SOU 1975:17
Markanvändning och byggande : remissammanställning
6. Materiella krav på planläggning, mil/'öulformning och byggan- de
Utredningen ............................. — Allmänna riktlinjer för planläggningen .......... — Bebyggelsemiljöns utformning ................ — Byggnads egenskaper ...................... Remissinstanserna ......................... — Allmänt .............................. — Allmänna riktlinjer för planläggningen .......... — Bebyggelsemiljöns utformning ................
— Byggnads egenskaper ......................
13 13 14
17 17 19
39 39 40
49 49 51 51 52 55 59
66 68
73 73 73 74 75 76 76 81 89 98
7 Underhåll av byggnad .......................... 107 Utred ningen ............................. 107 Remissinstanserna ......................... 107
8 Samspelet mellan staten och kommunerna ............. 121 Utredningen ............................. 121 Remissinstanserna ......................... 124 -— Allmänt .............................. 124 — Statliga intressen vid planläggning ............. 133 » Överprövning av kommunplan ................ 138 — Överprövning av kommundelsplan ............. 142 — Överprövning av byggnadsplan ............... 144 — Samrådsförfarandet ....................... 151 — Former för det statliga inflytandet ............. 169 — Statlig prövningsmyndighet ................. 171 — Besvärsrätt för kommunen .................. 172 — Terminologiska frågor ..................... 172
9. Medborgarinflytande och fastighetsägares m.fl. ställning i
pia nläggn i ngspro cessen ......................... 1 7 5 Utredningen ............................. 175 Remissinstanserna ......................... 177 — Allmänt .............................. 177 — Förslagen till plansystem och beslutsprocess ur med- borgarsynpu nkt ........................... 180 — Tidpunkt för inflytande .................... 182 — Information och samråd .................... 183 — Utställning ............................ 187 — Omfattningen av lagreglering ................. 188 — Fastighetsägares och nyttjanderättshavares ställning . 191
10 Plansystemet ................................ 199 10.1 Riksplanering ................................ 199 Utredningen ............................. 199 Remissinstanserna ......................... 200 10.2 Behov av interkommunalt planinstitut ............... 206 Utredningen ............................. 206 Remissinstanserna ......................... 206 10.3 Förslag till nytt plansystem ...................... 213 Allmänt ................................... 213 Utredningen ............................. 213 Remissinstanserna ......................... 215
— Ersättningsfrågor ........................ 227 — Behov av dispensmöjlighet .................. 229 — Försöksverksamhet ....................... 230 — Övriga frågor ........................... 230
10.4 Kommunplan ................................ 231 Kommunplanens huvudsakliga syfte och tidsperspektiv . . . . 231
Utredningen ............................. 231 Remissinstanserna ......................... 232 Kommunplanen i den kommunala processen ........... 238 Utredningen ............................. 238 Remissinstanserna ......................... 239 Kommunplanens innehåll ........................ 242 Utredningen ............................. 242 Remissinstanserna ......................... 244 Kommunplanens effekter gentemot markägare .......... 249 Utredningen ............................. 249 Remissinstanserna ......................... 250
10.5 Kommundelsplan ............................. 252 Kommundelsplans huvudsakliga syfte och tidsperspektiv . . . 252 Utredningen ............................. 252 Remissinstanserna .......................... 253 Kommundelsplans innehåll ....................... 256 Utredningen ............................. 256 Remissinstanserna ......................... 257 Kommundelsplans effekter gentemot markägare ......... 259 Utredningen ............................. 259 Remissinstanserna ......................... 259 10.6 Byggnadsplan ................................ 261 Byggnadsplans syfte och användningsområde ........... 261 Utredningen ............................. 261 Remissinstanserna ......................... 263 Byggnadsplans innehåll ......................... 269 Utredningen ............................. 269 Remissinstanserna ......................... 271 Byggnadsplans effekter gentemot markägare ........... 274 Utredningen ............................. 274 Remissinstanserna ......................... 275 Byggnadsplans giltighetstid ....................... 278 Utredningen ............................. 278 Remissinstanserna ......................... 280 10.7 Registrering ................................. 291 Utredningen ............................. 291 Remissinstanserna ......................... 291 10.8 Fastighetsbildning och tomtindelning ................ 294
11 Allmänna synpunkter på planernas tekniska utformning . . . . 299
Utredningen ............................. 299 Remissinstanserna ......................... 299 12 Byggnadslov ................................ 305 Utredningen ............................. 305 Remissinstanserna ......................... 307
13 Principer för den lagtekniska lösningen ............... 323 Utredningen ............................. 323 Remissinstanserna ......................... 324
14 Huvuddragen av samordning med annan lagstiftning ...... 333 Utredningen ............................. 333 Remissinstanserna ......................... 335 — Allmänt .............................. 335 — Naturvårdslagen (NVL) .................... 340 — Miljöskyddslagen (ML) .................... 350 — Vattenlagen (VL) ........................ 353 — Väglagstiftningen ........................ 354 — Anläggningslagen (AL) och fastighetsbildningslagen (FBL) ................................. 358 — Skogsvårdslagen och jordhävdslagen ............ 360 — Övrig lagstiftning ........................ 364
15 Principer för läsning av övergångsfrågorna ............. 367 Utredningen ............................. 367 Remissinstanserna ......................... 368
16 Kostnader och resurser ......................... 373
] Remissförfarandet
Remisstiden för bygglagutredningens betänkande sattes till 1974-08-20. [ skrivelse från bostadsdepartementet till kommunerna 1974-05-07 förkla- rades emellertid att det var tillräckligt att kommunstyrelsens förslag till yttrande överlämnades inom den bestämda tiden förutsatt att fullmäktige behandlade förslaget på det sammanträde som skulle hållas närmast därefter och att fullmäktiges yttrande sändes över omgående.
Kommunerna har vid avgivande av sina yttranden använt sig av olika tillvägagångssätt. Flertalet kommuner inkom till den utsatta tiden med yttrande från enbart kommunstyrelsen eller i några fall från en eller flera nämnder, fastighetskontor e. d. Många kommuner har därefter komplet- terat med yttrande från fullmäktige. 1 ett relativt stort antal fall har emellertid någon sådan komplettering aldrig ägt rum. Några kommuner som i första omgången sände in yttranden från nämnder eller andra organ har senare kompletterat med yttrande från enbart kommunstyrelsen. I den följande remissammanställningen görs ingen skillnad mellan dessa olika fall. Kommun anses således ha yttrat sig vare sig det skett genom fullmäktige eller enbart genom kommunstyrelsen och oavsett inom vilken tid yttrandet kommit in. 1 de få fall däremot då yttranden föreligger från enbart en eller flera nämnder e. d. refereras yttrandena som avgivna av respektive organ.
Med beaktande av vad som nu sagts om behandlingen av kommunytt- randena har remissyttranden över bygglagutredningens betänkande avgi- vits av hovrätten för Nedre Norrland, hovrätten över Skåne och Blekinge, centralnämnden för fastighetsdata (CFD), överbefälhavaren (ÖB), social- styrelsen, statens järnvägar (Sl), statens vägverk, sjöfartsverket, luftfarts- verket, kammarkollegiet, bankinspektionen, riksrevisionsverket (RRV), riksantikvarieämbetet, lantbruksstyrelsen, Skogsstyrelsen, fiskeristyrelsen, statens naturvårdsverk, koncessionsnämnden för miljöskydd, överstyrel- sen för ekonomiskt försvar (Öb'li), arbetsmarknadsstyrelsen, bostadssty- relsen, statens institut för byggnadsforskning, statens planverk, lantmäte- ristyrelsen, rikets allmänna kartverk, civilförsvarsstyrelsen, samtliga läns- styrelser, domänverket, statens industriverk, vattenlagsutredningen, 1973 års skogsutredning, 1965 års musei- och utställningssakkunniga (MUS-65), naturvårdskommittén, expertgruppen för regional utrednings— verksamhet (BRU), länsberedningen, poststyrelsen, televerket, byggnads— styrelsen, skolöverstyrelsen, statens handikappråd, arbetsmiljöutredning-
en, arbetarskyddsstyrelsen, statens brandinspektion, utredningen om den kommunala demokratin, barnmiljöutredningen, trafikbullerutredningen, 1969 års vägutredning, utredningen av vissa trafiksäkerhetsfrågor, boen- deutredningen, distributionsutredningen och näringsfrihetsombudsman— nen.
Följande kommuner har avgivit yttrande. Ale, Alvesta, Arboga, Arvika, Askersund, Bengtsfors, Bjuv, Boden, Bollnäs, Borlänge, Borås, Botkyrka, Boxholm, Bräcke, Burlöv, Båstad, Dals-Ed, Danderyd, Degerfors, Eda, Ekerö, Eksjö, Enköping, Eskilstuna, Eslöv, Fagersta, Falkenberg, Falkö- ping, Falun, Filipstad, Finspång, Flen, Forshaga, Gagnef, Gislaved, Gnosjö, Grums, Grästorp, Gullspång, Gällivare, Gävle, Göteborg, Halls- berg, Hallstahammar, Halmstad, Hammarö, Haninge, Hedemora, Helsing- borg, Herrljunga, Hjo, Huddinge, Hudiksvall, Hultsfred, Hylte, Härnö- sand, Härryda, Hässleholm, Höör, Järfälla, Jönköping, Kalmar, Karlsborg, Karlshamn, Karlskrona, Karlstad, Kinda, Kiruna, Kristianstad, Kristine- hamn, Kumla, Kungsbacka, Kungsör, Kungälv, Kävlinge, Köping, La- holm, Landskrona, Laxå, Leksand, Lerum, Lidingö, Lilla Edet, Linkö— ping, Ljungby, Lomma, Luleå, Lund, Lycksele, Lysekil, Malmö, Malung, Mariestad, Markaryd, Mark, Mjölby, Mora, Motala, Mundedal, Munkfors, Mölndal, Mönsterås, Nacka, Norberg, Norrköping, Norrtälje, Nybro, Nyköping, Nynäshamn, Nässjö, Olofström, Orsa, Orust, Osby, Oskars- hamn, Ovanåker, Oxelösund, Partille, Piteä, Ragunda, Sala, Sigtuna, Sjöbo, Skara, Skellefteå, Skinnskatteberg, Skurup, Skövde, Smedjebac- ken, Sollentuna, Solna, Staffanstorp, Stenungsund, Stockholm, Stor- uman, Strängnäs, Sundsvall, Sunne, Surahammar, Säffle, Sävsjö, Söderkö- ping, Södertälje, Sölvesborg, Tibro, Tidaholm, Tierp, Timrå, Tingsryd, Tjörn, Torsby, Tranemo, Tranås, Trelleborg, Trollhättan, Tyresö, Täby, Töreboda, Uddevalla, Ulricehamn, Umeå, Upplands Väsby, Uppsala, Uppvidinge, Vaggeryd, Valdemarsvik, Vallentuna, Vara, Varberg, Vax- holm, Vellinge, Vetlanda, Vilhelmina, Vindeln, Värgårda, Vänersborg, Vännäs, Värnamo, Västerås, Växjö, Ånge, Årjäng, Åtvidaberg, Älvsbyn, Ängelholm, Öckerö, Örebro, Örnsköldsvik, Östra Göinge och Övertorneå.
Från kommunala nämnder har avgivits följande yttranden. Byggnads- nämnden och planeringskontoret i Halmstads kommun, byggnadsnämn- den och fastighetskontoret i Hudiksvalls kommun, byggnadsnämnden, naturvårdsnämnden och fastighetsnämnden i Lunds kommun samt byggnadsnämnderna i Upplands-Bro och Vara kommuner. Yttranden har slutligen också inkommit från Folksam, Föreningen för samhällsplane- ring, Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister, Hyresgästernas riksförbund, Hyresgästernas sparkasse- och byggnadsföreningars riksför- bund (HSB), Kooperativa förbundet (KF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Näringslivets byggnadsdelega- tion, Samfundet för fastighetsvärdering, Samfundet för hembygdsvård, Skid- och friluftsfrämjandet, Skogsindustriernas samarbetsutskott, Svenska arbetsgivaret'öreningen, Svenska naturskyddsföreningen, Svenska bankföreningen, Svenska försäkringsbolags riksförbund, Svenska kom— munförbundet, Svenska kraftverksföreningen, Svenska landstingsförbun- det, Svenska riksbyggen, Svenska Samernas riksförbund, Svenska spar-
banksföreningen, Sveriges civilingenjörsförbund CF/STF, Sveriges advo- katsamfund, Sveriges akademikers centralorganisation (SACO), Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO), Sveriges industriförbund, Sveriges jordbrukskasseförbund, Sveriges skogsägareföreningars riksförbund, Sve- riges villaägareförbund, Svenska byggnadsentreprenörföreningen, Sveriges Fastighetsägareförbund, Stockholms läns landsting, Sydvästra Skånes kommunalförbund, Svenska byggnadsarbetareförbundet, Svenska kom— munal-tekniska föreningen, Svenska arkitekters riksförbund (SAR), Styrelsen för konungariket Sveriges stadshypotekskassa, ASK-bolagens ekonomiska förening u.p.a., lCA Inköpscentralernas AB, Sveriges lantmä- tareförening, Göteborgsregionens Kommunalförbund, Göteborgs förorters förbund, Tekniska Nomenklaturcentralen, Svenska Handelskammareför- bundet, Föreningen Sveriges stadsarkitekter, Sveriges Trähusfabrikers Riksförbund, Naturvårdsintendenternas förening, Institutionen för konst- vetenskap vid Stockholms universitet, Byggherreföreningen, Svenska Skogsarbetareförbundet, Föreningen Arbetsgrupper för en folkets bygg— nadskultur, Handikappförbundens Centralkommitté (HCK), Förenings- bankernas företagarråd, Sven Tyrén AB, Stadsmiljögruppen Stockholm, Svenska företagares riksförbund, Medborgarrörelsen Sveriges Väljare, Svenska Värmeverksföreningen, Svenska Elverksföreningen och lngen- _iörsvetenskapsakademiens pålkommission.
Sammanräknat har yttranden inkommit från 24 länsstyrelser och 49 andra remissinstanser som anmodats avge yttrande, 192 kommuner, 10 kommunala nämnder eller andra organ, 46 andra instanser som beretts tillfälle att avge yttranden samt 16 instanser som inte stod upptagna på remisslistan. De insända yttrandena omfattar ca 5 300 sidor.
En del remissinstanser har grundat sina yttranden på utlåtanden från olika underinstanser. l åtskilliga fall har handlingarna från underinstanser- na fogats till yttrandena. Innehållet i sådana handlingar refereras i det följande enbart ide fall det uttryckligen åberopats av remissinstansen.
Svenska arbetsgivareföreningen, Svenska bankföreningen, Svenska för- säkringsbolags riksförbund, Sveriges industriförbund, Svenska byggnads- entreprenör-föreningen, Sveriges fastighetsägareförbund och Svenska han- delskammareförbundet åberopar i sina yttranden vad som anförs av Näringslivets byggnadsdelegation. [ sammanställningen anges därför inte dessa remissinstanser särskilt i annat fall än då yttrandet innehåller något utöver vad delegationen framfört. Samma förhållande gäller för Sveriges jordbrukskasseförbund och Sveriges skogsägareföreningars riksförbund som ansluter sig till det av LRF avgivna yttrandet med vissa tillägg. ] många fall har meningarna varit delade inom remissinstanserna. ] remissammanställningen har även medtagits åsikter framförda i reserva- tioner, varvid angivits att yttrandet härrör från en minoritet. Däremot har någon anledning inte befunnits föreligga att vid fall av meningsskiljaktig- heter ange att det rör sig om ett yttrande avgivet av majoriteten.
Remissyttrandena har vid sammanställningen förts samman i avsnitt som i huvudsak motsvarar avsnitten i bygglagutredningens betänkande. 1 vissa fall berör emellertid remissinstanserna frågor som inte alls eller endast flyktigt berörts av bygglagutredningen. En sådan fråga är
resursfrågan, som i förevarande sammanställning tas upp i ett särskilt avsnitt som således saknar motsvarighet i betänkandet. Övriga frågor av detta slag har inpassats i de avsnitt där de sakligt ansetts närmast höra hemma. Å andra sidan finns det ett par avsnitt i betänkandet som saknar motsvarighet i denna sammanställning. Sålunda har yttranden som hänför sig till avsnitten 8 och 16 i betänkandet om tidsaspekter på markanvänd— ningsbesluten och om kommunal behandlingsordning förts samman med yttrandena om plansystemet. Betänkandets avsnitt 9 om styrmedlen innehåller resonemang av mer principiell natur som i senare avsnitt fullföljs med mera konkreta ställningstaganden. Yttranden som berör frågor som behandlas i detta avsnitt har därför kunnat hänföras till andra avsnitt.
2. Den allmänna inriktningen av reformarbetet
Utredningen (betänkandet avsnitt 4 och 5)
Mot bakgrund av de reformbehov som framgår av bygglagutredningens direktiv med beaktande av vissa sedermera genomförda lagreformer och i anslutning därtill gjorda uttalanden anser utredningen att tre handlings- linjer kan vara tänkbara vid framläggande av ett förslag till ny byggnads— lagstiftning. Som en första handlingslinje undersöker utredningen möjlig- heten att utveckla den av utredningen utarbetade skissen till en ny planlag under beaktande av de erfarenheter som vunnits vid den i vissa kommuner bedrivna försöksverksamheten och med komplettering i de delar som inte utarbetats tidigare.
Planlagsskissen avviker i vissa väsentliga hänseenden från det plan- system som skisserats i utredningens direktiv. Den utgår i motsats till gällande rätt ifrån att den fysiska planen inte längre bör konstituera några byggnadsrätter utan bara utgöra ett dokument för redovisning av en tänkt framtida utformning. Kommunen bör — efter viss statlig prövning — fördela byggnadsrätten till den som är villig och från allmän synpunkt lämpad att förverkliga den. Byggnadsrätten skulle då bli knuten till en viss bestämd huvudman för genomförandet som i princip också skulle vara skyldig att svara för genomförandet och att göra detta inom en viss bestämd tid. I princip är planen ett uttryck för ett ställningstagande från kommunen som innebär att i planen upptagen åtgärd faktiskt skall genomföras. Rättsverkan består därför inte bara i att planen ger rätt att genomföra de miljöförändringar som planen anger utan planen innebär också en principiell skyldighet att genomföra åtgärderna i fråga. Rätten och skyldigheten att svara för genomförandet ankommer i vissa fall på markägaren men i vissa fall på annan, som i så fall är angiven i planen som huvudman för åtgärden.
Erfarenheterna från försöksverksamheten med planlagsskissen var inte odelat positiva. Utredningen finner därför att arbetet inte lämpligen bör inriktas på att bygga vidare på den linje som påbörjats genom planlags- skissen.
Som en andra handlingslinje nämner utredningen att närmare under- söka möjligheterna att utforma en lagstiftning och ett plansystem med utgångspunkt i utredningens direktiv. Då förtjänsterna med den nuvaran— de byggnadslagstiftningen framhållits i olika enkätsvar till utredningen
anser utredningen en tredje handlingsmöjlighet kunna vara att med utgångspunkt i nu gällande lagstiftning vidta sådana ändringar som tillgodoser de mest trängande reformbehoven.
Eftersom gällande lagstiftning i huvudsak är uppbyggd för att reglera bebyggelsesituationer anser utredningen det inte vara en ändamålsenlig väg att inom ramen för denna göra de ändringar och tillägg som anses behövliga. Speciellt svårt blir det enligt utredningen att tillgodose de mer renodlade markhushållningsfrågorna. Det i utredningens direktiv skissera- de plansystemet är enligt utredningen mot bakgrund av enkät och försöksverksamhet i flera hänseenden ändamålsenligt för att tillgodose de krav som man bör ställa på en blivande lagstiftnings regelsystem.
Utredningens överväganden i denna del leder alltså fram till att arbetet inriktas i första hand på att närmare undersöka och pröva det i direktiven angivna plansystemet för att med detta som grund åstadkomma ett modernt och ändamålsenligt planläggningssystem vid en framtida lagstift- mng.
Remissinstanserna
Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig beträffande möjligheten att lägga planlagsskissen till grund för en ny lagstiftning.
Uttryckligen emot en sådan lösning yttrar sig Bankinspektionen som framhåller att utredningen på goda grunder avvisat förslaget om särskild huvudman för byggnadsrätters genomförande och därmed samman- hängande tvångsinlösen av mark.
Hyresgästernas riksförbund anser tvärtom att de principiella övervä- ganden om byggnadsrättens ställning som kommer till uttryck i planlags- skissen bör kunna läggas till grund för den nya planlagstiftningen. Förbundet menar att samhällets möjligheter att styra markanvändningen måste förbättras. Förbundet delar inte utredningens bedömning att de markpolitiska medlen — särskilt efter de förändringar som skett under utredningsarbetets gång — är tillräckliga. Förbundet framhåller att en aktiv styrning av plangenomförandet förutsätter att byggnadsrätten underordnas allmänna intressen. Enligt förbundet presenterar utred- ningen inte några övertygande skäl för sitt frångående av den i planlags- skissen anlagda nya synen på byggnadsrätten. De erfarenheter från försöksverksamheten som redovisas tyder enligt förbundet snarare på att detta är en angelägen reform. Farhågorna beträffande översiktsplane- ringens ställning bör inte överbetonas. Problemet bör enligt förbundet gå att klara inom ramen för ett nytt plansystem. Förbundet delar inte heller utredningens mening att en sådan lösning framstår som tveksam från rättssäkerhetssynpunkt. Förbundet menar att en sådan avvägning mellan enskilda och allmänna intressen inte får accepteras. Att ge samhället tillräckliga medel för genomförande av de åtgärder som står i överens- stämmelse med allmänna intressen måste enligt förbundet vara mer väsentligt än att lämna den enskilda äganderättens ställning orubbad. Förbundets mening delas av Mönsterås kommun, som framför likartade synpunkter.
En minoritet i Stockholms läns landsting och Södertälje kommun ifrågasätter om de nu föreslagna förändringarna på längre sikt är tillräckliga för att ge samhället möjligheter att fullfölja de uppgifter som det åtagit sig ansvar för. På längre sikt kan en förändring i den riktning som bygglagutredningen arbetade med i inledningsskedet bli nödvändig. Ett särskiljande av byggnadsrätten från äganderätten skulle öka samhäl- lets möjligheter att styra bebyggelseutvecklingen ide fall där kommunen inte har äganderätten eller av olika orsaker inte kan överta denna. Liknande synpunkter framförs av barnmil/öutredningen och Stockholms kommun.
En minoritet i Stockholms läns landsting är kritisk mot att utred- ningen inte fortsatt arbetet med planlagsskissen utan att närmare redovisa några skäl härför. Enligt denna minoritet bör i en ny byggnadslagstiftning klart anges att förutsättningen för en planläggning av ett markområde och ett genomförande i enlighet med planen, är ett kommunalt ägande av marken i fråga. Denna inlösenrätt, bör anges i kommunplanen med innebörd att någon fortsatt planläggning inte skall komma till stånd förrän kommunen äger den aktuella marken. Därigenom skulle — vilket också var utgångspunkten för planlagsskissen _ byggnadsrätten helt skiljas från markägandet. Liknande synpunkter framförs av minoriteteri Huddinge, Solna, Täby och Uppsala kommuner.
SABO, som gillar den inriktning som utredningsarbetet kommit att få, vill trots detta understryka att de ständigt återkommande korrigeringarna imarkägandets ställning har medfört att det skapats ett system som, efter varje genomförd korrigering, tenderat att bli mer och mer komplicerat. Mot bakgrund härav ligger det enligt SABO nära till hands att ställa frågan om inte mer förutsättningslöst valda utgångspunkter, av den typ som bygglagutredningen utnyttjade i sitt inledande arbete, kan komma att behöva tillgripas vid en framtida diskussion av det komplex av lagar som reglerar de rättsliga relationerna mellan olika intressenter vid markanvändning.
Det andra handlingsalternativet — att inom ramen för gällande lagstift- ning göra de ändringar och tillägg som anses behövliga — tillstyrks av hovrätten för Nedre Norrland. Vad utredningen invänt mot detta alterna— tiv väger enligt hovrättens bedömande inte särskilt tungt och bör inte hindra fortsatta överväganden om efter vilka linjer det framtida lagstift- ningsarbetet bör bedrivas. Hovrätten anför vidare.
[ svar som lämnats vid enkäter från bygglagutredningen har framhållits att den nuvarande byggnadslagstiftningen har många förtjänster, och liknande synpunkter har kommit fram vid försöksverksamhet som utred- ningen bedrivit (betänkandet s. 118). Det är allmänt sett ur olika synpunkter tryggare att i pågående reformarbete bygga vidare på en bestående ordning än att helt igenom tillskapa en ny reglering. Det bör härvidlag framhållas att det är betydligt svårare att överblicka en reforms konsekvenser i olika avseenden vid en ny reglering. Det är att märka att utredningen inte redovisat överväganden om de konsekvenser som ett genomförande av förslaget kan komma att få för samhället och medbor- garna i andra avseenden än som direkt följer av utredningens förslag. Vidare är det uppenbart att en mycket vidlyftig planeringsapparat måste
tillskapas, om det av utredningen föreslagna plansystemet i sina huvud- drag genomföres. En successiv utbyggnad av plansystemet däremot kan hela tiden anpassas till tillgängliga ekonomiska och personella resurser. Det är vidare att räkna med att om bygglagutredningens intentioner följes kommer det att dröja avsevärd tid innan arbetet på den nya lagstiftningen blir slutfört och denna träder i tillämpning. Under denna tid kommer ett osäkerhetstillstånd att bestå, bland annat i fråga om markägarnas disposi- tionsrätt till marken, och de oenhetliga ersättningsreglerna i hithörande lagstiftning kommer att gälla under lång tid, innan ersättningsfrågorna får sin slutliga lösning. Enligt hovrättens mening talar därför övervägande skäl för att man i lagstiftningsarbetet hellre fortsätter på den inslagna vägen med partiella reformer på grundval av det bestående systemet än avvaktar en ny reglering enligt bygglagutredningens intentioner.
Liknande synpunkter framförs av länsstyrelserna i Östergötlands, Kristianstads och Kronobergs län samt av Hässleholms, Kinda, Kungs- backa och Tingsryds kommuner.
Karlstads och Kävlinge kommuner anser att det bör finnas möjlighet att utveckla en översiktlig planering inom ramen för gällande lagstiftning.
Länsstyrelserna i Jönköpings och Jämtlands län delar visserligen bygglagutredningens bedömning att nödvändiga lagändringar inte lämpli- gcn kan åstadkommas inom ramen för nuvarande regelsystem utan att reformbehovet formellt sett måste resultera i helt nya lagar om markan- vändning och byggande. De framhåller dock vikten av att så långt möjligt söka åstadkomma en viss kontinuitet i lagstiftningen för att ej onödigtvis försvåra övergången.
Flertalet av de som yttrat sig i frågan delar dock utredningens mening beträffande inriktningen av reformarbetet. Hovrätten över Skåne och Blekinge anför i denna fråga.
Den nuvarande byggnadslagstiftningen är mycket omfångsrik och har efter en mängd ändringar blivit så svåröverskådlig att det knappast kan anses ändamålsenligt att vidtaga ytterligare reformer inom dess ram. Den är tillika i många avseenden synnerligen svårtolkad, vilket inte minst rättspraxis utvisar. Det får därför anses välbetänkt att utarbeta en helt ny lagstiftning, särskilt om denna skall reglera inte blott bebyggelse och därmed sammanhängande frågor utan även utgöra grunden för ett system som skall möjliggöra en sammanvägd bedömning av det allmännas synpunkter på markanvändningen och markhushållningen i allmänhet.
Byggforskningsinstitutet, planverket, länsstyrelserna [ Hallands och Älvsborgs län, en minoritet i länsstyrelsen i Kronobergs län, Föreningen för samhällsplanering samt Arvika, Filipstads, Gislaveds, H/o, Tibro, Torsby och Tranås kommuner har samma mening som hovrätten och framför liknande synpunkter.
Huddinge kommun framhåller att direktiven vid denna tidpunkt var fem år gamla och att en översyn av direktiven vid detta tillfälle kanske borde givit bättre förutsättningar för det fortsatta utredningsarbetet.
3. Reformbehov och lagstiftningens syfte
Nedan lämnas en redovisning av de överväganden som görs av utred- ningen i vissa för den aktuella lagstiftningen grundläggande principfrågor. Redovisningen utgör en kortfattad sammanfattning av de huvudsakliga reformbehov som utredningsarbetet enligt utredningen bör tillgodose samt av de huvudsakliga syften som enligt utredningen bör uppnås med en ny lagstiftning. Redovisningen nedan över remissinstansernas inställ- ning innefattar endast de mer eller mindre direkta uttalanden som yttrande- na innehåller beträffande dessa grundläggande principer för en ny lagstift- ning. De uttalanden av detta slag som förekommer ger till helt övervä- gande delen uttryck för en positiv inställning från remissinstansernas sida. Flertalet av dessa yttranden innefattar emellertid även kritik mot försla- gets närmare utformning i olika hänseenden. Redovisningen av denna kritik sker inte här utan först under de följande avsnitten.
Inte minst mot bakgrund av det nyssnämnda förhållandet att yttran- den i stor utsträckning innehåller såväl en positiv inställning till de grundläggande principerna som kritik mot förslagets närmare utformning i olika hänseenden har det inte ansetts möjligt att utifrån uttalanden av sistnämnda slag göra någon bedömning av remissinstansernas inställningi principfrägorna. Redovisningen under detta avsnitt kan därför inte anses ge en samlad bild av remissinstansernas inställning till förslaget i stort utan är som tidigare sagts endast en redovisning av de direkta uttalanden som gjorts beträffande de grundläggande principerna för en ny lagstift- ning.
Utredningen (betänkandet avsnitt 5 och 6)
Lagstiftningen bör enligt utredningen bidra till att tillgodose intresset av att en från allmänna synpunkter god markhushållning kommer till stånd och att vid utformningen av miljön sociala och välfärdspolitiska mål kan uppnås. Lagstiftningen och planläggningen bör avse den fysiska miljöför- ändringen i stort och alltså inte vara begränsad till bebyggelsefrågor i inskränkt mening. Det behövs enligt utredningen en översiktlig fysisk planläggning som på ett helt annat sätt än för närvarande är ägnad att utgöra en ram för sådana ställningstaganden. Lagstiftningen bör vidare syfta till att tillgodose intresset av att i önskvärd utsträckning bevara befintliga bebyggelsemiljöer och upprusta och underhålla äldre bebyggel-
seområden. Enligt utredningens mening bör en blivande lagstiftning lägga fast en viss grundläggande underhållsskyldighet för fastighetsägare då det gäller bebyggelse.
Lagstiftningen bör enligt utredningen åstadkomma en beslutsordning som har sin tyngdpunkt i ett kommunalt ansvar för frågornas avgörande under hänsynstagande till statliga och enskilda intressen. Vid avvägningen mellan olika intressen bör beaktas att grundläggande sociala strävanden och gemensamma och långsiktiga samhällsintressen skall väga tungt i förhållande till kortsiktiga och privata intressen. Planläggningen bör tillgodose behovet av samordning mellan den fysiska, den sociala och den ekonomiska planeringen och bör för den skull ges största möjliga anknytning till kommunernas verksamhetsplanering och ekonomiska planering. Lagstiftningen bör syfta till att åstadkomma en sådan besluts- ordning att viktiga principiella ställningstaganden kan diskuteras och fattas öppet på ett så tidigt stadium att reella bindningar ännu inte uppstått och att en bedömning från allmän synpunkt av olika åtgärdcrs lämplighet kan ligga till grund för fortsatta bedömningar. Lagstiftningen bör alltså enligt utredningens mening ges en sådan inriktning att det ges möjlighet för de personer och organisationer som anser sig ha synpunkter att framföra i olika planläggningsfrågor att ge dessa synpunkter till känna vid sådana tider och på sådant sätt under planläggningsproceduren att synpunkterna efter utvärdering kan beaktas vid sammanvägningen av de olika intressena. Lagstiftningen bör vidare utformas så att den ger bästa möjliga betingelser för ett reellt förtroendemannainflytande då det gäller planläggningsverksamheten.
Lagstiftningen skall enligt utredningen syfta till att ge underlag för att meddela centrala direktiv beträffande innehållet i beslut om markanvänd- ning och med avseende på kvaliteten i fråga om miljöutformning och byggande samt att åstadkomma sådana beslutsrutiner att det finns möjlighet att bedöma markhushållningsfrågorna i ett riksomfattande pers- pektiv. Sistnämnda fråga bör lösas genom att de rättsliga styrmedlen i markanvändningsfrågor på lokal och regional nivå utformas på sådant sätt att också riksintressena kan tillgodoses. Det beslutssystem som skall ingå i den lagstiftning som blir följden av utredningens förslag är i princip inte avsett att ersätta de olika speciella prövnings- och beslutsformer som finns i speciallagstiftning. Lagstiftningen skall emellertid syfta till att skapa en sådan beslutsordning att det planmässiga underlaget för markan- vändningsförändringar tillhandahålles i en samlad form.
Förändringar i markanvändningen skall i princip föregås av en planmäs- sig prövning och samhälleligt beslut innan de kan genomföras. Någon generell rätt för mark- eller nyttjanderättshavare att förändra markan- vändningen bör alltså inte finnas. Rätten att genomföra förändringar av markanvändningen som anses kunna tillåtas anser utredningen liksom hittills böra tillkomma markägaren eller hans rättsinnehavare om annat inte följer av speciallagstiftning. Lagstiftningen bör syfta till att klarlägga i vilken utsträckning stat, kommun och fastighetshägare skall vara skyldiga att vidta åtgärder för att förverkliga beslut om byggande och annan markanvändning. I ett framtida prövningssystem bör man enligt
utrednirgens mening har möjlighet att styra ansvaret för genomförandet fristående utifrån de översiktliga bedömningar som görs inom ramen för en förstärkt översiktlig planering. Bestämmelser bör vidare införas som har den verkan att det framstår som angeläget för markägare att utnyttja givna til stånd till förändring.
Remissinstanserna
Utredningens grundläggande principer för en ny lagstiftning mottas som tidigare sagts positivt av de flesta av de remissinstanser, som yttrar sig direkt angående dessa principer. En del yttrar sig generellt beträffande det red>visade reformbehovet och de angivna syftena medan andra uttalar sig endast beträffande vissa av principerna. Som tidigare nämnts framställs dock i flertalet fall jämsides härmed erinringar i olika hänseen- den mot förslagets närmare utformning. Ett stort antal remissinstanser ställer sig även tveksamma till möjligheterna att praktiskt genomföra förslaget bl. a. med hänsyn till kommunernas och länsstyrelsernas begrän— sade ekonomiska och personella resurser. Erinringar av detta slag redovi- sas som ovan nämnts inte här utan under olika avsnitt i det följande.
Samtliga av utredningen anförda grundläggande principer för en ny lagstiftning stöds uttryckligen av sjöfartsverket, byggforskningsinstitutet, televerket, statens brandinspektion, länsstyrelserna i Uppsala, Jönkö- pings, Blekinge, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Örebro, Västmanlands och Gävleborgs län av Svenska byggnadsarbetare- förbundet, SAR, Svenska landstingsförbundet, SACO och Göteborgs Förorters Förbund samt av Ale, Burlövs, Eskilstuna, Forshaga, Gnosjö, Grästorps, Gävle, Hallstahammars, Hammarö, Helsingborgs, Hjo, Hults- freds, Härryda, Kiruna, Kungälvs, Lilla Edets, Lysekils, Munkfors, Nässjö, Partille, Sala, Skövde, Stenungsunds, Strängnäs, Surahammars, Tierps, Tranås, Trollhättans, Vänersborgs, Värnamo, Västerås, Öckerö och Örn- sköldsviks kommuner.
Även länsstyrelserna i Gotlands och Jämtlands län samt Gällivare, Vaxholms ach Vetlanda kommuner godtar de grundläggande principerna. Länsstyrelsen i Gotlands län anför dock en viss tveksamhet beträffande det praktiska genomförandet och länsstyrelsen i Jämtlands län anser att de angivna syftena kan visa sig svårförenliga framför allt inom ramen för en snabb handläggning. Gällivare kommun tillstyrker förslaget under förutsättning att vissa lättnader i tidsplaner och kompensation beträf- fande planresurser sker. Vetlanda kommun framhåller i detta samman- hang det visentliga i att den praktiska tillämpningen av plansystemet får avgöras av kommunerna själva med hänsyn till de lokala förhållandena och behoven. Vaxholms kommun anser vissa grundprinciper och konse- kvenser dock vara av sådan art att de bör observeras och noga övervägas i samband ned utformningen av de kommande lagarna.
Södertäie kommun instämmer i princip i de angivna utgångspunkterna beträffand: en mer medveten och integrerad planering och styrning av naturresurrförbrukningen och samhällsutvecklingen i allmänhet, ökat kommunalt ansvar och ökad kommunal frihet samt ökat direkt medbor-
gerligt inflytande i planeringsprocessen. Kommunen påtalar dock att uppnåendet av det första målet å ena och de två sista å den andra sidan ömsesidigt begränsar varandra. Kommunen anser, att ett planeringssy- stem med klarare befogenhets— och ansvarsfördelning än det nu föreslagna bättre skulle motsvara en skälig avvägning mellan de angivna utgångs- punkterna. I ett sådant system skulle formerna för den på övergripande nationella intressen grundade statliga styrningen utformas separat i särskild ordning, integration med speciallagstiftning, där särskilda statliga intressen beröres ej ske, kommunplaneringen göras obligatorisk för kommunerna men inte innehålla moment av statlig detaljstyrning eller fastställelse, den fortsatta utvecklingen av plansystemet ske med stöd av råd och anvisningar, inga särskilda rättsverkningar knytas till de översikt- liga planerna, erforderlig rättslig reglering av markanvändning knytas till detaljplaneskedet samt medborgarinflytandet iplanprocessen förstärkasi möjlig omfattning i anslutning till sådana tankegångar som kommunal- demokratiutredningen redovisat.
En minoritet i Helsingborgs kommun anser det vara felaktigt att — såsom majoriteten gjort # ansluta sig till de huvudsakliga riktlinjerna i betänkandet. Frågan bör bli föremål för ytterligare utredning innan slutgiltigt förslag läggs fram.
Huddinge kommun anser att det framlagda materialet inte innehåller några väsentliga principer av nytt slag.
Ett förhållandevis litet antal remissinstanser yttrar sig uttryckligen angående principen att lagstiftningen bör bidra till att tillgodose intresset av en från allmänna synpunkter god markhushållning kommer till stånd och att vid utformningen av miljön socia- la och välfärdspolitiska mål kan uppnås.
LO understryker angelägenheten av att denna princip blir vägledande för markanvändning och planering på olika nivåer. Samma mening uttalas av Näringsfrihetsombudsmannen, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala och Södermanlands län, KF, LRF samt av Eslövs, Nynäshamns, Ulrice- hamns, Uppsala och Ängelholms kommuner.
Länsstyrelsen i Skaraborgs län delar utredningens mening att p la n- läggningen bör avse den fysiska miljöföränd- ringen i stort och inte vara begränsad till be— byggelsefrågor i inskränkt mening. Samma mening uttalas av hovrätten för Nedre Norrland, riksantikvarieämbetet, Svenska samernas riksförbund, en minoritet i Stockholms läns landsting, Syd- västra Skänes kommunalförbund, Svenska värmeverksföreningen och av Filipstads, Osby, Oskarshamns, Sollentuna och Vellinge kommuner.
Sistnämnda princip för en ny lagstiftning omfattas även av en rad remissinstanser som dessutom uttryckligen vitsordar b e h 0 v e t a v en förstärkt översiktlig fysisk planläggning. Länsstyrelsen i Hallands län förklarar sig sålunda i huvudsak kunna ansluta sig till utredningens ställningstaganden vad gäller att öka det allmännas möjligheter att utöva inflytande på och styra de fysiska miljöförändringarna i stort och att i avsevärd grad förstärka den
översiktliga planläggningens ställning. Liknande synpunkter framförs även av luftfartsverket, lantbruksstyrelsen, utredningen om den kommu- nala demokratin, länsstyrelserna i Jönköpings, Kalmar, Kristianstads, Kopparbergs och Västerbottens län, Sveriges civilingenjörsförbund samt Falkenbergs, Huddinge, Höörs, Kalmar, Karlshamns, Mottala, Munkfors, Norbergs, Nynäshamns och Olofströms kommuner och av planerings- kontoret i Halmstads kommun.
Vikten av att förstärka den översiktliga plan- lä g g n i n g e n framhålls uttryckligen av ytterligare ett stort antal remissinstanser, nämligen av hovrätten över Skåne och Blekinge, ÖB, vägverket, riksrevisionsverket, skogsstyrelsen, bostadsstyrelsen, plan- verket, lantmäteristyrelsen, domänverket, 1973 års skogsutredning, ER U, televerket, skolöverstyrelsen, distributionsutredningen, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Kronobergs, Ble- kinge, Malmöhus, Värmlands, Gävleborgs och Norrbottens län, av Hyresgästernas riksförbund, KF, LRF, Samfundet för hembygdsvård, Skogsindustriernas samarbetsutskott, kommunförbundet, SACO, SAR och Göteborgsregionens kommunalförbund samt av Alvesta, Arboga, Askersunds, Bollnäs, Borlänge, Botkyrka, Boxholms, Dals-Eds, Eda, Ekerö, Eslövs, Falkenbergs, Falköpings, Falu, Filipstads, Finspångs, Gagnefs, Gislaveds, Gnosjö, Grums, Grästorps, Gävle, Göteborgs, Halls- bergs, Haninge, Helsingborgs, Herrljunga, Hultsfreds, Järfälla, Jönkö- pings, Karlskrona, Karlstads, Kinda, Kristinehamns, Kävlinge, Köpings, Laholms, Landskrona, Leksands, Linköpings, Lomma, Malmö, Mjölby, Norrköpings, Norrtälje, Ovanåkers, Skara, Skellefteå, Skinnskattebergs, Smedjebackens, Sundsvalls, Sunne, Säffle, Tibro, Tidaholms, Torsby, Tranås, Trelleborgs, Uppsala, Uppvidinge, Valdemarsviks, Vallentuna, Vara, Varbergs, Vårgårda, Vänersborgs, Värnamo, Växjö, Årjängs och Åtvidabergs kommuner och av minoriteterna i Eskilstuna och Täby kommuner samt av byggnadsnämnderna i Halmstads och Hudiksvalls kommuner och fastighetsnämnden i Lunds kommun.
Betydelsen av att sistnämnda principer får ligga till grund för lagstift- ningen betonas särskilt av en del av de nu nämnda remissinstanserna.
Lantbruksstyrelsen anser att genom förslaget öppnas förbättrade möjligheter att avväga och hävda de areella näringarnas markanvändnings- behov mot andra intressen i områden med markanvändningskonflikter. Därmed förstärks möjligheterna att bedriva en samhällsekonomiskt effek- tiv jordbruksproduktion enligt jordbrukspolitikens mål. Genom en för— stärkt översiktlig markanvändningsplanläggning kan enligt styrelsen för- bättringar ske i olika avseenden. Först och främst kan iökad omfattning den från produktionssynpunkt värdefullaste marken reserveras för fort- satt användning i areell produktion. 1973 års skogsutredning anför liknande synpunkter beträffande skogsbruket.
RR V understryker betydelsen av en utförlig och väl genomarbetad översiktlig planläggning då det gäller tillvaratagandet av naturvårdsin— tressen och bevarandet av kulturellt värdefull miljö. Samfundet för hembygdsvård framför liknande synpunkter.
Hovrätten över Skåne och Blekinge anser behovet av en intensifiering
av det översiktliga planarbetet vara påtagligt för kommunernas överord- nade, långsiktiga planering av de fysiska, sociala och ekonomiska frågor- na. Även fullföljandet av den fysiska riksplanens intentioner förutsätter enligt hovrätten att översiktlig planläggning inom kommunerna kommer till stånd i ökad omfattning. Sistnämnda synpunkt framhålls även av planeringskontoret i Halmstads kommun som även menar att den översiktliga planläggningen bör förstärkas för att tillgodose behovet av hushållning med mark och vatten jämte en överhuvudtaget god miljöut- formning.
Bostadsstyrelsen anser att den kommunala planeringen alltjämt i många fall försvåras genom avsaknaden av eller brister i den översiktliga planeringen. Detta har enligt bostadsstyrelsen i många kommuner lett till att i arbetet med bostadsbyggnadsprogrammen görs sådana ställningsta- ganden som skulle ha gjorts i samband med en översiktlig planering. Detta innebär att väsentliga grundläggande ställningstaganden görs vid en för sen tidpunkt.
Enligt vägverkets mening är den översiktliga planeringen i dag ofta dåligt anknuten till verkligheten och inte sällan tidsmässigt överspelad. I ett inte ringa antal kommuner föreligger överhuvudtaget inga aktuella, politiskt förankrade översiktsplaner. Den nya ordningen med obligatoris- ka översiktsplaner som täcker hela kommunens yta ger vägverket bättre underlag i dess planeringsverksamhet och underlättar den dialog mellan vägverket och kommunen som är nödvändig kring tillblivelsen av vägpro- jekt. En god kommunal översiktlig planering är en viktig förutsättning för verkets fysiska och ekonomiska vägplanläggning. Distributionsutred- ningen konstaterar att ett behov av utveckling och förstärkning av den översiktliga kommunala planeringen i hög grad föreligger när det gäller utformningen av den framtida butiksstrukturen.
Smedjebackens kommun anser det tillfredsställande att detaljplaner i stor utsträckning kan komma att beslutas av kommunerna själva genom att den översiktliga planläggningen förstärks och formaliseras.
Karlstads kommun framhåller att många kommuner redan nu satsat hårt på översiktlig planläggning enligt planverkets rekommendationer. Liknande synpunkter framförs av Helsingborgs, Järfälla, Motala, Ovan- åkers, Uppsala och Vänersborgs kommuner.
En minoritet i Täby kommun anser det vara särskilt avsaknaden av beslut med bindande verkan beträffande den översiktliga och annan planering med längre tidsperspektiv, som hindrar påbörjandet och genom- förandet av önskvärda men omfattande och tidskrävande förändringar av markanvändningen.
Domänverket och KF biträder visserligen utredningens mening att den översiktliga planläggningen bör stärkas men anför viss tveksamhet beträf- fande följderna härav. Verket anför.
Att härav dra slutsatsen, som bygglagutredningen gör, att all mark bör omfattas av obligatorisk planläggning är att ta ett mycket stort steg och kan för ett glesbygdsland som vårt te sig överdrivet ambitiöst. Enär det kan vara svårt att finna lämplig och klar formulering för annan avgräns-
ning för den mark, som bör omfattas av översiktlig planläggning, kan verket dock acceptera bygglagutredningens förslag.
KF menar att förslaget om obligatorisk planläggning av all mark kan medföra viss risk för stelbent bundenhet i planeringsverksamheten.
En lång rad remissinstanser — bland dem även sådana, som enligt vad ovan framgått uttryckligen förklarat sig biträda utredningens principiella tankegångar, ställer sig i olika hänseenden mera kritiska eller direkt avvisande till de följder detta enligt utredningen får i vad avser lagstift- ningens räckvidd och den översiktliga planläggningens formalisering, bundenhet och omfång. Denna kritik redovisas inte här utan under vissa av de följande avsnitten.
Utredningens principiella inställning beträffande u n d e r h å 11 0 c h bevarande av befintlig bebyggelse kommenteras intei någon större utsträckning av remissinstanserna. Av deras nedan redovisa- de inställning till förslagets närmare utformning i denna del framgår att de flesta av dem ställer sig mycket positiva till utredningens förslag. Vissa principiella uttalanden finns dock.
Rz'ksantikvarieämbetet instämmer i utredningens bedömning av situatio— nen och reformbehovet inom detta område. Ämbetet delar även utred— ningens uppfattning att förbättrade rättsliga medel för en effektiv byggnadsminnesvård bör anknytas till reglerna för en förstärkt översiktlig planering. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen iKristianstad län av Mjölby, Nässjö, Skellefteå, Tierps, Uppsala och Vilhelmina kommuner samt av Samfundet för hembygdsvärd som dock reagerar mot att utredningen inte diskuterat fornminnesvården, vilken hittills enligt samfundet varit utgångspunkten för de antikvariska myndigheternas deltagande i planarbetet. Enligt samfundet måste liksom tidigare skyddet av de fasta fornlämningarna tillmätas stor betydelse.
Länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus samt Västmanlands län fram- håller att möjligheterna att med nuvarande lagstiftning bevara områden med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse är små.
Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att principbetänkandets förslag och överväganden vad gäller bevarande och vård av det äldre byggnads- beståndet i allt väsentligt kan tillstyrkas. Samma mening har byggnads- styrelsen, länsstyrelsen i Stockholms län samt Enköpings, Grums, Höörs, Kinda, Ängelholms, Örebro och Övertorneå kommuner.
Bostadsstyrelsen tillstyrker utredningens förslag om en generell plikt att underhålla byggnader. Denna mening delas av arbetarskyddsstyrelsen, länsstyrelsen i Västmanlands län, Hyresgästernas riksförbund, kommun- förbundet, civilförsvarsstyrelsen samt Göteborgs, Landskrona och Trelle- borgs kommuner. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att underhålls- plikten bör gälla alla objekt som fordrar byggnadslov.
LRF avstyrker utredningens förslag till underhållsplikt, därvid förbun- det framhåller.
Flertalet av landets lantbruksföretag har fler hus än som behövs vid nuvarande driftsinriktning. Skälen härtill är flera. Bl. a. kan hänvisas till
den successiva utbyggnad som skett inom jordbruket från mindre till större enheter osv. Konsekvenserna av den förutskickade underhållsplik- ten skulle bli synnerligen betungande för lantbruket, dels därigenom att kostnaderna för underhåll redan idag är stora, dels därför att underhålls- plikten skulle kunna förmodas föranleda förhöjda taxeringsvärden och därigenom förorsaka lantbruket ytterligare kostnader. Ett genomförande av förslaget skulle också hämma rationaliseringen.
Även Kinda kommun ifrågasätter om det är motiverat med ytterligare underhållsbestämmelser.
Utredningens mening att lagstiftningen bör åstad— komma en beslutsordning som har sin tyngd- punkt i ett kommunalt ansvar för frågornas avgörande under hänsynstagande till statliga 0 c h e n s k i 1 (1 a in t r e ssen delas av nästan samtliga remissinstanser. Denna inställning redovisas uttryckligen av Lantbruksstyrelsen, naturvårds- verket, planverket, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Söderman- lands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Kristianstads, Malmö- hus, Hallands, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Koppar- bergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norr- bottens län, av Folksam, KF, LO, LRF, Näringslivets byggnadsdelegation, kommunförbundet, SABO, en minoritet i Stockholms läns landsting, Göteborgsregionens kommunalförbund och civilförsvarsstyrelsen, av Ale, Alvesta, Arboga, Bodens, Burlövs, Enköpings, Eslövs, Falu, Finspångs, Gagnefs, Gislaveds, Gnosjö, Gällivare, Göteborgs, Hallsbergs, Herrljunga, Hjo, Jönköpings, Kalmars, Kiruna, Kumla, Landskrona, Linköpings, Ljungby, Luleå, Malmö, Marks, Motala, Mora, Mölndals, Mönsterås, Norbergs, Norrköpings, Oskarshamns, Piteå, Ragunda, Sjöbo, Skurups, Sollentuna, Stockholms, Säffle, Södertälje, Umeå, Upplands Väsby, Uppsala, Uppvidingen, Vellinge, Vindelns, Vårgårda, Vänersborgs, Värna- mo, Växjö, Årjängs, Åtvidabergs, Älvsbyns och Övertorneå kommuner av minoriteter i Ekerö och i Täby kommuner samt av planeringskontoret [ Halmstads kommun och byggnadsnämnden och fastighetsnämndcn i Lunds kommun.
Av de nu nämnda remissinstanserna betonar Växjö kommun särskilt att avgörandet i planeringsfrågor i väsentlig mån bör ligga på det lokala planet där människorna lever, nämligen i kommunerna. Liknande syn- punkterna framförs av naturvårdsverket samt länsstyrelserna [ Jönkö— pings, Västmanlands och Västernorrlands län.
Länsstyrelserna i Jönköpings, Kalmar och Örebro län ansluter sig till utredningens uppfattning vad gäller kommunerna som lämpliga plane- ringsenheter. I likhet med en rad andra remissinstanser varom mera nedan under avsnittet ”Resurser” uttrycker dock även dessa tveksamhet beträf— fande kommunernas resurser att på ett tillfredsställande sätt lösa uppgif- terna.
Länsstyrelsen i Kalmar län betonar i detta sammanhang att i en kommande lagstiftning måste lämpliga former fastläggas som säkrar att statliga intressen blir framförda till beaktande redan i samrådsförfarandet vid den planering som kommunerna således skall ha ansvaret för. LO
framhåller att en förutsättning för det kommunala huvudansvaret dock måste vara att kommunalekonomiska intressen inte får föranleda kom- munerna att göra avsteg från de för bostadspolitik, miljöpolitik, regional- politik och skogspolitik fastslagna allmänna målsättningarna. Som exem- pel nämner LO strävandena inom bostadspolitiken att motverka segrega- tion mellan olika boendeformer, nämligen beträffande småhus och flerfamiljshus. Det måste enligt LO i detta sammanhang finnas garantier för att kommunerna i sin planläggning effektivt verkar för dessa integra- tionssträvanden.
Naturvårdsverket anser att de tankegångar som ligger bakom riksplane- ringen otillräckligt har beaktats i betänkandet. Ett så starkt kommunalt inflytande i planerings- och beslutsprocessen som utredningen förutsätter skulle enligt verkets mening stå i strid med ambitionerna att förverkliga en planering för utnyttjandet av mark och vatten, som är väl avvägd med hänsyn till regionala behov och hela rikets behov., Lantbruksstyrelsen förutsätter att kommunplanerna följer de intentioner som riksplane- ringen och olika speciallagstiftning anger för att uppfylla övergripande samhällsmål. De av riksdagen fastställda näringspolitiska målen för de areella näringarna kan exempelvis i vissa fall delvis gå emot kommunala särintressen. I sådana fall måste enligt styrelsen det allmänna samhälls— intresset kunna hävdas. Liknande synpunkter framförs också av skogssty- relsen och domänverket i vad avser skogsbrukets intressen.
Ekerö kommun anser att syftet med en ny lagstiftning måste vara att fördjupa den kommunala demokratin och stärka kommunens rätt till planläggning av marken inom kommunen. Detta innebär att lokalisering av olika verksamheter och anläggningar helt ska bestämmas av de lokala kommunala förtroendemännen, naturligtvis under hänsynstagande till riksplaneringens positiva intentioner..
Södertälje kommun anser att samhällsutvecklingen inte tillåter en vidgad självständighet för kommunerna på alla de områden och i alla de avseenden som det föreslagna planeringssystemet skall omfatta. En enskild kommun kan inte ges en frihet att förhindra en för riket som helhet uppenbart önskvärd åtgärd (eller vidta en på samma grund uppenbart olämplig åtgärd). Omfattningen av dessa inskränkningar vidgas när knappheten på resurser tilltar. Inom ett visst plansystem ökar det också men vidgad integration. Ett plansystem som tar hänsyn till detta faktum kan enligt kommunens mening inte samtidigt utan vidare antas också rymma möjligheter till vidgad kommunal självstyrelse. Kommunen anför vidare.
Den allmänna utvecklingen, både nationellt och internationellt präglas av konflikter hörrörande från naturresursernas begränsning. Det är uppenbart, att ju mer dessa konflikter skärpes desto större och mer berättigade blir kraven på planering och styrning av resursförbrukningcns fördelning. Denna styrning kan inte läggas på en lägre nivå än den som har största överblicken och erforderliga maktmedel för styrningcns genomförande. Den är sålunda en statlig uppgift.
Svenska samernas riksförbund framhåller i fråga om den ytterligare markeringen av kommunernas ansvar att erfarenheterna av kommuner-
nas behandling av rennäringens markanspråk medför att riksförbundet finner det vara oundgängligen nödvändigt att det i en kommande lagstiftning skall ingå uttryckliga bestämmelser om inflytande och samråd med bl. a. samebyarna i planläggningen.
Sveriges villaägareförbund slutligen ifrågasätter lämpligheten av att kommunerna i fortsättningen skall stå som huvudmän för planering och planläggning. Förbundet förordar i stället, att detta huvudmannaskap elimineras och ersätts av ett mer balanserat system med de tankegångar som ligger bakom förättningsförfarande enligt fastighetsbildningslagstift- ningen.
Utredningens uppfattning att g r u n d lä g g a n d e 5 0 c i a l a strävanden och gemensamma och långsiktiga samhällsintressen skall väga tungt i förhållan- de till kortsigtiga och privata intressen delas uttryckligen av skogsstyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms och Söder- manlands län, LO, Göteborgsregionens kommunalförbund och av Lands- krona, Nynäshamns, Ovanåkers, Oxelösunds, Ulricehamns och Ängel- holms kommuner. Skogsstyrelsen anser att denna princip tyder på att bygglagutredningens förslag då det gäller markanvändning och byggande i praktiken bör kunna säkerställa möjligheterna för skogsbruket att få erforderligt gehör för sina synpunkter på markanvändningen. LO framhåller att privatekonomiska intressen med oförtjänt markvärdesteg- ring hittills i alltför stor utsträckning har fått styra markanvändningen och bebyggelsen och att detta har förorsakat skador och bristfälligheter i bebyggelse och miljö som kan vara svåra eller omöjliga att reparera. Inte minst i fråga om fritidsbebyggelse har den privata exploateringen i många fall gått fram mycket hårt. Bl.a. har härigenom allmänhetens behov av rekreation och friluftsliv i stor utsträckning omöjliggjorts eller försäm— rats. Ovanåkers kommun framhåller att svåra, ibland obotliga skador, har vållats i naturen på grund av intresse att exploatera en naturtillgång. Göteborgsregionens kommunalförbund anför att denna princip, som ofta kan medföra intressekonflikter inte minst i översiktsplanering på regional nivå, medför ökade krav på tidig och lättförståelig översiktlig redovisning av planfrågor och på aktiv samverkan mellan olika parter samt ställer särskilda krav på förståelse för den medverkan som samhället begär av de enskilda medborgarna beträffande markanvändning och byggande.
Enligt Näringslivets byggnadsdelegation har principerna för intresseav- vägningen vid planeringen enligt förslaget blivit så allmänt hållna, att de inte är nämnvärt vägledande. Delegationen anser det angeläget att inom ramen för planlagstiftningen söka nå fram till vissa vägledande principer för behandlingen av intresseavvägningen. Det är önskvärt, att alla lös- ningar och planer prövas efter verkliga meriter, vare sig det är fråga om anspråk enskilda emellan eller mellan samhället och enskild planering.
Föreningen arbetsgrupper för en folkets byggnadskultur anser att bristen på preciseringar av vad allmänt respektive enskilt intresse skall betyda förstärker oklarheten om vilka samhällsintressen lagen skall tjäna. Kommunen och staten förutsätts företräda allmänna intressen, men inget nämns om att som allmänt betecknade intressen kan komma i
konflikt med varandra, eller hur sådana skall lösas, annat än för vissa konflikter mellan stat och kommun. Enskilda intressen kan vara minori— tetsintressen från små svaga intressen eller också maktintressen från starka enheter.
Samtliga som yttrar sig i denna fråga är överens med utredningen om att planläggningen bör tillgodose behovet av samordning mellan den fysiska, den sociala och den ekonomiska planeringen och därför ges största möjliga anknytning till kommunernas verksamhetsplanering och ekonomiska plane- r i n g .
Örebro kommun betonar det viktiga i att stat och kommun får ökade möjligheter att gemensamt arbeta med markanvändningsplanering. Sam- ordning krävs alltså enligt kommunen av ekonomisk och social planering på båda nivåerna.
Näringsfrihetsombudsmannen framhåller att en sådan samordning ökar möjligheterna till medborgarinflytande och tillgodoser behovet av hus- hållning med mark och vatten och en god miljö varför en sådan samordning i stort sett torde vara väl förenlig med de allmänna konkur- rens- och konsumentsynpunkter som näringsfrihetsombudsmannen har att företräda.
Enligt ERU är det under senare är två utvecklingslinjer, som tenderar att mötas. Den ena är s. k. fysisk planering, som vuxit fram ur projektritningarnas tradition, den andra är den regionalekonomiska utvecklingsplaneringen. Ett av lagstiftningens främsta syften bör enligt ERUzs mening vara att initiera och främja samverkan mellan skilda former av planering.
Uppsala kommun betonar det viktiga i att den kommande lagstift- ningen anger hur de sociala synpunkterna kan säkerställas i planarbetet och i stadsbyggandets genomförande och framhåller att i Uppsala kommun nu har genomförts en ordning, där representanter från de sociala myndigheterna redan från början deltar i det översiktliga planarbetet. Även boendeutredningen betonar att avsikten bör vara att nå goda sociala helhetslösningar. Landskrona kommun framhåller att det med tanke på en trolig framtida resursknapphet är ytterst väsentligt att kommunplanen inte begränsar sig till en redovisning av planeringsmålen utan även innehåller utredningar avseende medlen dvs. alternativa vägar att uppnå de uppställ- da målen. Liknande synpunkter framförs av Härnösands kommun.
Tranås kommun menar att samordningen med övriga planeringsformer inte har utvecklats tillräckligt. Under en enhetlig ledning och med enhetligt planeringsunderlag kan förmodligen en integrerad kommunal planering bäst förverkligas. Om syftet med markanvändningsplaneringen skall uppfyllas måste, enligt kommunen samordningen på något sätt garanteras och inte endast förutsättas. Liknande tankegångar framförs av Sveriges civilingenjörsförbund och Tibro kommun.
Föreningen för samhällsplanering vänder sig mot de försök som utredningen och andra gjort att ge markanvändning och bebyggelse en exklusiv ställning i denna samordning. Föreningen instämmer i det
synsätt utredningen för fram i betänkandet att planläggning av markan- vändning och bebyggelse måste ses som en gren bland andra i kommun- styrelsens samordnande verksamhet. Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister ger uttryck för samma mening.
Utöver de nu nämnda ansluter sig ett stort antal remissinstanser uttryckligen till utredningens principiella uppfattning, nämligen lantmä- teristyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings, Kristianstads, Malmöhus, Skaraborgs, Värmlands, Västmanlands, Kopparbergs och Väs- ternorrlands län, Hyresgästernas riksförbund, Samfundet för hembygds- vård, SACO, en minoritet i Stockholms läns landsting och SAR samt Arvika, Bollnäs, Botkyrka, Enköpings, Eslövs, Fagersta, Falkenbergs, Falköpings, Filipstads, Finspångs, Gislaveds, Gnosjö, Göteborgs, Halls- bergs, Hammarö, Haninge, Huddinge, Höör, Jönköpings, Kalmar, Kungs- backa, Lidingö, Linköpings, Ljungby, Lomma, Malmö, Norbergs, Norr- tälje, Nynäshamns, Olofströms, Orsa, Osby, Ovanåkers, Sala, Smedje- backens, Sollentunas, Staffanstorps, Stockholms, Torsby, Tranemo, Upplands Väsby, Uppvidinge, Vilhelmina, Årjängs, Åtvidabergs och Ängelholms kommuner, minoriteter i Helsingborgs, Järfälla, Oskars hamns, Solna, Södertälje och Täby kommuner samt planeringskontoreti Halmstads kommun och byggnadsnämnden och fastighetsnämnden i Lunds kommun.
Frågan om ökade möjligheter på ett tidigt sta- dium i planläggningsproceduren till diskussion angående viktiga principiella ställningstagan— den och till bedömningar från allmän synpunkt av olika åtgärders lämplighet samt till ett re- ellt förtroendemannainflytande och inflytan- de för de personer och organisationer som har synpunkter att framföra i olika planläggnings- f r å g 0 r är föremål för stort intresse från remissinstansernas sida.
Socialstyrelsen finner det mycket värdefullt att utredningen betonar vikten av medborgarinflytandet i planeringen. Liknande positiva uttalan- den om utredningens principiella synpunkter i denna fråga görs också av RR V, riksantikvarieåmbetet, fiskeristyrelsen, domänverket, MUS-65, arbetsmiljöutredningen, barnmiljöutredningen, boendeutredningen, läns- styrelserna i Jönköpings, Gotlands, Malmöhus, Hallands, Älvsborgs, Skaraborgs, Göteborgs och Bohus samt Västerbottens län, av KF, LO, Näringslivets byggnadsdelegation, Skid- och friluftsfrämjandet, Svenska naturskyddsföreningen, Sveriges villaägareförbund, Göteborgsregionens kommunalförbund, Sveriges lantmätareförening, av Burlövs, Danderyds, Eskilstuna, Eslövs, Finspångs, Gagnefs, Gällivare, Göteborgs, Härnösands, Järfälla, Kiruna, Kristianstads, Kumla, Linköpings, Ljungby, Lomma, Markaryds, Munkedals, Nynäshamns, Nässjö, Orust, Ragunda, Skara, Solna, Staffanstorps, Sunne, Sölvesborgs, Tibro, Torsby, Tyresö, Täby, Upplands—Bro, Uppsala, Valdemarsviks, Vaxholms, Vellinge, Vilhelmina, Ängelholms, Örebro och Övertorneå kommuner samt av minoriteter i Huddinge och Jönköpings kommuner.
Ett stort antal remissinstanser, som likaledes ger uttryck för en positiv
inställning till ett vidgat medborgarinflytande, betonar särskilt att detta bör göra sig gällande på ett så tidigt stadium så möjligt. Länsstyrelsen i Västmanlands län framhåller sålunda det väsentliga i att tyngdpunkten i medborgarinflytandet förläggs till ett tidigt skede i planläggningsarbetet då inflytandet verkligen kan göra sig gällande., Särskilt väsentligt är enligt länsstyrelsen att det mest omfattande medborgarengagemanget åstad— kommes i anslutning till det översiktiga planarbetet. Det är då de för miljöutformningen i stort väsentligaste ställningstagandena görs. Lik- nande synpunkter framförs av skolöverstyrelsen och fiskeriintendenterna i mellersta och övre södra distrikten av länsstyrelserna i Södermanlands, Kronobergs, Blekinge, Göteborgs och Bohus, Kopparbergs och Norrbot— tens län, av Folksam, LRF, SABO, Stockholms läns landsting, Göteborgs förorters förbund och Medborgarrörelsen Sveriges väljare samt av Ale, Borås, Filipstads, Härryda, Kalmar, Kungsbacka, Kungälvs, Köpings, Lerums, Lilla Edets, Mora, Norrtälje, Ovanåkers, Partille, Sollentuna, Stenungsunds, Stockholms, Tidaholms, Trelleborgs, Ulricehamns, Upp- lands Väsby, Vara, Varbergs, Vårgårda, Åtvidabergs och Öckerö kommu- ner och en minoritet i Solna kommun. lnvändningar mot utredningens förslag till förbättringar beträffande medborgarinflytandet redovisas närmare under följande avsnitt. En del invändningar och förslag av mera principiell natur skall dock tas upp här.
Enligt Hyresgästernas riksförbunds uppfattning är det självklart att medborgarinflytandet måste få göra sig gällande så tidigt som möjligt i planeringsprocessen. Förbundet kan emellertid inte dela utredningens åsikt att principen om tidigt inflytande främst har betydelse vid den översiktliga planeringen medan det däremot inte medför några större nackdelar om allmänheten vid detaljplanering får yttra sig först när färdigt förslag föreligger, Förbundet anför vidare.
Visserligen torde det vara så att den översiktliga planeringen enligt utredningens förslag kommer att få en större betydelse och verka mer styrande på den efterföljande detaljplaneringen men att översiktplanerna skulle komma att bli så detaljerade att det inte skulle finnas ett betydande utrymme för alternativa lösningar tror förbundet inte. Med stor säkerhet torde det även inom ramen för ett plansystem i enlighet med det av utredningen föreslagna bli så att en mängd frågor av stor betydelse för de boende kommer att avgöras vid detaljplanläggningen.
Liknande synpunkter framförs av Näringsfrihetsombudsmannen och av Eslövs, Nyköpings, Sala och Västerås kommuner, byggnadsnämnden i Lunds kommun och en minoritet i Täby kommun. Malmö kommun ser det som en vansklig sak att låta inflytandet fungera på ett alltför tidigt stadium eftersom detta kan ge enskilda starka intressen försteg framför allmänintresset.
SAR, som i och för sig starkt understöder ambitionen att ge medbor- garna insyn och inflytande i planarbetet, framhåller rent allmänt tvek- samhet mot att alltför hård laglig reglering och kontroll av dessa frågor sker, vilket skulle kunna medföra en alltför omfattande apparat till förfång för själva planeringsarbetet. Liknande synpunkter framförs av riksrevisions- verket, länsstyrelserna i Stockholms, Hallands och Jämtlands län, av
SA CO, samt av Gävle, Helsingborgs, Landskrona, Norbergs, Orsa, Uppvidinge, Värnamo och Ånge kommuner.
Gislaveds kommun anser att det finns all anledning att söka nya kanaler för medborgarinflytande i planeringsfrågorna. Det bör enligt kommunen ankomma på de politiska partierna i kommunerna att se till, att informationen når ut till de enskilda människorna och blir föremål för en riktig och konstruktiv debatt. Kommunerna själva bör utnyttja detta forum ävensom andra lämpliga föreningar och ge dem ekonomiska och personella resurser för en saklig delgivning av planfrågorna. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Västernorrlands län, av Mölndals och Ånge kommuner samt av byggnadsnämnden i Halmstads kommun. Minoriteter i Eskilstuna och Södertälje kommuner anser att de politiska organisationernas roll kan ytterligare förstärkas genom införande av kommundelsråd.
En minoritet i Stockholms läns landsting samt Haninge och Södertälje kommuner framhåller att den bästa garantin för ett allsidigt och representativt medborgarinflytande ligger i en ökad lokal aktivitet inom de politiska partierna och att alla beslut i planeringsfrågor sker i valda förtroendemannaorgan. Södertälje kommun anför vidare bl. a. följande.
En realistisk analys av den faktiska förmågan för en bred och representativ grupp förtroendemän och allmänhet att delta i planerings- diskussionen leder till slutsatsen, att det grundläggande planeringssyste- met är för komplicerat. Detta faktum kan inte elimineras av den frihet som utredningen — helt riktigt — föreslagit för kommunerna att själva besluta om formerna för kontakten med allmänheten. Därest så kompli- cerade planeringssystem som här föreslagits är nödvändiga, måste man därför acceptera, att vissa delar därav inte kan bli föremål för en meningsfylld allmän debatt på lokal nivå. Den representativa demokratin på statlig och lokal nivå innefattar lösningen på det problemet. Formerna för och omfattningen av medborgarinflytandet i den rent kommunala planeringsprocessen bör utvecklas i anslutning till kommunaldemokrati- utredningens betänkande och från utgångspunkten, att den representativa demokratin och den normala politiska processen även framgent måste utgöra hörnstenarna.
Uttalanden av liknande innebörd görs av ett flertal remissinstanser. Att medborgarinflytandet i första hand bör säkras inom ramen för den representativa demokratin anser sålunda länsstyrelsen iStockholms län, Föreningen för samhällsplanering, Föreningen Sveriges kommunala för- valtningsjurister, Svenska riksbyggen samt Bodens, Grums, Höörs, Karl- stads, Lidingö, Luleå, Piteå, Skellefteå, Skinnskattebergs, Sundsvalls, Uddevalla och Älvsbyns kommuner.
Länsstyrelserna i Kalmar och Värmlands län samt Falkenbergs kom- mun understryker vikten av att medborgarinflytandet inte tar sig sådana former att de i demokratisk ordning valda kommunala organen sätts åt sidan. Även länsstyrelserna i Älvsborgs och Västernorrlands län samt Nynäshamns kommun framhåller betydelsen av de förtroendevaldas inflytande på planläggningen. Länsstyrelsen i Uppsala län och Tjörns kommun uttrycker farhågor för att meningsyttringar av dagsländenatur eller minoritetsgrupper med speciella förutsättningar kan komma att få för stort inflytande.
Malmö kommun framhåller att redan nuvarande lagstiftning torde ge goda förutsättningar för att medborgarna inte bara skall kunna framföra sin ståndpunkt i exempelvis en planfråga utan också att detta kan ske i så god tid att opinioner kan beaktas innan slutligt beslut fattas Kommunen anför vidare.
Det är kommunens övertygelse att man bäst gagnar en öppen debatt genom att låta planfrågorna få en central plats i det kommunalpolitiska skeendet. Ur denna synpunkt ser kommunen icke någon erinran mot att information i planfrågor framföres i öppna och fria former. Verksam- heten bör dock på vanligt sätt inordnas i reglerna för den kommunala behandlingsordningen. Kommunen är av den uppfattningen att kommu- nens planarbete år uttryck för en medveten politisk vilja och att det vore verklighetsfrämmande att räkna med att det reella inflytandet i planfrå- gor skulle flyttas över på opinioner som icke har det politiska ansvaret för besluten.
Även HSB samt Kristinehamns och Malungs kommuner anser att det inte finns något behov av större förändringar i det nuvarande systemet. HSB framhåller att det ju redan är så att medborgarna genom sina politiskt valda förtrendemän utövar det avgörandeinflytande i planfrågor- na liksom andra kommunalpolitiska frågor.
Hässleholms kommun framhåller att utredningen ej tagit ställning i frågan om ansvaret för kontakterna med medborgarna och frågar var gränsen mellan det politiska ansvaret och tjänstemannaansvaret skall gå. Gnosjö kommun menar att det nog är så att alltför mycket arbete för information på ”gräsrotsnivå” ofta är onödigt arbete. Nyköpings kom- mun slutligen anser att medborgarinflytandet inte bör stärkas genom en ändrad byggnadslagstiftning utan, om så är påkallat, genom regler som gäller för kommunal handläggning av ärenden i allmänhet. Länsstyrelsen i Malmöhus län och Ulricehamns kommun biträder ut— tryckligen utredningens synpunkt att det är ett väsentligt syfte för en ny lagstiftning att förbättra möjligheterna att på ett tidigt stadium få till stånd en bedömning från allmän synpunkt av olika åtgärders lämplighet. ' Att lagstiftningen skall syfta tillatt ge un— derlag för att meddela centrala direktiv beträf- fande innehållet i beslut om markanvändning och angående kvaliteten då det gäller miljöut- formning och byggande samt att åstadkomma sådana beslutsrutiner att det finns möjlighet att bedöma markhushållningsfrågorna i ett rikso mfattande perspektiv föranleder övervägande posi- tiva uttalanden från remissinstanserna.
Länsstyrelserna i Jönköpings och Gävleborgs län anser att det finns ett klart behov av allmänna materiella normer som vägledning för planlägg- ningsarbetets inriktning och syfte.
Av samma mening är RR V som anför.
Skall det i direktiven avsedda statliga inflytandet bli av ett sådant reellt värde, att större delen av detaljplanläggningen utan olägenheter kan överlåtas på kommunerna, måste de översiktliga planerna uppfylla vissa grundläggande krav beträffande innehåll, kvalitet och detaljeringsgrad. Huvudlinjerna för dessa krav bör dras upp redan i lagstiftningen.
Bostadsstyrelsen instämmer i uppfattningen om behovet av konkret stöd i lagtext för angelägna miljökrav. Beträffande bostäder och bostads— bebyggelse bör lagen formuleras så att den blir ett stöd för angelägna kvalitetskrav. Även Tierps kommun konstaterar med tillfredsställelse att frågorna om bebyggelsemiljöns utformning avses får särskilt stöd i lagtexten.
Planverket finner det ändamålsenligt att genomförandet av föränd- n'ngarna regleras genom en lagstiftning i vilken generella egenskapskrav på bebyggelse, byggnader och anordningar anges. Skolöverstyrelsen instäm- mer i förslaget att grundläggande krav ifråga om byggnads egenskaper lagfästs. Av samma mening är länsstyrelsen i Västernorrlands län samt Hallsbergs, Linköpings, Skellefteå, Stockholms och Vilhelmina kommu- ner. Stockholms kommun framhåller att de grundläggande egenskapskra- ven för byggnader bör samlas och fastläggas på ett ställe i lagstiftningen och inte — som nu — vara spridda på olika lagar, exempelvis byggnadsstadgan, bostadssaneringslagen och hisskungörelsen. Några speci- ella krav på byggnader som finansieras med statliga län är enligt kommunen inte längre motiverade. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser det högst väsentligt att dessa egenskaper kan preciseras och verkligen utgöra ett reellt politiskt grundat underlag för den efterföljande anvisningsverksamheten.
Värnamo och Örebro kommuner framhåller att kommunerna måste ha stor frihet att själva forma sin bebyggelsemiljö ovanför vissa minimikrav. Regleringen får inte drivas så långt att den kommunala planeringen snörs in i ett alltför stelt regelsystem som på ett orimligt sätt inskränker den kommunala självbestämmanderätten. Enligt Norrköpings kommun som delar denna uppfattning finns det all anledning att ifrågasätta om det i planfrågor är motiverat att från statens sida utfärda sådana föreskrifter gentemot kommunerna, som inte är av så väsentlig eller allmängiltig natur att de kan införas i lagen.
Kommunförbundet hävdar att bl. a. kommunala strävanden till bättre fysisk och social integration i planeringen många gånger förhindrats av innehåll och tillämpning av olika statliga myndigheters normer och anvisningar. En central styrning hämmar ofta lokala initiativ och förhindrar till de lokala förhållandena anpassade lösningar. Styrelsen vill därför understryka att erforderliga tillämpningsanvisningar måste ges en generell utformning utan detaljstyrning. Borlänge kommun anser att normer, gemensamma för hela riket bör utfärdas endast sparsamt. Kommunen anför vidare.
Staten har ändå möjligheter att vid fastställelsen av planförslag bedöma deras kvaliteter samt skapa viss praxis. Det kan inte vara nödvändigt eller ens önskvärt att i samhällsplaneringen och byggandet alltid utnyttja endast sådana lösningar och metoder som är godtagbara inom hela landet. En alltför enhetlig bedömning kan i sämsta fall utarma lokala traditioner i stadsbyggandet. Också brukarnas krav på bebyggelsen varierar förmodligen avsevärt mellan de olika landsdelarna.
Umeå kommun anser att tvingande normer eller administrativa före- skrifter bör begränsas till ett absolut minimum. Utredningens ståndpunkt
att centralt uppställda kvalitetskrav till grund för planering måste finnas över ett betydligt vidare fält än för närvarande, delas inte av kommunen. Erfarenheterna av den nuvarande styrningen via normer och administra- tiva föreskrifter är enligt kommunen att de leder till att de sektorer som är normstyrda prioriteras på ej normstyrda sektorers bekostnad. Ett exempel på detta är trafikfrågornas dominerande ställning i detaljplane- sammanhang som bl. a. medfört att den yttre miljön försummats i många bostadsområden. Frågan är enligt kommunen viktig därför att varje kvalitetskrav är förenat med en kostnadsaspekt som inte får försummas. Avvägningen mellan kostnad och kvalité är en politisk bedömningsfråga som måste få avgöras inom kommunerna.
Beträffande remissinstansernas inställning till utredningens närmare förslag om hur riksintressena skall tillgodoses redogörs för denna fråga i följande avsnitt. Här skall dock redovisas instansernas principiella inställ- ning till utredningens uppfattning at t d e r ä t t slig a st y r m e d - len i markanvändningsfrågor på lokal och regio- nal nivå bör utformas så att också riksintresse- na kan tillgodoses. Av de som yttrat sig angående denna princip ger nästan samtliga uttryck för en positiv uppfattning. Länsstyrel- sen i Älvsborgs län menar i likhet med utredningen att riksplanefrågorna skall kunna beaktas i den kommunala översiktsplaneringen och att något särskilt riksplaneinstitut därför inte behövs. Samma uppfattning framförs av länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Kronobergs, Gotlands, Blekinge, Hallands, Skaraborgs, Västmanlands, Västernorrlands, Jämt- lands och Västerbottens län samt Botkyrka, Enköpings, Helsingborgs, Kristinehamns, Växjö och Övertorneå kommuner. Länsstyrelsen i Hal- lands län förutsätter därvid att den kommunala vetorätt som f. n. finnsi 136 aå BL bibehålles i den kommande lagstiftningen. Länsstyrelsen i Västerbottens län anför vidare i detta sammanhang bl. a. följande.
De erfarenheter som vunnits av kommunernas behandling av riksintres- santa objekt i det nyligen avslutade programskedet av den fysiska riksplaneringen visar att skiljaktigheterna mellan kommunernas och länsstyrelsens synsätt på de riksintressanta frågorna är obetydliga. För den helt övervägande delen av riksintressena torde det därför knappast bli fråga om sådana motsättningar att inte samförståndslösningar skall kunna uppnås inom ramen för det översiktliga kommunala planeringsarbetet. Statens möjligheter att bevaka riksintressena är också väl tillgodosedda genom att de översiktliga kommunala planerna skall behandlas såväl vid samråd på förhandsstadiet av berörda statliga myndigheter som vid efterprövning av länsstyrelsen och i vissa fall Kungl. Maj:t.
Riksantikvarieämbetet framför liknande synpunkter. Länsstyrelsen i Jönköpings län understryker i detta sammanhang nödvändigheten av att planeringsprocessen utformas så att riksintresset kan hävdas med tillbörlig styrka och ifrågasätter om utredningens förslag innebär tillräckliga garantier härför. Liknande synpunkter framförs av Svenska Riksbyggen och Karlskrona kommun.
Utredningens mening att lagstiftningen — utan att ersätta de olika speciella prövnings- och be-
slutsformer som finns i speciallagstiftningzn — dock bör syfta till att skapa en sådan beslutsordning att det plannässiga underlaget för markanvändningsföränd riigar tillhandahålls i samlad form äriprincip inte förenålför någon kritik från remissinstansernas sida. Denna mening delas uztryck- ligen av ÖEF, lantmäteristyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Jämt- lands och Norrbottens län, SABO samt av Eslövs, Hudiksvalls, Sned/'e- backens, Sollentuna, Sundsvalls och Tibro kommuner. Även luj'tfarts- verket anser utredningens ambitioner i denna del vara lovvärda. Enligt verket måste man dock vara observant på att åsyftade prövningar (an ha olika syften och kräva helt olika kompetens, varför dessa strävanden inte får drivas alltför långt.
Beträffande remissinstansernas närmare inställning i denna fråga hänvisas till redogörelse under avsnitten angående lagstiftningens räck- vidd och anknytningen till annan lagstiftning.
Övervägande positiva uttalanden görs beträffande utredningens mening att förändringar i markanvändningen i princip skall föregås av en planmässig prövning och samhälleligt beslut innan de kan genomföras och att någon generell rätt för markköpar'e och nyttjanderättshavare att förändra markanvänd- ningen alltså inte bör finnas. Denna mening )iträds sålunda av länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Jönköpings, Kalmar och Malmöhus län, av Folksam, Skid- och friluftsfräm/"andet, kommtnför— bundet, SABO, Göteborgsregionens kommunalförbund samt av Filip- stads, Huddinge, Landskrona, Mönsterås, Nässjö, Oskarshamns, Sollen- tuna och Åtvidabergs kommuner.
Även Malmö kommun är positiv till grundprincipen men framhåler att det är ett rättssäkerhetskrav att markägaren skall kunna överblicka vilka anspråk som samhället ställer och vilka inskränkningar i förfoganderätlen till mark som vid varje tidpunkt föreligger.
Kinda kommun ställer sig positiv till viss reglering av markanvänd- ningen men påpekar att det bör vara möjligt att åstadkomma 'imliga avvägningar mellan samhälleliga krav och den enskildes rätt. Kommunen ser detta som en väsentlig politisk fråga, som borde vara föremål för mera ingående bedömningar.
Umeå kommun anser det visserligen vara nödvändigt att samhället. och då framför allt kommunerna, får ett starkare inflytande på väsentliga markanvändningsfrågor där inflytandet för närvarande är svagt. t. ex. vägbyggande, grustäkter, underjordbyggande. Enligt kommunen få" emel- lertid samhällets prövning inte bli så omfattande och detaljerad att den glider över i ett självändamål. Prövningen bör därför begränsas till sådana förändringar i markanvändningen som berör ett större antal människor på ett mera påtagligt sätt. Solna kommun anser att principen inte får tas till intäkt för en onödig detaljreglering.
Enligt hovrätten för Nedre Norrland är en viktig fråga när det gäller markägarens ställning i vad mån denna har initiativrätt i planläggnings- processen. Hovrätten anför vidare
Enligt bygglagutredningens förslag kan fastighetsägare förbereda för- slag till byggnadsplan men får inte föra talan mot kommuns beslut att vägra att anta förslaget eller upprätta byggnadsplan. En sådan vägran innebär ett generellt förbud för fastighetsägaren mot ändrad markanvänd- ning i vidsträckt mening, och nuvarande möjligheter till dispens skall försvinna. Någon direkt rätt att framtvinga detaljplanering har visserligen markägarna inte heller enligt gällande ordning men skälet härtill, nämli- gen att det bör tillkomma myndigheterna att från bebyggelsepolitiska synpunkter avgöra var och när tätbebyggelse skall få ske, torde inte kunna åberopas, om bygglagutredningens förslag om översiktliga planer och detaljplanens ändrade karaktär genomföres. En kommuns vägran att godtaga ett förslag till byggnadsplan bör vila på saklig grund, och en möjlighet till överprövning av kommunens beslut är ur rättssäkerhetssyn- punkt erforderlig.
Liknande synpunkter framförs av Näringslivets byggnadsdelegation. Även Eslövs kommun anser denna fråga betydelsefull eftersom det nya plansystemet avses omfatta all slags fastighetsanvändning.
Värnamo kommun anser inte att markägares och nyttjanderättshavares rätt till omdisponering av markanvändning generellt skall upphävas. Däremot tillstyrker kommunen att befogade inskränkningar skall kunna göras genom kommun-, kommundels- och detaljplan. Även Ulricehamns kommun anser att inskränkningen i den enskildes rätt att förfoga över sin fasta egendom blir alltför stor. För Svenska företagares riksförbund framstår utredningens förslag till hård reglering av markanvändningen som ett hot mot en dynamisk samhällsutveckling. I stället för flexibilitet och samarbete markägare—myndigheter tycks enligt förbundet utred- ningen föredra byråkrati och samhällsingripande. Den enskilda äganderät- ten urholkas och den hävdvunna principen om dispositionsrätt för fastighetsägare försvinner. ] takt med inskränkningen av enskilda initiativ på markanvändningens område minskar enligt förbundet också konsu- mentens valfrihet.
SABO och Örebro kommun anser det vara diskutabelt om r ä t t e n att förverkliga byggnadsrätten fortfarande i princip skall tillkomma markägaren. SABO förut- sätter att man vid prövning av denna fråga tar vederbörlig hänsyn till byggkonkurrensutredningens förslag. I detta sammanhang framhåller Näringslivets byggnadsdelegation nödvändigheten av att rätten att ut- veckla bebyggelse enligt en beslutad byggnadsplan får en tillräcklig grad av trygghet. Delegationen anför vidare.
En trygghet i arbetsbetingelserna är av grundläggande betydelse för att samarbetet mellan enskilda och kommunen skall fungera på ett tillfreds- ställande sätt. Tvångsingripanden — t. ex. i form av expropriation eller förköp — borde därför inte få tillgripas inom områden, som är avsedda för enskild bebyggelse före en viss utsatt tidpunkt från det byggnadsplan beslutats. En sådan tidsfrist bör anpassas så, att berörda parter får tillräckligt rådrum att sätta sig in i projektets förutsättningar och att genomföra en frivillig avveckling, om de saknar möjlighet eller intresse att medverka till den planerade bebyggelsen.
När det gäller principerna för hur skyldigheten att vidta åtgärder för att förverkliga beslut om
byggande och annan markanvändning bör upp- delas mellan stat, kommun och fastighetsägare biträder några remissinstanser som yttrar sig angående dessa principer uttryckligen utredningens mening att planerna inte bör förenas med någon skyldighet för markägaren att genomföra de i planerna upptagna åtgärderna. Uttalanden av denna innebörd görs sålunda av civilförsvars- styrelsen, länsstyrelserna i Uppsala och Norrbottens län, Svenska kommu- nal-tekniska föreningen och Härnösands kommun. uppdelas mellan stat, kommun och fastighetsägare biträder några remiss- instanser som yttrar sig angående dessa principer uttryckligen utred- ningens mening att planerna inte bör förenas med någon skyldighet för markägaren att genomföra de i planerna upptagna åtgärderna. Uttalanden av denna innebörd görs sålunda av civilförsvarsstyrelsen, länsstyrelsernai Uppsala och Norrbottens län, Svenska kommunal-tekniska föreningen (SKTF) och Härnösands kommun.
Södertälje kommun anför i detta sammanhang följande.
Enligt bygglagutredningens mening är det uppenbart att samhällsbyg- gandet även i fortsättningen i stor utsträckning måste ske på sådant sätt att kommunen påtar sig ansvar för utbyggnad av gator, parker o. dyl. och att detta sker i större utsträckning än f. n.. Skyldigheten i detta hänseende synes emellertid inte böra regleras genom att viss eller vissa planläggnings- institut medför sådan skyldighet. Kommunens skyldighet bör föreligga företrädesvis i samband med de egentliga tätortsbildningarna medan avlägset liggande smärre bebyggelseområden inte bör omfattas av kom- munens skyldighet. Inom ramen för ett system för obligatorisk översikt- lig planläggning, som är uppbyggt på det sätt som föreslås i detta betänkande, bör det enligt bygglagutredningens mening vara möjligt att i de översiktliga planerna klargöra inom vilka delar av kommunen sådan skyldighet skall finnas. Förslaget tillstyrks.
Liknande positiva uttalanden till utredningens tankegångar i denna del görs också av eivilförsvarsstyrelsen, länsstyrelsen i Norrbottens län, Svenska kommunal-tekniska föreningen och av Bengtsfors, Hammarö, Härnösands, Höörs, Linköpings, Ljungby, Malmö, Mora, Mottala och Vilhelmina kommuner. Även Skövde kommun synes ha denna uppfatt- ning. Bostadsstyrelsen framhåller att dessa frågor inte bör belasta den översiktliga planen (kommunplanen) utan att de blir enklare att handlägga om de avgörs i samband med utarbetandet av kommundels— planer på en plannivå jämförbar med nivån hos den idag ofta använda
dispositionsplanen. Kristinehamns kommun framhåller att den föreslagna ordningen — att
områdesvis precisera de kommunala skyldigheterna i översiktlig plan — inte får inskränka den enskildes rätt och möjlighet att kräva, att utfästa kommunala skyldigheter fullföljs.
Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att den föreslagna ändringen av kommunens ansvar för plangenomförandet kan leda till väsentliga skillna- der mellan olika kommuner och även svåraccepterade skillnader mellan skilda delar av samma kommun. Vissa ramar för det kommunala ansvaret kan behöva ges i lagstiftningen. Den nuvarande regleringen av skyldighe- terna med olika huvudmannaskap genom tillämpning av olika planinstitut
bör emellertid ej bibehållas. Även vägverket och länsstyrelsen i Stock- holms län anser det nödvändigt att genomförandemedlen preciseras i lagstiftningen. Vägverket anser att det bör bli möjligt att i samband med nybebyggelse av ett område kräva av en intressent att han utför för det allmänna väsentliga åtgärder, som t. ex. väganslutningar och planskilda korsningar för gång— och cykeltrafik vid allmän väg samt nybyggnad av väg som kan komma att ingå i det allmänna vägsystemet. Alltför ofta har enligt verket hittills förekommit att exempelvis gångbroar och gångtunn- lar angivits i planerna men aldrig kommit till utförande. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att en reglering av genomförandeskyldigheten i översiktlig plan kan leda till att dessa frågor blir bristfälligt behandladei den översiktliga planeringen, då kommunerna av olika skäl ej vill binda sig för genomförande på ett alltför tidigt stadium. Någon form av precisering erfordras därför i lagtexten när det allmännas skyldigheter skall föreligga. Länsstyrelsen anför vidare i denna fråga.
Enligt länsstyrelsens mening bör det allmännas skyldigheter beträffan- de gator etc. bero — förutom av de i betänkandet angivna egentliga tätortsbildningarna _ även av den grad av förändring som planläggningen avser åstadkomma. En avsevärd förändring av pågående markanvändning är erfarenhetsmässigt inte möjligt att genomföra utan åtaganden från det allmänna. Att binda de kommunala skyldigheterna till alla egentliga tätortsbildningar skulle för övrigt medföra ett så väsentligt ökat ansvar för kommunerna, åtminstone i Stockholmstrakten, att de inte kan uppfyllas inom rimlig tid. En kombination av de två villkoren beträffande tätortens karaktär och den planerade förändringens omfattning synes därför lämplig.
Att det behövs bestämmelser som har den verkan att det framstår som angeläget för markägare att utnyttja givna tillstånd till förändring möter inte någon gensaga från remissinstansernas sida. Länsstyrelsen i Gävle- borgs län anför i detta sammanhang att det behövs bättre medel för att åstadkomma ett samlat enskilt genomförande i de fall flera intressenter berörs av projektet. Det bör enligt länsstyrelsen övervägas att ålägga kommunen att i markägarnas ställe gå in i genomförandet i samtliga fall då det är ett påtagligt allmänt intresse att planen genomförs och markägarna underlåter att göra detta inom tid som föreskrivs i planen. Givetvis bör kommunen därvid garanteras att få ut full täckning för förskjutna kostnader i den mån markägaren har nytta av utbyggnaden. Alternativt bör kommunen kunna välja inlösen som ju i allmänhet medför betydligt större utlägg, särskilt i upprustningsfallet. Näringslivets byggnadsdelegation framhåller nödvändigheten av att ta hänsyn till både vilja och förmåga att realisera byggnadsobjekt i olika sammanhang. En fullgod garanti för medverkan under en viss tidsfrist efter planläggning i kombination med en kommunal intervention därefter kan således enligt delegationen uppfattas som en koppling av samverkande åtgärder, som stimulerar till genomförande och ger en betydande grad av säkerhet i genomförandeledet. Denna säkerhet består i att man på verkställighetssta- diet kan arbeta med enbart intresserade parter eller vid behov genom kommunala organ efter intervention genom inlösen.
."ug will-IFL W; %*Ilgagrili' i.!lrl ha 1.|" ' .. .- I .,I 155 ' Eri-"W! member; av:-t. ab.-||| ».':i -..-sep. .uf'lé. 3:17 Hä :" Hif- l'uiur-sii'w'! .u.'».'_rv-"l—'I"'WF måtflål'v'. mfl?) ;.lrcnw it:: 'zn utr; Winn m. ria!- enträget-digra usuil't'vct .rumrttx, . TIIIIH "Jälir. TMF... tft-l in. _1 l'i'l ; '.:-'l9A l'mlil'l'flåll _ ml Mu ..i-lmmwl HM :u ». ligg ' #30'.'l11'111lå| ”www—lm 'H lllrl J'I J' '. * :EJJI'. - l' l T I _ ' | . nudlggll'lflhi» al.,ujujj-am u.....—._.lr; . rj ...a. ”I
ӊr intear...
IF;-'i. HM I'M”. Tll' LlfTil vi? url;? tillgå.—l- 'l'l.i'|lm.'il!ml |Hil- unlq jubla.-Inpå) vi ” ,illq'.1_1'r.'.|.|q i. Lll .l.. | .»-."- ||?!)
gm hg ,pjmric-zmnn'rr ”|er '|'l1|_l|'i”'ffil"alr taxin-m= Jim-i” ” "iilrjailllll"'uiirj'CYI-rJIl—J .. millar-| | nl:
- '3' r damit-niveau: in»'ii!vz».-'J-m=—l |cher .-» Ijin. mulluuvtli — --; ul, ..h m..;q, ob
' '.mqimfä *— aifr'qrnn'läli'l'hl'lmm on.. it? firmanamn-E': ur LL _ , - ' ' m. '.!wl Mafnuumudimnh
du wild IM ur. ' ? ,ulil'mu iugniqtnLirlålw*
.] mami ,i;.'||.n:|.'flM€1_" %% Hilma! »wwl' ....u . i" ' rim... minst:; JULIII' .. ut"., . _ _, lll'l'. Han! e '1 nit hud ul,-ju WMI . i." "inlägg Haft I 9 Lr] ;. n 1 J '. . ”Milt—
' H 5. |
. ... .:: '.'t ul . ._|l
».uvi-u. ».: imnu- Fls ”tillit: nunna-1 rum..-; PW!
.usmif'r qlhuu» ast um Illis! ';lpllp'fm'm lli-) mutual-Mag -: n1i'-*W'.lblll_ .lbltl'mmf. j,. ”ö?-qi. Elm Awk-Infall 'tis Mimi-im!—
.. ., inlagt.—pira ».r tg. g,, . 'In-'i. nu 'th qmduhrm Will-l u:,lgtm &: . lämmna...» 'in' simma. nn hän-Trälim? n'=-v'|—'. itllåujhm "..ujmqnmmål |ch! Hittar-HM s.iFilu Jämtin!» rgr-hwar! 'i-libgn » imamen ri,-J'lslrmmri'umqn nimihm nn. mmm fl:-ihm
-_ __. Mästarna ru*—AM rini wu.- ring-rm slum.-rum:!
4. Lagstiftningens räckvidd
Utredningen (betänkandet avsnitt 17)
Bygglagutrednmgen konstaterar au om man skall uppnå de syften som uppställts för lagstiftningen måste denna få en avsevärt större räckvidd än nuvarande byggnadslagstiftning.
Till en början slås fast att vissa situationer är sådana att de uppenbar- ligen måste komma att omfattas av lagstiftningens prövningssystem för att de angivna syftena skall kunna uppnås. Det är de fall då mark, som tidigare inte utnyttjats för sådana ändamål, tas i anspråk för bebyggelse eller för anläggningar av olika slag såsom vägar, järnvägar, flygfält, hamnar samt anläggningar i vatten. Vidare hör hit fall då mark tas i anspråk för utnyttjande av naturtillgångar såsom grus och mineralfyndig- heter. lnrättande av anläggningar för Sportaktiviteter t. ex. anläggande av Slalombackar bör också omfattas av prövningsplikten.
De nämnda och liknande situationer är enligt utredningen klart att anse som förändring av markanvändningen. Det anses emellertid uppen- bart att det framtida prövningssystemet måste omfatta en lång rad andra företeelser som inte lika klart är att hänföra till samlingsbegreppet förändring av markanvändningen, t.ex. att riva ett befintligt hus och ersätta det med ett annat hus av motsvarande storlek och användningssätt eller att använda ett befintligt hus för ett annat ändamål än tidigare.
Utredningen anser att man i stället för att lägga begreppet förändring av markanvändningen till grund för prövningspliktens omfattning bör välja tekniken att i lagstiftningen ange vilka företeelser som vid sidan av de klara förändringsfallen bör omfattas av lagens prövnings- och kontroll- system.
Huvudprincipen bör enligt utredningen vara den att prövningssystemet skall omfatta alla åtgärder avseende mark, byggnader och anläggningar som kan medföra konsekvenser av ekonomisk natur för kommunerna eller som kan medföra omgivningspåverkan av någon omfattning. Pröv- ningssystemet bör således omfatta även rivning, förändring av verksam- heter inom befintliga byggnader samt underjordsarbeten.
För alla de nämnda situationerna har krävts att det beträffande ett visst objekt # mark, byggnad, anläggning — företas antingen en änd- ringsåtgärd i yttre hänseende eller en ändring i användningsändamålet eller användningssättet av visst kvalificerat slag. Det kan emellertid enligt
utredningen vara angeläget för kommun att i vissa fall kunna styra även andra förändringar. Det bör därför vara möjligt att genom bestämmelseri översiktliga planer i viss utsträckning styra immitterande verksamheter samt jord- och skogsbrukets driftsformer. Remissyttranden över förslaget i denna del skall refereras nedan under rubriken ”Huvuddragen av samordningen med annan lagstiftning”.
Inom områden avsedda för rekreation eller som bör bevaras oför- ändrade, bl. a. områden som innehåller från kulturhistorisk synpunkt värdefull bebyggelse, bör lagstiftningen ge utrymme för föreskrifter av i vissa fall ganska detaljerat slag då det gäller förändringar av markanvänd- ning och bebyggelse.
Den föreslagna lagstiftningen bör slutligen också reglera frågor om underhåll, Remissyttrandena i den delen refereras i särskilt avsnitt nedan.
Remissinstanserna
I den grundläggande utgångspunkten för bygglagutredningen att lag— stiftningen bör inriktas på att åstadkomma en generell prövning av alla slags förändringar av markanvändningen instämmer Hallsbergs. Markaryds och Motala kommuner, planeringskontoret iHalmstads kommun, natur- vårdsnämnden i Lunds kommun och Svenska naturskyddsföreningen.
Finspångs kommun understryker det angelägna i att tillståndspröv- ningen utvidgas till att inte bara omfatta byggnader utan även vissa andra typer av anläggningar och åtgärder av omgivningspåverkande art.
Bygglagutredningens förslag att prövningssystemet skall omfatta alla åtgärder avseende mark, byggnader och anläggningar som kan medföra konsekvenser av ekonomisk natur för kommunerna eller som kan medföra omgivningspåverkan av någon omfattning tillstyrks av hovrätten över Skåne och Blekinge, RR V, civilförsvarsstyrelsen, riksantikvarieäm- betet, länsstyrelserna i Västmanlands och Kopparbergs län samt Enkö- pings, Göteborgs, Malmö, Mottala, Mönsterås, Norbergs och Örebro kommuner.
Inte heller länsstyrelsen i Jönköpings län har något att invända mot förslaget men understryker betydelsen av att gränserna för möjligheten att inskränka den principiella rätten att fortsätta en etablerad markan- vändning noggrant anges i lag och att frågan om ersättning för sådana inskränkningar får en skälig lösning.
Skogsstyrelsen, som också tillstyrker förslaget, framhåller att exempel- vis sådana ändringar som principiellt kan bedömas medföra mera riksom- fattande samhällsekonomiska konsekvenser givetvis också bör kunna utlösa motsvarande prövning.
Lantbruksstyrelsen anser att den föreslagna omfattningen av lagstift- ningens räckvidd är för snäv. Den täcker inte de krav på en .agstiftning som reglerar markanvändningen med tanke på en samhällelig hushållning med de begränsade naturtillgångarna mark och vatten, vilka finns formu- lerade i betänkandets avsnitt om lagstiftningens syfte. Enligt styrelsens uppfattning bör en kommande markanvändningsagstiftning även ha en sådan räckvidd att den omfattar åtgärder avseende mark,
vatten och anläggningar som kan medföra konsekvenser för samhälls- ekonomi och rationell resurshushållning.
Enligt Täby kommun (en minoritet) är den föreslagna räckvidden för lagstiftningen i princip önskvärd om den kan genomföras på ett balanse- rat sätt. Den innebär emellertid en omfattande utvidgning av det område, som blir möjligt för det allmänna att reglera om man så önskar i detalj. Den enskilde medborgaren kan enligt kommunen komma i ett helt oacceptabelt underläge om ett sådant kraftigt samhällsinstrument som skisserats i bygglagutredningens betänkande skapas och hanteras på ett helt effektivt sätt med hänsyn till överordnade samhällsintressens krav.
Umeå kommun påpekar att i många kommuner är nya kraftlednings- gator en form av ändrad markanvändning som fått allt större betydelse. Förutom att ledningarna dras fram utan större hänsyn till naturvärden innebär de starka låsningar av markanvändningen. Den planering och tillståndsgivning som föregår dessa anläggningar lever emellertid ett liv helt vid sidan av kommunens planläggnings- och prövningsrätt. Liknande förhållanden gäller enligt kommunen även andra anläggningar som ingåri den s. k. infrastrukturen, bl. a. de allmänna vägarna, kraftverk, vattenled— ningar. Kommunernas inflytande på tillkomsten av denna typ av anlägg- ningar bör utökas och bli av minst samma omfattning som föreslås beträffande allmänna vägar.
Även länsstyrelsen iMalmöhus län, Vännäs kommun och Stockholms läns landsting (en minoritet) påtalar behovet att kunna kontrollera kraftledningsgator.
Enligt Vindelns kommun kan det ifrågasättas om det finns tillräckliga motiv att gå utanför den ram som gäller användningen av mark och vattten, då frågor om byggnader, byggnadstillstånd, kulturföremål, forn- lämningar och dylikt regleras i redan gällande författningar.
SABO uttrycker tillfredsställelse över att även förändringar inom befintliga byggnader av typen att omvandla bostadshus till kontorshus kommer att omfattas av prövningsplikten.
SACO tillstyrker att byggnads användningssätt skall kunna anges utförligare i plan än vad som sker f. n. Enligt SACO är dagens detaljplane- bestämmelser främst i vad avser ”industri”, "småindustri” och ”handel” alltför vida för att medge en tillfredsställande styrning av lokaliseringen av verksamheter av denna typ. En miljömässigt tillfredsställande integre- ring av arbetsplatser och bostäder torde t. ex. endast kunna ske om mer detaljerade föreskrifter om verksamhetens art kan anges i planen.
ICA ifrågasätter hur ingående funktionsbestämmelser, som egentligen är lämpliga och rimliga vid planläggning. Att mera väsentliga funktioneri utnyttjande av byggnadsbestånd bibehålls kan naturligen vara ändamåls- enligt — t. ex. att viss bebyggelse bibehålls för affärsändamål från servicesynpunkt. Funktionsregleringen blir emellertid enligt ICA betyd- ligt vanskligare, om planföreskrifter gäller upprätthållande också av viss typ av verksamhet — t. ex. livsmedelsliandel. Förändringar i efterfrågan och andra omständigheter kan göra det svårt att fixera en långt driven specificering av fastighetsanvändningen.
Förslaget att till det prövningspliktiga området även skall hänföras
förändringar av verksamheter inom befintliga byggnader torde enligt Föreningshankernas Företagarråd komma att i hög grad försvåra före- tagens behov av att anpassa verksamheten efter konjunktursvängningar och marknadsläge. Företagarrådet framhåller särskilt risken för att tillståndsbesluten kan komma för sent, vilket särskilt skulle träffa små och medelstora företag som ofta saknar tillräcklig konsolideringsgrad. Liknande synpunkter framförs av Svenska Företagares Riksförbund.
Vännäs kommun anser att krav på samhällelig prövning skall gälla med stor restriktivitet så att tillämpningen endast kommer att avse direkt ändring av verksamheten eller driftsformen.
En fråga om förändrat användningssätt som tilldrar sig uppmärksamhet hos många remissinstanser är de problem som sammanhänger med övergång till permanent bosättning i områden avsedda för fritidsbe- byggelse.
Planverket framhåller de kommunalekonomiska problem som uppstår då det gäller att för en så spridd befolkning hålla en tillfredsställande kommunal service. Enligt verket skulle möjlighet att kunna neka mantals— skrivning på fastigheter inom vissa områden kunna vara en teknisk lösning att begränsa det kommunala ansvaret. Denna lösning anses dock komma i sådan konflikt med den hävdvunna rätten att fritt välja (arbete och) bostad i Sverige att den måste anses orimlig. Ett alternativt sätt att begränsa det kommunala serviceansvaret vore enligt verket att inom vissa områden kunna begränsa den kommunala serviceskyldigheten genom bestämmelse i kommunplan. En sådan begränsning finns i dag vad gäller gator där kommunen endast har ansvar inom stadsplanelagda områden och utredningen föreslår att man i kommunplan skall kunna avgränsa områden där kommunen skall ha sådant ansvar. Om man i kommunplan kunde avgränsa områden med begränsat kommunalt serviceansvar av- seende t.ex. skolskjutsar, hemtjänst, va-frågor m.m. skulle vissa av problemen kunna lösas. Åtminstone för nya planområden för fritidsbe— byggelse synes en sådan begränsning inte orimlig. En sådan ordning kan emellertid enligt verket vad gäller allmänna kommunala skyldigheter komma i konflikt med kommunallagens bestämmelser om lika behand- ling av kommunmedborgarna och den löser inte heller problemen med de sociala segregationstendenser som redan nu kan skönjas i vissa sommar- stugeområden där en omfattande bosättning skett i tekniskt undermålig bostadsbebyggelse. Planverket uppger att man velat peka på ett allvarligt planeringsproblem som utredningen inte tagit upp men som bör över- vägas närmare i samband med en ny lagstiftning.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att en övergång från fritids- boende till helårsboende visserligen kan betraktas som ändrat använd- ningssätt och därmed kräva byggnadslov. Länsstyrelsen bedömer emeller- tid att det skulle innebära stora svårigheter att kontrollera vilken form av boende som förekommer. Det borde enligt länsstyrelsen därför vara möjligt att i kommunplan inte enbart ange områden för fritidsbebyggelse utan även kunna föreskriva sådant materiellt innehåll att intresset minskar för helårsboende — exempelvis begränsad byggnadsrätt m. m. Dessutom bör i kommun- eller kommundelsplanen kunna skrivas in vilka
typer av anläggningar och åtaganden som kommunen avser att bekosta resp. inte bekosta. Eftersom kommunplanen är rullande kan eventuella uppenbara sociala eller andra missförhållanden föranledda av uteblivet engagement från kommunen rättas till efterhand. En säkrare styrning av utnyttjandet av fritidshusområden skulle enligt länsstyrelsen kunna ge bättre förutsättningar att utveckla speciella bebyggelsemiljöer med stora rekreativa värden, men som vid ett helårsboende skulle kunna förorsaka stora tekniska och sanitära problem. Exempel på sådana miljöer kan vara strandnära, starkt koncentrerad bebyggelse, typ ”nyfiskelägen” eller komplettering av befintliga fiskelägen.
Även kommunförbundet samt Sundsvalls och Ängelholms kommuner anser att man skulle kunna komma till rätta med problemet genom att kommunen i plan anger att kommun inom vissa områden avsedda för fritidsbebyggelse inte skall ha skyldighet att ge samma service som inom områden med permanent bosättning.
Marks kommun anser att det vore angeläget att definiera fritidsbe- byggelse t.ex. med avseende på byggnadsyta, lägenhetsyta, sanitär utrustning etc.
Härryda kommun uppger att byggnadsnämndens åtgärder hittills mot permanentbosättning inte har kunnat få annan form än att omfattande förbud lagts över kommunens fritidsområden. Kommunen finner att fritidsbebyggelsen måste ha en plats även i en expanderande region. Nuvarande system motverkar tillkomsten av ny fritidsbebyggelse, då prövning måste ske som för åretruntbostäder med bl. a. åtföljande höga initialkostnader. För att en fortsatt fritidsbebyggelse skall kunna ske erfordras enligt kommunen en juridiskt klar definition av begreppet fritidsbebyggelse och fritidsboende. Härutöver erfordras tydliga regler för tillämpningen av dessa begrepp. Kommunen erinrar om hur motsvarande problem lösts i den danska zonplanen. Problemet har räckvidd även inom annan lagstiftning. Sålunda kan reglerna om fritidsboende utformas så, liksom även är fallet i Danmark, att mantalsskrivning inte tillåts i vissa zoner. Kommunen understryker att frågan om omfattningen av den kommunala servicen upptas till noggrant studium i den fortsatta utredningen.
Problemet med permanentning av fritidsbebyggelse påtalas även av länsstyrelserna iÄlvsborgs, Gävleborgs och Västerbottens län, Ale, Eskils- tuna, Falkenbergs, Göteborgs, Härnösands, Kalmar, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Malmö, Mölndals, Mönsterås, Norbergs, Norrköpings, Norr- tälje, Nyköpings, Partille, Tidaholms, Tjörns, Umeå, Vänersborgs, Västerås, Vårgårda, Växjö och Öckerö kommuner, byggnadsnämndeni Halmstads kommun samt Sydvästra Skänes kommunalförbund, Före- ningen S reriges stadsarkitekter och Göteborgs Förorters Förbund.
Även Stenungsunds kommun påtalar problemet men anser att det inte är möjligt att åstadkomma en klart avgränsande definition för att skilja begreppen fritidsbebyggelse och årsbebyggelse. Båda bebyggelseformerna bör därför enligt kommunen kallas bostadsbebyggelse.
Förslaget att i princip alla arbeten under jord skall omfattas av den blivande lagstiftningens prövningssystem tillstyrks eller lämnas utan
erinran av riksantikvarieämbetet, bostadsstyrelsen, planverket, Haninge kommun och Stockholms läns landsting ( en minoritet).
Enligt Västerås kommun synes det befogat att låta underjords- byggandet omfattas av den blivande lagstiftningen. Detta får dock enligt kommunen inte tas till intäkt för ett så komplicerat prövningsförfarande att onödiga kostnader och onödig tidsutdräkt uppstår. När det gäller kommunens normalt förekommande ytliga ledningsnät bör handlägg- ningen göras så enkel som möjligt t.ex. som ett byggnadsnämndens remissvar till de ledningsbyggande förvaltningarna. Byggnadsnämnden bör också ges möjlighet att till kommunala ledningsbyggande förvalt- ningar lämna dispens från byggnadslovskravet, där detta bedöms lämpligt. Denna bedömning kan då lämpligen ske i kommundelsplanen. Det som enligt kommunen är av intresse i detta sammanhang är underjordsbyggan- dets återverkningar på omgivande byggnader, grundvatten och markför- hållanden. Av en kommande lagtext bör det därför framgå att det är ur denna aspekt som prövningen skall ske, vare sig den sker vid byggnads- lovsansökan eller i samband med planläggning. Vad beträffar t. ex. en lednings funktion som sådan torde den största sakkunskapen finnas inom de ledningsbyggande förvaltningarna, och något behov av byggnads- nämndens prövning torde enligt kommunen inte finnas i detta avseende.
Frågan om hur vatten— och avloppssystemet skall anordnas bör enligt Malmö kommun liksom hittills ankomma på va-verk eller byggnads— kontor samt avgöras av den myndighet inom kommunen som nu ansvarar för utformningen av dylika anläggningar.
Enligt Ovanåkers kommun bör övervägas huruvida inte för tunnlar avsedda för transport av vatten kommunernas insats får inskränka sig till den planmässiga prövningen och att själva tillståndsgivningen som hittills får utövas av vattendomstolarna. För ”torra” tunnlar (trafiktunnlar, tunnlar för va, el, tele m. m.) och för bergrum kan även tillståndspröv- ningen ankomma på byggnadsnämnd.
Enligt Ingen/"önsvetenskapsakademien föreligger ett behov av att redan i planläggningsskedet ta ställning till inom vilka nivåer grundvattenytan skall variera vid en framtida byggnation samt redan då beakta alla de konsekvenser som en avsänkning eller ett bibehållande av grundvatten- ytan medför. En viktig fråga vid val av grundläggningssätt och dimensione- ring av pålgrundläggningar är därför ett ställningstagande från planerings- organen beträffande grundvattenytans framtida läge. Det är enligt akade— miens mening angeläget att dessa frågor beaktas vid framtida planläggning på såväl regional som kommunal nivå och att övervakning av åtlydnaden för eventuella restriktioner utförs.
Svenska Iz'lverksföreningen framhåller att distributionsnäten för elkraft är synnerligen omfattande och inom tätortsområden till övervägande del utförda som jordkabelnät, vilka genomgående förläggs på ringa djup. Såvitt föreningen känner till har förläggning av jordkablar för elkraft hittills inte förorsakat några skador av den art eller omfattning som behandlas i utredningens bilaga 2. Med hänsyn till de elektriska jord- kabelnätens omfattning och ringa skadeverkan ifrågasätter föreningen om det kan vara meningsfullt att för sådana anläggningar av normalt
utförande kräva byggnadslov. Även om utredningens intentioner i detta avseende inte är fullt klara måste nämligen enligt föreningen befaras, att krav på byggnadslov jämte prövningsförfarande i byggnadsnämnderna kommer att medföra avsevärda onödiga kostnader och onödig tidsutdräkt till förfång inte bara för eldistributionsföretagen utan även för deras avnämare. Skulle emellertid en kommande ändring av byggnadslag- stiftningen medföra krav på byggnadslov för elektriska ledningar så är det enligt föreningen angeläget att byggnadsnämnderna samtidigt ges möjlig- het till dispens samt att nämndens prövning begränsas till anläggningarnas eventuella inflytande på omgivande bebyggelse, grundvatten etc. Frågor angående elledningarnas funktion och ändamålsenlighet bör däremot under alla omständigheter överlämnas till eldistributörerna, som härvidlag besitter fackkunskap och dessutom är underkastade el—lagens bestäm— melser.
Många remissinstanser uttrycker tillfredsställelse över den föreslagna lagstiftningens räckvidd med hänsyn till de möjligheter som därigenom skapas att bevara kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer. Uttalanden i denna riktning görs av riksantikvarieämbetet, länsstyrelserna [ Östergötlands, Kronobergs, Gävleborgs och Norrbottens län, MUS—65, Eskilstuna, Gislaveds, Norrköpings, Skövde och Sundsvalls kommuner, Samfundet för hembygdsvärd, Svenska naturskyddsföreningen samt Stadsmil/ögruppen.
De moment i den föreslagna lagstiftningen som särskilt skulle gynna bevaringsintresset anses vara förslagen om krav på prövning av rivning, ökade krav på underhåll jämte utvidgningen av byggnadslovsplikten att avse även vissa underhållsåtgärder samt slutligen möjligheterna att ge detaljerade föreskrifter i planer för markanvändning och byggande.
Förslaget att prövningsplikten även skall omfatta rivning tillstyrks av riksantikvarieämbetet, länsstyrelserna [ Gävleborgs, Kronobergs och Norr- bottens län, MUS-65, Kalmars, Motala, Norrköpings och Sundsvalls kommuner samt SA BO och Stadsmiljögruppen.
Yttrandena över förslaget om underhåll av byggnad kommer att refereras i särskilt avsnitt nedan.
Att lagstiftningen i bevaringssyfte skall ge utrymme för föreskrifter av i vissa fall ganska detaljerat slag då det gäller förändringar av markanvänd- ning och byggande tillstyrks av riksantikvarieämbetet, bostadsstyrelsen, länsstyrelsen i Gävleborgs län, MUS—65, Malmö och Norrköpings kom- muner samt Samfundet för hembygdsvård.
Några remissinstanser anser att den föreslagna lagstiftningen förut- sätter en närmare definition av begreppet pågående markanvändning. Skälen härtill synes variera. Definitionen skulle behövas enligt ett par instanser för att bestämma prövningspliktens omfattning, enligt några andra instanser för att precisera när ersättningsskyldighet för det all- männa inträder och slutligen enligt någon instans för att möjliggöra kontroll av fastighetsanvändning. Trots att alla yttrandena i ämnet inte kan hänföras till frågan om lagstiftningens räckvidd skall de ändå refereras här, särskilt som det inte alltid är lätt att av yttrandena utläsa vilket skäl som åberopas.
Enligt CFD torde bygglagutredningens olika förslag komma att accen- tuera behovet av någon form för byggnadsredovisning liksom behovet av lättillgängliga data om byggnader och anläggningar. Vid fysisk planering hör kännedom om byggnaders användning, storlek, standard, läge etc. till de grundläggande faktorerna. Behovet av ingående kännedom om byggnadsbeståndet är enligt CFD särskilt framträdande vid upprättande av bostadsbyggnads— och saneringsplaner. Även kommunernas övervak- ning av att inga förändringar i markanvändningen sker utan föregående prövning leder till behov av tillgängliga uppgifter angående byggnader. — CFD redogör härefter för det arbete som bedrivits på att få fram ett registersystem. CFD uppger härvid att man fram till år 1969 bedrev ett omfattande utredningsarbete beträffande informationssystemets kom- plettering med byggnadsdata. Arbetet resulterade i en promemoria”Bygg- nadsredovisning Del 1 insamling av nybyggnadsdata m. m.”. [ promemo— rian föreslogs bl. a. att en byggdatabas skulle inrättas i anslutning till det nya fastighetsregistret och att nybyggnadsdata skulle börja samlas in med hjälp av särskild blankett i anslutning till behandling av byggnadslov. Remissinstanserna påtalade genomgående bristerna i nuvarande byggnads- redovisning och vitsordade behovet av en förbättring. Promemorians förslag tillstyrktes allmänt beträffande huvudprinciperna, bl. a. att bygg— nadsdata bör redovisas tillsammans med övriga fastighetsdata och att datainsamlingen bör knytas till förekommande administrativa rutiner. Hur uppgifterna om befintlig bebyggelse skall infogas i systemet har dock inte utretts. I flera kommuner har man redan infört eller planerat bygga upp byggnadsregister med data om byggnader och anläggningar. Svårig- heterna med att upprätta dem och inte minst att underhålla dem har emellertid medfört att flera projekt aldrig realiserats. — CFD uppger vidare att man återupptagit utredningsarbetet angående byggnadsredo- visningen. I denna utredning planerar CFD att undersöka möjligheterna att åstadkomma ett lämpligt identitetsbegrepp för byggnader, som kan accepteras av alla myndigheter som registrerar och behandlar data om byggnader. ldentitetsbegreppet skall bl. a. kunna tjäna som integrations- nyckel, vara entydigt och enkelt att införa och administrera. Om ett sådant indentifikationsbegrepp kan införas skulle uppgifter i skilda register kunna samutnyttjas. Vidare skulle användbarheten för samhälls— planeringsändamål av t. ex. fastighetsbandet vid länsstyrelserna och koor- dinatregistret vid CFD ökas väsentligt.
Hovrätten för Nedre Norrland påpekar att utredningens förslag att mark, som enligt kommunplan är avsedd för ändrad användning, i avbidan på plangenomförandet får användas på samma sätt som tidigare, överensstämmer med den lösning som skisseras i direktiven. Fastighets- ägaren skall få göra de upprustningar och de underhållsarbeten som kan anses vara normala för den användning som pågår. l direktiven påpekas dock att det kan tänkas uppstå flera svårigheter att få ett sådant system att fungera i praktiken och att utredningen särskilt bör uppmärksamma problemet att avgöra när ett föreslaget projekt skall anses ligga inom ramen för den aktuella verksamheten på fastigheten. Enligt hovrättens
mening kan besvärande osäkerhetstillstånd uppstå för fastighetsägare rörande deras dispositionsrätt till marken, om detta problem inte löses. Bygglagutredningen har emellertid inte närmare undersökt denna fråga. Beträffande tolkningen av begreppet pågående markanvändning har visserligen departementschefen i anslutning till ändringen av bl. a. ersätt- ningsreglen i 22 & BL angivit den ”tumregeln” att om ett förfarande är generellt tillståndspliktigt kan man utgå från att det innebär ändring i pågående markanvändning. Genomföres utredningens förslag, att alla åtgärder av någon betydenhet rörande markanvändningen i princip skall vara generellt tillståndspliktiga, synes departementschefens uttalande, tillkommet i annat sammanhang, enligt hovrätten inte vara särskilt vägledande. Det i utredningsdirektiven nämnda problemet bör under det fortsatta utredningsarbetet ägnas ytterligare uppmärksamhet.
Bankinspektionen framhåller att vid bedömningen av ett företags kreditvärde som regel stor vikt måste läggas vid förutsättningarna för företagets vidareutveckling. Minskad möjlighet härtill kan leda till stagna- tion av verksamheten med därav följande negativa verkningar för lönsam- heten. Pågående markanvändning bör därför enligt inspektionen innefatta rimlig möjlighet till utveckling och expansion, vari kan behöva inbegripas sådan ändring av verksamhetens inriktning som påkallas av utvecklingen. Försvåras eller omintetgöres en planerad utveckling på befintlig mark genom ändrade samhälleliga markdispositionsplaner, synes enligt inspek- tionens uppfattning intrång i den pågående markanvändningen föreligga. Sådant intrång kan vara av den arten att avsevärt men uppstår för företaget. Ersättning vid inlösen bör i dylika fall - inte minst av sysselsättningsskäl # avvägas så att företaget i fråga bibehålles vid de förutsättningar som skulle ha varit för handen, om ändrad markdisposi- tion inte påkallats. Samma synpunkter anses böra ha tillämpning om motsvarande inlösen av mark aktualiseras på grund av annat planinstitut än kommunplan.
Enligt lantmäteristyrelsen får avgränsningen av begreppet pågående markanvändning ijord- och skogsbruket stor betydelse isammanhanget. Ytterligare vägledande uttalanden anses behövliga.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser likaledes att begreppet med hänsyn till dess betydelse i ersättningssammanhang och för andra ända- mål behöver ytterligare förklaringar.
Länsstyrelsen i Jämtlands län framhåller att lagstiftningen inriktas mot kontroll av alla slags förändringar av markanvändningen. Krav måste då enligt länsstyrelsen ställas på en hållbar definition av pågående markan- vändning och att denna är registrerad och ställd utanför all diskussion. Länsstyrelsen pekar på svårigheterna härvidlag. Sålunda kan t. ex. olika delar av en fastighet användas på skilda sätt, vilket försvårar registre- ringen och en successiv förändring av markanvändningen måste vara svår att kontrollera.
Länsstyrelsen i Älvsborgs län anser att prövning av alla slag av förändringar i markanvändningen kräver en registrering av såväl nu- varande markanvändning som kommande förändringar. Enligt läns- styrelsen förefaller en sådan registrering vara en av de mest svårlösta
praktiska frågorna i utredningsförslaget.
Enligt Föreningen för samhällsplanering är en av de bärande principer, som utredningsförslaget för fram och som också föreningen ansluter sig till, att pågående användning av mark och bebyggelse äger bestånd medan alla förändringar fordrar tillstånd. Detta innebär enligt föreningen krav på ett registreringssystem av aktuell användning som går utöver innehållet i nuvarande detaljplaner och byggnadslovsregister. Detta problem anses ha förbigåtts av utredningen.
Mot bygglagutredningens betänkande kan enligt Ljungby kommun särskilt invändas att det saknar en ingående och samlad analys av de konsekvenser, som för den enskilde markägaren uppstår, om begreppet ändrad markanvändning får avgörande betydelse i den lagstiftning, som föreslås ersätta nuvarande bygglagstiftning. Även Landskrona kommun efterlyser en definition av begreppet. Detta anses angeläget ty genom ianspråktangandet av ett tillstånd har etablerats en ny av samhället accepterad pågående markanvändning som får utgöra grundvalen för den fortsatta förvaltningen och för olika myndigheters agerande.
5. Plangenomförandefrågor
Utredningen (betänkandet avsnitten 10 samt 21.2 och 21.4)
De planer som enligt bygglagutredningen bör ingå i ett framtida pröv- ningssystem skall enligt förslaget inte förenas med skyldighet att genom- föra de i planerna upptagna åtgärderna. Inom ramen för nu gällande regler föreligger skyldighet för kommun att utföra gator och parkanlägg- ningar in. m. inom sådana områden för vilka det finns stadsplan. Bygglagutredningen anser att det är uppenbart att samhällsbyggandet även i fortsättningen i stor utsträckning måste ske på sådant sätt att kommunen påtar sig ansvar för utbyggnad av gator, parker o. d. och att detta sker i större utsträckning än f. n. Skyldigheten i detta hänseende anses emellertid inte böra regleras genom att viss eller vissa planläggnings- institut medför sådan skyldighet. Kommunens skyldighet bör föreligga företrädesvis i samband med de egentliga tätortsbildningarna medan avlägset liggande smärre bebyggelseområden inte bör omfattas av kom- munens skyldighet. Inom ramen för ett system för obligatorisk översiktlig planläggning som är uppbyggt på det sätt som föreslås i betänkandet bör det enligt bygglagutredningen vara möjligt att i de översiktliga planerna klargöra inom vilka delar av kommunen sådan skyldighet skall finnas. Frågor om under vilka förutsättningar kommunen skall vara skyldig att svara för byggandet av gator och vägar samt iordningställandet av andra allmänna platser avses bli reglerade i den föreslagna lagen om kommunala vägar m. m.
Bygglagutredningen förutsätter att många åtgärder som skall genomfö- ras av det allmänna kommer till stånd genom en aktiv markpolitik och med hjälpmedel vid sidan av en blivande markanvändnings- och byggnads— lagstiftning. Detta gäller även kommunernas möjligheter att komma över mark för att själva svara för genomförandet. Den kommunala markpoliti— ken kan och bör enligt bygglagutredningens mening även i fortsättningen i största möjliga utsträckning bygga på frivilliga förvärv. En utbyggd översiktlig planläggning anses bli ett gott underlag för en samordning av kommunens markförvärv. Expropriationslagen innebär en möjlighet för kommun att förvärva mark för att ansvara för genomförandet av olika åtgärder. Ett plansystem som i större utsträckning än f. n. är inriktat på översiktlig planläggning anses vara ägnat att ge bättre vägledning än nuvarande utredningsförfarande för att bedöma expropriationsfrågor. En annan väg att komma över fastigheter för att styra tätbebyggelseutveck-
lingen står kommunerna till buds genom förköpslagen. Den föreslagna översiktliga planläggningen bör underlätta tillämpningen även av denna lag.
Bygglagutredningen framhåller att den föreslagna lagstiftningen syftar till att i större utsträckning än f. n. bevara befintliga miljöer. Bostadssane— ringslagen ger möjligheter att framtvinga upprustning av bostadsfastighe- ter. Förstärkt översiktlig planläggning bör enligt bygglagutredningen bli ett gott hjälpmedel som underlag för tillämpning av bostadssaneringsla- gen. Enligt bygglagutredningen bör det blivande planläggningssystemet utformas så att planerna kan bli vägledande för även andra lagar, t. ex. den trafiklagstiftning som finns eller framdeles kan komma att finnas. Med hjälp av denna lagstiftning kan man genomföra trafikreglerande åtgärder av olika slag för vilka man givit målsättningar i översiktliga planer.
Bygglagutredningen anser att det finns anledning att avvakta erfarenhe- terna av den praktiska tillämpningen av den nya expropriationslagen och av bostadssaneringslagen innan mera väsentliga ändringar vidtas beträffan- de genomförandemedlen. Som nämnts ovan anser emellertid bygglag- utredningen att det föreslagna plansystemet bör kunna underlätta tillämpningen av de nämnda lagarna. På grund härav har bygglagutred- ningen avstått från att föreslå några ändringar i dessa lagar.
För att ytterligare underlätta plangenomförande skall det allmänna ha rätt att i viss utsträckning lösa mark direkt med stöd av plan utan att behöva tillgripa expropriationslagen.
Beträffande utformningen av ett avgiftssystem för bl. a. gatubyggnads- ersättning och gatumarksersättning konstateras att med den utformning som bebyggelsemiljöerna f.n. ges är det alldeles uppenbart att det nuvarande avgiftssystemet är föråldrat. Ett blivande avgiftssystem bör enligt bygglagutredningen inriktas på att åstadkomma en fördelning av kostnader efter nytta inom större sammanhängande områden. Avgifter skulle enligt utredningen kunna tas ut efter taxor. Utredningen framhål- ler emellertid att den inte hunnit utarbeta regler för ett sådant avgifts- system. Detta arbete anses böra bedrivas i samarbete med 1969 års vägutredning. Beträffande utformningen av det framtida avgiftssystemet anser bygglagutredningen att förebild i viss män kan stå att finna i lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar men att frånvaron av mätbar förbrukning gör att reglerna troligen bör utformas i närmare anslutning till det system som finns i 3 kap. lagen om enskilda vägar. Dessa innebär att man fördelar kostnaderna efter fastigheternas taxerings- värden om det inte för visst fall finns skäl till avsteg härifrån.
Bygglagutredningen bedömer att bestämmelser av den typ som f. n. finns i 70—73 55 BL utgör ett ändamålsenligt alternativ till en strikt tillämpning av ett system med ekonomiska ersättningar och inlösen av gatumark och mark för andra allmänna ändamål. Den blivande lagstift- ningen bör därför innehålla regler som ihuvudsak svarar mot de nämnda reglerna i BL.
.Bygglagutredningen föreslår att i blivande lagstiftning tas in en regel som innebär att om inom område där kommunen skall svara för
gatubyggnad o. d. mark i en ägares hand blir föremål för planläggning i ett sammanhang skall i planen kunna bestämmas att mark för gata och andra allmänna platser i enlighet med vad som gäller i dagens lagstiftning skall avstås till kommunen utan ersättning. Vidare bör finnas bestämmel- ser som gör det möjligt att i plan förordna att markägaren skall bekosta eller ställa i ordning gator och andra allmänna platser inom området som sedan överlämnas till kommunen. Systemet med exploateringsavtal före- slås bli lagfäst.
Den blivande lagstiftningen bör enligt bygglagutredningen innehålla vissa möjligheter att åstadkomma samverkan mellan fastighetsägare i samband med exploatering. De grundläggande reglerna om denna sam- exploatering föreslås ha sin plats i markanvändningslagen.
Reglerna om samexploatering anses böra utformas i enlighet med följande huvudlinjer. I kommunplan kan göras den bedömningen att område visserligen bör tas i anspråk för viss exploatering men att kommunen inte är intresserad av att expropriera marken och svara för utbyggnaden. Å andra sidan kan förhållandena vara sådana att marken är splittrad på flera ägares händer vilket försvårar möjligheten att träffa exploateringsavtal. I ett sådant läge bör enligt utredningen i en kommun- plan kunna föreskrivas att områdets fortsatta planläggning skall vara beroende av att de skilda ägarintressena samlas på en hand eller att exploateringssamfällighet bildas. Om sådana regler om exploateringssam- fällighet kan införas anses behov av att vid sidan av dessa ha särskilda regler om värdeutjämning falla bort.
Bygglagutredningen framhåller att i blivande planer bör det kunna göras allmänna bedömningar om vad som från samhällets sida förutsätts beträffande huvudmannaskap och genomförandemetod för vissa åtgärder. Sådana uttalanden anses vara ägnade att förbättra samordningen i genomförandet av planerade åtgärder. De är vidare en förutsättning för att man skall kunna avstå från att ha detaljplaneinstitut av flera olika slag med olika huvudmannaskap för utförandet.
Remissinstanserna
Allmänt
Bygglagutredningens förslag avseende regleringen av väghållning m.m. tillstyrks av Ale, Filipstads, Härryda, Karlstads, Kungälvs, Linköpings, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Oxelösunds, Partille, Stenungsunds, Vänersborgs och Öckerö kommuner samt Göteborgs Förorters Förbund. Västerås kommun accepterar de lämnade deklarationerna men hävdar att de berörda frågorna inte är tillfredsställande utredda, Bl. a. saknas en samordning av tomtkostnadskomplexen enligt föreslagen lagstiftning och enligt bostadslånekungörelsen. En definition av en del i utredningen använda begrepp som alltid torde vara kontroversiella, bl. a. ”planutfall” och ”nytta”, efterlyses också.
Nynäshamns kommun anser att bygglag- och vägutredningens betän- kanden, med hänsyn till att nuvarande lagstiftning är så spridd, borde
komma att utgöra ett värdefullt instrument för de fall då kommunen har genomförandeskyldighet.
Enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län har kommunen vid nyexploatering inom tätorterna numera i allmänhet de behövliga styrnings- och genomfö- randemöjligheterna. Annorlunda förhåller det sig ofta vid sanering och vid nyexploatering på mark i olika enskilda markägares händer, t. ex. då det är fråga om fritidsbebyggelse. En reformering av lagstiftningen bör enligt länsstyrelsen ta sikte på att klara även dessa fall. Överväganden om en lämplig lagutformning bör utgå från en granskning av både kommu- nens roll i sammanhanget och behovet av instrument för en samexploate- ring. Kommunen bör enligt länsstyrelsen få möjlighet att, då plan inte förverkligas i tid, i vidare utsträckning än som föreslås i betänkandet kunna träda in och genomföra planen.
Ansvar för utbyggnad av gator m. m.
Förslaget att kommunen skall påta sig ett större ansvar än f. n. för utbyggande av vägar, gator, parker och liknande tillstyrks av vägverket samt länsstyrelserna i Hallands, Värmlands och Gävleborgs län. Vägverket framhåller särskilt betydelsen av att kommunerna får överta ansvaret för vägar inom vissa fritidsområden.
Den föreslagna omfattningen av kommunernas skyldigheter tillstyrks också av Göteborgs, Strängnäs och Södertälje kommuner samt planerings- kontoret i Halmstads kommun.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att väghållning i kommunal regi organisatoriskt i allmänhet torde vara ändamålsenligare än i fastig- hetsägarnas med hänsyn till maskinutrustning, sakkunskap etc. och bör därför vara att föredra för alla vägar av någon betydelse för samfärdseln inom bebyggelseområden.
Hammarö kommun tillstyrker utvidgat kommunalt ansvar under förut- sättning att avgiftsfrågan erhåller en godtagbar lösning.
Uppvidinge kommun poängterar det väsentliga i att samhällets skyldig- het att svara för gator, va-ledningar och parker i smärre bebyggelseområ- den utanför de egentliga tätorterna upphör. Detta innebär väsentligt bättre möjligheter att sanera ur allmänna synpunkter olämpliga tätorts- strukturer och medverka till att en god hushållning med mark- och vattenresurserna uppnås.
Enligt bostadsstyrelsen bör reglering av huvudmannaskap och skyldig- het att utföra gator och parkanläggningar m. m ske med hänsyn till vilket slag av gata eller park det är fråga om. Exempelvis bör staten ha ansvaret för utbyggnaden av primärvägnätet samt sekundärvägnätet i den mån det kan klassas som sekundärleder. Kommunen bör däremot svara för utbyggnaden av matarvägnätet och större parker m. ni. som är gemen- samma för flera bebyggelseområden. Byggherren/fastighetsägaren bör svara för utbyggnaden av vägnätet och parker m.m. inom bebyggelse- området. Principen bör enligt styrelsen vara att den, som har ansvaret för en anläggnings drift och underhåll, också skall ha ansvaret för anlägg- ningens utbyggnad.
Sveriges lantmätareförening framhåller att genom att i kommunplan eller kommundelsplan avgränsas sammanhängande områden som i vägför- sörjningshänseende är att betrakta som enheter skapas ”väghållningsom- råden”, påminnande om verksamhetsområden enligt va-lagen. Det är emellertid enligt föreningen viktigt att dessa områden inte avgränsas för snävt; i vissa fall kan diskuteras om inte hela kommunen bör utgöra kommunalt väghållningsområde. I likhet med vad som nu är fallet inom stadsplanelagda områden kommer kommunen av praktiska skäl inte att kunna sköta väghållningen på alla typer av gator, gångvägar osv. En hel del av väghållningen måste även i framtiden skötas av den enskilda fastighetsägaren eller sammanslutningar av enskilda. Det är därför enligt föreningen nödvändigt att planerna klart anger vilka kommunikations- och grönytor som kommunen skall sköta och vad som ankommer på enskilda.
Gagnefs kommun framhåller att begreppet vägförening som huvudman för vägar och parkmark i detaljplanelagda områden bör bibehållas. I kommuner där glesbebyggelsen är förhärskande anses detta vara ett primärt rättvisekrav då alla enskilda vägar av ekonomiska och praktiska skäl inte kan kommunaliseras. ' Ovanåkers kommun påpekar beträffande förslaget att den kommunala genomförandeskyldigheten skall i huvudsak vara knuten till vissa större tätorter men inte till mera avlägset liggande småorter att det i praktiken torde bli svårt att upprätthålla en sådan bestämmelse utan andra kriterier på skyldigheten. Bara definitionen på ”ett avlägset liggande smärre bebyggelseområde” torde skapa oklarhet. Kan man däremot komplettera bestämmelsen med t. ex. den regeln att om mark i ett sådant ”mindre bebyggelseområde” privatexploateras så skall exploatören svara för plan- genomförandekostnaderna, då har man skapat större klarhet. Är markin- nehavet blandat kan t. ex. största markägaren stå som huvudman och de övriga markägarna bidra till exploateringskostnaderna efter någon pro- portionell metod.
Enligt Lidingö kommun kan kommunens skyldighet att svara för gatu- och ledningsbyggande och annan till marks användning eller bebyggelse knuten samhällsservice ges rättslig verkan genom fastställelse av kommun- delsplan. Det innebär jämfört med i dag en viss utvidning av de kommunala åtaganden som behandlas vid planläggning. Kommunen finner emellertid att det är en logisk följd av att planer betraktas som handlingsprogram som odelat skall genomföras och inte som markreserva- tion vars ianspråktagande är osäkert.
Länsstyrelsen i Kalmar län påpekar att kommundelsplan enligt försla- get skall kunna medföra skyldighet att avstå mark utan ersättning till gator och andra allmänna platser liksom skyldighet att iordningställa gator och allmänna platser i det fall kommundelsplan läggs över mark i en ägares hand eller då exploateringssamfällighet skall bildas. Länsstyrelsen finner inte den sålunda föreslagna ordningen vara rimlig då kommundels- plan inte grundar någon byggnadsrätt.
Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att det är bra att kommunens skyldigheter avseende vägarna skall avgöras i kommunplanen. Härigenom erhålls en samlad bedömning av väghållningsfrågorna. Liknande synpunk-
ter framförs av Bengtsfors, Höörs, Kristinehamns, Lerums, Mora, Motala och Skövde kommuner. Även länsstyrelsen i Norrbottens lärt och Söder- tälje kommun tillstyrker den föreslagna metoden.
Osby kommun framhåller att den föreslagna ordningen för fastställan- de av omfattningen av kommunernas skyldigheter avseende vägar rn. m. kan ge upphov till olika praxis i olika kommuner. Kommunen efterlyser därför vissa lagregler som stöd för bedömningen. Samma uppfattning framförs av länsstyrelsen iJämtlands län och Östra Göinge kommun.
Även länsstyrelsen i Gävleborgs län samt Linköpings och Trelleborgs kommuner anser att det i lagstiftningen behöver ges klara regler för kommunens genomförandeansvar.
Bostadsstyrelsen anser att avgöranden angående det kommunala hu- vudmannaskapet för vågar inte bör belasta den översiktliga planen (kommunplanen). För att uppnå ett ändamålsenligt och ekonomiskt fördelaktigt plangenomförande kan det vidare vara olämpligt att utifrån ett alltför översiktligt planunderlag avgöra vem som är lämplig huvudman för genomförande av kommande detaljplaner. De nämnda frågorna om exploateringskostnader blir enligt bostadsstyrelsen enklare att handlägga om de avgörs i samband med utarbetandet av kommundelsplaner på en plannivå jämförbar med nivån hos den i dag ofta använda dispositionspla- nen.
Länsstyrelsen i Stockholms län anser att om genomförandeskyldighe- terna skall regleras i översiktlig plan kan detta leda till att dessa frågor blir bristfälligt behandlade i den översiktliga planeringen, då kommunerna av olika skäl ej vill binda sig för genomförande på ett alltför tidigt stadium. Kommunens skyldighet att svara för gator m.m. bör rättsligt bindas vid kommundelsplanens fastställande. Kommundelsplanen skulle på så sätt ta över vissa av det nuvarande stadsplaneinstitutets verkningar. Någon form av precisering erfordras i lagtexten när det allmännas skyldigheter skall föreligga. Enligt länsstyrelsens mening bör det allmän— nas skyldigheter beträffande gator etc. bero — förutom av de i betänkan- det angivna egentliga tätortsbildningarna — även av den grad av föränd- ring som planläggningen avser åstadkomma. En avsevärd förändring av pågående markanvändning är erfarenhetsmässigt inte möjligt att genom- föra utan åtaganden från det allmänna. Att binda de kommunala skyldigheterna till alla egentliga tätortsbildningar skulle för övrigt med- föra ett så väsentligt ökat ansvar för kommunerna, åtminstone i Stock- holmstrakten, att de inte kan uppfyllas inom rimlig tid. En kombination av de två villkoren beträffande tätortens karaktär och den planerade förändringens omfattning synes enligt länsstyrelsen därför lämplig.
Planverket påpekar att genom att inte bara byggnadsrätterna utan detaljplanerna (byggnadsplanerna) i sin helhet blir tidsbegränsade erford- ras någon annan form av långsiktig bindning av ansvaret för gator, parker m.m. Frågan om ledningsförsörjning är redan idag frikopplad från detaljplanläggningen och planverket ser inget principiellt hinder mot att även det långsiktiga ansvaret för allmän plats behandlas på likartat sätt. Vissa tvångsregler om att för fastigheter erforderlig allmän plats skall iordningställas i samband med att betjänad bebyggelse eller annan mark-
användning kommer till stånd måste dock finnas. Det långsiktiga ansvaret för att försörjningen med allmän plats bibehålles måste även garanteras men utformas så att nya lösningar inte förhindras, t. ex. vid framtida omreglering av trafiknät eller ändrade lösningar avseende parkmark. På längre sikt bör samhället endast behöva garantera tillfredsställande försörjning enligt reglerna om bebyggelsemiljöns utformning och viss överstandard bör enligt verket kunna reduceras om motiverade behov härav uppstår.
Mjölby kommun ifrågasätter hur en fastighets nytta av gatuanlägg- ningar m.m. objektivt skall kunna fastställas om byggnadsplanen skall upphöra att gälla efter ett visst antal år och avgifter beslutas för exploatering som inte kommit till stånd.
Planverket påpekar att det på samma sätt som för gator och ledningar på andra områden förefinns behov av att eftersträva avgiftsfinansierade, för flera fastigheter gemensamma lösningar under kommunalt huvudman- naskap i stället för lösningar för varje fastighet för sig. Som exempel härpå nämns gemensamma parkeringslösningar, gemensamt uppvärm- ningssystem och gemensamma skyddsrum. Enligt verket finns anledning förvänta att även andra typer av gemensamma anordningar än de nämnda kan komma att aktualiseras i framtiden. Verket förordar därför en sådan lösning av lagen om kommunala vägar m. m. att dess tillämpningsområde redan från början kan omfatta förutom gator, ledningar och parkmark även t. ex. parkeringsplatser, uppvärmningsanordningar och skyddsrum samt att den utformas så att den kan tillämpas på även ytterligare anordningar eller anläggningar som enligt plan bör ordnas för flera fastigheter gemensamt under kommunalt huvudmannaskap. Man skulle på detta sätt få två parallella lagar för gemensamma anläggningar, lagen om kommunala vägar m.m. och anläggningslagen. Den förstnämnda skulle användas när anläggningar tillkommer under kommunalt huvud- mannaskap och den andra för enskilda gemensamhetsanläggningar. Den första lagen kunde enligt verket lämpligen kallas kommunalanläggnings- lagen. [ vad mån den ena eller andra lagen skall tillämpas kan i vissa fall få föreskrivas i lag eller kungörelse, i andra fall i kommunal plan.
Även enligt länsstyrelserna i Skaraborgs och Jämtlands län bör lagen om kommunala vägar m.m. skrivas så att den kan tillämpas även på anordningar som inte direkt nämns i lagen men som uppfyller vissa kvalifikationer.
Tillämpning av exprOpriationslagen rn. fl. lagar
Länsstyrelsen iJönköpings län anser liksom bygglagutredningen att en mer genomgripande översyn av plangenomförandemedlen tills vidare bör kunna anstå i avvaktan på erfarenheter av tillämpningen av bl. a. expropriationslagen och bostadssaneringslagen och av de begränsade ändringar i reglerna om plangenomförandet som utredningen föreslår. En förutsättning härför är dock att man under det fortsatta utredningsarbe- tet lyckas finna tillfredsställande lösningar på vissa med plangenomföran- det sammanhängande frågor som bygglagutredningen ännu inte granskat
närmare. Det gäller framför allt frågan om fördelningen mellan markägare och kommun av ansvaret och kostnaderna för plangenomförandet samt frågan om värdeutjämning mellan markägare i anslutning till planlägg- ning.
Bygglagutredningens uppfattning att man bör avvakta erfarenheter av andra lagar som tillhandahåller genomförandemedel delas även av länssty- relsen i Västernorrlands län, Botkyrka och Södertälje kommuner samt planeringskonroret i Halmstads kommun.
Helsingborgs kommun framhåller att förekomsten av översiktsplaner har påverkat markägarnas förväntningar liksom intresset för marken från privata exploatörers sida. Dessa förväntningar torde enligt kommunen endast i mindre utsträckning påverkas av de nya reglerna i expropriations- lagstiftningen, som dessutom är så komplicerade och svårtolkade att de torde få begränsad tillämpning i praxis. Om den översiktliga planeringen ges större vikt och formaliseras på sätt utredningen föreslagit torde detta enligt kommunen komma att försvåra frivilliga markköp, vilket ju även fortsättningsvis får förutsättas bli det normala tillvägagångssättet för kommunerna.
Länsstyrelsen i Norrbottens län delar betänkandets uppfattning att en förbättrad kommunal översiktsplanering är ägnad att underlätta pröv- ningen av ärenden jämlikt expropriationslagstiftningen, bostadssanerings- lagen och förköpskungörelsen. Denna uppfattning framförs också av Botkyrka, Kinda och Mora kommuner.
RR V däremot anser att utredningen synes ha en väl optimistisk syn på det föreslagna översiktliga planläggningssystemets gynnsamma effekter på bl. a. expropriationsärendenas handläggning och hanteringstider.
Bostadsstyrelsen framhåller betydelsen av en långsiktig markberedskap även om ändringar i marklagstiftningen i vissa avseenden kan komma att förbättra kommunernas möjligheter att förvärva mark.
Uppsala kommun (en minoritet) framhåller att för att kommunens planmonopol skall vara en realitet måste den nya lagen stärka kommu— nens makt mot de intressen som representeras av markägare och byggher- rar. Endast då är det möjligt för kommunen att driva en aktiv markpoli- tik och få till stånd låga boendekostnader. Det måste enligt minoriteten slås fast att enbart kommunägd och övrig samhällsägd mark får stadspla- nebeläggas. Den expropriationslag som idag finns är inte tillfredsställan- de. De markvärderingsprinciper, som idag ligger till grund för expropria- tionspriset, är inte till fördel för kommunen. De ekonomiska resurserna i kommunerna förhindrar att man helt kan utnyttja expropriationslagen. Genom att skapa något slags markvärdesnämnder, som har till uppgift att värdera marken utan hänsyn till marknadspriset, kan kommunerna förvärva mark billigare. Bygglagutredningen anser inte sådana ändringar nödvändiga. Det finns enligt minoriteten skäl att frukta att den nya lagen inte i dessa väsentliga frågor skiljer sig från den aktuella lagstiftningen.
Enligt Hallstahammars kommun är det angeläget med en sådan ändring av förköpslagen att därest kommunen inte kan godta det upprättade köpeavtalet på grund av för hög köpeskilling avtalet betraktas som en nullitet och kommunen kunna gå in med expropriationsansökan som om
avtalet inte funnits.
Enligt Näringslivets byggnadsdelegation är det nödvändigt, att rätten att utveckla bebyggelse enligt en beslutad byggnadsplan får en tillräcklig grad av trygghet. En trygghet i arbetsbetingelserna är av grundläggande betydelse för att samarbetet mellan enskilda och kommunen skall fungera på ett tillfredsställande sätt. Tvångsingripanden — t. ex. i form av expropriation eller förköp — borde därför enligt delegationen inte få tillgripas inom områden, som är avsedda för enskild bebyggelse före en viss utsatt tidpunkt från det byggnadsplan beslutats. En sådan tidsfrist bör anpassas så, att berörda parter får tillräckligt rådrum att sätta sig in i projektets förutsättningar och att genomföra en frivillig avveckling, om de saknar möjlighet eller intresse att medverka till den planerade bebyggelsen. Vetskapen om att en viss tidsfrist löper för frivillig medver- kan påskyndar enligt delegationen naturligen nödvändiga markaffärer inom planområdet. En sådan lösning skulle med andra ord ha mycket intressanta markpolitiska effekter. En planläggning för direkt genomfö- rande under medverkan av intresserade parter skulle därmed kunna bli ett verksamt markpolitiskt medel vid sidan av expropriation och förköp m.m. Konstruktionen har från kommunernas synpunkt dessutom den fördelen, att markpolitiska bindningar inte behöver företas långt i förväg, eftersom man kan lita på att beslutade planer i allmänhet förverkligas genom frivilliga uppgörelser före inlösenfristens utgång. Delegationen rekommenderar därför åtgärder av detta slag som garantier för pålitlighet i genomförandeledet i stället för de tidsfrister m. m. för själva planbeslu— ten och byggnadsrättens bestånd, som delegationen funnit skäl att kritisera.
Sveriges villaägareförbund anser att det vore riktigast att, då det gäller de enligt förbundets uppfattning sällsynta fall, då det är befogat att tvångsförvärva egnahem, helt bryta ut frågan om förfarande och ersätt- ning ur allmänna expropriationslagen och göra en särskild lagstiftning rörande dessa.
Frågor om trafikreglerande åtgärder och beslutsprocessen i samband med dessa uppmärksammas av några remissinstanser.
Trafiksäkerhetsutredningen påpekar att bygglagutredningen bl. a. framhållit att det inom ramen för ett framtida prövningssystem bör vara möjligt att i översiktliga planer ge målsättningar för trafikreglering och att därefter genomföra denna med hjälp av gällande trafiklagstiftning. En sådan formalisering av trafikregleringsverksamheten kan vara mindre lycklig om möjligheter inte samtidigt ges att utan olägenhet genomföra andra än planerade lösningar med hänsyn till de erfarenheter som från trafiksäkerhetssynpunkt vinnes efter hand. Trafiksäkerhetsutredningen pekar också på att beslut om trafikreglering idag fattas genom lokal trafikföreskrift efterfbedömning av de faktiska omständigheterna i varje särskilt fall. Det översiktliga planarbetet bör därför i dessa hänseenden vara formellt inte bindande men ändå ha karaktären av en samlad programverksamhet för den senare egentliga verkställigheten.
Kommunförbundet framhåller att det nuvarande regelsystemet vid utfärdandet av lokala trafikföreskrifter m.m. sedan länge från kommu-
nalt håll har upplevts som otillfredsställande. De trafiknämnder som trädde i verksamhet den 1 januari 1965 och som anförtroddes dessa uppgifter har inte ställningen av kommunala organ. Visserligen ingår i nämnden två av kommunfullmäktige valda ledamöter. Dessa kan dock aldrig överrösta polischefen som självskriven ordförande. År 1971 utarbe- tades en promemoria ”Kommunerna och trafiksäkerheten” av en av statens trafiksäkerhetsverk gemensamt med kommunförbundet tillsatt arbetsgrupp. Arbetsgruppen föreslog att i varje kommun skulle finnas en av kommunfullmäktige vald trafiknämnd. Denna nämnd skulle hos sig samla de ärendegrupper som berör trafiken och trafiksäkerheten i kommunen. Den nya nämnden skulle alltså i allt väsentligt överta de arbetsuppgifter som ankommer på de nuvarande trafiknämnderna och trafiksäkerhetskommittéerna. Förslaget, som tillstyrktes av kommunför- bundets styrelse har dock inte genomförts. - För att bygglagutred- ningens förslag beträffande samordning av markplanering och trafikregle- ring skall kunna genomföras erfordras enligt kommunförbundet att trafiklagstiftningen ändras. De intentioner beträffande trafikfrågorna som en fysisk plan inrymmer kan inte förverkligas utan styrmedel givna i trafiklagstiftningen och vilka liksom andra genomförandemedel ligger i kommunens hand. Planen i sig anger endast markytor för trafikändamål. För att åstadkomma en god bebyggelsemiljö är det väsentligt att trafikfrågorna kan lösas i enlighet med de idéer som präglat planarbetet. En garanti för att så skall kunna ske är att beslutanderätten tilläggs kommunerna. Kommunförbundet finner det därför angeläget att åtgärder nu vidtas i enlighet med tidigare framförda reformförslag. Att reglerna för trafiknämnd skall ändras föreslås även från Falköpings, Falu, Malmö och Sollentuna kommuner.
Enligt Kalmar och Mönsterås kommuner bör uttrycklig bestämmelse ges om samråd mellan trafiknämnd och kommun.
Bollnäs kommun framhåller att det är värdefullt att man redan iplan skall kunna införa trafikreglerande bestämmelser såsom enkel riktningar, genomfartsförbud m.m. Det finns enligt kommunen anledning att i anslutning härtill understryka behovet av att i någon fastare form koppla planarbetet och polismyndighetens/trafiknämndens verksamhet vad gäller trafikreglerande bestämmelser.
Även Malmö kommun anser att man bör åstadkomma sådana samord— nande regler att ett förverkligande av planintentioner i fråga om trafik- arbctet underlättas.
Haninge kommun framhåller betydelsen vid förnyelseplaneringen av att man i översiktliga planer skall kunna ge målsättning för trafikregle- ring, t. ex. enkelriktningar och genomfartsförbud. Enligt kommunen bör det övervägas om man inte även bör införa mer tvingande bestämmelser.
Enligt Staffanstorps kommun bör utfärdande av lokala trafikföreskrifter regleras på liknande sätt som plan. Även byggnadsnämnden i Lunds kommun framhåller önskvärdheten av ökat inflytande för allmänheten över frågor som rör trafikföreskrifter.
SACO anser att det är önskvärt att man, som utredningen föreslår, i plan skall kunna reglera t. ex. trafikföring.
Avgifter
De föreslagna huvudlinjerna för avgiftsuttag tillstyrks eller lämnas utan erinran av vägverket samt Eslövs och Ängelholms kommuner.
Kommunförbundet ansluter sig till utredningens uppfattning att ett blivande avgiftssystem bör inriktas på att åstadkomma en taxemässig fördelning av kostnader efter nytta inom större sammanhängande områ- den samt att avgifterna skall omfatta såväl anläggande som underhåll. Avgifterna bör enligt förbundet kunna beslutas av kommunerna utan efterföljande fastställelseprövning.
Svenska kommunal-tekniska föreningen anser att av utredningen angiv- na vägar att ta ut ersättning och bidrag bör utvecklas vidare. Föreningen anser det speciellt angeläget att nuvarande regler för gatukostnadsersätt- ning ersätts med nya, som ger kommunen möjlighet att få bättre kostnadstäckning än vad som nu är fallet. Föreningen ser gärna att ett taxesystem tillskapas baserat på kostnadsuttag efter nytta inom större sammanhängande områden.
Bostadsstyrelsen påpekar att utredningen inte anger på vilken plannivå kommunerna skall bedöma exploateringskostnaderna och med ledning härav upprätta taxa för avgiftsuttag. Styrelsen ifrågasätter om möjlighet finns att redan på ett översiktligt planstadium (kommunplan) med tillräcklig säkerhet bedöma kommunens blivande kostnader vid ett plangenomförande. Taxor för exploateringskostnader kan få stor kom— munalekonomisk betydelse. Reglerna för taxornas utformning bör därför inte ges ett sådant innehåll att det förutsätts att avgifternas storlek skall kunna avgöras efter kostnadsöverväganden redan på kommunplanesta- diet.
Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att bygglagutredningen överskat- tat möjligheterna att i anslutning till översiktliga planer göra så säkra bedömningar av exploateringskostnaderna att de kan läggas till grund för upprättande av taxor. Liknande synpunkter framförs av Värnamo kom- mun.
Förslaget att avgiftssystemet skall inriktas på att åstadkomma fördel- ning av kostnader efter nytta inom större sammanhängande områden tillstyrks av länsstyrelserna i Stockholms och Gävleborgs län, Botkyrka, Falu, Göteborgs, Kumla, Motala och Stockholms kommuner samt HSB.
Bostadsstyrelsen anser att det är önskvärt att ett avgiftssystem utfor- mas som möjliggör en utjämning av kostnader mellan bostadsområden, som från bruksvärdesynpunkt är att anse som likvärdiga. Ett sådant system bör — om möjligt — avse såväl anläggningskostnader som kostna- der för drift och underhåll av exploateringsanläggningar. Frågan om utjämning och fördelning av kostnader mellan olika i bebyggelseproces- sen deltagande parter har enligt styrelsen visst samband med frågan om vem som har ansvaret för genomförande samt drift och underhåll av en viss anläggning. Styrelsen pekar i detta sammanhang på de allt vanligare s.k. storkvarteren inom vilka ansvar och kostnader för anläggningar oftast åvilar markägaren eller byggherren. Vid dessa exploateringar kan såväl exploateringskostnader som drifts- och underhållskostnader variera
mycket mellan olika sådana områden samtidigt som de kostnader som påförs de boende kan överstiga motsvarande kostnader inom närliggande områden där kommunen har ansvaret för genomförande, drift och underhåll med åtföljande kostnader.
Även fastighetskontorct iLunds kommun ansluter sig till utredningens synpunkter i detta hänseende men framhåller att det inte synes välbe- tänkt att utjämna och fördela kostnaderna över alltför stora områden, enär svårigheter då uppkommer med bevakningen av kommunens kost- nadstäckning. Kostnadsfördelning inom ett mer begränsat område anses dessutom komma att leda till ett för berörda markägare rättvisare resultat.
Skövde kommun anser att det finns fördelar med en enhetlig taxa inom kommunen. Det betyder bl. a. att kostnaderna för byggande av vägar utjämnas mellan bebyggelseområden. Från bostadsförsörjningssyn- punkt är detta en förutsättning för en likartad bostadskostnadsnivå inom kommunens nyexploateringsområden.
Bollnäs kommun framhåller att eftersom den kommunala väghållnings- skyldigheten i princip endast återfinnes i tätbebygggelsedelar uppkommer frågan om underhållskostnaderna i varje sådan tätbebyggelsedel, tätort eller by eller motsvarande skall fördelas på de inom ifrågavarande område befintliga fastigheterna eller om man med större sammanhängande område skall avse hela kommunen och att alltså hela underhållskostnaden för det kommunala vägnätet ska fördelas på alla fastigheter inom kommunen. ] förstnämnda alternativet skulle innebörden enligt kommu— nen bli att man fick en ny form av municipalbildningar, i det andra alternativet skulle man få en ny form av fastighetsskatt. Denna frågeställ- ning anses inte vara tillräckligt genomarbetad inom utredningen för att man ens skall kunna föra en meningsfull principdiskussion om de olika aspekterna på de antydda och andra möjliga alternativa lösningar.
Boendeutredningen ifrågasätter om förordet för kostnadsfördelning efter nytta är användbart eller tillämpbart som vägledande princip. Eftersom anläggningskostnaderna för vägar, vatten, avlopp m. m. varierar i hög grad med hustyp och bebyggelsetyp — alldeles oavsett topografi o.d. — anses andra fördelningsprinciper kunna vara mer berättigade. Boendeutredningen uppger att frågorna kommer att få viss belysningi dess fortsatta arbete.
Hyresgästernas riksförbund motsätter sig den föreslagna principen om kostnadsfördelning eftersom den anses kunna leda till snedfördelning av kostnadstäckningen till förmån för småhus och småhusområden. De avgifter som skall tas ut måste enligt förbundet utformas så att det kostnadsansvar som belastar olika boendeformer står i proportion till de verkliga kostnaderna för att förse området ifråga med nödvändiga gator.
LO anser det angeläget att lagstiftningen eller dess förarbeten blir så utformade att kostnaderna för vatten- och avloppsanläggningar och andra följdinvesteringar fördelas rättvist på alla boendeformer. Denna uppfatt- ning delas av Svenska byggnadsarbetareförbundet.
SABO understryker vikten av att ett framtida avgiftssystem utformas på ett sådant sätt att det blir neutralt med avseende såväl på boendeform
som dispositionsform. [ detta sammanhang tar SABO också upp frågan om den extra kostnadsbelastning i nyproduktionen som sammanhänger med att tomtindelningen görs på ett sådant sätt att trafiksystem, parkanläggningar etc. allt mer har kommit att förläggas på tomtmark. Vid äldre bebyggelse, med den där rådande tomtindelningen belastar dessa kostnader inte hyran på motsvarande sätt.
Samfundet för fastighetsvärdering påpekar att i betänkandet nämns möjligheten att gatukostnaderna skall beräknas mera med hänsyn till visst större områdes nytta av kostnader för gatuhållning än som nu med hänsyn till det speciella sambandet mellan en viss fastighet och vidligg- ande gata. Nämnda uppslag synes enligt förbundet intressant och bör studeras närmare i syfte att åstadkomma största möjliga förenkling av nuvarande system.
Avgiftsregleringen bör syfta till full kostnadstäckning för kommunerna enligt Göteborgs, Kristianstads, Lomma, Malmö, Norrköpings och Oxelö- sunds kommuner.
Haninge kommun finner det inte klart framgå av betänkandet vilka kostnader som skall kunna tas ut genom avgifter. Förslaget synes dock enligt kommunen innebära att de enskilda markägarna inom område av stadsplanekaraktär skulle komma att belastas med kostnader jämväl för underhållet, alltså en väsentlig nyhet i förhållande till nu gällande ordning. Förslaget medför en ekonomisk fördel för kommunerna men det är enligt kommunen därvid av stor vikt att ett blivande avgiftssystem utformas så att det administrativa förfarandet blir så enkelt som möjligt när det gäller uttaxering och uppbörd. Vidare bör reglerna utformas så att kommunerna får en viss valfrihet.
Malmö kommun konstaterar att förslaget såvitt avser kostnaderna för gatuunderhåll kommer att medföra att kommuninnevånarna kommer att få betala gatuunderhållet via hyran i stället för via kommunalskatten. Kommunen ifrågasätter om detta avgiftssystem innebär någon fördel i förhållande till nuvarande system. I vart fall anses det komma att innebära ökat administrativt arbete med uppbörden av avgifterna. Ökad tilldelning av bilskattemedel till kommunernas gatuhållning anses vara en angelägnare förändring. När det gäller förvärv av gatumark och allmän platsmark påpekar kommunen att skyldigheten att svara för värdet av sådan mark i betydande utsträckning regleras, förutom genom avtal enligt principerna i 705 BL, genom att mark för sådant ändamål avtalsvis förvärvas utan ersättning i enlighet med 61 % BL. Den ”kvittning” som här sker innebär, i vad avser mark inom ramen för vad 56% BL föreskriver, att man undgår många gånger svårlösta frågor om prissättning av marken. Detta är en stor fördel i det nuvarande systemet. Liknande uppgörelser torde enligt kommunen svårligen kunna inpassas i ett nytt avgiftssystem enligt utredningens tankegångar. Detta anses böra beaktas vid det fortsatta utredningsarbetet.
Varbergs kommun gör gällande att kommuns möjlighet att utkräva exploateringskostnad i betänkandet har fått en lösning, som innebär försämringjämfört med nuvarande förhållanden.
Kumla kommun anser att det är av vikt att avgifterna bör kunna
innefatta gatubelysning.
Enligt Boxholms och Valdemarsviks kommuner bör i en kommun med omfattande fritidsbebyggelse plangenomförande (och i viss mån planlägg- ning) kunna finansieras med avgifter i stället för skattemedel.
Enligt Linköpings kommun kommer lagen om kommunala vägar m. m. att ha sitt huvudsakliga användningsområde inom områden där det enskilda ägoinnehavet är splittrat och där kommunen inte avser att förvärva marken eller samexploatering eller tvångsinlösen inte avses ske. Inom sådana områden kan således inte 70—-73 %% — förordnanden användas i någon större utsträckning och någon grund för att använda exploateringsavtal finns inte. Lagen synes därför enligt kommunen böra vara så utformad vad gäller ersättningsskyldiga fastigheter och ersätt- ningstidpunkt att ett genomförande av planen stimuleras. Enligt kommu- nen bör man, sedan exploateringskostnaderna för samhällsbyggandet beräknats översiktligt för olika delar av kommunen inom ramen för den översiktliga planeringen, i likhet med va-lagens bestämmelser kunna bestämma en taxa som skall gälla inom kommunens ”gatuverksamhets- område”. Även här skulle viss förhöjning av taxan kunna göras beroende av kostnaderna inom det speciella området. Avgiften skulle avse enbart byggande av anläggningarna och kunna tas ut efter samma principer som va-avgiften, nämligen en tredelad avgift för kvadratmeter tomtyta, kva- dratmeter våningsyta och grundavgift. Gatuhållningen (underhållet) inom områdena skulle även den kunna vara differentierad inom olika områden och lämpligen tas ut efter taxeringsvärdet. Därmed skulle ägaren till en obebyggd fastighet bli skyldig att erlägga full avgift för byggandet av anläggningen men bara för en liten del av underhållskostnaden. — Kommunen pekar på de problem som kan uppstå om det finns befintliga hus inom de byggnadsplanelagda områdena. Om husen är avsedda att behållas undantas de från planen då någon ändrad markanvändning ej initieras. Frågan är enligt kommunen här om ersättningsskyldighet skall föreligga oavsett om det finns plan eller inte. Detta vore »: så fall den enklaste lösningen. Annars skulle man enligt kommunen kunna tänka sig att fastigheterna togs in i byggnadsplanen och att tillståndet till föränd- rad markanvändning i detta fall skulle avse nybyggnad eller om byggnad, som fastighetsägaren skulle kunna utnyttja efter egen vilja inom giltig- hetstiden.
Sveriges lantmätareförening anser beträffande avgiftssystemet att det bör finnas dels en fast avgift av typ anslutningsavgift som i princip utgör en schematiskt beräknad anläggningskostnad, dels en årlig brukningsav- gift som täcker drift- och underhållskostnaden. Den fasta avgiften bör enligt föreningen kunna differentieras bl.a. efter fastighetens använd— ning. En viss grundavgift bör kunna tas ut så snart en ny fastighet bildas.
Flera remissinstanser berör frågorna om möjligheterna tzll omdaning och förnyelse inom befintliga områden. Bostadsstyrelsen konstaterar att dessa problem endast helt kort omnämnts i betänkandet. Styrelsen understryker behovet av lagtekniska möjligheter att genomföra sådana exploateringar. Därvid anses såväl det skisserade avgiftssystemet som den antydda möjligheten till samexploatering kunna komma till användning.
Hithörande frågor är enligt styrelsen av sådan aktualitet att en lösning är nödvändig snarast.
Enligt länsstyrelsen i Västmanlands län bör kostnader för trafiksane- ringar, upprustning av parker, lekplatser och liknande kunna fördelas på dem som i första hand har nytta av åtgärderna. Lagstiftningen bör därför enligt länsstyrelsen utformas så att den blir användbar i olika stadsbygg- nadsskeden — alltså nyexploatering såväl som upprustning och totalsane- ring. Liknande synpunkter framförs av Västerås kommun, som anser att vägutredningens och bygglagutredningens tankegångar bör kunna anpas- sas till det nämnda kravet.
Även Sollentuna kommun framhåller svårigheterna att med gällande regler genomföra utbyggnad av förnyelseområden genom förtätning. Kommunen anser att det är angeläget att skapa medel som gör det möjligt för en kommun att genomföra en sanering mot enstaka fastighets- ägares vilja. För att en bättre fördelning mellan olika områdens ekono- miska belastning skall kunna genomföras krävs enligt kommunen ett annat avgiftssystem, som dels tillgodoser kostnadstäckningsprincipen och dels är smidigt ur hanteringssynpunkt. Även om de av utredningen antydda riktlinjerna för hanteringen av avgiftsfrågorna kommer att medföra en viss förenkling är det enligt kommunen ytterst angeläget att finna någon enkel form — av exempelvis en konstruktion som exploate- ringsavgift — att i ett sammanhang kunna utta samhällets kostnader för bl. a. planläggning, anläggande av gator och vägar samt va- och energian- läggningar.
Strängnäs kommun framhåller med tanke på saneringsområden att ett nytt avgiftssystem bör gälla inte bara gatubyggnads- och gatumarksersätt- ning utan även ersättning för utbyggnad av va-nätet.
Svenska kommunal-tekniska föreningen framhåller likaledes att de speciella ekonomiska problem som uppkommer vid förtätning och förnyelse av äldre villabebyggelse måste uppmärksammas. I samband härmed påpekar föreningen att nuvarande ersättningsregler inte ger kommunen möjlighet att av fastighetsägaren ta ut bidrag till kostnader för standardhöjande åtgärder, exempelvis vid trafiksanering. Sådana möjligheter anses böra tillskapas.
Enligt Föreningen Sveriges stadsarkitekter bör lagen om kommunala vägar m. m. ses som en lag om kostnadstäckning för plangenomförande och därmed bli en hörnsten i hela systemet. Lagen skulle enligt före- ningen få sin största betydelse vid rehabilitering av äldre områden, där man idag helt saknar lagregler. Problemet gäller i korthet att återföra det allmännas kostnader för stadsplanemässig sanering på dem, som har nyttan därav. Att kommunalt skattefinansiera sådana åtgärder har visat sig orealistiskt. Det av utredningen skisserade taxesystemet synes enligt föreningen i och för sig rymma möjligheter att områdesvis fördela såväl kapital som driftskostnader för gatubyggandet (trafiksanering), gatu- belysning, gatuvärme, gaturenhållning, gemensamma parkeringsanlägg- ningar, parker, parkverksamhet, gemensamma skyddsrum, kanske även ledningar samt de gemensamhetsfrågor, som kan dyka upp i framtiden. Det kan ifrågasättas om inte också kostnader för planläggning kan tas ut
samma väg.
Falkenbergs kommun anser att det är önskvärt att få till stånd en rättvisare kostnadsfördelning mellan olika områden i kommunen. Frågan skulle i och för sig lätt kunna lösas genom att kommunen övertar väghållningen inom alla detaljplanerade områden, men kostnaderna här- för medger inte alltid ett dylikt förfarande. Det bör enligt kommunen inte vara uteslutet att åstadkomma en utjämning genom att fastigheter inom stadsplaneområden påförs en viss gatuavgift i likhet med vad som i form av vägföreningsavgifter påförs fastighetsägare inom byggnadsplan.
Norrköpings kommun anser att det föreslagna taxesystemet påminner om nu tillämpade regler, vilka är svårhanterliga. Det är väsentligt att det nya systemet blir enkelt. Även Kungsbacka kommun framhåller behovet av ett rationellt avgiftssystem.
Enligt Göteborgs kommun är det olämpligt att söka täcka förvärvs— kostnaderna för gatumarken genom taxor eftersom förvärvskostnaderna är mycket svårbedömbara. Att tillämpa taxa beträffande gatubyggnads- kostnaderna är däremot enligt kommunen tänkbart. Kommunen avråder dock från att dessa kostnader fördelas efter fastigheternas taxeringsvär- den. Beträffande utredningens förslag att inte blott anläggningskostnader för gator o. (1. skall kunna läggas på fastighetsägarna ifrågasätter kommu- nen om kostnaderna för en sådan överföring av underhållskostnaderna från skattekollektivet till fastighetsägarna står i rimlig proportion till den större rättvisa som torde vara avsikten att uppnå. ! och för sig anser kommunen beträffande dylika avgifter att en taxa grundad på taxerings— värdena torde vara det från praktisk synpunkt enda genomförbara.
Planverket framhåller att den omständigheten att samhället påtagit sig ansvaret för vissa gemensamhetsanordningar som ledningar, gator, park- mark m.m. inte innebär att dessa blir allmänt kommunala uppgifter. inom områden utan stadsplan måste ju fastighetsägarna själva stå för kostnaderna för bl.a. vatten och avlopp samt utfartsväg och det finns enligt planverket i princip ingen anledning att befria markägarna inom planlagda områden härifrån. Nuvarande lagstiftning innehåller därför ersättningsregler varigenom markägarna inom stadsplan åtminstone delvis är skyldiga att ersätta kommunen för kostnaderna. [ va—lagen finns regler om kostnadstäckning genom en form av taxesystem, där ersättning kan innefatta jämväl erforderliga huvudledningar samt del i vatten- och avloppsverk. För ersättningar rörande gatumark och gatubyggnad samt parkmark finns regler i BL, vilka dock avser endast sådana delar av allmän plats som direkt angränsar respektive tomt. Systemet ger härigenom kommunen kompensation endast för bostadsgator medan matargator och leder av högre dignitet får finansieras på annat sätt. Härigenom erhålls rimlig kompensation endast inom rutnätsplaner av äldre typ och då reglerna för fastställandet av ersättning är administrativt betungande har många kommuner undvikit att utnyttja dem. Planverket understryker starkt angelägenheten av en övergång till ett taxesystem liknande va- lagens.
Näringslivets byggnadsdelegation föreslår att också betalning efter verklig kostnad för utbyggnaden skall kunna förekomma som ett alter-
nativ till taxesystem. Även när kostnaderna debiteras efter taxa borde det vara praktiskt möjligt i åtskilliga fall att debitera exploateringskostnader områdesvis efter verklig kostnad.
Sveriges villaägareförbund uppger att man inte hunnit ta definitiv ställning till ansvars- och avgiftsfrågorna. Förbundet anmäler dock att man inte är helt övertygad om riktigheten under alla förhållanden av det föreslagna taxesystemet. Förbundets erfarenheter av en del kommuners sätt att handha renhållningstaxor och va—avgifter ger anledning till sådan tveksamhet.
När det gäller brukningsavgifterna kan det enligt Sveriges lantmätare- förening bli svårt att finna något annat fördelningssystem än taxerings- värdena om man vill ha kvar anknytningen till nytta och samtidigt få ett enkelt avgiftsuttag. De motiv som 1935 års vägsakkunniga anförde när taxeringsvärdena infördes som fördelningsgrund inom vägföreningsområ— den kan enligt föreningen med ännu större skäl åberopas för här aktuella områden. Föreningen betonar emellertid att denna fördelningsgrund mera sällan har vunnit någon större förståelse bland fastighetsägarna vid vägförenings bildande. I många fall kan också fördelningsgrunden slå snett.
Förslaget att fördelningen mellan fastighetsägare vid uttagande av ersättning för kostnader för gator etc. skall grundas på taxeringsvärdena bör enligt länsstyrelsen i Stockholms län studeras vidare eftersom fördelningen av kostnaderna för en exploatering bör relateras till fastighe- ternas relativa ekonomiska fördelar av exploateringen.
Enligt Lerums kommun ger nuvarande bestämmelser i BL eller alterna— tivt anläggningslagcns principer avsevärt större rättvisa beträffande bidrag till kostnad för gata än det av bygglagutredningen föreslagna systemet att man fördelar kostnaderna efter fastigheternas taxeringsvärden om det inte för visst fall finns skäl till avsteg därifrån.
Lomma kommun anser visserligen att bidragsreglerna bör ändras men ställer sig tveksam till om reglerna bör utformas enligt det system som finns i 3 kap. lagen om enskilda vägar.
Enligt Hedemora kommun måste det vara svårt att överföra reglerna i 3 kap. lagen om enskilda vägar, som avser mindre och ofta ganska homogena områden till likformighet inom en hel kommuns område. Avvägningen mellan olika perifera tätorters kostnader gentemot exempel- vis en centralorts affärscentrum eller ett kommuncentrums perifera delar är problem som måste bli mycket grannlaga för att avgifterna inte lika gärna kunde uttagas genom någon tidigare förekommande skatt, t. ex. inkomstskatt.
Fastighetsnämnden i Lunds kommun tillstyrker att avgiftssystemet utformas i nära anslutning till det system som f.n. gäller för enskilda vägar.
Kungsörs, Köpings och Varbergs kommuner påpekar att anslutnings- avgift för vatten och avlopp skall kunna tas ut först när byggnadsplan upprättats, vilket ju sker vid senare tidpunkt än detaljplanläggning nu äger rum. Möjlighet borde enligt kommunerna finnas att redan i samband med kommundelsplan ta ut en preliminär avgift.
Enligt Näringslivets byggnadsdelegation bör debitering av avgifter inte ske redan vid planfastställelsen, utan först när anläggningsarbetena påbörjats.
Linköpings kommun påpekar att en byggnadsplan ju helst skall tas i anspråk i full utsträckning omedelbart efter fastställandet (antagandet). Eftersom byggnadsplanen i det här fallet initierar en kommunal gatu- och parkutbyggnad bör således fastighetsägarna enligt kommunen bli betal- ningsskyldiga omedelbart i och med att gatan rn. m. upplåtes. Detta står i överensstämmelse med vad som nu gäller för va-avgiften. Denna förfaller till betalning när förbindelsepunkten anvisas.
Förslaget att avgift skall kunna tas ut även för planläggningskostnader- na tillstyrks av Falkenbergs och Vilhelmina kommuner.
Även Haninge kommun tillstyrker förslaget och föreslår att även de kostnader för intrång, planläggning, administration, räntor, fastighetsbild— ning m.m. som uppkommer i samband med utbyggnad av gator och allmänna platser, skall kunna fördelas efter nyttan.
Länsstyrelsen i Hallands län anser att om byggnadsplaneinstitutet ges den av utredningen föreslagna inriktningen så kan man ifrågasätta skäligheten av att kostnaderna för byggnadsplan skall åvila den för vars räkning planen upprättats.
Föreningen Sveriges stadsarkitekter anser att kostnaden för byggnads- plan skall åvila dem, för vars räkning planen upprättas, varvid rimligen inte kan ifrågakomma annat än någon differentierad volymtaxa med generella avgifter.
Omarbetning av reglerna om gatukostnadsersättning bör ske utan att lagstiftningsarbetet i övrigt avvaktas enligt Haninge kommun och fastighetskontoret i Lunds kommun.
Enligt Karlstads kommun bör nya regler om gatukostnadsersättning komma till stånd oberoende av om betänkandet i andra delar leder till resultat.
Varbergs kommun anser däremot att det inte är möjligt att skilja på markanvändningslag, bygglag och lag om kommunala vägar vad beträffar tiden för dessa lagars ikraftträdande.
Sollentuna kommun anser att vägutredningens och bygglagutred— ningens arbeten bör resultera i en samtidigt utarbetad lagstiftning.
Enligt Ale, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds, Vänersborgs och Öckerö kommuner samt Göteborgs Förorters Förbund är det en brist isamordningen av vägutredningen och bygglagutredningen att de kommunala vägarna inte kan behandlas i samband med övrig föreslagen lagstiftning.
Haninge kommun framhåller att vägutredningens och bygglagutred- ningens betänkanden synes vara väl koordinerade.
Regler motsvarande 70 —73 åå BL och exploateringsavtal
Bygglagutredningens bedömning att bestämmelser av den typ som nu finns i 70—73 åå BL bör finnas även i en ny lagstiftning delas av Flens och Göteborgs kommuner samt kommunförbundet och Svenska kommu-
nal-tekniska föreningen.
Kiruna kommun påpekar att de nämnda bestämmelsernas tillämpnings- område är begränsat till fall då marken är i en ägares hand. Om bestämmelserna skall återkomma i en moderniserad lagstiftning bör förutsättningen beträffande ägoförhållandena enligt kommunen helt utgå och förordnande kunna meddelas för hela planområdet eller del därav oavsett antalet markägare. För att nå full effekt bör avståendeskyldighe- ten kunna göras generell vid all detaljplanering. Avståendeskyldigheten skulle enligt kommunen därigenom bli en automatisk effekt av plane— ringen. Även Haninge och Ovanåkers kommuner anser att reglerna skall utformas så att bestämmelserna blir allmängiltiga.
Bygglagutredningens förslag att vissa grundläggande regler om exploa— teringsavtal bör tas in i lagstiftningen tillstyrks av RR V, plan- verket, länsstyrelserna i Stockholms, Hallands och Jämtlands län, Bollnäs, Borlänge, Botkyrka, Falu, Finspångs, Flens, Göteborgs, Höörs, Kinda, Linköpings, Skövde, Stockholms, Strängnäs, Södertälje och Vet- landa kommuner samt planeringskontoret i Halmstads kommun, fastig- hetskontoret i Lunds kommun, HSB och Svenska kommunal-tekniska föreningen.
Även Haninge och Sollentuna kommuner tillstyrker förslaget, varvid de föreslår att reglerna utformas så att de möjliggör att avtalssystemet kan tillämpas även på mark med flera ägare.
Bostadsstyrelsen finner det svårt att överblicka innebörden av förslaget men framhåller vikten av att en lagstiftning om avtal inte kommer att innebära en läsning av kommunens handlingsmöjligheter vid plangenom- förandet. Idag gällande praxis medför enligt styrelsen en icke ofördelak- tig flexibilitet i tillämpningen av exploateringsavtal och förordnanden enligt 70—73 och 113 åå BL.
Länsstyrelsen i Jönköpings län tillstyrker förslaget om viss reglering av exploateringsavtal såvitt avser avtal i anslutning till tätbebyggelse. Om utredningen tänkt sig att exploateringsavtal skall kunna komma till användning även i samband med andra typer av markanvändningsföränd- ringar har länsstyrelsen inte kunnat utläsa av betänkandet. Länsstyrelsen bedömer det emellertid som mycket tveksamt om det bör vara möjligt att träffa exploateringsavtal avseende t. ex. grustäkter, vattenregleringar och gruvdrift dvs. framför allt sådana markanvändningsförändringar som detaljregleras med stöd av speciallagstiftning. Frågan måste enligt länssty- relsens mening regleras i lag.
Även kommunförbundet tillstyrker lagreglering av exploateringsavtal. Förbundet framhåller härvid att man i samarbete med Svenska kommu- nal-tekniska föreningen och! Kommunernas konsultbyrålutarbetat nor- malförslag till exploateringsavtal för stadsplaneområde samt för bygg— nadSplaneområde med permanent bebyggelse och med fritidsbebyggelse jämte kommentarer. Dessa normalförslag, som senast reviderades i no- vember 1972, har fått en vidsträckt tillämpning och såvitt förbundet kunnat finna i hög grad befrämjat en lämplig utveckling av praxis inom detta område. Intresset för en lämplig sådan utveckling av praxis inom exploateringsavtalen framstår enligt förbundet som särskilt markerat i
belysning av att formell tillämpning av de hittillsvarande bestämmelserna 170—73 ååå BL endast förekommit i begränsad omfattning.
Den vanliga metoden med exploateringsavtal fungerar enligt Malmö kommun bra och möjligheter till sådant avtal bör bibehållas i den nya lagstiftningen.
Upplands Väsby kommun påpekar att det f.n. redan finns förutsätt— ningar för upprättande av exploateringsavtal men att somliga fastigheter inte bidrar till gemensamma anläggningar som gång- och cykelvägar och parkmark. Det är enligt kommunen viktigt att även enstaka friliggande småhus kan belastas med kostnader för allmänna anläggningar.
Helsingborgs kommun anser att kommande regler om exploaterings- avtal bör göras mycket kortfattade och endast innehålla huvudprinciper. Den civilrättsliga karaktären av exploateringsavtalen bör bibehållas för undvikande av alltför omfattande administrativt arbete.
Enligt Norrköpings kommun talar vunna erfarenheter för en utökad användning av exploateringsavtal. De av utredningen i denna del föreslag- na åtgärderna har enligt kommunen mycket stor ekonomisk betydelse för kommunerna och bör därför utredas ytterligare, innan remissinstanserna kan ta ställning till hela problemkomplexet. Särskilt anses genomförandet av en modern planläggning för äldre villaområden med stora tomter böra studeras.
Näringslivets byggnadsdelegation framhåller att det är väsentligt, att lagstiftningen förmår klargöra, vilka åtaganden som får krävas inom ramen för exploateringsavtal och grunderna för de anspråk, som får ställas från samhällets sida. Om lagstiftningen inte innehåller tillräcklig vägledning riskeras enligt delegationen annars, att olika parter kan bli mycket olika behandlade från ekonomisk synpunkt, vilket kan innebära nackdelar bl. a. från konkurrenssynpunkt. ] princip bör förhållandena enligt delegationens uppfattning regleras så, att exploateringsavtal inte skall kunna utnyttjas för att genomdriva mer långtgående belastningar på bebyggelsen, än vad t.ex. va—lagen och den tilltänkta lagen om kommu— nala vägar förutser.
Hyresgästernas riksförbund påpekar att utredningen föreslår en lagreg- lering av systemet med exploateringsavtal trots att man ännu inte genomfört de i direktiven förutsatta undersökningarna om praxis på detta område är tillfredsställande. Förbundet anser att dessa avtal har inverkat förhöjande på byggnadskostnaderna och därför borde förbjudas i lagstiftningen såsom konkurrensbegränsande. I vart fall anses de sakna plats i planlagstiftningen.
Exp]oateringssamfallighet
Planverket framhåller att vissa förändringar av 5 och 8 kap. fastighetsbild- ningslagen kan erfordras för att göra det möjligt att med stöd av kommundelsplan genomföra fastighetsregleringar tvångsvis även om fastigheterna är bebyggda. Härvid hänvisas till en jämförelse med 5 kap. 7 % fastighetsbildningslagen. Parallellt härmed bör enligt verket möjlighet finnas att lösa frågorna om tillskapandet av rationella exploateringsen-
heter genom införandet av någon typ av exploateringssamfälligheter enligt av utredningen antydda riktlinjer. En sådan möjlighet skulle kunna utvecklas till ett verksamt genomförandeinstrument i en rad situationer, inte minst vad gäller fritidsbebyggelse.
Länsstyrelsen iStockholms län understryker behovet av medel för att åstadkomma en samexploatering. Inom Stockholms skärgård har under senare delen av 1960-talet och i början av 1970-talet ett flertal s.k. dispositionsplaner för fritidsbebyggelse upprättats. i dessa har ofta redovisats samplaneringsområden för naturliga enheter omfattande flera fastigheter över vilka detaljplanläggning ansetts böra ske i ett samman- hang. Denna samplanering har varit nödvändig för att tillgodose behovet av grönområden och olika slags bebyggelsekomplement. Erfarenheterna av den planläggningsformen är emellertid enligt länsstyrelsen dåliga. Det har endast i ett fåtal fall varit möjligt att ena berörda markägare i en detaljplan i överensstämmelse med dispositionsplanens områdesredovis— ning. Ett av hindren har varit avsaknaden av ett verkningsfullt instrument för värdeutjämning mellan de fastigheter som erhåller bebyggelsemöjlig- heter och de som endast får hålla med mark för bebyggelsekomplement. Ett annat hinder har varit att markägare oavsett utfallet inte alls önskat delta i en planläggning. Detta kan i vissa situationer medföra att planläggning av ett större område blir omöjlig. Motsvarande problem märks i de äldre villa- och fritidsbebyggelseområdena i stockholmstrak- ten. Det är enligt länsstyrelsen således uppenbart att ett behov föreligger av möjligheter såväl till tvångsvis intagning i plan av viss mark som till värdeutjämning. Sådana möjligheter torde dessutom bli till nytta för kommunerna i ersättningshänseende. Sålunda bör ersättning till följd av planskada, dvs. inskränkning i pågående markanvändning, istor utsträck- ning kunna undvikas. Genom värdeutjämning torde skadan sällan bli så stor för den enskilda fastigheten att ersättning behöver utgå.
Bygglagutredningens förslag om att lagstiftningen skall innehålla regler om exploateringssamfälligheter tillstyrks också av länsstyrelsen [Hallands och Västmanlands län, Borlänge, Falkenbergs, Haninge, Hylte, Linkö- pings och Töreboda kommuner, kommunförbundet, minoriteter i läns- styrelserna i Uppsala och Jönköpings län, Stockholms, Skellefteä, Söder- tälje och Uppsala kommuner samt i kommunförbundet.
Stockholms kommun och Föreningen Sveriges kommunala förvalt- ningsjurister som likaledes tillstyrker förslaget framhåller att kommunen bör ha rätt att samordna åtgärder på flera fastigheter, t. ex. när det gäller gemensamt garage, utfartsfrågor och gårdens anordnande.
Göteborgs kommun tillstyrker förslaget men understryker därvid att det är angeläget att likvärdiga förutsättningar för olika parter inom ett planlagt område skapas. På grund av främst de ekonomiska förpliktelser som följer med en samexploatering anser kommunen att fastighetsägarna inte skall mot sin vilja kunna tvingas in i en exploateringssamfällighet. I stället hör en regel utformas som möjliggör för en exploateringssamfällig- het att inlösa behövlig mark från sådan fastighetsägare som inte önskar delta i samfälligheter. Kommunen anser även att möjligheterna att utnyttja samexploatering vid totalsanering och upprustning inom bygg-
nadskvarter bör uppmärksammas.
Enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län kan förbättringen av möjligheter- na att åstadkomma en funktionsduglig enskild huvudman vid splittrat markägande utformas med inslag av både enskild inlösen och samexploate- ring. Vilken väg som bör väljas om frivillig samverkan inte är möjlig kan länsstyrelsen inte ta slutlig ställning till, men det fortsatta utredningsar— betet föreslås inriktas på en konstruktion med samfällighetsbildning som en första utväg framför enskild inlösen. Utredningen synes enligt länssty- relsen ha förutsatt att det vid upprättandet av kommunplan skall kunna bedömas om ett områdes fortsatta planläggning skall vara beroende av att de enskilda ägarintressena samlas på en hand eller att exploateringssam- fällighet bildas. Länsstyrelsen betvivlar att detta är möjligt i så värst många fall utifrån så grova utgångspunkter. Kommundelsplanen torde i stället bli det ordinarie instrumentet i sammanhanget.
Speciellt intressanta är enligt länsstyrelsen i Jämtlands län utred- ningens synpunkter på önskvärdheten av regler för tvångsinlösen mellan fastighetsägarna inom exploateringsområden, där intresse för utbyggnad finns endast hos någon eller några markägare. Om sådant exploaterings- område redovisas i kommunplan, skall genomförandet kunna tryggas genom tvångsinlösen. Enligt länsstyrelsen bör sådana regler kunna åstad- kommas genom ett mindre tillägg till bestämmelserna om inlösen i 8 kap. fastighetsbildningslagen.
Fastighetskontoret i Lunds kommun framhåller att om man inför möjlighet till tvångsinlösen för viss markägare blir värdering av marken synnerligen svårgenomförbar, enär planen inte ger någon byggnadsrätt, som kan tjäna som underlag för värderingen. Enligt kontoret är värdet av det framlagda förslaget om bildande av exploateringssamfälligheter också synnerligen svårbedömt enär dessa frågor inte synes tillräckligt penetrera- de.
Bankinspektionen anför att det enligt utredningen i vissa fall vore värdefullt med regler som ger möjlighet till tvångsinlösen av mark mellan fastighetsägare, Uppenbarligen skulle reglerna enligt inspektionen syfta till att överföra mellan olika ägare splittrade markområden i en ägares hand. Därmed skulle den fortsatta planläggningen kunna underlättas. Vad sålunda förordats företer enligt inspektionen från principiell synpunkt viss likhet med förslaget enligt den i betänkandet beskrivna planlagsskis- sen. Denna förutsatte att byggnadsrätter skulle kunna lämnas till perso- ner vilka var från allmän synpunkt lämpliga som huvudmän. Dessa personer skulle ha inte bara rätt utan även skyldighet att lösa marken, om de inte ägde den. Bygglagutredningen fann emellertid förfarandet inne- bära en expropriationsrätt av delvis nytt slag och ansåg det tveksamt om förslaget var godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt. Vidare bedömdes konsekvenserna för fastighetsmarknaden och fastighetskrediten som svår- överskådliga. Även om i kommunplan intagna bestämmelser om tvångsin- lösen mellan fastighetsägare inte såsom det nämnda förslaget tar sikte på mark med byggnadsrätt utan främst torde tjäna ett syfte som påtryck- ningsmedel, ger dylika bestämmelser enligt inspektionen anledning till samma principiella invändningar som det av utredningen på goda grunder
awisade förslaget om särskild huvudman för byggnadsrätters genomfö- rande och därmed sammanhängande tvångsinlösen av mark.
Näringslivets byggnadsdelegation välkomnar utredningens tanke på att utveckla någon form av samexploatering mellan flera markägare inom ett område med byggnadsplan, och anser att detta kan bli ett verksamt markpolitiskt medel att underlätta genomförande. Grunderna för samver- kan skulle enligt delegationens uppfattning kunna utvecklas så, att de även uppfyllde önskemålet om att skapa likvärdiga förutsättningar för olika parter inom planlagda områden att delta i tillkomsten av medgiven bebyggelse. Att sådan likställighet uppnås är viktigt för att underlätta frivilliga överenskommelser och samtidigt åstadkomma mera rättvisa konkurrensförhållanden mellan parterna inom planlagda områden. Dele— gationen anser, att samexploateringsförfarandet skulle kunna organiseras efter mönster av de anläggningssamfälligheter som kan inrättas enligt anläggningslagen, och att dylika samfällighetsbildningar också skulle kunna vara parter i exploateringsavtal med vederbörande kommun.
'%'"U "".|II ".'i"'|'.'. a_n-""," %&" L-l " sp...-5.31. "'.r.-.-|='||' .|'|': ". ' |" .- _.,,.|1i,,_|,'|_"' |'.'.
"_.._'.. ,,,,'.,.,.,Ht.'.,|,'_.,1.,.'n|.,-'_.n._ _,FL_|_"å,||"_",|lL
_,',1, |, |._,,,,_|_.,,_,___ 'r'. "vill? " .'_ __|'_| ,_..,, ,'_...,-F',._|,"|, .. . ;.__.',. 'I." 'utu_..._1' ,,,' _ _| .'_'1_ 1'7,|. l'_,|,','l_.',|.' ' ., . |,Il..,,,,"f'|-hl"..":_1,'l,'.'.1",_|i_'||_£'|',"'_'1'.="il"1,5|Jll'ii'I'r .... .'.|| '| J,. ." .'" the" 7.1'1',.' '|' _'_.,"-,, . .,,|..' - -r" 'l|l" .;" "
' | | ,,,”... | ||
:;ll'"'f _f,1,ä|u|,_' ',l'l" ".__ll' "Åhlin. I|,_|_|j,,_l 'l.,l _ ,,,,le _,____, _ _ 1"_|k'_'_.'|_-_qu'-_'1.._'ä'i'.".'-l;-.,."l',,”"_'L_,___.,________,._,_+k,__|_,:._,,_,__L,_ _ _ u ”'.'-n?n”) J"”: ":f'"?—"ÖW--' ., _: __ _
_||L || |,'"""'r '|.Å|"— 'A""' rE'.""?f'Y" f” ""'":u _|___"""'_ ";-". "
i...... ...... - .. .
| | - _ _",. "'|_' ,'_'."f-,|,, v,.'"5L..' .'—. .. .. ""
_ ' .; ,",..,' ',,hj' ',,;,_,., u,.._,_.,, , ..,,-, .,:_.. . ""-'i'?" 'pi' ",ll': .'|'|'-.|' J,."l, .- 'l| ..| , ., ' "l'i' ||"
| ' . .,,., ",' "'.|T|'l..'||'lr__|." ' __':'_"-' ','-|" ,!""_',, , ,'"","I",1' .,"_
"'.'-. ','” ' ....'.., '
IM _, Fh - | >— —I| || , |,, |
'_'5.., "L, .. ,...__ " . .,' ..-', , . _ . '
| | || | | ' |.T ||"||T|'l"ll
,, '., A.W.... . |..' .... ,..,,. ., -- .. ' '|'-7 '.lf..'r.".' ."' "|-",,.'.'. &, "i... .,-.. "l 4-4- »» " - -
_ .l'," '. ',, ug._ -_,",,..".».
_ ,, .,.. _'e' .. | ' ___ __.._.._,.,,___,_,,..|_ ,_ _. ._ _ "_ , ,. .._.I,,_ , . . &_ __., :.,,.. _ Hf.. ._ .'|,,_ ':'t';'|'- _ __ 'l' _ |.—__ .. ___ ,,,_:,_ ." ',,,... _'.,||.' ._. _,' __, :- . _ . "|... ' |. .. ';» . ' .- ' ', _,l ' -'|||"."." ' ' ..: '
,,',':I .__. ... . ___. ..|...__ '" -,l.? -- .
""-it .»1 ':' . :..—.,. "..a'ij'l -,
. ,.-._,_.,_ä,,. :,5,F'l'._."'"_ .
""""='- .---:"':||.-.'. .. ' '
-."l'| | || ..'|' | _ | | . " " ' "Hallå.." ....
___
"Brilj-
_'i _'_-"'_"'_".. """'_ '.".="'"_.","'
6 Materiella krav på planläggning,
miljöiutformning och byggande
Utredningen (betänkande avsnitt 11—13)
Allmänna riktlinjer för planläggningen
I likhet med vad som gäller f. n. bör enligt bygglagutredningen även i den nya lagstiftningen finnas allmänna riktlinjer som anger planläggningens syfte och inriktning i stort och de bör vara gemensamma för alla planinstituten. Bygglagutredningen föreslår att lagstiftningen skall inne- hålla bestämmelser med följande huvudsakliga innehåll.
I Planläggningens uppgift är att få till stånd en från allmän synpunkt lämplig markanvändning. För ändring av markanvändningen fordras att ändringen vid planlägg— ning prövats vara godtagbar från allmän synpunkt. Planläggning skall främja en god hushållning med mark och vatten. Om inte särskilda förhållanden föranleder annat skall mark avses för det ändamål som den med hänsyn till beskaffenhet, läge, föreliggande markanvändningsbehov och övriga omständigheter är mest lämpad för.
Planläggning skall syfta till en socialt och i övrigt god miljö för människorna..
Planläggning skall främja en lämplig samhällsekonomisk utveckling. Vid planläggning skall berörda enskilda intressen tillbörligen beaktas. Enskilda intressen skall dock inte kunna leda till att ändring i markanvändningen som inte uppfyller kravet i punkt 2 tillåts. Skulle plan genom sitt innehåll försvåra pågående användning av viss fastighet skall planen ges detta innehåll bara om fördelarna från allmän synpunkt med denna planlösning överväger eventuella olägen- heter från enskild synpunkt. Detsamma gäller om planen skulle försvåra användning som har tillåtits genom byggnadsplan men ännu inte påbörjats. Om syftet med planen lämpligen kan vinnas genom annan planlösning, som inte försvårar pågående eller tillåten markan- vändning, skall denna lösning väljas. Mark som vid planläggning avses för bebyggelse skall vara lämpad för sådant ändamål från sundhetssynpunkt samt med hänsyn till möjlig- heterna att ordna vattenförsörjning och avlopp och möjligheterna att undvika vattenförorening.
9
10
ll
Områden med särskild betydelse från rekreationssynpunkt eller med hänsyn till naturens skönhet eller med hänsyn till vården av värde— fulla bebyggelsemiljöer eller kulturlandskap skall vid planläggning bevaras, om särskilda skäl inte föranleder annat. Strandområden och öppna fjällområden skall alltid anses som områden med sådan särskild betydelse. Vid planläggning skall beaktas olika offentliga verksamheters, närings- verksamheters och andra av samhället godtagna verksamheters behov med avseende på markanvändningen. Vid planläggning skall beaktas vad som är möjligt och lämpligt med hänsyn till berörda offentliga och privata huvudrnäns ekonomi och deras möjligheter i övrigt att genomföra planen.
Dessa allmänna riktlinjer kan enligt bygglagutredningen behöva förenas med föreskrifter, råd och anvisningar för tillämpningen.
Bebyggelsemiljöns utformning
Den nya lagstiftningen bör enligt bygglagutredningen också innehålla bestämmelser om bebyggelsemiljöns utformning och även dessa bör göras enhetliga för alla planinstitut. Bestämmelserna bör göras så entydiga som möjligt och bör utgöra egenskapskrav men inte ange, vilka tekniska lösningar som skall tillämpas för att tillgodose kraven. Sammanfattnings— vis föreslås att i blivande lagstiftning införs följande bestämmelser om
bebyggelse miljöns utformning.
] Bebyggelse skall vara anordnad så att den under hänsynstagande till vad nedan sägs på ett tillfredsställande sätt kan fylla sin funktion och ge en socialt och eljest god miljö för dem som bor och arbetar där. Bebyggelse skall vara anordnad på ett ekonomiskt lämpligt sätt. För bebyggelse skall finnas en med hänsyn till bebyggelsens karaktär godtagbar tillgång till samhällelig och kommersiell service samt lokaler och utrymmen för fritidsaktiviteter. För bebyggelse skall finnas med hänsyn till bebyggelsens karaktär tillräckligt stora samt lämpligt lokaliserade och anordnade ytor för lek, motion och rekreativ utevistelse. Bebyggelse skall vara anordnad så att skäliga anspråk på tillgänglighet av samhällelig och kommersiell service är tillfredsställda för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Vid lokalisering och utformning av bebyggelse skall samfärdselns krav beaktas, varvid särskilt skall iakttas att en tillfredsställande kollektiv personbefordran möjliggöres. Inom bebyggelse skall finnas erforderliga utrymmen för lastning och lossning av fordon. För bebyggelse skall även finnas utrymme för parkering. Bebyggelse skall vara anordnad så att den ger trygghet mot brandfara och tillfredsställande skydd mot trafikolyckor samt i skälig utsträck- ning även mot andra olyckor. Bebyggelse skall vara anordnad så att vattenförsörjningen kan tillgo-
doses samt så att avlopp och avfall kan omhändertas. Den skall vidare vara anordnad så att vattenförorening inte uppkommer.
10 Bebyggelse skall för att möjliggöra god hygien vara anordnad så att med hänsyn till bebyggelsens karaktär tillfredsställande ljud-, ljus- och luftförhållanden erhålls såväl inomhus som utomhus på vistelse- ytor. ll Bebyggelse skall vara anordnad så att skäliga anspråk på skydd mot vind och nederbörd på vistelseytor och kommunikationsytor utom- hus tillfredsställs. 12 Bebyggelse skall vara anordnad så att tillgängliga natur- och kulturvär- den tillvaratas samt så att skäliga anspråk på skönhet tillfredsställs. 13 Bebyggelse skall vara anordnad så att möjligheterna till framtida förändringar och kompletteringar iakttas.
Närmare riktlinjer för tillämpningen av lagens egenskapskrav kan enligt utredningen komma att behövas. Sådana bör meddelas av statens plan— verk. 1 den mån de skall vara bindande anses de böra underställas Kungl. Maj:ts fastställelse.
Byggnads egenskaper
Bygglagutredningen föreslår att vissa grundläggande krav i fråga om byggnads egenskaper införs i lagstiftningen och görs tillämpliga vid uppförande av ny byggnad. [ vilken utsträckning undantag skall kunna medges från dessa egenskapskrav och i vilken mån kraven skall gälla även vid ombyggnad får enligt utredningen övervägas vid det fortsatta utred- ningsarbetet.
Sammanfattningsvis bör enligt utredningen i huvudsak följande punk- ter upptas i lagstiftningen. Ytterligare egenskaper skulle alltså inte behöva regleras i lagen enligt förslaget.
l Byggnads yttre skall anpassas till sin omgivning. 2 Byggnads grundkonstruktion och stomme samt övriga byggnadsdelar, som avses utsättas för belastning, skall ha betryggande bärförmåga och stadga samt med hänsyn till byggnadens ändamål erforderlig beständig- het. 3 Skilda delar i byggnadens fasta inredning skall ha sådan beständighet som är skälig med hänsyn till byggnadens ändamål och till de olika delarnas utbytbarhet. 4 Byggnad skall utföras så att den från allmän synpunkt är lämplig för sitt ändamål och så att den nöjaktigt tillgodoser de verksamheter för vilka byggnaden avses. 5 Byggnad skall i skälig utsträckning utföras så att ett tillfredsställande brandskydd kan upprätthållas. 6 Byggnad avsedd att innehålla lokaler där människor stadigvarande skall vistas skall utföras så att den möjliggör god hygien, tillfredsställande inomhusklimat och tillfredsställande sanitära förhållanden. 7 Byggnad skall utföras så att den möjliggör god värmehushållning. 8 Byggnad skall utföras så att den vid nyttjandet i skälig utsträckning
erbjuder skydd mot olycksfall. 9 Utrymmen i byggnad till vilka allmänheten eller arbetstagare har tillträde skall utformas så att de blir tillgängliga för och kan nyttjas av personer med nedsatt rörelse— eller orienteringsförmåga.
Bestämmelser av teknisk karaktär som närmare preciserar lagens egenskapskrav och i erforderlig utsträckning anvisar tekniska lösningar bör enligt utredningen meddelas av statens planverk och fastställas av Kungl. Maj:t.
Remissinstanserna Allmänt
I det följande skall refereras vissa allmänna uttalanden angående framför allt den lagstiftningsteknik som föreslås bli använd i samband med uppställande av materiella krav på planläggning, miljöutformning och byggande. Uttalanden som anknyter till bestämda avsnitt i betänkandet refereras i samband med behandlingen av respektive ämnesområde nedan.
Planverket, länsstyrelserna i Kristianstads och Jämtlands län samt Grästorps, Mariestads, Vara, Varbergs och Västerås kommuner tillstyrker förslaget att vissa grundläggande krav skall ställas i lagen och att närmare föreskrifter därefter utfärdas av bl. a. planverket men att någon särskild stadga eller kungörelse inte skall erfordras.
Planverket tillstyrker förslaget att samtliga tillämpningsföreskrifter till lagen skall fastställas av Kungl. Maj:t. Verket påpekar emellertid att dess nuvarande dispensbefogenheter avseende avvikelser från föreskrifterna är en följd av att verket fått befogenhet att utfärda föreskrifter utan fastställelse av Kungl. Maj:t. Det bör därför uppmärksammas att utred- ningens förslag kan leda till att den nämnda dispensbefogenheten upphör. Detta torde enligt verket komma att medföra en tungrodd hantering av dispensårenden. —- Planverket pekar vidare på de problem som f. n. råder när det gäller gränsdragningen mellan vad som är mindre avvikelse som byggnadsnämnd enligt 67 & BS får medge och vad som är annan större avvikelse. Planverkets roll i de skilda situationerna uppfattas på varierande sätt av olika byggnadsnämnder. En klar åtskillnad bör enligt verket eftersträvas mellan de dispensfrägor som skall handläggas av byggnadsnämnd och de som planverket skall handha. Det bör övervägas att generellt ge nämnderna ökade möjligheter att bevilja undantag från planverkets tillämpningsbestämmelser. Endast i sådana fall där avsteg avslås av nämnden torde en överprövning av planverket efter särskild framställning kunna ifrågakomma. En differentiering mellan avvikelser från lagen och avvikelser från tillämpningsbestämmelserna torde böra övervägas, dvs. en förändring av nuvarande principer. Planverket framhål— ler slutligen att synpunkter har framkommit i olika sammanhang om önskvärdheten av att man alltid skall kunna vända sig till planverket och erhålla ett tolkningsuttalande beträffande de av planverket utfärdade bestämmelsernas innebörd. Härigenom skulle en del besvärsprocesser kunna undvikas. Även denna fråga anses behöva närmare utredas.
Linköpings kommun finner utredningens förslag om att de närmare tillämpningsanvisningarna skall utfärdas av planverket och till följd därav någon särskild stadga (typ nuvarande BS) inte erfordras väl övervägt.
RRV har ingenting att erinra mot förslagen beträffande innehåll i lagstiftningen vad avser bebyggelsemiljöns utformning, byggnads egenska— per samt underhåll av byggnader, även om antalet bestämmelser med fördel skulle kunna begränsas. Däremot anser RRV att utredningen inte i önskvärd utsträckning lyckats ge konkret uttryck för den högt ställda målsättningen för det faktiska planläggningsarbetet, så som denna kom- mer till uttryck i förslagen till lagbestämmelsernas innehåll. Ett omfattan- de bruk av centralt utfärdade tillämpningsföreskrifter tenderar enligt RRV:s uppfattning att minska förutsättningarna för reellt lokalt inflytan— de. Enligt RRV15 bedömning skulle en på de centrala punkterna mera utförlig lagstiftning, åtföljd av en begränsning i fråga om utfärdandet av tillämpningsföreskrifter, kunna öka kommunernas möjlighet till helhets- syn på miljöutformningen och avsevärt underlätta medborgarnas för- ståelse av villkoren för planläggningsarbetet och deras insyn och medver- kan i detta.
Även Malmö, Norrköpings, Torsby, Umeä och Upplands Väsby kom- muner finner det angeläget med en begränsning av normsystemet.
Malmö kommun framhåller att frånsett nödvändigheten och det obestridliga värdet av vissa tillämpningsriktlinjer kan det konstateras att statliga normer och anvisningar lätt skapar ett nivåtänkande med föga utrymme för en anpassning till lokala förhållanden. Statliga intressen bör enligt kommunen ha inflytande på den kommunala planeringen endasti de fall det finns ett intresse som utgör ett uttryck för en bestämd politisk vilja. Det nya plansystemet bör därför få en grundlig behandling i själva lagstiftningsfrågan. Den numera ganska vanliga företeelsen att skapa en ramlagstiftning för att därefter överlåta åt statliga myndigheter att utforma anvisningar för lagens tillämpning bör sålunda undvikas. Bortsett från svårigheten att hantera en mängd detaljföreskrifter och normer vilka — utan att ha prövats av regering och riksdag — på många håll ändock uppfattas som bindande, finns med denna utveckling risk för att tillämpningen kan bli utslag av vissa inom den statliga förvaltningen förhärskande värderingar hellre än uttryck för lagstiftarens verkliga vilja. I den mån det framdeles anses föreligga behov av kompletterande planläggringsnormer bör dessa enligt kommunens uppfattning utformas så att tillräckligt utrymme ges för politiska värderingari den kommunala beslutsprocessen.
Enligt Norrköpings kommun kan möjligheterna för centrala ämbets- verk att itfärda tillämpningsföreskrifter för planläggningen, även om dei utredningen omges med vissa reservationer, leda till en från kommunal synpunkt oacceptabel styrning av den kommunala verksamheten. De normer eller normförslag, som under senare år utarbetats av centrala myndigh:ter, ger enligt kommunen upphov till allvarliga farhågor i detta hänseenCe. Kommunen ifrågasätter om det i planfrågor är motiverat att från statens sida utfärda sådana föreskrifter gentemot kommunerna, som inte är av så väsentlig eller allmängiltig natur att de kan införas i lagen.
Genom att fastslå kommunens rätt att i det enskilda fallet fritt och självständigt pröva tillämpningen av råd och anvisningar, skulle man minska risken för att dessa får en sådan inte avsedd genomslagskraft, som bl. a. utredningen kunnat konstatera. Den värdefulla rådgivande verksam- het, som utövas av bl. a. statens planverk, kan därigenom fortsätta utan att, i samma grad som i dag, störas av risken för intressekonflikter.
Länsstyrelsen i Örebro län anser att särskilda föreskrifter, råd och anvisningar för tillämpningen bör vid fall med klart regionala variationer utformas så att länsstyrelserna med sitt statliga ansvar på länsnivå ges möjlighet att anpassa centrala normer till regionala förhållanden. Läns- styrelserna anses även böra ges tillfälle att medverka i utformningen av de föreskrifter, råd och anvisningar som rör den fysiska planeringen.
] den mån det behövs normer, råd och anvisningar utöver de som fastställs av Kungl. Maj:t bör dessa enligt Torsby kommun ha tidsbegrän— sad giltighet.
Erfarenheterna av den nuvarande styrningen via normer och admini— strativa föreskrifter är enligt Umeå kommun att den leder till att de sektorer som är normstyrda prioriteras på inte normstyrda sektorers bekostnad. Ett exempel på detta är trafikfrågornas dominerande ställning i detaljplanesammanhang som bl. a. medfört att den yttre miljön försum- mats i många bostadsområden. Frågan är viktig därför att varje kvalitets- krav är förenat med en kostnadsaspekt som inte får försummas. Avväg- ningen mellan kostnad och kvalité är en politisk bedömningsfråga som måste få avgöras inom kommunerna.
Upplands Väsby kommun framhåller att normerna inte får bli för detaljerade då de i så fall kan utgöra en belastning i stället för en hjälp genom att de låser handlingsfriheten, verkar hämmande på utvecklingen och ger en onödig enhetlighet över riket.
Hyresgästernas riksförbund har inga invändningar mot att precise- ringen av egenskapskravens innebörd sker genom planverkets försorg. Förbundet erinrar emellertid om behovet av konsumentinflytande äveni denna verksamhet. Att bindande krav skall fastställas av Kungl. Maj:t finner förbundet riktigt.
Linköpings kommun förutsätter att om anvisningarna skall bli bindan- de för kommunernas planarbete skall dessa först remissbehandlas och därefter fastställas av Kungl. Maj:t. Kommunen förutsätter likaså att det fortsatta utredningsarbetet leder fram till ett förslag om att alla hithöran- de normer, råd och anvisningar skall utfärdas centralt av planverket, så att nuvarande flora av allehanda ”anvisningar” från olika myndigheter kan saneras. Enligt kommunen bör det åligga planverket att ansvara för att alla anvisningar utges i en årligen utkommande publikation.
SABO uppger att man inte har någonting principiellt att invända mot den allmänna utformningen av riktlinjerna för planläggningen och kraven på byggnads egenskaper. Det understryks dock att onödiga kostnadsökningar inte får åsamkas de boende. Som en förutsättning härför är det enligt SABO självklart att, i de fall riktlinjerna för tillämpningen av lagens egenskapskrav skall vara bindande, dessa skall underställas Kungl. Maj:ts prövning.
Även Malmö kommun understryker bygglagutredningens uttalande att föreskrifter, som kan få ekonomiska konsekvenser för kommunerna, skall underställas Kungl. Maj:ts prövning.
Ulricehamns kommun ifrågasätter om inte enkla handlings- och för- faranderegler antagna och utgivna i vederbörlig författningsform är att föredra framför ett system med föreskrifter och bindande anvisningar givna av tillsynsmyndigheter och andra centrala organ. Detta bl. a. med hänsyn till att de förra får en helt annan offentlig prägel, blir mera lättillgängliga för allmänheten och därigenom även underkastade en större insyn än de föreslagna föreskrifterna och anvisningarna.
Hallsbergs och Skövde kommuner framhåller att man måste dra en klar gräns mellan å ena sidan föreskrifter som skall vara uppfyllda och å andra sidan råd och anvisningar som inte måste följas strikt.
Enligt Lomma kommun vore det från kommunal självbestämmande- synpunkt olyckligt om de riktlinjer, som kommer att anvisas från staten, blir så omfattande att den kommunala planeringen i realiteten blir en chimär. Statens ställning gentemot kommunen bör därför inte bli så stark att uttrycket ”kommunalt planmonopol" inte längre kan sägas ha någon reell innebörd. Kommunens inflytande på planernas innehåll bör alltså även i en ny lagstiftning vara av den graden att den kommunala självstyrelsen inte beskärs. Liknande synpunkter framförs av Gnosjö, Kumla, Linköpings, Olofströms, Oxelösunds och Valdemarsviks kommu— ner.
Trafikbullerutredningen anser att dess förslag till immissionsnormer och rättslig reglering av dessa normer väl synes ansluta sig till de tankegångar bygglagutredningen redovisar i sitt betänkande. Trafikbuller- utredningen vill särskilt knyta an till vad bygglagutredningen anför om utformningen av bestämmelser i en kommande lagstiftning om bebyggel- semiljöns utformning (avsnitt 12) och om byggnads egenskaper (avsnitt 13). Bygglagutredningen anför i dessa sammanhang att lagstiftningen bör innehålla bestämmelser som utgör egenskapskrav utan att ange vilka tekniska lösningar som skall tillämpas för att tillgodose kraven samt att riktlinjer eller bestämmelser av teknisk karaktär som närmare preciserar lagens egenskapskrav och i erforderlig utsträckning anvisar tekniska lösningar bör meddelas av statens planverk och — i den mån bestämmel- serna skall vara bindande — underställas Kungl. Maj:t för fastställelse. Detta synsätt framstår enligt trafikbullerutredningen som helt i överens- stämmelse med de tankegångar som varit vägledande för denna utredning vid utformningen av framlagda förslag till immissionsnormer. Trafikbul- lerutredningen uppger att den således i allt väsentligt kan instämma i de synpunkter och värderingar som kommit till uttryck, särskilt i avsnittet 12.3 angående bebyggelsemiljöns utformning.
Enligt Trollhättans kommun synes bygglagutredningens förslag ge möjlighet att i byggnadsplan införa detaljföreskrifter av den att som nu finns i byggnadsstadgan och andra stadgor eller ordningar. Kommunen anför på denna punkt starka betänkligheter mot utredningens förslag. Detta kan nämligen komma att innebära att olika bestämmelser kommer att gälla inom en kommun och att rätt olika bestämmelser kommer att
gälla i olika kommuner. Genom det föreslagna systemet kan skapas betydande svårigheter för byggnadsbranschen och för allmänheten. Kom- munen anser att generella regler — åtminstone i viss utsträckning — bör gälla för hela riket.
Vägverket anser att det, med hänsyn till att även i framtiden bebyggelse av inte oväsentlig omfattning kan påräknas ske utanför områden med byggnadsplan, är av intresse att vissa tillräckligt detaljerade generella riktlinjer uppställs även för bebyggelse utanför byggnadsplane- reglerat område. Enligt vägverket synes det bl.a. vara erforderligt att kommunplan ges ett sådant innehåll att väglagens intentioner kan upprätthållas då bebyggelse eller annan ändrad markanvändning utmed allmän väg aktualiseras. Det anses därvid vara önskvärt, att av centrala myndigheter givna anvisningar ges stöd i blivande lagstiftning så att för riket likartade regler kan ges i vissa centrala frågor.
Naturvårdskommittén framhåller att bygglagutredningens förslag inne- bär att frågor av inte enbart lokal karaktär normalt skall lösas i ett samrådsförfarande, där det i första hand skall ankomma på länsstyrelsen att tillse att övergripande intressen och allmänna riktlinjer beaktas i erforderlig utsträckning. Detta förutsätter emellertid att länsstyrelsen har ett normsystem av den art som f. n." finns i naturvårdslagens bestämmel- ser om strandskydd, täkt, landskapsskydd m. m. att stödja sina ställnings- taganden på.
Enligt Näringslivets byggnadsdelegation har principerna för intresseav- vägningen vid planeringen enligt förslaget blivit så allmänt hållna, att de inte är nämnvärt vägledande. Delegationen anser att det vore ändamåls- enligt att redan i planlagstiftningen (markanvändningslagen) ge vägled- ning genom direktiv i lagstiftningen, där detta är möjligt. Planeringen av markanvändningen genom skilda planeringsbeslut kan underlättas, om lagstiftningen tar ställning till vissa mera frekventa och viktiga problem. Lagstiftningens innehåll kan då också direkt läggas till grund för över- prövning av planbeslut. Som exempel kan nämnas, att principer för exploateringsgrad, byggnadshöjd m.m. kan vara motiverade för att säkerställa hänsynstagande till omgivningspåverkan, bl.a. inom befintlig bebyggelse. Dylika bestämmelser i planlagstiftning kan ersätta behov av mer eller mindre detaljerade och varierande anvisningar i överordnad planering från fall till fall. Planlagstiftningen anger i stället, vad som normalt skall iakttas, och att avvikelser t. ex. fordrar avgörande efter intresseavvägning i särskild ordning — t. ex. genom dispenser av länssty- relse eller Kungl. Maj:t. Utredningen förordar i princip planläggning även för spridd glesbebyggelse. Planläggningi formell mening måste emellertid te sig som en onödigt vidlyftig form för att bestämma villkoren för kanske mycket enkla byggnadsföretag _ t. ex. enstaka bebyggelse på landet. Med hänsyn härtill borde det te sig rimligare att låta glesbebyggel- sen behandlas enligt en ordning, där grunderna för anordnande av glesbebyggelse angavs direkt i lagstiftningen. Bestämmelserna i lagstift- ningen skulle då kunna tilllgodose de planläggningskrav som normalt behöver iakttas —— exempelvis hänsyn till angränsande bebyggelse, natur- förhållanden, högsta tillåtna täthet för glesbebyggelsen osv. Bebyggelsens
tekniska beskaffenhet och efterlevnaden av lagstiftningens bebyggelse- krav m m. skulle därmed kunna kontrolleras genom den reguljära byggnadslovsgranskningen. Om hänsynstaganden behövs utöver de i lagstiftnngen formulerade kraven, bör givetvis särskild planläggning ske. Planläggaingskravet i formell mening kan emellertid på detta sätt inskrän- kas till särskilt känsliga områden från naturvårds- eller rekreationssyn-
punkt. Liknande uppfattning som byggnadsdelegationen har de instanser som
instämmer i den reservation som anförts av ledamoten i bygglagutred- ningen Bertil Lidgard, nämligen Töreboda kommun samt minoriteter i länsstyrtlserna i Uppsala, Jönköpings och Kronobergs län, Skellefteå, Stockholms, Södertälje och Uppsala kommuner samt i kommunför- bundet.
Åsikten att grunderna för anordnande av glesbebyggelse bör anges direkt ilagstiftningen delas av Hjo, Jönköpings, Orsa och Tidaholms kommurer samt en minoritet i Kungälvs kommun.
Riksaztikvarieämbetet anser att exempelvis de för kulturminnesvården vitala frågorna om hur kraven på markhushållning och bevarande av värdefula kulturlandskap och bebyggelsemiljöer skall tillgodoses i sam- hällsplareringen har fått en god belysning i bygglagutredningens be- tänkande. Mot bakgrund av de allmänt beskrivna reformbehoven i dessa avseenden föreslås en lagstiftning som ger stöd åt bevarandeintressena. Såväl det föreslagna plansystemet som regleringen av rivning och under— håll bör enligt ämbetet kunna bli av stor betydelse för kulturminnesvår- den. I de allmänna resonemangen och i exemplen till planers utformning beskrive: även möjligheter att styra andra åtgärder inom bl. a. miljömäs- sigt och kulturhistoriskt värdefulla bebyggelseområden och avsnitt av kulturlaidskapet. I förslag till lagbestämmelsers innehåll har emellertid dessa styrmedel endast summariskt redovisats. En sådan lagformulering kan vara olycklig och i vissa fall motverka de av utredningen uttalade syftena. Ställningstagandena i texten bör enligt ämbetets uppfattning komma "ill klarare uttryck i lagförslaget om detta skall få avsedd verkan för kulttrminnesvården.
Tierps kommun noterar med tillfredsställelse att t.ex. frågorna om bebyggelsemiljöns utformning, lämplig samhällsekonomisk utveckling och bevzringsintressen avses få särskilt stöd i lagtexten liksom även krav på byggnads egenskaper och utformning samt underhåll och bevarande.
Allmänni riktlinjer för planläggningen
Planverkzt har inget att erinra mot innehållet i de föreslagna allmänna riktlinjerna för planläggningen men utgår från att riktlinjerna systematise- ras ytterigare innan de tas in i lagen.
Förslaget lämnas utan erinran av länsstyrelserna i Stockholms, Skara- borgs och Jämtlands län samt Gnosjö, Jönköpings lminoritet), Osby, Vindelnsoch Östra Göinge kommuner.
Även rostadsstyrelsen och Ovanåkers kommun synes i huvudsak godta utredningsförslaget.
Enligt Västerås kommun kan de föreslagna allmänna riktlinjerna för planläggningen liksom lagbestämmelserna om bebyggelsemiljöns utform- ning i vissa fall sägas innehålla självklarheter. De torde dock enligt kommunen samtidigt vara väl genomtänkta och bör ha sin givna betydel— se som en sorts checkningslistor vid planarbetet och som stöd för den allmänna debatten.
Örebro kommun förklarar sig instämma i utredningens synpunkter under förutsättning att "allmän synpunkt” definierats genom kommuna- la mål i en samordnad kommunplan.
Enligt Borlänge kommun torde de i betänkandet redovisade allmänna riktlinjerna innebära, att lagstiftningen anpassas till dagens normala krav. I de fall utredningen enligt kommunen misslyckats att skapa klarhet och fasthet, torde detta spegla de faktiska svårigheterna att förena motstri- diga intressen.
Enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län finns ett klart behov av allmänna materiella normer såsom vägledning för planläggningsarbetets inriktning och syfte. Dessa bör ges en sådan utformning att de successivt kan kompletteras med centrala föreskrifter, råd och anvisningar. Före en blivande lagtext bör enligt länsstyrelsen förslagets innehåll lämpligen definitionsmässigt studeras och systematiseras. Exempelvis torde begrep— pet ”social och i övrigt god miljö” vara av begränsat värde för planeringen om det inte vidareutvecklas i fysiska plantermer. Vidare anses bestämmel— ser av hithörande slag om möjligt även böra främja ett mera funktions- betingat och samhällsorganiskt planeringstänkande. Länsstyrelsen på- pekar att utredningen i detta sammanhang ansett sig kunna förbigå estetiska synpunkter, varför sådana värderingar som kan knytas till ändamålsenlighet, enkelhet och klarhet i strukturella sammanhang enligt länsstyrelsen saknas.
Skogsstyrelsen framhåller att utredningen föreslagit att det för ändring av markanvändningen skall fordras att ändringen vid planläggning prövats vara godtagbar från allmän synpunkt. Detta krav bör enligt skogs- styrelsens mening skärpas till att ändringen skall vara ”ändamålsenlig” från allmän synpunkt..
Länsstyrelsen i Norrbottens län finner att förslagen innebär en höjning av ambitionsnivån rörande de grundläggande lämplighetskraven i lagstift- ningen. Huruvida en sådan höjning av ambitionsnivån skall kunna genomföras framstår dock för länsstyrelsen som ytterst tveksamt. Be- dömning av huruvida visst planförslag är med tvekan godtagbart, eller om ännu högre krav på lämplighet rimligen bör ställas blir enligt länsstyrelsen en utomordentligt svår för att inte säga omöjlig uppgift.
Enligt 1973 års skogsutredning bör den av bygglagutredningen före— slagna lagstiftningen kompletteras med en uttrycklig bestämmelse om att planläggningen måste utgå från de övergripande mål för areell produktion inom jordbruk och skogsbruk som fastställts på riksnivå. Skogsutred- ningen erinrar om att de av 1972 års riksdag godkända riktlinjerna för hushållning med mark och vatten bl. a. innebär att i den fysiska planeringen skall beaktas de areella näringarnas betydelse för vårt lands ekonomiska utveckling och välfärd och att all möjlig hänsyn bör tas till
dessa näringars krav. Detta ställningstagande bör bättre än enligt bygglag- utrednirgens förslag komma till uttryck i markanvändningslagen. Skogs- utrednirgen påpekar också att till grund för markanvändningspolitiken måste ligga målsättningar och beslut inom andra former av samhällsplane- ring, t. ex. jordbruks- och skogspolitiken, industripolitiken, miljöpoliti- ken och sysselsättningspolitiken, något som också borde kunna komma klarare till uttryck i den föreslagna markanvändningslagen.
Planverket förklarar att man särskilt vill välkomna punkten om en god hushållning med mark och vattenresurser. Samma synpunkt framförs av länsstyrelsen i Gävleborgs län och Finspångs kommun.
Göteborgs kommun anser att de föreslagna riktlinjerna tämligen väl överensstämmer med nuvarande praxis. Kommunen förklarar å ena sidan att det inte finns någon anledning till erinran mot förslaget. Å andra sidan framhålls dock att förslaget är behäftat med vissa allvarliga brister från rättssäkerhetssynpunkt. Det är enligt kommunen särskilt angeläget vid utarbetandet av en lagstiftning, som syftar till att stärka det allmännas inflytande på den enskildes bekostnad, att lagstift- ningen får klara linjer för tillämpningen och därigenom ger minsta möjliga utrymme för godtycke. När det gäller att avväga olika parters intressen mot varandra synes utredningens synpunkter enligt kommunen vara alltför allmänt hållna för att ge någon verklig vägledning och därför inte heller lämpliga att ligga till grund för lagstiftning i detta avseende. Kommuner framhåller också att man vid strävanden att stärka det allmännas ställning inte får bortse från den risk som ligger i att förslaget kan få hämmande effekter på enskilt initiativ och enskilda insatser i sådan utsträckning att det för samhället i dess helhet måste betraktas som negativt.
Frågan om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen berörs även av ett flertal andra remissinstanser.
Enligt Finspångs kommun är bygglagutredningens synpunkter beträf- fande prioritering vid konkurrenssituationer välmotiverade.
Hovrättet för Nedre Norrland framhåller att om det allmännas inflytande skall stärkas ytterligare på den enskildes bekostnad, måste lagreglerna vara så avfattade att de ger minsta möjliga utrymme för godtycke. Detsamma gäller när olika beaktansvärda allmänna intressen konkurrera om marken, oavsett om en eller olika myndigheter är satta att i första hand tillvarata sådana intressen. Hovrätten förordar därför att de grundläggande regler, som skall ange förhållandet mellan olika allmän- na och enikilda intressen, erhåller en sådan konkret utformning att utrymmet "ör godtyckliga bedömningar starkt minskas. Det är sett mot bakgrund hirav enligt hovrätten betänkligt att det föreslagna innehållet i de bestämnelser som skall ligga till grund för en avvägning mellan olika intressen gttts en vag utformning. Särskilt gäller detta punkten 6 i avsnitt 11, där det sägs att enskilda intressen inte skall kunna leda till en ändring i markanvändningen som inte uppfyller kravet i punkt 2. Sistnämnda punkt har utformats så att kravet skall kunna variera från fall till fall. I ett fall skal det enligt bygglagutredningen krävas att åtgärden är positivt lämplig fråi allmän synpunkt, vilket för övrigt ordalydelsen ”godtagbar
från allmän synpunkt” inte nödvändigtvis innebär. I ett annat av utredningen berört fall, då åtgärden är av mindre ingripande slag, kan det räcka med att åtgärden inte leder till olägenhet från allmän synpunkt. Det kan enligt hovrätten från principiell synpunkt inte godtas att en bestämmelse ges olika innehåll i olika situationer.
Falkenbergs kommun biträder uppfattningen att planläggningens syfte är att åstadkomma en från allmän synpunkt lämplig markanvändning. Kommunen understryker dock att allmänintresset måste vägas mot den enskildes intressen och att äganderättens och brukningsrättens innehåll inte i allmänintressets namn får göras illusoriskt. Det finns tillfällen då den enskildes intressen måste vika för allmänintresset, men den enskilde måste i dessa situationer hållas skadeslös. Den aviserade lagstiftningen bör därför enligt kommunen inrymma värderingsregler eller hänvisa till dylika regler.
Enligt Höörs kommun är det en självklarhet att den samhälleliga planeringen som utgångspunkt har ”gemensamma och långsiktiga intres- sen”. Enligt kommunen förbigår emellertid utredarna de enskilda intres- sen som i många fall låter sig förenas med samhällets.
Motala kommun framhåller att de föreslagna reglerna måste formuleras med stor hänsyn till den intressekonflikt mellan samhället och den enskilde, som här kan uppkomma, och därvid inte göras strängare än vad som är uppenbart betingat av väsentliga allmänna intressen.
Enligt Sollentuna kommun erfordras beträffande punkten 7 ett klarläggande angående vad som inryms under begreppet fördelar — särskilt om även andra värden än ekonomiska inbegrips.
Vallentuna kommun framhåller att avvägningen mellan markägarens och det allmännas intressen måste göras sådan att rättssäkerheten inte kommer i fara. Tvångsvis ändring av markanvändningen skall inte få ske utan att starka samhällsintressen kräver det.
Kungsbacka kommun understryker bygglagutredningens uppfattning att enskilt intresse av att fortsätta pågående markanvändning skall tilläggas betydelse vid planeringen.
Många remissinstanser anser i likhet med Göteborgs kommun att de av bygglagutredningen föreslagna reglerna för avvägning mellan olika intres- sen, såväl mellan enskilda och allmänna som mellan olika allmänna intressen, är alltför vaga.
Enligt länsstyrelsen i Västernorrlands län är lagtexten, så som den skymtas i utredningen, i vissa avseenden alltför vag och måste skärpas till sitt innehåll. Punkten 3 exempelvis kan knappast uppfattas som ett hjälp— eller styrmedel vid planläggningen. Största behovet av precisering torde enligt länsstyrelsen gälla frågor av rikshushållskaraktär. Lagtexten bör därför utvecklas vad beträffar bl. a. mark- och vattenresurser samt jord- och skogsbruk. Frågeställningarna hari betydande utsträckning behand- lats i de 8. k. verksamhetsanknutna riktlinjerna för den fysiska rikspla- neringen. Behovet av en precisering och utveckling i dessa avseenden är en direkt konsekvens av att kommunerna får en allt större roll i planeringen — mycket av det kommunala handlandet kommer att ge utomkommunala konsekvenser.
Länsstyrelsen i Norrbottens län ansluter sig till utredningens förslag rörande önskvärdheten av vissa uppställda allmänna riktlinjer för plan- läggningen. Betänkandets förslag till allmän lagstadgad reglering av markhushållningen är enligt länsstyrelsen en nödvändig konsekvens av beslutet om den fysiska riksplaneringens fullföljande och säkerställande. Enligt länsstyrelsen har emellertid utredningen på denna punkt haft en något ensidig utgångspunkt, nämligen att angelägenheten av markhushåll- ning vilar enbart på behovet av att bibehålla större handlingsfrihet för framtiden. Enligt länsstyrelsens mening torde en målsättning om ett långsiktigt bibehållande för vissa ändamål av särskilda markområden utgöra en annan väsentlig grund för det aktuella stadgandet. En bestäm- melse som den i punkten 5 upptagna saknar enligt länsstyrelsen närmare värde som plangranskningsriktlinje därest någon precisering av dess innebörd inte lämnas. Även punkterna 4, 7, 10 och 11 i förslaget bör enligt länsstyrelsen preciseras. När det gäller punkten 7 anför länsstyrel- sen att denna synes anknyta till nu gällande prövningsrutiner rörande expropriationslagens tillämpning. I bestämmelsen framhålls att därest syftet med planen lämpligen kan vinnas genom annan planlösning som inte försvårar pågående eller tillåten markanvändning skall denna andra lösning väljas. Jämlikt expropriationslagens förarbeten torde bestämmel- sen enligt länsstyrelsen främst böra tolkas så att kommunens uttalade åsikt alltid bör uppfattas som den åsikt som är från samlad synpunkt fördelaktigast. Någon annan bedömning om huruvida samma syfte kan nås på annat sätt torde svårligen kunna göras inom ramen för planpröv- ningssysternet. En vidareutveckling av denna bestämmelse är därför enligt länsstyrelsens mening nödvändig. Beträffande punkten 10 bör en precise- ring ske av vilka verksamheter som kan anses vara godtagna av samhället.
Linköpings kommun har i och för sig inget att erinra mot att lagen inleds med vissa allmänna riktlinjer som skall vara gemensamma för alla planinstituten. De av utredningen angivna riktlinjerna är emellertid enligt kommunen synnerligen allmängiltiga och innebär i stort sett blott en omstuvning av nuvarande bestämmelser i BS och med stöd av denna utfärdade anvisningar. De föreslagna lagbestämmelserna torde leda till svåra avvägningsproblem för kommunerna vid planernas upprättande.
Enligt Malmö kommun är formuleringarna i de föreslagna bestämmel- serna stundtals av väl allmän karaktär. Kommunen förklarar sig dock möjligen kunna ansluta sig till förslaget, varvid dock punkten ll bör få ett mer pregnant uttryck. Lagtexten bör enligt kommunen i denna del utformas med beaktande av kommunens behov att utan formell planänd- ring vidta ändringar i sina ekonomiska långtidsprogram.
Norbergs, Solna och Sollentuna kommuner anser att lagstiftningen bör ge mer preciserad vägledning för avvägningen mellan olika intressen.
Skid- och friluftsfrämjandet efterlyser en definition av vad som avses med det ytterst vaga uttrycket ”allmän synpunkt” i punkten 1. Med tanke på att planering i väsentlig omfattning kommer att läggas på kommunerna är det enligt främjandet angeläget att understryka det nationella och regionala intresset. Erfarenheten visar att det kommunala engagemanget ofta begränsas till vad som hör till kommunens eget
intresse. Uttrycket ”allmän synpunkt” återkommer i punkten 2 och även där behöver det enligt främjandet preciseras, vilket kan ske genom tillämpningsföreskrifter. Till "allmän” måste enligt främjandet föras sådana omständigheter som de ekologiska, de rekreativa, de naturveten- skapliga osv., och inte enbart de bebyggelsemässiga, de trafiktekniska, de industriella osv. Även punkten 3 anses böra preciseras.
Svenska naturskyddsförenz'ngen framhåller att det från naturvårdssyn- punkt är av synnerlig vikt att lämpliga materiella minimikrav ställs uppi form av allmänna riktlinjer för planläggningen. Utredningens förslag kan enligt föreningen läggas till grund för utformningen av dessa riktlinjer, men förslaget bör arbetas om och kompletteras på väsentliga punkter. Vad gäller de allmänna målen och kravnivån för planläggningen (punkter- na 1 och 2) understryker föreningen att begreppet "allmän synpunkt” måste ges en vid tolkning. Det får sålunda inte råda någon tvekan om att naturvårdssynpunkter skall beaktas vid planläggningen. Genom ett sär— skilt motivuttalande vore det enligt föreningen lämpligt att klart slå fast att såväl statliga och regionala som kommunala intressen skall beaktas. Det finns annars risk att ”allmän synpunkt" i praktiken blir liktydigt med ”kommunal synpunkt”.
Såvitt avser den föreslagna punkten 8 angående planläggning för bebyggelse bör enligt kommunförbundet utöver de krav som upptagits där i en ny lagstiftning anges att vid planläggningen hänsyn skall tas till grundförhållanden samt att för bebyggelse avsedd mark skall vara lämpad härför med hänsyn till möjligheterna att ordna trafikförsörjning, energi- försörjning och serviceförsörjning.
Svenska naturskyddsföreningen anser att som en allmän riktlinje för planläggningen bör gälla att denna skall underlätta uppkomsten av en energisnål samhällsstruktur.
Länsstyrelserna i Jönköpings och Skaraborgs län ser det som positivt att bevaringsintressena ges ett särskilt stöd i lagstiftningen. Samma synpunkt framförs av Nässjö och Värnamo kommuner samt Samfundet för hembygdsvård.
Enligt länsstyrelsen i Västernorrlands län har punkten 9 fått en godtagbar pregnans.
Länsstyrelsen i Örebro län anser att tillgodoseendet av speciella bevarandeintressen i punkten 9 synes ha fått en allt för onyanserad antingen/eller-karaktär. Föranleder särskilda skäl att området i något avseende inte kan bevaras oförändrat bör det enligt länsstyrelsen finnas en uttrycklig föreskrift att förändringen underordnar sig de krav på utformning och inpassning som det aktuella bevarandeintresset ställer.
MUS-65 påpekar att man i betänkandet finner att ett uttalat bevarings- intresse torde kunna påräkna stöd i lagen. Särskilt framhålles också att ”värdefulla bebyggelsemiljöer . . . vid planläggning skall bevaras om inte särskilda skäl föranleder annat”. MUS-65 befarar dock att denna formule- ring kan komma att tolkas så att kulturminnesvårdens intressen beaktas först i andra hand. Vid konkurrens mellan miljöförändrande- och beva- randeintressen finns emellertid anledning till särskild försiktighet. Ett dokumenterat bevaringsintresse skall inte behöva vika förrän det bevisats
att ett exploateringsalternativ är klart fördelaktigt ur samhällets långsik- tiga perspektiv. Det är då enligt MUS-65 av yttersta vikt att punkten ll ges en sådan formulering att kortsiktiga ekonomiska hänsynstaganden eller temporära tekniska hinder inte tas till intäkt för att oåterkalleligen rasera miljömässiga eller kulturhistoriska värden.
Enligt Riksantikvarieämbetet har förslagen till lagbestämmelser inte den utförlighet som torde krävas för att lagstiftningen skall kunna utnyttjas för att tillgodose intresset av bevarande av kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsemiljöer och för att ge riktlinjer för ett bibehållande av dessas karaktär. Den i punkt 9 formulerade texten innehåller i princip endast detsamma som den gällande 9 % BS och synes knappast ge något utökat stöd för bevarandeåtgärder. Ämbetet förutsätter emellertid att formuleringen ”. . . skall vid planläggningen bevaras, om särskilda skäl inte föranleder annat” skall tolkas så att en avvikelse från huvudprincipen i varje särskilt fall måste motiveras. Det nya och fördelaktiga med den föreslagna lagstiftningen är att man skall kunna skydda den kulturhisto- riska helheten med fornlämningar, byggnader och andra kulturminnen. I den slutliga lagtexten bör detta klart komma till uttryck. Ämbetet ifrågasätter emellertid om skyddsintresset beträffande naturvårdsområ- den, bebyggelsemiljöer och kulturlandskap skall jämbördes sammankopp- las med intresset för rekreation och naturskönhet på det sätt som sker genom formuleringen i punkt 9. Ämbetet framhåller slutligen att det är väsentligt att det även i den nya lagstiftningen finns en erinran om skyldighet att bevara fasta fornlämningar varom särskilt är stadgat. Sistnämnda påpekande görs också av Samfundet för hembygdsvård.
Enligt naturvårdsverket har utredningen visserligen uppmärksammat behovet av en föreskrift om skydd för den vetenskapliga naturvårdens intressen. I förslaget till lagbestämmelser om riktlinjer för planläggningen saknas dock områden av särskild betydelse för kännedomen om landets natur i uppräkningen under punkt 9 av områden som om möjligt skall bevaras vid planläggningen. Behovet av komplettering på denna punkt bör enligt verket uppmärksammas vid eventuell lagstiftning.
Stadsmiljögruppen framhåller det positiva i att behovet av skydd för det rörliga friluftslivet noterasi betänkandet.
Bengtsfors kommun framhåller å andra sidan den förslitning och nedskräpning som sker inom rekreationsområdena utan att det finns möjlighet till ekonomisk kompensation från den utnyttjande parten. Det är enligt kommunen mycket angeläget att allemansrätten kompletteras med verksamma ansvarsregler.
Bostadsstyrelsen understryker vikten av att den kommande lagstift- ningen anger riktlinjer för beaktande av ekologiska aspekter samt tillska- pande och tillvaratagande av värdefulla bebyggelsemiljöer.
Enligt Svenska naturskyddsföreningen är det tilltalande att vissa bevarandeintressen ges särskilt stöd i de föreslagna allmänna riktlinjerna (punkt 9). Föreningen är dock kritisk mot att endast sociala och estetiska motiv anförs för skydd av naturområden. Kulturella och vetenskapliga skäl bör väga minst lika tungt. Föreningen framhåller vidare att av betänkandet att döma har utredningen främst sett naturen som ett land—
skap och en relativt statisk miljö med vissa kvaliteter för t. ex. frilufts- liv. Ingenstädes framskymtar att utredningen anammat den ekologiska uppfattningen att naturen är ett dynamiskt system av levande organis- mer, vilket bildar grundvalen för allt liv och samhällsbyggande i Sverige lika väl som i andra länder. Den allmänna riktlinjen (punkt 3) att ”om särskilda förhållanden inte föranleder annat skall mark användas för det ändamål som den är mest lämpad för med hänsyn till beskaffenhet, läge,
föreliggande markanvändningsbehov och övriga omständigheter” ger vis- serligen, som utredningen säger, ”utrymme för beaktande av ekologiska sammanhang” (sid. 175 i betänkandet), men detta är enligt föreningeni dagens situation helt otillräckligt. I de allmänna riktlinjerna bör komma till uttryck att en ekologisk grundsyn skall vara rådande vid all planlägg- ning. Sålunda anser föreningen att det uttryckligen bör föreskrivas att varje ändring av markanvändningen skall vara ekologiskt väl underbyggd och förenlig med de ekologiska principerna.
Även Skid- och friluftsfräm/"andet pekar på behovet av att ta ekologin som utgångspunkt vid planeringen. Vad som framförts i riktlinjerna anses dock ge förhoppning om en chans till ökad förståelse för samtliga intressen.
Ett flertal remissinstanser påtalar behovet av en uttrycklig regel till skydd för landets jordbruksmark. Uttalanden i denna riktning görs av lantbruksstyrelsen, lantmäteristyrelsen, länsstyrelserna iJönköpings, Hal- lands och Skaraborgs län samt Gislaveds, Hallsbergs, Haninge, Linköpings, Munkfors, Ulricehamns, Värnamo och Örebro kommuner.
ÖB påpekar att försvaret inte är särskilt nämnt i de föreslagna bestämmelserna utan avses gå in under begreppet ”olika offentliga verksamheter” i punkten lO. Eftersom även näringsverksamheten behandlas i samma punkt kommer detta att innebära att för riket viktiga statliga intressen jämställs med intressen av privat natur, som kan vara av mindre betydelse. En tillfredsställande utformning av ifrågavaran- de blivande lagbestämmelse kan enligt överbefälhavaren erhållas genom att punkten 10 delas i två punkter. Den ena bör då avhandla totalförsva— rets och andra offentliga verksamheters behov med avseende på markan— vändningen. Den andra punkten kan då omfatta näringsverksamheters och andra av samhället godtagna enskilda verksamheters behov.
Civilförsvarsstyrelsen föreslår att det bland riktlinjerna införs en särskild punkt av följande lydelse: ”Vid planläggning skall beaktas totalförsvarets behov med avseende på markanvändningen.”
Även ÖEF anser att i den blivande lagstiftningen bör införas bestämmelser, som säkerställer att totalförsvarets behov med avseende på markanvändning blir tillgodosedda vid kommunernas planläggning. Bostadsstyrelsen framhåller vikten av det i den föreslagna punkten ll uppställda kravet att hänsyn till ekonomiska och övriga möjligheter att genomföra planen skall tas vid planläggningen. Även länsstyrelsen i Skaraborgs län och Sollentuna kommun tillstyrker ett sådant krav. Som nämnts efterlyser länsstyrelsen i Norrbottens län, MUS-65 och Malmö kommun en precisering av kravet.
Bebyggelsemiljöns utformning
Ett stort antal remissinstanser tillstyrker de föreslagna bestämmelserna om bebyggelsemiljöns egenskaper eller lämnar förslaget utan erinran. Till dessa remissinstanser hör länsstyrelserna i Uppsala, Gävleborgs och Jämtlands län, planverket, Gislaveds, Gnosjö, Finspångs, Göteborgs, Höörs, Jönköpings (minoriteten), Karlsborgs, Malmö, Mottala, Osby, Uppsala, Vindelns, Åtvidabergs och Östra Göinge kommuner, sociala centralnämnden och fritidsnämnden i Landskrona kommun samt Skid- och friluftsfrämjandet och Svenska naturskyddsföreningen.
HSB har ingen erinran mot de allmänna egenskapskrav som föreslagits. Dessa är enligt HSB så allmängiltigt hållna att man till och med kan ifrågasätta huruvida det finns något självständigt värde med att ta med dem i lagtexten. Med hänsyn till återkommande behov av ändringar bör dock mera preciserade krav hållas utanför lagstiftningen.
Hyresgästernas riksförbund säger sig inte ha några väsentliga invänd- ningar mot de av utredningen uppräknade egenskapskrav som bör ställas i lagstiftningen. En bedömning av om dessa är tillräckliga torde emellertid enligt förbundet kunna göras först när tillämpningsbestämmelserna utfor- mas.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län hälsar med tillfredsställelse utred- ningens ambition att koncentrera den nu splittrade bilden av normer och krav till byggnadslagstiftningen i form av egenskapskrav för bebyggelsen. Det är då enligt länsstyrelsen högst väsentligt att dessa egenskaper kan preciseras och verkligen utgöra ett reellt politiskt grundat underlag för den efterföljande anvisningsverksamheten. Troligen innebär detta enligt länsstyrelsen att ytterligare forskning kan behövas. Detta behov får dock inte fördröja att man redan tidigt lär de steg som är möjliga. Lagtextens egenskapskrav måste dessutom avvägas inbördes. Annars löper man risken att välpreciserade krav får en oförtjänt stor tyngd jämfört med andra och viktigare men mera svårdefinierbara krav.
Enligt naturvårdsverket kräver vissa av de i förevarande avsnitt behand- lade frågorna närmare bearbetning. Verket utgår från att få tillfälle att medverka mera ingående vid de fortsatta övervägandena.
Länsstyrelserna iJönköpings och Norrbottens län tillstyrker bygglagut- redningens förslag att grundläggande krav på bebyggelsemiljöns generella egenskaper skall anges i lag och att detaljerade riktlinjer för tillämpningen skall meddelas av statens planverk.
Även bostadsstyrelsen ansluter sig till de föreslagna principerna för en ny lagstiftning och instämmer helt i den uppfattning som kommer till uttryck i dessa om behovet av konkret stöd i lagtext för angelägna miljökrav. Med stöd av lagtexten kan kvaliteterna sedan preciseras i tillämpningsföreskrifter, Enligt bostadsstyrelsen måste emellertid utred- ningens förteckning över sådana egenskaper hos bebyggelsemiljön som bör lagfästas kompletteras. För att lagbestämmelserna skall kunna ge underlag för tillämpningsföreskrifter avseende bl. a. erforderliga bostads- komplement (t. ex. tvättstuga, förrådsutrymmen m. ni.) måste förteck— ningen även omfatta krav på tillgång till övriga med hänsyn till bebyggel- sens karaktär nödvändiga komplement.
Länsstyrelsen i Norrbottens län, MUS-65, kommunförbundet, Svenska byggnadsarbetareförbundet samt Härnösands och Tibro kommuner fin- ner det ändamålsenligt att bestämmelserna enbart anger egenskapskrav och inte anger tekniska lösningar för att tillgodose kraven.
Finspångs, Härnösands, Höörs och Norbergs kommuner samt HSB anser att det är bra att bestämmelserna görs enhetliga för alla planinsti- tut.
ERU framhåller vikten av att bebyggelsemiljöns utformning inte enbart ses som utformandet av en god boendemiljö i mera snäv bemärkelse. ERU påpekar att frågan visserligen berörs i någon mån av bygglagutredningen (avsnitt 6 och 12) men man vill särskilt understryka att boendemiljön bara utgör en del i ett mer komplext system ivilket dessutom ingår såväl arbetsplatser, utbudspunkter för service, rekreations- områden etc., som förflyttningar inom systemet. Hur väl detta system fungerar beror till stor del på hur de olika ”stationerna” (dvs. bostad, arbetsplats etc.) är lokaliserade i förhållande till varandra liksom på möjligheterna att ta sig mellan stationerna, dvs. på transportapparatens uppbyggnad och funktionssätt. Det är enligt ERU där väsentligt att fördelningen av bostäder, arbetsplatser, rekreationsområden, transport- leder etc. över ytan, inte enbart betraktas som en lösning av ett markanvändningsproblem i begränsad bemärkelse. Den fysiska plane- ringen måste ses som ett bland många medel att få systemet att fungera på ett önskvärt sätt, såväl för de enskilda individerna som för samhället i stort.
Kommunförbundet anser att uppräkningen av egenskapskrav inte får bli alltför kategorisk. [ en inledande punkt 1 bör därför tas in allmänna krav samt ett tillägg av innebörd att vid lokalisering och utformning av bebyggelse skall tas den hänsyn till de uppräknade kraven, som är skälig med hänsyn till bebyggelsens karaktär och områdets speciella förutsätt- ningar. För närmare uttolkning av lagstiftningens egenskapskrav kan tillämpningsanvisningar erfordras.
Enligt Norrköpings kommun är den lista över bebyggelsemiljöns egenskaper, som utredningen presenterat, i flera punkter klart olämpligt utformad. Bestämmelserna förefaller närmast tillkomna med tanke på bostadsbebyggelse i nyexploateringsområden men är delvis olämpliga även för sådana förhållanden. Även om egenskapskraven ofta är försedda med reservationen: ”med hänsyn till bebyggelsens karaktär” kan tillämp- ningen av bestämmelserna leda bl. a. till att glesbebyggelse, utbyggnad av mindre tätorter och komplettering av befintlig bebyggelse hindras, därför att bebyggelsen svårligen kan bringas till överensstämmelse med listans krav i alla avseenden. Listan inbjuder också till komplettering med det slag av delnormer, som i praktiken ofta kan motverka en optimal helhetslösning. Det är enligt kommunen i och för sig inte något fel på egenskapskraven, de är alla sådana som bör vägas samman med andra krav och med områdets speciella förutsättningar vid utformningen av i varje fall bostadsområden. Det är nödvändigt att bestämmelserna utformas så att de uppmuntrar till en sådan avvägning, där varje områdes specifika egenskaper kan tillvaratas och där något delkrav kan åsidosättas om man
därigenom kan tillvarata värdefulla kvalitéer i andra avseenden. Kommu- nen anser att detta kan uppnås t. ex. genom att inledningen till listan över egenskapskraven utformas sålunda: "Bebyggelsen skall vara anord- nad så att den på ett tillfredsställande sätt kan fylla sin funktion och får sådana egenskaper att dessa tillsammans ger en socialt och eljest god miljö för dem som bor och arbetar där. Vid lokalisering och utformning av bebyggelse skall den hänsyn tas till nedanstående krav, som är skälig med hänsyn till bebyggelsens karaktär och områdets speciella förutsätt- ningar”. Därefter kan följa en uppräkning av önskvärda egenskaper: god planekonomi, tillgång till service och kollektivtrafik osv.
Länsstyrelsen i Jämtlands län efterlyser en definition av begreppet bebyggelse. Enligt länsstyrelsen är det oklart om andra byggnadslovsplik— tiga anordningar än byggnader omfattas av egenskapskraven.
Planverket uppger att man tolkat begreppet bebyggelse så att det avser byggnader med sådana nära omgivande områden som har ett funktions- mässigt samband med byggnaderna.
Enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län bör krav på anordningar som med fördel kan utnyttjas av en större krets människor såsom parkeringsutrym- men, skyddsrum, lekplatser, ytor för fritidsaktiviteter etc. givetvis såsom föreslagits falla under bebyggelsemiljöns egenskapskrav och inte som i byggnadsstadgan knytas till enstaka byggnader eller fastigheter Länssty- relsen saknar emellertid en definition av begreppet bebyggelse. Enligt länsstyrelsen är det nödvändigt från tillämpningssynpunkt att i den nya lagstiftningen låta bebyggelse avse ett bebyggt område med samtliga ingående miljöelement och till sin omfattning avgränsat på grunder som styrs av de funktionsmässiga samband som skall ge underlag för upprätt- hållande av skilda egenskapskrav.
Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller att de av utredningen föreslagna lagbestämmelserna till synes i första hand är formulerade med tanke på tätare bebyggelse men att de i viss mån kan tillämpas också på glesare bebyggelse. Länsstyrelsen ifrågasätter om inte bestämmelserna bör differentieras med avseende på dessa bebyggelsetyper. Länsstyrelsen erinrar vidare om att de föreslagna bestämmelserna är av mycket olika karaktär och delvis avsedda att tillgodose motstridiga intressen. Det anses därför önskvärt att de såvitt möjligt utformas så att de lämnar vägledning för avvägningen mellan skilda intressen.
Enligt Sollentuna kommun har bestämmelserna för bebyggelsemiljöns utformning givits en sådan utformning att de kommer att omfatta även industriområden. Kommunen anser att undantag på vissa punkter bör få göras vid planering av rena industriområden.
Norbergs kommun anser att byggnadsnämndernas möjligheter att inverka på bebyggelsemiljöns utformning bör öka väsentligt. Detta med tanke även på den ökade renoveringsverksamheten beträffande äldre byggnader. Frågan om byggnadsnämnds möjligheter att påverka den totala utemiljön dvs. även exempelvis gatumöblering, konstutsmyckning samt i viss mån parkutformning har enligt kommunen inte berörts i betänkandet. Komplettering anses i detta avseende böra ske. I princip bör enligt kommunen all fasad- och takbeläggning, även mot kringbyggd gård
eller slutet kvarter, underställas byggnadsnämndens prövning oavsett plan- eller bestämmelseform. Till miljön hör också möjligheterna till rekreation på fastigheten, vilka krav bör fastläggas. Utformningen av alla konstbyggnader, broar etc. bör åtminstone från estetisk synpunkt prövas av byggnadsnämnden. Funktionskraven bör enligt kommunen preciseras förhållandevis noga, då dessa ofta ger fastighetsägaren vissa kostnader utan att särskild ersättning härför kan erhållas.
Beträffande den föreslagna punkten 1 pekar Lerums kommun på svårigheterna att definiera ”en socialt och eljest god miljö". Sambandet mellan fysisk och social miljö synes enligt kommunen inte vara klarlagt. Det ifrågasätts om inte den fysiska utformningen av bostadsområden delvis fått bära skulden till sociala problem som haft sin orsak i faktorer som ligger utanför utformningen av den fysiska miljön. Genom att bestämmelsen om en socialt och eljest god miljö står som första punkt anses den ha fått en prioritering som kanske inte svarar mot möjligheten att genom den fysiska miljön styra utvecklingen i önskvärd riktning. Liknande synpunkter framförs av Vänersborgs kommun samt Göteborgs Förorters Förbund i vars yttrande Ale, Härryda, Kungälv, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds och Öckerö kommuner instämmer.
Hyresgästernas riksförbund uppmärksammar särskilt vikten av att kravet på god social miljö motverkar de segregationstendenser som finns i dagens samhällsutformning i den mån som dessa påverkas av den fysiska miljöns utformning..
Riksbyggen påpekar emellertid att bygglagutredningen inte uppmärk- sammat den diskussion som samtidigt med utredningsarbetet förts om social integration och allsidig exploatering i bostadsområdena. Enligt Riksbyggen bör även byggnadslagstiftningen i dessa avseenden utformas så att man ställer egenskapskrav hos byggd miljö som tillgodoser social integration och allsidig exploatering. Riksbyggen anser vidare att de föreslagna riktlinjerna för byggnadslagstiftningen förbiser behovet av bättre samordning med exempelvis nyare naturvårdslagstiftning i fråga om industriell miljö. Krav på industribyggnaders lokalisering och utform— ning bör ställas i bygglagstiftningen och då i relation till motsvarande krav på bostadsområden. Liknande synpunkter framförs av Svenska byggnadsarbetare/örbundet.
Även LO framhåller att sådana egenskapskrav måste utformas att även byggnadslagstiftningen kommer att bidra till att skapa socialt acceptabla bostadsmiljöer genom att t. ex. segregation mellan olika boendeformer motverkas. Det måste enligt LO finnas garantier för att kommunerna i sin planläggning effektivt verkar för dessa integrationssträvanden.
Det i punkten 2 föreslagna kravet på att bebyggelsen skall vara anordnad på ett ekonomiskt lämpligt sätt är enligt bostadsstyrelsen angeläget.
Ale, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds, Vänersborgs och Öckerö kommuner samt Göteborgs Förorters Förbund understryker vikten av att bebyggelse i samband med punkten 2 innefattar anläggningar såväl över som under jord.
Kungsbacka kommun ställer sig frågande inför vad som menas med att
bebyggelse skall vara anordnad på ett ekonomiskt lämpligt sätt.
Distributionsutredningen tillstyrker att krav på tillgång till service av olika slag ges ett uttalat stöd på det sätt som bygglagutredningen föreslår i punkten 3.
Svenska naturskyddsföreningen anser i likhet med utredningen (punk- ten 4) att det är mycket angeläget att tillräckligt stora rekreationsytor finns inom bebyggelseområdena.
Skid- och friluftsfrämjandet påpekar att det inte alls är säkert att ytorna för lek, motion och rekreativ utevistelse med nödvändighet skall vara försedda med anordningar helt eller delvis.
Många remissinstanser kommenterar förslagets punkt 5 angående handikappanpassning.
Arbeismarknadsstyrelsen anser att inte bara när det gäller enskilda byggnader utan även beträffande bebyggelsemiljöns utformning är det angeläget att lagtexten innehåller krav att bebyggelsen anordnas så att samhällelig och kommersiell service samt lokaler och utrymmen för fritidsaktivitet, kulturändamål etc. blir tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. De förändrade tillämpningsbe- stämmeiser som föreslås komplettera den nya lagtexten bör också enligt styrelsens uppfattning i större utsträckning än vad som i dag är fallet få karaktär av bindande föreskrifter.
Statens handikappräd finner det glädjande att betänkandet innehåller förslag till lagbestämmelser avsedda att reglera bebyggelsemiljöns utform- ning. Ridet framhåller emellertid att eftersom utredningen av naturliga skäl föreslår att en viss försiktighet bör iakttas då det gäller utformandet av bindande föreskrifter kommer bedömningen av vad som är skäligt när det gäller tillämpningen av punkten 5 i förslaget oftast att göras av den enskilda kommunen med åtföljande lokala variationer i ambitionsnivå. Rådet anser därför att orden ”skäliga anspråk” bör utelämnas.
Boendeutredningen hävdar att tillgänglighet för rörelsehindrade bör gälla all bostadsbebyggelse, varmed avses både den yttre miljön i skälig omfattning och själva bostadshusen. Boendeutredningen uppger att den kommer att behandla miljöfrågorna i det fortsatta arbetet.
HCK ser det som positivt att man nu vill utvidga miljöns anpassning till handikagpade att även gälla utemiljön. Utredningens förslag om att skäliga mspråk från dessa grupper bör tillgodoses anses dock inte vara tillräckligt. Från handikappsynpunkt är det enligt HCK inte tillfredsstäl- lande on man ger alltför generella krav utan bindande föreskrifter. För att hela bostadsmiljön och närmiljön skall bli tillgänglig för handikappade måste sissa minimikrav uppfyllas. HCK menar därför att bindande föreskrifter måste utfärdas i de avsnitt som gäller miljöns tillgänglighet för hancikappade.
Föreringen Sveriges stadsarkitekter tillstyrker att kravet på handikapp- tillgänglghet skall gälla även utomhusmiljön.
Beträifande trafikfrågornas behandling i planer anför trafiksäkerhets- utrednirgen att det är angeläget att bland den föreslagna lagstiftningens. grundläggande krav på egenskaper hos bebyggelsemiljön också tas upp krav på särskilda hänsyn till de olika trafikslagens skilda behov av
utrymmen m.m. Trafiksäkerhetsutredningen erinrar härvid om strävan- dena att i möjligaste mån åstadkomma separering av olika slag av trafik. Vidare är det enligt trafiksäkerhetsutredningen från trafiksäkerhetssyn- punkt angeläget att lagstiftningen uppställer sådana krav på bebyggelse- miljöns utformning och byggnaders och andra anläggningars utformning och lokalisering att barns, cyklisters och andra särskilt utsatta trafikant- gruppers förmåga att klara sig i trafiken särskilt beaktas i planeringsar- betet.
Beträffande förslaget att planeringen skall ske så att tillfredsställande kollektiv trafik möjliggöres anför Söderköpings kommun att inom mind— re tätorter och i mindre kommuner vanligtvis inte finns kommunal kollektiv trafik. Konsekvenserna för sådana kommuner beträffande lag— föreskriftens tillämpning bör enligt kommunen närmare preciseras.
Enligt Kungsbacka kommun kan man fråga sig vilken ambitionsnivå som skall tillfredsställas med kravet att bebyggelsen skall under beaktan— de av samfärdselns behov särskilt möjliggöra en tillfredsställande kollek- tivpersonbefordran.
Naturvårdsverket påpekar att i den föreslagna punkten 9 som avser hur bebyggelse skall vara anordnad tas upp krav på att vattenförsörjningen skall kunna tillgodoses och att avloppsförorening inte uppkommer. ] punkten 6 som behandlar vad som skall beaktas redan vid lokaliseringen av bebyggelse, upptas däremot inte motsvarande krav. Verket framhåller emellertid att de berörda frågorna om vattenförsörjning och vatten— förorening givetvis måste tas upp till behandling redan vid lokalisering av bebyggelse.
Vissa anordningar, t. ex. skyddsrum, fordonsparkering, lekplatser, uppvärmning m. ni. kan enligt planverket i många fall bättre eller mera rationellt lösas gemensamt än för varje enskild fastighet för sig. Verket välkomnar alltså att kraven i första hand knyts till bebyggelsemiljön mera allmänt i stället för till enskilda tomter. Vid gemensamma anordningar bör då vissa föreskrifter kunna ges i plan att t. ex. fordonsparkering, enskild uppvärmningsanordning eller skyddsrum inte får anordnas på enskilda fastigheter. Föreskrifter om förhindrande av parkeringsplatser eller begränsning av antalet sådana måste enligt verket kunna ges i områden där man vill genomföra viss trafikseparering eller prioritera annan typ av trafik (gångtrafik, kollektivtrafik). Härigenom erhålls kontrollmöjlighet inte blott beträffande trafikalstrande anläggningar utan även vad avser cityområden och andra områden där man vill använda bl.a. parkeringspolitiken som styrmedel i en samordnad trafikpolitik. Punkten om att all bebyggelse skall ha erforderliga utrymmen för fordonsparkering m.m. kan därför enligt verket behöva utvecklas när— mare och förses med vissa förbehåll.
Enligt byggnadsstyrclsen är vissa av de lagbestämmelser utredningen föreslår formulerade med primär utgångspunkt i krav på boendemiljön. För den typ av bebyggelse som styrelsen förvaltar kan man enligt styrelsen ha en annan syn på de målkonflikter bestämmelserna kan leda till än för bostadsbebyggelse. Så t. ex. kan man i en viss verksamhet vara beredd att göra avkall på vissa krav för att med givna resurser kunna
tillgodose högre krav i andra avseenden. Styrelsen anser därför att det är önskvärt att lagbestämmelser och bindande föreskrifter endast omfattar krav som har relevans för all bebyggelse eller differentierade krav för olika typer av bebyggelse. Styrelsen föreslår därför att den föreslagna punkten 7 antingen utgår helt eller inarbetas i punkt 6. I det senare fallet bör kravet på samordning av kollektivtrafiken och biltrafiken inom en och samma trafikmiljö betonas.
Trafiksäker/tetsatredningen framhåller att i det grundläggande kravet på erforderliga utrymmen för lastning och lossning av fordon samt för parkering bör också ingå det kravet, att platser för sådana aktiviteter utformas och lokaliseras så att de medför minsta olägenheter från framkomlighcts- och trafiksäkerhetssynpunkt.
Malmö kommun anser att nuvarande parkeringsbestämmelser bör ändras. Enligt kommunen bör bygglagutredningen i det fortsatta arbetet även behandla parkeringsfrågan i hela dess vidd.
Planverket påpekar att civilförsvarets krav eventuellt bör nämnas explicit så att de inte måste tolkas in under begreppet ”andra olyckor” i punkten 8.
ÖB anser att det till de föreslagna bestämmelserna om bebyggelse- miljöns utformning bör fogas en punkt som avhandlar att bebyggelsen bör vara anordnad så att skadeverkningar i krig och vid katastrofer såvitt möjligt begränsas och undsättningsmöjligheter underlättas. Liknande förslag framförs av civilförsvarsstyrelsen och länsstyrelsen iMalmöhus län.
Naturvårdsverket påpekar att verket i olika sammanhang framhållit angelägenheten av planering för värmeförsörjningen, särskilt för att luftvården härigenom skall kunna främjas. Det bör enligt verket övervägas om inte behovet av lämpliga former för värmeförsörjningcn bör komma till uttryck i de allmänna riktlinjerna för planläggningen. Bland bestäm- melserna om utformningen av bebyggelsemiljön bör t. ex. under punkt 9 anges att bebyggelsen skall vara så anordnad att värmeförsörjningen kan tillgodoses på lämpligt sätt. Malmö kommun framför en liknande upp- fattning.
Göteborgs Förorters Förbund framhåller beträffande bestämmelsen om skydd mot vind och nederbörd i punkten ]] att forskningsrönen på området är begränsade och det saknas metoder att på ett tillfredsställan- de sätt bedöma erforderliga åtgärder till skydd för vind och nederbörd. Härtill anses bestämmelsen inte vara av sådan vikt att den kräver en särskild precisering utan kan enligt förbundet utan olägenhet inordnas i antingen punkt 10 (ljud-, ljus- och luftförhållanden) eller punkt 1 (en socialt och eljest god miljö). Dessa synpunkter delas av Ale, Härryda, Kungälvs, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds och Öckerö kommuner. När det gäller den föreslagna punkten 12 anser bostadsstyrelsen att kravet på att bebyggelsen skall vara anordnad så att tillgängliga natur- och kulturvärden tillvaratas är mycket angeläget. Denna synpunkt delas av Svenska naturskyddsföreningen och Skid- och friluftsfrämjandet.
MUS—65 uppger att man med tillfredsställelse noterar den betydelse
bygglagutredningen tillmäter upplevelsen av miljö, natur- och kulturvär- den och man uttrycker en förhoppning om att den föreslagna punkten 12 skall ge byggnadsnämnderna större möjlighet att ingripa än motsvarande paragraf gjort i den gällande lagstiftningen.
Samfundet för hembygdsvård framhåller att krav på att bebyggelse skall vara anordnad så att tillgängliga natur- och kulturvärden tillvaratas kan medföra konflikter med bevaringsintressena av samma typ som standardnormerna i dagens läge ofta gör vid ombyggnad av äldre bebyggelse. Standardkraven kan omöjliggöra bevarandet av en byggnads kulturhistoriska karaktär. Bestämmelserna bör därför enligt samfundet utformas så att kraven i andra avseenden kan mildras när det gäller kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.
Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att ett krav på skönhet är alltför kategoriskt. Enligt länsstyrelsen ger gällande uttryck i byggnadsstadgan om att byggnad skall på lämpligt sätt ansluta till angränsande omgivning tillräckliga garantier för att sådana krav som rimligen kan ställas i det enskilda fallet skall kunna upprätthållas. Länsstyrelsen hänvisar här också till bygglagutredningens förslag angående byggnads egenskaper.
Med syftning på den föreslagna punkten 12 ifrågasätter länsstyrelsen i Västernorrlands län om rudiment av natur- och kulturmiljön i ett eljest helt omdanat bebyggelseområde kan ha ett sådant värde att det bör tillvaratas.
Enligt Göteborgs Förorters Förbund förtjänar behovet av ekologiska studier innan ingrepp i naturen görs såväl som kulturhistoriska studier före ingrepp i bebyggelse av kulturhistoriskt intresse att understrykas såsom skett i lagförslagets punkt 12. Bestämmelsen får emellertid enligt kommunen inte vara så hårt definierad att den omöjliggör all omdaning och förnyelse av natur- och kulturmiljön. Det i bestämmelsen ingående ordet ”tillgängliga” föreslås utelämnas. Förbundets uppfattning delas av Ale, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenung- sunds, Vänersborgs och Öckerö kommuner.
Kinda kommun anser att en lagstiftning om estetisk utformning är en omöjlighet.
När det gäller den föreslagna punkten 13 understryker distributionsut- redningen kravet på att såväl bestämmelseri lagstiftning som i eventuella anvisningar utformas med hänsyn till möjligheter för framtida föränd- ringar och kompletteringar av bebyggelsemiljön.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län framhåller att punkten 13 inte får tolkas så rigoröst att den försvårar möjligheten att genomföra en i sig önskvärd miljömässig sammanhållning och avslutning. Samma synpunkt framförs av Örebro kommun.
Enligt Sollentuna kommun ställer punkten 13 alltför stora krav för att kunna accepteras. Bestämmelsen kan således innebära att reservområden måste finnas inom alla byggnadsplaner. Detta medför vid nyexploate— ringar och vid sanering av äldre bostadsområden en avsevärd ekonomisk belastning. Dessutom är det enligt kommunen omöjligt att möjliggöra förändringar vars innebörd vid planförfattandet är helt okända.
Malmö kommun påpekar att bygglagutredningen berört energifrågorna
endast i samband med behandlingen av byggnads egenskaper. Dessa frågor bör dock enligt kommunen uppmärksammas även isamband med utformniingen av bebyggelsemiljön. Liknande uppfattning framförs av planverket.
Länssrtyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att en reglering av luftrummet för att komma till rätta med störande flygbuller är angelägen och bör beaktas vid översiktlig planläggning. En planering av flygrörelser är enligt länsstyrelsen påkallad särskilt för områden utanför 5. k. kritisk bullergräins, enär störningsmomenten även där kan vara betydande, men sådana områden endast i ringa utsträckning ingår i de specialreglerade zoner som läggs ut kring flygfält.
Mångai remissinstanser berör frågorna om behovet av och formerna för utfärdande av riktlinjer för tillämpningen av i lag upptagna egenskaps- krav.
Kungsbacka kommun påpekar att om egenskapskraven skall ha någon som helst mening så måste närmare riktlinjer för tillämpningen meddelas. Även Skid- och friluftsfrämjandet understryker behovet av preciseringar genom tillämpningsföreskrifter.
Sigtuna kommun anser att lagstiftningen bör göras så utförlig som möjligt vad gäller de centrala punkterna, varigenom antalet tillämpnings- föreskrifter kan begränsas och kommunens och allmänhetens helhetssyn på miljöutformningen kan underlättas.
Enligt Åtvidabergs kommun är det synnerligen angeläget att tillämp- ningsbestämmelserna görs entydiga och enkla.
Länsstyrelsen i Uppsala län anser att det är angeläget att det inom här ifrågavarande område så långt möjligt skapas generella och enhetliga bestämmelser. Länsstyrelsen trycker särskilt på angelägenheten av att möjligheterna för det allmänna att verka för en god bebyggelsemiljö stärks.
Enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län förutsätts visserligen i det av utredningen föreslagna plansystemet att kommunerna i egna program närmare skall kunna uttolka lagstiftningens krav och precisera för kommunen lämpliga kravnivåer. Mot bakgrund av de allmänna målsätt- ningar för planeringen som omnämns i direktiven — såsom krav på jämlikhet, trygghet och social välfärd — torde enligt länsstyrelsens uppfattning utvecklingen ändock leda till för landet generella minimikrav ifråga om miljökvaliteter i planeringen.
Länsstyrelsen i Norrbottens län betonar att frågan om tillhandahållan- de av tillämpningsanvisningar så långt möjligt bör anförtros regionala planvårdande organ. I alla händelser bör inte för hela riket centralt formulerade tillämpningsanvisningar utan möjlighet till regional anpass- ning av kravnivåerna tillhandahållas. Förutsättningarna för uppnående av en god bostadsmiljö kan enligt länsstyrelsen rimligen inte vara identiska för landets olika delar. Formuleringar av de krav som bör ställas i syfte att uppnå en god bostadsmiljö bör därför inte heller vara identiska för hela landet. Regionala variationer i bebyggelsemiljöns utformning bör därför enligt länsstyrelsens mening underlättas genom viss möjlighet till regional anpassning av tillämpningsföreskrifter.
Kommunförbundet förutsätter att tillämpningsanvisningar erfordras för närmare uttolkning av lagens egenskapskrav. Tillämpningsanvisningar- na kan ha formen av antingen föreskrifter eller råd och anvisningar. Föreskrifter bör enligt kommunförbundet endast ha karaktär av generella egenskapskrav utan läsning av kravnivå. I övrigt bör riktlinjer meddelas i form av råd och anvisningar från vilka avvikelse kan ske. Kommunför- bundet motsätter sig att normer, anvisningar och rekommendationer från statliga myndigheter görs alltför detaljerade. En central styrning anses ofta hämma lokala initiativ och förhindra till de lokala förhållandena anpassade lösningar.
Enligt länsstyrelsen i Jönköpings län är preciserade föreskrifter och anvisningar otvivelaktigt nödvändiga bl. a. för att godtagbara miljömäs- siga minimikrav inte skall underskridas men det är samtidigt angeläget att denna strävan inte drivs för långt så att kommunernas planering snörs in i ett alltför stelt regelsystem som onödigtvis inskränker den kommunala självbestämmanderätten och motverkar en progressiv teknisk och stads- byggnadsideologisk utveckling. Liknande synpunkter framförs av barn- miljöutredningen, Borlänge, Dals Eds, Falu, Sollentuna, Värnamo och Örebro kommuner samt en minoritet i Stockholms läns landsting.
Barnmiljöutredningen framhåller att bygglagutredningen själv pekar på de problem som kan uppstå när ett system med centrala föreskrifter skall förenas med handlingsfrihet på det lokala planet. Det hade varit önskvärt om bygglagutredningen hade kunnat göra en mer utförlig analys om detta avvägningsproblem. Frågan har enligt barnmiljöutredningen avgörande betydelse för fördelningen av resurser mellan olika egenskaper och brukargrupper, bl. a. barnen. Den är dessutom av vikt för hur medborgar- nas inflytande över samhällsutvecklingen kan formas.
Det är enligt Åtvidabergs kommun angeläget att även förslag till tillämpningsbestämmelser blir föremål för politisk debatt. Denna uppfatt- ning delas av en minoritet i Stockholms läns landsting.
Civilförsvarsstyrelsen och trafiksäkerhetsutredningen påpekar att till- lämpningsföreskrifter i förekommande fall bör utformas i samråd med civilförsvarsstyrclsen och trafiksäkerhetsverket.
Byggnadsegenskaper
Många remissinstanser tillstyrker bygglagutredningens förslag såvitt avser byggnads egenskaper eller förklarar att de lämnar det utan erinran. Till dessa remissinstanser hör byggnadsstyrelsen, skolöverstyrelsen, Fin- spångs, Göteborgs, Hallsbergs, Höörs, Osby, Skellefteå, Stockholms, Trelleborgs, Vilhelmina, Västerås och Östra Göinge kommuner.
Planverket instämmer i att det är ändamålsenligt att i den nya bygglagen införa grundläggande bestämmelser om byggnads egenskaperi vad avser framför allt säkerhet och hygien. Statsmakterna får därigenom avgöra, dels vilka egenskaper som skall tillmätas den största betydelsen, dels ange hur långtgående samhällets krav rörande dessa egenskaper skall vara.
Den föreslagna lagstiftningstekniken med vissa grundläggande krav i lag
samt precisering av lagens egenskapskrav genom tilllämpningsbestäm- melser tillstyrks också av bostadsstyrelsen. Det föreslagna huvudsakliga innehållet i blivande lagbestämmelser utgör enligt styrelsens mening en lämplig utgångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet i detta avseende. Enligt styrelsen måste preciserade bestämmelser i många fall ingå i tillämpningsföreskrifterna med stöd av lagens formuleringar. Att uttrycka alla konkreta krav på råd- och anvisningsnivån anses sålunda inte vara en framkomlig väg. Styrelsen förutsätter att den typ av konkreta bestäm- melser som f. n. ingår i byggnadsstadgan bibehåller sin tvingande karaktär genom att de efter erforderliga kompletteringar tas in i föreskrifterna.
Länsstyrelsen i Hallands län finner den föreslagna lagtekniska lös- ningen tilltalande. Den bör kunna möjliggöra en smidigare tillämpning av byggbestämmelserna än nuvarande ordning och dessa bör lättare kunna anpassas efter utvecklingen. Bortsett från viss invändning mot den föreslagna punkten 4 (som skall beröras nedan) finner länsstyrelsen egenskapskraven i huvudsak lämpligt formulerade och vara av sådan vikt att de bör lagfästas. Enligt länsstyrelsen bör tyngdpunkten i tillämpnings— bestämmelserna läggas på råd och anvisningar då den avsedda och önskvärda samordningen av bestämmelserna som rör byggandet annars skulle kunna medföra alltför många och detaljerade föreskrifter. Läns- styrelsen påpekar att frågorna om under vilka förutsättningar dispens från lagen och tillämpningsbestämmelserna skall kunna beviljas inte behandlas i utredningen. Länsstyrelsen anser att det är angeläget att dessa villkor klarläggs så entydigt som möjligt i det fortsatta utredningsarbetet.
Linköpings kommun tillstyrker att grundläggande egenskapskrav tas in i lag och kommunen förklarar att den i och för sig inte har något att erinra mot de föreslagna bestämmelserna. Kommunen påpekar emeller- tid, med hänsyn till att bestämmelserna är mycket allmänt hållna, att ytterst svåra avvägningar tydligen måste föregå byggnadslovsbeslut om kraven skall kunna bli föremål för en seriös prövning.
Örebro kommun instämmer i utredningens förslag men anser att fordringar på tomtens planering även bör finnas med.
Lerums kommun har inget att invända mot de föreslagna egenskaps- kraven men föreslår en ytterligare punkt enligt vilken byggnad bör utföras så att rationaliseringsvinster vid byggandet inte slår tillbaka i form av onormala underhållskostnader exempelvis p. g. a. olämpliga material- kontakter.
Hyresgästernas riksförbund säger sig inte ha några väsentliga invänd- ningar mot de av utredningen uppräknade egenskapskrav som bör ställas i lagstiftningen. En bedömning av om dessa är tillräckliga torde emellertid enligt förbundet kunna göras först när tillämpningsbestämmelserna utfor- mas.
Gnosjö kommun framhåller att ökade standardkrav, som i och för sig kan vara vällovliga och nyttiga, dock leder till ökade kostnader. Enligt kommunen torde vi snart komma att bli medvetna om att vi lever över våra tillgångar och att vi inte i längden kan öka vår standard i samma takt som hittills, omständigheter som man måste ta hänsyn till inte minst vid utformningen av detaljföreskrifter till lagbestämmelserna.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län ser det som en brist i de redovisade förslagen att åtskillnad inte gjorts beträffande krav på utformningen av permanent använd bebyggelse och fritidsbebyggelse. Länsstyrelsen på- pekar att 46% BS f.n. stipulerar särskilda krav på byggnad för stadigvarande bruk. Länsstyrelsen framhåller vidare att den byggnads- lagstiftning utredningen föreslår kommer att medföra lovplikt för en rad åtgärder som inte kan rubriceras som byggnad såsom exempelvis led- ningar, broar, markförändringar, underjordsanläggningar etc. Utredningen har avstått från att diskutera kvalitets— eller övriga egenskapskrav för dylika åtgärder. Länsstyrelsen anser att en kommande byggnadslag åtminstone bör innehålla bestämmelser som möjliggör erforderligt anvis- ningsarbete inom detta område.
Även enligt Föreningen Sveriges stadsarkitekter bör avsnittet utökas med motsvarande generella krav för alla andra åtgärder som omfattas av byggnadslovsplikt, där sådana krav går att formulera.
När det gäller ledningar bör enligt planverket observeras att verket har möjlighet i dag att meddela föreskrifter om va-ledningar på tomtmark men att det inte finns något myndighetsansvar över huvud taget vad gäller teknisk utformning av ledningar utanför tomt.
Enligt planverket har erfarenheten visat att föreskrifterna i Svensk Byggnorm bör utformas som egenskapskrav i termer som inte låser den tekniska utvecklingen. Härigenom ges större frihet för en teknisk och ekonomisk utveckling samtidigt som kommunikationen mellan parterna underlättas. Emellertid har det enligt planverket visat sig att kraven —- vanligen på grund av brister i kunskapsunderlaget — ofta måste bli mycket generellt hållna och att en direkt bedömning av huruvida de uppfylls, t. ex. med hjälp av beräkning eller prövning, inte alltid kan göras. De kan följaktligen ibland ge ringa ledning vid lösning av praktiska problem. Det har därför visat sig nödvändigt att komplettera kraven med anvisningar i form av godtagbara lösningar.
Länsstyrelsen i Västmanlands län tillstyrker att bestämmelserna utfor- mas som egenskapskrav. F.när prövningar enligt sådana bestämmelser blir svårare att göra än enligt fasta normer bör förändringen enligt läns- styrelsen leda till att planverket i ökad utsträckning typgodkänner olika lösningar.
Även byggnadsstyrelsen, Hyresgästernas riksförbund, Föreningen Sveriges stadsarkitekter och Tibro kommun tillstyrker att bestäm- melserna utformas som egenskapskrav.
Frågan om typgodkännande har tagits upp ur en annan aspekt av Samfundet för fastighetsvärdering. Enligt samfundet innebär förslaget i viss män att lokalt fattade beslut kan komma att ersätta bestämmelser i riksomfattande lagstiftning och tillämpningsföreskrifter såväl vad gäller planläggning som bestämmelser i byggnadslov. Detta innebär enligt samfundet ett frångående från den linje, som så starkt drivits av bl.a. statliga organ för att skapa goda förutsättningar för typgodkännande i syfte att förenkla projektering och byggande.
Leksands kommun ser det däremot som värdefullt att speciella lokalt anpassade bestämmelser kan införas i samband med upprättande av
erforderliga översiktliga planer.
Planverket tar upp frågan om samordning av byggbestämmelser. Efter en redogörelse för vad som under senare år gjorts för att rensa ut byggbestämmelser ur specialförfattningar och ersätta dem med bestäm— melser i byggnadsstadgan och tillämpningsföreskrifter till stadgan (Svensk Byggnorm) konstaterar planverket att det alltjämt finns kvar byggbestäm- melser i ett stort antal författningar. Planverket förklarar att man utgår från att det av statsmakterna fattade principbeslutet (prop. l967:100), att byggbestämmelser mönstras ut ur olika specialförfatttningar och i stället samordnas genom att meddelas i anslutning till BS, kom- mer att fullföljas vid utformningen av den nya lagen. Planverket på- pekar också att det beträffande vissa slag av installationer i byggnader alltjämt förekommer lokala bestämmelser. Enligt planverket bör också denna fråga uppmärksammas vid utarbetandet av den nya byggnadslagen, varvid bör beaktas vad som anförs av lnstallationsbranschutredningen (SOU 1974:47). Även Nyköpings och Stockholms kommuner samt Ht'resgästernas riksförbund påtalar det angelägna i att få till stånd en samordning av alla byggbestämmelser.
Stockholms kommun anser att det vid byggnadslovsprövningen bör göras en klar åtskillnad mellan å ena sidan sådana statliga föreskrifter om själva byggandet som avser brandskydd, hållfasthet och liknande egen- skaper där rimligtvis samma regler måste gälla i hela riket (Svensk Byggnorm med tillhörande typgodkännanden) och å andra sidan sådana kommunala anvisningar för byggnadernas och miljöns utformning som är beroende av politiska beslut och kommunens ambitioner. Som grund för utarbetandet av sådana anvisningar är det enligt kommunen värdefullt med information från berörda statliga verk om den tekniska utveck- lingen, metoder (*cli erfarenheter. De grundläggande egenskapskraven för byggnader bör samlas och fastläggas på ett ställe i lagstiftningen och inte -— som nu — vara spridda på olika lagar. I kommunplanen bör samlas de kommunala anvisningarna för byggandet, vilket dels ger större överskåd- lighet över de regler som gäller, dels medger att övriga planers detalje- ringsgrad inte behöver vara så stor.
Såvitt avser den föreslagna punkten 1 enligt vilken byggands yttre skall anpassas till sin (mgivning påpekar länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus [än att bestämmelsen i 38 & BS är av stor betydelse. Länssty- relsen påstår att det i förarbetena i anslutning till denna bestämmelse hävdas att den byggande i princip själv äger bestämma den yttre ut- formningen och bl. a. färgsättningen av byggnad samt att byggnads- nämnd får vägra tilltänkt åtgärd endast i fall där den är så olämplig att den från allmän synpunkt inte kan tolereras. Enligt länsstyrelsen ger utredningens förflag inte några hållpunkter för bedömning av omfatt- ningen av den byggandes rätt att öva inflytande på bebyggelsemiljön. Under det kommande lagstiftningsarbetet bör enligt länsstyrelsen klar- läggas i vilken utsträckning den byggandes önskemål i fråga om be- byggelsemiljön skall beaktas såväl vid utformning av översiktlig plan och byggnadsplan som vid beviljande av byggnadslov.
Riksantikvariec'mhetet förklarar sig livligt instämma i bygglagutred-
ningens uppfattning att lagstiftningen bör ge utrymme för detaljerade föreskrifter för markanvändning, byggnaders utformning ifråga om stor- lek och material, färgsättning m. m. Det är emellertid enligt ämbetet stor risk att utredningens intentioner att förbättra bebyggelsemiljöns utform— ning inte kan förverkligas om de inte ges en annan förankring i lagtexten än vad som nu föreslagits. Utredningen föreslår att 38% första stycket BS ersätts med ett allmänt stadgande, att byggnads yttre skall an- passas till omgivningen medan andra stycket om byggnader av större värde ur historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt överföres till ett särskilt avsnitt om byggnads underhåll. Ämbetet anser att lagstift- ningen bör uppmuntra en positiv förändring av miljön samtidigt som den bör ge uttryck för nödvändiga restriktioner. Vid utformningen av det slutliga lagförslaget är det därför enligt ämbetet angeläget att de inten- tioner och krav som utredningen redovisar beträffande byggnad och byggnadsmiljö också klart formuleras i texten, varvid lydelsen i 385 torde vara en lämplig utgångspunkt.
Även enligt MUS-65 innebär förslaget en uppdelning av nuvarande 385 BS. MUS-65 förklarar att man inte har något att erinra här- emot men pekar på den särställning som kompletteringsbebyggelse i bevaringsområden kan komma att inta. Sådan nybebyggelse kan vara av så stor betydelse för sin omgivning att allmänt hållna regler om anpass— ning och skönhet inte är tillfyllest. Det torde därför enligt MUS—65 vara ofrånkomligt att kompletteringsbebyggelse inom bevaringsområde be- läggs med obligatorisk byggnadsplaneplikt.
Länsstyrelsen i Värmlands län förutsätter med erfarenheter från tillämpningen av nuvarande 38% BS att i en kommande lagstiftning byggnadsnämnderna ges en starkare ställning vid bedömning av bebyggel- sens utformning, material och färgsättning.
Motala kammun uttrycker förhoppning om att den föreslagna regeln i punkten 1 skall ge kommunen bättre möjligheter att värna om miljökvali- teter.
Föreningen Sveriges stadsarkitekter anser att byggnadsanpassning till omgivningen skall innefatta även en planerad, ännu inte genomförd omgivning. Bestämmelsen måste enligt föreningen ges en mycket klar innebörd, så att den inte sätts ur kraft vid tillämpningen.
Enligt Samfundet för hembygdsvård kan krav på byggnads anpassning till omgivningen komma att medföra konflikter med bevaringsintressena av samma typ som standardnormerna i dagens läge ofta gör vid ombygg- ande av äldre bebyggelse. Standardkraven kan omöjliggöra bevarandet av en byggnads kulturhistoriska karaktär. Bestämmelsen bör därför enligt samfundet utformas så att kravet i andra hänseenden kan mildras när det gäller kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.
Liknande synpunkter tas upp av Föreningen Sveriges stadsarkitekten som dock synes syfta på samtliga egenskapskrav när den anför att bestämmelserna inte bör förhindra tillkomsten av enklare, kortlivade byggnadslösningar, där sådana är motiverade. Det bör alltid finnas ett skäligt utrymme för producentens egna värderingar. Byggnadsnämnden måste också ha rätt att göra sammanvägningar av krav och konsekvenser
för att nå optimala resultat (bl. a. för att kunna bevara vissa speciella byggnadsmiljöer).
Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att nuvarande 38% BS bör tas med i en ny byggnadslag och därvid ytterligare preciseras till sitt innehåll.
Länsstyrelsen [Jämtlands län föreslår att det nuvarande kravet i 38 å BS att en byggnads yttre skall vara lämpligt i och för sig bibehålls.
Enligt Enköpings kommun får visserligen byggnadslovsförfarandet minskad betydelse i förhållande till planläggningen. Kommunen anser emellertid att det är viktigt med starka generella bestämmelser, och att bestämmelser likartade de i nuvarande 38% BS bör finnas med i byggnadslagen. Liknande synpunkt framförs av Haninge kommun.
Även Varbergs och Vetlanda kommuner efterlyser klarare bestäm- melser i ämnet.
Torsby kommun anser att det inom speciellt angivna områden där det är angeläget att bevara miljön kan vara befogat att stärka byggnads- nämndernas ställning när det gäller bebyggelsens utformning. I övrigt anses dock fastighetsägaren själv böra ha rätt att välja material och färg till sitt hus.
Beträffande de föreslagna punkterna 2 och 3 finner planverket det särskilt tilltalande att kravet på beständighet är klart uttalat och att det skall sättas högre för byggnads grundkonstruktion och stomme än i fråga om byggnads fasta inredning.
Enligt civilförsvarsstyrelsen bör den föreslagna punkten 2 delas upp i två punkter, den första med hänsyn till normala, beräkningsbara belast- ningar, den andra med förslagsvis följande utformning: ”Byggnads bäran- de delar utformas så att effekt av lokal påverkan begränsas.”
Enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län kunde möjligen utrymme beretts bland de föreslagna bestämmelserna även för civilförsvarets krav på byggnaders utformning.
Vallentuna kommun framhåller att man, när man ställer upp anvis- ningar för byggnads utförande och konstruktion, inte bör se bort från sådana aspekter som avser demonterbarhet eller rivning.
Såvitt avser den föreslagna punkten 4 finner planverket det motiverat att ett allmänt lämplighetskrav för byggnad införs i den nya lagstift- ningen. Verket understryker härvid utredningens uppfattning att ett lämplighetskrav inte skall innebära ett krav på optimal beskaffenhet utan bara skall syfta till att ge möjlighet att förhindra tillkomsten av byggnader som inte uppfyller en godtagbar kravnivå. Enligt planverket är det tveksamt om det i 46% BS angivna kravet att byggnad för sta- digvarande bruk skall anordnas och inredas så att den bereder möj- lighet till trevnad och bekvämlighet innefattas i förevarande eller någon annan punkt i förslaget. Planverket påpekar vidare att enligt utredningens uppfattning innefattar det allmänna kravet på byggnads lämplighet för sitt ändamål ett krav på att byggnad bör vara lämpligt beskaffad med hänsyn till omgivande miljö. Enligt planverkets uppfatt- ning bör det emellertid klart framgå att byggnad skall anordnas så att den inte orsakar besvärande olägenhet för sin omgivning i olika avseenden. Därigenom ges möjligheter att föreskriva sådana krav på byggnad att
omgivningen inte i besvärande grad störs av t. ex. industribuller och att erforderliga anordningar vidtas för att förebygga olägenheten av olika typer av avfall (fast, flytande, gasformigt).
Länsstyrelsen i Hallands län anser att ett allmänt lämplighetskrav bör ges ett mer entydigt innehåll.
Föreningen Sveriges stadsarkitekter framhåller att lämplighetskraven på byggnad inte får hindra rimliga, provisoriska användningar, exempelvis vid nyetablering av verksamheter i gamla, billiga lokaler.
Enligt Näringslivets byggnadsdelegation är den föreslagna bestäm- melsen att byggnad skall utföras så att den lämpar sig för det ändamål vartill den är avsedd en slags generalklausul. Även om avsikten är, att kraven skall preciseras genom centralt utfärdade normer och anvisningar, finns enligt delegationen påtagliga risker för att sådana obestämt formule— rade regler kan läggas till grund för mycket varierande egenskapskrav vid detaljplanläggning och lokal byggnadslovsgivning. En sådan utveckling riskerar också att sätta strävandena till enhetlig bedömning i fara, och risker uppstår för en kanske godtycklig behandling av byggnadslovs- sökande. Delegationen ifrågasätter därför värdet av dylika allmänt hållna bestämmelser vid sidan av de preciserade krav, som ställs genom centralt utfärdade byggnadsnormer och anvisningar.
Byggherreföreningen anför att det föreslagna lämplighetskravet främst motiveras med hänsyn till hyresgäster och arbetstagare. Dessa gruppers intressen tillgodoses emellertid enligt föreningen genom bestämmelser i lod Bostad 64 respektive arbetarskyddslagen och byggnadslagstift- ningen. Eftersom uppfattningarna om vad som i byggsammanhang är lämpligt för sitt ändamål enligt föreningen givetvis skulle variera starkt, kan en allmän lämplighetsregel skapa stort utrymme för lokala och med tiden skiftande bedömningar. Möjligheterna att förutse byggnadsnämn- dernas behandling av byggnadslovsärenden skulle därigenom minska starkt. Den positiva effekten av en lämplighetsregel kan enligt föreningen förväntas bli liten, eftersom varje byggherre redan av egen drift i regel strävar efter att göra byggnaden så lämplig som möjligt för dess ändamål. Erfarenheterna av nu existerande regler som lämnar myndigheterna ett visst mått av fritt skön anses delvis oroande. Byggherreföreningen avstyrker därför att en allmän lämplighetsregel förs in i byggnadslagstift— ningen.
Arbetarskyddsstyrelsen har i huvudsak inte något att invända mot det föreslagna allmänna lämplighetskravet. Enligt styrelsen finns emellertid anledning att överväga om inte de föreslagna reglerna borde kompletteras med en allmän bestämmelse om arbetslokalers utformning. Styrelsen finner det troligt att det skulle uppfattas som en stor brist hos en kommande byggnadslagstiftning om arbetsmiljöaspekterna inte alls berör— des i lagtexten. Ett krav av antytt slag kunde enligt styrelsen lämpligen ges den utformningen att byggnad skall utföras så att den medger en god arbetsmiljö. Liknande synpunkter framförs av LO.
Ljungby kommun påpekar att bygglagutredningens förslag innehåller krav på god yttre miljö men att motsvarande krav beträffande den inre miljön saknas. Enligt kommunen bör kravet på god miljö återfinnas i
lagtexten även beträffande den inre miljön.
Byggnadsnämnden [ Upplands—Bro kommun anser att byggnads- nämnden bör anförtros uppgiften att bevaka även den inre arbetsmiljön.
Skolövcrstyrelsen framhåller att det i det fortsatta arbetet med bl. a. tillämpningsbestämmelser bör uppmärksammas att eleverna inom olika skolformer utgör en stor grupp i samhället vars lokalförhållanden i skolan f. n. endast delvis synes bli lämplighetsprövat från elevernas synpunkt. Då skolelever endast beträffande vissa elevaktiviteter jämställs med arbets- tagare är arbetarskyddslagen inte tillämplig för flertalet elever inom det allmänna skolväsendet. Den föreslagna lagstiftningen kan, om den av— fattas rätt, enligt skolöverstyrelsen tillgodose berättigade önskemål i här berört avseende.
Planverket påpekar att krav på sådana egenskaper som beständighet (punkterna 2 och 3), hygien och inneklimat (punkten 6) innefattar sådana krav på klimatskydd som nu återfinns i46 % BS. För undvikande av missförstånd borde detta emellertid enligt planverket klart framgå. Såvitt avser den förslagna punkten 7 anser planverket att det är i princip riktigt att krav införs på god värmehushållning. Planverket föreslår även att det i byggnadslagen införs ett grundläggande krav på att byggnader skall anordnas så, att tillfredsställande uppvärmning kan erhållas även vid minskad eller utebliven tillförsel av importbränsle. Kravet bör enligt verket lämpligen avse permanenta byggnader, som under den kalla årstiden stadigvarande nyttjas. Planverket erinrar också om angelägenheten att vattenresurserna utnyttjas på ett förutseende sätt. Det kan därför enligt verket finnas anledning att överväga huruvida krav bör införas i byggnadslagen att byggnad anordnas så att den medger god hushållning med vattenresurserna.
Förslaget om krav på god värmehushållning tillstyrks också av ÖEF, Svenska naturskyddsföreningen, Svenska värmeverksföreningen samt byggnadsnämnden i Hudiksvalls kommun och hälsovårdsnämnden i Landskrona kommun.
Enligt Svenska naturskyddsföreningen bör bland fordringarna på bygg— nad också tilläggas att den skall vara så konstruerad att omhändertagande och återanvändning av avfall underlättas. Efter hand som råvarutill— gångarna krymper kommer detta att bli än viktigare. Med tanke på att tillgångarna på energi och råvaror är begränsade och återanvändning bör stimuleras vore det enligt föreningen också önskvärt med krav på att byggnaderna konstruerades så att olika byggnadselement kunde tas till vara och återanvändas när byggnaderna så småningom rivs.
Föreningen Sveriges siadsurkitekter framhåller att värmeisolerings- kravet inte får drivas därhän att man äventyrar bevarandet av gamla byggnader eller nödvändigtvis förvanskar dessas inre eller yttre karaktär.
[ en kommande lagstiftning bör enligt arbetarskydd”tyrelsen kravet på skydd mot olycksfall ges en formulering som tydligt utmärker att skyddet skall avse även personer som kortvarigt besöker en fastighet för att t. ex. utföra arbete där.
Arbersmarknadsstyrelsen tillstyrker den föreslagna punkten 9 an- gående anpassning till personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför—
maga.
Planverket påpekar att statsmakterna under senare år vidtagit åtgärder för att främja de handikappades möjligheter till ett aktivt liv i samhället. Denna strävan bör enligt verkets uppfattning fullföljas genom att krav på tillgänglighet utökas till att även omfatta bostäder. Planverket hänvisar härvid till skrivelse 1974-06-10 till Kungl. Maj:t. Denna synpunkt delas av bostadsstyrelsen.
Även statens handikappräd, boendeutredningen och Hyresgästernas riksförbund anser att krav på tillgänglighet bör gälla alla byggnader, alltså även bostäder.
Poststyrelsen uppger beträffande möjligheterna att göra postanstal- terna handikappvänliga att det förfarandet tillämpas att frågan tas upp vid ny— eller ombyggnad. Ombyggnad för att exempelvis få en handikapp- vänlig entré utförs i enlighet med planverkets anvisningar och så långt detta kan ske till rimliga kostnader i förhållande till postanstaltens kundfrekvens. Ett generellt föreläggande att förse samtliga postanstalter med handikappvänliga entréer skulle totalt sett — i vissa fall även individuellt * innebära mycket stora kostnader. Om ett förslag i denna riktning aktualiseras, utgår poststyrelsen från att särskilda överläggningar angående finansieringsfrågorna m. m. kommer till stånd.
Enligt HCK är det väsentligt att man vid ombyggnad och sanering tillgodoser handikappkraven. Även om kraven inte kan ställas lika högt som i nyproduktionen, måste det primära behovet av tillgänglighet för rörelsehindrade tillgodoses. Enligt HCKzs uppfattning är det från bostads- social synpunkt tämligen meningslöst att sanera bostäder om tillgänglig— hetskraven inte kan uppfyllas.
Iilörcningen Sveriges stadsarkitekter anser att handikapptillgängligheten generellt skall kunna begränsas av en skälighetsbedömning med hänsyn till omständigheterna på platsen.
7. Underhåll av byggnad
Utredningen (betänkandet avsnitt 14)
Regler behövs enligt bygglagutredningen även om underhåll av byggna- der. Dessa underhållsbestämmelser bör omfatta all bebyggelse och sålunda gälla även byggnader som uppfördes då andra —— och ofta lägre — egenskapskrav ställdes eller då inga lagfästa egenskapskrav alls förekom. Utredningen anser därför att det bör finnas en allmän regel, i vilken ett grundläggande krav ställs på sådant underhåll, som tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet, hygien och ett vårdat yttre. Det föreslås att denna regel görs tillämplig på byggnader som uppförts före den nuvarande byggnadsstadgans tillkomst, dvs. 1960-07-01. För byggnader som till- kommit efter denna tidpunkt föreslås gälla att de bör underhållas så att de väsentligen bibehåller de egenskaper som krävdes av dem då de uppfördes.
Det bör enligt utredningen vara möjligt att förbjuda användningen av byggnad på vilken uppkommit sådan skada som minskar säkerheten för dem som uppehåller sig i eller i närheten av byggnaden.
Beträffande byggnader som exempelvis av kulturhistoriska skäl har särskilt bevaringsvärde föreslår utredningen något mer långtgående underhållsbestämmelser. Det bör sålunda för sådan bebyggelse finnas möjlighet att i plan föreskriva byggnadslovsplikt för åtgärder som är hänförliga för underhåll. Också materiella föreskrifter om byggnadslovs- pliktiga åtgärders inriktning anses böra kunna ges. För fördyringar till följd av sådana mer långtgående underhållsförcskrifter bör fastighetsäga- ren i vissa fall kunna få ersättning från det allmänna. Några bestämmelser med vars stöd standardhöjande åtgärder skall kunna föreskrivas föreslås inte. Utredningen hänvisar här till bostadssanerings- och arbetarskyddsla- garna.
Remissinstanserna
Bygglagutredningens förslag avseende underhåll av byggnad tillstyrks eller lämnas utan erinran av ett stort antal remissinstanser. Till dessa hör bostadsstyrelsen, civiljörsvarsstyrelsen, länsstyrelsen i Kristianstads län, Finspångs, Flens, Göteborgs, Karlsborgs, Linköpings, Malmö, Malungs, Mjölby, Motala, Nässjö, Osby, Skellefteå, Sölvesborgs, Uppsala, Vilhelmi— na, Örebro och Östra Göinge kommuner samt byggnadsnämnden,
Izälsovärdsnämnden och sociala centralnämnden [ Landskrona kommun. Boendeutredningen påpekar att den i betänkandet (SOU 1974zl7) Solidarisk bostadspolitik i avsnittet om boendedemokrati har berört hyresgästernas rätt att kräva standardhöjande åtgärder, dvs. sådana åtgärder som inte omfattas av bostadssaneringslagen eller tvångsförvalt- ningslagen. Boendeutredningens principiella syn är att hyresgästernas ställning behöver stärkas så att de dels själva kan påverka den egna bostaden, dels genom kollektivt agerande kan kräva standardhöjning av gemensamma anordningar, husets modernitetsgrad etc. Bygglagutredning- ens förslag om underhållsskyldighet samt boendeutredningens synpunk- ter på hyresgästernas rättigheter i fråga om standardförbättring avses, oavsett vilket lagtekniskt system som väljs för de senare, komma att väl komplettera varandra. Boendeutredningen påpekar att det ligger helt i linje med dess vid flera tillfällen deklarerade uppfattning att bostadsför- sörjningen i större utsträckning än hittills måste inriktas på att kontinuerligt vårda och förbättra det befintliga bostadsbeståndet.
Hyresgästernas riksförbund anser sig i och för sig kunna instämma i att det kan finnas fog för uppdelning av underhållskraven mellan äldre och nyare bebyggelse. Förbundet menar däremot att man inte som bygglagut- redningen anses ha förutsatt kan tolerera brister beträffande byggnaders yttre och hygien.
Enligt Föreningen Sveriges stadsarkitekter skiljer sig den tillsyn, som utredningen förutsätter, väsentligt från nuvarande byggnadsinspektion och kräver starkt utökade resurser. Den torde dock enligt föreningen på sikt medföra väsentligt förbättrade byggnadsförhållanden. Finansieringen härav måste utredas. Särskild inspektionsavgift kan bli nödvändig.
Planverket tillstyrker utredningens uppfattning att det är nödvändigt att de för en byggnads användning erforderliga egenskaperna bibehållesi erforderlig grad så länge byggnaden används. Planverket ifrågasätter nödvändigheten av att ange differentierade, generella underhållskrav för byggnader uppförda vid skilda tidpunkter, eftersom tillämpningen av underhållskraven blir beroende av en hel rad faktorer, såsom byggnadens ändamål, beskaffenhet och återstående livslängd samt omgivningens karaktär. I varje fall bör enligt verket tidpunkten för den nya byggnadslagens ikraftträdande gälla som utgångspunkt för krav, högre än den grundläggande underhållsregeln. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Hallands län.
Trelleborgs kommun anser att utredningens princip i fråga om underhåll av byggnad kan läggas till grund för kommande lagstiftning och tillämpningsföreskrifter. Med hänsyn till rättssäkerheten anses emellertid den åtskiljande tidpunkten istället böra anges till tiden för kommande lagstiftnings ikraftträdande.
Enligt Örebro kommun måste den tidpunkt som anges, 1960, uppfattas som tillsvidare gällande. ] annat fall betyder det att vi är 1960 nådde en slutpunkt i husbyggandet och att all utveckling på detta område därefter avstannat. Formuleringen för hus före 1960 kommer någon gång även att få användas på hus byggda närmast efter 1960.
Enligt Västerås kommun skulle den föreslagna retroaktiva bestämmel-
sen om underhåll av byggnader uppförda efter 1960-07-01 kräva ett oerhört arbete från kommunens sida för att utröna vilka normer och bestämmelser som gällde just vid tidpunkten för respektive byggnadslov. Kommunen påverkar att ifrågavarande författningar undergår ständiga ändringar och tillägg. Uppskattningsvis 200—300 sådana har skett sedan 1960 och idag finns ungefär 700 olika normer att beakta. Tidigare erfarenheter av uppföljande av bestämmelser med retroaktiv verkan anses inte vara goda. Kommunen avstyrker därför den föreslagna retroaktiva bestämmelsen beträffande underhållet och förordar i stället en formule- ring överensstämmande med den allmänna regel som avses gälla äldre byggnader.
Söderköpings kommun och Föreningen Sveriges stadsarkitekter avstyr- ker den föreslagna regeln avseende byggnader uppförda efter 1960—07—01 på samma skäl som de som anförts av Västerås kommun.
Norrköpings kommun anser att konsekvenserna av kravet på att byggnad i princip skall bibehållas i skick som ny är svåra att överblicka och bör utredas närmare. Det kan enligt kommunen ifrågasättas om inte de krav, som anges för byggnad från tiden före 1960—07-01, är rimligast även för senare byggnader.
Länsstyrelsen i Uppsala län ifrågasätter lämpligheten av att differentie- ra underhållsbestämmelscrna med hänsyn till byggnadernas ålder. Detta anses medföra risk för oklarheter vid tolkningen och kanske svårförståeli- ga olikheter rörande de ekonomiska konsekvenserna för fastighetsägarna. Enligt länsstyrelsen bör man söka komma fram till enhetliga bestämmel- ser för alla byggnader, oberoende av ålder. När det gäller byggnader eller miljöer av kulturhistoriskt värde eller annat särskilt bevaringsvärde måste man dock enligt länsstyrelsen acceptera mera långtgående krav.
Länsstyrelsen i Västmanlands län delar utredningens uppfattning om att det behövs regler om underhåll av byggnader. Dessa regler måste då få en sådan utformning att byggnadsnämndernas arbete med tillsynen blir av rimlig omfattning. Detta torde enligt länsstyrelsen förutsätta allmänna regler att tillämpas på såväl äldre som ny bebyggelse.
Skövde kommun däremot tillstyrker den föreslagna uppdelningen av bebyggelsen i två huvudgrupper med hänsyn till att samma krav självfallet inte bör gälla för äldre bebyggelse som för nybyggnad.
Bankinspektionen anser att den föreslagna regeln för byggnader uppförda efter 1960-07—01 med tanke på kreditvärdets bevarande i och för sig bör hälsas med tillfredsställelse även från kreditgivningssynpunkt. Självfallet måste å andra sidan beaktas, att fastighetsägare inte genom de nya reglerna tvingas till reparationsåtgärder som inte är försvarbara från ekonomisk synpunkt eller nödvändiga från säkerhetssynpunkt.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län godtar den föreslagna regeln avseende underhållskrav för äldre bebyggelse under förutsättning att lagbestämmel- serna utformas så att en skälighetsbedömning i varje fall för sig kan läggas till grund för tillämpningen samt att ersättningsanspråk kan resas vid särskilt betungande underhållskrav som har sin grund i bevarandeintres- sen. Länsstyrelsen tillstyrker däremot inte den föreslagna regeln avseende byggnader uppförda efter 1960-07-01. Skälen härtill är att regeln anses få
återverkningar på hyrorna, att saneringsverksamheten kan komma att hämmas och att det administrativa arbetet ökas. Med hänsyn till de funktionskrav som ställs i annan lagstiftning är det enligt länsstyrelsen heller inte nödvändigt att kraven i byggnadslagstiftningen skärps.
Med tanke på att de allra flesta fastighetsägare, i eget intresse och utan annan form av påtryckning än den från hyresgästerna, sköter sina fastigheter på ett tillfredsställande sätt, ifrågasätter Kinda kommun om det är motiverat med ytterligare underhållsbestämmelser, vilka kommer att förorsaka en relativt stor belastning för byggnadsnämnderna. När det däremot gäller kulturhistoriskt värdefulla byggnader, anses det motiverat med särskilda bestämmelser.
LRF framhåller att flertalet av landets lantbruksföretag har flera hus än som behövs vid nuvarande driftsinriktning. Skälen härtill är flera, bl. a. den successiva utbyggnad som skett inom jordbruket från mindre till större enheter. Konsekvenserna av den förutskiekade underhållsplikten skulle enligt LRF bli synnerligen betungande för lantbruket, dels därigenom att kostnaderna för underhåll redan i dag är stora, dels därför att underhållsplikten skulle kunna förmodas föranleda förhöjda taxe- ringsvärden och därigenom förorsaka lantbruket ytterligare kostnader. Ett genomförande av förslaget skulle också hämma rationaliseringen. Mot denna bakgrund avstyrker LRF ökad underhållsplikt av den typ, som utredningen föreslagit.
Jordbrukets överloppsbyggnader berörs även av Samfundet för hem- bygdsvård, vars uttalanden refereras nedan i samband med behandlingen av bebyggelse med särskilt bevaringsvärde.
Länsstyrelsen i Stockholms län ifrågasätter förslaget att i alla fall ställa sådana krav att byggnader skall underhållas så att de behåller de egenskaper som krävdes vid uppförandet eftersom det skulle leda till tidsanknutna standardnivåer. Den lägsta standard som föreskrivs i bostadssaneringslagen bör enligt länsstyrelsen vara vägledande för bygg- nadslagstiftningens minimikrav för underhåll gällande bebyggelse färdig- ställd efter l960-07»01. Kraven för äldre bebyggelse bör modifieras och därvid gälla i huvudsak säkerhet och hygien för att de ekonomiska konsekvenserna inte skall bli orealistiska för exempelvis Stockholms innerstad.
Stockholms kommun och Föreningen Sveriges kommunala förvalt- ningsjurister anser att den lägsta standard som föreskrivs i bostadssane— ringslagen bör införas i byggnadslagstiftningen. Standardkraven bör enligt föreningen gälla såväl bostadshus som andra byggnader.
SABO har inget att erinra mot att allmänna regler skapas om underhåll av byggnad för att säkerställa skäliga anspråk på säkerhet, hygien och ett vårdat yttre. Däremot ställer sig SABO frågan om man vid tillskapandet av de nya reglerna, som innebär en tidsmässigt differentierad behandling av den befintliga bebyggelsen, i tillräcklig grad beaktat de regler om ”lägsta godtagbara standard” som återfinns i bostadssaneringslagen samt de möjligheter till samordning med denna lag som förefinns.
Enligt fastighetskontoret i Lund är det önskvärt att det i det fortsatta arbetet framläggs förslag till sådan modifiering av föreslagna bestämmel-
ser att de på ett tillfredsställande sätt kan användas även för genomföran- de av saneringsplaner av olika slag.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län påpekar beträffande den föreslagna regeln avseende byggnader uppförda efter 1960—07-01 att egenskapskraven kan, liksom hittills, med tiden komma att skärpas. Lagstiftningen bör därför enligt länsstyrelsen anpassa underhållskravet till den utveckling som kan förväntas ske på området. Samordning av lagstiftningen med bostadssaneringslagstiftningen bör ske.
Arbetarskyddsslyrelsen delar utredningens uppfattning att den nya lagstiftningen inte bör innehålla några bestämmelser om standardhöjande åtgärder beträffande arbetslokaler. Frågor om åtgärder för att förbättra arbetsmiljön för arbetstagarna bör enligt styrelsen liksom hittills handläg- gas av arbetarskyddsmyndigheterna. De föreslagna bestämmelserna om underhåll av byggnad anses emellertid vara av stor betydelse för arbetarskyddet. Genom dessa bestämmelser kan av byggnadsägare krävas, att t. ex. skyddsanordningar på tak och sprinkleranläggningar underhålls, vilket i många fall nu inte kan ske med stöd av arbetarskyddslagstiftning- en.
Hyresgästernas riksförbund instämmer med bygglagutredningen i att det inte finns behov av krav på standardhöjande åtgärder avseende bostäder i bygglagstiftningen. Emellertid framhåller förbundet att kraven på fastigheters standard och den omgivande miljön är av begränsad omfattning.
Planverket ifrågasätter om det inte — i motsats till vad utredningen utgår från — bör finnas möjlighet att med stöd av den nya byggnadslagen i speciella fall införa tillbakaverkande krav på befintlig bebyggelse. Om erfarenheten ger vid handen att ett tidigare accepterat utförande, t. ex. i fråga om skyddsräcken, leder till att allvarliga olyckshändelser inträffar, så bör det enligt verket finnas möjlighet att föreskriva säkerhetshöjande åtgärder som har retroaktiv verkan.
Föreningen Sveriges stadsarkitekter anser att krav på olycksfallssäker— liet bör göras retroaktiva, så att de kan beaktas även vid underhållskon- troller.
Statens handikappräd anser att om den yttre miljön inom överskådlig framtid skall uppfylla rimliga krav på tillgänglighet för stora medborgar- grupper, handikappade, gamla, familjer med småbarn osv. räcker det inte med att planmässigt anpassa de få procent av byggnadsbeståndet som årligen nyproduceras. Man måste också systematiskt och planmässigt anpassa även den befintliga miljön. Enligt rådets mening bör kommuner- na åläggas att göra upp planer över restaurering och ombyggnad som tar upp även dessa Spekter.
HCK framhåller att bygglagutredningens förslag innebär en skärpning av kravet på underhåll beträffande byggnader uppförda före 1960-07-01 i fråga om säkerhet, hygien och ett vårdat yttre men däremot inte när det gäller de handikappades krav. Självfallet torde det enligt HCK ivissa fall vara i det närmaste omöjligt att göra äldre byggnader tillgängliga för handikappade. Men när det gäller offentliga lokaler, är det av synnerlig vikt att även handikappade medborgare har tillträde till dessa lokaler. HCK
anser därför att skärpta krav måste ställas på offentliga lokalers underhåll.
Enligt Göteborgs Förorters Förbund bör krav på underhåll utsträckas till att gälla förutom byggnad även markanläggningar av skilda slag såsom planteringar, lek- och bollplaner, bilplatser m. m. Ale, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds och Öckerö kommuner delar denna uppfattning. Liknande uppfattning framförs också av socialstyrelsen.
Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att underhållsplikten bör omfatta alla objekt som fordrar byggnadslov.
Föreningen för santhällsplanering anser att det är angeläget att underhållsskyldigheten utsträcks till att gälla även anläggningar som innefattas i byggnadslovet. Enligt Svenska naturskyddsfö'reningen bör av naturvårdsskäl underhållsbestämmelsens räckvidd utsträckas till att om- fatta även andra anläggningar än byggnader. Huruvida underhållsskyldig- heten skall omfatta även anläggning bör utredas närmare enligt länsstyreb sen i Göteborgs och Bohus län. Enligt länsstyrelsen i Jämtlands län bör underhållsbestämmclserna kunna delvis behöva tillämpas även på tomt eller byggnadens närmaste omgivning. Även bostadsstyrelsen föreslår underhållskrav beträffande tomt.
Föreningen Sveriges stadsarkitekter anser att underhållsplikt bör gälla även utomhusmiljön.
I frågan om underhåll borde enligt Höörs kommun upptagits en diskussion om möjligheten för det allmänna att genom en fond kunna ta på sig kostnaderna för exempelvis upprustning av en gatumiljö, uppsnygg- ning av markområde etc. i de fall ägarna inte kan genomföra detsamma. Enligt kommunen skall givetvis en eventuell avkastning till följd av det allmännas åtgärd i proportion tillfalla samhället.
Bostadsstyrelsen framhåller att frågan om att ställa krav på tillfreds- ställande underhåll av byggnader under deras användningstid påverkas av och kan ses som en de] av ett mer allmänt problem, nämligen frågan om produktansvaret vid byggande och fördelningen av detta ansvar mellan de parter som deltar i byggprocessen, främst byggherre (byggnadslovshava- re), byggnadsnämnd och entreprenör, samt eventuell övertagande fastig- hetsägare (förvaltare, köpare). Styrelsen påpekar att utredningen endast i ringa omfattning har berört denna fråga (i avsnitt 13.3 som en fråga om behovet av skydd för olika konsumentgrupper). Principerna för fördel- ningen av ansvaret för byggnadens tekniska och kvalitetsmässiga utföran- de bör enligt styrelsen klarläggas i samband med utformningen av den nya byggnadslagstiftningen.
Bygglagutredningens förslag såvitt avser bebyggelse som har särskilt bevaringsvärde tilldrar sig intresse från många remissinstanser. Då remissinstanserna ofta yttrar sig över de föreslagna underhållsbestämmel- serna i samband med att de behandlar frågan om kulturminnesvården i dess helhet skall här refereras uttalanden som inte bara rör underhållsfrå- gor.
Riksantikvarieämbctet framhåller att såväl det föreslagna plansystemet
som regleringen av rivning och underhåll bör kunna bli av stor betydelse för kulturminnesvården. Ämbetet instämmer i utredningens bedömning av situationen och reformbehovet inom detta område. Ämbetet delar även utredningens uppfattning att förbättrade rättsliga medel för en effektiv byggnadsminnesvård bör anknytas till reglerna för en förstärkt översiktlig planering. Härigenom skulle kulturminnesvården än mer integreras i den fysiska planeringen liksom i samhällsplaneringen över huvud, vilket anses vara en förutsättning för att dess intressen skall kunna hävdas på ett effektivt sätt och i ett längre tidsperspektiv. Såvitt särskilt avser underhållsbestämmelserna understryker ämbetet att det väsentliga för byggnaders fortbestånd är ett kontinuerligt underhåll. Ämbetet förklarar att det därför är med stor tillfredsställelse ämbetet tagit del av förslaget till allmänna underhållsföreskrifter som utredningen framlägger. Ämbetet tillstyrker särskilt de förslag som beaktar värdet av att karaktären hos den kulturhistoriska bebyggelsen bibehålles vid renovering och underhåll. Ämbetet påpekar att föreskrifter om utsträckt byggnads- lovsplikt skall kunna införas i plan. Detta anses möjliggöra ett mer ingående inflytande över hur underhålls- och ombyggnadsarbetena skall utföras, vilket bedöms vara synnerligen positivt. Det anses vara av stort värde att — såsom utredningen framhåller — sådana bestämmelser skall kunna meddelas för hela byggnaden och inte endast dess yttre. Ämbetet tillstyrker det framlagda förslaget till lagbestämmelser men påpekar samtidigt behovet av ekonomiska stödåtgärder för kulturminnesvården.
Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att från byggnadsminnesvår- dens synpunkter kan principbetänkandets förslag och överväganden i allt väsentligt tillstyrkas. Det är enligt länsstyrelsen bra att kommunerna ges bättre rättsmedel för skydd och vård av kulturhistorisk bebyggelse. Man bör emellertid enligt länsstyrelsen också pröva möjligheten att utvidga byggnadsminneslagens tillämpningsområde i enlighet med vad MUS-65 föreslagit. Vid skydd av bebyggelsemiljöer bör eftersträvas en samordning av byggnadslagen och speciallagstiftningen. Det bör enligt länsstyrelsen närmare utredas i vilken form ersättning för kostnaderna för ökad underhållsskyldighet kan utgå.
Det är enligt länsstyrelsen iKronobergs län tacknämligt, att utredning- en upptagit omfattande förslag som förstärker möjligheterna att bevara kulturhistoriskt värdefulla miljöer. Det kan emellertid enligt länsstyrelsen diskuteras, om detta skall ske genom en reglering inom ramen för en omfattande markanvändnings— och byggnadslagstiftning eller genom att den nuvarande byggnadsminneslagen omarbetas. Länsstyrelsen anser att det är möjligt att för kulturminnesvården bättre och varaktigare resultat kunde ernås genom det senare alternativet.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller att möjligheterna att i plansammanhang ge bindande föreskrifter för att tillgodose kulturhistoriska intressen, s. k. bevarandeintressen, igällande lagstiftning är oklara. Sålunda kan ifrågasättas i vad mån detaljföreskrifter om byggnadssätt, färgsättning m. m. hittills med rättsligt bindande verkan kunnat intas i detaljplan. Att behov föreligger av sådana detaljföreskrifter är emellertid enligt länsstyrelsen uppenbart. Bygglagutredningens förslag
anses öppna möjligheter att —- särskilt i kommundelsplanens form — tillgodose bevarandeintressen. Länsstyrelsen understryker angelägenheten av att behovet av bindande detaljföreskrifter beaktas under det komman- de lagstiftningsarbetet. Kulturhistoriskt intresseområde bör vidare enligt länsstyrelsen i likhet med skyddsåtgärder enligt naturvårdslagen ges särskild status och stadga. Det bör övervägas om inte synnerliga skäl bör krävas för ändring av sådana föreskrifter i kommundelsplan som tillgodoser särskilt angivna kulturhistoriska intressen.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att utredningens förslag torde väl kunna täcka det behov av bevarandeintressenas styrning som erfordras för en långsiktig, rationell bevarandeplanering och en kontinuerlig övervakning av bebyggelseutvecklingen. Särskilt framhålls möjligheterna att i planer införa bevaringsföreskrifter, förslaget att byggnadslovsplikten utvidgas att inom bevaringsområden även omfatta underhållsåtgärder samt förslaget om krav på rivningstillstånd. Länsstyrelsen framhåller emellertid att genomförandefrågorna och då särskilt de som samman— hänger med ekonomiska förutsättningar för en aktiv vård och en på lämpligt sätt styrd utveckling av bebyggelsemiljön behöver övervägas ytterligare.
Länsstyrelsen i Västmanlands län biträder de av utredningen framlagda förslagen såvitt avser kulturhistoriskt värdefull bebyggelse och påpekar likaledes betydelsen av den finansiella sidan.
Vikten av ett finansieringsfrågan löses framhålls också av länsstyrelsen i Västernorrlands län. Länsstyrelsen anser att bidrags- och lånemöjlighe- terna bör ökas väsentligt. RR V anser det motiverat att utredningen i sitt fortsatta arbete beaktar att kostnaderna för bevarandet enligt gällande lagstiftning faller på olika huvudmän, beroende på vilken lag som tillämpas. Det bör enligt RRV närmare preciseras vilka ekonomiska och personella resurser som krävs för att tillvarata bevarandeintressena enligt utredningens intentioner. Likaså anses utredningen böra undersöka ivad mån dessa resurser går att få fram inom överskådlig tid. Detta gäller främst för kommunerna men även för centrala myndigheter, som skall bistå med expertinsatser _ exempelvis riksantikvarieämbetet och naturvårdsverket — samt länsorgan som läns- muséer och berörda enheter inom länsstyrelserna. Utan ett mera konkret underlag anser RRV det inte vara möjligt att överblicka de ekonomiska och organisatoriska konsekvenserna.
Med en lag omfattande rivningsreglering och obligatorisk underhålls— plikt har man enligt MUS—65 skapat de väsentligaste förutsättningarna för bevarande av bebyggelse. Det anses därför särskilt tillfredsställande att underhållsavsnittets förslag till lagbestämmelser väl anslutits till bevaring- ens krav som de framförts i MUS-65 :s bilaga.
Byggnadsstyrelsen anser att den principiella uppfattning och de förslag som bygglagutredningen framför innebär ett väsentligt steg framåt för byggnadskulturvården. Liknande uppfattning framförs av kammar- kollegiet samt Herrljunga, Markaryds och Mora kommuner.
Enligt Svenska naturskyddsfärenz'ngen torde de föreslagna bestämmel- serna om underhåll av byggnader komma att bli mycket värdefulla för
bl. a. kulturminnesvården och värden av kulturlandskapet.
För att det under senare tid utbyggda kreditstödet för restaureringsåt- gärder skall ge resultat fordras enligt bostadsstyrelsen dels ökade kommunala insatser i fråga om planering av bevaringsåtgärderna, dels sådana bestämmelser i byggnadslagstiftningen bl. a. angående underhålls- plikt, att kommunen får effektiva medel för att skydda och bevara den miljö där restaureringsåtgärder vidtagits med samhälleligt bistånd. Styrel- sen tillstyrker därför utredningens förslag att i kommunplan eller kommundelsplan skall anges områden inom vilka särskilda hänsyn skall tas till kulturminnesvårdens intressen. Vidare tillstyrker styrelsen att byggnadslovsplikten utvidgas, så att det blir möjligt att ge föreskrifter om hur underhålls— och ombyggnadsarbeten skall bedrivas. Bostadsstyrelsen påpekar att bygglagutredningen inte vill införa termen ”bevaringsom- råde” som lagtekniskt begrepp och anför som skäl härför att termen skulle innebära en ”kategorisering”. I stället används omständliga formuleringar av typ ”område där kommunen avser att genomföra ett långsiktigt bevarande”. [ betänkandets bilaga 3 använder MUS-65 benämningen ”bevaringsområde” av praktiska skäl. Med hänsyn till att benämningen blivit fullt accepterad i den debatt som förts kring bevaringsfrågorna i vårt land bör termen enligt bostadsstyrelsen ingå i den nya byggnadslagstiftningen.
Sundsvalls kommun anser att de förslag som dragits upp i bygglagut- redningens betänkande bör ge förbättrade möjligheter till en aktiv kulturhistorisk miljövård. Som särskilt positivt framhålls att arbetet bl. &. inriktats på att skapa möjligheter för bevarande även av byggnader och miljöer utanför de riksintressanta objekten samt att man i hög grad övergått från ett monomenttänkande till ett miljötänkande. Kommunen delar bygglagutredningens uppfattning att den nya lagstiftningen bör innehålla betydligt utförligare regler om underhållsskyldigheten än vad byggnadsstadgan gör. Det är en förutsättning för en effektiv bevaringspoli— tik. Kommunen finner det också värdefullt att kommunernas ansvar nu på ett helt annat sätt än tidigare föreslås fastslaget. Detta ökade ansvar anses kunna skapa bättre förutsättningar att lösa bevarandefrågorna. Samtidigt kommer det naturligtvis att ställa ökade krav på kommunerna, något som dock framstår som absolut nödvändigt om inte oersättliga värden skall gå till spillo.
Även Eskilstuna, Grums, Hultsfreds, Orusts och Örebro kommuner, byggnadsnämnden i Landskrona samt Svenska kommunal-tekniska för- eningen och Stadsmiljögruppen uttrycker tillfredsställelse över att hela miljöer skall kunna ges skydd.
Enligt föreningen Arbetsgrupper för en folkets byggnadskultur använ- der emellertid bygglagutredningen i avsnittet om underhåll av byggnad ett snävt avgränsat kulturbegrepp som kommer att medföra att samhälle- liga åtgärder för att värna om den befintliga miljön även i framtiden begränsas till mindre ”kulturhistoriskt” intressanta områden. I motsätt- ning till detta kräver föreningen att planeringen utgår från ambitionen att bevara all kulturmiljö såvida inte de som bor, arbetar eller på annat sätt vistas där vill annorlunda.
Länsstyrelsen i Hallands län ansluter sig till bygglagutredningens förslag att ersättning från det allmänna för underhåll endast skall utgå för det fall så långtgående underhållskrav ställs ifråga om kulturhistoriskt värdefull bebyggelse att fastighetsägaren åsamkas oskäligt höga under- hållskostnader.
Skövde kommun framhåller att förslaget såvitt avser kulturhistoriska byggnader leder till att berörda fastighetsägare kan åsamkas ökade underhållskostnader. Med hänsyn till att det allmänna förutsätts bidra till kostnaderna om de blir oskäligt höga godtar kommunen förslaget. Även Nässjö kommun finner det riktigt att bidrag skall kunna utgå till fastighetsägarna.
SABO godtar att kommunerna ges ökade möjligheter att påverka frågor om underhåll av byggnader med särskilt bevaringsvärde under förutsättning att de föreslagna ersättningsreglerna genomförs.
Hallsbergs kommun framhåller att kraven isamband med byggnadslov måste vara realistiska och ställas mot bakgrunden av en väl underbyggd kommunal målsättning för att underhålls- och ombyggnadsarbeten inte skall bli så kostnadskrävande att fastighetsägarna tvingas avstå från insatser och förfallet fortskrider innan ärendet är slutbehandlat hos myndigheterna.
Enligt Samfundet för hembygdsvård bör man, mer än som sker i betänkandet, diskutera eventuella följder av utredningens förslag om underhållsplikt. Det är inte osannolikt att en underhållsplikt skulle kunna få rakt motsatt effekt mot den avsedda, dvs. leda till överdriven rivning av äldre bebyggelse. I värsta fall skulle man t.o.m. kunna få en massrivning av äldre bebyggelse inför lagens ikraftträdande. Faktorer som medverkar till rivning är givetvis de som har med underhållskostnaderna och ägarens ekonomiska nytta av byggnaden att göra. Standardkravet beträffande äldre bebyggelse måste därför hållas vid rimlig nivå. Samfundet anser emellertid att förslaget om underhållsplikt är väsentligt, liksom de föreslagna möjligheterna att kunna ge föreskrifter om underhållsarbetenas utförande i planbestämmelserna. Det anses angeläget att detta inte bara kommer att gälla enstaka kulturhistoriskt värdefulla byggnader utan samtliga byggnader som ingår i en kulturhistorisk miljö. Samfundet framhåller att underhållskravet enbart bör lämpas efter byggnadens påverkan på omgivande miljö och efter dennas värde från t. ex. bevaringssynpunkt. Att, såsom antyds i betänkandet, ställa gene- rellt lägre krav i glesbygd skulle enligt samfundet stå i strid med kulturminnesvårdens intressen. Det är enligt samfundet viktigt att bestämmelserna utformas så att man gynnar ett successivt underhåll, en totalrenovering innebär lätt att man helt förändrar byggnadens karaktär. Vid det successiva underhållet kan man också lättare bevara ursprungliga byggnadsdetaljer, samtidigt som kostnaderna blir lägre. Från denna synpunkt skulle man enligt samfundet kunna överväga om inte bestäm- melserna i bygglagstiftningen bör begränsas till enbart rent underhåll. Återställningsarbeten skulle behandlas i annan ordning. De kulturhisto- riskt värdefulla byggnaderna skulle då avvika från övriga enbart genom mera detaljerade bestämmelser, däremot skulle inga extra bördor normalt
behöva läggas på ägarna. Återställningsarbeten är dessutom i regel principiellt betänkliga och starkt omdiskuterade i antikvariska kretsar. Normalt torde enligt samfundet underhållskravet på kulturhistoriskt värdefulla byggnader inte så mycket ta sig uttryck i ökade kostnader som i den inskränkning i rätten att förändra byggnaden, som kan uppstå genom mera detaljerade betstämmelser. En kategori som generellt torde bli i behov av bidrag är emellertid de byggnader som saknar ekonomiskt värde för ägaren, t. ex. genom att de inte kan utnyttjas. Framför allt gäller detta överloppsbyggnader inom jordbruket. Sådana byggnader kan ha stort kulturhistoriskt värde. Utredningens uppfattning att det allmän- na i vissa fall bör ha skyldighet att bidra till underhållskostnaderna är därför enligt samfundet väsentligt. Samfundet pekar här på risken att lagstiftningen urholkas genom brist på ekonomiska medel, så som skett med byggnadsminneslagen. Erforderliga resurser måste enligt samfundet ställas till förfogande. Lämpligaste och smidigaste formen för ersätt- ningen anses vara någon form av schablonbidrag för vissa åtgärder, av samma typ som finns för t. ex. bostadsförbättring, vatten- och avlopps- anläggningar m. m. Samfundet framhåller slutligen att man bör uppmärk- samma risken för att fastighetsägare medvetet vanvårdar byggnad för att undgå underhållskostnader och uppnå rivningstillstånd. Från denna synpunkt är den av utredningen föreslagna regeln att svårt skadad eller förfallen byggnad under vissa omständigheter skall rivas olycklig.
En minoritet i Stockholms läns landsting anser att den föreslagna regeln avseende byggnader tillkomna före 1960—07-01 medger, vilket anses önskvärt, att även begränsade underhållsåtgärder kan vara tillfyllest. Det förutsätts att genom ”ombyggnadsnormer” eller på annat sätt inte omöjliggör—es att underhållsåtgärderna kan anpassas till önskvärd hyres- nivå.
Söderköpings kommun pekar på konsekvenserna för hyror m.m. av att byggherren får stå för alla kostnader i samband med eventuell utgrävning av kulturlager under mark i samband med nybyggnad. Kostnadsfördelningen vid sådana utgrävningar behöver enligt kommunen utredas närmare.
Linköpings, Ljungby och Sölvesborgs kommuner samt Föreningen Sveriges stadsarkitekter efterlyser regler om vem, stat eller kommun, som skall stå för kostnaderna vid fall av mera långtgående underhållskrav.
Mjölby och Söderköpings kommuner tillstyrker förslaget om underhåll av byggnad, vad detta avser skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggel- se. Ersättningsfrågorna bör dock enligt kommunerna närmare utredas. Enligt Mjölby kommun bör ersättning från kommunen till underhåll av kulturhistoriskt värdefull byggnad komma ifråga enbart om till byggna- den i fråga är knutet ett ”kommunalt intresse”. I övrigt anses inte de kulturminnesvårdande frågorna vara en kommunal angelägenhet. Fastig- hetsägaren bör dock ersättas för angiven underhållsplikt.
Stockholms kommun tillstyrker i princip utredningens förslag om vården av intressanta byggnader i enskild ägo som inte har dignitet av byggnadsminne. Finansieringen av de extra kostnaderna för underhåll och restaurering av dessa byggnader bör enligt kommunen lösas genom
den statliga långivningen.
Norrköpings, Sollentuna och Örebro kommuner förutsätter att statliga bidrag skall lämnas för bevarande av kulturhistoriskt värdefulla byggna- der och miljöer.
Skurups kommun framhåller att det är svårt för kommunerna att påta sig några nya utgifter.
Enligt Vetlanda kommun bör möjligheter till ersättning för underhåll finnas. Ett krav är dock enligt kommunen att den myndighet som påkallar speciella underhållsföreskrifter också skall påta sig kostnadsan- svaret. Kommunerna skall sålunda inte kunna åläggas ekonomiska förpliktelser i detta avseende ”ovanifrån”.
Orusts kommun instämmer i förslaget att i plan skall kunna avgränsas områden med syfte att bibehålla karaktären hos befintlig bebyggelsemiljö och byggnader av kulturhistoriskt intresse och anser att utan bevarande- bestämmelser, bl. a. angående underhåll och starka styrmedel för efterlevnad av dessa, kommer dessa miljöer och byggnader att med tiden förändras i negativ riktning. Kommunen motsätter sig emellertid ett lagförslag som syftar till att ålägga primärkommunerna att bära kostnader för bevarandeåtgärder av allmänt intresse.
Enligt Göteborgs Förorters Förbund bör regleringen av kulturhistorisk bebyggelse så långt möjligt göras i kommunplan och kommundelsplan. Möjlighet anses böra finnas till ett statligt ekonomiskt ansvar för kulturhistorisk miljö även om denna inte skulle vara av riksintresse. I dessa synpunkter instämmer Ale, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds, Vänersborgs och Öckerö kommuner.
Flera remissinstanser framhåller att kontrollen av de föreslagna underhållsbestämmelserna kommer att medföra avsevärda kostnader för kommunerna.
Enligt Göteborgs Förorters Förbund hänger kontrollens omfattning intimt samman med hur en framtida registrering av fastighetsdata kommer att lösas. Konsekvenserna för kommunerna i avseende på ökat personalbehov och ökad administration bör enligt förbundet klarläggas innan definitiv ställning tas till bestämmelsernas utformning. Förbundets synpunkter delas av Ale, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, "Mölndals, Partille, Stenungsunds, Vänersborgs och Öckerö kommuner. Kommunförbundet framför liknande synpunkter. Även Sollentuna kom- mun anser att kostnadsaspekten bör utredas ytterligare.
Mjölby kommun förutsätter att de ökade kraven på administrativa resurser beaktas vid utformningen av underhållsbestämmelserna.
Enligt Surahammars kommun blir kontrollverksamheten så krävande och svårgenomförbar att förslaget bör omarbetas.
En följd av den utökade tillsynsskyldigheten för byggnadsnämnden och dess tjänstemän skulle enligt Kalmars kommun exempelvis kunna bli den, att dessa skulle kunna göras delansvariga med fastighetsägaren för bristande tillsyn efter det att en olycka inträffat med en nedstörtad balkong. Det utökade ansvaret synes betungande, personal- och kostnads- krävande, även om uppgiften är angelägen. Mönsterås kommun framför liknande synpunkter.
Vårgårda kommun ifrågasätter om kontrollen av underhåll bör vara så omfattande som föreslås.
Länsstyrelsen i Hallands län finner det nödvändigt att tillsynsbestäm- melserna utformas med en realistisk ambitionsnivå. Enligt Ljungby kommun bör den närmare utformningen av tillsynsreglerna vara en kommunal angelägenhet.
Stockholms kommun instämmer i att tillsynsskyldighet för byggnads- nämnderna bör införas. Kostnaderna härför liksom ansvaret för att föreskrivet underhåll verkställs bör enligt kommunen åvila fastighetsäga- ren. Liknande uppfattning framförs av länsstyrelsen iJämtlands län.
Svårigheterna att kontrollera efterlevnaden av underhållsbestämmelser- na påtalas även av länsstyrelserna i Skaraborgs och Göteborgs och Bohus län samt Linköpings och Sölvesborgs kommuner.
Enligt planverket kan en generell periodisk underhållskontroll från byggnadsnämnds sida bli resurskrävande. Byggnadsnämndens kontroll bör inte heller innebära att fastighetsägarnas primära underhållsskyldig- het lyfts av på något sätt. Besiktningsintervallen måste enligt verket bli väsentligt olika för olika byggnadsdelar eller anordningar, varför ett selektivt system för revisionsbesiktningar torde vara motiverat. Härvid bör kommunerna kunna använda sig av någon form av intygsförfarande, innebärande skyldighet för fastighetsägare att med vissa intervaller till byggnadsnämnd inge intyg om utförd besiktning av ifrågavarande anordning. Revisionsbesiktningar av sådant slag bör enligt verket i första hand tillämpas beträffande sådana byggnadsdelar eller anordningar där eftersatt underhåll kan medföra fara till liv och lem eller för byggnadens beständighet. Planverket påpekar att byggnadsnämnd redan nu är tillsynsmyndighet för vissa anordningar jämlikt andra författningar än byggnadsstadgan, t. ex. hisskungörelsen och förordningen om brandfarli- ga varor.
Bostadsstyrelsen finner, med hänsyn till svårigheterna att hävda lagbestämmelser om underhållsskyldighet, att det är önskvärt att möjlig- heten till ekonomisk stimulans samt möjligheten att införa rättsregler, som underlättar hävdandet av underhållsskyldigheten, utreds. Som exempel på frågor av intresse i sammanhanget anför bostadsstyrelsen möjligheten att inrätta särskilda underhållsfonder, myndighets rätt att genomföra in- och utvändig besiktning av byggnad samt möjligheten av att starkt eftersatt underhåll kan göras till expropriationsskäl och påverka expropriationsersättningen.
Socialstyrelsen och Göteborgs kommun anser att det är angeläget att en samordning sker mellan den tillsyn hälsovårdsnämnderna utövar enligt hälsovårdsstadgan och den tillsyn som kommer att krävas enligt byggnadslagstiftningen.
Byggnadsnämnden i Upplands-Bro kommun påpekar att utredningen inte berör kontroll och besiktning av ny elinstallation och kontroll av fortvarighetstillstånd. Man kan enligt kommunen förmoda att åtskilliga bränder har dåliga elinstallationer som orsak. Det ligger nära till hands att utvidga byggnadsnämndens kompetensområde att omfatta även opartisk kontroll av elinstallation.
.__||_____..._-,I_'|_'_,E,,', __ ",- _ | ___: .-__ '_ ,. _ ”__ rfl,,,,_,,,,,_,_._.,,._!_:_.,.,,,|,.,.,._,,_,_ ' , 'lit'lt».'1.1l"."' "':' ,""
'.l
- r."||?' '3'1'm'_'"1""' '|'
_|,- _ _ .. WMEMF” |n'.'.'.'."-. .'||' . . ' _ -' . ' ,,_l_l'_."_r_i,ll_*_=,"|',|,'._,1|u_.'é-'E ;_"._'.Ii|r1'.,'|"l' .. l .. " |||,,- "" '_'.. "1|'_|l,||.|_|_.. .'| .ll' || | '. "
_"'-||'._f,_|_'x,||.'|-',|- '. ".__
'r_.'1|:_,"|1|u ') ||l
"_1_|,_|_:|[14_ 'y'n'_ "|_|
www
,,,l Wi. ..1,lv.l”,. ' man.
..-',., . .. |'||'| 1. lng
_.|||,5_,-h|. _. |_||'___|_,__ |'|”alå'I1'Vl'” " ut." __|||l_._'.'|1|'|q|".u |'. |||l| 'I.-
|..,. . i” n-' . ' ,_',',,. |». ..
'(,7' l
. ' ' '. . " _, _ , _' ' '
_ ' __', .”.. .:. ' , ' * _ = ' '|'|I|| ....l'. n' '|.,||, l u', :_|_| - ' - , .
', |. sfär—'#; -- _ ,...... "' " ' " """ - ' - rf-l _n..|.'.."..' '|J| "',' . ' . .. '
|'|
_',.l ' 'Äl .|.*!," _.g, .,|"-"'"",'tl||'|, IF ,"| " _FTi','"FlI_-1_l|| ITIHIL'YJ' MSIE II I ___lE-I __|, __ ___ ,-,lr_|I laj-_L, >
|:- |.-". "'" " "rll ,, ."m'h || "_|".'..",.r|.,',"',.'|.
"'...'.l .te-|| .. " ' ' ' - .. . S' _ ' .. '- ' "L ' _ .. __ - . - "'å' ' .",. ||| .l_1_1é,'ii.."'r '|"(.l,'l' '” |. || .'
"th'ai1'||l|,|,_.._ . .,,. I ._,.J_ ”'#-,.
"gl" ."", ...'""'_' '-'.| "'”?" äh,
. -, _|... i " - |. n' ' 'N'" "395,51":|.","_','_'.|",i";_ ,Äi'h få. ._..__,_n ,__|_'______|F"_____ . ..,- ' __ 31321": '.'.) '. .mll" nu. .|..' |._ ,"; .,... ,, lr ,._-" re ' gumma-Mkh . __ '|t_,'___ T:,El, lm_ l'
l .I',,| ||,, ||,_
.. . ", .. | ",-".' __', .
_.'T. "...... _l-'l.""--_ -' ' ' '='-' "'|'. _|" ' ' " ' ' _ '_._'|.'.',,|_' .,.|'."-, |å|_'_'_, ,__, .hgl ”lägg "','?" g__,_f_'_'_,|, "- #MlJ-F'H, ”|'|? nu . ' __||| j' |'| || J ,_, ' ' "' '.',,'._.' ' ". .; Jmf-" ||,'.'._-.__l_|'l [J, , ,;J, ' '_,_;',',,', " ÄTI'P'UHHWMF'H' |_'|l'.'|'.|1.| " ' - ' » 'i'-"" " Hf- " ' ' | bhumM-WMr _ __ . __'-| __ .;_.'|||':I __..Mw-Em! | J'____ tim: |'|-,'_: |;|£' a' lä.. __ ___i,-__=_____, . . ' .."5 " ' '. '|' ;. . , , .. " _ "___ _|,, ,|'_,, _|__-.__| n_|||j.,_af,._',.'_ t,,|,_l,'""_._,.'.,' YL" ,, ,"_|_ _ _ , : _. ,, _.n . '|' . ,. . |'. L' ' - ' " _"_-I" . ,, . '.l ,,. ".»_. l;- .|,,_ ,_'| ..',J." ,, F'H'll',,,l_| ,.',',:,,_|.,'.'..,,' , " - '-. . _lr".,','fl"".'."|'."'"'_F|,l|_',,'|"_',__1.,, ...c-t _
8. Samspelet mellan staten och kommunerna
Utredningen (betänkandet avsnitt 15)
Bygglagutredningen framhåller att dess förslag innebär att stommen i den fysiska planeringen liksom hittills skall utgöras av en planläggning på kommunal nivå med kommunerna som huvudmän. Samtidigt vilar det primära ansvaret för den fysiska riksplaneringen och åtskilliga andra samhällsfunktioner med markanvändnings- och miljöaspekter på staten. Den behövliga avstämningen mellan statliga och kommunala synpunkter och intressen skall göras inom ramen för den planläggningsverksamhet för vilken kommunerna skall vara huvudmän.
En uppbyggnad av prövningssystemet på detta sätt stämmer i princip överens med vad som redan nu gäller enligt byggnadslagen. Den väsentliga utvidgning av den övergripande markanvändningsplanläggningen, som utredningen föreslår, innebär emellertid att statliga och kommunala synpunkter kommer att mötas över ett vidare fält än hittills och ändrar också på annat sätt förutsättningarna för det närmare lösandet av samordningsfrågorna.
Normalfallet vid planläggningen blir enligt utredningen visserligen utan tvivel att statliga och kommunala intressen sammanfaller eller utan större svårighet kan förenas eller alternativt att statliga intressen inte direkt berörs. Men detta hindrar inte att det är en viktig uppgift för lagstift- ningen att anvisa ändamålsenliga former för den dialog som skall föras mellan stat och kommun, och för den avstämning av statliga och kommunala bedömningar som behövs i fall då skiljaktiga synpunkter gör sig gällande.
Utredningen lämnar i betänkandet en översikt över vad som är att anse som statliga uppgifter i samband med planläggningen.
Riksintressen som framträder genom den fysiska riksplaneringen bör enligt utredningen även i framtiden säkerställas via kommunernas plan- läggning. I vissa fall skall detta ske på grundval av särskilt beslut om inrättande av s.k. rikszon. Men det normala avses vara att den fysiska riksplaneringens intressen tillgodoses inom ramen för de vanliga rutiner- na.
Ställningstagandena angående markanvändningen bör vidare anpassas så att det inte motverkar den av statsmakterna bedrivna regional- politiken.
De statliga intressen som knyter sig till statens egen förvaltningsverk-
samhet avser bl. a. verksamhetens behov av lokaler och andra utrymmen. Vissa statliga förvaltningsverksamheter har speciella och ofta tungt vägande krav när det gäller lokalisering och markbehov. Den statliga näringsverksamheten anses däremot böra jämställas med verksamhet som bedrivs av enskilda företagare och tillgodoses efter samma grunder och i samma former som dessa.
Också på områden där staten inte själv bedriver verksamhet ute på fältet är det enligt utredningen i många fall ett statligt intresse att påverka utvecklingen i viss riktning. Till grund för detta finns då en av statsmakterna beslutad politik på området i fråga samt vanligen någon form av statlig sektoriell planering. Exempel på sektorer med stark statlig styrning är bostadsbyggandet, arbetsmarknadspolitiken, anläggandet av fabriker och andra inrättningar där miljöfarlig verksamhet skall bedrivas, exploateringen av olje- och urantillgångar samt naturvården och vården av forn- och byggnadsminnen.
Markanvändningsfrågorna aktualiserar i betydande utsträckning frågor om samordning mellan olika allmänna intressen. Eftersom kommunerna skall vara huvudmän för själva planläggningsarbetet, ankommer de behöv— liga avvägningarna i första hand på kommunen.
Då meningsskiljaktigheter mellan kommuner, eller eljest mellan olika offentliga huvudmän som berörs eller mellan företrädare för olika statliga intressen, inte kan överbryggas vid den kommunala behandlingen av markanvändningsplanerna, bör emellertid enligt utredningen ett statligt organ ha övergripande ansvar för att samordning kommer till stånd.
Enligt bygglagutredningens mening bör centralt och enhetligt ställas upp vissa materiella riktlinjer för planläggningen och miljöutformningen. De riktlinjer som skisseras har till större delen en ganska allmän karaktär. Möjlighet bör finnas att pröva att de av statsmakterna uppställda riktlinjerna iakttas vid planläggningen.
Enligt gällande bestämmelser skall alla detaljplaner prövas av statlig myndighet. I ett nytt system, som innefattar en utvidgad och stärkt översiktlig planläggning, är det främst till den översiktliga planläggningen som det finns anledning att knyta ett statligt inflytande. Behovet av statligt inflytande i detaljplanläggningen blir då mindre.
Enligt utredningens förslag skall ett statligt inflytande få göras gällande vid tillkomsten av kommunplan och kommundelsplan, vilka enligt utred— ningen bör ses som ett sammanhållet helt.
Där kommundelsplan finns förutsätter bygglagutredningen att de statliga intressena har blivit i tillräcklig mån tillgodosedda. Byggnads- planerna bör därför inom sådana områden kunna beslutas av kom- munerna själva.
Där kommundelsplan inte gäller torde man enligt utredningen på grund av kommunplanens ofta mycket översiktliga och principiella karaktär inte kunna utgå från att behovet av statligt inflytande generellt är tillgodosett redan inom ramen för kommunplanen.
Byggnadsplan föreslås därför kunna slutligt beslutas av kommunen dels generellt inom område med gällande kommundelsplan, dels i viss ut- sträckning, som anges i kommunplanen, inom område där kommundelsv
plan inte finns. Det bör enligt utredningen ankomma på länsstyrelsen att följa utvecklingen när det gäller upprättandet av byggnadsplaner som inte fordrar statlig medverkan och länsstyrelsen bör ha möjlighet att ingripa om det visar sig att kommun antar byggnadsplaner som går klart utanför riktlinjer som gäller enligt kommunplan eller kommundelsplan. Bygglag- utredningen har emellertid inte ansett det ändamålsenligt att i samband med principbetänkandet närmare överväga formerna för den berörda tillsynsverksamheten.
Bygglagutredningen anser att länsstyrelsen bör vara det statliga organ som har huvudansvaret när det gäller det statliga inflytandet i planlägg- ningen. Enligt utredningens mening bör länsstyrelsen normalt vara pröv- ningsmyndighet också när det gäller bevakningen av att statsmakternas ställningstaganden i den fysiska riksplaneringen beaktas i kommunernas markanvändningsplaner.
När det gäller planläggningsförfarandet är det enligt bygglagutred- ningens mening utan tvivel mest ändamålsenligt att de avvägningar som behöver göras med hänsyn till olika statliga intressen kommer till stånd så tidigt som möjligt i själva planläggningsskedet. Förfarandet för samord- ning av kommunala och statliga intressen bör därför ha sin tyngdpunkt i samrådet under planläggningsskedet. Samrådet bör därför byggas ut. Detta ger förutsättningar för att efterprövningen skall kunna få en i motsvarande mån mera begränsad uppgift.
Länsstyrelsen blir på grund av sin samordnande funktion inom den statliga länsförvaltningen den viktigaste samrådspartnern för kommunen på den statliga sidan. Länsstyrelsen bör ha ett särskilt ansvar för att samrådskontakterna från kommunen kanaliseras till de i varje särskilt fall berörda statliga myndigheterna.
Länsstyrelsen bör också ha en allmän skyldighet att gentemot kom- munen svara för redovisningen av de statliga bedömningarna, i den mån dessa inte förs fram till kommunen direkt från andra statliga organ. Också i övrigt bör länsstyrelsen ha en samordnande uppgift på den statliga sidan i samrådsförfarandet.
Inom ramen för sina resurser bör länsstyrelsen lämna kommunerna den service som dessa önskar när det gäller olika expertinsatser, inventeringar m. m.
Formerna för samrådet bör anpassas så att samrådet blir praktiskt och effektivt. Kommunernas anspråk både på snabbhet och på klara besked från statens sida måste tillgodoses. Bygglagutredningen föreslår därför att kommunen skall ha befogenhet att i samråd med länsstyrelsen eller annan samrådspartner ställa upp skäliga tidsfrister för olika led i samrådsför- farandet. Länsstyrelsens ställningstaganden i samrådsskedet bör vidare om möjligt vara slutgiltiga och bindande. Om sålunda planen stämmer överens med den bedömning som skett samrådsvis i planläggningsskedet bör länsstyrelsen under åberopande av statliga intressen kunna vägra acceptera planer bara om förutsättningarna för planläggningen har änd- rats i något väsentligt avseende sedan tidpunkten då samråd skedde, vilket bara torde kunna inträffa undantagsvis. Länsstyrelsen bör emeller- tid enligt utredningen också ha möjlighet att gå ifrån vad styrelsen uttalat
vid samrådsskedet i den mån det påkallar med hänsyn till sakägare vilkens rättsställning berörs mera påtagligt.
Även om efterprövningen genom ett utvidgat samråd kan ges minskad betydelse, måste emellertid det statliga inflytandet säkerställas på lämp- ligt sätt. Bygglagutredningen har i huvudsak övervägt två alternativ beträffande formerna för efterprövningen. Å ena sidan kunde man tänka sig att ge länsstyrelsen befogenhet att inom viss tid efter kommunens antagande av viss plan besluta att planen skall underställas länsstyrelsens prövning. Å andra sidan kan man tänka sig en lösning enligt vilken man uppställer ett obligatoriskt krav på efterprövning av de aktuella planerna hos länsstyrelsen. Av dessa alternativ har bygglagutredningen valt det sistnämnda. Oavsett vilket alternativ för efterprövningsförfarandet som läggs till grund för lagstiftningen bör enligt utredningen kommun ha möjlighet att hos Kungl. Maj.t överklaga beslut som länsstyrelsen har meddelat vid efterprövning av plan i den mån beslutet har gått kommu- nen emot.
Med hänsyn till kommunplanens mycket översiktliga och principiella karaktär har utredningen inte ansett att uttrycket fastställelse är lämpligt som benämning på länsstyrelsens beslut att acceptera en kommunplan. Utredningen använder i stället uttrycket godkännande för detta beslut. För beslut att acceptera en kommundelsplan anses däremot det i gällande lagstiftning använda uttrycket fastställelse kunna brukas i fortsättningen.
Vissa krav på en tidsbegränsning av hela efterprövningsförfarandet bör gälla enligt utredningen. Länsstyrelsen bör därför vara skyldig att i förväg efter samråd med kommunen göra en tidsplan för hela efterprövningen.
Remissinstanserna Allmänt
Till de riktlinjer för samspelet mellan staten och kommunerna som bygglagutredningen dragit upp ansluter sig i huvudsak luftfartsverket, lantmäteristyrelsen, bostadsstyrelsen, länsstyrelserna iJönköpings, Skara- borgs och Örebro län, länsberedningen, Gnosjö, Trollhättans, Värnamo och Övertorneå kommuner samt LRF.
Flertalet remissinstanser instämmer med bygglagutredningen i att den nya lagstiftningen bör syfta till att ge kommunerna ansvaret för den planläggning som krävs för att tillgodose behovet av hushållning med mark och vatten samt av en god miljöutformning.
Endast Sveriges villaägareförbund ifrågasätter om en framtida lagstift- ning skall bygga på kommunalt huvudmannaskap i planeringsprocessen. Förbundet förordar att denna fråga görs till föremål för en förutsätt— ningslös undersökning. Enär kommunerna enligt förbundets mening ofta visat bristande förmåga att hantera sitt huvudmannaskap för byggnadslag- stiftningen borde planeringen i sin helhet i princip överföras på länssty- relserna. I det fortsatta arbetet bör man emellertid, inte minst med hänsyn till rättssäkerhetskravet, särskilt pröva ett system enligt samma principer, som kommer till uttryck i fastighetsbildningslagstiftningen.
LO förklarar att man i och för sig kan instämma i utredningens förslag att stommen i den fysiska planläggningen liksom hittills skall utgöras av en planläggning på kommunal nivå med kommunerna som huvudmän. En förutsättning för detta måste emellertid vara att kommunalekonomiska intressen inte får föranleda kommunerna att göra avsteg från de för bostadspolitik, miljöpolitik, regionalpolitik och skogspolitik fastslagna allmänna målsättningarna. 1 lagstiftningen bör därför utformas egenskaps— krav som garanterar att vissa sociala mål uppnås.
Malmö kommun finner skäl till viss tveksamhet när det gäller att nu lägga fast arbets— och rollfördelningen på bygglagområdet innan resultat föreligger från utredningen om den kommunala demokratin och länsbe- redningen. Även Södertälje kommun och Stockholms läns landsting (en minoritet) framhåller att det fortsatta utredningsarbetet rörande en ny byggnadslagstiftning bör bedrivas samordnat och med beaktande av läns- beredningens överväganden.
Även om således den bärande principen om ett kommunalt huvud— mannaskap godtas framhävs från flera håll de väsentliga statliga intressen som måste tillgodoses. Länsstyrelsen i Kristianstads län förutsätter att systemet utformas så att det inrymmer garantier för att de statliga intressena beaktas.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län framhåller att för den planering som är av riks- och regionalt intresse, utgör länsstyrelsen en lika självklar huvudman. Länsstyrelsen ansvarar därmed även för allmän samordning över kommungränserna. Länsstyrelsen framhåller att det ökade kom- munala planeringsansvaret inte får begränsa statens möjligheter att med bestämdhet hävda speciella interkommunala och regionala intressen. Kommunerna får ett starkt inflytande på markanvändningen, vilket också är riktigt. Att staten också måste ha ett starkt inflytande är emellertid ofrånkomligt. En långt vidare krets än kommunens medborgare berörs inte sällan av planeringsfrågorna. Staten är också, och torde förbli, huvudman för flera samhällsaktiviteter med markanvändningskonsekven- ser. Man kan nämna kommunikationsväsendet, regionalpolitiken, jord- bruks- och skogspolitiken för att ge några belysande exempel. Resurshus- hållningsfrågorna torde allmänt sett framdeles komma att bli alltmer centrala rikspolitiska frågor liksom även miljöpolitiken.
Kammarkollegiet ifrågasätter om det inte i vissa fall kan finnas behov för statsmakterna att mera direkt styra planläggningen och bestämma planens innehåll även när det gäller angelägenheter som inte är av direkt riksintresse. Som exempel nämns att frågor om naturvård, vägar och andra kommunikationer ofta ligger på regionplanenivå och påverkar mer än ett län. Kollegiet föreslår att Kungl. Maj:t i sådana fall skall kunna förklara att ett visst område skall planläggas på samma sätt som rikszon.
Såvitt avser det statliga inflytandet i naturvårdsfrågor instämmer Svenska naturskyddsföreningen med bygglagutredningen i att läns- styrelsens synpunkter vid planeringen skulle kunna göra sig gällande genom samråd, men enligt föreningens mening vore det också önskvärt om de presenterades i form av en samlad länsplan där områden med speciellt naturvårdsintresse (eller annat länsintresse) avgränsats och
där det för varje sådant område föreskrivits vad som skall iakttas beträffande dessa områden vid planeringen på kommunal nivå. Åtmin- stone bör sådana naturvårdszoner (regionala zoner), på analogt sätt som utredningen föreslagit beträffande rikszoner, kunna avgränsas då samråds- förfarandet inte leder till att ett regionalt intresse tillgodosetts. Givna föreskrifter skulle avse såväl översiktlig planläggning som detaljplanlägg- ning och uppfyllelsen av föreskrifterna skulle kontrolleras vid obligato- risk efterprövning av dessa planer. Ett alternativ är att alla kommun- planer förs upp till Kungl. Maj :t för fastställelse.
Naturvårdsverket tillstyrker att kommunernas ställning stärks när det gäller planering för i första hand kommunala intressen. Planerings- och beslutsordningen måste emellertid utformas så att övergripande intressen av rikskaraktär och regional karaktär kan beaktas i tillräcklig utsträck— ning.
Skagsstyrelsen kräver garantier för att skogsnäringens samhällsekono- miska betydelse vinner erforderligt beaktande i den kommunala plane— ringen. Detta kan uppnås om man gör de bedömningar som ligger till grund för den skogspolitiska målsättningen i riksperspektivet bindande för de riktlinjer som man har att följa vid den kommunala planeringen. Dylika riktlinjer bör därför inskrivas i den överordnade fysiska riks- planen, varjämte skyldigheten för kommunerna att iaktta dem bör lagfästas. Likaså måste enligt Skogsstyrelsen preciseras hur samordningen mellan skogsvårdslagen och övrig markanvändningslagstiftning skall ske. Skogsvårdsstyrelsernas inflytande såsom statsmakternas skogliga regional- organ bör härvid säkerställas på sätt som lämnar garantier för deras medverkan på ett tidigt stadium i den kommunala planeringen. En ändamålsenlig lösning av dessa frågor måste för skogsnäringens del ha avgörande betydelse för vidare överväganden rörande de kommunala planernas kvalifikationer som avvägningsinstrument mellan statliga och kommunala markanvändningsintressen.
Länsstyrelserna i Värmlands, Jämtlands och Norrbottens län tillstyrker ett vidgat kommunalt ansvar men framhåller att detta ställer stora krav på ett smidigt samrådsförfarande mellan stat och kommun.
Länsstyrelsen i Västerbottens län påpekar att beslutsprocessen i mark- användningsfrågor också i en ny lag måste bygga på ansvar och deltagan- de både av staten och kommunerna. Den inställningen måste enligt läns- styrelsen växa fram att fråga är om allmänna intressen som i grunden är gemensamma för stat och kommun. Med den utgångspunkten kan arbetsformerna kanske mera än f. n. präglas av vad utredningen utryckt genom att tala om samspel mellan staten och kommunerna. Länsstyrelsen lägger stor vikt vid avsnittet om ansvarsfrågorna. De principiella resone- mang som förs och de praktiska förslag som utredningen framlägger säger sig länsstyrelsen i stort sett dela samtidigt som länsstyrelsen starkt understryker betydelsen av att förvaltningen av denna sektor ges alla möjligheter att fungera effektivt.
Många remissinstanser hälsar med tillfredsställelse att det kommunala inflytandet över den fysiska planeringen blir förstärkt genom bygglagut- redningens förslag. Sådana uttalanden görs av Enköpings, Finspångs,
Gagnefs, Höörs, Marks, Mora, Trollhättans, Vårgårda, Vänersborgs och Värnamo kommuner samt byggnadsnämnden i Landskrona kommun. Vellinge kommun och Göteborgsregionens förbundsstyrelse gör också liknande uttalanden varvid de dock reserverar sig mot den föreslagna ordningen avseende interkommunal planering.
Även Herrljunga kommun ser det som positivt att det kommunala inflytandet ökas men beklagar samtidigt att kommunernas rätt att besluta i planfrågor minskats jämfört med utredningens direktiv.
Härnösands kommun anser att det kommunala planmonopolet utgör en grundsten i den kommunala självstyrelsen. Kommunen vill därför understryka risken för att kommunernas planeringsverksamhet kan kom- ma att styras i en från kommunal synpunkt otillfredsställande riktning. I det föreslagna systemet avses emellertid främst den översiktliga plane- ringen knytas till statligt inflytande. Härigenom minskar inflytandet på detaljplanläggningen, vilket rimligtvis bör underlätta kommunernas hand- läggning.
Den avvägning mellan stat och kommun som skisseras i förslaget är enligt Eslövs kommun rimlig men bör preciseras bättre i en kommande lagstiftning. Karlsborgs kommun finner det svårt att i avsaknad av lagtext bedöma huruvida den kommunala bestämmanderätten kommer att kun- na bibehållas.
Eda, Kumla och Sundsvalls kommuner framhåller vikten av att det kommunala planmonopolet bibehålls och lagfästs. Enligt Kumla kommun är det av vikt att det kommunala planmonopolet inte rubbas i annat fall än då visst område har ett uppenbart riksintresse av sådan betydelse och frågan inte kan lösas på annat godtagbart sätt. Föreningen Sveriges stadsarkitekter anser att den kommunala politiska självbestämmande- rätten bör konsekvent beaktas. Ett kommunalt politiskt beslut bör inte kunna hävas av annat än ett politiskt beslut på läns- och riksnivå.
Enligt Kiruna kommun innehåller bygglagutredningens förslag i många avseenden lösningar som får anses välgrundade. Kommunen instämmer sålunda i att huvudmannaskapet för planeringen i övervägande grad bör förankras hos kommunerna. Motala kommun anser att det föreslagna plansystemet rätt utnyttjat bör ge en klar fördelning av vad som skall regleras under länsstyrelsens medverkan och inflytande och vad som blir en ren kommunal angelägenhet.
Ett Stort antal remissinstanser gör gällande att bygglagutredningens förslag, tvärtemot det uttalade målet att ge kommunerna huvudansvaret för planläggningen, skulle leda till en stark statlig styrning.
Stockholms kommun anser att bygglagutredningens förslag ger stat- liga organ — främst länsstyrelserna — ett inflytande över kommunernas planering som är betydligt större än de hittills haft. I och för sig anser kommunen det naturligt att utredningen sökt finna former för en samordning av statlig och kommunal planering som garanterar att de statliga intentionerna blir fullföljda på den lokala nivån. Men de förslag, som utredningen framlägger i detta syfte överbetonar kraven på statligt inflytande på bekostnad av den kommunala självbestämmanderätten. Det skulle enligt kommunen ha varit lättare att etablera det önskade sam-
spelet mellan statlig och kommunal planering om de nya statliga planeringsaktiviteterna vore närmare och mer slutgiltigt definierade till sin form och sitt innehåll. Om planernas giltighet och det statliga genomförandeansvaret vore preciserat och garanterat, kunde relativt fasta kopplingar mellan statlig och kommunal planering konstrueras. Sam- banden kunde då lämpligen ha kommit till uttryck just i byggnadslagstift- ningen. Men utan att kunna anknyta till en reglerad statlig planering på den regionala nivån har bygglagutredningen likväl i sitt förslag tilldelat länsstyrelserna en kraftigt utvidgad överprövningsrätt över kommunernas planer. Traditionellt sker ju en statlig fastställelseprövning av stadsplaner vars syfte är att garantera en lagenlig behandling av planerna och tilbörligt hänsynstagande till olika intressenters önskemål eller krav. Utredningens förslag går nu enligt kommunen betydligt längre. De innebär en obligatorisk statlig realprövning av även kommunplaner och kommundelsplaner efter statliga bedömningsgrunder och normer. Vid prövningen skall vagt definierade riksintressen och statliga partsintressen kunna ges särskild vikt. Utan statligt godkännande blir kommunernas planer inte giltiga. Denna prövningsprocess ger utrymme för en makt- utövning från de statliga organen över den kommunala framtidsplane- ringen som inte motsvaras av ett ansvar för planernas praktiska och ekonomiska konsekvenser. Önskemålen om ett vidgat medborgarinflytan— de i den kommunala planeringsprocessens olika skeden och nivåer tillgodoses bättre ju mera självständigt kommunerna tillåts handlägga sina planfrågor. Liknande synpunkter framförs av Föreningen Sveriges kom— munala förvaltningsjurister.
I den sistnämnda kritiken mot att utredningsförslaget skulle leda till för stark statlig styrning instämmer Ekerö, Danderyds, Grästorps, Fal- köpings, Göteborgs, Haninge, Hjo, Hultsfreds, Hylte, Karlstads, Kungs- backa, Kävlinge, Laholms, Lidingö, Linköpings, Malmö, Mariestads, Norrtälje, Nybro, Orsa, Skara, Skurups, Sollentuna, Sjöbo, Skövde, Sävsjö, Söderköpings, Södertälje, Sölvesborgs, Tyresö, Upplands-Bro, Upplands- Väsby, Vara, Växjö, Ängelholms och Örebro kommuner, fastig- hetskontoret i Lund, länsstyrelsen iMalmöhus län, Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister, Svenska landstingsförbundet, Stock- holms läns landsting (majoriteten och en minoritet) och Göteborgs- regionens förbundsstyrelse.
Enligt Norrköpings kommun har förslaget vissa inbyggda risker för att den eftersträvade ökade kommunala friheten förbyts i sin motsats genom administrativa åtgärder av statliga organ. Även Degerfors kommun påtalar sådana risker.
Grästorps, Mariestads och Vara kommuner framhåller att plansyste— met innebär att staten kraftigt ökar sitt inflytande över den kommunala planeringen. Det anses tveksamt om dessa nackdelar uppvägs av den ökade frihet kommunerna får ifråga om detaljplaneringen samt de bättre möjligheterna till medborgarinflytande som skapas. En utvärdering av denna problematik förutsätter tillgång till lagtext och dessutom praktiska prov av helt annan uppläggning och innehåll än de planexempel som redovisas i en bilaga till betänkandet.
Enligt länsstyrelsen i Malmöhus län har betänkandet på många håll uppfattats såsom om kommunernas ansvar för planeringen skulle mins- kas. Länsstyrelsen framhåller emellertid vikten av att ansvaret för och i princip det avgörande inflytandet över planeringen av kommunernas yta bör ligga hos kommunerna och deras invånare liksom att den enskildes initiativrätt bibehålles i vad avser planläggning och bebyggelse.
Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att man måste hålla planerings- arbetet inom måttliga gränser. Planeringsprocessen bör därför förenklas bl. a. genom att man i än högre grad lägger ansvaret på kommunerna.
Södertälje kommun anser likaledes att förslaget skulle innebära en stark förskjutning av kompetensen från kommunerna till de statliga myndigheterna. Bidragande härtill är länsstyrelsernas överprövningsrätt och det föreslagna samrådsförfarandet. Det finns enligt kommunen ett behov av ökad styrning i de övergripande resursfördelningsfrågorna. Men detta måste leda till minskad frihet för övriga intressenter i just dessa avseenden. Frågan bör då ställas: hur skall samspelet stat-kommun-före- tag-enskilda utformas, för att en nödvändig ökning av den statliga styrningen skall kunna kombineras med minsta faktiska inskränkning i den frihet för övriga intressenter som man uppställt som självständiga mål? Bygglagutredningen har avskurit sig från en analys av denna problemställ- ning genom att bland sina utgångspunkter inrangera syftet om ett vidgat kommunalt ansvar utan att ange en referenspunkt avseende iförhållande till vad denna vidgning skall mätas. I förhållande till nuläget? Till en utveckling med allt hårdare statlig sektoriell styrning? Enligt kommunen tillåter inte samhällsutvecklingen en vidgad självständighet för kom- munerna på alla de områden och i alla de avseenden som det föreslagna planeringssystemet skall omfatta. En enskild kommun kan inte ges en frihet att förhindra en för riket som helhet uppenbart önskvärd åtgärd eller vidta en på samma grund uppenbart olämplig åtgärd. Omfattningen av dessa inskränkningar vidgas när knappheten på resurser tilltar. Inom ett visst plansystem ökar det också med vidgad integration. Ett plan- system som tar hänsyn till detta faktum kan inte samtidigt utan vidare antas också rymma möjligheter till vidgad kommunal självstyrelse. Bygg— lagutredningen har enligt kommunen — genom att inte behandla detta grundläggande problem — inte heller nöjaktigt visat att det föreslagna planeringssystemet minimerar den faktiska inskränkning i den kom- munala självstyrelsen som kommer att bli följden av utvecklingen av den statliga planeringen och styrningen inom detta och andra områden.
Enligt Malmö kommun har man i förslaget tagit ett betydande steg mot ett vidgat statligt inflytande i planläggningsarbetet. Motiven för att hävda ett statligt inflytande anses emellertid i många fall oklara, och kommunen vänder sig framförallt mot den markerade och i vissa fall konstlade uppdelning av olika intressen i grupper, representerande staten, kommunen och den enskilde. En sak är att vissa självklart övergripande frågor om regional utvecklingsplanering och fysisk riksplanering kräver en speciell behandling. I övrigt bör man genomgående kunna räkna med att riksintressen och lokala intressen kan tas om hand och avvägas i ett beslutssystem i vilket kommunens folkvalda representanter skall svara för
det slutliga ansvaret för att besluten står i överensstämmelse med allmänintresset. Att man av rättssäkerhetsskäl samtidigt måste bygga in vissa kontroll- och överprövningsfunktioner, torde härvidlag inte innebära någon ändring i sak. Utredningens förslag om ett vidlyftigt samrådsför- farande stat-kommun och en obligatorisk efterprövning av samtliga planer för att tillse att intentionerna enligt samrådet fullföljts i planerna är enligt kommunens mening ägnat att försvåra en rationell handläggning av plan- och byggnadsfrågorna. Det fortsatta utredningsarbetet bör inriktas på en förenklad modell för samrådet stat-kommun i planlägg- ningsskedet och på enklare regler för efterprövning och kontroll.
Upplands Väsby kommun anser att utredningen behandlar samspelet mellan staten och kommunerna med utgångspunkt från statens behov av kommunal planering, vilket anses framgå bl. a. av att riksintressena genomgående betonas. I utredningen synes vid motsatsförhållande mellan riksintressen och kommunala intressen de förra ha givits företräde. Vägningen mellan riks- och andra intressen kan naturligtvis inte göras generellt utan bör bli föremål för bedömning i varje enskilt fall. Dialogen mellan staten och kommunerna bör föras med en lika hög värdering av de kommunala behoven särskilt med tanke på att en av bygglagutredningens ursprungsidéer var att kommunerna i högre grad än nu skulle ha ansvaret för planeringen.
Även Växjö kommun framhåller att det föreslagna plansystemet synes vara uppbyggt för att bidra till att man i första hand från centralt håll skall kunna leda utvecklingen. l betänkandet diskuteras enligt kommunen ingående hur statliga intressen skall kunna tillgodoses.
Som en av de omständigheter som skulle leda till ökad statlig styrning framhålls av flera remissinstanser den föreslagna ordningen när det gäller interkommunal planering. Sådana synpunkter framförs av Ekerö, Haninge, Nybro, Tyresö, Upplands—Bro, Vaxholms och Vellinge kom— muner. Länsstyrelsen i Malmöhus län, utredningen om den kommunala demokratin och Göteborgsregionens förbundsstyrelse anser att frågan om regionplaneringen bör övervägas ytterligare ur kommunaldemokratisk synvinkel.
Som främsta orsak till att den statliga styrningen skulle öka med bygglagutredningens förslag anses i allmänhet, i likhet med Stockholms, Södertälje och Malmö kommuners ovan refererade yttranden, det före- slagna överprövningsförfarandet. Enligt Sävsjö kommun kommer den översiktliga samhällsplaneringen att i stor utsträckning programmeras från statligt håll. Härigenom föreligger risk för att det kommunala planmonopolet kommer att urholkas i en sådan omfattning att det i realiteten kommer att sakna reellt värde. En sådan utveckling kan kommunen inte acceptera. Liknande synpunkter framförs av Ekerö, Kävlinge och Sölvesborgs kommuner.
Danderyds kommun instämmer med bygglagutredningen i att samord— ning är angelägen men anser att den inte får ske under de tvångsmässiga former utredningen föreslår. Utredningen anses sålunda vilja säkerställa det statliga inflytandet över den kommunala planeringen genom över- prövning av kommunala utvecklingsplaner genom att ge statliga intressen
företrädesrätt i planläggningen med bindande föreskrifter om planers innehåll och med införande av obligatorisk planläggnings- och samråds- skyldighet för kommunerna. Samråds- och prövningsförfarandet skall enligt utredningen få karaktär av ”överenskommelse” mellan stat och kommun om samhällsbyggandets utveckling. Några garantier för statens medverkan i genomförandet kan kommunerna dock inte påräkna, trots att klarare dynamiska ramar för bostadsbyggande, vägbyggande etc. skulle underlätta ett planmässigt kommunalt handlande. Utredningens förslag till rollfördelning mellan Stat och kommun innebär enligt kom- munen en väsentlig inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Beslutanderätten måste tillkomma dem som har det politiska och ekonomiska ansvaret för planläggningens konsekvenser och därför bör kommunala beslut av direktvalda förtroendemän som rör utvecklingen i den egna kommunen inte regelmässigt överprövas av statliga partsintress- en.
Orsa kommun ställer sig kritisk till att länsstyrelsen enligt bygglagut- redningens förslag skall kunna vägra godkänna eller fastställa en plan om den inte är godtagbar från statlig synpunkt. Om kommunerna således inte följer de statliga direktiv som utfärdas riskerar man att planen inte fastställs. Staten föreslås inta en så stark ställning gentemot kom— munerna att uttrycket ”kommunalt planmonopol” inte längre kan sägas ha någon reell innebörd. Om denna styrning från statens sida blir verklighet inger detta enligt kommunen stora betänkligheter. Liknande synpunkter framförs av Hylte, Kalmar, Nybro, Sävsjö och Vaxholms kommuner.
Malmö kommun föreslår att länsstyrelsen inte skall äga rätt att återförvisa plan. Finner länsstyrelsen att planen inte är godtagbar anses att frågan skall underställas Kungl. Maj:t.
Hallstahammars kommun finner att det av utredningens ordalydelse är svårt att utläsa vilka konsekvenser den föreslagna fastställelseprövningen kan komma att få. Det utvecklade samrådssystem som förutskickas varvid råd och anvisningar kan lämnas ierforderlig omfattning bör enligt kommunen inte få leda till att den kommunala planeringen blir program- merad från statligt håll. Visserligen ter sig i betänkandet kommunens inflytande formellt vara stort, men å andra sidan framgår också enligt kommunen att kommunala planer som inte följer olika påpekanden vid tidigare samråd kan riskera att inte godtas vid fastställelseprövningen.
Länsstyrelsen i Hallands län påpekar att bygglagutredningen inte funnit anledning att föreslå några bestämmelser för den eventualiteten att en kommun skulle underlåta att iaktta omprövningsbestämmelserna. Det planlösa tillstånd, med ty åtföljande totalstopp för markanvändnings- ändringar som då skulle uppkomma, ter sig enligt länsstyrelsen helt orimligt, varför dylika bestämmelser inte kan undvaras. Även läns- styrelserna i Värmlands och Jämtlands län pekar på behovet av dylika bestämmelser.
Enligt Gislaveds kommun ligger tyngdpunkten i principförslaget till en ny lagstiftning på den översiktliga planeringen. En avgörande skillnad mot nuvarande byggnadslag är, att f.n. gör sig det statliga inflytandet
gällande i detaljplaner, dispenser och bygglov. I bygglagutredningens förslag kommer detta i realiteten in under förarbetena mellan kommun och länsstyrelse före antagande av kommunplan i kommunfullmäktige. Då kommunplanen skall godtas av länsstyrelsen, som har att följa de statliga direktiven, kan den nya ordningen innebära, att kommunerna i stället för att få ett större ansvar riskerar en statlig detaljstyrning. Kommunplanen kan bli hårt uppbunden av statliga direktiv.
Även enligt Hultsfreds och Lidingö kommuner samt planeringskonto- ret i Halmstads kommun kan en överflyttning av överprövningen till den översiktliga planeringen innebära en skärpning av det statliga inflytandet. Hultsfreds kommun framhåller härvid att kommunplan inte får bli för detaljerad, vilket skulle minska det kommunala inflytandet. Sådan var- ning framförs även av Staffanstorps kommun. Planeringskontoret i Halmstads kommun anser att kompetensförskjutningen kan begränsas avsevärt om den statliga överprövningen bara får omfatta sådana väsent- liga frågor som angivits av bygglagutredningen. Byggnadsnämnden i Lund anser det vara i princip riktigt att det statliga inflytandet främst får göra sig gällande vid den översiktliga planläggningen men framhåller samtidigt vikten av att kommundelspla- nerna då inte får göras så detaljerade att kommunernas självbestämman- derätt i fråga om detaljplanläggning blir illusorisk. Det i betänkandet lämnade exemplet på kommundelsplan är enligt nämnden alltför detalje— rat.
Tyresö kommun anser att bygglagutredningens förslag i hög grad går ut på att stärka det statliga inflytandet och kontrollen över kommunernas översiktsplanering. Samma iakttagelse kan gälla även detaljplaneringen, eftersom kommundelsplanen förutsätts kunna ha en sådan detaljerings- grad, att den väl motsvarar nuvarande detaljplaneinstitut. Genom den valda konstruktionen har enligt kommunen en från rättssynpunkt ohåll- bar lösning beträffande länsstyrelsens roll i planeringen åstadkommits. Länsstyrelserna avses sålunda dels delta i kommunernas översiktsplane- ring redan på programstadiet, dels medverka i själva planarbetet genom samråd, dels avgöra erinringar från såväl enskilda som organisationer mot den av kommunfullmäktige antagna planen samt dels godkänna eller fastställa planen. Stockholms läns landsting har framfört kritik av mot- svarande slag. _
Av det föregående framgår att Stockholms kommun och Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister anser att samspelet mellan stat och kommun skulle underlättas av en mer reglerad statlig planering på regional nivå. Länsstyrelsen i Örebro län vill, med hänsyn till det betydande statliga ansvar länsstyrelserna givits för den regionala samhälls- utvecklingen i vid bemärkelse, väcka frågan om länsstyrelserna inte bör ges en aktivare roll i den föreslagna markanvändningsplaneringen. Inte så att en särskild länsplanläggning skulle bedrivas utan mera en programin- riktad, sektorövergripande statlig planering i samarbete med kom- munerna efter samma principer som gäller för den fysiska riksplane- ringen, en ”fysisk länsplanering”. En regional samordning av skilda statliga sektorsintressen måste enligt länsstyrelsen ändå få karaktären av
ett planeringsliknande ställningstagande. Liknande uppfattning har Boden, Luleå, Piteå och Älvsbyns kommuner.
Gislaveds kommun understryker emellertid att endast kommun bör äga rätt att utarbeta planer. Länsstyrelse eller annan statlig myndighet, t. ex. vägverket, bör inte äga rätt att framställa alternativa planer till kommunen. Kommunens kontakter med länsstyrelsen måste strikt be- gränsas till riksintressanta objekt. Enligt kommunens mening bör några reella planeringsfunktioner över huvud taget inte åligga länsstyrelsen. Planering på denna nivå bör ske i länsdemokratisk ordning.
Statliga intressen vid planläggning
När det gäller bygglagutredningens precisering av vad som bör anses som statliga intressen i samband med fysisk planering och uttalanden om den innehållsmässiga omfattningen av den statliga överprövningen tillstyrks utredningens förslag av Ale, Eslövs, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Olofströms, Partille, Stenungsunds, Vara, Vänersborgs och Öckerö kommuner samt Göteborgs Förorters Förbund. Även planeringskontoret i Halmstads kommun synes godta preciseringen av de statliga intressena. Vara kommun framhåller att det med det föreslagna systemet finns risk för att statliga synpunkter på den kommunala planeringen får alltför stor tyngd. Enligt kommunen har emellertid utredningen på ett förtjänstfullt sätt uppmärksammat detta problem, och förslaget bedöms bädda för ett förtroendefullt samarbete mellan stat och kommun.
Ett stort antal remissinstanser framhåller vikten av att de statliga intressena preciseras och av att det klart framgår vad länsstyrelsen skall pröva.
Länsstyrelsen [Jönköpings län anser att det är angeläget att varje anledning till tveksamhet om länsstyrelsens roll isamband med över- prövning av planer undanröjs genom entydiga lagregler eller tillämpnings— föreskrifter. Bl. a. bör det klart framgå i vad mån länsstyrelsen skall behålla sin nuvarande uppgift som allmänt planvårdande myndighet.
Klara regler i förevarande hänseende efterlyses även av länsstyrelserna i Östergötlands, Kalmar, Gotlands, Örebro och Kopparbergs län, kommun— förbundet, Ale, Alvesta, Eslövs, Falu, Gislaveds, Herrljunga, Hylte, Härryda, Karlstads, Kungsbacka, Kungälvs, Lerums, Marks, Motala, Munkedals, Mölndals, Norrköpings, Norrtälje, Partille, Skövde, Stenung- sunds, Trelleborgs, Umeå, Vårgårda, Vänersborgs, Vännäs, Öckerö och Örebro kommuner samt Sveriges villaägareförbund och Göteborgs Förorters Förbund.
Enligt Norrtälje kommun är det betydelsefullt att det i lagen ges klara direktiv för länsstyrelsens samråd och godkännande av kommunplan för att begränsa kommunernas osäkerhet i behandlingen av planen. Med oklart formulerade riktlinjer föreligger bl. a. risk för att länsstyrelsen kan förhala den kommunala planeringen. Detta kan vara fallet när kommunen av skilda skäl, bl. a. starka reaktioner från skilda medborgargrupper funnit sig föranlåten att inte följa de intentioner som framkommit från statsmakternas sida vid samråden.
Örebro kommun framhåller att det är av stor betydelse på vilka grunder länsstyrelsen skall pröva planers innehåll och utformning. Dessa grunder torde enligt kommunen vara de som utvecklas i betänkandets kapitel 11 och 12," ”Allmänna riktlinjer för planläggningen” och ”Be— byggelsemiljöns utformning”. Enligt kommunen måste det emellertid konstateras, att utredningen i stort sett har förbigått den visserligen svåra men också mycket viktiga frågan om målet för planläggningsverksam- heten. Dessa två kapitel innehåller inte ens ansatser till en fullödig målanalys. För att uppställda mål skall vara meningsfulla, ge praktisk vägledning för handlandet — i detta fall planläggningen — måste de uppfylla vissa krav. Den sammanfattning av kapitlen 11 och 12 med förslag till lagbestämmelsernas innehåll som redovisas i punkterna 11.1] resp. 12.4 uppfyller på intet sätt dessa krav. Det innebär, att kommunen och den granskande statliga myndigheten inte ur lagstiftningen kommer att kunna hämta gemensamma mål och riktlinjer för planläggningsarbe— tet. Det innebär vidare att grunderna för den statliga myndighetens granskning inte kommer att vara kända för kommunen. Den kommunala planläggningen kan i sämsta fall bli föremål för en helt godtycklig myndighetsutövning från statliga myndigheters sida. Det utredningen har anfört om mål och riktlinjer för planläggningen ger således enligt kommunen synnerligen otillfredsställande förutsättningar för samspelet mellan staten och kommunerna. Målfrågorna bör göras till föremål för förnyad och grundligare analys.
Många remissinstanser understryker vad bygglagutredningen sagt om att det bör sörjas för att överprövningen riktas in på de frågor som har väsentlig betydelse med hänsyn till statliga intressen. Uttalanden i denna riktning görs av Ale, Bodens, Botkyrka, Gävle, Hjo, Härryda, Kungsbacka, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Luleå, Motala, Munkedals, Mölndals, Olofströms, Partille, Piteå, Skövde, Stenungsunds, Tibro, Trelleborgs, Vetlanda, Vänersborgs, Älvsbyns och Öckerö kommuner samt kommun- förbundet och Göteborgs Förorters Förbund.
Karlstads kommun framhåller att länsstyrelsens efterprövning bör begränsas till en bevakning av rent statliga intressen, regionala och interkommunala frågor samt till en prövning av planförslagets överens- stämmelse med gällande lag. Samma uppfattning företräds av Umeå kommun och Föreningen Sveriges stadsarkitekter. Enligt Uppsala och Örebro kommuner bör länsstyrelsens medverkan begränsas till att bevaka klart avgränsade riksintressen, samordna det statliga samarbetet med kommunerna, samordna interkommunala planeringsfrågor samt pröva den formella planbehandlingen och sakägares besvär i planfrågor.
Malmö kommun anser att efterprövning av kommunplan uteslutande skall inriktas på att pröva i vad mån riktlinjer för regionalpolitiken och den fysiska riksplaneringen beaktas i planläggningen. Liknande uppfatt- ning har även Gävle, Hallstahammars och Kiruna kommuner. Enligt Staf— fanstorps kommun bör prövningen endast avse statliga och interkommu- nala intressen.
Uddevalla kommun framhåller att lagtexten i fråga om det statliga inflytandet måste göras så generell att den statliga prövningens innehåll
inte blir ambitiösare än som går att snabbt åstadkomma med de personalresurser som tillhandahållits.
Gislaveds, Falkenbergs, Falu och Skövde kommuner framhåller att länsstyrelsens uppgifter i stort bör inskränkas till att gälla statliga intressen. Även enligt Trelleborgs och Kungsbacka kommuner bör pröv- ningen inriktas på väsentliga statliga intressen. Skall därutöver även en formell juridisk granskning ske bör en sådan enligt Trelleborgs kommun endast syfta till att tillvarata den enskildes rättssäkerhet.
Solna kommun anser att länsstyrelsens roll vid överprövning bör be- gränsas till prövning huruvida de av staten i lag och författning uppställda målsättningarna och kraven är uppfyllda i de planer som antagits av de demokratiskt valda organen varvid även beaktas plans rättsverkan och eventuell besvärsprövning.
Göteborgs kommun anför i anledning av den av bygglagutredningen gjorda uppräkningen av vad som skall anses som statliga intressen att statlig prövning av översiktliga planer med beaktande av alla dessa intres- sen skulle leda till att den faktiska beslutanderätten för stora områden skulle komma att läggas på länsstyrelsen och inte kommunen. Kommu- nen anser därför att någon statlig prövning av kommunplan inte bör ske.
Botkyrka kommun framhåller att den statliga granskningen inte får gå in på lämplighetsfrågor av kommunalpolitisk natur. Beslutanderätten i dessa frågor måste helt ligga hos kommunen som har det politiska och ekonomiska ansvaret för planläggningens konsekvenser. Liknande ut- talanden görs av Gislaveds, Munkedals och Norrköpings kommuner samt kommunförbundet.
Enligt Umeå kommun måste den grundläggande principen vara att frågor som har karaktär av lämplighetsbedömningar skall avgöras inom kommunerna av politiskt ansvariga organ medan rättsfrågor prövas inom länsstyrelsen. Denna uppfattning framförs även av Karlstads och Vännäs kommuner. Avgörandet beträffande frågor som rör miljökvaliteter bör enligt Gävle kommun ligga hos kommunen. Nacka kommun framhåller att kommunplan och kommundelsplan inte bör fastställas av länsstyrel- sen vad gäller det reella innehållet.
Borlänge kommun anför beträffande de av bygglagutredningen före- slagna principerna för lagbestämmelser angående bebyggelsemiljön att normer, gemensamma för hela riket, endast bör utfärdas sparsamt. Staten har enligt kommunen ändå möjligheter att vid fastställelsen av planförslag bedöma deras kvaliteter samt skapa viss praxis. Kommunen synes således förutsätta att den statliga prövningen även skall omfatta miljökvaliteter.
Länsstyrelsen i Norrbottens län ifrågasätter om inte en förskjutning bör ske av länsstyrelsens ansvarsområde rörande kontroll och bevakning av sociala och miljömässiga aspekter i ny lagstiftning på sådant sätt att länsstyrelsen mer kan ägna sig åt upplysnings- och anvisningsverksamhet än åt efterkontroll. Detta synes enligt länsstyrelsen vara i överens- stämmelse med det ökade kommunala inflytandet över bebyggelsens närmare utformning. Länsstyrelsens övervakande uppgift skulle därvid komma att begränsas till kontroll huruvida statliga myndigheters mark- användningsintressen är tillgodosedda i den kommunala planeringen.
Sådant samrådsarbete och sådan efterprövning torde någorlunda hanter— ligt kunna administreras inom länsstyrelsen.
Norrköpings kommun finner det rimligt att översiktsplanerna granskas av länsstyrelsen med hänsyn till de intressen och verksamheter, för vilka staten är huvudman. Emellertid gör översiktsplanernas karaktär av kom- munala handlingsprogram att granskningen och fastställelsen av dem kan komma att omfatta inte bara markanvändningsfrågor utan även frågor, som på ett avgörande sätt påverkar anläggningar för den kommunala servicen och driften av dessa anläggningar. Härigenom kommer kommu- nens handlingsfrihet att beskäras. Kommunen förklarar sig inte kunna godta en sådan utveckling. I lagtexten bör införas klara regler om vilka skäl som kan anföras av länsstyrelsen för att vägra godta en plan. Dessa bör enligt kommunen inskränkas till att gälla åsidosättande av väsentliga statliga eller enskilda intressen, formella felaktigheter och uppenbart åsidosättande av lagens kvalitetskrav medan avvikelser från på administra- tiv väg tillskapade normer, råd, anvisningar och dylikt under inga omständigheter bör få åberopas för vägran att godta plan.
Planverket anför beträffande samrådet att länsstyrelsen avses företräda samtliga statliga intressen, såväl för staten iegenskap av huvudman för vägar, ledningar rn. ni. som för riksintressen, naturvård och kulturminnes- vård m. m. Vissa i lagen angivna materiella föreskrifter skall även beaktas. l samrådets karaktär ligger enligt planverket att man här kan redovisa vissa önskemål men att den slutliga sammanvägningen ännu inte skett. Ett första samråd bör alltså ske på programstadiet och kommer till stor del att innehålla en redovisning av en statlig önskelista men kan knappast inrymma något större inslag av förhandling, inte minst beroende på att väsentliga kommunala och enskilda önskemål kan framkomma först därefter, t. ex. i samband med utställningen. Mot denna bakgrund finner planverket det vara naturligt att det statliga godkännandet ofta kommer att innebära en materiell prövning. Möjligheten till samråd efter utställ- ning men före antagande står naturligtvis öppen därest de statliga önskemålen endast till begränsad del kunna tillgodoses vid den slutliga utformningen av planen.
Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att staten liksom hittills bör företräda det allmännas intresse beträffande sociala och miljömässiga synpunkter på planeringen. Att länsstyrelsen sålunda även bör företräda ”tredje mans” intressen i samhällsplaneringen bör enligt länsstyrelsen framgå även av blivande lagtext. &
Samma uppfattning framförs från länsstyrelsen i Kopparbergs län. Även länsstyrelsen i Kalmar län anser att prövningen skall omfatta miljöfrågor i stort.
Att länsstyrelsen vid prövningen inte bara skall bevaka statliga intres- sen utan också företräda ”tredje man” anser även länsstyrelserna i Skaraborgs, Värmlands, Västernorrlands och Västerbottens län.
Länsstyrelsen i Västerbottens län anser det framgå av utredningen att de statliga myndigheterna i första hand har att bevaka de statliga sektoriella intressena i planarbetet. Utöver denna sektorbevakning har emellertid den statliga prövningsmyndigheten enligt länsstyrelsen en inte
oviktig funktion även vad gäller medborgarnas intressen. Vid motsätt- ningar mellan kommunala och enskilda intressen är sålunda den statliga prövningen av betydelse. Vidare kan vissa allmänna intressen, som ytterst är av betydelse för de enskilda medborgarna, i många fall vara svåra att hävda för kommunerna när sådana intressen kommer i konflikt med kommunens markanvändningsbehov och ekonomi. Även här är en statlig bedömning av betydelse.
Enligt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län förutsätter utredningen att länsstyrelsens prövning ifråga om planer skall inriktas på frågor som rör statligt intresse. Det kunde därför enligt länsstyrelsen ifrågasättas om inte kommunalbesvär borde få anföras i de delar av ett planärende, där statlig myndighet inte har att besluta om godkännande eller fastställelse. Dylik besvärsrätt kunde vara av betydelse särskilt för sammanslutningar och ideella organisationer i fall där de intressen som sammanslutningen eller organisationen företräder förmenas ha blivit kränkta. Med hänsyn till bl. a. den tidsutdräkt som kunde bli följden av dylik besvärsrätt framstår det måhända dock enligt länsstyrelsen lämpligare att statlig myndighet vid godkännande eller fastställelse av plan ges en något mer omfattande prövningsrätt.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län förutsätter att de hittills uttalade riksintressena med verksamhets- och områdesanknutna riktlinjer kommer att vidareutvecklas i den fortsatta fysiska riksplaneringen och vara vägledande för länsstyrelsens inflytande på den kommunala planeringen. Lika klart bör det enligt länsstyrelsen vara att länsstyrelsen får ett reellt inflytande i de planeringsåtgärder som innebär konsekvenser utanför kommunen eller eljest ligger utanför de bedömningsmöjligheter kommu- nen rimligen kan nå. Det kan gälla resurshushållning som utan att direkt ha rikskaraktär ändå är väsentlig för annan kommun eller region. Vidare framhålls att länsstyrelsens uppgift bör vara att tillse att normer och anvisningar följs upp även inom sektorer av rent kommunalt intresse. I fastställelseprövning liksom vid besvärsprövning bör dessutom tredje mans intressen avvägas.
Distributionsutredningen understryker betydelsen av att det i lagstift- ningen klart anges att länsstyrelsen vid prövning av kommunplan inte enbart har att bevaka statliga ”sektorsintressen" utan också bör ta ställning till motsättningar mellan olika kommuner i fråga om t. ex. detaljhandelsutbudets utformning. Det kan härvid bli _aktuellt med samråd mellan angränsande län när det gäller stora detaljhandelsenheter.
Enligt Samfundet för lzenzbygdsvärd visar erfarenheten att det är nödvändigt med en viss central styrning av lagens tillämpning.
Enligt samfundet skulle denna svårighet kunna lösas genom att man i kommunplan och kommundelsplan inte bara anger vilka områden som skall ägnas åt olika typer av verksamhet, utan också definierar vilka intressen som i fortsättningen skall bevakas av statliga organ och angeri vilka fall yttrande från länsstyrelsen eller annan myndighet bör inhämtas.
Enligt Näringslivets byggnadsdelegation bör formell fastställelsepröv- ning bara ske i begränsad utsträckning. När det gäller översiktliga planer bör bindningar ske bara beträffande särskilt väsentliga frågor. Som sådana
anses böra räknas bl. a. riksplaneintressen, där särskilda behov finns att skapa vägledning för den kommande utvecklingen — t. ex. fredning av ett område från exploatering. Vidare anses få hit räknas väsentliga regionala planeringsbehov, där flera kommuner är berörda — t. ex. sträckningen av en huvudväg. Slutligen anser man att det bör vara möjligt att med överordnad planering lägga fast dispositioner, som är särskilt väsentliga från kommunal synpunkt, t. ex. lokaliseringen av större bostads- eller industriområden. När det gäller byggnadsplan anser delegationen att fastställelseprövning bara skall behöva ske på begäran av remissinstans som finner att särskild intressebevakning och kontroll är nödvändig från t, ex. riks- eller regionplanesynpunkt.
Överprövning av kommunplan
Flertalet remissinstanser instämmer med bygglagutredningen om att det finns anledning att knyta ett visst statligt inflytande till planlägg- ningen och att detta främst bör få göra sig gällande i samband med den översiktliga planläggningen.
De flesta länsstyrelserna tillstyrker uttryckligen att statlig överpröv— ning skall ske av kommunplaner och övriga länsstyrelser har inget att invända mot förslaget i denna del.
Enligt länsstyrelsen i Stockholms län kan samrådet inte ge tillräckliga garantier för att statliga intressen och länsstyrelsens skyldighet att bevaka rättssäkerheten blir uppfyllda. En obligatorisk efterprövning av översikt- liga planer erfordras därför.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län framhåller att det mot bakgrund av de statliga planeringsengagemangen måste te sig som ytterst väsentligt att i första hand kommunplanen utvecklas i samråd stat/kommun och att en beslutsprocess kan utvecklas där statens och kommunens gemensamma avvägning kan fastläggas, och därmed blir den juridiska dokumentationen av de ömsesidiga åtaganden och förpliktelser som krävs för att genom- förandet av uppsatta mål och ambitioner skall kunna förverkligas. Kommunplanen kan i detta sammanhang därmed även ses som en plan för statlig verksamhet. Det får därmed förutsättas att staten i mån av tillgängliga medel söker uppfylla sin del av det samhällsbyggande vartill planen syftar. Kommunplanen måste alltså enligt länsstyrelsen uppfattas som ett ramprogram för statens verksamhet i kommunen. Kom- munplanens godkännande i länsstyrelsen innebär därmed en överenskom- melse mellan stat/kommun som är förpliktigande för båda parter.
Även flertalet kommuner och övriga remissinstanser tillstyrker det föreslagna överprövningsförfarandet beträffande kommunplan eller läm- nar det utan erinran.
Följande remissinstanser motsätter sig emellertid förslaget om obliga— torisk överprövning av kommunplaner på det sätt som bygglagutred- ningen tänkt sig: Gislaveds, Göteborgs, Huddinge, Karlskrona, Karlstads, Kristianstads, Lidingö, Linköpings, Lycksele, Nacka, Sala, Sigtuna, Solna, Stockholms, Sunne, Säffle, Umeå, Uppsala, Varbergs, Västerås och Växjö kommuner, fastighetskontoret i Lund samt Sveriges kommunala förvalt-
ningsjurister och minoriteter i kommunförbundet och i Stockholms läns landsting.
Enligt Lidingö kommun blir kommunplanen genom det framlagda utredningsförslaget främst en del av kommunens långsiktiga hand- lingsprogram. Kommunen finner inte att det finns tillräckliga skäl för att det skall krävas statligt godkännande av en sådan plan, då den statliga prövningen endast bör omfatta planer, som ger intrångseffekt, lösenrätt eller eljest innebär avvägningar mellan skilda intressen. En minoritet i Lidingö kommun anser däremot att man bör ha en obligato- risk överprövning av kommunplanen, annars kan man riskera samma utveckling som beträffande generalplanen, nämligen att kommunerna kommer att arbeta med inofficiella översiktsplaner utan medborgarin- flytande.
Liknande synpunkter som den som framförts av majoriteten i Lidingö kommun anförs av Kristianstads, Linköpings, Lycksele, Stockholms,. Säffle och Växjö kommuner samt kommunförbundet (minoritet) och Föreningen Sveriges kommunala förvaltnings/mister. Enligt Linköpings kommun skulle kommunplanen kunna lagregleras i viss utsträckning men det skulle då ligga i kommunens fria skön om den efter antagande ansåg sig böra inhämta slutligt godkännande varigenom den av utredningen föreslagna rättsverkan skulle uppstå. Detta alternativ bör enligt kommu— nen i vart fall tas upp till övervägande.
Stockholms kommun anser att det är nödvändigt att plansystemet ger uttryck för den fördelning av besluts- och genomförandeansvar som finns i samhället. Den översiktliga markanvändningen är så intimt samman- flätad med det kommunala utvecklingsprogrammet och kommunens ansvar för den lokala samhällsutvecklingen att dessa frågor inte kan brytas ut till statlig särprövning. Däremot kan i samband med upprättande av kommunplan vissa administrativa frågor underställas länsstyrelsens formella prövning, exempelvis omfattningen av kom- munens väghållningsskyldighet och kommunens befogenhet att meddela byggnadslov utan fastställd plan. Det är angeläget att ett brett samråd sker vid upprättandet av kommunplan och att planen överlämnas till länsstyrelsen för eventuellt yttrande innan den antas av kommunfull- mäktige.
Nacka kommun framhåller att den decentralisering och det medborgar- inflytande som åstadkommes genom att kommunen upprättar, utställer och antar en kommunplan äventyras i väsentlig utsträckning, om allt endast utgör förarbeten för slutligt beslut av länsstyrelsen. I de fall kommunplanen omfattar rikszon, bör den beträffande rikszonen och därmed sammanhängande spörsmål däremot blir föremål för Kungl. Maj:ts prövning.
Karlskrona kommun framhåller att obligatorisk statlig prövning av. kommunplan skulle innebära en onödig formalisering och stelhet i systemet. Detta argument mot överprövning framförs även av Göteborgs, Karlstads, Sunne, Uppsala och Varbergs kommuner. Även Örebro kommun andrar detta skäl mot efterprövning av översiktliga planer. Kommunen anser därför att om fastställelse skall finnas för översiktliga
planer så skall den endast ske på en nivå.
Enligt Göteborgs kommun bör naturligtvis staten som företrädare för riksintresset ha möjligheter att utöva inflytande på den kommunala planeringen. Men om kommunerna i sin planering ges skyldighet att beakta de riksintressen som angetts i fastställda rikszoner bör staten enligt kommunens mening få fullgoda garantier för att tillbörlig hänsyn till riksintressen tas i den kommunala planeringen. När det gäller regio- nala intressen bör dessa enligt kommunen i första hand lösas i samråd mellan kommunerna.
Uppsala kommun framhåller att de krav av bl. a. riksplanekaraktär, som staten kan ställa på utformningen av kommunplanen, bör kunna föras fram och bevakas inom ramen för samrådsförfarandet. En minoritet i Uppsala kommun anser däremot att kommunplanen bör prövas av läns- styrelsen för att denna skall beredas möjligheter att få ett samlat grepp över den övergripande fysiska planeringen för förverkligande av t. ex. fastlagda riksplaner.
Gislaveds, Sala och Väseräs kommuner vänder sig framför allt mot att förslaget skulle leda till en alltför stark begränsning av den kommunala handlingsfriheten.
Grums kommun ställer sig tveksam till förslaget att kommunplan skall överprövas, Dynamiken i den översiktliga planeringen kan härigenom gå förlorad. Umeå och Storumans kommuner samt Föreningen Sveriges stadsarkitekter föreslår att kommunplanen skall bli föremål för statlig prövning i den utsträckning kommunen önskar.
Byggnadsnämnden i Hässleholm förklarar sig inte kunna acceptera länsstyrelsens ökade medbestämmanderätt vad beträffar den översiktliga planeringen.
Järfälla kommun framhåller att det är förenat med vissa risker att flytta över det statliga inflytandet från detaljplaneringen till den över- siktliga planeringen. Kommunen ifrågasätter inte önskemålet om ett statligt inflytande över huvud taget för att göra förutsättningarna över riket i stort enhetliga och att ge den enskilde en tillfredsställande rättstrygghet. Ett starkt och direkt statligt inflytande över den kommu- nala planeringen kan dock motverka syftet att ge invånarna lokalt ett avgörande inflytande på planeringens mål. Kan bygglagutredningens förslag leda till att den formella proceduren tonas ned och att tyngd- punkten i största utsträckning läggs på ett smidigt samrådsförfarande om det principiella innehållet _ i ett tidigt skede av planeringsprocessen — vill kommunen ansluta sig till förslaget på området i fråga.
Skövde kommun accepterar visserligen statlig överprövning av översikt- liga planer men man bör enligt kommunen beträffande både kom- munplan och kommundelsplan undersöka om inte kravet på statligt godkännande resp. fastställelse kunde begränsas till de delar av planerna där man vid samråd konstaterat att staten har väsentliga intressen att bevaka.
SABO framhåller att det vid planering i praktiken hittills i allmänhet visat sig svårt att redan på ett översiktligt planeringsstadium kunna få fram ett tillräckligt detaljerat utredningsmaterial. Ett sådant material har
i stället först kunnat presenteras vid den mer detaljerade planeringen av markanvändningen. Detta har inte sällan inneburit att den översiktliga planeringen i mer eller mindre väsentliga stycken behövt revideras. Den av utredningen föreslagna prövningsordningen med att det statliga in- flytandet knyts till den översiktliga planeringen, kan därför enligt SABO komma att i realiteten innebära en komplikation med hämmande effekter på en friktionsfri och rationell detaljplanläggning och genom- förande. SABO anser därför att det är motiverat att den föreslagna fastställelseordningen, där det statliga inflytande knyts till den översikt- liga planeringen, ytterligare görs till föremål för prövning varvid fördelar— na av en fast övergripande planeringsprövning med begränsad granskning på detaljplaneringsstadiet vägs mot de nackdelar som sammanhänger med svårigheterna för kommunerna att presentera ett relevant och detaljerat översiktligt planeringsunderlag för den statliga prövningen. Alternativet skulle vara att den statliga prövningen inte knyts till kommunplanen utan till kommundelsplan eller, om sådan plan inte upprättats till byggnads- plan.
Enligt Näringslivets byggnadsa'elegation bör den översiktliga plane- ringen i kommunerna utmynna i bindande planläggning enbart i särskilt väsentliga frågor, som det är viktigt att reglera på förhand. Bindningarna bör som regel vara så väsentliga, att dispositionerna kan väntas bestå under lång tid. Bindningarna i den översiktliga planeringen bör kunna ta formen av särskilda planbeslut, om dessa begränsas till att säkerställa riksintressen, och till att reglera frågor av särskild regional betydelse eller speciellt viktiga utvecklingsfrågor för kommunen. Det är enligt delega- tionen naturligt, att dessa planbeslut redovisas kommunvis. Som utred- ningen tänkt sig, kan de även sammanfattas och betecknas som en särskild planform för kommunen, kallad kommunplan. Med det av delegationen förordade systemet skulle formell fastställelseprövning av översiktlig planering enbart beröra särskilt väsentliga frågor, vilket inne- bär att den statliga kontrollen av innehållet i översiktlig planering formellt skulle bortfalla till stor del. Liknande synpunkter framförs också av ICA—förbundet, Orsa, Oxelösunds och Töreboda kommuner samt minoriteter i länsstyrelsen i Uppsala, Jönköpings och Kronobergs län, Skellefteå, Stockholms, Södertälje och Uppsala kommuner samt i kom- munjörbundet.
Sveriges advokatsamfund anser att krav på information och möjlig- heter för den enskilde att inverka på beslutsprocessen i ett relativt tidigt skede bör kunna tillgodoses på annat sätt än genom obligatoriska fastställda kommunplaner. Det kan ifrågasättas huruvida inte översikten av markanvändningen i stället liksom hittills enklast kan åstadkommas med hjälp av ett fakultativt planinstitut, markanvändningsprogram, skis- ser och liknande. Därigenom skulle kravet på smidighet bättre tillgodoses. Advokatsamfundet anser därför att det är lämpligare att framtida översiktlig planläggning sker med hjälp av ett planinstitut (kommunplan). Kommunplaneinstitutet bör göras flexibelt. Fastställelse av kommunplan bör inte vara obligatorisk.
Överprövning av kommundelsplan
Även när det gäller kommundelsplan tillstyrks förslaget angående över- prövning eller lämnas det utan erinran av flertalet av remissinstanserna. Samtliga länsstyrelser godtar förslaget utom länsstyrelserna i Göte— borgs och Bohus län och i Västmanlands län. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att om kommunerna i sin planering ges skyldighet att beakta de riksintressen som angivits i av Kungl. Maj:t fastställda riks- zoner synes staten få fullgoda garantier för att tillbörlig hänsyn till riksintressen tas i den kommunala planeringen. Någon fastställelsepröv- ning av kommundelsplan behöver således inte ske. En minoritet i läns- styrelsen framhåller däremot vikten av att kommundelsplaner fastställel- seprövas för att naturvårdsintresserna i planeringen skall kunna bevakas.
Länsstyrelsen i Västmanlands län framhåller att om grundläggande allmänna krav och restriktioner tillgodosetts i kommunplanen bör for- merna för den vidare planläggningen kunna göras smidigare och statlig fastställelseprövning av kommundelsplan kunna undvaras. Man slipper då att genom sådan prövning avbryta den demokratiska planeringsprocessen i kommunen och markerar det fulla kommunala ansvaret för närmiljön.
Som skäl för att kommundelsplaner bör fastställas anför Stockholms kommun att kommundelsplanen bör vara det centrala instrumentet för planläggning av samlad bebyggelse, för medborgarsamråd och intresseav- vägningar. Planen bör kunna få rättsverkan, bl. a. för att reglera inlösen- rätt för gator och andra allmänna ändamål, varför en fastställelseprövning är motiverad. Liknande skäl anförs av länsstyrelsen i Stockholms län, Lidingö och Oxelösunds kommuner samt Föreningen Sveriges kommu- nala förvaltningsjurister.
Några av de remissinstanser som motsätter sig överprövning av kom- munplan anser att inte heller kommundelsplan skall behöva fastställas.
Gislaveds och Huddinge kommuner ifrågasätter om det är noavandigt att några planer efterprövas och om det inte vore tillräckligt med läns- styrelsen som besvärsinstans. Karlskrona, Karlstads och Varbergs kom- muner anför samma skäl mot efterprövning av kommundelsplan som beträffande kommunplan, nämligen att det skulle innebära en onödig formalisering och stelhet i systemet. Karlstads kommun anser att nu- varande system, där kommunen själv efter samråd och i samförstånd med statliga myndigheter tar ansvaret för plangenomförandet genom god- kännandet av översiktliga planer, fungerar smidigt och effektivt. Det synes naturligt att kommunen med ansvar för planens genomförande och för dess ekonomiska konsekvenser även är den, som fattar slutligt beslut om planens godkännande.
Enligt Varbergs kommun bör det föreslagna samrådsförfarandet vara fullt tillräckligt för att de allmänna och statliga intressena skall bli tillvaratagna. Även Göteborgs kommun anser att erforderliga garantier för behöriga statliga intressen kan uppnås på annat sätt än genom fast- ställelse. Lycksele kommun föreslår att kommunen själv får avgöra om den skall föra en kommundelsplan till fastställelse.
Näringslivets byggnadsdelegation anser, som framgår av redogörelsen i
det föregående, att formell fastställelse av översiktlig planering enbart behöver beröra särskilt väsentliga frågor. Något behov av ett särskilt kommundelsplaneinstitut anses inte föreligga.
Många remissinstanser som godtagit att kommunplaner överprövas av statlig myndighet anser att de statliga intressena härigenom blir tillräck- ligt tillgodosedda och att överprövning av kommundelsplaner därför inte behövs. Enligt Malmö kommun bör fastställelseförfarande normalt ej förekomma. Då i undantagsfall prövning aktualiseras i t. ex. riksplane- sammanhang bör granskningen företrädesvis avse sådana frågor som inte nöjaktigt kunnat klaras av i kommunplaneskedet. Att ha två statskontrol- lerade planinstitut står enligt Falkenbergs kommun inte i överensstäm- melse med de allmänna uttalanden om kommunernas ökade ansvari plansammanhang som gjorts såväl i utredningsdirektiven som av utred- ningen. Liknande synpunkter framförs av Falköpings, Kungsbacka, Le- rums, Tjörns, Vårgårda och Vänersborgs kommuner. Sydvästra Skånes kommunalförbund och en minoritet i Hallstahammars kommun anser likaså att överprövning av kommundelsplan inte bör ske.
Ale. Härryda, Kungsbacka, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Marks, Mölndals, Partille, Stenungsunds, Vänersborgs och Öckerö kommuner föreslår att man i kommunplan skall kunna ange för vilka områden kom- mundelsplan skall kunna slutligt antas av kommunen ensam. Uppsala och Växjö kommuner föreslår i likhet med Lycksele kommun att kom- munen själv skall få avgöra om den vill föra en kommundelsplan till fastställelse.
Eftersom kommundelsplan skall stå i överensstämmelse med kom- munplanen är det enligt Jönköpings kommun tillräckligt att länsstyrelsen prövar i vad mån överensstämmelse föreligger. Även enligt Vellinge och Vilhelmina kommuner gör kravet på överensstämmelse mellan planerna det onödigt med överprövning av kommundelsplan. Även Vellinge kom- mun anser därför att frågan om fastställelse kan avgöras i kommunplan.
Upplands Väsby kommun anser likaså att fastställelse av kommundels- plan inte bör krävas. Kommunen framhåller att en alltför hård låsning av reglerna för behandling av översiktliga planer kan medföra att kom- munerna väntar med samråd och fastställelse av planer tills genom- förandet är tidsmässigt nära och under tiden arbetar med ett informellt planmaterial för internt bruk. Sigtuna kommun förutser att den detalj- rikedom som måste prägla en kommundelsplan kommer att skapa ett svårarbetat planeringsförfarande om planen skall fastställas av läns- styrelsen.
Eskilstuna kommun berör frågan om krav på fastställelse vid ändring av kommundelsplan. Kommunen anser att man inte bör helt stänga möjligheten till smärre ändringar utan formell fastställelse. En enkel samrådsskyldighet bedöms i många fall vara tillfyllest. Liknande syn- punkter framförs av Skövde kommun. Även Föreningen Sveriges stads- arkitekter anser att regler bör ges som underlättar snabba ändringar.
Överprövning av byggnadsplan
När det gäller bygglagutredningens förslag avseende överprövning av byggnadsplaner är det många remissinstanser som ställer sig ptositiva till den föreslagna prövningsordningen. Gävle, Härnösands, Norrtälje, Orsa och Sollentuna kommuner anser att det kommer att medverka till en förenklad och smidigare handläggning.
Förslaget tillstyrks också av planverket, LO och SABO samt länssty- relserna i Södermanlands, Östergötlands, Kalmar, Kristianstads, Hallands, Skaraborgs och Norrbottens län, Hjo, Karlskrona, Lidingö, Kristine- hamns, Norrköpings, Olofströms, Osby, Sigtuna, Smedjebackens, Solna, Stockholms, Vaggeryds och Östra Göinge kommuner.
Södertälje kommun accepterar att planerna eventuellt underkastas efterprövning av länsstyrelsen men påtalar den tidsförlust som skulle uppstå.
Sigtuna kommun förutsätter vid tillstyrkan till förslaget att det bör finnas möjlighet för kommunerna att upprätta och fastställa byggnads- planer som något avviker från av länsstyrelsen fastställda planer, utan att dessa skall prövas av statlig myndighet.
Länsstyrelsen i Blekinge län ansluter sig till den föreslagna prövnings- ordningen med reservation för byggnadsplaner som skall ha expropria- tionsrättslig verkan. Sådana planer bör fastställas.
Även hovrätten över Skåne och Blekinge anser att byggnadsplaner som medger inlösenrätt skall fastställas. Enligt hovrätten kan inte enbart hänsyn till behovet av statligt inflytande vara avgörande för hur pröv- ningssystemet utformas. Garantier måste finnas för en objektiv prövning för de fall denna kan medföra rättsverkningar av betydelse för markägare. Så är enligt hovrätten fallet med byggnadsplanerna. I byggnadsplanerna måste förekomma frågor av väsentligt intresse inte bara för markägare utan även för en i större eller mindre utsträckning berörd allmänhet. Det kan därför från rättssäkerhetssynpunkt inte godtas att kommun, som förslaget möjliggör, såsom sakägare själv skall kunna slutligt pröva bygg- nadsplaner, medan annan sakägare är hänvisad att anföra besvär för prövning i högre instans. Hovrätten anser därför att prövningsförfarandet bör ske i den ordning som är föreskriven för kommundelsplan. Med tanke på det samrådsförfarande mellan länsstyrelse och kommun, som utred- ningen förutsätter kommer till stånd, torde länsstyrelsen väl känna till planfrågorna och dess fastställelseprövning bör därför inte vålla någon nämnvärd fördröjning av ärendet.
Planeringskontoret i Halmstads kommun anser att när det gäller detaljplanen det med hänsyn till den enskilda medborgarens integritet kan vara lämpligt med en process, som automatiskt ger staten möjlighet och skyldighet att följa den rättsliga handläggningen.
Länsstyrelsen i Malmöhus län synes inte ha något att invända mot förslaget men framhåller att länsstyrelsen bör fastställa byggnadsplaner inom områden av sådan beskaffenhet att de f. n. är reglerade enligt nu gällande naturvårdslagstiftning.
Många remissinstanser anser emellertid att bygglagutredningen inte
gått tillräckligt långt när det gäller att överlämna beslutanderätten över byggnadsplanerna till kommunerna. Länsstyrelsen i Kronobergs län ifrågasätter således om det inte kunde anförtros kommunerna att i samtliga fall — även om översiktsplanerna endast blir av vägledande natur — slutligt besluta om byggnadsplaner. Förutsättningarna härför är enligt länsstyrelsen givetvis att beslutet föregås av ett samrådsförfarande, varvid länsstyrelsen getts tillfälle uttala sin uppfattning. Vederbörande sakägare har också möjlighet att föra talan hos länsstyrelsen mot antagandebe- slutet. En sådan handläggningsordning bör kombineras med skyldighet för kommun att underrätta länsstyrelsen om antagna byggnadsplaner. I de fall där särskilt viktiga samhällsintressen bör beaktas finnas den möjligheten att införa en bestämmelse om att länsstyrelsen i samrådsför- farandet kan föreskriva att planen skall underställas länsstyrelsens pröv- ning.
Enligt Falkenbergs kommun bör kommunen anförtros att själv upp- rätta och fastställa detaljplan, byggnadsplan, i huvudsaklig utformning enligt nu tillämpade detaljplaneinstitut. I vart fall bör möjlighet föreligga att, analogt med vad som i dispensavseende idag gäller jämlikt 67 ä 2 mom. BS, lämna kommun befogenhet att fastställa byggnadsplan. Dylik befogenhet kan återkallas, om den till äventyrs skulle missbrukas.
Hallstahammars, Ovanåkers, Strängnäs, Tjörns och Uppvidinge kommuner anser att kommunerna bör få besluta själva beträffande samtliga byggnadsplaner.
Enligt länsstyrelsen i Västernorrlands län samt Alvesta, Tibro och Vindelns kommuner bör kommunerna i största utsträckning själva få besluta angående byggnadsplaner.
Falu kommun anser att detaljplan bör få fastställas av kommunal myndighet om inte särskilda i lag redovisade skäl föreligger.
Linköpings kommun påpekar att detaljplanen enligt utredningen skall antas av kommunen själv och endast undantagsvis bli föremål för efterprövning. I realiteten blir det emellertid enligt kommunen inte så. Blott i de fall kommundelsplan (som skall godkännas av länsstyrelsen) finns eller i den utsträckning detta anges i kommunplan (vilken likaledes skall godkännas av länsstyrelsen) äger byggnadsnämnden rätt att själv anta (fastställa) detaljplan.
Marks kommun framhåller att statlig prövning av huruvida byggnads- plan överensstämmer med kommunplan borde kunna inskränkas till enbart formell juridisk granskning och utföras genom enkelt samrådsför- farande.
Kommunförbundct ifrågasätter behovet av en statlig fastställelse av detaljplan. För praktiskt taget alla tätorter och för riksintressanta områden utanför tätort torde enligt förbundet kommundelsplan komma att upprättas. Att för återstående områden av en kommun där det är fråga om enstaka åtgärder i glesbygd eller mycket små bebyggelsegrupper fordra statlig fastställelse av detaljplan bedöms vara onödigt. Möjligen anses behov av övergångsbestämmelser kunna finnas i avvaktan på att kommundelsplaner hinner upprättas och fastställas, men som allmän regel bör gälla att detaljplan alltid slutligt beslutas av kommunen.
Liknande skäl mot fastställelse av byggnadsplaner anförs från Svenska landstingsförbundet.
Göteborgsregionens kommunalförbund och Munkedals kommun anser att det är tveksamt om även detaljplaner skall prövas av länsstyrelsen. Enligt Bodens, Luleå, Piteå och Älvsbyns kommuner är det på detalj- planenivå tillräckligt med efterprövning i vissa fall på grundval av under- ställning och prövningen skall då endast avse huruvida byggnadsplanen överensstämmer med kommunplanens intentioner.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län anför viss tveksamhet beträffande byggnadsplanernas prövningssystem. En kategoriuppdelning av byggnads- planerna på skilda prövningsinstanser förefaller enligt länsstyrelsen föga rationell. Även de anförda motiven härför, nämligen bl. a. att kommun— delsplan skulle ge säkrare bedömningsunderlag för tillgodoseende av statliga intressen i detaljplan än enbart kommunplan anses inte helt övertygande med hänsyn till kommundelsplanernas elastiska utformning och obestämda giltighetstid. Då någon form av statligt korrektiv ändock bedömts erforderligt för uppföljning av byggnadsplaneläggningen anser länsstyrelsen att förslag i enlighet med direktivens förutsättning om kommunal fastställelse av samtliga detaljplaner borde ha allvarligt prövats av utredningen.
Länsstyrelsen i Västerbottens län uppger att Umeå kommun i yttrande till länsstyrelsen föreslagit att alla byggnadsplaner regelmässigt bör kunna stanna på kommunal nivå. Detta skulle då gälla även byggnadsplaner där kommundelsplan erfordras men ännu inte färdigställts. Med beaktande av behovet av smidighet och så stor handlingsfrihet som möjligt för kommunerna vill länsstyrelsen stödja denna tanke, dock under förutsätt- ning att godkänd kommunplan finns samt att obligatoriskt samråd sker med länsstyrelsen vid sådana byggnadsplaners upprättande.
Uppsala kommun anser det vara tillfredsställande att detaljplanerna i flertalet fall föreslås kunna beslutas och godkännas av kommunerna utan ytterligare statlig prövning. Det bör kunna ankomma på kommunen att själv avgöra om byggnadsplan skall fastställas av länsstyrelsen.
Åtvidabergs kommun framhåller att det är synnerligen viktigt att länsstyrelsen vid behandling av översiktsplaner * kommunplan eller kommundelsplan — inte ges möjlighet att yrka på att byggnadsplaner inom vissa delar av kommunen fortsättningsvis måste godkännas av läns- styrelsen. Endast när detaljplan avviker från intentionerna i översiktsplan bör detaljplan behöva underställas länsstyrelsens prövning. Annan ord- ning är helt oacceptabel från kommunal synpunkt, enär den lätt kan leda till godtycke i bedömningen om vem som skall fastställa detaljplaner.
Enligt Skövde kommun är det svårt att uttala sig om värdet av friheten för kommun att i vissa fall själv få bestämma över detaljplan förrän systemet är prövat i praktiken. Kommunen förklarar att man inte har några starka skäl att motsätta sig en obligatorisk efterprövning av detaljplaner på länsstyrelsenivå förutsatt att den kan ske mycket snabbt och begränsas till väsentligheter av statligt intresse samt kontroll av att gällande, bindande föreskrifter följts. Alternativt borde det vara tänkbart att alla detaljplaner beslutades endast på kommunal nivå (kommunfull-
mäktige). Den snabba statliga efterprövning som kommunen skisserat borde kunna ske som en kontroll av länsstyrelsen under utställningstiden. En sådan behandlingsgång förutsätter ett väl fungerandesamrådsför- farande som ger staten erforderlig insyn vid rätt tidpunkt och sakägarnas rättigheter skulle vara oförändrade men man skulle uppnå den önskvärda snabbheten i behandlingen av detaljplaner som upprättas i nära anslut- ning till genomförande. Utredningen bör alltså enligt kommunen ytter— ligare överväga behandlingsproceduren beträffande byggnadsplan.
Umeå kommun föreslår, som tidigare nämnts, att kommunen själv skall få avgöra i vad mån översiktliga planer skall bli föremål för bindande ställningstaganden. Beträffande byggnadsplaner föreslås att kommunen själv skall få besluta över dessa så snart det finns en godkänd översikts- plan, kommunplan eller kommundelsplan.
Enligt Näringslivets byggnadsdelegation bör den bindande planlägg- ningen koncentreras på planering för verkställighet. Behov av statlig kontroll av innehållet i översiktlig planering bör i stor utsträckning falla bort enligt delegationen. Detta anses dock inte betyda, att planläggningen på verkställighetsstadiet i stället genomgående nödvändigtvis måste tyngas med en efterhandsgranskning i form av ett statligt fastställelseför- farande. Det bör enligt delegationen vara möjligt att vid remissbehand- lingen av planer på verkställighetsstadiet uppmärksamma om intressen finns att bevaka från t. ex. riks- eller regionplanesynpunkt. I allmänhet bör detta framgå av planbeslut som redovisats ikommunplan. På samma sätt kan kontroll ske, om anvisningar i planlagstiftning om t. ex. exploa- teringsgrad, störningsförhållanden m. m. blivit uppfyllda etc. Fastställel- seprövning skulle då bara behöva komma i fråga på begäran av remissin- stans, som finner en särskild intressebevakning och kontroll nödvändig från dessa synpunkter. Fastställelseförfarande skulle då i huvudsak komma i fråga, om i kommunplan fastställda riks- eller regionintressen åsidosatts, om i planarbete utredda, men ej formellt fastställda intressen av denna art blir berörda, eller om det vid studier av förslag till plan för verkställighet visar sig, att tidigare obeaktade faktorer av detta slag behöver tillgodoses. Om remissbehandlingen av sådana planförslag visar att inga överordnade intressen av detta slag är berörda, bör slutligt beslut i planfrågan i allmänhet kunna träffas av kommunen. Detta innebär enligt delegationen att handläggningen av planärenden skulle kunna förenklasi kanske ännu högre grad än utredningen tänkt sig. Även ICA gör liknande uttalanden.
Av redogörelsen för bygglagutredningens förslag framgår att läns- styrelsen enligt utredningen bör ha möjlighet att i vissa fall ingripa mot byggnadsplaner som inte kräver fastställelse men att man t. v. avstått från att lägga fram något mer preciserat förslag i denna del. Flera remissin- stanser berör denna fråga.
Byggnadsplaner bör enligt länsstyrelsen i Stockholms län regelmässigt överlämnas till länsstyrelsen för registrering. Möjlighet till överprövning inom viss tid enligt gällande fastighetsbildningslags principer bör finnas.
Även länsstyrelserna i Södermanlands, Kalmar, Göteborgs och Bohus, Gävleborgs samt Jämtlands län framhåller att byggnadsplaner regel-
mässigt bör delges länsstyrelsen.
Länsstyrelsen i Södermanlands län framhåller beträffande byggnads— planer som inte kräver fastställelse att det bör övervägas om inte länsstyrelsen bör ges en möjlighet att ta ställning till planer som i alltför hög grad avviker från de riktlinjer som angivits vid det samråd som föregått planen. Länsstyrelsen kan i sådant undantagsfall ha behov av möjlighet att meddela beslut eller anföra besvär som gör att planen inte omedelbart får verkställas i den del länsstyrelsen har invändningar. Formerna'för sådana besvär kan behöva prövas.
Enligt länsstyrelsen i Kalmar län bör länsstyrelsen, om den finner att byggnadsplan som annars inte skulle kräva fastställelse strider mot fastställd kommunplan eller kommundelsplan, kunna påfordra att planen skall gå till länsstyrelsen för fastställelseprövning. Länsstyrelsen i Örebro län föreslår att länsstyrelsen skall ges möjlighet att inom viss tid företa efterprövning av dylika byggnadsplaner. Även enligt Lantmäteristyrelsen samt länsstyrelserna i Uppsala och Kopparbergs län bör lagstiftningen förses med någon sådan form av korrektiv.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län bedömer frågan om statens möjligheter att ingripa mot byggnadsplaner av nu berört slag som väsentlig för samspelet mellan stat och kommun och efterlyser ett klarläggande. Även länsstyrelsen i Jämtlands län anser att frågan bör övervägas ytterligare.
Länsstyrelsen i Värmlands län anför att såvitt framgår av bygglagutred- ningen så skall i kommunplan och kommundelsplan de statliga intressena ha tillgodosetts så att ytterligare samråd inte blir erforderliga i detalj- planeskedet. Med den flexibilitet och oklarhet i gränsdragningen mellan de olika planformerna som förutses torde enligt länsstyrelsen inten- tionerna därvidlag knappast kunna förverkligas.
Länsstyrelsen i Östergötlands län påpekar att det enligt förslaget inte finns någon möjlighet att ingripa mot enskilda byggnadsplaner. Det är enligt länsstyrelsen därför väsentligt att länsstyrelsen vid behandlingen av den översiktliga planeringen har möjlighet att yrka att byggnadsplanerna fortsättningsvis måste godkännas av länsstyrelsen inom vissa delar av en kommun.
Vägverket understryker behovet av statligt inflytande i byggnads- planläggningen. Det torde bl. a. inte bli möjligt att vare sig i kommunplan eller kommundelsplan detaljmässigt redovisa planerade vägbyggnads- företag med sådan noggrannhet att det med ledning av dessa planer kan upprättas byggnadsplaner med den detaljeringsgrad som erfordras för den fortsatta bebyggelseprojekteringen. Enligt verket har mindre kommuner f.n. inte tillgång till den sakkunskap i väg- och trafikfrågor som är erforderlig för tillämpning av de kvalitetsnormer eller riktlinjer som även fortsättningsvis bör bli vägledande för utformning av byggnadsplaner.
Enligt luftfartsverket vore det, när det gäller statliga flygplatser, vars tillkomsthistoria är en annan än de kommunalas, orealistiskt om det statliga inflytandet endast skulle gälla den översiktliga planläggningen. Med hänsyn till de speciella koordineringsproblem som föreligger mellan luftfartsverket och ifrågavarande kommun måste luftfartsverkets in-
flytande sträcka sig ned till detaljplanestadiet. Detaljplaneringen av statliga flygplatser bör utföras av luftfartsverket som i samråd med kommunen upprättar en typ av byggnadsplan, inom verket vanligen benämnd dispositionsplan.
RR V anser att om det i direktiven avsedda statliga inflytandet skall bli av ett sådant reellt värde, att större delen av detaljplanläggningen utan olägenheter kan överlåtas på kommunerna, måste de översiktliga planerna uppfylla vissa grundläggande krav beträffande innehåll, kvalitet och detaljeringsgrad. Huvudlinjerna för dessa krav bör enligt RRV:s uppfatt- ning dras upp redan i lagstiftningen. RRV anför vidare, i anledning av bygglagutredningens förslag att räckvidden av det statliga inflytandet på detaljplanläggningen i de fall då kommundelsplan saknas skall vara en av de frågor som skall prövas i kommunplanen, att det kan förflyta åtskilliga år mellan godkännandet av en kommunplan och prövningen av en detalj- plan enligt den förras riktlinjer. RRV befarar att riskerna för en sådan fördröjning skulle kunna leda till att ett onödigt stort antal detaljplane- ärenden inte förs över på kommunerna med hänsyn till sannolikheten för väsentliga förändringar i beslutsunderlaget under den mellanliggande tiden. Därför anser RRV det vara önskvärt, att utredningen om möjligt gör en ytterligare granskning av hur och när delegeringen av detaljplan- läggningen, då kommundelsplan saknas, skall ske. Enkla ärenden av föga intresse för statliga myndigheter borde kunna föras över till kommuner- nas ansvarsområde genom överenskommelser mellan kommuner och läns- styrelse utanför kommunplanens ram. En koppling av fördelningsfrågan till kommunplanen medför, att berörda parter måste ta ny ställning till frågan varje gång den rullande planen revideras, vilket kan vara onödigt arbetskrävande.
Riksantikvarieämbetet tillstyrker förslaget att i kommunplan eller kommundelsplan skall kunna inskrivas att prövning av byggnadsplan som berör kulturhistoriskt värdefull bebyggelse skall ske hos länsstyrelsen. När det gäller riksplaneobjekt tillgodoses bevarandeintressena enligt ämbetet bäst genom möjligheter för de statliga organen att upphäva eller överklaga beslut. Det är därför angeläget att den berörda statliga myndigheten ges besvärsrätt över såväl länsstyrelses som kommuns beslut.
Svenska landstingsförbundet anser, som redovisats ovan, att fast- ställelse inte bör förekomma beträffande byggnadsplaner. Förbundet förutsätter emellertid då att länsstyrelsen ges möjlighet inskrida i de fall då klara avvikelser från kommunplan eller kommundelsplan föreligger i byggnadsplan.
Samfundet för hembygdsvård delar bygglagutredningens uppfattning att byggnadsplan bör fastställas i vissa fall. Emellertid bör länsstyrelsen också ges rätt att upphäva beslut om antagande av byggnadsplan som befinnes strida mot innehållet eller målsättningen i kommun- eller kommundelsplan.
Enligt Svenska naturskyddsföreningen bör naturvårdsverket och even- tuellt vissa ideella organisationer få möjlighet att överklaga länsstyrelses beslut att godkänna plan, såväl översiktlig som detaljplan, liksom kom-
muns antagandebeslut i vissa fall. Liknande förslag framförs av Skid- och friluftsfrämjandet.
En minoritet i Svenska naturskyddsföreningen anser däremot att de centrala statliga verken, även naturvårdsverket, bör utöva sin påverkan via länsstyrelserna.
Från kommunalt håll har emellertid bygglagutredningens uttalanden om att länsstyrelsen bör ha möjlighet att i vissa fall ingripa mot byggnadsplaner väckt viss kritik.
Kommunförbundet uttalar att utredningens tankegångar om att läns- styrelsen måste ha möjlighet att ingripa om kommunen antar detalj- plan som klart går utanför riktlinjer som gäller enligt kommunplan eller kommundelsplan innebär en begränsning av kommunens rätt att besluta i detaljplaneärenden. Sådana fall torde enligt förbundet bli sällsynta och knappast komma att inträffa i andra fall än där kommunen i sitt kontinuerligt pågående översiktsplanearbete kunnat konstatera att skäl till ändring av kommunplan eller kommundelsplan föreligger och där ett antagande av detaljplan i enlighet med gällande översiktlig plan skulle kunna innebära en allvarlig olägenhet som försvårade önskvärd revidering av överliggande plan. Länsstyrelsens befogenhet borde därför kunna inskränkas till en rätt till samråd om motiven till den gjorda avvikelsen samt rätt att väcka fråga om revidering av plan. Att länsstyrelsen skulle ges en befogenhet att i efterhand utan att besvär anförts gripa in och upphäva en av kommunen i laglig ordning antagen plan strider enligt förbundet i principiellt avseende helt mot vad som gäller i annan lagstiftning rörande kommunerna. Kommunförbundet avstyrker därför bestämt att en sådan ordning införs.
Inte heller enligt Ale, Härryda, Kungsbacka, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds, Vårgårda, Vänersborgs och Öckerö kommuner samt Göteborgs Förorters Förbund torde det erford- ras någon statlig prövning av huruvida byggnadsplan står i överensstäm- melse med översiktlig plan.
Osby och Östra Göinge kommuner anför att det är i viss mån förvånande att utredningen anser det nödvändigt att förse länsstyrelsen med möjlighet att ingripa mot kommuner som antar byggnadsplaner som inte följer översiktliga planer. Utredningen har tidigare uttalat att byggnadsplan skall i huvudsak överensstämma med kommunplan eller kommundelsplan, varför ett sådant agerande från kommunens sida knappast är tänkbart. Vill kommun i byggnadsplan avvika från kommun- delsplan krävs ju att denna ändras, varvid det statliga inflytandet är säkrat. Rätten för kommun att anta byggnadsplan, borde innebära visst förtroende för kommunerna.
Kristinehamns kommun anför däremot att det beträffande byggnads- plan bör stadgas om samråd med länsstyrelsen och att detaljplan, som avviker från översiktlig plan, måste fastställas.
Samrådsförfarandet
Bygglagutredningens förslag att samrådet under pågående planläggning bör ges en ökad betydelse och därför bör byggas ut tillstyrks av ÖB, länsstyrelserna i Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Blekinge, Malmöhus, Hallands, Skaraborgs, Kopparbergs, Gävleborgs Västernorrlands och Norrbottens län, Askersunds, Grästorps, Gävle, Karlstads, Mariestads, Osby, Tibro, Tierps, Vara, Åtvidabergs och Östra Göinge kommuner.
Länsstyrelsen i Malmöhus län uppger att alltsedan länsstyrelsens omorganisation har en form av samråd som i stort liknar den av utredningen skisserade praktiserats vid länsstyrelsen.
Civilförsvarsstyrelsen anser att med det ökade samrådsförfarande som utredningen föreslår förbättras möjligheterna till hänsynstagande till totalförsvarets behov i samhällsplaneringen, bl. a. genom att planerings- avdelningarna vid länsstyrelserna i sig inbegriper försvarsenheten. Styrel— sen framhåller dock att detta förutsätter, utöver tillräckliga resurser, att föreskrifter och anvisningar finns för hur detta hänsynstagande skall ske och att kunskaper finns även på lokal nivå om vilka totalförsvarsintressen det är fråga om.
Länsstyrelsen i Värmlands län framhåller att samrådsförfarandet har sin största betydelse om det sker i så tidigt skede som möjligt. Liknande uttalanden gör också bostadsstyrelsen, lantbruksstyrelsen, naturvårds- kommittén, ERU, skolöverstyrelsen, länsstyrelserna i Blekinge, Väst— manlands och Kopparbergs län samt Alvesta, Askersunds, Hjo, Olof- ströms och Tibro kommuner.
Valdemarsviks kommun anser att samrådsförfarandet bör äga rum i så tidigt skede att de rent kommunala synpunkterna blir utslagsgivande och endast korrigeras med utgångspunkt från rent lagliga värderingar.
SJ påpekar att det i bestämmelser och anvisningar med erforderlig skärpa bör understrykas, att samordningsproblemen, när det gäller järnvägar är utomordentligt stora, t. ex. när det gäller godstranspörtför- sörjningen av tätortsområden, flerspårssträckningar, nya tillfartslinjer, förändrade linjesträckningar etc. De markreservat som långsiktigt behövs för sådana anläggningar måste göras i ett tidigt skede av planeringsar- betet.
Luftfartsverket finner det angeläget att samrådet och samordningsför- farandet kommer in i planläggningsprocessen så tidigt som möjligt. Härigenom får luftfartsverket möjlighet att redan på ett tidigt stadium framföra sina synpunkter. Enligt luftfartsverkets mening har det före- kommit fall, då kommunala flygplatser fått en från olika synpunkter mindre väl vald belägenhet. Det är nödvändigt att bedöma flygplatsfrågor i ett vidare perspektiv än vad den egna kommunens ambitioner föran- leder.
Riksantikvarieämbetet stöder utredningens förslag att samrådsskyldig- heten skall kunna regleras i plan. Särskilt betydelsefullt är detta inom kommuner där kulturhistorisk sakkunskap saknas. Det bör således enligt ämbetet vara möjligt att föreskriva samråd med antikvarisk myndighet
både i byggnadsplane- och byggnadslovsfrågor där det är ett starkt intresse att den befintliga bebyggelsemiljöns karaktär bevaras.
Jönköpings kommun förklarar sig positiv till det föreslagna samråds— förfarandet. Även Filipstads och Vaggeryds kommuner anser att förslaget avseende samspel mellan kommun och länsstyrelse är en i princip riktig lösning. Filipstads kommun ifrågasätter dock om samrådsförfarandet i praktiken alltid kan få den smidiga form som eftersträvas.
Kinda kommun anser att de former för samspel mellan stat och kommun som föreslagits innebär en betydlig förenkling gentemot dagens behandlingsordning och lägger hantering och ansvar på kommunerna.
Enligt Grums kommun bör det av utredningen skisserade samrådsför- farandet och systemet med planeringsunderlag efter utveckling kunna möjliggöra en snabbare formell behandling.
Även Karlstads, Umeå och Vännäs kommuner anser att flera av de föreslagna åtgärderna bör kunna bidra till en effektivisering av samspelet mellan stalen och kommunerna, varvid särskilt framhålls att samrådsför— farandet under pågående planläggningsarbete avses byggas ut och ges ökad betydelse.
Kristinehamns kommun anser att bygglagutredningens förslag innebär förenklade och mindre tidskrävande former för samråd med och gransk- ning av statliga myndigheter, Denna princip är enligt kommunen ytterst lovvärd, men frågan kräver ingående studium, för att principen skall kunna fungera i praktiken.
Länsstyrelserna i Värmlands och Norrbottens län, kommunförbundet samt Bodens, Luleå, Olofströms, Piteå och Älvsbyns kommuner anser att det är fördelaktigt att ansvaret för samråden läggs på kommunen i stället för på planförfattaren.
Länsstyrelsen iNorrbottens län och kommunförbundet anser att det är positivt att samrådsskyldigheten utökas till att avse inte bara sådana statliga myndigheter som har ett väsentligt intresse i planfrågan utan att avse alla statliga myndigheter som berörs av planläggningen.
Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att utredningens uppfattning om möjligheterna att bedriva samråd effektivt och samtidigt snabbt är mycket teoretisk och överdrivet optimistisk. Redan bristen på besluts- underlag och erforderliga personella resurser är en allvarlig stötesten. Det är enligt länsstyrelsen viktigt att ställa ett klart anspråk på ett seriöst programarbete inför en förestående planläggning. Erfarenheterna av programarbetet för riksplaneringen men även av den löpande ärendebe— handlingen ger vid handen att statens utgångsläge är otillfredsställande. I brist på eget beslutsunderlag blir statens prövning av planerna helt beroende av det utredningsmaterial som planerna innehåller eller som i prövningsskedet kan avkrävas kommunerna.
Även RR V ifrågasätter om det skisserade förslaget till samråds— förfarande verkligen leder till den eftersträvade effektiviseringen och förenklingen av planläggningsarbetet. En väg att förenkla och ratio- nalisera samrådsarbetet kunde enligt riksrevisionsverket förslagsvis vara att utforma rutiner för förhandsgranskning av samrådsfrågorna och en uppdelning av dem efter komplexitetsgrad, exempelvis enligt följande:
l) ärenden som fordrar samråd, 2) ärenden som endast kräver ett enkelt samrådsförfarande med ett begränsat antal myndigheter samt 3) okom- plicerade rutinärenden, vilka kan behandlas som ett anmälningsärende hos berörda myndigheter.
Sigtuna kommun anser likaledes att samrådsförfarandet skulle effekti— viseras om ärendena kunde struktureras i sådana som kräver respektive inte kräver samråd. Detta anses speciellt gälla de fall då kommundelsplan saknas.
Enligt Södertälje kommun kan den föreslagna utbyggnaden av samråd synas fördelaktig. Kommunen framhåller emellertid att man bör beakta vilka följder en sådan ordning får för överblicken bl. a. för berörda för- troendemän. Ett omfattande nät av samrådskontakter kan medföra att ärendena när de presenteras i ansvariga instanser de fakto uppfattas som avgjorda. Detta bör beaktas som en faktor som talar emot ett allt för omfattande samråd. Enligt kommunen överbetonar bygglagutredningen behovet av samrådsförfarande. Den mängd statliga intressenter som utredningen räknar upp uppträder aldrig på en gång i de aktuella plan-
läggningsuppgifterna. Malmö kommun påpekar att gällande byggnadsstadga upptar skyldig—
het för planförfattaren att samråda med bl. a. länsstyrelsen. Enligt denna skall både statliga och kommunala liksom enskilda intressen beaktas vid planläggningen. Med dessa visserligen schematiska men ändå klart norma- tiva regler har utvecklats ett brett nät av kontakter med sådana intressen som måste vägas in i det kommunala planarbetet. Enligt kommunen är det också helt naturligt att tyngdpunkten i förberedelsearbetet ligger så nära planförfattaren kommunen som möjligt. När det gäller tillvara— tagandet av statliga intressen anser kommunen att förarbetena till gällande lagstiftning ger en nyanserad och fortfarande lika aktuell bild av hur detta skall gå till.
Länsstyrelsen i Blekinge län anser däremot att det mot bakgrund av erfarenheterna från tillämpningen av den nu gällande samrådsbestämmel- sen i 14 & BS är angeläget att samrådsförfarandet erhåller en starkare och mera framskjuten ställning än hittills.
Många remissinstanser understryker att reglerna måste utformas så att kraven på snabbhet och effektivitet tillgodoses. Sådana uttalanden görs av domänverket samt Gävle, Malmö, Mönsterås, Olofströms, Ulricehamns och Ånge kommuner.
Enligt Ekerö kommun kommer det föreslagna samrådsförfarandet att kräva ökade resurser. Kommunen anser att man bör undersöka om det inte går att skapa enklare handläggningsformer. Liknande synpunkter framförs från Nyköpings kommun.
Osby och Östra Göinge kommuner betonar att ett utbyggt samråds- förfarande inte får medföra att handläggningstiden förlängs. Enligt kommunerna tycks dock utredningen vara klar över risken för detta.
Bodens, Luleå, Piteå och Älvsbyns kommuner anser att det är mycket viktigt att man kan tillgodose kommunernas anspråk på snabbhet och klara besked. Enligt nämnden är utredningens förslag härvidlag något vaga.
Föreningen för samhällsplanering är, som framgår av redogörelsen för remisskritiken över plansystemet, kritisk mot det av bygglagutredningen föreslagna systemet, vilket av föreningen karakteriseras som ett stegvis styrande system. Mot detta vill föreningen ställa ett system med mer samtidig styrning, vilket skulle innebära en kontinuerlig påverkan mellan detalj och översikt. Med ett sådant system skulle det samrådsförfarande för hela kommunens utveckling mellan kommunen och länsstyrelsen som utredningen föreslår få annan karaktär. Erforderliga samråd mellan kommun, stat och enskilda skulle istället ske inför varje närliggande planläggningsåtgärd av väsentlig betydelse. Realismen och engagemanget i sådana samråd måste enligt föreningen bli betydligt bättre än i det samrådsförfarande utredningen förordar. En förutsättning för att det av för:?ningen förordade förfaringssättet skall fungera är att stat, kommun och enskilda redovisar sina planer öppet och i så god tid att allmän debatt och utförlig prövning kan ske. Med den alternativa utformning av kommunplanen som föreningen för fram blir enligt föreningen kompe— tensfördelningen mellan kommun och stat något annorlunda än utred- ningens principförslag. Kommunens direkta politiska ansvar för den rumsliga samordningen står fast. Länsstyrelsen skulle, utöver sin rätts- funktion, som huvuduppgift ha samordningen av de statliga insatser som medför förändring av markanvändning eller bebyggelse. Länsstyrelsen skulle därefter redovisa de samordnade statliga planerna inklusive de krav och regler som skulle gälla för rikszoner och samråda med kommunen om hur dessa planer kunde infogas i den kommunala utvecklingsplaneringen. Genomförandet skulle därefter ske med markanvändningslagens instru- ment eller andra tillämpliga lagar.
Svenska naturskyddsföreningen anser att även om samråd vid upprät- tande av kommunplan och kommundelsplan är av särskild vikt, får man inte bortse ifrån att starka motiv kan finnas för statligt inflytande även på detaljplaneringen i vissa fall. Det gäller exempelvis när detaljplan upprättas för genomförande av naturvårdsåtgärd. Det bör enligt före- ningen åligga länsstyrelsen att bevaka att föreskrift om sådant samråd meddelas i översiktlig plan.
Enligt Bodens, Luleå, Piteå och Älvsbyns kommuner bör byggnads- planer normalt inte bli föremål för samråd eftersom statliga intressen och intentioner bör vara dokumenterade och fastlagda i de två övergripande planeringsformerna.
Sundsvall kommun anser att samrådet med länsstyrelsen vad gäller upprättande av kommundelsplan inte får ges karaktären av obligatorium.
Några remissinstanser berör frågan om i vilken utsträckning samråds— förfarandet bör regleras och vilket behov av anvisningar som kan uppkomma.
Enligt Ljungby kommun bör frågan om samråd antagligen regleras avsevärt mera i detalj än bygglagutredningen tänkt sig.
Finspångs kommun efterlyser klart fastställda former så att i varje fall dokumentation erhålls från samråden. Även kammarkollegiet understry- ker vikten av att allt väsentligt samråd dokumenteras på ett tillförlitligt sätt.
Länsstyrelserna i Gotlands, Malmöhus och Norrbottens län samt Olofströms, Tierps och Vellinge kommuner anser att klara regler bör utformas för samrådsförfarandet.
Enligt Vaxholms kommun kan lagtexten rimligen inte ange riktlinjer för samråden men kommunen förutsätter att det från statligt håll ges sådana anvisningar att resultatet av den landsomfattande planläggningen blir enhetligt.
Mora kommun understryker att om utredningens idéer om ökat kommunalt självbestämmande och ansvar för planeringen ska kunna förverkligas måste klara direktiv ges till statens företrädare.
Länsstyrelsen i Jönköpings län varnar för en alltför långt driven formalisering av samrådsförfarandet. Det är enligt länsstyrelsen angeläget att samrådsverksamheten liksom hittills kan bedrivas i former som är väl anpassade till det enskilda fallet. Även om det är lämpligt att ge samrådsförfarandet en viss stadga genom föreskrifter i lag måste det därför undvikas att binda samrådet i stela och opraktiska former.
För att inte resursbehoven skall öka alltför mycket anser Umeå kommun att samrådsskyldigheten inte bör formaliseras mer än f. n. Det bör i övrigt vara en kommunal ambition att etablera samråd.
Göteborgs Förorters Förbund framhåller att det i utredningen före- slagna sarnrådsförfarandet mellan staten och kommunerna vid översiktlig planläggning ställer stora krav på länsstyrelsen ifråga om aktiva handlägg- ningsinsatser, snabbhet vid agerandet och möjligheterna att redan i samrådsskedet göra slutliga och bindande ställningstaganden. Samtliga dessa krav måste från kommunal synpunkt bedömas som positiva, men förutsätter samtidigt att länsstyrelserna ges sådana resurser att dessa krav i verkligheten också blir tillgodosedda. Om så inte sker måste formerna för samrådsförfarandet enligt förbundet kunna omprövas. Ale, Härryda, Kungälvs, Lilla Edets, Partille, Stenungsunds och Öckerö kommuner instämmer i förbundets yttrande. Lerums och Vänersborgs kommuner gör liknande uttalanden.
Flera remissinstanser anser att det av bygglagutredningen skisserade samrådsförfarandet medför risk för statlig dominans över kommunerna.
Göteborgs Förorters Förbund anser att det är väsentligt att samråds— förfarandet i verkligheten också blir ett samråd i detta ords egentliga betydelse — med möjlighet till ömsesidig påverkan. Detta är enligt förbundet angeläget att betona eftersom utredningens beskrivning av samrådet kan antyda att kommunen i realiteten har att rätta sig efter meddelade direktiv från statliga myndigheter. Liknande synpunkter framförs också av kommunförbundet, Ale, Botkyrka, Härryda, Kalmar, Kungsbacka, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Marks, Mölndals, Mönsterås, Partille, Stenungsunds, Uppsala, Vårgårda, Vänersborgs och Öckerö kommuner samt byggnadsnämnden i Lund.
Kalmar och Mönsterås kommuner understryker vikten av att samråden inte får bli direktiv eftersom de statliga intressena på länsnivå i de flesta fall företräds av tjänstemän, vilka i viss utsträckning är knutna till centrala ämbetsverk. Det fordras enligt kommunerna därvid, som utred- ningen framhåller, en ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan länsstyrel-
sens styrelse och tjänstemän och mellan olika tjänstemän samt att de viktigaste frågorna behandlas av styrelsen. Kommun bör ges möjlighet att påfordra att viss fråga hänskjuts till länsstyrelsens styrelse.
Även enligt Olofströms kommun utgör den omständigheten att de statliga intressena företräds av tjänstemän ett starkt skäl mot statlig dominans vid samrådet. Kommunen framhåller dessutom att medborgar- inflvtandet inte fått tillräckligt utrymme i samrådsförfarandet.
Enligt Linköpings kommun utvisar ett närmare studium av begreppet ”samråd" att detta i realiteten blott innebär ett samråd på länsstyrelsens villkor, dvs. att kommunen skall underställa all sin planläggning länssty- relsens prövning och vid tvist dem emellan är det länsstyrelsens uppfatt— ning som skall förtjäna vitsord. Kommunen ställer sig frågande till vad mening det då är med ”ett intimt samråd”. ln konkreto innebär utredningens förslag härom intet annat än att kommunerna blir ett slags planentreprenörer med staten som huvudman.
Hedemora kommun anför att den instans kommunen skall bli överens med för att uppnå snabbhet i hanteringen bortsett från att över huvud taget uppnå godkännande/fastställelse av planen är just den myndighet som har att godkänna/fastställa planen. Utrymmet för maktfullkomliga länsstyrelsetjänstemän att genom påtryckningar få kommunerna att planera efter länsstyrelsens önskemål ökar härigenom betydligt. Det kan enligt kommunen bli en ren chimär att det är kommunen själv som skall lägga fram ett nytt förslag om länsstyrelsen inte kunnat godkänna/antaga ett planförslag. Utredningens förslag på denna punkt innebär en allvarlig inskränkning i det kommunala planmonopolet.
Växjö kommun befarar att det föreslagna samrådsförfarandet kommer att leda till minskat kommunalt inflytande på planeringen. En omständig- het av allvarligt slag skulle enligt kommunen vara att kommunalpolitiska överväganden endast i mindre utsträckning skulle kunna framföras under samrådsförfarandet. Följden skulle vara att förtroendemannainflytandet endast skulle bli av formell natur vid handläggningen i de kommunala organen då möjligheten att göra politiskt grundade ingrepp i planerna skulle vara små.
Även Malmö kommun anser att förslaget skulle bygga under en onödigt stark statlig dominans i planläggningsprocessen. Enligt kommu- nen är det naturligt och självklart att kommunen måste följa beslut på riksnivå och i övrigt legaliserade normer för sitt planarbete. För detta torde i och för sig inte behövas någon medverkan från statligt håll. Kommunen anser det inte heller vara till gagn att låta för lokala värderingar många gånger främmande myndighetsrepresentanter med- verka i förutsatt omfattning. Emellertid framhåller kommunen att det av utredningen föreslagna utökade tidiga samrådet bör leda till att i handläggningens slutskede länsstyrelsen inte på sätt som nu ofta sker med oklar kompetensfördelning skall ges möjlighet att framföra kritiska synpunkter av planteknisk natur.
Arboga kommun påpekar att riskerna för eventuell benägenhet till detaljstyrning från länsstyrelsens sida av kommunens planläggningsarbete bör beaktas.
Norrtälje kommun påpekar att om samrådet mellan länsstyrelse och kommun lägger starka begränsningar på kommunens handlingsfrihet så torde den kommunplan som blir resultatet med rätta komma att betraktas som utarbetad utan hänsyn till kommuninnevänarnas intressen. I sådana fall torde det vara mycket svårt att engagera de berörda i ett utbyte av synpunkter på ifrågavarande plan. Om å andra sidan debatten kan stimuleras och leder till omfattande ändringsförslag i förslaget till kommunplan, så kan länsstyrelsen förväntas få svårigheter att acceptera denna förändrade plan. I lagtexten bör enligt kommunen följaktligen frågan om direktiven för länsstyrelsens agerande kring samrådsförfaran- det liksom vid planens godkännande ägnas sådan uppmärksamhet att ovan antydda målkonflikt inte behöver uppkomma.
Härnösands kommun understryker att initiativ till samråd bör komma från kommunerna inom ramen för planmonopolet.
Kommunförbundet påpekar emellertid att det är viktigt att samråds- skyldigheten även åvilar länsstyrelsen så att den utrednings- och invente— ringsverksamhet som bedrivs på länsstyrelsens planeringsavdelning snabbt blir känd i berörda kommuner. Detta påpekande görs också av Ale, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Marks, Munkedals, Mölndals, Partille, Stenungsunds, Vårgårda och Vänersborgs kommuner samt Göteborgs Förorters Förbund.
Enligt Föreningen Sveriges stadsarkitekter bör allmänt sett framgå, att samråd skall ske dubbelriktat, så att den regionala planeringen undergår samma kommunala granskning, som nu sker omvänt. Statliga myndig— heter bör också bindas vid plangenomförandet på samma sätt som kommunen.
Inte någon remissinstans har något att invända mot förslaget att länsstyrelsen skall ha ansvaret för att samrådskontakterna från kommu- nen kanaliseras till berörda statliga myndigheter och att de statliga bedömningarna förs fram till kommunen i den mån inte respektive statligt organ själv för fram dem. Positiva uttalanden till förslaget i denna del görs av RR V, ÖB, ÖEF, naturvårdsverket, lantbruksstyrelsen, skol- överstyrelsen, länsstyrelserna i Uppsala, Kalmar, Blekinge, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Västernorrlands och Norrbottens län, Ale, Alvesta, Askersunds, Bodens, Eskilstuna, Gislaveds, Härryda, Falu, Hjo, Jönköpings, Kiruna, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Luleå, Norr- köpings, Ovanåkers, Partille, Piteå, Sollentuna, Stenungsunds, Södertälje, Vänersborgs, Ånge, Älvsbyns, Öckerö och Örebro kommuner samt kommunförbundet, Göteborgs Förorters Förbund, LRF och Sveriges jordbrukskasseförbund.
Naturvårdsverket framhåller i samband med tillstyrkan till förslaget att verket önskar få del av de kommunala översiktsplanerna.
Lantbruksstyrelsen påpekar att direkt samråd mellan kommuner och lantbruksnämnder i frågor rörande markanvändning och byggande i anslutning till jordbruk och rennäring dock kommer att bli nödvändigt. Det är angeläget att samråd kommer till stånd även vid planering som indirekt berör de areella näringarna, exempelvis lokalisering och glesbe- byggelse och fritidsbebyggelse i områden med areella näringar. Lant-
bruksstyrelscn förklarar att den för sin del är beredd att så långt möjligt ställa de resurser till förfogande som krävs för att tillgodose ett behov av ökad medverkan från lantbruksnämndernas sida i kommunernas översikt— liga planeringsarbete. Kommunerna har redan under de senaste åren i allt större utsträckning vänt sig till lantbruksnämnderna för att få jordbruks— intressena redovisade som ett led i generalplanearbetet.
Arbetsmiljöutredningen, som inte synes ha något att invända mot att länsstyrelsen blir central samrådsmyndighet, understryker betydelsen av att samråd vid behov sker med arbetarskyddsmyndigheterna — i första hand yrkesinspektionen inorn distriktet — i frågor som gäller arbetsplat- sernas förläggning.
Länsstyrelsen i Norrbottens län framhåller att enbart länsstyrelsen torde ha den samlade överblick över olika ämnesområdens intressen som är nödvändig för att garantera att de mångskiftande statliga intressena blir tillgodosedda i den kommunala planeringen. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Skaraborgs län.
Enligt länsstyrelsen i Uppsala län är det naturligt att länsstyrelsen fungerar som huvudpartner gentemot kommunen och med ansvar att genom sig redovisa och kanalisera de statliga intressen som företräds av andra berörda statliga myndigheter. På så sätt kan — som utredningen skisserar * det grundläggande översiktliga planeringsarbetet under kom- munalt huvudmannaskap till stora delar ges formen av en dialog, en arbetsform som länsstyrelsen har synnerliga positiva erfarenheter av.
Enligt bygglagutredningens förslag skall som nämnts respektive statligt organ kunna vända sig direkt till kommunen. Länsstyrelsen iBlekinge län finner det emellertid med hänsyn till den samordnande roll och den roll som prövningsmyndighet vid den föreslagna obligatoriska efterpröv— ningen av planerna som tilläggs länsstyrelserna enligt förslaget —— otill- fredsställande om inte samrådskontakterna i sin helhet kanaliseras via länsstyrelsen.
Örebro kommun anser däremot att det är synnerligen angeläget att synpunkter från andra statliga myndigheter kan föras fram direkt till kommunerna och inte enbart samordnas genom länsstyrelsen.
Enligt socialstyrelsen är det angeläget att även socialstyrelsens regio- nala organ — länsläkarorganisationen och de sociala konsulenterna — engageras i planeringsarbetets samråds- och beslutsprocesser. Ett ökat engagemang bedöms komma att krävas av socialstyrelsen inom samhälls- planeringen. I detta arbete är det viktigt att lokala och regionala social- och hälsovårdsorgan ges fortlöpande information t. ex. genom kursverk- samhet. Socialstyrelsen bör också delta vid det utarbetande av riktlinjer som statens planverk föreslås ansvara för. Styrelsen förutsätter att en samrådsskyldighet med denna innebörd införs.
Sjöfartsverket förutsätter att vid prövning exempelvis av frågor röran— de farleder, hamnetableringar, hamnutbyggnader o.d. ett obligatoriskt samråd tas med Sjöfartsverket. Ett sådant samråd bör då kunna säkerstäl— las i den prövning av kommunplanerna reSp. kommundelsplanerna som länsstyrelserna ålagts.
Bostadsstyrelsen finner det betydelsefullt att kommunen samråder
med länsbostadsnämnden vid upprättande av såväl översikts- som detalj- planer.
Svenska landstingsförbundet framhåller att särskilda hänsyn måste tas till utvecklingen inom den kollektiva trafiken i planprocessen. Samma samrådsskyldighet som föreslås föreligga mellan kommun och statlig myndighet anses av detta skäl böra övervägas gälla också för landstingen.
Askersunds kommun framhåller att en översiktlig planering som den föreslagna kommun- och kommundelsplaneringen, som föreslås bli den planläggning där statens planeringsintressen skall tillgodoses och där samspelet mellan staten och kommunen skall resultera i en för båda parter tillfredsställande plan där bådas intressen har sammanvägts, förut- sätter att huvudansvaret för den statliga planeringen läggs på en myndig— het för att inte onödigt försvåra och fördyra planläggningen. Att huvudansvaret för den statliga planeringen läggs på en myndighet före- bygger också risken för att olika statliga myndigheter skall, av tekniska, budgetmässiga eller andra skäl, utgå ifrån olika planeringsförutsättningar, vilket för kommunen otvivelaktigt skulle innebära svåra avvägningar. Detta huvudansvar finner kommunen, liksom utredarna, bör läggas på länsstyrelsen, som även bör ha en allmän skyldighet att svara för redovisningen av de statliga bedömningarna inom olika områden.
Flera remissinstanser har berört frågan om rätt för statliga sektor- myndigheter att anföra besvär mot länsstyrelsers beslut i planfrågor.
Kommunförbundet förklarar att man med tillfredsställelse noterat att utredningen avvisat krav på besvärsrått för statlig sektormyndighet gentemot av länstyrelsen godkänd kommunplan.
Länsstyrelsen i Kalmar län tillstyrker förslaget att t. ex. naturvårds- verket inte skall kunna föra talan mot länsstyrelsens beslut att fastställa byggnadsplan. Även en minoritet inom Svenska naturskyddsföreningen anser att de centrala statliga verken, däribland naturvårdsverket bör utöva sin påverkan via länsstyrelsen.
De övriga remissinstanser som uttalat sig i frågan föreslår däremot att sådan besvärsrätt bör finnas i vissa fall. Några instanser föreslår besvärs- rätt för sektormyndighet även såvitt avser kommunala beslut.
Planverket anför att i de fall godkännandet av kommunplan innebär att sektoriella intressen inte kan tillgodoses fullt ut det synes rimligt att sådant beslut skall kunna överklagas av vissa centrala statliga myndig- heter, närmast vägverket, sjöfartsverket, naturvårdsverket och riksantik— varieämbetet. Verk som televerket, vattenfallsverket och liknande torde normalt kunna överklaga som markägare eller som innehavare av särskild rätt. Möjlighet bör eventuellt finnas för statens planverk att hos rege- ringen anmäla behov av rikszon inom viss del av kommun varvid frågan om godkännande av kommunplan i denna del slutligt får prövas av regeringen.
ÖB utgår ifrån att försvarets myndigheter vid behov skall äga att föra talan mot länsstyrelsens beslut vid efterprövning av planer.
Naturvårdsverket förklarar att oavsett om verket får de] av kommunala översiktsplaner i samband med att de utställs för granskning bör verket dock genom besvärsrätt få möjlighet att slutligt bevaka planernas inne—
håll. Denna rätt bör främst avse länsstyrelses beslut om godkännande av kommunplan och fastställande av kommundelsplan. Naturvårdsverket bör också få möjlighet att anföra besvär över fastställelse och " i de fall fastställelse inte krävs — antagande av byggnadsplan inom område som omfattas av förordnande enligt 15 eller 195 naturvårdslagen. Besvärs- rätten i fråga om byggnadsplan bör avse områden för vilka gäller särskilda föreskrifter i kommunplan för tillgodoseende av naturvårdsintressen. Där byggnadsplan inte erfordras bör besvärsrätten i stället avse meddelandet av byggnadslov. Såsom redovisats i annat sammanhang föreslår natur- vårdsverket att 15 och 19 %% naturvårdslagen skall lämnas orubbade.
Det statliga inflytandet på riksplaneobjektens bevarande tillgodOSes enligt riksantikvarieämbetet lämpligast genom möjligheter för de statliga organen att upphäva eller överklaga beslut. Därigenom skulle Kungl. Maj:ts beslut i vanlig ordning avgöra vilket intresse som är det primära inom det berörda området. Ämbetet anser det således angeläget att den berörda statliga myndigheten ges besvärsrätt över länsstyrelses och kommuns beslut. Huruvida behov i så fall föreligger att införa ett särskilt skyddsbegrepp rikszon — för att tillgodose riksintressena synes enligt ämbetet oklart och bör bli föremål för ytterligare överväganden i det fortsatta arbetet med lagstiftningen.
Skogsstyrelsen anser att det med hänsyn till vikten av att de slutliga kommunala planbesluten håller sig inom ramen för den av statsmakterna fastställda skogspolitiken bör skapas möjligheter även för den skogliga centralmyndigheten Skogsstyrelsen att föra talan hos förvaltningsdomstol mot länsstyrelses beslut att godkänna kommunplan.
SJ och vägverket ifrågasätter om inte talan bör kunna föras i större utsträckning mot kommunala beslut avseende planer som skall fastställas av länsstyrelse eller Kungl. Maj:t.
Statens industriverk och poststyrelsen förordar att länsstyrelsernas beslut i vissa fall skall kunna överklagas hos Kungl. Maj:t.
Enligt länsstyrelsen iSödermanlands län bör det närmare övervägas om inte central statlig myndighet som deltagit i samråd om plan och vars synpunkter vid planfastställelse i väsentlig mån inte blivit tillgodosedda bör ha möjlighet att överklaga fastställelse. En sådan talan bör inte, som utredningen föreslagit, föras av länsstyrelsen. Liknande synpunkter fram- förs av länsstyrelsen i Skaraborgs län.
Finspångs kommun framhåller att naturvårdsverket bör kunna tilläggas besvärsrätt gentemot byggnadsplaner för bevakande av naturvårdsin- tressena. Denna uppfattning framförs också av Svenska naturskydds- föreningen, länsstyrelsen i Gotlands län (minoritet), Marks kommun samt naturvårdsnämnden i Lunds kommun.
Prövningsförfarandet tycks enligt Norrtälje kommun förutsätta en delegering av beslutsfunktioner från centrala verk till resp. regionalt organ (t. ex. vägverk -— vägförvaltning). Detta måste förutsätta att det föreligger en genomgripande nationell sektorsplanering. Alternativet torde enligt kommunen innebära att vissa statliga myndigheter får besvärsrätt gentemot länsstyrelsernas beslut. Det senare förhållandet medför en inte önskvärd ökad osäkerhet för den kommunala planeringen,
vilket enligt kommunen måste beaktas vid utformandet av lagtexten.
När det gäller bygglagutredningens förslag att länsstyrelsens under samråd lämnade besked i princip skall vara bindande är meningarna bland remissinstanserna delade. Många remissinstanser, särskilt kommunerna, ställer sig positiva till förslaget medan framför allt flertalet länsstyrelser inte accepterar det.
Arboga, Hjo, Kinda, Lerums, Norbergs, Norrköpings, Olofströms, Tibro, Umeå, Vaggeryds och Vänersborgs kommuner noterar med till- fredsställelse att bygglagutredningen tagit i beaktande kommunernas anspråk på klara besked från statens sida.
Arvika, Bodens, Gislaveds, Grästorps, Gävle, Karlstads, Lerums, Luleå, Malmö, Mariestads, Piteå, Skellefteå, Solna, Tjörns, Tranemo, Vara, Vilhelmina, Vårgårda, Åtvidabergs och Älvsbyns kommuner framhåller att det är angeläget att kommunerna kan ställa krav på att statliga myn- digheter ger bindande besked.
Jönköpings kommun understryker vikten av att länsstyrelsen inte utan starka skäl frångår vid samråd lämnade uppgifter.
Linköpings kommun reagerar mot att länsstyrelsen vid efterprövningen skall kunna gå ifrån vad som uttalats i samrådsbeskedet.
Ljungby kommun pekar på bygglagutredningens uttalande att länssty— relsen under vissa omständigheter skall kunna frångå vad länsstyrelsen uttalat i samrådsskedet. Denna detalj kan enligt kommunen framhållas som exempel på den löslighet som med nödvändighet måste råda i kommunplanearbetet och måste skapa stor osäkerhet för planförfattarna. En förutsättning för att planförfattandet skall kunna fungera är att omsvängningar hos samrådsorganen undviks så långt som möjligt utan att rättssäkerheten äventyras.
Enligt Karlstads kommun vore förslaget på denna punkt särskilt värdefullt om utredningen därmed anser att länsstyrelsen under samråds- skedet skall kunna lämna bindande ställningstaganden angående genom- förandet av planerna. Liknande åsikt framförs av Umeå kommun.
Tierps kommun anser att det förutsatta samrådsförfarandet bör kunna bli värdefullt. En förutsättning härför är emellertid att klara regler utformas för samrådsförfarandet och att länsstyrelsens skyldighet att ta ställning i de olika planeringsskedena fixeras. Samrådet kan annars resultera i ensidig redovisning från kommunens sida där länsstyrelsen inte tar slutgiltig ställning utan kräver utredningar i en omfattning som gör planarbetet onödigt komplicerat och betungande för kommunen. Rätt utnyttjat kan däremot samrådsförfarandet enligt kommunen föra plane- ringen stegvis framåt och därmed ge goda förutsättningar för ökad offentlighet och medborgarinflytande i planeringsprocessen.
Enligt naturvårdsverket talar principiella skäl för att samrådsbesked skall vara bindande. Det kan emellertid enligt verket undantagsvis ha uppstått en ändrad situation eller ytterligare uppgifter blivit tillgängliga som ger länsstyrelsen anledning att modifiera sin tidigare ståndpunkt. Det vore enligt verkets mening orimligt om länsstyrelsen i sådana fall skulle vara helt låst vid sitt besked under samrådsstadiet. Liknande synpunkter framförs av naturvårdskommittén.
Länsstyrelsen i Blekinge län framhåller att om man beaktar att de statliga myndigheterna i princip skall lämna bindande besked till kommu- nerna efter samrådsförfarandets slut så förutsätts att dessa myndigheter tillförsäkras ett för ställningstagande i sakfrågorna fullständigt bedöm- ningsunderlag samt genom föreskrift i lagstiftningen garanteras det rådrum som betingas av den omständigheten att ställningstagandet skall anses vara oåterkalleligt. Enligt länsstyrelsens mening bör kommande lagstiftning innehålla föreskrift om att länsstyrelsen vid efterprövningen även — utöver det fall som utredningen föreslagit då det påkallas av enskilda intressen — skall kunna frångå besked som lämnats under samrådet om det betingas av väsentliga förändringar hos de statliga intressena.
Enligt länsstyrelsen i Västernorrlands län får det förutsättas att länsstyrelsens besked vid samråd kan behandlas av kommunen som fasta steg i planprocessen. Om samrådsbesked inte kan uppfattas som en väsentlig grund för ett senare beslut kan nyttan och intresset för samrådsförfarandet äventyras. Därför måste länsstyrelsens styrelse konti- nuerligt informeras om utvecklingen. Om en kommun speciellt begär ett bindande besked vid samråd bör möjlighet finnas att lämna sådant.
Även länsstyrelsen i Jämtlands län pekar på att bindande besked vid samrådstillfällena förutsätter att programförutsättningarna är klarlagda och att erforderliga utredningar föreligger. Programunderlagets kvalitet har stor betydelse för vilka anspråk som kan ställas på bindande besked och på snabb handläggning.
Alvesta, Filipstads och Olofströms kommuner ifrågasätter länsstyrel- sens möjligheter att ge bindande besked.
Planverket motsätter sig förslaget att länsstyrelsens besked skall vara bindande. Planverket utvecklar som skäl härtill sin syn på länsstyrelsens roll vid planläggningen. Inledningsvis anmärker planverket härvid att man ansluter sig helt till utredningens uppfattning att den behövliga avstäm— ningen mellan statliga och kommunala bedömningar och intressen Skall göras inom ramen för den planläggningsverksamhet för vilken kommu- nerna skall vara huvudmän. Om denna avstämning verkligen skall kunna Ske måste enligt planverket kommunerna i sin planering kunna göra en relativt fri prövning av även statliga önskemål, vilka då måste vägas mot andra intressen. Planeringskonflikter uppkommer oftast mellan önskemål om bevarande och önskemål om exploatering (förändring). Såväl staten som kommuner och enskilda kan ha sådana önskemål och vara bärare av exploaterings- eller bevarandeintressen. Vid själva planeringen är det väsentligt att dessa olika intressen framträder på ett tydligt sätt så att de rätt kan värderas. I princip borde därför planläggningen enligt verkets mening tillgå så att i ett första programskede samråd sker med såväl statliga som kommunala företrädare samt med enskilda personer och intresseorganisationer samt att först därefter de förslag till sammanjämk— ningar som planer utgör utarbetas. Som nästa steg sker utställning så att berörda intressenter inklusive staten får möjlighet att bedöma ivad mån utarbetade kompromisser verkar rimliga. Genom att planen upprättas hos en av intressenterna, kommunen, erfordras sedan en objektiv granskning
hos opartisk myndighet som dels skall se till att ingens lagliga intressen trätts för när, dels skall bevaka att föreslagna lösningar uppfyller ilagstift- ningen angivna krav. Med ett sådant synsätt anser planverket att det finns anledning att skilja på staten i egenskap av företrädare för sektoriella exploaterings- och bevarandeintressen och staten i egenskap av partisk granskare av upprättad plan. I den mån länsstyrelserna vid samråd om planer skall redovisa sektoriella statliga önskemål, det må sedan gälla t. ex. allmänna vägar, kraftledningar eller naturvården, är det angeläget att inga försök till sammanjämkningar sker utan att önskemålen redovisas så att även konflikter mellan olika statliga organ framträder. På detta stadium i planeringsprocessen får länsstyrelsens uppgift, om den skall innebära att ge en samlad bild av statliga intressen, närmast ses som en form av service genom vilken planläggaren inte behöver ta individuell kontakt med alla olika parter var för sig. I den mån olika önskemål kan uttryckas som funktionskrav i stället för krav på preciserade lösningar underlättar detta givetvis det fortsatta planarbetet. Detta gör det ange- läget att samråd sker på ett programstadium i ett tidigt skede av planarbetet. Sedan förslag till plan upprättats har länsstyrelsen att mera objektivt granska planens lagenlighet. Det sagda gör det enligt planverket angeläget att i lagtexten markera något om samrådets innehåll samt inne- börden av godkännande respektive fastställelse för att på detta sätt markera skillnaden mellan länsstyrelsens två roller. Att som utredningen föreslagit ge samrådet en för länsstyrelsen i fortsättningen bindande innebörd kan därvid inte komma ifråga. Om samrådet förläggs till planeringsavdelningen och det slutliga godkännandet till länsstyrelsens styrelse skulle också enligt planverket kunna markeras viss skillnad mellan staten som företrädare för vissa sektoriella intressen och staten som domare över huruvida det slutliga planförslaget innebär en rimlig kompromiss mellan skilda och många gånger svårförenliga intressen. Länsstyrelserna i Gotlands och Göteborgs och Bohus län anför lik- nande skäl mot att länsstyrelsen skulle vara bunden av besked under samrådet. Detta skulle enligt länsstyrelsen i Gotlands län medföra att olika statliga intressen inte skulle kunna redovisas och vägas mot andra intressen. Vid samrådet bör säväl statliga som kommunala företrädare samt enskilda personer och representanter för intresseorganisationer delta varefter eventuella förslag till sammanjämkningar utarbetas. Länsstyrel— sen i Göteborgs och Bohus län framhåller att kommunerna i sin planering måste kunna fritt pröva statliga intressen och väga dessas tyngd mot egna och andra önskemål. Det är härvid väsentligt att de skilda intressena framträder på ett tydligt sätt så att de rätt kan värderas. Av vikt för plansyntesen är enligt länsstyrelserna även att intressen i möjlig mån formuleras som funktionskrav och inte redovisas som konkreta lösnings- förslag. Länsstyrelsen kan därför inte vid plansamråd på sätt utredningen hävdar redovisa sammanvägda sektoriella statliga intressen eller göra bindande ställningstaganden som styr planprocessens förlopp. Länsstyrel— sens roll på detta stadium av planprocessen bör närmast vara service- organets som med tillgång till erforderliga fakta kan underlätta planpro- cessen. Först sedan det förslag till syntes som planen utgör föreligger kan
en samlad objektiv bedömning ske.
Eskilstuna kommun framhåller att utredningen tydligen tänkt sig, att varje statlig myndighet, som berörs av en plan, skall agera helt självstän— digt i planärendet. Driver då de olika myndigheterna var och en sin åsikt med full kraft, kan kommunen komma i en besvärande mellansituation. Det vore därför lämpligt, att länsstyrelsen inte bara förmedlade samråds— kontakter mellan kommunen och myndigheterna utan även samordnade de statliga myndigheternas synpunkter till ett för statsverket som helhet bindande ställningstagande. Det skall sedan tillkomma kommunen att besluta hur olika offentliga huvudmäns intressen skall vägas mot var- andra.
Enligt länsstyrelsen i Västmanlands län får länsstyrelsen en viktig funktion som ansvarig för samordningen bland de statliga länsorganen. Detta ansvar bör även omfatta medverkan i att åstadkomma lämpliga avvägningar mellan konkurrerande anspråk från olika Statliga myndig— heter.
Kommunförbundet anser att kommunen måste veta att vad kommu- nen och länsstyrelsen inom ramen för samrådsförfarandet kommer överens om också accepteras av andra statliga myndigheter.
Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att då planen inlämnas till länsstyrelsen för fastställelse det ofta visar sig att nya kunskaper tillkom- mit, att förutsättningarna ändrats eller att de politiska målen förskjutits. Av dessa skäl kan de bedömningar som gjorts vid samrådet behöva ändras. Liknande skäl mot bindningar framförs av länsstyrelserna i Kalmar, Blekinge, Värmlands och Kopparbergs län.
Som ytterligare skäl mot förslaget i denna del anför länsstyrelsen i Stockholms län att om samrådsbeskeden görs bindande så kan detta komma att innebära en inte avsedd styrning av de kommunala besluten. Länsstyrelsen kan rimligen inte ta ställning slutligt förrän planläggnings- proceduren har genomförts med medborgarinsyn, utställningsförfarande och kommunala ställningstaganden. Proceduren har just till uppgift att klarlägga förhållanden, alltså att skapa ny kunskap i planfrågan.
Synpunkter av detta slag framförs också av länsstyrelsen i Värmlands län samt Järfälla (minoritet), Säffle och Tyresö kommuner.
Säffle kommun anför att med det av utredningen föreslagna samspelet mellan kommun och länsstyrelse kommer under planarbetet successivt att träffas bindande delavgöranden, som kan komma att beröra stora delar av planläggningsproblemen. ] praktiken kommer helt naturligt också kommunen att känna sig bunden av länsstyrelsens ”slutliga och bindande ställningstaganden”. Följer inte kommunen länsstyrelsens föreskrifter, finns alltid risken att svårigheter och fördröjning uppstår i efterprövnings— skedet. Genom det föreslagna förfarandet kan det enligt kommunen föreligga risk, att länsstyrelsens bindande ställningstaganden under plane- ringsskedet i praktiken kommer att utvecklas till en mer eller mindre omfattande statlig direktivrätt och att kommunernas reella inflytande på planläggningen därigenom urholkas. Riskerna för en sådan utveckling ökar ju större skillnaderna blir mellan länsstyrelsens och den enskilda kommunens planeringsresurser.
Svenska landstingsförbundet, som anser att förslaget i dess helhet ger länsstyrelsen en för stark ställning i förhållande till kommunerna, finner att just samrådsinstitutet inger särskilda betänkligheter. Förslaget att länsstyrelsens besked skall vara bindande ger länsstyrelsen en mycket stark ställning i samband med kommunernas planering. Förbundet framhåller att en utformning av samrådsinstitutet sådant det skisserats av utredningen måste grundas i en uppfattning om mycket starka riksintres- sen i den fysiska planeringen som utan samrådsinstrument skulle sakna former för bevakning. Förbundet pekar härvid på möjligheten att förklara område för "rikszon" som samtidigt föreslås. Genom detta instrument, vars existens enligt förbundets mening är berättigad, bör stora delar av den relevanta statliga intressebevakningen kunna ske. Befolkningen i kommunerna behöver då heller inte sväva i tvivelsmål om det politiska ansvaret. Förbundet finner ytterligare att de regionalpoli- tiska intentionerna bör bevakas i kommunplanerna. Då de regionalpoli- tiska målen fastställs av riksdagen är de väl kända av kommunerna. Något bindande samråd av regionalpolitiska skäl bedöms därför knappast nödvändigt. Förbundet anser inte, att de många sektoriella önskemålen från olika håll inom den statliga förvaltningen —- sammanställda av länsstyrelsen .. bör kunna göras bindande för kommunerna utan att detta sker inom ramen för en offentlig debatt. Så blir fallet om statliga intressen ligger till grund för en vägran att fastställa kommunplan eller kommundelsplan. Samrådet bör vara informativt för båda parter, och länsstyrelsens funktion bör vara att sammanställa sådan information om statliga organs markbehov och behov av byggnation som primärkommu- nen behöver för sin bedömning. Ytterligare bör samrådsinstrumentet användas för att diskutera och framföra sådana råd av mera principiellt slag gällande den fysiska miljöns utformning som utvecklas på central nivå och som bör anses ha riksomfattande giltighet. Förbundet avstyrker på dessa grunder de former för samrådsinstitutets tillämpning som föreslås i betänkandet.
Länsstyrelsen i Uppsala län anser att samråd fungerar bäst om det kan ske i relativt informella former, dvs. huvudsakligen ha karaktären av meningsutbyte. Samtidigt bör länsstyrelsens prövning av ett framlagt förslag till plan kunna ske utan att samrådet har getts bindande innebörd.
Enligt länsstyrelsen i Östergötlands län är det visserligen önskvärt att som utredningen framhåller de samrådsbesked som ges av länsstyrelsen är så definitiva som möjligt. Det är emellertid värdefullt att samråden sker så tidigt som möjligt. Därför bör inte en blivande samrådsparagraf medföra ett krav på bindande besked från länsstyrelsen _ en ordning som skulle bli tungrodd med ett samrådsbeslut som i vissa fall skulle behöva fattas av länsstyrelsen i plenum.
Även länsstyrelserna [ Kopparbergs och Jämtlands län pekar på de administrativa svårigheter som skulle uppstå genom att beslut även i okomplicerade ärenden i onödigt stor utsträckning skulle behöva fattas av länsstyrelsen i plenum.
Länsstyrelsen iNorrbottens län finner det uppenbart att målsättningen bör vara att tidigt i samrådet föra in lekmannastyrelsen. Mycket talar
enligt länsstyrelsen för att detta skall ske i form av att länsstyrelsens styrelse tar ställning till en övergripande principiell grundsyn för olika typer av ärendegrupper, varefter den löpande ärendehanteringen får åvila ansvarig tjänsteman.
Enligt kommunförbundet måste länsstyrelsernas beslut i planärenden självfallet, i den mån de avviker från kommunens förslag, fattas av lekmannastyrelsen och inte av enskilda tjänstemän. Det anses också väsentligt att länsstyrelsens besked under samrådsförfarandet är förank— rade i styrelsens ledning.
Enligt Haninge kommun tycks bygglagutredningen förutsätta att läns- styrelsens styrelse då det gäller viktigare frågor skall engageras i sam- råden. Det finns enligt kommunen anledning befara att det i praktiken mest kommer att röra sig om tjänstemannakontakter. Detta kan vara värdefullt från arbetsteknisk synpunkt men det saknar demokratiskt värde. Liknande synpunkter framförs av en minoritet i Stockholms läns landsting.
Åtvidabergs kommun anser att det i lagstiftningen bör klarläggas vilka ärendetyper i planläggningen som eventuellt skall behandlas av länsstyrel- sen i plenum eller annan prövningsmyndighet och vilka ärenden som kan handläggas av länsstyrelsens tjänstemän. i frågor som kan handläggas av länsstyrelsens tjänstemän skall enligt kommunen klara och bindande besked kunna erhållas i ett tidigt skede av planeringen.
Samrådet bör enligt Örebro kommun åtminstone till en början vara informellt. Mot slutet kan lämpligen synpunkterna sammanfattas i samrådsanteckningar. Det förutsätts ju ändock att länsstyrelsetjänste- männen, t. ex. vid besvär, skall kunna ändra mening.
Även Alvesta kommun anser att samråden i största utsträckning skall vara muntliga.
Länsstyrelsen [Jönköpings län anser att om de statliga organen måste utgå från att de synpunkter och besked som lämnas kommunen under samrådsförfarandet inte kan frångås vid den slutliga prövningen av planen finns det risk för att de tvingas in i en extremt försiktig attityd med påföljd att det kommunala planeringsarbetet försvåras och fördröjs. Länsstyrelsen avstyrker utredningens förslag i denna del. Samtidigt framhåller emellertid länsstyrelsen att den inte avsett att förringa bety- delsen av att länsstyrelsen och övriga statliga samrådsorgan under sam- rådsskedet strävar efter att ge kommunen så ingående och entydiga besked som möjligt och att länsstyrelsen vid efterprövningen inte utan tungt vägande skäl frångår de besked som lämnats från statens sida.
Även länsstyrelserna i Hallands och Örebro län avstyrker förslaget att samrådsbeskeden skall vara i princip bindande.
RR V ställer sig tveksamt till att statliga samrådskontrahenter nödgas lämna bindande besked redan på ett tidigt stadium i planeringsprocessen, med utgångspunkt från ett ofullständigt beslutsunderlag och utan upp— gifter om övriga samrådskontrahenters inställning.
Många remissinstanser understryker att beslutsprocessen måste utfor- mas sä att den tillgodoser krav på snabbhet.
Arboga, Kinda, Lerums, Norbergs, Norrköpings och Vänersborgs kom—
muner noterar med tillfredsställelse att bygglagutredningen beaktat kom- munernas anspråk på snabbhet.
Arvika, Hjo, Mönsterås, Skellefteå, Tranemo och Trelleborgs kommu- ner betonar kravet på snabb handläggning hos länsstyrelsen.
Även länsstyrelsen i Södermanlands län framhåller kravet på snabb handläggning. För att detta skall kunna tillgodoses bör länsstyrelsen på så tidigt stadium i planeringsprocessen som möjligt få kännedom om kommunernas planer.
Förslaget att kommunen skall ha befogenhet att ställa upp skäliga tidsfrister för olika led i samrådsförfarandet tillstyrks av Falkenbergs, Munkedals, Nässjö och Vilhelmina kommuner.
Förslaget att länsstyrelsen bör vara skyldig att i samråd med kommu- nen göra upp en tidsplan för efterprövningen tillstyrks av Botkyrka, Falkenbergs, Gävle, Karlstads, Malmö, Mundedals, Nässjö, Umeå och Vännäs kommuner samt kommunförbundet.
Göteborgs Förorters Förbund motsätter sig i och för sig obligatorisk efterprövning av planer och förordar i stället efterprövning i vissa fall. Om ändå alternativet med obligatorisk efterprövning väljes bör enligt förbundet på lämpligt sätt regleras att länsstyrelsens fastställelse eller godkännande av planen skall ske inom viss begränsad tid för att säkerställa att efterprövningsförfarandet inte drar för långt ut på tiden. Förbundets inställning delas av Ale, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds, Vårgårda, Vänersborgs och Öckerö kommuner.
Falkenbergs kommun föreslår att i lag uppställs en tidsgräns på tre månader för länsstyrelsens efterprövning. Enligt Munkedals kommun bör tidsfristen anges till sex månader. Även Eskilstuna, Kungsbacka, Mora och Södertälje kommuner anser att tidsangivelse bör ges i lag elleri tillämpningsanvisning.
Tiden för granskning och besvärsbehandling bör enligt Föreningen Sveriges stadsarkitekter maximeras. En bindande tidsplan som görs från fall till fall av länsstyrelsen själv, måste enligt föreningen inbjuda till att hålla onödiga marginaler.
Några remissinstanser är däremot kritiska mot de av bygglagutred- ningen nu behandlade förslagen med syfte att förkorta handläggnings— tiderna.
Länsstyrelsen i Jönköpings län är betänksam över de anspråk som kan komma att ställas på länsstyrelsen som en följd av utredningens förslag att kommunen ensidigt skall kunna styra samrådsförfarandet bl. a. genom att ställa upp tidsfrister för olika led i samrådsförfarandet. Länsstyrelsen erinrar om att man har mycket begränsade möjligheter att själv disponera över sina planeringsresurser. [ betydande omfattning binds dessa genom centralt givna uppdrag med fasta tidsscheman. Att låta länsstyrelsen som utredningen föreslår generellt möta uppkommande svårigheter att hålla av kommunerna uppställda tidsfrister genom att anpassa sina insatser till resurserna är enligt länsstyrelsen inte en rimlig lösning. På sådant sätt åstadkoms inte en fruktbärande samverkan mellan stat och kommun. Från länsstyrelsens synpunkt är det önskvärt att samrådsförfarandet får
bedrivas i den ordning och takt som länsstyrelsen och kommunen kan komma överens om. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Kronobergs län.
Enligt länsstyrelsen i Skaraborgs län är kommunernas anspråk på snabbhet och klara besked från länsstyrelsernas sida legitima. En lag- stadgad samrådsparagraf bör dock enligt länsstyrelsen inte innebära krav på besked inom viss tid eftersom förutsättningarna härför kan skifta starkt mellan olika kommuner och områden.
Länsstyrelsen iJämtlands län ifrågasätter starkt kravet på tidsbestäm- ning av länsstyrelsens handläggning. I ett kärvt resursläge kan länsstyrel— sen tvingas ta till handläggningstider med sådan marginal att de i stället blir längre än nödvändigt. Möjligheterna att prioritera särskilt angelägna ärenden minskar också.
Svenska naturskyddsjöreningen förklarar att man har förståelse för att det från kommunal synpunkt är värdefullt med hård tidsstyrning av planläggningsarbetet. Det ligger också i sakens natur att en rullande planering som skall förnyas med regelbundna intervaller måste tidsstyras. Föreningen anser det dock mycket betänkligt att prioritera tidskravet framför kravet på kvalitativt högtstående arbete från berörda myndig- heters m. fl. sida.
Några remissinstanser påtalar problemet med länsstyrelsens (lubbelroll i det föreslagna systemet. Hit hör planverket vars yttrande redovisats ovan.
Länsstyrelsen i Uppsala län framhåller att länsstyrelsen vid fullgöran- det av sina uppgifter synes komma att uppträda i två egenskaper, dels som samrådspart på jämställd fot med huvuduppgift att företräda statliga intressen, exempelvis naturvårds- och andra bevarandeintressen, dels som granskare av den framlagda kommunala plan i vilken samma statliga intressen vägts in av kommunen. Länsstyrelsen finner det väsentligt att dessa två funktioner hålls isär.
Enligt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län bör man beakta länstyrelsens skilda roller som å ena sidan fackmässigt, rådgivande organ och å den andra fastställande, dömande myndighet. Liknande synpunkter framförs av Ale, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Nacka, Partille, Stenungsunds, Södertälje, Tjörns, Vallentuna, Vårgårda och Vänersborgs kommuner samt LRF, Sveriges jordbrukskasseförbund och Göteborgs Förorters Förbund.
Helsingborgs kommun anför att länsstyrelsen f.n. torde ha ansvaret för två separata funktioner i planprocessen, nämligen dels att som överprövningsorgan bedöma kommunala beslut avseende avväg- ningen mellan kommunala och enskilda intressen i planärenden, dels att från allmän synpunkt bevaka att vissa samordnings- och kvalitetskrav i planläggningen tillgodoses. Frågan om länsstyrelsens framtida kompetens och verksamhet har tidigare behandlats i avslutade statliga utredningar. Dessa frågor är vidare föremål för överväganden inom den s. k. länsbered- ningen. I dessa sammanhang har det diskuterats att länsstyrelsen endast skulle få funktion av rättsprövande myndighet, medan landstinget skulle överta övergripande planläggningsfrågor. [ bygglagutredningens betänkan—
de har dessa kompetensfrågor över huvud taget inte berörts. Frånsett detta vill kommunen ifrågasätta om inte samordnings- och kvalitetsfrågor i översiktsplaneringen i högre grad än vad som anges i betänkandet borde överlåtas åt kommunerna själva och sekundärkommunala organ. Genom- förandet av regionalpolitiska mål och riksplaneintressena torde i och för sig kunna ske enbart genom en aktiv stimulanspolitik från statens sida.
Enligt Lidingö kommun innefattar det statliga inflytandet dels en rättsprövning, dels hävdande av s. k. riksintressen samt statliga önskemål och intressen i samband med planeringen. Kommunen anser, att länssty- relsens roll som rättsprövande instans måste hållas strikt isär från länsstyrelsens uppgifter som samordnings- och planeringsorgan för stat- liga intressen. Utredningens förslag behöver preciseras i detta avseende. Den statliga fastställelseprövningen skall enligt kommunen vara en garanti för att i lag reglerad procedur har iakttagits och att berörda intressen fått komma till tals och sammanvägts.
Former för det statliga inflytandet
Av redogörelsen för bygglagutredningens förslag framgår att utredningen övervägt två olika alternativ för efterprövningen, å ena sidan ett obliga- toriskt efterprövningsförfarande, å andra sidan en möjlighet för statliga organ att i vissa fall påkalla efterprövning av plan samt att utredningen stannat för det första alternativet.
Hovrätten över Skåne och Blekinge, lantmäteristyrelsen, länsstyrel- serna i Södermanlands, Hallands, Skaraborgs, Örebro och Värmlands län, Umeå kommun samt Svenska landstingsförbundet tillstyrker förslaget om obligatorisk efterprövning. Landstingsförbundet anger som skäl härtill att detta alternativ medger snabbare plangranskning och att den politiska prövningen av främst kommunplanerna noga bör kunna följas och ytterst alltid beslutas av länsstyrelsernas förtroendemannastyrelse.
Gävle kommun anser att alternativet efterprövning i vissa fall är att föredra från kommunal synpunkt, särskilt som kommunen iallmänhet redan under samrådsförfarandet borde kunna få besked om efterprövning pakallas för tillgodoseende av väsentligt statligt intresse. Det finns å andra sidan enligt kommunen skäl som talar för en obligatorisk efterprövning. Bland dessa framhålls främst att planen härigenom accepteras av läns- styrelsen och härigenom får en fastare förankring hos de statliga myndig- heterna samt att gynnsammare betingelser ges för att få till stånd jämkningar mellan statliga och kommunala intressen. Kommunen anser sig därför kunna tillstyrka den föreslagna ordningen med obligatorisk efterprövning under förutsättning att efterprövningsförfarandet utformas på ett sådant sätt att det kan bedrivas med snabbhet och inriktning på väsentliga frågor.
F.nligt länsstyrelsen [Jämtlands län bör val av cfterprövningsform ske med utgångspunkt från överväganden rörande de resurser man vill ställa till länsstyrelsernas förfogande. En obligatorisk efterprövning kan inte åstadkommas med tillräcklig snabbhet och noggrannhet, om inte perso- nalförstärkning sker.
Osby och Östra Göinge kommuner anser att det inte spelar någon roll för kommunen vilken form för efterprövning som väljs. Det viktiga är att kommunen kan ställa krav på att plan blir gällande inom viss rimlig tid efter överlämnandet till länsstyrelsen, oavsett dennas arbetsbelastning.
Göteborgs Förorters Förbund förordar alternativet efterprövning i vissa fall. Detta bör enligt förbundet i alla fall kunna godtas vad beträffar byggnadsplaner och kommundelsplaner där statliga intressen inte finns eller där de statliga intressena blivit tillgodosedda på kommunplanenivå. Som motiv härför anförs att länsstyrelsen redan i samrådsskedet skall kunna göra slutgiltiga och bindande ställningstaganden. Detta ger förut- sättningar för att efterprövningen skall kunna få en i motsvarande mån mera begränsad uppgift. Ale, Härryda, Kungälvs, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds och Öckerö kommuner instämmer i förbundets uttalanden. Liknande synpunkter framförs också av Lerums, Vårgårda och Vänersborgs kommuner.
Även Ljungby, Norbergs och Uppvidinge kommuner samt byggnads- nämnden i Lund förordar ett system med efterprövning i vissa fall. Byggnadsnämnden i Lund anför som stöd härför dels att det medför en garanti för snabb behandling inom länsstyrelsen, dels och framför allt att kommunens roll som huvudman för planläggningsproceduren skulle bli klarare markerad. Dessa skäl anförs också av Uppvidinge kommun, som anser att den av utredningen förmodade nackdelen med alternativet med efterprövning i vissa fall, nämligen att länsstyrelsen på grund av tidspress kan förbise frågor som hade bort efterprövas, är överdrivna. Det samråds- förfarande som skall ske vid kommunplan och kommundelsplan under planläggningsskedet borgar för att länsstyrelsen blir väl insatt i planen och därmed snabbt kan avgöra om alla väsentliga statliga intressen har blivit tillgodosedda. Norbergs kommun åberopar tidsvinsten som främsta skäl. '
Södertälje kommun anser likaledes att kommunernas huvudroll i planläggningsproeeduren skulle markeras mera om man väljer alternativet med efterprövning i vissa fall.
Enligt Föreningen Sveriges stadsarkitekter är den från effektivitetssyn- punkt bästa lösningen på statlig efterkontroll av kommunalt fastställda planer att länsstyrelsen får viss tid att avgöra, om närmare prövning skall ske eller inte.
Eskilstuna kommun framhåller att för det fall att länsstyrelsen skulle få rätt att på eget initiativ ompröva en av kommunen fastställd byggnads- plan, vilkct utredningen övervägt som alternativ till att planen skulle direkt fastställas av länsstyrelsen, bör fasta lagregler anges. Om det skall vara någon mening med kommunens rätt att fastställa plan, måste det vara ett elementärt krav, att länsstyrelsens omprövningsrätt inte bara —— som utredningen föreslagit — tidsbegränsas utan även begränsas till vissa i lagen klart angivna fall.
Statlig prövningsmyndighet
Det är endast ett fåtal remissinstanser som kommenterar frågan om vem som från statlig sida skall överpröva planer.
RRV delar utredningens uppfattning, att det statliga inflytandet på den översiktliga fysiska planläggningen i möjligaste mån bör delegeras till länsstyrelserna och att länsstyrelserna normalt blir prövningsmyndighet, när det gäller bevakningen av att den fysiska riksplanens intentioner beaktas i kommunernas markanvändningsplaner.
Falkenbergs kommun anser att statsintresset undantagslöst bör före— trädas av länsstyrelsen och att Kungl. Maj:ts befattning med planärenden begränsas till anvisningar för länsstyrelsernas ställningstaganden.
Enligt Trelleborgs kommun bör länsstyrelsen för att planarbetet inte skall fördröjas, erhålla delegation i stor utsträckning att fastställa kom- mundelsplaner även då de innehåller rikszon.
Även länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att delegation till länsstyrelsen bör bli det normala fallet. Då emellertid Kungl. Maj:t skall fastställa rikszondel av kommundelsplan ifrågasätter länsstyrelsen om inte hela planen bör fastställas av Kungl. Maj:t eftersom förhållanden utanför rikszonen ofta torde komma att påverka denna.
Om länsstyrelserna skall överpröva kommunplan måste enligt Kalmar kommun förutsättas att länsstyrelserna får klara ställningstaganden från Kungl. Maj:t vid bedömningarna, så att inte dessa kan agera utanför de ansvarsområden de primärt har att tillgodose.
SJ framhåller att länsstyrelsen genom det föreslagna samrådsförfaran- det redan på ett tidigt skede skall medverka i planarbetet vad gäller kommunplan och att länsstyrelsen därvid måste ta ställning i många planfrågor. Det kan enligt SJ därför ifrågasättas om länsstyrelsen här också skall svara för den statliga efterprövningen. Även andra skäl anses tala mot att länsstyrelsen är fastställelsemyndighet för kommunplan och enligt SJ bevakas de övergripande statliga intressena bäst om detta planinstitut fastställes av Kungl. Maj:t med länsstyrelsen som remiss- instans.
Även Lidingö kommun anser att kommunplan bör överprövas av Kungl. Maj:t.
Enligt bankinspektionen bör man överväga åtgärder som i högre grad än principförslaget tillgodoser rättssäkerhetsaspekter såvitt gäller för enskild väsentliga värden. Bl. a. synes enligt bankinspektionen böra undersökas möjligheten att i särskild ordning pröva planer vilka inne- fattar tillstånd till ingrepp "av väsentlig betydelse för enskild, t.ex. inlösen. Bankinspektionen anser att en sådan prövning bör förutsättas ske hos länsstyrelsen under en från rättssäkerhetssynpunkt särskilt kvalifi- cerad och från tidigare ställningstaganden frigjord form eller hos Kungl. Maj:t.
Malmö kommun anser att om länsstyrelsen finner att kommunplanen i något väsentligt avseende skiljer sig från vad man blivit överens om vid samrådet bör planen i dessa delar underställas Kungl. Maj:ts prövning. Om däremot länsstyrelsen vid sin granskning finner planen uttrycka en
samstämmig uppfattning bör densamma förklaras utgöra en i laga ordning upprättad plan. [ enlighet med bygglagutredningens intentioner bör emellertid vissa direkt berörda sakägare kunna föra ett sådant beslut till prövning hos Kungl. Maj:t. Enligt den ordning kommunen vill anvisa skulle det däremot inte vara möjligt att återförvisa planen till kommunen för förnyad handläggning.
Besvärsrätt för kommun
Planverket förklarar att man utgår ifrån att länsstyrelsebeslut om åter- förvisning av kommunplan kan överklagas av kommun. Hovrätten över Skåne och Blekinge, länsstyrelserna i Hallands och Värmlands län samt Jönköpings, Mjölby och Sundsvalls kommuner framhåller behovet av möjlighet för kommun att överklaga beslut av länsstyrelse att vägra godkännande eller fastställelse av plan. Även Ale, Härryda, Kungsbacka, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds och Öckerö kommuner samt Göteborgs Förorters Förbund understryker behovet av besvärsrätt och dessa remissinstanser anser att man bör över- väga inrättande av en särskild nämnd för ändamålet, en motsvarighet till Statskommunala marknämnden.
Kalmar kommun är kritisk mot förslaget att länsstyrelsen skall kunna återförvisa plan till kommunen och framhåller att om sådan rätt skall föreligga så måste lagen åtminstone kompletteras med anvisningar om vilka frågor som kan medföra återförvisning, och på vilket sätt kommu- nen kan påkalla snabb överprövning av länsstyrelsens beslut. Liknande synpunkter framförs av Mönsterås kommun.
Linköpings, Ljungby, Mjölby och Sölvesborgs kommuner samt fastig- hetskontoret i Lund finner det inte klart framgå av betänkandet huruvida kommun skall äga rätt att föra talan mot beslut av länsstyrelse att vägra godta plan. Dessa remissinstanser understryker vikten av att sådan besvärsrätt finns.
Te rminologiska frågor
Planverket instämmer i bygglagutredningens förslag att länsstyrelsens beslut beträffande kommundelsplan skall få formen av fastställelse, bl. a. med hänsyn till att rättssäkerhetsfrågor här måste bli föremål för en mera ingående bedömning.
Länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller emellertid önskvärdheten av att efterprövning av olika plantyper får en enhetlig benämning. Även om vissa skäl kan finnas för skilda benämnningar talar'dock praktiska skäl för en enhetlig benämning av efterprövningen. Då benämningen fastställelse är den numera gängse föreslår länsstyrelsen att efterpröv- ningen generellt benämns fastställelse. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen iJämtlands län. Länsstyrelsen i Västmanlands län anser att termen t'astställese bör användas när både kommun och staten giltigför- klarar en byggnadsplan. Samma uppfattning framförs av Enköpings kommun.
Enligt länsstyrelsen i Värmlands län samt Hammarö och Varbergs kommuner bör däremot termen godkännande användas för efterpröv- ningen av såväl kommunplan som kommundelsplan.
Länsstyrelsen i Värmlands län framhåller härvid att det förefaller lämpligast och mest logiskt att planer som i princip saknar rättsverk- ningar godkännes medan planer med rättsverkningar fastställes, dvs. kommunplan och kommundelsplan godkännes medan byggnadsplan fast— ställes.
Varbergs kommun påpekar att bygglagutredningen ständigt betonar den flytande gränsen mellan kommunplan och kommundelsplan och det stora behovet av en viss bibehållen flexibilitet i den översiktliga plane- ringen. Det är därför enligt kommunen svårförståeligt, att kommundels- planen skall fastställas vid den statliga efterprövningen, medan kommun- planen skall godkännas. Båda planformerna föreslås blir föremål för godkännande.
"' . ,;erqu iu "" ' '- * ' I "'i—'hiaui..mu.*uM-... _.H'. jt' "' leg gurka.... mm ' . hembakta; lim.. WH
"" "| ' gandl'Mf-i difteri-wtwl'å- 93-55: ....r.-'.r.iw:.=.l" ...... lebtdw
%#qu samen. rm..." km main "...g-w...:amm. al ii.. ::: |..th
. . " Jämn ”#MGQLÄ. limit-m- .; (sisään
Malawi.... minks! år...-.nu...-
' TMM '.!.tll'll .'nf... mensamt!” #- ...-le....ll wi...-. at...-.. .. oci—ämm
.i... »..i'tiirr. 1.1'..i;.!'-1'läung' :'fpnan'Em'q !Makum ...—mum
' _"_n mis out.. . ... .f-uwlra .- _.” n' a."..- övr.."—
* f.,... '1' 'i'
...le Elit-un
-, . |*! 35.55
|. '..| figur Aum ,'r .. Ill'lll.' J.. Lammi-=,
" —m*|. fil-ENS
"': '|-'.- ..... .""
.H.|" :. '. . . , | 1. . ;..l .'..,, ' "tAlg-ldlMLL ':. 5 till!. . &. ; 1: nh mena
.]lI'k'rltdillll'iun %li-L.; i.u: i..... 'är 31: r..-+.. .- ' - ' , ...man...
. .. ,,. ,
l . ! ._,";ij . .. -- 11- ru...-i'm...- ' '_r immmä'av
_ JJ.- ms.; .1"
..4.L aillldår .
...i. I-nhipmg.
.-. .
9 Medborgarinflytande och fastighetsägares m. fl. ställning i planläggningsprocessen
Utredningen (Betänkandet avsnitt 17 och 18)
Enligt bygglagutredningen är det obestridligt att det krävs åtgärder ägnade att förbättra medborgarinflytandet genom en bättre information i planfrågor och bättre möjligheter till allmän debatt. Utredningen framhåller att sådana åtgärder självfallet fordrar tid och andra resursinsat- ser och att det är oundvikligt att detta fördröjer själva planbesluten och belastar kommunernas förtroendemän och tjänstemän med ytterligare arbete. Det gäller därför att göra en lämplig avvägning av de olika insatserna.
Medborgarinflytandet måste enligt utredningen få göra sig gällande så tidigt som möjligt i beslutsprocessen, vilket framför allt gäller den översiktliga planeringen, där inflytandet också måste få göra sig gällande med särskild styrka.
Utredningen framhåller att de förslag till reformer av plansystemet och beslutsprocessen i markanvändningsfrågor som föreslås i och för sig torde leda till förbättrade möjligheter till medborgarinflytande. Enligt utred— ningen måste sålunda en obligatorisk översiktlig planläggning som skall omprövas med jämna mellanrum och som får en starkt styrande verkan leda till en ökad medvetenhet från allmänhetens sida om den fysiska planeringen. Utredningen framhåller vidare att den mera detaljerade prövningen kommer att i högre grad än f. n. öppnas för medverkan från allmänheten genom att kravet på planläggning ökar. Som faktorer vilka bör stimulera och underlätta allmänhetens deltagande nämns vidare bl. a. den förenkling i beslutsprocessen och den vidgning av lagstiftningens räckvidd som föreslås.
Enligt bygglagutredningen kommer det emellertid att krävas åtgärder för att tillvarata möjligheterna till det ökade intresse som kan bli följden av det föreslagna systemet. Informationen till allmänheten anses sålunda behöva förbättras och möjligheterna till återföring av allmänhetens åsikter till planerarna och beslutsfattarna behöver vidgas. Det är emellertid enligt bygglagutredningens mening inte vare sig möjligt eller lämpligt att i lagstiftningen ge preciserade regler för samrådsförfarande och information. I lagstiftningen bör därför i huvudsak endast anges att erforderligt samråd skall tas och erforderlig utställning för medborgarnas granskning göras under viss minimitid före beslut i planärende. Utred-
ningen föreslår att förslag till kommunplan och kommundelsplan skall vara utställda under en period av minst fyra månader och att denna period skall avslutas senast två månader före den dag då ärendet beräknas förekomma inför fullmäktige för beslut. Beträffande byggnadsplan föreslås att utställningstiden skall omfatta minst en månad.
Det får enligt utredningen i stor utsträckning överlåtas åt kommunerna att utarbeta ändamålsenliga metoder för Vidgande av medborgarinflytan- det. Kommunerna bör härvid få god hjälp av det utredningsarbete somi förevarande hänseende bedrivs av utredningen om den kommunala demokratin samt av de råd och anvisningar som kan komma att lämnas av planverket.
Även om således några detaljerade regler inte anses kunna ges i lagstiftningen om samråd och information så bör det enligt bygglagutred- ningen i förhållande till vad som gäller f.n. ställas ganska stora krav i dessa hänseenden. Utredningen föreslår att i planärendet skall lämnas redogörelse för vilka åtgärder som vidtagits för att tillgodose kraven. I de fall då plan skall prövas av statlig myndighet föreslås att denna skall pröva om de vidtagna åtgärderna är tillräckliga. Brister i detta hänseende skall kunna utgöra grund för återförvisning av ärendet.
Tyngdpunkten i medborgarinflytandet skall som nämnts enligt bygg- lagutredningen förläggas till ett så tidigt skede i planläggningsarbetet som möjligt. Möjligheten att framlägga synpunkter och inkomma med erinringar bör emellertid enligt utredningen stå öppen ända tills kommu- nen och i förekommande fall länsstyrelsen fattar beslut i planärendet inom ramen för den grundläggande behandlingsordningen. Besvärsrätt mot byggnadsnämnds, kommunfullmäktiges eller länsstyrelses slutliga beslut bör däremot enligt utredningen inte tillerkännas andra intressenter än fastighetsägare och vissa andra grupper med mer kvalificerat intressei saken. Innehavarna av sådana rättigheter kan således sägas vara sakägare. För att i möjligaste mån minska av besvärsmöjligheterna föranledda förseningar i planläggningsförfarandet föreslås att regler införs som möjliggör att prövningsmyndigheten kan förordna att överklagad plan vinner laga kraft i de delar det bedöms att den inte berörs av anförda besvär.
Enligt bygglagutredningen föreligger inte något behov av att skärpa nuvarande regler om information till och samråd med fastighetsägarna, medan hyresgästers och andra nyttjanderättshavares ställningi förevaran- de hänseende bör förbättras. I lagstiftningen bör framhållas som särskilt angeläget att erforderligt samråd tas med nyttjanderättshavare. Utred- ningen föreslår därför att dessa i likhet med fastighetsägare och andra innehavare av särskild rätt till fastighet skall erhålla skriftlig underrättelse om utställningar av förslag till kommundelsplaner och byggnadsplaner som berör dem. Dessa underrättelser bör kunna ske genom att avskrift av tidningskungörelsen tillställs vederbörande i vanligt brev.
Remissinstanserna Al l m änt
I stort sett alla remissinstanser som yttrar sig i frågan är eniga med bygglagutredningen om vikten av förbättrat medborgarinflytande. Me- ningarna är dock delade när det gäller frågan om hur detta skall komma till stånd.
Ett stort antal instanser anser att medborgarinflytandet i första hand bör säkras inom den representativa demokratins ram. Uttalanden i denna riktning görs av länsstyrelsen i Stockholms län, Bodens, Falkenbergs, Grums, Haninge, Karlstads, Lidingö, Luleå, Malmö, Piteå, Sundsvalls, Södertälje, Uddevalla och Älvsbyns kommuner samt Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister, Riksbyggen och Stockholms läns lands— ting (minoritet). Falkenbergs kommun anför härvid att det representativa systemet förlorar sin effektivitet om det i väsentlig omfattning skall kombineras med en medborgarnas omedelbara maktutövning. Skall offentlig förvaltning fungera måste i demokratisk ordning utsedda myndigheter och styrelser ges tillfälle att under politiskt ansvar fullgöra sina uppgifter. Självfallet bör sakägare och allmänhet ha möjlighet att framföra synpunkter, men det omedelbara medborgarinflytandet får inte övervärderas. Tendens härtill kan enligt kommunen spåras i utredningens förslag. Länsstyrelsen i Kalmar län instämmer med utredningen om att allmänhetens möjligheter till inflytande måste förbättras, men framhåller att formerna härför inte får vara sådana att de i demokratisk ordning valda kommunala organen sätts åt sidan. Skinnskattebergs kommun har likaså framhållit att det direkta medborgarinflytandet i förhållande till de ansvariga förtroendemännen endast bör få bli rådgivande.
Enligt Nyköpings kommun synes medborgarinflytandet inte böra stärkas genom en ändrad byggnadslagstiftning utan, om så befinnes påkallat, genom regler som gäller för kommunal handläggning av ärenden i allmänhet. Även Föreningens Sveriges stadsarkitekter ifrågasätter en sådan lösning. Föreningen för samhällsplanering framhåller att utredning- ens förslag till information om och utställning av planer endast får ses som ett avslutande kontrollmoment. Medborgarinflytandet i djupare mening måste utgå från den politiska aktiviteten och den allmänna utredningsverksamheten.
Flertalet remissinstanser, även några av dem som lägger tonvikten vid det representativa systemet, anser emellertid att det krävs åtgärder inom byggnadslagstiftningens ram för att förbättra medborgarnas möjligheter att utöva ett mer direkt inflytande på beslutsprocessen. Malmö och Malungs kommuner samt HSB anser dock att redan gällande lagstiftning ger tillräckliga möjligheter att tillgodose krav på inflytande från allmän- heten.
Många remissinstanser uttrycker tillfredsställelse över att bygglagutred- ningen tillmätt frågorna om medborgarinflytande stor vikt och anser att förslaget bör medför att detta inflytande verkligen stärks. Uttalanden i denna riktning görs av Eskilstuna (minoritet), Filipstads, Gällivare, Kalmar, Kinda, Markaryds, Nässjö, Orsa, Oskarshamns, Vellinge och
Vilhelmina kommuner, fritidsnämnden i Landskrona kommun samt Skolöverstyrelsen och Göteborgsregionens kommunalförbund.
Några remissinstanser tillstyrker i stort vad utredningen föeslagit för att få till stånd ökat inflytande för allmänheten. Detta är fallet med länsstyrelserna i Jönköpings, Örebro, Gävleborgs och Norrbottens län, Borås, Norbergs och Örebro kommuner samt LRF.
Det har emellertid också framförts kritik mot bygglagutredningens principiella behandling av förevarande frågor. Enligt Ekerö, Kumla, Skurups och Vallentuna kommuner samt Stadsmiljögruppen är sålunda frågan om medborgarinflytandet inte tillfredsställande beaktat av utred- ningen. Kalmar kommun instämmer med utredningen om att förslaget bör ge vissa förbättringar för allmänhetens inflytande men kan inte finna att utredningen lyckats lösa problemet med ett reellt sådant. Liknande synpunkter framförs av Mönsterås och Tibro kommuner.
Hyresgästernas riksförbund finner det beklagligt att bygglagutredning- en ägnat frågan om medborgarinflytandet så ringa intresse. När det gäller de förtroendevaldas inflytande bör visserligen förslaget om kommunal hanteringsordning medföra förbättringar, men några förslag som garante- rar hänsynstagande till bostadskonsumenternas önskemål innehåller betän- kandet inte. Förbundet menar att en ny planlagstiftning måste utgå från ett klart ställningstagande till frågan om syftet med medborgarinflytande. Detta har utredningen emellertid avstått ifrån. Utgångspunkten för behandlingen av inflytandefrågan måste vara en principiell diskussion om hur man på bästa sätt ger beslutsfattarna i plan- och byggfrågor möjligheter att inför sina beslut tillgodogöra sig erfarenheter och synpunkter från dem som lever i den skapade miljön. Utredningen har överbetonat vissa typer av problem som är förknippade med ökat medborgarinflytande, t. ex. svårigheterna att aktivera en bredare allmän- het och hinder för planeringseffektiviteten. Det gäller att åstadkomma en beslutsprocess som i största möjliga utsträckning eliminerar dessa problem.
Även enligt planverket (minoritet) borde bygglagutredningen ha ägnat större uppmärksamhet åt informations- och inflytandefrågorna och i första hand klargjort syftet med önskemålet om medborgarinflytande.
Socialstyrelsen finner det värdefullt att utredningen betonat vikten av medborgarinflytandet i planeringen men anser att det är beklagligt att utredningen inte närmare analyserat möjligheten att praktiskt genomföra detta inflytande. Liknande synpunkter framförs av Barnmiljöutredningen och Näringsfrihetsombudsmannen,
Den vanligast förekommande invändningen mot bygglagutredningens förslag är att utredningen i sin ambition att förbättra medborgarinflytan- det skapat ett administrativt förfarande som blir mycket tungrott. lnvändningar av detta slag framförs av länsstyrelsen i Stockholms län, Arboga, Gislaveds, Falkenbergs, Grums, Höörs, Karlstads, Kristianstads, Kävlinge, Köpings och Markaryds kommuner samt byggnadsnämnden i Halmstads kommun.
Länsstyrelsen i Västmanlands län, som förklarar sig odelat positiv till ett avsevärt ökat medborgarinflytande, anser att detta måste få sådana
former att kommunerna kan klara uppgiften med rimliga insatser, varför frågan bör studeras ytterligare. Liknande synpunkter framförs av Orsa, Ragunda och Ängelholms kommuner. Markaryds kommun finner försla- get till ökat medborgarinflytande positivt men påtalar att ett genomfö- rande av förslaget kommer att kräva en avsevärd ökning av personalstyr- kan vid byggnadsnämnderna. Ökade resurskrav påtalas även av Arvika, Norbergs och Skinnskattebergs kommuner.
Helsingborgs och Skellefteå kommuner, byggnadsnämnden iLandskro- na kommun samt SACO och SAR ställer sig tveksamma till allt- för hård reglering och kontroll av frågor om insyn och inflytande, vilket skulle kunna medföra en alltför omfattande apparat till förfång för själva planeringsarbetet. Sala kommun finner anledning befara att de förslag som utredningen för fram för att öka medborgarinflytandet, exempelvis genom längre utställningstider och långtgående kallelseförfa- rande, mer kommer att betunga den kommunala administrationen än vara till avsedd nytta. Liknande synpunkter anförs av Umeå, Västerås och Växjö kommuner.
Kristianstads kommun förklarar sig positivt inställd till ett ökad medborgarinflytande och samrådsförfarande men anser, med hänsyn till att de administrativa rutinerna blir mer komplicerade, att de i betänkan- det föreslagna vägarna bör omprövas varför de avstyrks i föreliggande skick. Liknande synpunkter anförs av Köpings och Kungsörs kommuner. Tranås kommun anser att formerna för medborgerligt inflytande bör bli föremål för närmare utveckling och praktisk prövning.
Även Skövde kommun påpekar att det kan finnas risker för att planarbetet blir tyngre. Kommunen anför härom att bygglagutredningens förslag om utvidgat medborgarinflytande i planarbetet förhoppningsvis leder till ökad debatt angående väsentligheter på ett tidigt stadium men att det kan innebära dels att tidsåtgången för planläggningen förlängs avsevärt, dels att själva planarbetet blir tyngre och mera resurskrävande. Bygglagutredningens förslag till regler för samråd och utställning m. in. har emellertid formulerats så att kommunen får möjlighet att göra en avvägning mellan kravet på medborgarinflytande och de planläggningsre- sultat man vill uppnå..
Enligt länsstyrelsen i Västernorrlands län blir det en viktig uppgift att finna former som inom rimliga tidsramar tillgodoser skäligt medborgarin- flytande. Systemet måste också säkerställa att okynnesaktioner i fördröj- ningssyfte inte får för stora möjligheter. Utredningens ambition att åstadkomma ett rationellt och enkelt planeringsförfarande får inte äventyras av ett ökat byggkrångel föranlett av alltför ambitiöst upplagt medborgarinflytande.
De moment i bygglagutredningens förslag som framför allt åsyftas av de remissinstanser som påtalar risken för administrativt krångel är förslagen angående information och samråd, utställning, underrättelser och fastställelse.
Förslagen till plansystem och beslutSprocess ur medborgarsynpunkt
Många remissinstanser instämmer med utredningen i att förslagen till plansystem och beslutsprocess i markanvändningsfrågor i och för sig bör leda till förbättrade möjligheter till medborgarinflytande. Sålunda fram- håller Utredningen om den kommunala demokratin det ur demokratisk synpunkt betydelsefulla i att den översiktliga planeringen ges en mer formell ställning varigenom handläggningen kan komma att ske efter ett enhetligt mönster inom olika kommuner och planernas status blir klarare. Utredningen framhåller vidare det värdefulla i dels att kommunfullmäkti- ge ges en starkare ställning genom att kommunplaner och kommundels— planer skall tas upp för antagande i fullmäktige, dels att kommunstyrel- sen anförtros ledningcn att det översiktliga planarbetet och därvid skall ge direktiv om vilka samråd som skall tas. Utredningen finner också att förslaget att planerna i princip skall ha tidsbegränsad giltighet är av stort värde enär inaktuella och för en större allmänhet ofta okända planer legat till grund för förändringar. Utredningen framhåller slutligen att det föreslagna plansystemet möjliggör en styrning av även andra miljöföränd— ringar än enbart bebyggelsefrågor. Detta bör i framtiden ge förbättrade förutsättningar för en samlad bedömning av miljöfrågor och tidig diskussion även i detaljfrågor som rör t. ex. boendemiljön.
Hyresgästernas riksförbund instämmer i bygglagutredningens uppfatt- ning att flera inslag i det föreslagna plansystemet kan komma att stimulera och underlätta allmänhetens deltagande i planeringen. Liknan- de synpunkter framförs av Svenska Naturvårdsföreningen. Även enligt länsstyrelserna i Blekinge och Värmlands län samt Kumla och Torsby kommuner kan den föreslagna nyordningen måhända komma att bidra till ett ökat medborgarinflytande.
Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att förslaget om tidsbegränsade kommunplaner med möjlighet till en allmän intern kommunaldebatt får ses som det kanske mest realistiska försöket ägnat att stärka det direkta medborgarinflytandet. Även hovrätten över Skåne och Blekinge, länssty- relsen i Kopparbergs län samt Boxholms, Borlänge, Norrköpings, Norrtäl- je och Valdemarsviks kommuner finner att den föreslagna översiktspla- neringen kan bli av värde ur medborgarsynpunkt. Nynäshamns kommun framhåller särskilt den föreslagna kommundelsplanens värde för att förbättra allmänhetens möjligheter till insyn i planeringsprocessen i ett mera översiktligt skede.
Några remissinstanser har framhållit att allmänhetens inflytande på markanvändningsfrågor måste komma att förbättras genom den ökade räckvidd som byggnadslagstiftningen föreslås få, varigenom bl. a. besluts- processen anses bli mer överskådlig. Sådana synpunkter framförs av Falkenbergs, Gislaveds, Skövde, Upplands Väsby och Tibro kommuner. Tibro kommun har dock uttryckt besvikelse över att bygglagutredningen inte gått längre när det gäller samordningen av olika lagar. Kinda kommun har påpekat att medborgarinflytandet bör komma att förbättras genom att byggnadsdispenser enligt förslaget till stor del ersätts med planbeslut. Grums kommun hävdar däremot att erfarenheterna av
dispensförfarandet inte visar att medborgarnas krav på insyn därigenom skulle åsidosättas. Enligt Olofströms kommun bör medborgarinflytandet komma att förstärkas genom att huvudansvaret för planeringen läggs på kommunstyrelsen.
Några remissinstanser är å andra sidan kritiska mot förslagen till plansystem och beslutsprocess med hänsyn till allmänhetens möjligheter till inflytande. Enligt Södertälje kommun är sålunda det grundläggande planeringssystemet för komplicerat för att förtroendemän och allmänhet skall kunna delta i planeringsdiskussionen. Liknande synpunkter framförs av Sävsjö kommun.
Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att de flytande gränserna mellan planerna måste verka förvirrande för allmänheten. Sådana synpunkter framförs även av Hedemora och Oxelösunds kommu- ner Kumla kommun anser att det borde vara möjligt att arbeta med enbart ett översiktligt planinstitut, vilket skulle göra det lättare för sakägarna att följa planeringen.
Karlskrona kommun kan inte finna att det föreslagna systemet blir mer lätthanterligt och förståeligt för allmänheten än det nuvarande. [ huvudsak samma invändning framförs av Borlänge kommun.
Enligt Malmö kommun kan den föreslagna samrådsmodellen i prakti- ken komma att i viss utsträckning motverka ett eftersträvat medborgarin- flytande. l samrådsform kommer delavgöranden att fattas iskilda frågor och på skilda nivåer, vilket gör att beslutsprocessen blir svåröverskådlig för allmänheten. Även enligt Sigtuna och Torsby kommuner kommer det föreslagna samrådsförfarandet'att medföra försämrade möjligheter för allmänheten att göra sina synpunkter gällande eftersom kommun och länsstyrelse ofta torde komma att ha tagit definitiv ställning i viktiga frågor innan allmänheten ges möjligheter att påverka dem.
En minoritet i Stockholms kommun befarar att individens möjligheter att påverka sin närmiljö blir begränsade genom sammankopplingen av byggnadsplan, byggnadslov, fastighetsbildning och projektering.
Näringslivets byggnadsdelegation instämmer i att det är önskvärt att allmänhetens intresse för samhällsplaneringen stimuleras och att dess insyn i verksamheten garanteras. För att nå dessa syften behöver emellertid den översiktliga planeringen inte få en vidlyftig bundenhet. Om den formella bundenheten i stället koncentreras till verkställighets- stadiet blir de avgörande besluten lättare att uppfatta och följa för en större allmänhet. Liknande synpunkter framförs av ASK-bolagen och ICA-förbundet.
Bygglagutredningen har enligt Svenska civilingenjörsförbundet kon- centrerat planeringen på att producera planer. Styrningen av markan- vändning och byggande blir då visserligen klar, men nackdelen är uppenbarligen bundenheten och risken för ett byråkratiskt handlande när man skall anpassa planerna till de ständigt nya förutsättningarna för fysisk miljöförändring. Förbundet vill i stället lägga vikt vid dels informationsunderlaget, dels mekanismerna för konfliktlösning. Om planeringen arbetar med ett stort inslag av mekanismer för konfliktlösning styr man markanvändning och byggande på ett mer flexibelt sätt.
Medborgarinflytandet främjas bättre av en sådan mer levandz, dynamisk planering. Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjuriser anser att förslaget om begränsad giltighetstid för detaljplaner måse försämra medborgarinflytandet i förhållande till vad som gäller i dag, eftersom planerna skall förfalla utan att fastighetsägare och andra nedborgare hörs.
Några remissinstanser har kritiserat bygglagutredningens firslig såvitt avser den regionala planeringen. Utredningen om den conimunala demokratin anser således att bygglagutredningen ägnat alltför liten uppmärksamhet åt översiktsplaneringen av interkommunal karaktär. I betänkandet borde ha belysts hur medborgarinflytandet övu' regionpla- nearbetet skall komma till uttryck.
Sollentuna kommun anför att en av andemeningarna i ut'edringsför- slaget är att ge medborgarna ett större inflytande i planeringsprmessen. Detta framgår klart i behandlingen av kommun- och komnurdelspla- nerna. Något motsvarande system för behandling av frågor på regional nivå har inte föreslagits, vilket således strider mot en av grurdtankarnai utredningen. Liknande synpunkter anfös av Botkyrka och Lomma kommuner samt Sydvästra Skånes kommunalförbund och (,öteborgsre- gionens kommunalförbund, Lidingö kommun anser att önscerrålet om medborgarinflytande motiverar ett formellt planinstitut på regional nivå och att denna planläggning handhas av en folkvald försarrling. Enligt Stockholms kommun bör med hänsyn till allmänhetens insyn och medverkan även den statliga regionala planeringen bedrivas inon ramen för ett formellt planinstitut.
Några av de remissinstanser som förordar en förskjutning av msvaret från stat till kommun motiverar detta med bl. a. önskemålet on bättre medborgarinflytande. Gislaveds kommun anser sålunda att kimnunfull- mäktige bör bemyndigas fastställa samtliga planer. Även cnlgt Hidingö, Stockholms, Södertälje, Täby och Upplands Väsby kommuner samt Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister motiverar nedbor- garinflytandet att de avgörande besluten i högre grad bör få fittas på kommunal nivå. Lidingö kommun framhåller att intresset av ett brett medborgerligt inflytande över samhällsplaneringsprocessen mdverkas, om denna i sina mera avgörande skeden formas som en samrzds- och fastställelseprocess, där statliga ämbetsverk spelar huvudrollen. Öiskcmå- let om ett vidgat medborgarinflytande tillgodoses bättre ji mera självständigt kommunerna tillåts handlägga sina planfrågor.
Tidpunkt för inflytande
Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i frågan instämner med utredningen om att medborgarinflytandet måste få göra sig gälande så tidigt som möjligt i den process som skall utmynna i beslut. Många instanser instämmer också i att upprätthållande av denna prncip är särskilt viktig i samband med översiktliga planer och att medborgarinfly- tandet måste få göra sig gällande med särskild styrka i sambaid med sådana planer. Uttryckliga uttalanden i denna riktning görs av läisstyrel-
serna iStockholms, Kalmar, Blekinge, Hallands, Västmanlands, Koppar— bergs och Västernorrlands län, Ale, Enköpings, Filipstads, Härryda, Lerums, Kungälvs, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds, Stock- holms, Surahammars, Trelleborgs, Vårgårda och Öckerö kommuner samt LRFoch Göteborgs Förorters Förbund. Norrtälje kommun framhåller att man genom att koncentrera medborgarinflytandet till de översiktliga pla— nerna kan ges möjlighet att klara av den ökade arbetsbelastning som för- slaget om vidgat plankrav kommer att medföra.
Byggnadsnämnden i Lunds kommun finner emellertid att utredningen tenderar att överbetona att detta inflytande främst skall göra sig gällande vid den översiktliga planeringen. Även om detär viktigt i denna planering så torde många människor uppleva det som minst lika väsentligt att de ska ha inflytande på sin närmiljös utformning. Inte minst viktigt är det att man strävar efter att finna former för att kanalisera inflytandet från dem som skall bo i ett område. Liknande synpunkter framförs av Hyresgäster- nas riksförbund.
Ett flertal remissinstanser finner det angeläget att allmänheten bereds möjlighet till inflytande redan på programstadiet. Planverket anför sålunda att för medborgarna i gemen är ofta de program på vilka planer baseras minst lika väsentliga som de på programmen baserade tekniska lösningarna. Såväl gemensamma planeringsförutsättningar som program för kommundelsplaner, byggnadsplaner och för eventuella entreprenör- tävlingar m. m. bör ställas ut och bli föremål för samråd. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelserna i Södermanlands, Hallands, Gävleborgs och Västernorrlands län, Stockholms läns landsting, Norrtälje, Stockholms (minoritet) och Upplands Väsby kommuner samt Förening- en Sveriges stadsarkitekter. Vara kommun anser att det i lag bör fastslås att skisser till förslag skall underkast vs ett formellt ut"tä"ningsförfarande. Hyresgästernas Riksförbund framför ett liknande förslag.
Information och samråd
När det gäller bygglagutredningens förslag avseende information, samråd och utställning delar flertalet remissinstanser utredningens uppfattning att informationen till allmänheten behöver förbättras. Av redogörelsen ovan för remissinstansernas allmänna reaktion på de av bygglagutredning- ens förslag som tar sikte på att förstärka medborgarinflytandet framgår att ett stort antal remissinstanser är kritiska med hänsyn till de administrativa svårigheter som bedöms uppkomma. Även om utredning- ens förslag om en vidgning av informations— och samrådsverksamheten kan antas i viss utsträckning ha bidragit till denna kritik är det få instanser som uttryckligen har något att invända mot utredningsförslaget i denna del. Gnosjö kommun påpekar emellertid att alltför mycket arbete med information på "gräsrotsnivå” ofta är onödigt arbete. Man måste fråga efter effektiviteten. Karlskrona kommun anser att informations- verksamheten och delgivningsförfarandet enligt förslaget blir så omfattan- de att det snarare minskar än ökar möjligheterna till insyn.
Bl. a. med hänsyn till önskemålet att underlätta arbetet för kommunerna
är det många remissinstanser som anser att medborgaropinionen så långt möjligt bör kanaliseras via de politiska partierna. Synpunkter i denna rikt- ning framförs av länsstyrelserna i Västmanlands och Västernorrlands län, Eskilstuna, Gislaveds, Surahammars, Umeå, Vallentuna, Vårgårda, Vän- näs och Ånge kommuner, byggnadsnämnden i Halmstads kommun samt Stockholms läns landsting.
Många remissinstanser tillstyrker emellertid också att det kommunala informations- och utställningsförfarandet vidgas. Länsstyrelsen i Uppsala län bedömer avvägningen av medborgarinflytandet som i och för sig lämpligt, även om administrativa och praktiska svårigheter kan möta vid tillämpningen. Länsstyrelsen instämmer i att allmänheten bör få ingripa i beslutsprocessen när som helst men varnar samtidigt för att kortsiktiga intressen härigenom kan komma att väga alltför tungt. Länsstyrelsen i Örebron län anser att avvägningen mellan kravet på ett vidgat medborgarin- flytande och behovet av en hanterlig och inte alltför tidskrävande handläggning i stort sett synes vara välgrundad. Länsstyrelserna [ Kronobergs och Hallands län samt Kalmar, Nynäshamns och Uppsala kommuner tillstyrker ett utvidgat informations- och utställningsförfaran- de trots att de är medvetna om ökad resurs- och tidsåtgång.
Även länsstyrelserna i Jönköpings och Jämtlands län framhåller svårigheterna när det gäller att engagera allmänheten, vilket dock inte får utgöra skäl till att inte ta tillvara alla tillgängliga möjligheter att förbättra informationen.
Stockholms kommun anser att en ny bygglagstiftning måste garantera ett allsidigt och representativt medborgarinflytande i de skeden av planläggning då de allmänna riktlinjerna för markanvändning och byggande behandlas samt på den nivå där det materiella innehållet i planer och den miljömässiga utformningen fastläggs. I dessa fall måste envar som bor eller verkar inom en kommun bedömas ha ett berättigat intresse i frågan. I de skeden däremot där planläggning och tillståndsgiv- ning har en mer formell betydelse och baseras på tidigare beslut i sakfrågor finns det inga skäl till ett brett medborgarinflytande, utan kretsen av sakägare kan begränsas till dem vilkas rättsställning mer påtagligt förändras. Allmänhet och andra intressenter skall genom en utvidgad information få upplysningar om planarbetets fortskridande och sakliga innehåll. Dessutom skall representanter för olika intressen i planfrågan genom samråd beredas tillfälle att framföra sina synpunkter och aktivt påverka planläggningen. Liksom hittills bör de parter som har ett väsentligt intresse i planfrågan beredas tillfälle att genom remiss (som alternativt kan få formen av samråd) yttra sig över planförslag. Slutligen bör formell utställning ske av planer, oavsett om de avses få rättsverkan eller ej. Mot denna allmänna bakgrund föreslår kommunen att envar inom kommunen boende eller verksam skall ha rätt att inkomma med yttrande vid behandlingen av kommunplan och kommundelsplan. Vid behandlingen av byggnadsplan som baseras på fastställd kommundelsplan och av byggnadslov bör kretsen av sakägare begränsas till berörda fastighetsägare och ägare av grannfastigheter. Andra som direkt berörs av genomförandet, t. ex. hyresgäster, skall genom fastighetsägarens försorg
informeras om planerade åtgärder och beredas tillfälle att yttra sig till den handläggande kommunala instansen. Det har visat sig att områdespla- nen är ett lämpligt instrument för samordning av olika intressen inom ett område och det är också på denna plannivå som kommunen har fått ett konstruktivt brukarinflytande. På denna plannivå är frågeställningarna konkreta och avgränsade och erfarenhetsmässigt också engagerande. Byggnadsplanen skall entydigt redovisa användningsrätten och de precise- ringar av gränser, byggnadsutformning och övriga förhållanden som erfordras för byggnadslov och fastighetsbildning. Relationerna mellan grannfastigheter skall också behandlas. Det är alltså i. första hand en formalisering av sakförhållanden och rättsförhällanden som i princip behandlats i kommundelsplanen. Därför är det i detta skede knappast meningsfullt med ett bredare samråd och medborgarinflytande.
Även enligt Kristinehamns, Norrtälje, och Skövde kommuner samt SA BO och Sveriges lantmätare/örening bör samråd och medborgarinfly- tande kunna begränsas vid byggnadsplanen.
Malmö kommun föreslår att uppgiften att meddela råd och anvis- ningar angående lämpliga kommunikationsmetoder skall läggas på depar- tementsnivå, lämpligen kommundepartementet.
Kristinehamns, Södertälje och Sölvesborgs kommuner samt HSB har inget att erinra emot att metodfrågorna avseende information och samråd inte utvecklats närmare av bygglagutredningen utan att man beträffande dessa i första hand inväntar de resultat utredningen om den kommunala demokratin kan komma fram till. Länsstyrelsen i Malmöhus län, Hyresgästernas Riksförbund samt Filipstads och Vallentuna kommuner anser däremot att bygglagutredningen hade bort ta upp metodfrågorna till utförligare behandling.
När det gäller metoderna att föra ut information och få till stånd debatt påpekar länsstyrelsen i Skaraborgs län, Borlänge, Haninge och Val- lentuna kommuner samt Stadsmiliögruppen angelägenheten av att alter- nativa lösningar utarbetas och att konsekvenserna i olika hänseenden av alternativen belyses.
För att förbättra möjligheterna till medborgarinflytande föreslär Eskilstuna (minoritet), Södertälje (minoritet) och Uppsala kommuner samt kommunförbundet (minoritet) inrättande av någon form av kommundelsråd. Enligt en minoritet i Uppsala kommun bör man dock i denna fråga avvakta betänkande från utredningen om den kommunala demokratin.
Ett flertal remissinstanser tar upp frågan om remissrätt för organisatio- ner av olika slag. Hyresgästernas Riksförbund och planverket (minoritet) anser att hyresgäströrelsen skall garanteras rätt att bli fast remissinstans i planärenden. Mönsterås kommun föreslår att alla organisationer som berörs får formell remissrätt. Även socialstyrelsen och HSB föreslår utvidgning av remissförfarandet avseende organisationer. I övrigt framförs krav på remissrätt för de kommunala handikappråden av statens handikappråd och HCK för arbetstagarsidan av arbetsmil/öutredningen, för lokal friluftsorganisation av Skid- och friluftsfräm/andet och Svenska naturskyddsföreningen, för sameby av Svenska samernas riksförbund, för
villaägareföreningar av Sveriges villaägareförbund samt för hembygdsför- eningarna av Samfundet för hembygdsvård.
Stadsmiljögruppen anser att bygglagutredningen hade bort närmare diskutera bl.a. de opinionsbildande gruppernas roll. Möjligheter för sådana grupper att utnyttja myndigheternas resurser, t. ex. i form av experthjälp, vore ett steg mot demokratisk planering.
Några remissinstanser tar upp frågan om förhållandet mellan fysisk planering och planering inom andra områden såvitt avser allmänhetens möjligheter till mer direkt påverkan.
Kalmar kommun anför härom att genom att kravet på medborgarinsyn ställs högt vid upprättande av fysiska markanvändningsplaner kommer denna sektoriella planering att få stå för den mesta informationen och de flesta klagomålen från allmänheten om kommunens verksamheter totalt sett. Erfarenheterna från kommunplanearbetet i Kalmar styrker detta påstående. I dag tillkommer ekonomiska beslut (ett- och flerårsbudget), som direkt lokaliserar medel till olika ämnesområden och anläggningar utan nämnvärd medborgarinsyn, Dessa beslut har egentligen de mest drastiska konsekvenserna för medborgarna. Någon större insyn ges ej heller i bostadsbyggnadsprogrammen som ett andra exempel. Det är därför viktigt att huvudansvaret för att medborgarna blir informerade, hörda och beaktade, läggs på dem som skall upprätta de kommunala handlingsprogrammen, dvs. kommunstyrelsen, där de flesta och för miljöns utformning viktigaste huvudbesluten fattas. De kommunala handlingsprogrammen, på alla nivåer, som skall ligga till grund för planläggningen, bör lagfästas. Medborgarinflytandet redan på programsta- diet bör tillgodoses på samma sätt. Liknande synpunkter framförs av Mönsterås kommun.
[Enligt Kungsbacka kommun finns det inte någon särskild anledning att förlänga tiden just beträffande markanvändningsplanering och beslutspro- cessen kring denna om inte detsamma även kommer att gälla för annan översiktlig planering, såsom ekonomisk planering och verksamhetsplane- ring.
Norrköpings kommun instämmer med bygglagutredningen iatt det behövs vidgad information och debatt i samhällsfrågor, men påpekar att detta inte bara gäller planfrågor utan även t. ex. utbildningsfrågor och sociala frågor.
Staffanstorps kommun föreslår att utfärdande av lokala trafikföreskrif- ter, med hänsyn till kravet på medborgarinflytande, skall regleras på liknande sätt som plan. Samma synpunkter framförs av byggnadsnämn— den i Lunds kommun.
Motala kommun påpekar att det parallellt med den kommunala medborgarkontakten är erforderligt att bygga ut ett motsvarande system beträffande den statliga verksamheten och beslutsordningen, t. ex. beträffande vägväsendet och tillämpningen av naturvårds- och miljö- skyddslagstiftningen.
Utställning
Beträffande utställningstiderna godtas bygglagutredningens förslag av- seende kommunplan av länsstyrelserna i Uppsala, Jönköpings och Kalmar län, Arboga, Falkenbergs, Flens, Gagnefs, Jönköpings och Laxå komma— ner samt av SJ, HSB och Samfundet för hembygdsvård.
Många remissinstanser anser dock att utställniångstiden är onödigt lång och att den utan förfång för allmänheten skulle kunna förkortas. Sådana synpunkter uttrycks av länsstyrelserna i Värmlands och Älvsborgs län, Kalmar, Karlstads, Gislaveds, Sunne, Umeå och Vännäs kommuner samt av planeringskontoret i Halmstads kommun, Länsstyrelserna iHallands och Västmanlands län föreslår en förkortning av utställningstiden till tre månader, länsstyrelsen i Västerbottens län till två månader och Karlskro- na, Mora och Sjöbo kommuner till en månad.
Den föreslagna utställningstiden för kommundelsplan godtas av läns- styrelsen i Kalmar län, Flens och Gagnefs kommuner samt SJ, HSB och Samfundet för ltembygdsvård.
Enligt länsstyrelserna [Jönköpings och Värmlands län, Falkenbergs, Gislaveds, Kalmars, Karlstads, Sala, Skövde, Sunne, Umeå, Vaxholms, Vännäs och Västerås kommuner samt planeringskontoret [ Halmstads kom- mun är dock utställningstiden för kommundelsplan allmänt sett för lång. Länsstyrelserna i Hallands och Västmanlands län föreslår en förkortning av tiden till tre månader, länsstyrelsen i Västerbottens län, Ale, Arboga, Borås, Härryda, Jönköpings, Kungsbacka, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Lycksele, Marks, Mölndals, Partille, Stenungsunds, Upplands Väsby, Vårgårda, Vänersborgs och Öckerö kommuner samt Göteborgs Förorters Förbund en förkortning till två månader och Karlskrona, Mora och Sjöbo kommuner en förkortning till en månad. Skövde kommun efterlyser dessutom ett enklare förfarande vid ändring av kommundelsplan.
Den föreslagna utställningstiden för byggnadsplan kommenteras bara av ett fåtal remissinstanser. Förslaget godtas av Gagnefs och Karlskrona kommuner medan tiden enligt Gislaveds kommun är för lång.
l remissyttrandena förekommer också mera allmänna uttalanden om utställningstidernas längd. Fagersta kommun anser att ansträngningar måste göras för att möjliggöra en snabbare handläggning av ärenden. Enligt Grums, Kungsörs, Köpings, Södertälje, Torsby, Varbergs och Årjängs kommuner är utställningstiderna överlag för långa. Laholms kommun föreslår att man inte skall fixera utställningstidcrna som utredningen gjort utan relatera dem till det utställda planförslagets omfattning och betydelse. Norrköpings kommun finner det i och för sig värdefullt med långa utställningstider, Handläggningstiden för planären- den är emellertid redan nu avsevärd. Det bör därför närmare utredas hur den kommunala handläggningen i detalj skall gå till, så att olägenheterna med långa handläggningstidcr kan minskas så mycket som möjligt. Bodens, Luleå, Piteå och Älvsbyns kommuner framhåller vikten av förbättrat medborgarinflytande men anser samtidigt att det måste öppnas möjligheter att förkorta handläggningstiderna.
Flera remissinstanser har uppmärksammat frågan om hur stora
ändringar som efter utställningstiden skall kunna företas utan att ny utställning skall krävas och, om förnyad utställnings krävs, hur lång denna skall vara. Länsstyrelsen i Gotlands län anser att man med hänsyn till de långa utställnings- och antagandetidcrna bör kunna godta relativt stora ändringar utan förnyad utställning. Då ny utställning krävs bör denna kunna begränsas tidsmässigt. Länsstyrelsen i Kalmar län och planverket framför liknande synpunkter. Enligt länsstyrelsen i Väster— norrlands län bör relativt stor frihet ges vid bedömning av om ny utställning skall krävas. Länsstyrelserna i Älvsborgs, Hallands, Skaraborgs och Jämtlands län efterlyser ett klarläggande av vilka ändringar som skall medges utan ny utställning. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att förnyad utställning i många fall torde vara önskvärd om öppenheten mot medborgarna skall vara konsekvent. Detta talar emellertid för en begränsning av utställningstiden. Enligt [ISB bör omarbetad plan bli föremål för samma prövning som en ny plan. Svenska Naturskyddsför- eningen efterlyser klara regler i frågan så att fyramånadcrsregeln inte kringgås.
Endast ett fåtal remissinstanser har kommenterat förslaget att två månader skall förflyta från utställningsperiodens slut tills dagen för fullmäktiges beslut när det gäller kommunplan och kommundelsplan. Länsstyrelsen i Västmanlands län anser att det är obefogat med sådan bestämmelse och Sjöbo kommun föreslår att tiden förkortas till en månad. Flens och Laxå kommuner har däremot uttryckligen godtagit förslaget. HSB ifrågasätter om inte avslutandet bör kunna ske t.o.m. längre tid än två månader före beslut med hänsyn till de omarbetningar, som kan bli en följd av synpunkter som framförs under utställningstiden.
Länsstyrelserna i Södermanlands, Kalmar och Västerbottens län anser att man när det gäller allmänhetens möjligheter att anföra synpunkter på planförslag som antagits av kommun och som skall prövas av länsstyrelse bör ha en viss tidsgräns före vilken erinringar skall ha anförts för att de skall beaktas. Göteborgs kommun anser det däremot riktigt som utredningen föreslagit att möjligheten till erinringar skall stå öppen tills ärendena slutligt avgjorts.
Omfattningen av lagreglering
När det gäller frågan om i vilken utsträckning skyldigheten till informa- tion och samråd skall lagregleras är meningarna delade bland remissin- stanserna.
F.nligt länsstyrelsen i Gävleborgs län tar det lång tid att utveckla ett brett upplagt informationssystem för allmänhetens reaktion i planfrågor varför frågan inte bör bli föremål för lagreglering.
Länsstyrelsen i Västerbottens län instämmer med utredningen om att medborgarnas medverkan bör komma in så tidigt som möjligt i planeri ngsprocessen. F.nligt länsstyrelsen är det härvid angeläget att enkla arbetsformer tillskapas mellan myndigheter och allmänhet. Dessa bör beträffande samråd på förhandsstadiet inte onödigtvis fixeras i lagtext eller formaliseras i alltför hög grad, då bindande föreskrifter kan inverka
hämmande på planarbetet. Detta hindrar emellertid inte att anvisningar och förslag upprättas om hur samrådsförfarandet lämpligen kan ske såväl mellan myndigheter och allmänhet som mellan olika myndigheter. Vid planärendenas behandling i senare skeden — utställning, prövning på kommunal och statlig nivå — är det, i motsats till förhållandet på förhandsstadiet, angeläget att fasta spelregler ställs upp för medborgarin- flytandet.
Utredningen om den kommunala demokratin delar bygglagutredning- ens principiella uppfattning att frågan om medborgarinflytandet i planeringen inte i första hand kan lösas genom byggnadslagstiftningens utformning. Framför allt torde praktiska skäl tala mot en detaljerad reglering av planeringsprocessen. Den föreslagna lagstiftningen synes därför innebära en lämplig avvägning.
Även kommunförbundet delar bygglagutredningens principiella upp— fattning angående omfattningcn av lagreglering i förevarande hänseende men framhåller samtidigt att det är just i metodfrågor som kommunerna är i särskilt behov av råd. Samma synpunkter framförs av Ale, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Ljungby, Mölndals, Partille, Stenungsunds och Öckerö kommuner samt Göteborgs Förorters Förbund. Även Hults— freds, Skövde, Södertälje, Sölvesborgs och Åtvidabergs kommuner samt SABO bedömer det som positivt att man i lagstiftningen inte binder upp formerna för samråd m. m. utan låter kommunerna själva utarbeta ändamålsenliga metoder för vidgning av medborgarinflytandet.
HSB och Riksbyggen anser att frågan om reglering av medborgarinfly- tandet i första hand bör lösas inom ramen för det arbete som bedrivs av utredningen om den kommunala demokratin.
Linköpings kommun och Sveriges Civilingenjörsförbund instämmer med bygglagutredningen i att preciserade regler angående samråd m.m. inte bör ingå i lagen.
Å andra sidan har ett antal remissinstanser kritiserat bygglagutredning- en för att den föreslagna lagliga regleringen av förevarande frågor är alltför begränsad. Enligt länsstyrelserna i Blekinge och Norrbottens län samt Göteborgs kommun bör författningsreglerade former för ett ökat medborgarinflytande komma till utförande. Länsstyrelsen i Norrbottens län framhåller härvid att en författningsreglering är av betydelse för länsstyrelsernas möjligheter att återförvisa bristfälligt handlagda ärenden till kommunen. Denna fråga berörs även av Vellinge kommun. Eftersom enligt förslaget även muntligt samrådsförfarande skall kunna förekomma, vilket bedöms vara värdefullt, är det enligt kommunen inkonsekvent att det uppställs krav på att samrådet skall dokumenteras och att denna dokumentation skall ges väsentlig betydelse vid länsstyrelsens efterpröv- ning.
Näringsfrihetsombudsmannen anser att det kan leda till mycket ojämnt resultat om man överlåter åt kommunerna att själva välja formerna för medborgarinflytande.
Kalmar kommun anser att utredningen borde ha framlagt förslag till bindande anvisningar för tillgodoseende av medborgarinflytande. Enligt Järfälla (minoritet) och Ulricehamns kommuner bör vissa minimikravi
detta hänseende lagfästas. Av yttrandena framgår att åtminstone minori- teten i Järfälla vill ha utförligare bestämmelser än vad bygglagutredningen föreslagit. Eskilstuna kommun (minoritet) framhåller att det inte får stanna vid en allmän information och debatt. De människor som lever i och brukar miljön måste ges ett avgörande inflytande över den yttre och inre bostadsmiljön, över service och förvaltning. Detta skall inskrivas i kommande lagstiftning. Bodens, Luleå, Piteå och Älvsbyns kommuner anser att det i författning skall regleras att informations- och debattakti- viteter skall genomföras beträffande översiktliga planer. Hallsbergs kommun efterlyser klara riktlinjer i lagstiftningen för samrådsförfaran- det.
Enligt Hyresgästernas riksförbund är det inte tillräckligt att lagstift- ningen ger bestämmelser om erforderligt samråd och utställningsförfaran- de. Det krävs mer preciserade och bindande regler. I lagstiftningen bör intas otvetydiga regler om att de kommunala instanser som handlägger planärenden skall vara skyldiga att inhämta synpunkter från allmänheten såväl i ett obligatoriskt programskede som i det egentliga planläggnings— skedet.
1.0 anför att man betraktar inflytandefrågorna som några av de väsentligaste inom en reviderad byggnadslagstiftning och vill ifrågasätta om enbart lösligt och allmänt utformade bestämmelser kan ge en tillfredsställande effekt. Utan att i och för sig detaljreglera samråds- och informationssättet bör emellertid i lagstiftningen på ett klart och eftertryckligt sätt fastslås kommunernas skyldigheter härvidlag.
Enligt LRF bör i lagtexten åtminstone vissa minimiregler angående samråd med allmänheten tas med. Med hänsyn till önskemålet att allmänheten bör engageras i planeringsarbetet på ett tidigt stadium, dvs. redan innan planerna utställs, kunde dessa regler i princip gå ut på att beslut om att en viss plan skall upprättas alltid måste kungöras, eventuellt också på att förutsättningarna för denna planering redovisas vid ett offentligt möte till vilket allmänheten och sådana organisationer som anmält sitt intresse för detta, speciellt inbjuds. På samma sätt bör genom lagstiftning kunna föreskrivas att det samråd som hållits alltid skall redovisas när en plan utställs samt att uraktlåtenhet att hålla sådant samråd bör utgöra en av grunderna för överprövning av beslut i planfrågor.
Skid- och friluftsfrämjandet, Svenska naturskyddsföreningen och Svenska byggnadsarbetarförbundet anser att de av bygglagutredningen föreslagna bestämmelserna om samråd och utställning är otillräckliga för att garantera inflytande för allmänheten. Det behövs klara bestämmelser om samråd och information.
Sveriges advokatsamfund understryker särskilt betydelsen av att enskilda sakägares intressen beaktas och anser att skäl talar för att preciserade regler om samråd och information utformas.
Enligt Stockholms läns landsting och Stockholms kommun (minoritet) bör garantier för medborgarinflytande i princip inskrivas i lagen. Denna uppfattning uttrycks även av Sveriges villaägareförbund.
Förenade Arbetsgrupper för en folkets byggnadskultur anser att
medborgarna måste garanteras inflytande över planeringen genom att i lagen skrivs in formerna för såväl information till som påverkan från berörda medborgare. Denna uppfattning företräds också av Medborgar- rörelsen Sveriges väljare som också föreslår regler som ger möjlighet till kommunal folkomröstning på lämpligt stadium av ärendets handläggning.
Fastighetsägares och nyttjanderättshavares ställning
Några remissinstanser tar upp frågan om hur bygglagutredningens förslag allmänt sett skulle inverka på fastighetsägarnas och nyttjanderättsha- varnas ställning. Töreboda kommun samt minoriteter i Uppsala, Jön— köpings och Kronobergs län, Skellefteå, Stockholms, Södertälje och Uppsala kommuner samt i Svenska landstingsförbundet och kommun— förbundet ansluter sig till vad ledamoten Bertil Lidgard anfört i reserva— tion till bygglagsutredningens betänkande. Enligt detta yttrande bringas, om majoritetsförslaget genomförs, äganderätten till mark i vedertagen bemärkelse att upphöra och ersätts med en rätt för markägaren att genomföra de förändringar av markanvändningen, som antingen påtvingas honom av myndigheterna eller eljest anses kunna tillåtas. I yttrandet föreslås vissa justeringar av de av bygglagsutredningen framlagda förslagen med sikte bl. a. på att bättre tillgodose markägarnas intressen. Sålunda föreslås visst skydd mot tvångsåtgärder och bättre skydd för byggnads- rätt. Vidare föreslås att man bör försöka skapa en viss trygghet för enskilda initiativmöjligheter i frågor som gäller en successiv stadsbyggnad. En vägran av kommunen att medverka till planläggning, skulle exempelvis kunna förenas med en skyldighet för kommunen att endera redovisa annan användning av området eller inlösa fastigheter på begäran av ägare, som inte erhåller besked i planfrågan trots framlagda förslag.
Sistnämnda synpunkter stöds även av Näringslivets byggnadsdelega- tion och ICA-förbundet.
Sävsjö kommun accepterar inte att de enskilda intressena och den enskilda äganderätten ges en så begränsad roll i det föreslagna planerings- systemet. Även Valdemarsviks kommun ställer sig tveksam till utred- ningens beaktande av de enskilda intressena.
Planverket och länsstyrelsen i Göteborgs och Bohuslän däremot finner att de regler som utredningen anvisar för avgränsningen av olika parters inflytande på planeringen och deras rättigheter på olika stadier i plane- ringsprocessen i stort verkar väl avvägda.
Boendeutredningen framhåller att det är angeläget att de boende får ett ökat inflytande såväl på bostaden och dess närmiljö som på planlägg- ningsprocessen i stort. Bygglagsutredningens förslag anses vara ett steg på vägen.
Minoriteter i Stockholms kommun och Stockholms läns landsting anser att bygglagutredningen undvikit att beröra frågan om vilken tyngd nyttjanderättshavares och allmänhetens intressen bör ha i förhållande till enskilda markägares och företagsekonomiska intressen. Om sistnämnda intressen fortsättningsvis skall ha en privilegierad ställning, kommer ett allmänt medborgarinflytande knappast att kunna uppnås. Utredningen
föreslår visserligen att nyttjanderättshavare skall få information och överprövningsrätt likvärdigt med fastighetsägare, men redovisar ingen uppfattning om vilka intressen som skall väga tyngst när konflikt uppstår. Att utredningen håller fast vid den traditionella uppfattningen att markägares intressen bör ges privilegierad särställning framgår emellertid av texten, vilket ger en antydan om att den formella förbättringen av nyttjanderättshavares ställning knappast kommer att leda till någon tillfredsställande reell förbättring. Den föreslagna överprövningsrätten är också mycket begränsad och avser endast frågor som direkt påverkar sakägarens rättsställning. För att möjligheterna till påverkan på väsentliga innehålls- och utformningsfrågor skall bli reella, fordras också rättigheter för nyttjanderättshavarna att besluta i sådana frågor som direkt berör dem. För att nå fram till en sådan situation fordras en analys av beslutsprocessen i program— och planfrågor och riktlinjer för avvägning av nyttjanderättshavares och samhällets intressen. Beslutsprocessen borde utformas så att besluten på varje nivå begränsar sig till vad som är nödvändigt för att garantera allmänna och långsiktiga intressen och överlåter de successivt alltmer detaljerade besluten inom de också successivt alltmer detaljerade ramarna till närmast berörda grupper eller i sista hand individer. De nödvändiga lagändringarna härför bör utredas och leda till förslag från bygglagutredningen.
Flera remissinstanser anser att markägare bör ges rätt att klaga över kommuns underlåtenhet eller vägran att planlägga. Enligt hovrätten för Nedre Norrland innebär kommuns beslut att vägra anta föreslagen byggnadsplan eller att upprätta byggnadsplan ett generellt förbud för fastighetsägaren mot ändrad markanvändning i vidsträckt mening, och nuvarande möjligheter till dispens skall försvinna. Någon direkt rätt att framtvinga detaljplanering har visserligen markägarna inte heller enligt gällande ordning men skälet härtill, nämligen att det bör tillkomma myndigheterna att från bebyggelsepolitiska synpunkter avgöra var och när tätbebyggelse skall få ske, torde inte kunna åberopas, om bygglag- utredningens förslag om översiktliga planer och detaljplanens ändrade karaktär genomföres. En kommuns vägran att godtaga ett förslag till byggnadsplan bör vila på saklig grund, och en möjlighet till överprövning av kommunens beslut är ur rättssäkerhetssynpunkt erforderlig.
Förslag om att markägare skall erhålla rätt att klaga om kommunen vägrar upprätta byggnadsplan framförs även av hovrätten över Skåne och Blekinge, SJ, Televerket, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (mino- ritet), Bollnäs, Göteborgs, Kalmar (minoritet), Sävsjö och Södertälje (minoriteter) kommuner samt Folksam, KF, Näringslivets byggnadsdele- gation, ASK-bolagen och ICA-förbundet. Enligt Ljungby kommun bör enskild ha en generell rätt att kunna få ett av honom framlagt byggnads- planeförslag prövat.
Sveriges advokatsamfund framhåller att det från rättssäkerhetssyn- punkt måste tillses att reglerna om fullföljd av talan mot beslut om fastställande av planer av olika slag utformas så att den enskilde erhåller bästa möjliga trygghet mot kommunalt eller regionalt godtycke.
Bygglagutredningens förslag till avgränsning av sakägarkretsen, således
den krets intressenter som skall äga föra talan mot planbeslut, tillstyrks av RR V, plan verket, länsstyrelserna i Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Västmanlands, Gävleborgs, Västernorrlands och Norrbottens län, Falken- bergs, Hultsfreds, Göteborgs, Helsingborgs, Kungsbacka, Lomma, Umeå, Upplands Väsby, Vaxholms och Örebro kommuner samt SABO.
Länsstyrelserna i östergötlands och Kopparbergs län, Alvesta och Kinda kommuner samt SACO och SAR framhåller den stora betydelsen av att nyttjanderättshavare får besvärsrätt.
Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län godtar i huvudsak förslaget. Länsstyrelsen varnar dock för en alltför snäv tolkning av sakägarbegreppet. En utvidgning av sakägarbegreppet i rummet anses lika motiverad som utvidgningen till att omfatta nya grupper av nyttjande- rättshavare. Mönsterås kommun, som likaledes i huvudsak godtar förslaget påpekar att besvärsrätten i stort sett har begränsats till fastig- hetsägare och nyttjanderättshavare, som geografiskt är berörda av plan- beslut rörande den närmaste omgivningen. Genom sin geografiska be- gränsning kan många viktiga stadsbyggnadselement frestas tillkomma enbart genom ändring i detaljplan. Som exempel kan nämnas tillkomsten av en stormarknad eller ett nytt köpcentrum i en äldre stadsdel. Antalet formella sakägare bliri sådana fall för litet jämfört med den större mängd människor som bli berörda. Vilka som ska anses som berörda sakägare och nyttjanderättshavare måste därför enligt kommunen bli reglerat genom entydiga och bindande föreskrifter.
Enligt Föreningen Sveriges stadsarkitekter kan rent principiellt resas den invändningen att en begränsning av sakägarkretsen till i huvudsak nattbefolkningen är för snäv. De som exempelvis arbetar i en fastighet kan påverkas lika mycket av en åtgärd som de som bor där. Problemet med byggande för verksamheter med mycket vidsträckt influensområde bör också observeras.
Länsstyrelsen i Hallands län anför att om en sakägare anför besvär över kommunfullmäktiges beslut att anta en byggnadsplan — fullmäktige skall i vissa fall vara beslutande även när det gäller byggnadsplan — som inte kräver fastställelse, torde hans besvär — i enlighet med 76 å i nu gällande kommunallag — vara att anse som kommunalbesvär. Besvärsmyndigheten — som i detta fall skulle vara länsstyrelsens förvaltningsavdelning — äger i motsats till vad som gäller vid förvaltningsbesvär inte pröva beslutets lämplighet utan endast dess laglighet i de hänseenden som anges i nyssnämnda lagrum, en ordning som sakägaren torde vara föga betjänt av. Med hänsyn till dessa konsekvenser torde en omarbetning av förslaget i denna del vara nödvändig.
Norrköpings kommun påpekar att besvär över ett fullmäktigebeslut varigenom en byggnadsplan slutligt beslutas, enligt utredningen skall få anföras av sakägare. Detta innebär enligt kommunen ett avsteg från regeln att besvär över fullmäktiges beslut får anföras av kommunens medlemmar. Kretsen av besvärsberättigade kommer alltså i normalfallet att minskas. De närmare konsekvenserna av ett sådant system bör studeras.
Vägverket ifrågasätter om inte rätten till överprövning av kommunplan
och kommundelsplan bör vara möjlig i större utsträckning än som föreslås. Det kan finnas stora medborgargrupper utan direkt markägar- intresse som kan ha anledning att föra vissa frågor till avgörande på riksnivå. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen [Södermanlands län.
Skid-_och friluftsfrämjandet framhåller vikten av att enskilda, förslags- vis genom ideella organisationer eller andra medborgargrupper, får möjlig- het att överklaga planbeslut. Liknande synpunkter framförs av Medbor- garrörelsen Sveriges väljare. LO ifrågasätter om besvärsrätten bör vara baserad på att markägare skall inta en särställning.
Enligt statens handikappråd är det berättigat att kräva en avsevärd utvidgning av besvärsmöjligheterna då det gäller de delar av bebyggelse och bebyggelsemiljö som är av betydelse för tillgänglighet och orienter- barhet. Man skulle därför kunna tänka sig att varje medborgare i en kommun skulle ha rätt att besvära sig i sådana frågor.
Några remissinstanser anser däremot att viss återhållsamhet måste iakttas när det gäller att vidga de besvärsberättigades krets. Länsstyrelsen i Kronobergs län rekommenderar sålunda av effektivitetshänsyn viss försiktighet i fråga om möjligheterna för nyttjanderättshavare att över- klaga. Liknande synpunkt anförs av länsstyrelsen iJönköpings län samt Falu, Grums, Karlstads, Mjölby, Mora och Trelleborgs kommuner. Enligt Trelleborgs kommun bör man kunna överlämna åt kommunerna att efter objektiva kriterier och efter centrala myndigheters anvisningar avgöra i vilka fall hyresgäst skall underrättas i ett planärende, vilket då bör göras bevisligt på något sätt. Kommunen synes härmed mena att endast de intressenter som man beslutat underrätta skall anses som sakägare. Skellefteå kommun framhåller att utdragna överklagningskedjor från initierade medborgare med ideliga återremisser lätt torde bringa det föreslagna plansystemet i vanrykte.
Stockholms läns landsting (minoritet) berör frågan om hur sakägar- kretsens omfång skall bestämmas vid t. ex. planläggning avseende enbart tunnelbana. Då anser man det inte meningsfyllt att samtliga hyresgäster inom planområdet skall hänföras till sakägarkretsen.
Linköpings kommun pekar på faran för att man får en svårbemästrad behandlingsprocedur om hyresgäster ges rätt att klaga på byggnadsplaner. Kommunen varnar vidare för att svårigheter att tolka uttrycket "som mera påtagligt påverkas” kan komma att förorsaka omfattande admi- nistrativa processer. Även Sundsvalls kommun ställer sig tveksam till den föreslagna utvidgningen av sakägarkretsen i samband med byggnadsplan. Enligt kommunen har kretsen av taleberättigade där gjorts vidare än då det gäller kommun- och kommundelsplaneärenden.
Sunne kommun ställer sig tveksam till förslaget att överprövningsrätt även skall tillkomma hyresgäst och innehavare av särskild rätt till fastighet som påverkas mera påtagligt. Nyköpings kommun ifrågasätter om mera tillfälliga nyttjanderättshavare verkligen skall tillerkännas be- svärsrätt.
Mora kommun anser att bygglagutredningens avgränsning av sakägar- kretsen är alltför diffus och enligt Kiruna kommun bör frågan om
besvärsrätten och kretsen av besvärsberättigade utredas närmare.
Köpings och Varbergs kommuner samt Föreningen Sveriges stads— arkitekter anser att besvärsrätten bör begränsas så att en sakägare inte med samma eller närliggande motivering skall kunna överklaga först kommunplan och därefter eventuellt kommundelsplan, byggnadsplan och byggnadslov.
Trelleborgs och Örebro kommuner framhåller värdet av förslaget att prövningsmyndighet skall kunna förordna att överklagad plan vinner laga kraft i de delar som inte berörs av anförda besvär. Även länsstyrelsen i Kopparbergs län och Göteborgs kommun tillstyrker detta förslag.
När det gäller bygglagutredningens förslag att kommuner i samband med att förslag till kommundelsplan och byggnadsplan utställs skall vara skyldig att ombesörja skriftlig underrättelse till inte bara berörda fastig- hetsägare utan även nyttjanderättshavare anför CFD att bedömningen av det föreslagna underrättelseförfarandets praktiska genomförbarhet och dess kostnadskonsekvenser är beroende av hur reglerna om vilka som skall underrättas utformas mera i detalj. Förteckning över personer som till största delen är hyresgäster kan man relativt enkelt få fram med ledning av mantalsuppgifter och kyrkobokföring. Om förteckningen däremot skall innehålla namn och adress på berörda fastighetsägare, samfällighetsdelägare, servitutshavare, ledningsrättshavare, deltagare i gemensamhetsanläggningar, hyresgäster, arrendatorer och övriga nytt— janderättshavare kommer framställningen av sådana förteckningar under överskådlig tid att medföra avsevärt manuellt utredningsarbete.
Positiva till förslaget angående utvidgad underrättelseskyldighet ställer sig endast socialstyrelsen, utredningen om den kommunala demokratin, Bureå, Linköpings (minoritet) och Övertorneå kommuner samt SACO och SAR. Hovrätten för Nedre Norrland synes inte ha något att invända mot förslaget och ifrågasätter om inte motsvarande underrättelseskyldig— het bör föreligga även vid kommunplan. Inte heller Uppvidinge och Vilhelmina kommuner tycks ha något att invända mot förslaget. Länsstyrelsen i Jönköpings län samt Skinnskattebergs och Trollhättans kommuner ställer sig tveksamma till förslaget medan länsstyrelserna i Uppsala, Malmöhus, Skaraborgs och Västernorrlands län, Trelleborgs, Skövde och Östra Göinge kommuner samt Sveriges lantmätareförening anser att frågan behöver utredas ytterligare. Även enligt planverket bör, innan slutlig ställning tas till bl. a. frågan om kallelseförfarandet, en närmare analys göras av alternativa möjligheter till förenkling av förfaran- det. Därvid måste övervägas i vad mån förvaltningslagens kommunice- ringsregler skall tillämpas eller om de skall ersättas av regler i plan- och byggnadslagstiftningen vad gäller sådana ärenden som regleras i dessa lagar.
Övriga remissinstanser som yttrar sig i frågan — ca 100 — tar avstånd från tanken på att vidga underrättelseskyldigheten i den omfattning bygglagutredningen föreslagit. I likhet med kommunförbundet är det många remissinstanser som har förståelse för de synpunkter som legat till grund för de föreslagna utvidgade möjligheterna för hyresgäster m. fl. att komma till tals i plan- och byggnadslovsärenden. Framför allt praktiska
skäl anses dock nödvändiggöra att man begränsar underrättelseskyldig- heten, som skulle ge upphov till mycket stora administrativa svårigheter med kostnadsökningar och tidsförluster som följd. Några remissinstanser pekar också på att det uppstår risk för att kommunerna kan komma att dra sig för att göra i och för sig befogade ändringar av planer.
Länsstyrelsen i Västmanlands län framhåller att hittills gjorda erfaren- heter visar att det för den enskilde medborgaren är svårt att sätta sig in i och engagera sig i de översiktliga och ofta långsiktiga planläggningsfrå- gorna. Detta gör det så mycket mer angeläget att satsningarna på ökat medborgarengagemang inriktas på att åstadkomma en överskådlig och konkret planeringsinformation just angående de översiktliga planfrå- gorna. För att detta skall kunna ske inom ramen för begränsade kommunala resurser torde det bl. 3. vara nödvändigt att förenkla utred- ningens förslag angående formerna för underrättelse till fastighetsägare och nyttjanderättshavare rörande kommundelsplaneförslag och byggnads- planeförslag.
Länsstyrelsen i Uppsala län ifrågasätter om förfarandet med personliga underrättelser, bl. a. med hänsyn till kontrollmöjligheterna, uppfyller de krav på rättssäkerhet man vill ställa upp. Länsstyrelsen iJämtlands län pekar på att risken för att nyttjanderättshavare kan bli förbigången måste bli stor och då uppkommer frågan om, och hur länge han har besvärsrätt. Liknande synpunkter anförs, av Föreningen Sveriges stadsarkitekter. Gävle kommun anser att utebliven underrättelse under inga omständig- heter får grunda rätt till talan. Falu och Örebro kommuner påtalar också riskerna för förbiseende och bevissvårigheter isamband med underrättel- seförfarandet.
De remissinstanser som motsätter sig förslaget riktar framför allt sin kritik mot den vida underrättelseskyldigheten i samband med kommun- delsplan. I den mån byggnadsplaneproceduren berörs ställer man sig emellertid i allmänhet avvisande till den föreslagna underrättelseskyldig- heten även för detta fall. Föreningen Sveriges stadsarkitekter anser dock att vad ett byggnadsprojekts tillkomst beträffar så initierar detta normalt upprättande av byggnadsplan jämsides med projekteringar och då skall självfallet underrättelse ske. Länsstyrelsen i Värmlands län anser att underrättelseförfarandet i samband med byggnadsplan inte torde inne- bära någon större arbetsbelastning. Sundsvalls kommun däremot vänder sig huvudsakligen mot utvidgningen av sakägarkretsen med påföljande underrättelseskyldighct såvitt avser byggnadsplan. Man anser att sakägar- kretsen där gjorts vidare än då det gäller kommun- och kommundels- planer.
Av regogörelsen ovan för bygglagutredningens förslag framgår att man enligt utredningen bör överväga att föreskriva skyldighet för kommuner att underrätta alla sakägare, alltså alla som är berättigade att anföra besvär. Flertalet remissinstanser godtar den föreslagna avgränsningen av sakägarkretsen. Av deras kritik mot den föreslagna underrättelseskyldig- heten framgår emellertid att dessa remissinstanser anser att man visser— ligen kan eller bör ge besvärsrätt åt en relativt vid krets intressenter men att man inte finner det möjligt att underrätta samtliga besvärsberättigade
personligen. Huruvida några sakägare alls skall underrättas personligen och i så fall vilka, samt på vilket sätt, berörs av endast ett fåtal remissinstanser. I allmänhet vänder man sig helt allmänt mot att nytt- janderättshavare eller hyresgäster skall behöva underrättas. Ingen remiss- instans gör dock gällande att berörda fastighetsägare inte skulle behöva underrättas i samband med någon plan. Några remissinstanser anför uttryckligen att fastighetsägarna och i vissa fall även andra intressenter bör underrättas personligen.
Enligt länsstyrelsen i Södermanlands län bör utgångspunkten för delgivning vara att som hitintills endast kända nyttjanderättshavare och fastighetsägare normalt skall behöva tillställas skriftlig underrättelse. Även länsstyrelsen i Hallands län samt Eslövs, Fagersta, Malmö och Torsby kommuner anser att personlig underrättelse bara skall utgå till intressenter som f. n. får sådan. Länsstyrelserna i Kronobergs, Kalmar och Värmlands län, Alvesta och Nyköpings kommuner samt HSB förut- sätter likaså att fastighetsägarna skall underrättas skriftligt, vilket enligt länsstyrelsen i Kronobergs län samt Alvesta och Nyköpings kommuner bör ske genom rekommenderat brev och inte bara som enligt bygglagutred— ningen i vanligt brev. Eftersom kommundelsplan enligt förslaget skall tilläggas vissa expropriativa effekter räcker det enligt RRV inte med att fastighetsägarna bara underrättas om att förslag till plan utställs. För förebyggande av rättsförluster bör i underrättelsen även anges på vilket sätt planerna berör enskilda sakrätter. Stockholms kommun anser att i de fall kretsen av sakägare är begränsad bör underrättelse liksom hittills ske direkt och skriftligt eller i samma form som kungörelsedelgivning i expropriationsmål. Ale, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds, Vänersborgs och Öckerö kommuner samt Göte— borgs Förorters Förbund anser att skriftlig underrättelse bara bör krävas för medborgare för vilka planförslaget kan medföra inlösenrätt för det allmänna. Gävle och Umeå kommuner vill avgränsa kretsen till dem vars rättsställning berörs.
[ den mån personlig underrättelse enligt remissinstanserna inte skall krävas framläggs olika förslag till hur publicering av planförslag i stället skall ske. Enligt många remissinstanser bör information angående planer främst ske genom t.ex. utställningar och aktivering av medborgarna genom organisationer av olika slag. När man kommit fram till ett färdigt planförslag, som skall göras till föremål för formell utställning, bör underrättelse härom enligt flertalet remissinstanser i första hand ske genom annonsering eller kungörelsedelgivning. Härutöver föreslås från många håll att hyresgästerna bör företrädas av hyresgästorganisation som då skall underrättas skriftligen. Länsstyrelserna i Kalmar och Väster- bottens län samt Malmö och Torsby kommuner föreslår att underrättelse till hushållen eventuellt kan ske genom någon form av masskorsband. Kungsbacka och Staffanstorps kommuner samt byggnadsnämnden i Lunds kommun anser att skyldigheten att underrätta hyresgästerna bör åvila fastighetsägaren.
För att underrättelseförfarandet skall kunna förenklas föreslår plan-
verket att man utformar reglerna så att handläggnigen av byggnadsplan och byggnadslov kan samordnas. Liknande förslag framläggs av länsstyrel- sen iJämtlands län samt Malmö och Marks kommuner.
10. Plansystemet
Som förut framhållits anser utredningen att blivande lagstiftning bör byggas upp från andra utgångspunkter än de som varit styrande för den nuvarande byggnadslagstiftningen. En grundförutsättning för att kravet på allsidighet i bedömningarna rörande markanvändningen skall bli tillgodosett är enligt utredningen att kommunens egen planläggning utgår från kommunens totala markyta och att det inom kommunen finns ett plansystem som täcker hela denna yta. Mot bakgrund av de allmänna utgångspunkterna för lagstiftningen framstår det enligt utredningen vidare som naturligt att plansystemet ihuvudsak bör reglera blivande förändringar. Det finns enligt utredningens mening dessutom anledning att se över plansystemet även med avseende på de detaljerade planernas funktion och rättsverkningar.
Utredningen anser att behovet av reformering av plansystemet är stort och finner det mest ändamålsenligt att ett helt nytt plansystem tillskapas. Ett sådant system bör enligt utredningens mening innehålla endast tre komponenter, som föreslås få benämningarna kommunplan, kommun- delsplan och byggnadsplan. Som har anförts tidigare avses tyngdpunkten i planeringsverksamheten även fortsättningsvis ligga hos kommunerna. I planläggningen måste emellertid även riksintressen och regionala intressen beaktas. Utredningen tar därför till en början upp frågan hur den kommunövergripande planeringen bör lösas.
10.1. Riksplanering
Utredningen (betänkandet avsnitt 19.4)
I utredningens uppdrag har ingått att överväga hur man generellt skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda. Enligt utredningen bör de planbedömningar som skall göras för riket i dess helhet inte utmynna i någon formell riksplan. Det bör i stället i första hand tillgodoses i den normala planläggningsrutinen i kommunen.
För sådana fall då skiljaktigheter mellan statens och kommunens synsätt uppstår, föreslår utredningen att Kungl. Maj :t i blivande lagstiftning ges möjlighet att direkt eller efter riksdagens hörande förklara att område som från ekonomisk, vetenskaplig, kulturell eller miljömässig
synpunkt eller eljest är av större intresse för landet i dess helhet eller större del därav skall vara zon av riksbetydelse (rikszon). Beslut om inrättande av rikszon skall föregås av samråd med berörd kommun.
Grundprincipen för planläggning av område som förklarats för rikszon skall enligt utredningen vara att det alltid i första hand skall tillkomma kommunen att upprätta förslag till plan för att tillgodose både de riksintressen som är i fråga och eventuella skiljaktiga kommunala intressen. När planerna upprättas skall samråd äga rum med dem som företräder riksintressena, vilket normalt torde ankomma på länsstyrelsen.
Utredningen föreslår vidare att blivande lagstiftning skall innehålla regler av innebörd att, om Kungl. Maj:t vid efterprövning av plan finner att denna inte tillgodoser berörda riksintressen i tillräcklig grad, Kungl. Maj:t skall få ge planen den utformning som behövs för att intressena skall bli tillgodosedda.
Utredningen framhåller att sådana regler kommer att behöva tillämpas endast i de enstaka undantagsfall då kommunen upprättat plan mot de intentioner som har hävdats av företrädarna för de berörda riksintressena.
För sådana fall då beslut om rikszon fattas under löpande kommunpla— neperiod föreslår utredningen att Kungl. Maj:t skall få möjlighet att i anslutning till beslutet om rikszon föreskriva att förslag till därav betingad förändring av gällande kommunplan skall föreligga vid viss tidpunkt.
När det gäller behovet att kunna styra lokaliseringen av bl. a. sådana företag och verksamheter som är särskilt miljöstörande bör blivande lagstiftning enligt utredningen innehålla en bestämmelse av den huvud- sakliga uppbyggnad och omfattning som 136 a & BL har. Kungl. Maj:ts prövning avses liksom f. n. är fallet vara en särskild tillståndsprövning vid sidan av det normala planläggningsförfarandet. Skulle tillståndsärendet resultera i att anläggningen bör komma till stånd på viss plats, är det enligt utredningen angeläget att det också öppnas möjligheter för staten att genomföra detta. Beslut om lokalisering av sådan verksamhet anses därför böra åtföljas av beslut att inrätta rikszon av lämplig omfattning i anslutning till verksamheten. Genom en sådan ordning, framhåller utredningen, ges Kungl. Maj:t den yttersta möjligheten att åstadkomma det planbeslut som behövs för projektets tillkomst.
Rem issinstanserna
Nästan alla remissinstanser som yttrar sig i frågan delar utredningens uppfattning att riksintressena i första hand bör tillgodoses i den kommunala planeringen. Svenska riksbyggen anser det dock beklagligt att riksplaneringen inte inordnas i plansystemet. De instrument som utred- ningen föreslår för samordning mellan kommunala och rikspolitiska intressen är enligt Svenska riksbyggen inte tillräckliga. Huddinge kom— mun framhåller att slutsteget — riksplanen — i den övergripande plane- ringen saknas.
Några remissinstanser ifrågasätter behovet av ett rikszoneinstitut. Svenska kommunförbundet ställer sig sålunda tveksam till förslaget.
Något behov av ytterligare tvångsmedel utöver motsvarigheten till 11 % BL synes inte finnas. Önskemålet om att föra upp efterprövning- en till Kungl. Maj:t bör enligt kommunförbundet kunna tillgodoses på ett mer flexibelt sätt än genom förordnande om rikszon. Även Landskrona kommun ställer sig tveksam till behovet av rikszoner.
En ledamot i kommunförbundets majoritetsgrupp anför i ett särskilt uttalande att det förefaller troligt att genomförande av utredningens förslag om rikszoner kan ge underlag för en smidig och ändamålsenlig lösning av frågan om beaktande av riksintressen i den kommunala planeringen. Om kommunerna i sin planering har att beakta de riksintressen som anges i fastställda rikszoner, borde kravet på statlig efterprövning av kommunplaner kunna helt slopas. Ledamoten anser därför att det finns skäl att Överväga accepterande av utredningens förslag om rikszoner, kombinerat med avvisande av förslaget om statlig efterprövning av kommunplaner.
Enligt naturvårdsverket synes den föreslagna ordningen med rikszon väl omständlig såvitt gäller den allmänna naturvården. Den nu gällande ordningen, som innebär att länsstyrelsen efter hörande av berörda kommuner fattar sådana beslut enligt naturvårdslagen som behövs för att tillgodose riksintressena i fråga, förefaller enligt naturvårdsverket smidiga- re. Även Gislaveds, H/"o, Mora och Torsby kommuner finner förslaget innebära en onödig skärpning och formalisering.
Riksantikvarieämbetet anser att det statliga inflytandet på riksplane— objektens bevarande på lämpligaste sätt tillgodoses genom möjligheter för de statliga organen att upphäva eller överklaga beslut. Därigenom skulle Kungl. Maj:ts beslut i vanlig ordning avgöra vilket intresse som är det primära inom det berörda området. Ämbetet anser det således angeläget att den berörda statliga myndigheten ges besvärsrätt över länsstyrelses och kommuns beslut. Huruvida behov i så fall föreligger att införa ett särskilt skyddsbegrepp — rikszon — för att tillgodose riksintressena synes enligt ämbetet oklart och bör bli föremål för ytterligare överväganden i det fortsatta arbetet med lagstiftningen. Ämbetet tillstyrker däremot förslaget att Kungl. Maj:t vid efterprövning skall kunnajustera planen så att riksintressena i erforderlig grad blir Säkerställda.
Även länsstyrelsen i Kronobergs län ifrågasätter behovet av rikszone- institutet och finner det tillräckligt att länsstyrelsen i egenskap av statens företrädare bevakar riksintressena i samband med den översiktliga planläggningen i kommunerna. I den mån ställningstaganden därvid görs som inte överensstämmer med central myndighets värderingar kan man enligt länsstyrelsens mening tänka sig den möjligheten att, i överensstäm- melse med vad som i viss mån redan nu gäller, beslutet underställes Kungl. Maj:ts prövning.
En del remissinstanser godtar förslaget om rikszon med Vissa förbehåll. Planverket — som finner det oklart vad som skall avses med rikszon — tolkar utredningens uttalanden så att områden som utpekas i den fortlöpande riksplaneringen på det sätt som redan skett i den första omgången av den fysiska riksplaneringen inte därigenom blir rikszoner utan att detta begrepp reserveras för de sannolikt enstaka fall då
samförståndslösningar mellan riksövergripande statliga intressen och kommunala intressen inte kan uppnås. För att markera rikszons extraordinära karaktär kan det enligt planverket — vilket också utred- ningen övervägs —— böra föreskrivas att riksdagen höres före beslutet. Då skyddsaspekter ofta kan beaktas med hjälp av annan lagstiftning torde rikszon normalt behövas endast för att tillgodose behovet av att reservera mark för viss typ av exploatering. Sådan exploatering kan avse mark för miljöstörande industri, men erfarenheterna av även annan exploatering med riksbetydelse, t. ex. militära skjutfält eller flygplatser, visar enligt planverket på att också denna typ av markanvändning eller markreserva- tion kan behöva omfattas av beslut om rikszon. Med en sådan tolkning av rikszoneinstitutets användning tillstyrker planverket att staten ges sådana extraordinära befogenheter inom rikszon som utredningen föreslår.
Liknande synpunkter anför länsstyrelsen i Skaraborgs län och länssty- relsen i Stockholms län, som anser att i blivande lagtext bör inskrivas att rikszon skall avse undantagsfall där konflikt råder. Länsstyrelserna [ Gotlands, Gävleborgs och Västerbottens län samt Alvesta och Sundsvalls kommuner tillstyrker utredningsförslaget under förutsättning att förord- nande om rikszon reserveras för de fall då samförståndslösningar mellan riksövergripande statliga och kommunala intressen inte kan uppnås inom ramen för den kommunala planeringen. Enligt kommunen torde rikszo- ner därmed bli relativt sällsynta. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att riksintressena med den periodicitet som kommunplanerna avses att överarbetas mycket väl bör kunna tillgodoses till helt övervägande del inom ramen för denna planering.
En annan grupp remissinstanser godkänner förslaget om rikszon under förutsättning att, i de fall kommunen motsätter sig förordnande om rikszon, frågan överlämnas till riksdagen för avgörande. Till denna grupp hör Göteborgs förorters förbund samt Ale, Härryda, Lerum, Lilla Edet, Mölndal, Partille, Stenungsund, Uddevalla, Vallentuna och Vänersborgs kommuner. Göteborgs och Solna kommuner anser att frågor om rikszon alltid skall överlämnas till riksdagen.
Om kommande lagstiftning skulle sanktionera de principer som bygglagutredningen förordar, torde det enligt Lysekils kommun få anses som ett minimikrav att riksdagen för varje fall som innefattar upprättande av rikszon, innebärande utförande av kärnkraftverk, uppar- betningsanläggning eller i strälskyddshänseende jämförbart objekt, får avgöra frågan om dylik anläggnings åstadkommande i strid mot tillkänna- givet ortsintresse. I fråga om inrättande av rikszon för andra industriella ändamål än sådana som innebär strålningsrisker anser kommunen att bygglagutredningens förslag att Kungl. Maj:t vid fall av intressekonflikt mellan stat och kommun får befogenhet meddela erforderliga föreskrifter och anvisnfingar för frågans på ett för statsnyttans främjande förmånligt sätt torde kunna accepteras, detta även om den kommunala självbestäm- manderätten i detta speciella fall sätts ur spel i princip. Kommunen framhåller att föreslaget samråd, som ger kommun och dess innevånare möjlighet att påverka frågans utformning, givetvis skall äga rum.
Som ovan har berörts ifrågasätter länsstyrelsen i Kronobergs län
behovet av ett rikszoneinstitut. Om likväl ett sådant institut införes, anser länsstyrelsen att i en bestämmelse därom intas föreskrift om att i de fall kommunen avstyrkt förordnande om rikszon detta får meddelas först efter riksdagens hörande.
Stockholms läns landstings förvaltningsutskott (en minoritet) framhål- ler att de statliga partsintressena måste sammanställas med andra intressen som anmäler anspråk på mark och att en avvägning måste göras i den kommunala översiktsplaneringen där medborgarinflytandet kan göra sig gällande i vederbörlig ordning. En procedur av skisserat slag för fullföljandet av riksplaneintentionerna bör skrivas in i lagstiftningen eller i statsrådsprotokoll eller på annat sätt ges klar sanktion. Om så sker finner utskottsminoriteten det å andra sidan rimligt att kommunala och andra intressen ovillkorligt måste träda tillbaka i fall av synnerlig betydelse för en ändamålsenlig utveckling av näringslivet i landet eller för försvaret eller där natur- eller kulturvärden av enastående art eljest skulle äventyras. I sådana sällsynta fall synes den skisserade utvägen med förordnande av rikszoner vara lämplig. Liknande synpunkter på frågan om intresseavvägningen anför Askersunds, Haninge, Lidingö, Mora, Täby (en minoritet), Upplands Väsby och Vallentuna kommuner. Negativt inställd till förslaget om rikszon är Malmö kommun som
visserligen anser att planeringen inom sådana områden som avses nu bör ske med särskild omsorg men finner det högst olämpligt att skapa fasta gränser för sådana områden. Enligt kommunen bör istället sökas andra metoder för att bestämma och gradera fysiska riksintressen och för att sätta dessa i relation till andra ev. konkurrerande intressen. Kristine- hamns kommun anser att länsstyrelsens föreslagna efterprövningsrätt i fråga om bl. a. kommundelsplan normalt torde ge tillräcklig garanti för att riksintressena tillgodoses. Inrättandet av speciella, av Kungl. Maj:t förordnade, rikszoner i de kommunala planerna synes enligt kommunen därför som ett onödigt intrång i det kommunala planmonopolet. Östra Göinge kommun avstyrker förslaget, eftersom kommunens medbestäm- manderätt blir endast skenbar. Mariestads kommun understryker starkt att den nya lagstiftningen inte får ges en sådan utformning, att den inskränker den kommunala självbestämmanderätten eller lägger orimliga ekonomiska bördor på kommunerna. Att Kungl. Maj :t skall kunna förordna om rikszon även utan riksdagens hörande kan enligt Huddinge kommun ifrågasättas från parlamentarisk synpunkt.
Utredningen om den kommunala demokratin påpekar att de föreslagna bestämmelserna om möjlighet för statsmakterna att mot en kommuns vilja förordna om etablering av ”verksamhet som har betydelse för landets hushållning med mark och vatten” berör väsentliga kommunala självstyrelseproblem. Utredningen framhåller att, om sådana bestämmel- ser anses nödvändiga, utformningen av dessa bör noga avvägas med hänsyn till kommunaldemokratiska aspekter.
RR V har ingenting att erinra mot inrättandet av rikszoner men finner det motiverat att utredningen överväger vilka möjligheter det finns att ange typfall för ärenden som bör förutsätta riksdagens medverkan.
Länsstyrelsen i Älvsborgs län, SABO och Övertorneå kommun har ingen erinran mot de föreslagna principerna. Länsstyrelsen i Hallands län
har inte någon principiell erinran mot förslagen att Kungl. Maj :t skall få möjlighet att förklara visst område vara zon av riksbetydelse och att justera kommunplan så att riksintressena blir tillgodosedda i tillräcklig utsträckning. Kommunförbundet anser i likhet med utredningen att behovet av tvångsregler, innebärande att Kungl. Maj:t själv upprättar plan i likhet med nuvarande ll & BL torde tillämpas endast i sällsynta undantagsfall. Mot denna bakgrund anser kommunförbundet att en sådan lagregel kan accepteras. Även Landskrona kommun godtar förslaget i denna del.
Stockholms kommun har ingen erinran mot att områden av synnerlig betydelse för rikets näringsliv och försvar samt områden med enastående natur- och kulturvärden karakteriseras som riksintressen som kan behöva säkras i särskild ordning. En positiv grunduppfattning till förslaget har också Borlänge, Enköpings, Gävle, Lidingö, Linköpings, Norrköpings, Oskarshamns, Sundsvalls, Södertälje, Värnamo och Övertorneå kommu- ner.
Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller att bestämmelserna om rikszon måste utformas så att riksintressena kan hävdas med tillbörlig styrka. Länsstyrelsen är något tveksam om utredningens intentioner innebär att rikszoninstitut får en tillfredsställande utformning från denna synpunkt. Länsstyrelsen är dock inte nu beredd att förorda någon annan ändring i vad utredningen föreslår än den att Kungl. Maj:t vid prövning av kommunplan i den mån denna berör rikszon inte såsom utredningen föreslår skall vara bunden av den enighet som kan ha uppnåtts mellan kommunen och de statliga organ som företräder riksintressena. Kungl. Maj:t måste enligt länsstyrelsen ha full frihet att tillvarata riksintresset utan hänsyn till underlydande myndigheters uppfattning om vad detta kräver.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län menar att rikszon i princip skall sammanfalla med begreppet ”område av riksintresse” enligt hittillsvaran- de terminologi inom den fysiska riksplaneringen. Det innebär att i ett inledningsskede dessa zoner — områden — i kommunplanen kan vara relativt omfattande — exempelvis Höga Kusten, Indalsälvens dalgång etc. Enligt länsstyrelsen kan ytorna minska efter hand som planeringen utvecklas och riksintressena kan preciseras till innehåll och arealer i efterföljande lägre planer. Ett sådant synsätt skulle effektivt avdramatise- ra utredningens generella princip att naturvården är en primär kommunal angelägenhet. Risken för att begreppet rikszon skulle få en alltför generös tolkning med svåra konsekvenser för kommun och enskilda markägare torde enligt länsstyrelsens mening vara liten, då staten rimligen inom sådana områden bör avkrävas ett vidgat engagemang vad gäller bevarande och utveckling.
Kammarkollegiet ifrågasätter om det inte i vissa fall kan finnas behov för statsmakterna att mera direkt styra planläggningen och bestämma planens innehåll även när det gäller angelägenheter som inte är av direkt riksintresse. Som exempel nämner kollegiet att frågor om naturvård,vägar och andra kommunikationer ofta ligger på regionplanenivå och påverkar mer än ett län. Kollegiet föreslår att Kungl. Maj 1 i sådana fall skall kunna
förklara att ett visst område skall planläggas på samma sätt som rikszon.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län påpekar att den kommunala vetorätten enligt 136 a & BL inte återfinnes i utredningens förslag. [ vad mån förklaring av område som rikszon skall kunna ske för att tillgodose Statliga intressen, t. ex. på naturvårdens område i strid mot kommunens vilja framgår ej heller otvetydigt. Dessa mycket väsentliga frågor måste enligt länsstyrelsen klarläggas under det fortsatta lagstiftningsarbetet. Naturvårdsverket framhåller att 136 a & BL har visat sig ge goda möjlig- heter att hävda övergripande intressen i frågor om ianspråktagande av markresurser. Naturvårdsverket delar utredningens mening att en bestäm- melse av motsvarande innehåll bör tas in i en eventuell markanvändnings- lag. Med hänsyn till det ökande behovet att ilokaliseringsfrågor tillgodo- se viktiga övergripande intressen kan dock enligt verkets mening ifråga- sättas om det 8. k. kommunala vetot bör bibehållas.
Planverket och länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att det kommunala vetot vid beslut enligt 136 a & BL bör bibehållas. Om vetorätten utnyttjas kommer Kungl. Maj :t att få ta ställning till om den tilltänkta exploate- ringen har sådan betydelse att projektet ändå bör få genomföras. Beslut om rikszon kan då tillgripas. Sådana beslut bör enligt planverket och länsstyrelsen ha begränsad giltighetstid.
Länsstyrelsen i Hallands län förutsätter att den kommunala vetorätten bibehålles i den kommande lagstiftningen. Denna uppfattning delas av ett stort antal remissinstanser, nämligen länsstyrelsen i Västmanlands län, Kommunförbundet, Göteborgs förorters förbund samt Ale, Alvesta, Botkyrka (en minoritet), Ekerö, Göteborgs, Haninge, Härryda, Kungs- backa, Kungälvs, Landskrona (en minoritet), Laholms, Lerums, Lilla Edets, Munkedal, Mölndals, Orusts, Partille, Stenungsunds, Södertälje (en minoritet), Uddevalla, Varbergs, Vårgårda och Öckerö kommuner. Bot- kyrka kommun, som påpekar att utredningens förslag medför att veto- rätten försvinner, ifrågasätter behovet och lämpligheten av detta.
Länsstyrelsen iJönköpings län erinrar om att riksintresset ofta inte kan hävdas utan att detta får vittgående kommunalekonomiska konse— kvenser, både i form av ökade kostnader och uteblivna intäkter. Det är enligt länsstyrelsens mening önskvärt att denna fråga, som inte har berörts av utredningen, blir belyst och föremål för överväganden under det fortsatta utredningsarbetet. Liknande uppfattning som länsstyrelsen har en stor grupp remissinstanser, av vilka en del godkänner förslaget om rikszon under den förutsättningen att staten påtar sig de ekonomiska konsekvenserna av beslut om rikszon. Till gruppen hör kammarkollegiet, Stockholms läns landstings förvaltningsutskott (en minoritet), Göteborgs förorters förbund, Ale, Bengtsfors, Borlänge, Gislaveds, Grums, Göteborgs, Hjo, Huddinge, Hylte, Härryda, Kungsbacka, Kungälvs, Lerums, Lidingö, Lilla Edets, Linköpings, Ljungby, Lysekils, Nässjö, Mölndals, Partille, Stenungsunds, Stockholms, Tidaholms, Torsby, Trane- mo, Täby (en minoritet), Ulricehamns, Vårgårda, Vänersborgs, Värnamo, Örebro och Öckerö kommuner.
Länsstyrelsen i Blekinge län anser att utredningen inte klart anger rikszoneinstitutets innebörd, räckvidd eller rättsverkningar. Länsstyrelsen
anser sig inte på föreliggande utredningsmaterial kunna ta ställning till rikszoneinstitutet. Även Sydvästra Skånes kommunalförbund anser att en precisering av innebörden i begreppet måste göras i anslutning till det fortsatta lagstiftningsarbetet.
Några remissinstanser påpekar att ordet ”rikszon” är mindre lämpligt
” ”
från språklig synpunkt. I stället föreslås bl.a. ”riksintressezon , riks-
n "
skyddsområde , riksområde”.
10.2. Behov av interkommunalt planinstitut
Utredningen (betänkandet avsnitt 19.5)
Den utveckling som har ägt rum beträffande riksplaneringen och de förstärkta planeringsförutsättningarna med länet som planeringsenhet har enligt utredningens mening medfört att behovet av ett särskilt institut för interkommunala planläggningsfrågor numera är avsevärt mindre än som var fallet då direktiven skrevs. Att nu införa ett formellt planinstitut av regionalplanekaraktär synes enligt utredningen gagna varken den egentli- ga riksplaneringen eller kommunernas egen planering. Ett betydande formellt merarbete skulle dessutom uppstå. Utredningen finner därför övervägande skäl tala för att den framtida lagstiftningen bör baseras på den förutsättningen att särskild regionplan inte skall upprättas. Nödvän- diga regionala hänsyn får tas i samband med den återkommande kommunplanläggningen.
Den ställning som länsstyrelsen föreslås få som samrådspart i kommun- planearbetet gör enligt utredningen att den kan upptäcka var behov finns av samarbete över kommungränserna. Länsstyrelsen kan med anledning härav initiera behövligt samarbete mellan kommunerna om dessa inte själva tar sådana initiativ.
För att de interkommunala bedömningarna skall kunna ske på ett ändamålsenligt sätt är det enligt utredningen angeläget att kommunpla- nerna för de kommuner som har gemensamma planläggningsbehov kan tas upp till prövning i ett sammanhang. För att säkerställa att gemensam bedömning kommer till stånd även i de fall där det undantagsvis skulle råda delade meningar mellan kommunerna om vad som skall vara att anse som lämplig omprövningsintervall synes enligt utredningens mening blivande lagstiftning böra innehålla en möjlighet för länsstyrelsen eller Kungl. Maj :t att ge föreskrifter om vilka kommuner som skall ha sammanfallande kommunplaneperioder och sammanfallande ompröv- ningstillfällen.
Remissinstanserna
Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig i fråga om den interkommunala planeringen har en negativ inställning till utredningsför- slaget. Vad först gäller frågan om b e h 0 v et a v e tt r e g i o n- pl a n ei n s t i tu t kan landstingsförbundet inte dela den uppfattning
om regionplaneinstitutet som utredningen ger uttryck för. Särskilt vill förbundet därvid peka på erfarenheterna från Stockholms läns landsting. Det faktum att vissa problem ännu vidlåder regionplanering i Stockholms län, kan knappast utan vidare tas till intäkt för ett avskaffande av institutet. En mera rimlig bedömning leder enligt förbundet till att institutet kan behöva på vissa punkter ges mera stadga för att närmare knytas till genomförandet av planeringen. Det hade varit önskvärt, att utredningen gett uppgift om hur så kan ske. Förbundet finner det uppenbart att en kompletterande regional planeringsform behövs i de områden av landet där det av dagliga resor sammanbundna nätet av bostäder, arbetsplatser, fritidsområden och centra för samhällelig och kommersiell service, sträcker sig långt utanför kommungränserna. I första hand gäller detta de tre storstadsområdena och därmed de län i vilka de är belägna. I dessa områden kan inte kommunbildningen och kommun— indelningen ges samma innebörd som i landets övriga delar. Förbundet framhåller att pendlingen över kommungränserna har stort omfång och att medborgarnas intresse för den fysiska planeringen i betydande utsträckning avser planeringsobjekt i en annan kommun. Den politiska diskussionen om den fysiska planeringen blir av dessa skäl svår att föra. Än svårare blir det enligt förbundet att i storstadsområdena också rent tekniskt skapa en tillfredsställande samordning av främst kommunplaner- na. Liknande synpunkter anför länsstyrelsen iMalmöhus län och ERU. Inte heller Stockholms läns landstings förvaltningsutskott (en minoritet) finner de argument som utredningen anför för att avskaffa regionplane- institutet övertygande. Den nya lagstiftningen bör enligt utskottsminori- teten utformas så att regionplaneringen i de regioner där en sådan är nödvändig kan komma till stånd även i fortsättningen. Inte minst i Stockholms län framstår behovet av en översiktlig regional planering med förstärkta regionala styrmedel som angeläget mot bakgrund av den rådande obalansen i fråga om sysselsättningstillfällenas fördelning.
Naturvårdsverket anser att det framstår som en allvarlig brist att utredningen inte har lagt fram förslag till regionalt planinstitut, särskilt om utredningens förslag beträffande samordningen mellan en eventuell markanvändningslag och naturvårdslagen skulle genomföras. Naturvårds- frågorna utgör ofta regionala frågor, framhåller verket. Bengtsfors kom- mun finner utredningens ställningstagande anmärkningsvärt med tanke på den utveckling regionplaneringen redan har.
Även lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, domänverket, statens industri- verk, kommunförbundet (en minoritet), Svenska riksbyggen, Svenska handelskammarförbundet, Svenska naturskyddsföreningen, länsstyrelsen i Stockholms län (en minoritet) samt Solna och Vaxholms kommuner anser att blivande lagstiftning bör innehålla någon form av regionplane— institut. Länsstyrelsen i Stockholms län samt Sollentuna, Stockholms och Södertälje kommuner anser att regionplaneinstitutet bör bibehållas åtminstone för Stockholmsregionens del. Liknande synpunkter anför civilförsvarsstyrelsen, lantmäteristyrelsen, länsstyrelsen i Västmanlands län, stadsmiljögruppen i Stockholm samt Botkyrka, Haninge och Lidingö
kommuner.
Vattenlagsutredningen ställer sig något tveksam till om man inom ramen för en kommuns planering alltid kan lösa konflikter angående vattentillgångars utnyttjande på ett ur allmän synpunkt tillfredsställande sätt. Utredningen ifrågasätter om det inte kan vara ändamålsenligt att tillskapa ett planinstitut som tillgodoser sådana typer av verksamheter som berör eller är av direkt intresse för större områden. Även hovrätten över Skåne och Blekinge anser att någon ersättning för regionplaneinsti- tutet kan behövas för den översiktliga planeringen. Liknande uppfattning har Herrljunga, Kalmar och Olofströms kommuner.
Till de remissinstanser som ansluter sig till utredningsförslaget hör länsstyrelsen i Västernorrlands län, som anser att regionplaneinstitutet är relativt tungrott och omständligt. De nybildade kommunerna är enligt länsstyrelsen i allmänhet så stora att regionalt samarbete i regionplanens fasta form kan ifrågasättas. Utredningens förslag om samtidig prövning och om länsstyrelsens resp. kommunens rätt att initiera erforderligt samarbete torde vara en långt mer praktisk form, som smidigt kan anpassas efter behovet. Enligt länsstyrelsen är behovet av interkommu- nalt samarbete ofta starkt sektorsbundet eller bundet till en begränsad del av resp. kommuner. Dessutom kan behov av samplanering uppstå snabbt och kräva snabba lösningar som inte ger möjlighet att invänta bildande av ett regionplaneförbund.
Planverket anser en regional samverkan och gemensam övergripande planering nödvändig i de tre storstadsområdena. Det interkom- munala samarbete som förekommer i dessa områden är ett resultat av kommunernas egen insikt om behovet av samverkan i en mängd frågor av väsentlig betydelse för kommunernas utveckling. Det regionplanearbete som här bedrivits har enligt planverket varit av stort värde för berörda kommuner och det är angeläget att detta kan fortsätta och stärkas. Den fortlöpande regionala avstämningen är här viktigare än den formellt upp- rättade planen, varför ett lagfäst regionplaneinstitut bör kunna undvaras. För att ge den fortlöpande regionplaneringen erforderlig genomslags- kraft vill planverket däremot föreslå att, där interkommunalt planerings- organ inrättas, detta åtminstone ges lagfäst rätt och skyldighet att yttra sig innan kommunplan slutligt godtas. Vid en sådan i tiden samordnad kommunplanering som utredningen föreslår skulle därvid det regionala planeringsorganet få tillfälle att i ett samlat sammanhang ta ställning till alla ingående kommuners kommunplaner. Enligt verkets mening är en sådan ordning att föredra framför den överflyttning av stora delar av nuvarande regionplaneringsarbete till länsstyrelserna som i storstadsområdena skulle kunna bli resultatet av utredningens förslag. Även kommunförbundet anser att ett särskilt regionplaneinstitut kan avvaras. I de områden där behovet av samverkan är stort kan liksom fallet är nu detta lösas genom bildande av kommunalförbund eller på annat sätt som kommunerna finner lämpligt. Någon speciell form av samarbetsorgan för den fysiska planeringen erfordras enligt förbundets mening inte. Andra instanser som delar utredningens uppfattning att regionplane- institutet kan avvaras är länsstyrelserna i Uppsala, Kalmar, Blekinge,
Hallands, Älvsborgs, Jämtlands och Västerbottens län samt Bodens, Enköpings, Helsingborgs, Linköpings, Luleå, Marks, Ovanåkers, Piteå, Sölvesborgs, Västerås och Älvsbyns kommuner.
En annan grupp remissinstanser, av vilka många i likhet med bl. a. Naturvårdsverket och landstingsförbundet framhåller att det finns ett stort behov av regional planering, delar utredningens uppfattning att särskild regionplan inte behövs men anser att en f a sta r e r e gl e - ring av interkommunala frågor börske. Sydvästra Skå- nes kommunalförbund anför att avsaknaden av legaliserade organisations- former kommer att försvåra etableringen av interkommunalt samarbete. Även om kanske inte alla regioner i Sverige anser sig vara i behov av ett interkommunalt samarbete, är detta enligt förbundet inte tillräckligt skäl att, som utredningen föreslår, förlita sig på tillfälliga lösningar. Redan idag torde närmare hälften av landets befolkning bo i regioner med olika former av interkommunalt samarbete. Förbundet anser att det därför finns stor risk, att vi åter får en byggnadslag, som inte är aktuell i frågor, som rör den översiktliga planeringen. Innan lagstiftningsarbetet påbörjas är det enligt förbundet nödvändigt att utredningen snarast kompletteras med ett avsnitt om de interkommunala samordningsfrågorna och att förslag till uppbyggandet av former för ett sådant samarbete läggs fram. Även Göteborgsregionens kommunalförbund anser att de problem som är förknippade med interkommunal samplanering inte har blivit tillräckligt belysta i betänkandet. Förbundet tar upp bl. a. frågan om fördelningen av det ekonomiska ansvaret för plangenomförandet och framhåller att det speciellt på regional nivå, där samordnade planer, kommunala beslut, tidsplaner och budgetplanering erfordras för genomförandet finns ett uppenbart behov av en mera formaliserad regional planering — som inte alltid följer länsgränser. Som utredningen anför torde det interkommuna- la samarbetet i allmänhet komma att växa fram spontant mot bakgrund av de lokala förhållandena. Förbundet ifrågasätter dock om inte utred- ningen borde angivit ett mera konstruktivt förslag till interkommunal planering, som syftar till att belysa gemensamma kommunala frågor, men som även kan ge möjlighet att lösa intressekonflikter på regional nivå. Förbundet anser att en översiktlig planering, gärna inom ramen för ett kommunalförbund, men med möjligheter till övergripande interkommu- nala planbeslut borde ingå som överbyggnad på det föreslagna skisserade plansystemet. Behovet av en ordning som medger handlingsmöjligheter även i konfliktsituationer påtalas också av Borlänge, Eskilstuna (en minoritet), Gislaveds och Stockholms kommuner.
Liknande synpunkter som Göteborgsregionens kommunalförbund anför Göteborgs förorters förbund, som samtidigt betonar vikten av att den interkommunala planeringen även i fortsättningen äger rum under kommunernas fulla ansvar och inflytande med möjlighet att igemensam- ma beslut uttrycka samlade mål. För samordning med riks- och länsplaneringen erfordras enligt förortsförbundet dessutom en aktiv dialog mellan interkommunala och statliga organ, varvid en interkommu- nal planering bör underlätta och ge större tyngd åt de enskilda kommunernas planeringsbeslut. I förortsförbundets yttrande instämmer
Ale, Lerums, Härryda, Kungälvs, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenung- sunds och Öckerö kommuner samt — i huvudsak — Vänersborgs kommun.
Att fastare former för det interkommunala samarbetet behövs anser också luftfartsverket, Sveriges lantmätareförening samt Alvesta, Fagersta och Nybro kommuner.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och Göteborgs kommun anser att regionala frågor i första hand bör lösas i samråd mellan kommunerna och att, om enighet därvid inte kan uppnås frågorna bör kunna hänskjutas till lämpligt organ, exempelvis kommunalförbund eller länsstyrelse, för avgörande.
Förslaget att länsstyrelsen eller Kungl. Maj:t skall kunna meddela föreskrifter om sammanfallande kommunplane- perioder och omprövningstillfällen har från kom- munalt håll utsatts för en stark kritik som i första hand riktar sig mot att samarbetet över kommungränserna avses ske under ledning av ett statligt organ. Landstingsförbundet framhåller sålunda att inte minst regionpla- neringen i Stockholms läns landstings regi torde ha visat, att mycket starkt politiskt intresse är fästat vid frågorna om den regionala planering— en i storstadsområdena. Med hänsyn till att den fysiska regionala planeringen måste ta in de regionalpolitiska besluten i sina planförutsätt- ningar och med hänsyn ytterligare till att andra vägar finns att garantera den fysiska riksplaneringens särskilda intressen torde en kommunalt förankrad planering för regionen vara att föredra. Enligt förbundet skulle den kommunala självstyrelsen istorstadsområdena annars, genom bristen på övergripande planering i kommunal regi, hamna i en beroendeställning till ett statligt organ som inte har grund i urskiljbara riksintressen och som illa avspeglar förmågan hos de kommunala organ som hittills bedrivit den regionala fysiska planeringen. Det synes enligt förbundet således finnas skäl överväga att utvidga tillämpningen av kommunplaneringen i storstäderna, så att motsvarande planer kan upprättas — och lämnas till fastställelse — av kommunala organ med länet som helhet som arbetsom- råde. Förbundet anser att frågan huruvida ansvaret för den regionala fysiska planeringen bör vara landstingskommunal eller bedrivas av interkommunala organ kan bedömas med utgångspunkt i de lokala förhållandena. För Stockholms läns del synes få principiella argument kunna resas mot ett fortsatt landstingskommunalt ansvar för den länsom- fattande fysiska planeringen. I de båda andra storstadslänen, framhåller förbundet, ligger i dag Malmö respektive Göteborgs kommuner utanför landsting. En förändring i riktning mot dessa kommuners inträde i landsting bör enligt förbundets mening medföra överväganden om in- förande av en ordning för regional fysisk planering också i de båda andra storstadslänen. Med ett fortsatt ansvar för länsövergripande fysisk plane- ring i landstingsregi kan det enligt förbundet ifrågasättas om regionplan även framdeles bör fastställas av regeringen. Att lägga denna uppgift på länsstyrelsen, även när plan upprättas för ett helt län, ligger enligt förbundet väl i linje med behovet av samordning av planen med annan planeringsverksamhet. Förbundet anser att det torde finnas anledning
anta att en fastställelse av regionplan i länsstyrelsen också kan medföra en kortare väg mellan plan och genomförande för den länsövergripande fysiska planeringen.
Enligt Stockholms läns landstings förvaltningsutskott bör an- svaret för planeringen på länsnivå ligga på det folkvalda landstinget. Politiskt ansvar skall direkt kunna utkrävas av dem som leder länets utveckling Utskottet finner det omöjligt att genom samråd med alla kommuner inom ett storstadsområde samordna kommunernas planering. Även i andra län med urbaniseringsgrad torde länens samlade planerings- intentioner behöva samlas i planer eller program för att underlätta efterföljande planering. Planeringsunderlaget för Länsplanering -74 i Stockholm län visar enligt utskottet att den obalans som finns mellan olika regiondelar beträffande arbete och bostäder samt näringslivsstruk- tur tenderar att öka trots vissa planeringsansträngningar. Kraven på inomregionala styrmedel växer sig allt starkare. Även den fysiska planeringen måste härvid utnyttjas. Utskottet vill således framhålla behoven av en länsplanering såväl beträffande fördelningen av ekono- miska resurser som beträffande riktlinjer för markanvändningen men anser det däremot tveksamt om den plan som erfordras skall likna det nuvarande regionplaneinstitutet. Ett större inslag av ekonomisk planering måste eftersträvas.
Kritik av i huvudsak samma innebörd som landstingsförbundets och förvaltningsutskottet anförs också av Sydvästra Skånes kommunalför- bund, Göteborgsregionens kommunalförbund samt Botkyrka, Ekerö, Göteborgs, Haninge, Järfälla (en minoritet), Lidingö, Lomma Malmö, Nacka, Nyköpings (en minoritet), Sigtuna, Sollentuna, Solna, Stock- holms, Södertälje, Tyresö, Täby, Vallentuna och Vaxholms kommuner. Den föreslagna ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ifrågasätts av Borlänge, Upplands-Bro (byggnadsnämnden) och Vellinge kommuner.
Som har framgått ovan anförs kritik även i sak mot förslaget att föreskrift skall kunna meddelas om sammanfallande kommunplaneperio— der och omprövningstillfällen. Landstingsförbundet anser sålunda att förslaget saknar tillräcklig realism. En sådan behandling av t.ex. Stockholms läns samtliga kommuner vid ett och samma tillfälle torde inte kunna medföra någon samordnad bedömning av planerna. Även om länsstyrelsen vid en sådan ordning skulle kunna lägga meningsfulla övergripande synpunkter på den långa raden av kommunplaner, synes enligt förbundet möjligheterna att förena de många kommunernas planering, när denna en gång redan upprättats, vara väsentligt mera begränsad än om ett verkligt regionplaneinstitut existerat. Även länssty- relserna i Stockholms, Jönköpings, Skaraborgs och Gävleborgs län, kommunförbundet, Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister, samt Botkyrka, Haninge, Hjo, Stockholms, Trollhättans och Upplands Väsby kommuner har en kritisk inställning till förslaget.
En del remissinstanser synes förorda att de statliga organen skall ges en mera central roll än vad utredningen föreslår. Statens vägverk finner det sålunda naturligt att länsstyrelsen, när frågor uppkommer som fordrar interkommunal planering, skall ha rätt att initiera erforderligt samarbete
över kommungränserna om kommunerna själva inte tar sådana initiativ. Länsstyrelsen i Kronobergs län ifrågasätter om inte formella möjligheter borde öppnas för statlig myndighet att i särskilda fall göra sitt inflytande gällande för att säkerställa erforderlig interkommunal samverkan. Liknan- de synpunkter anför länsstyrelsen i Västerbottens län.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län tar upp frågan om rikszonebegreppet kan utvidgas till att i de sällsynta fall som kan uppstå bli tillämpligt även på dokumenterade behov av interkommunal planläggning. Som villkor härför borde dock enligt länsstyrelsen gälla att Kungl. Maj:ts förordnande görs beroende av framställning från en eller flera berörda kommuner.
Länsstyrelsen i Örebro län ifrågasätter om inte länsstyrelserna bör ges en aktivare roll i den föreslagna markanvändningsplaneringen. Inte så att en särskild länsplanläggning skulle bedrivas utan mera en programinrik— tad, sektorövergripande statlig planering i samarbete med kommunerna efter samma principer som gäller för den fysiska riksplaneringen, en ”fysisk länsplanering”. En regional samordning av skilda statliga sektors- intressen måste enligt länsstyrelsen ändå få karaktären av ett planerings- liknande ställningstagande. Även Hultsfreds kommun ifrågasätter om inte den statliga ”länsplaneringen” också bör ges någon form av enhetlig reglering.
Sveriges naturskyddsförening påpekar att det för regionala in- tressen sker en omfattande utrednings- och planeringsverksamhet hos länsstyrelserna. Denna verksamhet skulle enligt föreningens mening kunna inlemmas i det lagreglerade planeringsarbetet i långt större utsträckning än vad utredningen föreslår. Föreningen anser att starka skäl talar för att detta bör ske i form av en länsplan, vilken upprättas av länsstyrelserna och med bindande verkan redovisar de områden som av regionala (och nationella) skäl bör tillvaratas på särskilt sätt vid efterföljande kommunplanläggning. En sådan länsplanläggning skulle bättre än enbart samrådsförfarande kunna ta till vara övergripande naturvårdsintressen och andra regionala intressen. Den borde också vara ägnad att underlätta kommunplanearbetet då den redan från början redovisar förutsättningar och ramar för detta arbete. Väsentligt är enligt föreningen också att en länsplan skulle öka medborgarinflytandet på det regionala planeringsarbetet.
I syfte att förbättra möjligheterna för rent statliga intressen och naturvårdsintressen att göra sig gällande i planeringen förordar hovrätten för nedre Norrland att länsstyrelsen och Kungl. Maj:t — i likhet med vad som nu gäller Kungl. Maj:ts befogenhet beträffande regionplan får bestämma i vilka fall interkommunalt planinstitut skall upprättas samt bestämma planområdets avgränsning.
Några remissinstanser förordar y t t e rl i g a r e u t r e d nin g an- gående regleringcn av det interkommunala samarbetet. Enligt länsstyrel- sen i Jönköpings län förefaller utredningen ha dels underskattat behovet av interkommunala överväganden, dels överskattat såväl kommunernas benägenhet och förmåga att spontant initiera behövlig planeringssamver- kan som länsstyrelsens möjligheter att tillgodose behovet av utredningar och inventeringar av interkommunala planeringssambanden och att
åvägabringa nödvändigt samarbete mellan berörda kommuner. Som en följd härav synes utredningen ha tagit alltför lätt på problemen. Länsstyrelsen finner det särskilt anmärkningsvärt att utredningen inte alls berör de speciella problemen i storstadsområdena. Enligt länsstyrelsens mening måste frågan om behovet av en fastare reglering av det interkommunala samarbetet bli föremål för mycket mera ingående överväganden än dem utredningen redovisat. Förslag om ytterligare överväganden förs fram också av lantmäteristyrelsen, naturvårdskom- mitten, länsstyrelserna i Stockholms, Skaraborgs och Göteborgs och Bohus län (en minoritet) samt Botkyrka, Eskilstuna (en minoritet), Gislaveds, Grästorps, Linköpings, Mariestads, Vara (byggnadsnämnden) och Vellinge kommuner.
LFR framhåller att det i flera avseenden, bl. a. i frågan om vilka större sammanhängande områden som bör bevaras för jord- och skogsbruks- produktion, kommunikationsledernas sträckning osv., föreligger ett starkt behov av en regional avstämning av de olika kommunplanerna. Även från synpunkten att få till stånd en bättre samordning mellan den fysiska planeringen och annan planering, främst regionalekonomisk och trafikpolitisk planering, är det enligt LFR nödvändigt att få till stånd en samordning på länsnivå mellan kommunernas fysiska planering. LFR föreslår därför att utredningen ytterligare överväger formerna för en interkommunal planering , regionplanering — och att därvid särskilt prövas förutsättningarna för att lägga ansvaret för denna planering på landstingen.
10.3. Förslag till nytt plansystem
Allmänt Utredningen (betänkandet avsnitt 19.3, 19.6, 19.7.4 och 19.83)
Utredningen föreslår som förut har berörts att plansystemet inom varje kommun i fortsättningen skall utgå från en plan som omfattar kommu- nens hela område och som kallas k 0 m m u n pl a n . Den skall ange den huvudsakliga användningen av kommunens olika delområden.
De markhushållningsaspekter som skall beaktas vid planläggningen får sin huvudsakliga tyngdpunkt inom kommunplanen. De beslut som fattas i en sådan plan blir av två huvudtyper, dels att vissa områden skall bevaras, dels att vissa områden kan tas i anspråk för viss typ av exploatering. Man kan i och för sig tänka sig att de bestämmelser som måste tas in i en sådan plan görs så utförliga att nödvändig detaljplanlägg- ning alltid kan ske mot bakgrund av kommunplanen. Detta skulle emellertid enligt utredningen föra med sig att planen skulle bli alltför omfångsrik och handläggningen bli betungandc för såväl staten som kommunerna. Även andra nackdelar skulle vara förenade med en sådan ordning. Utredningen förslår därför att det framtida plansystemet skall innehålla ett planinstitut som avser viss del av kommunen och som benämns k 0 m m u n d e l s pl a n . I denna skall mera ingående över—
siktliga bedömningar göras. En plan av denna typ kan sägas ersätta delar av nuvarande generalplaneinstitut och tillgodose de synpunkter som brukar ligga bakom dispositionsplaner, områdesplaner och vissa andra planer som f. n. inte är lagreglerade. Enligt utredningen skall den till viss del kunna innehålla moment som f. n. regleras i stadsplan eller byggnadsplan. Kommundelsplanen skall ha sådant innehåll att den kan utgöra underlag för ställningstaganden främst i form av mera detaljerade planer till de konkreta markanvändningsfrågor som kan beräknas bli aktuella inom planområdet under den tidsperiod som planen syftar till att överblicka.
Gränsen mellan kommunplan och kommundelsplan bör enligt utred- ningen kunna göras flytande. Frågan om föreskrifter skall meddelas i den ena eller andra planen skall kunna avgöras av praktiska synpunkter med hänsyn tagen till kommunens planeringssituation och till beskaffenheten av de intressen som är inblandade. En sådan flexibilitet är enligt utredningen önskvärd för att ett rationellt planläggande skall kunna komma till stånd.
Utredningen förutsätter att en särskild form för detaljplanläggning skall finnas även fortsättningsvis. De olägenheter som har påtalats med att som nu ha två skilda detaljplaneinstitut har enligt utredningen sådan tyngd att det framtida plansystemet bör innehålla endast ett institut för planläggning i detalj. Det föreslås få benämningen b y g g n a d 5 p 1 a n. Dess innehåll blir beroende av att de föreskrifter som kommunplanen eller kommundelsplan innehåller. Enligt utredningen är det inte heller beträf- fande byggnadsplanens ställning i förhållande till kommunplanen och kommundelsplan lämpligt att slå fast några generella principer för gränsdragning, utan det bör avgöras från fall till fall beroende på den föreliggande planeringssituationen.
Planerna avses vara så till vida bindande att de inte skall kunna ändras annat än i bestämd ordning och att efterföljande beslut inte får stå i strid med plan.
Ledamoten Bertil Lidgard framhåller i sin tidigare berörda reservation att man för plangenomförande i byggnadslagstiftningens mening i stor utsträckning är beroende av enskilda initiativ och enskilt huvudmanna- skap. Mot denna bakgrund framstår det enligt Lidgard som märkligt att bygglagutredningen inte ägnat större utrymme åt att överväga sådana lösningar som kunnat tänkas stimulera denna företagsamhet.
Accepterandet av principen om att den kommunala dominansen har ofrånkomligt fört utredningen över från ett samhällssystem, där ramarna för den enskildes rätt att disponera över sin egendom ges i lagstiftningen, till ett samhällssystem där praktiskt taget varje hans planerade åtgärd blir beroende av myndigheternas prövning. Alldeles bortsett från sådana förutsebara följder av detta som en ökande byråkrati, ökade kostnader och en större tröghet i samhällsmaskineriet, kan Lidgard inte godta denna grundläggande markpolitiska värdering då den kommer till uttryck i vissa av utredningens överväganden.
Bl. a. mot den nu angivna bakgrunden framför Lidgard vissa synpunk- ter som eventuellt bör tas upp i det fortsatta utredningsarbetet. Han framhåller att en bestämd utgångspunkt för dessa resonemang har varit
att man med samma styrka som med utredningens förslag skall kunna tillgodose allmänna samhälleliga krav på planeringsverksamheten och förhindra markspekulation. Lidgard uppehåller sig därvid bl.a. vid plansystemets uppbyggnad och framhåller att man med utredningsför- slaget skapar en formaliserad ordning för planeringsverksamheten, som trots den omprövning periodvis som är avsedd kan medföra betydande samordningsproblem med annan lagstiftning, som reglerar markanvänd- ningen. Lidgard finner det därför tveksamt, om den översiktliga plane- ringen i nämnvärd grad skall utmynna i bindningar eller med utred- ningens terminologi, planläggning i någon större utsträckning. Det över- siktliga planarbetet borde enligt hans mening i stället såsom hittills i huvudsak kunna inriktas på att utforma program, att bidra med invente- ringar och studier och bevakningsunderlag för den egentliga verkställig- heten. Det behov av bindningar på vissa punkter som kan uppkomma torde kunna ske i annan ordning än med formaliserad planläggning — t. ex. genom särskilda beslut.
Remissinstanserna
lätt mycket stort antal remissinstanser framhåller att det är svårt eller omöjligt att med utgångspunkt i de principförslag som läggs fram bilda sig en klar uppfattning om det föreslagna plansystemet och att mera ingående ställningstaganden måste anstå till dess förslag till lagtext föreligger. Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker dock eller förkla- tar sig inte ha någon erinran i stort mot de föreslagna planformerna.
Utredningen om den kommunala demokratin anser att betänkandet på flera punkter innehåller förslag till förbättringar som indirekt kan främja en ökad debatt kring kommunernas planering. Utredningen anser det välmotiverat bl. a. att den översiktliga planeringen ges en mer formell ställning. Den nuvarande lagstiftningen har medgivit stora skillnader mellan olika kommuner. Ur demokratisk synvinkel förefaller det utred- ningen betydelsefullt att handläggningen sker efter ett enhetligt mönster och att planernas status blir klarare. Liknande synpunkter anför ÖB, länsstyrelserna i Kopparbergs och Västernorrlands län samt Gnosjö och Härnösands kommuner.
Några remissinstanser ifrågasätter om det inte kommer att visa sig nödvändigt med flera plansteg än vad utredningen föreslår. Länsstyrelsen i Uppsala län påpekar sålunda att kommunplan i vissa lägen kan förmodas ge ytterst schematiska besked och byggnadsplan ibland vara både liten till sin omfattning och mycket detaljerad, medan i andra fall skillnaden i detaljeringsgrad kan vara betydligt mindre. Enligt länsstyrelsen ligger det på grund härav i sakens natur att begreppet kommundelsplan inte kan uppfattas som entydigt. Med hänsyn till önskvärdheten av att antalet formella planinstitut är så litet som möjligt ställer sig länsstyrelsen positiv till tanken på endast ett formellt planinstitut mellan kommunplan och byggnadsplan, även om informella mellanplaner troligen inte sällan kan bli erforderliga. Liknande synpunkter anför Borås och Tibro kommuner. Eda kommun anser att plansystemet bör kompletteras med ett planinsti-
tut mellan kommundelsplan och byggnadsplan. Föreningen Sveriges stadsarkitekter framhåller att utredningen skjuter de mycket långa planperspektiven i bakgrunden, vilket dock inte gör dem försumbara. Rent utredningsmässigt måste kommunens utseende även på trettio års sikt gestaltas, vilket ger ett oreglerat fjärde plansteg, om det inte kan bakas in i kommunplanen. Så bör enligt föreningen också ske genom att tidsfaktorn medvetet användes. Det är nämligen angeläget, framhåller föreningen, att man i översiktsplan kan tidsbegränsa ett visst markutnytt- jande för att säkra ett annat nyttjande på längre sikt. Den kortsiktiga byggnadsplanen måste alltså tillåtas svara mot de längre perspektiven i såväl kommunplan som kommundelsplan. Markägarnas rättsliga situation i sådana fall bör enligt föreningen särskilt utredas. Även länsstyrelsen i Gävleborgs län samt Grästorp, Mariestads, Norrköpings och Vara (bygg- nadsnämnden) kommuner anser att antalet i praktiken använda plan- former kommer att bli större än enligt utredningsförslaget.
Kommunförbundet framhåller att det i åtskilliga fall fordras två eller t. o. m. tre olika plansteg mellan den kommunomfattande planen och detaljplanen. Förbundet finner det lämpligast att kommunen får avgöra från fall till fall vilken planform som bör utarbetas och behandlas som en formell kommundelsplan.
LRF anser att det krävs ett mera långsiktigt eller överordnat plan- instrument än de kommun- och kommundelsplaner utredningen föreslår för att man av hushållningspolitiska skäl skall kunna skydda eller bevara landets produktiva jord- och skogsbruksmark. Detta är angeläget även med hänsyn till jord- och skogsbrukets egna behov. Såväl inom jord- som skogsbruket, framhåller LRF, arbetar man med betydligt längre plane- ringsperspektiv än de 10 år som de föreslagna översiktsplanerna avses omfatta. Den relativa osäkerhet om framtida markanvändning sådana planer medför i detta avseende leder ofta till en spekulation och en markvärdestcgring, som varken lantbruket eller samhället är betjänt av. Den leder enligt LRF dessutom till en längre effektivitet och ett sämre utnyttjande av produktionskapaciteten eftersom investeringar och annan driftsrationalisering inte kan planeras på ett ur företagsekonomisk syn- punkt ändamålsenligt sätt.
Falkenbergs och Kumla kommuner anser det tveksamt om det före- ligger behov av flera än två planinstitut, nämligen översiktsplan och detaljplan. Enligt Falkenbergs kommun synes det inte stå i överens- stämmelse med de allmänna uttalanden om kommunernas ökade ansvari plansammanhang, som gjorts såväl i utredningsdirektiven som i utred- ningen, att ha två statskontrollerade planinstitut, båda av översiktskarak— tär. Även om kommundelsplanen rubriceras som översiktsplan skall den dock reglera en del av de moment, som f. n. regleras i stadsplan eller byggnadsplan. Om byggnadsplanen ges den ungefärliga omfattning och det innehåll som den nuvarande stadsplanen. torde denna plan enligt kommunen utan olägenhet kunna följa på kommunplanen. Kommundels- planen blir därigenom obehövlig. Föreligger behov av en mellanliggande planform, bör kommunen själv kunna föranstalta om det. Ett kommun- planeinstitut med samma handläggningsrutiner som för kommunplan och
samma eller ytterligare utvecklad statskontroll kan enligt kommunens uppfattning verka hämmande på den kommunala planeringen.
Kommunförbundet framhåller att kommunernas intresse för översikt- lig fysisk planering under de senaste åren har ökat väsentligt. Enligt förbundet torde den kommunala Översiktsplaneringen komma att utveck- las snabbt under de närmaste åren. Inte minst de av kommunerna redovisade riksplaneprogrammen tyder på detta. Genom insatser från såväl statligt som kommunalt håll har metoderna för den översiktliga planeringen utvecklats. Förbundet anser det mot denna bakgrund ange- läget att framtida plansystem och planinstrument utformas så att de kan ses som en vidareutveckling av den mycket omfattande planering som nu växer fram i kommunerna. Befintliga kommunöversikter, markdisposi- tionsplaner, områdesplaner, dispositionsplaner samt stads- och byggnads- planer måste — i den mån de är aktuella — utan alltför kostsamt merarbete kunna föras över till och bilda grunden för de nya planerna. Liknande synpunkter anför Gislaveds, Hjo, Uppvidinge, Säffle och Årjängs kommuner.
En grupp remissinstanser förordar en g e 0 g r a fis k b e g r ä n s - ning av planläggningskravet. Bland dessa återfinnstillen början intressenter i skogsverksamheten. Skogsstyrelsen delar sålunda bygglagutredningens uppfattning att lagstiftningen behöver reformeras och att instrumenten för den översiktliga planläggningen bör förbättras men förklarar sig därmed inte beredd att sluta upp bakom uppfattningen att all mark skall omfattas av obligatorisk planläggning. Styrelsen kan i princip acceptera utredningens förslag att prövningen bör omfatta alla förändringssituationer när det gäller markanvändningen samt alla åtgärder avseende mark, byggnader och anläggningar, som kan medföra kon- sekvenser av ekonomisk natur för kommunerna eller omgivningspåverkan av någon omfattning. Mot bakgrund av sin i det föregående redovisade uppfattning i fråga om styrningen av skogsbrukets driftsformer anser styrelsen som väsentligt att lagstiftningen och planläggningen begränsas till enbart sådana områden, där behov av styrning klart kan styrkas, exempelvis genom karaktären av de förändrings- och konfliktsituationer som aktualiseras. Skogsindustriernas samarbetsutskott framhåller att de intressekonflikter som kan uppkomma nästan helt torde koncentreras till tätorter och tätortsinfluerade områden men vara obetydliga eller obefint- liga i utpräglade skogs- och jordbruksbygder. Något behov av planlägg- ning i rättsligt bindande former utanför tätorterna och dessas närom- råden kan enligt utskottet inte anses föreligga. Utskottet anser att utredningen genom att kräva bindande översiktlig planläggning i hela landet har gått längre än vad som kan anses motiverat. En så omfattande planläggning som den föreslagna riskerar att bli mycket arbetskrävande och otymplig. Liknande synpunkter anför Sveriges skogsägareföreningars riksförbund och Svenska skogsarbetareförbundet. Även hovrätten för nedre Norrland anser att en geografisk begränsning av planläggningskravet kan vara påkallad i syfte att undvika bl. a. olägenheterna av en vidlyftig planeringsapparat.
Även om den principiella uppläggningen för kommunplanen synes
enkel och riktig finns det enligt länsstyrelsen i Västerbottens län risk för att planarbetet kan bli mycket omfattande och tidsödande om alla delar av en kommun ovillkorligen måste behandlas i ett sammanhang. Bättre möjligheter än vad utredarna anvisat till att lämna vissa områden obehandlade bör därför finnas. Genom att kommunplanearbetet förut- sättes ske kontinuerligt anser länsstyrelsen att plan där vissa delar ej behandlats mycket väl bör kunna läggas fram för antagande och godkän- nande om erforderlig översikt av kommunens markanvändning redovisas i stora drag på enklare sätt. Dessutom bör i planen särskilt anges att inte behandlade områden kommer att redovisas i kommande överarbetning av planen. En sådan modifiering vore enligt länsstyrelsen värdefull inte minst i inledningsskedet, då det är viktigare att de områden som nödvändigtvis måste behandlas får föras fram till godkännande än att planarbetet i sin helhet, i avvaktan på att mindre angelägna frågor löses, fördröjes till förfång för trängande byggnadsbehov.
Ekerö kommun framhåller att förslaget innebär en genomgripande förändring av lagreglerna för markanvändning och byggande. Utan att gå in i detalj i frågorna synes enligt kommunen flera vara av sådan art att de ur såväl praktisk synpunkt som enligt gällande svensk rättspraxis inte bör eller kan godtas och speciellt inte då lagtext till förslaget saknas. Med anledning av de brister och det nytänkande som föreslagits i betänkandet anser kommunen att detta inte bör ligga till grund för ny byggnadslag. Även Båstads, Kävlinge och Lomma kommuner anser att förslaget inte kan godtas. Enligt Ulricehamns kommun skulle förslaget medföra alltför stora inskränkningar i den enskildes rätt att förfoga över sin egendom. Kommunen anser därför att andra styrmedel för genomförande av en aktiv markanvändning bör undersökas.
Karlstads kommun framhåller att man i fråga om förslag av den beskaffenhet som nu läggs fram måste ha rätt att kräva att förändringar- nas innebörd och konsekvenser ingående kan studeras, något som enligt kommunens mening inte är fallet med bygglagutredningens principbetän- kande. Kommunen avstyrker därför att betänkandet utan ytterligare omfattande studium och presentation av detaljlösningar läggs till grund för förändring av lagstiftningen på området.
Även naturvårdskommittén samt Filipstads, Hylte, Linköpings, Norr- köpings, Söderköpings, Torsby, Varbergs och Årjängs kommuner anser ytterligare utredningsarbete nödvändigt.
Näringslivets byggnadsdelegation framhåller som angeläget att utred- nings- och inventeringsarbete sker fortlöpande samt att prognoser och studier av olika alternativ finns att tillgå för att skapa den beredskap som behövs för att nå hållbara lösningar när det gäller markanvändning och byggande i vårt samhälle. Utredningsförslaget syftar emellertid också till att planering och planeringsunderlag skall fullföljas med planläggning i bindande former i betydligt ökad utsträckning. Enligt delegationens uppfattning behövs inte sådan bundenhet för att skapa önskvärd bered- skap och förutseende på verkställighetsstadiet. Det är tillräckligt att det på detta stadium finns att tillgå en allsidig information i form av ett godtagbart planeringsunderlag. Inte heller behövs bundenheten för att
medborgarnas intresse för samhällsplaneringen skall stimuleras och insyn i verksamheten säkras. De kommunplaner som utredningen föreslår skall bl. a. täcka kommunens hela yta och även inbegripa områden, där ingen förändring av markanvändningen skall ske. Redan detta, framhåller dele- gationen, kan ge anledning till åtskilliga formella ställningstaganden utan nämnvärd betydelse för det praktiska planarbetet. Förslaget förutsätter jämte bundenheten, fortsätter delegationen, att den översiktliga plane- ringen ständigt skall revideras och anpassas inom rätt korta intervaller vilket uppenbarligen motiveras av behovet att skapa ökad rörlighet inom plansystemet. Strävan att binda blir på detta sätt påfallande arbetsam och föga meningsfull, Det ständiga reviderandet kan enligt delegationen lätt leda till en allmän förbistring i plansystemet, där ingen till sist kanske med säkerhet kan avgöra, vad som egentligen ligger fast eller inte. Delega- tionen anser att utredningsförslaget inte är så konstruerat att det fyller de krav som utvecklingen ställer på ett modernt plansystem.
Vid en utformning av den översiktliga planeringen bör man enligt delegationens uppfattning på ett någorlunda klart sätt skilja mellan sådan planeringsverksamhet som har programkaraktär och planläggning, som avser dispositioner med bestämda syften. Den översiktliga planeringen i kommunerna bör utmynna i bindande planläggning enbart i särskilt väsentliga frågor, som det är viktigt att reglera på förhand. Bindningarna bör enligt delegationen som regel vara så väsentliga, att dispositionerna kan väntas bestå under lång tid. Det kan t. ex. gälla riksplaneintressen där särskilda behov finns att skapa vägledning för den kommande utveck— lingen, väsentliga regionala planeringsbehov samt dispositioner, som är särskilt väsentliga från kommunal synpunkt, t. ex. lokaliseringen av större bostads- eller industriområden. Bindningarna i den översiktliga plane- ringen bör enligt delegationen kunna ta formen av särskilda planbeslut. Fortsatta studier av delområden behöver naturligtvis ske, men detta arbete behöver enligt delegationen knappast äga rum i bindande former. Ytterligare ett särskilt planinstitut av översiktlig karaktär för dessa delstudier torde inte erfordras. För verkställigheten kan vissa grunddrag behöva läggas fast. Man befinner sig emellertid då så pass nära verkställig- hetsstadiet, att tidsperspektivet helt domineras av detta. Delegationen ifrågasätter därför om inte behovet att lägga fast vissa huvudlinjer för verkställigheten lämpligen bör ses i ett sådant sammanhang, nämligen som en del av verkställighets/"detaljplanering för aktuell markanvänd- ning. Den omfattande bundenhet i översiktlig planläggning, som utred- ningsförslaget kan innebära, leder enligt delegationen vidare till att utrymmet för s. k. flexibel detaljplanering riskerar minska. En invänd- ning, som möjligen kan riktas mot flexibla detaljplaner är, anför delega- tionen, att sakägare och allmänhet inte får samma möjligheter att kritisera den slutliga utformningen. Delegationen anser dock att denna synpunkt bör kunna tillgodoses utan att metoden med flexibla planer nära verkställighetsstadiet överges, t. ex. genom att man låter detaljplane- arbetet föregås av en dispositions- eller områdesplanering, som fyller denna funktion och där grunddragen för blivande bebyggelse läggs fast. Med ett sådant system, anför delegationen vidare, skulle formell faststäl-
lelseprövning av översiktlig planering beröra enbart särskilt väsentliga frågor och den statliga kontrollen av innehållet i översiktlig planering formellt bortfalla till stor del. Det bör enligt delegationen vara möjligt att vid remissbehandlingen av planer på verkställighetsstadiet uppmärksam- ma, om intressen finns att bevaka från t. ex. riks- eller regionplanesyn- punkt. Fastställelseprövning skulle då bara behöva komma i fråga på begäran av remissinstans, som finner en särskild intressebevakning och kontroll nödvändig från dessa synpunkter.
Kritik mot utredningsförslaget av i allt väsentligt samma innebörd som delegationens anför ASK—bolagen, [CA-förbundet, Svenska företagares riksförbund, Orsa, Sävsjö och Töreboda kommuner samt en minoritet inom envar av följande remissinstanser, nämligen länsstyrelserna [Stocka holms, Uppsala, Östergötlands och Jönköpings län, kommunförbundet, landstingsförbundet samt Eskilstuna, Hultsfreds, Mariestads, Skellefteå och Uppsala kommuner. Töreboda kommun och de angivna minoritets- grupperna, åberopar uttryckligen Lidgards reservation.
Även andra remissinstanser än de nu berörda ifrågasätter eller har en kri— tisk inställning till förslaget om planernas bindan de ve rkan. Föreningen för samhällsplanering ifrågasätter sålunda om föreställningen om en initierande och för mera detaljerade planer bestämmande översikts- plan står i överensstämmelse med de erfarenheter av relationerna mellan olika planeringsnivåer som framkommit genom forskning och på annat sätt. Senare års erfarenheter har ökat insikten om svårigheterna att förutse samhällsutvecklingen, och föreningen finner utredningens förhoppningar om kommunplanens långsiktiga starkt styrande funktion föga övertygan- de med hänsyn till den kompetensfördelning och de ekonomiska förhål- landen som råder i samhället. Även om ökade samhälleliga insatser skulle komma till stånd, kvarstår enligt föreningen grunderna för detta tvivel. Föreningen förordar i likhet med näringslivets byggnadsdelegation ett system med mera samtidig styrning, där prövningen sker i nära anslutning till det praktiska handlandet. Långsiktiga och kortsiktiga, överordnade och detaljerade frågor kommer därmed att behandlas samtidigt och relativt kontinuerligt. Därvid minskar enligt föreningen ett av de kun- skapsproblem som vidlåder nuvarande planeringspraxis, nämligen att översiktsplaner utförs med onödigt ofullständiga kunskaper om detaljer— nas möjliga utformning, och detaljplaner godtas utan att deras konse- kvenser för överordnade förhållanden behöver redovisas. Enligt före— ningen skulle kommunplanen i ett system med samtidig styrning, i stället för att vara styrande på ett enkelriktat sätt, vara informativ och intitiera till kommunikation genom att redovisa av stat, kommun och enskilda beslutande förändringar och i övrigt befintlig användning och de regler och restriktioner som är gällande. Den skulle med andra ord likna den idag använda kommunöversikten. Arbetet med de målsättningar, program och planer för mera långsiktig utveckling som stat, kommun och enskilda ställer upp skulle ses om ett politiskt och ekonomiskt skeende som inte i sitt utredande och programmässiga stadium berörde regelsystemet för mark och bebyggelse. Markanvändningslagen måste enligt föreningen ses som ett hjälpmedel att lösa konflikter mellan olika parter och den
tekniska utformningen av resursfördelningcn. Den fasthet i översiktsfrå- gor som utredningen eftersträvar kan knappast garanteras i ett regel- system av det slag det här gäller utan måste ses som beroende av de politiska organens ställningstaganden.
Flera andra remissinstanser påtalar också svårigheterna att redan i kommunplanen göra så långt gående förutsägelser som utredningen avser. Till dessa hör länsstyrelserna i Södermanlands och Gotlands län samt Helsingborgs, Nyköpings och Uppsala kommuner. Södertälje kommun, som anför liknande synpunkter, framhåller att förslaget med hänsyn främst till önskemålet om en offentlig debatt om den översiktliga planeringen ställer relativt långtgående krav på underordnade planers överensstämmel- se med överordnad planering. Detta är ett riktigt önskemål vid ett statiskt synsätt. Med hänsyn till grundförutsättningarnas starka föränderlighet blir emellertid bedömningen enligt kommunens mening en annan. Då kan det skisserade planeringssystemet i stället bli ett hinder för den flexibilitet som nödvändigtvis måste krävas av alla nivåer i samhällsarbetet. Kommunen anser att det därför behövs en frikoppling mellan det statliga och det kommunala översiktliga plansystemet. Motsvarande iakttagelse gäller beträffande sambandet översiktliga planer — byggnadsplaner. Också där måste enligt kommunen en betydande flexibilitet förutsättas. Kommu- nen förordar att en översiktlig kommunplanering av i huvudsak den utformning som bygglagutredningen föreslår görs obligatorisk för kommu- nerna. Lagstiftningen bör emellertid innehålla endast vissa minimikrav och utvecklingen i övrigt ske med stöd av råd och anvisningar. Inga särskilda rättsverkningar bör knytas till de översiktliga planerna. Erfor- derlig rättslig reglering av markanvändningen bör enligt kommunen knytas till detaljplaneskedet. Någon statlig prövning av planernas innehåll och utformning bör inte ske, utan den statliga styrningen av samhällsut- vecklingen bör genomföras i särskild ordning. Kommunerna bör självfal— let vara väsentliga remissinstanser i det statliga plansystemet. Integration med speciallagstiftning där särskilda statliga intressen berörs bör enligt kommunen inte heller ske. Formerna för och omfattningen av medbor- garinflytandet i den rent kommunala planeringsprocessen bör utvecklasi anslutning till kommunaldemokratiutredningens betänkande och från utgångspunkten, att den representativa demokratin och den normala politiska processen även framgent måste utgöra hörnstenarna. Enligt kommunens uppfattning kan en obligatorisk översiktlig planering i detta avseende utgöra ett mer verksamt hjälpmedel om den handhas helt på den kommunala nivån än om den innehåller också svåröverblickbara moment av statlig styrning och särskilda rättsverkningar.
Umeå kommun anser att konsekvenserna av förslaget är svåra att förutse, i synnerhet för industrietableringen. Nyligen giorda enkäter visar enligt kommunen att industrins egna framtidsplaner kan presenteras för två, högst tre år. Kommunplanen som styr detta kan gälla upp till tio år. Nya industrietableringar kommer inte sällan som en blixt från klar himmel, framhåller kommunen. Med den av utredningen föreslagna ordningen måste man då ofta bearbeta både kommunplan och kommun- delsplan i en situation som är mycket brådskande och innehåller allvarliga
samhällsekonomiska aspekter. De planerade resurserna borde enligt kommunen då få koncentreras mera på lämplighetsaspekterna och mind- re på formen för hur en laglig bakgrund skall åstadkommas. Kommunen föreslår att den hela kommunen täckande kommunplanen blir föremål för bindande ställningstagande, såväl hos kommun som statlig myndighet, i den utsträckning som kommunen önskar. Inom områden som saknar av länsstyrelsen eller Kungl. Maj :t godkänd kommunplan fastställs byggnads- plan av länsstyrelsen eller högre instans. Enligt kommunen får prövningen då ske mot bakgrund av en samlad bedömning av kommunplanens fastlagda och icke fastlagda delar och efter en formell hantering som motsvarar byggnadsplanens, jämte den ytterligare samrådsverksamhet som kan anses motsvara åtgärdens roll i kommunplanesammanhang. Hela kommmunplanepaketet behöver då inte aktualiseras, utan kommunen får möjlighet att disponera sina planeringsresurser på effektivaste sätt enligt eget bedömande. Även Föreningen Sveriges stadsarkitekter samt Lin— köpings och Storumans kommuner anser att det bör övervägas om inte kommunen bör ges möjlighet att själv avgöra i vilken utsträckning kommunplanen skall ges bindande verkan. Enligt Storumans kommun torde det, med den areal kommunen har, bli svårt att förutse de aktiviteter som kan uppkomma under planperioden. Kommunen anser att möjlighet i vart fall bör finnas att anta endast viss del av kommun— planen, exempelvis, i den utsträckning som behövs för att säkra riksin- tressen.
I likhet med bl. a. Storumans kommun påtalar länsstyrelsen i Krono- bergs län svårigheten att göra alla avvägningar om markanvändningen i översiktsplanerna. Det kan enligt länsstyrelsen leda till en olycklig begränsning av handlingsfriheten när slutlig ställning skall tas till mark- användningsfrågorna. Länsstyrelsen anser att det tills vidare borde räcka med att i författning eller centrala anvisningar inskrives skyldighet för kommuner att upprätta översiktliga planer och härvid samråda med statliga myndigheter, ävensom att informera allmänheten om denna planering. Länsstyrelsen finner risken påtaglig att man bl.a. med olika formalia för upprättande, utställande och antagande av planer får ett stelt och tungrott handläggningssystem bl. a. på grund av att dispensförfaran- det avses upphöra. Lämpligheten att ge planerna bindande verkan ifrågasätts också av näringsfrihetsombudsmannen, trafiksäkerhetsutred- ningen, Folksam, Sveriges advokatsamfund, Sveriges civilingenjörsför— bund samt Kalmar (en minoritet) och Sölvesborgs kommuner.
Vilhelmina kommun framhåller att det i vissa fall kan vara omöjligt att genomföra en plans intentioner om inte statliga myndigheter beviljar medel eller i andra fall utför vissa på dem vilande uppgifter En godkänd kommunplan måste enligt kommunens förmenande vara bindande för statliga myndigheter i de fall dessa har att fullfölja åtgärder vid genom— förandet av planen.
Till remissinstanser som uttryckligen tillstyrker att kommunplanen skall vara grundläggande för all förändring av användningen av mark, vatten och byggnader hör kommunförbundet, länsstyrelserna i Stock- holms och Kopparbergs län samt Alvesta, Malmö och Landskrona
kommuner.
Länsstyrelsen i Norrbottens län framhåller att betänkandet inte inne- håller någon redovisning av på vilket sätt vare sig kommunplanen eller kommundelsplanen skall kunna bli bindande för såväl myndighet som enskild vid prövning av markanvändningsfrågor inom planområdet. Med betänkandets formulering att alla åtgärder som står i huvudsaklig överens- stämmelse med sådan plan bör prövas lämpliga, synes en ganska flytande gräns inträda rörande vad som är mindre eller större avvikelse från sådant plandokument. Såväl ur myndigheternas som den enskilda människans synpunkt är det enligt länsstyrelsen därför angeläget att någorlunda tydligt uttryckta gränser definieras för de avvikelser från aktuellt plan- dokument som bör kunna tillåtas. Liknande synpunkter anför Sigtuna kommun. Länsstyrelsen anser vidare att det i fråga om markanvändnings- påverkan av de areella näringarna är nödvändigt att hitta former som gör det möjligt att nyttja planeringsinstrumentet i styrande och vägledande riktning snarare än bindande.
Det föreslagna plan sy ste mets flexibilitet uppfattasavvissa instanser som positivt, medan andra efterlyser klarare direktiv rörande bl. a. planernas innehåll. Länsstyrelsen i Västmanlands län anser att plansyste- met genom att det föreslås bli mycket elastiskt i fråga om de olika planernas omfattning, detaljeringsgrad och inbördes avgränsning bör, rätt utnyttjat, kunna bli ändamålsenligt och överskådligt. Lantmäteristyrelsen påpekar att kommunerna även efter kommunindelningsreformens genom- förande har ganska olika förutsättningar i fråga om både planeringspro- blem och resurser för planläggning och plangenomförande men anser att de stora möjligheterna som förslaget erbjuder att anpassa de särskilda planinstituten efter olika lokala förutsättningar gör att betydelsen av dessa förhållanden inte bör överdrivas. Även riksantikvarieämbetet samt Haninge, Hultsfreds, Norrköpings, Stockholms och Vindelns kommuner ser flexibiliteten i systemet som något positivt.
Länsstyrelsen i Stockholms län anser att kommunplaneinstrumentet givetvis måste vara flexibelt och anpassbart men framhåller behovet av att kunna lägga samman information från olika kommuner för att kunna bedöma region- eller rikssynpunkter. Kommunplaner bör alltså vara jämförbara. Positiva erfarenheter av beskrivningssystcmatisering i vissa avseenden har framkommit bl. a. i den fysiska riksplaneringen. Det finns enligt länsstyrelsen alltså skäl att förorda att kommunplaner byggs upp så långt som möjligt på ett enhetligt sätt. Länsstyrelsen iJönköpings län anser att systemet utformats alltför flexibelt. Att de olika planformernas innehåll bör kunna varieras inom vida gränser och därigenom anpassas till skilda planeringsförutsättningar kan enligt länsstyrelsen naturligtvis i och för sig vara praktiskt men gör det samtidigt svårt att från varandra avgränsa nivåmässigt skilda problemområden. Att ge systemet stadga genom regler om vilka frågor som skall lösas inom ramen för de olika planformerna tycks utredningen inte finna något behov av. ] kommun- plan, anför länsstyrelsen, föreslås t. ex. så vitt skilda frågor som lokalise- ring av storindustri och uppförande av murar och plank kunna behandlas. Det måste enligt länsstyrelsen ifrågasättas om en så totalflexibel plane-
ringsordning befrämjar en konsekvent och redig problemanalys. Allmän- hetens möjligheter att bevaka en sådan planering där frågeställningarna i stor utsträckning kan förskjutas mellan plannivåerna kan knappast bli särskilt goda. Länsstyrelsen anser att det även med hänsyn till att kommunplan skall vara obligatorisk torde behövas närmare föreskrifter om dess innehåll. Likartade synpunkter anför hovrätten över Skåne och Blekinge, länsstyrelsen i Uppsala län samt Filipstads, Hedemora, Lunds (byggnadsnämnden) och Tingsryds kommuner. Även Falkenbergs, Solna och Tierps kommuner påtalar behovet av en klarare gränsdragning mellan planinstituten. RRV anser att de översiktliga planerna måste uppfylla vissa grundläggande krav beträffande innehåll, kvalitet och detaljerings- grad. Huvudlinjerna för dessa krav bör dras upp redan i lagstiftningen. Enligt verkets uppfattning är avgränsningen mellan kommunplan och kommundelsplan särskilt angelägen med hänsyn till de föreslagna skillna- derna i rättsverkan vad avser inlösenrätt. Liknande synpunkter på frågan om gränsdragningen mellan planerna anför länsstyrelsen i Norrbottens län, Sveriges lantmätareförening, Göteborgs förorters förbund samt Ale, Härryda, Kungälvs, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds, Upp- vidinge, Vänersborgs och Öckerö kommuner.
Lantbruksstyrelsen framhåller att förslaget till nytt plansystem främst är anpassat till att förbättra markanvändnings— och byggnadsplaneringen samt miljöutformningen för tätbebyggelsens behov. Eftersom avsikten emellertid är att inom det föreslagna planläggningssystemets ram reglera problem och konflikter i samband med ändrad markanvändning, bl. a. i anknytning till de areella näringarna, hade det enligt styrelsens mening varit värdefullt om de areella näringarnas förutsättningar och de samhälle— liga krav som ställs på deras utövande mera systematiskt hade redovisats. Styrelsen anser bl. a. att det inte tillräckligt framhållits att det föreligger ett starkt allmänt intresse av att produktionen i de areella näringarna bedrivs under effektiva former.
Fiskeristyrelsen erinrar om att fiskbestånden och därmed också fiske— utövarna kan bli mer eller mindre berörda av föroreningar från industri- etableringar som planeras inom en kommun eller i ett län som fiskeut- övarna i övrigt inte har någon anknytning till. Styrelsen anser det därför angeläget att fiskeintresset i plansammanhang behandlas och beaktas på ett sådant sätt att förefintliga läns- eller kommungränser från formell eller annan synpunkt inte blir till hinder. Det måste alltid finnas en laglig grund som gör det möjligt för styrelsen att vid behov kunna vara verksam för fiskeintresset i plansammanhang. Styrelsen erinrar vidare om att det genom särskilda bestämmelser i vattenlagen, miljöskyddslagen, fastighets— bildningslagen m.m. på dessa områden är möjligt för fiskeriadministra— tionen att verka för fiskeintresset. Med hänsyn till planverksamhetens stora betydelse för samma intresse bör enligt styrelsen också i blivande planlagstiftning bestämmelser införas som ger fiskeadministrationen mot- svarande möjligheter.
Som har framgått i det föregående framhåller en del remissinstanser i sin kritik av skilda inslag i plansystemet att detta skulle leda till bl. a. ett stelt och tungrott förfarande. Även ett stort antal andra instanser
uttrycker i allmänna kommentarer till förslaget liknande farhågor. Enligt dessa instanser, bland vilka många har en positiv inställning i stort till plansystemet, finns risk för att detta leder till b y r å k r a ti , ö k at byggkrångel, förlängda handläggningstider m.m. Länsstyrelseni Västerbottens län framhåller sålunda att det ligger i sakens natur att en sektorövergripande planering, som skall styra den långsiktiga markanvändningen samtidigt som aktuella behov och intressen måste tillgo- doses på ett konstruktivt och ändamålsenligt sätt, medför ett omfattande och tidsödande arbete. Utredarna har i medvetande härom uppenbarligen strävat efter att göra plansystemet smidigt och enkelt och väl anpassat till de skiftande situationer och krav som kan uppkomma. Trots detta finns det enligt länsstyrelsen risk för att ambitionsnivån i vissa delar ändock blivit så hög att det praktiska planarbetet kan komma att medföra tidsmässigt myc- ket utdragna procedurer, vilket ytterst blir till förfång för samhällsmaskine- riet i stort. Utan att kritisera olika delar i plansystemet, som är väl underbyggt med sakliga motiv, vill länsstyrelsen ändock varna för att planarbetet kan bli så omfattande och tidsödande att planeringen kan komma att bli hämmande för olika verksamheter. Länsstyrelsen anser att det därför är bättre att ge avkall på vissa önskemål, även om de kan vara välgrundade, än att äventyra planeringsprocessen i stort. Även om utredningen har haft dessa avvägningsproblem i medvetande ifrågasätter länsstyrelsen om det inte är nödvändigt med stramare tyglar för att hålla planeringsarbetet inom måttliga gränser. Enligt Mjölby kommun ger betänkandet uttryck för principer, vilka ofta kan tillstyrkas från teoretis- ka utgångspunkter. Kommunen mäste emellertid — mot bakgrund av sina erfarenheter av mark- och byggnadsfrågor — konstatera, att avse- värda svårigheter, främst ekonomiska, skulle uppkomma om förslagen realiserades. Generellt kan enligt kommunen sägas att det föreligger en konfiiktsituation mellan det i och för sig önskvärda skeendet och den praktiska verkligheten. Kommunen hemställer därför att bygglagutred- ningen i sitt fortsatta arbete med detaljutformning och utarbetande av lagtexter i högre grad måtte beakta förslagens praktiska konsekvenser, så att planinstituten och reglerna om byggandet blir smidiga och hanterliga instrument för kommunerna att arbeta med.
Till remissinstanser som antingen framför allmänna önskemål om förenklingar eller i mera preciserad kritik uttrycker farhågor för ökat byggkrångel m. m. hör hovrätten för nedre Norrland, Kungl. bankinspek— tionen, länsstyrelserna i Gotlands, Hallands, Älvsborgs, Värmlands och Västmanlands län, SJ, KF, SACO, Svenska kommunal-tekniska före- ningen, Föreningen Sveriges stadsarkitekter, Göteborgs förorters för- bund, samt Ale, Alvesta, Arboga, Fagersta, Falköpings, Grums, Gräs- torps, Gullspångs, Göteborgs, Halmstads (byggnadsnämnden), Helsing- borgs, Härryda, Hässleholm, Kinda, Kristianstads, Kumla, Kungsörs, Kungälvs, Köpings, Laholms, Lilla Edets, Lunds (byggnadsnämnden), Mariestads, Markaryds, Mölndals, Nässjö, Partille, Sala, Skara, Smedje- backens, Stenungsunds, Sundsvalls, Säffle, Söderköpings, Södertälje, Sölvesborgs, Vara (byggnadsnämnden), Vetlanda, Västerås och Öckerö kommuner.
Örebro kommun finner det tvivelaktigt om plansystemet skulle funge— ra i sådana situationer då behov av snabba omkastningar i det kommunala investerings- och planprogrammet uppkommer, t. ex. i samband med konjunkturförändringar. Kommunens uppfattning delas av Bodens, Luleå, Piteå och Älvsbyns kommuner.
Enligt LRF måste förutsättas att lagstiftningen kommer att till- lämpas på ett sådant sätt att inte detaljeringsgraden i plankraven ställs så högt att man även i områden med obetydliga eller ringa konkurrerande anspråk på markanvändningen får en planeringsprocedur som blir svar- bemästrad för kommunerna. Enligt LRF bör dock dessa frågor kunna lösas genom föreskrifter som kan anges i de översiktliga planinstituten. Göteborgs kommun anför att man inte bör bortse från den risk som ligger i att förslaget kan få hämmande e f f e k t e r p å e n s k i lt initiativ och enskilda insatser i sådan utsträckningatt det för samhället i dess helhet måste betraktas som negativt. Ur rättssäkerhetssynpunkt är förslaget behäftat med vissa allvarliga brister. Kommunen framhåller som särskilt angeläget vid utarbetandet av en lagstiftning, som syftar till att stärka det allmännas inflytande på den enskildes bekostnad, att lagstiftningen får klara linjer för tillämpningen och därigenom ger minsta möjliga utrymme för godtycke. Bodens kommun (en minoritet) anser det nödvändigt att det fortsatta arbetet inriktas på att öka den enskildes rättstrygghet och ekonomiska villkor. Grums kommun finner att plansystemets konsekvenser för rättssäkerhet och kreditgivning är svåra att acceptera i bygglagutredningens form och bör föranleda förnyade överväganden eller vidare bearbetning. Svenska företagares riksförbund och Vallentuna kommun anför synpunkter lik- nande de nu återgivna.
Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att den nya grunden för lagstift— ningen med en mer formell begränsning av markägarens rätt att förändra markanvändningen i vår tid torde vara den enda framkomliga och rationella lösningen för att en långsiktig och därmed nationalekonomiskt gynnsam planering och hushållning med våra markrcsurser skall kunna bli verklighet. Även om grundsynen på markägarens förfoganderätt genom förslaget blir motsatt grunderna för nuvarande lagstiftning torde det enligt länsstyrelsen i praktiken inte medföra några revolutionerande förändringar för markägare men däremot kanske ge möjlighet till en rationellare planering.
Ledamoten Lidgard framhåller i sin reservation som önskvärt att förutsättningarna för s u e e e s siv sta d 3 u t b y g g n a d tillgodo- ses bättre än f.n. Enligt hans mening förefallet det angeläget att det skapas alternativ till det stadsdelsvisa utbyggnadsförfarande som utveck- lats under senare tid. Han anser vidare att det borde vara fullt tänkbart att även skapa en viss trygghet för enskilda initiativmöjligheter i frågor som gäller successiv stadsutbyggnad. En vägran av kommunen att med- verka till planläggning skulle exempelvis kunna förenas med en skyldighet för kommunen att endera redovisa annan användning av området eller inlösa fastigheter på begäran av ägare, som inte erhåller besked i
planfrågan trots framlagda förslag.
Lidgards uppfattning delas av Näringslivets byggnadsdelegation och Töreboda kommun. Frågan om successiv stadsutbyggnad tas upp också av [(F som finner det angeläget både från miljösynpunkt och för att tillgodogöra redan tillgängliga resurser att betingelserna för sådan utbygg- nad förbättras.
Ersättningsfrägor
Utredningen lägger inte fram förslag till ersättningsregler men uttalar att blivande bestämmelser förutsättes bygga på de grundtankar som under senare år vuxit fram och kommit till uttryck bl. a. i de lagändringar som skedde i samband med lagstiftningen rörande den fysiska riksplaneringen. Utredningen uttalar vidare att begreppet pågående markanvändning bör tolkas relativt generöst.
Flera remissinstanser kommer in på ersättningsfrågan och begreppet pågående markanvändning. Kungl. bankinspektionen anför sålunda att vid bedömningen av ett företags kreditvärde stor vikt som regel måste läggas vid förutsättningarna för företagets vidareutveckling. Minskad möjlighet härtill kan leda till stagnation av verksamheten med därav följande negativa verkningar för lönsamheten. Bankinspektionen anser att pågående markanvändning därför bör innefatta rimlig möjlighet till utveckling och expansion, vari kan behöva inbegripas sådan ändring av verksamhetens inriktning som påkallas av utvecklingen. Försvåras eller omintetgöres en planerad utveckling på befintlig mark genom ändrade samhälleliga markdispositioner, synes enligt inspektionens uppfattning intrång i den pågående markanvändningen föreligga. Sådant intrång kan vara av den arten att avsevärt men uppstår för företaget. Ersättning vid inlösen bör enligt inspektionen i dylika fall » inte minst av sysselsätt- ningsskäl — avvägas så att företaget i fråga bibehålles vid de förutsätt— ningar som skulle ha varit för handen, om ändrad markdisposition inte påkallats.
[lantmäteristyrelsen, länsstyrelsen i Gävleborgs län, länsstyrelsen i Stock- holms län (en minoritet), Näringslivets byggnadsdelegation samt Lands- krona kommun efterlvser vägledande uttalanden om begreppet pågående markanvändning. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att behov av sådana uttalanden föreligger särskilt ifråga om de areella näringarna (bl. a. skogsavverkningar och uppförande av byggnader för jordbrukets och fiskets behov). Näringslivets byggnadsdelegation anför som exempel på att ersättningsreglerna behöver preciseras ett uttalande av naturvårds- kommittén (Ds Jo 197421, 5. 226) att sådana normala brukningsmetoder som ”slutavverkning eller markberedning” enligt ”allmänt språkbruk” knappast kunde betecknas som ”pågående markanvändning”. Delega- tionen finner det föga rationellt, att viktiga intresseavvägnings- och ersättningsfrågor blir beroende av skiftande språkliga uppfattningar på detta sätt. Utgångspunkten bör enligt delegationen vara, att normala brukningsmetoder och utvecklingsmöjligheter i fastighetsförvaltningen
tillerkänns rättsligt skydd, i sista hand genom ersättning om restriktioner från plansynpunkt är ofrånkomliga. Utredningens förslag att tillstånd som inryms i byggnadsplan skall förlora sin giltighet när planen tagits i anspråk leder enligt delegationen till betydande problem både vid reguljär fastighetsvärdering och uppskattning av ersättningen i inlösensfall. Hur ersättningen vid inlösen skall bestämmas, när själva underlaget för värderingen, nämligen rätten att investera enligt en gällande plan försvin- ner, måste bli en vansklig fråga. Delegationen framhåller att tomträtts- reglerna i allmänhet utgår från ett skydd för enligt plan medgiven byggnadsrätt (13 kap. 4 % andra stycketjordabalken). Detta skydd innebär, anför delegationen, att byggnaden i allmänhet får bibehållas, tills en omdaning av bebyggelsen genom planändring är aktuell (13 kap. 14% tredje stycket jordabalken). Om byggnadsrätten genom omdaningen av bebyggelsen måste inskränkas, skall tomträttshavaren vid blivande inlösen likväl ersättas för den byggnadsrätt som tomträttskontraktet förutsätter och ersättningsfrågan regleras som om investeringen fått disponeras och fortbestå också i framtiden (13 kap. 17 5 första stycket jordabalken). Tomträttsreglernas värderingspn'nciper vid inlösen utgör enligt delegatio- nen en lämplig utgångspunkt, då det gäller behandlingen av ersättnings- frågan vid avveckling av i plan tidigare medgiven bebyggelse. Delegatio- nen förutsätter att äganderättsbebyggelse erhåller ett skydd från värde- synpunkt av åtminstone samma omfattning som tomträttsbebyggelse, när bebyggelsen måste avvecklas. Sveriges advokatsamfund anser att värde- ringsregler i expropriationslagen skall tillämpas vid beräkning av ersätt— ning. Enligt samfundets mening bör värderingen därför hänföras till tiden omedelbart före den inskränkande planens fastställelse eller, om bebyggel- serätt bortfallit på grund av att plan förfallit, till tiden omedelbart före sådan plans förfallodag.
Domänverket, LFR och Skogsindustriernas samarbetsutskott an- sluter sig till utredningens uttalande om en generös tolkning av be- greppet pågående markanvändning. Nynäshamns kommun anser att en icke regelsatt tolkning av begreppet ”pågående markanvändning” kan skapa konflikter mellan kommun och berörd ägare och försvåra kommu- nens möjligheter att rätt bedöma de reella ekonomiska konsekvenserna av en till antagande förelagd kommunplan eller kommundelsplan. En generös tolkning av begreppet pågående markanvändning är enligt kom- munen en förutsättning för att de allmänna intressena vinner företräde framför kortsiktiga enskilda.
Ljungby kommun efterlyser en ingående och samlad analys av de konsekvenser som för den enskilde markägaren uppstår, om begreppet ändrad markanvändning får avgörande betydelse i blivande lagstiftning. Hovrätten för nedre Norrland, länsstyrelsen i Malmöhus l.'1'n och Göte- borgs kommun anser att ersättningsfrågan bör utredas närmare.
Enligt Vindelns kommun bör som huvudprincip gälla att ersättningar skall utgå av statsmedel, eftersom syftet med planeringen i första hand är att tillgodose ett allmänt intresse.
Behov av dispensmöjlighet
Även om flertalet remissinstanser synes acceptera principen att ändring av plan skall ske i de fall ett tilltänkt företag strider mot denna, anser många att möjlighet att meddela dispens för avvikelse från planen bör finnas. Lantmäteristyrelsen framhåller att det visserligen är lämpligt att analysera genomförandefrågorna på planläggningsstadiet men att det ofta kvarstår frågor som är svåra att klara upp t. ex. hur fastighetsindelningen i detalj bör vara beskaffad, vilka gemensamhetsanläggningar som bör tillskapas och hur de bör utformas. Möjlighet till vissa avvikelser från plan måste sålunda alltid finnas såväl för projektering som för fastighetsbild- ning. Behov av att frångå plan uppträder enligt styrelsen ofta isamband med projektering och utbyggnad av gatunät inom stadsplaneområden där bristande överensstämmelse inte sällan konstateras mellan stadsplanen å ena sidan och förhållandena på marken samt projekteringshandlingarna å andra sidan. Oftast är det såväl praktiska som ekonomiska skäl som gör sig gällande. Styrelsen vill inte motsätta sig att systemet med dispenser upphävs om effekterna därav noga övervägs i det fortsatta arbetet. Vid en för snäv avgränsning för genomförandelagstiftningen riskerar man enligt styrelsen ett tungrott system med flera olika planändringar och tillstånd innan beslut kan fattas. Styrelsen vill framhålla syftet med planen som grundläggande för bedömningen av vilka avvikelser som skall kunna godtas utan att det krävs ändring av planen. Om syftet med planen följs bör avvikelser från viss linje eller bestämmelse i planen, vilka i och för sig framstår som stora uttryckta i meter eller annat mått, kunna godtas. Behoven att inom en viss ram frångå plan på ett smidigt sätt bör enligt styrelsen således tillgodoses. Även planverket anser att mindre avvikelser som ej rubbar det väsentliga innehållet i fastställd byggnads- plan bör kunna medges även i fortsättningen. Länsstyrelsen [Blekinge län anser att ett slopande av dispensmöjligheten kommer att medföra stora olägenheter för den samlade verksamheten i samhället. Det kan också komma att verka försvårande på arbetet med att uppnå en eftersträvad utformning av översiktsplanerna. En bestämmelse innebärande att smärre avvikelser utan vidare kan ske. från plan kommer enligt länsstyrelsens mening ofta att föranleda tolkningssvärigheter beträffande avvikelsens tillåtlighet. Risken att syftet med den översiktliga planen förfelas och att tilltron till densamma rubbas torde vara större med en sådan möjlighet till avvikelse än om ett dispensförfarande med länsstyrelsen som pröv- ningsmyndighet tillskapas. Länsstyrelsen föreslår därför att möjlighet ges i en kommande lagstiftning att meddela dispens för avvikelse från kraven i översiktlig plan för sådana fall där den föreslagna avvikelsen inte är av sådan omfattning att den i någon högre grad påverkar förutsättningarna för planen.
Synpunkter som i allt väsentligt överensstämmer med de nu återgivna anförs av hovrätten över Skåne och Blekinge, länsstyrelserna i Stock- holms, Södermanlands, Jönköpings, Kronobergs, Gotlands, Hallands, Skaraborgs och Norrbottens län, kommunförbundet, Svenska kommu- nal-tekniska föreningen, Svenska arkitekters riksförbund, Sveriges lant-
mätareförening, Föreningens Sveriges stadsarkiteter samt Ekerö, Eskilstu- na, Falkenbergs, Filipstads, Gislaveds, Grums, Halmstads (byggnadsnämn- den), Hammarö, Haninge, Hylte, Kiruna, Kristianstads, Kumla, Kungsörs, Köpings, Linköpings, Lunds (byggnadsnämnden), Lycksele, Mjölby, Mora, Nyköpings, Orsa, Orusts, Ovanåkers, Sjöbo, Skövde, Sunne, Sävsjö, Sölvesborgs, Tranemo, Töreboda, Ulricehamns, Umeå, Upplands Väsby, Vara (byggnadsnämnden), Varbergs, Vännäs, Västerås och Östra Göinge kommuner.
Till remissinstanser som antingen intar en mera tveksam hållning till att behålla dispensmöjligheten eller ansluter sig till utredningens linje hör länsstyrelserna i Uppsala, Östergötlands och Malmöhus län, KF, Göte- borgs förorters förbund samt Ale, Alvesta, Gävle, Helsingborgs, Härryda, Kungsbacka, Kungälvs, Landskrona, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Nässjö, Partille, Stenungsunds, Stockholms och Öckerö kommuner.
Försöksverksamhet
litt stort antal remissinstanser förordar en försöksverksamhet på fältet innan slutlig ställning tas till plansystemet. Länsstyrelsen iGävleborgs län framhåller sålunda att utredningens förslag till stor del är byggda på teoretiska resonemang som delvis lett till nya och radikala lösningar vars praktiska konsekvenser inte nu är möjliga att överblicka. Samtidigt kommer de ifrågasatta lagförslagen för lång tid framåt att bli helt styrande för den fysiska samhällsplaneringens bedrivande. Länsstyrelsen vill med hänsyn härtill understryka behovet av ytterligare detaljutrcd- ningar kring flera hittills oprövade praktiska konsekvenser av lagförslagen samt utbredda fältförsök beträffande det nya plansystemet innan betän— kandet läggs till grund för lagtextskrivning. För en försöksverksamhet uttalar sig också planverket, länsstyrelserna i Uppsala, Skaraborgs, Väst- manlands och Jönköpings län, Föreningen för samhällsplanering, Svenska naturskyddsföreningen, kommunförbundet, Föreningen Sveriges stads— arkitekter samt Filipstads, Gislaveds, Grästorps, Hjo, Mariestads, Skara, Sundsvalls, Tidaholms, Tranås, Trollhättans, Vara (byggnadsnämnden), Årjängs, Åtvidabergs och Örebro kommuner.
Övriga frågor
Många remissinstanser finner de av utredningen föreslagna planbenäm— ningarna mindre väl valda. I stället för kommunplan förordas markan— vändningsplan, markdispositionsplan, generalplan, kommunövcrsikt och markplan. Kommundelsplan föreslås ersatt av områdesplan, dispositions- plan, områdesprogram och markanvändningsplan. ] stället för byggnads- plan föreslås plantillstånd, detaljplan, byggplan, åtgärdsplan, markan- vändningsplan, genomförandeplan, förändringsplan, exploateringsplan, byggnadsområdesplan, fastighetsplan och utbyggnadsplan.
Tekniska nomenklaturcentralen anser att man bör överväga att kalla planinstituten för kommunplan (alt. ortsplan), områdesplan och bygg- plan.
Enligt BS, framhåller bostadsstyrelsen, skall detaljplan åtföljas av utredning om de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för planens genomförande. Styrelsen understryker betydelsen av att såväl översiktliga planer som detaljplaner åtföljs av en utredning om möjligheterna för och de ekonomiska konsekvenserna av ett plangenomförande. Enligt styrelsen är det därvid av stor vikt bl. a. att planen åtföljs av en i förhållande till detaljeringsgraden tillfredsställande naturmarksinventering och grund- undersökning.
Planverket anser att, sedan kommunplan eller kommundelsplan vunnit laga kraft, kopia av sådan plan bör expedieras till bl. a. planverket. Kopia av lagakraftvunnen byggnadsplan bör endast behöva expedieras till länsstyrelse. Därjämte bör enligt planverket antecknas i fastighetsregistret på respektive fastigheter att byggnadsplan fastställts och datum härför. Planverket anser vidare att det bör kunna föreskrivas skyldighet för kommunerna att hålla ajourförda översiktskartor som med symboler visar gällande byggnadsplaners lokalisering och karaktär (t. ex. nytt bostads- hus, ny industri), åtminstone sådana belägna utanför områden med kommundelsplan. Länsstyrelserna i Skaraborgs samt Göteborgs och Bohus län delar planverkets uppfattning beträffande expediering av byggnadsplan. Länsstyrelsen i Skaraborgs län delar också uppfattningen i fråga om anteckning i fastighetsregistret.
Konungariket Sveriges stadshypotekskassa framhåller att byggnads- nämnd enligt gällande bestämmelser har skyldighet att upplysa bl. a. kreditinstitut om planläggnings- och fastighetsbildningsfrågor. Hypteks- kassan anser att denna fråga bör ägnas uppmärksamhet under det fortsatta utredningsarbetet.
Falkenbergs kommun anser att kostnaderna för upprättande av plan- förslag i förekommande fall bör ankomma på exploatör, även om kommunen ombesörjer planens upprättande. Föreskrift om att kommu- nen kan ta ut kostnaderna för planläggningen av markägare eller exploa- tör bör införas i lagstiftningen. Föreningen Sveriges stadsarkitekter och Nässjö kommun ansluter sig till utredningens förslag att kostnaden för upprättande av byggnadsplan skall bäras av den för vars räkning planen upprättas. Ragunda kommun anser att kommuner med stora kostnader för kommunplaner och kommundelsplaner bör erhålla statsbidrag för planeringen, speciellt för sådana områden där statliga myndigheter har uppställt regler för planeringens utformning. Om de ekonomiskt svagare kommunerna skall ges möjligheter till en meningsfull planering, bör därför statsbidrag för viss del av planeringen utgå, anser kommunen.
10.4. Kommunplan
Kommunplanens huvudsakliga syfte och tidsperspektiv
Utredningen (betänkandet avsnitt 19.7.1)
Kommunplanen är som förut har framhållits avsedd att ange hur kommunen anser att markresurserna inom kommunen på lång sikt bör
användas. I planen skall med jämna mellanrum sammanfattas vad som beslutas inom ramen för den åsyftade kontinuerliga fysiska planläggning- en. Utredningen framhåller att den kommunala översiktsplaneringen för markanvändningen fortlöpande bör vara väl ansluten till kommunens övriga långsiktiga planering, särskilt till den ekonomiska planeringen, och dessutom samordnas med närliggande kommuners planering samt med statens och näringslivets planering på olika nivåer.
Kommunplanen är avsedd att i första hand tjäna till ledning för efterföljande mer detaljerad planläggning. Det gäller både sådan planlägg— ning som skall ske enligt den planlagstiftning utredningen förordar och planering som skall ske enligt annan lagstiftning. [ vissa fall kan kommunplanen direkt vara till ledning för beslut i byggnadslovsärenden m. m.
Kommunplanen är avsedd att omprövas med jämna mellanrum. Enligt utredningen kan en lämplig riktlinje vara att planen omprövas med intervall om 3—5 år. [ blivande lag bör dock inte ges någon så exakt föreskrift. Där bör i stället öppnas möjlighet för kommunen att själv bestämma intervall för omprövning som passar bäst med hänsyn till kommunens struktur och planeringssituation.
Utredningen föreslår att det i blivande lagstiftning skall föreskrivas att kommunplanen skall ges en längsta giltighetstid av tio år. För att stryka under att kommunplan alltid skall finnas bör enligt utredningen dess- utom föreskrivas att omprövning alltid skall ske senast tre år före lO-årsperiodens utgång.
Skulle kommunen underlåta att iaktta omprövningsbestämmelserna så att kommunplanen upphör att gälla, saknas det översiktliga planunderlag som bör vara en grund för alla beslut rörande markanvändningen. Enligt utredningen bör det föreslagna regelsystemet i sådant fall leda till att någon ändrad markanvändning inte kan få komma till stånd.
Detta avses dock inte gälla områden där det finns giltig kommundels- plan, eftersom behovet av översiktligt bedömningsunderlag i dessa fall är täckt av kommundelsplanen.
Remissinstanserna
Flertalet remissinstanser som närmare avhandlar kommunplanen ansluter sig till utredningens förslag beträffande kommunplanens huvudsakli— ga syfte. Planverket anser sålunda att utredningens exemplifiering av vad som kan föreskrivas i kommunplanen visar att det kan bli fråga om ett mångsidigt användbart planinstitut. De kommunöversikter många kommuner har under arbete kan enligt planverket utgöra en god grund för arbetet med kommunplanläggning. Liknande synpunkter anför läns- styrelsen i Gävleborgs län. Enligt civilförsvarsstyrelsen torde kommun— planen komma att få en avgörande betydelse på grund av sitt informa- tionsinnehåll. De prognoser beträffande näringsliv, arbetskraft och be- folkning som måste göras och samordnas med länsplaneringsverksam- heten och de ekonomiska bedömningar som detta kan föranleda kommer att vara viktig information för såväl den offentliga sektorn som för den
privata vid val av lokaliseringsorter, etableringstidpunkter och långivning m. m. Kommunplanerna kommer enligt civilförsvarsstyrelsen därför att vara hjälpmedel i såväl budgetarbete som i ekonomisk långtidsplanering på regional och central nivå. Fiskeristyrelsen framhåller att fiskeintresset lätt kommer i konflikt med andra intressen som för det ena eller andra ändamålet vill tillgodogöra sig vattentillgångar. Eftersom de föreslagna kommunplanerna avses täcka kommunernas hela områden och därmed tillsammans landets alla mark- och vattenområden, bör dessa planer enligt styrelsens mening bli av stor betydelse även för avvägningen mellan berörda intressen. Kommunförbundet framhåller att den översiktliga planeringen måste bedrivas kontinuerligt och att den inte skall inriktas på att ge en bild av hur man tänker sig den mer eller mindre slutliga utformningen av ett område. Planeringsproduktionen skall enligt kom- munförbundet i stället ses som program för i vilken omfattning föränd- ringar bör eller får komma till stånd under en kommande tioårsperiod och hur de skall komma till stånd. Sådana synpunkter anför också SACO, Svenska arkitekters riksförbund samt Helsingborgs, Landskrona och Åtvidabergs kommuner.
Positivt inställda till förslaget är också bostadsstyrelsen, riksantikvarie- ämbetet, länsstyrelserna [ Stockholms, Uppsala, Kalmar, Malmöhus, Hallands, Skaraborgs, Västerbottens och Norrbottens län, distributions- utredningen, HSB, SACO, SABO, Svenska arkitekters riksförbund samt Arvika, Burlövs, Finspångs, Helsingborgs, Hultsfreds, Härnösands, Karls- hamns, Kristinehamns, Kungsörs, Köpings, Landskrona, Lidingö, Lom- ma, Lunds (naturvårdsnämnden) Malmö, Olofströms, Tingsryds, Torsby, Trelleborgs, Upplands Väsby, Vilhelmina, Vänersborgs, Värnamo, Åtvida- bergs och Örebro kommuner.
Länsstyrelsen i Jönköpings län, som i huvudsak ansluter sig till förslaget, ifrågasätter emellertid om inte utredningen överdriver föränder- ligheten i markanvändningen och de slutsatser i fråga om planerings- formerna som bör dras härav. Enligt länsstyrelsen förändras den grova fysiska samhällsstrukturen mycket långsamt, i vissa hänseenden knappast alls. Grundläggande strukturer i exempelvis gamla tätortscentra kan härröra från stadsplaner från 1600—talet. Ofta vill man bevara dessa planers grunddrag, gatunät, hushöjder etc., och den ålderdomliga planen kan såtillvida sägas redovisa ett slutmål för markanvändningen, om man inte anlägger evighetsperspektiv på planeringen. Mot denna bakgrund förefaller det länsstyrelsen som om utredningen i alltför hög grad utformat de olika planinstituten som instrument för styrning av mark- användningsförändringar. Om utredningens förslag förverkligas i denna del, är det inte osannolikt att de reglerade plantyperna kommer att kompletteras av informella planer i form av bilder av hur olika områden bör vara mer eller mindre slutligt utformade. Det finns enligt länsstyrel- sen risk för att planeringens tyngdpunkt kommer att ligga på denna planering och att de reglerade plantyperna kommer att tas fram enbart för att tillgodose lagstiftningens krav.
Statens institut för byggnadsforskning anser att kommunplanen främst måste ses som en restriktionsplan, mindre som ett led i genomförandet av
en viss bebyggelse. Planen, som således skall reglera vad som inte får företagas och därutöver ange vilken planläggning som krävs om någon markanvändning skall ske, måste enligt institutet vara summarisk. Samma uppfattning har länsstyrelsen i Västmanlands län.
Med hänsyn till kommunplanens ofta övergripande och allmänt hållna skrivning A med risk för skilda tolkningar — ifrågasätter länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län om planen bör kunna tjäna som direkt underlag för byggnadslov.
Enligt länsstyrelsen i Norrbottens län måste särskild uppmärksamhet ägnas åt frågan huruvida kommunplanens karaktär av sammanfattande dokument kommer att innebära att kommunplanen intar en mera central position i det samlade kommunala bedömningsunderlaget än vad planen i sig motiverar. Länsstyrelsen har därför tillstyrkt kommunplanen utifrån den förutsättningen att kommunplanen bör uppfattas som ett sätt att redovisa de fysiska konsekvenserna av en kommunal utvecklingsplanering vars grunder hämtas ur annat bedömningsunderlag från såväl statlig som kommunal nivå.
Kungsörs, Köpings och Varbergs kommuner anför att planen enligt utredningens uttalande skall vara av mycket översiktlig karaktär men framhåller att de överväganden som måste göras innan planen i sin helhet fästs på papper blir av mycket mera detaljerad art än vad som först synes. ] kommunplanen skall nämligen också regleras exempelvis om kommun- dels- och/eller byggnadsplan erfordras, direktiv för sådan planläggning, byggnadslovspliktens omfattning, om den skall utsträckas eller in- skränkas, samrådsskyldighet vid byggnadslovsgivning, krav på natur— vårdande åtgärder eller restriktioner, kommunal väghållningsskyldighet m. m. Mycket stora krav ställs alltså på planeringens kvalitet, så stora att man enligt dessa kommuner kan befara att en helt genomtänkt kommun- plan inte kan presteras förrän åtskilliga års erfarenhet av plantypen erhållits. Länsstyrelsen i Kalmar län delar kommunernas uppfattning.
Stockholms kommun anser att kommunplanen skall vara ett instru- ment för att inom kommunen ge en samlad bedömning av markens användning och bebyggelsens utveckling i stora drag. Den skall samman- väga markanvändningskonsekvenserna för olika verksamheter med hän- syn tagen till kommunens resurser och politiska prioriteringar. Enligt kommunen skall planen på kort sikt ange den allmänna inriktningen för markanvändning och byggande och prioritera åtgärder och områden. På längre sikt skall kommunplanen belysa alternativa utvecklingsmöjligheter och erforderlig beredskap i fråga om planläggning och markpolitik. Den skall redovisa markens användning för olika ändamål, trafiksystemets huvuddrag och ordningsföljd och tidplan för viktigare förändringar. I planen bör enligt kommunen ingå också ett arbetsprogram för planlägg- ning och andra föreberedelser.
Växjö kommun anser att kommunplanen bör vara enbart en allmänt hållen probleminventering som utmynnar i program med målsättning för kommunens utveckling.
Linköpings och Vaxholms kommuner har stora betänkligheter mot utredningens förslag om obligatorisk översiktlig planläggning av hela
kommunens yta. Stor risk finns för att man åstadkommer en otymplig bundenhet i planeringsverksamheten. Likaså kan det enligt dessa kommu— ner befaras att den vidlyftiga planläggningen blir synnerligen arbets— krävande, inte minst med hänsyn till att planinstitutet förutsätter ett omfattande arbete med regelbundna revisioner. Även Huddinge (stads- byggnadskontoret) och Västerås kommuner anför betänkligheter av denna innebörd.
Linköpings kommun anser också att utredningen inte tillräckligt beaktat de ekonomiska konsekvenserna av att kommunplanen föreslås bli obligatorisk, styrande och därmed förknippad med viss ersättnings- och inlösenskyldighet. Enligt kommunen kan man eventuellt uppnå den med utredningsförslaget åsyftade effekten med en kommunplan som i stället byggs upp kring det nuvarande begreppet ”antagen generalplan”. Kom- munplanen skulle i detta fall inte fungera som en plan i egentlig teknisk mening — dvs. beslut som utmynnar i olika former av rättslig bundenhet, utan i stället som en kommunens programverksamhet; typ bostadsbygg- nadsprogrammet. Mjölby kommun är inte beredd att tillstyrka en obligatorisk kommunplan förrän planens rättsverkan och ekonomiska konsekvenser utretts närmare. Enligt Hjo kommun förefaller kommun- planen inte övertygande.
En del av de ovan redovisade remissinstanserna anser att kommun- planens översiktliga karaktär bör markeras genom att den inte görs inlösen- eller ersättningsgrundande. Remissinstansernas uppfattning i dessa frågor redovisas i det följande under avsnittet om kommunplanens effekter gentemot markägare.
Vad gäller förslaget om tidsbegränsning av kommunplanens giltighet tillstyrks detta av planverket, bostadsstyrelsen, vägverket, riksantikvarie- ämbetet, utredningen om den kommunala demokratin, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Kalmar, Malmö, Hallands och Skaraborgs län, kom- munförbundet, HSB, SABO, Skid— och friluftsfrämjandet, Svenska natur— skyddsföreningen samt Bollnäs, Eda, Eskilstuna, Falkenbergs, Finspångs, Grästorps, Gävle, Göteborgs, Hjo, Härnösands, Höörs, Kungsörs, Köpings, Linköpings, Malmö, Mariestads, Olofströms, Solna, Torsby, Trelleborgs, Uppsala, Uppvidinge, Vara (byggnadsnämnden), Vetlanda, Vilhelmina och Åtvidabergs kommuner. Flertalet av dessa remissinstanser tillstyrker också att giltighetstiden bestäms till tio år.
Åtvidabergs kommun påpekar att kommunens planering numera är i flera avseenden inriktad på att omfatta närmast framförliggande S-års- period. Detta gäller bl. a. kommunens flerårsbudget samt bostadsbygg- nadsprogram. Om kommunplanen skall samordnas med kommunens ekonomiska planering innebär detta att flerårsbudget även bör omfatta en lO-årsperiod. Enligt kommunens mening torde det vara svårt att utarbeta en flerårsbudget som är realistisk om den omfattar ett längre tidsperspektiv än fem år. Påpekanden av denna innebörd gör också Burlövs och Örebro kommuner.
Länsstyrelsen i Södermanlands län framhåller att upprättandet av kommunplan förutsätter att i planen tas ställning till praktiskttaget allt som skall och kan hända i kommunen under de närmaste tio åren. Enligt
länsstyrelsen talar erfarenheterna mot möjligheterna att i en översiktlig plan göra så långt gående förutsägelser. Man behöver bara peka på teknisk utveckling och därav ställda anspråk, ändringar i den ekonomiska politi- ken, ändrade värderingar etc. Möjligheten att ändra kommunplanen finns givetvis, men tilltron till en plan kommer enligt länsstyrelsen att ifråga- sättas orn planen blir föremål för omprövning med alltför täta mellan- rum. Länsstyrelsen i Gotlands län och Helsingborgs kommun anför liknande synpunkter. Länsstyrelsen anser det därför angeläget att kom- munplanens översiktliga och programmässiga karaktär ytterligare marke- ras.
En del instanser framhåller att planeringen i stor utsträckning måste bygga på planutredningar och studier avseende utvecklingen i ett betyd- ligt längre perspektiv än tio år. Till dessa instanser hör bostadsstyrelsen, riksan tikvarieämbetet, länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings och Kal- mar län, kommunförbundet, Svenska arkitekters riksförbund, Göteborgs- regionens kommunalförbund, Stockholms läns landstings förvaltnings- utskott samt Helsingborgs och Kalmar kommuner." Längre giltighetstid än tio år förordar bl. a. länsstyrelsen iKronobergs län samt Lidingö, Nybro, Motala, Ovanåkers, Täby, Upplands Bra och Vallentuna kommuner. Länsstyrelsen anser det vara mindre lämpligt att fixera en längsta giltighetstid av 10 år. När det gäller flera planeringsfrågor, måste man arbeta med betydligt längre tidsperioder, t. ex. beträffande omfartsvägar förbi tätorter, kraftledningar, bebyggelseområden av stadsdelsstorlek, större industriområden, flygfält, vattentäkter etc.
Lantbruksstyrelsen anför att ett tidsperspektiv om tio år kan vara rimligt med de utgångspunkter utredningen valt. För de areella näringar- na är emellertid 10 år en kort period då det gäller investeringar i byggnader och markanläggningar. För att sådana investeringar skall kunna ske och vara företags- och samhällsekonomiskt försvarbara krävs enligt lantbruksstyrelsen att markanvändningen kan överblickas för en betydligt längre tidsperiod. Det verkligt långa tidsperspektivet måste tillmätas mycket stor vikt inom skogsbruket, som arbetar med biologiska och ekonomiska omloppstider på 50—1 10 år i själva produktionen. Även från resurshushållningssynpunkt är enligt lantbruksstyrelsen tidsperspek- tivet i planläggningen viktigt. Utredningen påtalar visserligen att verkning- arna av i planer gjorda ställningstaganden sträcker sig avsevärt längre fram i tiden än 10 år. Om åkermark tas i anspråk för bebyggelse innebär det i princip förändrad markanvändning för all överblickbar framtid. Lant- bruksstyrelsen anser att det hade varit värdefullt om de långsiktiga konsekvenserna bortom aktuell planeringsperiod av sådan förändrad markanvändning närmare hade utretts. Liknande synpunkter anför skogs— styrelsen, LRF och Svenska skogsarbetareförbundet.
Eskilstuna (en minoritet) och Växjö kommuner anser att kommun- planens giltighetstid inte bör begränsas. Riksantikvarieämbetet föreslår att tidsbegränsningen inte skall gälla delar av planen som berör bevarings- intressen.
Täby kommun (en minoritet) framhåller att förslaget om tidsbegräns-
ning av planernas giltighetstid medför vid tillämpningen av tre olika planinstitut med olika områdesgränser förhållanden som redan efter ett decennium blir praktiskt taget omöjliga att redovisa på ett enkelt sätt och därmed svåra att överblicka såväl för beslutsfattarna som för medborgar— na i allmänhet. Det förefaller kommunen som om frågan om begränsning- en av planernas giltighetstid inte är tillräckligt utredd utan behöver pcnetreras närmare, innan lagstiftningi frågan sker.
Några remissinstanser tar särskilt upp utredningens uttalande om lämpligt omprövningsintervall. Länsstyrelsen i Hallands län anser att ett intervall om tre till fem år är orealistiskt med hänsyn till bl.a. kommu- nernas förväntade resurser. HSB framhåller att vikten av att även de översiktliga planerna får en genomtänkt utformning gör att det är bättre, att företa revisioner med något längre intervall än att revisioner med kortare intervall blir ogenomtänkta och slentrianmässiga. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser det önskvärt med ställningstagande till kommun- planen varje år i samband med kommunens arbete med den kommunal- ekonomiska långtidsplaneringen och det kommunala bostadsbyggnads- programmet för att åstadkomma en god samordning mellan den fysiska och den ekonomiska planeringen. Ett system med så täta revisioner, anför länsstyrelsen, torde emellertid kräva betydande förstärkningar av kommunernas planeringsresurser och är kanske därför inte nu möjligt att genomföra. Eftersom en kommunplan måste innehålla moment av både mycket långsiktig och kortsiktig natur, anser länsstyrelsen dock att planerna under alla förhållanden bör göras tämligen flexibla med möjlig- het till täta planrevisioner. Med långa intervaller mellan revisionerna torde kommunplanen vid hög detaljeringsgrad snabbt bli inaktuell eller vid låg detaljeringsgrad vara ointressant som ledning för detaljplanering. Täby kommun anser att omprövning bör ske varje år.
Enligt utredningens förslag skall kommunplan upphöra att gälla efter tio år även om förnyade överväganden innebär att det inte behövs ett nytt ställningstagande i sak. Kommunförbundet anser att det kan förefalla tveksamt om man i sådana fall skall kräva ett helt formellt förfarande med upprättande av förslag, samråd, utställning samt beslut av såväl kommun som länsstyrelse. Ett smidigare förfaringssätt kunde enligt förbundet vara att kommun och länsstyrelse överlägger om behov av revidering av gällande plan med vissa mellanrum, t. ex. vart tredje år. I flertalet fall torde revideringar av kommunplan aktualiseras av det kontinuerligt pågående planeringsarbetet. Kommunförbundets uppfatt- ning delas av Åtvidabergs kommun. Länsstyrelsen iHallana's län anser det nödvändigt med särskilda bestämmelser för det fall att kommunen skulle underlåta att iakttaga omprövningsbestämmelserna. Det planlösa till- stånd, med åtföljande totalstopp för markanvändningsåndringar som då skulle uppkomma, ter sig enligt länsstyrelsen helt orimligt.
Svenska naturskyddsföreningen samt Skid- och friluftsfrämjan- det framhåller att, när mark tagits i anspråk för naturreservat, fågel- skyddsområden m.m., varom beslut fattats med stöd av naturvårds- lagen eller annan särskild författning, denna markanvändning måste betraktas som lika definitiv, trots att markförändringar i egentlig mening
inte ägt rum, som om marken hade ockuperats av anläggningar i en eller annan form. Någon omprövning av skyddsområdenas bestånd i samband med revidering av kommunplan kan enligt dessa remissinstanser inte komma i fråga annat än om reservatsbeslutet etc. upphävts i därom föreskriven ordning. lfrågavarande skyddsinstitut måste m.a.o. säker- ställa en viss ”grönkaraktär” minst lika effektivt och långsiktigt som de ekonomiska faktorerna säkerställer tätbebyggd mark från att bli grön- områden.
Kommunplanen i den kommunala processen Utredningen (betänkandet avsnitt 19.7.2)
Utredningen framhåller att det utöver de krav på kommunplaneringen som kommer till uttryck i den kommunala planeringsprocessen ställs krav också från andra planerade instanser, t. ex. från statliga och landstings- kommunala organ i form av riktlinjer för den fysiska riksplaneringen, målsättningar för regionalpolitiken, målsättningar för kommunikations— nätets uppbyggnad och för sjukvården. Det uppkommer även krav på kommunens planering från den planeringsverksamhet som bedrivs i angränsande kommuner och som berör frågor av interkommunal karaktär eller förhållanden i omedelbar anslutning till kommungränser. All denna planering bör enligt utredningen genom kommunens försorg samordnas med den interna kommunala planeringen och sammanvägas med det egna planeringsunderlaget till gemensamma planeringsförutsättningar för såväl markanvändningsplaneringen som ekonomisk planering, planering av olika sektorers utveckling och de olika förvaltningarnas planering av sin verksamhet (verksamhetsplanering).
Det planeringsarbete som bedrivs inom såväl den landstingskommunala som den statliga förvaltningen och inom näringslivet bör enligt utredningen ges en sådan inriktning och formuleras så att planeringen kan sammanvägas med övriga planeringsförutsättningar för kommunen. Det planerings- och prograinarbete som bedrivs kontinuerligt och i fasta former, t.ex. länsplaneringen, bör enligt utredningen på ett relativt enkelt sätt kunna samordnas med kommunplaneringen. [ fråga om det planeringsarbete som bedrivs i friare former, t. ex. det enskilda näringslivets planering, anser utredningen att ändamålsenliga samarbets- former successivt bör utvecklas.
Utredningen redovisar vissa fasta planeringsformer som bör samordnas med den kommunala markanvändningsplaneringen och nämner därvid den fysiska riksplaneringen, den regionalpolitiska planeringen (länsplane— ringen), som grundar sig på de riktlinjer för aktiv lokaliseringspolitik som antogs av riksdagen år 1964, det av statens planverk initierade länsinventeringsprojektet, de regionala trafikförsörjningsplanerna, väg- planeringen på regional nivå, den översiktliga planeringen för jord- och skogsbruket, den statliga arbetsmarknadspolitiska verksamheten, lands- tingens planering, den kommunalekonomiska långtidsplaneringen (KE LP) samt de kommunala bostadsprogrammen (KBP).
Remissinstanserna
Kommunförbundet framhåller att vad utredningen anför om kommun- planens roll i den kommunala planeringen och om gemensamma plane- ringsförutsättningar som får formen av ett kommunalt handlingsprogram i huvudsak överensstämmer med tankegångarna i den försöksverksamhet med samordnad kommunplanering som förbundet drivit sedan 1970 och som redovisas i en rapport som utkommer hösten 1975. Gävle kommun har ingen erinran mot vad utredningen anför i denna del.
RR V anser att det hade varit av värde om utredningen hade presenterat en skiss över hur interna och externa planer kan sam- ordnas för att bilda underlag för den fysiska planläggningen. Själva sammanställningen av ett ändamålsenligt underlag på basis av skisserade interna och externa planer är, såvitt verket kan bedöma, ett komplicerat och tidskrävande arbete, som bl. a. kräver tillgång till kommunala planerare med erfarenhet av både ekonomisk och fysisk planering. Enligt verkets uppfattning har utredningen en alltför optimistisk syn på möjlig- heterna att förverkliga en fullständig samordning av skisserad omfattning, redan vad avser existerande typer av planer. Verket hänvisar i detta sammanhang bl.a. till svårigheterna i samband med länsplaneringen att erhålla utförliga och tillförlitliga uppgifter från näringslivet, inte minst av sekretesskäl. Verket erinrar även om det i 1974 års statsverksproposition av chefen för bostadsdepartementet påtalade behovet av statliga plane- ringsinsatser inom ett betydande antal kommuner med otillräckliga resurser för översiktlig planering. Såvitt verket erfarit har länsstyrelser och länsmuseer kommit att utföra en avsevärd del av det utrednings- och inventeringsarbete som föranletts av de kommunala programmen för säkerställande av den fysiska riksplaneringens intentioner, eftersom många kommuner saknar erforderlig expertis. Ett förverkligande av utredningens förslag för motsvarande område av regionalt och lokalt intresse torde enligt verkets bedömning kräva omfattande insatser av liknande karaktär. Verket anser vidare att det knappast är realiserbart att, som utredningen föreslår, den planering utanför kommunernas ram som f. n. bedrivs i friare former skall formuleras så att den kan sammanvägas med övriga förutsättningar för kommunerna och anpassas till kommuner- nas planeringsprocesser. Det är enligt verket önskvärt att utredningen gör en noggrannare analys av dels samordningens praktiska utformning dels förslagets konsekvenser för bl. a. statlig sektoriell planering.
Bostadsstyrelsen anser att den bild av planeringssystemet som utred- ningen tecknar i sina huvuddrag överensstämmer med den planeringsbild styrelsen har som utgångspunkt för sina föreskrifter och anvisningar för verksamheten med KBP och KELP. [ denna planeringsbild finns, framhåller styrelsen, tre planeringsdelar — fysisk planering, ekonomisk planering samt sektoriell verksamhetsplanering. Varje sådan del innehåller tre nivåer eller steg — långsiktig planering (IO—20 år), medellång planering (fem år) och kortsiktig planering. KBP och KELP är båda planeringar på medellång sikt. KELP finns i den ekonomiska delen och KBP i den sektoriella. Vissa skiljaktigheter föreligger enligt styrelsen dock
mellan denna planeringsbild och utredningens. Styrelsen anser sålunda att man inom ekonomisk planering bör ha ett planeringssteg som avser ekonomiska överväganden på längre sikt, medan KELP avser planeringen på medellång sikt. Vidare bör de olika sektoriella planeringarna dels innefatta behovsöverväganden på längre sikt, dels genomförandeplaner på medellång sikt. Vad som skall inrymmas i markanvändningsplaneringen bör enligt styrelsen komma från den sektoriella och den ekonomiska planeringen. Inom den sektoriella planeringen bör man arbeta med behovsbedömningar och målsättningsförslag som ställs mot ekonomiska överväganden så att kommunens styrelse kan ta ställning till de långsiktiga målen. Den långsiktiga fysiska planeringens uppgift är enligt styrelsen att mot bakgrund av dessa mål arbeta fram en plan för den översiktliga markanvändningen av kommunens yta.
En fråga som inte närmare behandlats av utredningen är enligt länsstyrelsen i Uppsala län sambandet mellan arbetet med kommunplan och annan kommunal planering. Länsstyrelsen anser denna fråga vara mycket viktig. Styrelsen delar utredningens åsikt att sambandet mellan den fysiska planläggningen samt KELP och KBP bör utvecklas men erinrar om att KELP och KBP på grund av sin karaktär inte kan utgöra tillräcklig grund i dessa avseenden för planläggningen. I fråga om den av utredningen berörda samordningen mellan länsplaneringen och den kommunala fysiska planeringen anser länsstyrelsen att länsplaneringen kanske snarare bör ses som ett led även i den kommunala planeringen med hänsyn till att den utförs i samarbete mellan länsstyrelse och kommun. Länsprogrammct kan därför komma att fungera som gemen- samt underlag för både statlig och kommunal planering. Även Tranås kommun anser att samordningen med övriga planeringsformer inte har utvecklats tillräckligt.
Kalmar kommun anser att konfliktproblemen på programstadiet hade bort belysas som ett av de viktigaste problemen. Exempel på konflikt som man inte kan kompromissa om är den mellan t. ex. jordbruk och tätbebyggelse. De visade planexemplen synes enligt kommunen ha upprättats utifrån någon form av idealtillstånd planerings- och resurs- mässigt. Utredningen förutsätter för utarbetande av kommunplan att genomarbetade och heltäckande sektorplaner föreligger. Som exempel nämns sektorprogram för naturvård och bevaringsprogram för bebyg- gelsemiljöer. Dessa sektorplaner bör naturligtvis i sin tur vara baserade på de målformuleringar som angivits av kommunens ledning. Erfarenheterna från den kommunala vardagsverkligheten, anför kommunen, säger tyvärr att detta idealtillstånd aldrig uppnås på grund av exempelvis svåra konfliktavvägningar, brist på planeringsresurser, eller helt enkelt brist på resurser totalt. Politiska beslut måste därjämte fattas tid efter annan som strider emot aldrig så ambitiöst uppgjorda formuleringar av huvudmål. Det kommunala handlingsprogrammets nyckelroll i kommunplanens inledningsskede för all sektorsplanering, inklusive den fysiska, hade enligt kommunen bort bli belyst i betänkandet i samma omfattning som medborgarinflytandet. Att få fram kommunala handlingsprogram, som kan ge tillräckligt stöd och ledning för markanvändningsplanerna,
erfordrar stora utvecklingsinsatser. Liknande synpunkter anför Mönsterås kommun. ERU anser att förslaget kännetecknas av en anpassning av regelsystemet till den praxis som, åtminstone i flera av de större kommunerna, successivt vuxit fram. Utredningen anvisar emellertid inte de hjälpmedel som behövs för en mera integrerad samhällsplanering och som motsvarar de krav som kommer att ställas i morgondagens planeringssituation. Vad som i första hand saknas är enligt ERU en grundläggande analys av viktiga typer av beslutsproblem som kräver långsiktiga bedömningsgrunder och hur beslutsunderlaget i sådana fall bör vara beskaffat. Bedömningar och analyser av ortssystemets lång- siktiga utveckling utgör därvid en viktig grundsten. Mot bakgrund av en sådan analys bör enligt ERU hjälpmedlen — regelsystemet — utformas så att det förmår fungera i de beslutssituationer som efterhand uppstår.
Den sektorövergripande planeringen får enligt Nybro kommuns mening inte i sina utgångspunkter och grundprinciper som enbart fysisk plan kollidera med den egentliga planeringen av detta slag som nu på frivillighetens väg håller på att arbetas fram av kommunerna och som i sitt första stadium benämnes ”Gemensamma planeringsförutsättningar”. Den fysiska sektorövergripande planeringen får med andra ord inte styra den ekonomiska, utan måste ingå som en integrerad del i kommunens förvaltningsvis allomfattande målprogram.
Göteborgs förorters förbund framhåller att kommunalekonomiska och sociala bedömningar måste få en central roll i arbetet med kommun- planen. Detta bör på lämpligt sätt återspeglas i de ytterligare riktlinjer som kan komma att utarbetas. Liknande synpunkter anför länsstyrelsen i Örebro län samt Haninge och Uppsala kommuner. I förortsförbundets yttrande instämmer Ale, Härryda, Lerums, Kungälvs, Lilla Edets, Möln- dals, Partille, Stenungsunds, Vänersborgs och Öckerö kommuner.
Norrtälje kommun framhåller att planeringen måste utgå från politiskt beslutade mål. Det första steget i all samhällsplanering — oavsett vilket planeringsorgan det gäller — är att klart formulera sociala mål. Bygglagutredningen borde enligt kommunens mening ännu tydligare än som skett ha betonat programarbetets väsentliga roll, och föreskrifter om sådant arbete bör övervägas i den nya lagstiftningen. Kommunen anser nämligen att ett starkt betonande av programarbetet innebär en väsentlig förutsättning för den politiska styrningen av planeringsarbetet. På så sätt blir även riskerna för ökat tjänstemannainflytande och byråkratisering i planeringen mindre.
Riksantikvarieämbetet anser att till grund för planeringsbesluten bör ligga inventeringar och bevaringsprogram. En kulturhistorisk sektors— redovisning bör liksom andra sektorers självklart ingå i grundmaterialet vid planarbetet. De flesta kommuner saknar enligt ämbetet dock i dagsläget egen antikvarisk expertis för inventerings— och programarbete, och man torde här i regel få räkna med att länsmuséerna skall fungera som serviceorgan åt kommunerna. Organisationsmässigt är länsmuséerna väl lämpade att aktivt bistå kommunerna med inventeringar etc. under förutsättning att erforderliga ekonomiska och personella resurser kommer att finnas till deras förfogande. Också för övriga antikvariska
uppgifter i samband med bevaringsverksamheten, såsom kontroll etc., bör det enligt ämbetet vara naturligt att utnyttja sakkunskap från museerna. Institutionen för konstvetenskap vid Stockholms universitet anser det viktigt att stor uppmärksamhet ägnas även åt det första översiktliga inventeringssteget om man skall kunna undvika att bevarandeintressena inskränker sig till en avgränsad del av den totala tätortsmiljön, medan bebyggelsekaraktären successivt utplånas i andra delar. Det beskrivande inventeringsmaterialet bör i detta skede kompletteras med analyser av ortens historiska utveckling och av de faktorer som format den och gett bebyggelse och stadsplan dess specifika karaktär och identitet. De översiktliga inventeringarna bör enligt institutionen syfta till att beskriva denna stadskaraktär samt att nyanserat fånga bebyggelsens historiska och konstnärliga kvaliteter. Även Sundsvalls kommun understryker behovet av väl underbyggda kulturhistoriska inventeringar.
Länsstyrelsen i Blekinge län påpekar att den föreslagna kommunplan- läggningen kommer att ställa stora krav på tillgängligheten av aktuella utredningar och annat planeringsunderlag som rör markresurserna. Underlagsmaterialet för betydande delar av den föreslagna kommun- planens innehåll är emellertid enligt länsstyrelsens mening bristfälligt och i en del fall saknas sådant material helt. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser det angeläget att resultatet och erfarenheterna av länsinventeringen, länsplaneringen, den regionala trafikplaneringen, olika naturvårdsplane— ringar, den fysiska riksplaneringen och skilda sektororgans planering sammanställs och analyseras så, att de kan utgöra program- och beslutsunderlag. De aktiva insatser som detta förutsätter från länsstyrel- sens sida skulle kunna skapa bättre förutsättningar för den samråds- och serviceverksamhet som länsstyrelsen skall bedriva.
Kommunplanens innehåll Utredningen (betänkandet avsnitt 19.73)
I syfte att belysa frågan om kommunplanens innehåll ger utredningen i betänkandet en beskrivning av några väsentliga planläggningsfrågor som bör uppmärksammas i kommunplan. Till att börja med framhåller utredningen att förekomsten av rikszoner är av så grundläggande betydelse för planläggningsverksamheten inom kommunen att sådana alltid bör anges i kommunplanen. Av grundläggande intresse är vidare var ny samhällsbildande bebyggelse skall komma till stånd. I kommunplanen bör därför anges områden där samlad bebyggelse skall komma till och i vilken ordning sådana områden skall tas i anspråk. Av stor betydelse i sammanhanget är enligt utredningen också utvecklingen av industriom- råden.
Utredningen framhåller att turordning för genomförande ofta är av stor betydelse för samordning av utbyggnaden. Inom ramen för kommunplanen är det enligt utredningen naturligt att en redovisning lämnas för ordningsföljden mellan de förändringar av markanvändningen som avses komma till stånd i de fall en sådan turordning är av större
betydelse.
Utnyttjande av mark för spridd bebyggelse bör liksom f. n. föregås av planmässiga överväganden som i första hand bör göras i kommunplanen. Inom vissa områden där relativt koncentrerad bebyggelse bedöms kunna tillåtas kan det enligt utredningen finnas behov av mer ingående översiktliga bedömningar. Dessa bör ske i form av kommundelsplan. Föreskrift om upprättande av sådan plan för området skall då ges i kommunplanen, samtidigt som man ger anvisningar för kommundels- planens inriktning. För sådana fall då det bedöms möjligt att avstå från kravet på byggnadsplan anser utredningen att kommunplanen bör ange de områden och de bebyggelsetyper för vilka byggnadsplan kan undvaras.
! kommunplanen bör enligt utredningen vidare anges utvecklingen av viktigare trafikleder och andra platser för kommunikationsändamål. På grundval av kommunens trafikpolitiska målsättning, utförda invente- ringar och beräkning av trafikutveckling bör ges en beskrivning av trafikplanen för hela kommunen. Enligt utredningen bör turordning för utbyggnad anges även i dessa fall. I sådana fall då det råder osäkerhet om lokaliseringen av en väg, t. ex. då den skall utföras under den senare delen av kommunplanens giltighetsperiod, skall alternativa lägen kunna anges. Utredningen framhåller att reservationer av mark för vägar ofta kan ha ett mycket långt tidsperspektiv, längre än tio år. Även för sådana tänkta trafikleder bör kommunplanen visa markreservat.
Utredningen anser vidare att kommunplanen bör redovisa vilka områden som har eller bör ges speciell användning. Det gäller t. ex. vattentäkt med tillhörande skyddsområden, grustäkt och avfallshante- ring. I planen skall också anges sådana områden beträffande vilka det uttryckligen föreskrivs att ändringar som inkräktar på vissa angivna intressen inte får ske. Det är här enligt utredningen fråga om områden där den befintliga natur— eller bebyggelsemiljön på grund av sitt speciella värde bör vara föremål för långsiktigt bevarande. Bland de intressen som bör tillgodoses genom bevarandeföreskrifter nämner utredningen natur- vårds- och friluftsintressen. Även större sammanhängande bebyggelse- miljöer avses kunna skyddas genom att de anges särskilt i kommunplanen och att det därvid eller i kommundelsplan meddelas nödvändiga bestämmelser angående områdets utformning.
Utredningen anser att i planen bör kunna tas in också regleringar som från översiktliga markanvändningssynpunkter bör meddelas beträffande skogsbrukets inriktning, t. ex. riktlinjer för val av avverkningsformer och förbud mot hyggesplöjning.
Kommunplanens huvuduppgift att styra den efterföljande planlägg- ningen motiverar enligt utredningen att i planen bör kunna tas in bestämmelser som gör det möjligt att styra också själva planläggnings- arbetet. I kommunplanen bör därför kunna föreskrivas inom vilken tid det skall föreligga förslag till kommundelsplan eller byggnadsplan för vissa områden.
Remissinstanserna
Det stora flertalet av de remissinstanser som diskuterar frågan om kommunplanens innehåll framhåller att planen skall vara översiktlig och anser att de exempel utredningen anför tyder på en alltför hög detaljering. Kommunförbundet anser sig sålunda — framför allt mot bakgrund av utredningens exempel — inte kunna dela utredningens intentioner beträffande kommunplanens innehåll. Kommunförbundet anser att planen skall ange de stora dragen i markanvändningen på lång sikt och vara vägledande i fråga om lokalisering och dimensionering av bebyggelse och anläggningar i kommunen. Eftersom mera detaljerade planer (kommundelsplaner, byggnadsplaner) upprättas för tätorter, ex- temindustriområden etc., bör kommunplanen koncentreras till sådana typer av markanvändning som är av intresse att diskutera och behandla på kommunnivå. Markanvändningsanspråk och konflikter som t. ex. rör de enskilda tätorterna bör enligt kommunförbundet huvudsakligen be- handlas i kommundels— och byggnadsplaner. Förbundet anser att det exempel på kommunplan som redovisas i betänkandet uppvisar stora brister. Överblicken och belysningen av de stora frågorna försvinner genom en alltför långt gående uppdelning av kommunen i delområden. Kommunplanen behandlar åtskilliga frågor som med fördel bör överföras till kommundels— och detaljplaner. Kommunplanen bör enligt kommun- förbundets uppfattning vad beträffar detaljeringsgrad i huvudsak mot- svara de kommunöversikter och kommunomfattande markdispositions- planer som nu är under utarbetande i åtskilliga kommuner. Det bör vara en strävan att göra kommunplanen så enkel och så illustrativ som möjligt.
Kommunförbundets—uppfattFning i fråga om kommunplanens detalje- ringsgrad delas i allt väsentligt av näringsfrihetsombudsmannen, läns— styrelserna i Östergötlands, Kronobergs, Värmlands och Västmanlands län, Svenska arkitekters riksförbund samt Botkyrka, Eskilstuna (en minoritet), Kinda, Falkenbergs, Falu, Filipstads, Gislaveds, Helsingborgs Sjöbo, Tibro, Täby (en minoritet), Landskrona, Vilhelmina och Västerås kommuner.
Länsstyrelsen i Jönköpings län betonar vikten av att planerings— ambitionerna an passas till de lokala behoven. Enligt länsstyrelsen bör det ofta vara tillräckligt att i översiktliga planer dra upp ganska grova riktlinjer efter vilka olika markanvändningsfrågor bör lösas och att göra de närmare övervägandena vid den prövning som förutsätts ske i anslutning till varje särskild markanvändningsförändring. Länsstyrelsen anser att det föreslagna plansystemet dessbättre synes vara så flexibelt att en sådan anpassning är möjlig.
Som har framgått av bl.a. avsnittet om kommunplanens huvud- sakliga syfte och tidsperspektiv ställer sig en del remissinstanser tveksamma till möjligheten att med någon säkerhet kunna överblicka utvecklingen under den tid kommunplanen avses omfatta. Denna fråga har givetvis ett nära samband med bl.a. frågan om kommunplanens detaljeringsgrad, vilket också några remissinstanser påpekar. Till dessa hör
Västerås kommun som anser att den föreslagna detaljeringsgraden är starkt överdriven med tanke på det långa tidsperspektiv, de stora arealer och de vitt skilda verksamhetsområden som en kommunplan skall omspänna. Kommunen vill varna för en övertro på möjligheten både att överblicka och samordna mängden av detaljer och aspekter och att bedöma den fortsatta utvecklingen på alla punkter. För den enskilda kommunen kommer det också att te sig ytterst vanskligt att i ett enda beslut binda sig för ett så omfattande komplex av frågor som kommunplanen avses innehålla. Därtill kan man enligt kommunen befara att de stora kraven på en kommunplans innehåll liksom på dess handläggning medför så långa arbetsomgångar att planen hinner mista mycket av sin aktualitet innan den har trätt i kraft. Kommunen förordar därför väsentliga förenklingar beträffande kommunplanens innehåll. Även bostadsstyrelsen, länsstyrelsen iJönköpings län, Sveriges arkitekters riksförbund samt Filipstads, Gislaveds och Helsingborgs kommuner på- talar sambandet mellan detaljeringsgraden och planens varaktighet som ett reellt handlingsprogram under planperioden.
Fagersta kommun, som från sysselsättningssynpunkt är helt beroende av en stor industri, konstaterar att utgångspunkten i betänkandet är att så gott som varje form av markanvändning skall bli tillståndskrävande i någon form. Om således i kommunplan ingen ändrad markanvändning redovisas, erfordras ändring av kommunplan för att tillgodose ett uppkommet behov av ändrad markanvändning. Detta torde enligt kommunen kunna bli relativt vanligt i kommuner av Fagerstas typ. Kommunen är helt naturligt angelägen att få till stånd etableringar av kompletterande industri. Det är av denna anledning nödvändigt för kommunen att vara lyhörd för intresserade nyetablerade företags krav, vilka dock i den relativt långsiktiga kommunplanen är så gott som omöjliga att förutse. Det förutsättes vidare, anför kommunen, att i kommunplanen också skall tas ställning till tidsaspekten iplaneringen på ett relativt ingående sätt. Detta är återigen ett krav, som en enindustrikommun av Fagerstas typ har svårt att möta. Behovet av mark för framförallt bostadsbyggande men även för industri växlar enligt kommunen relativt snabbt i takt med stålkonjunkturerna. För att få belägg för detta erfordras endast en lO-årig tillbakablick. Under denna period har kraven på bostäder växlat mycket snabbt och för kommunen varit så gott som omöjliga att förutse. I kommunplanen skall regleras även behovet av vidare planläggning och byggnadslovspliktens omfattning, framhåller kommunen. Här skall till och med detaljerade föreskrifter för byggnadsutformningen kunna ges. Sammantaget ger detta en plan, som enligt kommunen fordrar ett ingående studium av kommunens delom- råden och som genom sin ambitionsnivå ställer mycket stora krav på kommunens personella resurser, bl. a. genom att den förutsätter ställningstaganden till en lång rad av frågor som kräver ingående kunskaper och innebär komplicerade avväganden.
Krav på högre detaljeringsgrad i kommunplanen framförs av industri- verket. Mot bakgrund av det exempel på kommunplan som redo- visas i betänkandet konstaterar verket att den existerande industri-
strukturen kommer att beskrivas mycket summariskt. En sådan typ av redovisning gör det enligt verket inte möjligt att bedöma exempelvis den nuvarande industrins inverkan på vatten- och luftrecipienterna eller lokaliseringspolitiska effekter vid en industriell utbyggnad eller nyetable- ring. Verket anser att kommunplanen eller, om kommundelsplan upprättas, denna skall kunna fungera som underlag för olika myndig- heters (AMS, planverket, industriverket m.fl.) planering, som underlag för företagens planering vid utbyggnad eller nyetablering av industri i viss kommun och som verkställare och informationsgivare till den fysiska riksplaneringen. Den föreslagna utformningen ger enligt verkets uppfatt- ning inte planinstituten en sådan funktion. För detta krävs att dessa planer vad avser industrisektorn görs väsentligt mer detaljerade och utformas så att jämförelser mellan kommuner blir möjliga. RRV anser det vara av vikt att kommunplanen blir så utförlig och väl genomarbetad, att dess innehåll kan utöva ett reellt in- flytande på efterföljande planer. Detta är nödvändigt om avsedda fördelar med en total översiktlig planläggning skall kunna uppnås. Med nuvarande ekonomiska och personella resurser föreligger enligt verket risk för att särskilt mindre kommuner tvingas nöja sig med kommun- planer av så summarisk karaktär, att bygglagutredningens intentioner endast blir formellt förverkligade. En vagt formulerad kommunplan torde resultera i att det snabbt uppstår behov av ett större antal kommundels- planer. Detta skulle, framhåller verket, medföra en väsentligt ökad arbetsbörda för samtliga instanser som deltar i planläggningen. Samtidigt torde allmänhetens faktiska möjligheter till insyn och inflytande minska. Som har redovisats i avsnittet angående förslag till nytt plansystem anser verket att vissa grundläggande krav beträffande kommunplanens innehåll, kvalitet och detaljeringsgrad bör anges i blivande lagstiftning. Med hänsyn till de betydande kostnader för det allmänna som planläggningsreformen torde medföra framhåller verket som angeläget att den nya typen av översiktlig planläggning också ger ett faktiskt resultat, som i rimlig mån motsvarar de resurser, som planarbetet tar i anspråk.
Svenska kommunal-tekniska föreningen hälsar med tillfredsställelse förslaget att genom bevaringsplaner skydda byggnader eller områden som har betydande kulturhistoriskt eller miljömässigt värde mot icke önskvärda förändringar. Utredningens förslag att efter grundliga inventeringar välja ut särskilda bevaringsområden — och härvid ge begreppet ”kulturhistorisk” en vid tolkning — synes enligt föreningen vara i god överensstämmelse med den breda opinion som växt sig stark under senare år. Liknande synpunkter anför riksantikvarieämbetet, bostadsstyrelsen samt Orusts och Sundsvalls kommuner. MUS -65 anför att det vid en jämförelse med existerande plansystem kan synas märkligt att exempelvis detaljerade bevaringsan- visningar föreslås kunna inskrivas i kommunplan. Med den flexibilitet som skisseras i förslaget är det dock helt logiskt att delar av kommunen som inte omfattas av kommundelsplaner ges sina långsiktiga och stundom detaljerade förutsättningar i kommunplanen. Skulle man dock i den fortsatta lagbearbetningen finna att kommunplanen bör reserveras för enbart översiktliga och principiella ställningstaganden, måste enligt MUS
-65 krävas att kommundelsplaner med oinskränkt giltighetstid upprättas för alla bevaringsområden i kommunen. MUS —65 och länsstyrelsen i Östergötlands län påpekar att utredningsförslaget innebär att i kommun- plan och kommundelsplan skall kunna anges områden inom vilka särskilda hänsyn skall tas till kulturminnesvårdens intresse och att ”större sammanhängande bebyggelsemiljöer” därvid skall kunna skyddas. MUS -65 och länsstyrelsen framhåller att även enstaka byggnader och begränsade områden kan ha sådana kvaliteter att de bör skyddas utan att vara kvalificerade för byggnadsminnesförklaring. Bevaringsområde bör således kunna utgöras av endast en fastighet.
Stockholms läns landstings förvaltningsutskott (en minoritet) finner det tillfredsställande att kommunplanen enligt utredningsförslaget skall innehålla bl. a. en beskrivning av trafikplanen för hela kommunen och en redogörelse för vilka områden som behöver tas i anspråk för kollektiv- trafik m. m. Utskottet finner det önskvärt att i kommunplanen ingår en kollektivtrafikplan med angivelse bl. a. av principiella busslinje- sträckningar, terminaler etc. Kommunförbundet anser att trafik- lagstiftningen behöver ändras för att förslaget beträffande samord— ning av markplanering och trafikreglering skall kunna genomföras. De intentioner beträffande trafikfrågorna som en fysisk plan inrymmer kan inte förverkligas utan styrmedel givna i trafiklagstiftningen och vilka liksom andra genomförandemedel ligger i kommunens hand. Det är enligt kommunförbundet väsentligt att trafikfrågorna kan lösas i enlighet med de idéer som präglat planarbetet, om man skall kunna åstadkomma en god bebyggelsemiljö. En garanti för att så skall kunna ske är att beslutanderätten tilläggs kommunerna.
Länsstyrelsen i Hallands län anser det viktigt att områden med högvärdig åkermark, som för framtiden bör bevaras förjordbruk särskilt anges i kommunplanen. Erfarenheten talar dessutom för att förbud mot matjordstäkt bör föreskrivas inom dessa områden. Lantbruksstyrel- sen påpekar att samhället i annat sammanhang ställer hårda effektivitets- krav på de areella näringarna och att det därför är angeläget att den normalt organiserade jordbruksproduktionen i största möjliga utsträck- ning kan bedrivas utan hämmande inskränkningar i områden som i första hand reserverats för dessa näringar. För dessa områden bör i de föreslagna kommun- och kommundelsplanerna klart anges vilka restriktioner de areella näringarna ställer på annan verksamhet, bebyggelse etc. När det gäller skogsskötseln delar 1973 års skogsutredning bygglagutredningens uppfattning att i översiktliga planer bör kunna pekas ut de områden som är av särskild betydelse från landskapssynpunkt eller för friluftsliv och rekreation. I planerna bör emellertid inte # som bygglagutredningen föreslår — anges några närmare riktlinjer för skogsskötseln utan endast för vilket huvudsakligt naturvårdsändamål området har betydelse, t. ex. landskapsskyddssynpunkt eller friluftsliv och rekreation. Skogsutredning— en anser att det i stället bör ankomma på skogsvårdsstyrelsen att efter samråd med kommunen meddela de närmare föreskrifterna för anpass- ningen av skogsbruket till det sålunda uppgivna huvudsakliga ändamålet för användningen av ett visst område.
Att man skall kunna ta in riktlinjer för val av avverkningsformer när det gäller skogsbruket eller föreskriva förbud mot plantering av skog på öppen mark eller slå fast att viss mark skall förbehållasjordbruksändamål anser Enköpings kommun vara helt i linje med kommunplanens huvuduppgift att vara styrande för efterföljande planläggning och andra beslut i markanvändningen.
Länsstyrelsen i Malmöhus län, som i stort ansluter sig till vad som allmänt sägs om planens innehåll, understryker starkt förslaget om turordning för genomförandet, vilket kan ge vissa garantier för att en samordning med andra planer verkligen blir av. Länsstyrelsen anser sig böra acceptera att det i en kommunplan kan vara nödvändigt att hålla öppen en möjlighet till alternativa angivelser av ett områdes användning men förutsätter att det skall kunna ske endast i undantagsfall, eftersom det för markägarna är ett vitalt intresse att få så klara besked som möjligt i markanvändningsfrågan. Också vägverket tar upp förslagen om tur- ordning och alternativa angivelser. I motsats till länsstyrelsen noterar vägverket möjligheten till alternativa angivelser med tillfredsställelse. Vägverket framhåller att markreservat för vägar ofta måste ses i ett långt tidsperspektiv. ] de fall inga utredningar föreligger är det inte möjligt att i kommunplanen ange annat än principsträckningar och ungefärliga lägen för vägarna. Turordningen för genomförandet är enligt vägverket ofta av stor betydelse för bebyggelse- och trafikledsplaneringen. En tidsmässig samordning är nödvändig för att garantera en tillfredsställande transport- försörjning av nya bebyggelseområden redan då de tas i bruk. Vägverket vill dock fästa uppmärksamheten på att tidpunkten för utbyggande av statsvägar och statskommunvägar är beroende av medelstilldelningen och prövas i samband med att flerårs- resp. fördelningsplan upprättas. Borlänge kommun anser att kommunplanen bör innehålla flera alternativ som också belyser konsekvenserna för kommunens ekonomi. Stadsmiljö- gruppen i Stockholm förordar alternativa utvecklingslinjer i planen vad gäller viktiga frågor som t.ex. energiförsörjning och trafikstruktur. Sundsvalls kommun är emot att tidsföljden för genomförande av planförslagen skall behöva anges. Det kan enligt kommunen medföra hinder att övergå till annat område, om det visar sig finnas svårigheter att fullfölja planerna inom ett område som skulle ligga före i tidsföljden. Länsstyrelsen i Norrbottens län tillstyrker att den tidsmässiga aspekten införs i planredovisningen på föreslaget sätt men förutsätter därvid att redovisningen av tidsföljden inte ges absolut karaktär, eftersom risken i så fall skulle vara uppenbar för en låst planering som skapar onödig byråkrati och handlingsförlamning.
Förslaget att i kommunplanen skall anges för vilka områden kommundelsplan skall upprättas förutsätter enligt Kommunförbundet i praktiken att kommunplanen revideras årligen. I en kontinuerligt bedri- ven planeringsprocess är det inte praktiskt möjligt att åratal i förväg avgränsa områden för vilka kommundelsplan skall upprättas. Enligt kommunförbundet torde det däremot — i likhet med i nu pågående arbeten med kommunöversikter — vara möjligt att i kommunplanen schematiskt avgränsa olika utredningsområden. I det kommande utred-
ningsarbetet bör sedermera, då underlag härför utarbetats, avgränsas områden inom vilka förändringar av markanvändningen skall ske och för vilka kommundelsplaner bör upprättas. Länsstyrelserna [ Hallands och Värmlands län ifrågasätter lämpligheten av att i kommunplanen precisera inom vilken tid det skall föreligga förslag till kommundelsplan eller byggnadsplan för olika områden. Göteborgs förorters förbund anser att i kommunplan borde kunna
anges för vilka områden kommundelsplan skall kunna fastställas av kommunfullmäktige. Ett obligatoriskt statligt godkännande av kommun- delsplan medför en onödig behandlingsgång och risk för tidsfördröjning i planeringsprocessen. Samma förslag förs fram av Ale, Härryda, Kungs- backa, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Marks, Partille, Stenungsunds, Vänersborgs och Öckerö kommuner.
Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att möjligheterna att i kommunplanen differentiera planläggnings- och prövningskraven inom olika delområden ger god anpassning till de mycket varierande förhållanden som kan råda inom en kommun. Enligt länsstyrelsen kan svårigheter möjligen föreligga att fixera lämpliga avgränsningar för de olika delområdena. För kommundelsplaner och byggnadsplaner kan det i många fall vara svårt att bestämma de områden, som skall behandlas utan ingående och tidsödande studier. Länsstyrelsen anser att det därför bör finnas möjlighet till enkel omprövning av delområdenas avgränsning, i vart fall där kommundelsplan skall upprättas.
Länsstyrelserna i Malmöhus och Västmanlands län förordar att ställningstaganden till lokalisering av större elektriska högspänningsled— ningar och transformatoranläggningar skall föregås av prövning i kommunplanesammanhang. Umeå kommun anser att det kommunala inflytandet på tillkomsten av kraftledningsgator och andra anläggningar som ingår i den s. k. infrastrukturen, bl.a. kraftverk och vattenledningar, bör vidgas och bli av minst samma omfattning som föreslås beträffande allmänna vägar.
Länsstyrelsen i Skaraborgs län erinrar om bestämmelserna i BL och BS om förbud mot bebyggelse till hinder för försvaret, luftfart m.m. och framhåller att bestämmelser av motsvarande innebörd måste ingå i blivande lagstiftning. ÖB uppfattar utredningens förslag så att frågor om sådant förbud skall tas upp och regleras i samband med upprättandet av kommunplan eller kommundelsplan. En sådan lösning torde enligt ÖB vara mindre lämplig, enär huvuddelen av berörda anläggningar är av hemlig natur.
Kommunplanens effekter gentemot markägare Utredningen (betänkandet avsnitt 19.7.5)
Kommunplanen är inte avsedd att grunda någon rätt till förändrad markanvändning. För detta krävs enligt det system utredningen föreslår detaljerad planläggning eller beslut enligt annan lagstifning eller i vissa fall enbart byggnadslovsprövning. Skall markens användning enligt kommun-
planen förändras föreslås gälla att marken i avbidan på plangenomföran- det skall få användas på samma sätt som tidigare. Enligt utredningen kan det ibland finnas behov av att kunna föreskriva inskränkningar i möjligheterna att fortsätta en pågående markanvändning för att säkerställa plangenomförandet. l kommunplanen bör därför kunna tas in bestämmelser av sådant slag, t. ex. rörande avverkning och schaktning inom områden som skall bebyggas. Planen skall däremot inte ha några expropriativa effekter.
Utredningen föreslår för att säkerställa användning av exploaterings- avtal att regler införs om tvångsinlösen mellan fastighetsägarna eller bildande av exploateringssamfällighet. För att åstadkomma bästa möjliga utgångspunkt för efterföljande kommundels- eller byggnadsplanläggning bör enligt utredningen bestämmelser härom kunna ges i kommunplanen.
Eftersom kommunplan inte grundar byggnadsrätt eller annan rätt till ändrad markanvändning, kan det enligt utredningen inte bli aktuellt med någon ersättningsskyldighet för det allmänna till följd av att kommun- planen efter ändring anger ett lägre markutnyttjande än vad som framgår av kommunplanen. Om emellertid kommunplanen för vissa områden ges sådant innehåll att den hindrar eller försvårar fortsatt användning av mark eller bebyggelse för ändamål för vilket marken eller bebyggelsen dittills har utnyttjats är det enligt utredningen tydligt att planen ger upphov till en intrångseffekt. För sådana situationer bör enligt utredningen finnas regler om kompensation till fastighetsägaren och om rätt för denne att begära inlösen. Utredningen föreslår därför att om föreskrifter i kommunplanen medför avsevärt intrång i pågående användning av mark och byggnader, ägaren skall ha rätt till ersättning av kommunen. Uppkommer synnerligt men skall kommunen vara skyldig att lösa marken eller byggnaden.
Remissinstanserna
Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i fråga om kommunplanens effekter gentemot markägare anser att planen inte bör grunda rätt till ersättning eller inlösen. Planverket föreslår sålunda att kommun- planens översiktliga och programmässiga karaktär bör markeras genom att den inte i något fall görs direkt inlösen- eller intrångsgrundande. I kommunplan bör för olika delområden kunna anges i vad mån sådana inskränkningar i markanvändningen som markägare ändock skall tåla utan ersättning skall tillämpas. [ kommunplan härutöver markerade inskränkningar får då ses som anvisningar vilka inte blir rättsligt gällande gentemot enskild markägare om de inte fullföljs genom kommundelsplan eller beslut enligt annan lagstiftning, t. ex. naturvårdslagen. Enligt planverket skulle därigenom också undvikas de tveksamheter kommuner- na hittills känt inför heltäckande översiktlig planläggning med hänsyn till osäkerheten om de ekonomiska konsekvenserna vad gäller ersättningar av olika slag till markägare. Länsstyrelserna i Uppsala, Skaraborgs och Gävleborgs län, kommunförbundet (en minoritet), SACO, Svenska arki- tekters riksförbund, Helsingborgs, Landskrona, Stockholms, Sunne,
Säffle, Umeå och Uppsala kommuner delar planverkets uppfattning att kommunplanen inte bör vara inlösen- eller intrångsgrundande.
Bostadsstyrelsen framhåller att vad som avses med avsevärt intrång synes vara en svår fråga att avgöra. Med hänsyn härtill torde kommunerna vid sin översiktliga planläggning bli försiktiga med att ge planen ett sådant innehåll att pågående användning försvåras. Detta kan enligt styrelsen i många fall vara till nackdel för en miljöanpassad översiktlig planering. En regel av detta slag torde emellertid vara behövlig för att tillgodose rimliga krav på en fungerande fastighetsmarknad. För att öka kommunernas benägenhet att vid behov upprätta kommunplaner med ett innehåll som i vissa avseenden kan innebära avsevärt intrång i pågående markanvändning, anser bostadsstyrelsen att staten bör kunna lämna ekonomiskt stöd till kommunerna i sådana situationer där det med hänsyn till ett riksintresse kan anses vara befogat med ett sådant intrång.
När mark tas i anspråk för gator eller andra allmänna ändamål inom tätbebyggelse, torde det enligt lantmäteristyrelsen i allmänhet liksom hittills bli aktuellt med ett kommunalt ansvar. En ersättningssituation där utredningens förslag aktualiserar en förskjutning av ersättningsansvaret från stat till kommun, anför styrelsen, är då åtgärder vidtas eller byggnadslov vägras av naturvårdsskäl med påföljd att pågående mark— användning avsevärt försvåras. Styrelsen erinrar om att den princip som avspeglas i nuvarande byggnads- och naturvårdslagar innebär att ersättningsansvaret ligger på staten, om statlig myndighet har befogenhet att besluta i en markanvändningsfråga och på kommun om kommunal myndighet beslutar. Denna princip bör enligt styrelsen fullföljas i den nya lagstiftningen. Utredningsförslaget medför emellertid att kommuner- na komrner att ställas inför nya ekonomiska åtaganden, eftersom det inte kommer ifråga med ersättningsskyldighet för staten annat än inom naturreservat eller inom sådana delar av rikszon där Kungl. Maj :t utnyttjar sin befogenhet att utfärda planbestämmelser i strid mot kommunens planförslag. [ den mån de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna inte anses godtagbara, bör enligt styrelsen justeringari den föreslagna fördelningen av beslutanderätten diskuteras. Frågan tas upp också av Gislaveds och Ljungby kommuner som anser att en klar gränsdragning mellan kommunens och statens skyldigheter måste komma till stånd. Kommunal ersättningsskyldighet kan enligt Ljungby kommun få den verkan att man undviker att ta upp exempelvis naturvårdsobjekt i kommunplan för att undvika ersättningsanspråk.
Bodens, Luleå, Piteå och Älvsbyns kommuner anser att det torde vara i linje med expropriationslagens intentioner att helt slopa tillståndspröv— ningen till expropriation i de fall att kommunen ien kommunplan anger att visst område behövs inom viss tid för kommunens expansion. Expropriationsmöjligheten kan enligt dessa kommuner däremot finnas kvar för de fall att kommunen vill komma i besittning av mark, som under den första tioårsperioden inte beräknas tas i anspråk för