SOU 2017:44

Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning

Till statsrådet Anna Ekström

Regeringen beslutade den 12 november 2015 att uppdra åt en särskild utredare att föreslå hur skolhuvudmän för grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning (dir. 2015:112).

Avdelningschefen Eva Durhan förordnades samma dag som särskild utredare.

Regeringen beslutade den 1 december 2016 om tilläggsdirektiv (dir. 2016:107). Genom tilläggsdirektiven fick utredaren också i uppdrag att bl.a. bedöma hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

Som sekreterare i utredningen anställdes avdelningssamordnaren Anna Neuman fr.o.m. den 17 november 2015 t.o.m. den 30 maj 2017, rättssakkunnige Ulf Walther fr.o.m. den 23 november 2015 t.o.m. den 12 februari 2016, rådmannen Daniel Wanhatalo fr.o.m. den 1 september 2016 t.o.m. den 30 maj 2017 samt förvaltningsrättsfiskalen Elin Schmid fr.o.m. den 1 februari 2017 t.o.m. den 30 maj 2017.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 8 december 2015 departementssekreteraren Erika Stadler, Utbildningsdepartementet, departementssekreteraren Mattias Ahlquist, Utbildningsdepartementet, rättssakkunniga Annika Rudestad, Finansdepartementet, kanslirådet Nicklas Liss Larsson, Näringsdepartementet, departementssekreteraren Karin Hjelmer, Socialdepartementet, avdelningsjuristen Jonas Hedström, Statens skolinspektion, samt utredaren Åsa Ernestam, Sveriges Kommuner och Landsting. Dessutom förordnades som experter i utredningen fr.o.m. den 12 januari 2016 undervisningsrådet Åsa Strand, Statens skolverk och förbundsjuristen Gudrun Rendling, Friskolornas riksförbund. Från och med samma

dag entledigades Karin Hjelmer och fr.o.m. den 10 mars 2016 entledigades Mattias Ahlquist. Departementssekreteraren Erik André, Utbildningsdepartementet, förordnades som expert fr.o.m. den 1 juni 2016. Från och med den 26 augusti 2016 entledigades Åsa Strand. Vidare entledigades Erika Stadler fr.o.m. den 9 september 2016 och i hennes ställe förordnades fr.o.m. samma dag ämnesrådet Cecilia Carlsson, Utbildningsdepartementet. Kanslirådet Ulf Walther, Utbildningsdepartementet, förordnades fr.o.m. den 15 september 2016 och undervisningsrådet Svetislav Biocanin, Statens skolverk, fr.o.m. den 19 oktober 2016.

Vi använder vi-form i betänkandet eftersom förslagen har utarbetats i samråd med experterna. Experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och bedömningarna, även om det kan finnas skilda uppfattningar i enskilda frågor och beträffande formuleringar. I några fall har avvikande meningar redovisats särskilt.

Uppdraget om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål redovisades den 12 februari 2016 i delbetänkandet Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12).

Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet, Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning (SOU 2017:44).

Stockholm i maj 2017

Eva Durhan

/Anna Neuman / Daniel Wanhatalo / Elin Schmid

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är att föreslå hur skolhuvudmän för grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning. Syftet är att öka möjligheterna för skolhuvudmän att erbjuda den undervisning som elever har behov av och att ge alla elever en likvärdig tillgång till utbildning.

Utredningen ska föreslå under vilka förutsättningar skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, i övrigt bör ges ökade möjligheter att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän. Vidare ska utredningen utreda om distansundervisning inom vissa skolformer bör regleras. Nödvändiga författningsförslag ska också lämnas.

Utredningen ska dessutom bedöma hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU. Vidare ska utredningen vid behov ta ställning till om möjligheterna i LOU och Välfärdsutredningens förslag1, tillsammans med andra samarbetsformer, är tillräckligt flexibla och effektiva för att huvudmännen ska kunna tillhandahålla eleverna lika tillgång till utbildning av god kvalitet. Slutligen ska utredningen vid behov utreda och föreslå lämpliga författningsändringar som bedöms vara möjliga med hänsyn till EU-rätten.

Betänkandets första del innehåller bakgrundskapitel, med bl.a. fakta om gällande rätt, om utbildningssystemet i stort, olika undervisningsmetoder och samarbetsformer. Dessutom redogör vi för dagens situation och våra utgångspunkter för arbetet. Förslagsdelen

1SOU 2016:78.

inleds med förslag om samarbetsformer och ställningstaganden om upphandling. Därefter lämnas förslag om fjärrundervisning, om studiehandledning på modersmålet samt om distansundervisning. I denna sammanfattning beskriver vi gällande rätt i anslutning till respektive område.

Bakgrunden till förslagen

Utredningen ska bl.a. lösa problemet att huvudmän kan ha svårt att erbjuda elever den undervisning som de enligt skollagen har rätt till eller som enskilda individer har behov av, särskilt inom huvudmännens befintliga organisation och verksamhet. En förklaring är lärarbrist och i viss mån ökad efterfrågan både när det gäller undervisning inom vissa ämnen och studiehandledning på modersmålet. En annan förklaring handlar om hur huvudmän och skolor är organiserade. Exempelvis kan mindre huvudmän ha svårt att erbjuda elever undervisning i flera olika modersmål och glesbygdskommuner kan ha svårt att erbjuda ett allsidigt utbud av ämnen och kurser på grund av litet elevunderlag. Dessa faktorer, kombinerat med att det i dag finns begränsade möjligheter för skolhuvudmän att erbjuda elever undervisning som utförs av någon annan, är bakgrunden till våra förslag om fjärrundervisning och om entreprenad.

Ett annat problem som vi ska hantera är att en del elever av olika skäl har svårigheter att delta i skolförlagd undervisning. Distansundervisning har setts som ett alternativ för dessa elever, men någon allmän reglering av vad som ska gälla vid sådan undervisning har inte funnits. Utredningen har därför haft i uppdrag att ta fram författningsförslag på området och utreda för vilka elever det kan vara aktuellt att använda distansundervisning.

Vidare har riksdagen tillkännagett för regeringen att en utredning borde tillsättas för att generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen (2010:800).

Utgångspunkter

Vi anser att skolans undervisning som princip ska bedrivas som närundervisning. Fjärr- och distansundervisning kan dock spela en viktig roll för att erbjuda möjligheter för elever som annars skulle

ha stått utan undervisning. Fjärr- och distansundervisning ska därför, med elevernas bästa för ögonen, vara ett komplement till ordinarie undervisning.

En annan princip som bör framhållas är att huvudmannen, som utgångspunkt, bör bedriva undervisningen själv, eftersom det då är tydligt vem som ansvarar för verksamheten och all undervisning bedrivs inom en och samma organisation. Huvudmannen bedriver då undervisning med lärare som står under pedagogiskt ledarskap av en rektor och verksamheten omfattas av det systematiska kvalitetsarbetet som bedrivs av huvudmannen. Att undervisning överlämnas på entreprenad ska därför, precis som med fjärrundervisning, vara ett tillåtet alternativ, men som huvudregel först när huvudmannen inte kan lösa situationen på egen hand.

Vidare är vi angelägna om att skapa ett regelverk som fungerar för alla, dvs. att lämna ett förslag som utgår från reella förhållanden snarare än från ett idealtillstånd i fråga om elevers motivation och lärares skicklighet.

Ytterligare en utgångspunkt är att frågor som inte är reglerade för traditionell närundervisning inte heller ska vara reglerade för fjärr- och distansundervisning. Vi ska inte heller uttala oss om hur och när fjärr- och distansundervisning bör få användas i verksamhet som i dag inte är reglerad i skollagen.

Förslag om samarbetsformer

Gällande rätt om samarbetsformer

Med entreprenad avses i skollagen att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman (huvudmannen) med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med någon annan än kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Ett undantag från lokaliseringsprincipen i kommunallagen (1991:900) gör det möjligt för kommuner och landsting att utföra uppgifter åt andra huvudmän inom skolväsendet.

Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen får alla uppgifter överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är regelverket striktare. Inom dessa skolformer får uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen, t.ex. skolskjuts och skolmåltider, överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet får överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Dessutom får enskilda huvudmän överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Samtliga dessa uppgifter får även överlämnas när de avser fjärrundervisning. Uppgifter som avser fjärrundervisning får även överlämnas på entreprenad till staten när det gäller undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning i grundskolan. Slutligen får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil i gymnasieskolan överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

Med samverkan avses i skollagen att en kommun överlämnar ansvaret för kommunens uppgifter till en annan kommun, ett landsting eller staten. Huvudmannaskapet övergår då till den som tar över ansvaret för uppgifterna.

Vid samverkan får en annan kommun ta över ansvaret för den överlämnande kommunens uppgifter inom förskolan, fritidshemmet, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Ett landsting får genom samverkan ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå eller inom särskild utbildning för vuxna. Dessutom får staten, som huvudman för sameskolan, efter avtal om samverkan med en kommun, ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan.

Även medicinska insatser som en huvudman ska svara för kan överlåtas. Endast delar av huvudmannens ansvar överlämnas då till någon annan.

Definition av entreprenad

Samarbetsformen entreprenad bör behållas och beteckningen entreprenad bör inte ändras. Med entreprenad ska avses att en huvudman inom skolväsendet sluter avtal med någon annan om att denne

ska utföra uppgifter inom den utbildning som huvudmannen ansvarar för. Huvudmannen ska behålla huvudmannaskapet för uppgifter som utförs på entreprenad.

Vad entreprenad innebär

De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt skollagen ska gälla även för uppgifter som utförs på entreprenad, med de undantag som anges i skollagens kapitel om entreprenad. Det innebär bl.a. att samma bestämmelser ska gälla elevernas rätt till trygghet och studiero och angående arbete mot kränkande behandling.

De lärare och förskollärare som undervisar hos entreprenören, dvs. de som utför de uppgifter som har överlämnats, ska uppfylla kraven på legitimation och behörighet. Det undantag från behörighetskraven som finns i 2 kap. 18 § skollagen ska bara få användas för modersmål och yrkesämnen. Motiveringen är att entreprenad endast ska få genomföras när det innebär ett mervärde för utbildningen; om en beställande huvudman inte har någon behörig lärare att tillgå ska entreprenad vara tillåten om den utförande huvudmannen använder sig av legitimerade och behöriga lärare. Detta ska gälla samtliga skolformer utom kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna, eftersom hela verksamheten kan bedrivas på entreprenad inom dessa skolformer.

Om en huvudman överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad, ska huvudmannen som tidigare även få överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift till utföraren. Dit hör betygssättning och frågor om åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. Inom kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna ska en kommun eller ett landsting som tidigare få överlämna även den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter till utföraren.

När entreprenad ska vara tillåten

Förslagen om entreprenad innebär förändringar av hur huvudmän inom skolväsendet, och i viss mån andra huvudmän, får ta hjälp av andra aktörer. Regelverket om entreprenad förtydligas. På flera områden utökas möjligheterna till sådana samarbeten, t.ex. genom att de får användas i fler skolformer och för fler typer av uppgifter. I ett par fall begränsas dock möjligheterna på grund av förändrade omständigheter som innebär att behovet av entreprenad enligt vår mening inte längre finns.

Entreprenad ska vara undantag när det gäller undervisning. Vissa uppgifter som avser undervisning ska därför endast få överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Vilka uppgifter som får överlämnas på entreprenad, samt inom vilka skolformer och till vilka, framgår av tabell 1.

En kommun eller ett landsting ska som tidigare genom ett avtal om entreprenad få utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet, trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar. Statens möjligheter att, i egenskap av huvudman för specialskolan och sameskolan, utföra uppgifter på entreprenad begränsas till uppgifter som avser undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning i grundskolan samt specialpedagogiska insatser.

För utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap.8 och 9 §§skollagen samt utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution enligt 24 kap.1719 §§skollagen ska samma bestämmelser gälla angående entreprenad som för den skolform som den anordnade utbildningen ska motsvara.

Samverkan och överlåtelse av medicinska insatser

Vi föreslår inte några ändringar i sak när det gäller andra slags samarbeten som regleras i 23 kap. skollagen, samverkan och överlåtelse av medicinska insatser. Bestämmelserna om sådana samarbeten föreslås dock förändras lagtekniskt. Det betyder att en kommun som tidigare ska kunna sluta avtal om att överlåta uppgifter till olika aktörer genom ett samverkansavtal enligt vad som anges i tabell 2.

* Endast för sådan utbildning på grundläggande nivå och på gymnasial nivå, dvs. inte för kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare. ** Endast för sådan utbildning på gymnasial nivå.

Vidare ska en huvudman inom skolväsendet som tidigare få överlåta ansvaret för sådana medicinska insatser som anges i 2 kap.2528 §§skollagen utan hinder av att huvudmannen i övrigt behåller huvudmannaskapet för utbildningen. Den som är huvudman inom skolväsendet ska kunna överlåta ansvaret för de medicinska insatserna till en kommun eller ett landsting. En kommun kan dock inte överlåta ansvaret till en annan kommun, och ett landsting inte till ett annat landsting.

Ställningstaganden om upphandling

Beskrivning av EU-rätt och LOU

Offentlig upphandling regleras på EU-nivå genom flera direktiv, däribland LOU-direktivet. I detta direktiv anges att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, s.k. NESGI, inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.

För att en viss tjänst ska anses vara av ekonomisk natur ska den ske mot ersättning. Tjänstens ekonomiska art beror inte på tjänsteleverantörernas juridiska ställning eller tjänstens natur, utan snarare på hur verksamheten utförs, organiseras och finansieras. EU-domstolen har slagit fast att utbildning som ingår i ett system för offentlig undervisning och som helt eller delvis finansieras med allmänna medel är av icke-ekonomisk art och inte omfattas av begreppet tjänster i fördragens mening. Utbildning som uppfyller dessa två kriterier är att betrakta som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse och omfattas således inte av LOU-direktivets tillämpningsområde.

LOU-direktivet har genomförts i svensk rätt genom LOU. Med begreppet tjänster avses i LOU samma sak som i LOU-direktivet och EUF-fördraget. De tjänster som inte omfattas av upphandlingsdirektiven omfattas således inte heller av LOU.

LOU-direktivet och LOU innehåller förenklade upphandlingsregler för sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Till dessa tjänster, som räknas upp i en bilaga till LOU och regleras i ett särskilt kapitel i lagen, hör bl.a. skolbespisning, undervisning och utbildning samt hälsovårdstjänster. Om verksamheten avser icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse är den dock som sagt helt undantagen från tillämpningen av LOU.

Vår bedömning: NESGI

Utbildning och verksamhet inom de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna uppfyller kraven på att ingå i ett nationellt utbildningssystem och till övervägande del finansieras av det allmänna. Samtliga dessa skolformer utgör därmed enligt vår mening icke-ekonomiska tjäns-

ter av allmänt intresse, NESGI. Det gäller med andra ord hela skolväsendet som regleras i skollagen.

Sådana tjänster har uttryckligen undantagits från EU:s upphandlingsdirektiv och någon skyldighet att upphandla de nyss uppräknade tjänsterna finns alltså inte enligt EU-rätten. Som en följd av detta är utbildning inte heller en tjänst som omfattas av LOU. Således råder enligt vår bedömning ingen skyldighet att upphandla tjänster som avser utbildning inom skolväsendet enligt regelverket i LOU. Vi avser då tjänster som avser utbildningen i dess helhet samt tjänster som är direkt hänförliga till utbildningens operativa mål.

Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning

För de uppgifter som får överlämnas på entreprenad men som inte är hänförliga till undervisning och inte heller direkt syftar till att nå utbildningens operativa mål gör vi en annan bedömning i fråga om vilka upphandlingsregler som ska tillämpas. Även om tjänsterna måhända kan räknas som delar av utbildning, dvs. som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, menar vi att det av försiktighetsskäl finns goda skäl att också fortsättningsvis upphandla dessa tjänster i enlighet med bestämmelserna i LOU.

I de flesta fallen bedömer vi att upphandlingen kommer att omfattas av de förenklade upphandlingsreglerna i LOU, eftersom det rör sig om sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Bland annat gäller det för skolmåltider och elevhälsa.

En tjänst som inte är en social tjänst eller en annan särskild tjänst, t.ex. skolskjuts, omfattas inte automatiskt av de förenklade upphandlingsreglerna. Om värdet på sådan upphandling understiger tröskelvärden som anges i LOU-direktivet gäller dock de förenklade upphandlingsreglerna, annars ska LOU i sin helhet tillämpas.

Rekommendation

Regeringen bör överväga att föreslå riksdagen att ett förtydligande i LOU ska göras, så att det direkt av lagen framgår att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse inte omfattas av lagens tillämpningsområde. Ett sådant klargörande direkt i LOU skulle på ett förtjänstfullt sätt underlätta tillämpningen av lagen. Inte minst skulle

det underlätta för dem som ska tillämpa lagen som inte har full kännedom om LOU-direktivet och primärrätten i EUF-fördraget. Ett sådant klargörande skulle tydliggöra för tillämparen att det vid varje tillfälle finns anledning att ta ställning till om den tjänst som är aktuell för upphandling, och som betecknas som tjänst med ett vardagligt språkbruk, också är en tjänst i den mening som begreppet har inom upphandlingslagstiftningen.

Förslag om fjärrundervisning

Gällande rätt

Med fjärrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid. En handledare ska vara närvarande i den lokal där eleverna befinner sig.

Fjärrundervisning får i dag anordnas i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Fjärrundervisning tillåts dels när det inte finns någon legitimerad och behörig lärare, eller när det gäller studiehandledning på modersmålet annan lämplig person, inom huvudmannens skolenhet, dels när elevunderlaget är otillräckligt. De ämnen och verksamheter som det är tillåtet att anordna fjärrundervisning i är moderna språk, modersmål, teckenspråk, studiehandledning på modersmålet, samiska i sameskolan och integrerad samisk undervisning i grundskolan. De flesta av dessa får endast anordnas inom huvudmannens egen organisation, men uppgifter som avser fjärrundervisning i modersmål eller studiehandledning på modersmålet får även överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Därutöver pågår försöksverksamhet med fjärrundervisning i fler ämnen.

Definition av fjärrundervisning och villkor för att få använda fjärrundervisning

Fjärrundervisning ska även framöver definieras som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid. Undervisningsmetoden definierar de undervisningstillfällen där elever och lärare är

åtskilda, inte all undervisning i ämnet. Ett nytt kapitel i skollagen föreslås, för att reglera fjärrundervisning.

Fjärrundervisning ska endast få användas när undervisning annars inte kan komma till stånd, dvs. om det inte finns någon lärare som uppfyller kraven på behörighet att tillgå inom en huvudmans skolenhet eller om elevunderlaget är otillräckligt. Detta innebär ingen ändring i sak jämfört med dagens villkor.

En huvudman som avser använda fjärrundervisning i ett visst ämne eller i en viss kurs eller för en viss verksamhet ska i förväg fatta ett särskilt beslut om det. Om fjärrundervisning används för att det saknas lärare som uppfyller kraven, får fjärrundervisning som huvudregel beslutas för högst ett år i taget. Om det används för att elevunderlaget är otillräckligt finns inte någon begränsning i tid.

Fjärrundervisning ska få användas i fler ämnen

Fjärrundervisning ska få användas i samma skolformer som i dag, men i fler ämnen.

I grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska fjärrundervisning få användas i samtliga ämnen utom de praktiskestetiska ämnena. Därutöver ska fjärrundervisning få användas för studiehandledning på modersmålet och integrerad samisk undervisning i grundskolan.

Regeringen ska få meddela föreskrifter som begränsar i vilka årskurser i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan som fjärrundervisning får användas i respektive ämne och verksamhet. Vi bedömer att i årskurs 1–3 i grundskolan, grundsärskolan och sameskolan respektive i årskurs 1–4 i specialskolan bör fjärrundervisning endast få användas vid undervisning i modersmål och samiska i sameskolan och vid integrerad samisk undervisning i grundskolan. I årskurs 4–6 i grundskolan, grundsärskolan och sameskolan respektive i årskurs 5–7 i specialskolan bör fjärrundervisning därutöver även få användas vid undervisning i moderna språk och teckenspråk. I årskurs 7–9 i grundskolan och grundsärskolan respektive i årskurs 8–10 i specialskolan bör fjärrundervisning få användas i samtliga ämnen och verksamheter där sådan är tillåten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om i vilka kurser som fjärrundervisning ska

få användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Fjärrundervisning bör få användas i de teoretiska ämnen som anges i bilaga 4 till högskoleförordningen (1993:100), men inte i de praktisk-estetiska ämnen som anges i samma bilaga. Regeringen bör ge Skolverket i uppdrag att utfärda föreskrifter om vad som ska gälla för övriga ämnen i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Regeringen ska få meddela föreskrifter om försöksverksamhet med fjärrundervisning i andra ämnen och skolformer. En försöksverksamhet bör genomföras med fjärrundervisning i modersmål i förskoleklass.

Fjärrundervisning ska som i dag även få användas för utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap.8 och 9 §§skollagen. För sådan utbildning ska samma bestämmelser om fjärrundervisning gälla som för den skolform som den aktuella utbildningen ska motsvara.

Uppgifter som avser fjärrundervisning ska också få överlämnas på entreprenad. Det gäller samtliga tillfällen då fjärrundervisning är tillåten, förutsatt att huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Vad fjärrundervisning innebär

Den lärare som bedriver fjärrundervisning ska uppfylla kraven på legitimation och behörighet. Det undantag från behörighetskraven som finns i 2 kap. 18 § skollagen ska bara få användas för modersmål och yrkesämnen. Fjärrundervisning är en metod som får tilllämpas när den egna skolenheten inte förmår bidra med det som fjärrundervisningen kan ge i form av en legitimerad och behörig lärare. Med andra ord ska behörighetsreglerna därför i princip alltid gälla i fråga om fjärrundervisning.

Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare hos eleverna. Handledaren ska vara en för detta ändamål lämplig person. Handledaren ska få vidta sådana åtgärder för trygghet och studiero som ankommer på lärare.

De erfarenheter som vi har gjort under utredningsarbetet talar för att en kvalitativ fjärrundervisning bl.a. förutsätter att lärare och elever träffas regelbundet, att undervisningsgrupperna inte är för stora och att fjärrundervisning inte görs mot för många olika elevgrupper vid samma lektionstillfälle. En detaljreglering rörande frå-

gor av detta slag skulle dock avvika från skollagen i övrigt, varför vi inte har lämnat några sådana författningsförslag.

Begränsningar

Fjärrundervisning bör som huvudregel få användas för högst 25 procent av undervisningstimmarna vid en skolenhet under ett läsår och för högst 25 procent av en elevs undervisningstimmar under ett läsår när det gäller de obligatoriska skolformerna. För de frivilliga skolformerna bör gränsen vara högst 50 procent.

Fjärrundervisning ska endast få anordnas av huvudmän. Fjärrundervisning bör få användas för högst 25 procent av undervisningen inom en huvudmans verksamhet eller en specifik skolenhets verksamhet.

Förslag om distansundervisning

Gällande rätt

Distansundervisning är i dag inte definierad i skollagen. Sådan undervisning är endast tillåten inom ramen för försöksverksamhet med distansundervisning i Torsås kommun.

Definition av distansundervisning och villkor för att få använda distansundervisning

Distansundervisning ska definieras som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid. Till skillnad från fjärrundervisning syftar inte definitionen enbart på specifika undervisningstillfällen inom en utbildning, utan på hur hela utbildningen bedrivs under en viss tidsperiod. Vi vill inte utesluta situationer där eleven och läraren endast är åtskilda i rum och inte heller situationer där de varken är åtskilda i rum eller i tid. Därför anger definitionen att de kan vara åtskilda, inte att de måste vara åtskilda.

Ett nytt kapitel i skollagen föreslås, för att reglera distansundervisning.

Distansundervisning ska ses som en möjlig väg för de elever som annars inte skulle ha deltagit i någon undervisning. Distansundervisning ska därför få användas för elever som inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen på grund av dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik. Elever med dylika problem ska inte med automatik räknas till gruppen och alltså få distansundervisning – det bör också krävas att problematiken innebär att eleven inte kan delta i reguljär undervisning. Vidare måste prövningen alltid vara individuell. För elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska distansundervisning även få användas för elever som på grund av andra särskilda skäl inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen. Särskilda skäl kan vara t.ex. idrottsutövning på elitnivå eller längre utlandsvistelse hos vårdnadshavare som är bosatt utomlands. För några andra elever ska inte distansundervisning få användas.

Krav på distansundervisning

Distansundervisning ska endast få utföras av en huvudman som efter ansökan har godkänts som utförare av utbildning där distansundervisning används. Skolinspektionen ska pröva frågor om godkännande och ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet. Det blir Skolinspektionens uppgift att pröva om huvudmannen kan erbjuda en utbildning som innebär att eleverna har förutsättningar att uppnå utbildningens mål.

För att godkännande ska lämnas ska dessutom krävas att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet. Därmed kommer det att bli ett begränsat antal huvudmän i landet som får godkännande för att utföra distansundervisning.

Den lärare som bedriver distansundervisning ska, liksom fjärrlärare, uppfylla kraven på legitimation och behörighet. Det undantag från behörighetskraven som finns i 2 kap. 18 § skollagen ska bara få användas för modersmål och yrkesämnen.

Distansundervisning ges som särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna

I årskurs 7–9 i grundskolan och grundsärskolan samt i årskurs 8–10 i specialskolan ska distansundervisning få användas som särskilt stöd under en begränsad tid, om eleven uppfyller förutsättningarna för att få sådan undervisning. Beslut om distansundervisning ska fattas av rektor genom ett beslut om åtgärdsprogram, som innebär att eleven ges särskilt stöd i form av distansundervisning. Distansundervisning ska dock endast få ges om elevens vårdnadshavare medger detta. Ett beslut om att använda distansundervisning för en elev ska få gälla för högst en termin i taget och undervisningen bör syfta till att eleven återgår till reguljär undervisning. Vidare ska distansundervisning vara tillåten i samtliga ämnen utom de praktisk-estetiska ämnena, för vilka det saknas möjligheter att utföra delar av ämnena på distans.

Eftersom endast godkända utförare ska få utföra utbildning där distansundervisning används, ska uppgifter som avser sådan undervisning få överlämnas på entreprenad till dessa.

Distansundervisning ges som hel utbildning inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

Distansundervisning ska få användas för hela utbildningen, eller för att slutföra utbildningen, i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, om eleven uppfyller förutsättningarna för att få sådan undervisning. Distansundervisning ska få användas vid utbildning i samtliga ämnen, kurser och program, under förutsättning att huvudmannen blivit godkänd som utförare av distansundervisning för den aktuella utbildningen.

Riksrekrytering ska tillämpas för utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används, dvs. behöriga sökande från hela landet ska tas emot till en utbildning som ges med distansundervisning. När distansundervisning används ska huvudmannen göra ett urval bland mottagna sökande, om fler sökande har tagits emot till huvudmannens utbildning än det finns platser i utbildningen och urval ska göras på grunder som Skolinspektionen har godkänt. Beslut av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i fråga om mottagande till utbildning i gymnasieskolan

eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används ska få överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd.

Sekretess ska gälla i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan för uppgift om enskilds personliga förhållanden i ärenden om mottagande i utbildning som anordnas med distansundervisning. Sekretessen ska endast gälla om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. En bestämmelse om detta ska införas i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En motsvarande tystnadsplikt ska gälla inom enskilt bedrivna gymnasieskolor och gymnasiesärskolor.

Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på en utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används. Bidraget ska bestå av ett grundbelopp, som har beslutats av Skolverket för den aktuella utbildningen, och i vissa fall ett tilläggsbelopp.

En elev som har distansundervisning ska ha rätt till ersättning för de resor inom Sverige som krävs för utbildningen. Elevens hemkommun ska stå för kostnaderna.

Särskilda regler när distansundervisning används

En följd av att distansundervisning används är, i och med att elever och lärare kan vara åtskilda i rum och i tid, att exakt samma rättigheter som vid närundervisning inte kan gälla. Bestämmelser i skollagen samt föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen ska dock gälla även för distansundervisning, om inte något annat anges i skollagens kapitel om distansundervisning eller i föreskrifter som meddelats med stöd av det kapitlet. Det ska därför anges i skollagen att vissa av lagens bestämmelser inte gäller när distansundervisning används. Det bör även anges i skolförordningen och gymnasieförordningen att vissa av respektive förordnings bestämmelser inte gäller då.

Exempel på bestämmelser som inte ska gälla när distansundervisning används är reglerna om total undervisningstid i de obligatoriska skolformerna och om garanterad undervisningstid i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Inte heller ska skollagens bestämmelser om skolbibliotek och om skolmåltider gälla.

Ikraftträdande och genomförande

Ändringarna i skolförfattningarna ska träda i kraft den 1 juli 2018. De nya bestämmelserna om distansundervisning ska tillämpas på utbildning och annan verksamhet enligt skollagen från och med den 1 juli 2020, eftersom endast huvudmän som har godkänts ska få utföra sådan undervisning och ett ansökningsförfarande därför ska ha genomförts först. I övrigt ska de nya bestämmelserna tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2018. Eftersom möjligheterna till överlämnande på entreprenad minskas i vissa avseenden ska äldre föreskrifter fortfarande gälla i fråga om entreprenadavtal som ingåtts före ikraftträdandet, dock längst till dess att entreprenadavtalet löpt ut. Vidare bör försöksverksamheten med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun förlängas med ett år.

Eftersom bestämmelserna om distansundervisning ska tillämpas först på utbildning från och med den 1 juli 2020, dvs. första gången för utbildning som påbörjas hösten 2020, ska ändringen i offentlighets- och sekretesslagen träda i kraft den 1 januari 2020.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)1

dels att 23 kap. och 29 kap. 22 a § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 3 och 12 §§, 3 kap. 9 §, 5 kap. 6 §, 28 kap. 2, 5, 12, och 13 §§ och 29 kap. 14 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tre nya kapitel, 22 kap., 22 a kap. och 23 kap., fyra nya paragrafer, 3 kap. 11 a §, 15 kap. 7 a §, 18 kap. 8 a § och 24 kap. 22 a §, och närmast före 3 kap. 11 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §2

I denna lag avses med – elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan,

– distansundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid,

1 Senaste lydelse av 23 kap. 1 § 2016:761 23 kap. 2 § 2016:761 23 kap. 3 § 2016:761 23 kap. 3 a § 2016:761 23 kap. 3 b § 2016:761

23 kap. 4 § 2016:761 23 kap. 5 § 2016:761 23 kap. 6 § 2015:482 23 kap. 7 § 2016:761 23 kap. 8 § 2015:482 29 kap. 22 a § 2015:194.

2 Senaste lydelse 2015:194.

– fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid,

– fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en enskild och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket,

– fristående förskola: förskoleenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning i form av förskola,

– fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritidshem som avses i 2 kap. 7 § första stycket,

– förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon förskolebyggnad,

– skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad,

– undervisning: sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, och

– utbildning: den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål.

12 §3

Lagen är uppdelad i 29 kapitel. Lagen är uppdelad i 31 kapitel. Dessa är – inledande bestämmelser (1 kap.), – huvudmän och ansvarsfördelning (2 kap.), – barns och elevers utveckling mot målen (3 kap.), – kvalitet och inflytande (4 kap.), – trygghet och studiero (5 kap.), – åtgärder mot kränkande behandling (6 kap.), – skolplikt och rätt till utbildning (7 kap.), – förskolan (8 kap.), – förskoleklassen (9 kap.), – grundskolan (10 kap.),

3 Senaste lydelse 2015:482.

– grundsärskolan (11 kap.), – specialskolan (12 kap.), – sameskolan (13 kap.), – fritidshemmet (14 kap.), – gymnasieskolan (15–17 a kap.), – gymnasiesärskolan (18 och 19 kap.), – kommunal vuxenutbildning (20 kap.), – särskild utbildning för vuxna (21 kap.),

– fjärrundervisning (22 kap.), – distansundervisning (22 a kap.),

– entreprenad och samverkan (23 kap.), – särskilda utbildningsformer (24 kap.), – annan pedagogisk verksamhet (25 kap.), – tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering (26 kap.),

– Skolväsendets överklagandenämnd och Lärarnas ansvarsnämnd (27 kap.),

– överklagande (28 kap.), och – övriga bestämmelser (29 kap.).

3 kap.

9 §4

Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå. Av programmet ska det också framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas.

Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn. Om beslutet innebär att särskilt stöd ska ges i en annan elevgrupp eller enskilt enligt 11 § eller i form av anpassad studiegång enligt 12 § får rektorn inte överlåta sin beslutanderätt till någon annan.

Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn. Rektorn får inte överlåta sin beslutanderätt till någon annan om beslutet innebär att särskilt stöd ska ges

1. i en annan elevgrupp eller enskilt enligt 11 §,

2. i form av distansundervisning enligt 11 a §, eller

4 Senaste lydelse 2014:456.

3. i form av anpassad studiegång enligt 12 §.

Om en utredning enligt 8 § visar att eleven inte behöver särskilt stöd, ska rektorn eller den som rektorn har överlåtit beslutanderätten till i stället besluta att ett åtgärdsprogram inte ska utarbetas.

Distansundervisning

11 a §

Ett beslut enligt 9 § får innebära att särskilt stöd under en begränsad tid ska ges i form av distansundervisning enligt 22 a kap., om eleven uppfyller förutsättningarna för att få sådan undervisning och går i

1. grundskolans årskurs 7–9,

2. grundsärskolans årskurs 7–9, eller

3. specialskolans årskurs 8–10. Ett beslut om särskilt stöd i form av distansundervisning får gälla för högst en termin åt gången.

5 kap.

6 §

Rektorn eller en lärare får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande.

Enligt de förutsättningar som följer av 7–23 §§ får det beslutas om utvisning, kvarsittning, tillfällig omplacering, tillfällig placering vid en annan skolenhet, avstängning och omhändertagande av föremål.

En handledare som avses i 22 kap. 13 § får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som en lärare får vidta enligt första stycket. En sådan handledare får även enligt de förutsättningar som följer av 7 och 22 §§ besluta om utvisning ur undervisningslokalen och omhändertagande av föremål.

En åtgärd enligt första eller andra stycket får vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter.

En åtgärd enligt första, andra eller tredje stycket får vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter.

15 kap.

7 a §

För utbildning i gymnasieskolan får distansundervisning enligt 22 a kap. användas för elever som uppfyller förutsättningarna för att få sådan undervisning.

18 kap.

8 a §

För utbildning i gymnasiesärskolan får distansundervisning enligt 22 a kap. användas för elever som uppfyller förutsättningarna för att få sådan undervisning.

22 kap. Fjärrundervisning

Kapitlets innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om

– villkor för att använda fjärrundervisning (2–4 §§), – ämnen, kurser och verksamheter (5–8 §§), – försöksverksamhet (9 §), – beslut om fjärrundervisning (10 §), – utförare av fjärrundervisning (11 §), – krav på fjärrundervisning (12 och 13 §§), och – bemyndigande (14 §).

Villkor för att använda fjärrundervisning

2 § Fjärrundervisning får endast användas under de förutsättningar och med de begränsningar som följer av detta kapitel och föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

3 § Fjärrundervisning får användas i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

4 § Fjärrundervisning får användas endast om

1. det inte finns någon lärare som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § att tillgå inom en huvudmans skolenhet, eller

2. elevunderlaget är otillräckligt. När det gäller integrerad samisk undervisning gäller första stycket 1 någon annan lämplig person.

Ämnen, kurser och verksamheter

De obligatoriska skolformerna

5 § I grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan får fjärrundervisning endast användas i ämnena

– engelska, – matematik, – moderna språk, – modersmål,

– naturorienterande ämnen: biologi, fysik och kemi, – samhällsorienterande ämnen: geografi, historia, religionskunskap och samhällskunskap,

– samiska, – svenska, – svenska som andraspråk, – teckenspråk, och – teknik. I grundskolan får fjärrundervisning även användas för integrerad samisk undervisning.

6 § Regeringen får, trots 5 §, meddela föreskrifter som begränsar i vilka årskurser i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan som fjärrundervisning får användas i respektive ämne och verksamhet samt i vilken omfattning fjärrundervisning högst får användas.

De frivilliga skolformerna

7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om i vilka kurser som fjärrundervisning får användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Regeringen får även meddela föreskrifter om i vilken omfattning fjärrundervisning högst får användas i dessa skolformer.

Utbildning vid särskilda ungdomshem

8 § Fjärrundervisning får även användas för utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§. För sådan utbildning ska samma bestämmelser för fjärrundervisning gälla som för den skolform som den aktuella utbildningen ska motsvara.

Försöksverksamhet

9 § Regeringen får meddela föreskrifter om försöksverksamhet med fjärrundervisning i andra ämnen och skolformer än de som anges i detta kapitel. Sådan försöksverksamhet ska i övrigt bedrivas enligt bestämmelserna i detta kapitel.

Beslut om fjärrundervisning

10 § En huvudman som avser att använda fjärrundervisning i ett visst ämne eller i en viss kurs eller för en viss verksamhet ska fatta ett särskilt beslut om det.

En huvudman får besluta om att använda fjärrundervisning för högst ett år i taget om det görs med hänvisning till 4 § första stycket 1 eller andra stycket. Huvudmannen får dock besluta om att använda fjärrundervisning för längre tid än så, om det finns särskilda skäl att anta att behovet kommer att kvarstå under mer än ett års tid.

Ett beslut enligt första stycket behöver inte fattas om fjärrundervisning på grund av oförutsedda omständigheter används vid enstaka tillfällen. För sådan fjärrundervisning gäller inte heller de begränsningar som i övrigt följer av detta kapitel.

Utförare av fjärrundervisning

11 § Fjärrundervisning får endast utföras av huvudmän inom skolväsendet.

Fjärrundervisning som avses i 8 § får dock även utföras av den som är huvudman för det särskilda ungdomshemmet.

Krav på fjärrundervisning

Fjärrlärare

12 § Den lärare som bedriver fjärrundervisning ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 §.

En lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § får dock, utan ett sådant beslut som anges i 2 kap. 19 §, bedriva fjärrundervisning om

1. undervisningen avser ett sådant ämne som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, och

2. läraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket.

Handledare

13 § Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare närvarande där eleverna befinner sig.

Handledaren ska vara en för detta ändamål lämplig person.

Bemyndigande

14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om fjärrundervisning.

22 a kap. Distansundervisning

Kapitlets innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om

– förhållandet till annan reglering (2 §), – villkor för att använda distansundervisning (3–6 §§), – ämnen, kurser och verksamheter (7 och 8 §§), – utförare av distansundervisning (9 och 10 §§), – krav på distansundervisning (11 och 12 §§), – antagning till utbildning med distansundervisning inom de frivilliga skolformerna (13–15 §§),

– kostnader för eleven inom de frivilliga skolformerna (16 och 17 §§),

– ersättning till huvudman som utför distansundervisning inom de frivilliga skolformerna (18–20 §),

– rätten att fullfölja utbildningen med reguljär undervisning (21 §), och

– bemyndigande (22 §).

Förhållandet till annan reglering

2 § Bestämmelser i denna lag samt föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen gäller även för distansundervisning, om inte något annat anges i detta kapitel eller i föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

Följande bestämmelser gäller dock inte för utbildning där distansundervisning används:

– 2 kap. 5 § andra stycket samt 2 kap. 5 a § om godkännande av enskilda huvudmän och samråd,

– 2 kap. 36 § om skolbibliotek, – 10 kap. 5 §, 11 kap. 7 § och 12 kap. 5 § om total undervisningstid, – 10 kap. 10 § andra stycket, 11 kap. 13 § andra stycket och 12 kap. 10 § andra stycket om skolmåltider,

– 15 kap. 11 § och 18 kap. 11 § om skolförlagd utbildning, och – 16 kap. 18 § och 19 kap. 20 § om garanterad undervisningstid.

Villkor för att använda distansundervisning

Grundförutsättningar

3 § Distansundervisning får endast användas under de förutsättningar och med de begränsningar som följer av detta kapitel och föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

4 § Distansundervisning får användas för elever som inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen på grund av dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik.

För elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får distansundervisning även användas för elever som på grund av andra särskilda skäl inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen.

De obligatoriska skolformerna

5 § Distansundervisning får användas som särskilt stöd enligt 3 kap. 11 a § för elever som behöver sådant stöd.

Distansundervisning får användas endast om elevens vårdnadshavare eller andra som har omvårdnaden om eleven medger detta.

Av 24 kap. 22 a § framgår att distansundervisning även får användas som alternativ till sådan särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats som avses i 24 kap. 20 §.

De frivilliga skolformerna

6 § Distansundervisning får användas för en elev i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan för en hel utbildning eller för att slutföra en utbildning som avser

1. ett nationellt program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan,

2. ett introduktionsprogram i gymnasieskolan, eller

3. ett individuellt program i gymnasiesärskolan. Av 24 kap. 22 a § framgår att distansundervisning även får användas som alternativ till sådan särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats som avses i 24 kap. 20 §.

Ämnen, kurser och verksamheter

De obligatoriska skolformerna

7 § I grundskolan, grundsärskolan och specialskolan får distansundervisning endast användas i ämnena

– engelska, – matematik, – moderna språk, – modersmål, – naturorienterande ämnen: biologi, fysik och kemi, – samhällsorienterande ämnen: geografi, historia, religionskunskap och samhällskunskap,

– samiska, – svenska, – svenska som andraspråk, – teckenspråk, och – teknik.

De frivilliga skolformerna

8 § I gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får distansundervisning användas vid utbildning i samtliga ämnen, kurser och program, under förutsättning att huvudmannen blivit godkänd enligt 9 § som utförare av distansundervisning för den aktuella utbildningen.

Utförare av distansundervisning

Ansökningsförfarande

9 § Distansundervisning får endast utföras av en huvudman som efter ansökan har godkänts som utförare av utbildning där distansundervisning används. Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet.

För att godkännande ska lämnas krävs att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet.

Statens skolinspektion prövar frågor om godkännande. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vad som krävs i fråga om utbildning där distansundervisning används för att ett godkännande ska lämnas.

Avgift

10 § Den som ansöker om godkännande enligt 9 § ska betala en avgift till staten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgiftens storlek och om betalning av avgiften.

Krav på distansundervisning

Distanslärare

11 § Den lärare som bedriver distansundervisning ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 §.

En lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § får dock, utan ett sådant beslut som anges i 2 kap. 19 §, bedriva distansundervisning om

1. undervisningen avser ett sådant ämne som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, och

2. läraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket.

Elevens kontakt med distansläraren

12 § Distansläraren ska ha regelbunden direktkontakt med eleven när distansundervisning används.

Antagning till utbildning med distansundervisning inom de frivilliga skolformerna

Behörighet

13 § För att vara behörig att antas till en sådan utbildning som anges i 6 § där distansundervisning används ska en sökande antingen

1. när det gäller gymnasieskolan, uppfylla de behörighetskrav som gäller för en sådan utbildning, eller

2. när det gäller gymnasiesärskolan, tillhöra målgruppen för skolformen.

För att vara behörig att antas till en utbildning där distansundervisning används ska en sökande därutöver uppfylla de krav som anges i 4 §.

Beslut om behörighet och mottagande samt riksrekrytering

14 § Huvudmannen för den sökta utbildningen prövar om en sökande är behörig och ska tas emot. Huvudmannen är därvid bunden av hemkommunens beslut enligt 18 kap. 5 § att en sökande tillhör gymnasiesärskolans målgrupp.

Behöriga sökande från hela landet ska tas emot till utbildningen (riksrekrytering).

Urval

15 § Huvudmannen ska göra ett urval bland mottagna sökande, om fler sökande har tagits emot till huvudmannens utbildning än det finns platser i utbildningen. Urval ska göras på grunder som

Statens skolinspektion har godkänt.

Kostnader för eleven inom de frivilliga skolformerna

Resor och boende

16 § En elev som har distansundervisning har rätt till ersättning för de resor inom Sverige som krävs för utbildningen. Elevens hemkommun ska stå för kostnaderna.

Om eleven i anslutning till en resa enligt första stycket måste övernatta utanför det egna hemmet, ska hemkommunen svara för kostnader för kost och logi under resan.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om resor och boende vid distansundervisning.

Övriga kostnader

17 § Utbildning där distansundervisning används i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får, trots bestämmelserna om avgiftsfri utbildning i 15 kap. 17 § och 18 kap. 17 §, innebära att eleven själv får svara för kostnader för bredbandsuppkoppling och annan teknisk utrustning i form av nödvändig hårdvara som behövs för utbildningens genomförande. Detta gäller dock endast om eleven har antagits till en utbildning där distansundervisning används med stöd av 4 § andra stycket.

Ersättning till huvudman som utför distansundervisning inom de frivilliga skolformerna

18 § Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på en utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används.

Bidraget består av ett grundbelopp enligt 19 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 20 §.

Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs utbildning på grund av att eleven är utlandssvensk.

19 § Grundbeloppet ska avse ersättning för

1. undervisning,

2. lärverktyg som huvudmannen ska tillhandahålla,

3. elevhälsa,

4. administration,

5. mervärdesskatt, och

6. lokalkostnader. Hemkommunen ska betala det grundbelopp som har beslutats för den aktuella utbildningen av Statens skolverk.

20 § Tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning.

Tilläggsbeloppet för en elev i behov av särskilt stöd ska vara individuellt bestämt utifrån elevens behov.

Hemkommunen är inte skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev i behov av särskilt stöd, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Rätten att fullfölja utbildningen med reguljär undervisning inom de frivilliga skolformerna

21 § En elev som har påbörjat en utbildning på ett nationellt program eller en nationell inriktning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används och som därefter önskar delta i reguljär undervisning har rätt att fullfölja utbildningen på det påbörjade programmet eller den påbörjade inriktningen hos hemkommunen, om hemkommunen erbjuder sådan utbildning.

Erbjuder hemkommunen inte den aktuella utbildningen, har eleven rätt att efter eget val fullfölja sin utbildning i en annan kommun eller ett landsting som anordnar utbildningen.

Bemyndigande

22 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om distansundervisning.

23 kap. Entreprenad och samverkan

Kapitlets innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om

– allmänna förutsättningar för entreprenad (2–8 §§) – vad som får överlämnas på entreprenad (9–20 §§), – bemyndigande om entreprenader (21 §), – samverkan mellan offentliga huvudmän (22–24 §§), och – överlåtelse av ansvar för medicinska insatser (25 §).

Allmänna förutsättningar för entreprenad

Inledande bestämmelser

2 § Med entreprenad avses i denna lag att en huvudman inom skolväsendet sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom den utbildning som huvudmannen ansvarar för. Huvudmannen behåller huvudmannaskapet för uppgifter som utförs på entreprenad. Ett sådant avtal får endast slutas under de förutsättningar som anges i detta kapitel.

Det som sägs i första stycket gäller även andra huvudmän för utbildning och annan verksamhet enligt denna lag, när entreprenad får användas enligt bestämmelserna i detta kapitel.

De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag gäller även för uppgifter som utförs på entreprenad, med de undantag som anges i detta kapitel.

Lärare

3 § Lärare och förskollärare som undervisar vid entreprenad ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 § vid undervisning i

1. förskolan,

2. förskoleklassen,

3. grundskolan,

4. grundsärskolan,

5. specialskolan,

6. sameskolan,

7. fritidshemmet,

8. gymnasieskolan, och

9. gymnasiesärskolan. En lärare eller förskollärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § får dock undervisa vid entreprenad i de skolformer som anges i första stycket, om

1. undervisningen avser ett sådant ämne som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, och

2. läraren eller förskolläraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket.

Myndighetsutövning

4 § Om en huvudman överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad, får huvudmannen även överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift till utföraren.

5 § En kommun eller ett landsting får, när det gäller kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna, överlämna även den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter till utföraren.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Vissa särskilda utbildningsformer enligt 24 kap.

6 § För utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ samt utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution enligt 24 kap. 17–19 §§ ska samma bestämmelser gälla angående entreprenad som för den skolform som den anordnade utbildningen ska motsvara.

Staten

7 § Staten får endast, i egenskap av huvudman för specialskolan och sameskolan, på entreprenad utföra uppgifter som avser

1. undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning i grundskolan, och

2. specialpedagogiska insatser. Uppgifter enligt första stycket 1 får utföras med fjärrundervisning enligt 22 kap.

Kommuner och landsting

8 § Trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar får en kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt 2 § utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet. En kommun eller ett landsting får genom ett sådant avtal även utföra uppgifter som avses i 6 §.

Vad som får överlämnas på entreprenad

När alla uppgifter får överlämnas på entreprenad

9 § Alla uppgifter får överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom

1. kommunal vuxenutbildning,

2. särskild utbildning för vuxna, och

3. sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap.

10 § Under en begränsad tidsperiod får alla uppgifter överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. förskolan, och

2. fritidshemmet. Överlämnande enligt första stycket får endast göras för att tillhandahålla verksamhet under lov eller obekväm arbetstid och för att möjliggöra ett effektivt resursutnyttjande.

När andra uppgifter än undervisning får överlämnas på entreprenad

11 § Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning får, med undantag för vad som anges i 12 §, överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom

1. förskolan,

2. förskoleklassen,

3. fritidshemmet,

4. grundskolan,

5. grundsärskolan,

6. gymnasieskolan, och

7. gymnasiesärskolan.

12 § Uppgifter som avser bedömning av en nyanländ elevs kunskaper enligt 3 kap. 12 c § får överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3. specialskolan, och

4. sameskolan.

Modersmålsundervisning

13 § Uppgifter som avser modersmålsundervisning får överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan, 3 specialskolan,

4. sameskolan,

5. gymnasieskolan, och

6. gymnasiesärskolan. Ett överlämnande enligt första stycket får innebära att undervisningen utförs med fjärrundervisning enligt 22 kap.

Överlämnande på entreprenad får endast ske om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Studiehandledning på modersmålet

14 § Uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet får överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3. specialskolan,

4. sameskolan,

5. gymnasieskolan, och

6. gymnasiesärskolan. Ett överlämnande enligt första stycket får innebära att studiehandledning ges i interaktiv form med informations- och kommunikationsteknik där eleven och studiehandledaren är åtskilda i rum men inte i tid.

Överlämnande på entreprenad får endast ske om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Vissa karaktärsämnen i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

15 § Uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil får överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom

1. gymnasieskolan, och

2. gymnasiesärskolan.

Fjärrundervisning

16 § Uppgifter som avser fjärrundervisning enligt 22 kap. får, utöver vad som följer av 13 §, överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3. specialskolan,

4. sameskolan,

5. gymnasieskolan, och

6. gymnasiesärskolan.

Överlämnande på entreprenad får endast ske om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Distansundervisning

17 § Uppgifter som avser distansundervisning enligt 22 a kap. samt särskild undervisning i form av distansundervisning enligt 24 kap. 22 a § får överlämnas på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan, och

3. specialskolan. Uppgifter som avser särskild undervisning i form av distansundervisning enligt 24 kap. 22 a § får även överlämnas på entreprenad inom

1. gymnasieskolan, och

2. gymnasiesärskolan. Uppgifter enligt första och andra styckena får överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet som har godkänts enligt 22 a kap. 9 §.

Specialpedagogiska insatser

18 § Uppgifter som avser specialpedagogiska insatser får överlämnas till staten, i egenskap av huvudman för specialskolan, på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan, och

3. sameskolan.

Lovskola

19 § Uppgifter som avser undervisning i lovskola enligt 10 kap. 23 a och b §§ får överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom grundskolan.

Dispensmöjlighet

20 § Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än de som anges i 10 och 13–19 §§ medge att kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad.

Bemyndigande om entreprenader

21 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader enligt 6 och 9–19 §§.

Samverkan mellan offentliga huvudmän

Allmänt om samverkan

22 § Med samverkan avses i detta kapitel att en kommun sluter avtal med någon annan kommun, ett landsting eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt denna lag på ett visst område. Ett avtal om samverkan innebär att den andra aktören tar över huvudmannaskapet för uppgiften. Ett sådant avtal får endast avse sådana uppgifter som anges i 23 och 24 §§.

Samverkan inom förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap.

23 § En kommun får sluta avtal om samverkan i fråga om uppgifter inom

1. förskolan,

2. fritidshemmet, och

3. sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. Ett avtal enligt första stycket får slutas med

1. en annan kommun, och

2. staten, i egenskap av huvudman för sameskolan, när det gäller uppgifter inom förskolan.

Samverkan inom kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna

24 § En kommun får även sluta avtal om samverkan i fråga om uppgifter inom

1. kommunal vuxenutbildning, och

2. särskild utbildning för vuxna. Ett avtal enligt första stycket får slutas med

1. en annan kommun, och

2. ett landsting, när det gäller uppgifter inom

a) kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå,

b) kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, och

c) särskild utbildning för vuxna.

Överlåtelse av ansvar för medicinska insatser

25 § En huvudman inom skolväsendet får överlåta ansvaret för sådana medicinska insatser som anges i 2 kap. 25–28 §§ utan hinder av att huvudmannen i övrigt behåller huvudmannaskapet för utbildningen.

En kommun, en enskild huvudman och staten får överlåta ansvar som avses i första stycket till ett landsting. Ett landsting, en enskild huvudman och staten får överlåta ansvaret till en kommun. För att en överlåtelse ska kunna ske krävs att båda parterna är överens om detta.

Det som sägs om huvudmän inom skolväsendet i denna paragraf gäller även för staten i egenskap av huvudman för utbildning vid särskilda ungdomshem.

24 kap.

22 a §

Som ett alternativ till särskild undervisning enligt 20 § får huvudmannen besluta att eleven i stället ska få distansundervisning enligt bestämmelserna i 22 a kap., om eleven eller elevens vårdnadshavare samtycker till det.

Distansundervisning enligt första stycket får dock inte användas för elever i årskurs 1–6 i grundskolan, grundsärskolan eller sameskolan eller i årskurs 1–7 i specialskolan.

28 kap.

2 §5

Beslut av Statens skolinspektion får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i fråga om

1. godkännande enligt 2 kap. 5 § eller 24 kap. 3 a § eller återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

1. godkännande enligt 2 kap. 5 §, 22 a kap. 9 § eller 24 kap. 3 a § eller återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

2. medgivande enligt 24 kap. 4 a § eller återkallelse av sådant medgivande enligt 26 kap. 13 §,

3. förklaring om rätt till bidrag enligt 24 kap. 6 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

4. statliga åtgärder för rättelse enligt 26 kap. 17 §,

5. tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller

6. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §.

5 §6

Beslut av en kommun eller ett landsting får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i fråga om

1. godkännande enligt 2 kap. 5 § eller återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

2. bidrag enligt 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 eller 35 § eller 19 kap. 45 §,

2. bidrag enligt 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 eller 35 §, 19 kap. 45 § eller 22 a kap. 18 §,

5 Senaste lydelse 2015:802. 6 Senaste lydelse 2012:109.

3. avstängning enligt 5 kap. 17 eller 19 §,

4. föreläggande för vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter enligt 7 kap. 23 §,

5. skolskjuts enligt 10 kap. 32 § första stycket, 10 kap. 33 § första stycket, 11 kap. 31 § första stycket, 11 kap. 32 § första stycket, 18 kap. 30 § första stycket eller 18 kap. 31 § första stycket,

6. ekonomiskt stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 § eller 18 kap. 32 § första stycket,

7. medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt eller återkallelse av sådant medgivande enligt 24 kap. 23 eller 24 §,

8. rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 eller 15 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

9. bidrag enligt 25 kap. 11 §, 10. tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller 11. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §.

12 §7

Beslut av en kommun eller ett landsting får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd i fråga om

1. barns mottagande i grundsärskolan enligt 7 kap. 5 § eller tillhörighet till grundsärskolans målgrupp enligt 7 kap. 5 b §,

2. uppskjuten skolplikt enligt 7 kap. 10 § andra stycket,

3. skolpliktens förlängning enligt 7 kap. 13 § eller skolpliktens upphörande enligt 7 kap. 14 §,

4. mottagande av en elev från en annan kommun enligt 9 kap. 13 §, 10 kap. 25 § eller 11 kap. 25 §,

5. åtgärder enligt 10 kap. 29 § tredje stycket för en elev som inte bor hemma,

6. placering vid en annan skolenhet än den vårdnadshavare önskar enligt 9 kap. 15 § andra stycket, 10 kap. 30 § andra stycket eller 11 kap. 29 § andra stycket,

7. mottagande i första hand enligt 16 kap. 36 §, mottagande enligt 17 kap. 14 § när det gäller en utbildning i gymnasieskolan som utformats för en grupp elever, mottagande enligt 17 a kap.

7. mottagande i första hand enligt 16 kap. 36 §, mottagande enligt 17 kap. 14 § när det gäller en utbildning i gymnasieskolan som utformats för en grupp elever, mottagande enligt 17 a kap. 18 §,

7 Senaste lydelse 2015:482.

18 § eller mottagande i första hand enligt 19 kap. 29 § första stycket,

mottagande i första hand enligt 19 kap. 29 § första stycket eller mottagande enligt 22 a kap. 14 §,

8. tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan enligt 18 kap. 5 eller 7 §,

9. mottagande till kommunal vuxenutbildning enligt 20 kap. 13 §, 14 § andra stycket, 22 § eller 33 § eller till särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 7 § tredje stycket,

10. upphörande av utbildningen för en elev i kommunal vuxenutbildning enligt 20 kap. 9 § andra stycket eller i särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 9 § andra stycket,

11. att på nytt bereda kommunal vuxenutbildning enligt 20 kap. 9 § tredje eller fjärde stycket eller särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 9 § tredje stycket,

12. åtagande om interkommunal ersättning enligt 20 kap. 21 § tredje stycket, eller

13. rätt till utbildning eller annan verksamhet för någon som avses i 29 kap. 2 § andra stycket 3.

Beslut som avses i första stycket 1, 4 och 7–12 får överklagas endast av barnet, eleven eller den sökande.

13 §8

Beslut av en enskild huvudman får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd i fråga om

1. mottagande enligt 16 kap. 36 §, mottagande enligt 17 kap. 14 § när det gäller en utbildning i gymnasieskolan som utformats för en grupp elever, mottagande enligt 17 a kap. 18 § eller mottagande enligt 19 kap. 29 § första stycket, eller

1. mottagande enligt 16 kap. 36 §, mottagande enligt 17 kap. 14 § när det gäller en utbildning i gymnasieskolan som utformats för en grupp elever, mottagande enligt 17 a kap. 18 §, mottagande enligt 19 kap. 29 § första stycket eller mottagande enligt 22 a kap. 14 §, eller

2. rätt till utbildning eller annan verksamhet för någon som avses i 29 kap. 2 § andra stycket 3.

Beslut som avses i första stycket 1 får överklagas endast av den sökande.

8 Senaste lydelse 2014:530.

29 kap.

14 §

Den som är eller har varit verksam i enskilt bedriven förskola, enskilt bedrivet fritidshem eller enskilt bedriven förskoleklass eller inom sådan enskilt bedriven verksamhet som avses i 25 kap., får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden.

Den som är eller har varit verksam inom annan enskilt bedriven verksamhet enligt denna lag än som avses i första stycket får inte obehörigen röja vad han eller hon i sådan elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats eller i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt har fått veta om någons personliga förhållanden. Han eller hon får inte heller obehörigen röja uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier.

Den som är eller har varit verksam inom enskilt bedriven gymnasieskola eller enskilt bedriven gymnasiesärskola får inte obehörigen röja vad han eller hon har fått veta om någons personliga förhållanden i ett ärende om mottagande i utbildning enligt 22 a kap.

För det allmännas verksamhet gäller bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Bestämmelserna om distansundervisning tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2020. Övriga bestämmelser tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2018.

3. Äldre föreskrifter i 23 kap. gäller fortfarande i fråga om entreprenadavtal som ingåtts före ikraftträdandet, dock längst till dess att entreprenadavtalet löpt ut.

1.2. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 23 kap. 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 kap.

2 a §

Sekretess gäller i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan för uppgift om enskilds personliga förhållanden i ärenden om mottagande i utbildning enligt 22 a kap. skollagen (2010:800) . Sekretessen gäller endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller inte beslut i ärende.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

1.3. Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)

Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordningen (2011:185)9

dels att 5 a kap. och 14 a kap. 3 § ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 14 a kap. 3 § ska utgå,

dels att 1 kap. 1 § och 5 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya kapitel, 5 a kap. och 5 b kap., och en ny paragraf, 2 kap. 5 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §10

I denna förordning finns följande kapitel: – inledande bestämmelser (1 kap.), – huvudmän (2 kap.), – lärotider (3 kap.), – elever (4 kap.), – utbildningen (5 kap.), – fjärrundervisning (5 a kap.),

– distansundervisning (5 b kap.),

– betyg (6 kap.), – förskolan (7 kap.), – förskoleklassen (8 kap.), – grundskolan (9 kap.), – grundsärskolan (10 kap.), – specialskolan (11 kap.), – sameskolan (12 kap.), – fritidshemmet (13 kap.),

9 Senaste lydelse av 5 a kap. 1 § 2015:293 5 a kap 2 § 2015:293 5 a kap. 3 § 2015:293 5 a kap. 4 § 2015:293 5 a kap. 5 § 2015:293 14 a kap. 3 § 2015:293

rubriken till 5 a kap. 2015:293 rubriken närmast före 5 a kap. 1 § 2015:293 rubriken närmast före 5 a kap. 3 § 2015:293 rubriken närmast före 5 a kap. 4 § 2015:293 rubriken närmast före 5 a kap. 5 § 2015:293 rubriken närmast före 14 a kap. 3 § 2015:293.

10 Senaste lydelse 2015:293.

– bidrag till enskilda huvudmän (14 kap.), – utbildning vid särskilda ungdomshem (14 a kap.), och – övriga bestämmelser (15 kap.).

2 kap.

5 §

Ansökan om godkännande som enskild huvudman för grundskola eller grundsärskola ska innehålla uppgift om huruvida huvudmannen vill anordna en utbildning där distansundervisning enligt 22 a kap. används.

5 kap.

4 §

En elev ska få studiehandledning på sitt modersmål, om eleven behöver det.

En elev som ska erbjudas modersmålsundervisning och som före sin ankomst till Sverige har undervisats på ett annat språk än modersmålet får ges studiehandledning på det språket i stället för på modersmålet, om det finns särskilda skäl.

Studiehandledning enligt första och andra styckena får ges i interaktiv form med informations- och kommunikationsteknik där eleven och studiehandledaren är åtskilda i rum men inte i tid, om det inte finns någon lämplig person att tillgå inom skolenheten.

5 a kap. Fjärrundervisning

Begränsningar i användningen av fjärrundervisning

1 § Fjärrundervisning får användas i årskurs 1–3 i grundskolan, grundsärskolan och sameskolan respektive i årskurs 1–4 i specialskolan vid undervisning i

1. modersmål, och

2. samiska i sameskolan. Fjärrundervisning får i dessa årskurser också användas för integrerad samisk undervisning i grundskolan.

2 § Fjärrundervisning får användas i årskurs 4–6 i grundskolan, grundsärskolan och sameskolan respektive i årskurs 5–7 i specialskolan vid undervisning i

1. moderna språk,

2. modersmål,

3. samiska i sameskolan, och

4. teckenspråk. Fjärrundervisning får i dessa årskurser också användas för integrerad samisk undervisning i grundskolan.

3 § Fjärrundervisning får användas i årskurs 7–9 i grundskolan och grundsärskolan respektive i årskurs 8–10 i specialskolan i samtliga ämnen och verksamheter där fjärrundervisning är tillåten.

4 § Beslut om fjärrundervisning får fattas för ämnen vars sammanlagda antal undervisningstimmar under ett läsår för en enskild elev respektive en enskild skolenhet utgör högst 25 procent av elevens respektive skolenhetens undervisningstimmar.

Vid beräkningen enligt första stycket ska samtliga timmar i ett ämne som ett beslut om fjärrundervisning avser räknas som fjärrundervisning, oavsett om fjärrundervisning används vid alla lektionstillfällen eller inte.

Statens skolinspektion får efter ansökan från en huvudman medge att fjärrundervisning får användas för mer än 25 procent av undervisningstimmarna vid en skolenhet. Ett sådant medgivande får lämnas för högst ett års tid och endast om det finns synnerliga skäl för det.

Begränsningar i utförande av fjärrundervisning

5 § En skolhuvudman får utföra fjärrundervisning i en omfattning som av det totala antalet undervisningstimmar inom huvudmannens verksamhet eller vid en specifik skolenhet utgör högst 25 procent av undervisningstimmarna.

Vid beräkningen enligt första stycket ska samtliga timmar i ett ämne där fjärrundervisning används räknas som fjärrundervisning, oavsett om fjärrundervisning används vid alla lektionstillfällen eller inte.

Dokumentation av fjärrundervisning

6 § Huvudmannens beslut om att fjärrundervisning ska användas i ett visst ämne eller en viss verksamhet ska dokumenteras.

Huvudmannen ska anmäla omfattningen av fjärrundervisning till Statens skolinspektion.

7 § En huvudman som utför fjärrundervisning åt en annan huvudman ska anmäla omfattningen av fjärrundervisningen till Statens skolinspektion.

5 b kap. Distansundervisning

Förhållandet till annan reglering

1 § Bestämmelser i denna förordning samt föreskrifter som meddelats i anslutning till förordningen gäller även för distansundervisning, om inte något annat anges i detta kapitel eller i föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

Följande bestämmelser gäller dock inte för utbildning där distansundervisning används:

– 2 kap. 2 § om handläggning av ärenden om godkännande som enskild huvudman,

– 3 kap. 4 § om skolarbetets förläggning, och – 5 kap. 6 § om friluftsverksamhet.

Utförare av distansundervisning

Ansökan

2 § Staten, en kommun, ett landsting eller en enskild får ansöka om att bli godkänd som utförare av utbildning där distansundervisning används. Ansökan ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet. Om sökanden är en enskild som inte sedan tidigare är godkänd som huvudman, ska ansökan även avse godkännande som huvudman enligt 2 kap. 5 § första stycket skollagen (2010:800).

Ansökan görs hos Statens skolinspektion senast den 31 januari kalenderåret innan utbildningen ska starta.

3 § Ansökan ska innehålla följande uppgifter:

1. vilken utbildning ansökan avser,

2. vid vilken skolenhet utbildningen ska anordnas,

3. i förekommande fall, om utbildningen riktar sig mot någon specifik elevkategori,

4. i förekommande fall, sökandens tidigare erfarenhet av liknande utbildning, och

5. hur många elever sökanden avser att ta emot. Statens skolinspektion får meddela föreskrifter om vilka ytterligare uppgifter som ska lämnas i ansökan.

Godkännande

4 § En sökande får godkännas som utförare av utbildning där distansundervisning används om den sökande har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen.

För att godkännande ska lämnas krävs också att utbildningen

1. är av god kvalitet, och

2. bedöms tillgodose ett behov hos skolhuvudmän som önskar ge elever särskilt stöd i form av distansundervisning.

Om sökanden är en enskild som inte sedan tidigare är godkänd som huvudman, ska godkännandet även avse huvudmannaskap enligt 2 kap. 5 § första stycket skollagen (2010:800).

Beslut

5 § Ett beslut om godkännande ska gälla tills vidare. Av beslutet ska det framgå vilken utbildning godkännandet avser och vid vilken skolenhet utbildningen ska anordnas. Beslutet innebär att utbildningen bara får anordnas på den aktuella skolenheten av den utförare som har fått sin ansökan godkänd. Av beslutet ska också framgå hur många platser utbildningen får omfatta.

Statens skolinspektions beslut enligt första stycket ska om möjligt fattas senast den 1 september året innan utbildningen ska starta.

Bemyndiganden om ansökningsavgift

6 § Statens skolinspektion får meddela föreskrifter om storleken på den avgift som sökanden ska betala vid ansökan om att bli godkänd som utförare av utbildning där distansundervisning används inom grundskolan, grundsärskolan eller specialskolan. Skolinspektionen får även i övrigt meddela föreskrifter om betalning av avgiften.

Vid bestämmandet av avgiftens storlek ska Skolinspektionen eftersträva full kostnadstäckning för verksamheten med godkännande av utförare av utbildning där distansundervisning används.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Bestämmelserna om distansundervisning tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2020. Övriga bestämmelser tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2018.

1.4. Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)

Härigenom föreskrivs i fråga om gymnasieförordningen (2010:2039)11

dels att 4 a kap. och 13 a kap. 3 § ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 13 a kap. 3 § ska utgå,

dels att 1 kap. 1 och 7 §§, 2 kap. 4 §, 9 kap. 9 § och 13 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas två nya kapitel, 4 a kap. och 4 b kap., en ny paragraf, 7 kap. 15 §, samt närmast före 7 kap. 15 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §12

Förordningen innehåller följande kapitel: – inledande bestämmelser (1 kap.), – huvudmän (2 kap.), – lärotider (3 kap.), – utbildningens innehåll och omfattning (4 kap.), – fjärrundervisning (4 a kap.),

– distansundervisning (4 b kap.),

– avvikelser inom de nationella programmen (5 kap.), – introduktionsprogram (6 kap.), – behörighet, urval och förfarandet vid antagning (7 kap.), – betyg, gymnasieexamen och prövning (8 kap.), – stödåtgärder (9 kap.), – utbildning för döva och hörselskadade (10 kap.),

11 Senaste lydelse av 4 a kap. 1 § 2015:291 4 a kap 2 § 2015:291 4 a kap. 3 § 2015:291 4 a kap. 4 § 2015:291 4 a kap. 5 § 2015:291 13 a kap. 3 § 2015:291

rubriken till 4 a kap. 2015:291 rubriken närmast före 4 a kap. 1 § 2015:291 rubriken närmast före 4 a kap. 3 § 2015:291 rubriken närmast före 4 a kap. 4 § 2015:291 rubriken närmast före 4 a kap. 5 § 2015:291 rubriken närmast före 13 a kap. 3 § 2015:291.

12 Senaste lydelse 2015:291.

– utbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar (Rh-anpassad utbildning) (11 kap.), – elever (12 kap.), – bidrag till huvudmän för fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor (13 kap.), – utbildning för elever vid särskilda ungdomshem (13 a kap.), och – övriga bestämmelser (14 kap.).

7 §13

En elevs individuella studieplan ska, när det är aktuellt, innehålla uppgifter om

– vilken studieväg eleven går på och om de val av kurser eller ämnesområden som eleven har gjort,

– huruvida eleven följer ett fullständigt eller utökat program, – vilka kurser som ingår i elevens fullständiga program och, om eleven följer ett utökat program, vilka kurser som ligger utanför det fullständiga programmet,

– huruvida eleven följer ett individuellt anpassat program och i så fall vilka kurser som har bytts ut,

– huruvida eleven följer ett reducerat program och i vilken omfattning samt om möjligt vilka kurser som har tagits bort,

– elevens studier i grundskolans ämnen, och

– elevens studier i grundskolans ämnen,

– andra insatser som är gynnsamma för elevens kunskapsutveckling och som är avsedda att ingå i utbildningen om eleven följer ett introduktionsprogram.

– andra insatser som är gynnsamma för elevens kunskapsutveckling och som är avsedda att ingå i utbildningen om eleven följer ett introduktionsprogram, och

– huruvida eleven får fjärrundervisning och, i så fall, i vilken utsträckning detta sker.

13 Senaste lydelse 2012:402.

2 kap.

4 §14

Ansökan om godkännande som enskild huvudman för gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska innehålla uppgift om

– vilket nationellt program och, i förekommande fall, vilken nationell inriktning huvudmannen vill anordna, och

– vilket nationellt program och, i förekommande fall, vilken nationell inriktning huvudmannen vill anordna,

– huruvida huvudmannen vill anordna en särskild variant, avvikelse i form av riksrekryterande utbildning, riksrekryterande idrottsutbildning vid riksidrottsgymnasium eller nationellt godkänd idrottsutbildning.

– huruvida huvudmannen vill anordna en särskild variant, avvikelse i form av riksrekryterande utbildning, riksrekryterande idrottsutbildning vid riksidrottsgymnasium eller nationellt godkänd idrottsutbildning, och

– huruvida huvudmannen vill anordna en utbildning där distansundervisning enligt 22 a kap. används.

Någon särskild ansökan om att få anordna särskild variant, avvikelse i form av riksrekryterande utbildning, idrottsutbildning vid riksidrottsgymnasium eller nationellt godkänd idrottsutbildning ska inte ges in till Statens skolverk.

4 a kap. Fjärrundervisning

Begränsningar i användningen av fjärrundervisning

1 § Fjärrundervisning får användas i kurser i ämnena

– biologi, – engelska, – filosofi, – fysik, – företagsekonomi, – geografi, – grekiska, – historia,

14 Senaste lydelse 2012:402.

– juridik, – kemi, – latin, – matematik, – moderna språk, – modersmål, – naturkunskap, – psykologi, – religionskunskap, – samhällskunskap, – svenska, – svenska som andraspråk, – teckenspråk, och – teknik.

2 § Fjärrundervisning får inte användas i kurser i ämnena

– bild, – dans, – idrott och hälsa, – musik, och – teater.

3 § När det gäller utbildning på introduktionsprogram i gymnasieskolan får fjärrundervisning, utöver vad som anges i 1 och 2 §§, användas i den utsträckning som fjärrundervisning får användas i ämnet i grundskolan enligt 22 kap. 5 § skollagen (2010:800).

4 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om att fjärrundervisning får användas i kurser i andra ämnen än de som anges i 1– 3 §§.

5 § Beslut om fjärrundervisning får fattas för ämnen och kurser vars sammanlagda antal undervisningstimmar under ett läsår för en enskild elev respektive en enskild skolenhet utgör högst 50 procent av elevens respektive skolenhetens undervisningstimmar.

Vid beräkningen enligt första stycket ska samtliga timmar i ett ämne eller en kurs som ett beslut om fjärrundervisning avser räknas som fjärrundervisning, oavsett om fjärrundervisning används vid alla lektionstillfällen eller inte.

Statens skolinspektion får efter ansökan från en huvudman medge att fjärrundervisning får användas för mer än 50 procent av undervisningstimmarna vid en skolenhet. Ett sådant medgivande får lämnas för högst ett års tid och endast om det finns synnerliga skäl för det.

Begränsningar i utförande av fjärrundervisning

6 § En huvudman får utföra fjärrundervisning i en omfattning som av det totala antalet undervisningstimmar inom huvudmannens verksamhet eller vid en specifik skolenhet utgör högst 50 procent av undervisningstimmarna.

Vid beräkningen enligt första stycket ska samtliga timmar i ett ämne eller en kurs där fjärrundervisning används räknas som fjärrundervisning, oavsett om fjärrundervisning används vid alla lektionstillfällen eller inte.

Dokumentation av fjärrundervisning

7 § Huvudmannens beslut om att fjärrundervisning ska användas i en kurs eller i ett ämne ska dokumenteras.

Huvudmannen ska anmäla omfattningen av fjärrundervisning till Statens skolinspektion.

8 § En huvudman som utför fjärrundervisning åt en annan huvudman ska anmäla omfattningen av fjärrundervisningen till Statens skolinspektion.

4 b kap. Distansundervisning

Förhållandet till annan reglering

1 § Bestämmelser i denna förordning samt föreskrifter som meddelats i anslutning till förordningen gäller även för distansundervisning, om inte något annat anges i detta kapitel eller i föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

Följande bestämmelser gäller dock inte för utbildning där distansundervisning används:

– 2 kap. 2 § om handläggning av ärenden om godkännande som enskild huvudman,

– 3 kap. 3 § om skolarbetets förläggning, – 3 kap. 5 § om friluftsverksamhet, och – 4 kap. 22 § och 23 § tredje stycket om undervisningstid.

Utförare av distansundervisning

Ansökan

2 § Staten, en kommun, ett landsting eller en enskild får ansöka om att bli godkänd som utförare av utbildning där distansundervisning används. Ansökan ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet. Om sökanden är en enskild som inte sedan tidigare är godkänd som huvudman, ska ansökan även avse godkännande som huvudman enligt 2 kap. 5 § första stycket skollagen (2010:800).

Ansökan görs hos Statens skolinspektion senast den 31 januari kalenderåret innan utbildningen ska starta.

3 § Ansökan ska innehålla följande uppgifter:

1. vilken utbildning ansökan avser,

2. vid vilken skolenhet utbildningen ska anordnas,

3. kostnaden för utbildningen,

4. i förekommande fall, om utbildningen riktar sig mot någon specifik elevkategori,

5. i förekommande fall, sökandens tidigare erfarenhet av liknande utbildning,

6. hur många elever sökanden avser att ta emot, och

7. de grunder för urval som sökanden avser använda. Statens skolinspektion får meddela föreskrifter om vilka ytterligare uppgifter som ska lämnas i ansökan.

Godkännande

4 § En sökande får godkännas som utförare av utbildning där distansundervisning används om sökanden har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen.

För att godkännande ska lämnas krävs också att

1. utbildningen är av god kvalitet,

2. utbildningen bedöms efterfrågas av de som tillhör målgruppen för distansundervisning,

3. kostnaden för utbildningen är rimlig i förhållande till utbildningens syfte och kostnaden för annan gymnasial utbildning, och

4. de urvalsgrunder som sökanden ställt upp är rimliga. Om sökanden är en enskild som inte sedan tidigare är godkänd som huvudman, ska godkännandet även avse huvudmannaskap enligt 2 kap. 5 § första stycket skollagen (2010:800).

Beslut

5 § Ett beslut om godkännande ska gälla tills vidare. Av beslutet ska det framgå vilken utbildning godkännandet avser och vid vilken skolenhet utbildningen ska anordnas. Beslutet innebär att utbildningen bara får anordnas på den aktuella skolenheten av den utförare som har fått sin ansökan godkänd. Av beslutet ska också framgå hur många platser utbildningen får omfatta.

Statens skolinspektions beslut enligt första stycket ska om möjligt fattas senast den 1 september året innan utbildningen ska starta.

Ersättning till huvudman som utför distansundervisning inom de frivilliga skolformerna

6 § När Statens skolinspektion har beslutat att godkänna en sökande som utförare av utbildning där distansundervisning används ska ansökan skickas till Statens skolverk för fastställande av det grundbelopp som hemkommunen enligt 22 a kap. 18 § skollagen (2010:800) ska betala till en utförare av distansundervisning. Beloppet ska varje år räknas upp med det skolindex som har föreskrivits enligt förordningen (1993:167) om skolindex.

Om det kommer fram uppgifter som inte var kända när beslutet fattades eller det finns andra särskilda omständigheter, får Skolverket besluta om ett nytt grundbelopp.

Vid fastställande av grundbeloppet gäller 13 kap. 3 § i tillämpliga delar.

Skolverkets beslut enligt första stycket ska om möjligt fattas senast den 1 oktober året innan utbildningen ska starta.

Bemyndiganden

Ansökningsavgift

7 § Statens skolinspektion får meddela föreskrifter om storleken på den avgift som sökanden ska betala vid ansökan om att bli godkänd som utförare av utbildning där distansundervisning används inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Skolinspektionen får även i övrigt meddela föreskrifter om betalning av avgiften.

Vid bestämmandet av avgiftens storlek ska Skolinspektionen eftersträva full kostnadstäckning för verksamheten med godkännande av utförare av utbildning där distansundervisning används.

Resor och boende

8 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om ersättning för elevens kostnader för resor och boende vid distansundervisning.

7 kap.

Utbildning där distansundervisning används

15 §

I 22 a kap. 15 § skollagen (2010:800) finns bestämmelser om urval vid antagning till utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan där distansundervisning används.

9 kap.

9 §

En elev ska få studiehandledning på sitt modersmål, om eleven behöver det.

Om det finns särskilda skäl, får en elev som har rätt till modersmålsundervisning och som före sin ankomst till Sverige har undervisats på ett annat språk än modersmålet ges studiehandledning på det språket i stället för modersmålet.

Studiehandledning enligt första och andra styckena får ges i interaktiv form med informations- och kommunikationsteknik där eleven och studiehandledaren är åtskilda i rum men inte i tid, om det inte finns någon lämplig person att tillgå inom skolenheten.

13 kap.

3 §15

I 16 kap. 53 §, 17 kap. 32 § och 19 kap. 46 §skollagen (2010:800) anges vilka kostnadsslag som ska ingå i det grundbelopp som lämnas i bidrag till en enskild huvudman för gymnasieskola eller gymnasiesärskola. Vid tillämpning av dessa bestämmelser ska ersättning för

1. undervisning avse kostnader för skolans rektor och andra anställda med ledningsuppgifter, undervisande personal, stödåtgärder till elever, arbetslivsorientering, kompetensutveckling av personalen och liknande kostnader,

2. lärverktyg avse kostnader för läroböcker, litteratur, datorer, maskiner som används i undervisningen, skolbibliotek, studiebesök och liknande kostnader,

3. elevhälsa avse kostnader för sådan elevhälsa som avser medicinska, psykologiska eller psykosociala insatser,

4. måltider avse kostnader för livsmedel, personal, transporter och därmed sammanhängande administration och liknande kostnader,

5. administration avse administrativa kostnader som ska beräknas till tre procent av grundbeloppet,

6. mervärdesskatt avse ett schablonbelopp som uppgår till sex procent av det totala bidragsbeloppet (grundbelopp och i förekommande fall tilläggsbelopp), och

7. lokalkostnader avse kostnader för hyra, drift, inventarier som inte är lärverktyg och kapital i form av ränta på lån och liknande, dock inte kostnader för amortering.

I stället för vad som anges i första stycket ska, i det fall utbildningen är en särskild variant eller avvikelse i form av riksrekryterande utbildning, bidragets grundbelopp bestämmas enligt 2 kap. 6 §.

15 Senaste lydelse 2012:402.

I 22 a kap. 19 § skollagen anges vilka kostnadsslag som ska ingå i det grundbelopp som lämnas i bidrag till en huvudman som anordnar utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används. Vid tillämpning av denna bestämmelse gäller första stycket i tillämpliga delar.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Bestämmelserna om distansundervisning tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2020. Övriga bestämmelser tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2018.

1.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § och 6 kap. 8 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §16

I de fall kommunal vuxenutbildning eller särskild utbildning för vuxna anordnas på entreprenad enligt 23 kap. 2 § skollagen (2010:800) får den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter endast överlämnas till en enskild entreprenör om entreprenören har fått ett tillstånd enligt 6 kap. 1 § denna förordning för motsvarande utbildning. Rektorns uppgifter enligt 2 kap. 10 § denna förordning får dock inte överlämnas till entreprenören.

I de fall kommunal vuxenutbildning eller särskild utbildning för vuxna anordnas på entreprenad enligt 23 kap. 9 § skollagen (2010:800) får den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter endast överlämnas till en enskild entreprenör om entreprenören har fått ett tillstånd enligt 6 kap. 1 § denna förordning för motsvarande utbildning. Rektorns uppgifter enligt 2 kap. 10 § denna förordning får dock inte överlämnas till entreprenören.

Även om myndighetsutövning överlämnats enligt första stycket när det gäller kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå har en kommun eller ett landsting sådan uppgiftsskyldighet som avses i 6 kap.911 §§studiestödsförordningen (2000:655).

16 Senaste lydelse 2016:458.

6 kap.

8 §17

Inom utbildning enligt detta kapitel ska det finnas nationella kurser. Föreskrifterna i 2 kap. 1, 2 och 8 §§, 16 § andra och tredje styckena samt 17–19 och 21– 23 §§ om kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna ska tillämpas för respektive motsvarande utbildning enligt detta kapitel, med undantag av bestämmelserna om gymnasiearbete och gymnasiesärskolearbete. Detta gäller även sådana föreskrifter som Statens skolverk har meddelat med stöd av 2 kap. 17 §. Kurserna får delas upp i delkurser om det är fråga om kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå eller om det är fråga om särskild utbildning för vuxna som anordnas på entreprenad enligt 23 kap. 2 § skollagen (2010:800).

Inom utbildning enligt detta kapitel ska det finnas nationella kurser. Föreskrifterna i 2 kap. 1, 2 och 8 §§, 16 § andra och tredje styckena samt 17–19 och 21– 23 §§ om kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna ska tillämpas för respektive motsvarande utbildning enligt detta kapitel, med undantag av bestämmelserna om gymnasiearbete och gymnasiesärskolearbete. Detta gäller även sådana föreskrifter som Statens skolverk har meddelat med stöd av 2 kap. 17 §. Kurserna får delas upp i delkurser om det är fråga om kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå eller om det är fråga om särskild utbildning för vuxna som anordnas på entreprenad enligt 23 kap. 9 § skollagen (2010:800).

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

17 Senaste lydelse 2016:458.

1.6. Förslag till förordning om dels fortsatt giltighet av förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun, dels ändring i samma förordning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun

dels att förordningen, som gäller till och med den 30 juni 202218, ska fortsätta att gälla till och med den 30 juni 2023,

dels att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §19

Torsås kommun får anordna nationella program i gymnasieskolan genom distansundervisning för elever från hela landet. Utbildningen får påbörjas senast höstterminen 2018.

Torsås kommun får anordna nationella program i gymnasieskolan genom distansundervisning för elever från hela landet. Utbildningen får påbörjas senast höstterminen 2019.

Utbildning som anordnas med stöd av denna förordning får inte räknas som sådan utbildning som ska erbjudas enligt 16 kap. 42 § skollagen (2010:800).

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

18 Förordningens giltighetstid senast förlängd 2016:918. 19 Senaste lydelse 2016:918.

2. Utredningens uppdrag

I detta kapitel beskriver vi kort vad utredningens uppdrag har varit, hur vi har tolkat uppdraget och hur vi har arbetat. Kapitlet innehåller också läsanvisningar genom att förklara begrepp och betänkandets disposition.

2.1. Utredningens direktiv

Regeringen beslutade utredningens direktiv den 12 november 2015.1Direktiven i dess helhet finns bifogade till betänkandet som bilaga 1.

Uppdraget är att föreslå hur skolhuvudmän för grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning. Syftet är att öka möjligheterna för skolhuvudmän att erbjuda den undervisning som elever har behov av och att ge alla elever en likvärdig tillgång till utbildning.

I en första del skulle utredningen föreslå hur skolhuvudmän genom fjärrundervisning på entreprenad eller på annat sätt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Utredningen skulle dessutom ta ställning till om skolhuvudmän ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andraspråk genom fjärrundervisning på entreprenad. Uppdraget i denna del redovisades i delbetänkandet Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål.2

1 Dir. 2015:112. 2SOU 2016:12.

För slutbetänkandet ska utredningen föreslå under vilka förutsättningar skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, i övrigt bör ges ökade möjligheter att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän. Vidare ska utredningen utreda om distansundervisning inom vissa skolformer bör regleras. Nödvändiga författningsförslag ska också lämnas.

Regeringen beslutade tilläggsdirektiv för utredningen den 1 december 2016.3 Tilläggsdirektiven återfinns i betänkandets bilaga 2. Utredningen ska enligt dessa dessutom bedöma hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU. Vidare ska utredningen vid behov ta ställning till om möjligheterna i LOU och Välfärdsutredningens förslag4, tillsammans med andra samarbetsformer, är tillräckligt flexibla och effektiva för att huvudmännen ska kunna tillhandahålla eleverna lika tillgång till utbildning av god kvalitet. Slutligen ska utredningen vid behov utreda och föreslå lämpliga författningsändringar som bedöms vara möjliga med hänsyn till EU-rätten.

Dessa delar av uppdraget redovisas i detta slutbetänkande.

2.2. Avgränsningar och utvidgningar

Läsningen underlättas av att känna till några avgränsningar och utvidgningar som vi har gjort under arbetets gång. Det handlar bl.a. om vilka skolformer som vi har analyserat enligt vårt uppdrag och ibland något utanför vårt uppdrag också.

Regler för distansundervisning ska enligt direktiven utredas för elever i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Eftersom utbildning inom de särskilda utbildningsformerna i 24 kap. skollagen (2010:800) inte räknas in i skolväsendet omfattas inte elever som deltar i sådan utbildning av vårt uppdrag. Vi har dock valt att göra vissa överväganden också i fråga om vad som bör gälla för dessa elever.

När det gäller att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän är det inte tydligt uttryckt i direktiven vilka skolformer detta gäller. Vi har i fråga om fjärrundervisning i huvudsak arbetat med samma

3 Dir. 2016:107. 4SOU 2016:78.

skolformer som nämns för distansundervisningen. Även på detta område har vi gjort vissa överväganden när det gäller regelverket i 24 kap. skollagen angående utbildning vid de särskilda ungdomshemmen.

När det gäller samarbeten har vi föreslagit att 23 kap. skollagen, om entreprenad och samverkan, ska skrivas om helt och hållet. Vi har därför berört all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som nu regleras och enligt vår mening även fortsättningsvis bör regleras i nämnda kapitel.

2.3. Utredningsarbetet

Utredningens sekretariat påbörjade sitt arbete i november 2015. Till utredningen har en expertgrupp varit knuten och denna har haft nio möten, varav tre inför delbetänkandet. Utredningen har också träffat en referensgrupp med representanter för Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund samt Sveriges skolledarförbund vid tre tillfällen.

Utredningen har under arbetets gång besökt Sameskolstyrelsen i Jokkmokk, Lapplands gymnasium i Jokkmokk och i Gällivare, Korrespondensgymnasiet i Torsås och Enheten för flerspråkighet (f.d. Språkskolan) i Uppsala kommun. Därutöver har utredningen haft kontakt med några andra kommuner om hur de i dag organiserar sin verksamhet. Vidare har utredningen varit i kontakt med företrädare för bl.a. Upphandlingsmyndigheten, Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) och Statens institutionsstyrelse (SiS). Dessutom har utredningen samrått med Sveriges Elevkårer. Vidare har utredningen varit i kontakt med IFOUS, ett flertal utbildningsföretag samt Riksförbundet Hem och Skola.

Utredningen har även medverkat vid ett seminarium om fjärrundervisning som anordnades av Friskolornas riksförbund och Svenskt näringsliv. Utredningens delbetänkande presenterades vid ett möte med riksdagens utbildningsutskott där riksdagsledamöterna gavs möjlighet att lämna synpunkter på förslagen.

Under arbetets gång har vi även haft kontakt med och inhämtat information från andra utredningar, däribland Gymnasieutredningen (U 2015:01), utredningen Samordnare för unga som varken arbetar eller studerar (U 2015:06) och Komvuxutredningen (U 2017:01).

2.4. Begrepp

Vi ska kort nämna några begrepp som vi använder oss av i detta betänkande.

För att beskriva den undervisning som sker i sedvanlig form, där elever och lärare inte är skilda åt vare sig i rum eller i tid, använder vi i detta betänkande begreppen närundervisning och reguljär undervisning. Detta är inga vedertagna begrepp, men vi gör det för att på lämpligt sätt kunna benämna sådan undervisning som varken är fjärrundervisning eller distansundervisning.

När vi avser de statliga myndigheterna Statens skolinspektion och Statens skolverk använder vi genomgående benämningarna Skolinspektionen respektive Skolverket.

Vidare använder vi skola i stället för termen skolenhet som återfinns i skollagen. En skolenhet definieras i skollagen som en av huvudman för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad (1 kap. 3 §).

För de skolformer som landsting kan vara huvudman för gäller samma regler för ett landsting som för en kommun. Ofta har vi skrivit ut både kommun och landsting, men det förekommer också i texten att vi nämner enbart kommun när vi egentligen menar både kommun och landsting.

Begreppet upphandling syftar enligt Nationalencyklopedins definition på att någon ingår avtal om förvärv av varor eller nyttigheter. Vi använder begreppet upphandling i denna vidare mening, vilket betyder att vi ibland använder begreppet även när det inte är fråga om upphandling enligt LOU:s definition.

2.5. Betänkandets disposition

Kapitel 1 innehåller vårt författningsförslag, med förslag till ändringar i bl.a. skollagen. I kapitlen som kommer direkt efter denna text finns bakgrundskapitel, med beskrivningar av hur reglerna och verksamheterna ser ut i dag. Vi redogör i tur och ordning för generella frågor kring utbildning och undervisning (kapitel 3); för fjärrundervisning och distansundervisning, inklusive erfarenheter från befintliga verksamheter (kapitel 4); för begreppet huvudmannaskap

och olika möjliga samarbetsformer (kapitel 5) samt för EU-rätt och nationell rätt om upphandling (kapitel 6). Som ett sista bakgrundskapitel beskriver vi olika fakta som talar för att förändringar behövs (kapitel 7).

Efter dessa bakgrundskapitel kommer vi in på de olika överväganden och förslag som utredningen lägger fram. Vi tar avstamp genom att redogöra för våra utgångspunkter i kapitel 8. I kapitel 9 diskuteras olika samarbetsformer för skolhuvudmän och bedömningar och förslag på detta tema. Bedömningar som rör offentlig upphandling finns i kapitel 10. Kapitel 11 innehåller bedömningar och förslag om fjärrundervisning. Studiehandledning på modersmålet har vi hanterat separat i kapitel 12. Slutligen kommer bedömningar och förslag om distansundervisning, uppdelat på allmänna bestämmelser och obligatoriska respektive frivilliga skolformer, i kapitlen 13–15. Kapitel 16 innehåller sådant som rör ikraftträdande och genomförande av våra förslag. Vår konsekvensanalys finns i kapitel 17 och författningskommentarer i kapitel 18. En referenslista återfinns sist i betänkandet.

3. Tillgång till utbildning

För att ge en introduktion till hur utbildningen bedrivs i dag kommer vi i detta kapitel att beskriva det gällande regelverket. Dessutom redovisar vi vilka framgångsfaktorer och utmaningar som finns för elevers lärande och vad detta har fått för konsekvenser för gällande regler och principer.

3.1. Utbildning

I det följande går vi igenom några bestämmelser som är särskilt viktiga för vårt utredningsuppdrag. Det handlar om hur rätten till utbildning framgår och om olika regler för de olika skolformerna. Vi fokuserar på de obligatoriska skolformerna och gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, eftersom vårt uppdrag framför allt rör dessa skolformer, samt särskilda utbildningsformer. Vi kommer i slutet av avsnittet också in på bestämmelser som rör övriga skolformer inom skolväsendet.

3.1.1. Rätt till utbildning

Att var och en har rätt till utbildning framgår av internationella konventioner. I FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna föreskrivs att var och en har rätt till utbildning, som också ska vara kostnadsfri, åtminstone på de elementära och grundläggande stadierna, och den elementära utbildningen ska vara obligatorisk. Vidare anges att yrkesutbildning och teknisk utbildning ska vara tillgänglig för alla (artikel 26). Dessa rättigheter fastslås även i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (artikel 13) och i FN:s konvention om barnets rättigheter, Barnkonventionen (artiklarna 28 och 29).

I nationell lagstiftning fastslås rätten till kostnadsfri grundläggande utbildning i regeringsformen (2 kap. 18 §). Merparten av lagstiftningen som rör skolväsendet återfinns i skollagen (2010:800). Skollagen gäller oavsett vem som ansvarar för utbildningen, dvs. oavsett vem som är huvudman (se avsnitt 5.1 om huvudmannaskap). Skollagen kompletteras av bl.a. skolförordningen (2011:185), gymnasieförordningen (2010:2039) och förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

3.1.2. Syftet med skolan

Syftet med skolgången är mångfacetterat. Utbildningen ska förmedla kunskaper, men det handlar inte bara om det utan också om att på andra sätt förbereda eleverna inför livet över huvud taget. Skollagens övergripande syftesparagraf för hela skolväsendet (1 kap. 4 §) anger

Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare.

De skolformer som ingår i skolväsendet är förskolan, förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. Även fritidshemmet ingår i skolväsendet (1 kap. 1 § skollagen). För varje skolform beskrivs sedan skolformens syfte i aktuellt kapitel. Till exempel lyder syftesparagrafen för grundskolan (10 kap. 2 § skollagen)

Grundskolan ska ge eleverna kunskaper och värden och utveckla elevernas förmåga att tillägna sig dessa. Utbildningen ska utformas så att den bidrar till personlig utveckling samt förbereder eleverna för aktiva livsval och ligger till grund för fortsatt utbildning. Utbildningen ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap och ge en god grund för ett aktivt deltagande i samhällslivet.

Motsvarande bestämmelser finns för de andra skolformerna, om än anpassade till respektive skolforms målgrupp och progressionen i skolväsendet.

Utredningen har alltså att ta hänsyn till att skolan, utöver uppdraget att eleverna ska inhämta kunskaper, även har ett socialiserings- och värdegrundsuppdrag som handlar om grundläggande demokratiska värderingar, social gemenskap och aktivt deltagande i samhällslivet. Skolans bredare syfte utvecklas vidare i de olika läroplanerna. Några exempel kan nämnas från läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (SKOLFS 2010:37). Bland annat sägs att skolan ska främja förståelse för andra människor och förmåga till inlevelse. Skolan ska också vara ett stöd för familjerna i deras ansvar för barnens fostran och utveckling. Ett av skolans mål är att varje elev kan leva sig in i och förstå andra människors situation och utvecklar en vilja att handla också med deras bästa för ögonen.1

3.1.3. Skollagen kräver likvärdig skola

Några av de inledande paragraferna i skollagen är särskilt viktiga för utredningens uppdrag. De föreskriver vad alla elever har rätt till och ska mötas av i sin utbildning, av rättviseskäl.

Till att börja med vill vi nämna att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § tredje stycket skollagen). Enligt läroplanerna ska undervisningen vara saklig och allsidig. För de obligatoriska skolformerna sägs också att alla föräldrar med samma förtroende ska kunna skicka sina barn till skolan, förvissade om att barnen inte blir ensidigt påverkade till förmån för den ena eller andra åskådningen.2 Vidare ska utbildningen vid skolenheter med offentlig huvudman vara icke-konfessionell (1 kap. 6 §

1 SKOLFS 2010:37, kapitel 1 och avsnitt 2.1. 2 SKOLFS 2010:37, kapitel 1, avsnittet ”Saklighet och allsidighet”, samt övriga läroplaner.

skollagen) och undervisningen vid fristående skolor ska också vara icke-konfessionell (1 kap. 7 § första stycket skollagen).

Vidare ska det inte spela någon roll var i landet eleverna bor. Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet (1 kap. 8 § skollagen). Dessutom ska utbildningen inom skolväsendet vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen).

Vad innebär begreppet likvärdig enligt skollagen? Det finns många olika tolkningar av begreppet, men vi utgår från hur skollagens bestämmelse utvecklas i läroplanerna. För grundskolans del sägs att vad som är likvärdigt anges genom de nationella målen. Att utbildningen är likvärdig innebär inte att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika, utan hänsyn ska tas till elevernas olika förutsättningar och behov. Vidare anges i läroplanen att det finns olika vägar att nå målet. Undervisningen kan aldrig utformas lika för alla.3

3.1.4. Skolplikt

Bestämmelser om skolplikt och rätt till utbildning finns i 7 kap. skollagen. Som huvudregel gäller skolplikten för barn som är bosatta i Sverige (7 kap. 2 § första stycket skollagen). Skolplikten motsvaras av en rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning (7 kap. 3 § skollagen, jämför 2 kap. 18 § regeringsformen). Det finns undantag från skolplikten: den gäller inte barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet ska gå i skola (7 kap. 2 § andra stycket skollagen). Den senare delen av detta syftar på att det i ett helt exceptionellt fall kan tänkas att ett barn är så allvarligt handikappat i ett eller flera avseenden att det är helt omöjligt för barnet att lära sig något.4 Inte heller asylsökande barn m.fl. har skolplikt, men har samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn (7 kap. 2 § tredje stycket skollagen).

3 SKOLFS 2010:37, kapitel 1, avsnittet ”En likvärdig utbildning”. 4Prop. 1985/86:10, s. 82.

Skolplikten kan fullgöras i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller (t.o.m. årskurs 6) i sameskolan (7 kap.47 §§skollagen). Den upphör i fråga om grundskolan och grundsärskolan vanligen vid utgången av vårterminen det nionde året efter att eleven börjat fullgöra skolplikten, och för specialskolan vid utgången av det tionde året, eller senast när eleven fyller 18 år (7 kap.1214 §§skollagen).

Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör sin skolplikt. Hemkommunen ska se till att skolpliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning (7 kap.20 och 21 §§skollagen).

3.1.5. Tillgänglig skola för skolpliktiga elever

För att alla elever ska ha en reell möjlighet att fullgöra sin skolplikt är varje kommun skyldig att vid utformningen av sin grundskola beakta vad som är ändamålsenligt från kommunikationssynpunkt för eleverna (10 kap. 29 § första stycket skollagen). Vidare ska eleverna, som huvudregel, kunna bo kvar i hemmet. Varje kommun ska organisera sin grundskola så att ingen elev på grund av skolgången behöver bo utanför det egna hemmet. Avsteg härifrån får dock göras om förhållandena är så speciella att det framstår som orimligt att kommunen måste anordna skolgång på sådant sätt att eleven kan bo kvar i hemmet under skolgången. Vid denna bedömning ska särskild vikt fästas vid elevens ålder (10 kap. 29 § andra stycket skollagen).

Det finns också regler för hur en kommun ska placera sina grundskoleelever i olika skolor. En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på en placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet (10 kap. 30 § första stycket skollagen).5 Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önskemål endast om den önskade

5 Regeringen har i en promemoria föreslagit att det införs en möjlighet för kommuner att göra undantag från närhetsprincipen vid placering av elever i vissa kommunala skolor. Syftet är att motverka konsekvenserna av boendesegregation och bestämmelserna är tänkta att finnas i en särskild lag med begränsad giltighetstid (dnr U2017/01031/S).

placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen eller det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet eller studiero (10 kap. 30 § andra stycket skollagen).

Regeringen har bedömt att rätten till skolplacering nära hemmet är ett uttryck för principerna om att alla barn och ungdomar ska ha lika tillgång till utbildning och att utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform och i fritidshemmet. Tillgången till en likvärdig utbildning ska inte vara beroende av var eleven bor.6

Motsvarande regler finns för grundsärskolan (11 kap.28 och 29 §§skollagen). Till följd av att specialskolan och sameskolan har staten som huvudman saknas det analoga regler för dessa skolformer, eftersom det då inte är kommunen som bestämmer över organisation och mottagande.

Vidare har elever i grundskola med offentlig huvudman rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet (10 kap. 32 § första stycket skollagen). Även kostnadsfri skolskjuts har regeringen bedömt är en viktig del av rätten till en likvärdig utbildning för elever i grundskola med offentlig huvudman.7 Också elever som väljer att gå i en annan skola, offentlig eller fristående, än den där kommunen skulle ha placerat dem har i vissa fall rätt till skolskjuts (10 kap. 32 § andra stycket och 40 §skollagen). Dessa regler gäller alltså för grundskolan och motsvarande regler finns också för grundsärskolan (11 kap.31 och 39 §§skollagen). Även elever i specialskolan och sameskolan har rätt till de kostnadsfria resor som krävs för utbildningen (12 kap. 25 § respektive 13 kap. 23 § skollagen).

Att skolan är tillgänglig handlar också om ekonomi. Rätten till en likvärdig utbildning av hög kvalitet får aldrig vara beroende av en enskild individs ekonomiska förutsättningar och det är anledningen till principen om avgiftsfri skola.8 Utbildningen ska vara avgiftsfri och eleverna ska utan kostnad ha tillgång till böcker och andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning samt erbju-

6Prop. 2009/10:165, s. 378. 7Prop. 2009/10:165, s. 380. 8Prop. 2009/10:165, s. 373.

das näringsriktiga skolmåltider (10 kap. 10 §, 11 kap. 13 §, 12 kap. 10 § respektive 13 kap. 10 § skollagen).

Dagens lagstiftning innehåller således ett antal bestämmelser som syftar till att möjliggöra lika tillgång till utbildning och likvärdig utbildning, oavsett elevens bostadsort.

3.1.6. Tillgänglig skola efter det att skolplikten har upphört

Gymnasieskolan ska vara öppen endast för ungdomar som avslutat sin grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning och som påbörjar sin gymnasieutbildning under tiden till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år eller, i vissa fall, 21 år. Bestämmelserna om gymnasieskolan gäller dock endast för ungdomar bosatta i landet (15 kap. 5 § skollagen).

För ungdomar som tillhör gymnasieskolans målgrupp har skolplikten upphört. Kommunerna har dock fortfarande vissa skyldigheter när det gäller dessa ungdomar. Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvalitet (15 kap. 30 § skollagen). Vidare ansvarar hemkommunen för att alla behöriga ungdomar erbjuds utbildning på nationella program och erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar (16 kap. 42 § skollagen). Dessutom har hemkommunen ansvar för att erbjuda olika introduktionsprogram (17 kap. 16 § skollagen).

Liknande regler om målgrupp finns för gymnasiesärskolan, med tillägget att det handlar om elever som inte bedöms ha förutsättningar att nå upp till gymnasieskolans kunskapskrav därför att de har en utvecklingsstörning (18 kap. 4 § skollagen). Kommunen ansvarar även för att ungdomar som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp erbjuds utbildning av god kvalitet, men då i gymnasiesärskolan (18 kap. 27 § skollagen).

Till skillnad från elever i gymnasieskolan har elever i gymnasiesärskolan i princip samma rätt till kostnadsfri skolskjuts som elever i grundskolan eller grundsärskolan (18 kap.30 och 35 §§skollagen). Dessutom ska kommunerna beakta vad som är ändamålsenligt för eleverna från kommunikationssynpunkt vid utformningen av gymnasiesärskolan (18 kap. 28 § skollagen).

Även för elever i dessa skolformer finns det bestämmelser om avgifter. Utbildningen i gymnasieskolan och i gymnasiesärskolan ska vara avgiftsfri. Eleverna ska utan kostnad ha tillgång till böcker och andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning. Huvudmannen får dock besluta att eleverna i gymnasieskolan ska hålla sig med enstaka egna hjälpmedel. Avgifter i samband med ansökan om plats får inte tas ut (15 kap. 17 § respektive 18 kap. 17 § skollagen).

3.1.7. Gymnasieelevers möjligheter att studera på annan ort

Hemkommunen har alltså skyldigheter för elever som tillhör gymnasieskolans målgrupp. Dessa elever har dessutom goda möjligheter att i stället söka sig till utbildning med en annan huvudman än hemkommunen. Dels kan det finnas fristående skolor i den egna kommunen, dels kan eleven söka sig till skolor som är belägna någon annanstans.

Till att börja med kan vi konstatera att elever som ansöker till gymnasieskolan själva bestämmer över sin ansökan. Den som har fyllt 16 år har nämligen rätt att själv föra sin talan enligt skollagen, och denna rätt gäller också ansökan till t.ex. gymnasieskolan även om den sökande inte har fyllt 16 år (29 kap. 12 § skollagen). Samma sak gäller överklagande av beslut i fråga om gymnasieskolan.

Den elev som ska börja i gymnasieskolan och därför lämnar in en ansökan, t.ex. till ett nationellt program, ska ge in ansökan till sin hemkommun (t.ex. 16 kap. 35 § skollagen). Den sökande ska också, om ansökan gäller mer än en utbildning, ange i vilken ordning han eller hon önskar komma i fråga. Om ansökan avser en utbildning som anordnas av en annan huvudman, ska ansökan omedelbart sändas vidare till denne. Det är sedan huvudmannen för den sökta utbildningen som prövar om en sökande är behörig och om den sökande ska tas emot. En annan bestämmelse, som saknar motsvarighet för fristående skolor, anger att innan en kommun eller ett landsting tar emot en sökande som inte är hemmahörande i kommunen eller samverkansområdet för utbildningen, ska yttrande i de flesta fall inhämtas från den sökandes hemkommun (16 kap. 48 § skollagen).

En behörig sökande är dock inte garanterad att antas till en viss utbildning. Av de behöriga sökande till ett nationellt program vid en

gymnasieskola med offentlig huvudman ska huvudmannen i första hand ta emot dem som är hemmahörande i kommunen eller inom samverkansområdet9 för utbildningen (16 kap. 43 § skollagen). Utöver dessa elever ska ytterligare några grupper av behöriga sökande tas emot i första hand, däribland elever som har sökt till ett nationellt program som inte finns i den egna kommunen och elever som har sökt till en utbildning som det har fattats beslut om riksrekrytering för (16 kap. 44 § skollagen).

Skolverket beslutar om riksrekrytering till nationella program vid en gymnasieskola med offentlig huvudman. Riksrekrytering innebär att det till en viss utbildning i första hand ska tas emot sökande från hela landet (16 kap. 45 § skollagen). Regeringen får meddela föreskrifter om villkor för att en viss utbildning ska kunna bli riksrekryterande, vilket regeringen har gjort i gymnasieförordningen (5 kap. 12 §). Där anges att riksrekrytering ska beslutas för nationella program, nationella inriktningar, särskilda varianter och gymnasiala lärlingsutbildningar i gymnasieskolan om det finns

1. en nationell efterfrågan på de kunskaper och färdigheter som ut-

bildningen ger,

2. ett nationellt intresse av att elever ska kunna rekryteras från hela

landet, eller

3. ett nationellt intresse av att enskilda elevers behov av kunskaper

och färdigheter kan tillgodoses.

Därutöver sägs att utbildningen ska vara av god kvalitet, kostnaden för utbildningen ska vara rimlig i förhållande till utbildningens syfte och kostnaden för annan gymnasial utbildning och uppställda behörighetskrav och urvalsgrunder ska uppfylla vissa krav.

Skolverket får besluta om avvikelser från struktur, innehåll och examensmål för utbildningar på nationella program (16 kap. 13 § skollagen och 5 kap. 13 § gymnasieförordningen). Vidare får, för utbildning som anordnas av en offentlig huvudman, sådana beslut fattas i samband med beslut om riksrekrytering. Det betyder att en utbildning kan ha egna examensmål och vara riksrekryterande, vilket bl.a. gäller för flygteknikutbildning.

9 Se avsnitt 5.4 om samverkan inom gymnasieskolan.

Även utbildning som anordnas av en enskild huvudman kan få göra avvikelser och sådana beslut fattas efter en prövning som motsvarar prövningen av riksrekryterande utbildningar som anordnas av offentliga huvudmän. De villkor som anges ovan gäller alltså även då. Elever från hela landet har visserligen under en längre tid kunnat söka sig till utbildning vid fristående gymnasieskolor oavsett var i landet skolorna finns, men denna bestämmelse innebär att vissa utbildningar med enskild huvudman kan klassificeras som riksrekryterande utbildning och därmed omfattas av särskilda bestämmelser om ersättning. Vad som gäller för de ansökningar som huvudmännen, såväl offentliga som enskilda, ska göra till Skolverket regleras också (5 kap. 14 § gymnasieförordningen).

Reglerna för ersättning till den anordnande huvudmannen är olika beroende på om det är en offentlig eller enskild huvudman. En kommun som på ett nationellt program har antagit en elev som inte är hemmahörande i kommunen eller i samverkansområdet för utbildningen ska ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av dennes hemkommun, s.k. interkommunal ersättning (16 kap. 50 § första stycket skollagen). Bland annat när det är fråga om riksrekryterande utbildning ska hemkommunen betala det belopp som har beslutats i varje särskilt fall av Skolverket (16 kap. 51 § tredje stycket skollagen). När det är en enskild huvudman som har antagit en elev är det denna huvudman som ska ersättas av elevens hemkommun enligt vissa villkor, med såväl ett grundbelopp som ett tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning (16 kap.5254 §§skollagen). För sådan utbildning som har bedömts som riksrekryterande utbildning ska hemkommunen betala det grundbelopp som har beslutats i varje särskilt fall av Skolverket (16 kap. 55 § andra stycket skollagen). Kompletterande bestämmelser finns i 5 kap. 18 § gymnasieförordningen.

Det vi här har redogjort för gäller alltså gymnasieskolans nationella program. För nationella program, särskilda varianter och gymnasiala lärlingsutbildningar i gymnasiesärskolan finns också regelverk som möjliggör riksrekryterande utbildningar, som i stort är desamma (19 kap.12 och 3538 §§skollagen och 5 kap. 12 a § gymnasieförordningen). Bestämmelserna skiljer sig dock åt något, bl.a. vad gäller kraven för att en utbildning ska få vara riksrekryterande. Avgörande är om utbildningen endast är möjlig att inrätta

på några få orter i landet eller om enskilda elevers behov av kunskaper och färdigheter annars inte kan tillgodoses. Även för gymnasieskolans introduktionsprogram programinriktat individuellt val får Skolverket besluta att utbildningen ska stå öppen för sökande från hela landet.

Något som också underlättar rörligheten för elever, oavsett bakgrund, är inackorderingsstöd. Hemkommunen ska lämna ekonomiskt stöd till elever i en gymnasieskola med offentlig huvudman som behöver inackordering på grund av skolgången, med undantag från skyldigheten för vissa elevgrupper (15 kap. 32 § skollagen). Skyldigheten att ge inackorderingsstöd gäller till och med första kalenderhalvåret det år eleven fyller 20 år. Stödet ska avse boende, fördyrat uppehälle och resor till och från hemmet. Även elever som studerar på en gymnasieskola med enskild huvudman kan få inackorderingstillägg, men då från Centrala studiestödsnämnden (CSN) i stället för från kommunen. Inackorderingstillägg, som en del av studiehjälpen, får lämnas till den som behöver inackordering (2 kap. 2 § studiestödslagen [1999:1395]).

3.1.8. Särskilda utbildningsformer

När vi nu har beskrivit de vanliga skolformerna bör vi också nämna något om utbildning för de elever som av olika anledningar inte deltar i någon av dessa skolformer. För de eleverna finns särskilda utbildningsformer som också regleras i skollagen (24 kap.). Dessa utbildningsformer, liksom annan pedagogisk verksamhet som också regleras i skollagen (25 kap.), ingår inte i skolväsendet utan bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet (1 kap. 2 § skollagen). För sådan verksamhet gäller gemensamma bestämmelser i skollagen endast om det anges särskilt. Vi kommer nedan att beskriva de särskilda utbildningsformerna internationella skolor, utbildning vid särskilda ungdomshem, sjukhusundervisning, särskild undervisning i hemmet och annat sätt att fullgöra skolplikten (hemundervisning). De övriga särskilda utbildningsformerna (utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt och utbildning vid folkhögskola som motsvarar kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare) är däremot inte relevanta för vårt betänkande i övrigt.

Internationella skolor

Med en internationell skola avses en skola som uppfyller två villkor. För det första följer utbildningen inte den svenska läroplanen för motsvarande skolform, utan ett annat lands läroplan eller en internationell läroplan. För det andra riktar sig skolan i första hand till elever som är bosatta i Sverige för en begränsad tid (24 kap. 2 § skollagen). För barn som uppfyller vissa villkor kan skolplikten fullgöras i en internationell skola på grundskolenivå (24 kap. 3 § skollagen).

Definitionen innebär att det finns en viktig skillnad mellan internationella skolor och övriga utbildningsformer som anges i kapitlet. Utbildningen i övriga särskilda utbildningsformer ska i stor utsträckning motsvara utbildningen inom skolväsendet, men det är alltså inte fallet för internationella skolor eftersom de följer någon annan läroplan än den svenska.

Utbildning vid särskilda ungdomshem

Speciella regler gäller för ungdomar som vistas på sådana särskilda ungdomshem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Dessa hem drivs av Statens institutionsstyrelse (SiS). Ungdomarna på dessa hem har allvarlig psykosocial problematik och får individuellt anpassad tvångsvård. Tre kategorier finns på hemmen och det är ungdomar som

SiS bedriver skolverksamhet för dem som bor på hemmen, om ungdomarna inte lämpligen kan fullgöra sin skolgång på annat sätt. Denna skolverksamhet utgör en särskild utbildningsform som regleras i 24 kap.8 och 9 §§skollagen och ingår därför inte i skolväsendet (1 kap. 2 § skollagen). För skolpliktiga barn och unga ska utbildningen som ges vid de särskilda ungdomshemmen motsvara utbildningen i grundskolan eller i förekommande fall grundsärskolan eller

specialskolan (24 kap. 8 § andra stycket skollagen). Den som inte längre är skolpliktig ska ges möjlighet att delta i utbildning som motsvarar sådan utbildning som erbjuds i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan (24 kap. 9 § första stycket skollagen). I båda fallen gäller att för sådan utbildning ska relevanta bestämmelser i skollagen tillämpas med de nödvändiga avvikelser som följer av att den unge vistas i ett särskilt ungdomshem.

Sjukhusundervisning

För sådana elever i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som på grund av sjukdom eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete gäller speciella regler. För elever i denna kategori som vårdas på sjukhus ska särskild undervisning anordnas på sjukhuset (24 kap. 17 § första stycket skollagen). Detsamma gäller om eleven vårdas på en institution som är knuten till ett sjukhus. Sjukhusundervisning ska ges om det inte är obehövligt för elevens inhämtande av kunskaper och ska så långt det är möjligt motsvara den undervisning som eleven inte kan delta i. Dock ska sjukhusundervisning inte ges för en elev om den läkare som ansvarar för elevens vård avråder från det (24 kap. 18 § skollagen). Den som anordnar den särskilda undervisningen är den kommun där institutionen är belägen (24 kap. 19 § skollagen). Även om sjukhusundervisning är en särskild utbildningsform gäller legitimationskravet här; endast den som har legitimation som lärare får bedriva sjukhusundervisning (24 kap. 17 § andra stycket skollagen).

Särskild undervisning i hemmet

I fråga om samma elevgrupp finns andra regler för de elever som inte vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus. För sådana elever som inte kan delta i vanligt skolarbete under längre tid ska särskild undervisning anordnas i hemmet eller på annan lämplig plats (24 kap. 20 § skollagen). Precis som vid sjukhusundervisning ska sådan undervisning så långt det är möjligt motsvara den undervisning som eleven inte kan delta i. Om den läkare som ansvarar för elevens vård avråder från det ska sådan särskild undervisning inte ges. Dessutom krävs att eleven eller elevens vård-

nadshavare samtycker för att särskild undervisning ska få ges i hemmet (24 kap. 21 § skollagen).

En skillnad mot sjukhusundervisning är att det är den som är huvudman för den utbildning som eleven annars deltar i som anordnar särskild undervisning i hemmet (24 kap. 22 § skollagen). En annan skillnad är att det inte sägs något om legitimationskrav.

Annat sätt att fullgöra skolplikten (hemundervisning)

Det finns en viss, om än begränsad, möjlighet att fullgöra skolplikten på annat sätt. Ett skolpliktigt barn får medges rätt att fullgöra skolplikten på annat sätt än som anges i skollagen och medgivande ska enligt 24 kap. 23 § skollagen lämnas om

1. verksamheten framstår som ett fullgott alternativ till den utbild-

ning som annars står barnet till buds enligt föreskrifter i denna lag,

2. behovet av insyn i verksamheten kan tillgodoses, och

3. det finns synnerliga skäl.

Bestämmelserna förknippas framför allt med s.k. hemundervisning. Kravet på synnerliga skäl infördes i samband med den nya skollagen 2011.10 Regeringens uppfattning var då att det inte finns något behov av en bestämmelse i skollagen som ger utrymme för hemundervisning på grund av religiös eller filosofisk uppfattning hos familjen. Vidare sägs att det i bestämmelsernas lydelse ligger att de ska tillämpas med stor restriktivitet. Alla barns rätt till en likvärdig utbildning är enligt regeringen en av grundstenarna i det svenska utbildningssystemet och den aktuella verksamheten måste för den begränsade tid som ett medgivande kan avse, upp till ett år i sänder, framstå som ett fullgott alternativ till den reguljära undervisningen. Bedömningen om huruvida synnerliga skäl föreligger ska utgå från elevens intressen.11

10Prop. 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370, jämför lydelsen 10 kap. 4 § skollagen (1985:1100). 11Prop. 2009/10:165, s. 523 f.

3.1.9. Undervisning och garanterad undervisningstid

Eleverna i skolan har rätt till en viss mängd undervisningstid, s.k. garanterad undervisningstid. Vad innebär då undervisningstid? Begreppet undervisning definieras som sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden (1 kap. 3 § skollagen). Att notera är att undervisning ska ske under ledning av lärare. Med detta menas inte att läraren måste vara närvarande i undervisningslokalen, eller motsvarande, all lektionstid. Tanken med definitionen är dock att en lärare måste ha det övergripande ansvaret för det som ska göras för att en aktivitet ska klassas som undervisning.12 Lärarens roll kan också variera beroende på skolform. Exempelvis kan lärarrollen vara mer inriktad mot handledning och mentorskap vid distansutbildning i vuxenutbildning och mer traditionell i skolförlagd utbildning i ungdomsskolan.13 Vad undervisning innebär är av intresse för våra fortsatta diskussioner om framför allt distansundervisning och vi utvecklar detta nedan under avsnitt 3.4.

För de obligatoriska skolformerna anges den garanterade undervisningstiden i form av hur många timmar undervisning som eleverna ska få totalt under sin skoltid, dvs. under de nio åren i grundskolan eller grundsärskolan, tio år i specialskolan och sex år i sameskolan. Den totala undervisningstiden för varje elev i grundskolan ska vara minst 6 890 timmar14 (10 kap. 5 § skollagen). Regeringen har dessutom föreslagit att undervisningstid också ska anges uppdelat på lågstadiet, mellanstadiet och högstadiet, dvs. årskurs 1–3, 4–6 och 7–9.15 För elever i grundsärskolan ska den vara minst 6 890 timmar, förutom för en elev på inriktningen träningsskolan för vilken den ska vara minst 6 665 timmar (11 kap. 7 § skollagen). I specialskolan ska den totala undervisningstiden för varje elev vara

12Prop. 2009/10:165, s. 633. 13Prop. 2009/10:165, s. 218. 14 Denna lydelse av lagen tillämpades första gången höstterminen 2016 för elever som påbörjade årskurs 4 i grundskolan. För elever som höstterminen 2016 påbörjade årskurs 5 eller en högre årskurs i grundskolan gäller andra, lägre siffror, eftersom undervisningstiden i matematik har utökats (prop. 2015/16:149, bet. 2015/16:UbU21, rskr. 2015/16:256). Även siffrorna för övriga skolformer ändrades vid detta tillfälle. 15Prop. 2016/17:143.

minst 8 070 timmar och i sameskolan minst 4 425 timmar (12 kap. 5 § respektive 13 kap. 5 § skollagen).

Liknande regleringar finns för gymnasieskolan. Elever på yrkesprogrammen har rätt till minst 2 430 undervisningstimmar om 60 minuter och elever på högskoleförberedande program har rätt till minst 2 180 undervisningstimmar om 60 minuter, s.k. garanterad undervisningstid (16 kap. 18 § skollagen). Utbildningen på nationella program ska bedrivas som heltidsstudier (16 kap. 17 § skollagen). För introduktionsprogrammen anges att utbildningen ska bedrivas i en omfattning som motsvarar heltidsstudier, som huvudregel (17 kap. 6 § skollagen). För dessa utbildningar saknas dock reglering i skollagen om garanterad undervisningstid. Även utbildningen i gymnasiesärskolan ska bedrivas som heltidsstudier och eleverna har rätt till minst 3 600 undervisningstimmar om 60 minuter (garanterad undervisningstid) fördelade på fyra läsår (19 kap.19 och 20 §§skollagen). Därutöver ska utbildningen i både gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, med undantag för gymnasial lärlingsutbildning, i huvudsak vara skolförlagd (15 kap. 11 § respektive 18 kap. 11 § skollagen). För vidareutbildning inom gymnasieskolan i form av fjärde tekniskt år regleras att det ska vara heltidsstudier och garanterad undervisningstid (17 a kap.7 och 8 §§skollagen).

Vidare är det reglerat att elevernas skolarbete ska förläggas måndag–fredag och vara så jämnt fördelat över dessa dagar som möjligt (3 kap. 4 § skolförordningen respektive 3 kap. 3 § gymnasieförordningen).

3.1.10. Extra anpassningar och särskilt stöd

Ett led i arbetet med att ge eleverna det stöd och den stimulans de behöver för att utvecklas så långt som möjligt är olika stödåtgärder som enligt skollagen ska anordnas för elever som behöver sådana. När det befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Om detta inte hjälper, eller om det finns särskilda skäl att anta att sådana extra anpassningar inte skulle vara tillräckliga, ska detta anmälas till rektorn. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Om eleven ska ges särskilt stöd ska ett

åtgärdsprogram utformas. Elever i de obligatoriska skolformerna ska ges särskilt stöd på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (3 kap.5 a10 §§skollagen).

Särskilt stöd är ersättning eller komplement till ordinarie undervisning och det särskilda stödet ska normalt ges inom den elevgrupp som eleven tillhör (3 kap. 7 § skollagen), med vissa undantag. Dels kan särskilt stöd för en elev i de obligatoriska skolformerna ges enskilt eller i annan undervisningsgrupp än den som eleven normalt tillhör (särskild undervisningsgrupp) (3 kap. 11 § skollagen). Dels kan rektor besluta om avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen (anpassad studiegång) (3 kap. 12 § skollagen). Regeringen har föreslagit ett tillägg till denna bestämmelse om att den anpassade studiegången i grundskolan, specialskolan och sameskolan ska utformas så att eleven så långt som möjligt får förutsättningar att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program.16

En särskild stödinsats för de elever som behöver det är studiehandledning på modersmålet. Studiehandledning beskrivs mer utförligt nedan i avsnitt 3.1.11.

3.1.11. Rätt att välja och erbjudas vissa ämnen och verksamheter

Även om den övervägande delen av undervisningen sker i större undervisningsgrupper finns det också tillfällen då eleverna kan komma att fördelas i andra, ibland mindre, grupper utifrån sina rättigheter och huvudmännens skyldigheter.

Bland annat handlar det om språk. I de obligatoriska skolformerna ska det som ämnen finnas språkval (förutom i grundsärskolan) och, för de elever som ska erbjudas modersmålsundervisning, modersmål (10 kap. 4 § skollagen 17).

16Prop. 2016/17:143, s. 35 ff och förslag till tillägg i 3 kap. 12 § skollagen (s. 4). 17 För övriga obligatoriska skolformer: 11 kap. 6 §, 12 kap. 4 § samt 13 kap. 4 §skollagen. Regeringen har föreslagit att moderna språk ska finnas som ämne som ska erbjudas inom ramen för språkval, i stället för de nuvarande formuleringarna (prop. 2016/17:143, s. 28 ff och förslag till nya lydelser av nämnda paragrafer, s. 5, 8 och 9).

Moderna språk

För språkval i grundskolan gäller att huvudmannen som detta ska erbjuda minst två av språken franska, spanska och tyska. Huvudmannen ska sträva efter att därutöver erbjuda andra språk som språkval (9 kap. 5 § skolförordningen). Huvudmannen är dock inte skyldig att anordna undervisning i ett språk som erbjudits som språkval om färre än fem elever väljer språket (9 kap. 7 § skolförordningen).18Undervisningsgrupperna kan med andra ord vara så små som fem elever, och huvudmannen kan naturligtvis välja att anordna undervisning i ett språk även om färre än fem elever har valt det. Grundskolans kursplan för moderna språk innehåller centralt innehåll för årskurs 4–9, vilket innebär att undervisning i dessa språk inleds först under denna tid.

Kurser i moderna språk ingår i gymnasieskolans högskoleförberedande program, inom programgemensamma ämnen, och kan även läsas på andra sätt i gymnasieskolan. Franska, spanska och tyska ska erbjudas, både som språk som utgår från grundskolans utbildningsnivå och som nytt språk, och huvudmannen ska sträva efter att erbjuda undervisning i fler språk än franska, spanska och tyska (4 kap. 10 § gymnasieförordningen). Det innebär att undervisningsgrupperna även i gymnasieskolan kan vara små i ämnet moderna språk.

Teckenspråk

Olika varianter av utbildning i teckenspråk förekommer också i de olika skolformerna. Dels finns det som valmöjligheter för hörande elever, dels finns det som ämne för döva eller hörselskadade elever.

I grundskolan finns ämnet teckenspråk för hörande, som eleverna har som alternativ att välja inom språkvalet (9 kap. 6 § skolförordningen). Inte heller teckenspråk är huvudmannen skyldig att anordna undervisning i om färre än fem elever väljer det alternativet (9 kap. 7 § skolförordningen). Motsvarande gäller för hörande elever i specialskolan.19 I gymnasieskolan får en huvudman, utöver de moderna

18 Motsvarande regler finns för specialskolan i 11 kap. 4 och 6 §§, med skillnaden att skyldigheten upphör om det är färre än tre elever vid skolenheten. Regeringen har dessutom föreslagit att språkval ska införas i sameskolans timplan (prop. 2016/17:143, s. 29 ff). 19 Skillnaden är att huvudmannen för specialskolan, dvs. staten, inte är skyldig att anordna teckenspråk för hörande om färre än tre elever vid skolenheten har valt språket (11 kap. 6 § skolförord-

språk som alltid ska erbjudas, erbjuda undervisning i ämnet svenskt teckenspråk för hörande som ersättning för undervisning i moderna språk (4 kap. 10 a § gymnasieförordningen). Dessa ämnen är uppbyggda på samma sätt, med olika steg, som moderna språk.

För de elever som har teckenspråk som sitt modersmål eller som sitt primära kommunikationsspråk finns det andra ämnen. I specialskolan finns ämnet teckenspråk för döva och hörselskadade, som döva och hörselskadade elever ska läsa utöver grundskolans ämnen. Döva och hörselskadade elever med utvecklingsstörning ska läsa ämnet teckenspråk för döva och hörselskadade med utvecklingsstörning, utöver grundsärskolans ämnen.20 För döva och hörselskadade elever i gymnasieskolan är det ämnet svenskt teckenspråk som gäller. I gymnasiesärskolan har ämnet samma namn, men ämnesplanerna skiljer sig åt.

En utredning har lämnat förslag om att stärka rätten till teckenspråk, men förslagen har ännu inte behandlats av regeringen. Utredningen föreslog också att ämnena skulle byta namn.21

Modersmål

Elever i de obligatoriska skolformerna som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska ska erbjudas modersmålsundervisning om detta språk är det dagliga umgängesspråket i hemmet och eleven har grundläggande kunskaper i språket. En elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna ska dock som utgångspunkt alltid erbjudas modersmålsundervisning i elevens nationella minoritetsspråk i de obligatoriska skolformerna (10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 § respektive 13 kap. 7 § skollagen). De nationella minoritetsspråken är finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska (7 § språklagen [2009:600]).

För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är den enda skillnaden jämfört med de obligatoriska skolformerna att det krävs att eleven ska ha goda kunskaper i modersmålet, inte bara grundläggande

ningen), till skillnad från huvudmän i grundskolan där det är fem elever inom huvudmannens organisation. För sameskolan har regeringen föreslagit att teckenspråk för hörande ska erbjudas på samma villkor som i grundskolan inom ramen för språkvalet (dnr U2016/03475/S). 20 SKOLFS 2010:250. 21SOU 2016:46.

kunskaper, och även för de nationella minoritetsspråken krävs goda kunskaper i språket (15 kap. 19 § respektive 18 kap. 19 § skollagen).

Regeringen har meddelat närmare föreskrifter om modersmålsundervisning. Bland dessa finns bestämmelser om att en huvudman är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett visst språk endast om det finns en lämplig lärare att tillgå. Det krävs därutöver, förutom för de nationella minoritetsspråken, att minst fem av huvudmannens elever som ska erbjudas sådan undervisning i språket önskar det för att huvudmannen ska vara skyldig att tillhandahålla sådan undervisning (5 kap. 10 § skolförordningen respektive 4 kap. 19 § gymnasieförordningen). Vi redogjorde för och analyserade modersmålsundervisning närmare i vårt delbetänkande.22

Studiehandledning på modersmålet

Vårt delbetänkande omfattade också studiehandledning på modersmålet, som även det ges till enstaka elever. Detta är en form av extra anpassning eller särskilt stöd (se avsnitt 3.1.10). Den elev som inte klarar att följa undervisningen på svenska kan få sådant stöd i form av studiehandledning på sitt modersmål i ett eller flera ämnen. Även om en elevs rätt till stöd framgår av skollagen är emellertid inte dennes rätt till stöd just genom studiehandledning på modersmålet reglerad i skollagen. Det anses emellertid sedan äldre skollagens (1985:1100) tid utgöra ett särskilt stöd. Skolverket har konstaterat att studiehandledning på modersmålet kan anses vara en extra anpassning eller särskilt stöd bland annat beroende på omfattningen och varaktigheten av stödet. Studiehandledning på modersmålet kan också ges som ledning och stimulans till elever som uppnår de kunskapskrav som minst ska uppnås.23

En elev ska få studiehandledning på sitt modersmål om eleven behöver det (5 kap. 4 § skolförordningen). Bestämmelsen gäller alla fyra obligatoriska skolformer. Motsvarande bestämmelser finns för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan (9 kap. 9 § gymnasieförordningen). Huvudmannen kan inte välja om det ska erbjudas, utan det

22SOU 2016:12. 23 Skolverket (2015a), s. 4.

är en rättighet för eleven att få studiehandledning på modersmålet om det behövs.

Studiehandledning på modersmålet är alltså inte ett ämne utan utgör en möjlig stödåtgärd för de elever som riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås i ett eller flera ämnen. Studiehandledningen kan innebära att eleven får hjälp före, under eller efter lektionen.

Svenska som andraspråk

Mindre undervisningsgrupper kan också uppstå i ämnet svenska som andraspråk, beroende på hur många elever som har rätt till sådan undervisning och hur stor skolan är.

I de obligatoriska skolformerna ska undervisning i svenska som andraspråk anordnas om det behövs för elever som har ett annat språk än svenska som modersmål, för elever som har svenska som modersmål och som har tagits in från skolor i utlandet samt för invandrarelever som har svenska som huvudsakligt umgängesspråk med en vårdnadshavare. Det är rektorn som beslutar om sådan undervisning för en enskild elev (5 kap. 14 § skolförordningen). Det innebär att det inte går att fatta generella beslut om att hela grupper på en skola ska läsa svenska som andraspråk.

Undervisning i ämnet svenska som andraspråk ersätter undervisning i ämnet svenska. En elev i grundskolan kan även läsa svenska som andraspråk som språkval, som elevens val eller inom ramen för skolans val (5 kap. 15 § skolförordningen).

En elev i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan som har annat språk än svenska som modersmål får läsa svenska som andraspråk som gymnasiegemensamt respektive gymnasiesärskolegemensamt ämne i stället för svenska. Eleven kan då dessutom läsa svenska som individuellt val (4 kap. 11 § gymnasieförordningen). För elever på introduktionsprogrammet språkintroduktion utgör ämnet svenska som andraspråk en stor del av undervisningen (6 kap. 8 § gymnasieförordningen).

Integrerad samisk undervisning

För samiska elever som går i grundskolan – antingen för att de går i grundskolan i stället för i sameskolan i årskurs 1–6 eller för att de går i årskurs 7–9 som inte finns i sameskolan – kan huvudmännen anordna integrerad samisk undervisning i grundskolan. En huvudman för grundskola får anordna samisk undervisning för samiska elever i sin grundskola, om huvudmannen och Sameskolstyrelsen ingår avtal om det. Med samisk undervisning avses undervisning med samiska inslag och undervisning i samiska utöver den undervisning som anordnas som modersmålsundervisning i samiska. Utbildningen för de samiska eleverna ska integreras med motsvarande utbildning för andra elever i grundskolan. Den samiska undervisningen får förläggas till tid utanför den garanterade undervisningstiden (12 kap.13 och 14 §§skolförordningen).

Andra valmöjligheter i de obligatoriska skolformerna

I timplanen för de obligatoriska skolformerna ingår också elevens val. I grundskolan ska eleven under de nio åren totalt få minst 382 undervisningstimmar i detta.24 Undervisningen i elevens val ska syfta till att fördjupa och bredda elevens kunskaper i ett eller flera ämnen (se t.ex. 10 kap. 4 § skollagen).

Huvudmannen för en grundskola ska erbjuda eleverna ett allsidigt urval av ämnen som elevens val (9 kap. 8 § skolförordningen). Av samma paragraf framgår att som elevens val får ett språk som eleven inte tidigare har fått undervisning i (nybörjarspråk) erbjudas. Huvudmannen är då inte skyldig att anordna undervisning i ett nybörjarspråk som erbjudits som elevens val om färre än fem elever väljer språket. Liknande formuleringar finns för de övriga obligatoriska skolformerna. Detta innebär alltså att eleverna delas upp i andra grupper än de vanliga undervisningsgrupperna. Det kan då förekomma mindre undervisningsgrupper för vissa val.

24 Regeringen har dock föreslagit en minskning av denna mängd (dnr U2016/03475/S).

Andra valmöjligheter i de frivilliga skolformerna

Samtliga nationella program i gymnasieskolan innehåller individuellt val, som omfattar 200 gymnasiepoäng. Huvudmannen för en gymnasieskola beslutar om vilka kurser som ska erbjudas som individuellt val. Eleven har dock rätt att inom utrymmet för individuellt val läsa en kurs i idrott och hälsa utöver vad som finns på studievägen, minst en kurs i estetiska ämnen och de kurser som krävs för grundläggande högskolebehörighet på grundnivå om eleven går på ett yrkesprogram (4 kap. 7 § gymnasieförordningen). Är det frågan om en mindre gymnasieskola kan detta innebära små undervisningsgrupper.

3.1.12. Skolans möjligheter att erbjuda annan verksamhet

Utöver den undervisning och de verksamheter som regleras i skollagen förekommer också annat inom ramen för skolan. Ett sådant exempel är läxhjälp. Läxhjälp är relativt vanligt förekommande på olika skolor, men det finns inga bestämmelser i skollagen om hur den ska bedrivas, t.ex. vem som ska hålla i den. Andra uppgifter som är nära förknippade med den ordinarie undervisningen kan t.ex. vara extrauppgifter till elever som har mycket lätt för ett ämne och vill fördjupa sig i det utanför ordinarie undervisningstid. Inte heller hur detta ska göras är reglerat i skollagen.

3.1.13. Förskola, förskoleklass och fritidshem

I skolväsendet ingår – utöver grundskolan och gymnasieskolan samt motsvarande skolformer – även skolformerna förskola och förskoleklass. Till skolväsendet hör dessutom fritidshem, som kompletterar verksamheten i bl.a. förskoleklassen och grundskolan. Därmed gäller det övergripande syftet för skolväsendet även dessa verksamheter (avsnitt 3.1.2)

Förskolan ska stimulera barns utveckling och lärande samt erbjuda barnen en trygg omsorg (8 kap. 2 § skollagen). Vidare ska verksamheten utgå från en helhetssyn på barnet och barnets behov och utformas så att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. Barn ska erbjudas förskola från och med ett års ålder, i olika stor

omfattning (8 kap.37 §§skollagen). Det är hemkommunen som ansvarar för att utbildning i förskola kommer till stånd för alla barn i kommunen som ska erbjudas förskola och vars vårdnadshavare önskar det, vilket kan ske antingen genom förskola i egen regi, erbjudande om motsvarande utbildning i fristående förskola eller, om det finns särskilda skäl, i en annan kommun (8 kap.12 och 13 §§skollagen).

Förskoleklassen ska stimulera elevers utveckling och lärande och förbereda dem för fortsatt utbildning (9 kap. 2 § skollagen). Målgruppen är barn som ännu inte har börjat någon utbildning för fullgörande av skolplikten, vilket betyder att barn som är bosatta i Sverige ska erbjudas förskoleklass från och med höstterminen det år de fyller sex år (9 kap.4 och 5 §§skollagen). Hemkommunen ansvarar för att utbildning i förskoleklass kommer till stånd för alla barn i kommunen som önskar sådan utbildning (9 kap. 12 § skollagen).

Fritidshemmet kompletterar utbildningen i olika skolformer och särskilda utbildningsformer och ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation (14 kap. 2 § skollagen). Varje kommun ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever i kommunens förskoleklass, grundskola och grundsärskola och för elever som går i en fristående skola i de fall huvudmannen inte erbjuder sådan utbildning. Staten ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever i specialskola och sameskola (14 kap. 3 § skollagen).

De olika verksamheterna är i huvudsak finansierade av det allmänna. Verksamheten i förskoleklass ska vara avgiftsfri för elever och vårdnadshavare (9 kap. 8 § skollagen). När det gäller förskola och fritidshem har skolhuvudmän däremot möjlighet att ta ut en avgift. Från och med höstterminen det år barnet fyller tre år får avgiften för förskolan avse bara den del av verksamheten som överstiger 525 timmar om året. Offentliga huvudmän för förskola och fritidshem får ta ut avgifter som är skäliga medan enskilda huvudmän får ta ut avgifter som inte är oskäligt höga (8 kap. 16 och 20 §§ respektive 14 kap.12 och 19 §§skollagen).

I praktiken begränsas dock storleken på avgifterna av att kommunerna följer reglerna om maxtaxa.25 Maxtaxa innebär att det finns

25 Bestämmelser om maxtaxa finns i förordningen (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet.

en högsta avgift som kommunen får ta ut för plats på förskola eller utbildning inom fritidshem för att vara berättigad till statsbidrag, varför alla kommuner i dag tillämpar maxtaxa. Maxtaxan ska, i de kommuner som väljer att tillämpa den, omfatta såväl kommunalt som enskilt bedriven förskola och fritidshem.26 Avgiften för förskola för första barnet får t.ex. inte vara högre än 3 procent av hushållets samlade inkomst före skatt, dock högst 1 362 kronor per månad. Det finns även s.k. syskonrabatt och avgiften för verksamheten i fritidshem är lägre.

Förutom nämnda verksamheter regleras ett antal verksamheter som inte tillhör skolväsendet. I 25 kap. skollagen finns bestämmelser om annan pedagogisk verksamhet i form av pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, öppen förskola, öppen fritidsverksamhet samt omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds.

3.1.14. Vuxenutbildning

Viss slags utbildning för vuxna, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna, ingår också i skolväsendet. Det betyder att syftet med skolan som vi har beskrivit ovan i avsnitt 3.1.2 omfattar även dessa skolformer.

Kommunerna ska tillhandahålla kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå, på gymnasial nivå och som svenska för invandrare (20 kap. 3 § skollagen). Utbildning på grundläggande nivå syftar till att ge vuxna sådana kunskaper som de behöver för att delta i samhälls- och arbetslivet. Den syftar också till att möjliggöra fortsatta studier (20 kap. 4 § första stycket skollagen). För att en vuxen ska ha rätt att delta i sådan utbildning krävs bl.a. att han eller hon saknar sådana kunskaper som normalt uppnås i grundskolan. Hemkommunen ansvarar för att de som har rätt att delta i utbildningen och önskar det också får delta i sådan utbildning(20 kap.10 och 11 §§skollagen).

Syftet med utbildning på gymnasial nivå är att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i gymnasieskolan ska ge (20 kap. 4 § andra stycket skollagen). För att bli be-

26Prop. 1999/2000:129, s. 29.

hörig till sådan utbildning är ett av villkoren att den vuxna saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge. En vuxen som är behörig kan i vissa fall också ha rätt att delta i sådan utbildning som syftar till att uppnå grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå eller utbildning inom yrkeshögskolan och under vissa förutsättningar även i ytterligare utbildning (20 kap.19 och 20 §§skollagen). Hemkommunen ansvarar för att de som har rätt att delta i en utbildning och önskar delta i den, också får göra det. Kommunerna ska sträva efter att därutöver erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov (20 kap. 16 § skollagen).

Utbildning i svenska för invandrare syftar bl.a. till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket (20 kap. 4 § tredje stycket skollagen). En person har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 16 år, om han eller hon är bosatt i landet, och saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge (20 kap. 31 § första stycket skollagen). Hemkommunen är skyldig att se till att utbildning i svenska för invandrare erbjuds dem som enligt nämnda bestämmelse har rätt att delta i utbildningen (20 kap. 28 § skollagen).

Kommunal vuxenutbildning ska i huvudsak vara avgiftsfri, men det får förekomma enstaka inslag som kan medföra en obetydlig kostnad för eleverna, exempelvis att eleverna på grundläggande eller gymnasial nivå själva ska skaffa vissa böcker (20 kap. 7 § skollagen).

Kommunerna ska vidare tillhandahålla särskild utbildning för vuxna på grundläggande och gymnasial nivå (21 kap. 3 § skollagen). Målet med utbildningen är att vuxna med utvecklingsstörning ska stödjas och stimuleras i sitt lärande och syftet är att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i grundsärskolan respektive gymnasiesärskolan ska ge (21 kap.2 och 4 §§skollagen). Bestämmelserna om att utbildningen ska vara avgiftsfri är i princip desamma som för kommunal vuxenutbildning (21 kap. 6 § skollagen). En särskild utredare har fått i uppdrag att bl.a. analysera om särskild utbildning för vuxna bör upphöra som egen skolform och, om det bedöms lämpligt, föreslå hur särskild utbildning för vuxna kan bli en del av kommunal vuxenutbildning.27

27 Dir. 2017:21.

3.2. Framgångsfaktorer och utmaningar i skolan

Avsnittet innehåller en kortfattad, översiktlig genomgång av några exempel på vad som sägs vara framgångsfaktorer respektive utmaningar i skolan. Vi sammanfattar vad skolmyndigheterna och Skolkommissionen (U 2015:03) har lyft fram och nämner dessutom några internationella erfarenheter.

3.2.1. Skolverkets lägesbedömning

Skolverket presenterar vartannat år en s.k. lägesbedömning, där utvecklingen inom förskola, fritidshem, skola och vuxenutbildning redovisas. Lägesbedömningen innehåller bl.a. myndighetens bedömning av vilka utvecklingsbehov som kräver särskild uppmärksamhet. Skolverkets lägesbedömning 201528 lyfte fram tre olika utvecklingsområden

  • En undervisning som möter varje elev.
  • Rätt förutsättningar för lärare och rektorer.
  • En långsiktig styrning och ett förtydligat ansvarstagande.

Dessa områden konkretiserades sedan med ett antal olika punkter per utvecklingsområde. Bland annat ingår i Skolverkets bedömning att det är nödvändigt att lärare planerar, genomför och följer upp undervisningen så att alla elever ges den ledning och stimulans som de behöver. Vidare bedömer Skolverket att rektorer behöver ta ansvar för att elevers stödbehov uppmärksammas tidigt och tillgodoses snabbt samt att rektorerna behöver bättre förutsättningar att ägna sig åt det pedagogiska ledarskapet.29

3.2.2. Skolinspektionens årsrapporter

Skolinspektionen har också en regelbunden, sammanfattande rapport, i form av sin årsrapport till regeringen, där myndigheten sammanfattar och analyserar erfarenheter av sin verksamhet när det gäller tillsyn och kvalitetsgranskning.

28 Skolverkets lägesbedömning 2017 presenterades först efter att detta betänkande hade lämnats till tryck. 29 Skolverket (2015).

I den årsrapport som publicerades 2016 redovisades olika framgångsfaktorer som Skolinspektionen hade iakttagit. I fråga om undervisningen handlade framgångsfaktorerna enligt myndigheten bl.a. om ett tydligt och aktivt lärarstöd, en pedagogik som möter elevernas olika behov och ett innehåll som tar upp alla delarna i kursplanerna. Framgångsfaktorer på huvudmannanivå sades vara kvalitetsarbete med en tydlig styrning och fokus på nationella mål och en öppen och återkommande dialog mellan rektor och huvudman.

Problem som särskilt lyftes fram av Skolinspektionen i nämnda årsrapport var exempelvis brister i huvudmännens ansvarstagande för grundskolan, såsom ansvar för utveckling och styrning. I vissa skolor finns också allvarliga problem i form av brist på aktivt lärarstöd, långvariga vikariesituationer och tydliga brister i trygghet, studiero och särskilt stöd.30

I den årsrapport som publicerades tidigare i år lyftes några områden där myndigheten har sett att flera skolor har utvecklingsbehov. Bland dessa nämns att elever som vill utvecklas längre kunskapsmässigt inte alltid får tillräckliga utmaningar, utan undervisningen anpassas till de elever som har svårt att nå godkänt, eller till en tänkt medelnivå. Vidare anges att insatser till elever i behov av stöd sätts in schablonmässigt, i stället för att utgå från elevernas individuella behov. Ett annat utvecklingsområde som behandlas är att nyanlända elever möts av en undervisning som inte tar hänsyn till deras varierande skolbakgrund och kunskaper. De ges inte heller studiehandledning på modersmålet i den utsträckning de har rätt till.31

3.2.3. Skolkommissionens delbetänkande

Skolkommissionen redovisade i sitt delbetänkande förslag till nationella målsättningar för att förbättra och utveckla den svenska skolan samt förslag till en långsiktig plan med utvecklingsområden. Betänkandet innehöll bl.a. en redovisning av väsentliga systemsvagheter som kommissionen hade identifierat i det svenska skolsystemet

30 Skolinspektionen (2016). 31 Skolinspektionen (2017).

  • sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvudmän,
  • oklara ansvarsförhållanden,
  • brister i resursfördelning,
  • brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet,
  • otillräcklig kompetensförsörjning,
  • otillräckliga förutsättningar till professionsutveckling, och
  • splittrad och över tid oenig nationell styrning, t.ex. genom en stor mängd statsbidrag med skilda syften.

I delbetänkandet presenterades också en reformstrategi, dvs. den långsiktiga planen.32 Mer konkreta förslag lades fram först i slutbetänkandet från Skolkommissionen, vilket presenterades alldeles nyligen.33

3.2.4. OECD:s rapport om svensk skola

Efter att resultaten i den internationella studien PISA 2012 hade presenterats bad den svenska regeringen Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) om en analys av den svenska skolan. I OECD:s slutrapport lyftes ett antal utmaningar som det svenska skolväsendet står inför, såsom låga kunskapsresultat, låg status för läraryrket och bristande tydlighet i rollfördelning och ansvarstagande.

Rekommendationerna från OECD handlade om tre olika områden. Det första var att skapa förutsättningar som främjar kvalitet och jämlikhet i svenska skolor, vilket bl.a. innebär att ha höga förväntningar på alla elever. Det andra var att bygga kapacitet för undervisning och lärande genom en långsiktig strategi för kompetensförsörjning, t.ex. med stöd för bedömning av och återkoppling till lärare och karriärstruktur inom läraryrket. Det tredje och sista gällde att förstärka styrningen och ansvarsutkrävandet, med fokus på förbättring, exempelvis genom att fastställa tydliga roller och tydligt ansvarsutkrävande för olika aktörer.34

32SOU 2016:38. 33SOU 2017:35. 34 OECD (2015).

3.2.5. Forskningssammanställningen Visible Learning

Den mycket uppmärksammade boken Visible Learning, av forskaren John Hattie, är en forskningssammanställning av olika metaanalyser inom skolforskningen. Den redovisar vad som har störst effekt på elevernas kunskapsresultat. Budskapet i boken är att det är samspelet mellan lärare och elever som är den viktigaste aspekten att arbeta med. Det handlar om att synliggöra hur undervisningen och lärandet fungerar – därav rubriken Visible Learning – för att med hjälp av vad som då kommer fram löpande anpassa och utveckla undervisningen och således nå bättre resultat. I detta synliggörande ingår att läraren bl.a. ska ha god kunskap om vad de olika eleverna redan kan, ska veta vad målen för undervisningen är för att kunna se vägen dit och ska få återkoppling från de individuella eleverna på hur undervisning fungerar. Läraren behöver också ge återkoppling till var och en av eleverna för deras utvecklings skull.35

3.2.6. Framgångsfaktorer och utmaningar – en sammanfattning

Om vi kort ska sammanfatta vad som har sagts i detta avsnitt om framgångsfaktorer och utmaningar i den svenska skolan handlar det i stor utsträckning om lärarens viktiga roll. Skolan behöver därför kompetenta lärare som får möjligheter till utveckling. Hur elevernas kunskapsresultat blir beror på samspelet mellan lärare och elever; lärarna och skolan i stort behöver ha höga förväntningar på alla elever, anpassa undervisningen efter de olika eleverna och hela tiden arbeta med återkoppling. Slutligen betyder också ansvarsförhållanden och styrning en hel del för framgången.

Vad vi har beskrivit i detta avsnitt är relevant för våra utgångspunkter i arbetet och de förslag vi lämnar senare i betänkandet. Det gäller både för fjärr- och distansundervisning och för olika former av samarbeten.

35 Hattie (2009), s. 237 ff.

3.3. Krav på lärare och rektorer

Lärarkompetensen är alltså – föga förvånande – en viktig framgångsfaktor för skolarbetet. Som en följd av detta ställs vissa krav på de personer som arbetar som lärare och rektorer i skolväsendet och i detta avsnitt redogör vi för dessa.

3.3.1. Legitimerade och behöriga lärare

Endast den som har legitimation som lärare och förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen (2 kap. 13 § skollagen). Bakgrunden till att legitimationskravet infördes är regeringens mål om att alla elever och barn i skola och förskola ska undervisas av väl kvalificerade lärare och förskollärare. Regeringen konstaterade i den aktuella propositionen att legitimationen innebär att en lärare eller förskollärare har prövats och befunnits lämplig för yrket. Legitimationen kan därmed ses som en deklaration av lärarens eller förskollärarens behörighet och lämplighet.36 De krav som ställs för att få legitimation och för att vara behörig för viss undervisning framgår i huvudsak av förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Dessa krav handlar sammanfattningsvis om att läraren ska ha lärarexamen (eller motsvarande) och utbildning i de aktuella ämnena.

Det finns emellertid ett antal undantag från skollagens krav på att använda legitimerade och behöriga lärare för undervisning och viss verksamhet. Vi redogör för tre typer av undantag här.

Exempelvis får lärare som inte uppfyller dessa krav undervisa i vissa fall, t.ex. i fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning (2 kap. 17 § skollagen). Som exempel kan nämnas skolor med Waldorfinriktning, även om regeringen har uttryckt att det är önskvärt att även dessa lärare går en lärarutbildning som leder till en högskoleexamen och också ansöker om legitimation.37

Ett annat exempel på undantag är att en annan lärare får bedriva undervisningen om det inte finns någon behörig lärare att tillgå in-

36Prop. 2010/11:20, s. 25. 37Prop. 2010/11:20, s. 26. Regeringen har dock gett en särskild utredare i uppdrag att överväga om undantagen från kraven på legitimation och behörighet för lärare i modersmål och i yrkesämnena bör upphöra och hur en sådan förändring i så fall ska kunna genomföras (dir. 2016:76).

om huvudmannens organisation eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna. En sådan annan lärare ska vara lämplig och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning motsvarande den som krävs av en behörig lärare. En sådan person får bedriva undervisningen högst ett år i sänder (2 kap. 18 § skollagen).

Ytterligare ett undantag gäller vissa ämnen och kurser. Begränsningen i tid för hur länge en obehörig lärare får bedriva undervisningen gäller inte när det rör viss undervisning. Det handlar om undervisning som avser modersmål, yrkesämnen i gymnasieskolan och motsvarande skolformer och vissa kurser i kommunal vuxenutbildning (2 kap. 18 § andra stycket skollagen). Detta betyder alltså att om det inte finns någon behörig lärare inom t.ex. modersmålet arabiska i en kommuns organisation så får kommunen använda en annan lärare för att bedriva modersmålsundervisningen i arabiska, och det under flera år. Förutsättningen är att denne andre lärare uppfyller kraven på lämplighet och på att i så stor utsträckning som möjligt ha rätt utbildning. Anledningen till undantagen för modersmål och yrkeskurser är att sådana lärare med utbildning för undervisningen inte finns att tillgå i den omfattning som behövs.38 För dessa ämnen och kurser gäller alltså ett mer permanent undantag från kravet på legitimation och behörighet, medan det för de flesta ämnen och kurser endast finns möjlighet att göra tillfälliga undantag från reglerna.

Vidare finns det regler kring vilka som får anställas utan tidsbegränsning. Huvudregeln är att endast den som har legitimation får anställas som lärare eller förskollärare i skolväsendet utan tidsbegränsning. Den som saknar legitimation och som undervisar i nyss nämnda ämnen och kurser får dock anställas som lärare i skolväsendet utan tidsbegränsning om det saknas sökande som har legitimation, den sökande (dvs. den som ska undervisa) har tillräcklig kompetens för att undervisa i det aktuella ämnet eller på den aktuella kursen och det finns särskilda skäl att anta att denne är lämplig att bedriva undervisningen (2 kap. 20 § skollagen).

En legitimerad lärare har ansvar för den undervisning som han eller hon bedriver. Detsamma gäller för en lärare som bedriver undervisning i nämnda ämnen och kurser samt för de lärare som beskrivs i första undantaget ovan (2 kap. 15 § skollagen).

38Prop. 2009/10:165, s. 269.

Legitimationen är också kopplad till vem som ska sätta betyg på eleverna, i de fall det blir aktuellt. Betyg ska beslutas av den eller de lärare som bedriver undervisningen vid den tidpunkt när betyg ska sättas och som huvudregel ska den som sätter betyg vara en legitimerad lärare. Om den undervisande läraren inte är legitimerad ska beslutet fattas tillsammans med en annan lärare som är legitimerad (3 kap. 16 § skollagen). Regeringen får, enligt samma paragraf, meddela föreskrifter om undantag från den sistnämnda regeln. Detta har regeringen valt att göra. Kravet på att beslutet om betyg ska fattas tillsammans med en annan lärare som är legitimerad gäller därför inte om den undervisande läraren saknar legitimation och är anställd utan tidsbegränsning för att bedriva undervisning i modersmål eller, i gymnasieskolan, i ett yrkesämne (6 kap. 5 § skolförordningen respektive 8 kap. 1 c § gymnasieförordningen). Det betyder att även en modersmålslärare eller yrkeslärare som saknar legitimation får sätta betyg i ämnet.

För grundsärskolan, gymnasiesärskolan och specialskolan finns vissa särskilda bestämmelser, t.ex. om speciallärare, men i huvudsak innebär skollagen att samma regler gäller för samtliga aktuella skolformer.

3.3.2. Rektorer

Det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ska ledas och samordnas av en rektor och även för rektorer finns det vissa krav. Rektorn beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter elevernas olika förutsättningar och behov. Dessutom fattar rektorn i övrigt de beslut och har det ansvar som framgår av särskilda föreskrifter i skollagen eller andra författningar (2 kap.9 och 10 §§skollagen).

Bara den som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt får anställas som rektor. Dessutom ska varje huvudman se till att rektorerna går en särskild befattningsutbildning eller en utbildning som kan jämställas med denna (2 kap.11 och 12 §§skollagen).

3.3.3. Registerutdrag och lämplighet i övrigt

Legitimationen som nämns ovan är ett sätt att bedöma lämpligheten hos den som anställs, men lämpligheten för lärare och annan personal i skolväsendet prövas även på andra sätt. Lagstiftning om registerkontroll syftar till att stärka barns och ungdomars skydd mot övergrepp, genom att ge möjlighet att förhindra att personer som har dömts för t.ex. sexualbrott eller grova våldsbrott arbetar med barn eller ungdomar.39

Den som erbjuds en anställning inom någon av de obligatoriska skolformerna ska till den som erbjuder anställningen (den potentiella arbetsgivaren) lämna ett utdrag ur polisens belastningsregister (2 kap. 31 § skollagen). Samma bestämmelse gäller även den som erbjuds en anställning inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet eller sådan verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Vidare sägs att den som inte har lämnat registerutdrag inte får anställas. Registerkontrollen är med andra ord obligatorisk. Dessutom gäller den även andra personer som finns i skolan, t.ex. den som är anställd hos det företag som anordnar skolskjutsen och den lärarstuderande som gör sin verksamhetsförlagda del av utbildningen på skolan.

Den som erbjuds en anställning där arbetet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn, ska på begäran av den som erbjuder anställningen visa upp ett utdrag ur belastningsregistret (1 § lagen [2013:852] om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn). Det gäller om det är en anställning i staten, en kommun, ett landsting, ett företag eller en organisation och exempelvis kan det handla om en anställning i gymnasieskolan. Med begreppet ”direkt och regelbunden kontakt med barn” avses sådana arbeten som inbegriper återkommande och nära kontakter med barn och med barn avses personer under 18 år. Arbeten som enligt förarbetena omfattas är sådana där arbetsuppgifterna består i att fostra, undervisa, sköta eller annars ta hand om barn eller på annat sätt arbeta i personlig kontakt med barn. Kravet på regelbundenhet innebär att den anställdes arbetsuppgifter inbegriper viss återkommande direktkontakt med barn. Vad som i det enskilda fallet avses med sådan regelbundenhet måste avgöras med hänsyn till den aktuella verksamheten. Relevanta omständigheter att ta med i bedömningen av

39Prop. 1999/2000:123, s. 15.

vad som utgör direkt och regelbunden kontakt med barn är även vilken typ av kontakter det rör sig om, vilken intensitet kontakterna har samt om de alltid utförs i närvaro av vårdnadshavare eller en annan vuxen. Det är ytterst upp till den enskilde arbetsgivaren att bedöma om en persons arbetsuppgifter kan anses innefatta direkta och regelbundna kontakter med barn.40 Registerkontrollen för dessa två skolformer är alltså av mer frivillig karaktär.

Det är regeringen som meddelar föreskrifter om innehållet i registerutdraget. Det som ska framgå av utdraget är om personen i fråga har dömts för exempelvis mord, grov misshandel eller något sexualbrott (22 § tredje och sjätte styckena förordningen [1999:1134] om belastningsregister).

3.4. Hur undervisningen ska gå till

I detta avsnitt beskriver vi hur lagstiftningen och de allmänna råden till lärare, rektorer och huvudmän ser ut i dag. Utformningen har naturligtvis sin grund i de framgångsfaktorer som vi har redogjort för, där det är tydligt hur viktiga lärare och skolledare är (avsnitt 3.2).

Centrala utgångspunkter för skolans verksamhet är följande. Alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. Elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling (3 kap. 3 § skollagen).

Ledning och stimulans ges framför allt genom undervisning. Begreppet undervisning är, som vi beskrev ovan (avsnitt 3.1.9), definierat som sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden (1 kap. 3 § skollagen).

40Prop. 2012/13:194, s. 45.

Generellt är det upp till professionen – lärare och rektor som leder det pedagogiska arbetet – att avgöra hur undervisningen ska bedrivas för att uppnå detta. Regeringen har dock i förordning gett vissa anvisningar och läroplanerna innehåller också ett antal mål och riktlinjer som lärare och rektorer har att förhålla sig till. Dessutom har Skolverket utfärdat olika s.k. allmänna råd om bl.a. genomförande av undervisningen, som stöd för lärare, rektorer och huvudmän. Riktlinjerna och råden handlar om att det ska vara strukturerad undervisning, planering, variation i arbetsformer, inflytande för eleverna, individuellt anpassad undervisning inklusive särskilt stöd, uppföljning av elevernas utveckling, återkoppling till eleverna samt återkoppling till läraren. I detta avsnitt beskriver vi närmare vad som föreskrivs och rekommenderas angående undervisningen, eftersom det har betydelse för vilka aspekter som bör hanteras i samband med fjärr- och distansundervisning.

I de fall inget annat nämns härrör rekommendationerna från Skolverkets allmänna råd om planering och genomförande av undervisningen i de obligatoriska skolformerna.41

3.4.1. Strukturerad undervisning

I skolförordningen, som gäller de obligatoriska skolformerna, finns ett avsnitt om strukturerad undervisning. Eleverna ska genom strukturerad undervisning ges ett kontinuerligt och aktivt lärarstöd i den omfattning som behövs för att skapa förutsättningar för att eleverna når de kunskapskrav som minst ska uppnås och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för utbildningen (5 kap. 2 § skolförordningen). Även läroplanerna för de obligatoriska skolformerna nämner strukturerad undervisning, genom att föreskriva att skolan ska erbjuda eleverna strukturerad undervisning under lärares ledning, såväl i helklass som enskilt. Lärarna ska sträva efter att i undervisningen balansera och integrera kunskaper i sina olika former.42

41 SKOLFS 2011:250. 42 Se t.ex. SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.2 Kunskaper.

Varken gymnasieförordningen eller läroplanen för gymnasieskolan (SKOLFS 2011:144) tar dock upp något om strukturerad undervisning.43

3.4.2. Planering

En väl utförd planering av undervisningen är ett viktigt verktyg för lärare och rektorer i det systematiska kvalitetsarbetet.44 Rektorn bör organisera verksamheten så att lärarna ges förutsättningar att planera undervisningen.45 Det handlar, för att sammanfatta det, om att kunna lägg upp undervisningen för att åstadkomma det vi beskriver i följande avsnitt.

3.4.3. Variation i arbetsformer

Vilka arbetssätt och arbetsformer som ska användas i olika sammanhang anges inte någonstans – tvärtom sägs att undervisningen inte kan utformas lika för alla (se ovan under avsnitt 3.1.3).

En del av lärarens ansvar är att svara för att eleverna får pröva olika arbetssätt och arbetsformer.46 I de allmänna råden utvecklas detta. Lärare ges rådet att i sin ledning av undervisningen strukturera och styra de processer som sker i undervisningen och skapa balans mellan gemensamma genomgångar och diskussioner, enskilt arbete och samarbete mellan elever för att skapa goda förutsättningar för varje elevs lärande. Läraren förväntas ha en god överblick över de arbetsprocesser som sker i undervisningen och kunna avgöra hur gemensamma genomgångar, enskilda bearbetningar av innehållet och samarbete mellan elever kan kombineras för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för elevernas kunskapsutveckling.47

I de allmänna råden konstateras vidare att en undervisning som bygger på individuellt arbete, där eleverna i alltför hög utsträckning själva förväntas göra upptäckter genom att på egen hand söka in-

43 Gymnasieutredningen har dock föreslagit att samma bestämmelser som i grundskolan ska finnas för gymnasieskolan, (SOU 2016:77, s. 691). 44 SKOLFS 2011:250, s. 15. 45 SKOLFS 2011:250, s. 12. 46 SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.3 Elevernas ansvar och inflytande. 47 SKOLFS 2011:250, s. 17 f.

formation och dra slutsatser, har visat sig vara ineffektiv. Enligt Skolverket visar utvärderingar att en hög andel individuellt arbete snarare får till följd att eleverna blir mindre engagerade i skolarbetet och att de uppnår sämre studieresultat. Resultaten påverkas tvärtom i positiv riktning när läraren är aktiv och interagerar med eleverna utifrån en bred repertoar av arbetssätt och arbetsformer.48

Skolverket beskriver i de allmänna råden hur läraren bör välja arbetssätt och arbetsformer. Valet, t.ex. hur eleverna grupperas, ska gynna elevens kunskapsutveckling och motverka sådana inlåsningseffekter som begränsar den enskilda elevens förutsättningar att nå de högre betygen. Skolverket skriver också att valet även kommer att påverka lärarens möjlighet att kontinuerligt ge återkoppling till den enskilda eleven och till elevgruppen som helhet. Olika arbetssätt och arbetsformer, t.ex. samarbete mellan eleverna, sägs dessutom ge eleverna möjlighet att utvecklas mot läroplanens övergripande mål om normer, attityder och förhållningssätt hos eleverna.49

3.4.4. Inflytande för eleverna

Även om läraren leder undervisningen betyder inte detta att läraren helt på egen hand ska lägga upp undervisningen. Läraren ska svara för att alla elever får ett reellt inflytande på arbetssätt, arbetsformer och undervisningens innehåll samt se till att detta inflytande ökar med stigande ålder och mognad. Läraren ska också tillsammans med eleverna planera och utvärdera undervisningen.50

För att detta ska fungera bör rektorn skapa rutiner som säkerställer att eleverna ges möjlighet att delta i såväl planeringen som utvärderingen av undervisningens innehåll, arbetsformer och arbetssätt och att elevernas inflytande ökar med stigande ålder och mognad.51

48 SKOLFS 2011:250, s. 18 f. 49 SKOLFS 2011:250, s. 14 f. 50 SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.3 Elevernas ansvar och inflytande. 51 SKOLFS 2011:250, s. 12.

3.4.5. Individuellt anpassad undervisning

Som vi har nämnt tidigare ska varje elev ges möjligheter att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina individuella förutsättningar. Läroplanen anger därför att läraren ska organisera och genomföra arbetet så att eleven utvecklas efter sina förutsättningar och samtidigt stimuleras att använda och utveckla hela sin förmåga. Målet är också att eleven upplever att kunskap är meningsfull och att den egna kunskapsutvecklingen går framåt.52

Skolverket menar att det är nödvändigt att läraren kontinuerligt försäkrar sig om att undervisningen leder mot de mål som konkretiserats i planeringen, genom att läraren anpassar undervisningen till varje enskild elevs behov av stöd och stimulans. Planeringen som läraren gör sägs därför inte kunna vara statisk – läraren måste ständigt bedöma om undervisningen behöver anpassas så att den på bästa sätt möter varje elevs behov och förutsättningar.53

Ett led i att anpassa undervisningen för varje elev är det särskilda stödet, se avsnitt 3.1.10.

3.4.6. Uppföljning av elevernas utveckling och återkoppling till eleverna

Eleven och elevens vårdnadshavare ska fortlöpande informeras om elevens utveckling och det gäller samtliga skolformer (3 kap. 4 § skollagen). För varje obligatorisk skolform finns regler om utvecklingssamtal och individuell utvecklingsplan (se t.ex. 10 kap. 12 och 13 §§). Även i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska utvecklingssamtal hållas minst en gång per termin (15 kap. 20 § och 18 kap. 20 §). Betyg ska sättas i vissa årskurser och skolformer (3 kap. 13– 21 §§ och t.ex. 10 kap. 14–23 §§). Utifrån dessa lagstadgade krav innehåller läroplanerna diverse skrivningar om bedömning och betygssättning. Bland annat uppges att läraren allsidigt ska utvärdera varje elevs kunskapsutveckling, utifrån kursplanernas krav.54

Allsidiga utvärderingar innebär, enligt Skolverkets allmänna råd, att man som lärare behöver ge eleverna möjlighet att visa sina kun-

52 SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.2 Kunskaper. 53 SKOLFS 2011:250, s. 19. 54 SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.7 Bedömning och betyg.

skaper på olika sätt. Det handlar bl.a. om att använda sig av olika underlag, som tillsammans ger en bred och nyanserad bild av elevernas kunskaper, för att kunna analysera och bedöma dessa. Exempelvis är det alltså inte tillräckligt att endast använda sig av skriftliga bedömningsformer. Lärare behöver med andra ord säkerställa att de har tillräckligt med underlag för att analysera och bedöma elevernas kunskaper och stödja deras kunskapsutveckling.55

Varje elev bör kontinuerligt ges konstruktiv återkoppling från läraren om sin kunskapsutveckling och om vad som behöver utvecklas vidare. Därför behöver också bedömningen vara en integrerad del av undervisningen.56

Skolverket påtalar vikten av att elevernas kunskapsutveckling analyseras kontinuerligt under hela skoltiden och inte endast vid något enstaka tillfälle, t.ex. inför utvecklingssamtal eller betygssättning. Den kunskap man som lärare får genom att regelbundet följa upp elevernas kunskaper under ett arbetsområde eller en avgränsad arbetsperiod sägs vara en förutsättning för att aktivt kunna stödja eleverna i deras lärande. Genom att samtala om styrkor och svagheter och ge återkoppling och vägledning kring vad eleverna behöver utveckla vidare och hur man tillsammans ska ta sig dit skapas goda förutsättningar för elevernas kunskapsutveckling.57

3.4.7. Återkoppling till läraren

Varje huvudman inom skolväsendet ska på huvudmannanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Även på varje skolenhet ska man bedriva sådant systematiskt kvalitetsarbete och det är rektors ansvar att det görs (4 kap.3 och 4 §§skollagen).

En del i detta arbete med att förbättra undervisningen är att läraren systematiskt och kontinuerligt bör analysera i vilken utsträckning planeringen och genomförandet av undervisningen har gett eleverna möjlighet att utvecklas så långt som möjligt i förhållande till de nationella målen. Dessutom behöver läraren identifiera vad som behöver utvecklas i den egna undervisningen för att åstadkomma detta, t.ex.

55 SKOLFS 2011:250, s. 24 f. 56 SKOLFS 2011:250, s. 18 f. 57 SKOLFS 2011:250, s. 24.

fundera över om ändamålsenliga bedömningsformer används. Exempelvis kan läraren få återkoppling på hur den egna undervisningen fungerar genom kontinuerlig analys av elevernas kunskapsutveckling.58

3.4.8. Lärarsamarbete

Lärarna ska inte arbeta var för sig med just sin undervisning, utan de har till uppgift, enligt läroplanen, att samverka med andra lärare i arbetet för att nå utbildningsmålen.59

Rektor ska därför skapa förutsättningar för lärarna att arbeta såväl enskilt som tillsammans med andra lärare, t.ex. genom att utveckla former för samverkan och kunskapsutbyte mellan lärarna. Detta arbete handlar om att kontinuerligt planera, följa upp och anpassa undervisningen så att den i så stor utsträckning som möjligt gynnar varje elevs kunskapsutveckling.60

3.4.9. Ämnesövergripande arbete och samverkan

I de obligatoriska skolformerna kan inte varje ämne och undervisningen i det hanteras för sig. Eleverna ska få möjlighet att arbeta ämnesövergripande. Dessutom finns det ett antal ämnesövergripande kunskapsområden, exempelvis trafik, jämställdhet, och konsumentfrågor, som ska integreras i undervisningen i olika ämnen.61

Skolan ska dessutom ha en samverkan med arbetslivet och närsamhället i övrigt. Målet är att varje elev har inblick i närsamhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv. Bland annat åligger det alla som arbetar i skolan att utveckla kontakter med kultur- och arbetsliv, föreningsliv samt andra verksamheter utanför skolan som kan berika den som en lärande miljö.62

Även när det gäller gymnasieskolan finns det skrivningar om samverkan med det omgivande samhället. I läroplanen konstateras att skolan ensam inte kan förmedla alla de kunskaper som eleverna

58 SKOLFS 2011:250, s. 24 och s. 30 f. 59 SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.2 Kunskaper. 60 SKOLFS 2011:250, s. 12 och s. 15. 61 SKOLFS 2010:37, avsnitten 2.2 Kunskaper och 2.8 Rektors ansvar. 62 SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.6 Skolan och omvärlden.

kommer att behöva. Skolan ska ta till vara de kunskaper och erfarenheter som finns i det omgivande samhället och som eleverna har från bl.a. arbetslivet. Personalen ska därför, i utbildningen, utnyttja kontakter med det omgivande samhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv.63

3.5. Både lärare och elev ska vara på plats

I detta avsnitt beskriver vi vad som regleras och tidigare har bedömts av regeringen vad gäller att såväl lärare som elev ska vara på plats i klassrummet.

3.5.1. Närvarande lärare

Regeringen har tidigare uttalat att ”elever primärt ska undervisas i skolan, av lärare som finns på plats tillsammans med eleverna”. Ställningstagandet baserades på studier som visar på lärarens betydelse för undervisningens kvalitet och resultat. Verksamhet där läraren inte är närvarande i samma lokal som eleverna bör mot denna bakgrund ses som ett alternativ när det inte är möjligt att ha läraren på plats med eleverna. Som en följd av denna princip föreslog regeringen att fjärrundervisning skulle tillåtas endast inom ett fåtal ämnen och i vissa fall (se vidare avsnitt 4.3).64

3.5.2. Närvaroplikt för eleverna

Som en följd av skolplikten finns det också en närvaroplikt i de obligatoriska skolformerna. En elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli (7 kap. 17 § skollagen).

Vad gäller de frivilliga skolformerna har regeringen konstaterat att det faktum att utbildningen är frivillig inte innebär att det är frivilligt att delta i undervisningen. En elev som har börjat i gymnasie-

63 SKOLFS 2011:144, s. 8 och s. 14. 64Prop. 2014/15:44, s. 13.

skolan måste delta i undervisningen. Det är en förutsättning för att eleven ska kunna nå utbildningsmålen. Det är också en förutsättning för att lärarna ska kunna planera undervisningen och göra en rättvis och likvärdig bedömning av elevernas kunskaper.65 Motsvarande formulering som för de obligatoriska skolformerna återfinns alltså i skollagen: en elev i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli (15 kap. 16 § respektive 18 kap. 16 §).

I gymnasieskolan och gymnasiesärskolan finns incitament för närvaro i form av studiehjälp från Centrala studiestödsnämnden (CSN). Studiehjälp får som huvudregel bara lämnas för heltidsstudier (2 kap. 5 § studiestödslagen). Skolorna är skyldiga att rapportera till CSN om en elev har en annan studietakt än heltid, exempelvis vid ogiltig frånvaro. Om en elev har ogiltig frånvaro kan CSN således besluta att dra in elevens studiehjälp, eftersom eleven då inte bedöms bedriva heltidsstudier.66

För samtliga dessa skolformer gäller att om en elev utan giltigt skäl uteblir från den obligatoriska verksamheten (respektive den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen), ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare samma dag informeras om att eleven har varit frånvarande (7 kap. 17 § fjärde stycket, 15 kap. 16 § respektive 18 kap. 16 § skollagen).

I vissa fall ska information även ges till elevens hemkommun. Kommunerna har s.k. aktivitetsansvar för elever som har fullgjort sin skolplikt men inte har fyllt 20 år och inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning (29 kap. 9 § skollagen). Om en elev som inte har fyllt 20 år och går i en gymnasieskola eller gymnasiesärskola med en annan huvudman än hemkommunen är frånvarande i betydande utsträckning utan giltigt skäl ska huvudmannen snarast meddela detta till hemkommunen (15 kap. 15 § respektive 18 kap. 15 § skollagen).

65Prop. 2009/10:165, s. 413 och s. 458. 66 Jämför 6 kap. 6 § studiestödslagen, 6 kap. 9 § studiestödsförordningen (2000:655) samt Centrala studiestödsnämndens föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:6) om studiehjälp, där skolornas uppgiftsskyldighet gentemot CSN regleras i 9 kap.

4. Fjärr- och distansundervisning

Detta kapitel handlar om vad de två undervisningsformerna fjärr- och distansundervisning innebär. Vi beskriver framväxten av dem, vilka regler som gäller i dag och vad som i olika sammanhang har sagts om dem.

4.1. Detta är fjärr- och distansundervisning

Fjärr- och distansundervisning är två undervisningsformer som innebär att läraren inte befinner sig där eleven är. Principen om att läraren ska befinna sig i klassrummet med eleverna, det vi i vårt betänkande har valt att kalla närundervisning (se avsnitt 2.4), har frångåtts. Hur dessa metoder har benämnts har varierat över tid, men i dag – och i vårt betänkande över huvud taget – använder vi uppdelningen som föreslogs 2012 i utredningen om fjärr- och distansundervisning1.

Fjärrundervisning definieras numera i skollagen (2010:800). Där anges att fjärrundervisning är interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid (1 kap. 3 § skollagen).

Distansundervisning är inte reglerad i skollagen men beskrevs av 2012 års utredning, precis som fjärrundervisning, som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik. Skillnaden jämfört med fjärrundervisning är att elever och lärare vid distansundervisning är åtskilda både i rum och i tid.2

1SOU 2012:76. 2SOU 2012:76, s. 22.

4.2. Utvecklingen av fjärr- och distansundervisning

För att ge en bakgrund till dagens regelverk om fjärr- och distansundervisning och till våra förslag vill vi kort redogöra för andra utredningar på området de senaste åren. Vi beskriver både vad som har föreslagits och vilka för- och nackdelar som har lyfts. För en längre historik över utvecklingen hänvisar vi till den förra statliga utredningen om fjärr- och distansundervisning3 och till Distansutbildningskommitténs (DUKOM) betänkande från 19984.

4.2.1. Utredningar på området

De olika utredningar som vi i de följande avsnitten tittar närmare på är från regeringen och statliga myndigheter och har presenterats det senaste decenniet. Den första av dem är en rapport som Skolverket redovisade på uppdrag av regeringen 2008.5 Skolverket gjorde ingen skillnad mellan om undervisningen sker i realtid (numera fjärrundervisning) eller som korrespondens av något slag (numera distansundervisning). Från Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) remitterades en promemoria med förslag om distansundervisning 2010.6 Förslagen utgick från nämnda rapport från Skolverket. Därefter tillsattes en statlig utredning om bl.a. distansundervisning, eftersom det under beredningen av de tidigare förslagen framkom behov av ytterligare underlag inför en eventuell reglering av denna.7Utredningen presenterade sitt resultat i ett betänkande 2012 och definierade då fjärr- och distansundervisning i princip på det sätt som vi i dag definierar begreppen.8

Efter en proposition med utgångspunkt i förslagen i betänkandet kom sedan de flesta av dagens regler om fjärrundervisning på plats.9 I propositionen meddelade regeringen dessutom att man avsåg att återkomma till riksdagen med förslag om distansundervisning.10

3SOU 2012:76, s. 185 ff. 4SOU 1998:84, s. 35 ff. 5 Skolverket (2008). 6 Dnr U2010/5616/G. 7 Dir. 2011:85, s. 12. 8SOU 2012:76. 9Prop. 2014/15:44, bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141. 10Prop. 2014/15:44, s. 8.

Vi har därefter fått i uppdrag att utreda såväl fjärr- som distansundervisning vidare. I vårt delbetänkande föreslog vi hur skolhuvudmän genom fjärrundervisning på entreprenad kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål – två verksamheter som betraktades som särskilt angelägna. Regeringen har nu överlämnat en proposition om dessa förslag till riksdagen, som i sin tur har beslutat om dem.11 Vårt uppdrag har således fortsatt med generella regler för fjärr- och distansundervisning.

4.2.2. Därför behövs fjärr- och distansundervisning

De olika förslagsställarnas syn på fjärr- och distansundervisning har varit ungefär densamma genom åren: som något som ska användas i undantagsfall. Det har inte i något fall, av de som vi här har redovisat, betraktats som ett fullt ut likvärdigt alternativ till närundervisning. De skäl som har nämnts för att anordna fjärr- eller distansundervisning har snarare haft att göra med att eleverna över huvud taget ska få tillgång till undervisning, dvs. att fjärr- och distansundervisning är det enda alternativet – annars skulle eleverna bli utan undervisning.

Den ena kategorin av skäl för förslagen handlar om problem för skolan eller huvudmannen. Skolverket menade att distansundervisning skulle användas när det saknades lärare med adekvat utbildning eller elevunderlaget var otillräckligt på den egna skolan. Utbildningsdepartementet lade till att det skulle vara möjligt då en av de aktuella kurserna eller ett av ämnena (se avsnitt 4.2.4) inte erbjöds och i SOU:n var linjen densamma i fråga om fjärrundervisning.

Den andra kategorin av skäl gäller en enskild elev som annars inte skulle ha deltagit i undervisningen. Skolverket talade om elever med medicinsk eller psykosocial problematik som borde få distansundervisning som särskilt stöd. Därutöver nämndes distansundervisning som en metod för att elever med särskilda talanger skulle få tillgång till undervisning på högre nivå, t.ex. gymnasiekurser i årskurs 9, men då som komplement till annan undervisning för att fördjupa och bredda sin utbildning. Utbildningsdepartementet tog

11Prop. 2015/16:173, bet. 2015/16:UbU18, rskr. 2015/16:315.

inte upp några av dessa möjligheter. Det gjordes däremot i SOU:n, som innehöll förslag om distansundervisning för elever med medicinsk eller psykosocial problematik, för elever med karriärer på elitnivå samt för elever vid särskilda ungdomshem.

4.2.3. Farhågor kring fjärr- och distansundervisning

Precis som skälen för fjärr- och distansundervisning har återkommit gång på gång har skälen emot, eller snarare farhågorna, upprepats i de olika utredningarna. Även farhågorna, dvs. vad vi särskilt behöver beakta också i vårt arbete, kan delas in i olika kategorier.

En del är elevernas förutsättningar. Skolverket konstaterar att distansundervisning kräver hög grad av koncentration; att undervisningen förutsätter mognad, engagemang och ansvar hos eleverna.

Elevernas rättigheter betonas också. Rätten till lärarledd undervisning ska tillgodoses, vilket betyder att det ska vara fråga om en målinriktad pedagogisk verksamhet som genomförs under lärares ledning. Dessutom måste eleverna få tillräckligt stöd av lärare och handledare. Det måste vidare vara tydligt vem som har helhetsansvaret för varje elevs studiegång. Frågor har också uppstått om vem som har tillsyns- och omsorgsansvar under den tid då eleven fullgör sin skolplikt.

Vad gäller själva undervisningen har frågor väckts om hur interaktionen mellan lärare och elever påverkas och om det är möjligt att anpassa undervisningen till varje enskild elevs behov av stöd och stimulans. Samarbetet mellan lärare och handledare betonas. Det har även ifrågasatts om interaktionen mellan eleverna blir tillräcklig. Undervisningen är dessutom beroende av att tekniken fungerar som den ska.

Slutligen lyfts att skolan inte bara syftar till kunskapsförmedling utan också har ett socialiserings- och värdegrundsuppdrag. Detta sägs riskera att hamna i skymundan vid fjärr- och distansundervisning.

4.2.4. Ämnen för fjärr- och distansundervisning

Samtliga som har lämnat förslag lyfter i första hand språkämnen som möjliga för fjärr- och distansundervisning. Skolverket tänkte sig moderna språk (inte engelska), modersmål och teckenspråk i både

grundskolan och gymnasieskolan, vilket Utbildningsdepartementet kompletterade med samiska i sameskolan, engelska för elever som återvänder från en svensk utlandsskola samt studiehandledning på modersmål. Bortsett från engelskan innehöll SOU:n samma punkter för fjärrundervisningen, med tillägget integrerad samisk undervisning i grundskolan.

Skolverket var mer tillåtande i gymnasieskolan och föreslog för elever i denna att undervisningsformen skulle få användas i de flesta kurser. Kurser i kärnämnen (numera gymnasiegemensamma ämnen) skulle emellertid inte kunna ordnas på detta sätt, med undantag för i högst ett år i de fall då det fanns särskilda skäl. Några sådana förslag har inte funnits med senare.

För distansundervisning har det – efter att fjärr- respektive distansundervisning har definierats – inte funnits några förslag om särskilda ämnen och kurser. Tvärtom har avsikten i de förslag vi beskriver varit att utbildningen helt och hållet ska kunna bedrivas med hjälp av distansundervisning under en kortare eller längre tid.

4.3. Dagens regelverk för fjärrundervisning

I detta avsnitt ska vi beskriva vad som gäller för fjärrundervisning i dag, bl.a. vilka villkor som måste vara uppfyllda och vilka ämnen det gäller.

4.3.1. Allmänna bestämmelser

Som vi nämnde ovan definieras fjärrundervisning som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid (1 kap. 3 § skollagen). Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om fjärrundervisning (29 kap. 22 a § skollagen). Regeringen har också beslutat om sådana föreskrifter: regelverket för fjärrundervisning i de obligatoriska skolformerna, grundskolan, grundsärskolan, sameskolan och specialskolan, finns i 5 a kap. skolförordningen (2011:185) och för fjärrundervisning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan i 4 a kap. gymnasieförordningen (2010:2039). Bestämmelserna i dessa två kapitel är i

princip överensstämmande och vad som beskrivs nedan gäller båda kapitlen, dvs. båda förordningarna, om inte annat nämns.

4.3.2. Fjärrundervisning är bara tillåtet i vissa fall

Fjärrundervisning får anordnas för elever i de olika skolformerna under de förutsättningar och med de begränsningar som anges i skolförordningen och gymnasieförordningen (5 a kap.15 §§skolförordningen och 4 a kap.15 §§gymnasieförordningen). Det betyder att fjärrundervisning endast är tillåten i de fall som räknas upp i de angivna paragraferna.

Denna inledande begränsning hindrar dock inte att en lärare som är närvarande i klassrummet, som ett led i sin undervisning av eleverna, tar hjälp av en annan lärare som undervisar med hjälp av informations- och kommunikationsteknik och som är åtskild från eleverna i rum men inte i tid (1 § andra stycket). Undervisning som bedrivs på detta sätt innebär således att ansvarig lärare fortfarande är närvarande där eleverna är, medan den ansvarige läraren vid fjärrundervisning befinner sig på en annan plats än eleverna.

För att fjärrundervisning ska få tillåtas över huvud taget ska minst ett av två krav i 3 § vara uppfyllt. Fjärrundervisning får genomföras om det inte finns någon legitimerad lärare som är behörig för undervisningen12 att tillgå inom en huvudmans skolenhet (3 § p. 1). Regeringen bedömde i propositionen om fjärrundervisning att detta krav bör anses uppfyllt först efter att huvudmannen har gjort allvarliga försök att rekrytera en legitimerad och behörig lärare till skolenheten.13 För studiehandledning på modersmålet och för integrerad samisk undervisning i grundskolan, för vilka det saknas krav på att verksamheten leds av lärare, är kravet att det inte finns någon annan lämplig person att tillgå inom en huvudmans skolenhet.

Fjärrundervisning får också genomföras om elevunderlaget är otillräckligt (3 § p. 2). Med otillräckligt avses sådana fall där huvudmannen inte är skyldig att anordna undervisning med anledning av att antalet elever inom huvudmannens organisation är färre än fem.14 Det innebär att det kan handla om ett språk som färre än fem

12 Den exakta formuleringen är ”någon lärare som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § skollagen”. 13Prop. 2014/15:44, s. 13. 14Prop. 2014/15:44, s. 13 f.

elever har valt inom språkvalet eller ett språk som färre än fem elever är berättigade till modersmålsundervisning i.

4.3.3. Ämnen och verksamheter för fjärrundervisning

Fjärrundervisning är tillåtet i vissa ämnen och verksamheter enligt förordningarna (2 §). För samtliga skolformer som berörs i de två förordningarna får fjärrundervisning anordnas i

  • moderna språk,
  • modersmål,
  • teckenspråk, och
  • studiehandledning på modersmålet.

Dessutom får fjärrundervisning anordnas för samiska i sameskolan och för integrerad samisk undervisning i grundskolan.

Detta är de generella bestämmelserna, men regeringen har därutöver beslutat om en försöksverksamhet där fjärrundervisning får prövas i fler ämnen (förordningen [2015:481] om försöksverksamhet med fjärrundervisning). Skolhuvudmän kan enligt förordningen ansöka om att delta i försöksverksamheten och får, om de beviljas deltagande, anordna fjärrundervisning även i andra ämnen. Villkoren är desamma som för fjärrundervisning i ovanstående ämnen och verksamheter (se ovan och nedan). Fjärrundervisning får dock enbart utgöra en mindre del av den undervisning som eleven får i sin utbildning. Skolverket beviljar bara deltagande om huvudmannen kan säkerställa kvaliteten i fjärrundervisningen.

4.3.4. Så fungerar fjärrundervisning

Utgångspunkten vid fjärrundervisning bör, enligt regeringen, som vid annan undervisning, vara att eleverna ska befinna sig i skolan eller i en lokal som skolan anvisar. Fjärrundervisningen bör, liksom annan undervisning, ingå i den garanterade undervisningstid som skolan ansvarar för. Utöver de krav som så att säga ställs i definitionen av fjärrundervisning krävs att det finns en handledare närvarande i den lokal där eleverna befinner sig (4 §). En elev eller en

grupp elever kan alltså inte lämnas ensamma i lokalen. Syftet med att det ska finnas en handledare närvarande är att upprätthålla kvaliteten i undervisningen. Handledaren kan vara en lärare på elevernas skola eller någon annan som är anställd på skolan. Handledaren bör kunna ge stöd till eleverna på plats i klassrummet men också stödja fjärrläraren i dennes undervisning. Dessutom ska handledaren utöva ansvaret för tillsynen av skolpliktiga elever i grundskolan och motsvarande skolformer.15

Det finns i dag inte några närmare föreskrifter om handledarens kompetens, befogenheter eller arbetsuppgifter.

4.3.5. Fjärrundervisning som utförs av någon annan – entreprenad

Vi kommer att återkomma till olika former för samarbeten mellan skolhuvudmän och vad det innebär i nästa kapitel, kapitel 5, men vill redan nu upplysa om att fjärrundervisning även kan överlämnas på entreprenad.

Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser fjärrundervisning överlämnas till staten på entreprenad (23 kap. 4 § skollagen). Möjligheten att överlämna uppgifter på entreprenad till staten har dock begränsats till undervisning i teckenspråk, samiska och integrerad samisk undervisning i grundskolan (5 a kap. 5 § skolförordningen och 4 a kap. 5 § gymnasieförordningen). Det är inte närmare angivet i författning vad som avses med staten i detta sammanhang. Det ligger dock nära till hands att anta att lagstiftaren därmed avsett staten som huvudman inom skolväsendet, dvs. Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen, och inte staten som anordnare av annan utbildning, t.ex. universitet och högskolor.16

Dessutom får uppgifter som avser fjärrundervisning även överlämnas till en annan huvudman om fjärrundervisningen avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet (23 kap. 4 § skollagen), i enlighet med vad vi föreslog i vårt delbetänkande.17Förutsättningen för att detta ska vara tillåtet är att huvudmannen har

15Prop. 2014/15:44, s. 14. 16 Jämför prop. 2014/15:44, s. 19. 17SOU 2016:12.

gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen (se vidare i avsnitt 5.6.6).

4.3.6. Specialregler för Statens institutionsstyrelse

I propositionen om fjärrundervisning bedömde regeringen att Statens institutionsstyrelse (SiS) bör kunna ge fjärrundervisning inom de särskilda ungdomshemmen i flertalet ämnen och kurser under förutsättning att det saknas legitimerade och behöriga lärare i ämnet eller kursen eller när elevunderlaget är otillräckligt. Samma förutsättningar bör gälla som för andra skolor, t.ex. i fråga om krav på närvarande handledare.18

Även för utbildning vid de särskilda ungdomshemmen är det i skol- respektive gymnasieförordningen som det anges i vilka ämnen och kurser det är tillåtet att bedriva fjärrundervisning. Möjligheten finns för samtliga ämnen respektive kurser utom svenska, svenska som andraspråk, engelska och matematik. Fjärrundervisning får också användas för att ge elever studiehandledning på modersmålet (14 a kap. 3 § första stycket skolförordningen samt 13 a kap. 3 § första stycket gymnasieförordningen).

4.4. Så används fjärrundervisning i dag

Även om fjärrundervisning är reglerad i lag först sedan den 1 juli 2015 har det förekommit sådan undervisning en längre tid. I detta avsnitt redogör vi för några exempel på olika tillämpningar i Sverige. Det är inte alltid som det nyss beskrivna regelverket följs fullt ut, men vi beskriver ändå olika förekomster av undervisning där lärare och elev är åtskilda i rum men inte i tid. Vi återkommer till några internationella exempel efter att också ha beskrivit distansundervisning (se avsnitt 4.6.5).

18Prop. 2014/15:44, s. 19 ff.

4.4.1. Sameskolstyrelsen och sameskolan

Kommuner och enskilda huvudmän kan alltså numera överlämna uppgiften att bedriva fjärrundervisning i samiska eller i integrerad samisk undervisning i grundskolan till staten i form av Sameskolstyrelsen. Dessutom kan sameskolan i bl.a. dessa ämnen bedriva fjärrundervisning inom den egna organisationen.

Vid utredningens besök på Sameskolstyrelsen, i april 2016, gavs fjärrundervisning till 103 elever inom sameskolan och i kommunala skolor. Dessa elever fanns på 40 skolor, från Simrishamns kommun i söder till Kiruna kommun i norr. Majoriteten av eleverna undervisades i nordsamiska, men det förekom också undervisning i varieteterna sydsamiska och lulesamiska. Att fjärrundervisning används beror på svårigheter att få tag på lärare i språket och dess olika varieteter.

Eleverna som undervisades fanns från förskoleklass19 upp till gymnasieskolan. Vanligast var att fjärrundervisning bedrevs för en enskild elev i taget eller för två elever samtidigt, men det förekom också att upp till tio elever undervisades på en gång. Att undervisa så många elever bedömdes av lärare vara svårt med motiveringen att det blir mer av föreläsning via videokonferens än undervisning med aktiva elever. Möjligheterna till individualisering betraktades också som mindre vid fjärrundervisning och därmed blev det än viktigare än vid närundervisning att nivågruppera eleverna.

Handledaren var inte alltid på plats hela lektionstiden, men hon eller han var med i början av lektionen och skulle sedan finnas tillgänglig. Det sågs som slöseri med resurser att ha en handledare på plats när tekniken fungerar och det bara är en elev i den andra lokalen. Det handledaren gjorde var sådant som att ordna tekniken, kopiera papper, hämta saker och andra praktiska göromål.

Fjärrlärarna upplevdes lätt bli isolerade. De som var anställda av Sameskolstyrelsen var utspridda i landet och flera undervisade från hemmet i stället för från en skola. Skolan där fjärrlärarens elever fanns skulle behöva involvera fjärrläraren, t.ex. för att diskutera en elevs inlärningssvårigheter, men skolorna och huvudmännen som

19 Någon bestämmelse som tillåter fjärrundervisning i skolformen förskoleklass finns inte i dag.

beställde fjärrundervisning brast ibland i engagemang och såg undervisningen som något som någon annan skötte.20

4.4.2. Specialpedagogiska skolmyndigheten

Kommuner och enskilda huvudmän får, sedan den 1 juli 2015, även överlämna uppgiften att bedriva fjärrundervisning i teckenspråk till staten. Fjärrundervisningen bedrivs då av Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM). Hösten 2016 var verksamheten liten och fjärrundervisning i teckenspråk bedrevs för en handfull elever på kommunala och fristående grundskolor.

4.4.3. Pajala kommun

På grund av stora geografiska avstånd i kommunen och begränsat elevunderlag var Pajala kommun tidigt ute (i slutet av 1990-talet) med att undervisa på distans med informations- och kommunikationsteknik med en handledare närvarande hos eleverna i klassrummet, alltså det som i dag kallas fjärrundervisning. Genom åren har olika modeller prövats, framför allt inom språkvalet i grundskolans högre årskurser.

Enligt uppgifter från kommunen användes fjärrundervisning för spanska i årskurs 7–9 läsåret 2015/16. Elever från tre olika skolor deltog (Pajala centralskola, Junosuando skola och Tärendö skola) och eleverna fick två av tre lektioner i veckan via fjärrundervisning. Läraren roterade mellan skolenheterna och alla elever fick därmed en av veckans tre lektioner med läraren på plats i klassrummet för reguljär undervisning medan övriga elever befann sig på andra skolor och således tog del av undervisningen genom fjärrundervisning.

Läsåret 2016/17 bedrevs inte längre någon fjärrundervisning inom den egna organisationen. I stället anlitades Sofia Distansundervisning för undervisningen i spanska, finska och tyska. Läraren var alltså åtskild från eleverna i rum, men eleverna var på plats i skolan med en handledare närvarande under lektionerna.

20 Som vi konstaterade i vårt delbetänkande är denna syn från huvudmännen och skolorna dessvärre vanlig för modersmålsundervisning över huvud taget, men kan förstärkas av fjärrundervisningen (SOU 2016:12, s. 77).

Fjärrundervisningen i Pajala kommun har bl.a. beskrivits i SOU:n från 2012

Några erfarenheter som rektorer och lärare inom Pajala kommun fått från sin fjärrundervisning är att läraren får en ökad arbetsbörda när det gäller att planera sin undervisning. Förberedelserna måste göras noggrannare bl.a. för att kunna informera handledaren och skicka material och uppgifter till elevernas skola i förväg. Datauppkopplingen måste startas upp i förväg för att förvissa sig om att den fungerar och ett alternativt material bör finnas om tekniken inte fungerar. Att vara fjärrlärare är tidskrävande, särskilt inledningsvis, men upplevs även som roligt och utmanande för den som valt att undervisa på detta sätt. Läraren är beroende av att få tydlig återkoppling från handledare, elever och rektor om hur undervisningen upplevs och fungerar. Pajala kommun har också uppmärksammat att det finns elever som tycker att det är påfrestande att se sig själva på skärmen och därför valt bort det aktuella ämnet på grund av fjärrundervisningen. I Pajala anser man att den bästa undervisningen sker på plats men att fjärrundervisning kan vara det näst bästa när det sämsta alternativet blir att lägga ner en skola. De menar också att det är i språkvalet och modersmål för årskurserna 6–9 som fjärrundervisningen fungerar bäst.21

Fjärrundervisningen i Pajala kommun har också utvärderats av forskare vid Umeå universitet.22 Förhållanden som lyfts i denna rapport är bl.a. att interaktionen mellan lärare och elev förändrades; läraren dominerade talutrymmet och upplevde själv att det var svårt att känna av stämningen och genomföra riktade stödinsatser. Undantaget var när det var mindre undervisningsgrupper – sju elever via fjärrundervisning sades innebära bättre samspel än tjugofem elever i ett traditionellt klassrum. Rapporten menar att handledaren spelade en nyckelroll, t.ex. för att känna av stämningen i klassrummet och för att hjälpa till med bedömningsarbetet. För lärarna upplevdes fjärrundervisning medföra ökad arbetsbörda, framför allt eftersom mer tid behövde ägnas åt förberedelser

Från elevernas sida fanns en vilja att slippa fjärrundervisningen, drygt hälften ville detta enligt utvärderingen. Lärarna menade att fjärrundervisningen krävde mer av eleverna än vad traditionell undervisning gör, i form av koncentration och disciplin. Dessutom fanns svårigheter att följa upp vad eleven hade förstått, enligt rapporten.

21SOU 2012:76, s. 212. 22 Häll, Hällgren och Söderström (2007).

4.4.4. Språkskolan i Uppsala kommun

23

Språkskolan i Uppsala, kommunens centrala enhet för bl.a. modersmålsundervisning, ger också fjärrundervisning24. Språkskolans verksamhet med undervisning på distans har pågått sedan läsåret 2005/06, med ursprung i två olika projekt initierade av Myndigheten för skolutveckling.25 Undervisningen har utvecklats tillsammans med Uppsala universitet i syfte att kvalitetssäkra fjärrundervisningen i en situation när forskning och beprövad erfarenhet saknades. Samarbetet har resulterat i en kurs om 7,5 högskolepoäng för fjärrlärarna, vilken är tillgänglig inom universitetets uppdragsutbildning. Fjärrlärarna vid Språkskolan diskuterar regelbundet i kollegiala sammanhang hur undervisningen kan förbättras.

Under läsåret 2015/16, vid utredningens besök, hade Språkskolan i Uppsala avtal om fjärrundervisning i modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål i några språk till elever i Östhammars, Hebys och Kramfors kommunala skolor, till skolor inom Lapplands gymnasium och till särskilda ungdomshem (SiS-hem). Språkskolan gav även utbildning på entreprenad till enskilda huvudmän i den egna kommunen. Fjärrundervisning användes dessutom ibland för undervisning på en del av kommunens egna skolor, nämligen när det gällde elever i årskurs 3–5 och högst tre elever skulle undervisas i det aktuella språket på just den skolenheten. Efter att de nya reglerna om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet trädde i kraft 2016 har antalet kommuner och enskilda huvudmän som anlitar Språkskolan i Uppsala bara ökat marginellt.

Kramfors kommun erbjöd modersmålsundervisning på några språk samt studiehandledning på modersmål i form av fjärrundervisning på entreprenad (även då med Språkskolan i Uppsala som utförare) när Skolinspektionens regelbundna tillsyn av kommunen genomfördes. Detta var innan reglerna kring fjärrundervisning och

23 Enhetens namn var Språkskolan när utredningen besökte den, men den har sedan dess bytt namn till Enheten för flerspråkighet. 24 I delbetänkandet benämnde vi det undervisning på distans, även om Språkskolan kallar det fjärrundervisning. Undervisningen sker i realtid, men Språkskolan ställer inte krav på att en handledare ska vara närvarande i klassrummet där eleverna befinner sig och därmed uppfyller den inte villkoren för fjärrundervisning. Då detta är fallet för fjärrundervisning även på andra håll väljer vi nu att benämna även Språkskolans verksamhet för fjärrundervisning. 25 ”Modersmålsundervisning delvis på distans” med Uppsala och Boden 2005/06 och ”Synkroniserad distansundervisning” med Uppsala och Ljusdal 2006/07.

entreprenad ändrades för modersmålsundervisning. Myndigheten kritiserade kommunen dels för entreprenaden, dels för att verksamheten bedrevs genom fjärrundervisning. Skolinspektionen konstaterade att fjärrundervisning – enligt de regler som då gällde – kan vara ett komplement till ordinarie undervisning, när äldre elever i grundskolan får språkundervisning, men att när undervisning uteslutande ges genom fjärrundervisning uppfylls inte kraven på skolverksamheten. Skolinspektionen menade bl.a. att undervisningen inte var tillräckligt individanpassad, att elevernas möjligheter att utöva inflytande över arbetsformer var begränsade och att det var svårt för läraren att göra en allsidig bedömning av elevens kunskaper för betygssättningen.26

Handledarens roll när Språkskolan bedriver undervisning är, på kommunens egna skolor, att se till att eleven kommer igång med arbetet. Därefter ska det finnas en kontaktperson på skolan, men denne är inte på samma plats som eleven eller eleverna. När fjärrundervisningen bedrivs mot andra skolor ska vuxna finnas på plats.

Vid utredningens besök lyftes flera fördelar med fjärrundervisningen. Flexibiliteten ökar och det är t.ex. möjligt att ha undervisning trots sjukdom. Fler elever får undervisning tillsammans, vilket ger mer undervisningstid i modersmålet för den enskilde eleven och fler kamrater för eleven. Lärare och elever sägs uppskatta att lära sig använda tekniken. Dessutom blir det större frihet för lärarna, när de kan lägga mindre tid på resor mellan olika skolor.

Som tänkbara nackdelar nämndes bl.a. ensamheten för läraren, vilket kan hanteras genom att fjärrläraren också träffar andra elever fysiskt. Det förekommer också hybridlektioner, där någon eller några elever är på plats och andra fjärrundervisas. Den sociala relationen till eleverna kan också vara en utmaning. Viktigt för relationen är enligt Språkskolan att fjärrläraren regelbundet (en gång per termin) besöker skolan och på så sätt får träffa sina elever. Dessutom kan läraren tappa kontrollen över undervisningen, om hon eller han saknar datorvana – precis som en lärare kan tappa kontrollen över en klassrumssituation. Elevens hemskola får inte heller släppa ansvaret för eleven och dennes utveckling bara för att någon annan utför själva undervisningen.

26 Skolinspektionen (2014), s. 11 ff.

Lärarna menade att undervisningsgrupperna möjligen kan bestå av åtta till tio elever, men helst betydligt färre. Alla teoretiska ämnen bör vara möjliga för fjärrundervisning, medan de praktisk-estetiska ämnena borde vara svåra att hantera.

Lärarna gav också exempel på vilka situationer som kan uppstå i fjärrundervisningen. Det gäller visserligen sådant som också förekommer vid närundervisning och erfarna lärare är vana att hantera sådant, men en fjärrlärare bör vara medveten om att liknande insatser kan behövas i fjärrundervisningen, men med viss anpassning till tekniken.

För det första kan det handla om behov av disciplinära åtgärder. När en elev stökar och på olika sätt, t.ex. med hjälp av teknikens möjligheter, stör undervisningen kan den eleven få begränsat tillträde till eller t.o.m. stängas ute från det digitala rummet. Det kan jämföras med den möjlighet till utvisning ur undervisningslokalen som återfinns i 5 kap. 7 § skollagen.

För det andra kan fysiskt bråk uppstå mellan elever som befinner sig på samma ställe, där läraren inte är. Som ett exempel nämndes ett fall där läraren behövde ringa den aktuella skolan, men det tog tid innan någon vuxen lokaliserades som kunde skilja eleverna åt. Fjärrläraren informerade vårdnadshavarna och åtgärder vidtogs för att liknande situationer inte skulle uppstå igen.

För det tredje kan mobbning uppstå även i en undervisningssituation i det digitala rummet, där en elev med de tekniska verktygen kan kränka en annan elev. Fjärrläraren kunde i detta fall göra motsvarande vad läraren skulle ha gjort i ett vanligt klassrum: dela upp gruppen för att skilja mobbare och mobboffer åt, prata med dels mobbaren och dennes vårdnadshavare, dels den elev som hade utsatts och slutligen diskutera med samtliga i undervisningsgruppen.

Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål är inte det enda som Språkskolan i Uppsala utför på entreprenad. Även sådan kartläggning av nyanlända elevers kunskaper som ska genomföras (enligt 3 kap. 12 a–12 f § skollagen) utför Språkskolan, inte bara för Uppsala kommuns skolor utan också åt skolor med andra huvudmän.

4.4.5. Försöksverksamhet med fler ämnen

Skolverket är ansvarig myndighet för att pröva ansökningar om att delta i försöksverksamheten med fjärrundervisning även i andra ämnen än de som anges i skol- och gymnasieförordningarna. Intresset för att delta var dock svalt inledningsvis, vilket kan antas bero på att endast fjärrundervisning inom den egna organisationen är tillåten. Ansökningar inkom endast från två skolhuvudmän i den första ansökningsomgången hösten 2015: från Lapplands kommunalförbund, för sex olika skolenheter inom gymnasieskolan, och från Storumans kommun, för Luspengymnasiet. Ansökningarna för samtliga kurser beviljades (bortsett från de ansökningar som rörde kurser i de ämnen där fjärrundervisning redan är tillåtet enligt skol- och gymnasieförordningarna). Det handlade bl.a. om kurserna Biologi 1, Psykologi 1, Medicin 2, Akutsjukvård och Samhällskunskap 2.27

Skolverket har därefter anordnat nya ansökningsomgångar och fler huvudmän, både kommunala och enskilda, har nu fått tillstånd att delta. Beviljade ansökningar har framför allt gällt olika kurser inom gymnasieskolan, men det förekommer även exempel på svenska som andraspråk och NO-ämnen i grundskolan. Avslag på ansökningar har bl.a. handlat om att huvudmannen inte kunnat säkerställa kvaliteten i fjärrundervisningen. Flera ansökningar har gällt undervisning för elever med långvarig och olovlig frånvaro, där eleverna skulle vistas i hemmet. Då detta inte är att betrakta som fjärrundervisning har även dessa ansökningar avslagits.

Skolverket har i en delredovisning till regeringen följt upp och utvärderat hur fjärrundervisning används inom försöksverksamheten. Myndigheten konstaterar att antalet ansökningar har varit begränsat och att några huvudmän som har fått sin ansökan beviljad inte har startat någon försöksverksamhet med fjärrundervisning. Skolverket betonar behovet av kontinuitet i verksamheterna och att ett utvecklingsarbete är viktigt.28

De huvudmän som har beviljats deltagande i försöksverksamheten får bedriva fjärrundervisning i de olika ämnena så länge försöksverksamheten pågår, dvs. t.o.m. utgången av juni 2018 enligt nuvarande regler.

27 Skolverkets beslut dnr 2015:1455, 2015:1456 samt 2015:1540. 28 Skolverket (2017).

4.4.6. Lapplands gymnasium

Lapplands kommunalförbund, som är huvudman för Lapplands gymnasium, är en av de huvudmän som använder fjärrundervisning. Lapplands gymnasium deltar i den pågående försöksverksamheten och därutöver anordnas fjärrundervisning inom den egna organisationen i bl.a. moderna språk och modersmål, i enlighet med vad gymnasieförordningen möjliggör. Utredningen har besökt två av de kommuner som ingår i kommunalförbundet, Jokkmokk och Gällivare, för att få veta mer om erfarenheterna av fjärrundervisning.

Lapplands gymnasiums motiv till att bedriva fjärrundervisning är de stora geografiska avstånden. Det handlar dels om att kunna erbjuda fler språk till eleverna, dels om att kunna arrangera olika program på fler orter. Exempelvis kan eleverna läsa vård- och omsorgsprogrammet i samtliga fyra kommuner inom kommunalförbundet, men flera kurser ges då som fjärrundervisning.

Vårt övergripande intryck efter att ha träffat skolledning, lärare, handledare och elever var att traditionell närundervisning av samtliga upplevs som det bästa alternativet. Fjärrundervisning – när den fungerar väl – kan vara ett substitut, framför allt då den möjliggör att eleverna får undervisning som de annars hade blivit utan. Fjärrundervisning betraktas alltså inte som ett likvärdigt alternativ till närundervisning.

En av utmaningarna med fjärrundervisningen sades vara att den kräver mer av eleverna. De kan behöva vara mer fokuserade och koncentrerade, när det inte är en lärare som bokstavligen tittar över axeln på deras arbete. För att få till stånd den nödvändiga interaktionen mellan lärare och elever respektive mellan elever är det nödvändigt att driva på eleverna mer än annars. En orsak till detta är att elever drar sig undan från kameran – en del elever upplever det som jobbigt att synas och att ha kontakt med lärare och elever som finns på andra ställen än en själv, särskilt om man aldrig har mötts fysiskt. Spontaniteten hos såväl lärare som elever uppgavs också minska. En metod för att hantera denna problematik är att låta lärare och alla elever träffa varandra tidigt under kursens gång. Lärarna menade också att det inte kan vara lika stora undervisningsgrupper som i ett traditionellt klassrum, eftersom det i så fall tenderar att bli mer av rena föreläsningar snarare än undervisning.

En av fördelarna med fjärrundervisning, menade lärarna, är att en passiv elev märks snabbare. Det beror på teknikens möjligheter. Tekniken gör det också generellt lättare för läraren att följa elevens utveckling och att genom strukturerad uppföljning ge tydligare feedback.

Fjärrundervisning beskrevs vidare som att det sätter förstoringsglas på lärarens förmåga. En riktigt bra lärare, med planerade och strukturerade lektioner och beredskap för alternativ, klarar också fjärrundervisning bra. En lärare som inte är på samma nivå klarar inte alls av fjärrundervisningen väl. Det förekommer att lärare har sagt nej eller avbrutit sin fjärrundervisning av olika skäl. Fjärrlärarna behöver ha utbyte sinsemellan, för kompetensutveckling. Dessutom behöver de ha kontakt med elevernas andra lärare och skolledningen, bl.a. för att involveras i elevhälsoarbete.

Handledarens roll på Lapplands gymnasium är att vara med i början av lektionerna, t.ex. för att sätta igång tekniken eller se till att eleverna börjar med en given uppgift. Inte heller här är handledarna med hela tiden.

Skolledningen konstaterade att fjärrundervisning inte är en metod för att minska kostnaderna. Visserligen är fjärrundervisning till fyra orter billigare än att ge samma utbildning på samtliga orter, men det är dyrare än att ge traditionell närundervisning. Vinsten ses i stället som att fler kurser och program har kunnat erbjudas på olika orter, vilket betyder att eleverna inte behöver flytta.

När Skolinspektionen gjorde regelbunden tillsyn av verksamheten vid Lapplands gymnasium för några år sedan var fjärrundervisningen ännu inte reglerad, men inom vård- och omsorgsprogrammet bedrevs undervisningen på liknande sätt med hjälp av digital teknik och ett fåtal fysiska träffar. Skolinspektionen gjorde bedömningen att undervisningen inte uppfyllde de krav som ställs i författningarna. Som skäl nämndes bl.a. att eleverna inte ges förutsättningar att nå de högre betygsstegen samt att undervisningen inte anpassas efter elevernas förutsättningar och behov.29

29 Skolinspektionen (2013), s. 12.

4.4.7. Statens institutionsstyrelse

Jämfört med andra skolhuvudmän har Statens institutionsstyrelse (SiS) mer fria händer att bedriva fjärrundervisning inom den egna organisationen, i och med att fjärrundervisning inom SiS är tillåten i fler ämnen och kurser. Hösten 2016 användes dock inte fjärrundervisning inom den egna organisationen.

När Skolinspektionen gjorde en riktad tillsyn av utbildningen vid tio särskilda ungdomshem uppmärksammades bl.a. att mycket få elever fick modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. De intervjuade företrädarna för SiS konstaterade då att fjärrundervisning kan användas i begränsad form som komplement men inte i större utsträckning.30

4.4.8. Kommande utvärderingar

Regeringen har gett Skolverket i uppdrag att följa upp hur fjärrundervisning enligt de nya reglerna, inklusive fjärrundervisning inom försöksverksamheten, används. I detta ingår bl.a. att utvärdera effekten på elevernas lärande och hur läraren bedömer elevernas kunskaper. En delredovisning har lämnats (se avsnitt 4.4.5) och en slutredovisning ska lämnas senast den 15 november 2018.31

Under 2016 och 2017 genomför forskningsinstitutet Ifous tillsammans med Umeå universitet och Interactive Institute en forsknings- och utvecklingssatsning med fokus på fjärrundervisning. Satsningen är delfinansierad av Vinnova. Projektet syftar till att, tillsammans med lärare och skolledare, utveckla kunskaper om hur fjärrundervisning kan organiseras och genomföras för att ge elever bästa möjliga undervisning och stöd.

4.5. Dagens regelverk för distansundervisning

Med distansundervisning syftar vi, som ovan nämnts, på interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda både i rum och i tid. I avsnittet beskriver vi vad som gäller i dag.

30 Skolinspektionen (2016e), s. 11 f. 31 Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Statens skolverk, s. 6.

4.5.1. Elever bosatta i Sverige

Till skillnad från fjärrundervisning finns det inte några generella regler för distansundervisning i lagstiftningen när det gäller elever som är bosatta i Sverige. Distansundervisning har i stället reglerats genom särskilda förordningar om försöksverksamhet eller för särskilda kommuner. Den enda regleringen som finns för utbildning som nu bedrivs är förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun.32 Förordningen är tidsbegränsad och gäller t.o.m. den 1 juli 2022. Till dess får Torsås kommun, som huvudman, anordna nationella program i gymnasieskolan genom distansundervisning för elever från hela landet. Utbildningen får påbörjas senast höstterminen 2018 (2 §).

Enligt förordningen gäller skollagen och gymnasieförordningen i tillämpliga delar för försöksverksamheten, om inte annat framgår av förordningen (3 §). Vad som skiljer upplägget från övrig gymnasieutbildning framgår av förordningen. Utbildningen anordnas som distansundervisning med studiehandledning (4 §). Studiehandledning anordnas i grupp eller enskilt och ges i form av undervisning vid högst tre preparandkurser under studiegången vilka tillsammans omfattar högst 15 veckor (5 §).

Ett par paragrafer i förordningen handlar om uppföljning och bevis på elevernas kunskaper. Enligt 6 § ska elevernas studieresultat dokumenteras fortlöpande och dokumentationen ska läggas upp på ett sådant sätt att det finns möjlighet att följa varje elevs studier och kunskapsutveckling. Gymnasieexamen utfärdas av den brevskola som ansvarar för undervisning (7 §). Det är med andra ord inte Torsås kommun som utfärdar gymnasieexamen.

Hur Torsås kommun använder sig av denna förordning beskrivs nedan under avsnitt 4.6.1 om Korrespondensgymnasiet i Torsås.

4.5.2. Elever bosatta utomlands

Som vi redogjorde för i avsnitt 3.1.4 omfattas inte barn som varaktigt vistas utomlands av skolplikt (7 kap. 2 § skollagen). Elever som vistas varaktigt utomlands omfattas inte heller automatiskt av skol-

32 Förordningen (2003:255) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Emmaboda kommun har inte upphävts, men gällde utbildning som påbörjades senast höstterminen 2008. Modellen som användes var inte heller distansundervisning på det sätt som vi definierar det.

lagens bestämmelser och kan inte anses ha rätt att få sin utbildning genom det svenska skolväsendet. Det har dock bedömts angeläget att underlätta för de barn och ungdomar som under en period av sin utbildningstid varaktigt vistas utomlands och sedan återgår till undervisning i Sverige. I syfte att ge utlandssvenska barn och ungdomar möjlighet att få undervisning som motsvarar grundskolan och gymnasieskolan lämnas därför statligt stöd till sådan undervisning. Stödet regleras i förordningen (1994:519) om statsbidrag till utbildning av utlandssvenska barn och ungdomar. En av möjligheterna är stöd till distansundervisning.

Statsbidrag för distansundervisning för utlandssvenska elever får lämnas till en huvudman för distansundervisning som Skolverket har slutit avtal med om att anordna sådan undervisning (31 §). Vissa krav ställs för att Skolverket ska sluta avtal med en huvudman, bl.a. att huvudmannen bedöms ha förutsättningar att bedriva en distansundervisning som innehållsmässigt motsvarar den undervisning som ges inom skolväsendet. För närvarande har Sofia Distansundervisning (en del av Sofia skola inom Stockholms kommun) avtal om undervisning i grundskolans årskurs 6–9, i samtliga ämnen, och Hermods AB samordnar distansundervisningen för gymnasieskolan.

4.6. Så används distansundervisning i dag

Här beskriver vi hur distansundervisning används i dag, i viss mån hur det har använts tidigare och en del om vad som har sagts i olika utvärderingar. Vi redogör också kort för hur distansundervisning används inom vuxenutbildningen, där det är betydligt vanligare än inom barn- och ungdomsutbildning.

4.6.1. Korrespondensgymnasiet i Torsås kommun

När vi besökte Korrespondensgymnasiet i Torsås kommun våren 2016 hade skolan cirka 550 elever, varav närmare 70 procent flickor. Samtliga elever på skolan läser på distans och det finns därmed, vanligtvis, inte några elever på plats på skolan. Elever som söker till skolan kan välja mellan fyra olika högskoleförberedande program: samhällsvetenskapsprogrammet (SP), ekonomiprogrammet (EK), humanistiska programmet (HU) samt naturvetenskapsprogrammet

(NV). Det är alltså fyra högskoleförberedande program som ges, och inte något yrkesprogram.

Anledningarna till att elever har ansökt om att få gå en utbildning på Korrespondensgymnasiet varierar. Ledningen uppskattade att 20– 30 procent av eleverna befinner sig utomlands hela eller delar av året, antingen för att de är elitidrottare eller för att en av eller båda föräldrarna finns utomlands, och eleverna ändå vill ha en svensk gymnasieutbildning. Cirka 30 procent av eleverna har en diagnostiserad funktionsnedsättning, där det vanligaste är en neuropsykiatrisk eller psykosocial funktionsnedsättning. Även fysiska funktionsnedsättningar förekommer dock. Därutöver fick vi höra att skolledningen antar att det finns ett stort mörkertal, i form av elever som har funktionsnedsättning men aldrig har fått någon diagnos. Där finns också elever som av olika anledningar, t.ex. utmattningssyndrom, har varit sjukskrivna, eller periodvis är det i dag. Många av eleverna har prövat att studera i andra gymnasieskolor först, medan uppskattningsvis 20 procent kommer direkt från grundskolan.

Skolan har även prövat att anta elever som vistas på HVB-hem eller särskilda ungdomshem. Det har dock upplevts som svårt att nå framgång med, när eleven inte har någon förälder närvarande som kan stötta och uppmuntra studierna.

Varje elev tilldelas en mentor under sin tid på skolan. Var och en får ett individuellt schema som anger när olika kurser ska läsas och hur terminen ska läggas upp samt ett schema för lektioner. Många elever koncentrationsläser två kurser i taget, medan några elever bara läser en kurs åt gången. Detta anpassas till varje elevs förutsättningar. Eleverna studerar mestadels på egen hand och har lektion, enskild lektion, med sin lärare någon gång per vecka med hjälp av informations- och kommunikationsteknik. Det förekommer alltså undervisning där lärare och elev är skilda i rum, men inte i tid, dvs. synkron distansundervisning. Totalt sett blir det dock mycket lite undervisningstid för eleverna jämfört med reguljär närundervisning.

Upplägget i förordningen (se avsnitt 4.5.1) är sådant att en brevskola, Hermods, ansvarar för examinationen av eleverna. Det innebär att det är lärare från Hermods som formulerar obligatoriska uppgifter till eleverna, står för muntlig examination i slutet av kursen samt sätter betyg. På så sätt skiljer sig Korrespondensgymnasiet från övriga gymnasieskolor, då det inte är undervisande lärare som sätter betyg (3 kap. 16 § skollagen). Skolan önskar dock upphöra

med samarbetet med Hermods och i stället själva stå för betygssättning och examination. Det skulle, menar skolledningen, innebära bl.a. tydligare ansvarsfördelning, ökad variation i arbetsformer och bättre formativ återkoppling.

Det förekommer kurser där skolan själv sätter betyg. Ett sådant exempel är kurser i idrott och hälsa, för vilka eleverna ska komma till skolan i slutet av kursen för examination. Därutöver besöker elever som behöver göra laborationer i de naturvetenskapliga ämnena skolan. När det är träffar på plats i Torsås ansöker eleverna själva hos sina hemkommuner om medel för att finansiera resan dit.

När eleverna registerar sig på Korrespondensgymnasiet besöker de skolan, ofta tillsammans med vårdnadshavare. Det blir ett tillfälle för att skapa relationer till mentor, lärare, elevhälsa, m.fl. Kontakten, en relation, ses av skolledningen som den största framgångsfaktorn för att kunna hjälpa eleven. På grund av elevgruppens sammansättning finns det dock en grupp elever som helst inte vill bli kontaktade, vilket framför allt blir problematiskt när vårdnadshavarna inte hjälper till. Skolan försöker arbeta förebyggande för att identifiera risker. Lärare och mentorer berättar att de behöver arbeta med andra metoder än videosamtal med elever som har svårt för att synas. Som exempel nämndes bl.a. chattsamtal, telefonsamtal och videosamtal där eleven inte syns i bild. Successivt försöker lärarna att öka kontakten med eleverna, även om det kan ta lång tid.

En utmaning för skolan är att relativt många av dess elever har långvarig frånvaro bakom sig och det kan handla om elever som i en del fall knappt har varit utanför hemmet under en tid. Skolans lärare ägnar sig därför också åt att ge eleverna uppgifter av annan karaktär än kunskapsförmedling, såsom att uppmuntra eleverna att gå till affären. Elevhälsan har mycket förebyggande och främjande arbete och samarbetar dessutom med elevernas hemkommuner i olika frågor.

Om eleverna inte lämnar in sina obligatoriska uppgifter betraktas det som frånvaro. Skolledningen resonerar kring att ett annat mått på frånvaro skulle kunna vara att eleverna ska prata med sina lärare på utsatta tider. Skolan har flera gånger rapporterat till CSN att elever har haft för hög frånvaro, vilket kan leda till att CSN beslutar att dra in elevernas studiehjälp (jämför avsnitt 3.5.2).

Antalet lärare var ungefär 40 vid besöket, vilket motsvarade 35– 36 heltidstjänster, och därutöver fanns tio personer till i personalen. Varje lärare är mentor för 10–20 elever, undervisar 100–150 elever i

sina ämnen samt handleder, oftast, ett antal gymnasiearbeten. Lärartätheten är alltså relativt låg, jämfört med andra skolor, men detta beror på att lärarna på Hermods som ansvarar för examinationen är exkluderade från denna beräkning.

Korrespondensgymnasiet i Torsås fick allvarlig kritik av Skolinspektionen vid dess regelbundna tillsyn av skolan 2011. Myndigheten lyfte i granskningen att andelen studieavbrott var mycket hög och såg som synnerligen problematiskt att det stora flertalet elever lämnade gymnasieskolan utan en fullständig utbildning och att resultaten inte hade förbättrats över tid. Distanseleverna som behövde särskilt stöd fick det inte heller i tillräcklig utsträckning.33

Såväl skolledning som lärare vid skolan ansåg att mycket har hänt sedan denna granskning. Framför allt har förhållningssättet förändrats. Tidigare bedrevs studierna i större utsträckning som självstudier, med läraren enbart i rollen som kontrollstation, men detta arbetssätt används inte längre. Anledningen till detta är att den inte betraktas som lämplig för elevgruppens förändrade sammansättning; elevgruppen innehåller numera en större andel elever med skolmisslyckanden bakom sig. Skolan ser Skolinspektionens granskning som en nödvändig väckarklocka och har därefter arbetat med att förändra undervisningen och stötta eleverna mer än tidigare, i stället för att lämna dem i fred. Genomströmningen har också blivit betydligt bättre sedan dess.

Utvecklingsområden som kvarstår för skolan – enligt skolledningen – är bl.a. att höja resultaten ytterligare. Interaktionen mellan eleverna behöver också förbättras. För tillfället saknas incitament för eleverna att kommunicera med varandra, men möjligen skulle andra examinationsformer (utan Hermods) kunna bidra till detta. Ett annat utvecklingsområde är att öka det ämnesöverskridande arbetet.

Inför Skolinspektionens regelbundna tillsyn av Korrespondensgymnasiet deltog personal och elever vid skolan i myndighetens skolenkät under 2016. För personalens del låg resultaten generellt högt och över genomsnittet i landet. Undantagen från detta var framför allt punkterna samverkan av undervisning, elevinflytande och bedömning och betygssättning.34 För elevernas del var resulta-

33 Skolinspektionen (2011). 34 Skolinspektionen (2016a).

ten mycket höga på samtliga punkterna, dvs. eleverna har överlag en mycket positiv bild av verksamheten.35

4.6.2. Sofia Distansundervisning

Som vi nämnde ovan (avsnitt 4.5.2) har Sofia Distansundervisning avtalat med Skolverket om att bedriva distansundervisning för utlandssvenska elever i grundskolans årskurs 6–9. Sofia Distansundervisning har dock bedrivit, och bedrev fortfarande läsåret 2016/17, sådan undervisning även för elever i Sverige. Dels har det förekommit att en huvudman har anlitat Sofia Distansundervisning för en grupp av elever, när huvudmannen inte har kunnat rekrytera behöriga lärare till en skola. Detta förfarande har kritiserats av Skolinspektionen, både för att det var distansundervisning där eleverna inte fick sin garanterade undervisningstid och för att det var otillåten entreprenad.36 Dels skrivs enskilda elever in hos Sofia Distansundervisning när det rör sig om en elev som har varit utan undervisning eller haft en besvärlig skolsituation under en längre tid. Eleverna kan läsa några ämnen eller alla ämnen på detta sätt. Sofia Distansundervisning ansvarar under denna tid för att tillhandahålla undervisning, men hemskolan har kvar ansvaret som huvudman för elevens utbildning, utser en kontaktperson och ser till att eleven har tillgång till den tekniska utrustning som behövs. Betyg sätts av lärarna vid Sofia Distansundervisning men det är rektor på hemskolan som ansvarar för betygskatalogen. Det förekommer inte någon synkron undervisning, dvs. det finns inte några undervisningstillfällen där elev och lärare är åtskilda i rum men inte tid.

4.6.3. Kortvarig distansundervisning för elever med långvarig frånvaro

Utredningen har varit i kontakt med företaget Learnox, ett dotterbolag till huvudmannen för en fristående skola. Learnox använder sig av distansundervisning för att hjälpa olika huvudmän att få tillbaka elever med långvarig frånvaro till skolan. Detta görs genom att be-

35 Skolinspektionen (2016b). 36 Se t.ex. Skolinspektionen (2014a).

höriga lärare från Learnox undervisar en elev via informations- och kommunikationsteknik i olika teoretiska ämnen och arbetar strukturerat för att motivera eleven att gå tillbaka till skolan. Genom att eleven är ensam med läraren kan läraren anpassa undervisningen till individen, för att se hur man bäst kan komma framåt, t.ex. genom att koppla undervisningen till elevens intressen. Sådan undervisning pågår i några veckor eller några månader, till dess att eleven är tillbaka i ordinarie undervisning.

Under tiden som Learnox är inkopplade tillhör eleven fortfarande sin hemskola. Målet är också en återgång till den vanliga skolan och det är dennes ordinarie lärare som sätter betyg.

4.6.4. Distansundervisning i vuxenutbildningen

Eftersom distansundervisningen har sin grund i brevkurser och korrespondensinstitut framför allt inriktade mot vuxna som ville studera realskolekurser är undervisningsformen etablerad inom just vuxenutbildningen.

Även om vuxenutbildningen är ett kommunalt ansvar bedrev staten, genom Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL), egen undervisning på distans för vuxna t.o.m. 2007. CFL bildades 2002. Myndighetens uppgift var att stödja användningen av distansmetoder i folkbildning och vuxenutbildning samt komplettera den kommunala vuxenutbildningen genom att erbjuda utbildning av i huvudsak samma slag i form av distansundervisning. Den utbildning som skulle erbjudas var i första hand sådana kurser som inte kunde anordnas inom den kommunala vuxenutbildningen med tillräcklig spridning och regelbundenhet.37

Eftersom vuxenutbildning är speciell på så sätt att det ska vara möjligt att kombinera studier med arbete anger läroplanen att flexibilitet alltid ska eftersträvas när det gäller utbildningen. Flexibiliteten kan handla om plats för utbildningens genomförande, tid, studietakt, studieform och sätt att lära. Det anges också att vuxenutbildningen ska sträva efter flexibla lösningar när det gäller organisation, arbets-

37SOU 2007:79, s. 73 och s. 253 ff, förordningen (2001:1201) med instruktion för Nationellt centrum för flexibelt lärande samt förordningen (2002:1013) om utbildning vid Nationellt centrum för flexibelt lärande.

sätt och arbetsformer med utgångspunkt i individens behov och förutsättningar.38

Den senaste statistiken över vuxenutbildningen handlar om elever och kursdeltagare under kalenderåret 2015. Av statistiken framgår hur stor andel av kursdeltagarna39 som deltog i ej schemalagd undervisning, dvs. distansundervisning eller undervisning som anordnas under andra flexibla former. Under det aktuella året studerade 21,4 procent av kursdeltagarna på detta sätt, uppdelat på 4,8 procent på studier på grundläggande nivå och 23,7 procent på gymnasial nivå.40 Andelen som studerar på distans eller under andra flexibla former har ökat kraftigt under den senaste tioårsperioden, från några enstaka procent till drygt 20 procent.41

Skolinspektionen har enbart vid ett tillfälle publicerat en övergripande rapport om distansundervisning.42 Den var resultatet av ett regeringsuppdrag angående distansutbildning inom kommunal vuxenutbildning och handlar således om studier som i huvudsak har bedrivits på egen hand, dvs. där elev och lärare har varit åtskilda i både rum och tid. Några lärdomar går att dra från denna granskning, även om den gäller undervisning av vuxna.

Eleverna upplever att det är alltför mycket självstudier och författarna konstaterar att den lärarledda undervisningen är begränsad. Skolinspektionen framhåller därför att arbetssätten behöver utvecklas för att variera mer. Dessutom betonas vikten av interaktion mellan eleverna, dvs. att det inte enbart ska vara kommunikation mellan lärare och elev, för att deltagarna ska utveckla olika förmågor som efterfrågas i kursplanerna. Behovet av tillgänglighet och stöd från en lärare understryks också.

Eftersom utbildning på entreprenad är vanligt inom vuxenutbildningen har Skolinspektionen också granskat hur ansvaret för utbildningen fungerar när entreprenadavtal finns. I dessa fall är slutsatsen att ”kommunerna behöver ställa betydligt högre och tydligare krav på den distansutbildning som utförs på entreprenad samt följa

38 SKOLFS 2012:101, kapitel 1 Vuxenutbildningens uppdrag och värdegrund, avsnitten En likvärdig utbildning och Utveckling av vuxenutbildningens verksamheter. 39 En elev är en person som har studerat en eller flera kurser under året. Eleven räknas som kursdeltagare på varje kurs där han eller hon deltagit, varför antalet kursdeltagare överstiger antalet elever. 40 Skolverkets statistik, Komvux, Elever och kursdeltagare, Tabell 4A för 2015. 41 Skolverket (2016b), s. 2. 42 Skolinspektionen (2015).

upp att kraven efterlevs”.43 Det gäller bl.a. innehåll och utformning av utbildningen.

4.6.5. Internationella exempel

I det här avsnittet beskriver vi några olika exempel på hur informations- och kommunikationsteknik (IKT) används när lärare och elever är åtskilda i rum. En del av exemplen handlar om synkron undervisning, dvs. där lärare och elever inte är åtskilda i tid (likt fjärrundervisning), och en del om asynkron undervisning, dvs. där lärare och elever även är åtskilda i tid (som ofta är fallet med distansundervisning).

Norge

I den norska grundskolan förekommer det att elever undervisas i hemmet, men det är frågan om färre än 100 elever. I några fall har elevens föräldrar föredragit hemundervisning, men det förekommer också undervisning i hemmet på grund av geografiska skäl. När lokalbefolkningen inte är tillräcklig för att en skola ska kunna finnas, kan eleven stanna i hemmet och få vägledning av en lärare.44

Ett annat norskt exempel handlar om matematikundervisning. Det norska Senter for IKT i utdanningen45 har startat Den virtuelle matematikkskolen (DVM) som erbjuder webbaserad undervisning. DVM riktar sig till två olika grupper av högstadieelever. Dels erbjuds gymnasiekurser i matematik till elever som vill ha större utmaningar i ämnet, dels kan elever med svårigheter i matematik komplettera den ordinarie undervisningen med stödundervisning från DVM.46

43 Skolinspektionen (2015), s. 20. 44 https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/eurydice/index.php/Norway:Organisational_V ariations_and_Alternative_Structures_in_Single_Structure_Education, hämtad 2016-09-26. 45 Centrum för IKT i utbildningen. 46 https://dvm.iktsenteret.no/, hämtad 2016-10-14.

Finland

I Finland är gymnasieutbildning tillgänglig som distansutbildning och i över hundra gymnasieskolor erbjuds kurser via distans. Eleverna söker till en gymnasieskola som tillhandahåller distansutbildning och lägger upp en individuell studieplan tillsammans med skolan. Utbildningen bedrivs med hjälp av traditionella lärverktyg och med IKT, ofta med handledning av en lärare. Nästan hela gymnasieskolan kan läsas på distans.47

Danmark

Gymnasieutbildningen i Danmark får innehålla undervisning där lärare och elever inte är på samma plats. Detta kallas för virtuel undervisning. I varje ämne kan upp till 25 procent av undervisningen bedrivas på detta sätt (6 kap. 88 § andra stycket, stx-bekendtgørelsen48). Det är alltså inte all undervisning i ett ämne som bedrivs på detta sätt.

Australien

Australien var, på grund av de geografiska förutsättningarna, en pionjär inom distansutbildning. Redan 1948 sändes de första lektionerna via radio till elever på mer avlägsna platser och School of the Air växte fram. Än i dag finns School of the Air i de flesta av Australiens delstater och territorier och riktar sig till elever både i primär och i sekundär utbildning. Skolan har samma innehåll som den vanliga skolan och lärarna försöker, trots de stora avstånden, träffa eleverna regelbundet. Därutöver finns det andra skolor som också erbjuder distansundervisning.49 Det finns alltså både synkron och asynkron distansundervisning.

47 https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/eurydice/index.php/Finland:Organisation_of_ General_Upper_Secondary_Education, hämtad 2016-10-14. 48 www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=152507, hämtad 2016-10-14. 49 www.australia.gov.au/about-australia/australian-story/school-of-the-air, hämtad 2016-10-14.

USA

I USA finns många olika varianter av undervisning som bedrivs med IKT, både som komplement till ordinarie undervisning och som ersättning för reguljär undervisning. Ett exempel på något som finns i många delstater är s.k. virtual schools, virtuella skolor. För verksamheten inom K–1250 fanns det 400 virtuella skolor som enbart gav hela utbildningar på detta sätt läsåret 2013/14. Totalt var drygt 260 000 elever inskrivna på dessa skolor och den största aktören, företaget K12 Inc., hade ungefär 96 000 inskrivna elever i sina skolor. Antalet elever i fullt ut virtuella skolor var därmed dubbelt så många som fem år tidigare. Vanligast var att det handlade om asynkron undervisning med eleverna i hemmet och läraren på skolan.51

4.7. Forskning om fjärr- och distansundervisning

I detta avsnitt presenterar vi forskningsresultat kring distansundervisning. Det finns tyvärr mycket lite forskning kring det vi kallar fjärrundervisning52, men det som sägs om distansundervisning kan ha viss bäring även på fjärrundervisning. Vi diskuterar därför båda delarna här. Läsaren bör dock notera att det är svårt för utredningen att på några få sidor göra en djupare forskningssammanställning, varför vi endast gör några nedslag på området i detta betänkande.

4.7.1. Skolverkets forskningsöversikt om distansundervisning

Skolverket har sammanställt en forskningsöversikt om distansundervisning för gymnasieskolan.53 Den är i och för sig ganska inaktuell vid det här laget, eftersom den publicerades 2002, men bör ändå nämnas. Översikten avslutas med en genomgång av för- och nackdelar med att anordna distansundervisning.54

50 K–12, dvs. Kindergarten till 12th grade, motsvarar vårt utbildningssystem i form av förskoleklass till gymnasieskola. 51 National Education Policy Center (2015), s. 59 och s. 65 f. 52 Detta konstateras bl.a. av Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, IFAU, i deras remissvar på SOU 2012:76, IFAU (2013). 53 Skolverket (2002). 54 Skolverket (2002), s. 198 ff.

En av fördelarna som nämns i forskningsöversikten är att eleverna ges tillgång till kurser som skolan annars inte har resurser att ge, antingen för att kursen inte skulle ha erbjudits annars eller för att det genom distansundervisning blir möjligt att erbjuda kursen till en lägre kostnad per elev. Distansundervisning sägs också kunna attrahera elever till skolan. Vidare nämns som en fördel att en mer individanpassad undervisning möjliggörs. För läraren är det positivt att få bättre inblick i varje elevs utveckling och läraren får också själv möjlighet till utveckling genom att använda ny pedagogik.

Till de nackdelar som tas upp hör bl.a. att mycket av den ickeverbala kommunikationen kan gå förlorad när läraren inte är fysiskt närvarande; läraren hämmas snarare i sin kommunikation på grund av teknikens begränsningar. Det fysiska åtskiljandet innebär också en risk för att undervisningen blir opersonlig. En annan nackdel är att läraren behöver koncentrera sig på både stoffet i undervisningen och tekniken och över huvud taget är undervisningen beroende av tekniken, att den fungerar och att både lärare och elever kan använda sig av den.

Ett par av de nackdelar som avhandlas gäller enbart det som vi definierar som distansundervisning, nämligen problemet att eleven ofta är ensam och isolerad. Eleven går miste om den sociala träningen och den etiska fostran och läraren har inte heller samma möjlighet till kontroll som vid klassrumsundervisning. Eftersom fjärrundervisning innebär att elever samlas i ett klassrum med en handledare är dessa problemområden inte relevanta för frågan om fjärrundervisning.

4.7.2. Amerikanska utbildningsdepartementets forskningsöversikt

En annan forskningsöversikt på området som har fått stor spridning är en metaanalys som U.S. Department of Education tog fram om online learning.55 Dessvärre är också den något gammal vid det här laget (publicerad 2009, reviderad 2010) men på grund av dess genomslag vill vi ändå nämna den. Ett annat problem är att författarna hade svårt att hitta forskning som jämförde online learning med face-toface instruction för barn- och ungdomsutbildning (K–12 i det ameri-

55 U.S. Department of Education (2010).

kanska utbildningssystemet) och att läsaren därför bör vara försiktig med att generalisera slutsatserna i rapporten till sådan utbildning.56

I metaanalysen konstateras att de elever som fick online learning presterade måttligt bättre, i genomsnitt, än elever som inte alls hade sådan undervisning. Dessutom var skillnaden för elever med blandade former av undervisning, jämfört med bara närundervisning, signifikant och den skillnaden var också större. Författarna av metaanalysen varnar dock för att dessa skillnader kan bero på att studierna inte har tagit hänsyn till andra skillnader mellan undervisningsformerna. Bland annat nämns att pedagogiken kan ha varit olika och att tiden som har ägnats åt lärandet har varierat.57

4.7.3 Rapporten Virtual Schools in the U.S.

En nyare rapport kommer från det amerikanska forskningscentrat National Education Policy Center. I rapporten beskrivs de virtual schools (se avsnitt 4.6.5) som enbart erbjuder möjlighet för elever att helt och hållet studera via IKT. Dessutom innehåller rapporten en redogörelse för forskningsläget kring den här typen av undervisning. Författarna konstaterar att det behövs mycket mer forskning om den här typen av undervisning innan den byggs ut ännu mer. Det finns en del studier som handlar om kompletterande studier via IKT, men mycket få om heltidsstudier på detta sätt. Studier visar också på lägre kostnader för undervisningen i virtuella skolor, men det finns tydliga frågetecken kring kvaliteten på undervisningen. Enligt rapporten förekommer det studier som visar på bättre resultat för elever i de virtuella skolorna, men få av dessa studier uppfyller rimliga metodologiska krav. Till exempel tar de inte hänsyn till att elevgruppen ser annorlunda ut på de virtuella skolorna, bl.a. med högre andel som siktar på collegestudier, och därmed ger sådana studier inte någon grund för påståendet att virtuella skolor skulle ge bättre resultat. Tvärtom tyder de virtuella skolornas prestationer, enligt rapporten, på sämre resultat än för reguljära skolor.58

56 U.S. Department of Education (2010), s. xii. 57 U.S. Department of Education (2010), s. xiv och xv. 58 National Education Policy Center (2015).

4.7.4. Forskningssammanställningen Visible Learning

Forskaren John Hattie har sammanställt en stor mängd forskning i metastudien Visible Learning, som handlar om faktorer som på olika sätt påverkar elevernas kunskapsresultat (se också avsnitt 3.2.5). De faktorer som han analyserar, med hjälp av tidigare forskning, är bl.a. klasstorlek och förekomst av läxor. Även webbaserat lärande och distansundervisning ingår i det som Hattie har studerat, men dessa undervisningsformer har enligt sammanställningen liten eller ingen effekt. Samtidigt sägs interaktiva videometoder ha stor effekt. Generellt konstaterar Hattie att läraren ska ta en aktiv roll i att instruera, vägleda och utmana eleverna. Sammanfattningsvis kan sägas att lärarfaktorer som påverkar kvaliteten i reguljär undervisning påverkar också kvaliteten i undervisning som bedrivs med hjälp av IKT.59

59 Hattie (2009), s. 220 ff.

5. Möjliga samarbetsformer

I kapitlet beskriver vi vilka möjligheter skolhuvudmännen har i dag när utbildningen inte kan anordnas på egen hand. Först ger vi dock en beskrivning av huvudmannaskapet.

5.1. Huvudmannaskap

Ett antal olika aktörer är huvudmän inom skolväsendet. I detta avsnitt beskriver vi vad det innebär att vara huvudman och redogör kortfattat för vad som gäller för olika huvudmän.

5.1.1. Vad det innebär att vara huvudman

Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen (2010:800), föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar (2 kap. 8 § skollagen). Med andra ord är det huvudmannens ansvar bl.a. att behöriga lärare används, att läroplanen följs och att de elever som har rätt till det får särskilt stöd. Huvudmannen nämns ibland uttryckligen i olika paragrafer. Exempelvis ska varje huvudman inom skolväsendet på huvudmannanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen (4 kap. 3 § skollagen). Ett annat exempel är att huvudmannen ska se till att det genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling (6 kap. 7 § skollagen).

Huvudmannens verksamhet kan omfatta och bedrivas vid en eller flera skolenheter. En skolenhet definieras som av huvudmannen för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra

och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad (1 kap. 3 § skollagen).

5.1.2. Möjliga huvudmän

Vilka som kan vara huvudmän för olika skolformer i skolväsendet framgår av tabell 5.1 nedan och detta regleras också i 2 kap.25 §§skollagen. Att notera är att även de som bedriver sådan utbildning och annan pedagogisk verksamhet som beskrivs i 24 kap. och 25 kap. i skollagen kallas huvudmän. De är dock inte att betrakta som huvudmän inom skolväsendet.

I det följande redogör vi för vad som skiljer de olika huvudmännen åt, dels de offentliga (kommun, landsting och stat), dels de enskilda.

5.1.3. Kommunen som huvudman

Den allra vanligaste formen av huvudmannaskap är kommunala huvudmän. En betydande majoritet av alla elever går i en skola som en kommun är huvudman för. I varje kommun ska det finnas en eller

flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter enligt skollagen (2 kap. 2 § andra stycket skollagen).

En elevs hemkommun har vissa skyldigheter. Hemkommunen ansvarar för att utbildning i förskoleklass kommer till stånd för alla barn i kommunen som önskar sådan utbildning. Detta ska göras genom att hemkommunen anordnar förskoleklass i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för samtliga i kommunen som är berörda (9 kap. 12 § skollagen). Av dessa bestämmelser följer att hemkommunen alltid måste vara beredd att tillhandahålla utbildning i förskoleklass i egen regi till alla barn som har rätt till sådan utbildning och vars vårdnadshavare önskar det.1

Bestämmelserna för grundskolan är i princip desamma som för förskoleklassen. Hemkommunen ansvarar för att utbildning i grundskolan kommer till stånd för alla som enligt skollagen har rätt att gå i grundskolan och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt. Denna skyldighet ska fullgöras genom att hemkommunen anordnar grundskola i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för alla i kommunen som är berörda, vilket precis som för förskoleklassen innebär beredskap att tillhandahålla utbildning i egen regi.2 Även elever från andra kommuner kan i vissa fall gå i en viss kommuns grundskola (10 kap.2428 §§skollagen).

För grundsärskolan gäller liknande regler, dvs. att hemkommunen ansvarar för att utbildning kommer till stånd, men kommun A kan komma överens med en annan kommun, kommun B, om att B i sin grundsärskola ska ta emot alla elever som kommun A ansvarar för (11 kap.2427 §§skollagen).

Även för förskolan och för fritidshemmet har hemkommunen skyldigheter, men dock i mindre omfattning. Hemkommunen ansvarar för att utbildning i förskola kommer till stånd för alla barn i kommunen som ska erbjudas förskola och vars vårdnadshavare önskar det, men det sägs ingenting om att kommunen själv ska anordna förskola (8 kap. 12 § skollagen). Vidare ska varje kommun erbjuda utbildning i fritidshem för elever som går i kommunens förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Dessutom ska hemkommunen erbjuda sådan utbildning för elever som går i en fri-

1Prop. 2009/10:165, s. 722. 2Prop. 2009/10:165, s. 737.

stående skola i de fall den enskilde huvudmannen inte erbjuder det (14 kap. 3 § skollagen).

För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ser reglerna något annorlunda ut. Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds utbildning av god kvalitet, antingen som kommunen själv anordnar eller som en annan kommun eller ett landsting ordnar (15 kap. 30 § skollagen). Det senare fallet beskriver vi nedan (avsnitt 5.4). Motsvarande regler finns för gymnasiesärskolan, för de elever som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp (18 kap. 27 § skollagen).

Kommunen, och för den delen andra offentliga huvudmän, kan inte bli av med tillståndet att bedriva skola. Statens skolinspektion får dock, när det gäller en verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting, vid allvarliga problem besluta att staten på kommunens eller landstingets bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse (26 kap. 17 § skollagen). Dessutom kan ett tillfälligt verksamhetsförbud utfärdas i vissa fall, med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning (26 kap. 18 § skollagen).

För vuxenutbildningen slutligen anges att kommunerna ska tillhandahålla kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna (20 kap. 3 § respektive 21 kap. 3 § skollagen). Hemkommunen ansvarar för att de som har rätt att delta i kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå eller gymnasial nivå och önskar det, också får delta i sådan utbildning (20 kap. 10 respektive 16 § skollagen). Om kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare sägs att hemkommunen är skyldig att se till att utbildning i detta erbjuds dem som enligt lagens bestämmelser har rätt att delta i utbildningen (20 kap. 28 § skollagen). För särskild utbildning för vuxna på grundläggande nivå är bestämmelsen analog med den för kommunal vuxenutbildning (21 kap. 10 § skollagen). För sådan utbildning på gymnasial nivå saknas formuleringar om hemkommunens ansvar, men varje kommun ska erbjuda sådan utbildning (21 kap. 13 § skollagen).

5.1.4. Landstinget som huvudman

Ett landsting får också anordna utbildning, men denna möjlighet är begränsad till vissa utbildningar inom gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. Huvudregeln för gymnasieskolan är att ett landsting får anordna utbildningar på sådana nationella program som avser naturbruk och omvårdnad (15 kap. 31 § skollagen). Även vissa andra nationella program får anordnas efter överenskommelse med en kommun, liksom några av introduktionsprogrammen (17 kap.17 och 18 §§skollagen). Dessutom kan utbildning på nationella och individuella program i gymnasiesärskolan anordnas av ett landsting efter en överenskommelse med en kommun (18 kap. 29 § skollagen). Liknande bestämmelser finns inom vuxenutbildningen (20 kap. 18 § och 21 kap. 15 §skollagen).

5.1.5. Staten som huvudman

Två olika statliga myndigheter ansvarar för att anordna de skolformer som har staten som huvudman: utbildningen i specialskolan ska anordnas av Specialpedagogiska skolmyndigheten och den i sameskolan av Sameskolstyrelsen (12 kap. 26 § respektive 13 kap. 24 § skollagen). Statens möjlighet att bedriva förskoleklass eller fritidshem är begränsad till de fall då verksamheten finns vid en skolenhet med specialskola eller sameskola (2 kap. 4 § skollagen). Respektive myndighet prövar om en elev ska tas emot i den aktuella skolformen.

Att notera är att staten inte räknas som en huvudman inom skolväsendet för den utbildning som Statens institutionsstyrelse (SiS) bedriver vid de särskilda ungdomshemmen, eftersom sådan utbildning inte är en del av skolväsendet (se avsnitt 3.1.8).

5.1.6. Enskilda huvudmän

Den näst vanligaste typen av huvudman är en enskild huvudman. En enskild huvudman har möjlighet att anordna och erbjuda utbildning, till skillnad från en kommun som alltså har en sådan skyldighet. Enskilda huvudmän kan ha olika associationsform; aktiebolag,

handelsbolag och stiftelser kan vara enskilda huvudmän, men även ekonomiska föreningar, trossamfund och enskilda näringsidkare.

Det är Skolinspektionen som handlägger ärenden om godkännande av enskild som huvudman för bl.a. grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola (2 kap. 7 § skollagen). Skolinspektionen ska godkänna en enskild som huvudman om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola, ska följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt (2 kap. 5 § andra stycket skollagen). Vanliga orsaker till att en ansökan avslås är osäkerhet om en ny skola kommer att få tillräckligt många elever för att verksamheten ska fungera på längre sikt eller andra ekonomiska aspekter.3 Skolinspektionen får som tillsynsmyndighet även återkalla ett godkännande i vissa fall när huvudmannen inte uppfyller de villkor som gäller för godkännandet (26 kap.1316 §§skollagen).

Ärenden om godkännande av enskild som huvudman för förskola och för sådana fritidshem som inte anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola handläggs av den kommun där utbildningen ska bedrivas (2 kap. 7 § andra stycket skollagen). Det innebär att kommunen också är den som har tillsyn över sådan verksamhet (26 kap. 4 § skollagen).

Ett godkännande av enskild som huvudman ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet (2 kap. 5 § tredje stycket skollagen). Det sistnämnda innebär att det av ansökan, och godkännandet, ska framgå vilka skolformer och årskurser det gäller och vilken skolenhet. Vill en enskild huvudman bedriva verksamhet t.ex. i andra årskurser eller på fler skolor krävs ny ansökan och prövning för godkännande. Det finns även kompletterande bestämmelser om ansökan om tillstånd m.m. på förordningsnivå (2 kap. skolförordningen [2011:185] och 2 kap. gymnasieförordningen [2010:2039]).

3 Skolinspektionen (2015c), s. 8.

5.2. Kommunallagens möjligheter till samarbete

Det finns ett par offentligrättsliga former för kommunal samverkan som definieras i kommunallagen (1991:900). Motsvarande möjligheter finns även i förslaget till ny kommunallag som regeringen nyligen har överlämnat till riksdagen.4 De två möjliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd och vi redogör här för vad dessa innebär.

5.2.1. Kommunalförbund

Kommuner får lämna över vården av kommunala angelägenheter till kommunalförbund (3 kap.2028 §§kommunallagen).5 Kommunalförbundet blir en egen offentligrättslig juridisk person som ansvarar för dessa uppgifter. Detta innebär exempelvis att flera kommuner kan gå samman för att fullgöra uppdraget att erbjuda invånarna utbildning inom skolväsendet. I den beslutande församlingen för ett sådant kommunalförbund ska varje förbundsmedlem, dvs. varje kommun, vara representerad (3 kap. 23 § kommunallagen). Därigenom samarbetar medlemskommunerna. Medlemskommunerna har dock ett gemensamt finansiellt ansvar för de aktiviteter som utförs genom kommunalförbundet.6

När ett kommunalförbund har hand om angelägenheter som det finns bestämmelser om i en särskild författning, t.ex. skollagen, ska den författningens bestämmelser om kommuner gälla för förbundet (3 kap. 22 § kommunallagen). Detta betyder att när några kommuner har gått samman för att t.ex. anordna utbildning inom gymnasieskolan är det kommunalförbundet som är huvudman för gymnasieskolan, inte någon av de medverkande kommunerna. Kommunalförbundet blir alltså ansvarigt för elevens utbildning, och för att skollagen följs i övrigt, på samma sätt som vilken annan huvudman som helst.

Ett exempel på kommunalförbund är Lapplands kommunalförbund bestående av de fyra kommunerna Gällivare, Jokkmokk, Kiruna och Pajala, som gemensamt driver Lapplands gymnasium.

4Prop. 2016/17:171. 5 Samma möjligheter som här redovisas för kommuner gäller också för landsting. 6Prop. 2013/14:5, s. 59.

Huvudmannen Lapplands kommunalförbund har ansvar för flera skolenheter som finns på olika håll i de fyra kommunerna. Gymnasienämnden för Lapplands gymnasium består av sexton ledamöter, fyra från varje kommun.

5.2.2. Gemensam nämnd

Kommuner har även alternativet att bilda en gemensam nämnd för att samarbeta kring ett eller flera områden.7 Kommunfullmäktige ska tillsätta de nämnder som behövs för att fullgöra kommunernas uppgifter enligt särskilda författningar, t.ex. skollagen, och för verksamheten i övrigt, men dessa uppgifter kan fullgöras genom en gemensam nämnd (3 kap.33 c §§kommunallagen).

Den gemensamma nämnden blir dock – till skillnad från kommunalförbundet – inte en egen juridisk person. I stället för att nämnden är ett slags paraplyorganisation tillsätts den i en av kommunerna, en s.k. värdkommun, och ingår i värdkommunens organisation. Trots att nämnden ingår i värdkommunens organisation ska övriga ingående kommuner ha lika mycket inflytande på nämnden som värdkommunen har. Vidare är huvudmannaskapet kvar hos var och en av de medverkande kommunerna, men den gemensamma nämnden företräder medlemskommunerna. Det betyder att nämnden inte kan fatta beslut, anställa personal eller ingå avtal i eget namn utan endast för huvudmännens, dvs. medlemskommunernas, räkning.8

5.3. Varför samarbete regleras i skollagen

Vi ska kort beskriva ett par bestämmelser i kommunallagen och regeringsformen. Det är dessa regler som medför att skollagen måste innehålla föreskrifter om samarbeten, om sådana ska vara möjliga.

För det första handlar det om samarbeten som innebär att en kommun lämnar över vården av en kommunal angelägenhet. Kommuner och landsting får efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ (3 kap. 16 § kommunallagen). Om det i lag eller

7 Även landsting kan bilda gemensam nämnd med varandra eller med kommuner. 8Prop. 2013/14:5, s. 59 f.

förordning anges att angelägenheten ska bedrivas av en kommunal nämnd eller om den innefattar myndighetsutövning, får angelägenheten dock inte överlämnas med stöd av nämnda bestämmelse. Eftersom det är reglerat att en eller flera kommunala nämnder ska bedriva skolverksamheten i en kommun (2 kap. 2 § skollagen) får kommunen därför överlämna vården av angelägenheter inom skolverksamheten till en juridisk person eller en enskild individ endast om det framgår av lag. Kommunallagens bestämmelser innebär alltså att det måste finnas ett särskilt regelverk i t.ex. skollagen om olika typer av samarbeten inom skolans område.

För det andra handlar det om samarbeten som innebär att kommunen lämnar över uppgifter som avser myndighetsutövning. Att överlämnandet över huvud taget är möjligt bygger på vad som föreskrivs i regeringsformen, nämligen att förvaltningsuppgifter även kan överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer (12 kap. 4 §). Där anges också att om uppgiften innefattar myndighetsutövning får ett överlämnande göras endast med stöd av lag. Detta är således anledningen till att möjligheterna till entreprenad, som innebär att myndighetsutövning överlämnas till någon annan, är reglerade i skollagen.

5.4. Kommunal samverkan kring gymnasieskolan

Som vi nämner ovan i avsnitt 5.1.3 finns det, när det gäller gymnasieskola och gymnasiesärskola, ett annat alternativ än att varje kommun på egen hand anordnar utbildningen. Det är att ungdomar från kommunen erbjuds utbildning som anordnas av en annan kommun enligt ett samverkansavtal som hemkommunen har ingått med den andra kommunen.9 Kommuner som har ingått ett samverkansavtal bildar ett samverkansområde för utbildningen (15 kap. 30 § respektive 18 kap. 27 § skollagen).

Hemkommunen kan på så sätt fullgöra sin skyldighet att erbjuda ett allsidigt urval av nationella program och introduktionsprogram i gymnasieskolan och utbildning i gymnasiesärskolan (se avsnitt 3.1.6). Flera exempel på samverkansområden finns runtom i landet. Ett sådant är i Boråsregionen, där flera kommuner har slutit

9 En kommun kan också ingå ett samverkansavtal med ett landsting.

ett samverkansavtal och eleverna i dessa kommuner kan söka sig till vilket program som helst på de gymnasieskolor som de medverkande kommunerna har. På så vis kan en kommun med små möjligheter att erbjuda samtliga nationella program ändå bereda möjlighet för sina invånare att välja mellan fler program.

Sådan samverkan innebär att för en elev som söker sig utanför den egna kommunen är det inte längre hemkommunen som är huvudman för verksamheten. Det betyder att eleven ska vända sig till den kommun som är huvudman för den skola som eleven går på, inte till hemkommunen, med frågor och synpunkter på utbildningen.

Det politiska ansvaret för verksamheten i en kommun, och kommunmedlemmarnas möjlighet att påverka verksamheten, handlar därmed om två delar. Dels är det ansvar i egenskap av hemkommun för att erbjuda eleverna tillgång till god utbildning och att som ett led i detta besluta vad som ska vara i egen regi respektive vad som ska göras i form av samverkan. Dels handlar det, i de fall kommunen väljer att bedriva gymnasieskola eller gymnasiesärskola i egen regi, om ansvar i egenskap av huvudman för den bedrivna utbildningen.

5.5. Samverkan enligt 23 kap. skollagen

Det finns dessutom i vissa fall möjligheter att överlämna ansvaret för sina egna uppgifter, inom en utpekad skolform eller viss verksamhet, till en annan aktör. Detta kallas också samverkan och beskrivs i 23 kap. skollagen.

5.5.1. Samverkan om utbildning

När det handlar om uppgifter inom en viss skolform är det en kommun som får sluta sådana avtal och överlämna ansvaret för dessa uppgifter till en annan aktör. En annan kommun får då ta över ansvaret för den förstnämnda kommunens uppgifter inom förskolan, fritidshemmet, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Ett landsting får ta över ansvaret för kommunens uppgifter

inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå10 eller inom särskild utbildning för vuxna (23 kap. 8 § skollagen). Dessutom får staten, som huvudman för sameskolan, efter avtal med en kommun, ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan (23 kap. 10 § skollagen). Huvudmannaskapet övergår då till den som tar över ansvaret för uppgifterna inom skolformen.

Dessa bestämmelser har, i fråga om förskola och fritidshem, sitt ursprung i bestämmelser som infördes i den dåvarande socialtjänstlagen (1980:620) och har därefter följt med (se vidare avsnitt 5.7.3). Någon ändring i sak var inte avsedd för förskola och fritidshem när den nuvarande skollagen infördes, medan det för vuxenutbildning tidigare inte hade funnits någon uttrycklig reglering om samverkan.11Propositionen innehåller inga motiveringar till dagens regelverk.

I sammanhanget bör nämnas att staten också är huvudman för förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola (2 kap. 4 § skollagen). I propositionen om skollagen konstaterade regeringen att det inte finns något hinder mot att kommunen genom avtalslösningar ändå bedriver förskoleklassen och fritidshemmet för elever vid dessa skolenheter.12 Vilken slags avtalslösningar som åsyftas är dock oklart, eftersom det inte utvecklas närmare.13

Eftersom det är huvudmannaskapet och ansvaret för vissa uppgifter som överlämnas vid samverkan är det sådant ansvar som åligger huvudmannen för utbildningen som överlämnas. De uppgifter som hör till hemkommunens ansvar kvarstår dock hos hemkommunen, även vid samverkan. Bland annat är hemkommunen skyldig att se till att den som avser att påbörja kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå erbjuds studie- och yrkesvägledning (20 kap. 10 a § skollagen). Hemkommunen ansvarar också för att det upprättas en individuell studieplan för varje elev i kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna (20 kap. 8 § och 21 kap. 8 §skollagen). Samverkan enligt 23 kap. skollagen fungerar alltså på motsvarande sätt som den samverkan som sker inom gymnasieskolan, dvs. att hemkommunen har kvar visst ansvar för eleven och visst ansvar

10 Detta gäller alltså inte kommunal vuxenutbildning i form av svenska för invandrare. 11Prop. 2009/10:165, s. 874. 12Prop. 2009/10:165, s. 642. 13Prop. 2009/10:165, s. 398 och s. 401 f.

övertas av huvudmannen, dvs. den kommun som anordnar utbildningen (jämför avsnitt 5.4).

Det bör noteras att samverkan inte behöver innebära att hemkommunen överlämnar ansvaret för samtliga uppgifter inom en skolform. Kommunen kan välja att överlämna ansvaret för viss utbildning, vissa kurser eller viss verksamhet. Det viktiga är att huvudmannaskapet helt och hållet då övergår till den som anordnar utbildningen eller verksamheten.

Möjligheten till samverkan används bl.a. inom den kommunala vuxenutbildningen. Exempelvis förekommer det att kommuner samverkar med andra kommuner när det gäller sådan utbildning på grundläggande nivå för att studerande ska kunna välja att studera i en närliggande kommun, t.ex. för att det handlar om ämnen som inte efterfrågas så ofta.14

På samma sätt som vid kommunal samverkan kring gymnasieskolan handlar det kommunala ansvaret både om ansvar i egenskap av hemkommun, t.ex. att besluta om viss utbildning eller verksamhet ska överlämnas eller inte, och, om utbildningen eller verksamheten bedrivs i egen regi, om ansvar i egenskap av huvudman för utbildningen eller verksamheten (se även avsnitt 5.4).

5.5.2. Samverkan om medicinska insatser

Det finns också en paragraf som inte rör undervisning, utan delar av elevhälsan, definierat som sådana medicinska insatser som avses i 2 kap.2528 §§skollagen. Ansvaret för elevhälsan kan, om den som överlämnar och den som tar över är överens om det, överlämnas från en kommun till ett landsting, från ett landsting till en kommun och från staten eller en enskild (som huvudman) till en kommun eller ett landsting (23 kap. 9 § skollagen). Med andra ord kan avtal slutas som innebär att en kommun eller ett landsting hanterar all elevhälsa, oavsett vilken skola eleverna går på. Bestämmelsen är speciell, eftersom endast delar av huvudmannens ansvar överlämnas till någon annan.

14 För fler exempel på samverkan mellan kommuner om kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå, se SOU 2013:20, s. 107.

5.6. Entreprenad enligt 23 kap. skollagen

Det finns också vissa möjligheter att låta någon annan aktör utföra en del av utbildningen, enligt bestämmelserna om entreprenad i 23 kap. skollagen. Begreppet entreprenad är centralt för utredningens uppdrag. I detta avsnitt beskriver vi vad det innebär och vilka möjligheter som finns i dag. Frågan om upphandling återkommer vi till i nästa kapitel (kapitel 6).

5.6.1. Skollagens definition av entreprenad

Entreprenad innebär att det inte är den som ansvarar för utbildningen, utan någon annan, som utför vissa uppgifter inom utbildningen. Vad skollagen säger är att kommuner, landsting och enskilda huvudmän enligt bestämmelserna i 23 kap. med bibehållet huvudmannaskap får sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning (entreprenad) (23 kap. 1 § första stycket skollagen). Detta gäller inte bara för utbildning utan också för annan verksamhet enligt skollagen.

Att huvudmannaskapet behålls innebär att det fortfarande är huvudmannen, dvs. den som överlämnar eller beställer entreprenaden, som ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen m.m. (se avsnitt 5.1.1), t.ex. att kvaliteten på undervisningen är tillräckligt hög. När det är en kommun som överlämnar uppgifter är det fortfarande fråga om en kommunal verksamhet i förhållande till barn, elever och vårdnadshavare. Huvudmannen beslutar om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet samt ansvarar för uppföljning och utvärdering av verksamheten.15

Vidare ska samma regler fortfarande följas. De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt skollagen ska med de undantag som anges i kapitlet gälla även vid entreprenad (23 kap. 1 § tredje stycket skollagen). Den som beställer entreprenaden skriver ett avtal med den som utför entreprenaden bl.a. om detta. Dessutom är det den som beställer entreprenaden

15Prop. 2009/10:165, s. 508.

som står under direkt tillsyn av Skolinspektionen och därför måste försäkra sig om att regelverket följs.

Vid entreprenad får den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsskyldighet överlämnas (23 kap. 6 § första stycket skollagen), vilket inte minst blir viktigt för betygssättningen. Rektor får dock aldrig överlåta utfärdandet av betygsdokumentet.

När det gäller kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna får även den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter överlämnas (23 kap. 6 § andra stycket skollagen). Syftet med att utöka vilka uppgifter som får överlämnas var att skapa närhet mellan rektorsfunktionen och utbildningsverksamheten samt att tydliggöra ansvarsförhållandet för den enskilde utbildningsanordnaren genom att ansvaret för betygssättningen och utfärdandet av betyg hålls samman.16 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Sådana föreskrifter finns i 1 kap. 4 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Föreskrifterna begränsar dels till vem sådana uppgifter får överlämnas, dels vilka sådana uppgifter som får överlämnas. Bland annat handlar det om krav på att utbildningsanordnaren har fått s.k. betygsrätt från Skolinspektionen för att rektorsuppgifter ska få överlämnas. Detta motiverades med att regeringen vill säkerställa att rektorns uppgifter endast överlämnas till utbildningsanordnare som uppfyller viktiga kriterier för bl.a. kvalitet och likvärdighet. Regeringen betonade också att den kommun eller det landsting som väljer att överlämna vuxenutbildning på entreprenad naturligtvis kan välja att inte överlämna någon myndighetsutövning eller enbart den del som hör till lärarnas uppgifter.17

Vad som ingår i myndighetsutövning redogjordes för i den proposition som låg till grund för den tidigare lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan. Det finns inte någon definition av begreppet myndighetsutövning i författningstext, utan detta anges i stället i förarbeten. Enligt den tidigare förvaltningslagen (1971:290) avsågs med myndighetsutövning utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, discipli-

16Prop. 2009/10:68, s. 10. 17Prop. 2009/10:68, s. 11.

när bestraffning eller annat jämförbart förhållande.18 De beslut eller åtgärder som avses har det gemensamt att de ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. I den nuvarande förvaltningslagen (1986:223) definieras inte längre begreppet, men i sak har begreppet samma innebörd.19 I regeringens förslag till ny förvaltningslag finns inte heller någon definition och begreppet används inte över huvud taget i lagförslaget. Detta motiveras med att det snarast synes vara en förutsättning att detta uttryck inte alls används i en ny förvaltningslag, eller att det i vart fall inte preciseras på något annat sätt än i de tidigare förarbetena, för att en påverkan på annan lagstiftning med säkerhet ska kunna undvikas.20 I propositionen om entreprenad inom skolan exemplifieras begreppet med examination, betygssättning, utfärdande av avgångsbetyg och andra betygsdokument samt disciplinära åtgärder.21

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader (23 kap. 7 § skollagen). Detta bemyndigande ger inte rätt att inskränka eller utvidga när och hur entreprenad är möjligt, vilket framgår av de bestämmelser vi strax kommer att redogöra för. Utredningen har inte kunnat konstatera att några sådana föreskrifter någonsin har meddelats. Upplägget på det aktuella kapitlet i skollagen är alltså sådant att de uppgifter som uttryckligen nämns i någon av paragraferna, och bara de uppgifterna, får överlämnas till någon annan. Dessutom finns olika begränsningar av vem som kan beställa respektive utföra entreprenad i olika fall. Kommande avsnitt beskriver de olika fallen.

5.6.2. Vilka huvudmän som kan överlämna uppgifter på entreprenad

Vilka skolhuvudmän som över huvud taget får vara beställare, dvs. överlämna uppgifter på entreprenad, framgår av 23 kap. 1 § skollagen. Där sägs att det är kommuner (och därmed även kommunalförbund), landsting samt enskilda huvudmän som får göra detta.

18Prop. 1971:30 del 2, s. 330 ff. 19Prop. 1985/86:80, s. 55. 20Prop. 2016/17:180, s 50 f. 21Prop. 1992/93:230, s. 34.

Detta innebär att staten, som huvudman för vissa skolformer, inte får överlämna uppgifter på entreprenad.

I vårt delbetänkande föreslog vi att inledningen skulle ändras till en huvudman, för att inkludera samtliga huvudmän i definitionen av entreprenad och på så sätt göra den mer neutral.22 Regeringen ansåg dock att den tidigare preciseringen borde behållas, i vart fall för närvarande. Någon motivering till detta gavs dock inte i propositionen.23

På grund av att staten inte finns med bland de aktörer som räknas upp är entreprenad inte möjlig inom specialskolan eller sameskolan. Inom dessa skolformer får uppgifter således inte lämnas över till någon annan. Regeringen har konstaterat att även entreprenadförutsättningarna för de statliga skolformerna behöver ses över.

Därutöver finns utbildning vid de särskilda ungdomshemmen, i Statens institutionsstyrelses (SiS) regi, som inte är en del av skolväsendet och därmed inte omfattas av möjligheten till entreprenad enligt 23 kap. skollagen. Regeringen har meddelat att man även i fråga om möjligheterna till entreprenad vid utbildning som bedrivs inom SiS avser att återkomma till riksdagen med ett ställningstagande efter att vårt slutbetänkande har lämnats.24

5.6.3. Vilka aktörer som kan utföra uppgifter på entreprenad

Den inledande definitionen av entreprenad talar alltså om att uppgifter får överlämnas till någon annan att utföra. Vem denna någon är varierar från fall till fall. För några typer av uppgifter får överlämningen ske till en enskild fysisk eller juridisk person, dvs. inte till en offentlig person av något slag. I andra fall får överlämningen ske till en annan huvudman, vilket kan innebära en kommun, ett landsting, staten eller en enskild huvudman. Slutligen finns också ett exempel på uppgifter som endast får överlämnas till staten att utföra.

Att kommuner och landsting får vara utförare av entreprenad är en följd av förslagen i vårt delbetänkande. Tidigare har detta inte varit tillåtet enligt skollagen, vilket har sin grund i lokaliseringsprincipen i kommunallagen. För att en kommun eller ett landsting

22SOU 2016:12, s. 95 f. 23Prop. 2015/16:173, s. 26 f. 24Prop. 2015/16:173, s. 27.

ska få ha hand om en kommunal angelägenhet krävs enligt 2 kap. 1 § kommunallagen att angelägenheten

  • är av allmänt intresse,
  • har anknytning till kommunens område eller medlemmar (den s.k. lokaliseringsprincipen), och
  • inte enbart ska hanteras av staten, en annan kommun, ett landsting eller någon annan.

Att på entreprenad undervisa elever som bor i grannkommunen och också går i grannkommunens skola har därför inte varit möjligt för en kommun, eftersom undervisningen inte har haft anknytning till kommunens område eller medlemmar. Detta har möjliggjorts genom att ett undantag från lokaliseringsprincipen har införts i skollagen, som anger att bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar inte hindrar att en kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt första stycket utför uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet (23 kap. 1 § andra stycket skollagen). Därmed kan uppgifter numera överlämnas på entreprenad även till kommuner och landsting.

Att kommuner eller landsting kan utföra uppgifter på entreprenad innebär att även ett kommunalförbund som har övertagit ansvaret för en eller flera skolformer från de medverkande kommunerna kan vara utförare. Det följer av att skollagens bestämmelser om kommuner och landsting också gäller kommunalförbund som har hand om uppgifter inom skolväsendet (3 kap. 22 § kommunallagen).

5.6.4. Entreprenad inom andra skolformer

När det gäller några skolformer är reglerna enkla eftersom alla uppgifter kan överlämnas på entreprenad. Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen får uppgifter överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 2 § skollagen).

Notera att det bara är en enskild fysisk eller juridisk person som kan vara utförare vid sådan entreprenad. Uppgifterna kan inte överlämnas till t.ex. en annan kommun genom entreprenad, dvs. med bibehållet huvudmannaskap, men som vi beskriver i avsnitt 5.5 finns det också en möjlighet till samverkan i skollagen. En kommun (men inte en enskild huvudman) kan alltså sluta avtal med en annan kommun om att den senare ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom en viss skolform. Möjligheten till samverkan gäller samtliga uppräknade skolformer förutom förskoleklassen.

5.6.5. Entreprenad för uppgifter som inte är hänförliga till undervisning

Vi har nu nämnt de statliga skolformerna i avsnitt 5.6.2 och några skolformer där samtliga uppgifter kan överlämnas i 5.6.4. De skolformer som vi ännu inte har berört är grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. För dessa skolformer är reglerna mer svåröverskådliga. En regel är dock enkel, nämligen att inom dessa skolformer får uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 3 § skollagen). Exempel på sådan verksamhet är skolskjuts, skolmåltider och elevhälsa.25 Det kan t.ex. vara ett företag som på entreprenad skjutsar kommunens elever till grundskolorna.

Därutöver finns det annan verksamhet med koppling till skolan som inte alls berörs av entreprenadbestämmelserna. Exempelvis lokalvård eller konferenser för personalen faller utanför huvudmannens skyldigheter enligt skollagen. Vem som får anlitas för att utföra sådana uppgifter är därför inte alls reglerat i 23 kap. skollagen.

5.6.6. När entreprenad kan användas för undervisning

Uppgifter som avser undervisning är, till skillnad från sådant som nämns i föregående avsnitt, som huvudregel inte tillåtna att överlämna på entreprenad. Undantag har dock gjorts för några specifika angivna ämnen och verksamheter för vilka entreprenad är tillåten.

25Prop. 2009/10:165, s. 510.

Inom de fyra skolformerna grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet överlämnas på entreprenad till en annan huvudman (23 kap. 3 a § första stycket skollagen). Att det är en annan huvudman som får utföra innebär att det är en kommun, ett landsting, staten (dvs. Sameskolstyrelsen genom sameskolan eller Specialpedagogiska skolmyndigheten genom specialskolan) eller en enskild huvudman som får utföra dessa uppgifter.

Ytterligare ett undantag finns när det gäller enskilda huvudmän. Dessa får även överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 3 a § andra stycket skollagen). Den enskilde som utför uppgifterna behöver i detta fall alltså inte vara en enskild huvudman. Notera att det inte gäller studiehandledning på modersmål. Enskilda huvudmän hade denna möjlighet även före den 1 augusti 2016, då den nuvarande lagstiftningen trädde i kraft, och regeringen konstaterade att den befintliga möjligheten tills vidare skulle kvarstå.26

Det finns dock ett villkor för att en huvudman alls ska få överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet på entreprenad: det är endast tillåtet om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen (23 kap. 3 a § tredje stycket skollagen). Regeringen utvecklar detta i propositionen och skriver där att vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får bedömas med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet. Detta eftersom förutsättningarna för att anordna utbildningen kan variera. I områden där det finns många som talar ett visst språk torde en huvudmans förutsättningar att anordna utbildningen inom den egna organisationen vara bättre än i områden där få talar det aktuella språket. Vidare konstateras att det får anses rimligt att en huvudman kan fullfölja ett entreprenadavtal om modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål, även om en lämplig lärare anställs hos huvudmannen under avtalstiden.27

26Prop. 2015/16:173, s. 21 f. 27Prop. 2015/16:173, s. 22 f.

Modersmålsundervisning är speciellt på så sätt att huvudmannen inte alltid är skyldig att anordna sådan undervisning (se avsnitt 3.1.11). Regeringen konstaterade, när de utökade möjligheterna till entreprenad för sådana uppgifter infördes, att det fanns skäl att påpeka att det därmed inte uppstod någon utökad skyldighet för huvudmannen att anordna modersmålsundervisning. En huvudman är således fortfarande bara skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett visst språk om det finns en lämplig lärare att tillgå, trots entreprenadmöjligheten. Det krävs därutöver att minst fem elever som ska erbjudas sådan undervisning i språket önskar det, såvida det inte är fråga om ett minoritetsspråk. Om en huvudman således har ansträngt sig för att finna en sådan lämplig lärare som avses i 5 kap. 10 § skolförordningen och inte lyckats med detta får denne anses ha vidtagit sådana åtgärder som rimligen kan krävas. Det är då upp till huvudmannen om denne vill utnyttja möjligheten till entreprenad eller inte.28 Med andra ord ska entreprenad alltid vara frivilligt för huvudmannen, dvs. inte något som måste utnyttjas i ett visst sammanhang. Detta gäller entreprenad generellt – inte bara för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål.

Vidare finns möjligheten att inom dessa fyra skolformer genom entreprenad överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning, dock endast till staten i de flesta fall (23 kap. 4 § skollagen). Denna möjlighet är emellertid inte särskilt omfattande i praktiken då det i förordning framgår att sådana avtal med staten endast får slutas för undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning i grundskolan (5 a kap. 5 § skolförordningen, 4 a kap. 5 § gymnasieförordningen). I praktiken innebär detta att huvudmannen tecknar avtal med Specialpedagogiska skolmyndigheten respektive Sameskolstyrelsen.

Inom samma skolformer får uppgifter som avser fjärrundervisning även överlämnas till en annan huvudman på entreprenad, om det handlar om modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet och om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen (23 kap. 4 § skollagen). Observera att enskilda huvudmän enbart får överlämna modersmålsundervisning i form av närundervisning till

28Prop. 2015/16:173, s. 22 f.

en enskild fysisk eller juridisk person som inte är enskild huvudman – för fjärrundervisning är det inte tillåtet.

Ett annat exempel på undervisning som får bedrivas på entreprenad gäller enbart gymnasieskolan. Inom den får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Denna möjlighet infördes, för kommuner och landsting, i början av 1990-talet genom lagen om entreprenadförhållanden inom skolan. Ansvarigt statsråd anförde då att inom yrkesutbildningsområdet kan en del företag erbjuda mer kvalificerade och moderna resurser i form av teknisk utrustning och kompetens än skolan har möjlighet att göra. Vidare konstaterades att i en del fall kan skolan helt sakna modern utrustning och också adekvat lärarkompetens. Att en kommun i ett sådant fall kan förlägga en del av gymnasieutbildningen till ett företag, genom ett entreprenadavtal, skulle enligt statsrådet ge en möjlighet till bättre utbildning för eleverna. Att på detta sätt mer aktivt få en samverkan mellan skolan och arbetslivet menade statsrådet skulle kunna innebära en vitalisering av utbildningen inom gymnasieskolan även på andra områden än inom det område entreprenaden skulle omfatta.29

Detta är de olika möjligheter till entreprenad som i dag finns för viss undervisning inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Därutöver har regeringen, i enlighet med Grundskoleutredningens slutbetänkande, föreslagit att inom grundskolan ska uppgifter som avser undervisning i lovskola få överlämnas till en annan huvudman på entreprenad.30 Med en annan huvudman avses i detta sammanhang en annan huvudman för grundskola, dvs. en kommun eller en enskild huvudman.31 Detta förslag har överlämnats till riksdagen och föreslås i propositionen träda i kraft den 1 augusti 2017.

Regeringen har dessutom föreslagit en försöksverksamhet med s.k. branschskolor, med anledning av Yrkesprogramsutredningens slutbetänkande.32 Regeringen föreslår att en huvudman för ett yrkesprogram inom gymnasieskolan eller för kommunal vuxenutbildning ska få överlämna vissa uppgifter på entreprenad till en branschskola.

29Prop. 1992/93:230, s. 32. 30Prop. 2016/17:156 och SOU 2015:81. 31Prop. 2016/17:156, s. 63. 32Prop. 2016/17:161 och SOU 2015:97.

Det gäller uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad profil (yrkesämnen) och sådant gymnasiearbete som ingår i utbildningen enligt skollagen. Dessutom ska uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen då få överlämnas till branschskolan. Som branschskola ska en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person kunna godkännas. Entreprenad är som sagt redan tillåtet inom vissa karaktärsämnen, men om det är en branschskola skulle även andra än en enskild fysisk eller juridisk person få vara utförare. Regeringens förslag är att en ny lag ska införas, en lag om försöksverksamhet med branschskolor, som ska träda i kraft den 1 augusti 2017 och upphöra att gälla vid utgången av juni månad 2023. Någon förändring i 23 kap. skollagen föreslås inte.

5.6.7. Dispensmöjligheter

Det finns en möjlighet till dispens, dvs. att få tillstånd att överlämna annan undervisning inom skolväsendet än den som anges i skollagen för att bedrivas på entreprenad. Detta följer av ett bemyndigande i skollagen. Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än som anges i 23 kap.2 och 3 a4 §§skollagen medge att kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad (23 kap. 5 § skollagen).

Som vi redogjorde för i vårt delbetänkande har möjligheten inte använts i någon större utsträckning.33 Tidigare har denna utväg endast bedömts vara möjlig när uppgifterna skulle överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person, men regeringen har konstaterat att det i och med den definition av entreprenad som nu gäller enligt 23 kap. 1 § skollagen är möjligt att genom dispens tillåta överlämnande på entreprenad till samma krets utförare som avses i den definitionen.34

33SOU 2016:12, s. 51 f. 34Prop. 2015/16:173, s. 26 f.

5.6.8. Entreprenad enligt kommunallagen

En viss bakgrund till användningen av begreppet entreprenad i skollagen får vi om vi studerar den tidigare lydelsen av kommunallagen. Före 2015 användes begreppet entreprenad även där, genom vad som benämndes kommunala entreprenader (se 3 kap.1619 §§kommunallagen i dess dåvarande lydelse). Kommuner och landsting fick, enligt den tidigare lydelsen, i vissa fall lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Begreppet kommunala entreprenader i kommunallagen har därefter utgått i samband med lagändringar som följde av förslag i propositionen Privata utförare av kommunal verksamhet.35

Detta har bidragit till begreppsförvirring och i vårt delbetänkande konstaterade vi att vi skulle återkomma till användningen av just begreppet entreprenad i skollagen, vilket vi också kommer att göra i kapitel 9. En nödvändig bakgrund i form av hur kommunallagen ser ut i dag behövs dock för att kunna ta ställning till olika alternativ.

Samtidigt som entreprenad togs bort som begrepp ur kommunallagen infördes begreppet privat utförare (3 kap. 18 c § kommunallagen). En privat utförare definieras som en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en kommunal angelägenhet enligt ett avtal med kommunen. Privat utförare är alltså en definition av vem som utför uppgifterna, inte som kommunala entreprenader en definition av att ansvaret överlämnas.

Med privat utförare avses en enskild individ, ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. Däremot avses inte hel- eller delägda kommunala bolag eller stiftelser eller föreningar där kommunen eller landstinget har ett bestämmande inflytande.36 En kommun, ett landsting eller staten – som det också är möjligt att överlämna vissa uppgifter på entreprenad till enligt skollagen – kan inte heller vara en privat utförare, eftersom det då rör sig om en offentlig aktör.

En fristående skola ska inte heller just per definition utgöra en privat utförare i sin roll som huvudman inom skolväsendet, eftersom den fristående skolan inte behöver sluta ett avtal med en kommun

35Prop. 2013/14:118, bet. 2013/14:KU41, rskr. 2013/14:280. 36SOU 2013:53, s. 109.

eller ett landsting för sin verksamhet.37 En fristående skola som exempelvis utför modersmålsundervisning för en annan fristående skola blir inte heller den en privat utförare enligt just kommunallagen. Detta eftersom uppdragsgivaren inte är en kommun eller ett landsting. Samtidigt är de två fristående skolorna fria att civilrättsligt själva definiera sina roller i avtalet; skollagen sätter inga begränsningar för detta. Om en fristående skola däremot utför modersmålsundervisningen i ett språk för en kommuns elever, då är den fristående skolan i det sammanhanget att betrakta som en privat utförare.

Tidigare användes alltså begreppet entreprenad i kommunallagen. Att kommunallagen har ändrats gör det dock något mer problematiskt att hämta begrepp från kommunallagen.

Vi vill dock hänvisa till vad som framfördes av regeringen i propositionen om att ändra begreppen i kommunallagen. Där yttrades att eftersom kommunen eller landstinget är huvudman även för angelägenheter som lämnats över till en privat utförare innebär det att kommunen respektive landstinget behåller det övergripande ansvaret gentemot medlemmarna i kommunen eller landstinget för uppgifter inom den kommunala verksamheten som lämnats över till en privat utförare. Kommunen eller landstinget bestämmer om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet när den utförs av en privat utförare, dvs. precis som vi har konstaterat ovan angående entreprenad inom skolväsendet.38

5.6.9. Entreprenad inom andra verksamheter

Det är naturligtvis inte bara på skolans område som det blir aktuellt att överlämna uppgifter till någon annan att utföra. Det finns dock vissa skillnader i fråga om vilka som har hand om uppgifterna från början så att säga, till vilka uppgifterna kan överlämnas och vad som gäller angående myndighetsutövning.

Vi börjar med att studera socialtjänsten; en verksamhet som kommunerna hanterar. Det finns inte någon motsvarighet till enskilda huvudmän och fristående skolor på detta område. Varje kommun har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den

37Prop. 2013/14:118, s. 42. 38Prop. 2013/14:118, s. 38.

hjälp de behöver. Kommunen får likväl sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten och genom ett sådant avtal, sägs det uttryckligen, får dessutom en kommun utföra uppgifter åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till andra juridiska personer eller en enskild individ (2 kap.1 och 5 §§socialtjänstlagen [2001:453]).

På hälso- och sjukvårdsområdet har både landsting och kommuner ansvar, men olika sådana. Både ett landsting och en kommun får med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL. Av avtalet ska framgå de särskilda villkor som gäller för överlämnandet. En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till en juridisk person eller en enskild individ (15 kap. 1 § HSL). Inom detta område finns det inte någon uttrycklig bestämmelse om att ett landsting eller en kommun får utföra uppgifter åt ett annat landsting eller en annan kommun.

För tandvården föreskrivs att ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget och dess folktandvård ansvarar för enligt denna lag samt begränsningar av överlämnande av myndighetsutövning (5 § tredje stycket tandvårdslagen [1985:125]). Skillnaden jämfört med hälso- och sjukvården är alltså att det inte uttryckligen framgår att överlämnandet sker med bibehållet huvudmannaskap. Inte heller för tandvården finns det någon uttrycklig bestämmelse om att bistå varandra.

En betydligt mer utförlig analys av reglerna inom olika verksamheter än den vi har presenterat här gjordes av Kommunallagsutredningen, när begreppet kommunala entreprenader skulle mönstras ut.39

5.6.10. Användningen av entreprenad

Det finns tyvärr ingen statistik som visar hur vanligt det är med entreprenadförhållanden inom grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Vi nämner därför bara några exempel som vi har noterat under utredningsarbetet.

39 Se SOU 2013:53 och prop. 2013/14:118.

I samband med vårt delbetänkande uppmärksammade vi att många enskilda huvudmän anlitar en kommun för att bedriva modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål, även om detta förfarande då ännu inte var tillåtet. Några siffror på förekomsten av detta har vi dock inte.

Som vi har redogjort för i avsnitt 4.4.1 och 4.4.2 är det ett antal huvudmän som anlitar Sameskolstyrelsen respektive Specialpedagogiska skolmyndigheten för fjärrundervisning på entreprenad.

För förskolan är det som sagt möjligt att överlämna uppgifter på entreprenad, dvs. samtliga uppgifter. Detta förekommer i några kommuner. Som ett exempel kan Söderhamns kommun nämnas, där det finns ett femtontal kommunala förskolor, ungefär hälften så många fristående förskolor samt en kommunal förskola där två av avdelningarna bedrivs på entreprenad. I Uppsala kommun drivs också några förskolor på entreprenad, även om det finns betydligt fler enskilda förskolor. Även Lerums kommun har en förskola på entreprenad.

Inom gymnasieskolan har det förekommit att uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen med yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnats på entreprenad. Ett exempel är att Lernia AB tidigare, innan bolaget avvecklade sin ungdomsgymnasieverksamhet, bedrev undervisning på entreprenad i några skånska kommuner, däribland det tidigare industriprogrammet på Enoch Thulingymnasiet i Landskrona. Det har också funnits exempel på andra gymnasieutbildningar där viss undervisning inom karaktärsämnena bedrivs på entreprenad, t.ex. på pilot- och flygmekanikerutbildningar i Västerås, Arvidsjaur och Linköping.40 Inom vuxenutbildningen är entreprenadförfaranden mycket vanliga och kommunerna anlitar företag såsom Hermods för att anordna utbildningen.

5.7. Historik kring entreprenad

Vi redogör i detta avsnitt kort för hur bestämmelserna om entreprenad har utvecklats genom åren. Eftersom vårt fokus är på grundskola och gymnasieskola och motsvarande skolformer inleder vi med att redogöra för historiken för dem. Därefter beskriver vi också kortfattat historiken för entreprenad dels inom vuxenutbildning, dels inom barnomsorg.

40SOU 2006:1, s. 92.

5.7.1. Grundskola och gymnasieskola

I den tidigare skollagen (1985:1100) fanns inledningsvis inte några möjligheter till det som i dag är entreprenad, för barn- och ungdomsutbildning. Vad lagen föreskrev ursprungligen var att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde fick meddela föreskrifter om möjlighet att låta enskilda och andra utomstående svara för enstaka inslag i verksamheten inom det offentliga skolväsendet (12 kap. 2 §, sedermera 15 kap. 2 §). Denna paragraf har en motsvarighet i dag (29 kap. 21 § skollagen [2010:800]), som inte ska innebära någon saklig förändring jämfört med den tidigare.41 Detta handlade dock inte om någon omfattande verksamhet, utan om enstaka inslag. Som exempel nämndes praktisk arbetslivsorientering (prao) och föreningsmedverkan i olika former.42Skollagen föreskrev också att för dessa inslag gällde inte de vanliga kraven på lärarbehörighet. Utifrån vad vi har kunnat se har regeringen endast en gång utnyttjat möjligheten att meddela sådana föreskrifter och det i förordningen (2003:255) om försöksverksamhet med distansundervisning i Emmaboda kommun. Förordningen innehåller bestämmelser om undervisning med stöd av informations- och kommunikationsteknik i den egna skolan av en annan utbildningsanordnare.

När de individuella programmen, dvs. föregångaren till dagens introduktionsprogram, infördes i gymnasieskolan ansåg regeringen att denna paragraf behövde ändras. Regeringen konstaterade att eleven skulle kunna fullgöra större delar av utbildningen utanför skolväsendet än vad som framgick av det tidigare bemyndigandet. Bestämmelserna som gällde för det offentliga skolväsendet skulle dock gälla för eleven.43 Även en sådan bestämmelse finns i dagens skollag (29 kap. 21 § andra stycket).

Vissa förändringar skedde under 1990-talet, i samband med flera stora skolreformer. Före den nya skollagens tillkomst var möjligheterna för kommuner och landsting att överlämna uppgifter på entreprenad i huvudsak reglerade i lagen om entreprenadförhållanden inom skolan. Lagen innebar, när den infördes, att kommuner och landsting fick möjlighet att sluta avtal med enskilda fysiska eller juridiska personer om att bedriva undervisning inom ämnes-

41Prop. 2009/10:165, s. 935. 42Prop. 1985/86:10, s. 132 f. 43Prop. 1990/91:85, s. 212.

blocken estetiska ämnen, ekonomiska ämnen, tekniska ämnen och yrkesämnen i gymnasieskolan. Om det fanns särskilda skäl kunde regeringen även besluta att undervisning inom andra ämnen inom gymnasieskolan samt undervisning inom grundskolan och särskolan skulle få läggas ut på entreprenad. Myndighetsutövning som hörde till uppgiften fick också överlämnas. I stället för de ordinarie behörighetskraven för lärare krävdes att utföraren använde lärare som hade kompetens för den undervisning de skulle bedriva.44 För fristående skolor saknades motsvarande reglering i lag, men avtal om just modersmålsundervisning kunde ingås enligt 1 a kap. 5 § förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet. När begreppet ämnesblock togs bort ur lagstiftningen ändrades benämningen av de tillåtna ämnena till karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil.45 Det är den benämning som används i dag och regeringen konstaterade när ändringen föreslogs att det inte skulle innebära någon förändring i sak av möjligheterna till entreprenad.46

Förändringar av entreprenadbestämmelserna har utretts och föreslagits vid flera tillfällen. Exempelvis analyserades frågan om entreprenad utförligt av Skollagskommittén, som föreslog att reglerna skulle samlas i ett kapitel i skollagen och att möjligheten att ha andra utförare än enskilda fysiska och juridiska personer skulle bli föremål för en särskild utredning.47 Gymnasieentreprenadutredningen kom senare med förslag om utökade möjligheter till entreprenad i gymnasieskolan för det offentliga skolväsendet.48 Frågan om möjligheter till entreprenad för fristående skolor motsvarande gymnasieskolan utreddes av Utredningen om lika villkor för fristående skolor.49 Konkreta förändringar skedde först i samband med den nya skollagen. Av förarbetena till skollagen framgår att lagstiftaren, utöver att ge huvudmän för fristående skolor motsvarande möjlighet till entreprenad som kommunala skolor hade, ville bevara de gällande förutsättningarna för entreprenad.50 I och med införandet av den nya skollagen samlades be-

44Prop. 1992/93:230. 45Prop. 1998/99:110, bet. 1999/2000:UbU5, rskr. 1999/2000:15. 46Prop. 1998/99:110, s. 58. 47SOU 2002:121, s. 459 ff. 48SOU 2006:1. 49SOU 2008:122. 50Prop. 2009/10:165, s. 507 ff.

stämmelser om entreprenad till 23 kap. skollagen, för såväl enskilda som offentliga huvudmän.

Därefter förändrades reglerna för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, efter vårt delbetänkande. I samband med det infördes den mer neutrala definitionen av entreprenad och bestämmelsen som tillåter kommuner och landsting att vara utförare trots lokaliseringsprincipen. Dessa förändringar trädde i kraft den 1 augusti 2016.51

5.7.2. Vuxenutbildning

Inom vuxenutbildningen har möjligheterna till entreprenad funnits under en längre tid. Huvudmännen fick uppdra åt andra att anordna kommunal vuxenutbildning, särskild vuxenutbildning och svenska för invandrare (11 kap. 6 §, 12 kap. 9 § och 13 kap. 9 § gamla skollagen). Dessa bestämmelser infördes i början av 1990-talet, när regelverket om det offentliga skolväsendet för vuxna införlivades i den gamla skollagen. Paragraferna hade viss motsvarighet i den tidigare vuxenutbildningslagen (1984:1118) när det gäller kommunal vuxenutbildning, men inte för övriga delar av vuxenutbildningen. En viktig skillnad mot den tidigare regleringen var att den utbildning som överlämnades därigenom inte hamnade utanför det offentliga skolväsendet, som den hade gjort enligt vuxenutbildningslagen. Tvärtom skulle skollagens regler gälla i de flesta fall och kommunen kunde inte längre frånsäga sig hela sitt ansvar genom att lämna anordnandet av utbildningen till någon annan.52 Det var alltså först då som något som liknade entreprenad introducerades.

Regeringen fick meddela föreskrifter om hur detta skulle gå till. Vissa begränsningar fanns till att börja med i fråga om vilka aktörer som en kommun kunde överlämna uppdraget till. Kommuner och landsting fick uppdra att anordna kommunal vuxenutbildning endast till en lokal avdelning av ett studieförbund som fick statsbidrag för sin verksamhet, en statsunderstödd folkhögskola eller en annan anordnare, om regeringen medgav det (dåvarande lydelse av 2 kap. 8 § förordningen [1992:403] om kommunal vuxenutbildning, och

51Prop. 2015/16:173, bet. 2015/16:UbU18, rskr. 2015/16:315. 52Prop. 1990/91:85, s. 195 f.

motsvarande reglering fanns även i då gällande förordningar om särskild vuxenutbildning respektive svenska för invandrare).53

Bestämmelserna om vilka möjligheterna var att överlämna myndighetsutövning inom vuxenutbildningen lades till först senare. Kommunen eller landstinget som hade uppdragit åt någon annan att anordna den aktuella skolformen fick till denna överlämna endast den myndighetsutövning som hör till lärares uppgifter, enligt bestämmelser som trädde i kraft 2006. Motiveringen till detta var att förtydliga att sådana uppgifter, dvs. främst betygssättning, fick överlämnas. Regeringen ville dock avvakta att vid detta tillfälle tillåta överlämnandet även av myndighetsutövning som enligt skolförfattningarna åvilar rektor.54

En sådan förändring, att även rektors uppgifter som utgör myndighetsutövning fick överlämnas, genomfördes några år senare. Regeringen bedömde då att det skulle få överlämnas endast till de uppdragstagare som fått s.k. betygsrätt.55

5.7.3. Barnomsorg

Frågorna om entreprenad för övriga skolformer som nämns i 23 kap. 2 § skollagen (förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen) är inte alls lika utredda som för vuxenutbildningen. Snarare förefaller dessa möjligheter ha följt med genom olika reformer, utan någon ändring i sak, under många år.

Genom en proposition 1992 klargjordes att entreprenad skulle vara möjligt inom flera olika verksamhetsområden.56 Ett av dessa områden var socialtjänsten, till vilken barnomsorgen då hörde. I lagstiftningen gjordes ett tillägg om att kommunen fick sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattade myndighetsutövning fick dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ (4 § i den då gällande socialtjänstlagen [1980:620]). Regeringens motiver-

53Prop. 1992/93:230, s 30. 54Prop. 2005/06:148, s. 45 f. 55Prop. 2009/10:68. 56Prop. 1992/93:43, bet. 1992/93:SoU9, rskr. 1992/93:105.

ing till att öka entreprenadupphandlingen var att anbudskonkurrens inom kommunal verksamhet ofta leder till ökad produktivitet samt att entreprenörer kan bidra till att utveckla den kommunala verksamheten, tillämpa nya produktionsmetoder och ett bredare tjänsteutbud än vad som är möjligt om verksamheten drivs i kommunal regi.57 Senare lades till att genom sådana avtal fick en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.58 Det innebar att kommunen i ett sådant fall kunde gå utöver den kommunala behörigheten enligt kommunallagen.59

När dessa verksamheter skulle upphöra att vara en del av socialtjänsten och i stället integreras med skolan överfördes socialtjänstlagens regelverk till den dåvarande skollagen. Paragrafen om möjligheten att sluta avtal med någon annan ersattes av motsvarande bestämmelser för såväl förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som förskoleklassen (2 a kap. 5 § andra stycket respektive 2 b kap. 2 § tredje stycket gamla skollagen).60 När den nuvarande skollagen infördes var någon ändring i sak inte avsedd.61

5.8. Sammanfattning av samarbetsformer

I syfte att summera detta kapitel hittills ska vi i detta avsnitt jämföra de samarbetsformer som en skolhuvudman kan använda sig av när denne inte kan anordna utbildningen på egen hand. För att beskriva hur utbildning också kan bedrivas kommer vi även att kort redogöra för uppdragsutbildning, som handlar om att skolhuvudmännen är utförare av utbildning på uppdrag av andra. Dessutom nämner vi kort ett par alternativ då barn och elever tas emot i en förskola eller skola i en annan kommun.

57Prop. 1992/93:43, s. 6. 58Prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264. 59Prop. 1996/97:124, s. 167. 60Prop. 1997/98:6, s. 85 och s. 87. 61Prop. 2009/10:165, s. 872.

5.8.1. Jämförelse av samarbetsformerna

Vi vill ge en kort, sammanfattande jämförelse av de olika samarbetsformer som vi har beskrivit i detta kapitel:

1. kommunalförbund (5.2.1),

2. gemensam nämnd (5.2.2),

3. kommunal samverkan kring gymnasieskola (5.4),

4. samverkan enligt 23 kap. skollagen (5.5), samt

5. entreprenad enligt 23 kap. skollagen(5.6 och 5.7).

Dessa samarbetsformer skiljer sig åt på flera sätt. När det rör de två kommunalrättsliga möjligheterna, punkt 1 och 2 ovan, deltar kommunen i samarbeten som innebär att den själv har inflytande över uppgifternas fullgörande (dvs. över undervisningen). I fråga om kommunalförbund ingår kommunen i den beslutande församlingen för kommunalförbundet, som har fått ta över huvudmannaskapet för utbildningen från kommunen. När gemensam nämnd används har kommunen t.o.m. kvar huvudmannaskapet.

De två möjligheterna som kallas samverkan, punkt 3 och 4, innebär att kommunen överlämnar huvudmannaskapet, ansvaret för uppgifterna, till någon annan kommun, till ett landsting eller till staten. Antingen kan det handla om vissa utbildningar inom en skolform, som kommunal samverkan kring gymnasieskolan, eller om uppgifterna över huvud taget inom en viss skolform, som samverkan enligt 23 kap. skollagen.

Punkt 5, entreprenad, är den mer komplexa varianten, eftersom kommunen behåller huvudmannaskapet, alltså ansvaret för elevens utbildning, medan ansvaret för att fullgöra uppgifterna överlämnas till någon annan. Det vill säga att det är bara i fråga om entreprenad som huvudmannaskapet och fullgörandet av uppgifterna skiljs åt.

Slutligen skiljer sig samarbetsformerna åt i fråga om vilka som har dessa möjligheter av kommunala och enskilda huvudmän. Kommuner kan utnyttja samtliga former, medan endast skollagens möjligheter i 23 kap., samverkan (i viss mån) och entreprenad, är tillgängliga för enskilda huvudmän.

I tabell 5.2 åskådliggörs jämförelsen mellan de fem samarbetsformerna, för att visa på likheter och skillnader mellan dem.

* Kommunen ingår dock som en medlem i kommunalförbundet som tar över. ** Enskilda huvudmän: endast medicinska insatser (se avsnitt 5.5.2).

5.8.2. Vad vi inte behandlar: uppdragsutbildning

Det förekommer också utbildning som utförs utanför de skolformer som ingår i skolväsendet, men som liknar sådan utbildning och dessutom handlar om samarbeten mellan olika aktörer. Det rör sig om utbildning som utförs på uppdrag av andra.

Den ena varianten är uppdragsutbildning med kommuner och landsting som utbildningsanordnare. Eftersom kommunallagen reglerar och begränsar vad kommuner och landsting får göra – den s.k. kommunala kompetensen – måste tillkommande uppgifter för kommuner och landsting författningsregleras. Uppdragsutbildning är utbildning som kommuner och landsting mot särskild ersättning från annan än enskild fysisk person för dennes räkning anordnar för personer som uppdragsgivaren utser (1 § lagen [1991:1109] om uppdragsutbildning i vissa fall). När det är tillåtet anges i nämnda lag. Bland annat sägs att kommuner och landsting får bedriva uppdragsutbildning som i fråga om art och nivå motsvarar den verksamhet kommunen eller landstinget får bedriva inom skolväsendet. Uppdragsutbildningen får dock inte motsvara ett helt nationellt program i gymnasieskolan (2 § samma lag).

Sådan uppdragsutbildning handlar alltså om att kommuner eller landsting bedriver undervisning som motsvarar den som bedrivs inom skolväsendet, men verksamheten står utanför skolväsendet. De studerande kan dock undervisas tillsammans med elever i reguljär utbildning, t.ex. gymnasieelever, och vid sådan samundervisning

ska bestämmelserna för den reguljära skolformen följas (4 § förordningen [1992:395] om uppdragsutbildning inom62 skolväsendet). Under vissa förutsättningar kan deltagarna även få betyg (5 §). Beställare av uppdragsutbildning förutsätts vara företag och organisationer, statliga myndigheter samt kommuner och landsting. Syftet är inte att andra enskilda organ eller enskilda personer ska kunna köpa utbildning. Uppdragsutbildning, som inte är arbetsmarknadsutbildning, förutsätts avse fortbildning, vidareutbildning eller annan vidareutbildning hos anställda.63 Eftersom uppdragsgivaren köper uppdragsutbildning för sina anställda enligt nämnda lag är det t.ex. inte möjligt för en enskild huvudman att köpa uppdragsutbildning i form av undervisning i ett ämne för elever i en fristående gymnasieskola.

Den andra varianten av utbildning som sker på uppdrag av andra gäller enskilda utbildningsanordnare som har fått betygsrätt. De kan anordna utbildning motsvarande kommunal vuxenutbildning eller särskild utbildning för vuxna på uppdrag av juridiska personer för uppdragsgivarnas räkning och för de personer som uppdragsgivarna utser (6 kap. 1 § förordningen om vuxenutbildning). Ett typiskt fall av sådan utbildning är att Arbetsförmedlingen köper in en kompetenshöjande utbildning av ett företag som är utbildningsanordnare. Det är då också Arbetsförmedlingen som beslutar vilka arbetssökande som ska få delta i utbildningen.

Utbildning på uppdrag av andra av nu beskrivet slag handlar inte om entreprenadförhållande. Vi kommer därför inte att beröra det ytterligare i betänkandet.

5.8.3. Vad vi inte behandlar: skolgång i annan kommun

En annan typ av samarbete som vi inte hanterar i denna utredning är barns och elevers möjlighet att i vissa fall bli mottagna i en förskola eller skola med offentlig huvudman i en annan kommun än hemkommunen (alternativt den kommun som ska svara för elevens utbildning).

62 Notera alltså att uppdragsutbildningen inte är en del av utbildningen inom skolväsendet, trots namnet på denna förordning. Däremot utförs uppdragsutbildningen av aktörer som finns inom skolväsendet. 63Prop. 1984/85:195, s. 5.

Som vi nämnde kort angående kommunen som huvudman (avsnitt 5.1.3) får en kommun, om det finns särskilda skäl, komma överens med en annan kommun om att den senare i sin förskola eller skola ska ta emot barn eller elever vars utbildning den förra ansvarar för.64 Dessa bestämmelser är främst avsedda för situationer där de geografiska förhållandena medför att förskola eller skola i en annan kommun för vissa barn leder till betydligt kortare resväg. Om det blir aktuellt med en sådan överenskommelse innebär det att hemkommunen ingår avtal med en annan kommun om att denna ska ta emot barnen i sin förskola eller förskoleklass och det är då inte fråga om ett entreprenadförhållande.65 För grundskolan avtalar kommunerna om att den andra kommunen, i stället för hemkommunen, ska svara för de berörda barnens utbildning. Eleverna blir då fullt ut elever i den andra kommunens grundskola.66Det är alltså inte heller här frågan om entreprenad, eftersom det är den andra kommunen som är huvudman för utbildningen. För grundsärskolan krävs inte särskilda skäl för att en kommun ska få komma överens med en annan kommun om att den senare ska svara för elevernas utbildning (11 kap. 24 § andra stycket). Det är inte heller entreprenad.

Barn och elever har dessutom enligt skollagen rätt att bli mottagna vid en sådan förskola eller skola om de med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den förskolan eller skolan.67 I samma bestämmelser klargörs också att en kommun, trots kommunallagens lokaliseringsprincip, får ta emot barn och elever från andra kommuner. Precis som när barn och elever söker till fristående förskolor och skolor regleras det även hur ersättning ska betalas ut. Inte heller detta är fråga om entreprenad.

64 8 kap. 12 § tredje stycket, 9 kap. 12 § tredje stycket respektive 10 kap. 24 § tredje stycket skollagen. 65Prop. 2009/10:165, s. 714 och s. 722. 66Prop. 2009/10:165, s. 737. 67 8 kap. 13 §, 9 kap. 13 §, 10 kap. 25 § respektive 11 kap. 25 § skollagen. Därutöver finns liknande formuleringar i bestämmelserna om mottagande i gymnasieskola och gymnasiesärskola (16 kap. 44 § respektive 19 kap. 36 §).

5.9. Utvärderingar av samarbetsformer

Det finns inte några svenska rapporter från de senaste åren som har haft som direkt syfte att utvärdera olika samarbetsformer inom skolväsendet. Det enda är en granskning av distansutbildning inom kommunal vuxenutbildning som Skolinspektionen gjorde häromåret. Eftersom utbildning på entreprenad är vanligt inom vuxenutbildningen granskade Skolinspektionen också hur ansvaret för utbildningen fungerade när entreprenadavtal fanns. I dessa fall är slutsatsen att ”kommunerna behöver ställa betydligt högre och tydligare krav på den distansutbildning som utförs på entreprenad samt följa upp att kraven efterlevs”. Det gäller bl.a. innehåll och utformning av utbildningen.68

I den statliga utredningen om ny kommunallag sammanfattades flera olika rapporter om kommunal uppföljning av privata utförares verksamhet. Brister som konstaterades i dessa rapporter var bl.a. brist på tydliga krav på utföraren, t.ex. i förfrågningsunderlaget, som kunde följas upp. En annan slutsats var att många kommuner hade svårt att formulera mätbara kvalitetskriterier för de verksamheter som hade överlämnats till privata utförare. Förfrågningsunderlagen fokuserade mer på metoder för att utföra arbetet än på vilka resultat som skulle uppnås. Vidare konstaterades att kontroll- och uppföljningssystem inte fungerar tillfredsställande.69

68 Skolinspektionen (2015), s. 20. 69SOU 2013:53, s. 113 ff.

6. Upphandling

I detta kapitel beskriver vi aktuellt regelverk om upphandling, som en bakgrund till de frågor vi ska besvara enligt utredningens tilläggsdirektiv. Vi redogör för EU-rätt och nationell lagstiftning, inklusive några relevanta rättsfall, samt beskriver vilka möjligheter som i dag finns att samarbeta utan att tillämpa upphandlingsförfarande. Slutligen beskriver vi också Välfärdsutredningens förslag om upphandling. Våra ställningstaganden på området återkommer vi till i kapitel 10.

6.1. Principer för EU-rätten

Det här avsnittet innehåller en beskrivning av EU-rätten i väsentliga delar. Vi redogör bl.a. för hur EU-rätten är uppbyggd, relevanta rättsakter och principer om fri rörlighet.

6.1.1. EU-rättens uppbyggnad

Inom EU:s regelverk brukar man skilja mellan primärrätt och sekundärrätt. Till primärrätten, som är den överordnade rättskällan, hör EU:s fördragsverk som består av

  • fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget),
  • fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), och
  • Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Till primärrätten hör också de till fördragen knutna protokollen och förklaringarna. I Sverige har fördragen införlivats i svensk rätt och de är därmed att betrakta som en del av den nationella rätten (lagen

[1994:1500] med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen).

De rättsakter som med stöd av fördragsbestämmelserna utfärdas av EU:s institutioner utgör sekundärrätten. Hit hör främst bindande rättsakter i form av förordningar, direktiv och beslut, men också icke-bindande rättsakter som rekommendationer och yttranden. Till sekundärrätten räknas även internationella avtal som gemenskapen ingår med utanförstående länder och med internationella organisationer.

Det är EU-domstolen som tolkar och fyller ut EU-rätten. Medlemsstaterna är skyldiga att följa domstolens tolkning av exempelvis ofullständiga eller mindre klara fördragsbestämmelser. Det betyder bl.a. att det är EU-domstolen som har sista ordet i fråga om klassificering av olika typer av tjänster som vi kommer att beskriva i avsnitt 6.2.

Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna och unionen ska respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer. Avgränsningen av unionens befogenheter ska styras av principen om tilldelade befogenheter och både subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen ska styra utövandet av dessa befogenheter (artiklarna 4 och 5 i EUfördraget). Med subsidiaritetsprincipen avses att EU ska vidta åtgärder endast om och i den mån som målen med en planerad åtgärd inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre kan uppnås på unionsnivå. Proportionalitetsprincipen innebär att vidtagna åtgärder till innehåll och form inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att nå fördragens mål.

Medlemsstaterna har genom fördragen överfört omfattande beslutsmakt till EU. Omfattningen av unionens beslutsmakt varierar dock mellan olika områden och på många områden saknar EU i huvudsak egna maktbefogenheter. En central fråga är därför vilka befogenheter eller, annorlunda uttryckt, vilken kompetens som unionen har att fatta bindande beslut för medlemsstaterna inom olika områden. Den kompetensfördelning mellan medlemsstaterna och unionen som har fastställts innebär att vissa frågor faller inom unionens kompetens, andra inom medlemsstaternas och i vissa fall är kompetensen delad.

De frågor som är aktuella för oss handlar om EU:s inre marknad och på det området råder delad befogenhet (förutom i fråga om att fastställa nödvändiga konkurrensregler). Det betyder att både unionen och medlemsstaterna får lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet (artiklarna 2– 4 i EUF-fördraget).

6.1.2. Fri rörlighet inom EU

Fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital är grundläggande principer inom EU-rätten. Dessa fyra friheter är grunden för den inre marknaden (artikel 26 i EUF-fördraget).

Vad friheterna innebär konkretiseras bl.a. genom olika bestämmelser i fördragen. Exempelvis finns bestämmelser om etableringsrätt, som anger att inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium ska förbjudas (artikel 49 i EUF-fördraget). Etableringsfriheten ska innefatta rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare.

Det råder även ett principiellt förbud mot att inskränka friheten för utländska aktörer att sälja tjänster i andra medlemsstater (artikel 56 i EUF-fördraget). Det betyder att medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten fritt ska få tillhandahålla tjänster. Det är sådan verksamhet som räknas som tjänst i fördragens mening som också omfattas av fördragets bestämmelser, varför klassificeringen av en verksamhet är viktig. I avsnitt 6.2 fördjupar vi oss i olika typer av tjänster inom EU-rätten.

6.2. Tjänster av olika slag inom EU-rätten

Det är, som framgår i föregående avsnitt, en viktig fråga vad som räknas som en tjänst i fördragens mening och vad som inte gör det. Det behövs därför beskrivningar som visar vilka tjänster som omfattas av EU-rätten och, när så är fallet, i vilken utsträckning. Vi ska därför beskriva olika tjänstebegrepp som används inom EU-rätten,

särskilt EUF-fördragets definition av tjänst, som bygger på begreppet ersättning, och vad som kallas icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (NESGI).

6.2.1. Tjänst – något som utförs mot ersättning

Som tjänster i fördragens mening ska anses prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer (artikel 57 i EUF-fördraget). Vidare ska med tjänster särskilt avses verksamhet av industriell natur, av kommersiell natur, inom hantverk och inom fria yrken, enligt samma bestämmelse.

Enligt EU-domstolen kännetecknas en ersättning av att det är en ekonomisk motprestation för tjänsten i fråga och normalt har ersättningen avtalats mellan leverantören och mottagaren av tjänsten.1 För att det ska vara fråga om en tjänst som omfattas av fördraget ska tjänsten alltså vara av ekonomisk natur.

Begreppet tjänster tolkas dock vidsträckt. Domstolen har bl.a. konstaterat att det avgörande är att tjänsten utförs mot någon form av betalning – det behöver inte vara i form av pengar utan ersättningen kan t.ex. bestå av en gentjänst.2 Det krävs däremot inte att syftet med tjänsten är att åstadkomma vinst för att en ersättning ska innebära att det är en tjänst i EU-rättslig mening.3

För att något ska räknas som ersättning krävs det inte heller att det är just mottagaren som faktiskt betalar för tjänsten. Domstolen har t.ex. bedömt att avgiftsfria tv-tjänster som finansierades med reklam var en tjänst, dvs. trots att mottagaren inte betalade för sändningarna.4 I ett annat rättsfall ansågs det vara en tjänst att tillhandahålla medicinska tjänster, trots att det aktuella engelska systemet bygger på principen att tillhandahålla sjukvård utan avgifter.5Att sprida information om en abortklinik ansåg domstolen däremot inte var en tjänst – även om informationen handlade om en ekono-

1 Dom Humbel, C-263/86, p. 17. 2 Dom Steymann, C-196/87. 3 Dom Jundt, C-281/06, p. 33 och 34. 4 Dom Bond van Adverteerders m.fl., C-352/85, p. 16. 5 Dom Watts, C-372/04.

misk tjänst ansågs själva informationen inte vara ekonomisk. Den i fallet aktuella organisationen spred dock information ideellt.6

Att någon form av betalning förekommer innebär dock inte att det med automatik är fråga om en tjänst som normalt utförs mot ersättning.7 Vi kommer att återkomma till denna fråga om tjänster som inte är av ekonomisk art i avsnitt 6.2.3.

Vidare kan vi konstatera att om tjänsten ska anses vara av ekonomisk art inte beror på tjänsteleverantörens juridiska ställning, t.ex. om det är icke-vinstdrivande organ, och inte heller på tjänstens natur. Om en verksamhet ska klassas som ekonomisk beror snarare på hur verksamheten utförs, organiseras och finansieras, när det gäller bestämmelserna om fri rörlighet.8

För att fastställa om en viss tjänst ska kvalificeras som ekonomisk och omfattas av fördragsbestämmelserna bör alltså varje enskilt fall granskas för sig, med hänsyn till verksamhetens alla särdrag, särskilt hur den bedrivs, organiseras och finansieras i den aktuella medlemsstaten (se vidare avsnitt 6.2.2 och 6.2.3). Tjänsterna är ofta väldigt specifika och varierar i olika medlemsstater och till och med i olika lokala myndigheter. Dessutom är sättet som tjänsterna tillhandahålls i ständig utveckling.9

6.2.2. Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (NESGI)

En viss slags tjänst är särskilt intressant för oss, nämligen icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, s.k. NESGI. Det är i sin tur en underkategori till tjänster av allmänt intresse.

6 Dom Society for the Protection of Unborn Children Ireland mot Grogan m.fl., C-159/90. 7 Dom Humbel, C-263/86. 8 Kommissionens meddelande KOM(2007) 725, s. 5. Där anges också att domstolen när det gäller konkurrensrätten anser att det varken är tjänsteleverantörens bransch, ställning (dvs. om de är ett offentligt organ, privat organ, sammanslutning av organ eller en del av statsförvaltningen) eller dess finansiering som avgör huruvida verksamheten anses vara ekonomisk eller icke-ekonomisk, utan detta följer av verksamhetens natur. Kriterier som används är t.ex. huruvida det finns en marknad för tjänsterna, statliga befogenheter eller skyldigheter till solidaritet. 9 Kommissionens meddelande KOM(2007) 725, s. 5.

I medlemsstaterna och unionen som helhet har vissa tjänster av viss karaktär bedömts vara av allmänt intresse, vilket framgår av EUFfördraget och i texter som ansluter till fördraget. Dessa benämns just tjänster av allmänt intresse (services of general interest, SGI). Begreppet lanserades av kommissionen 1996 och definieras som

tjänster, utförda på affärsmässiga eller icke-affärsmässiga grunder, som offentliga myndigheter anser ligger i allmänhetens intresse och som därför omfattas av särskilda förpliktelser.10

Vad som avses med begreppet har dock inte närmare analyserats. I stället får vi utgå från hur tjänster av allmänt intresse beskrivs i EU-rättslig praxis. EU-domstolen har ställt upp ett antal kriterier som ska vara uppfyllda för att en tjänst ska anses vara av allmänt intresse. Tjänsten ska

  • vara betydelsefull för konsumenterna,
  • vara öppen för alla konsumenter, och
  • tillhandahållas på likartade villkor.11

Genom Lissabonfördraget lyftes SGI för första gången in som ett legalt begrepp i EU:s primärrätt. Detta gjordes genom att protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse fogades till både EU-fördraget och EUF-fördraget. Trots att protokoll nr 26, som framgår av rubriken, reglerar just tjänster av allmänt intresse har någon definition av begreppet inte tagits med. Kommissionen har dock, i samband med att medlemsstaterna enades om protokollet, uttalat att tjänster av allmänt intresse kan definieras som tjänster som de offentliga myndigheterna anser är av allmänt intresse och som omfattas av vissa skyldigheter att tillhandahålla dem. Offentliga myndigheter kan antingen välja att själva tillhandahålla tjänsterna eller anförtro andra, privata eller offentliga, organ detta uppdrag, som kan utföras antingen med eller utan vinstsyfte.12 Detta uttalande från kommissionen stämmer överens med EU-rättslig praxis.

10 Kommissionens grönbok KOM(2003) 270, p. 32. 11 Jämför dom Gemeente Almelo m.fl., C-393/92, p. 48. 12 Kommissionens meddelande KOM(2007) 725, s. 4.

De tjänster som omfattas av begreppet SGI kan i sin tur delas upp i två kategorier

  • tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (services of general economic interest, SGEI), och
  • icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (non-economic services of general interest, NESGI).

Uppdelningen mellan SGEI och NESGI är viktig, eftersom den avgör i vilken utsträckning EU-rätten blir tillämplig.

Avgörande för om en SGI är en SGEI är om det finns ett ekonomiskt intresse förknippat med tjänsten. Det finns dock ingen EUrättslig definition av begreppet SGEI i EUF-fördraget eller i sekundärrätten. Till skillnad från SGEI kännetecknas NESGI av att tjänsterna saknar ett ekonomiskt intresse. Enligt kommissionen klassas t.ex. traditionellt statliga åligganden såsom polis, domstolar och obligatoriska system för social trygghet som NESGI.13

Gränsdragningen mellan ekonomiska och icke-ekonomiska tjänster är dock inte helt given. Som vi beskrev i föregående avsnitt måste det bedömas från fall till fall vilken typ av tjänst det rör sig om. Det skulle också kunna finnas en skillnad beroende på om bedömningen görs utifrån perspektivet om fri rörlighet, som är det som är relevant för oss, eller i förhållande till konkurrensreglerna.14

Det är upp till medlemsstaterna att avgöra vilka tjänster som hör till vilken kategori, vilket innebär att begreppen kan definieras olika i olika medlemsstater. Även om medlemsstaterna har denna frihet har kommissionen befogenhet att pröva vad en tjänst ska betraktas som. Kommissionens kontroll är dock begränsad till att undersöka om medlemsstaterna har gjort sig skyldiga till något uppenbart fel i sin bedömning av tjänsterna, varför medlemsstaterna kan anses ha ett brett handlingsutrymme.15

De tjänster som är NESGI lyder inte under några särskilda EUrättsliga bestämmelser och omfattas inte heller av fördragets bestämmelser i fråga om den inre marknaden och konkurrens. Man kan uttrycka det som att de inte utgör tjänster i fördragens mening. Vissa

13 Kommissionens meddelande KOM(2007) 725, s. 4. 14 Kommissionens meddelande KOM(2007) 725, s. 5. 15 Dom BUPA, T-289/03.

aspekter på dessa tjänster kan falla under andra bestämmelser i fördraget, t.ex. principen om icke-diskriminering. Tillhandahållande och organisation av tjänster som är SGEI lyder däremot under fördragets bestämmelser om den inre marknaden och konkurrens, eftersom verksamheten är av ekonomisk art och därmed tjänst i fördragens mening.16

Dessutom kan konstateras att i protokoll nr 26 betonas medlemsstaternas självbestämmanderätt för NESGI

Bestämmelserna i fördragen ska inte på något sätt påverka medlemsstaternas behörighet att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt intresse som inte är av ekonomisk art. (artikel 2)

6.2.3. Begreppet tjänst inom utbildningsområdet

Då vårt uppdrag är att analysera hur offentliga myndigheter i form av skolhuvudmän ska kunna överlämna uppgifter på utbildningsområdet på entreprenad, dvs. till någon annan att utföra, kommer vi i detta avsnitt att bl.a. redogöra för hur EU-domstolen och kommissionen har klassificerat tjänster inom detta område.

Det finns ett ofta citerat rättsfall om utbildning som visar att utbildning inte nödvändigtvis räknas som en tjänst i fördragens mening bara för att det är en tjänst som normalt utförs mot ersättning. I det aktuella fallet, Humbel, bedrev staten utbildning och tog ut skolavgifter av utländska medborgare för utbildningen, medan den var gratis för inhemska medborgare. Trots att det alltså fanns en viss ersättning för utbildningen bedömdes inte detta vara en tjänst som omfattades av fördragens bestämmelser, vilket domstolen motiverade med följande

The essential characteristic of remuneration thus lies in the fact that it constitutes consideration for the service in question, and is normally agreed upon between the provider and the recipient of the service. That characteristic is, however, absent in the case of courses provided under the national education system. First of all, the State, in establishing and maintaining such a system, is not seeking to engage in gainful activity but is fulfilling its duties towards its own population in the social, cultural and educational fields. Secondly, the system in question is, as a general rule, funded from the public purse and not by pupils or their parents.

16 Kommissionens meddelande KOM(2007) 725, s. 4 f.

The nature of the activity is not affected by the fact that pupils or their parents. must sometimes pay teaching or enrolment fees in order to make a certain contribution to the operating expenses of the system.

A fortiori, the mere fact that foreign pupils alone are required to pay a minervai can have no such effect.17

Syftet för staten var alltså inte att bedriva någon form av näringsverksamhet utan endast att uppfylla sina förpliktelser till medborgarna ur socialt, kulturellt och utbildningsmässigt hänseende. Vidare var utbildningen del av ett nationellt utbildningssystem som till största delen finansierades av det allmänna. Därmed ansåg domstolen att tjänsten var icke-ekonomisk.

Att utbildning som främst finansieras av offentliga medel är av icke-ekonomisk art har även slagits fast i senare rättsfall. Exempelvis har tillhandahållande av utbildning vid universitet ansetts som icke-ekonomisk, även när avgifter för utbildningen har tagits ut.18

Kommissionen har i ett meddelande klargjort de viktigaste begreppen som ligger till grund för hur reglerna för statligt stöd19 ska tillämpas på ersättning för allmännyttiga tjänster. Kommissionen konstaterar bl.a. att enligt rättspraxis påverkas den offentliga utbildningens icke-ekonomiska art i princip inte av att elever eller deras föräldrar ibland måste betala undervisnings- eller inskrivningsavgifter som bidrar till att finansiera kostnaderna för att driva systemet. Sådana avgifter täcker ofta endast en bråkdel av de verkliga kostnaderna för tjänsten och kan således inte betraktas som betalning för den tjänst som tillhandahålls. Därför ändrar de inte det faktum att en offentlig utbildningstjänst som främst finansieras med offentliga medel är av icke-ekonomisk art. Dessa principer kan omfatta offentliga undervisningstjänster, t.ex. yrkesutbildning, privata och offentliga grundskolor och förskolor, sekundär undervisning vid universitet samt tillhandahållande av utbildning vid universitet.20

EU-domstolen har alltså slagit fast att utbildning som ingår i ett system för offentlig undervisning och som helt eller delvis finansieras

17 Dom Humbel, C-263/86, p. 17–19. Domen finns dessvärre inte tillgänglig på svenska men har refererats i ett flertal senare domar, t.ex. dom kommissionen mot Tyskland, C-318/05, som vi redogör för nedan. 18 Dom Wirth, C-109/92. 19 Meddelandet handlar alltså om konkurrensreglerna, men det som redovisas här handlar om ersättningen för tjänsten, vilket är det som kategoriserar en tjänst enligt bestämmelserna om fri rörlighet. 20 Kommissionens meddelande 2012/C 8/02, p. 27.

med offentliga medel inte omfattas av begreppet tjänster i fördragens mening. Det bör dock noteras att EU-domstolen samtidigt har konstaterat att de kurser som samma inrättningar ger och som huvudsakligen finansieras med privata medel, bland annat av eleverna och deras föräldrar, utgör sådana tjänster som avses i fördraget.21

Vidare har domstolen konstaterat att det parallellt med de skolor som ingår i ett offentligt undervisningssystem, och som huvudsakligen finansieras med offentliga medel, finns skolor i vissa medlemsstater som inte ingår i ett sådant statligt undervisningssystem och som huvudsakligen finansieras med privata medel. Enligt domstolen ska undervisning som ges av sådana skolor anses utgöra tillhandahållande av tjänster mot ersättning, dvs. räknas som sådana tjänster som avses i fördraget.22

I det ovannämnda meddelandet från kommissionen om statligt stöd nämns också ett mål från EFTA-domstolen som rör barnomsorg i Norge. Även om fallet gällde statsstöd utgick domen från ett resonemang om ersättningen för tjänsten, dvs. om det var sådan ersättning som avses i fördraget. Både kommuner och privata aktörer kan driva förskolor, barnehager, i Norge och vid det aktuella tillfället gick närmare hälften av barnen i privata förskolor. Ett tak för den avgift som föräldrarna skulle betala för förskolan hade införts, på drygt 2 000 NOK per månad. Domstolen slog fast att kommunerna, när de anordnade förskola, inte utförde en tjänst i fördragens mening. Motiveringen var dels att verksamheten i huvudsak betalades med allmänna medel, dels att verksamheten hade viktiga sociala, kulturella och pedagogiska ändamål.23 EFTA:s övervakningsorgan ESA, som för de EES-länder som inte tillhör EU24 motsvarar kommissionen, har preliminärt bedömt att även verksamheten vid privata förskolor är icke-ekonomisk till följd av domen. Detta beror särskilt på att den avgift som föräldrar bidrar med är en mindre del av kostnaden också för barn vid privata förskolor.25

Sammanfattningsvis visar unionens rättspraxis att solidarisk finansiering och tjänstens sociala karaktär kan innebära att tjänsten betrak-

21 Dom kommissionen mot Tyskland, C-318/05, p. 68 och 69. 22 Dom kommissionen mot Tyskland, C-318/05, p. 71 och 72. 23 EFTA-domstolens dom E-5/07. 24 Norge, Island och Liechtenstein. 25 ESA, Case No 68577.

tas som NESGI.26 Vi vill dock nämna att det framför allt är inom konkurrensområdet som det finns avgöranden från EU-domstolen om vad som räknas som NESGI. Rättsfall som gäller reglerna om fri rörlighet är inte lika vanliga. Som vi har beskrivit ovan (avsnitt 6.2.2) är det dock inte helt klarlagt om kategoriseringen kan skilja sig åt.

Frågan om vad som gäller för utbildningsområdet har också prövats i Sverige, i ett mål i Kammarrätten i Stockholm om inköp av en utbildning för rektorer. Målet handlade om dåvarande Myndigheten för skolutvecklings upphandling av en uppdragsutbildning för rektorer; närmare bestämt den befattningsutbildning som skollagen (2010:800) föreskriver att rektorer i skolväsendet ska ha (2 kap. 12 § skollagen). Uppdraget att utforma måldokument för att dimensionera och upphandla utbildningen fick myndigheten från regeringen.27 Utbildningen skulle anordnas av statliga universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Det var alltså inte en utbildning som ingick i skolväsendet och inte heller en reguljär högskoleutbildning, utan en uppdragsutbildning med anknytning till skolväsendet.

Kammarrätten fann att det rörde sig om en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse, dvs. NESGI, som inte omfattas av EU:s fördrag eller av upphandlingsdirektiven. Kammarrätten konstaterade att utbildningen i fråga ytterst var ett styrinstrument för staten att uppnå utbildningspolitiska mål. Detta då utbildningen gavs av inrättningar som ingick i ett system för offentlig undervisning som helt eller delvis finansierades med offentliga medel. Kostnaderna för utbildningen finansierades av staten som avsåg att bedriva verksamhet utan ekonomiskt vinstsyfte. Mot denna bakgrund fann kammarrätten att det inte var fråga om en ”prestation som normalt utförs mot ersättning” och utbildningen omfattades därmed inte heller av begreppet ”tjänst” i EG-fördragets28 mening. Med hänsyn till detta fann kammarrätten att den aktuella utbildningen var att betrakta som en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse och därigenom, som sagt, inte omfattades av fördraget eller upphandlingsdirektiven. Därmed omfattades utbildningen inte heller av dåvarande lagen (2007:1091) om offentlig upp-

26 För en mer utförlig genomgång, se Sylwan (2014). 27 Dnr U2008/2648/S. 28 EG-fördraget har sedan dess ersatts med EUF-fördraget.

handling.29 Domen överklagades till Regeringsrätten, numera Högsta förvaltningsdomstolen, som dock inte beviljade prövningstillstånd.30

Avslutningsvis kan noteras att de principer som har uttalats av EU-domstolen gäller just utbildningstjänster. Principerna har alltså sannolikt inte bäring på andra tjänster som kan aktualiseras inom utbildningsområdet, såsom skolskjuts och skolmåltider.

6.2.4. Underlag från tidigare utredningar

Andra utredningar har också lyft frågan om vad som gäller för utbildningsområdet i Sverige, dvs. vilka slags tjänster som verksamhet inom området utgör.

Docent Jörgen Hettne analyserade kommunal samverkan i EUrättslig belysning i en bilaga till betänkande från Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt31. Enligt hans uppfattning kan de tjänster som ryms inom det traditionella kommunala uppdraget i Sverige vid en första anblick definieras som tjänster av allmänt intresse, i de flesta fall som ekonomiska tjänster och i några fall som icke-ekonomiska. Som tjänster av allmänt intresse nämns förskola, grundskola och kommunal vuxenutbildning, men vad mer exakt som kan anses som icke-ekonomiska tjänster analyseras inte.32

Professor Nils Wahl, för närvarande generaladvokat vid EUdomstolen, bidrog med en förstudie om bl.a. EU-rätt till betänkandet Studieavgifter i högskolan33. Med hänvisning till rättsfallet Humbel34 konstaterade Wahl att utbildning är en icke-ekonomisk tjänst under två förutsättningar. För det första ska staten genom sitt engagemang inte bedriva verksamheten i vinstsyfte, utan som ett led i dess åtagande gentemot sina medborgare. För det andra ska verksamheten finansieras med offentliga medel. Enligt Wahl torde således högskoleutbildning som i huvudsak finansieras med offentliga medel inte kategoriseras som en tjänst i fördragens mening. Dock måste en utbildning utgöra en tjänst om den i huvudsak genomförs

29 Kammarrätten i Stockholms dom den 19 maj 2009 i mål nr 8101-8104-08. 30 Regeringsrättens beslut den 9 juli 2009 i mål nr 3607-3609-09 och 3616-09. 31 Fi 2010:04. 32SOU 2012:30, s. 617. 33SOU 2006:7. 34 Dom Humbel, C-263/86.

av studenter som betalar studieavgifter som motsvarar minst självkostnad. Var någonstans gränsen dras för att betrakta det som en tjänst enligt fördraget kan enligt Wahl endast avgöras av EU-domstolen.35

6.3. EU-rätten om offentlig upphandling

Härnäst ska vi beskriva EU-rätten angående offentlig upphandling. Vi kommer att redogöra för befintligt regelverk, vad som gäller för olika typer av tjänster och några undantag från regelverket.

6.3.1. Regelverket om offentlig upphandling

Vad som gäller för statliga och kommunala organs anskaffning av varor och tjänster, dvs. för offentlig upphandling, regleras inte uttryckligen genom EUF-fördraget. Tvärtom, fördraget saknar över huvud taget särskilda regler för offentlig upphandling. Diskriminering av företag i en annan medlemsstat strider dock mot fördragets grundprinciper36 och är förbjuden till följd av artikel 49 i EUF-fördraget.

Eftersom fördraget saknar bestämmelser om offentlig upphandling har rådet genom flera direktiv byggt upp ett omfattande regelverk för offentlig upphandling. Syftet är att säkerställa att större upphandlingar i medlemsstaterna bedrivs i former som säkerställer en öppen konkurrens. Direktiven är detaljerade och innebär att de olika medlemsstaternas regelverk på området i princip är fullt harmoniserade.

Tre nya direktiv på upphandlingsområdet antogs i februari 2014: LOU-direktivet för offentlig upphandling, LUF-direktivet för upphandling av enheter som är verksamma inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (de s.k. försörjningssektorerna) samt LUK-direktivet som gäller upphandling av koncessioner.37 Det är LOU-direktivet som vanligen aktualiseras vid upphandling av

35SOU 2006:7, s. 97 ff. 36 Som exempel kan nämnas diskrimineringsförbudet i artikel 18 i EUF-fördraget. 37 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU.

tjänster på utbildningsområdet och vi kommer nedan att närmare beskriva vad det direktivet innebär för offentlig upphandling. Tyngdpunkten kommer att ligga på de delar av direktivet som avser upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster.

6.3.2. Principer för offentlig upphandling

Med upphandling avses i direktivet en eller flera upphandlande myndigheters anskaffning genom ett offentligt kontrakt av t.ex. varor eller tjänster från ekonomiska aktörer som utvalts av dessa upphandlande myndigheter oberoende av om varorna eller tjänsterna är avsedda för ett offentligt ändamål eller inte.38 Organ som lyder under offentlig rätt är skyldiga att iaktta upphandlingsreglerna. För svensk del betyder det bl.a. statliga myndigheter, landsting och kommuner. Regelverket är dock inte så enkelt att det endast gäller myndigheter.

Regelverket syftar till att företag i hela EU ska kunna delta i offentliga upphandlingar på lika, objektiva villkor och utan att riskera ovidkommande hänsynstaganden. Grundtanken är att det ska råda effektiv konkurrens mellan anbudsgivarna. Samarbete mellan anbudsgivare om priser och uppdelning av marknader utgör därför en allvarlig form av förbjuden konkurrensbegränsning.

Vid tillämpningen av bestämmelserna om offentlig upphandling gäller, som framgått, de grundläggande EU-rättsliga principerna om t.ex. likabehandling och icke-diskriminering.39 Principen om icke-diskriminering kompletteras av diskrimineringsförbud på särskilda områden, t.ex. genom artiklarna om etableringsfrihet respektive friheten att tillhandahålla tjänster (artiklarna 49 och 56 i EUFfördraget). Vad som avses med etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster har vi redogjort för i avsnitt 6.1.2.

6.3.3. Upphandling av olika tjänster

De tjänster som omfattas av direktiven är sådana som räknas som tjänster i fördragens mening enligt artikel 57 i EUF-fördraget. Av LOU-direktivet framgår också explicit att icke-ekonomiska tjäns-

38 Artikel 1 i LOU-direktivet. 39 Artikel 18 i LOU-direktivet.

ter av allmänt intresse inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.40 Vad som avses med icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse redogör vi för i avsnitt 6.2.2. Bortsett från detta ska EU:s upphandlingsdirektiv tillämpas på upphandlingar som inte undantas enligt någon av de uttryckliga undantagsbestämmelserna i direktivet och vars värden dessutom uppgår till minst de särskilda beloppsgränser, s.k. tröskelvärden, som gäller.

I de tidigare direktiven delades upphandling av tjänster upp i s.k. A-tjänster respektive B-tjänster. A-tjänster omfattades fullt ut av upphandlingsreglerna. Som B-tjänster betecknades sådana tjänster som typiskt sett bedömts sakna gränsöverskridande intresse. Detta gällde t.ex. upphandling av tjänster (i fördragens mening) inom undervisning och yrkesutbildning. Dessa tjänster omfattades i huvudsak endast av ett par bestämmelser i direktiven.41

I det nya upphandlingsdirektivet används inte benämningen A- och B-tjänster och en grundläggande princip för det nya LOUdirektivet är att dess tillämpning bör utsträckas till att gälla fullt ut för en rad tjänster, och återigen begränsat till tjänster i fördragens mening.42 Det som tidigare var B-tjänster har därför delats upp i tre olika kategorier

  • tjänster som är undantagna från reglerna,
  • sociala tjänster och andra särskilda tjänster, och
  • tjänster som omfattas fullt ut av reglerna.

Flertalet av de tjänster som tidigare har ingått i kategorin B-tjänster omfattas i stället av begreppet sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Bland annat gäller det hälso- och sjukvårdstjänster och tjänster inom undervisning och utbildning, t.ex. grundskoleundervisning och yrkesmässig undervisning på högstadie- och gymnasienivå.43 Vi koncentrerar oss därför på just kategorin sociala tjänster och andra särskilda tjänster. I LOU-direktivet finns en särskild reglering för upphandling av sådana tjänster, i den mån de omfattas av LOUdirektivets tillämpningsområde.

40 Skäl 6 i LOU-direktivet. 41 Se t.ex. artikel 21 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG. 42 Skäl 113 i LOU-direktivet. 43 Bilaga XIV till LOU-direktivet.

6.3.4. Sociala tjänster och andra särskilda tjänster

Bakgrunden till att särskilda regler gäller på detta område är att vissa kategorier av tjänster, på grund av sin natur, fortfarande anses ha en begränsad gränsöverskridande dimension. Dessa tjänster tillhandahålls i ett särskilt sammanhang som varierar betydligt mellan medlemsstaterna på grund av olika kulturella traditioner.44 Vissa sociala tjänster, hälso- och sjukvårdstjänster samt utbildningstjänster, som kallas för personliga tjänster, omfattas av särskilda bestämmelser med ett högre tröskelvärde än det som tillämpas på andra tjänster. Personliga tjänster till värden under detta tröskelvärde brukar enligt skältexten inte vara av intresse för leverantörer från andra medlemsstater, annat än om det finns konkreta indikationer på motsatsen.45

Vidare anges att medlemsstaterna, med hänsyn till betydelsen av det kulturella sammanhanget och dessa tjänsters känslighet, bör ges stor frihet att organisera valet av tjänsteleverantörer på det sätt som de finner lämpligast. Detta krav har enligt skältexten beaktats i bestämmelserna i direktivet och det föreskrivs därför endast att vissa grundprinciper om öppenhet och likabehandling ska iakttas. Upphandlande myndigheter ska kunna tillämpa särskilda kvalitetskriterier vid valet av tjänsteleverantörer. Det anges också att vid fastställandet av de förfaranden som ska användas för tilldelning av kontrakt för personliga tjänster bör medlemsstaterna beakta artikel 14 i EUF-fördraget om tjänster av allmänt intresse och protokoll nr 26 (se avsnitt 6.2.2).

Bestämmelserna om sociala tjänster och andra särskilda tjänster återfinns i LOU-direktivets avdelning III 1 kap. Här framgår att kapitlet ska tillämpas när värdet på kontrakten för dessa tjänster uppgår till eller överstiger ett visst tröskelvärde.46 Regelverket för upphandling av sådana tjänster är enklare än för upphandling av sådana tjänster som omfattas fullt ut.

I kapitlet anges att en upphandlande myndighet som har för avsikt att tilldela ett offentligt kontrakt ska informera om detta och om på vilket sätt tilldelningen ska ske. De myndigheter som har

44 Skäl 114 i LOU-direktivet. 45 Sådana indikationer kan bestå av unionsfinansiering av gränsöverskridande projekt. 46 Artikel 74 i LOU-direktivet. Tröskelvärdet uppgår till 750 000 euro (exklusive mervärdesskatt) (artikel 4 d i LOU-direktivet), 6 855 225 kronor enligt regeringens tillkännagivande (2017:223) om tröskelvärden vid offentlig upphandling.

tilldelat ett offentligt kontrakt ska också informera om resultaten av upphandlingsförfarandet.47

Vidare anges att medlemsstaterna är skyldiga att införa nationella regler för tilldelning av kontrakt som omfattas av kapitlet för att på så sätt se till att de upphandlande myndigheterna följer principerna om öppenhet och likabehandling av ekonomiska aktörer. Medlemsstaterna kan dock själva fastställa vilka förfaranderegler som är tillämpliga så länge dessa regler gör det möjligt för de upphandlande myndigheterna att ta hänsyn till de särskilda egenskaperna för tjänsterna i fråga. Medlemsstaterna ska också se till att de upphandlande myndigheterna får beakta behovet av att garantera tjänsternas kvalitet, kontinuitet, åtkomlighet etc. När det gäller valet av tjänsteleverantör har medlemsstaterna möjlighet att föreskriva att valet av leverantör ska göras på grundval av det anbud som har det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet med hänsyn till kvalitets- och hållbarhetskriterier för sociala tjänster.48

6.3.5. Undantag från huvudregeln

Huvudregeln är som sagt att all upphandling ska ske enligt reglerna i direktiven, även om vissa typer av tjänster undantas, som vi har beskrivit ovan. Det finns dock, även för sådana tjänster som normalt omfattas fullt ut av regelverket, vissa möjligheter till undantag. Det handlar om interna köp och samarbeten mellan upphandlande myndigheter.

Teckalundantag

EU-domstolen har, med början i rättsfallet Teckal49, utvecklat ett undantag från upphandlingsskyldigheten för vissa kontrakt. Det handlar om sådana kontrakt som tilldelas mellan skilda juridiska personer – och som därför normalt sett skulle anses vara sådana kontrakt som omfattas av upphandlingslagstiftningen – men där de olika juridiska personerna i praktiken har visst samband. Teckalundantaget

47 Artikel 75 i LOU-direktivet. 48 Artikel 76 i LOU-direktivet. 49 Dom Teckal, C-107/98.

aktualiseras med andra ord när det kontrakt som ska tilldelas är ett s.k. internt kontrakt. När Teckalundantaget är tillämpligt behöver därför upphandling inte genomföras, även om de grundläggande unionsrättsliga reglerna om likabehandling och förbud mot diskriminering fortfarande gäller.

För att ett kontrakt ska anses vara ett internt kontrakt, dvs. för att Teckalundantaget ska tillämpas, ska följande två förutsättningar vara uppfyllda

  • kontrollkriteriet: den upphandlande myndigheten ska utöva ett betydande mått av kontroll över avtalsparten, och
  • verksamhetskriteriet: avtalsparten ska utöva den huvudsakliga delen av sin verksamhet tillsammans med den upphandlande myndigheten (minst 80 % av verksamheten).

Ett typiskt exempel på när Teckalundantag kan tillämpas är när en kommun har ett kommunalt bolag, helt och hållet ägt av kommunen, och bolagets verksamhet i princip bara består av uppgifter som utförs för kommunen.

Efter Teckaldomen har EU-domstolen utvecklat och ytterligare klargjort förutsättningarna för när undantaget kan tillämpas. Av denna praxis framgår att privat ägande, även om det är litet, i det bolag som ska tilldelas ett kontrakt innebär att kontrollkriteriet inte är uppfyllt. Vidare kan flera upphandlande myndigheter gemensamt utöva en kontroll över en fristående juridisk person motsvarande den som respektive myndighet utövar över sin egen förvaltning.50

Att notera är att den upphandlande myndigheten i varje enskilt fall måste bedöma om de båda kriterierna är uppfyllda. Det finns alltså inte någon automatisk befrielse från skyldigheten att upphandla. Den som hänvisar till Teckalundantaget ska kunna bevisa att båda kriterierna är uppfyllda, annars ses det som en otillåten direktupphandling.

50 Dom Stadt Halle och RPL Lochau, C-26/03, respektive dom Coditel Brabant, C-324/07.

Hamburgsamarbeten

Utöver Teckalundantaget finns också en möjlighet till s.k. Hamburgsamarbeten. Även Hamburgsamarbeten innebär att förfaranden som normalt skulle omfattas av direktivets tillämpningsområde undantas från detta. Hamburgsamarbeten har fått sitt namn efter EU-domstolens dom i kommissionen mot Tyskland (Hamburg)51, och har numera kodifierats i LOU-direktivet, där följande anges i artikel 12.4

Ett kontrakt som ingåtts uteslutande mellan två eller flera upphandlande myndigheter ska inte omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv, om samtliga följande villkor är uppfyllda:

a) Kontraktet inrättar eller genomför ett samarbete mellan de deltagande upphandlande myndigheterna för att säkerställa att de offentliga tjänster som de ska utföra tillhandahålls med målet att uppnå myndigheternas gemensamma mål.

b) Genomförandet av samarbetet styrs endast av överväganden som sammanhänger med allmänintresset.

c) De deltagande upphandlande myndigheterna utövar verksamhet på den öppna marknaden i en omfattning som understiger 20 % av de verksamheter som berörs av samarbetet.

Detta kan exemplifieras med ett samarbete som bedrivs enbart mellan två kommuner, dvs. två upphandlande myndigheter i enlighet med denna artikels inledning, som utbyter hjälp mellan varandra i fråga om några offentliga tjänster som åligger kommuner. Ett sådant samarbete omfattas alltså inte av hela regelverket i LOU-direktivet. Detta gäller även om de två samarbetande kommunerna i mindre utsträckning erbjuder de aktuella tjänsterna till andra aktörer på den öppna marknaden.

6.3.6. Tjänstekoncessioner

Tjänstekoncessioner skiljer sig från vanlig offentlig upphandling eftersom ersättningen inte bara utgörs av betalning. Vid tjänstekoncessioner utgörs ersättningen endast av rätten att utnyttja föremålet för kontraktet alternativt av dels en sådan rätt, dels betalning. Exempel på tjänstekoncessioner förekommer i dag inom kommunal

51 Dom Kommissionen mot Tyskland, C-480/06.

vuxenutbildning. Det finns kommuner som har slutit avtal med flera enskilda utbildningsanordnare. Eleverna får välja bland dessa, medan de enskilda utbildningsanordnarna som kommunerna har tecknat avtal med inte är garanterade några elever. Kommunerna betalar då enbart för de utbildningsplatser som eleverna faktiskt nyttjar. Därmed ansvarar de som utför tjänsterna, de enskilda utbildningsanordnarna, för affärsriskerna i anknytning till tjänsten.52

Upphandling av tjänstekoncessioner omfattas numera av LUKdirektivet. Upphandling av koncessioner skiljer sig från upphandling enligt LOU- respektive LUF-direktivet, dels genom att ersättningen är annorlunda, dels genom att verksamhetsrisken vid utnyttjandet av föremålet för kontraktet överförs till koncessionshavaren.53 LUKdirektivet reglerar i likhet med LOU- och LUF-direktivet upphandlingar vars kontraktsvärde uppgår till minst ett angivet tröskelvärde.54Samma tröskelvärde gäller för sociala tjänster och andra särskilda tjänster, men dessa tjänster omfattas endast av ett fåtal bestämmelser i direktivet, nämligen skyldigheterna att publicera en förhandsannons och en efterannons samt att tillämpa bestämmelserna om rättsmedel.55

6.3.7. När tjänster av allmänt intresse omfattas av EU:s upphandlingsregler

I vilken utsträckning en tjänst av allmänt intresse omfattas av EU:s regler beror som framgått på om tjänsten klassas som en SGEI eller som en NESGI. I detta avsnitt kommer vi att redogöra för vilka möjligheter det finns att avstå från att tillämpa unionens upphandlingsregler vid köp av en tjänst som klassas som SGI.

Vad gäller NESGI har dessa tjänster från början ansetts falla utanför EUF-fördragets reglering.56 Numera anges dessutom, som framgått ovan, i vart och ett av upphandlingsdirektiven att ”icke-

52 Skolinspektionen (2015), s. 19. 53 Artikel 5.1 i LUK-direktivet. 54 LUK-direktivet är tillämpligt vid tilldelning av koncessioner som vars värde uppgår till minst 5 186 000 euro (exklusive mervärdesskatt). 55 Vad som avses med sociala tjänster och andra särskilda tjänster framgår av artikel 19 i LUKdirektivet. De tjänster som avses motsvarar i princip vad som gäller enligt LOU- och LUFdirektiven. Tjänsterna omfattas endast av bestämmelserna i artiklarna 31.3, 32, 46 och 47 i LUKdirektivet. 56 Sieps (2011), s. 9.

ekonomiska tjänster av allmänt intresse inte bör omfattas av detta direktivs tillämpningsområde” (avsnitt 6.3.3).57

SGEI omfattas av hela EU:s regelverk och således även av upphandlingsreglerna. Som framgått är upphandlingsområdet detaljreglerat och för att en medlemsstat ska kunna avstå från att tilllämpa bestämmelserna krävs därför att den tjänst som ska köpas antingen faller utanför bestämmelsernas tillämpningsområde eller omfattas av ett undantag.

Tjänsterna som regleras av upphandlingsregelverket, däribland SGEI, kan i grova drag klassificeras utifrån det gränsöverskridande intresse som tjänsterna har. Tjänster som i sig bedöms vara gränsöverskridande är underkastade upphandlingsdirektivens regler. De tjänster som inte anses ha ett gränsöverskridande intresse i sig omfattas endast av ett fåtal bestämmelser som ska garantera att de grundläggande principerna efterlevs. Utöver det undantas vissa tjänster helt från reglerna.

Ett köp av en SGEI som i sig är gränsöverskridande omfattas alltså av hela upphandlingsregelverket. I detta sammanhang kan dock artikel 106.2 i EUF-fördraget lyftas fram

Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse […] ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.

Bestämmelsen innebär ett undantag från fördragens regler för det fall dessa hindrar att en uppgift av allmänt intresse kan fullgöras. Det bör noteras att bestämmelsen gäller för företag, så som företag definieras i EU-rättslig bemärkelse.

Sammanfattningsvis kan konstateras att om och i vilken utsträckning upphandlingsreglerna blir tillämpliga beror på det sätt som medlemsstaterna har valt att organisera sin verksamhet. Om en tjänst klassas som NESGI eller SGEI påverkar det svaret på frågan.

57 Skäl 6 i LUK-direktivet, skäl 6 i LOU-direktivet och skäl 8 i LUF-direktivet.

6.4. Nationell lagstiftning: LOU

Med EU-rätten som bakgrund ska vi beskriva den nationella lagstiftningen. Avsnittet handlar om vilka svenska lagar som gäller på upphandlingsområdet och om hur upphandling fungerar enligt dessa, särskilt i fråga om tjänster på utbildningsområdet.

6.4.1. Svensk lagstiftning på upphandlingsområdet

När EU antar direktiv blir medlemsstaterna skyldiga att, om så behövs, förändra sin lagstiftning i enlighet med direktivens innehåll. För Sveriges del har de tre nya upphandlingsdirektiven (se avsnitt 6.3.1) medfört att den tidigare gällande upphandlingslagstiftningen58 har upphävts och ersatts med tre helt nya lagar.59 Den 1 januari 2017 trädde lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) i kraft och därmed blev LOU-direktivet en del av svensk lagstiftning. Motsvarande har även skett med LUF- och LUK-direktiven.60 Genom de nya lagarna har således upphandlingsdirektiven genomförts i svensk rätt. Lagarna har dessutom kompletterats med upphandlingsförordningen (2016:1162).

Inledningsvis i LOU sägs att lagen gäller för upphandling som genomförs av en upphandlande myndighet (offentlig upphandling) och att med upphandling avses de åtgärder som vidtas i syfte att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader genom tilldelning av kontrakt (1 kap. 2 §). LOU ska, i likhet med gamla LOU, gälla sådan upphandling som en upphandlande myndighet genomför om inte anskaffningen är särskilt undantagen från lagens tillämpningsområde.

Med tjänster avses i LOU samma sak som i LOU-direktivet och EUF-fördraget. Det framgår av definitionen av tjänstekontrakt, som anger att med begreppet avses ett kontrakt som gäller tillhandahållande av andra tjänster än de tjänster som handlar om byggentreprenadkontrakt (1 kap. 21 § LOU). Denna bestämmelse genomför

58 Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. 59Prop. 2015/16:195, bet. 2016/17:FiU7, rskr. 2016/17:66. 60 Utöver LOU infördes även lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna och lagen (2016:1147)om upphandling av koncessioner.

artikel 2.1.9 i LOU-direktivet.61 Med andra ord avses med begreppet tjänst i LOU inte något annat än vad som avses i LOU-direktivet. De tjänster som inte omfattas av upphandlingsdirektiven omfattas således inte heller av LOU.

6.4.2. Grunder för offentlig upphandling

Upphandling handlar, som vi har beskrivit i avsnitt 6.3.2, om att en organisation, en upphandlande myndighet, ska anskaffa varor eller tjänster. Den upphandlande myndigheten ska ta fram upphandlingsdokument som beskriver eller fastställer bl.a. innehållet i upphandlingen, vilka krav anbuden ska uppfylla och kriterier för tilldelning av kontrakt. Det önskade resultatet av upphandlingen är att den upphandlande myndigheten skriver ett kontrakt, dvs. ett skriftligt avtal, med någon eller några som tillhandahåller sådana varor eller tjänster, alltså med en eller flera leverantörer, om anskaffningen av varorna eller tjänsterna.

LOU reglerar i detalj ett antal steg i processen. De olika stegen som brukar förekomma kan, mycket förenklat, beskrivas enligt följande

1. Upphandlingsförfarande väljs av den upphandlande myndigheten. Det betyder att myndigheten själv bestämmer vilket förfarande som ska användas, t.ex. hur brett inbjudan att delta ska gå ut. Myndigheten tar fram upphandlingsdokument.

2. Annonsering om upphandlingen görs.

3. Anbud, eller i vissa fall ansökningar om att få lämna anbud, lämnas av dem som vill bli leverantörer. Dessa kallas anbudsgivare respektive anbudssökande. Det ska framgå av annonsen när anbudet eller ansökan om att få lämna anbud senast ska ges in.

4. Urval görs, dvs. den upphandlande myndigheten bestämmer vem eller vilka som ska bli leverantörer och fattar ett tilldelningsbeslut. Den upphandlande myndigheten ska underrätta samtliga anbudssökande eller anbudsgivare om tilldelningsbeslutet.

61Prop. 2015/16:195 del 2, s. 943.

Ett beslut om tilldelning kan bli föremål för överprövning i allmän förvaltningsdomstol. Som huvudregel får den upphandlande myndigheten därför inte sluta avtal förrän tidsfristen för överprövning löpt ut, s.k. avtalsspärr.

6.4.3. Några centrala begrepp i LOU

Det finns ytterligare några centrala begrepp i LOU som vi också bör redogöra för innan vi kommer in på vad som gäller på utbildningsområdet.

De grundläggande principerna för offentlig upphandling, som också framgår av LOU-direktivet, ska alltid följas vid offentlig upphandling. Det betyder att den upphandlande myndigheten ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Upphandlingar ska vidare genomföras i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet (4 kap. 1 § LOU).

Eftersom det finns flera olika typer av organisationer som omfattas av bestämmelserna används genomgående begreppet den upphandlande myndigheten. Med upphandlande myndigheter avses för svensk del bl.a. statliga myndigheter, landsting och kommuner. Även kommunala nämnder och kommunala och statliga bolag ingår. Med central upphandlande myndighet, för vilka särskilda bestämmelser gäller i vissa avseenden, avses en statlig myndighet.

Ett annat centralt begrepp för offentlig upphandling är tröskelvärde. Det är ett värde som avgör vilka bestämmelser som ska tilllämpas för en viss upphandling. Om det beräknade värdet av en upphandling uppgår till minst ett visst tröskelvärde62 gäller merparten av regleringen i LOU för upphandlingen. Om det beräknade värdet av en upphandling eller en projekttävling understiger tröskelvärdet eller om upphandlingen avser sociala tjänster eller andra särskilda tjänster, gäller endast en begränsad del av regelverket (1 kap. 4 § och 5 kap. 1 § LOU). De sistnämnda situationerna kommer vi att redogöra för i följande avsnitt.

Som en följd av tröskelvärdena finns det också regler om hur värdet av en upphandling ska beräknas och vid vilken tidpunkt vär-

62 Tröskelvärden anges i artikel 4 i LOU-direktivet.

det ska beräknas (5 kap. 3–5 §§ LOU). Syftet med denna reglering är bl.a. att förhindra att upphandlingens värde fastställs i syfte att kringgå tröskelvärdena. Det finns också bestämmelser som begränsar hur upphandlingar får delas upp, vilka också de syftar till att förhindra kringgående av tröskelvärdena (5 kap. 6 och 7 §§ LOU).

6.4.4. Upphandling under tröskelvärdena samt upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster

LOU gäller alltså varje anskaffning av tjänster som en upphandlande myndighet gör, förutom om anskaffningen omfattas av ett undantag i lagen eller om det rör tjänster som inte omfattas av LOU-direktivet. Det betyder att LOU, utöver den upphandlingslagstiftning som följer av LOU-direktivet och som avser belopp över tröskelvärdena, även innehåller bestämmelser om upphandling under tröskelvärdena samt upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster, för vilka LOU-direktivet endast gäller i begränsad omfattning. Dessa bestämmelser har samlats i ett särskilt kapitel i lagen (19 kap. LOU).

Bestämmelserna i 19 kap. gäller två typer av upphandlingar. Dels är det upphandlingar som understiger ett visst tröskelvärde63, vilket för tjänster som upphandlas av myndigheter under den centrala nivån är 1 910 323 kronor.64 Dels gäller det för upphandlingar av sociala tjänster och andra särskilda tjänster (se avsnitt 6.3.4) och dessa anges i bilaga 2 till LOU (19 kap. 1 § LOU). Vid upphandling av sistnämnda tjänster gäller 19 kap. oavsett upphandlingens värde.

Till sociala tjänster och andra särskilda tjänster räknas bl.a. administration inom socialtjänsten, utbildningsadministration, hälsovårdsförvaltning och administration avseende kultur samt hotell- och restaurangtjänster. I bilaga 2 till LOU anges vidare vilka tjänster som ingår i detta. Det görs genom en uppräkning av tjänsternas beteckningar i det klassificeringssystem med gemensam terminologi som

63 Regeringen har aviserat en översyn av regelverket för upphandling under tröskelvärdena med hänvisning till att regleringen för sådan upphandling är svåröverskådlig (prop. 2015/16:195 del 2, s. 882). 64 Artikel 4 c i LOU-direktivet samt regeringens tillkännagivande (2017:223) om tröskelvärden vid offentlig upphandling. Det nämnda tröskelvärdet gäller t.ex. för kommuner. För offentliga varu- och tjänstekontrakt som tilldelas av centrala statliga myndigheter gäller tröskelvärdet 1 233 941 kronor.

har fastställts av EU i förordning.65 Förordningen innehåller ett tabellverk där olika varor och tjänster har getts särskilda beteckningar, s.k. CPV-koder (CPV står för Common Procurement Vocabulary), som ska användas vid upphandling (se 4 kap. 19 § LOU). Bilaga 2 till LOU räknar härvid upp bl.a. följande CPV-koder:

  • 55523100-3 Servering av skolmåltider,
  • 55524000-9 Skolbespisning,
  • 80000000-4 Undervisning och utbildning,
  • 80100000-5 Grundskoleundervisning,
  • 80110000-8 Förskoleundervisning,
  • 80200000-6 Högstadie- och gymnasieundervisning,
  • 80210000-9 Teknisk och yrkesmässig undervisning på högstadie- och gymnasienivå,
  • 80211000-6 Teknisk undervisning på högstadie- och gymnasienivå,
  • 80212000-3 Yrkesmässig undervisning på högstadie- och gymnasienivå,
  • 80310000-0 Undervisning i ungdomsskola,
  • 80340000-9 Speciella undervisningstjänster,
  • 80400000-8 Vuxen- och annan undervisning,
  • 80410000-1 Diverse skoltjänster,
  • 85000000-9 Hälso- och sjukvård samt socialvård,
  • 85100000-0 Hälsovårdstjänster,
  • 85121000-3 Läkarmottagningstjänster,
  • 85141200-1 Sjukskötersketjänster,
  • 85141220-7 Rådgivning tillhandahållen av sjuksköterskor, och
  • 85312110-3 Barnomsorg inom förskola.

65 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 i lydelse enligt förordning (EG) 213/2008.

Av denna uppräkning följer alltså att 19 kap. LOU kan vara tillämpligt vid upphandling av olika tjänster på utbildningsområdet, under förutsättning att det handlar om tjänster i LOU:s mening. Om det däremot är fråga om icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, NESGI, är LOU inte tillämplig.

Figur 6.1 illustrerar, något förenklat, hur det avgörs vilka bestämmelser i LOU som ska tillämpas för olika slags tjänster som ska upphandlas enligt lagen.

6.4.5. Hur upphandling ska gå till enligt 19 kap. LOU

Vid upphandling enligt 19 kap. LOU ska väsentliga delar av upphandlingsregelverket på det direktivstyrda området tillämpas. De grundläggande principerna för offentlig upphandling ska gälla, såväl som bestämmelser om t.ex. avtalsspärr, överprövning, skadestånd och upphandlingsskadeavgift (19 kap. 2 § LOU). Vidare gäller även här att en upphandling inte får delas upp i syfte att kringgå lagens bestämmelser om tröskelvärden (19 kap. 8 § LOU). Det kan också

TJÄNSTER SOM OMFATTAS AV LOU

SOCIALA TJÄNSTER OCH ANDRA

SÄRSKILDA TJÄNSTER

ÖVRIGA TJÄNSTER

Bilaga 2?

JA

NEJ

hela LOU

19 kap.

≤ 1,9 mnkr?

JA NEJ

nämnas att det finns ett för sociala tjänster och andra särskilda tjänster särskilt angivet tröskelvärde om 6 855 225 kronor.66 Om upphandlingen överstiger det tröskelvärdet ska dessutom vissa ytterligare bestämmelser i de direktivstyrda delarna av LOU tillämpas (19 kap. 3 § LOU). Vi ska kort beskriva de olika stegen i upphandlingsprocessen som gäller för upphandling enligt 19 kap. LOU.

Steg 1: upphandlingsförfarande

När det gäller förfarandet vid upphandling innebär regleringen i 19 kap. LOU som sagt en viss förenkling jämfört med det direktivstyrda området. Upphandlingen ska göras genom förenklat förfarande, urvalsförfarande eller, i vissa fall, genom ett selektivt förfarande. Konkurrenspräglad dialog får användas om inte förenklat förfarande eller urvalsförfarande medger tilldelning av kontrakt. Direktupphandling får användas i vissa fall (19 kap. 7 § LOU).

Med förenklat förfarande avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer ska lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare (19 kap. 5 § LOU). Beteckningen förenklat förfarande kommer sig av att förfarandet är mindre detaljreglerat jämfört med de förfaranden som regleras för upphandlingar enligt andra kapitel.

Med urvalsförfarande avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud, den upphandlande myndigheten inbjuder vissa leverantörer och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare (19 kap. 6 § LOU). Den upphandlande myndigheten kan alltså begränsa förhandlingen till ett urval av anbudsgivarna.

Med direktupphandling avses en upphandling utan krav på anbud i viss form (19 kap. 4 § LOU). Det betyder att några anbud inte behöver lämnas in innan den upphandlande myndigheten fattar beslut. Direktupphandling får bl.a. användas om upphandlingens värde uppgår till högst 534 890 kronor.67 Vid beräkningen av upphandlingens

66 Artikel 4 d i LOU-direktivet samt regeringens tillkännagivande (2017:223) om tröskelvärden vid offentlig upphandling. 67 Det vill säga 28 procent av 1 910 323 kronor vilket är det tröskelvärde som avses i 5 kap. 1 § LOU och som gäller för en upphandlande myndighet som inte är en central upphandlande myndighet vid upphandling av varor och tjänster.

värde ska den upphandlande myndigheten beakta direktupphandlingar av samma slag gjorda av myndigheten under räkenskapsåret. Även eventuella options- och förlängningsklausuler ska ingå i beräkningen. Direktupphandling får användas också om det finns synnerliga skäl. Den upphandlande myndigheten ska besluta riktlinjer för användning av direktupphandling (19 kap. 7 och 8 §§ LOU).

Med selektivt förfarande avses ett förfarande där alla leverantörer efter en anbudsinfordran får ansöka om att få delta genom att lämna de uppgifter som den upphandlande myndigheten har begärt för urvalet. De anbudssökande som myndigheten bjuder in får sedan lämna anbud (6 kap. 3 § LOU). Selektivt förfarande ska användas vid upphandling i s.k. dynamiska inköpssystem. Dynamiska inköpssystem kan användas för återkommande anskaffning av bl.a. tjänster som är allmänt tillgängliga på marknaden och som har egenskaper som tillgodoser den upphandlande myndighetens behov (8 kap. 1 § LOU). Systemet gör det möjligt för en upphandlande myndighet att få tillgång till ett särskilt brett urval av anbud, och på så sätt utnyttja konkurrensen på bästa sätt vid inköp av sådant som köps ofta.68

Konkurrenspräglad dialog innebär att varje leverantör efter en anbudsinfordran kan ansöka om att få delta i upphandlingen genom att lämna de uppgifter som den upphandlande myndigheten begärt för urvalet. Den upphandlande myndigheten för därefter en dialog med de anbudssökande som bjudits in. Diskussionen mellan upphandlande myndighet och de anbudssökande kallas alltså dialog, till skillnad från förhandling vid andra former. Dialogens syfte ska vara att identifiera och ange hur den upphandlande myndighetens behov bäst kan tillgodoses (6 kap. 20 och 21 §§ LOU). Förfarandet får endast användas vid särskilt komplicerade kontrakt när andra förfaranden inte fungerar (19 kap. 7 § LOU).

Steg 2: annonsering

Vid upphandling enligt 19 kap. LOU ska annonsering användas. Annonseringsskyldigheten säkerställer att de upphandlingar som genomförs följer de grundläggande principerna om t.ex. likabehand-

68 Skäl 63 i LOU-direktivet.

ling av leverantörer och transparens. Hur annonseringen ska gå till beror på vilket förfarande som används.

Vid förenklat förfarande ska den upphandlande myndigheten begära anbud genom en annons i en elektronisk databas, som är allmänt tillgänglig. Vid urvalsförfarande och inrättande av ett dynamiskt inköpssystem ska den upphandlande myndigheten publicera en ansökningsinbjudan genom en annons i en elektronisk databas, som är allmänt tillgänglig (19 kap. 9 § LOU). Skillnaden mellan förenklat förfarande och de övriga är alltså vad som är syftet med annonsen: att begära anbud eller att bjuda in att ansöka om att delta i upphandlingen. En annons ska innehålla uppgift om föremålet för upphandlingen, kontaktuppgifter till den upphandlande myndigheten och den dag då anbud eller ansökan senast ska ha kommit in (19 kap. 11 och 12 §§ LOU). Dessa bestämmelser innehåller också föreskrifter om vad som i övrigt ska och får anges i annonsen.

En upphandlande myndighet som avser att tilldela ett kontrakt genom direktupphandling får informera om sin avsikt genom en annons i en elektronisk databas som är allmänt tillgänglig (19 kap. 13 § LOU). Annonseringen är med andra ord frivillig, till skillnad från tidigare nämnda förfaranden.

Den upphandlande myndigheten är skyldig att göra upphandlingsdokumenten elektroniskt tillgängliga i samband med annonsering. Dokumenten ska vara tillgängliga i sin helhet och tillhandahållas kostnadsfritt (19 kap. 14 § LOU).

Steg 3: anbud

Anbudssökande och anbudsgivare ska ges skälig tid att komma in med ansökningar respektive anbud. Tiden för att komma in med anbudsansökningar får aldrig vara kortare än tio dagar från den dag då ansökningsinbjudan blev publicerad (19 kap. 15 § LOU).

En upphandlande myndighet ska som huvudregel, på begäran av en leverantör, lämna kompletterande upplysningar om upphandlingsdokumenten senast sex dagar före angiven sista dag för anbud. Upplysningarna ska lämnas skriftligen till alla leverantörer som deltar i upphandlingsförfarandet (19 kap. 28 § LOU).

Steg 4: urval och tilldelning

De anbud som kommit in ska öppnas samtidigt och så snart som möjligt efter anbudstidens utgång. Öppnandet ska ske vid en förrättning där minst två personer som utsetts av den upphandlande myndigheten ska delta. Vidare ska anbuden föras upp i en förteckning (19 kap. 17 § LOU).

Det finns också bestämmelser om uteslutning av leverantörer och om tilldelning av kontrakt. Under vissa förutsättningar är den upphandlande myndigheten skyldig att utesluta leverantören, t.ex. om leverantören enligt en dom som fått laga kraft är dömd för vissa typer av brott, under andra förutsättningar får leverantören uteslutas (19 kap. 18 § och 13 kap. 1–3 §§ LOU).

Ett kontrakt ska tilldelas den leverantör vars anbud är det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upphandlande myndigheten. Utvärdering av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga kan ske utifrån tre olika grunder

  • bästa förhållandet mellan pris och kvalitet,
  • kostnad, eller
  • pris.

Den upphandlande myndigheten ska i något av upphandlingsdokumenten ange vilken utvärderingsgrund den avser att använda (19 kap. 24 § LOU). Därmed vet de potentiella leverantörerna om detta när de lämnar sina anbud.

Vidare är den upphandlande myndigheten skyldig att dokumentera hur upphandlingen faktiskt har genomförts. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera myndighetens beslut under upphandlingens samtliga skeden. Detta gäller dock inte om upphandlingens värde understiger 100 000 kronor (19 kap. 30 § LOU).

Möjlighet till överprövning

En upphandling som genomförs enligt 19 kap. LOU kan på samma sätt som upphandlingar inom det direktivstyrda området bli föremål för överprövning enligt bestämmelserna i 20 kap. LOU (19 kap. 2 §). Själva upphandlingen kan därmed bli föremål för domstols-

prövning och domstol kan då besluta att upphandlingen ska rättas eller göras om. Bestämmelserna om avtalsspärr innebär som huvudregel att avtal inte kan tecknas förrän tidigast efter det att avtalsspärren, som är lägst tio dagar (20 kap. 1 § LOU), har löpt ut. Tiden innan avtal kan slutas förlängs naturligtvis om överprövning begärs.

Även giltigheten av ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör får överprövas av allmän förvaltningsdomstol, efter ansökan av en leverantör som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada (20 kap. 4 § p. 2 LOU). Rätten ska besluta att ett sådant avtal är ogiltigt, bl.a. om avtalet har slutits utan föregående annonsering när det inte har varit tillåtet att använda direktupphandling (20 kap. 13 § p. 1 LOU). Det finns dock undantag från denna bestämmelse: om det motiveras av tvingande hänsyn till ett allmänintresse, ska rätten besluta att avtalet får bestå trots att de nämnda förutsättningarna för ogiltighet är uppfyllda (20 kap. 14 § LOU). En ansökan om överprövning av ett avtals giltighet ska, vanligen, ha kommit in till förvaltningsrätten inom sex månader från det att avtalet slöts.

Det kan också bli fråga om skadeståndsskyldighet för den upphandlande myndighet som inte har följt bestämmelserna i LOU. Vidare kan även frågor om upphandlingsskadeavgift enligt 21 kap. LOU aktualiseras. Upphandlingsskadeavgiften ska uppgå till lägst 10 000 kronor och högst 10 000 000 kronor, men avgiften får inte överstiga tio procent av upphandlingens värde (21 kap. 4 § LOU).

6.4.6. Andra relevanta bestämmelser i LOU

Det finns ytterligare några bestämmelser LOU som är relevanta för de ställningstaganden vi ska göra senare, i kapitel 10.

De principer som har slagits fast i och med rättsfallen Teckal och Hamburg har genom LOU-direktivet införlivats i EU-rätten (se avsnitt 6.3.5). Dessa möjligheter att inte behöva tillämpa samtliga bestämmelser inom upphandlingslagstiftningen är genom LOU nu också införlivade i svensk rätt. Teckalundantag benämns i LOU intern upphandling och i de fall som omfattas av dessa villkor gäller inte lagen (3 kap. 11–16 §§ LOU). Inte heller vid upphandling mellan upphandlande myndigheter gäller lagen, alltså vid Hamburgsamarbeten (3 kap. 17 och 18 §§ LOU).

6.5. Välfärdsutredningens förslag om enklare regler i LOU vid upphandling av välfärdstjänster

I det här avsnittet kommer vi att redogöra för de förslag om enklare regler i lagen om offentlig upphandling (LOU) för upphandling av välfärdstjänster som Välfärdsutredningen69 (VFU) har lämnat.70

6.5.1. Välfärdsutredningens uppdrag om upphandling

Som framgår ovan innebär 19 kap. LOU vissa förenklingar i jämförelse med regleringen av det direktivstyrda området (avsnitt 6.4.4 och 6.4.5). Kapitlet innehåller dock en mer långtgående reglering än vad EU-rätten kräver.

I propositionen om LOU konstaterade regeringen att det saknades beredningsunderlag för att lämna förslag om någon annan ordning för upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster än motsvarande den som gällde för B-tjänster enligt den tidigare lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Regeringens utgångspunkt var dock att lagstiftaren bör ta tillvara det nationella handlingsutrymmet vid upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster i syfte att tillgodose enskildas särskilda behov av tjänsterna.71 Regeringen har därför gett VFU i uppdrag att bl.a. föreslå hur regelverket som styr upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster kan förenklas och göras mer flexibelt. I uppdraget har också ingått att föreslå hur bestämmelser om upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster ska utformas i bl.a. LOU.72

VFU har lämnat ett antal förslag som syftar till att i högre grad ta vara på det EU-rättsliga utrymme som finns för att skapa ett mer flexibelt regelverk för upphandling av vissa av de tjänster som hör till gruppen sociala tjänster och andra särskilda tjänster. De aktuella tjänsterna benämner VFU välfärdstjänster.

69 Fi 2015:01. 70SOU 2016:78. 71Prop. 2015/16:195 del 2, s. 900 ff. 72 Dir. 2015:22.

6.5.2. Välfärdstjänster som omfattas av VFU:s förslag

Som vi har nämnt ovan ingår en lång rad olika tjänster i gruppen sociala tjänster och andra särskilda tjänster, alltifrån utbildning till hotell- och restaurangtjänster (avsnitt 6.4.4). Det är inte alla dessa tjänster som berörs av VFU:s förslag, utan som välfärdstjänster räknas i huvudsak tjänster inom områdena hälsovård, socialtjänst och utbildning.

Alla tjänster som ingår i kategorin sociala tjänster och andra särskilda tjänster räknas som sagt i dag upp i bilaga 2 i LOU. VFU föreslår att välfärdstjänster flyttas till en ny bilaga 2 A i LOU. De tjänster som föreslås räknas upp i den nya bilagan är bl.a. samtliga tjänster inom undervisnings- och hälsoområdet som vi har angett ovan i avsnitt 6.4.4, däribland följande CPV-koder:

  • 80000000-4 Undervisning och utbildning,
  • 80100000-5 Grundskoleundervisning,
  • 80110000-8 Förskoleundervisning, och
  • 80200000-6 Högstadie- och gymnasieundervisning.

Andra uppgifter som vi har nämnt tidigare, som 55524000-9 Skolbespisning och 55523100-3 Servering av skolmåltider, räknas däremot inte som välfärdstjänster i VFU:s förslag. De kvarstår därmed i bilaga 2 i LOU.

6.5.3. Upphandlingsregler som föreslås för välfärdstjänster

Utredningen föreslår bl.a. att upphandlingar av välfärdstjänster vars värde understiger tröskelvärdet på 750 000 euro, dvs. 6 855 225 kronor73, ska undantas från LOU, i de fall upphandlingen inte har ett bestämt gränsöverskridande intresse (förslag till 19 a kap. 1 § andra stycket LOU). Finns ett sådant intresse ska endast vissa bestämmelser i lagen tillämpas (förslag till 19 a kap. 2 § andra stycket LOU). Det ska vidare vara upp till den upphandlande myndigheten att bedöma om en upphandling har ett bestämt gränsöverskridande intresse eller inte.

73 Regeringens tillkännagivande (2017:223) om tröskelvärden vid offentlig upphandling.

För upphandlingar av välfärdstjänster som överstiger det angivna tröskelvärdet föreslår VFU att ett nytt särskilt kapitel ska införas i LOU, 19 a kap. Enligt VFU har nämligen dessa tjänster sådana särdrag i förhållande till annan upphandling att de bör regleras separat.74 Det föreslagna kapitlet är bl.a. tänkt att samla de regler som ska gälla vid upphandling av välfärdstjänster och att lätta upp formerna för den typen av upphandlingar.

Figur 6.2 illustrerar, något förenklat, hur det avgörs vilka bestämmelser i LOU som ska tillämpas för olika slags tjänster som ska upphandlas enligt VFU:s förslag till ändringar i LOU.

74SOU 2016:78, s. 511 f.

TJÄNSTER SOM OMFATTAS AV LOU

SOCIALA TJÄNSTER OCH ANDRA

SÄRSKILDA TJÄNSTER

ÖVRIGA TJÄNSTER

Bilaga 2?

JA

NEJ

19 a kap.

hela LOU

19 kap.

principer

Bilaga 2 A? ≤ 1,9 mnkr?

ej LOU

VÄLFÄRDSTJÄNSTER

≤ 6,9 mnkr?

Gränsöverskridande

intresse?

JA

NEJ

JA NEJ

JA

NEJ

JA NEJ

6.5.4. Upphandling av välfärdstjänster över tröskelvärdet

En förenkling som föreslås av VFU handlar om själva förfarandet för upphandlingen. LOU-direktivet innehåller inte några detaljerade bestämmelser som närmare styr hur kontrakt avseende sociala tjänster och andra särskilda tjänster, alltså däribland välfärdstjänster, ska tilldelas. Medlemsstaterna får själva välja förfaranderegler. För att uppnå ökad flexibilitet vid upphandling av välfärdstjänster har VFU föreslagit att de upphandlande myndigheterna själva ska kunna utforma upphandlingsförfarandet (förslag till 19 a kap. 6 § LOU). Detta gäller så länge förfarandet är inom ramen för de grundläggande principerna (förslag till 19 a kap. 3 § LOU, se också avsnitt 6.3.2). De upphandlande myndigheterna har då möjlighet att välja att använda sig av de förfaranden som regleras i upphandlingslagarna men kan också blanda olika delar av dessa förfaranden eller organisera egna sådana. På så sätt får de upphandlande myndigheterna större frihet att anpassa förfarandet efter den aktuella upphandlingen. Att de upphandlande myndigheterna själva får möjlighet att organisera formerna för upphandlingarna innebär också att de metoder för kontraktstilldelning som anges i upphandlingslagarna inte behöver tilllämpas strikt utifrån vad som gäller för upphandling av varor eller tjänster.

En annan förenkling handlar om de krav som en upphandlande myndighet i upphandlingen får ställa på att leverantörerna ska vara kvalificerade i olika avseenden (14 kap. LOU). LOU-direktivet innehåller inte några specifika kvalificeringskrav som måste följas vid upphandling av välfärdstjänster. Enligt VFU:s förslag ska de upphandlande myndigheterna därmed själva få välja de kvalificeringskrav som myndigheterna anser är lämpliga. Även här måste naturligtvis de grundläggande principerna beaktas. Om en upphandlande myndighet fastställer egna kvalificeringskrav måste dessa, enligt förslaget, anges i förväg så att potentiella leverantörer informeras om vilka villkor som gäller för upphandlingen (förslag till 19 a kap. 8 § andra stycket LOU).

Avseende utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt föreslår VFU att en upphandlande myndighet ska tilldela den leverantör ett kontrakt vars anbud är det ekonomiskt mest fördelaktiga för myndigheten och att detta ska utvärderas på samma grunder som gäller enligt LOU i övrigt, dvs. utifrån grunderna bästa förhållandet

mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris (förslag till 19 a kap. 19 § LOU).

Exempel på bestämmelser som fortfarande bör tillämpas vid upphandling av välfärdstjänster är enligt VFU att anbudssökande och anbudsgivare ska ges skälig tid att komma in med ansökningar respektive anbud. Tiden för att komma in med anbud får dock aldrig vara kortare än 10 dagar från den dag anbudsinfordran blev publicerad (förslag till 19 a kap. 12 § LOU). Även LOU:s bestämmelser i 20 kap. om avtalsspärr, överprövning och skadestånd, 21 kap. om upphandlingsskadeavgift och 22 kap. om tillsyn ska tillämpas (förslag till 19 a kap. 24 § LOU).

7. Dagens situation

Efter genomgången av vad som i dag gäller i skolan ska vi nu i detta kapitel beskriva dagens situation, alltså vad som gör att förändringar behövs. Detta kapitel utgör grunden till våra utgångspunkter och förslag som kommer i kommande kapitel. Inledningsvis skildrar vi vad huvudmännen, och i viss mån enstaka skolor, stöter på för problem som gör att det är svårt att följa befintligt regelverk. Därefter beskrivs problematik som handlar om att elever inte deltar i reguljär undervisning. Slutligen kommer vi också att redogöra för olika önskemål som har framställts om möjligheter till samarbete och om fjärr- och distansundervisning.

7.1. Lärarbrist

Bristen på behöriga lärare är ett av de främsta argumenten för att skapa andra möjligheter för skolhuvudmännen än att bedriva reguljär undervisning. Vi ska beskriva fakta och prognoser om hur det ser ut i allmänhet och något kort även om specifika ämnen och skolformer.

7.1.1. Behöriga lärare

Skolverket tar regelbundet fram statistik över personalsituationen i den svenska skolan. I denna statistik ingår också uppgifter hur stor andel av de undervisande lärarna som har behörighet för den undervisning de bedriver. Vi beskriver nedan statistik från läsåret 2016/17 för framför allt grundskolan och gymnasieskolan. Statistiken visar dels hur många lärare som över huvud taget har någon slags pedagogisk högskoleexamen, som är en nödvändighet för att få legitimation, dels hur många som är behöriga att undervisa i det ämne de

undervisar i (se avsnitt 3.3.1 om legitimation och behörighet). Siffrorna visar hur situationen var den 15 oktober nämnda läsår. Om inte annat nämns syftar uppgifterna på antal anställda omräknat till heltidstjänster.

Grundskolan

I grundskolan fanns det drygt 85 000 tjänstgörande lärare, varav drygt 82 procent hade en pedagogisk högskoleexamen. Den övervägande delen av dessa arbetade hos en kommunal huvudman, där andelen med pedagogisk högskoleexamen var drygt 84 procent. Andelen varierade dock mellan olika kommuner, från en tionde percentil på 75 procent till en nittionde percentil på 92 procent. På skolor med enskild huvudman var andelen med pedagogisk högskoleexamen lägre, knappt 72 procent sett till samtliga fristående skolor.1

Andelen lärare som är behöriga att undervisa i respektive ämne och på viss nivå varierar. Statistiken för samtliga ämnen i grundskolan framgår av figur 7.1. Om vi ser till hela grundskolan är högst andel lärare behöriga i svenska och matematik, där drygt 82 respektive drygt 79 procent av lärarna är behöriga för den undervisning de bedriver. Lägst andel behöriga lärare finns i ämnena teknik och svenska som andraspråk, där cirka 51 procent respektive drygt 46 procent är behöriga.2

1 Skolverkets statistik, Grundskolan, Personal, Tabell 4A och 4B för 2016/17. 2 Skolverkets statistik, databasen SiRiS, Grundskolan – Personalstatistik med behörighet – per ämne och kategori för 2016/17, uttag 2017-02-13.

Källa: Skolverkets statistik.

De ämnen och de skolenheter där det inte krävs legitimation är undantagna från statistiken och därför berörs inte modersmål. Summerat för samtliga skolformer tjänstgjorde under läsåret 2016/17 cirka 7 200 personer som lärare i modersmål (notera att denna siffra gäller individer – det motsvarar cirka 5 400 heltidstjänster). Av dessa lärare hade knappt 27 procent en pedagogisk högskoleexamen. Andelen behöriga lärare i modersmål är alltså klart lägre än i övriga ämnen. Dessutom tjänstgjorde cirka 4 000 individer, motsvarande knappt 2 200 heltidstjänster, som studiehandledare i modersmål.3

Gymnasieskolan

I gymnasieskolan tjänstgjorde närmare 29 000 lärare, varav knappt 79 procent hade en pedagogisk högskoleexamen. Eftersom det saknas krav på legitimation och behörighet för yrkesämnen är andelen

3 Skolverkets statistik, Samtliga skolformer, Personal, Tabell 1A för 2016/17.

82% 79%

75% 73% 72% 71% 70%

69% 69% 69% 69% 66% 65% 65% 65% 64% 63%

60%

51%

46%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Sv ens ka

M ate m at ik

Id ro tt o ch h äls a

His to ria

M od erna s pråk , t ys ka

Bio lo gi

Ke m i

M od erna s pråk , f ran sk a

Re lig io ns ku ns ka p

Sa m hä lls ku ns ka p

Fy sik

En ge ls ka

M us ik

Bild

He m - o ch k on su m en tk un sk ap

Ge og rafi

Slö jd

M od erna s pråk , s pa ns ka

Te kn ik

Sv en sk a s om a nd ras pr åk

lärare med pedagogisk högskoleexamen mindre för gymnasieskolan än för grundskolan. Drygt tre fjärdedelar av lärarna arbetade på en kommunal skola och av dessa hade drygt 81 procent en pedagogisk högskoleexamen. Spridningen mellan tionde och nittionde percentilen för denna andel var ännu större här: från 59 procent till 91 procent. Även för gymnasieskolan var andelen behöriga lärare lägre för skolor med enskild huvudman än för skolor med kommunal huvudman, med knappt 70 procent för den förra kategorin.4

Även inom gymnasieskolan varierar andelen behöriga lärare, vilket kan ses i figur 7.2 som visar statistiken för ett antal vanliga ämnen. I gymnasieskolan är det mycket vanligt att lärare i ämnen såsom historia, kemi, religionskunskap och svenska är behöriga att bedriva undervisningen, med över 87 procent behöriga lärare. Det står sämre till med teknik och svenska som andraspråk, med 51 respektive 33 procent behöriga lärare.

Källa: Skolverkets statistik.

4 Skolverkets statistik, Gymnasieskolan, Personal, Tabell 4A och 4B för 2016/17.

90% 88% 88% 87% 87%

85% 85% 84% 84% 84% 82% 81%

79% 79% 78% 76% 75%

73% 71%

51%

33%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

His to ria

Ke m i

Re lig io ns ku ns ka p

Sv en sk a

Bio lo gi

Sa m hä lls ku ns ka p

En ge ls ka

Fy sik

M od erna s pråk , t ys ka

Ps yk olo gi

M od erna s pråk , f ran sk a

Bil d

M us ik

Id ro tt o ch h äls a

M ate m at ik

M od erna s pråk , s pa ns ka

Ge og rafi

Fil os ofi

Na turk un sk ap

Te kn ik

Sv en sk a s om a nd ras pr åk

7.1.2. Svårigheter att rekrytera

Bristen på behöriga lärare gör det svårt för huvudmännen att rekrytera personal. I en kartläggning som Skolinspektionen gjorde häromåret bland rektorer och förskolechefer konstaterades att det är stora svårigheter för huvudmän och skolledare att säkra tillgången på legitimerade och behöriga lärare för undervisningen. Problemet finns inte bara i en typ av kommuner, utan både i storstadskommuner och i glesbygdskommuner. Svårast är det att rekrytera lärare inom de naturorienterande ämnena, teknik och svenska som andraspråk. Dessa problem hanteras vanligen genom att använda de undantag som finns från behörighetsbestämmelserna. Ett annat sätt att lösa bristen är att lärare får undervisa på flera skolenheter.5

7.1.3. Ökad efterfrågan

En viktig anledning till lärarbristen inom några områden är dessutom ökad efterfrågan på viss undervisning. Framför allt handlar det om modersmålsundervisning och svenska som andraspråk, samt om studiehandledning på modersmål, i och med det stora antalet nyanlända elever. Vi beskrev detta utförligt i vårt delbetänkande och hänvisar till det för mer statistik.6

7.1.4. Prognos över framtida behov

När Skolverket gjorde en prognos av hur många lärare som behövde rekryteras under perioden 2014–2029 blev myndighetens bedömning att det var alarmerande siffror som presenterades. Bakgrunden till behovet är stora pensionsavgångar, att för få har sökt sig till lärarutbildningarna och att en stor andel av lärarna i dag är obehöriga.

Prognosen omfattar något fler skolformer och verksamhetsformer7 än de vi framför allt utreder, och sammanlagt förväntas behovet av personal inom dessa verksamheter öka med 30 000 heltidstjäns-

5 Skolinspektionen (2015a). 6SOU 2016:12, s. 65 ff. 7 Förskola, fritidshem, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna.

ter under de 15 åren t.o.m. 2029. Eftersom många lärare lämnar yrket, på grund av pension eller av andra anledningar, är det många fler som behöver rekryteras. För de tre olika stadierna i grundskolan är prognosen att rekryteringsbehovet är 14 000 heltidstjänster i årskurs 1–3, 18 000 heltidstjänster i årskurs 4–6 och 24 000 heltidstjänster i årskurs 7–9. För gymnasieskolan antas behovet vara motsvarande 13 000 heltidstjänster för allmänna ämnen och lika många för yrkesämnen. När det gäller både grundskolans årskurs 7–9 och gymnasieskolan innehåller prognosen också uppgifter om rekryteringsbehov för olika ämnen. För övriga skolformer, bl.a. grundsärskola och gymnasiesärskola, har Skolverket summerat behovet till närmare 9 000 heltidstjänster.8

7.2. Huvudmän och skolor

Ett annat argument för att underlätta samarbete är hur skolor och huvudmän är organiserade. En del av dem är små, antingen beroende på befolkningsmängden i upptagningsområdet eller mer av eget val. Vi ska i detta avsnitt presentera mer statistik om skolorna i Sverige och storleken på dem och vi koncentrerar oss på grundskolan och gymnasieskolan.

7.2.1. Grundskolan

Enligt statistik från Skolverket fanns det läsåret 2016/17 grundskola med kommunal huvudman i landets samtliga kommuner, dvs. 290 kommunala skolhuvudmän. Därutöver fanns det också fristående grundskolor i 185 kommuner.

Eftersom kommunernas storlek är så olika varierar också antalet elever hos de olika kommunala skolhuvudmännen kraftigt. Medianvärdet för antalet elever i kommunens skolor är 1 500 elever i de nio årskurserna i grundskolan. Tionde percentilen är dock 586 elever, vilket betyder att en tiondel av kommunerna har högst så många elever totalt i kommunen. Är antalet elever i en kommun

8 Skolverket (2015b).

just 586 betyder det att antalet elever per årskurs är i snitt 65, och att det därmed är drygt två fulla klasser per årskurs i hela kommunen.

Det är inte bara huvudmännen som är intressanta utan också de olika skolenheterna. Läsåret 2016/17 fanns det sammanlagt närmare 5 000 skolenheter inom grundskolan. Av dessa var drygt 4 000 kommunala skolenheter och drygt 800 enskilda. Dessutom fanns fem skolenheter inom sameskolan.

Storleken på de kommunala skolenheterna varierar kraftigt. Medianvärdet för antal elever på en skolenhet – utan att det framgår vilka årskurser som finns på skolenheten – är 181 elever. Vidare har olika typer av kommuner9 olika stora skolor. Medelvärdet för antal elever per skolenhet på de kommunala skolorna är, föga förvånande, högst i storstäder och förortskommuner till storstäder med 333 respektive 286 elever per skolenhet. Lägst är medelvärdet i glesbygdskommuner och i turism- och besöksnäringskommuner, med 127 respektive 138 elever per skolenhet. I landet räknas 20 kommuner som glesbygdskommuner, t.ex. Ljusdal och Pajala. Också kategorin turism- och besöksnäringskommuner omfattar 20 kommuner, däribland Gotland och Jokkmokk.10

De siffror vi här har redogjort för är alltså medel- och medianvärden, men det finns också många skolor som är betydligt mindre än dessa värden. Totalt, sett till både kommunala och fristående skolor, hade drygt 1 300 skolor högst 100 elever läsåret 2016/17.11

Att skolorna är små innebär förstås också att det är få lärare som arbetar på skolorna. Det gör det svårt att för skolorna att tillhandahålla behöriga lärare i samtliga ämnen, när det bara är ett fåtal personer som tillsammans ska hantera allt. Skolinspektionen konstaterade i sin rapport om kompetensförsörjning att det är svårt att rekrytera lärare till de mindre skolorna. En rektor beskriver t.ex. hur skolorna behöver samverka genom att dela på lärare.12

9 Kommungruppsindelningen är gjord av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Skolverket har använt den indelning som gällde t.o.m. 2016. 10 Skolverkets statistik, Grundskolan, Skolor och Elever, Tabell 2A, 2B och 2C för 2016/17. 11 Statistikdatabasen SiRiS, Grundskolan – Antal elever per årskurs för 2016/17. 12 Skolinspektionen (2015a), s. 5.

7.2.2. Gymnasieskolan

Gymnasieskolorna är inte lika utspridda som grundskolorna. Läsåret 2016/17 fanns det gymnasieskolor med kommunal huvudman i 255 kommuner, varav 38 med endast introduktionsprogram. Det betyder att 35 kommuner inte är huvudman för någon gymnasieskola. Dessutom var åtta av landets 20 landsting också huvudman för en eller flera gymnasieskolor. Därutöver fanns det fristående gymnasieskolor i 100 kommuner. Sammanlagt saknades det gymnasieskola i 27 av landets kommuner. I snitt var 32 procent av eleverna folkbokförda i en annan kommun än den där skolenheten var belägen.

De sammanlagt ungefär 343 000 eleverna var fördelade på cirka 1 300 skolenheter läsåret 2016/17. Av dessa hade ungefär 870 kommunala huvudmän, ungefär 430 enskilda huvudmän och 15 ett landsting som huvudman.

Eftersom eleverna i gymnasieskolan – till skillnad från i grundskolan – är uppdelade på olika program blir det inte lika relevant att jämföra storleken på skolorna hos olika huvudmän. I vissa fall är små skolor dessutom en effekt av en organisatorisk lösning för att kunna ha flera rektorer för det som tidigare var en enda skola: en sådan skola kan ha delats upp på flera olika skolenheter, t.ex. utifrån program.

Med tanke på att en tredjedel av eleverna har valt en gymnasieskola i en annan kommun än den där de är folkbokförda är det också intressant att studera elevernas sökmönster och var eleverna samlas. Skolverket har granskat vad myndigheten kallar lokala skolmarknader. Det är ett geografiskt avgränsat område som består av minst en kommun, men ofta två eller fler kommuner som delar en gemensam marknad vad gäller utbudet av och efterfrågan på gymnasieutbildning. Enligt Skolverket fanns det 83 skolmarknader i landet 2014, vilket kan jämföras med 94 fem år tidigare. Cirka 200 av landets kommuner definierades som utpendlingskommuner och övriga kommuner som mindre eller större utbildningscentrum.13Detta säger också en del om behoven av samarbeten mellan olika kommuner.

13 Skolverket (2016c).

7.3. Elever som inte deltar i den reguljära utbildningen

Om en elev inte deltar i undervisningen kan det få stora konsekvenser för eleven. Problematisk frånvaro i grundskolan utgör en risk för lägre måluppfyllelse, avhopp från gymnasieskolan, arbetslöshet och utanförskap. En ofullständig grundskoleutbildning försvårar ett framtida aktivt deltagande i såväl fortsatta studier som yrkes- som samhällsliv.14 Även personer som inte har en fullföljd gymnasieutbildning löper större risk än andra att hamna i arbetslöshet och utanförskap. Personer som inte fullföljer en gymnasieutbildning löper också större risk att hamna i kriminalitet samt att ha sämre fysisk och psykisk hälsa.15

I detta avsnitt beskriver vi både ogiltig och giltig frånvaro för elever som har påbörjat en utbildning samt tänkbara orsaker till detta. Vi redogör också för viss statistik över hur många elever som i stället för att delta i utbildning i de vanliga skolformerna deltar i någon av de särskilda utbildningsformerna.

7.3.1. Ogiltig frånvaro från skolan

Att elever då och då är frånvarande utan giltigt skäl är inte det som är aktuellt för oss att titta närmare på, då det kan ha många olika anledningar. Det som är relevant för vår del är elever som har en mer omfattande frånvaro, dvs. elever som knappt eller inte alls deltar i undervisningen.

Skolinspektionen undersökte häromåret omfattningen av elevernas ogiltiga frånvaro i grundskolan, med fokus på situationen i november 2015. I myndighetens rapport konstaterades att nästan 1 700 elever (av totalt nästan en miljon skolpliktiga elever) hade rapporterats ha minst en månads sammanhängande ogiltig frånvaro vid tidpunkten för enkäten. Av dessa hade nästan 200 elever varit borta från skolan under mer än ett läsår. Sammanhängande ogiltig frånvaro var betydligt vanligare i årskurs 7–9 än i de lägre årskurserna, motsvarande cirka 3,9 promille av eleverna.16

14SOU 2016:94, s. 235. 15SOU 2016:77, s. 287. 16 Skolinspektionen (2016c), s. 11 f.

Därutöver undersöktes ogiltig upprepad ströfrånvaro, vilket definierades som ogiltig frånvaro från enstaka lektioner eller dagar, motsvarande minst cirka 5 procents frånvaro, som pågått under minst två månader. Drygt 18 000 elever i grundskolan hade sådan ogiltig upprepad ströfrånvaro i november 2015 och även denna typ av frånvaro var mycket vanligare i årskurs 7–9.17

För gymnasieskolorna och gymnasiesärskolorna gäller att de ska rapportera in till Centrala studiestödsnämnden (CSN) om en elev har ogiltig frånvaro som uppgår till fyra timmar eller mer under en månad. CSN har publicerat statistik för hur vanligt detta är och under läsåret 2015/16 fick cirka 24 000 elever sitt studiebidrag indraget, vilket motsvarade knappt 8 procent av samtliga gymnasieelever. Andelen skiljer sig mellan länen, från cirka 4 till cirka 12 procent av eleverna.18

Skolverket publicerade häromåret en rapport om frånvaro i gymnasieskolan, bl.a. med statistik från CSN om ogiltig frånvaro och om hur skolorna arbetar med att förebygga frånvaro och främja närvaro. Bland annat ingick en enkät till rektorer på olika gymnasieskolor. Rektorerna fick svara på hur vanligt förekommande olika orsaker var till frånvaro utan giltigt skäl på respektive skola. Klart vanligaste svaret var hemsituation eller social situation utanför skolan, med 65 procent som angav att det var ganska eller mycket vanligt. De två faktorerna strategisk frånvaro – att elever väljer att utebli från vissa lektioner för att studera till andra – och stress och en upplevelse av höga prestationskrav hade vardera 30 procent svarat ganska eller mycket vanligt på. Övriga svarsalternativ var förvärvsarbete, undervisningssituation och social situation i skolan, som av 21, 13 respektive 4 procent av rektorerna sågs som vanligt.19 Det bör dock noteras att dessa enkätsvar bygger på rektorernas egna bedömningar, vilket gör att resultaten bör betraktas med viss försiktighet, då det kan finnas skäl för rektorerna att ange att orsakerna finns utanför skolan.

Noteras bör att denna enkätfråga syftade på vad som var vanligt förekommande på skolan. Olika alternativ, såsom den sociala situationen i skolan med kränkande behandling, kan ändå förekomma på

17 Skolinspektionen (2016c), s. 13 f. 18 Centrala studiestödsnämndens statistik. 19 Skolverket (2014a), s. 60 f.

många håll även om den sällan ses som den främsta orsaken till ogiltig frånvaro på skolan. Det vill säga, denna fråga anger inte hur fördelningen är mellan olika orsaker för samtliga elever.

Drygt fem av tio hemkommuner angav till Skolverket att inga huvudmän för elever som går i en fristående skola eller i en annan kommuns skola rapporterar dessa elevers frånvaro utan giltigt skäl till hemkommunen.20 Det är de dock skyldiga att göra (15 kap. 15 § respektive 18 kap. 15 § skollagen). Om hemkommunen saknar vetskap om en elevs frånvaro kan kommunen inte bidra till att hjälpa eleven tillbaka.

7.3.2. Giltig frånvaro från skolan

Även giltig frånvaro kan vara problematisk och ibland är det oklart om frånvaron bör betraktas som giltig eller ogiltig. Det kan t.ex. handla om elever som mår psykiskt dåligt eller elever som ofta sjukanmäls av sina föräldrar. Av de rektorer som svarade på Skolinspektionens enkät angav två tredjedelar att de uppmärksammat oroande giltig frånvaro på sin skola.21

7.3.3. Orsaker till frånvaro

Det finns många orsaker till att elever är frånvarande från skolan och förklaringarna för enskilda elever är ofta komplexa. Vanligen delas riskfaktorerna för frånvaro in i tre kategorier:

  • faktorer i skolan (pedagogiska faktorer, t.ex. ostrukturerad undervisning, organisatoriska faktorer, t.ex. få lärarledda lektioner, eller sociala faktorer, t.ex. trakasserier eller kränkande behandling),
  • faktorer i hem och familj (t.ex. konflikter i familjen), och
  • individuella faktorer (t.ex. ångest eller neuropsykiatriska funktionsnedsättningar).

Detta är förstås en förenklad indelning. Ofta uppstår också en situation där en riskfaktor leder till frånvaro, vilket i sin tur medför att

20 Skolverket (2014a), s. 58. 21 Skolinspektionen (2016c), s. 24.

en annan riskfaktor skapas och ökar frånvaron.22 För en mer utförlig beskrivning av olika riskfaktorer för frånvaro och deras ömsesidiga påverkan hänvisar vi till betänkandet om just frånvaro i grundskolan som överlämnades till regeringen i december 2016.23

Vi kommer senare, i fråga om distansundervisning, att tala om elever med medicinsk, psykisk eller social problematik (avsnitt 13.3.2). Att på något sätt bedöma hur vanlig sådan problematik är ser vi dock som svårt, men den ingår delvis i samtliga tre av de ovanstående kategorierna. Vi har därför koncentrerat oss på hur problem av dessa slag yttrar sig i form av frånvaro.

7.3.4. Deltagande i annan undervisning (särskilda utbildningsformer)

Ett mindre antal elever deltar av olika skäl inte i reguljär undervisning utan får i stället undervisning inom någon av de särskilda utbildningsformerna som regleras i 24 kap. skollagen (se avsnitt 3.1.8). Varje år får ungefär 8 000 elever i grundskolan och gymnasieskolan sjukhusundervisning, dvs. undervisning på sjukhus eller en institution knuten till ett sjukhus. Dessutom är det några hundra som får särskild undervisning i hemmet eller på annan plats samt färre än hundra elever som har medgivits att fullgöra skolplikten på annat sätt.24 Antalet platser på särskilda ungdomshem, där utbildning också kan ges, var cirka 700 hösten 2016.

7.4. Möjliga anpassningar

Även om principen är att såväl lärare som elev ska vara på plats i skolan och mötas så finns det vissa möjligheter till anpassningar redan i dag. Dessa möjligheter redogör vi för i detta avsnitt.

22 Skolinspektionen (2016d), s. 10 f. 23SOU 2016:94, s. 143 ff. 24 Skolverkets statistik.

7.4.1. När skolan har utmaningar

Utmaningar för skolan, eller för huvudmannen, är först och främst svårigheter att få tag på rätt kompetens, dvs. behöriga lärare, till huvudmannens organisation eller till en viss skola. Det senare gäller framför allt när det är stora geografiska avstånd mellan huvudmannens olika skolor.

Som vi har redogjort för finns det vissa möjligheter till undantag från behörighetsreglerna (avsnitt 3.3.1). Det handlar t.ex. om en öppning för att använda sig av en annan lämplig lärare när det inte finns någon behörig lärare att tillgå inom huvudmannens organisation. Därmed kan ändå undervisning bedrivas i ämnet, men då av en för den aktuella undervisningen obehörig lärare.

Det kan också finnas behöriga lärare på andra av huvudmannens skolenheter. Huvudmannen kan då i vissa fall välja att använda sig av fjärrundervisning inom den egna organisationen, som vi har redogjort för i kapitel 4. I ett mindre antal fall är det dessutom möjligt att överlämna uppgifter som avser undervisning på entreprenad till en annan aktör, som vi beskrev i avsnitt 5.6.6.

7.4.2. När eleven har utmaningar

Olika utmaningar som gör att elever inte kan vara på plats kan t.ex. vara svårigheter i skolan, såväl svårigheter med skolarbetet i sig som svårigheter till följd av en medicinsk, psykisk eller social problematik. Skolan har naturligtvis ett långtgående ansvar för att se till att eleven kan vara på plats i skolan. För den elev som riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås ska skolan tidigt ge stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd (se avsnitt 3.1.10). Även i de fall som det uppmärksammas att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling har rektor och huvudmannen vissa skyldigheter att skyndsamt utreda omständigheterna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling i framtiden (6 kap. 10 § skollagen). Trots dessa skyldigheter kan det gå så långt att en elev inte förmår närvara i skolan.

Andra svårigheter för eleven kan vara att denne befinner sig på en otillgänglig plats, dvs. faktorer som inte har direkt med skolgången att göra. Det kan exempelvis bero på var bostaden är be-

lägen. För dessa elever underlättas skolgången av möjligheten att få inackorderingsstöd eller -tillägg (se avsnitt 3.1.7). Andra exempel på elever som befinner sig på andra platser och därför har svårt att närvara i skolan är sådana som har en framgångsrik karriär, t.ex. inom någon idrott, som medför resor runtom i världen. För dessa elever är i många fall riksidrottsgymnasier och nationellt godkända idrottsutbildningar tänkbara lösningar, eftersom studierna då anpassas till elevernas träningar och tävlingar. En annan möjlighet som finns i dag är distansundervisning vid Korrespondensgymnasiet i Torsås kommun (avsnitt 4.6.1).

7.5. Önskemål om fjärr- och distansundervisning samt entreprenad

Till regeringen har det inkommit olika önskemål och tillkännagivanden om att regelverket för fjärrundervisning och entreprenad bör förändras samt om distansundervisning.

7.5.1. Riksdagens tillkännagivande

Riksdagen har, som framgår av utredningens direktiv, tillkännagett att regeringen bör tillsätta två olika utredningar. Den ena utredningen skulle syfta till utökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Den andra utredningen skulle generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen (2010:800).25

7.5.2. Skrivelser från myndigheter och organisationer

I juni 2015, i samband med att riksdagen fattade beslut om fjärrundervisning, skickade de två huvudmannaorganisationerna Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Friskolornas riksförbund en skrivelse till utbildningsministern. Skrivelsen handlade om försöksverksamheten med fjärrundervisning (se avsnitt 4.3.3). Undertecknarnas förslag var att det inom försöksverksamheten skulle bli tillå-

25 Bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141.

tet att bedriva fjärrundervisning även på entreprenad. Kommuner och fristående skolor, dvs. kommunala och enskilda huvudmän, skulle på så sätt kunna avtala om fjärrundervisning med varandra.26

Även Skolinspektionen skickade sommaren 2015 en skrivelse till utbildningsministern på detta tema. Skolinspektionen menade att entreprenadmöjligheterna bör utökas, både för närundervisning och för fjärrundervisning. Framför allt hänvisade myndigheten till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, men konstaterade samtidigt att det kan bli aktuellt även i andra ämnen med lärarbrist.27

Från Statens institutionsstyrelse (SiS) kom en skrivelse i november 2015. Önskemålet i denna skrivelse var att även fjärrundervisning som anordnas för ungdomar vid de särskilda ungdomshemmen skulle kunna bedrivas på entreprenad, inte bara inom den egna organisationen.28

Korrespondensgymnasiet i Torsås kommun har i en skrivelse till Utbildningsdepartementet hemställt om att det införs en reglering som tillåter nätbaserad undervisning på distans genom en hel och sammanhållen utbildning (eller åtminstone försöksverksamhet med detta under en längre sammanhållen tidsperiod). I skrivelsen yrkade Korrespondensgymnasiet även på fortsatt riksintag till skolan.29

7.5.3. Remissynpunkter på delbetänkandet

Remissyttrandena över vårt delbetänkande innehöll en del allmänna synpunkter på entreprenadbestämmelserna.

Till dem som var positiva till entreprenad var Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). SKL ansåg i sitt remissvar att fjärrundervisning på entreprenad bör tillåtas inom alla ämnen och kurser i grundskolan, gymnasieskolan och motsvarande skolformer där skolhuvudmannen finner det möjligt och lämpligt samt där behov finns. De juridiska möjligheterna bör finnas oberoende av hur tillgången till lärarkompetenser ser ut. SKL ansåg vidare att skolhuvudmannens bedömning i kombination med utbud och efterfrågan samt elevernas

26 Sveriges Kommuner och Landsting och Friskolornas riksförbund (2015). 27 Skolinspektionen (2015b). 28 Statens institutionsstyrelse (2015). 29 Dnr U2016/00721/GV.

rätt till undervisning av god kvalitet bör vara styrande när det gäller såväl närundervisning som fjärrundervisning på entreprenad.30 Även Friskolornas riksförbund efterlyste utökade möjligheter till entreprenad. Förbundet konstaterade att det som efterfrågas av de mindre skolhuvudmännen är att kunna anlita andra aktörer för fjärrundervisning. Behovet uppstår enligt Friskolornas riksförbund vanligen just för att skolhuvudmannen är liten och verkar i miljöer där bristen på behöriga lärare är stor, t.ex. glesbygd.31

Bland dem som var negativa till entreprenad återfanns bl.a. Lärarnas Riksförbund. Förbundet framhöll att undervisning på entreprenad inte ska vara tillåtet och menade att det är oroväckande att man från politiskt håll verkar allt öppnare för sådana kortsiktiga lösningar som riskerar innebära sänkta ambitioner för elevernas utbildning. Lärarnas Riksförbund ansåg vidare att lösningen på bristen på lärare i svenska som andraspråk och i andra bristämnen kräver helt andra och mer långsiktiga åtgärder än att öppna upp för entreprenadlösningar som riskerar att försämra likvärdighet och kvalitet för eleverna.32

30 Sveriges Kommuner och Landsting (2016). 31 Friskolornas riksförbund (2016). 32 Lärarnas Riksförbund (2016).

8. Utgångspunkter för utredningen

Utifrån vad som har sagts i tidigare kapitel, om gällande regelverk och dagens situation, vill vi i detta kapitel kort beskriva hur vi ser på vårt uppdrag och vilka utgångspunkter vi har haft i vårt arbete.

8.1. Digitalisering skapar nya möjligheter

Den digitala utvecklingen skapar nya möjligheter. Skolan ska på olika sätt ta till vara dessa möjligheter, både som medel för att uppnå sitt syfte i stort och för att bidra till och utveckla elevernas digitala kompetens.

Vi ser mycket positivt på den utveckling som sker, men med det sagt vill vi påpeka att vårt uppdrag inte är att utreda hur it kan användas bättre i skolan (det finns det däremot andra som har gjort, t.ex. Skolverket i enlighet med ett regeringsuppdrag1). Vi analyserar därför inte heller i vilken utsträckning lärare använder sig av digitala lärverktyg, s.k. flipped classrooms2 eller annat.

Det som detta betänkande handlar om – som är av intresse när det gäller digitalisering – är fjärrundervisning och distansundervisning. Det som särskiljer dessa två från reguljär undervisning är att den ansvarige läraren befinner sig på en annan plats än eleven; att eleven inte alls eller sällan träffar denne. Den lärare som enligt definitionen är åtskild i rum, och när det gäller distansundervisning i tid, från eleven är den lärare som ansvarar för undervisningen, bedömning av elevernas kunskaper, etc.

1 Dnr U2015/04666/S. 2 Det vill säga att läraren ger eleverna i uppgift att gå igenom lektionsinnehållet inför lektionen, ofta med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, för att sedan kunna använda lektionen åt t.ex. fördjupning och feedback.

Vi kommer i princip att behålla de definitioner för fjärr- respektive distansundervisning som har använts de senaste åren, dvs. att lärare och elever vid fjärrundervisning är åtskilda i rum men inte i tid och vid distansundervisning åtskilda i både rum och tid. Även om det naturligtvis finns blandformer av dessa och traditionell klassrumsundervisning och även om samma hjälpmedel används i annan undervisning än fjärr- och distansundervisning anser vi att dessa definitioner ska användas också i fortsättningen, dock med några justeringar när det gäller det som i dag betecknas som distansundervisning. Definitionerna tar sin utgångspunkt i var ansvarig lärare befinner sig i förhållande till eleverna.

8.2. Närundervisning ska vara huvudregel

Som vi har redogjort för i delbetänkandet anser vi att skolans undervisning som princip ska bedrivas som närundervisning. Även regeringen har konstaterat detta. I propositionen om fjärrundervisning från 2015 bedömde regeringen att ”elever primärt ska undervisas i skolan, av lärare som finns på plats tillsammans med eleverna” och hänvisade sitt ställningstagande till studier som visar på lärarens betydelse för undervisningens kvalitet och resultat.3

Vi vidhåller denna inställning, att undervisning i första hand ska hanteras på plats, där ansvarig lärare möter eleven. Under vårt arbete har vi inte kunnat hitta något belägg för att fjärr- eller distansundervisning skulle vara att föredra framför närundervisning. Däremot spelar fjärr- och distansundervisning en viktig roll för att erbjuda möjligheter för elever som annars skulle ha stått utan undervisning. På så sätt menar vi att fjärr- och distansundervisning, med elevernas bästa för ögonen, ska vara ett komplement till ordinarie undervisning. Fjärrundervisning är ett tänkbart alternativ om skolan annars inte kan erbjuda undervisning i det aktuella ämnet eller kursen eller om undervisningsgruppen är för liten. Distansundervisning bör endast komma i fråga för de elever som inte skulle ha deltagit i reguljär undervisning.

Skälen för dessa ställningstaganden är flera. Som vi har redogjort för i kapitel 3 är läraren avgörande för elevens framgång i skolan.

3Prop. 2014/15:44, s. 13.

Läraren har en rad olika uppgifter som riskerar att försvåras vid fjärr- och distansundervisning, som vi visar i kapitel 4. Dessutom försvåras skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag om eleverna inte är på plats i skolan.

De studiebesök som vi har gjort under arbetets gång talar också för detta. Oavsett vilken aktör vi har talat med – skolledning, lärare, handledare eller elever – konstateras att fjärrundervisning kan vara ett alternativ till närundervisning när den fungerar väl. Samtidigt sägs att fjärrundervisning ändå har vissa brister och därför bara bör användas när närundervisning inte går att ordna. Därför anser vi att fjärrundervisning aldrig bör få utgöra mer än en begränsad del av en elevs utbildning.

Flera remissinstanser delar denna syn. Exempelvis skriver Lärarförbundet:

Den undervisning som ger bäst resultat är när läraren är fysiskt närvarande med eleverna. Det visar all forskning och utifrån lärares erfarenhet är det självklart. För ämnen som har ett litet, utspritt elevunderlag och få behöriga lärare, kan dock fjärrundervisning vara den lösning som gör att eleven kan få undervisning över huvud taget.4

Även Barnombudsmannen instämmer i principen att barnen bör få möta läraren på plats i skolan och att en period med fjärrundervisning bör bli kortvarig.5

Distansundervisning innebär än större avstånd mellan lärare och elev och att eleven själv i hög utsträckning måste ansvara för sitt lärande, särskilt när lärare och elev även är åtskilda i tid. När läraren har en mer tillbakadragen roll och elevernas ansvar för det egna lärandet har ökat har Skolverket konstaterat att stödet hemifrån blir allt viktigare. En hög grad av individualisering i form av individuellt arbete har konstaterats ha negativ inverkan på elevernas resultat. Även elevens motivation och engagemang påverkas negativt.6 Detta talar också för att närundervisning bör vara huvudprincipen.

4 Lärarförbundet (2016). 5 Barnombudsmannen (2016). 6 Skolverket (2009), s. 48 f.

8.3. Huvudmannen ska ansvara för att bedriva undervisning

En annan princip som bör framhållas är att huvudmannen, som utgångspunkt, bör bedriva undervisningen själv. Detta följer i dag av att bestämmelser om utbildning i skollagen (2010:800) nästan uteslutande riktar sig till en huvudman eller anställda hos huvudmannen. Vi skrev om detta även i vårt delbetänkande och flera remissinstanser, t.ex. Skolinspektionen och Lärarnas riksförbund, instämde i detta. Regeringen delade utredningens syn på fördelarna med att huvudmannen bedriver utbildningen själv.7

Principen bör gälla eftersom det då är tydligt vem som ansvarar för verksamheten och all undervisning bedrivs inom en och samma organisation. Huvudmannen bedriver undervisning med lärare som står under pedagogiskt ledarskap av en rektor och verksamheten omfattas av det systematiska kvalitetsarbetet som bedrivs av huvudmannen (2 kap. 9 § och 4 kap. 3 §skollagen). Arbetet i skolan ska dessutom ske ämnesöverskridande och lärare behöver samverka kring enskilda elevers situation och utveckling, vilket kan vara lättare för lärare som finns inom samma organisation. Detta gäller visserligen även vid entreprenad, men kan då vara svårare att åstadkomma i praktiken. Dessutom förbättras förutsättningarna för eleverna att få en bra utbildning eftersom Skolinspektionen har bättre möjligheter att utöva tillsyn när undervisningen bedrivs inom den egna organisationen i stället för på entreprenad.

Precis som med fjärrundervisning ska undervisning som bedrivs av någon annan således vara ett tillåtet alternativ, men som huvudregel först när situationen inte är möjlig att lösa på egen hand. Det är jämförbart med regelverket om behöriga lärare, vilket säger att sådana lärare ska användas i första hand.

Vidare ser vi det som en viktig princip att en huvudman måste förväntas klara av att anordna undervisning i en viss omfattning inom den egna organisationen. För den som inte uppnår vissa villkor, t.ex. en viss mängd undervisning inom den egna organisationen, bör själva rätten att vara huvudman kunna ifrågasättas. Det bör i detta sammanhang också beaktas att Skolinspektionen vid sin tillståndsprövning av fristående huvudmän bl.a. prövar om

7Prop. 2015/16:173, s. 18.

en aktör har möjlighet att bedriva en ansökt utbildning innan tillstånd för detta beviljas.

8.4. Förslagen ska passa alla

Motiverade elever kan klara sina uppgifter väl och nå goda resultat oavsett hur undervisningen ges, alltså oavsett om läraren är på plats eller inte, oberoende av lärarens skicklighet och utan att någon vuxen person vakar över studierna. Likaså kan skickliga lärare klara av att undervisa såväl i ett vanligt klassrum som över internet, såväl motiverade eller lugna elever som mindre motiverade och oroliga elever. För en del lärare och elever kan fjärrundervisningen alltså fungera mycket väl. Vi är dock angelägna om att skapa ett regelverk som fungerar för alla, ett förslag som utgår från reella förhållanden snarare än från ett idealtillstånd i fråga om elevers motivation och lärares skicklighet.

8.5. Huvudmän ska likabehandlas

Precis som våra förslag ska passa alla elever och lärare måste förslagen också passa alla typer av huvudmän. Såväl stora kommuner som en enskild huvudman med en liten fristående skola kan behöva använda sig av de förslag som vi kommer att lägga fram. Detta har vi också med bland våra utgångspunkter.

Dessutom följer vi samma princip som har gällt skolpolitiska förslag de senaste åren: samma villkor ska gälla för offentliga och enskilda huvudmän. Fristående skolor är sedan den nuvarande skollagen började tillämpas den 1 juli 2011 en del av skolväsendet på samma sätt som t.ex. kommunala skolor. I så stor utsträckning som möjligt bör reglerna vara desamma för skolorna oavsett vilken huvudman de har. Elevernas rättigheter och skyldigheter ska inte påverkas av vilken skola de går i.

8.6. Överreglering ska undvikas

Under utredningen har vi diskuterat en lång rad olika frågor som handlar om hur fjärr- och distansundervisning bör fungera. Vi har sett flera exempel på principer som bör följas när sådan undervisning ges och ibland är det sådant som är mycket angeläget att ta efter för den som vill använda fjärr- och distansundervisning. Det betyder dock inte att vi i varje avseende föreslår att lämpliga tillvägagångssätt ska regleras. Vår princip i arbetet har varit att den typ av frågor som inte är reglerade för traditionell närundervisning inte heller ska vara reglerade för fjärr- och distansundervisning. Därmed finns det en del punkter som vi har lyft tidigare i betänkandet, t.ex. vad forskning och beprövad erfarenhet har visat på, som vi inte lämnar några konkreta förslag om men som kan tjäna som goda exempel på hur man kan lösa olika frågor som uppstår.

En annan anledning till att inte reglera för mycket är att vi vill få en lagstiftning som är hållbar. Utvecklingen på området går snabbt framåt och förslaget behöver därför vara teknikoberoende. Vår uppgift är att möjliggöra fjärr- och distansundervisning i de fall vi anser det lämpligt, men vi har inte till uppgift att föreslå hur undervisningen ska gå till.

8.7. Vårt uppdrag ska avgränsas

En av våra utgångspunkter är att vårt uppdrag ska avgränsas. Det gäller dels vilka samarbetsformer vi ska undersöka, dels vad som bör regleras.

8.7.1. Avgränsning av samarbetsformer

Enligt direktiven ska vi bl.a. föreslå under vilka förutsättningar skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, bör ges ökade möjligheter att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän. Vi ska också bedöma om bestämmelserna i 23 kap. skollagen bör ändras och vid behov föreslå nya ändamålsenliga avtalsformer för skolhuvudmän som avser att ingå avtal med varandra om att utföra uppgifter avseende undervisning och föreslå nödvändiga författningsändringar.

Samarbetsformer regleras, som vi har redogjort för i betänkandets kapitel 5, i kommunallagen (1991:900) när det gäller kommunala huvudmän och i flera kapitel i skollagen i dag. Våra förslag handlar dock om just 23 kap. skollagen, det kapitel som heter Entreprenad och samverkan. För att visa varför just detta kapitel är relevant vill vi påminna om de samarbetsformer vi har beskrivit och sedan jämfört i avsnitt 5.8.1

1. kommunalförbund (5.2.1),

2. gemensam nämnd (5.2.2),

3. kommunal samverkan kring gymnasieskola (5.4),

4. samverkan enligt skollagens 23 kap. (5.5), samt

5. entreprenad enligt skollagens 23 kap. (5.6–5.7).

Eftersom vårt uppdrag handlar om när skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, ska kunna utföra undervisning åt andra skolhuvudmän bedömer vi att det framför allt är punkt 5, entreprenad, som är aktuell att se över. Övriga samarbetsformer rör andra typer av samarbeten. Tillkännagivandet från riksdagen innebär också att entreprenadbestämmelserna i 23 kap. ska ses över (avsnitt 7.5.1).8Vi kommer därför att fokusera på just entreprenad enligt skollagen i kapitlet med förslag om samarbetsformer.

Tillkännagivandet säger inte något om bestämmelserna om samverkan, men vid vår analys av det i dag svåröverskådliga 23 kap. har vi sett anledning att i någon mån justera även dessa bestämmelser. Det handlar dock mer om en lagteknisk översyn än om förändringar i sak.

8.7.2. Avgränsning av vad som bör regleras

Det finns också företeelser som inte ingår i vårt uppdrag att hantera. Innan vi kommer in på våra förslag vill vi därför kort nämna vad vi inte hanterar genom de förslag vi lämnar.

Vi ska inte uttala oss om hur och när fjärr- och distansundervisning bör få användas i verksamhet som i dag inte är reglerad i skol-

8 Bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141.

lagen (se avsnitt 3.1.12). När det inte är reglerat hur den verksamheten ska bedrivas i vanliga fall får det till följd att de föreslagna förutsättningarna och begränsningarna för fjärr- och distansundervisning inte aktualiseras. En skola kommer därmed inte att hindras från att använda informations- och kommunikationsteknik för att erbjuda t.ex. fördjupande kurser i ett ämne.

9. Förslag om samarbetsformer

Kapitlet innehåller våra förslag vad gäller möjliga samarbetsformer. Vi beskriver vad 23 kap. skollagen (2010:800) bör innehålla och resonerar om olika aspekter som bör hanteras när en huvudman samarbetar med någon annan aktör.

I detta kapitel handlar förslagen om samarbete i fråga om såväl närundervisning som fjärr- och distansundervisning; vårt fokus ligger dock på de organisatoriska aspekterna av samarbeten. Vad vi i övrigt anser bör gälla för fjärr- respektive distansundervisning, t.ex. när sådan över huvud taget ska vara tillåten, återkommer vi till i senare kapitel. Det mesta i kapitlet rör entreprenad, men vi lämnar också några förslag angående samverkan.

9.1. Möjligheten till entreprenad ska finnas kvar

I detta avsnitt redovisar vi vår bedömning att någon ny avtalsform inte bör införas i stället för entreprenad, dvs. att entreprenad bör behållas. Vi resonerar också kring varför det över huvud taget behövs bestämmelser om samarbetsformen i skollagen och om begreppet entreprenad.

9.1.1. Entreprenad som samarbetsform bör behållas

Utredningens bedömning: Samarbetsformen entreprenad bör

behållas och beteckningen entreprenad bör inte ändras. Några nya avtalsformer bör inte införas.

I avsnitt 5.1 utvecklade vi vad huvudmannaskapet innebär och vilka förpliktelser som ingår i detta. Bland annat för att ansvar ska kunna utkrävas är det viktigt att en enda aktör är ansvarig för utbildningen i dess helhet, dvs. den som är huvudman för utbildningen. Huvudmannen är den som har alla skyldigheter och ska se till att elevens alla rättigheter tillgodoses.

Att vara huvudman för en utbildning är dock ett mångfacetterat uppdrag. Dels handlar det om undervisning i många olika ämnen och kurser, dels finns ett antal uppgifter som hör till utbildningen och som också omfattas av skollagen, t.ex. grundskoleelevernas rätt att erbjudas näringsriktiga skolmålitider (10 kap. 10 § skollagen). Få huvudmän förmår att hantera samtliga delar som ingår i utbildningen inom ramen för sin egen organisation. En del vill ha möjligheten att fokusera på kärnuppdraget, dvs. undervisningen, och behöver då ta hjälp av andra aktörer för övriga delar. Ibland kan det, som vi ska återkomma till, finnas en viss del av undervisningen som andra är bättre lämpade att utföra eller där huvudmannen helt enkelt saknar förmåga att utföra uppgifterna med tillräckligt hög kvalitet. Med andra ord finns det flera situationer där en huvudman kan behöva ta hjälp av andra.

Vår utgångspunkt är dock att huvudmannen så långt det är möjligt bör bedriva all undervisning själv (se avsnitt 8.3). Undantaget är de fåtal skolformer där vi föreslår att utbildningen i sin helhet ska kunna överlämnas till någon annan för att bedrivas på entreprenad (dvs. sådant som i dag anges i 23 kap. 2 § skollagen). Vidare ska en huvudman inte heller kunna frånsäga sig ansvaret för en elevs hela utbildning eller delar av den, vare sig genom ett avtal eller på något annat sätt. Därför bör huvudmannaskapet hållas samlat.

Samtidigt behövs det även framöver en möjlighet till avtalsform i skollagen som innebär bibehållet huvudmannaskap för beställaren medan någon annan är utförare av vissa uppgifter. Det är vad entreprenad innebär i dag och avtalsformen bör därför finnas kvar. Genom entreprenadavtal behåller huvudmannen ett övergripande och sammanhållande ansvar för eleverna och för utbildningen, samtidigt som eleverna t.ex. kan få undervisning av en behörig lärare. Eleverna har dessutom samma rättigheter i förhållande till huvudmannen som om utbildningen skulle ha bedrivits helt i huvudmannens egen regi.

Bibehållet huvudmannaskap innebär vidare att en verksamhet med kommunalt huvudmannaskap fortfarande är en kommunal verksamhet i förhållande till barn, elever och vårdnadshavare, även om någon annan än kommunen utför uppgifter inom verksamheten.

I direktiven nämns att det med entreprenad följer ett upphandlingsförfarande och det är en av anledningarna till att andra avtalsformer efterfrågas. Eftersom det handlar om tjänster som köps in av offentliga aktörer måste vi dock analysera möjliga samarbeten ur upphandlingslagstiftningens perspektiv. Frågan om upphandling beskriver vi, utifrån våra tilläggsdirektiv, i kapitel 10.

Den oklarhet som råder kring vad entreprenadformen innebär behöver hanteras på andra sätt än genom nya avtalsformer. Nya avtalsformer skulle dessutom väcka nya frågor om tillvägagångssätt och ansvarsfördelning, varför vi rekommenderar att den nuvarande och etablerade används även framöver. Vidare bör denna utredning kunna leda till ökad information om vad entreprenad innebär och därmed minska problematiken kring avtalen.

9.1.2. Därför behövs entreprenadbestämmelser

Förvaltningsuppgifter kan överlämnas från staten åt kommuner. Dessutom kan förvaltningsuppgifter överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer, men om uppgiften innefattar myndighetsutövning får ett sådant överlämnande göras endast med stöd av lag (12 kap. 4 § regeringsformen). Riksdagen har genom skollagen överlämnat uppgiften att ansvara för skolväsendet till kommuner, landsting och enskilda huvudmän, men för att dessa i sin tur ska kunna överlämna delar av den uppgift som de ansvarar för till någon annan krävs lagstöd. Således behövs bestämmelser om entreprenad i skollagen.

Statliga myndigheter kan, med direkt stöd av regleringen i 12 kap. 4 § regeringsformen, lämna över förvaltningsuppgifter åt andra juridiska personer och enskilda individer. Endast när överlämnandet innefattar myndighetsutövning måste det ske med stöd av lag. En reglering av möjligheterna till entreprenad inom skolformerna med statlig huvudman kan alltså begränsas till de fall där överlämnandet avser uppgifter som innebär myndighetsutövning, dvs. uppgifter som avser undervisningen i sig.

9.1.3. Begreppet entreprenad

Utredningen har analyserat begreppet entreprenad, om det över huvud taget är lämpligt att använda. I delbetänkandet beskrev vi några av våra funderingar kring detta, men då tiden var knapp sköt vi på frågan till detta betänkande.1

De tänkbara nackdelarna med att använda begreppet är flera. Den gängse associationen till ordet entreprenad går sannolikt till byggsektorn, där begreppet används frekvent, och i dessa fall handlar det om något som ett företag uträttar. Entreprenad definieras dock enligt Nationalencyklopedin som ”åtagande att mot viss ersättning utföra större arbetsuppgift ofta efter konkurrens”, vilket inte säger något om vem som är utförare.

Något som också skulle kunna tala emot entreprenadbegreppet är att kommunallagen (1991:900) har förändrats och att begreppet inte alls används i den numera2 (se avsnitt 5.6.8), varför vi då möjligen inte längre borde använda begreppet i skolans värld. Samtidigt hade ordet, i den tidigare lydelsen av kommunallagen, innebörden att t.ex. ett företag skulle göra något för en offentlig persons räkning, vilket ändå var mer begränsande än skollagens uppräkning av utförare och beställare. Risken för förvirring blir således mindre nu när begreppet inte längre används i kommunallagen.

Till de tänkbara fördelarna med att använda begreppet hör att det allmänt har kommit att beteckna förfarandet att någon köper in utförandet av en tjänst av någon annan. Det är numera också ett etablerat begrepp inom skolväsendet, eftersom det har använts där sedan tidigt 1990-tal för barn- och ungdomsutbildning. Även inom vuxenutbildningen är det vedertaget. Visserligen finns det anledning att misstänka att det råder okunskap om vad entreprenad inom skolan faktiskt kan innebära, när en del av undervisningen överlämnas, men lösningen på sådan okunskap bör vara mer information, inte att introducera ett nytt begrepp.

Dessutom passar det vi eftersträvar in på definitionen av entreprenad. Någon ska se till att utföra uppgifter för någon annans räkning. Även viss ersättning utgår för att ordna detta.

1SOU 2016:12, s. 92. 2 Inte heller i förslaget till ny kommunallag (prop. 2016/17:171) används begreppet.

För andra verksamheter, som inte är undervisning, fungerar entreprenadbegreppet också då det är till en enskild fysisk eller juridisk person som skolhuvudmannen vänder sig för att få dessa uppgifter utförda. Det kan gälla sådant som skolskjuts och skolmåltider. Skollagens entreprenadkapitel behövs då för att dessa utförare, t.ex. bussföretaget, ska följa skollagens bestämmelser i relevanta delar.

Det finns alltså flera argument som talar för att använda begreppet entreprenad även för uppgifter som har med undervisningen att göra, men vi har ändå övervägt ett par andra begrepp med termen uppdrag. Ordet uppdrag leder, precis som entreprenad, in tankarna på rätt spår, eftersom det handlar om att uppdra åt någon annan att göra något. Vi ser i huvudsak två problem med detta begrepp. För det första framgår det inte att huvudmannaskapet, ansvaret, är kvar hos den som beställer. För det andra förekommer ordet uppdrag i beteckningar på andra företeelser inom utbildningsväsendet, såsom uppdragsutbildning inom högre utbildning och uppdragsforskning. Sådan uppdragsutbildning är på sätt och vis motsatsen till entreprenad inom skolväsendet. Dels innebär det att någon, t.ex. ett företag, beställer en utbildning av ett universitet eller en högskola, i stället för tvärtom. Dels omfattas uppdragsutbildning inte av högskolelagen (1992:1434) eller högskoleförordningen (1993:100), till skillnad från reguljär högskoleutbildning. Det blir därför bekymmersamt att tala om uppdragsutbildning eller någon annan konstruktion med begreppet uppdrag inom skolväsendet.

Inte heller fungerar begreppet privata utförare, som är vad kommunallagen numera anger. Problemet med detta är att definitionen är alltför snäv i förhållande till vad vi vill möjliggöra, då exempelvis en kommun inte kan vara en privat utförare (avsnitt 5.6.8). Begreppet kan därför inte tillämpas korrekt inom skolan.

Sammanfattningsvis menar vi att begreppet entreprenad är det som även framöver bör användas.

9.2. Innebörden av entreprenad

Vi ska i avsnittet beskriva vad entreprenad ska innebära enligt vårt förslag. Vi utvecklar vad det innebär att entreprenad fortsatt ska kunna tillämpas i skolväsendet och hur det bör tydliggöras i skollagen vad som gäller.

9.2.1. Definition av entreprenad

Utredningens förslag: Med entreprenad ska avses att en huvud-

man inom skolväsendet sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom den utbildning som huvudmannen ansvarar för. Huvudmannen ska behålla huvudmannaskapet för uppgifter som utförs på entreprenad.

Detta ska även gälla andra huvudmän för utbildning och annan verksamhet enligt skollagen (2010:800) när entreprenad får användas i sådan utbildning eller verksamhet.

Bestämmelserna om entreprenad bör innehålla en tydlig definition av vad det innebär, även om det sedan indirekt framgår av regelverket i övrigt. Det ska därför anges att entreprenad innebär att huvudmannen för den aktuella utbildningen behåller huvudmannaskapet, medan ansvaret för att utföra vissa uppgifter överlämnas till en annan genom att ett avtal sluts om detta. Detta gäller huvudmän inom skolväsendet.

Motsvarande ska gälla för andra huvudmän som avses i skollagen, dvs. huvudmän för särskilda utbildningsformer enligt 24 kap. skollagen och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Eftersom de inte är huvudmän inom skolväsendet och den utbildning eller verksamhet som de bedriver inte ingår i skolväsendet behöver detta framgå särskilt. När en bestämmelse i skollagen avser såväl utbildning inom skolväsendet som utbildning m.m. som avses i 24 och 25 kap. samma lag brukar det sammanfattas som utbildning och annan verksamhet enligt denna lag (skollagen), varför även vi använder detta uttryckssätt.

9.2.2. Samma bestämmelser ska gälla vid entreprenad

Utredningens förslag: De bestämmelser som finns för en ut-

bildning eller en annan verksamhet enligt skollagen (2010:800) ska gälla även för uppgifter som utförs på entreprenad, med de undantag som anges i kapitlet om entreprenad.

Att en huvudman lämnar över utförandet av vissa uppgifter på entreprenad får aldrig vara en metod för att undvika vissa krav på utbildningen, såsom skyldigheter för huvudmannen eller rättigheter för eleven. Därmed är det en självklar utgångspunkt för oss att de bestämmelser som enligt skollagen gäller för en utbildning eller verksamhet ska gälla även vid entreprenad. Detta framgår i och för sig indirekt i och med att det i definitionen av entreprenad anges att beställande huvudman behåller huvudmannaskapet. Vi anser dock att detta uttryckligen ska anges i lagtexten.

Skollagen föreskriver exempelvis vad som är syftet med utbildningen, hur utbildningen ska utformas, krav på en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero och åtgärder mot kränkande behandling. Dessa regler ska alltså även gälla utbildning som helt eller delvis utförs på entreprenad. Utöver de bestämmelser som framgår direkt av skollagen ska utbildningen genomföras i enlighet med föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Exempel på sådana föreskrifter är skolförordningen (2011:185) och läroplaner och andra författningar kan t.ex. vara arbetsmiljölagen (1977:1160).

Att notera är vilka som därmed omfattas av bestämmelserna. Det är inte bara den eller de lärare som utför undervisningen, när det är undervisning som har överlämnats på entreprenad, som omfattas av bestämmelserna. Det finns också ett flertal exempel på bestämmelser i skollagen och andra författningar som gäller såväl lärare som annan personal.

Eventuella undantag från skollagens bestämmelser – sådant som av olika skäl ändå bör kunna förändras vid entreprenad – ska framgå i anslutning till övriga bestämmelser om entreprenad. Exempel på detta är att en enskild fysisk eller juridisk person, dvs. någon som inte är en huvudman enligt skollagen, får utföra viss undervisning, trots att all undervisning som princip ska utföras av en huvudman. Ett annat exempel på detta kan vara att det är rektorn på en elevs hemskola som beslutar i vissa frågor vid entreprenad, i stället för rektorn för den skolenhet som utför entreprenaden. Detta utvecklar vi i kommande avsnitt om vad som får överlämnas. Dessutom kommer vi i nästa avsnitt att beskriva skärpta krav på lärare och förskollärare som undervisar vid entreprenad.

Bestämmelsen ska inte enbart gälla utbildning inom skolväsendet, utan även annan utbildning och annan verksamhet inom ramen för

skollagen som kan komma i fråga. Sådan utbildning och verksamhet beskrivs i 24 och 25 kap. skollagen. Det förstnämnda kapitlet gäller särskilda utbildningsformer och det sistnämnda annan pedagogisk verksamhet, bl.a. öppen förskola och omsorg under tid då förskola inte erbjuds, s.k. nattis.

Att det för utbildning och annan verksamhet enligt skollagen fortfarande ska gälla samma regler vid entreprenad får konsekvenser för olika områden. Vi vill kort nämna några av dem, för att exemplifiera vad innebörden är och för att förtydliga vad som gäller vid ett entreprenadförhållande.

Samma bestämmelser ska bl.a. gälla elevernas rätt till trygghet och studiero och att undvika kränkande behandling (5 och 6 kap. skollagen). Till exempel ska utbildningen utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero (5 kap. 3 § skollagen). Dessutom får rektorn eller en lärare vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdanden (5 kap. 6 § första stycket skollagen). Detta gäller alltså även en lärare hos entreprenören (mer om myndighetsutövning finns i avsnitt 9.2.4).

Eftersom skollagens övriga bestämmelser för en utbildning ska gälla vid en entreprenad innebär det också vissa skyldigheter för läraren hos entreprenören. Entreprenadläraren har samma ansvar som andra lärare att uppmärksamma om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås och skyndsamt ge stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen (3 kap. 5 a § skollagen). En lärare, även på entreprenad, som får kännedom om att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till rektorn (6 kap. 10 § skollagen). På motsvarande sätt gäller också andra skyldigheter för lärare som framgår av skollagen även för de lärare som är anställda hos entreprenören.

På det här området finns regler som omfattar all personal hos entreprenören. Exempelvis får personal inte utsätta ett barn eller en elev för kränkande behandling (6 kap. 9 § skollagen). Den nyss nämnda skyldigheten att anmäla om ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten gäller även annan personal än lärare och förskollärare (6 kap. 10 § skollagen). Såväl busschaufförer som bespisningspersonal kan

uppmärksamma kränkande behandling av barn och elever och ska då anmäla detta. Anmälan från utföraren ska nå rektor hos beställaren, eller den som rektor delegerat uppgiften till.

Något som kan väcka frågor vid entreprenad är skollagens bestämmelser om ordningsregler. Sådana regler ska finnas för varje skolenhet, de ska utarbetas under medverkan av eleverna och följas upp på varje skolenhet och rektorn beslutar om dem (5 kap. 5 § skollagen). Detta tolkar vi som att eleverna alltid ska ha samma ordningsregler att förhålla sig till, oavsett vem det är som anordnar undervisningen, dvs. det ska vara hemskolans ordningsregler som gäller om inte något annat är uttalat. Eleverna befinner sig dessutom ofta på hemskolan, även om uppgifter som avser undervisning utförs på entreprenad. Det kan jämföras med att skolans ordningsregler gäller i skolans matsal även om tillagningen av skolmåltider bedrivs på entreprenad. På samma sätt är det också huvudmannen för elevens hemskola som ansvarar för sådant förebyggande arbete mot kränkande beteende som anges i 6 kap.68 §§skollagen.

Vidare bör nämnas att även annan lagstiftning än skollagen är aktuell. Myndigheter vars verksamhet berör barn och unga och anställda hos sådana myndigheter är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa (14 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]). Bestämmelsen gäller även dem som är yrkesverksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter som berör barn och unga.

9.2.3. Inga undantag från behörighetsreglerna för lärare och förskollärare

Utredningens förslag: Den lärare eller förskollärare som under-

visar vid entreprenad ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 § skollagen (2010:800), trots vad som sägs i 2 kap. 18 § om undantag. Detta ska gälla vid undervisning på entreprenad i förskolan, förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

En lärare eller förskollärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § ska dock få undervisa i ovan nämnda skolformer vid entreprenad om

1. undervisningen avser ett sådant ämne som anges i 2 kap. 18 §

andra stycket 1 eller 2, och

2. läraren eller förskolläraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 §

första stycket.

De lärare och förskollärare som undervisar hos entreprenören, dvs. de som utför de uppgifter som har överlämnats, ska som princip uppfylla samma kompetenskrav som vanligt (se avsnitt 3.3.1). Det har tidigare, när lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan fortfarande gällde, använts något annorlunda utformade krav på lärare vid entreprenad. Det är något som vi avvisar. Eleverna har rätt till utbildade och kvalificerade lärare, oavsett om huvudmannen själv anordnar utbildningen eller överlämnar åt någon annan att anordna den. Kraven på legitimation och behörighet för viss undervisning gäller alltså även dem som undervisar i utförarens regi.

Möjligheten att använda en lärare eller förskollärare som inte uppfyller behörighetskraven, om det inte finns en lärare eller förskollärare som uppfyller kraven att tillgå inom huvudmannens organisation, ska inte heller få användas vid undervisning på entreprenad annat än i vissa undantagsfall. Motiveringen är att entreprenad endast ska få genomföras när det innebär ett mervärde för utbildningen; om en beställande huvudman inte har någon behörig lärare att tillgå ska entreprenad vara tillåten om den utförande huvudmannen använder sig av legitimerade och behöriga lärare. Detta ska gälla samtliga skolformer utom kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna samt fritidshemmet.

När det gäller skolformen förskola samt fritidshemmet bör det noteras att 2 kap. 14 § skollagen innebär att det i sådan verksamhet även får finnas annan personal än lärare eller förskollärare. Det bör alltså avtalas mellan beställande och utförande huvudman i vilken utsträckning den entreprenad som avtalet gäller ska utföras med personal som är lärare eller förskollärare och i vilken utsträckning annan personal kan användas. Kravet på behörighet gäller i sådana fall naturligtvis endast den personal som enligt avtalet ska vara lärare eller förskollärare. Vårt förslag innebär således inte att all personal inom en förskola eller ett fritidshem där uppgifter överlämnats på entreprenad måste vara lärare eller förskollärare.

Vuxenutbildning

Undantaget för kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna beror på att i dessa fall tillåts entreprenad för samtliga uppgifter. Den enskilde utbildningsanordnaren ska då ha samma möjligheter till undantag från behörighetsregler som kommunala huvudmän. För vuxenutbildningen ska alltså samma möjligheter till undantag finnas som för den huvudman som bedriver undervisningen i egen regi. Det betyder att det även finns möjlighet till motsvarande undantag från kravet på legitimation och behörighet.

Något som gör bestämmelsen om undantag lite mer komplicerad vid entreprenadförhållanden är att undantaget utgår från huvudmannens organisation. Om det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen, får en annan lärare eller förskollärare bedriva undervisningen, om denne uppfyller vissa krav (2 kap. 18 § skollagen). Detta betyder att utföraren av entreprenaden endast får göra undantag från legitimations- och behörighetskrav om det hos beställaren (huvudmannen) inte finns någon att tillgå. I de fall då det inte finns någon att tillgå hos beställaren bör utföraren endast få göra undantag från kraven om det inte heller finns någon att tillgå inom utförarens organisation som uppfyller kraven.

Angående undantag sägs också att om en person som inte uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § ska användas för att bedriva undervisning under längre tid än sex månader, ska huvudmannen först fatta

beslut om detta (2 kap. 19 § skollagen). Därmed är det beställaren, huvudmannen, som fattar beslut om huruvida utföraren ska få utnyttja möjligheten till undantag under en längre tid än sex månader.

9.2.4. Myndighetsutövning som ska få överlämnas till någon annan

Att någon annan utför uppgifter för huvudmannens räkning ingår alltså i själva definitionen av entreprenad, men vilka uppgifter handlar det om? Vi ska fortsätta redogöra för vilka möjligheter, och i vissa fall även skyldigheter, som utföraren av entreprenaden bör ha, beroende på vad det är som överlämnas. Redogörelsen grundar vi bl.a. på den genomgång av myndighetsutövning inom skolväsendet som vi gjorde i avsnitt 5.6.1.

För det första kan det vara uppgifter som är hänförliga till undervisningen som överlämnas. Ett typiskt fall är att låta någon annan hålla i lektionerna i ett ämne eller en kurs. Vi ska i det följande gå igenom vad som då kan ingå i överlämnandet i fråga om myndighetsutövning, för lärare och förskollärare respektive för rektorer och förskolechefer, och vad som därmed inte får överlämnas.

För det andra kan det röra uppgifter inom utbildningen som inte är hänförliga till undervisningen, t.ex. skolskjuts och skolmåltider. Det är då själva utförandet som görs av någon annan än skolhuvudmannen, alltså sådant som att köra skolbussen, laga skollunchen och att mäta och väga eleverna. Någon myndighetsutövning bör dock inte bli aktuell för utföraren av sådana uppgifter vid entreprenad, vilket vi återkommer till i slutet av detta avsnitt.

Lärares och förskollärares uppgifter

Utredningens förslag: Om en huvudman överlämnar uppgiften

att bedriva undervisning på entreprenad, ska huvudmannen som tidigare även få överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift till utföraren.

Utredningens bedömning: Det saknas skäl att införa en mot-

svarande reglering när det gäller förskollärare.

Den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift får i dag överlämnas till utföraren när undervisning utförs på entreprenad. I undervisningssituationen i skolan uppstår exempelvis frågor om åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande, s.k. disciplinära och andra särskilda åtgärder (5 kap.623 §§skollagen). Sådan myndighetsutövning som tillkommer läraren bör vara tillåten även då undervisningen utförs på entreprenad, för att eleverna ska ha samma trygghet och studiero som om undervisningen hade bedrivits i egen regi. Det är också naturligt att myndighetsutövning i form av betygssättning kan överlämnas vid entreprenad. Som regeringen konstaterade i propositionen om skollagen hör betygssättning och lärarens myndighetsutövning i övrigt intimt samman med lärarens undervisningsuppgifter och det är därför naturligt att denna myndighetsutövning får överlämnas.3 Det är dessutom grundprincipen för betygssättning, att betyg ska beslutas av den eller de lärare som bedriver undervisningen vid den tidpunkt när betyg ska sättas (3 kap. 16 § första stycket skollagen). Vi ser ingen anledning att göra undantag för det fall att någon annan än elevens huvudman står för utförandet av undervisningen i ett ämne eller en kurs. Det medför att betygssättning måste överlämnas om undervisningen bedrivs på entreprenad. Med anledning av ovanstående ska myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift även fortsättningsvis få överlämnas till utföraren.

Eftersom undervisning är en del även av förskolans och förskoleklassens verksamhet har vi övervägt om också myndighetsutövning kopplad till en förskollärares undervisningsuppgift ska få överlämnas enligt bestämmelsen. Omfattningen av myndighetsutövningen är dock mindre för en förskollärare än för en lärare, t.ex. ingår inte betygssättning. Några exempel på myndighetsutövning som bör kunna överlämnas har inte heller framkommit under arbetets gång. Vi lämnar därför inte något förslag om att myndighetsutövning som hör till förskollärares undervisningsuppgift också ska få överlämnas. Skulle det i remissbehandlingen av detta betänkande framkomma att det förekommer sådan myndighetsutövning som bör överlämnas är det dock enkelt att komplettera bestämmelsen för att möjliggöra detta.

3Prop. 2009/10:165, s. 514.

Förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning kan överlämnas till andra juridiska personer och enskilda individer endast med stöd av lag (12 kap. 4 § regeringsformen). Därför ska det framgå av skollagen vad som får överlämnas. Den huvudman som överlämnar uppgifter på entreprenad bör i sin tur se till att det i entreprenadavtalet tydligt framgår vilken myndighetsutövning som överlämnas.

Rektors uppgifter vid vuxenutbildning

Utredningens förslag: Inom kommunal vuxenutbildning och

särskild utbildning för vuxna ska en kommun eller ett landsting som tidigare få överlämna även den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter till utföraren.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska som tidigare få meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Utredningens bedömning: Dagens krav på betygsrätt för att få

överlämna rektorsuppgifter bör inte förändras.

Vuxenutbildning, dvs. kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna, särskiljer sig något från övriga skolformer. Dels är det endast kommuner och landsting som kan vara huvudmän för skolformerna, dels kan hela verksamheten i dag överlämnas till andra aktörer för att utföras på entreprenad. Den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter får då också överlämnas enligt gällande bestämmelser. Syftet är att skapa närhet mellan rektorsfunktionen och utbildningsverksamheten samt att tydliggöra ansvarsförhållandet för den enskilde utbildningsanordnaren genom att ansvaret för betygssättningen och utfärdandet av betyg hålls samman.4 För att en kommun eller ett landsting ska få överlämna den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter krävs att entreprenören, dvs. utföraren, har fått s.k. betygsrätt (1 kap. 4 §

4Prop. 2009/10:68, s. 10.

förordningen [2011:1108] om vuxenutbildning). Regeringen har också valt att begränsa vilka uppgifter som får överlämnas och därmed ska rektor hos kommunen eller landstinget, dvs. den kommunala rektorn, fatta beslut om bl.a. vilka orienteringskurser som ska ges (2 kap. 10 § förordningen om vuxenutbildning).

Vi ser inte någon anledning att förändra regelverket och har inte heller fokuserat på vuxenutbildningen i vår utredning. Nuvarande bestämmelser ska därför finnas kvar med oförändrat innehåll i sak.

Övriga rektorers och förskolechefers uppgifter

Utredningens bedömning: Det bör inte vara möjligt att över-

lämna den myndighetsutövning som ankommer på rektorn i övriga skolformer eller på förskolechefen när uppgiften att bedriva undervisning överlämnas på entreprenad.

När det gäller andra skolformer än vuxenutbildningen bör entreprenadförhållandet inte innebära någon förändring i arbetsuppgifter för rektorns del varken inom de obligatoriska skolformerna eller inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. För en förskolechefs del bör ett entreprenadförhållande inte heller innebära någon förändring.

Regeringen uttalade i propositionen om skollagen att det inte får råda någon oklarhet om vem som har det övergripande ansvar som regleras i skollagen, läroplanerna och övriga författningar. Ledningsansvaret får därför inte delas av flera, dvs. det ska finnas en utpekad person för att hantera rektors olika uppgifter. Detsamma sägs om förskolechefens uppgifter.5 Detta instämmer vi i och det bör därmed inte gå att dela upp ansvaret för myndighetsutövningen mellan flera personer. Det betyder att den myndighetsutövning som ankommer på rektor respektive förskolechef inte ska få överlämnas till en entreprenör. Det gäller t.ex. disciplinära beslut om sådant som avstängning (5 kap. 14 § skollagen), beslut om åtgärdsprogram (3 kap. 9 § skollagen) och att utfärda slutbetyg. Det bör noteras att förbudet mot att överlämna den myndighets-

5Prop. 2009/10:165, s. 251.

utövning som ankommer på rektor eller förskolechef på entreprenad inte inskränker rektor eller förskolechefs möjligheter att delegera uppgifter till anställd eller uppdragstagare enligt 2 kap. 10 § andra stycket skollagen (se även avsnitt nedan).

Vad som därmed inte överlämnas till någon annan och ansvarsfördelning

Eftersom huvudmannaskapet är bibehållet beslutar huvudmannen vid entreprenad fortfarande om verksamhetens mål, inriktning och kvalitet. Huvudmannen ansvarar också för uppföljning och utvärdering av verksamheten.

Den lärare som håller i en elevs utvecklingssamtal i de obligatoriska skolformerna företräder skolan och därmed huvudmannen. En lärare som är anställd av huvudmannen bör enligt vår mening därmed hålla i utvecklingssamtalet, när utförandet av en del av undervisningen har överlämnats på entreprenad. Däremot ska information inhämtas även från läraren hos entreprenören, för att utvecklingssamtalet ska innehålla information om elevens utveckling i ämnen där undervisningen utförs av någon annan.

Vidare är det rektor som beslutar om utformningen av sådan skriftlig information som ges i den individuella utvecklingsplanen i de första årskurserna i de obligatoriska skolformerna (10 kap. 13 § m.fl. skollagen). Lärare hos en entreprenör måste också följa dessa anvisningar när hon eller han ska ge omdömen om elevens kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven i ämnet och i sammanfattning av nödvändiga insatser. Detta förutsätter att entreprenadläraren, precis som andra lärare, regelbundet följer upp och dokumenterar elevens arbete.6

Rektorn och förskolechefen får i flera fall uppdra åt en anställd eller en uppdragstagare vid förskole- eller skolenheten – om denne har tillräcklig kompetens och erfarenhet – att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och besluta i frågor som rektorn eller förskolechefen ansvarar för (2 kap. 10 § skollagen). Det bör noteras att det inte är tillåtet för rektor eller förskolechef att med stöd av denna bestämmelse delegera några arbetsuppgifter till en person som är

6 SKOLFS 2013:163.

anställd hos den aktör som utför uppgifter på entreprenad. En sådan person har inte ett sådant direkt anställnings- eller uppdragsförhållande gentemot rektorn och skolenheten som avses i aktuell bestämmelse.

Myndighetsutövning inom andra områden än undervisning?

Bestämmelserna om entreprenad möjliggör för skolhuvudmän att lämna över även andra uppgifter än de som är hänförliga till undervisning. Som exempel kan nämnas uppgifter som avser skolskjuts eller skolmåltider. En fråga för utredningen att ta ställning till är om sådana uppgifter kan anses innefatta någon form av myndighetsutövning. Om vi finner att så är fallet blir följdfrågan om denna myndighetsutövning är något som bör kunna överlämnas till utföraren.

Med myndighetsutövning avses utövning av en befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Ett annat sätt att beskriva myndighetsutövning är att det handlar om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna (se även avsnitt 5.6.1).7

Ett beslut om att en elev har rätt till skolskjuts utgör ett typexempel på vad som är myndighetsutövning. Skolskjuts för elever i grundskolan och grundsärskolan ska enligt skollagen alltid anordnas av elevens hemkommun eller av den kommun som anordnar utbildningen när en elev går i en annan kommuns skola (10 kap. 32, 33 och 40 §§ respektive 11 kap.31, 32 och 39 §§skollagen). Detta är således en uppgift som åligger kommunen just i egenskap av kommun, inte i egenskap av huvudman för skola, varför det inte är en uppgift som faller in under det som en huvudman kan överlämna till någon annan. Vi anser att uppgiften att fatta beslut om rätt till skolskjuts även fortsättningsvis ska ligga kvar hos kommunerna och föreslår alltså inga bestämmelser som möjliggör att själva beslutsfattandet kan överlämnas till någon annan. Det som i dag kan överlämnas när det gäller skolskjuts är själva uppgiften att ut-

7Prop. 1971:30, s. 331.

föra den skolskjuts som kommunen har beslutat om. Detta bör vara möjligt även fortsättningsvis.

Enligt vår uppfattning kan själva utförandet av t.ex. skolskjuts inte anses innebära att utföraren ägnar sig åt myndighetsutövning, även om utföraren fattar olika beslut som i och för sig har inverkan på de elever som berörs av verksamheten. Ett exempel på detta är att en chaufför måste avvisa en elev som uppträder störande i en skolbuss så att trafiksäkerheten påverkas menligt. Ett annat exempel är om chauffören beslutar att inte stanna vid en hållplats på grund av att väglaget inte möjliggör detta. Sådana beslut påverkar naturligtvis berörda elever, men är enligt vår mening inte ett uttryck för det allmännas maktbefogenheter gentemot enskilda. Det handlar snarare om att chauffören utövar sitt yrkesmässiga ansvar för att upprätthålla trafiksäkerheten och säkerheten för övriga passagerare, eller se till att de ordningsregler som skolhuvudmannen har beslutat efterlevs. Det kan alltså knappast anses utgöra myndighetsutövning.

Inte heller när det gäller andra uppgifter som inte är hänförliga till undervisning, t.ex. skolmåltider eller elevhälsa, anser vi att utförandet av uppgifterna utgör myndighetsutövning. Det finns i dessa fall alltså inte någon myndighetsutövning som det kan bli aktuellt att lämna över till den som utför uppgifterna. Vi lämnar därför inte några förslag på det området.

9.2.5. Entreprenadavtal

Den som överlämnar uppgifter på entreprenad har alltså fortfarande kvar de skyldigheter som följer av huvudmannaskapet. Detta betyder att huvudmannen ansvarar för att de bestämmelser som gäller för utbildningen eller verksamheten efterlevs. Eftersom förhållandet mellan den som beställer entreprenaden, dvs. överlämnar uppgifter, och den som utför entreprenaden regleras i ett avtal bör avtalet säkerställa att bestämmelserna följs.

Det är inte vår uppgift att lägga förslag om innehållet i eller upplägget på avtalet, men vi vill ändå framhålla vikten av att vissa aspekter finns med och därför lämna några rekommendationer. Texten bygger delvis på Skolinspektionens granskning av distansutbildning inom kommunal vuxenutbildning, där även entreprenad-

avtalen granskades.8 Generellt menade Skolinspektionen i denna granskning att huvudmännen (i det fallet kommunerna) måste ställa högre och tydligare krav på utförarna. Dessutom är det två typer av innehåll som behöver finnas med i olika entreprenadavtal.

Den ena delen av innehåll som vi rekommenderar handlar om att avtala om att skollagen och andra aktuella författningar gäller. Det handlar t.ex. om att försäkra sig om kompetens och stabilitet för eleverna, såsom att endast behöriga lärare får användas. Det kan också vara att kräva individualisering av undervisningen.

Den andra delen gäller uppföljningen av avtalet. Huvudmannen behöver försäkra sig om insyn i den aktuella verksamheten. Det krävs också möjligheter att utöva kontroll över t.ex. kvaliteten och möjligheter att ingripa vid eventuella brister.

För en huvudman, särskilt en mindre sådan, kan det vara svårt att på egen hand ta fram sådana avtal. Vi återkommer till frågan om t.ex. standardiserade avtal i vårt avsnitt om informationsinsatser (se avsnitt 16.4.2).

9.2.6. Vad som inte räknas som entreprenad

För att tydliggöra vad entreprenad är ska vi också nämna något om vad som inte räknas som entreprenad.

Bidragsfinansierad enskild verksamhet är t.ex. när en kommun ger bidrag till en enskild som bedriver verksamhet utan något uppdrag direkt från kommunen. Exempelvis betalar en kommun bidrag till huvudmannen för en fristående grundskola, men uppdraget att bedriva undervisning i denna fristående skola kommer från statlig nivå. Kommunen är då inte huvudman och har inte heller något direkt ansvar för verksamheten gentemot elever och föräldrar. Handlar det om en fristående förskola är kommunen tillsynsmyndighet och ska granska att förskolan följer skollagen och andra föreskrifter, men det är fortfarande en enskild verksamhet. Bidragsfinansierad enskild verksamhet utgör alltså inte entreprenad.9

De enstaka inslag i verksamhet med offentlig huvudman inom skolväsendet som enskilda och andra utomstående kan svara för

8 Skolinspektionen (2015). 9 Se också prop. 2009/10:165, s. 509.

nämns också i skollagen (29 kap. 21 § första stycket). Det handlar bl.a. om att polisen ska kunna ta hand om information om trafikregler och praktisk arbetslivsorientering (se också avsnitt 5.7.1). Inte heller sådana enstaka inslag utgör entreprenad, eftersom det handlar om begränsade inslag, ofta av mer praktisk karaktär, och inte någon undervisning i traditionell mening. Det kan också ofta vara fråga om inslag för vilka utföraren inte får någon betalning. I detta sammanhang nämns inte heller något om att överlämna myndighetsutövning. Bestämmelsen i skollagen utgör ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sådan möjlighet, men några sådana föreskrifter har inte utfärdats.

För utbildning i form av ett introduktionsprogram inom gymnasieskolan och ett individuellt program inom gymnasiesärskolan får regeringen meddela föreskrifter om att enskilda och andra får anordna mer av utbildningen än enstaka inslag (29 kap. 21 § andra stycket skollagen). Inte heller några sådana föreskrifter har utfärdats.

9.3. De får överlämna uppgifter på entreprenad

Dagens bestämmelser om entreprenad säger som sagt att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman får överlämna uppgifter på entreprenad (23 kap. 1 § skollagen). I avsnittet beskriver vi vad som framöver bör gälla för olika typer av huvudmän inom skolväsendet, i fråga om vilka som ska få överlämna uppgifter på entreprenad.

9.3.1. Kommuner

Kommuner har under en längre tid fått överlämna uppgifter på entreprenad.

Kommunerna har ansvaret för att elever får utbildning av olika slag och har således, till skillnad från landsting och enskilda huvudmän, vissa skyldigheter gentemot sina invånare (se avsnitt 5.1.3). För vuxenutbildning är kommunerna och landstingen dessutom de enda aktörer som kan vara huvudmän för utbildningen.

Att anordna utbildning kan anses ingå i den kommunala kärnverksamheten, men utöver undervisning ingår också andra uppgifter i utbildningen, såsom skolskjuts. För att uppnå en effektiv

användning av resurser kan sådana andra uppgifter ofta utföras bättre av andra aktörer än av kommunerna. Det finns dock även situationer där det, precis som redan gäller i vissa fall, också kan vara nödvändigt att överlämna uppgifter som avser undervisning på entreprenad, vilket vi kommer att återkomma till.

9.3.2. Landsting

Förutsättningarna för ett landsting att vara huvudman inom skolväsendet beskrev vi i avsnitt 5.1.4. I de fall då ett landsting är huvudman, vilket bl.a. är möjligt för gymnasieskola och gymnasiesärskola, bör landsting på samma sätt som kommuner kunna överlämna uppgifter på entreprenad. Inte heller detta innebär någon ändring i sak, eftersom ett landsting får överlämna uppgifter på entreprenad även i dag.

9.3.3. Enskilda huvudmän

Det bör gälla likvärdiga villkor för offentliga och enskilda huvudmän, även i fråga om möjligheterna att överlämna uppgifter på entreprenad. Alltså ska enskilda huvudmän också kunna överlämna uppgifter på entreprenad, på i princip lika villkor som offentliga huvudmän.

En skillnad är dock att det för flera skolformer är kommunen som har huvudansvaret för att utbildningen kommer till stånd, medan enskilda har valt att anordna utbildning. Dessutom ser möjligheterna för enskilda aktörer att etablera verksamhet olika ut beroende på vilken skolform det gäller. Det kommer alltså även framöver att vara en skillnad mellan kommunala och enskilda aktörer.

9.3.4. Staten

Att staten, som huvudman för sameskolan och specialskolan, bör få överlämna uppgifter på entreprenad är en nyhet i vårt förslag. Detta går inte enligt dagens definition av entreprenad (23 kap. 1 § skollagen). Bakgrunden är historiken för entreprenadbestämmelserna som har resulterat i en gemensam lagstiftning om entreprenad

inom utbildningsväsendet som rör kommuner, landsting och enskilda huvudmän. Staten har dock inte omfattats (se dock även avsnitt 9.1.2 om när entreprenad behöver regleras i lag).

Vi föreslog i vårt delbetänkande att definitionen av entreprenad skulle ändras till att tala om en huvudman.10 Eventuella möjligheter för staten att överlämna uppgifter skulle sedan regleras genom skrivningar om vilka skolformer som får överlämna de olika kategorierna av uppgifter, men då skulle definitionen vara mer allmängiltig. Regeringens lagförslag innehöll inte någon förändring i denna del, men någon motivering gavs inte till detta. I propositionen konstaterades bara att förslaget skiljde sig från utredningens förslag. Regeringen instämde dock i synpunkter från bl.a. Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten om att även entreprenadförutsättningarna för de statliga skolformerna behöver ses över och avser att återkomma i frågan efter detta slutbetänkande.11

Vi vidhåller att definitionen av entreprenad bör göras mer generell och även inkludera staten som huvudman inom skolväsendet. Det finns enligt vår mening ingen anledning att utesluta skolformer där staten är huvudman från möjligheten att med hjälp av entreprenad överlåta utförandet av viss undervisning till andra. Det bör kunna göras i samma omfattning som för andra huvudmän inom skolväsendet.

9.3.5. Ett neutralt huvudmannabegrepp ska användas i entreprenadbestämmelserna

Utredningens förslag: Bestämmelserna om entreprenad ska så

långt det är möjligt utformas på ett sätt som är gemensamt för alla huvudmän inom skolväsendet.

Begränsningar eller undantag för vissa huvudmän ska anges i särskilda bestämmelser.

10SOU 2016:12, s. 95 f. 11Prop. 2015/16:173, s. 26 f.

Utifrån vad vi här har sagt om vilka som ska få överlämna uppgifter på entreprenad bör den inledande paragrafen i 23 kap. skollagen inte räkna upp vissa huvudmän, som den gör i dag. I stället bör begreppet ”en huvudman inom skolväsendet” användas i definitionen av entreprenad, eftersom även staten, och därmed samtliga huvudmän inom skolväsendet, enligt vårt förslag ska kunna överlämna olika uppgifter på entreprenad. Det är också vad vi har föreslagit ovan angående definitionen (avsnitt 9.2.1). För respektive kategori av uppgifter som ska kunna överlämnas ska det framgå vilka skolformer bestämmelsen gäller. Vilka huvudmän som omfattas, t.ex. om staten får överlämna eller inte, förstås därmed av lagtexten för varje kategori.

I den mån undantag eller begränsningar ska göras för vissa huvudmän ska det anges särskilt.

Även bestämmelsen om myndighetsutövning ska mot denna bakgrund anpassas när det gäller frågan om huvudmannaskap. Den är i dag anpassad till att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman får överlämna uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad. Eftersom alla huvudmän ska kunna göra det enligt vårt förslag ska även denna bestämmelse göras neutral i fråga om olika huvudmän, vilket vi har beskrivit ovan (avsnitt 9.2.4).

9.3.6. Bestämmelserna om entreprenad ska i huvudsak även gälla för vissa särskilda utbildningsformer

Utredningens förslag: För utbildning vid särskilda ungdoms-

hem enligt 24 kap.8 och 9 §§skollagen (2010:800) samt utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution enligt 24 kap.1719 §§skollagen ska samma bestämmelser gälla angående entreprenad som för den skolform som den anordnade utbildningen ska motsvara.

Utredningens bedömning: Det saknas skäl att göra entrepre-

nadbestämmelserna tillämpliga för utbildning vid internationella skolor enligt 24 kap.27 §§skollagen.

Vi har tidigare beskrivit några särskilda utbildningsformer som inte utgör skolformer inom skolväsendet (se avsnitt 3.1.8). Detta faktum innebär att dessa utbildningsformer bör hanteras i särskild ordning.

Exempelvis bedriver staten utbildning vid de särskilda ungdomshemmen genom Statens institutionsstyrelse (SiS). Relevanta bestämmelser i skollagen ska tillämpas för elever på särskilda ungdomshem i fråga om den utbildning som SiS anordnar (24 kap.8 och 9 §§skollagen). SiS saknar i dag möjlighet att överlämna uppgifter på entreprenad.12 Myndigheten har dock svårt att rekrytera behöriga lärare13 och ska därför i likhet med huvudmän inom skolväsendet kunna använda sig av entreprenad i vissa fall, inte minst för att utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen i högre grad ska kunna bedrivas av legitimerade och behöriga lärare. Staten är dock inte en huvudman inom skolväsendet i egenskap av huvudman för den utbildning som SiS bedriver. Myndighetens möjligheter att överlämna uppgifter till någon annan aktör behöver alltså hanteras på särskilt sätt, genom en uttrycklig bestämmelse om vad som gäller för utbildning vid de särskilda ungdomshemmen.

Ett annat exempel är den särskilda undervisning som ska anordnas för elever som på grund av sjukdom eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete och som vårdas på sjukhus eller en institution knuten till ett sjukhus. Sådan särskild undervisning ska ordnas på sjukhuset eller institutionen av den kommun där institutionen är belägen (24 kap.17 och 18 §§skollagen). Kommuner omfattas visserligen av den föreslagna definitionen av entreprenad, i och med att de är huvudmän för bl.a. grundskolan, men då bestämmelserna ska ange de olika skolformerna som omfattas krävs särskild reglering för sjukhusundervisningen. Elever som undervisas på sjukhus kan t.ex. ha behov av modersmålsundervisning på ett språk som kommunen inte kan ordna inom ramen för sjukhusundervisningen. Vi anser därför att entreprenad ska tillåtas även inom denna undervisningsform.

Vi föreslår därför en särskild bestämmelse som anger att både sådan utbildning som anordnas av SiS och sådan särskild undervisning som bedrivs på sjukhus ska omfattas av samma regler om entreprenad som utbildning i den skolform som den anordnade

12 Statens institutionsstyrelse (2015). 13 Statens institutionsstyrelse (2016).

utbildningen ska motsvara. Vi behöver då inte ange dessa särskilda utbildningsformer i samband med varje bestämmelse om olika uppgifter som får överlämnas.

Internationella skolor, som regleras i 24 kap.27 §§skollagen, är också en särskild utbildningsform. Vi har övervägt om även huvudmännen för dessa ska kunna överlämna uppgifter på entreprenad. Eftersom dessa skolor definitionsmässigt har en annan internationell inriktning än vad som får finnas i de skolformer som ingår i skolväsendet anser vi dock att det inte är aktuellt att de ska få överlämna uppgifter till en huvudman inom skolväsendet.

9.4. De får utföra uppgifter på entreprenad

När vi nu har beskrivit vilka som kan överlämna uppgifter på entreprenad kommer vi in på vilka aktörer som i olika sammanhang kan vara aktuella som utförare. I dag anges alltså att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman får sluta avtal med någon annan än kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen (23 kap. 1 § skollagen).

9.4.1. Kommuner och landsting

Utredningens förslag: En kommun eller ett landsting ska som

tidigare genom ett avtal om entreprenad få utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet, trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar.

En kommun eller ett landsting ska genom ett sådant avtal även få utföra uppgifter som avser utbildning vid särskilda ungdomshem eller utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution.

Utredningens bedömning: När en kommun eller ett landsting

utför uppgifter på entreprenad åt någon annan bör den kommunala självkostnadsprincipen gälla. Särskilda bestämmelser som reglerar en kommuns eller ett landstings prissättning vid utförande av uppgifter på entreprenad behöver inte införas.

Kommuner

Att kommuner utför uppgifter på entreprenad åt andra huvudmän är tillåtet först nu, efter den proposition som följde på vårt delbetänkande.14 Det var till följd av regeringens förslag i den propositionen som undantag gjordes från den s.k. lokaliseringsprincipen i kommunallagen. Därmed tillåts en kommun utföra uppgifter på entreprenad även när anknytning saknas till kommunens medlemmar – något som annars inte ingår i den kommunala kompetensen.

Vi menar att detta är en viktig möjlighet som ska behållas, så att kommunala skolhuvudmän kan utföra uppgifter som avser undervisning för andra huvudmän. Kommunerna har, som huvudmän för den övervägande delen av grund- och gymnasieskolorna i landet, stor kapacitet att utföra undervisning och de flesta lärarna är kommunalt anställda. I och med att de flesta kommuner också är stora huvudmän, dvs. har många elever på sina skolor, är behovet av personal omfattande. Det innebär att kommunerna har förutsättningar att anställa lärare på heltid i en helt annan omfattning och på andra sätt än vad mindre huvudmän har. Exempelvis kan en lärare som undervisar i ett visst språk inom modersmål fylla upp en större del av en heltidstjänst med en kommun som arbetsgivare än hos en enskild huvudman med en enda skola. Därmed kan kommunerna om de så önskar vara utförare åt andra huvudmän, för att hjälpa de huvudmän som vid något tillfälle har svårare att på egen hand anordna undervisning. Elever även hos andra huvudmän kan i så fall ändå få tillgång till t.ex. modersmålsundervisning i fler språk.

För att kommunerna ska ha sådana befogenheter behövs ett undantag från lokaliseringsprincipen även framöver. I delbetänkandet resonerade vi om huruvida befogenheten borde införas genom undantag i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter eller genom skrivningar i speciallagstiftningen, dvs. i skollagen. Då konstaterade vi att det senare alternativet är lämpligare eftersom det skulle öka överskådligheten för bestämmelserna kring entreprenad inom skolväsendet.15 Vi står fast vid denna slutsats och föreslår därför en bestämmelse om undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip i skollagens kapitel om entreprenad. Till skill-

14Prop. 2015/16:173, bet. 2015/16:UbU18, rskr. 2015/16:315. 15SOU 2016:12, s. 119.

nad från tidigare bör dock denna befogenhet framgå i en egen paragraf, då det inte ingår i definitionen av entreprenad.

En utredning har lämnat förslag till en ny kommunallag som ska ersätta den nuvarande.16 Regeringen har nyligen lämnat en proposition till riksdagen med förslag till ny kommunallag.17 Lokaliseringsprincipen återfinns även i förslaget till ny kommunallag i 2 kap. 1 §.

Landsting

Eftersom landsting för vissa typer av utbildningar har samma möjligheter att vara huvudmän som kommuner (se avsnitt 5.1.4) bör landsting och kommuner behandlas på samma sätt i lagstiftningen. Med andra ord bör också landsting i vissa fall få utföra uppgifter på entreprenad för andra huvudmän, även om undervisningen saknar anknytning till landstingets medlemmar.

Självkostnadsprincipen ska gälla

Vi har i vårt delbetänkande konstaterat att det inte behöver införas särskilda bestämmelser som reglerar en kommuns eller ett landstings prissättning när modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet utförs åt någon annan på entreprenad.18Att vi nu föreslår att kommuner och landsting ska få utföra uppgifter på entreprenad i större omfattning föranleder, med beaktande av de bestämmelser och principer vi belyst i delbetänkandet, inte någon annan bedömning. Självkostnadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen ska därmed fortsatt gälla vid prissättning när kommuner och landsting utför uppgifter på entreprenad enligt 23 kap. skollagen. Några särskilda bestämmelser kring hur kommuner och landsting ska prissätta sina tjänster när de utför uppgifter på entreprenad bör som en konsekvens av detta inte heller införas.

16SOU 2015:24. 17Prop. 2016/17:171. 18SOU 2016:12, s. 127 ff (avsnitt 7.2.3).

9.4.2. Staten

Utredningens förslag: Staten ska, i egenskap av huvudman för

specialskolan och sameskolan, på entreprenad endast få utföra uppgifter som avser

1. undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk

undervisning i grundskolan, och

2. specialpedagogiska insatser.

Sådana uppgifter som ingår i punkt 1 ska även få utföras med fjärrundervisning.

Utredningens bedömning: Statens institutionsstyrelse bör inte

få utföra undervisning på entreprenad.

Staten kan sedan den 1 juli 2015 utföra undervisning på entreprenad, som en följd av de bestämmelser om fjärrundervisning som infördes då.19 Dessförinnan kunde inte några offentliga juridiska personer vara utförare. Staten gavs alltså denna möjlighet innan kommuner och landsting fick den. Några olika aspekter av att staten skulle vara utförare redogjordes dock inte för vare sig i betänkandet om fjärrundervisning eller i propositionen. Tvärtom var såväl utredningen som regeringen mycket fåordig om denna fråga.20

När vi talar om staten som utförare av entreprenad gäller det staten i egenskap av huvudman inom skolväsendet. Det innebär att det antingen är Specialpedagogiska skolmyndigheten eller Sameskolstyrelsen som står för utförandet, i egenskap av huvudmän för specialskolan respektive sameskolan. Vi beskrev nyss hur kommuner kan ha bättre tillgång till viss kompetens än vad andra aktörer kan ha och att kommuner därför bör få utföra uppgifter på entreprenad. Specialskolan och sameskolan har jämfört med kommunala och enskilda huvudmän förhållandevis få elever och därmed också lärare, varför de skäl som finns för att kommunerna, som arbetsgivare för majoriteten av lärarna, ska få utföra entreprenad inte gör sig gällande på samma sätt för de statliga skolformerna. Skolformernas möjligheter att ut-

19Prop. 2014/15:44, bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141. 20SOU 2012:76 och prop. 2014/15:44.

föra undervisning på entreprenad får därför anses begränsad. Staten har dock, genom de två nämnda myndigheterna, tillgång till legitimerade och behöriga lärare i ämnen som samiska och teckenspråk; ämnen där det kan vara svårt för andra huvudmän att få tillgång till behöriga lärare. Sameskolstyrelsen kan därutöver tillhandahålla integrerad samisk undervisning. Mot denna bakgrund anser vi att det är rimligt att staten, genom Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen, ska få möjlighet att utföra uppgifter som avser undervisning på entreprenad när det gäller teckenspråk, samiska och integrerad samisk undervisning i grundskolan. I och med det kan fler elever som har rätt att läsa något av dessa ämnen få tillgång till undervisningen, oavsett var i landet de bor. Vidare finns det hos Specialpedagogiska skolmyndigheten expertkunskap om olika specialpedagogiska insatser. Även detta kan erbjuda ett mervärde och myndigheten ska därför få utföra sådana insatser på entreprenad (se vidare avsnitt 9.5.9).

Vi anser inte att Statens institutionsstyrelse (SiS) ska kunna komma i fråga som utförare av undervisning för utbildning inom skolväsendet. Detta beror på att den utbildning som bedrivs vid de särskilda ungdomshemmen inte ingår i skolväsendet och därför inte fullt ut uppfyller de krav som ställs på utbildning inom t.ex. grundskolan. Den undervisning som bedrivs inom SiS utbildningar bör därför inte överföras till utbildningar inom skolväsendet.

Inte heller några andra statliga myndigheter, t.ex. universitet och högskolor, bör ges någon generell rätt att utföra uppgifter inom skolväsendet på entreprenad (se även avsnitt 9.4.4). Därför föreslår vi att det ska framgå att det är just i egenskap av huvudman för de två statliga skolformerna som staten ska få utföra uppgifter på entreprenad.

9.4.3. Enskilda fysiska och juridiska personer/huvudmän

Att överlämna uppgifter till enskilda fysiska och juridiska personer var tidigare själva definitionen av entreprenad. Enskilda fysiska och juridiska personer kan bidra t.ex. genom undervisning i vissa yrkesämnen i gymnasieskolan. När det rör uppgifter som är reglerade i skollagen men inte alls handlar om undervisning, exempelvis skolskjuts, är det vanligtvis olika företag som är bäst lämpade för att utföra sådana. Därför bör det som tidigare vara tillåtet att över-

lämna olika typer av uppgifter till enskilda fysiska och juridiska personer.

I vissa fall som gäller entreprenad för undervisning kan det vara aktuellt att snäva in denna kategori till enskilda som är huvudmän inom skolväsendet, eftersom utgångspunkten för all undervisning inom skolväsendet är att den ska bedrivas av huvudmän. Därmed bör det ibland vara tillåtet med entreprenad där enskilda huvudmän och offentliga huvudmän kan vara utförare, men inte sådana enskilda fysiska och juridiska personer som inte är huvudmän. Vi återkommer nedan till varför uppgifter som avser undervisning generellt inte bör kunna överlämnas till andra aktörer.

9.4.4. Andra aktörer?

Utredningens bedömning: Andra aktörer än de nu nämnda bör

inte ges någon generell möjlighet att få utföra uppgifter som avser undervisning på entreprenad inom skolväsendet.

I vårt arbete har vi också resonerat kring andra aktörers möjlighet att bedriva undervisning på entreprenad i skolväsendet. Frågan är alltså om vi ska peka ut vissa typer av aktörer för att tillåta dem som utförare för viss slags undervisning.

Den ena frågan är om folkhögskolor ska få en generell möjlighet att bedriva undervisning inom gymnasieskolan på entreprenad. Frågan har aktualiserats då några kommuner i Östergötland har beviljats dispens av regeringen för att överlämna uppgiften bedriva utbildning på introduktionsprogrammet språkintroduktion på entreprenad till folkhögskolor.21

Folkhögskolor har i dag möjlighet att anordna utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (24 kap.1115 §§skollagen). De är dock inte huvudmän inom skolväsendet, eftersom sådan utbildning ses som en särskild utbildningsform. För en folkhögskola som anordnar sådan utbildning bör enligt förarbetena i många delar samma bestämmelser gälla som när

21 Dnr U2015/03819/GV.

en kommun är huvudman22, men de omfattas alltså inte av skollagens krav i övrigt på huvudmän inom skolväsendet.

Vi menar också att folkhögskolorna ska behålla sin särart – annars är de skolor likt andra – och det skulle inte vara fallet om de bedrev undervisning på entreprenad och därmed fullt ut omfattades av regelverket i skollagen och andra föreskrifter för utbildning inom gymnasieskolan. Därför lämnar vi inte något förslag om detta. Regeringen har dock redan i dag möjligheter på detta område. När det gäller utbildning i form av ett introduktionsprogram inom gymnasieskolan och ett individuellt program inom gymnasiesärskolan får regeringen meddela föreskrifter om att enskilda och andra får anordna mer av utbildningen än enstaka inslag (29 kap. 21 § andra stycket skollagen). Sådana föreskrifter kan, om det är någon annan än en huvudman inom skolväsendet som medverkar, avvika från skollagens bestämmelser om lärares behörighet.

Den andra frågan är om universitet och högskolor ska kunna utföra uppgifter inom skolväsendet på entreprenad, eftersom det hos dem finns gedigen kompetens inom olika områden. Formellt skulle uppgifterna då överlämnas till staten, i fråga om statliga universitet och högskolor, eller till enskilda juridiska personer, när det gäller enskilda utbildningsanordnare. Vi har dock inte sett någon anledning att generellt öppna upp för entreprenad där universitet och högskolor utför uppgifter som avser undervisning inom skolväsendet. Det kräver andra kunskaper om skolväsendet än vad som vanligen finns i dag.

Trots att vi således inte föreslår några andra allmänna regler om utförare av uppgifter som avser undervisning på entreprenad kan andra aktörer komma i fråga. Det är när det handlar om dispensmöjligheter (se avsnitt 9.5.14).

9.4.5. Möjliga utförare ska anges i skollagen

Utredningens förslag: I bestämmelserna om entreprenad ska det

uttryckligen framgå till vilken eller vilka kategorier av utförare som en viss uppgift får överlämnas.

22Prop. 2009/10:68, s. 16.

Det behöver för varje kategori av uppgifter som får överlämnas på entreprenad framgå exakt till vilken eller vilka kategorier av utförare som sådana uppgifter ska få överlämnas. Vi föreslår därför, när vi redogör för de olika entreprenaderna som ska tillåtas, vilka aktörer som ska kunna vara utförare. I de flesta fall är det formulerat som till en enskild fysisk eller juridisk person eller till en annan huvudman inom skolväsendet.

För övrigt kan nämnas att ordet en i det här fallet inte utesluter att samma typ av uppgifter överlämnas till flera olika aktörer. Exempelvis kan en huvudman behöva ta hjälp av flera andra huvudmän för att få tillgång till flera olika språk inom modersmålsundervisning.

9.5. När entreprenad ska vara möjligt

I detta avsnitt beskriver vi i vilka fall det över huvud taget ska vara möjligt att använda sig av entreprenad. Det handlar dels om vilka verksamheter som ska kunna överlämnas, dels inom vilka skolformer det ska vara tillåtet för respektive verksamhet. I direktivens sammanfattning anges visserligen att uppdraget handlar om grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, men då tillkännagivandet från riksdagen rör entreprenadbestämmelserna över huvud taget hanterar vi även regelverket för övriga skolformer. Genom att skolformer anges framgår det av bestämmelserna vilka huvudmän som ska få överlämna de olika typerna av uppgifter och dessutom anges vilka som ska få utföra i respektive fall.

Som vi har beskrivit ovan (avsnitt 9.3.6) ska det även inom vissa särskilda utbildningsformer gå att överlämna uppgifter på entreprenad. Dessa utbildningsformer räknas inte upp i respektive bestämmelse om olika uppgifter utan samma bestämmelser ska gälla för de särskilda utbildningsformerna som för den skolform som den anordnade utbildningen ska motsvara.

9.5.1. Alla uppgifter i vissa skolformer

Utredningens förslag: Alla uppgifter ska som tidigare få över-

lämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom

1. kommunal vuxenutbildning,

2. särskild utbildning för vuxna, och

3. sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen

(2010:800).

Inom vissa skolformer och verksamheter bör det inte finnas någon begränsning av vilka uppgifter som kan överlämnas på entreprenad. I stället ska driften av en hel verksamhet kunna överlämnas till någon annan aktör att bedriva. I dessa fall är det fortfarande fråga om en kommunal verksamhet i förhållande till brukarna.

Kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna kan endast ha kommuner och landsting som huvudmän. En enskild fysisk eller juridisk person kan däremot inte vara huvudman för någon typ av fristående vuxenutbildning inom skolväsendet. Den enda möjligheten för en enskild fysisk eller juridisk person att bedriva utbildning inom vuxenutbildningen är alltså att göra det på entreprenad, dvs. att utbildningen fortfarande har en offentlig huvudman.

Att entreprenad är den enda framkomliga vägen för en enskild fysisk eller juridisk person för att bedriva vuxenutbildning inom skolväsendet talar för att inte förändra detta. Skulle möjligheten tas bort helt skulle det innebära alltför stora begränsningar i utbudet av utbildningsanordnare för vuxenutbildningen och minskad valfrihet för den enskilde. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att undersöka behovet av förändringar i regleringen för kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. I uppdraget ingår bl.a. att utreda om det ska vara ett villkor för överlämnande av uppgifter inom sådan utbildning på entreprenad till en enskild utbildningsanordnare, att anordnaren har betygsrätt för motsvarande utbildning.23 För vuxenutbildning, både kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna, föreslår vi därför inte några

23 Dir. 2017:21.

ändringar i sak i avvaktan på förslag från nämnda utredning. Därmed ska innebörden av lagstiftningen även framöver vara att all verksamhet inom vuxenutbildningen får överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

Annan pedagogisk verksamhet, bl.a. pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem och öppen förskola, regleras i 25 kap. skollagen. Även sådan verksamhet kan i dag överlämnas på entreprenad, dvs. driften tas över helt och hållet av en enskild fysisk eller juridisk person. Vi har inte funnit anledning att utreda frågan om att förändra regelverket för denna verksamhet närmare och föreslår därför inte någon förändring i sak.

9.5.2. Alla uppgifter under begränsad tid i förskola och fritidshem

Utredningens förslag: Den nuvarande möjligheten att överlämna

alla uppgifter inom förskolan, förskoleklassen och fritidshem på entreprenad till en fysisk eller juridisk enskild person ska upphöra.

Det ska dock vara tillåtet att under en begränsad tidsperiod överlämna alla uppgifter till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. förskolan, och

2. fritidshemmet.

Ett sådant överlämnande ska endast få göras för att tillhandahålla verksamhet under lov eller obekväm arbetstid och för att möjliggöra ett effektivt resursutnyttjande.

Som bestämmelserna ser ut i dag kan alla uppgifter överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person inom förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (avsnitt 5.6.4). Detta bör förändras.

En enskild fysisk eller juridisk person kan, som sagt, anordna utbildning inom t.ex. förskolan genom att bli enskild huvudman med tillstånd att bedriva fristående förskola (avsnitt 5.1.6). Detta fungerar i dag på liknande sätt som för den enskilda huvudman som driver en fristående skola, med godkännande, bidrag, m.m. En skill-

nad är att det är kommunen som godkänner huvudmannen och utövar tillsyn – inte Skolinspektionen.

Som vi har beskrivit har bestämmelserna om entreprenad för förskola och några andra skolformer inte ändrats i sak över huvud taget på många år (avsnitt 5.7.3). Vi menar att det finns anledning att se över dem nu. När bestämmelserna om entreprenad inom dessa skolformer infördes såg regelverket för enskilda förskolor mycket annorlunda ut, varför det då var berättigat att möjliggöra entreprenadförhållanden för att öka valfriheten inom barnomsorgen. Därefter har dock flera förändringar skett som har inneburit ökad valfrihet.

Genom ändringar i den tidigare skollagen (1985:1100), efter ett utskottsinitiativ, infördes etableringsfrihet för enskilda förskolor och fritidshem.24 Denna etableringsfrihet innebar att kommunen blev skyldig att ge tillstånd till enskilda förskolor och fritidshem vilka uppfyllde krav på god kvalitet och säkerhet samt skollagens krav i övrigt på motsvarande offentlig verksamhet (2 a kap. 13 och 14 §§ tidigare skollagen). Innan dessa lagändringar trädde i kraft den 1 juli 2006 hade kommunen haft möjlighet att göra vad som då blev en skyldighet. Samtidigt infördes också vissa skyldigheter att lämna bidrag till dessa enskilda förskolor och fritidshem (2 a kap. 17 § tidigare skollagen). Bestämmelserna ändrades sedan till att handla om godkännande och rätt till bidrag för dessa skolformer och för pedagogisk omsorg genom en proposition om barnomsorgspeng. Syftet med barnomsorgspengen var att öka mångfalden i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen genom en större variation av utövare. Den skulle också öka utrymmet för enskilda initiativ och eget företagande inom välfärdsområdet.25

Förskoleklassen är numera i många fall integrerad med grundskolan eller motsvarande skolformer. En kommun bedriver såväl förskoleklass som grundskola. Staten får anordna förskoleklass vid skolenheter med sameskola eller specialskola. Vidare fanns det i landet hösten 2016 endast tre enheter med förskoleklass, med totalt 29 elever, som hade en enskild huvudman och som inte delade rektor med grundskola eller grundsärskola.26 Uppgifterna inom

24 Bet. 2005/06:UbU13, rskr. 2005/06:240 25Prop. 2008/09:115, s. 1. 26 Skolverkets statistik, Förskoleklass, Elever, Tabell 2B för 2016/17.

förskoleklass bör därför inte i sin helhet få överlämnas på entreprenad. Motsvarande regler som för grundskolan bör gälla även för förskoleklassen.

Med anledning av ovanstående behöver bestämmelserna om entreprenad uppdateras. I likhet med skolformer såsom grundskolan bör huvudmannen för en utbildning som utgångspunkt hantera verksamheten på egen hand. De nuvarande möjligheterna att utan tidsbegränsning överlämna all verksamhet på entreprenad ska därför upphöra för förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet.

Då det i dag existerar ett fåtal verksamheter inom dessa skolformer som helt och hållet bedrivs på entreprenad ska dessa få fortsätta sin verksamhet i enlighet med nu gällande bestämmelser till dess att nu gällande entreprenadavtal löper ut (se avsnitt 16.1.3).

Det har dock framkommit att det finns en efterfrågan från huvudmän för förskolor och fritidshem att kunna ta hjälp av varandra i vissa sammanhang. Det kan exempelvis handla om att flera närliggande förskolor, oavsett huvudman, samarbetar under sommarlovet och samlar de barn som då behöver omsorg på en förskola. Ett annat exempel är att två fritidshem turas om att ha öppet senare på eftermiddagarna, för att underlätta för de vårdnadshavare som behöver hämta vid en senare tidpunkt än de flesta andra.

Vi anser att det är rimligt att entreprenad ska vara tillåten för att möjliggöra sådana samarbeten. Alla uppgifter inom förskolan och fritidshemmet ska därför få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet under en begränsad tidsperiod. Det ska villkoras med att överlämnandet görs i syfte att tillhandahålla verksamhet under lov eller obekväm arbetstid och att möjliggöra ett effektivt resursutnyttjande.

9.5.3. Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning

Utredningens förslag: Uppgifter som inte är hänförliga till

undervisning, utöver sådana som avses i 3 kap. 12 c § skollagen (2010:800), ska som tidigare få överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person inom

1. förskolan,

2. förskoleklassen,

3. fritidshemmet,

4. grundskolan,

5. grundsärskolan,

6. gymnasieskolan, och

7. gymnasiesärskolan.

Vissa uppgifter, som inte är undervisning, inom t.ex. grundskolan får i dag överlämnas till någon annan att utföra och det handlar bl.a. om skolskjuts och skolmåltider (avsnitt 5.6.5). Eftersom vårt uppdrag handlar om att föreslå när skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, ska kunna utföra undervisning åt andra skolhuvudmän har vi när det rör andra delar av utbildningen inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan inte avsett någon förändring i sak. I stället har vi koncentrerat oss på hur bestämmelserna ska uttryckas.

Som tidigare ska dessa uppgifter få överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person. Den nuvarande formuleringen för att beskriva vad som får överlämnas är alltså uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen. Vi har övervägt om vi ska behålla denna eller i stället räkna upp exakt vad som ska få överlämnas för att göra bestämmelsen tydligare. Risken är dock stor att en sådan uppräkning inte blir komplett eller på grund av tillkommande uppgifter snabbt blir inaktuell. Vi anser därför att den nuvarande formuleringen ska behållas.

Att en bestämmelse om denna kategori av uppgifter, som inte utgör myndighetsövning, behövs beror på att det handlar om huvudmannens ansvar gentemot brukarna. Det handlar om vad skol-

författningarna säger att barn och elever ska få. Därför behöver det regleras att uppgifterna får utföras av andra än huvudmännen.

Sådant som ingår i denna kategori är exempelvis skolmåltider och skolskjuts, likt i dag. Skollagen innehåller krav på näringsriktiga skolmåltider (t.ex. 10 kap. 10 §) och därmed är det huvudmannens ansvar att detta efterlevs så att eleverna får sådan mat de har rätt till. Samtidigt är det något som inte ingår i kärnverksamheten och som en enskild fysisk eller juridisk person kan vara väl så lämpad att ta hand om jämfört med att huvudmannen skulle göra det på egen hand. Uppgifter som avser skolskjuts ska också få överlämnas. Även på detta område reglerar skollagen rättigheter för eleven (t.ex. 10 kap. 32 och 40 §§). Motiveringen för att tillåta entreprenad på detta område är densamma som för skolmåltider.

Tidigare har också elevhälsan nämnts i förarbetena som något som kan överlämnas.27 Sedan den nuvarande skollagen trädde i kraft omfattar elevhälsan dock även speciallärare och specialpedagoger, dvs. personal som deltar i undervisningen. Det är med andra ord enbart vissa uppgifter inom elevhälsan, t.ex. medicinska, psykosociala och psykologiska insatser, som med den nu gällande formuleringen är möjliga att överlämna till någon annan. Även specialpedagogiska insatser som inte innebär undervisning, t.ex. handledning av en lärare, kan överlämnas i dag. Vi har inte funnit skäl för att utvidga denna möjlighet när det gäller elevhälsan (se dock även avsnitt 9.5.9 om specialpedagogiska insatser).

Som vi redogjorde för i vårt delbetänkande är dessutom studiehandledning på modersmålet något speciellt, eftersom det ibland kan ha karaktären av undervisning, ibland inte. Studiehandledning på modersmålet ingår dock enligt vår mening i kategorin uppgifter som är hänförliga till undervisning, eftersom verksamheten syftar till att stötta eleven i ett eller flera ämnen.28 Studiehandledning på modersmålet ska alltså inte få överlämnas med stöd av denna bestämmelse.

Eftersom vi föreslår förändringar för förskolan, förskoleklass och fritidshem (se föregående avsnitt) behöver det tydliggöras att även huvudmän för dessa verksamheter får överlämna vissa uppgifter på entreprenad. Det är rimligt att avgränsa vilka uppgifter det

27Prop. 2009/10:165, s. 510. 28SOU 2016:12, s. 39 f.

handlar om på samma sätt som för t.ex. grundskolan, dvs. uppgifter som inte är hänförliga till undervisning ska få överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person även för förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet.

Som vi har konstaterat tidigare (avsnitt 9.1.2) kan statliga huvudmän inom skolväsendet lämna över uppgifter som inte avser myndighetsutövning till någon annan utan särskilt lagstöd. Som en konsekvens av detta behöver skolformerna specialskolan och sameskolan inte räknas med i denna bestämmelse.

9.5.4. Bedömning av nyanlända elevers kunskaper

Utredningens förslag: Uppgifter som avser bedömning av ny-

anlända elevers kunskaper enligt 3 kap. 12 c § skollagen (2010:800) ska, trots vad som sägs i föregående avsnitt om uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen, endast få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3. specialskolan, och

4. sameskolan.

Sedan den nuvarande skollagen trädde i kraft har nya åtaganden införts för huvudmännen inom de obligatoriska skolformerna. Det handlar om att en nyanländ elevs kunskaper ska bedömas om en sådan bedömning inte är uppenbart onödig (3 kap. 12 c § skollagen). Resultatet av denna bedömning ska sedan beaktas vid rektors beslut om placering i årskurs och undervisningsgrupp för den aktuella eleven och för planering av undervisningen (3 kap.12 d och 12 e §§skollagen).

Det har kommit till vår kännedom att uppgifter som avser sådan bedömning ibland överlämnas på entreprenad till någon annan huvudman eller till en enskild fysisk eller juridisk person. Det behöver därför klargöras vad som gäller angående entreprenad för sådana uppgifter.

Bedömningen av elevens kunskaper är enligt vår mening inte direkt hänförlig till undervisningen – även om resultatet av den alltså ska ligga till grund för undervisningen – och skulle därmed omfattas av bestämmelsen som vi redogjorde för i föregående avsnitt. Sådan bedömning ska dock inte få överlämnas till vilken enskild fysisk eller juridisk person som helst. Det krävs ingående kunskaper om skolväsendet och vilka kunskapskrav som gäller i de olika skolformerna, varför vi anser att en huvudman inom skolväsendet ska genomföra bedömningen.29

Frågan är då om det alltid bör vara den aktör som är huvudman för eleven som ska genomföra bedömningen eller om uppgiften ska få överlämnas till en annan huvudman. Att bedömningen inte bara ska användas inledningsvis, för beslut om placering i årskurs, utan också framöver för planering av undervisningen, talar för att den bör göras hos den egna huvudmannen. Samtidigt finns det fördelar med att bedömningen görs av en huvudman med erfarenhet av och kompetens för att genomföra den, dvs. att en huvudman som saknar kapacitet att bedöma på ett fullgott sätt kan ta hjälp av någon annan. Vi anser därför att uppgifter som avser bedömning av nyanlända elevers kunskaper ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet. Det bör dock betonas att rektors ansvar för att detta görs inte kan lämnas över på entreprenad. Detta ska gälla för samtliga fyra skolformer där bedömningen ska genomföras.

9.5.5. Entreprenad ska vara undantag när det gäller undervisning

Utredningens förslag: Vissa uppgifter som avser undervisning

ska endast få överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

29 Mer utförliga beskrivningar av vad som krävs av den som utför bedömningen framgår av Skolverkets allmänna råd om utbildning för nyanlända elever (SKOLFS 2016:2).

Utgångspunkten i skollagen och övriga föreskrifter för skolväsendet är att undervisning bedrivs av huvudmän inom den egna organisationen. Som vi har redogjort för är också vår utgångspunkt att huvudmannen bör bedriva undervisningen själv (avsnitt 8.3). Det ska finnas särskilda skäl för att frångå denna princip och i stället använda sig av entreprenad och överlämna uppgifterna till någon annan. Undervisning som utförs på entreprenad betraktar vi som ett tänkbart alternativ när situationen inte är möjlig för huvudmannen att lösa på egen hand.

Sådana särskilda skäl för att inte själv anordna undervisningen kommer vi att gå igenom i de följande delavsnitten. Generellt kan sägas att det gäller fall när eleverna annars skulle riskera att bli utan undervisning av kvalitet eller om entreprenaden innebär ett mervärde. Det bör noteras att när möjligheter till entreprenad inte nämns uttryckligen i skollagen för undervisning av ett visst slag ska det inte vara tillåtet att överlämna uppgifter.

I propositionen om fjärrundervisning på entreprenad för bl.a. modersmål konstaterade regeringen att det behöver komma till tydligt uttryck i bestämmelserna att möjligheterna till entreprenad är tänkta att komma till användning först om behovet inte kan lösas inom huvudmannens egen organisation. Därför föreslogs en bestämmelse om att uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet får överlämnas på entreprenad endast om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.30 Detta villkor anser vi ska finnas kvar för dessa uppgifter och dessutom gälla i några andra fall där vi föreslår att möjligheter till entreprenad öppnas upp. Vi återkommer till detta villkor för de uppgifter som det blir aktuellt i nedanstående redogörelse.

Vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får, som regeringen konstaterat tidigare, bedömas med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet då förutsättningarna för att anordna utbildningen kan variera. Det kan t.ex. innebära att huvudmannen har ansträngt sig för att finna en lärare som uppfyller behörighetskraven.31

30Prop. 2015/16:173, s. 22. 31Prop. 2015/16:173, s. 22.

9.5.6. Vissa karaktärsämnen inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

Utredningens förslag: Möjligheten att överlämna uppgifter som

avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil ska utvidgas till att även gälla gymnasiesärskolan. Sådana uppgifter ska därmed få överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom

1. gymnasieskolan, och

2. gymnasiesärskolan.

I över tjugo år har det inom gymnasieskolan varit tillåtet att överlämna uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil på entreprenad. Som vi har beskrivit tidigare infördes denna bestämmelse för att möjliggöra bättre utbildning för eleverna och ökad samverkan mellan skolan och arbetslivet (avsnitt 5.6.6). Vi ser inget skäl att ifrågasätta den bedömningen och huvudmännen ska därför även framöver få överlämna sådana uppgifter till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom gymnasieskolan.

Bestämmelsen handlar alltså inte om att kunna ta hjälp av enskilda huvudmän för delar av undervisningen, utan om att en huvudman ska kunna förlägga delar av undervisningen till en enskild fysisk eller juridisk person, t.ex. ett företag. Vi har noterat att bestämmelsen innebär att möjligheterna att göra detta av naturliga skäl är mindre för sådana karaktärsämnen inom de nationella program som i första hand syftar till arbete inom offentligt bedriven verksamhet. Ett exempel är att undervisning i vissa karaktärsämnen på vård- och omsorgsprogrammet med stöd av denna bestämmelse skulle kunna utföras på en vårdcentral som drivs i enskild regi, men inte på en som drivs av ett landsting. Vi har inte närmare analyserat denna fråga, då det i rådande läge inte tycks finnas någon efterfrågan.

Möjligheten till entreprenad har hittills bara gällt gymnasieskolan. Gymnasiesärskolan har dock på senare år förändrats för att bli mer lik gymnasieskolan. Bestämmelserna för gymnasiesärskolan har i stora delar anpassats till bestämmelserna för den reformerade

gymnasieskolan.32 I enlighet med detta ska möjligheten till entreprenad för vissa karaktärsämnen även gälla för gymnasiesärskolan.

9.5.7. Modersmålsundervisning

Utredningens förslag: Möjligheten att överlämna uppgifter som

avser modersmålsundervisning på entreprenad ska utvidgas till att även gälla specialskolan och sameskolan. Sådana uppgifter ska därmed få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3. specialskolan,

4. sameskolan,

5. gymnasieskolan, och

6. gymnasiesärskolan.

För att få överlämna sådana uppgifter ska huvudmannen ha gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Det ska inte längre vara möjligt för enskilda huvudmän att överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning till enskilda fysiska eller juridiska personer som inte är huvudmän inom skolväsendet.

I enlighet med vårt delbetänkande och regeringens proposition ska uppgifter som avser modersmålsundervisning få överlämnas på entreprenad. Att entreprenad tillåts motiverades i förarbetena med att det kan väntas lindra bristen på lärarresurser.33 Villkoren är desamma i dag och det finns därför inte anledning att ta bort möjligheten. Sådana uppgifter ska därför även framöver få överlämnas till andra huvudmän inom skolväsendet.

32Prop. 2011/12:50, s. 1. 33Prop. 2015/16:173, s. 18.

Vi föreslår dock ett par förändringar i bestämmelsen. Den ena förändringen gäller de statliga skolformerna, specialskolan och sameskolan. Som vi beskrev ovan anser vi att uppgifter ska få överlämnas på entreprenad även av staten (avsnitt 9.3.4). Även elever inom specialskolan och sameskolan kan få bättre tillgång till modersmålsundervisning genom att uppgifter som avser sådan undervisning får överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet. Det kommer sannolikt att innebära att skolan tar hjälp av kommunen där skolan är belägen, för att samordna undervisningen.

Den andra förändringen rör enskilda huvudmän. Dessa har, sedan lång tid tillbaka, rätt att överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad även till en enskild fysisk eller juridisk person. Regeringen konstaterade i nämnda proposition att det finns ett antal viktiga fördelar med att ett överlämnande begränsas till en annan huvudman. Bland annat används då lärare som, utöver kompetens för undervisning och studiehandledning, också har kompetens och erfarenhet av att samverka med andra lärare, t.ex. när det gäller ämnesöverskridande undervisning.34 Vi delar denna bedömning. Dessutom ska villkoren för offentliga och enskilda huvudmän i så stor utsträckning som möjligt vara lika. Därför ska även uppgifter från enskilda huvudmän endast få överlämnas till andra huvudmän inom skolväsendet.

Villkoret för att få överlämna på entreprenad som vi beskrev ovan (avsnitt 9.5.5) ska gälla för uppgifter som avser modersmålsundervisning.

34Prop. 2015/16:173, s. 19 f.

9.5.8. Studiehandledning på modersmål

Utredningens förslag: Möjligheten att överlämna uppgifter som

avser studiehandledning på modersmålet på entreprenad ska utvidgas till att även gälla specialskolan och sameskolan. Sådana uppgifter ska därmed få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3. specialskolan,

4. sameskolan,

5. gymnasieskolan, och

6. gymnasiesärskolan.

För att få överlämna sådana uppgifter ska huvudmannen ha gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Vi föreslog i vårt delbetänkande att uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet skulle få överlämnas på entreprenad även till enskilda fysiska och juridiska personer, men regeringen valde att föreslå en begränsning till andra huvudmän inom skolväsendet. Motiveringen till detta var densamma som för entreprenad för modersmålsundervisning.

Uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet ska även framöver få överlämnas på entreprenad. Eftersom regeringen ansåg att försiktighet bör råda kring entreprenad föreslår vi inte någon utvidgning av vilka som ska kunna vara utförare av sådana uppgifter. Uppgifterna ska alltså få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet.

Precis som för modersmålsundervisning ska antalet skolformer som omfattas av möjligheten utökas. Även inom de statliga skolformerna ska uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet få överlämnas på entreprenad.

Villkoret för att få överlämna på entreprenad som vi beskrev ovan (avsnitt 9.5.5) ska gälla också för uppgifter som avser studie-

handledning på modersmålet. I övrigt återkommer vi till frågor som rör entreprenad avseende denna verksamhet i avsnitt 12.2.

9.5.9. Specialpedagogiska insatser

Utredningens förslag: Uppgifter som avser specialpedagogiska

insatser ska få överlämnas till staten, i egenskap av huvudman för specialskolan, på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan, och

3. sameskolan.

Inom Specialpedagogiska skolmyndigheten finns det expertis i fråga om specialpedagogik för elever med funktionsnedsättningar av olika slag. Till myndighetens uppgifter hör att i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning ge råd och stöd bl.a. till huvudmän med ansvar för utbildning inom skolväsendet (2 § förordningen [2011:130] med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten). Detta görs i dag t.ex. genom rådgivning och utredning.

Det skulle kunna finnas möjlighet för myndigheten att i vissa fall hjälpa andra huvudmän inom det obligatoriska skolväsendet med mer konkreta insatser på detta område. Vi föreslår därför att uppgifter som avser specialpedagogiska insatser ska få överlämnas till staten, i egenskap av huvudman för specialskolan, på entreprenad inom grundskolan, grundsärskolan och sameskolan. Även undervisning skulle kunna ingå i vad som överlämnas. Det bör betonas att detta inte innebär en skyldighet för myndigheten att utföra sådan verksamhet på entreprenad, utan endast en möjlighet att göra så om behovet finns och myndigheten kan avvara de resurser som krävs.

9.5.10. Lovskola

Utredningens förslag: Under förutsättning att riksdagen beslu-

tar i enlighet med regeringens proposition En skyldighet att erbjuda lovskola (prop. 2016/17:156) ska uppgifter som avser undervisning i lovskola enligt de föreslagna bestämmelserna 10 kap. 23 a och b §§ skollagen (2010:800) få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom grundskolan.

Regeringen har nyligen lämnat förslag till riksdagen om att införa en skyldighet för huvudmännen att erbjuda lovskola inom grundskolan.35 I regeringens förslag ingår att uppgifter som avser lovskola ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet. Propositionen kommer att riksdagsbehandlas inom kort och under förutsättning att riksdagen beslutar i enlighet med regeringens proposition ska även dessa uppgifter regleras i 23 kap. skollagen. Vi föreslår därför en bestämmelse om lovskola som är formulerad likt våra övriga förslag.

9.5.11. Fjärrundervisning

Fjärrundervisning på entreprenad förekommer i dag, vilket vi har beskrivit i avsnitt 5.6.6. Den nuvarande författningstekniska konstruktionen är att det framgår av 23 kap. skollagen att uppgifter som avser fjärrundervisning får överlämnas på entreprenad. Vilka ämnen och verksamheter detta är tillåtet för specificeras i 5 a kap. skolförordningen och 4 a kap. gymnasieförordningen (2010:2039). Detta skiljer sig därmed från annan undervisning som får överlämnas på entreprenad, där skollagen anger vilka ämnen och verksamheter det handlar om. Detta behöver åtgärdas, men först ska vi redogöra för när fjärrundervisning över huvud taget ska vara möjligt. I samband med det redogör vi också närmare för våra förslag om när fjärrundervisning på entreprenad ska vara tillåtet (avsnitt 11.9).

35Prop. 2016/17:156.

9.5.12. Distansundervisning

För distansundervisning finns inte några bestämmelser alls i dag om att överlämna sådana uppgifter på entreprenad. Det förekommer dock i form av företag som hjälper skolhuvudmän att få tillbaka elever med långvarig frånvaro till skolan genom att utnyttja distansundervisning (avsnitt 4.6.3). Precis som för fjärrundervisning kommer vi att återkomma till frågan om distansundervisning på entreprenad senare. Först ska vi beskriva vad som ska gälla för distansundervisning i allmänhet, för att därefter hantera frågan om distansundervisning på entreprenad (avsnitt 14.3.1 och 15.6.3).

9.5.13. Ytterligare generella möjligheter till entreprenad bör inte införas

Utredningens bedömning: Några fler generella möjligheter till

entreprenad än de som har föreslagits ovan bör inte införas.

Entreprenad ska alltså möjliggöras för att hantera en situation som inte går att lösa på annat sätt eller för att skapa ett mervärde för eleverna. Det har under utredningsarbetet inkommit andra förslag på samarbeten mellan olika huvudmän. Vi vidhåller att huvudmännen på egen hand ska kunna bedriva merparten av undervisningen på skolan, inte minst för att ansvarsfördelningen ska vara tydlig. Vi lämnar därför inte några ytterligare förslag om när entreprenad ska vara tillåten i fråga om utbildning.

Detta, tillsammans med de förslag som vi lämnar angående fjärrundervisning på entreprenad i avsnitt 11.9, betyder att det i vissa ämnen och kurser kommer att vara tillåtet att överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning på entreprenad, men inte uppgifter som avser reguljär undervisning. Motiveringen till detta är att det finns ett antal begränsningar för att över huvud taget få använda fjärrundervisning. Vi utvecklar i kapitel 11 bl.a. att fjärrundervisning bara är tillåten under vissa villkor och i en viss mängd. Det går alltså inte att i varje given situation använda sig av fjärrundervisning för att få överlämna uppgifter på entreprenad.

Sveriges Kommuner och Landsting samt Friskolornas riksförbund har anmält avvikande uppfattning i utredningens expertgrupp.

Båda organisationerna har förordat att fler möjligheter att överlämna uppgifter på entreprenad införs, t.ex. att huvudmän ska kunna samarbeta om undervisningen i moderna språk eller något praktisktestetiskt ämne.

Vi föreslår inte heller något tillägg i 23 kap. skollagen om entreprenad i fråga om branschskolor. Detta beror på att regeringen har föreslagit att sådan entreprenad tills vidare ska bedrivas inom ramen för en försöksverksamhet (se avsnitt 5.6.6).36

9.5.14. Dispens

Utredningens förslag: Regeringen ska, som tidigare, efter an-

sökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än de som anges ovan få medge att kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad, förutsatt att det finns särskilda skäl.

Det finns möjlighet att få dispens i dag, genom att en kommun, ett landsting och en enskild huvudman kan ansöka hos regeringen om att få överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad och regeringen får då medge detta om det finns särskilda skäl (se avsnitt 5.6.7). Någon annan kan innebära en annan huvudman inom skolväsendet, men också en enskild fysisk eller juridisk person som inte är sådan huvudman.

Möjligheten till dispens ska finnas kvar. Vårt förslag innebär inte heller någon ändring i sak. Att notera är dock att vad staten får utföra på entreprenad begränsas i skollagen enligt vårt förslag, vilket innebär att dispens inte kan medges för att överlämna ytterligare uppgifter till staten på entreprenad.

Vi har i detta sammanhang övervägt om uppgiften att pröva ansökningar om dispens ska ligga kvar hos regeringen eller om det vore lämpligt att flytta dispensprövningen till någon av skolmyndigheterna. Den senare lösningen vore i linje med den utveckling som har varit på senare år, där förvaltningsuppgifter i många fall flyttats

36Prop. 2016/17:161.

från regeringen till myndigheter i syfte att renodla regeringsarbetet. Vi har dock stannat vid att dispensprövningen även i fortsättningen bör finnas kvar hos regeringen. Enligt vår mening är det frågan om en prövning som ska göras med utgångspunkt i den restriktivitet som ligger i ett dispensförfarande. Prövningen kommer vidare att bli individualiserad och det är svårt att ställa upp några generella principer för en sådan prövning som en myndighet kan förhålla sig till. Prövningen kommer till sin natur också att kunna innefatta ställningstaganden som även kan rymma politiska dimensioner. Mot den bakgrunden är det lämpligast att prövningen ligger kvar hos regeringen.

9.6. Andra frågor att hantera kring entreprenad

Det finns ytterligare några frågor, av mer juridisk karaktär, att hantera och beskriva angående entreprenad. I detta avsnitt kommer vi att redogöra för dem.

9.6.1. Föreskriftsrätt

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som re-

geringen bestämmer ska som tidigare få meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader som gäller överlämnande av uppgifter som avser undervisning.

En föreskriftsrätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer finns i dag i skollagen. Vi anser att en sådan föreskriftsrätt ska finnas kvar. Föreskrifter skulle t.ex. kunna bli aktuella när det gäller entreprenadavtals innehåll när uppgifter som avser undervisning överlämnas. Ett annat exempel, som tidigare har diskuterats, är att regeringen bör kunna göra undantag från lärares behörighetsregler vid utbildning på entreprenad där viss spetskompetens är önskvärd.37 Vi har dock inte lämnat några förslag på sådana föreskrifter.

37Ds 2009:25, s. 571.

Föreskriftsrätten innebär inte en rätt att utöka möjligheterna till entreprenad, alltså utöver vad som framgår av skollagen. Regeringen kan inte ge ett generellt tillstånd till fler verksamheter, ämnen eller kurser, skolformer, årskurser eller motsvarande än vad som är tillåtet i lag. Den möjlighet som regeringen kan använda sig av är dispens (avsnitt 9.5.14).

9.6.2. Tillsyn utgår från den beställande huvudmannen

Det bör noteras att när undervisning bedrivs på entreprenad kommer den tillsyn som Skolinspektionen ska utöva att riktas mot beställaren av entreprenaden. Detta gäller även om det är en annan huvudman inom skolväsendet som är utförare. Anledningen till detta är att det är huvudmannen för utbildningen, dvs. beställande huvudman, som ansvarar för att bestämmelserna för utbildningen följs. Den utförande huvudmannen kan förstås fortfarande granskas, dels i tillsynen av den huvudmannens verksamhet, dels indirekt genom att kvaliteten på den undervisning som bedrivs på entreprenad granskas för att se hur den beställande huvudmannens utbildning fungerar.

För beställaren är det därför viktigt hur entreprenadavtalen utformas. Beställaren behöver ha insyn i utförarens verksamhet och möjlighet att åtgärda eventuella missförhållanden.

9.6.3. Registerutdrag och lämplighet i övrigt

Utredningens bedömning: Förslagen föranleder inte någon för-

ändring av bestämmelserna om registerkontroll.

Vi har tidigare beskrivit hur lämpligheten hos den personal som barn och elever möter prövas bl.a. med hjälp av registerutdrag inför anställning (avsnitt 3.3.3). Den personal hos utföraren som har direkt och regelbunden kontakt med barn genom sina uppgifter omfattas antingen av bestämmelserna om registerkontroll i skollagen (2 kap. 31–33 §§) eller av lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Våra förslag om entreprenad medför alltså inte något behov av att ändra eller komplettera dessa bestämmelser.

9.6.4. Personuppgiftsbehandling vid entreprenad

Utredningens bedömning: Det går inte att fastslå någon gene-

rell tolkning av vem eller vilka som är personuppgiftsansvariga vid entreprenad, utan det får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I vissa fall torde det vara möjligt att utföraren behandlar personuppgifter som personuppgiftsbiträde åt beställande huvudman.

Som framgått ovan (avsnitt 9.2.1) avser vi med entreprenad att en huvudman inom skolväsendet sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom den utbildning huvudmannen ansvarar för, samtidigt som huvudmannen behåller huvudmannaskapet för uppgifterna. Vid entreprenad kan huvudmannen komma att behöva lämna uppgifter om eleverna till utföraren av entreprenaden, särskilt när det gäller uppgifter som avser undervisning. Vid behandling av personuppgifter inom skolväsendet ska personuppgiftslagen (1998:204), PUL, tillämpas.

Aktuella bestämmelser på området

PUL stadgar att personuppgifter bara får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Personuppgifter får inte behandlas för ändamål som är oförenliga med insamlingsändamålen och personuppgifterna ska vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålet med behandlingen. Uppgifterna får inte vara fler än nödvändigt med hänsyn till ändamålen (9 § PUL). Vidare får personuppgifter bara behandlas med stöd av samtycke från den registrerade eller med stöd av en av de grunder som räknas upp i 10 § PUL. Bland dessa grunder finns bl.a. att behandlingen är nödvändig för att en uppgift av allmänt intresse ska kunna utföras, vilket får anses vara fallet med sådan behandling som sker vid utförande av uppgifter inom skolväsendet.

Behandling av känsliga personuppgifter är som huvudregel inte tillåten (13 § PUL). Behandling är dock tillåten om den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen samt i övrigt enligt de undantag som anges i PUL (14–19 §§ PUL). Dessa undantag är typiskt sett inte tillämpliga inom utbildningsområdet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ytterligare undantag från förbudet i 13 § PUL, om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse (20 § PUL). Regeringen har också meddelat sådana föreskrifter. Känsliga personuppgifter får enligt dessa, utöver vad som följer av 5 a och 15– 19 §§ PUL, behandlas av en myndighet i löpande text om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ärendet (8 § personuppgiftsförordningen [1998:1191], PUF). Detta undantag är tillämpligt hos offentliga skolhuvudmän, men inte hos enskilda huvudmän. Hos en enskild huvudman är därför den möjlighet som för närvarande normalt finns för behandling av känsliga uppgifter att elevens vårdnadshavare eller, beroende på elevens ålder och mognad, eleven själv samtycker till detta (15 § PUL).

Vid behandling av personuppgifter ska det finnas en personuppgiftsansvarig, som är den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter (3 § PUL). Personuppgiftsansvarig är normalt den juridiska person (t.ex. aktiebolag, stiftelse eller förening) eller den myndighet som behandlar personuppgifter i sin verksamhet och som bestämmer vilka uppgifter som ska behandlas och vad de ska användas till. Undantagsvis kan även en fysisk person vara personuppgiftsansvarig, t.ex. en enskild företagare. Det är möjligt att två eller flera aktörer är personuppgiftsansvariga för en och samma behandling av personuppgifter. Hos en kommunal huvudman kan en kommunstyrelse eller en självständig nämnd anses vara personuppgiftsansvarig var för sig eller tillsammans. Var personuppgiftsansvaret är placerat hos en enskild huvudman beror på hur denna är organiserad, t.ex. om det är en koncern eller inte och hur ansvaret är fördelat mellan olika juridiska personer. Bedömningen av vem som är personuppgiftsansvarig ensam eller tillsammans med annan måste således alltid göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Den fysiska person som, efter förordnande av den personuppgiftsansvarige, självständigt ska se till att personuppgifter behandlas på ett korrekt och lagligt sätt benämns personuppgiftsombud.

Personuppgifter kan dessutom behandlas av ett personuppgiftsbiträde för den personuppgiftsansvariges räkning. Ett personuppgiftsbiträde finns alltid utanför den egna organisationen. Det ska i så fall finnas ett skriftligt avtal om personuppgiftsbiträdets behandling av personuppgifter. I det avtalet ska det särskilt föreskrivas att

personuppgiftsbiträdet får behandla personuppgifterna bara i enlighet med instruktioner från den personuppgiftsansvarige. Vidare är personuppgiftsbiträdet skyldig att vidta sådana tekniska och organisatoriska åtgärder som avses i 31 § första stycket PUL för att skydda de personuppgifter som behandlas (30 § andra stycket PUL).

Behandling av personuppgifter vid entreprenad

Den behandling av personuppgifter som kan ske i samband med undervisning på entreprenad är att uppgifter lämnas ut genom översändande från beställaren till utföraren, som i sin tur fortsätter att behandla uppgifterna genom bearbetning före det att de återsänds till elevens ordinarie huvudman. När de återsänds kan de exempelvis vara kompletterade med de studieresultat som eleven har uppnått eller uppgifter om att eleven har varit frånvarande från undervisning. De personuppgifter som utföraren har behov av torde som regel överföras elektroniskt.

En entreprenör bör enbart vara i behov av ett begränsat antal personuppgifter. I normalfallet bör det vara tillräckligt om entreprenören får uppgift om elevens identitet, kontaktuppgifter till eleven och vårdnadshavare samt studieresultat i de ämnen som entreprenaden omfattar. I vissa fall kan dock entreprenören ha ett behov av att få tillgång till uppgifter som kan avslöja elevens etnicitet och hälsotillstånd och som därmed är att beteckna som känsliga personuppgifter i PUL:s mening (13 § PUL). Det kan exempelvis vara fråga om uppgifter om att en elev får studiehandledning på sitt modersmål eller är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd.

Även när det gäller entreprenad som avser andra uppgifter än undervisning kommer huvudmannen ofta att behöva överlämna personuppgifter om eleverna till utföraren, men vilka uppgifter och antalet uppgifter kan variera stort beroende på vilken uppgift som överlämnas. Förutom tidigare nämnda uppgifter om elevens identitet och kontaktuppgifter kan det även här bli fråga om att lämna ut känsliga personuppgifter. Det kan t.ex. handla om uppgifter om hälsa, såsom att en elev behöver särskilt stöd vid skolskjuts, eller uppgifter om religiös övertygelse som föranleder att en elev behöver specialkost. I vissa fall bör dock sådana uppgifter kunna be-

handlas utan att utföraren informeras om exakt vilken elev som har de särskilda behoven.

Utförare av sådan entreprenad som avser undervisning kommer huvudsakligen att vara andra huvudmän inom skolväsendet, även om uppgifterna i vissa fall också får överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad (avsnitt 9.5.1, 9.5.2 och 9.5.6). Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning får främst överlämnas till enskilda fysiska eller juridiska personer, förutom uppgifter som avser kartläggning av nyanlända elevers kunskaper (avsnitt 9.5.4).

I de fall uppgifter får överlämnas till andra huvudmän sker överlämnandet till någon som redan är förtrogen med förutsättningarna för personuppgiftsbehandling inom skolväsendet. Det bör dock betonas att PUL gäller även för andra organ som i sin verksamhet behandlar personuppgifter, t.ex. transportföretag som kan komma att utföra uppgifter inom skolskjuts eller vårdföretag som kan komma att utföra uppgifter inom elevhälsan.

När det gäller uppgifter som överlämnas på entreprenad till andra huvudmän har utförarna förstås erfarenhet av att behandla personuppgifter. De ska därmed ha nödvändiga rutiner och kunskaper för att motverka risken för att uppgifterna exempelvis sprids till personer som inte har ett reellt behov av dessa. I många fall torde uppgifterna kunna begränsas till den lärare som undervisar och administrativ personal som t.ex. tar emot och registrerar personuppgifterna. Uppgifterna kan också behöva lämnas till rektor hos utförande huvudman. Det kommer således enbart finnas behov av att en liten krets av personer får del av personuppgifterna.

Också när uppgifter överlämnas på entreprenad till utförare som är enskilda fysiska eller juridiska personer bör det vara fråga om ett begränsat antal personuppgifter som behöver lämnas över. Även om det här kan förekomma utförare som saknar erfarenhet av att hantera personuppgifter, är personuppgiftshantering ändå en naturlig del av de flesta näringsidkares verksamhet. Personuppgifterna bör i de flesta fall kunna hållas i en begränsad krets. Det bör också alltid övervägas i vad mån personuppgifter om eleverna behöver lämnas ut till t.ex. en utförare som anordnar skolmåltider, och vilka uppgifter som i så fall behöver lämnas ut.

Vår bedömning

Vi anser således att personuppgiftsbehandling i vissa fall kan komma att utföras av såväl den huvudman som överlämnar uppgifter på entreprenad, som av den utförare som tar sig an uppgifterna. I många fall torde det dock röra sig om ett begränsat antal uppgifter, och det finns goda skäl för beställaren att noga överväga vilka personuppgifter om eleverna som behöver lämnas ut för entreprenadens fullgörande. Det bör också vara möjligt att i stor utsträckning begränsa de fall då känsliga personuppgifter behöver lämnas ut.

Som grundprincip anser vi bör gälla att den som behandlar en personuppgift är personuppgiftsansvarig för behandlingen, vilket också är huvudregeln enligt PUL. Detta innebär således att både den beställande huvudmannen och den utförande entreprenören blir personuppgiftsansvariga, i det fall båda utför sådan behandling. I sammanhanget vill vi dock påminna om att den beställande huvudmannen kan avtala med utföraren om att denne ska vara personuppgiftsbiträde, dvs. endast behandla personuppgifter för huvudmannens räkning. Detta förutsätter dock att huvudmannen och utföraren avtalar om exakt vilka behandlingar av personuppgifter som utföraren får göra som personuppgiftsbiträde. Med hänsyn till den relativt begränsade mängd personuppgiftsbehandling som det kan bli frågan om hos en utförare borde det dock vara möjligt att avtalsvis reglera denna behandling uttömmande.

Sammanfattningsvis blir vår bedömning att den ytterligare hantering av personuppgifter som möjligheten till entreprenad kommer att innebära enbart bör medföra begränsade risker för de intressen som PUL avser skydda. Hanteringen av personuppgifter får därmed anses stå i rimlig proportion till den nytta som förslaget förväntas medföra. Ett entreprenadförhållande påverkar vidare inte det skydd i form av sekretess eller tystnadsplikt som finns för känsliga uppgifter om en elev inom skolväsendet, som vi återkommer till i avsnitt 9.9.

Kommande utredning

EU:s dataskyddsförordning38 kommer den 25 maj 2018 att bli direkt tillämplig i EU:s medlemsstater och kommer då att ersätta PUL. Regeringen har, bl.a. med anledning av den nya förordningen, gett en särskild utredare i uppdrag att föreslå kompletterande regleringar för behandling av personuppgifter inom utbildningsområdet. Syftet är att regleringen ska möjliggöra en ändamålsenlig behandling av personuppgifter inom utbildningsområdet samtidigt som den skyddar den enskildes fri- och rättigheter.39 Utredningen, som har tagit sig namnet Utbildningsdatautredningen, ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 juni 2017.

9.6.5. Överblick över entreprenadavtal

Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon skyldig-

het för huvudmän att anmäla entreprenadavtal.

I den proposition som följde på vårt delbetänkande uttalade regeringen att man överväger att, med stöd av bemyndigandet att meddela föreskrifter om entreprenad, föreskriva i förordning om en skyldighet för en huvudman att på ett lämpligt sätt anmäla entreprenadavtal till Skolinspektionen. Syftet med detta skulle vara att bättre kunna följa upp i vilken omfattning, och i vilka situationer, entreprenad tillämpas och för att underlätta tillsynen.40

Utredningen anser att någon sådan skyldighet inte bör införas. Det är i vårt tycke en åtgärd som innebär större nackdelar, med ökad administration för skolor och huvudmän, än de fördelar som nämns. Det är dock viktigt att information om vilka avtal som har tecknats av en huvudman finns lättillgänglig och samlad. Det skulle underlätta såväl allmänhetens insyn i verksamheten som Skolinspektionens uppföljning och tillsyn.

När det handlar om kommunala huvudmän kan också de kommunala nämndernas ansvar för uppföljning och kontroll enligt kommunallagen framhållas i sammanhanget. Nämnderna ska var och en

38 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679. 39 Dir. 2016:63. 40Prop. 2015/16:173, s. 25.

inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten (6 kap. 7 § kommunallagen).

9.6.6. Skollagens bestämmelser om förvaltningslagens tillämplighet bör ses över i annat sammanhang

Utredningens bedömning: Det finns anledning att se över skol-

lagens (2010:800) reglering av när vissa bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) ska tillämpas på myndighetsutövning enligt skollagen. En sådan översyn görs dock lämpligast i samband med att skollagens reglering anpassas till den kommande nya förvaltningslagen.

Vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska tillämpas i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild enligt skollagen hos en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman (29 kap. 10 § skollagen). Av bestämmelsen framgår uttryckligen att den inte gäller betygssättning. Vidare ska vissa ytterligare bestämmelser i förvaltningslagen tillämpas i ärenden där beslut får överklagas enligt 28 kap. skollagen (29 kap. 11 § skollagen).

Våra förslag i detta kapitel innebär att uppgifter som innefattar myndighetsutövning kommer att kunna lämnas över på entreprenad, i huvudsak till andra huvudmän. Den myndighetsutövning som överlämnas är till övervägande del sådan som gäller betygssättning, för vilken förvaltningslagen uttryckligen inte är tillämplig. Det finns dock redan i dag möjlighet att lämna över sådan myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter inom kommunal vuxenutbildning eller särskild utbildning för vuxna till en enskild fysisk eller juridisk person. Denna möjlighet kvarstår också med vårt förslag. Bestämmelsen i 29 kap. 10 § skollagen är dock inte tydlig i fråga om förvaltningslagens tillämplighet när det gäller myndighetsutövning som överlämnas till enskild fysisk eller juridisk person. Det kan därför finnas behov av att se över bestämmelsen i detta avseende.

Regeringen har emellertid överlämnat en proposition med förslag till ny förvaltningslag till riksdagen.41 Om riksdagen beslutar i

41Prop. 2016/17:180.

enlighet med regeringens förslag innebär det att en större översyn behöver göras av skollagens hänvisningar till den nya förvaltningslagens bestämmelser. Eventuella justeringar när det gäller förvaltningslagens tillämplighet hos enskilda fysiska eller juridiska personer som på entreprenad utför myndighetsutövning enligt skollagen bör göras i samband med denna översyn.

9.7. Samverkan

Skollagens kapitel om samarbetsformer handlar inte enbart om entreprenad, utan också om samverkan. I detta avsnitt redogör vi för att även samarbetsformen samverkan bör finnas kvar och hur bestämmelserna om samverkan ska utformas.

9.7.1. Möjligheten till samverkan bör behållas

Utredningens bedömning: Samarbetsformen samverkan bör be-

hållas.

Vi har beskrivit vad som gäller i dag för samverkan enligt 23 kap. skollagen i avsnitt 5.5.1. Till skillnad från entreprenad innebär samverkan att huvudmannaskapet för utbildningen överlämnas till en annan aktör som då både har ansvaret för utbildningen och utför de uppgifter som ingår i utbildningen. Det gäller då hela utbildningen för individen, eftersom utföraren tar över huvudmannaskapet. Även myndighetsutövning ingår i det som överlämnas eftersom huvudmannaskapet följer med.

När nuvarande skollag trädde i kraft kunde exempelvis en kommun inte vara utförare i ett entreprenadförhållande, beroende på själva definitionen av entreprenad. Samverkan mellan offentliga huvudmän reglerades emellertid i samma kapitel i lagen under rubriken Samverkan.42 Även om skollagens definition av entreprenad därefter har utvidgats till att även omfatta situationer då en offentlig huvudman är utförare betyder entreprenad och samverkan fort-

42Ds 2009:25, s. 564.

farande olika saker. Entreprenad innebär bibehållet huvudmannaskap för beställaren, samverkan betyder att huvudmannaskapet överlåts.

Det bör också framöver finnas möjligheter för den som enligt skollagen är ansvarig huvudman för en utbildning att överlämna hela huvudmannaskapet till en annan aktör. Därför bör samarbetsformen samverkan behållas.

9.7.2. Därför behövs bestämmelser om samverkan

Som vi har beskrivit ovan krävs det lagstöd för att kommuner, landsting och enskilda huvudmän ska få överlämna uppgifter inom den utbildning de ansvarar för till någon annan (avsnitt 9.1.2). För att sådana huvudmän ska få överlämna uppgifter genom samverkan föreslår vi bestämmelser i 23 kap. skollagen om samverkan. Statliga myndigheter kan dock – så länge det inte handlar om uppgifter som innefattar myndighetsutövning – sluta avtal med andra aktörer med direkt stöd av 12 kap. 4 § regeringsformen, dvs. utan annat lagstöd.

9.7.3. Överlämnare och utförare vid samverkan om olika skolformer

Utredningens bedömning: Kommuner bör, som tidigare, få sluta

avtal med andra offentliga huvudmän inom skolväsendet om samverkan kring utbildning och annan verksamhet enligt skollagen (2010:800).

När samverkan blir aktuell för utbildning handlar det som sagt om att överlämna huvudmannaskapet för utbildningen i dess helhet, när ordinarie huvudman inte har möjlighet att anordna utbildningen. Det betyder att det endast är kommuner som, precis som i dag, ska kunna sluta samverkansavtal med en annan aktör enligt utryckliga bestämmelser i skollagen. Det har sin grund i bestämmelserna om huvudmannaskap (2 kap.26 §§skollagen, se avsnitt 5.1). Bestämmelserna innebär kortfattat att kommunerna har det grundläggande ansvaret för att tillhandahålla vissa utbildningar för sina medlemmar. För övriga möjliga huvudmän ska det inte vara aktuellt enligt följande resonemang.

I fråga om staten behövs regleringar endast om myndighetsutövning ingår i det som ska överlämnas. De skolformer som staten är huvudman för och där sådana uppgifter kan ingå – i form av betygssättning och disciplinära åtgärder – är specialskolan och sameskolan. Skollagen föreskriver dock att utbildningen i dessa skolformer ska anordnas av Specialpedagogiska skolmyndigheten respektive Sameskolstyrelsen (12 kap. 26 § och 13 kap. 24 §skollagen). Vi ser inte någon anledning att ändra dessa föreskrifter och därför blir det inte aktuellt att införa bestämmelser om samverkan enligt vilka staten får överlåta ansvaret till någon annan.

Ett landsting får vara huvudman för utbildning inom vissa skolformer, men det betyder också att ett landsting kan välja att avstå från att vara huvudman. Därmed saknar landstingen behov av bestämmelser som möjliggör för dem att överlåta ansvaret till någon annan genom samverkan.

En enskild huvudman får också vara huvudman för ett antal olika skolformer. På samma sätt som för ett landsting är det ett eget val och behov saknas av att kunna överlåta ansvaret till någon annan genom samverkan. Den enskilda huvudman som inte längre önskar bedriva skolverksamhet kan helt enkelt välja att lägga ned verksamheten.

Om en kommun av någon anledning inte har möjlighet att anordna utbildning inom vissa skolformer – vilka återkommer vi till i nästa avsnitt – eller verksamhet ska huvudmannaskapet däremot kunna överlämnas till en annan aktör. Kommunerna, som är de enda huvudmän förutom staten som har vissa skyldigheter, ska kunna ta hjälp av andra för att hantera en del av skyldigheterna.

Nästa fråga är vem som kan överta ansvaret för utbildning genom samverkansavtal. Möjligheterna för enskilda huvudmän att anordna utbildning regleras på andra sätt i skollagen, genom ansökan till och godkännande av Skolinspektionen. Det gäller även utökning av enskilda huvudmäns verksamhet. Inflytandet över omfattningen av enskilda huvudmäns verksamhet ska fortsatt ligga hos Skolinspektionen, varför en kommun inte ska kunna påverka detta genom avtal om samverkan. Därmed återstår de olika offentliga huvudmännen, dvs. andra kommuner, landsting och staten, som möjliga utförare. Detta skiljer sig inte från i dag.

Det kan därmed konstateras att skollagen möjliggör att en kommun tar över huvudmannaskapet för, och anordnar viss utbildning

för, elever som är hemmahörande i en annan kommun. Dessa bestämmelser utgör därmed ett uttryckligt undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen).

9.7.4. En definition av samverkan införs

Utredningens förslag: Med samverkan ska i 23 kap. skollagen

(2010:800), som tidigare, avses att en kommun sluter avtal med någon annan kommun, ett landsting eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt skollagen på ett visst område. Ett avtal om samverkan innebär att den andra aktören tar över huvudmannaskapet för uppgiften. Ett sådant avtal får endast avse sådana uppgifter som särskilt anges i lagen.

I dag saknas en tydlig definition av samverkan enligt 23 kap. skollagen. Vi har ovan föreslagit en definition för entreprenad och för att tydliggöra vad som skiljer dessa två samarbetsformer åt – vilket är extra viktigt då de regleras i samma kapitel – bör även samverkan definieras. Vi föreslår därför en särskild bestämmelse som definierar vad samverkan är. Någon förändring i sak jämfört med dagens bestämmelser är inte avsedd.

Det ska även framöver vara det ansvar som följer med huvudmannaskapet som överlämnas till någon annan. Ansvaret som hemkommunen har, just i egenskap av hemkommun för individen, ska inte kunna överlämnas. Begreppet kommunens uppgifter används dock i dag och vi har därför valt att behålla det.

Formuleringen på ett visst område anger att det av avtalet bör framgå vilken utbildning eller annan verksamhet som samverkan gäller. Som vi har beskrivit tidigare (avsnitt 5.5.1) behöver det t.ex. inte vara ansvaret för all utbildning inom en viss skolform som överlämnas, utan det kan handla om en avgränsad del, t.ex. viss yrkesutbildning. Andra tänkbara avgränsningar är barn som bor i en viss del av kommunen eller, som är fallet för samverkan om samisk förskola, barn som tillhör målgruppen för sameskolan.

9.7.5. När samverkan enligt 23 kap. skoll