Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen lagändringar i syfte att genomföra Europeiska unionens råds direktiv (EU) 2015/637 av den 20 april 2015 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG.

Förslaget innebär att bistånd enligt lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd även ska kunna lämnas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar i enlighet med direktivet. Regeringen föreslår även att det i lagen införs en ersättningsskyldighet för den som har fått konsulärt skydd av en annan medlemsstat med stöd av direktivet.

Förslaget innebär också att det i lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser införs en bestämmelse om att även unionsmedborgare och deras familjemedlemmar kan omfattas av en konsulär katastrofinsats i enlighet med direktivet.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 maj 2018.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd,

2. lag om ändring i lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser.

• Sida 5
•  Original

2. Lagtext

2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd

Härigenom föreskrivs¹i fråga om lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd

dels att 13, 15 och 16 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 9 § ska lyda ”Återbetalnings- och ersättningsskyldighet”,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 a och 12 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 a §

Konsulärt ekonomiskt bistånd kan även lämnas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som Sverige har i förhållande till övriga medlemsstater i Europeiska unionen enligt rådets direktiv (EU) 2015/637 av den 20 april 2015 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG, i den ursprungliga lydelsen.

12 a §

Om staten har ersatt en annan medlemsstat i Europeiska unionen för kostnader för konsulärt skydd som har lämnats med stöd av rådets direktiv (EU) 2015/637, i den ursprungliga lydelsen, ska den som har fått det konsulära

¹ Jfr rådets direktiv (EU) 2015/637 av den 20 april 2015 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG, i den ursprungliga lydelsen.

• Sida 6
•  Original

skyddet ersätta staten för dessa kostnader.

13 §

Återbetalningsskyldighet enligt 9 § och 10 § första stycket får jämkas eller efterges om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt.

Återbetalningsskyldighet enligt 9 § eller 10 § första stycket eller ersättningsskyldighet enligt 12 a § får jämkas eller efterges, om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt.

Vid återbetalning enligt 10 och 11 §§ skall 31 kap. 1 § tredje stycket rättegångsbalken tilllämpas.

Vid återbetalning enligt 10 och 11 §§ ska 31 kap. 1 § tredje stycket rättegångsbalken tilllämpas.

15 §

Frågor om återbetalning av konsulärt ekonomiskt bistånd prövas av Regeringskansliet.

Frågor om återbetalning av konsulärt ekonomiskt bistånd och ersättning till staten för kostnader för konsulärt skydd som har lämnats av en annan medlemsstat i Europeiska unionen prövas av Regeringskansliet.

16 §

Återbetalningsbelopp och avgift som inte betalas skall lämnas för indrivning. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ringa belopp.

Återbetalningsbelopp, ersättningsbelopp och avgift som inte betalas

när beslutet om

betalningsskyldighet fått laga kraft ska lämnas för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.

Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för mindre belopp.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 2018.

• Sida 7
•  Original

2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser

Härigenom föreskrivs²att 3 § lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

En konsulär katastrofinsats kan endast omfatta

1. svenska medborgare,

2. svenska medborgares utländska familjemedlemmar,

3. i Sverige bosatta utlänningar,

4. medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge samt deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som Sverige har i förhållande till dessa länder i enlighet med artikel 34 i den nordiska samarbetsöverenskommelsen den 23 mars 1962 mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge (SÖ 1962:14 och SÖ 1974:31), och

4. medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge samt deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som Sverige har i förhållande till dessa länder i enlighet med artikel 34 i den nordiska samarbetsöverenskommelsen den 23 mars 1962 mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge (SÖ 1962:14, senast ändrad genom SÖ 1996:2), och

5. medborgare i länderna inom

Europeiska unionen, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som

Sverige har i förhållande till dessa länder i enlighet med EUFfördraget.

5. unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som Sverige har i förhållande till övriga medlemsstater i Europeiska unionen i enlighet med EUF-fördraget och rådets direktiv (EU) 2015/637 av den 20 april 2015 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG, i den ursprungliga lydelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 2018.

² Jfr rådets direktiv (EU) 2015/637 av den 20 april 2015 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG, i den ursprungliga lydelsen.

• Sida 8
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Europeiska unionens råd har antagit direktiv (EU) 2015/637 av den 20 april 2015 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG. Direktivet finns som bilaga 1. Syftet med direktivet är att fastställa de samordnings- och samarbetsåtgärder som behövs för att främja unionsmedborgares möjligheter att utöva sin rätt till skydd inom ett tredjelands territorium där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad. Under förhandlingarna av direktivet har en faktapromemoria upprättats och överlämnats till riksdagen (2011/12:FPM86). Direktivet trädde i kraft den 14 maj 2015 och ska vara genomfört i EU:s medlemsstater senast den 1 maj 2018. Utrikesdepartementet har tagit fram en promemoria med förslag till hur direktivet ska genomföras i Sverige, departementspromemorian Ökat konsulärt skydd för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar (Ds 2017:15). Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Utrikesdepartementet (UD2017/06447/KC).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 26 oktober 2017 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens förslag har vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts.

4. Nuvarande reglering

4.1. Ökade utmaningar för Sveriges konsulära verksamhet

Den konsulära biståndsverksamheten har sin grund i folkrätten. Folkrätten tillerkänner staterna en rätt att ge skydd åt sina medborgare i utlandet på olika sätt. Hit hör rätten för en stat att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelselandet. Denna rätt kommer till uttryck i Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) och i Wienkonventionen om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10). Sistnämnda konvention innehåller vissa allmänna regler om konsulär verksamhet. Dessa bestämmelser är tillämpliga även när den konsulära verksamheten utövas av en diplomatisk beskickning. De konsulära uppgifterna innefattar enligt konventionen bl.a. att utfärda pass och viseringar och att ge medborgare i den sändande staten hjälp och bistånd. Uppräkningen i konventionen är inte uttömmande. Till de tillåtna konsulära uppgifterna räknas också alla andra uppgifter som inte är förbjudna i den mottagande staten eller som denna stat motsätter sig. I

• Sida 9
•  Original

konventionen fastslås rätten att besöka och kommunicera med anhållna, häktade eller på annat sätt frihetsberövade landsmän. Myndigheterna i det land där utlandsmyndigheten finns (verksamhetslandet) åläggs att utan dröjsmål underrätta konsulatet om frihetsberövandet om den fängslade så begär, och åläggs även att upplysa den fängslade, om denna möjlighet.

Regelverket för den konsulära verksamheten ser olika ut i olika länder men grundprincipen är densamma. Utgångspunkten i svensk rätt är att den enskilde alltid har ett eget ansvar för att hantera oförutsedda händelser som han eller hon kan drabbas av vid vistelse utomlands. Staten kan dock, inom ramen för det konsulära uppdraget, i nödsituationer ge råd och ekonomiskt bistånd i form av t.ex. lån. Det är här främst en fråga om att staten kan ge hjälp till självhjälp. Det är således den enskilde som i första hand själv ska försöka hantera situationen t.ex. med stöd av anhöriga, genom banklån eller genom sin försäkring. Staten har ett subsidiärt ansvar.

Den ökande turismen och det förhållandet att fler och fler svenska medborgare väljer att permanent eller tillfälligt bosätta sig utomlands ställer ökande krav på det konsulära arbetet. Därtill kommer att svenskar med rötter i andra delar av världen reser till dessa regioner för att träffa familj och vänner. Det finns också ett ökande intresse hos människor med begränsade ekonomiska resurser att söka sig utomlands på långresor. Jämförelsevis saknar denna grupp resenärer oftare än andra ett heltäckande försäkringsskydd.

4.2. Konsulärt ekonomiskt bistånd

I Sverige är regelverket för utformningen av det konsulära skyddet begränsat. Det finns i två lagar, lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd (2003 års lag) och lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser. Dessa två lagar täcker dock endast en del av vad som i praktiken omfattas av det konsulära skyddet. Den första lagen reglerar endast förutsättningarna för när ekonomiskt bistånd kan ges och till vem. Den andra lagen är endast tillämplig vid omfattande kriser eller katastrofer utomlands som drabbar ett stort antal svenska medborgare. Någon övergripande lagstiftning om konsulärt skydd finns inte. Sådana bestämmelser finns i stället i det regelverk som styr utrikesrepresentationens verksamhet, förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen, förkortad IFUR, och i andra relevanta föreskrifter. I 3 kap. 14 § IFUR finns en allmän föreskrift om att beskickningar och konsulat ska lämna konsulärt bistånd enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning. Härutöver hänvisas bara till den nyss nämnda lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Det anges även att beskickningar och konsulat i skälig omfattning ska lämna enskilda och svenska juridiska personer hjälp och bistånd vid behov, något som också följer av serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen (1986:223). Förvaltningslagen gäller även för utrikesrepresentationen.

En översiktlig läsning av ovan nämnda bestämmelser om konsulärt bistånd kan ge intrycket av att det konsulära skyddet inte omfattar något annat än möjligheten att få ekonomiskt bistånd i närmare angivna nödsituationer samt bistånd i händelse av en omfattande kris eller katastrof

• Sida 10
•  Original

utomlands. I praktiken kan dock skyddet bli av ett helt annat slag beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. övervakning av rättegångar, besök hos intagna i fängelser, kostförstärkning till frihetsberövade, kontakter med advokater och anhöriga samt hjälp vid sjukdom och dödsfall.

Till den konsulära uppgiften hör också hjälp till personer som har hindrats att återvända till Sverige efter att ha besökt sina ursprungsländer, bistånd vid olovligt bortförande av barn vid tillämpning av Haagkonventionerna samt pass- och medborgarskapsärenden där utlandsmyndigheterna främst bistår beslutsfattande myndigheter. Viseringsärenden betecknas i Sverige inte som en konsulär uppgift även om så är fallet i många andra länder. Hjälp vid evakueringar från krisområden kan också aktualiseras utan att lagen om konsulära katastrofinsatser anses tillämplig. I en del fall konkurrerar det konsulära biståndet med det bistånd som kan komma ifråga enligt socialtjänstlagen (2001:453). Ofta är allmänhetens förväntningar på vad en utlandsmyndighet kan åstadkomma större än vad regelverket ger utrymme för.

4.3. Vilka är berättigade till konsulärt ekonomiskt bistånd?

Bistånd till nödställda m.fl.

Den som på grund av nöd eller annan svårighet i utlandet behöver ekonomisk hjälp har rätt till konsulärt ekonomiskt bistånd, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt och det är skäligt att bistånd lämnas. Enligt 2003 års lag ska svenska beskickningar och karriärkonsulat ge konsulärt ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands med skyldighet för den enskilde att betala tillbaka biståndet. Biståndsberättigade är svenska medborgare som är bosatta i Sverige samt flyktingar och statslösa som är bosatta i Sverige. Om det finns särskilda skäl, kan bistånd även ges till svenska medborgare som inte är bosatta i Sverige och till andra i Sverige bosatta utlänningar än flyktingar och statslösa. EU- och EES-medborgare samt schweiziska medborgare jämställs i princip med svenska medborgare. Huvudregeln för att bistånd ska kunna ges är alltså att den nödlidande är bosatt i Sverige.

Bistånd till frihetsberövade

Konsulärt ekonomiskt bistånd kan också ges till den som frihetsberövats eller sannolikt kan komma att frihetsberövas genom beslut av domstol eller annan myndighet. Biståndet kan då täcka kostnader för juridiskt biträde, tolk m.m. Bistånd ges dock endast om den frihetsberövade av särskild anledning har behov av sådant bistånd. Enligt förarbetena till 2003 års lag (prop. 2002/03:69 s. 53) bör i det sammanhanget beaktas bl.a. om man kan förvänta sig en mycket allvarlig påföljd för brottet, om den misstänkte är minderårig eller psykiskt sjuk, om den misstänkte nekas rätt till offentlig försvarare eller om det rättsskydd som han eller hon erbjuds inte framstår som godtagbart. Bistånd kan komma ifråga också när frihetsberövandet

• Sida 11
•  Original

inte grundas på misstanke om brott, t.ex. vid omhändertagande för psykiatrisk vård eller nykterhetsvård.

Kravet på att det ska finnas särskild anledning för att ge bistånd till frihetsberövade upprätthålls strikt, och utgångspunkten är att det rättsskydd som kan tillhandahållas i det berörda landet i första hand ska användas. Det rättsskydd som kan komma ifråga i Sverige är inte automatiskt tillämpligt vid händelser under en utlandsvistelse.

Biståndet omfattar det ordinarie rättegångsförfarandet inklusive eventuella överklaganden, men inte en extraordinär process som t.ex. resning. Ekonomiskt bistånd till en frihetsberövad kan också ges för kostförstärkning m.m. vid frihetsberövande, om det finns behov av det och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Detta får ordnas av utlandsmyndigheten med hänsyn till vad som är praktiskt möjligt. I biståndsuppgiften ligger också att vid behov besöka en frihetsberövad. Hur ofta det kan ske avgörs från fall till fall beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. I många fall kan besök inte ordnas mer än vid enstaka tillfällen per år. Det händer även att rättegångar bevakas av personal från utlandsmyndigheten, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.

I Regeringskansliets föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. (UF 2003:10) anges att utlandsmyndigheten ska inhämta yttrande i ärendet från Regeringskansliet innan beslut fattas i fråga om ekonomiskt bistånd till frihetsberövade.

Bistånd till brottsoffer

Konsulärt ekonomiskt bistånd kan också ges till den som har utsatts för ett våldsbrott i utlandet för att täcka kostnader som uppstår ”i anslutning till brottet”. Det blir således inte fråga om att ge bistånd för t.ex. rättsligt biträde under en senare rättegång. I de fall det finns behov av rättsligt eller annat stöd i detta skede kan i vissa fall bistånd enligt rättshjälpslagen (1996:1619) lämnas. Den som utsatts för sexualbrott utomlands kan enligt 21 § i ovan nämnda lag få rättshjälp för olika typer av bistånd.

Bistånd för avliden

Bistånd kan också ges för en avliden person, i första hand för att bekosta begravning utomlands. Enligt 3 § Regeringskansliets föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd är det kostnaden för billigaste värdiga lokala begravning där dödsfallet inträffade som ersätts. Transport av den avlidnes kropp till Sverige ersätts inte. Förutsättningarna för att bistånd ska ges bedöms utifrån den avlidnes möjligheter att få bistånd före dödsfallet. När det gäller avlidna kan det dock vara särskilt komplicerat att utreda om ekonomiskt bistånd kan ordnas på annat sätt för att organisera och bekosta begravning alternativt hemtransport av kroppen. Det kan innan dödsfallet har registrerats i Sverige finnas oklarheter om den avlidnes privatekonomi och om vilka efterlevande som ingår i den avlidnes dödsbo. Saken kompliceras av att det i flera länder ställs krav på viss särskild hantering, t.ex. jordfästning, som ibland ska ske inom betydligt kortare tidsrymder än vad som är vanligt i Sverige.

Av 2 § Utrikesdepartementets föreskrifter (UF 1987:12) om åtgärder vid dödsfall i utlandet följer att bistånd för en avliden person lämnas enligt

• Sida 12
•  Original

instruktion från Regeringskansliet. Dödsboet är återbetalnings-skyldigt för det bistånd som har lämnats för en avliden person.

4.4. Konsulära katastrofinsatser

När en kris eller katastrof inträffar utomlands och många människor med anknytning till Sverige drabbas ska svenska staten enligt vad som anges i lagen om konsulära katastrofinsatser genomföra en konsulär katastrofinsats för att bistå enskilda.

Till skillnad mot i 2003 års lag avgörs kretsen som är berättigad till bistånd enligt dessa bestämmelser inte utifrån ett bosättningskrav för svenska medborgare och deras utländska familjemedlemmar. Kretsen blir därför något vidare än enligt den lagen. En katastrofinsats kan alltså omfatta svenska medborgare och deras utländska familjemedlemmar, i Sverige bosatta utlänningar, medborgare i de nordiska länderna och deras familjemedlemmar samt medborgare i länderna inom EU. Även i en kris- eller katastrofsituation har den enskilde ett grundläggande ansvar för sin vistelse utomlands. Statens ansvar är subsidiärt och kompletterar övriga aktörers insatser, däribland reseföretag, försäkringsbolag och myndigheterna i det drabbade landet. Lagen ska i praktiken tillämpas subsidiärt i förhållande till 2003 års lag. Den har dock inte tillämpats ännu.

4.5. Övriga delar av det konsulära regelverket – beslut, återbetalning och överklagande

Vem beslutar om konsulärt ekonomiskt bistånd?

Beslut om konsulärt ekonomiskt bistånd fattas i princip självständigt av utlandsmyndigheterna och på myndighetens eget ansvar. Som regel ska myndighetens beslut dock föregås av samråd med Regeringskansliet (Utrikesdepartementet), se 5–7 §§ Regeringskansliets föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd.

Av föreskrifterna framgår att beslut om bistånd till nödställda i undantagsfall får fattas utan att yttrande inhämtats. Undantagsfallen handlar bl.a. om fall då biståndet avser nödvändiga kostnader för billigast möjliga hemresa till Sverige, om nödsituationen är fullständigt klarlagd, att det inte är fråga om bistånd i de nordiska länderna eller i ett land till vilket den enskilde har stark anknytning, att den sökande inte har en skuld för tidigare lämnat bistånd eller har missbrukat biståndsrätten. I brådskande fall får också, utan samråd med Regeringskansliet, garanti ställas för betalning av akuta, i praktiken livsuppehållande, sjukvårdskostnader för svenska medborgare eller i Sverige bosatta flyktingar eller statslösa. I så gott som samtliga fall där en fråga om konsulärt ekonomiskt bistånd aktualiseras sker samråd med, eller inhämtas yttrande från Regeringskansliet (Utrikesdepartementet).

• Sida 13
•  Original

Ska ekonomiskt bistånd betalas tillbaka?

Bestämmelser om återbetalning av konsulärt ekonomiskt bistånd finns i 9– 13 §§ lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Huvudregeln är att bistånd som har betalats ut ska återbetalas till staten. Bistånd till en brottsmisstänkt behöver dock som huvudregel inte betalas tillbaka om den misstänkte senare frikänns. Vid fällande dom ska biståndet betalas tillbaka i den utsträckning det är skäligt. Bistånd som har getts till brottsoffer ska återbetalas om det finns särskilda skäl.

Återbetalningsskyldigheten får jämkas eller efterges helt om det finns särskilda skäl med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt. Frågor om återbetalning av bistånd prövas av Regeringskansliet (Utrikesdepartementet).

Den som är återbetalningsskyldig för bistånd som inte avser hjälp åt frihetsberövade eller brottsoffer ska också betala en avgift för biståndet.

Belopp som inte återbetalas ska lämnas för indrivning enligt bestämmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Verkställighet av indrivning sker enligt utsökningsbalkens bestämmelser.

Kan ett biståndsbeslut överklagas?

En utlandsmyndighets beslut i ett biståndsärende, liksom Regeringskansliets beslut i ärenden om återbetalningsskyldighet, får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Vad gäller vid en konsulär katastrofinsats?

För att lagen om konsulära katastrofinsatser ska tillämpas krävs det att regeringen har beslutat att en konsulär katastrofinsats ska genomföras. Den som omfattas av en katastrofinsats är skyldig att ersätta staten för de kostnader som har uppstått för transport eller för hälso- och sjukvård som har getts.

Enligt ovan nämnda lag ska Kammarkollegiet pröva frågor om ersättning till staten. Ersättningsskyldigheten kan jämkas eller helt efterges om det finns särskilda skäl med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt.

Beslut om ersättningsskyldighet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

4.6. Konsulärt skydd till unionsmedborgare

Unionsmedborgares rätt till konsulärt skydd i tredjeland

Unionsmedborgare som reser till eller bor i ett tredjeland där deras egen medborgarstat saknar ambassad eller konsulat, eller där beskickningen temporärt är stängd eller inte tillgänglig, har rätt att söka konsulärt skydd hos någon annan medlemsstats konsulära myndigheter på samma villkor som medborgarna i den bistående medlemsstaten. Denna rättighet reglerades ursprungligen genom artikel 8 c i fördraget om Europeiska Unionen (Maastrichtfördraget). En rättslig ram för rättighetens

• Sida 14
•  Original

genomförande fastställdes därefter genom Europeiska rådets beslut 95/553/EG. Efter Lissabonfördragets ikraftträdande finns den fördragsstadgade rätten i artiklarna 20.2 och 23 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) samt artikel 46 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Artikel 23 i EUFfördraget uttrycker just att icke-företrädda unionsmedborgare har rätt att söka skydd hos en annan medlemsstats diplomatiska eller konsulära myndigheter på samma villkor som medborgarna i den staten.

Medborgare i EU:s medlemsstater har en grundläggande ställning som unionsmedborgare. Rätten till konsulärt skydd kan ses som ett uttryck för solidariteten inom EU och för unionens identitet i tredjeländer, men också en bekräftelse på de praktiska fördelarna med att vara unionsmedborgare.

Ett ökat EU-samarbete

Konsulärt skydd är en integrerad del av unionens politik i fråga om medborgares rättigheter, och under senare år har det skett en kontinuerlig utveckling mot ett ökat EU-samarbete på området. Fokus har framför allt varit på kris- och katastrofområdet. Den ökande turismen och det förhållandet att allt fler unionsmedborgare väljer att permanent eller tillfälligt bosätta sig i ett land utanför EU ställer ökade krav på det konsulära arbetet.

Alla medlemsstater har dock inte permanenta eller åtkomliga representationer i samtliga länder. Mot bakgrund av senare tiders större kriser och dess påverkan på unionsmedborgare, t.ex. flodvågskatastrofen i Sydostasien, de demokratiska revolutionerna i Libyen, Egypten och Bahrain och jordbävningen i Japan 2011, har det därför ansetts finnas ett behov av att stärka det konsulära EU-samarbetet.

EU-direktiv om konsulärt skydd

I det s.k. Stockholmsprogrammet angavs att Europeiska kommissionen skulle överväga lämpliga åtgärder för att åstadkomma den samordning och det samarbete som krävs för att underlätta det konsulära skyddet i enlighet med artikel 23 i EUF-fördraget. I sitt meddelande Konsulärt skydd i tredjeländer för EU-medborgare, COM 2011 (149/2) identifierade kommissionen en rad frågeställningar och utvecklingsområden avseende det konsulära samarbetet. Ett av de största problemen ansågs vara att unionsmedborgarna inte varit medvetna om sin rätt att begära hjälp från en annan medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter när de har befunnit sig i ett sådant tredjeland där deras egen medborgarstat inte finns representerad. Kommissionen menade vidare att det inte fanns något tydligt samförstånd om innehållet i artikel 23 i EUF-fördraget och vilket ansvar denna rättighet genererade. I syfte att förbättra, tydliggöra och formalisera det konsulära EU-samarbetet, som hittills reglerats via ickebindande riktlinjer, lade kommissionen fram ett förslag med bestämmelser på området.

Rådets direktiv 2015/637 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG (det konsulära direktivet) antogs den 20 april 2015. Direktivet trädde i kraft den 14 maj 2015 och ska vara genomfört senast den 1 maj 2018.

• Sida 15
•  Original

5. Det konsulära direktivets innehåll

5.1. Allmänna bestämmelser och räckvidd (artiklarna 1–9)

Syfte

I artikel 1.1 anges att direktivet syftar till att fastställa de samordnings- och samarbetsåtgärder som behövs för att främja unionsmedborgarnas möjligheter att utöva sin rätt enligt artikel 20.2 c i EUF-fördraget. Av artikel 20.2 c i EUF-fördraget framgår att unionsmedborgare ska ha rätt till skydd inom ett tredjelands territorium där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad. Skyddet ska ges på samma villkor som gäller för medborgarna i den egna medlemsstaten och ska kunna ges av varje medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter. Även unionens delegationers roll ska beaktas. Vidare förtydligas i artikel 1.2 att direktivet inte avser konsulära förbindelser mellan medlemsstater och tredjeländer.

Allmän princip och definitioner

Enligt artikel 2.1 är medlemsstaternas ambassader eller konsulat skyldiga att ge konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare på samma villkor som till sina egna medborgare. Med icke-företrädda medborgare avses varje medborgare som innehar medborgarskap i en medlemsstat som inte är representerad i ett tredjeland (artikel 4). I artikel 6 definieras vad som avses med att en medlemsstat inte är representerad i ett tredjeland. Så är fallet, om staten inte permanent har en ambassad eller ett konsulat i det landet eller om den inte har en ambassad, ett konsulat eller en honorärkonsul där som faktiskt är i stånd att tillhandahålla konsulärt skydd i det enskilda fallet.

Medlemsstaterna får dessutom besluta att det som sägs i direktivet även ska gälla honorärkonsuler, vilket icke-företrädda medborgare i sådana fall ska informeras om.

Konsulärt skydd av den medlemsstat där den icke-företrädda medborgaren är medborgare

Om en medborgare vänder sig till en annan medlemsstats ambassad eller konsulat för att få bistånd, får den stat där personen i fråga är medborgare (stat A) begära att den andra staten (stat B) hänvisar personen till stat A för konsulärt bistånd enligt den statens lagstiftning eller praxis. Om så sker ska stat B överlämna ärendet till stat A (artikel 3).

Icke-företrädda medborgares familjemedlemmar i tredjeländer

Av artikel 5 i direktivet framgår att familjemedlemmar som själva inte är unionsmedborgare men som medföljer icke-företrädda medborgare i ett tredjeland ska få konsulärt skydd. Skyddet ska ges i enlighet med den bistående medlemsstatens nationella lagstiftning eller praxis.

• Sida 16
•  Original

Tillgång till konsulärt skydd och andra arrangemang

Enligt artikel 7 ska icke-företrädda medborgare ha rätt att söka skydd vid varje medlemsstats ambassad eller konsulat. Vidare anges bl.a. att medlemsstater kan ingå praktiska arrangemang om fördelning av ansvaret för att tillhandahålla konsulärt skydd till icke-företrädda medborgare om det bedöms nödvändigt.

Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen och utrikestjänsten om sådana arrangemang, som ska offentliggöras av unionen och medlemsstaterna för att säkerställa insyn för icke-företrädda medborgare.

Identifiering

Enligt artikel 8.1 ska sökande av konsulärt skydd styrka att de är unionsmedborgare genom att visa upp pass eller identitetskort.

Enligt vissa i artikel 8.2 och 8.3 närmare angivna förutsättningar kan identifieringen ske på andra sätt, bl.a. när det gäller identifiering av familjemedlemmar som avses i artikel 5.

Typer av bistånd

I artikel 9 nämns olika situationer då bistånd för konsulärt skydd kan aktualiseras. Det kan bl.a. handla om frihetsberövande, en allvarlig olycka eller sjukdom.

5.2. Samordnings- och samarbetsåtgärder (artiklarna 10–13)

Allmänna bestämmelser

Enligt artikel 10 ska medlemsstaternas diplomatiska och konsulära myndigheter ha ett nära samarbete och samordna med varandra och med unionen för att säkerställa att icke-företrädda medborgare får skydd i enlighet med artikel 2. Artikeln beskriver också hur detta samarbete ska fungera. Bland annat ska en medlemsstat som tar emot en ansökan om konsulärt skydd från en person som påstår sig vara en icke-företrädd medborgare, eller får uppgift om en icke-företrädd medborgares nödsituation, utan dröjsmål samråda med utrikesministeriet i den medlemsstat i vilken personen påstår sig vara medborgare eller, i förekommande fall, den medlemsstatens behöriga ambassad eller konsulat. I samband med det ska relevant information som finns tillgänglig, t.ex. information om personens identitet och eventuella kostnader för konsulärt skydd, överlämnas. Förutom i mycket brådskande fall ska detta samråd äga rum innan bistånd ges.

Unionsdelegationernas roll

Av artikel 11 framgår bl.a. att unionens delegationer ska ha ett nära samarbete och samordna sina insatser med medlemsstaternas ambassader och konsulat för att bidra till samarbete och samordning lokalt och i krissituationer, bl.a. genom att tillhandahålla tillgängligt logistiskt stöd som t.ex. kontorsutrymmen och tillfälliga bostäder för konsulär personal och för insatsgrupper.

• Sida 17
•  Original

Lokalt samarbete

Enligt artikel 12 ska lokala samarbetsmöten inbegripa ett regelbundet utbyte av information om frågor som rör icke-företrädda medborgare. Vid dessa möten ska medlemsstaterna vid behov komma överens om de praktiska arrangemang som avses i artikel 7. Om inte medlemsstaterna har kommit överens om annat, ska ordföranden vara en företrädare för en medlemsstat, i nära samarbete med unionens delegation.

Krisberedskap och samarbete i krissituationer

Det finns enligt artikel 13.1 en skyldighet för den lokala beredskapsplaneringen att även ta icke-företrädda medborgare i beaktande. Medlemsstater som är representerade i ett tredjeland ska samordna beredskapsplanerna sinsemellan och med unionens delegation. De behöriga ambassaderna eller konsulaten ska få tillräcklig information om arrangemangen för krisberedskap och involveras vid behov.

Enligt artikel 13.2 ska unionen och medlemsstaterna vid en eventuell kris bedriva ett nära samarbete för att säkerställa ett väl fungerande bistånd för icke-företrädda medborgare. Bland annat ska de om möjligt i god tid underrätta varandra om tillgänglig evakueringskapacitet.

Av artikel 13.3 följer bl.a. att den ledande staten eller den eller de medlemsstater som samordnar biståndet ska ansvara för att samordna allt bistånd som lämnas till icke-företrädda medborgare. Detta ska ske med stöd av övriga berörda medlemsstater, unionens delegation och utrikestjänstens huvudkontor.

Vidare kan den ledande staten eller den eller de medlemsstater som samordnar biståndet för icke-företrädda medborgare i lämpliga fall söka bistånd via sådana instrument som utrikestjänstens strukturer för krishantering och unionens civilskyddsmekanism (artikel 13.4).

5.3. Ekonomiska förfaranden (artiklarna 14–15)

Allmänna bestämmelser

Enligt artikel 14.1 ska icke-företrädda medborgare förbinda sig att till de medlemsstater där de är medborgare (stat A) återbetala kostnaderna för det konsulära skyddet med användning av standardformuläret i bilaga I till direktivet. De icke-företrädda medborgarna ska åläggas att förbinda sig att endast återbetala sådana kostnader som på samma villkor skulle behöva återbetalas av den bistående medlemsstatens (stat B) medborgare.

Av artikel 14.2 framgår att stat B får begära ersättning av kostnaderna som avses i artikel 14.1 från stat A. Dessa kostnader ska ersättas inom en rimlig tidsperiod som inte överskrider 12 månader. Stat A får sedan begära ersättning från den berörda icke-företrädda medborgaren för dessa kostnader. Detsamma gäller för det fall att en icke-företrädd medborgare frihetsberövas och får konsulärt skydd som medför ovanligt höga kostnader, t.ex. för resor och inkvartering (artikel 14.3).

• Sida 18
•  Original

Förenklat förfarande i krissituationer

Enligt artikel 15.1 ska den bistående medlemsstaten (stat B) i krissituationer översända eventuella ansökningar om ersättning för kostnader för bistånd som lämnats till en icke-företrädd medborgare till utrikesministeriet i den medlemsstat där personen i fråga är medborgare (stat A). Stat B får begära denna ersättning även om den icke-företrädda medborgaren inte har undertecknat ett åtagande om återbetalning i enlighet med artikel 14.1. Detta ska inte hindra stat A från att kräva ersättning från den berörda icke-företrädda medborgaren på grundval av nationella regler.

Enligt artikel 15.2 får stat B begära att stat A ersätter dessa kostnader proportionellt, vilket innebär att det fulla värdet av de faktiska kostnader som har uppkommit delas med antalet medborgare som fått bistånd.

Av artikel 15.3 följer att om stat B erhållit ekonomiskt stöd genom bistånd från unionens civilskyddsmekanism, ska eventuella bidrag från stat A fastställas sedan unionens bidrag dragits av.

5.4. Slutbestämmelser (artiklarna 16–21)

Enligt artikel 16 får medlemsstaterna införa eller behålla nationella bestämmelser som är mer förmånliga än bestämmelserna i direktivet så länge de är förenliga med detta.

Artiklarna 17–21 innehåller bestämmelser om upphävande av beslut 95/553/EG, införlivande, rapportering, utvärdering, översyn, ikraftträdande och adressater.

• Sida 19
•  Original

6. Genomförande av det konsulära direktivet

6.1. Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska omfattas av det konsulära skyddet

Regeringens förslag: Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ges rätt till konsulärt skydd i tredjeland på samma villkor som svenska medborgare.

Den som har fått konsulärt skydd av en annan medlemsstat i EU ska ersätta staten för de kostnader som staten har haft för det konsulära skyddet i enlighet med det konsulära direktivet.

Ersättningsskyldigheten ska kunna jämkas eller efterges i vissa fall. Obetalda belopp ska lämnas för indrivning och beslut om ersättningsskyldighet ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Frågor om ersättningsskyldighet ska prövas av Regeringskansliet. Förslagen föranleder ändringar i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd och i lagen om konsulära katastrofinsatser.

Regeringens bedömning: Direktivets övriga bestämmelser föranleder inga lagändringar.

Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. I promemorian görs ingen bedömning av frågan om informationsutbyte.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar

.

Förvaltningsrätten i Göteborg påpekar att artikel 10.3 i det konsulära direktivet i vissa fall förpliktigar den medlemsstat vars medborgare ansökt om konsulärt skydd av en annan medlemsstat att på begäran förse den bistående medlemsstaten med all relevant information i det berörda fallet.

Förvaltningsrätten anför att det kan vara värt att överväga hur denna förpliktelse förhåller sig till 36 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Kammarrätten i Göteborg anser att det bör övervägas om rubriken på lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd speglar lagens innehåll eftersom lagen nu föreslås omfatta även bestämmelser om konsulärt skydd vilket synes vara ett vidare begrepp än konsulärt ekonomiskt bistånd.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Det konsulära skyddet utvidgas

Det konsulära direktivet innehåller sådana bestämmelser som i dag regleras i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd och i lagen om konsulära katastrofinsatser. Som tidigare nämnts reglerar lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd förutsättningarna för när ekonomiskt bistånd kan ges och till vem bistånd kan ges. I dag omfattas inte unionsmedborgare och deras familjemedlemmar av bestämmelserna om konsulärt ekonomiskt

• Sida 20
•  Original

bistånd. Enligt direktivet ska även denna personkrets omfattas av det konsulära skyddet. Det kan lämpligen genomföras genom att det i lagen anges att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar kan få konsulärt skydd i den utsträckning som följer av de skyldigheter Sverige har enligt direktivet. Kammarrätten i Göteborg anser att det kan finnas skäl att överväga om lagens rubrik speglar lagens innehåll när lagen ändras. De föreslagna ändringarna i lagen innebär bl.a. att den personkrets som kan få konsulärt ekonomiskt bistånd enligt lagen breddas. Den ersättningsskyldighet som föreslås införas i lagen omfattar kostnader för konsulärt skydd enligt direktivet, vilket även kan innefatta kostnader för annat än konsulärt ekonomiskt bistånd. Lagen reglerar dock även i fortsättningen i första hand konsulärt ekonomiskt bistånd. Enligt regeringens bedömning finns det därför inte skäl att ändra lagens rubrik.

Som också tidigare framgått reglerar lagen om konsulära katastrofinsatser förutsättningarna för när staten ska genomföra en konsulär katastrofinsats och vilka personer som kan omfattas av en sådan insats. Enligt lagen kan unionsmedborgare omfattas av en katastrofinsats men inte deras familjemedlemmar, vilket direktivet kräver. För såväl unionsmedborgare som deras familjemedlemmar bör det framgå att de omfattas av en konsulär katastrofinsats i den utsträckning som följer av de skyldigheter Sverige har enligt direktivet. Familjemedlemmar till unionsmedborgare bör därför läggas till i uppräkningen av vilka personer som har rätt till insatser enligt lagen. Enligt direktivet ska vilka som är familjemedlemmar avgöras i enlighet med den bistående medlemsstatens nationella lagstiftning eller praxis. Inom EU finns det inte någon enhetlig syn på vilka som är familjemedlemmar. Medlemsstaterna har olika syn på exempelvis samkönade par och vid vilken ålder äktenskap lagligen kan ingås. Frågan om vilka personer som ska räknas som familjemedlemmar får avgöras utifrån omständigheterna i de konkreta fallen, där det bland annat ska ske ett informationsutbyte mellan myndigheterna i de berörda medlemsstaterna.

Enligt direktivet får medlemsstaterna själva besluta att direktivet ska tillämpas på det konsulära skydd som tillhandahålls av honorärkonsuler. Regeringen bedömer att det i nuläget inte är motiverat med ett sådant beslut.

Skyldighet att ersätta statens kostnader

Enligt det konsulära direktivet får den medlemsstat som har lämnat konsulärt skydd till en annan medlemsstats medborgare begära ersättning för kostnaderna från den andra medlemsstaten. Den senare medlemsstaten ska då ersätta den bistående medlemsstaten för dessa kostnader. Den medlemsstat som har betalat ersättningen får i sin tur begära ersättning för dessa kostnader från den medborgare som har fått det konsulära skyddet. Som tidigare nämnts utgår det nuvarande svenska regelverket, när det gäller konsulärt skydd, från principen att den enskilde har ett förstahandsansvar och att staten kan gå in vid nödsituationer för att ge råd eller ekonomiskt bistånd i form av t.ex. ett lån. Staten kan vidare agera genom katastrofinsatser i vissa extraordinära situationer. Den enskilde ska som huvudregel återbetala kostnaden för det konsulära skydd som staten bistår med. Det finns inte anledning att frångå den principen för den som

• Sida 21
•  Original

har fått konsulärt skydd med stöd av det konsulära direktivet. Enligt regeringens bedömning bör kostnader för konsulärt skydd enligt direktivet därför som huvudregel ersättas av den som har fått skyddet.

Återbetalningsskyldighet för konsulärt ekonomiskt bistånd och ersättningsskyldighet för vissa kostnader i samband med en konsulär katastrofinsats regleras i lag. Även ersättningsskyldighet för den som har fått konsulärt skydd i enlighet med det konsulära direktivet bör därför lämpligen föreskrivas i lag.

En grundläggande förutsättning för att den som har fått konsulärt skydd av en annan medlemsstat i EU ska bli ersättningsskyldig är att svenska staten har ersatt den medlemsstat som har lämnat det konsulära skyddet för kostnaderna. Ersättningsskyldigheten bör därför begränsas till dessa situationer.

Ersättningsskyldigheten framgår genom att det i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd införs en ny bestämmelse om detta. Lagen om konsulära katastrofinsatser blir endast tillämplig när svenska staten har genomfört en konsulär katastrofinsats. Det finns därför inte skäl att införa en motsvarande regel i den lagen. Ersättningsskyldighet för kostnader för konsulärt skydd, med stöd av det konsulära direktivet, bör regleras på samma sätt som återbetalningsskyldighet i dag regleras i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd.

När konsulärt skydd har lämnats till enskilda kan det finnas fall där omständigheterna framstår som så ömmande att en möjlighet att helt eller delvis efterge betalningsskyldigheten är motiverad. Den möjligheten finns i dag för ekonomiskt bistånd som har lämnats med stöd av lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Samma resonemang kan tillämpas när konsulärt skydd har lämnats med stöd av det konsulära direktivet. Det bör således vara möjligt att jämka eller efterge skyldigheten även i dessa fall. I lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd omfattar möjligheten till jämkning eller eftergift av återbetalningsskyldigheten inte sådant bistånd som har lämnats med skäligt belopp för nödvändiga kostnader när den enskilde har råkat i nöd eller någon annan svårighet i utlandet. I de fallen görs en skälighetsbedömning redan när biståndet lämnas. När det gäller konsulärt skydd som lämnas av en annan medlemsstat sker ingen sådan prövning från svensk sida. Det bör därför vara möjligt att jämka eller efterge ersättningsskyldigheten oavsett vilken typ av konsulärt skydd som har lämnats.

Vid prövningen bör en helhetsbedömning göras av den betalningsskyldiges ekonomiska och sociala situation. Hänsyn bör tas till såväl förhållandena när det konsulära skyddet lämnades som till förändringar som inträffat därefter. För att upprätthålla principen om den enskildes grundläggande ansvar bör dock möjligheten till jämkning eller eftergift användas restriktivt (se prop. 2009/10:98, s. 41).

Obetalda belopp bör lämnas för indrivning och beslut om betalningsskyldighet bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När det gäller vilken myndighet som ska pröva frågor om skyldighet att betala ersättning bör även detta regleras i enlighet med vad som gäller i dag. Detta innebär att frågor om ersättningsskyldighet bör prövas av Regeringskansliet.

• Sida 22
•  Original

Informationsutbyte

I det konsulära direktivets artikel 10.2 anges att en medlemsstat som tar emot en ansökan om konsulärt skydd från en icke-företrädd unionsmedborgare, eller får uppgift om en icke-företrädd unionsmedborgares enskilda nödsituation ska samråda med utrikesministeriet i eller behörig ambassad eller konsulat för den medlemsstat i vilken personen påstår sig vara medborgare. Den förstnämnda medlemsstaten ska i samband med samrådet överlämna all relevant information som finns tillgänglig, inbegripet den berörda personens identitet, eventuella kostnader för konsulärt skydd och information om familjemedlemmar som också kan behöva konsulärt skydd.

Enligt artikel 10.3 ska vidare den medlemsstat där unionsmedborgaren är medborgare, på begäran förse den bistående medlemsstatens utrikesministerium eller behörig ambassad eller konsulat med all relevant information i det berörda fallet. Förvaltningsrätten i Göteborg anför att det kan vara värt att överväga hur denna förpliktelse förhåller sig till 36 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL.

Den skyldighet att överlämna all relevant information som föreskrivs i direktivet måste för berörda svenska myndigheters del ställas mot den eventuella sekretess för uppgifterna som följer av OSL. Det är framför allt sekretessbestämmelsen i 36 kap. 7 § OSL (konsulär sekretess) som aktualiseras i dessa fall. Den konsulära sekretessen innebär att s

ekretess

gäller hos Utrikesdepartementet och inom utrikesrepresentationen för uppgift i ärende om ekonomiskt bistånd, biträde i rättslig angelägenhet eller utredning eller annat liknande bistånd åt en enskild, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretesskyddet gäller även för uppgifter om utländska medborgare.

Sekretess enligt OSL gäller som huvudregel även i förhållande till utländsk myndighet. Av 8 kap 3 § OSL följer att uppgift för vilken sekretess gäller enligt denna lag inte får röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om inte utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning, eller uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen.

En svensk myndighet får alltså lämna uppgifter som skyddas av sekretess till en utländsk myndighet bland annat om det sker med stöd i särskild föreskrift. Det finns inga särskilda föreskrifter som medger att sekretesskyddade uppgifter lämnas till utländska myndigheter i de situationer som omfattas av det konsulära direktivet. I OSL finns det dock vissa sekretessbrytande bestämmelser i förhållande till svenska myndigheter som kan bli tillämpliga. Det är i första hand två av dessa som är av särskilt intresse i det här sammanhanget.

S ekretess till skydd för en enskild hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet, om den enskilde samtycker till det ( 10 kap. 1 § OSL) . Det är rimligt att tro att den berörda unionsmedborgaren och, i förekommande fall dennes familjemedlemmar

• Sida 23
•  Original

som inte är unionsmedborgare, som regel lämnar sitt samtycke till att uppgifterna överlämnas. Det skulle dock kunna uppstå situationer när den eller de personer det rör sig om inte samtycker till att uppgifter som bedöms vara relevanta överlämnas.

I dessa fall kan svensk myndighet ändå överlämna uppgifterna om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet ( 10 kap. 2 § OSL) . Utrikesförvaltningens (Utrikesdepartementet och utlandsmyndigheterna) uppdrag består bl.a. i att lämna konsulärt bistånd till såväl svenskar som övriga unionsmedborgare. För att kunna fullgöra sin verksamhet på det här området måste myndigheterna i utrikesförvaltningen många gånger utbyta information med utländska myndigheter och internationella organisationer. Blir det fråga om konsulärt skydd enligt det konsulära direktivet så behöver relevant information lämnas till andra EU-medlemsstaters utrikesministerium, ambassader eller konsulat.

När en svensk myndighet överväger att lämna uppgifter till en utländsk myndighet med stöd av ovan angivna sekretessbrytande bestämmelser måste den också pröva om det står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas. De sekretessbrytande bestämmelser som finns i OSL möjliggör alltså informationsutbyte med andra medlemsstaters myndigheter. Regeringen gör bedömningen att gällande lagstiftning i nuläget är tillräcklig för att garantera det informations-utbyte som behövs för att kunna lämna konsulärt bistånd enligt det konsulära direktivet.

Hänvisningsteknik vid genomförande av EU-direktiv

Vid genomförande av EU-direktiv är utgångspunkten att direktivtexten transformeras till svensk författningstext. De bestämmelser i det konsulära direktivet som behöver genomföras handlar om i vilken utsträckning som unionsmedborgare och deras familjemedlemmar har rätt till konsulärt ekonomiskt bistånd respektive i vilken utsträckning de omfattas av en konsulär katastrofinsats. Vidare handlar det om direktivets bestämmelser om under vilka förutsättningar den som har fått bistånd kan bli skyldig att ersätta statens kostnader. Att transformera dessa bestämmelser skulle innebära en omfattande svensk författningstext. Av det skälet föreslås att det konsulära direktivet i stället genomförs genom att det hänvisas direkt till direktivet. Hänvisningarna till direktivet bör vara statiska, dvs. avse direktivet i en viss angiven lydelse. Denna hänvisningsteknik bör väljas eftersom ändringar i det konsulära direktivet bör föranleda överväganden av lagstiftaren om huruvida lagtexten behöver ändras.

I övrigt genomförs direktivet genom ändringar i föreskrifter

Övriga bestämmelser i det konsulära direktivet har en sådan karaktär att de i dag regleras i föreskrifter, t.ex. i Regeringskansliets föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. De föranleder således inte lagändringar och behandlas inte i denna proposition.

• Sida 24
•  Original

6.2. Helsingforsavtalet

Regeringens förslag: Nordiska medborgare och deras familjemedlemmar ska fortsatt kunna omfattas av en konsulär katastrofinsats i enlighet med vad som anges i lagen om konsulära katastrofinsatser.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar.

Skälen för regeringens förslag: Den nordiska samarbetsöverenskommelsen från den 23 mars 1962 mellan Sverige, Danmark,

Finland, Island och Norge (SÖ 1962:14 [Helsingforsavtalet]) reglerar bl.a. de konsulära skyldigheter som Sverige har i förhållande till de övriga nordiska länderna. Av artikel 34 i Helsingforsavtalet framgår att en svensk utlandsmyndighet som huvudregel är skyldig att bistå även medborgare i ett annat nordiskt land om detta land saknar egen representation på orten i fråga. I artikeln anges inte att denna skyldighet även omfattar familjemedlemmar som inte är medborgare i ett nordiskt land.

I 3 § 4 lagen om konsulära katastrofinsatser anges dock att även nordiska medborgares familjemedlemmar kan omfattas av en konsulär katastrofinsats. Det finns inte något krav på att dessa ska vara nordiska medborgare. Även danska och finländska medborgare omfattas av Helsingforsavtalet, och därmed också av den ovan nämnda lagregeln. I praktiken tillämpas avtalet numera endast i förhållande till Island och Norge. Övriga nordiska länder tillämpar som medlemsstater i EU i stället unionsrättens bestämmelser om konsulärt skydd till unionsmedborgare i tredjeländer. Genom att det konsulära direktivet genomförs i svensk rätt kan familjemedlemmar till medborgare i de övriga medlemsstaterna i EU som inte själva är unionsmedborgare omfattas av det svenska konsulära skyddet. Ändringen i 3 § 5 i lagen om konsulära katastrofinsatser innebär att även övriga unionsmedborgares familjemedlemmar kan omfattas av en konsulär katastrofinsats. Eftersom alla unionsmedborgare därmed behandlas lika bör medborgare i de nordiska länderna och deras familjemedlemmar fortsatt kunna omfattas av en konsulär katastrofinsats i enlighet med vad som anges i lagen.

I 3 § 4 i lagen om konsulära katastrofinsatser hänvisas till SÖ 1962:14 och SÖ 1974:31. Den senare hänvisningen är en ändring av Helsingforsavtalet, genom vilken tidigare artikel 31 fick sitt nuvarande artikelnummer 34. Helsingforsavtalet har dock ändrats vid flera tillfällen, senast 1996. Hänvisning bör därför i stället ske till SÖ 1962:14, senast ändrad genom SÖ 1996:2.

7. Ekonomiska och andra konsekvenser

Finansiering av konsulärt skydd till enskilda utomlands finns i regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende anslag 1:4 Ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands samt diverse kostnader för rättsväsendet, utgiftsområde 5 Internationell samverkan. I anslaget finns bl.a. en post för

• Sida 25
•  Original

finansiering av konsulärt ekonomiskt bistånd och en post för finansiering vid en konsulär katastrofinsats. Ambassadernas förvaltningskostnader finansieras via anslaget 4:1 Regeringskansliet m.m., utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

Av uppgifter som hämtats in från ett antal ambassader i tredjeländer har det framkommit att ambassaderna, under 2015 och 2016, i mycket begränsad omfattning bistått medborgare i andra medlemsstater. Biståndet har således inte haft någon nämnvärd påverkan på budgeten.

De ändringar som föranleds av det konsulära direktivet kan medföra att det blir något vanligare att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar kommer att söka konsulärt skydd vid en svensk utlandsmyndighet. Mot bakgrund av nuvarande förhållanden förväntas dock ökningen inte bli särskilt stor och inte behöva medföra några betydande kostnader. Kostnader som direktivet medför bedöms därför rymmas inom befintliga medel på anslaget 4:1 Regeringskansliet m.m. och 1:4 Ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands samt diverse kostnader för rättsväsendet.

Direktivet bygger dessutom på att den medlemsstat som gett konsulärt skydd har rätt att kräva den stat där biståndstagaren är medborgare på ersättning för kostnaderna. Regeringens förslag innebär även att den som har fått konsulärt skydd av en annan medlemsstat i EU ska ersätta staten för de kostnader som staten har haft för det konsulära skyddet i enlighet med direktivet. Detta ger ytterligare stöd för slutsatsen att kostnaderna endast kommer att uppstå i sällsynta fall och bli mycket begränsade.

En viss ökning av utlandsmyndigheternas hjälp till självhjälp till ickeföreträdda unionsmedborgare i tredjeland skulle kunna förekomma men bedöms rymmas inom myndigheternas befintliga resurser. Eventuella informationsinsatser som kan uppstå för utlandsmyndigheterna bör ingå i myndigheternas sedvanliga arbete och bedöms också rymmas inom befintlig budget.

Lagändringarna bedöms inte innebära några ekonomiska konsekvenser av betydelse för staten.

De lagändringar som föreslås när det gäller utvidgningen av de personkretsar som kan få konsulärt ekonomiskt bistånd eller omfattas av en konsulär katastrofinsats innebär att de individer som berörs får rättigheter som de inte har haft tidigare. När det gäller lagen om konsulära katastrofinsatser så har den ännu inte tillämpats. Utvidgningen av personkretsen i den lagen innebär dock ökade möjligheter till skydd för tredjelandsmedborgare i katastrofsituationer. I humanitära krissituationer har kvinnor och flickor en ökad risk för särskild utsatthet. I dessa situationer kan ändringen komma att bidra till att stärka deras möjligheter till skydd. Lagändringarna förutses sammantaget inte ha någon negativ inverkan på jämställdheten. Inte heller bedöms de ha någon negativ påverkan på miljön eller få några andra konsekvenser som bör redovisas.

• Sida 26
•  Original

8. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft den 1 maj 2018.

Regeringens bedömning: Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt artikel 17 i det konsulära direktivet ska medlemsstaterna, senast den 1 maj 2018, införa de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Lagändringarna bör därför träda i kraft den dagen.

Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte eftersom det handlar om rättigheter och skyldigheter som tidigare inte har funnits.

9. Författningskommentar

9.1. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd

4 a § Konsulärt ekonomiskt bistånd kan även lämnas till unionsmedborgare och

deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som Sverige har i förhållande till övriga medlemsstater i Europeiska unionen enligt rådets direktiv (EU) 2015/637 av den 20 april 2015 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG, i den ursprungliga lydelsen.

Paragrafen, som är ny, innehåller nya bestämmelser om att konsulärt ekonomiskt bistånd även kan lämnas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. För dessa personer gäller att de kan få bistånd i den utsträckning som följer av det konsulära direktivet. Hänvisningen till det konsulära direktivet avser direktivet i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning. Ändringen genomför direktivets artikel 2.1 och artikel 5.

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1.

12 a § Om staten har ersatt en annan medlemsstat i Europeiska unionen för

kostnader för konsulärt skydd som har lämnats med stöd av rådets direktiv (EU) 2015/637, i den ursprungliga lydelsen, ska den som har fått det konsulära skyddet ersätta staten för dessa kostnader.

Paragrafen, som är ny, innehåller nya bestämmelser om ersättningsskyldighet för den som har fått konsulärt skydd av en annan medlemsstat

• Sida 27
•  Original

i EU med stöd av det konsulära direktivet. Hänvisningen till det konsulära direktivet avser direktivet i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning.

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1.

13 § Återbetalningsskyldighet enligt 9 § eller 10 § första stycket, eller ersättningsskyldighet enligt 12 a § får jämkas eller efterges, om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt.

Vid återbetalning enligt 10 och 11 §§ ska 31 kap. 1 § tredje stycket rättegångsbalken tillämpas.

Frågor om återbetalningsskyldighet behandlades i samband med att lagen infördes (se prop. 2002/03:69, s. 22 ff och 45 f).

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1.

15 §Frågor om återbetalning av konsulärt ekonomiskt bistånd och ersättning till staten för kostnader för konsulärt skydd som har lämnats av en annan medlemsstat i Europeiska unionen prövas av Regeringskansliet.

16 § Återbetalningsbelopp, ersättningsbelopp och avgift som inte betalas när beslutet om betalningsskyldighet fått laga kraft ska lämnas för indrivning.

Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.

Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för mindre belopp.

Paragrafen innehåller bestämmelser om indrivning av statens obetalda fordringar. Paragrafen ändras så att även ersättning till staten för kostnader för konsulärt skydd av en annan medlemsstat i EU med stöd av det konsulära direktivet ska lämnas för indrivning . Dessutom tydliggörs att indrivning av det obetalda beloppet ska ske när beslutet om betalningsskyldighet har fått laga kraft.

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1.

• Sida 28
•  Original

9.2. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser

3 § En konsulär katastrofinsats kan endast omfatta

1. svenska medborgare,

2. svenska medborgares utländska familjemedlemmar,

3. i Sverige bosatta utlänningar,

4. medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge samt deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som Sverige har i förhållande till dessa länder i enlighet med artikel 34 i den nordiska samarbetsöverenskommelsen den 23 mars 1962 mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge (SÖ 1962:14, senast ändrad genom SÖ 1996:2), och

5. unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som Sverige har i förhållande till övriga medlemsstater i Europeiska unionen i enlighet med EUF-fördraget och rådets direktiv (EU) 2015/637 av den 20 april 2015 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG, i den ursprungliga lydelsen.

I paragrafens fjärde punkt hänvisades det tidigare till den nordiska samarbetsöverenskommelsen den 23 mars 1962 mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge (SÖ 1962:14 och SÖ 1974:31). Överenskommelsen har ändrats vid flera tillfällen, senast 1996. Punkten ändras därför så att hänvisning istället görs till SÖ 1962:14, senast ändrad genom SÖ 1996:2.

Ändringen behandlas i avsnitt 6.2. I paragrafens femte punkt angavs tidigare att medborgare i länder inom Europeiska unionen kunde omfattas i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som Sverige har i förhållande till dessa länder i enlighet med EUF-fördraget. Punkten ändras så att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar kan omfattas i den utsträckning som följer av dels EUF-fördraget, dels det konsulära direktivet. Hänvisningen till det konsulära direktivet avser direktivet i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning. Ändringen genomför direktivets artikel 2.1 samt artikel 5.

Ändringen behandlas i avsnitt 6.1.