SOU 1979:66

Ny plan- och bygglag

Till Statsrådet och chefen för bostadsdepartementet

Den 16 november 1978 bemyndigade regeringen chefen för bo- stadsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utforma förslag till en ny byggnadslagstiftning mot bakgrund dels av bygglagut- redningens förslag i betänkandet (SOU 1974:17) Markanvändning och byggande och remissbehandlingen därav. dels av det arbete som dittills hade utförts av en särskild arbetsgrupp inom bostadsdepartementet. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen samma dag som utreda- re statssekreteraren Karl Gustaf Scherman som fr. o. m. november 1976 lett motsvarande arbete inom departementet.

Utredningen har antagit namnet PBL-utredningen. Den nyss nämnda arbetsgruppen har biträtt i arbetet med detta betänkan- de. Gruppen har letts av rättschefen i bostadsdepartementet Lars Uno Didön och jämte honom bestått av hovrättsassessorn Per Eklund. sekreteraren Gunnar Ericsson. fastighetsrådet Bertil Hall. tekniske direktören Peter Heimbärger. stadsplanearkitekten Carl Lignell. departementssekreteraren Lars Magnusson. hovrättsassessorerna Stefan Molander och Lars Örbrink samt. fr. o. m. februari 1979. avdelningsdirektören Tommy Österberg.

I arbetet. och direkt knutna till dess ledning. har också deltagit f. överdirektören Helmer Wallner. biträdande överlantmätaren Torsten Sand- berg samt. fr. o. m. januari 1979. sekreteraren Helena Bargholtz.

Under utredningsarbetet har ett omfattande samråd ägt rum med sakkun- niga inom myndigheter och organisationer.

Med avlämnandet av detta betänkande är utredningsuppdraget slutfört.

DelZ Räittelseblad till SOU 1979:66

Sid. 249 rad 29. Står: dignitet med beaktande av behovet av friytor i tätorternas omnejd Skall vara: dignitet. med beaktande av behovet av friytori tätorternas omnejd.

Sid. 309 rad 8. Står: sammanfattades Skall vara sammanfattas Sid. 410 rad 42. Står: avsnitt 7 Skall vara: avsnitt 9

Sid. 438 rad 2. Står: (KVK) Skall vara (KVL)

Sid. 462 rad 12. Står: sedan Skall vara: redan

Sid. 552 rad 17. Står: något absolut förbud Skall vara: någon absolut

skyldighet Sid. 647 rad 28. Står: överlåta Skall vara: underlåta Sid. 676 rad 15. Står: skälig Skall vara: oskälig

Omslaget är utfört av Jan Bohman efter ide av Stig Oveland och Tommy Österberg Fotografi på omslaget: Lantmäteriverket 1978 Jernström Offsettryck AB

lSBN-9-l—38-95095r6 01% 3.12"— : 4; ISSN 0375-250 K Gotab. Stockholm 1979

Till Statsrådet och chefen för bostadsdepartementet

Den 16 november 1978 bemyndigade regeringen chefen för bo- stadsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utforma förslag till en ny byggnadslagstiftning mot bakgrund dels av bygglagut- redningens förslag i betänkandet (SOU 1974:17) Markanvändning och byggande och remissbehandlingen därav. dels av det arbete som dittills hade utförts av en särskild arbetsgrupp inom bostadsdepartementet. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen samma dag som utreda- re statssekreteraren Karl Gustaf Scherman som fr. o. m. november 1976 lett motsvarande arbete inom departementet.

Utredningen har antagit namnet PBL-utredningen. Den nyss nämnda arbetsgruppen har biträtt i arbetet med detta betänkan- de. Gruppen har letts av rättschefen i bostadsdepartementet Lars Uno Didön och jämte honom bestått av hovrättsassessorn Per Eklund. sekreteraren Gunnar Ericsson. fastighetsrådet Bertil Hall. tekniske direktören Peter Heimbärger. stadsplanearkitekten Carl Lignell. departementssekreteraren Lars Magnusson. hovrättsassessorerna Stefan Molander och Lars Örbrink samt. fr. o. m. februari 1979. avdelningsdirektören Tommy Österberg.

I arbetet. och direkt knutna till dess ledning. har också deltagit f. överdirektören Helmer Wallner. biträdande överlantmätaren Torsten Sand- berg samt, fr. o. m. januari 1979. sekreteraren Helena Bargholtz.

Under utredningsarbetet har ett omfattande samråd ägt rum med sakkun- niga inom myndigheter och organisationer.

Med avlämnandet av detta betänkande är utredningsuppdraget slutfört.

Stockholm i september 1979

Karl Gustaf Scherman /Lars Uno Didön

0 InnehaH Förkortningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Dell Författningsförslag 1. Förslag till plan- och bygglag . . . '. . . . . . . . . . 21

Försla avdelningen 1kap. Inledande bestämmelser . . . . . . . . . . . 21

Andra avdelningen 2. kap. Allmänna riktlinjer för planläggning och tillståndsprövning

enligt denna lag . . . . . . . . . . . . . . . 23 3 kap. Särskilda bestämmelser om riksintressen . . . . . 24 4 kap. Sarskilda bestämmelser om bebyggelsemiljöns utform-

ning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

5 kap. Särskilda bestämmelser om placeringen inom tomt och ut- formningen av byggnader och anläggningar. ordnande av tomt

m.m. . . 27 6 kap. Särskilda krav beträffande vissa befintliga byggnader. un- derhåll m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Tredje avdelningen 7 kap. Marköversikt . . . . . . . . . . . . . . . 32 8 kap. Områdesplan . . . . . . . . . . . . . . . 35 9 kap. Detaljplan . . . . . . . . . . . . . . . . 36 10 kap. Markförordnande . . . . . . . . . . . . . . 41 11 kap. Vissa frågor om plangenomförande . . . . . . . 42 12 kap. Regionplanering . . . . . . . . . . . . . . 46 Fjärde avdelningen 13 kap. Tillståndsprövning . . . . 48 14 kap. Byggnadsnämnd byggnadsarbete och tillsyn m. m.. . 55 15 kap. Påföljder. ingripanden m. m. . . . . . . . . . . 59 16 kap. Åtgärdsförelägganden m. m. . . . . . . . . . . 63 F emre avdelningen 17 kap. Underställning . . . . . . . . . . . . . . . 64 18 kap. Besvär . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 19 kap. Planföreläggande . . . . . . . . . . . . . . 70

Sja'rle avdelningen 20 kap. Ersättningsbestämmelser . . . . . . . . . . . 70

Sjunde avdelningen

21 kap. Övergångsbestämmelser . . . . . . . . . . . 73 2. Förslag till lag om ändring i expropriationslagen (19721719). . 75 3. Förslag till lag om ändring i fastighetsbiIdningslagen

(1970: 988) . . . . . 80 4. Förslag till lag om ändring | anläggningslagen (1973: 1149). . 87 5. Förslag till lag om ändring | lagen (l973:l 150) om förvaltning av

samfälligheter. . . . . . . . . . . . 93

6. Förslag till lag om ändring 1 lagen ( 1973: ] 152)om förmånsrätt för fordringar enligt lagen (l973:1 150) om förvaltning av samfällig-

heter. . . . 94 7. Förslag till lag om ändring' | ledningsrättslageh (1973: 1144). . 95 8. Förslag till lag om ändring ijordabalken. . . . . . 97 9. Förslag till lag om ändring | civilförsvarslagen (1960: 74. . . 97 10. Förslag till lag om ändring | väglagen( (197l:948). . . . . . 99

l 1. Förslag till lag om ändringi lagen ( l957:259)om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats. m. m. . 105 12. Förslag till förordning om ändring i tcrrängtraftkkungörelsen (1972z594). ..... . . . . . .. .. . . . 106 13. Förslag till förordning om ändring | te|rangkornmgslowrdnmgen (1978 594). . . . . . . . . 106 14. Förslag till lag om ändring | lagen (1960. 690) om byggnadsmin- nen. 107 15. Förslag till lag om ändring i lagen (1942:350) om fornminnen. 109 16. Förslag till lag om ändring i naturvårdslagen (1964z822). . . 109 17. Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429). . . 117 18. Förslag till lagom ändring i lagen(l970:244)om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. . . . . . . . . . . 118 19. Förslag till lag om ändring i lagen (1976838) om allmänna fjärrvärmeanläggningar. . . . . . . . . 120 20. Förslag till lag om ändring | gruvlagen (1974: 342). . . . . 121 21. Förslag till lag om ändring' | lagen (l974:890) om vissa mineral— fyndigheter. . . . . 122 22. Förslag till lag om ändring' | miljöskyddslagen (1969: 387). . 123 23. Förslag till lag om ändring | bostadssaneringslagen (19733531). 124 24. Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörled- 125 ningar.. . . . . . .

25. Förslag till lag om .mdr1ng1lagen(l972: 71 s. l)innefattande vissa 126

bestämmelser om elektriska anläggningar.

Sammanfattning.................129

1. Inledning 1.1 Reformerefterår 1974 . . . . . . . . . . . . . . 185

1.2 Lagteknisklösning . . . . . . . . . . . . . . . 186

1. 3 Reformbehov

2.2

2.3 2.4 2.5 2.6

2.7 2.8

1.3.1 Ombyggnad och förnyelse

1.3.2 Stat— kommun enskild

1.3.3 Lagstiftningens allmänna inriktning 1.3.4 Översiktsplaner 1.3.5 Detaljplaner 1.3.6 Plangenomlörande 1.3.7 Särskilda frågor 1.3.8 Lagsystematik

Allmänna principer

Begreppet samhällsplanering . 2.1.1 Allmänt om samhällsplanering

2.1.2 Allmänt om fysisk planering . . . .

Den kommunala fysiska planeringens samordning med annan kommunal planering Riktlinjer för plansystemet

Medborgarinflytande . . . . .

Statens inflytande på den kommunala planeringen

Lagens uppbyggnad och räckvidd

26. 1 Allmänt . .

2.62 PBL:sstruktur ...... . ... PBL: s förhållande till andra lagar som styr markanvändningen PBL:s räckvidd

Motivering till första avdelningen (Avsnitt 3) 3 3.1 3.2

Inledande bestämmelser Inledande bestämmelser i BL Överväganden och förslag 3.2.1 Lämplig samhällsutveckling . 3.2.1.1 Hushållning med naturresurser 3.212 Bebyggelseresurser 3. 2. l. 3 Övriga resurser 3.2.2 Planering . . . 3.2.3 Materiella krav till grund för planer och tillståndsbe- slut . . . . . . . 3.2.4 Begreppet pågående markanvändning 3.2.4.1 Allmänt . . 3.2.4.2 Grundläggande definition av begreppet 3.2.4.3 Närmare om effekterna från allmän syn- punkt . . . . . 3.2.5 Tillämpande myndigheter m.fl.

Motivering till andra avdelningen (Avsnitt 4—8) 4

4.1 4.2

Allmänna riktlinjer för planläggning och tillstånds- prövning Gällande ordning

BLU. s förslag och remissutfallet

187 188 188 189 190 190 191 191 193

195 195 197

199 200 201 202 202 202 204 205 206

209 209 209 210 211 211 212

213 215 215 217

220 221

245 245

Del 2

4.3

5.1 5.2 5.3

6.1 6.2 6.3

7.1 7.2 7.3

8.2

SOU l979:66 Överväganden och Förslag 246 4.3.1 Några utgångspunkter . . 246 4.3.2 Allmänna mål för beslutsfattandet 248 4.3.3 Vissa särskilda bevarandeintressen . . . . 250 4.3.4 Förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen 252 Särskilda bestämmelser om riksintressen Gällande ordning 255 BLU: s förslag och remissutfallet 255 Överväganden och förslag 256 5.3.1 Allmänna utgångspunkter 256 5.3.2 Riksintressena . . 257 5.3.3 Precisering av riksintressena . . 257 5.3.4 Riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen 258 5.3.5 Strandskyddet . . . . . . . . . . 260 5.3.6 Uppgiftsfördelningen mellan riksdagen och regeringen 261 Särskilda bestämmelser om bebyggelsemiljöns ut- formning Gällande ordning . . . 263 BLU:s förslag och remissutfallet 263 Överväganden och förslag 264 6.3.1 Några utgångspunkter 264 63.2 Bebyggelsemiljöns utformning 265 Särskilda bestämmelser om placeringen inom tomt och utformningen av byggnader, anläggningar, ord- nande av tomt m. m. Gällande ordning . . 269 BLU. s förslag och remissutfallet 269 Överväganden och Förslag . . . . 270 7.3.1 Byggnader och anläggningar m.m. 270» 7.3.2 Tomt m.m. 279 Krav på befintliga byggnader, underhåll m. m. Krav på befntliga byggnader m.m. 283 8.1.1 Överväganden och förslag . . . . . . 284 8.111 Förbättring i samband med ändring av en byggnad . . . . . . . . . . 286

8.112 Förbättring utan samband med annan ändring av en byggnad 286 81.13 Den yttre miljön 288 Underhåll av byggnader m. m. 290 8.2.1 BLU:s förslag m. m. 290 8.2.2 Överväganden och förslag 290 8.221 Byggnader i allmänhet 290

SOU 1979:66 8.222 8223 8.2.2.4 8.2.2.5 8.3

Byggnader med särskilt bevaringsvärde Anläggningar .

Underhåll av tomter m. m. . Rivning av skadade byggnader m.m.

Ingripanden med krav på förbättringar underhållsåtgärder

m. m.

Motivering till tredje avdelningen (Avsnitt 9—16) 9 9.1 9.2 9.3

10 10.1 10.2 10.3

Marköversikt Gällande ordning. Nuvarande kommunomfattande planer BLU:s förslag och remissutfallet Överväganden och förslag 9.3.1 Innehåll 9.311 9.312 9. 3. l. 3

Markanvändningsreglering i marköversikt Strukturfrågor . . . Regler om efterföljande planläggning

9.3.2 Rättsverkan 9.321 9.322 9.323 9.324

Avskarande av underställningsr'ätt Rättsliga effekter för enskilda Frågor om tillståndsplikt Genomförandefrågor

9.3.3. Handlingar 9.3.4 Förfarandet 9.341 9.342 9343 9344 9.345 9.346

Områdesplan

Allmänt . Kommunstyrelsens roll Program

Samråd

Utställning Antagande

Gällande ordning. Nuvarande planer på mellannivå BLU:s förslag och remissutfallet Överväganden och förslag 10.31 Innehåll 10. 3. 2 Rättsverkan

10.321 10.322

Avskarande .|v underställningsrätt Rättsliga effekter för enskilda

10.3.3 Handlingar 10.3.4 Förfarandet 10.3.4.1 10.342 10.343 10.344 10.345

Ansvar m. m. Program Samråd Utställning Antagande

293 293 294 294

295

301 302 303 305 305 306 307 307 307 309 310 310 310 311 311 312 312 312 313 314

317 318 319 320 321 321 321 322 323 323 323 324 324 324

SOU [979266 11 Detaljplan 11.1 Nuvarande förhållanden . . . . . . . . . . . . . 327 11.2 BLU: s förslag och remissutfallet . . . . . . . . . . 328 11.3 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . 328 11 3.1 Allmänna krav på projekteringsstyrande planläggning 328 11.3. 2 Rättsverkan . . . . . . . . . . . 330 1 1.321 Formellt detaljplanekrav och dess rättsverkan. Begränsningar för detaljplanläggningen . . 330 11.322 Detaljplanens expropriativa effekter . . . 335 11323 Detaljplanens rättsverkan i övrigt . . . . 338 11.3.3 Innehåll . . . . . . . . . . . . . . . . 339 11.331 Detaljplanens innehåll i stort . . . . . 339 11.332 Markens ändamål. Huvudman för allmän plats . . . . . . . . . . . . . . 341 11.333 Exploateringens intensitet . . . . . . 342 11.334 Miljöns utformning m.m. . . . . 343 11.335 Tekniskt utförande samt skydds- och säker- hetsfrågor . . . . . . . . . . . . 344 11.336 Planreglering av genomförandet . . . . 344 11.337 Särskild reglering av tillståndsprövningen . 348 11. 3. 4 Handlingar . . . . . . _ . . . . . . . . 349 11. 3 5 Förfarandet . . . . . _ . . . . . . . . 349 11. 3.5.1 Normalförf'arande't . . 349 11. 3.5.2 Särskilt förfarande vid enke'l detaljpl'arieänd- ring . . . . . . . . . . . . . . 351 12 Markförordnande 12.1 Gällande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . 355 12.1.1 Utomplansbestämmelser . . . . . . . . . . 355 12.1.2 Fastställd generalplan . . . . . . . . . . . . 356 12.1.3 Förordnanden enligt BL m.m. . . . . . . . . 356 12.2 BLU:s förslag och remissutfallet . . . . . . . . . . 357 12.3 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . 358 12.3.1 Innehåll . . . . . . . . . . . . . . . . - 358 12.3.2 Rättsverkan . . . . . . . . . . . . . . . 360 12.3.3 Handlingar . . . . . . . . . . . . . . . 361 12.3.4 Förfarandet . . . . . . . . . . . . . . . 361 13 Vissa frågor om plangenomförande 13.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . 365 13.2 BLU. s förslag och remissutfallet . . . . . . . . . . 371 13.3 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . 372 13.3.1 Genomförandefrågori PBL . . . . . . . . . . 372 13.3.2 Genomförandebeskrivning . . . . . . . . . . 374 13.33 Fastighetsplan . . . . . . . . . . . . . . 375 13. 3. 4 Avstående av mark m m. . . . . . . . . . . 380 13. 3. 5 Exploateringssamverkan . . . . . . . . . . 382

13.351 Behov och anvandningsområden . . . . 383

13.352 13.353

13.354 13.355

13.356 13.357 13.358 13.359

Krav på regelsystemet Syfte och avgränsning av samver- kansområdet . . Exploateringssamfällighetens bildande Metoder för att fördela kostnader och avkast- ning . . . . Exploateringssamfällighetens verksamhet Detaljplan vid exploateringssamverkan Marköverföring m. m. Beskrivning av förfarandet

13.3.6 Exploateringsavtal

14. Regionplanering

14.1. Gällande ordning 14.2 BLU: s förslag och remissutfallet 14.3 Överväganden och förslag 14.3.1 Huvudman . 14.32 Planeringens innehåll 14.3.3 Regionplans rättsverkan

15. Samband mellan olika planformer 15.1 Utgångspunkter 15.2 Regionplan 15.3 Kommunala översiktsplaner 15.4 Övriga planinstitut

16. Medborgarinflytande

16.1 Gällande ordning . 16.2 BLU: s förslag och remissutfallet 16.3 Demokratiutredningens förslag 16.4 Överväganden och förslag 16.4.1 Allmänt

16.4.2 Reformer som stärker medborgarinllytandet 16.4.3 Kommunernas informationsskyfdighet 16.4.4 Program och underlagsmaterial 16.4.5 Planhandlingarnas utformning

16.4.6 Samråd 1647 Utställning 16.4.8 Besvär

Motivering till fjärde avdelningen (Avsnitt 17—19) 1 7 Tillståndsprövning 17. ] Bygglov

17. I. 1 Bygglovpliktens omfattning

17.1.1.1 17.1.1.2 l7.1.1.3

Gällande ordning BLU. s förslag och remissutfallet Överväganden och förslag Strandskyddsregleringen

384

385 386

388 389 391 392 392 393

397 398 398 400 400 401

403 403 404 405

407 407 408 409 409 410 411 411 413 413 414 415

421 421 421 422 423 423

17.1.2 Särskilda bestämmelser om

bygglov 17.1 21 17.122 17.123

17.124 17.125

17.2. Rivningslov 17.2. 1

Variation av bygglovpliktens omfattning Allmänt om byggnader Uppförande av nya byggnader Tillbyggnader Yttre åtgärder

Inre åtgärder . . . . . . Väsentlig ändring av en byggnads använd— ningssätt . .

Underhållsåtgarder

Allmänt om anläggningar

Vägar . . . . . Anläggningar som f n. regleras | NVL Flygplatser

Hamnar . . . Anläggningar för idrotts och fritidsändamål Ledningar

Gruva. täkt m. m. Skyltar. ljusanordningar m. m.

Upplag .

Tunnlar. bergrum m. m. Grundvattenpumpning Cisterner. master och torn Mur. plank m.m.

Parkeringsplatser

Krossverk m. m. . . . . . . . . Byggnader och anläggningar som kräver sek- retess . . . . . . . prövningsgrunderna för

Planenlighetskravet och kraven i 5 kap. Närmare om planenlighetskravet Undantag från planenlighetskravet Expropriationstillstånd som grund för avslag Detaljplanekravet som grund för avslag

Gällande ordning

17. 2. 2 BLU: s förslag och remissutfallet 17.2.3 Överväganden och förslag

17.231 17.232 17233 17. 2.3.4 17 3 Marklov

Prövningsgrunderna

Hinder mot att vägra rivning Inverkan av planer Förfaranderegler

17.3.1. Gällande ordning . 17.3. 2 BLU. s förslag och remissutfallet 17.3.3 Överväganden och förslag 17.331 17.332

Regleringens syfte Lagteknisk lösning

425 427 428 432 432 434

435 436 437 437 438 439 440 441 441

450

451 451 452 455 456 457 457 457 458 458 459 460 462 463 468 468 469 469 470 472

17.4. Förfarandet i tillståndsärenden

18 18.1 18.2

19 19.1 19.2

17.41. 17.4.2

Gällande ordning

Överväganden och förslag . . .

17.421. Gemensamma bestämmelser om förfarandet

17.422 Särskilda bestämmelser om förfarandet i bygglova'renden . . . 17 4 2.3 Samordning med andra tillstånd 17.424 Vilandeförklaring m. m.

Byggnadsnämnd, byggnadsarbete och tillsyn m. m. Gällande ordning Överväganden och förslag 18.2.1 1822

1823 '

Byggnadsnämnden

Tillsyn och kontroll . _ .

18.221 Olika kontrollformer

18.222 Typgodkännande .

18.223 Tillverkningskontroll . . . . .

18.224. Bestammelser | PBL om byggnadsarbete samt byggnadsnämndens tillsyn och kontroll Avgifter m.m.

Påföljder, ingripanden m. m. Inledning Påföljder 1921

1922

Byggnadsnämndens skyldighet att ingripa mot överträ- delser

Avgiftssystemet . . . . . 19.221 Gränsdragning mellan olika avgiftstyper

19. 2. 2. 2 Särskild avgift 19. 2. 2. 3 Tilläggsavgift . 19. 2. 2 4 Befrielse från avgiftsskyldighet m. m.

19.3 Ingripanden för att åstadkomma rättelse

Motivering till femte avdelningen (Avsnitt 20—22) 20 Underställning 20.1 Underställningsgrunderna

20.2 20.3

21 21.1

20.1.1 20.1.2 20.1.3 20.1.4 20.1.5

Riksintressen . . . . . Samordning av flera kommuners intressen Uppenbar avvikelse från lagen . . Olämplig garanti mot senare underställning Sammanfattning av underställningsgrunderna

Formerna för överprövningen Underställningsbara beslut

Besvär . . . . Den besvärsbera'ttigade kretsen

21.1.1. Planer

473 473 474 474

478 481 482

485 486 486 490 490 492 493

493 497

499 500

500 501 501 502 503 504 507

513 516 516 517 518 520 520 520 524

529 532 532

2111. 1 Gällande ordning . . . . . . . . 532

21. 1. 1. 2 BLU: s förslag och remissutlallet . . . . 532 21.113 Överväganden och förslag . . . . . . 533

21.1.2 Tillståndsärenden . . . . . . . . . . . . . 535

21. 1. 2.1 Gällande ordning . . . . . . . . 535

21.1. 2. 2 BLU: s förslag och remissutlallet . . . . 536 21.123 Överväganden och förslag . . . . . . 536

21.2 Överklägningsbara beslut och besvärsgrunderna . . . . . 537 21.21 Planläggning . . . . . . . . . . . . . . 537 21.2.1.1 Översiktliga planer . . . . . . . . . 537

21.212 Detaljplaner . . . , . . . . . . , 538

21213 Fastighetsplaner . . . . . . . . . . 540

21.214 Markförordnanden . . . . . ._ . . . 540 21.2.2 Tillståndsärenden m. m. . . . . . . . . . . . 541 21.221 Bygglov . . . . . . . . . . . . . 541

21. 2. 2. 2 Rivningslov . . . . . . . . . , . . 541

21. 2. 2. 3 Marklov . . . . . . . . 542 21 2.2.4 Påföljder ingripanden m. m. . . . . . . 542

21.3 Instansordningen . . . . . . . . . . . . . . . . 543

22 Planföreläggande m. m.

22.1 Gällande ordning . . . . . . . . . . . . . . 551 22.2 BLU. s förslag och remissutlallet . . . . . . . . . . 551 22.3 Överväganden och lo'rslag . . . . . . . . . . . . . 551

Motivering till sjätte avdelningen (Avsnitt 23) 23 Ersättningsbestämmelser

23.1 Gällandeordning . . . . . . . . . . . . . . . . 559 23.1.1 Kompensationsregler . . . . , , . . . . . . 559 23.1.2 Värderingsregler . . . . . . . . . . , . . 561

23.2 BLU:s förslag och remissutfallet . . . . . . . . . , 563 23.3 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . 564 23.3.1 Ersättningssituationer , . . . . . . . . . 564

23.311 1ntrångitillåten markanvändning . . . . 564 23.312 Skada till följd av särskild reglering 'av pågåen-

de markanvändning . . . . . . . . . 565

23.313 Rivning . . . . . . . . . . . . . 570

23.3.2 Ersättningsprinciper . . . . . . . . . . . . 570

23.321 Kompensationssättet . . . . . . . . 570

23.322 Kompensationstidpunkten . . . . . , 571

23.323 Kvalifikationsgränsen . . . . . . . . 573

23.324 Värderingsregler . . . . . . . , . . 578

23.3.3 Särskilda frågor . . . . . . . . . . . . . . 581

Motivering till sjunde avdelningen (Avsnitt 24)

24. Övergångsbestämmelser

24.1 BLU:s förslag och remissutfallet . . . . . . . . . . 587 24.2 Planer från tiden före BL . . . . . . . . . . . . . 588 24.3 Planer enligt BL . . . . . . . . . . . . . . . . 589

24.4

24.5

25 25.1

25.2

25.3

25.4

25.5

25.6 25.7 25.8

24.3. 1 Regionplaner 24. 3 2 Generalplaner 24.3.3 Stadsplaner och byggnadsplaner m.m. 24.3.4 Tomtindelning Övriga beslut enligt BL . 24.4.1 Nybyggnadsförbud 24.4.2 Rivningsförbud

24.4.3 Dispenser . 24.4.4 Byggnadslov .

24.4.5 Särskilda frågor Vissa övriga övergångsfrågor 24.51 Marköversikt . . . 24.5.2 Påföljder ingripanden m. m. 2453 Fastighetsbildningsfrågor 24.5.4 Strandskyddsbestämmelser

Samordning med annan lagstiftning Principer för samordningen 25.1.1 Det planpolitiska intresset 25.1.2 Förfarandet vid dubbelprövning 25.1.3 Särskilda samordningsfrågor Expropriationslagen (1972:719) 25.2.1 Gällande ordning . . 25.2.2 Överväganden och förslag 25.221 Inlösenreglernas placering 25.222 Expropriationsersättningen Vattenlagen (1918z523) 25. 3. 1 Gällande ordning . . 25.32 BLU. s förslag och remissutfallet 25. 3. 3 Överväganden och förslag

25.331 De generella principernas tillämpning i VL-

ärenden

25.332 Särskilt kommunalt inflytande | övriga frågor 25.333 Prövningsordningen 25.334 Ändringar | förslaget till ny VL m.m. Fastighetsbildningslagen (1970:988) 25.4. 1 Gällande ordning . . 25 4. 2 BLU: s förslag och remissutfallet 25.4.3 Överväganden och förslag 25. 4. 3. 1 Samordning av tillståndsprövning 25. 4. 3. 2 Övriga ändringar | FBL Anläggningslagen(1973: 1149) och lagen (1973. 1150) om förvalt

ning av samfälligheter . . Ledningsrättslagen (1973: 1144) Jordabalken . . Civilförsvarslagen (1960: 74)

25.81 Gällande ordning . . 25.8.2 Överväganden och förslag

589 590 591 592 592 592 595 595 595 596 596 596 596 597 598

601 602 606 609 609 609 610 610 611 613 613 615 615

615 617 617 618 619 620 621 622 622 624

625 625 625 626 626 627

25.9 Väglagstiftningen . . _ _ . . . . . . . . . . . 627 25.9.1 Gällande ordning . _ . _ . . . . . . . . 627 25.911 Tillståndsprövning av vägföretag m. m. _ 627 25.912 Säkerställandc av vägmark . . . . . 629 25 9. 2 Förslag till lag om kommunvägar . . . . . . 629 25. 9. 3 Överväganden och förslag . . . . . . . . 629 25.931 Tillståndsprövning av vägföretag . . _ 630 25.932 Ordnings— och säkerhetsföreskrifter . . 632 25.933 Säkerställande av vägmark . . . . . 633 25.934 Ersättningsregler _ . . . . . _ . . 634 25.935 Förslaget till lag om kommunvägar . . 634 25.10 Trafiklagstiltningen . . . . . 634 25.10. 1 Trafiklagstiltning och saniordningsfrågor . . . . 634 25.102 Reglering av vägtrafik. . . . . . . ._ . . . 635 25.10. 3 Reglering av trafik utanför väg . . . . . . . 636 25. 10.4 Reglering av sjötraf|k . . _ . . 640

25.11 Speciallagstiftning förkulturminnesvård och stailigtbyggnads— väsen...................640 25.11.1 Olika författningar inom området . . . . . . 640 25.112 Byggnadsminneslagen . . . . . . . . . . . 641 25.113 Lagen (1942: 350) om fornminnen . . . . . 645

25.1 1.4 Kungörelsen (1920: 744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet . . . . 645 25.11.4.1 Organisation av det offentliga byggandet 645 25.11.4.2 Byggnadsminnesmärken . . . . . . 647 25.11.4.3 Kyrkobyggnader . . . . . . . . . 649 25.115 Begravningsplatser . . . . . . . . . . . . 649 25.116 Övriga kyrkliga fastigheter . . . . . . . . . 650 25.12 Naturvårdslagen (19641822) . . . . . . . . . . . . 650 25.12. 1 Gällande ordning . . . . . . . . . 650 25. 12. 2 BLU: s förslag och remissutfallet . . . . . . , 652 25.123 Övervaganden och förslag . . . . . . . . . 653 251231 Samordningen . . . . . . . 653 25.1232 Naturreservat och naturvårdsområde . 654 251233 Strandskyddet . . . . . . . . . . 656 251234 Stängselgenombrott . ." . . . . . . 656 251235 Täktreglering . . . . . . . . . . 656 251236 Samråd . . . . . . . . . 657 251237 Förfallna byggnader. skyltar. tavlor m.m. 659 251238 Ersättningsbestämmelser . . . . . . 659 25.13 Skogsvårdslagen (1979z429) . . . . . . . . . . . . 659 25.13] Den nya skogsvårdslagen m. m. . . . . . . . 659 25. 13.2 BLU. s förslag och remissutfallet . . . . . . . 660 25 13 3 Överväganden och förslag . . . . . . 660

251331 Hänsynen till naturvårdens och frilufts-

livets intressen . . 660 25. 13 3. 2 Samordningen med planer enligt PBL . 662

251333 Förslag t|ll andringar|SVL . . . . . 663

25.14 Lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanlägg-

ningar . . . . . . . . . . . . . . . 663 25.141 Gällande ordning . . . . . . . . . . . . 663 25142 Överväganden och förslag . . . . , . . . . 664 25.15 Lagen (l976:838) om allmänna fjärrvärmeanläggningar . . 665 25.151 Gällande ordning . . . . . . . . . . . . 665 25.152 Överväganden och förslag . . . . . . . . . 665 25.16 Gruvlagstiftningen . . . . . . . . . . . . . . . 665 25.161 Gällande ordning . . . . . . . . . 665 25. 16.2 BLU. s förslag och remissutfallet . . . . . . . 668 25163 Uttalanden av riksdagen m. m. . . . . . . . 668 25.164 Vissa andra utredningar . . . . . . . . . . 670 25.165 Överväganden och förslag . . . . . . . . . 671 25.17 Miljöskyddslagen (1969z387) . . . . . . . . . . . 675 25 17.1 Gällande ordning . . . . . . . . . 675 25.172 BLU: s förslag och remissutfallet . . . . . . . 676 25. 17.3 Miljöskyddsutredningens förslag . . . . . . . 678 25. 17. 4 Överväganden och förslag . . . . . . . 678 25.17.4.l Några erfarenheter och utgångspunkter . 678 25.17.42 Samordningen . . . . . . . . . . 679 25.18 Bostadssaneringslagen (1973:531) . . . . . . . . . . 682 25.19 Rörledningslagen . . . . . . . . . . . . . . . 682 25.191 Gällande ordning . . . . . . . . . . . . 682 25.192 Uttalanden av riksdagen m.m. . . . . . . . 683 25. 19.3 Överväganden och förslag . . . . . . . . . 683 25.20 Ellagen, . . . . . . . . . . . . . . 685 25. 20. 1 Gällande ordning . . . . . . . . . 685 25. 20. 2 BLU: s förslag och remissutfallet . . . . . . . 686 25.203 Uttalanden av riksdagen m. m. . . . . . . . 686 25.204 överväganden och förslag _ . . . . . . . . 687 25.20.4.l Förbättrat samråd . . . . . . . . 687

25.20.42 Samordning mellan koncessionsprövning och planer enligt PBL . . . . . . . 688

26 Specialmotivering 26.1 Förslaget till plan- och bygglag . . . . . 693 26.2 Förslaget till lag om ändring | expropriationslagen (1972. 719) 825 26.3 Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen

(1970. 988) . . . . 830 26.4 Förslaget till lag om ändring | anläggningslagen (197311149) 836 26.5 Förslaget till lag om ändring | lagen (1973: 1150) om förvaltning

av samfälligheter . . 843 26.6 Förslaget till lag om ändring | lagen(1973: 1152)om förmånsrätt

för fordringar enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av

samfälligheter . . 843 26,7 Förslaget till lag om ändring' | ledningsrättslagen (1973: 1144) 844 26.8 Förslaget till lag om ändring ijordabalken . . . 844 26.9 Förslaget till lag om ändring | civilförsvarslagen (1960: 74) . 844

26.10 26.11 26.12 26.13 26.14 26.15 26.16 26.17 26.18

26.19

26.20 26.21

26.22 26.23

26.24

26.25

Förslaget till lag om ändring i väglagen (19711948) Förslaget till lag om ändring i lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats. m.m. . . . . . . . . . . . . Förslaget till förordning om ändring | terrängtraiikkungörelsen (19721594) Förslaget till förordning om ändring | terrängkörningsförord- ningen (1978: 594) .

Förslaget till lag om ändring | lagen (1960: 690) om byggnads— minnen Förslaget till lag om ändring i lagen (1942: 350) om fornmin- nen Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen (19641822) Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979z429) Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar . . . . Förslaget till lag om ändringar | lagen (1976: 838) om allmänna fjärrvärmeänläggningar . Förslaget till lag om ändring | gruvlagen (1974. 342)

Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter . .

Förslaget till lag om ändring | miljöskyddslagen (1969: 387) Förslaget till lag om ändring i bostadssaneringslagen (19731531) Förslaget till lag om ändring i lagen (1978: 160) om vissa rörledningar . . . Förslaget till lag om ändring | lagen(1902: 71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar

Bilaga: Pågående markanvändning

Sakregister

845

847 847 847 848 848 848 851

861

Motiveringar till ANDRA AVDELNINGEN

Motiveringarna gäller följande kapitel i lagen

2 kap.

3 kap.

4 kap.

5 kap.

6 kap.

Allmänna riktlinjer för planläggning och tillstånds- prövning enligt denna lag ........... 23 Särskilda bestämmelser om riksintressen . . . . 24

Särskilda bestämmelser om bebyggelsemiljöns utformning .............. . . . . 26

Särskilda bestämmelser om placeringen inom tomt och utformningen av byggnader och anlägg- ningar, ordnande av tomt m. m. . . ..... . 27

Särskilda krav beträffande vissa befintliga bygg- nader, underhåll m.m. ............ 30

Motiveringarna behandlas i följande avsnitt

4. Allmänna riktlinjer för planläggning och tillstånds- prövning

4.1 Gällande ordning .

4. 2 BLU. s förslag och remissutfallet 4.3 Överväganden och förslag 4.3.1 Några utgångspunkter . . 4. 3. 2 Allmänna mål för beslutsfattandet . 4.3.3 Vissa särskilda bevarandeintressen . 4.3.4 Förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen

5 Särskilda bestämmelser om riksintressen . 5.1 Gällande ordning .

5.2 BLU:s förslag och remissutfallet 5.3 Överväganden och förslag 5.3.1 Allmänna utgångspunkter 5. 3. 2 Riksintressena . . 5. 3. 3 Precisering av riksintressena . 5. 3.4 Riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen . 5. 3. 5 Strandskyddet . 5. 3. 6 Uppgiftsfördelningen mellan riksdagen och

regeringen .

6. Särskilda bestämmelser om bebyggelsemiljöns ut- formning 6.1 Gällande ordning

. . 245 . . 245 . 246

246 248 250 252

' 255

255 256 256 257 257 258 260

261

263

6.2 BLU:s förslag och remissutfallet . . . . . . . . . 263 6.3 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . 264 6.3.1 Några utgångspunkter . . . . . . . . . . . . 264

6.3.2 Bebyggelsemiljöns utformning. . . . . . . . . 265

7. Särskilda bestämmelser om placeringen inom tomt och utformningen av byggnader, anläggningar, ord- nande av tomt m.m.

7.1 Gällande ordning . . . . . . . . . . . . . '269 7.2 BLU: s förslag och remissutfallet . . . . . . . . . . 269 7.3 Överväganden och förslag . . . .. . . . . . . . 270 7. 3. 1 Byggnader och anläggningar m.m. . . . . . . 270 7.3.2 Tomt m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . 279

8. Krav på befintliga byggnader, underhåll m.m.

8.1 Krav på befintliga byggnader m.m. . . . . . . . . '283 8.1.1 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . 284 8.2 Underhåll av byggnader m.m. . . . . . . . . . . 290 8. 2.1 BLU. s förslag m.m. . . . . . . . . . . . . 290 8. 2. 2 Överväganden och förslag . . . . . . . 290

8.3. Ingripanden med krav på förbättringar underhållsåtgärder mm295

Viktiga punkter

I PBL finns krav som samhället skall lägga till grund för bedöm- ning av markens användning och byggnaders utformning. Främst bland kraven står att en lämplig samhällsutveckling skall främjas. Däri ligger också hänsyn till hushållning med na- turresurserna och en allsidig bebyggelseutveckling liksom till det viktiga sambandet mellan boende, arbete och service. Kommunerna skall få ett större inflytande över tillämpningen av kraven. För de 5. k. riksintressena behåller staten emellertid ett avgörande inflytande. De kan avse behovet att bevara om- råden av särskilt värde för areell produktion, kulturminnesvård och naturvård men också exploateringsintressen. Bebyggelsemiljön skall utformas så att den blir ändamålsenlig och hänsyn skall tas bl. a. till befintliga natur- och kulturvärden samt till energi- och vattenhushållning. Tillräckliga möjligheter till samhällelig och kommersiell service skall finnas. Byggnader skall vara säkra, handikappanpassade och uppfylla många andra

krav. Byggnader skall också underhållas så att deras funktioner inte försämras. Beträffande äldre byggnader ställs också krav på vissa förbättringar.

Vid beslut enligt PBL skall både allmänna och enskilda intres- sen beaktas.

4 Allmänna riktlinjer för planlägg- ning och tillståndsprövning

4.1. Gällande ordning

I dagens byggnadslagstiftning finns det vissa allmänna bestämmelser om planlägg- ningens syfte och om vilka intressen och behov som skall beaktas vid planläggning. Dessa generella riktlinjer kompletteras i viss utsträckning med olika materiella krav för de särskilda planformerna. En redogörelse för gällande ordning lämnas av BLU (5.167—171).

Bestämmelser om egenskaper hos bebyggelsemiljön och om byggnaders utformning finns på flera håll i BL och BS. Byggbestämmelser finns även'i ett stort antal andra författningar.

4.2. BLU:s förslag och remissutfallet

BLU:s förslag på denna punkt innebär i korthet att blivande lag bör innehålla allmänna riktlinjer som är gemensamma för samtliga planinstitut och som samlas i ett enda avsnitt i lagen. 1 ett annat avsnitt bör finnas bestämmelser med egenskapskrav hos den färdiga bebyggelsemiljön. Dessa bör gälla oberoende av vilken planform som används för bestämmandet av miljöutformningen. Även i byggnadslovsärenden bör samma kravbestämmelser gälla. Slutligen bör lagen enligt BLU innehålla bestämmelser om de enskilda byggnadernas egenskaper. Det är något oklart om BLU avser att dessa skall tillämpas inte bara vid byggnadslovsprövning utan även vid planläggning. BLU uttrycker saken så att byggbestämmelserna i viss män kan få återverkningar på innehållet i planerna (s. 196).

BLU förutsätter att alla de tre angivna kategorierna av kravbestämmelser kan behöva kompletteras med föreskrifter. råd och anvisningar för tillämpningen.

Bland remissinstanserna råder allmän enighet om att ett blivande lagsystem kan byggas upp i stort sett enligt BLU:s modell. Det görs dock flera delvis kritiska uttalanden om den teknik för normgivningen som BLU föreslår. Kritiken torde kunna sammanfattas på följande sätt. Metoden att skapa en ramlagstiftning som utfylls genom centralt utfärdade tillämpningsföreskrifter kan minska förutsättningarna för ett reellt lokalt inflytande. En mängd statliga detaljföreskn'fter ger föga utrymme för en anpassning till lokala förhållanden och för politiska värderingar i den kommunala beslutsprocessen. Det är knappast motiverat att staten utfärdar andra föreskrifter gentemot kommunerna än sådana som är av så väsentlig eller allmängiltig natur att de kan införas i lagen.

Ingen av remissinstanserna har invänt mot förslaget att vissa allmänt hållna. grundläggande riktlinjer för planläggningen tas in i lagen. BLU:s uppfattning att de allmänna riktlinjerna skall gälla för planläggningsarbetet i dess helhet möter inte heller några invändningar hos remissinstanserna.

BLU sammanfattar sina förslag till allmänna riktlinjer på följande sätt (5. 181—182):

'_'.)

P

av-

10.

11.

Planläggningens uppgift är att få till stånd en från allmän synpunkt lämplig markanvändning. För ändring av markanvändningen fordras att ändringen vid planläggning prövats vara godtagbar från allmän synpunkt. Planläggning skall främja en god hushållning med mark och vatten. Om inte särskilda förhållanden föranleder annat skall mark avses för det ändamål som den med hänsyn till beskaffenhet. läge. föreliggande markanvändningsbehov och övriga omständigheter är mest lämpad för. Planläggning skall syfta till en socialt och i övrigt god miljö för människorna. Planläggning skall främja en lämplig samhällsekonomisk utveckling. Vid planläggning skall berörda enskilda intressen tillbörligen beaktas. Enskilda intressen skall dock inte kunna leda till att ändring i markanvändningen som inte uppfyller kravet i punkt 2 tillåts. Skulle plan genom sitt innehåll försvåra pågående användning av viss fastighet skall planen ges detta innehåll bara om fördelarna från allmän synpunkt med denna planlösning överväger eventuella olägenheter från enskild synpunkt. Detsamma gäller om planen skulle försvåra användning som har tillåtits genom byggnadsplan men ännu inte påbörjats. Om syftet med planen lämpligen kan vinnas genom annan planlösning, som inte försvårar pågående eller tillåten markanvändning. skall denna lösning väljas. Mark som vid planläggning avses för bebyggelse skall vara lämpad för sådant ändamål från sundhetssynpunkt samt med hänsyn till möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp och möjligheterna att undvika vattenförorening. Områden med särskild betydelse från rekreationssynpunkt eller med hänsyn till naturens skönhet eller med hänsyn till vården av värdefulla bebyggelsemiljöer eller kulturlandskap skall vid planläggning bevaras. om särskilda skäl inte föranleder annat. Strandområden och öppna ljällområden skall alltid anses som områden med sådan särskild betydelse. Vid planläggning skall beaktas olika offentliga verksamheters. näringsverksamhe- ters och andra av samhället godtagna verksamheters behov med avseende på markanvändningen. Vid planläggning skall beaktas vad som är möjligt och lämpligt med hänsyn till berörda offentliga och privata huvudmäns ekonomi och deras möjligheter i övrigt att genomföra planen.

4.3. Överväganden och förslag

4.3.1. Några utgångspunkter

Mot bakgrund av bl. a. det förut anförda är det klart att allmänt hållna. grundläggande riktlinjer för planläggningen bör tas in i lagen. Det är här fråga om riktlinjer som ger uttryck för en bestämd politisk vilja hos lagstiftaren. Syftet med dem är att ge vägledning i fråga om planläggningens mål och inriktning. Som principiellt har klarlagts i avsnitt 3.2.3 skall lagbestämmelser av detta slag bilda en grundval för de bedömningar och avvägningar som alltid måste göras i samband med markanvändningsbeslut. Bestämmelserna har en viktig funktion som ett stöd för den allmänna debatten och för medborgarnas opinionsyttringar. De har emellertid därut- över den mycket viktiga funktionen att ange utgångspunkten förde krav som samhället skall lägga till grund för bedömning av markens användning och byggnaders utformning.

Riktlinjerna bör utformas så att avvägningen dem emellan kan påverkas av de vid varje tillfälle givna lokala förutsättningarna. Som förut har påpekats är det inte avsett att riktlinjerna skall kompletteras med några föreskrifter i förordning eller myndighetsförfattning. Det kommer därför inte att finnas förutsättningar för en sådan central detaljstyrning som en del remissinstanser har befarat.

De av BLU föreslagna kraven innefattar i stor utsträckning grundläggande värderingar som får anses vara allmänt omfattade i vårt samhälle. BLU:s förteckning bör därför vara utgångspunkten för lagbestämmelser i ämnet. Vid remissbehandlingen har påpekats att några av kraven innebär självklarheter och att andra är alltför obestämda för att kunna föras in i lagtext. De punkter i BLU:s förslag som vid remissbehandlingen har kritiserats såsom alltför odefinierade och vaga är framför allt punkterna 4. 5. 10 och 11. Punkterna 6 och 7 om avvägningen mellan allmänt och enskilt intresse har kommenterats av flera instanser. Även när det gäller frågor av hushållningskaraktär i punkten 3 har efterlysts en precisering och utveckling av lagtexten. Med anledning härav behöver BLU:s förslag omarbetas och systematiseras. Kortfattat kommer också att redovisas skälen till att vissa av BLU:s lagförslag inte tas med. Det finns också skäl att undersöka om några tillägg till BLU:s förteckning är motiverade.

Det finns emellertid anledning att först beröra en fråga som aktualiseras av formuleringarna i BLU:s förslag.

Samtliga de av BLU föreslagna riktlinjerna handlar om vad som skall iakttas vid planläggning. l punkten 6 anges att enskilt intresse inte skall beaktas, om det omfattar en sådan ändring av markanvändningen som inte uppfyller kraven i punkten 2. I denna senare punkt klargörs, att all förändring av markanvändningen skall föregås av planläggning och att denna skall syfta till att pröva ändringens lämplighet från allmän synpunkt. Övriga punkter utom punkten 7 innehåller sådana krav som skall hävdas vid planläggning, medan punkten 7 utpekar vissa beaktansvärda motstående intressen. nämligen hänsynen till pågående markanvändning och vissa givna till- stånd.

Innebörden av hänvisningen i punkt 6 till vissa beaktansvärda enskilda intressen torde sålunda vara uttömmande beskriven i den följande punkten 7. iden män med ordet beaktansvärda avses sådana intressen som skall medtas i en avvägning inför ett beslut. I avsnitt 11.3.1 s. 172 ff och avsnitt 11.7.3 s. 178 ff utvecklar BLU sin syn på dessa frågor.

BLU synes dra konsekvenserna av sitt synsätt så. att besvärsrätt tillerkänns enskilda när de företräder ett sålunda definierat beaktansvärt intresse. BLU synes också anse att sådana intressen skall. när intrång däri sker. kunna utlösa ersättning för intrånget. Det bör emellertid betonas. att BLU:s betänkande inte är så detaljerat att en säker slutsats kan dras om hur man ser på dessa frågor.

Föreliggande lagförslag innehåller en huvudregel som är grundad på det synsätt som kommer till uttryck i 4 5 BL. nämligen att en avvägning skall ske mellan allmänna och enskilda intressen. Utifrån denna huvudregel, så som den framgår av 2 kap. 8 & PBL, blir det därefter nödvändigt att i olika speciella situationer ge särskilda regler för hur denna avvägning skall gå till. Därvid bör beaktas att intresset av en effektiv beslutsprocess i samhället med en allsidig

prövning av alla föreliggande omständigheter leder till vissa slutsatser beträffande enskilds talerätt. En sak är att det måste finnas en talerätt för att enskild rätt skall kunna bevakas. Enskild rätt är då definierad som en rätt att på vissa villkor erhålla ett tillstånd och att annars erhålla ersättning. om tillstånd uteblir. Talerätten bör emellertid ha ett vidare syfte och kunna innefatta även avgöranden där enskilda intressen är berörda.

Därmed är också konstaterat, att avskaffandet av enskild exploateringsrätt slutgiltigt genomförd genom 1972 års reform — inte har som en nödvändig eller naturlig följd ett avskaffande av den enskildes möjligheter att få till stånd en överprövning av den tillämpning av lagens olika krav som har skett. De begränsningar av talerätten i förhållande till nu gällande ordning som ändå föreslås i bl. a. avsnitten om marköversikt (9). områdesplan (10), detaljplan (11). tillståndsprövning (17) och besvär (21) har en praktisk. inte principiell innebörd. Gränsdragningen har gjorts där enskild talerätt uppenbarligen skulle leda till svårigheter när offentliga organ skall fatta beslut och där det enskilda intresset knappast är identifierbart jämfört med de gemensamma intressen som företräds av det allmänna. Denna gräns ärinte identisk med gränsen för vad som i det föregående definierats som enskild rätt och inte heller med gränsen mellan förändrad och pågående markanvändning.

Bestämmelser med allmänna riktlinjer för planläggning och tillståndspröv- ning bör tas in i 2 kap. PBL. Dessa bestämmelser är av grundläggande betydelse. direkt eller indirekt. för varje beslut enligt PBL. I dessa redovisas de riktlinjer som skall ligga till grund för bedömningarna om markens användning och byggnaders utformning för olika ändamål. 2 kap. är centralt på två sätt. Dels utgör det grunden för de krav som i övrigt reses i PBL. dels kommer dessa riktlinjer att utgöra utgångspunkten för beslut om marks användning för olika ändamål. För den senare situationen innehåller kapitlet alltså en förteckning över de krav som samhället skall iaktta vid sin bedömning i detta avseende. Kraven i följande kap. utgör. som klargjorts i det föregående, en uttolkning och precisering av 2 kap. för beaktande i särskilda situationer och av särskilda intressen.

Föreliggande kap. utgör alltså utgångspunkten för och kommer ibland att utgöra enda underlaget för frågan om en viss markanvändning skall tillåtas eller inte. Det finns därför anledning att i anslutning till motiveringen av föreslagna krav översiktligt belysa hur de är avsedda att tillämpas i samspel med planering och övriga krav och bestämmelser i denna lag. Det bör emellertid betonas. att frågan om hur olika lämplighetsavvägningar bör utfalla vid tillämpning av lagen. resp. vilka faktorer som får vägas in i en sådan bedömning. inte rimligen kan låsas i förväg på annat sätt än som framgår direkt av de i lagen formulerade kraven och den däri föreskrivna proceduren för beslutsfattandet.

4.3.2. Allmänna må/fo'r beslutsfattandet

Främst bland de materiella riktlinjerna. nämligen i 1 ä. bör finnas en bestämmelse som slår fast att planläggning enligt lagen skall ske så att en lämplig samhällsutveckling främjas. Bestämmelsen bör liksom den följande paragrafen i förslaget styra enbart planläggningen. Så allmänt hållna bestäm- melser som det här är fråga om kan nämligen inte på ett meningsfullt sätt

tillämpas på enstaka tillståndsärenden. Först i den sammanvägning av olika intressen och med det beaktande av ett bredare bakgrundsmaterial som planläggningen innebär kan dessa övergripande bestämmelser få sin betydel- se.

1 uttryckssättet att ”en lämplig samhällsutveckling främjas" ligger bl.a. tanken att frågor som rör den fysiska miljön måste behandlas på ett sätt som ligger i linje med vad som har beslutats inom olika samhällsområden. t. ex. sådana områden som inrymmer miljövårds- och socialfrågor. jord- och skogsbruksfrågor samt industri- och sysselsättningsfrågor. Olika önskemål i fråga om den fysiska miljön måste härvid vägas mot varandra.

] kravet på en lämplig samhällsutveckling ligger också ett krav på en god hushållning med naturresurserna. Hushållningen med miljön och naturresurserna medför i ett långsiktigt perspektiv en god ekonomi. Därigenom kan vi också få en samhällsutveckling som bevarar ett rimligt mått av handlingsfrihet för kommande generationer.

! begreppet lämplig samhällsutveckling ligger många andra krav än de som här låter sig räkna upp. 1 avsnitt 2.1 har principiellt redogjorts för hur samspelet med annan sektorsplanering är avsett att gestalta sig och i avsnitten om de olika planformerna utvecklas detta. Därav framgår. att planeringen enligt PBL avses vara ett utliöde och en samordning av de olika intressen som samhället har att beakta i den utsträckning detta har konsekvenser av den typ som regleras i PBL. Detta innebär att planläggningen ytterst får konsekvenser för åtgärder som fordrar tillståndsprövning enligt PBL eller som kan påverkas vid prövning enligt speciallagstiftningen genom att kommunen avger ett yttrande grundat på ståndspunktstaganden inom ramen för PBL.

En allsidig bebyggelseutveckling innefattas också i kravet på en lämplig samhällsutveckling. Härmed avses ett krav på att kommunen i sin planering skall beakta behovet av en utveckling inom olika delar av sitt område. Därvid skall kommunen aktivt verka för goda förhållanden i tätorter av olika dignitet med beaktande av behovet av friytor i tätorternas omnejd och i områden utanför tätorterna. Det ligger i sakens natur att kommunens möjligheter i detta avseende är beroende av många faktorer. som inte låter sig reglera i PBL. Kravets räckvidd avser alltså i detta sammanhang sådana åtgärder som ligger inom ramen för PBL och som skall beaktas vid och påverka avvägningen mot andra krav som reses i lagen.

En god samhällsutveckling förutsätter också en sådan utveckling av bebyggelsen att boende. arbete och service fördelas på ett tillfredsställande sätt. BLU föreslog en riktlinje (punkten 4) av innehåll att planläggning skall syfta till en socialt och i övrigt god miljö för människorna. En bestämmelse av i huvudsak motsvarande slag bör tas in i 2 &.

Sysselsättningsaspekten är en viktig fråga för kommunen att väga in i sin planering. Frågan om sambandet mellan arbetsplatser och bostäder är av central betydelse. En grundtanke i kommunindelningsreformen var att skapa sådana planeringsenheter som normalt inom sig har möjlighet att beakta dessa frågor. Bestämmelsen i 2 kap. 1 & ger möjlighet att ta sådana hänsyn i den fysiska planeringen. Det förekommer i vissa regioner att arbetsmarkna- den inte är begränsad till en enskild kommun. I sådana fall är det naturligt med en mellankommunal samverkan för att uppnå de sysselsättningspoli- tiska målen. Detta kan då lämpligen ske i regionplaneringens form. Iden mån

så inte sker. ger underställningsinstitutet (avsnitt 20) ett visst utrymme för ingripande från statens sida. Ett sådant ingripande bör ske enbart om behovet av mellankommunal samordning åsidosatts. Som anförs i avsnitt 20 om Underställning (20.1.3) bör det inte i praktiken bli aktuellt att ingripa med underställning av kommunala beslut på grundval av "uppenbara avsteg" från lagens krav beträffande vissa av bestämmelserna i 2 kap. Ett sådant synsätt är i hög grad tillämpligt på 1 och 2 äé.

Den följande paragrafen anknyter nära till de närmast föregående 1 och 2 åå. l 3 g" anges nämligen ramen för den lämplighetsprövning som omnämns i dessa paragrafer. I nära anslutning till 9ä andra stycket BS föreslog BLU (punkt 3) att. om inte särskilda förhållanden föranleder annat. mark skall avses för det ändamål för vilket den med hänsyn till beskaffenhet. läge. föreliggande markanvändningsbehov och övriga omständigheter är mest lämpad. 2 kap. 3 & har utformats i huvudsak i enlighet med BLU:s förslag. Genom att ”föreliggande markanvändningsbehov” här anges som en av flera beaktansvärda omständigheter behövs det ingen självständig bestämmelse med den något oklara innebörden som BLU föreslår i punkten 10.

En motsvarighet till BLU:s punkt 8 och till 95 andra stycket andra meningen BS bör tas in som 45. Här ges sålunda vissa riktlinjer för den lämplighetsprövning som skall ske vid beslut om att avsätta mark för bebyggelseändamål. Utöver de faktorer som BLU tar upp — sundhet. vattenförsörjning och avlopp samt möjligheterna att undvika vattenförore- ning— bör. i enlighet med vad som har påpekats under remissbehandlingen. anges också grundförhållandena och möjligheterna att ordna energi- och serviceförsörjning. ] paragrafen bör anges också möjligheterna att förebygga luftförorening och bullerstörningar.

I 2 kap. har tagits in ett allmänt lämplighetskrav för byggnader och anläggningar (7 å) som grund för bestämmelserna i 5 kap.

4.3.3. Vissa särskilda bevarandeintressen

Bland de inledande bestämmelserna i 2 kap. bör införas allmängiltiga föreskrifter om vissa särskilda bevarandeintressen.

BLU sammanför bevarandeintressena i punkten 9. Här föreslås att denna punkt delas upp i två bestämmelser. Den ena bestämmelsen (5 &) skall då avse naturvården och den andra (6 &) kulturminnesvården. Enligt förslaget inryms i bestämmelserna krav på dels ett hänsynstagande till naturvårdens. friluftslivets och kulturminnesvårdens intressen i allmänhet. dels hänsyns- taganden till sådana intressen som har en särskild tyngd. ] det sistnämnda hänseendet har bestämmelserna utformats så att ett bevarandeintresse i regel inte skall behöva vika förrän detär klarlagt att en tänkt exploatering är avgjort mer fördelaktig ur samhällets långsiktiga perspektiv. Detta innebär att en avvikelse från huvudprincipen om bevarande i varje särskilt fall bör motiveras. Om en förändring trots allt måste vidtas inom områden av det slag som anges i 5 och 6 åå. bör en sådan förändring så långt möjligt underordna sig de krav på utformning och anpassning som det aktuella bevarandeintres- set ställer.

Vissa tillägg bör göras till den av BLU föreslagna lydelsen för att det bl. a. klart skall framgå att även den vetenskapliga delen av naturvården skall

beaktas. Det särskilda skydd för Strandområden och öppna fjällområden som inryms i sista meningen i BLU:s punkt 9 behöver inte nämnas särskilt i 2 kap. Nämnda skydd har sin plats i 3 kap. som innehåller särskilda bestämmelser om riksintressen.

2 kap. 5 och 6 åå utgör grund för bl. a. åtskilliga av bestämmelserna i 3 kap. De utgör också grund för bestämmelserna i 5 kap. 14 och 15 åå. l specialmotiveringen till 2 kap. 5 och 6 åå lämnas en redogörelse för bestämmelsernas räckvidd och innebörd. Där kommer också att beskrivas dels hur de i bestämmelserna angivna kraven återspeglas i andra bestämmel- ser i PBL som inrymmer liknande krav. dels vilka regleringsmöjligheter som erbjuds för olika situationer. Som allmän bakgrund till förslagen kan anföras följande.

Samhällets fysiska utformning ändras i en allt snabbare takt och mera genomgripande i våra dagar än under tidigare generationer. Detta för med sig ett behov att hushålla med resurser i naturen och i miljön. som inte kan återskapas om de en gång försvinner. Särskilda begrepp — naturvård och kulturminnesvård har skapats. vilka sedan präglat egna intressesek- torer i samhällsplaneringen.

Naturvård innefattar skydd av miljön genom bevarande. hänsynstagande. skötsel och restaurering. Den vetenskapliga naturvården syftar till att skydda och vårda ett så rikt bestånd av naturmiljöer att möjligheten bevaras för allmänheten och forskningen att förstå hur naturlandskapet har uppstått. förändrats och alltjämt förändras.

Åtgärder för att underlätta friluftslivet är viktiga framför allt i sådana områden som ligger nära bebyggelsen. Denna bör planeras så att naturens mångfald och samspel kan integreras i de bebyggda områdena. Härigenom skapas förutsättningar för människan att uppleva naturen i vardagsmiljön.

Områden som är av väsentlig betydelse för naturvården och friluftslivet kan förklaras som naturreservat enligt NVL. Naturvårdsverket har i en framställning i mars 1979 till regeringen (jordbruksdepartementet) föreslagit att kommunen ges möjlighet att i viss utsträckning besluta om inrättande av naturreservat. Befogenheten skulle enligt förslaget avse områden av lokal betydelse för friluftsliv. Den utveckling av kommunernas ansvar för naturvård och friluftsliv som har skett under senare år och som naturvårdsverkets förslag ger uttryck för— fullföljs nu i PBL. Det blir således en viktig uppgift även för kommunerna att besluta om åtgärder till gagn för bl. a. friluftslivet.

Kulturminnesvården ger uttryck för grundsynen att kulturutveckling visserligen förutsätter nyskapande men att detta bör ske med respekt för tidigare generationers insatser. Den lokala byggnadstraditionen bör beaktas och där det är möjligt hållas levande. Detsamma bör gälla i fråga om kulturlandskapet. All befmtlig kulturmiljö (byggnader. anläggningar. odlingslandskap) skall ses som en samhällsresurs. vars positiva värden bör vårdas och utvecklas. Bebyggelsevärden skall inte enbart mätas med kulturhistoriska och estetiska mått. Den sociala betydelsen skall också beaktas liksom hushållningsaspekter i vid bemärkelse. Vid samhällets förnyelse skall behovet av kontinuitet uppmärksammas. Större förändringar bör planeras så att varje etapp för sig kan upplevas som en fullgången miljö.

Kulturminnesvårdens intressen får liksom naturvårdens intressen en god förankring i PBL. Kommunerna ges ökade möjligheter att värna om särskilt värdefulla kulturvärden i bebyggelsen och miljön.

4.3.4. Förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen

Allmänna intressen om avvägning mellan enskilt och allmänt intresse har sin givna plats i 2 kap. 1 det föregående har behandlats riktlinjer som motiveras i huvudsak av allmänna intressen.

I en generell föreskrift (8 å). som skall tillämpas vid alla beslut enligt PBL. bör det sägas att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas. Föreskriften innebär bl. a. att planläggning skall ske så att förutsättningar skapas för en från allmän och enskild synpunkt lämplig markanvändning. Mot bakgrund härav har någon uttrycklig motsvarighet till BLU:s punkt 1 inte tagits med i detta kap.

Den föreslagna regeln i 8 å ger uttryck för en princip som skall iakttas i alla beslut enligt PBL. En avvägning mellan allmänt och enskilt intresse skall således alltid göras. Som framgår av det följande har det i vissa fall ställts upp särskilda regler för hur avvägningen skall göras och hur den skall falla ut. Tyngden av de allmänna eller enskilda intressena har sålunda i dessa fall preciserats i lagtexten. I fråga om detaljplanläggning anses exempelvis de allmänna intressena ha sådan tyngd att kommunens syfte med planen i vissa avseenden inte skall kunna sättas i fråga med hänsyn till enskilda intressen. Ett annat exempel är möjligheten att vidta åtgärder inom ramen för pågående markanvändning som innebär att de enskilda intressena får en stark ställning när därmed avsedda åtgärder kommer i fråga. Slutligen kan nämnas att en detaljplan får ändras efter genomförandetidens slut, om det kan visas att marken lämpligen bör användas eller bebyggas på ett annat sätt än planen anger. Här anges endast ett allmänt intresse som förutsättning för att en planändring skall få komma till stånd. Någon avvägning mot enskilt intresse ifrågakommer alltså inte i detta fall.

5. Särskilda bestämmelser om riksintressen

5.1. Gällande ordning

Vid den fastställelseprövning som staten nu gör av kommunala planer skall bedömas bl. än hur kommunen har tillgodosett de olika intressen. som anges i byggnadslagstift- ningen. närmast 4 och 5 åå BL och 9—13 åå BS. Riksdagens beslut i samband med den fysiska riksplaneringen (prop. 19721111 bil. 2. CU 35. rskr 348) innebär att vissa specificerade intressen bör ges en särskild tyngd vid den avvägning mellan olika intressen. som kommun och stat har att göra enligt byggnadslagstiftningen. Riksda- gens riktlinjer binder inte rättsligt regeringen eller myndigheter i enskilda beslut (prop. 19721111 bil. 2 sid. 302) men väsentliga avsteg förutsätts inte ske utan riksdagens hörande (prop. sid, 140).

Många fier utomkommunala intressen än de som särskilt har markerats i samband med den fysiska riksplaneringen skall beaktas i kommunala planbeslut. I detta sammanhang skall bara pekas på behovet att tillgodose övergripande trafik- och försvarsintressen i den lokala planeringen. Har sådana intressen i visst fall åsidosatts utan tungt vägande skäl. kan staten vid sin bedömning av en sådan plan besluta att planen inte skall fastställas.

Statens inflytande är emellertid inte begränsat till att endast i efterhand utöva kontroll över kommunala beslut. Planläggning är enligt nuvarande lagstiftning fomtellt sett en uppgift både för staten och kommunerna. och staten har getts befogenhet att i vissa fall själv upprätta ny eller ändrad regionplan. generalplan, stadsplan och byggnadsplan (133. 11. 27 och 108 åå BL). Vad gäller regionplan. stadsplan och byggnadsplan kan staten även fastställa en sådan plan mot kommunens bestridande. Motsvarande befogenhet finns inte i fråga om generalplan.

5.2. BLU:s förslag och remissutfallet

Enligt BLU borde de planbedömningar som skall göras för riket i dess helhet inte utmynna i någon formell riksplan. Riksintressena borde i stället i första hand tillgodoses i den normala fortlöpande planeringsverksamheten i kommunerna. För de fall då skiljaktiga uppfattningar råder mellan staten och en kommun om ett visst områdes användning. föreslog BLU att området skulle kunna förklaras vara zon av riksbetydelse — rikszon. För en rikszon skulle regeringen kunna ge direktiv om att vissa intressen särskilt skulle tillgodoses och om att kommunplanen här skulle ändras inom visstid. Omen sådan upprättad plan inte i tillräcklig grad tillgodosåg riksintressen ansåg BLU att regeringen skulle få ändra planen så att dessa intressen blev tillgodosedda. Detta skulle dock ses som ett rent undantagsfall. Vad beträffar 136 a å BL föreslog BLU inga ändringar. Däremot borde rikszon inrättas i anslutning till företag som fick tillstånd enligt denna paragraf.

Remissinstanserna delar i stort BLU:s uppfattning att riksintressena i första hand bör

tillgodoses i den kommunala planeringen. Vad gäller förfaringssättet vid skiljaktiga meningar mellan staten och en kommun anser några instanser att nuvarande regler i NVL och 11 å BL är tillfyllest. Det stora flertalet som har yttrat sig i frågan anser dock att någon typ av tvångsmedel måste finnas och accepterar med vissa förbehåll rikszon som ett sådant instrument. En grupp remissinstanser anser att rikszonens extraordi- nära karaktär bör markeras genom att regeringen skall få tillämpa bestämmelserna om rikszon endast efter riksdagens hörande. En del instanser anser att staten måste ta på sig de ekonomiska konsekvenserna av beslut om rikszon. Flera remissinstanser anger att begreppet rikszon är oklart och att det måste förtydligas.

5.3. Överväganden och förslag

5.3.1. Allmänna utgångspunkter

Som förut har anmärkts bör statens formella möjligheter att påverka det materiella innehållet i planer begränsas i förhållande till vad som nu är fallet. Det behövs då regler som anger under vilka förutsättningar staten skall kunna ingripa i den kommunala planläggningen och som preciserar sanktionsmöj- ligheterna. En viktig uppgift blir alltså att söka precisera vilka intressen som skall kunna motivera statliga ingripanden i det kommunala bestämmandet. I det följande kallas sådana intressen där staten generellt skall bibehålla ett stort inflytande för riksintressen.

Riksintressena enligt PBL bör omfatta frågor om användningen av mark och vattenområden. där staten har materiella intressen att bevaka. Det övergripande intresset av en god planering och goda miljöförhållanden och levnadsvillkor i allmänhet för medborgarna innefattas sålunda inte i begreppet. Detta övergripande intresse utgör själva grundvalen för stats- makternas verksamhet och får sitt utflöde i all lagstiftning och andra åtgärder som statsmakterna vidtar.

Riksintressena enligt PBL kan avse vissa sektoriella intressen av sådan tyngd. att det är rimligt att staten behåller möjligheterna till ett stort inflytande på den kommunala planeringen. Riksintressena kan också avse vissa bestämda områden. där detär ett nationellt intresse att särskilda hänsyn tas vid beslut om förändringar av mark- och vattenområdenas användning. Det bör betonas att det skall röra sig om ett nationellt sett betydelsefullt intresse. Områden som närmast är av regionalt eller mellankommunalt intresse bör alltså inte innefattas i begreppet.

Det statliga ingripandet bör kunna ske på två sätt. Dels bör ett kommunalt beslut om antagande av en plan eller ett visst kommunalt tillståndsbeslut kunna underställas regeringens prövning och upphävas av regeringen om något riksintresse blivit åsidosatt. dels bör regeringen kunna förelägga en kommun att upprätta eller ändra en viss plan för att tillgodose ett specificerat riksintresse. En nämnare beskrivning av formerna för underställning och planföreläggande ges i avsnitt 20 och 22.

Innan det närmare diskuteras vilka intressen som skall anses vara riksintressen. bör det strykas under att den väsentliga förändringen i förhållande till dagens system gäller de intressen. som inte ges karaktär av riksintressen. Där skall kommunen få en avsevärt ökad rätt att själv bestämma. Anges å andra sidan ett särskilt intresse som riksintresse. innebär

detta i stort att staten behåller nuvarande lagstadgade möjligheter att påverka de kommunala besluten.

5.3.2. Riksintressena

Vilka intressen är det då som bör ges karaktär av riksintressen. så att staten får möjligheter till ett starkare inflytande än i övriga fall?

Som en första grupp kan anges vissa sektoriella intressen av bevarande- karaktär. Det gäller här att slå vakt om mark- och vattenområden som har ett särskilt värde med hänsyn till areell produktion. den vetenskapliga 'natur- vården. kulturminnesvården. friluftslivet m. m. Sådana intressen kan avse både större områden och enstaka objekt.

Som en andra grupp kan anges intressena av att möjliggöra en från nationell synpunkt viktig exploatering av naturresurser. Det gäller här att slå vakt om möjligheterna för sådana exploateringsintressen att göra sig gällande i den lokala planeringen. Lagen bör utformas så att även intressen av den na typ kan hävdas.

Det finns även andra intressen än de som avser bevarande eller exploate- ring som har sådan tyngd eller räckvidd att de bör anges som riksintressen för att säkra ett starkt statligt inflytande över den kommunala avvägningen i planer och tillståndsbeslut. Det är t. ex. viktigt för staten att kunna hävda vissa övergripande .kommunikationsintressen så att de blir tillgodosedda i den kommunala planeringen. Det gäller här ofta övergripande tekniska system som kräver kontinuitet och sammanhang för att de skall fylla sin funktion. Som exempel på anläggningar som kan ingå i sådana system kan nämnas vägar. järnvägar. kanaler. större jledningar m.m. Även viktiga terminalanläggningar kan vara riksintressen.

Frågor för vilka staten har getts ett exklusivt ansvar i hela nationens intresse måste givetvis anges som riksintressen. I konsekvens härmed bör det militära och civila försvarets intressen också vara riksintressen.

Som en sista grupp kan anges det nationella intresset av att inom vissa landsdelar eller regioner påverka lokala beslut så. att vissa grupper av intressen generellt sett skall ges ökad och ibland avgörande tyngd vid de kommunala avvägningarna. Här kommer den fysiska riksplaneringens geografiskt preciserade riktlinjer in i bilden.

5.3.3. Precisering av riksintressena

Alla objekt eller områden som har något intresse för friluftslivet. den vetenskapliga naturvården eller kulturminnesvården är givetvis inte av riksintresse. Inte heller är alla kommunikationsanläggningar att betrakta som riksintressen. Med hänsyn till den kommunala planeringen är det angeläget att vad som är riksintressen preciseras så tydligt som möjligt och att denna precisering sker på ett tidigt stadium. Sektoransvariga myndigheter bör ha ansvaret för att söka precisera de objekt och områden som de uppfattar uppfyller kriterierna för riksintressen. En sådan lredovisning bör dock inte innebära något slutligt beslut om att ett riksintresse föreligger. Med hänsyn till betydelsen för den kommunala handlingsfriheten av om ett riksintresse i det enskilda fallet faktiskt föreligger eller inte. bör ett sådant besked endast

kunna ges av regeringen. Besluten härom bör meddelas i en särskild förordning. som med tiden kan kompletteras och utvecklas. Riksintressena kan på så sätt förväntas bli uttryckta med successivt allt större tydlighet och fullständighet.

Det bör alltså observeras att begreppet riksintresse så som det nu föreslås i PBL inte överensstämmer med den innebörd begreppet har i prop. 1975/76:1 (sid. 155 f) med redovisning av programskedet i den fysiska riksplaneringen. Där används ordet för att beteckna alla de anspråk som sektoransvariga myndigheter har ställt i samband med riksplaneringen.

Att i förväg kunna ange och precisera alla riksintressen är givetvis inte möjligt. Dels kan inte inventeringar göras så djupgående att man täcker alla aspekter. dels sker också en utveckling av själva värderingarna. Frågan om t. ex. en viss ledning är ett riksintresse eller inte blir det kanske inte anledning att ta ställning till förrän i samband med underställning av en viss plan. Det måste därför ges ett utrymme för regeringen att från fall till fall ta ställning till om ett riksintresse föreligger eller inte.

Vid ett ställningstagande till ett kommunalt beslut har regeringen alltså att först utreda och ta ställning till om ett riksintresse faktiskt föreligger. såvida detta inte redan är klarlagt. Om ett riksintresse inte föreligger skall regeringen inte göra någon bedömning i sak. Föreligger däremot ett riksintresse. skall regeringen avväga detta mot andra intressen som har redovisats i ärendet. I de flesta fall bör lagtexten utformas så att vissa aspekter skall ges en stor men inte alltid avgörande vikt. Även inom gruppen av riksintressen finns intressen med olika tyngd. Det kan även inträffa att två riksintressen motverkar varandra. Ett utrymme för en avvägning måste därför finnas.

Länsstyrelsens underställningsbeslut (se avsnitt 20) bör styras av den praxis som successivt kan förväntas utvecklas i regeringen vad gäller tyngden av olika intressen. I de fall länsstyrelsen bedömer det klart att en kommunal avvägning är rimlig och inte kommer att ändras i regeringen. bör underställ- ning således inte ske.

5.3.4. Riktlinjerna i den jj/siska riksplaneringen

De av riksdagen antagna riktlinjerna för hushållning med mark och vatten har inga direkta rättsverkningar(prop. 19721111 bil. 2 sid. 302. CU 35 sid. 30). Riktlinjerna ansågs nämligen till sin natur vara sådana att de behövde preciseras och utvecklas. innan de kunde läggas till grund för ställningsta- ganden i enskilda ärenden. Riktlinjerna skulle således inte binda regeringen eller myndigheterna i enskilda beslut rörande markanvändningen. Däremot avsågs riktlinjerna bli vägledande för regeringen vid beslut om markanvänd- & ningen i enskilda fall och väsentliga avsteg förutsattes inte kunna ske utan riksdagens hörande (prop. sid. 140).

Att låta detta komma till uttryck i lagstiftningen ansågs inte behövligt. I stället hänvisade departementschefen till att BLU närmare skulle överväga hur man mer generellt skulle förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda. I ett särskilt cirkulär till samtliga statliga myndigheter (SFS 1973:15) anma- nades dessa att i sina beslut beakta riktlinjerna.

Detta system innebär att riktlinjernas genomslagskraft i enskilda fall ofta inte är förutsebar. Det har åberopats flera skäl. främst allmänna legalitets-

synpunkter. till stöd för tanken att riktlinjernas inverkan på efterföljande beslut skall komma till klarare uttryck i lagstiftningen. På det sättet skulle de tillämpande myndigheterna. främst kommunerna. lättare kunna förutse riktlinjernas innebörd och i förväg anpassa sin planläggning efter vad riksintressena kräver. Man skulle då också få en mera enhetlig tillämpning än f. n. Riktlinjerna ges nämligen i dag olika tyngd i skilda kommuner och län. Den nuvarande ordningen garanterar inte heller att riktlinjerna får ordentlig genomslagskraft vid tillämpningen av olika speciallagar. Beslut om använd- ningen av mark och vatten fattas ju inte enbart med stöd av byggnadslag- stiftningen. Viktiga markanvändningsfrågor tillståndsprövas av olika spe- cialmyndigheter enligt annan lagstiftning. t. ex. vid vägbyggnad. kraftled- ningar. rörledningar. vattenbyggnadsföretag. koncessionspliktig industri m.m. Härvid har frågan om riktlinjernas tillämpning vållat svårigheter. Genom att ange riktlinjerna som riksintressen i PBL kan dessa problem lösas inom ramen för den samordning som ändå måste ske mellan PBL och annan lagstiftning.

Ett annat problem som har påtalats är svårigheten att få en samlad överblick över de till riksplaneringen knutna riktlinjerna genom att de återfinns i propositioner och utskottsuttalanden som inte är särskilt lättill- gängliga. Även detta problem blir löst om riktlinjerna införs i PBL.

Slutligen bör observeras att det nuvarande systemet bygger på statlig fastställelseprövning av de kommunala planerna och att kommunerna är formellt obundna av riktlinjerna. Om kommunerna i framtiden skall fatta de slutgiltiga besluten om planer måste riktlinjerna införas i lag.

Nästa fråga att ta ställning till är om alla riktlinjer som angivits i samband med den fysiska riksplaneringen skall ha karaktär av riksintressen i en ny lagstiftning. Någon identitet mellan dessa två begrepp är detju inte fråga om. Övervägande skäl synes dock tala för att huvuddelen av de av riksdagen angivna riktlinjerna för geografiskt avgränsade områden också skall anges vara riksintressen. Vissa undantag bör dock göras. Sålunda bör inte sådana områdenI tas med där endast angelägenheten av en särskild planering och redovisning betonas. Inte heller bör som riksintressen anges de särskilda riktlinjerna för de. primära rekreationsområdena. för vilka riksdagen anvisat medel för planering (prop. 1978/79:100 bil. 13, KrU 22. rskr 229)? Riktlin- jerna här är så allmänt hållna att de knappast går utöver vad som skall gälla även inomandra områden3. Diskussioner om områdenas avgränsning pågår

1 Vänern. Sydbillingen. Hogdalsnäset, Bråviken och Skåne. 2 Primära rekreationsområden är Sydskånes sjö- och åslandskap. Östskåne. Kulla- berg-Hallandsåsen. Åsnen-Listerlandet. Öland. Gotland. Östergötlands och norra Kalmar läns skärgårdar, Norra Bohusläns skärgård. Värmlands och Dalslands sjöområde. Tiveden. Södermanlands skärgård. Mälaren. Fryksdalen (samt eventuellt övre Klarälven enligt CU 1975/76:2 sid. 9, rskr 46). Siljansbygden. Ljusnan, Dalafjällen. Härjedalsfjällen. Åre. Nordingrå, Vindelälven. Tärna—Graddis fjällvärld. Norrbottens skärgård. Abisko-Kebnekajsefjällen. Malingsbo-Kloten samt nedre Daläl- ven. 3”Områdena skall kunna på ett ändamålsenligt sätt användas för rekreation och turism. Markanvändningsplaneringen inom området skall sålunda utgå från detta och innebära en vägning därav mot riksplaneringens övriga riktlinjer. Rekreationssyftet innebär bl. a. att betydande områden kan behöva avsättas för det rörliga friluftslivet men även för vetenskaplig naturvård och kulturminnesvår " (CU 1975/76:2 sid. 7. rskr 46).

också fortfarande.

De riktlinjer för hushållningen med mark och vatten inom vissa geogra- fiskt bestämda områden som lagts fast i samband med den fysiska riksplaneringen och som nu föreslås intagna som lagbestämmelser i PBL omfattar obrutna kuster, högexploaterade kuster, övriga kuster. obrutna fjällområden, vissa ombyggda älvar och älvsträckor samt vissa större samman- hängande områ'den med väsentliga eller sammanfallande intressen vad gäller naturvärden, friluftslivet och kulturminnesvården.

I detta sammanhang bör erinras om att en särskild rapport. Hushållning med mark och vatten 2 (SOU 1979:54 och 55). behandlar frågan om ändringar i nu gällande riktlinjer. Där läggs också fram förslag till nya riktlinjer. Det förutsätts att frågan om det materiella innehållet i de bestämmelser som skall införas i PBL kommer att övervägas mot bakgrund av rapporten och remissynpunkter på den.

5.3.5. Strandskyddet

Som närmare utvecklas i avsnitt 17 (Tillståndsprövning) bör strandskydds- bestämmelserna i NVL föras över till PBL. Någon större ändring i sak är inte avsedd och ett väsentligt statligt inflytande bör bibehållas. I konsekvens härmed bör hävdandet av strandskyddet tas upp som ett riksintresse. Stadgandet om strandskydd kan ses som ett fall där den geografiska avgränsningen i stort redan har beslutats av riksdagen (100 m. från strand- linjen). men där regeringen eller regeringen underställd myndighet getts befogenhet att modifiera strandskyddsområdets omfattning inom vissa gränser. Det bör i fortsättningen primärt ankomma på kommunen att besluta om fortsatta modifieringar och att pröva ansökningar om tillstånd att bygga m. m. inom strandskyddsområden.

Vissa mindre ändringar föreslås i strandskyddsbestämmelserna. Sålunda görs inte längre något undantag för jordbrukets m. fl. ekonomibyggnader. Inte heller bör strandskydd automatiskt gälla inom alla detaljplaneområden. I det enhetliga detaljplaneinstitut som nu föreslås skall kommunen normalt vara huvudman för all den mark för allmän plats som ingåri planområdet. För sådan allmän plats under kommunalt huvudmannaskap erfordras inte strandskydd. I enstaka fall kan dock kommunen besluta om annan huvud- man för allmän plats i detaljplan. I sådana fall bör möjlighet finnas att låta strandskydd gälla även inom detaljplan. Även i andra fall kan det någon gång vara praktiskt att ha strandskydd inom detaljplan. För huvuddelen av detaljplanerna nära stränder fyller dock bestämmelserna om strandskydd inte någon funktion. Det synes därför mest ändamålsenligt att slopa det generella strandskyddet inom detaljplanelagda områden och i stället ha en möjlighet att bestämma om införande eller bibehållande av strandskydd inom de detalj- planer där behov kan föreligga. Någon ändring av strandskyddet i gällande stads- och byggnadsplaner enligt BL föreslås inte.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan enligt nu gällande lagstiftning besluta att strandskyddet skall upphävas för områden som uppenbart saknar betydelse för bad och friluftsliv eller i vissa andra fall besluta att strandskyddsområdet skall utvidgas. Dessa befogenheter bör nu generellt överföras till kommunen. Likaså bör kommunerna generellt ges

möjlighet att medge undantag från strandskyddsbestämmelserna om särskil- da skäl föreligger. På samma sätt som beträffande övriga icke slutgiltigt preciserade riksintressen måste det ankomma på kommunen att göra en första sammanvägning mellan alla intressen — såväl riksintressen som övriga.

5.3.6. Uppgiftsfördelningen mellan riksdagen och regeringen

Som tidigare angetts bör det ankomma på regeringen att närmare bestämma och precisera vad som är riksintressen. Detta skall kunna ske både i en särskild förordning och från fall till fall vad gäller enstaka objekt och områden. En viktig fråga blir därvid omfattningen av regeringens befogenheter. I de av riksdagen godkända riktlinjerna för hushållningen med mark och vatten finns t. ex. uttrycket ”obruten kust" och en hänvisning har därvid gjorts till en kartbild i mycket liten skala. Riktlinjens tillämpningsområde är därför ganska oprecist angivet. Att i PBL ta in mycket detaljerade regler om avgränsningen av de områden som skall hänföras till obrutna kuster är knappast lämpligt. Inte heller synes det lämpligt att regeringen efter eget skön får avgöra vilka områden i landet som skall hänföras till obrutna kuster. utan riksdagen bör ges ett inflytande över tillämpningsområdet i stort. Ett sådant inflytande för riksdagen innebär att tillämpningsområdet skall ges en grov avgränsning i lagtexten. Den detaljerade avgränsningen av ett i lagen angivet geografiskt område bör därefter kunna göras av regeringen i en särskild förordning. Regeringens befogenhet härvidlag inryms endast delvis i befo- genheten enligt 8 kap. 13 å första stycket 1. regeringsformen att besluta om verkställighet av lag. En särskild bestämmelse där riksdagen ger regeringen en sådan befogenhet behöver därför tas in i PBL. Bestämmelsen bör utformas så att även andra förtydliganden kan ske genom förordning.

Regeringens befogenhet att geografiskt precisera riksintressen som inte har karaktären av geografiska riktlinjer bör givetvis inte omfatta möjligheter att med stöd av andra bestämmelser införa nya geografiska riktlinjeområden av liknande storleksordning. Här handlar det i stället närmast om objekt och områden av även kommunalt sett arealmässigt begränsad storlek. 1 den mån framtida behov uppstår av att markera mera omfattande riksintressen får nya bestämmelser införas i PBL.

6 Särskilda bestämmelser om bebyggelsemiljöns utformning

6.1. Gällande ordning

Bestämmelser om egenskaper hos bebyggelsemiljön återfinns på flera ställen i BL och i BS. En del bestämmelser avser all planläggning. medan andra är kopplade till visst planinstitut eller gäller när byggnadslov meddelas.

En redogörelse för gällande rätt finns i BLU:s betänkande s. 167—171 och 184 f. Efter år 1974 har inte gjorts några ändringar i BL eller BS som bör redovisas här.

6.2. BLU:s förslag och remissutfallet

Enligt. BLU är det angeläget att de krav på bebyggelsemiljön som bör ställas vid planläggning har förankring i lagstiftningen. BLU anser att lagstiftningen bör innehålla vissa grundläggande krav på egenskaper hos bebyggelsemiljön.

BLU anför att flera skäl talar för att tillämpningsbestämmelser till lagstiftningens egenskapskrav kan vara erforderliga. Preciserade tillämpningsriktlinjer kan emellertid medföra vissa problem. Det har enligt BLU i olika sammanhang förts fram att sådana riktlinjer kan komma att innebära en olycklig läsning av utvecklingen. svårigheter vid anpassning till lokala förhållanden. olämplig resursanvändning i vissa fall. förbiseende av viktiga krav vid sidan av dem som återfinns i riktlinjerna och försämrade möjligheter till inflytande över miljöutformningen för berörda medborgare. BLU anser att föreskrifter i allmänhet bör ha karaktär av generella egenskapskrav utan läsning av kravnivå. [ övrigt bör riktlinjer meddelas lämpligen i form av råd och anvisningar.

BLU lämnade i 13 punkter (s. 194) förslag till innehållet i bestämmelserna om bebyggelsemiljöns egenskaper. Dessa punkter har följande lydelse.

1. Bebyggelse skall vara anordnad så att den under hänsynstagande till vad nedan sägs på ett tillfredsställande sätt kan fylla sin funktion och ge en socialt och eljest god miljö för dem som bor och arbetar där.

2. Bebyggelse skall vara anordnad på ett ekonomiskt lämpligt sätt.

3. För bebyggelse skall finnas en med hänsyn till bebyggelsens karaktär godtagbar tillgång till samhällelig och kommersiell service samt lokaler och utrymmen för fritidsaktiviteter.

4. För bebyggelse skall finnas med hänsyn till bebyggelsens karaktär tillräckligt stora samt lämpligt lokaliserade och anordnade ytor för lek. motion och rekreativ utevistelse.

5. Bebyggelse skall vara anordnad så att skäliga anspråk på tillgänglighet av samhällelig och kommersiell service är tillfredsställda för personer med nedsatt rörelse- och orientenngsförmåga.

6. Vid lokalisering och utformning av bebyggelse skall samfärdselns krav beaktas.

varvid särskilt skall iakttas att en tillfredsställande kollektiv personbefordran möjliggöres.

7. Inom bebyggelse skall finnas erforderliga utrymmen för lastning och lossning av fordon. För bebyggelse skall även finnas utrymme för parkering.

8. Bebyggelse skall vara anordnad så att den ger trygghet mot brandfara och tillfredsställande skydd mot trafikolyckor samt i skälig utsträckning även mot andra olyckor.

9. Bebyggelse skall vara anordnad så att vattenförsörjningen kan tillgodoses samt så att avlopp och avfall kan omhändertas. Den skall vidare vara anordnad så att vattenförorening inte uppkommer. 10. Bebyggelse skall för att möjliggöra god hygien vara anordnad så att med hänsyn till bebyggelsens karaktär tillfredsställande ljud-. ljus— och luftförhållanden erhålls såväl inomhus som utomhus på vistelseytor. 11. Bebyggelse skall vara anordnad så att skäliga anspråk på skydd mot vind och nederbörd på vistelseytor och kommunikationsytor utomhus tillfredsställs. 12. Bebyggelse skall vara anordnad så att tillgängliga natur— och kulturvärden tillvaratas samt så att skäliga anspråk på skönhet tillfredsställs. 13. Bebyggelse skall vara anordnad så att möjligheterna till framtida förändringar och kompletteringar iakttas.

BLU:s förslag till hur bestämmelser om bebyggelsemiljön bör utformas tillstyrks eller lämnas utan erinran av ett stort antal remissinstanser (SOU 1975:17 s. 89).

6.3. Överväganden och förslag

6.3.1. Några utgångspunkter

Innan överväganden görs i fråga om bestämmelser rörande bebyggelsemiljön synes lämpligt att klargöra hur bestämmelserna härom. vilka finns i 4 kap.. förhåller sig till de särskilda bestämmelserna i 5 kap. om placeringen inom tomt och utformning av byggnader och anläggningar. ordnande av tomt m. m. Något bör också nämnas om detaljplan (avsnitt 11)0ch tillståndspröv- ning (avsnitt 17).

Som har framhållits i avsnitt 3.2.3 och som kommer att ytterligare behandlas i det följande (se avsnitt 17.1.2 som innehåller särskilda bestäm- melser om prövningsgrunder för bygglov) skall de materiella riktlinjer för avgöranden i markanvändningsfrågor som anges i bl. a. 4 och 5 kap. PBL i princip ligga till grund för både planläggning och beslut i tillståndsärenden. Bestämmelserna i dessa kap. —och förövrigt även 3 kap. —hämtar sitt stöd i de allmänna riktlinjerna i 2 kap. I fråga om detaljplanläggningen kommer i första hand bestämmelserna i 4 kap. om bebyggelsemiljön att verka styrande. Även en del bestämmelseri 5 kap.. som rör byggnads placering och utformning med hänsyn till främst miljön. aktualiseras vid planläggning. De överväganden vid planläggningen. som görs mot bakgrund av den typ av bestämmelser i 4 och 5 kap. som det här är fråga om. skall redovisas i planen (se mera härom i avsnitt 11 om detaljplan). Planbestämmelserna utgör därefter en precisering av lagens egenskapskrav för det aktuella planområdet. När det gäller bestämmelserna i 5 kap. torde det som regel i tillståndsärendet bli så att ansökningen prövas mot bakgrund av innehållet i åtskilliga av dessa bestämmelser, även om en detaljplan finns.

6.3.2. Bebyggelsemiljöns utformning

I PBL bör det finnas bestämmelser av den typ och räckvidd som BLU har föreslagit. De anger de grundläggande krav som skall beaktas när bebyggel- semiljön formas. Hur dessa krav i praktiken skall uppfyllas kan givetvis inte anges i någon författning. Den slutliga utformningen av miljön blir resultatet av avvägningar mellan en rad olika faktorer som måste leda till att kraven tillgodoses i varierande omfattning. Vad som skall eftersträvas är bästa möjliga helhetslösning. Bindande föreskrifter i förordning eller myndighets författning i anslutning till dessa bestämmelser bör inte finnas. Det är dock lämpligt att den centrala förvaltningsmyndigheten. dvs. statens planverk. utfärdar allmänna råd i frågor som rör bebyggelsemiljön.

De allmänt hållna regler om bebyggelsemiljön. som ienlighet med vad som har anförts i det föregående bör finnas i PBL. skall möjliggöra en nyanserad och Smidig tillämpning som utgår från lokala förhållanden och förutsättning- ar såväl vid planläggningen som vid tillståndsprövningen.

Flertalet av de bestämmelser som BLU har föreslagit och som har fått ett i huvudsak positivt gensvar bör tas in i PBL. Dessa kommer att kortfattat behandlas i det följande. I BLU:s betänkande redovisas motiven för dessa bestämmelser mera utförligt. Remisskritiken ger i vissa fall anledning till att föreslå bestämmelser med annan lydelse än vad BLU har förordat. Dessa bestämmelser kommenteras mera ingående liksom de förslag till nya bestämmelser som också kommer att lämnas. Kortfattat kommer också att redovisas skälen till att vissa av BLU:s förslag inte tas med.

Som första bestämmelse i en blivande lagstiftning om bebyggelsemiljöns utformning föreslog BLU en bestämmelse av innehåll att bebyggelse skall vara anordnad så att den på ett tillfredsställande sätt kan fylla sin funktion och ge en socialt och eljest god miljö för dem som bor och arbetar där. BLU förordade också en bestämmelse om att bebyggelse skall vara anordnad på ett ekonomiskt lämpligt sätt.

14 kap. 1 å har tagits in en föreskrift om att bebyggelsemiljön skall utformas så att den blir ändamålsenlig. I detta krav ligger att marken skall användas på ett rationellt sätt med hänsyn bl. a. till ekonomiska faktorer. BLU:s förslag har genom denna föreskrift väsentligen beaktats. Förslaget om att bebyggel- semiljön skall tillgodose kraven på en socialt och eljest god miljö för dem som bor och arbetar där har kommit till uttryck i den mera övergripande regeln som föreslås i 2 kap. 2å och som föreskriver att planläggning skall skapa förutsättningar för en god bostads-. arbets- och fritidsmiljö. Någon motsva- righet till BLU:s förslag i detta avseende behöver därför inte tas in i kapitlet om bebyggelsemiljön.

BLU:s förslag om en grundläggande bestämmelse om tillvaratagande av befintliga natur- och kulturvärden vid bebyggelseutformningen har fått ett i huvudsak positivt gensvar vid remissbehandlingen. Mot den föreslagna bestämmelsen har emellertid invänts att den omöjliggör all omdaning och förnyelse av natur- och kulturmiljön (SOU 1975:17 s. 96).

En motsvarighet till den av BLU föreslagna bestämmelsen bör tas in i PBL (4 kap. 1 å). Med anledning av remisskritiken bör framhållas att bestämmel- sen lika litet som andra bestämmelser om bebyggelsemiljöns utformning avses få den bindande och kategoriska verkan som remissinstanserna synes

anta. Syftet med bestämmelsen är att man i planeringen — kanske i högre grad än f. n. — skall beakta natur- och kulturvärden. Mot bakgrund av hur starka natur- och kulturintressena i det enskilda fallet kan anses varajämfört med andra konkurrerande intressen företas de nödvändiga avvägningarna. Beträf- fande från nationell synpunkt särskilt skyddsvärda områden ger bestämmel- serna i 3 kap. om riksintressen utrymme för direkt statlig påverkan på de kommunala besluten. Beträffande andra särskilt skyddsvärda intressen innehåller 2 kap. 5 och 6 åå krav som kan hävdas på sätt som närmare framgår av specialmotiveringarna till dessa paragrafer.

BLU föreslog vidare att det i den nu diskuterade bestämmelsen även stadgas att bebyggelsen skall anordnas så att skäliga anspråk på skönhet tillfredsställs. F. n. finns bestämmelser om estetiska aspekter på bebyggelse- miljön i 9. 12. 29. 38 och 39 åå BS. En bestämmelse om tillgodoseende av skönhetsvården vid bebyggelsemiljöns utformning bör därför även fortsätt- ningsvis finnas i lagstiftningen (4 kap. ] å).

Enligt 9å BS skall vid planläggning tillbörlig hänsyn tas till bl. a. energihushållningens behov. Givetvis måste krav på sådan hänsyn före- skrivas också i PBL. Under senare år har även behovet av bättre hushållning med vattnet uppmärksammats. Sannolikt måste denna fråga i framtiden ägnas än större uppmärksamhet. På grund härav bör bestämmelser om energibesparing vid bebyggelsens utformning kompletteras med motsvaran- de regler om vattenhushållningen. I 4 kap. föreslås därför en bestämmelse som föreskriver att bebyggelsemiljön skall utformas så att den möjliggör en god hushållning med energi och vatten.

BLU ansåg att kraven på god hygien och skydd mot föroreningar är självklara. Inga invändningar har förts fram mot denna uppfattning. En motsvarighet till gällande bestämmelser i dessa frågor bör återfinnas även i PBL. I 2 å föreslås därför en bestämmelse av innebörd att bebyggelsemiljön skall utformas så att avlopp kan ordnas och avfall kan omhändertas på ett tillfredsställande sätt och så att vattenförorening eller annan förorening inte uppkommer. BLU föreslog också ett krav på att bebyggelsen skall anordnas så att med hänsyn till bebyggelsens karaktär tillfredsställande ljud-. ljus- och luftförhållanden erhålls såväl inomhus som utomhus på vistelseytor. Här föreslås en mera allmänt hållen bestämmelse av innebörd att man även i övrigt skall skapa förutsättningar för goda hygieniska förhållanden inom bebyggelseområdena.

BLU förordade vidare att en bestämmelse om hänsyn vid bebyggelseut- formningen till vind och nederbörd borde finnas. Vid remissbehandlingen (SOU 1975: 18. s. 95) framfördes den uppfattningen att särskilda bestämmelser om bebyggelsens, klimatförhållanden inte behövs. Bl. a. av hänsyn till hushållningen med energi är det emellertid befogat att ha regler med krav på sådana hänsynstaganden som BLU har föreslagit. En bestämmelse med denna innebörd har därför tagits in i 2 å.

Med hänvisning till nuvarande bestämmelser om skydd mot olyckor av olika slag framhöll BLU att en framtida lag bör innehålla särskilda bestäm- melser om att skyddet mot brand och trafikolycksfall skall beaktas. Enligt BLU bör lagstiftningen vidare innehålla en mer allmänt hållen bestämmelse om utformning av bebyggelsemiljön med hänsyn till risker för olycksfall i övriga hänseenden.

BLU:s förslag bör i princip följas. Bestämmelserna härom (3 å)bör utformas som ett krav på att riskerna för brand. trafikolyckor och andra olyckor förebyggs. Den föreslagna paragrafen innefattar krav på att bebyggelsemiljön utformas så att den ger skydd mot det slag av olyckor som man erfarenhets- mässigt har anledning att räkna med.

Grundläggande bestämmelser om bebyggelsens friytor och om serviceför- sörjningen är som BLU har påpekat av stor betydelse och bör tas in i 4 kap. (4 resp. 5 å).

Bestämmelserna om att krav som utgår från människors behov av olika transportslag skall beaktas får anses nödvändiga i en ny lagstiftning. Även en bestämmelse om att det inom bebyggelsen skall finnas utrymmen för par- kering har sin plats i PBL. I 6 å föreskrivs därför att bebyggelsemiljön skall utformas så att olika trafikanters intressen beaktas och så att det finns tillräckliga utrymmen för parkering.

BLU föreslog vidare en bestämmelse om att bebyggelse skall vara anordnad så att skäliga anspråk på tillgänglighet till samhällelig och kommersiell service är tillfredsställda för personer med nedsatt rörelse- och orienterings- förmåga. De ökade kraven på handikappanpassning av bl. a. bostäder som har införts på senare år medför att man har anledning att ställa motsvarande krav även vad gäller den yttre miljön. En bestämmelse om tillgänglighet i bebyggelsemiljön har därför tagits in i 7 å.

I nuvarande byggnadslagstiftning är inte klart uttalat att bebyggelsen bör utformas så att senare ändringar och kompletteringar underlättas. Under senare år finns det i bebyggelseutformningen exempel på att man har haft i åtanke de möjligheter till framtida förändringar som kan visa sig erforderliga. I några fall har man t. ex. planerat utformningen av skolor med omgivning på så sätt att man senare kan förändra skolområdet till ett bostadsområde. BLU har förordat en bestämmelse som föreskriver att bebyggelsen skall anordnas så att möjligheterna till framtida förändringar och kompletteringar iakttas. I PBL bör en bestämmelse med denna innebörd tas in i 4 kap. Naturligtvis måste tillämpningen av bestämmelsen anpassas till förutsättningarna i varje enskilt fall. I anledning av vad som har uttalats under remissbehandlingen (SOU 1975: 17 s. 96) bör det sägas att bestämmelsen inte skall tolkas så rigoröst att exempelvis reservområden alltid måste finnas inom alla planområden. vilket i vissa fall skulle leda till påtagliga problem. Det främsta syftet med bestämmelsen är i stället att främja en planering som på sikt kan medföra ekonomiska och andra väsentliga fördelar.

Bestämmelserna i 4 kap. skall tillämpas vid utformningen av en ny bebyggelse. Vid ändring eller komplettering av befintliga bebyggelsemiljöer bör bestämmelserna också vara tillämpliga. Detta bör dock endast ske i en utsträckning som är skälig med hänsyn till ekonomiska och andra omstän- digheter. Detta har kommit till uttryck i 9 å.

5:55 %u.—own?!

7 Särskilda bestämmelser om placeringen inom tomt och utformningen av byggnader, anläggningar, ordnande av tomt m. m.

7.1. Gällande ordning

Bestämmelser om byggnads lokalisering och egenskaper samt om tomts ordnande finns i 5 kap. BS. I BLU:s betänkande s. 79—83 och 184—185 finns en översikt av dessa bestämmelser. Sedan betänkandet publicerats har nämnda bestämmelser i 5 kap. BS ändrats på följande sätt. Skärpta krav på handikappanpassning av byggnader har införts i 42 a å. Vidare finns i 44 a å en ny föreskrift om att byggnad skall utföras så att den möjliggör en god energihushållning. Dessutom har i 46 å andra stycket 5 tagits in en föreskrift om att det till byggnad skall höra anordningar som möjliggör att avfall från byggnaden kan tas om hand och forslas bort på ett tillfredsställande sätt.

Även i annan lagstiftning än byggnadslagstiftningen finns bestämmelser om byggnads egenskaper. Som exempel kan nämnas hälsovårdsstadgan (1958. 663) (HS) och arbetsmiljölagen (1977: 1 160).

F. n. gäller att planverket har rätt att meddela föreskrifter om konstruktion och utförande av byggnader samt de ytterligare råd och anvisningar som behövs för tillämpningen av BS. Föreskrift. som är av inte oväsentlig ekonomisk betydelse eller av annan orsak är av större vikt. skall emellertid för att bli gällande fastställas av regeringen (76å 1 mom. tredje stycket BS). Genom tillkomsten av kungörelsen (1970:641. senast ändrad 19771629) om begränsning av myndighets rätt att meddela föreskrifter. anvisningar eller råd har underställningsskyldigheten utökats. vilket har medfört att så gott som alla nya föreskrifter och även en del allmänna råd har underställts regeringens prövning.

7.2. BLU:s förslag och remissutfallet

BLU ansåg att en ny lagstiftning rörande byggnads egenskaper bör innehålla endast grundläggande krav. Genom lagbestämmelsernas utformning får statsmakterna avgöra dels vilka egenskaper som skall tillmätas den största betydelsen. dels även ange hur långtgående samhällets krav rörande dessa egenskaper skall vara. I lagen bör däremot enligt BLU inte införas bestämmelser som enbart tar sikte på att ange hur vissa egenskapskrav skall uppfyllas. dvs. vilka byggnadstekniska lösningar som skall tillämpas. Forskningsresultat och nya tekniska lösningar förbättrar ständigt möjlighe— terna att med nya metoder tillgodose uppställda egenskapskrav. BLU anser att en smidigare och mer ändamålsenlig form att meddela byggbestämmelser som närmare preciserar lagens egenskapskrav bör sökas. Det kan t. ex. anförtros åt regeringen eller planverket att meddela de närmare bestämmelser som erfordras förlagens tillämpning. ] den mån tillämpningsbestämmelserna utfärdas som bindande föreskrifter bör dessa enligt BLU i största möjliga utsträckning utformas som egenskapskrav och inte som speciella tekniska lösningar.

Enligt BLU skulle det i och för sig stämma väl med lagstiftningen på andra områden att föreskrifterna meddelas ien regeringsförfattning. De bestämmelser som behövs kan

emellertid enligt BLU väntas bli så omfattande att deras omfång skulle väsentligt överstiga vad som lämpligen kan inrymmas i en sådan författning. BLU rekommen- derar i stället att planverket i enlighet med nuvarande ordning får i uppdrag att meddela erforderliga tillämpningsbestämmelser. Slutligen förordar BLU att regeringen faststäl- ler samtliga bindande föreskrifter som planverket meddelar.

De av BLU föreslagna bestämmelserna i lag (5. 206) var av följande lydelse.

]. Byggnads yttre skall anpassas till sin omgivning.

2. Byggnads grundkonstruktion och stomme samt övriga byggnadsdelar. som avses utsättas för belastning. skall ha betryggande bärförmåga och stadga samt med hänsyn till byggnadens ändamål erforderlig beständighet.

3. Skilda delar i byggnadens fasta inredning skall ha sådan beständighet som är skälig med hänsyn till byggnadens ändamål och till de olika delarnas utbytbarhet.

4. Byggnad skall utföras så att den från allmän synpunkt är lämplig för sitt ändamål och så att den nöjaktigt tillgodoser de verksamheter för vilka byggnaden avses.

5. Byggnad skall i skälig utsträckning utföras så att ett tillfredsställande brandskydd kan upprätthållas.

6. Byggnad avsedd att innehålla lokaler där människor stadigvarande skall vistas skall utföras så att den möjliggör god hygien. tillfredsställande inomhusklimat och tillfredsställande sanitära förhållanden.

7. Byggnad skall utföras så att den möjliggör god värmehushållning.

8. Byggnad skall utföras så att den vid nyttjandet i skälig utsträckning erbjuder skydd mot olycksfall.

9. Utrymmen i byggnad till vilka allmänheten eller arbetstagare har tillträde skall utformas så att de blir tillgängliga för och kan nyttjas av personer med nedsatt rörelse— eller orienteringsförmåga.

Ett stort antal remissinstanser tillstyrker BLU:s förslag att en ny lag bör innehålla allmänna bestämmelser som översiktligt anger kraven på byggnads egenskaper. Förslaget att statens planverk liksom hittills bör anförtros uppgiften att meddela erforderliga tillämpningsbestämmelser har inte heller mött några invändningar vid remissbehandlingen. Flera remissinstanser. bl. a. planverket. påtalar det angelägna i att få till stånd en samordning av alla byggbestämmelser.

7.3. Överväganden och förslag

7.3.1. Byggnader och anläggningar m. m.

Inledning

I det föregående avsnittet om bebyggelsemiljöns utformning har framhållits att lagreglerna i fråga om miljöns utformning bör vara av endast grundläggan- de och allmängiltig natur. Detta bör utan vidare kunna tillämpas också i fråga om de bestämmelser som rör enstaka byggnader och anläggningar. Sådana bestämmelser har tagits in i 5 kap.

Som BLU anfört behövs föreskrifter som fyller ut de allmänt formulerade egenskapskrav som tas in i PBL. Det kan diskuteras om föreskrifterna bör meddelas i en förordning närmast motsvarande nuvarande BS — eller helt eller delvis beslutas av förvaltningsmyndighet. På de skäl BLU anfört synes

det inte föreligga anledning att frångå den nuvarande ordningen att planverket meddelar de föreskrifter och allmänna råd som behövs till reglerna i 5 kap. om placering och utformning av byggnader och anläggningar samt ordnande av tomt. Föreskrifter som planverket sålunda utfärdar bör faststäl- las av regeringen för att bli gällande. Som framgår av 1 kap. 15 å och som närmare har utvecklats i specialmotiveringen till denna paragraf skall föreskrifter av detta slag enbart vara verkställighetsföreskrifter.

Ett par frågor som särskilt rör normeringen av byggnads och anläggnings egenskaper bör här diskuteras något utförligare.

Planverkets föreskrifter och allmänna råd finns i Svensk Byggnorm (SBN 1975. numera i planverkets författningssamling PFS 197811). Åtskilliga av de nu gällande föreskrifterna i SBN innehåller absoluta krav. t. ex. måttangivel- ser och liknande från vilka byggnadsnämnden i allmänhet synes kunna göra avsteg enbart efter dispensprövning. Sådana krav kan också innebära en låsning till de tekniska lösningar som är aktuella när normerna utfärdas. Man bör sträva efter att så långt möjligt utforma bestämmelserna så att de innehåller generella krav på egenskaper och prestationer(funktionskrav). Det framtida normeringsarbetet bör inriktas på att införa bestämmelser med sådan utformning. Helt kan man naturligtvis inte avstå från absoluta krav. Mot bakgrund av det nu anförda torde det bli nödvändigt att se över föreskrifterna i SBN.

Med hänsyn till att förslaget om generellt utformade bestämmelser i lag och planverkets författning ger goda förutsättningar för lokalt anpassade lösningar torde behovet av avsteg från dessa bestämmelser inte bli så stort. En dispensbefogenhet för byggnadsnämnden böremellertid finnas. Bygg- nadsnämnden bör ges en generell befogenhet att i särskilda fall medge mindre. avvikelser från bestämmelserna i PBL eller från de föreskrifter som meddelas med stöd av dessa bestämmelser. En bestämmelse som ger byggnadsnämnden en sådan befogenhet har därför tagits in i 5 kap. 18 å. Den motsvarar i princip 67å 1 mom. andra meningen BS.

Alltsedan tillkomsten av BS har det varit en strävan att ta in bestämmelser som rör byggandet i byggnadslagstiftningen och att mönstra ut sådana bestämmelser ur annan lagstiftning. Frågan behandlades i prop. 1967:100 (s. 210) om riktlinjer för bostadspolitiken. där föredragande statsrådet bl. a. framhöll att detta förfaringssätt var en samordningsåtgärd av betydande praktiskt värde.

Att bestämmelser om byggandet tas in i byggnadslagstiftningen medför att de grundläggande krav som samhället ställer på byggnader kan på lämpligaste sätt samordnas med krav som bör gälla av hänsyn till särskilda intressen. Med en sådan ordning skapas bl. a. förutsättningar för att projektörer. byggare och övriga berörda på ett enkelt sätt kan skaffa sig kännedom om uppställda krav. En sammanföring av byggbestämmelser i en enda författning underlättar möjligheterna att få en god överblick över dessa bestämmelser. Också för byggnadsnämnderna blir det därvid lättare att vid bygglovgranskningen bevaka att alla bestämmelser som avser byggande uppfylls.

I tämligen stor utsträckning har man fullföljt ambitionerna att göra byggbestämmelserna enhetliga och sammanförda i byggnadslagstiftningen. Alltjämt finns dock kvar byggbestämmelser i andra författningar. Detta leder till att tillämpningen av åtskilliga byggbestämmelser ännu i dag är uppdelad

på alltför många myndigheter både centralt och lokalt. Tillämpningen försvåras också av att bestämmelserna ofta är utformade på olika sätt. Risken för dubbelnormering är dessutom betydande.

I sitt remissyttrande över BLU:s betänkande lämnade planverket en redogörelse för angelägna områden där ett större mått av samordning av byggbestämmelser bör komma till stånd. Behovet av samordning av föreskrifter. råd och anvisningar ströks under även av andra remissinstanser (SOU 1975: 17 s. 101). Också vid remissbehandlingen av byggadministrations- utredningens betänkande (SOU 1976:26) betonade flera remissinstanser det angelägna i att fullfölja samordningssträvandena (se prop. 1977/ 78:93 s. 98 f.).

Enighet råder sålunda om att byggbestämmelsema bör samordnas. Utan att göra anspråk på fullständighet nämns i det följande viss lagstiftning med byggbestämmelser som man bör överväga att samordna med PBL eller planverkets författning.

HS innehåller bestämmelser som syftar till att åstadkomma goda hygie- niska förhållanden. särskilt i bostäder och lokaler dit allmänheten har tillträde. Hälsovårdsstadgeutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1978:44) Kommunalt hälsoskydd att de nuvarande föreskrifterna rörande sanitära förhållanden i bostäder i huvudsak behålls i hälsoskyddsförfattning- en. I syfte att samordna sistnämnda författning med BSL föreslår utredningen vidare en ny bestämmelse av innebörd att anordning i bostadslägenhet för värme. vatten. belysning. avlopp. hygien och matlagning skall hållas i sådant skick att de är brukbara för avsett ändamål. Utredningens betänkande har remissbehandlats och övervägs f. n. inom socialdepartementet. Med hänsyn till att beredningen av utredningsförslagen pågår. framläggs inte nu förslag om hur denna samordning bör gå till.

Vad avser den från den 1 juli 1978 gällande arbetsmiljölagen anförde departementschefen (prop. 1976/77:149 s. 231 f.) att byggbestämmelser som rör arbetsmiljön som regel bör tas in i byggnadsförfattningarna. Någon ändring i förhållande till vad som tidigare gällde var således inte åsyftad. Byggnadstekniska bestämmelser bör liksom hittills i allt väsentligt finnas i planverkets författning. Bestämmelser rörande säkerhet och skydd för arbetstagarna vid uppförande av byggnader bör enligt departementschefen dock regleras genom arbetarskyddsstyrelsens tillämpningsbestämmelser. Särskilt sådana föreskrifter som avser arbetslokaler eller anordningar i dessa som är av mera speciell natur bör också utfärdas av arbetarskyddsstyrelsen. Departementschefen framhöll som viktigt att samråd i hithörande frågor sker mellan planverket och arbetarskyddsstyrelsen.

Vad beträffar civilförsvarslagen (1960:74) (CL) och skyddsrumsbyggandet har de byggnadstekniska tillämpningsbestämmelserna successivt anpassats till SBN. Denna samordning bör fullföljas i PBL. I 5 kap. har därför tagits in bestämmelser om utformningen av skyddsrum.

Samordningsintresset gör sig gällande även i fråga om annan lagstiftning. t. ex. förordningen (1961:568) om brandfarliga varor. kriskopplingslagen (19762296) och andra specialförfattningar med bestämmelser om installatio- ner och anordningar. Beträffande kriskopplingslagen kommer att i det följande lämnas förslag om en bestämmelse med sådan innebörd att nämnda lag kan upphävas i samband med att PBL träder i kraft.

Förslaget till bestämmelser om byggnader och anläggningar m. m.

I detta avsnitt läggs fram förslag om bestämmelser rörande bl. a. byggnaders och anläggningars placering och utformning. I det följande kommer förslaget att redovisas i dess väsentliga delar. Vad som skall betraktas som byggnad och anläggning som kräver tillstånd kommer att behandlas i avsnitt 17 om Tillståndsprövning (I7.I.1.3 under rubrikerna Allmänt om byggnader samt Allmänt om anläggningar). Egenskapskraven blir först och främst tillämpliga på sådana byggnader och anläggningar som är bygglovpliktiga. Vissa elementära krav gäller emellertid också beträffande åtgärder som inte kräver tillstånd. Denna fråga kommer också att behandlas i avsnitt 17 och regleras i 13 kap. 7 å.

Hur de bestämmelser som nu kommer att föreslås förhåller sig till bestämmelserna om planläggning. tillståndsprövning och de i närmast föregående avsnitt föreslagna bestämmelserna om bebyggelsemiljöns utformning har redan berörts i sistnämnda avsnitt (6.3. 1). Den grundläggande bestämmelsen om byggnaders och anläggningars placering och utformning har tagits in i 2 kap. 7 å. Denna föreskrift utgör en grund för de bestämmelser som nu föreslås och som har tagits in i 5 kap. PBL. .

För att säkerställa en god bebyggelsemiljö i dess helhet är det väsentligt att de byggnader och anläggningar som ingår i den har en ändamålsenlig placering och utformning. Som inledande bestämmelse i 5 kap. föreslås därför en paragraf av innehåll att byggnader skall placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden samt strävandena att bevara natur- och kulturvärden. Vidare skall byggnaderna ges en sådan yttre utformning samt färg- och materialverkan som är lämplig med hänsyn såväl till stads- eller landskapsbilden och strävandena att bevara natur- och kulturvärden som till byggnaden som sådan. Den föreslagna bestämmelsen motsvarar bl. a. 38 å första stycket BS, där det stadgas att byggnads yttre skall ges sådan utformning och färg. som stads- eller landskapsbilden fordrar och som befinnes lämplig såväl för byggnaden i och för sig som för en god helhetsverkan. Självklart skall kommunen vid tillämpning av 5 kap. 1 å vaka över att byggnader får ett tilltalande yttre. Förslaget om att man vid byggnaders placering och utformning skall ta hänsyn till strävandena att bevara natur— och kulturvärden utgör i princip en precisering av 38 å första stycket BS. Syftet med förslaget är att värden av detta slag skall beaktas på samma sätt som man skall ta hänsyn till övriga omgivningsfaktorer enligt 5 kap. lå. I det följande kommer att behandlas skyddet av speciella och kvalificerade kulturvärden i bebyggelsen (5 kap. 14 å).

Att man vid placeringen av en byggnad skall ta hänsyn till att byggnaden på ett lämpligt sätt ansluter till övrig bebyggelse på närbelägen mark framgår av 39 å BS. En liknande bestämmelse bör finnas även i PBL och har tagits in i 5 kap. 1 å.

Användning av sådana byggnader eller anläggningar som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening. buller. skakning. ljus eller annan sådan störning som inte är helt tillfällig regleras i ML. Sådana företeelser som inte definitionsmässigt faller inom ML:s tillämpningsområde men som rör den yttre miljön och människans livsbetingelseri övrigt regleras i huvudsak med hjälp av HS. Denna tar sikte på att undanröja olägenheter

som finns eller uppkommer från redan befintliga byggnader och anläggning- ar. Starka skäl talar för att man redan vid projekteringen beaktar den effekt som byggnadens användning kan få för omgivningen. Bestämmelser härom bör därför finnas i PBL. De har tagits in i 2 å och innebär att man skall beakta att byggnader inte förorsakar besvärande olägenheter för sin omgivning. Bestämmelserna är tillämpliga även på anläggningar. Det kan här erinras om att grannar eller andra som berörs av byggnadsnämndens beslut att bevilja bygglov eller förhandslov kan klaga på beslutet. om han anser att det strider mot 2 å (se 18 kap. 8 å).

Som BLU föreslår måste det finnas bestämmelser med krav på hållfasthet och beständighet hos byggnader och den fasta inredningen i dessa. Regler med dessa krav har tagits in i 3 å. De harjäm kats något i förhållande till BLU:s förslag. I det föregående har förordats att en bestämmelse om utformningen av skyddsrum bör finnas i PBL. En sådan bestämmelse har också tagits in i 3 å.

Också BLU:s förslag om bestämmelser som tillgodoser önskemålen om god hygien. tillfredsställande inomhusklimat och sanitära förhållanden i byggnader där människor mer varaktigt uppehåller sig bör godtas. I 4å föreslås därför en bestämmelse som föreskriver att en byggnad skall med hänsyn till den användning för vilken den är avsedd utformas så att den möjliggör god hygien. trevnad. tillfredsställande inomhusklimat. fuktskydd och goda sanitära förhållanden.

Regler om skydd mot brand och olycksfall bör givetvis finnas också i PBL. Erfarenheterna visar att såväl placeringen som utformningen av en byggnad har betydelse för möjligheterna att förebygga riskerna för brand och olycksfall. Vidare bör det ställas krav på att byggnader utformas så att personskador vid brand i möjlig mån kan undvikas. När det gäller möjlig- heterna att uppfylla sådana krav spelar beskaffenheten av byggnadens fasta inredning en inte obetydlig roll. vilket också framhålls i det under år 1978 lämnade betänkandet (SOU 1978:30) Brand inomhus. Lika viktigt som i fråga om byggnaden är det att tekniska installationer i denna utformas så att risk för brand och olycksfall förebyggs (jfr 44 å 7 mom. BS).

Med hänvisning till det anförda bör i PBL tas in bestämmelser om att byggnader skall placeras. utformas och inredas så att riskerna för olyckor och för uppkomst och spridning av brand motverkas. I uttrycket olyckor innefattas också trafikolyckor. I det följande kommer att föreslås att bestämmelserna om byggnader skall gälla också för t. ex. skyltar och liknande anordningar. Med stöd av den nu föreslagna bestämmelsen kan därför ställas krav på att skyltar skall anordnas så att trafiksäkerhetens krav tillgodoses. Bestämmelsen. som har tagits in i 5 å. omfattar även utform- ningen av tekniska installationer.

Som har framgått av det förut anförda föreslås bestämmelser om att bl. a. kravet på en godenergihushållning skall beaktas redan i samband med bebyggelseplaneringen. En betydande del av den totala energiförbrukningen avser uppvärmning av bostadshus och andra byggnader. En bestämmelse om energihushållning.som motsvarar den nu gällande bestämmelsen i 44 a å BS. bör därför finnas även i förevarande kap. Bestämmelsen bör ta sikte på inte bara utformningen av en byggnad utan även på placeringen av denna med hänsyn till kravet på energihushållning. Som har framhållits av planverket

vid remissbehandlingen av BLU:s förslag (SOU l975:17 s. 105) är det också angeläget att vattenresurserna utnyttjas på ett förutseende sätt. Enligt planverket kan det därför finnas anledning att överväga huruvida krav bör införas i byggnadslagstiftningen att byggnader skall anordnas så att de medger en god hushållning med vattenresurserna. Vattentillgångarna är en mycket viktig del i den totala resurshushållningen. Vatten kan t. ex. sparas genom att kranar och toaletter utformas så att de inte släpper fram onödigt mycket vatten. Utvecklingen på detta område fortgår. Forskningen och det tekniska framåtskridandet kan leda till att man finner nya metoder att spara vatten vid utformningen av byggnader. Det är därför lämpligt att som planverket föreslår ta in en grundläggande bestämmelse om vattenhushåll- ningen i detta kap.

I likhet med vad som har föreslagits i fråga om bebyggelsemiljöns utformning bör således bestämmelsen om energihushållning i byggnader kompletteras med regler som rör vattenhushållningen. I 5 kap. 6 å föreslås därför en bestämmelse som föreskriver att byggnader skall placeras och utformas så att de möjliggör en god hushållning med energi och vatten.

Ifråga om byggnaders tillgänglighet för handikappade infördes nya regler i BS år 1976. Gällande bestämmelser (42 a å BS) innefattar obligatoriskt krav på handikappanpassning av offentliga lokaler. arbetslokaler och bostäder för annat än fritidsändamål. Byggnadsnämnden kan i några fall som anges i 42 a å medge undantag från kraven. Nuvarande bestämmelser bör huvudsakligen i oförändrat skick föras över till PBL (5 kap. 7 å). Mot detta kan visserligen invändas att dessa bestämmelser med sin detaljeringsgrad och med den uttryckliga dispensmöjligheten inte stämmer överens med den lagtekniska utformning som kännetecknar övriga föreskrifter i detta kap. Med hänsyn till bestämmelsernas syfte att åstadkomma en långtgående handikappanpass- ning. vilket har kommit till uttryck bl. a. genom att endast ett fåtal klart preciserade undantag från kraven kan godtas. torde det dock vara ofrånkom- ligt att regler av detta slag tas in i lagen.

I 46 å andra stycket 5 BS föreskrivs att till byggnader skall höra anordningar som möjliggör att avfall från byggnaden kan omhändertas och bortforslas på ett tillfredsställande sätt. Bestämmelsen bör med i huvudsak oförändrad lydelse föras över till 5 kap. PBL (8 å).

I sitt remissyttrande över BLU:s förslag (SOU 1975117 5. 105) ansåg planverket att det i lagstiftningen borde införas ett grundläggande krav på att byggnader skall anordnas så att tillfredsställande uppvärmning kan erhållas även vid minskad eller utebliven tillförsel av importbränsle (SOU 1975217 5. 105). Kravet borde enligt planverket lämpligen avse permanenta byggnader. som nyttjas stadigvarande under den kalla årstiden.

Den av planverket aktualiserade frågan har under våren 1979 behandlats i riksdagen. Med anledning av prop. 1978/79:115 om riktlinjer för energipolitiken såvitt avser bostadsdepartementets verksamhetsområde (bil. 3) väcktes i en motion förslag om en sådan ändring i BS att rökkanal för fastbränsleanläggning skulle krävas som förutsättning för byggnadslov för permanentbostäder. Civilutskottet anförde följande i anslutning till förslaget i motionen (CU 1978/79:37 s. 23 f.)

Detta förslag är motiverat av beredskapssynpunkter att undvika ett ensidigt beroende av en energikälla. då närmast elförsörjningen.

Sett från angivna utgångspunkt är förslaget inte i första hand en specifikt energipolitisk fråga utan en fråga om vilka kostnader som samhällsekonomiskt bör läggas ner på att denna väg säkra kontinuerliga uppvärmningsmöjligheter vid eventuella avbrott i energitillförseln. En annan sak är att även sålunda avgränsade bedömningar kan komma att färgas av önskemål om en ändrad struktur i energi- produktionen.

Enligt utskottets mening finns det nu inte tillräckligt underlag för att genom en begäran om ett lagförslag ta ställning för den angivna lösningen. Frågan har beaktats i planverkets arbete (prop. bilaga 3 s. 32) som bl.a. resulterat i förslaget att alla nyproducerade elvärmda bostadshus förbereds så att skorsten enkelt kan installeras samt att oljeeldade villapannor förbereds för installation av elpatron. Planverket kommer vidare att i den fortsatta revideringen av byggnormerna uppmärksamma behovet av översyn av gällande beredskapsbestämmelser för nytillkommande bebyg- gelse. Därvid kommer att övervägas vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkra tillräcklig uppvärmning vid kortvariga avbrott i energiförsörjningen till el- och oljeuppvärmda byggnader. Motionärernas intressen får därmed anses tillgodosedda så långt nu är möjligt även utan en föreslagen riksdagens begäran om ett lagförslag.

Att en bestämmelse med det syfte som anges i planverkets remissvar är motiverad torde vara klart. Eftersom hithörande frågor behandlas i särskild ordning läggs emellertid något förslag inte fram i detta betänkande.

En regel som gör det möjligt att med stöd av PBL ställa krav på att 5. k. kriskopplingar skall anordnas i vissa byggnader bör finnas i PBL. Som tidigare har förts fram innebär detta förslag att den gällande kriskopplingslagen kan upphävas vid PBL:s ikraftträdande. ,,

Låsutredningen föreslog i betänkandet (SOU 1975: 19) Konsumentskydd på låsområdet bl.a. att bestämmelser om inbrottsskydd borde föras in i BS. Utredningens förslag i denna del har överlämnats till bostadsdepartementet för att övervägas i samband med arbetet på en ny byggnadslagstiftning (se NU 1977/78z46 s. 7 och CU 1978/792 s. 29).

Ett effektivt inbrottsskydd är viktigt. Det torde dock finnas flera andra sätt att förbättra detta skydd än att införa byggnadstekniska föreskrifter om vilka lås. dörrar etc. som skall finnas för att förebygga inbrott. Något förslag i frågan läggs därför inte fram.

Under senare år har man särskilt uppmärksammat att underjordsarbeten kan orsaka olägenheter genom den inverkan som de kan ha på grundvat- tennivån (se bl. a. BLU:s betänkande bil. 2). Planverket och kommunförbun- det har i skrivelser till dåvarande civildepartementet och till bostadsdepartementet framhållit som önskvärt att grundvattenfrågorna regleras i en kommande byggnadslagstiftning. I dessa skrivelser och till dessa hörande utredningar understryks att grundvattensänkning kan medföra skadeverkningar av olika slag. Frågan har också uppmärksammats i riksda- gen (CU l978/79:2 s. 26).

De erfarenheter som har vunnits av verkningarna av en sänkning av grundvattennivån gör det befogat att som planverket och kommunförbundet har framhållit införa en bestämmelse som syftar till att förhindra skadlig förändring av grundxlattennivån vid byggande under marken. En sådan bestämmelse har tagits in i 5 kap. 10 å.

Underjordiska anläggningar är i många fall utformade så att det kan bli svårt att använda markytan ovanför anläggningen för annat ändamål. Om inte anläggningens syfte eller särskilda förhållanden i övrigt leder till annat.

bör man i samband med lokaliseringen och utformningen av underjordiska anläggningar uppmärksamma föreliggande eller framtida behov av att även kunna använda markytan för något ändamål. Ett sådant hänsynstagande är angeläget inte minst med hänsyn till behovet att hushålla med den fysiska miljöns resurser. Mot bakgrund av det anförda föreslås i 10 å en bestämmelse som tillgodoser de intressen som nu har berörts.

De bestämmelser som nu har föreslagits skall iakttas när helt nya byggnader uppförs och vid tillbyggnad av befintliga byggnader (angående begreppet till- och påbyggnad. se avsnitt 17.1 . 1.3 under rubriken Tillbyggna- der), En bestämmelse om detta har tagits in i 11 å första stycket. Vid tillbyggnad är det bara denna och inte hela byggnaden som skall uppfylla kraven i 5 kap.

Ändringsåtgärder. som inte utgör till- eller påbyggnad. kallas i BS för, ombyggnader. Nuvarande bestämmelser om ombyggnad finns bl. a. i 48 a och 49 åå BS. Enligt 48 a å första stycket gäller i princip krav på nybyggnadsstandard när en ombyggnadsåtgärd som enligt 75 å BS är att anse som nybyggnad skall företas. Kraven kan emellertid endast ställas i fråga om de delar av byggnaden som berörs av åtgärden och endast i den omfattning som behövs för att dessa delar skall uppfylla skäliga anspråk på säkerhet. handikappanpassning. god energihushållning. trevnad. god hygien och godtagbar avfallshantering. I byggnadens övriga delar skall enligt 48 a å andra stycket sådana brister undanröjas som avser hållfasthet. brandsäkerhet eller sanitära förhållanden och som innebär så avsevärda olägenheter att de inte skäligen kan godtas. Om en ändringsåtgärd inte utgör nybyggnad gäller enligt 49 å första stycket att bestämmelserna om nybyggnad skall äga motsvarande tillämpning i fråga om de delar av byggnaden som berörs av ändringen.

Bestämmelsen i 48 a å första stycket och principerna för den skälighetsav- vägning som skall göras enligt bestämmelsen torde i huvudsak oförändrade kunna föras över till PBL. Jämfört med BS:s stadganden bör dock PBL:s föreskrifter om vad som skall gälla vid ändring av en byggnad förenklas och förtydligas.

Det har i olika sammanhang påpekats att det många gånger uppkommer problem vid tillämpningen av 48 a å BS. särskilt när det gäller att bestämma vilka delar av den aktuella byggnaden som skall anses berörda av ombygg- naden och på grund härav i princip uppfylla kraven för nya byggnader. Det framstår som uppenbart att de krav som gäller för nya byggnader skall iakttas också när en tillbyggnad utförs. Samma synsätt bör anläggas när en befintlig bygnad skall byggas om i något avseende. De delar som byggs om bör alltså i princip uppfylla nybyggnadsstandard. Med tanke på att en ombyggnad kan avse de mest skiftande åtgärder är det knappast möjligt att i en lagtext uttrycka denna princip på något mera klargörande sätt än att ange att nybyggnadsstandarden skall uppfyllas i de delar av byggnaden som berörs av ombyggnaden. Den närmare avgränsningen måste alltså överlämnas till de tillämpande myndigheterna även efter ikraftträdandet av PBL. Till vägled- ning för tillämpningen ges i specialmotiveringen några exempel på vad som i olika fall skall anses vara ”berörda delar”.

Av naturliga skäl kan det vid ombyggnader många månger uppstå svårigheter att helt uppfylla nybyggnadskraven. Frågan togs upp av depar- tementschefen i prop. 1975/76:198 med förslag om förbättrad handikappan-

passning av byggnader. Han anförde där (a. prop. s. 23) att höga kostnader. byggnadstekniska hinder. kulturhistoriska eller miljömässiga värden kunde föranleda att skäliga anspråk på handikappanpassning inte kunde uppfyllas. Riksdagen framförde ingen erinran mot detta (CU 30, rskr 360). I prop. 1976/77:31 med förslag om ändringar i BS för att förbättra sophämtnings- personalens arbetsförhållanden gjorde departementschefen ett liknande uttalande och framhöll därvid (a. prop. s. 7) att de nyss angivna omständig- heterna kunde påverka bedömningen av hur godtagbar avfallshantering skall kunna anordnas vid ombyggnader. Riksdagen godtog även detta uttalande (CU 6. rskr 96).

Dessa exempel på avvägningar mellan olika intressen som skall göras vid tillämpningen av 48 a å första stycket BS har aktualitet också om PBL införs. För att detta skall klart framgå bör i lagtexten anges att dessa intressen skall beaktas vid tillämpningen av ombyggnadsbestämmelsen. Även sådana faktorer som byggnadens ändamål och återstående användningstid bör ingå i skälighetsprövningen.

15 kap. har tagits in en bestämmelse (11 å andra stycket) av den nu angivna innebörden.

I närmast följande avsnitt (6 kap. Särskilda krav beträffande vissa befintliga byggnader. underhåll m. rn.) lämnas förslag om bestämmelser som innebär att befintliga byggnader skall i skälig utsträckning uppfylla de krav som vid PBL:s ikraftträdande kan ställas med stöd av 5 kap. på bärförmåga. stadga och beständighet hos byggnadens bärande delar och på skydd mot olycksfall (l å). Med hänsyn härtill och till de underhållsbestämmelser som föreslås i samma avsnitt saknas anledning att behålla de i 48 aå andra stycket BS upptagna kraven på de delar av en byggnad som inte berörs av ändringsarbetena.

Med hänsyn till att BS:s regler om nybyggnad inte kommer att få någon motsvarighet i PBL och att det därför är fullt tillräckligt med endast en paragraf i PBL som reglerar ombyggnadsfallen behövs inte heller en motsvarighet till 49å BS i PBL.

De i det föregående föreslagna egenskapskraven skall avse både byggnader och anläggningar. En erinran om att kraven skall tillämpas även i fråga om anläggningar har tagits ini 12 å. Det ligger i sakens natur att en del av kraven är så speciellt avpassade för byggnader att de inte kan tillämpas på vissa slag av anläggningar.

I avsnittet om tillståndsprövning under rubriken Strandskyddsregleringen (17.1.1.3) föreslås att reglerna om strandskydd i NVL skall flyttas över till PBL. Tillstånd enligt 13 kap. 3 å ll. krävs för utförande av anläggningar eller anordningar inom strandskyddsområden. En prövningsgrund som beaktar allmänhetens intresse att röra sig fritt inom sådana områden bör finnas i 5 kap. Bestämmelsen har tagits in i 13 å.

I 38 å andra stycket BS föreskrivs en längre gående pietet gentemot särskilt värdefulla byggnader. Om en byggnad har större värde från antingen historisk eller kulturhistorisk eller enbart konstnärlig synpunkt får man inte förvanska den. Man får inte heller äventyra dess upplevelsevärde genom att bygga i grannskapet på ett olämpligt sätt. Kritik har framförts mot att Stadgandet inte ger något stöd för att kräva motsvarande hänsyn till värdefulla större miljöer. En motsvarighet till 38 å andra stycket BS bör tas ini PBL. Den nyss nämnda kritiken mot dagens regler måste anses vara befogad.

Bestämmelsen i PBL bör därför utformas så att även miljöer kommer att omfattas därav (5 kap. 14 å).

Det bevarandeintresse som skall föreligga för att 14 å skall kunna tillämpas måste vara starkt. Kriteriet har närmare utvecklats i speci- almotiveringen till 14 å. När ett sådant intresse föreligger ger bestämmelsen utrymme för en reglering som såväl beträffande detaljer som total omfattning avses kunna gå klart utöver vad som eljest är möjligt (se avsnitt 4.3.3 om vissa särskilda bevarandeintressen). Med hänsyn härtill bör det vara en förutsätt- ning för bestämmelsens tillämpning att det i en detaljplan eller ett markför- ordnande föreskrivits att bestämmelsen skall tillämpas på en byggnad som har de kulturella kvalifikationer som det här är fråga om. Bestämmelsen i 5 kap. 14å har utformats i enlighet härmed.

Tätorternas tillväxt har bl. a. medfört att välbelägen mark i allt större utsträckning tas i anspråk för bebyggelse och sålunda inte längre blir tillgänglig för allmänheten. En viktig uppgift i den fysiska planeringen är att skapa utrymme för områden för allmänhetens friluftsliv. När det är fråga om' sådana områden som är av särskild betydelse för friluftslivet finns. som närmare utvecklats i avsnitt 4.3.3 om vissa särskilda bevarandeintressen. starka skäl som talar för att friluftslivets intressen bör tillgodoses genom särskilda regler i-PBL. I ett markförordnande som avser ett område av förevarande slag skall sålunda kunna tas in bestämmelser om dels vissa restriktioner som behövs för att trygga friluftsintresset (10 kap. 1 å 4). dels tillståndspliktens omfattning (10 kap. 1 å 6).dvs. idetta fall en skyldighet att söka marklov till vissa åtgärder inom området (13 kap. 9å 2). I 5 kap. bör finnas en prövningsgrund som tillgodoser friluftsintressena. En bestämmelse om detta har därför tagits ini 15 å. Bestämmelsen har särskild betydelse som grund för prövningen av sådana åtgärder som ligger inom ramen för pågående markanvändning. Av samma skäl som i det föregående angetts i anslutning till bestämmelsen i l4å bör det vara en förutsättning för tillämpningen av 15 å att det i ett markförordnande har angetts området för friluftslivet och de föreskrifter som skall gälla för området.

Beträffande de kvalifikationer som bör gälla för att området skall vara så betydelsefullt för friluftslivet att 15å kan tillämpas bör — som närmare utvecklats i specialmotiveringen till 2 kap. 5 å de kriterier som anges i 7 å NVL om naturreservat och den praxis som utbildats med stöd därav vara en lämplig utgångspunkt.

7.3.2. Tomt m. m.

153 å BS finns vissa bestämmelser om hur den yttre miljön skall vara anordnad. Enligt 2 mom. skall sålunda bebyggda tomter beträffande bl.a. lutning. höjdläge och planteringar vara anordnade på ett lämpligt sätt med hänsyn särskilt till ljustillförseln och till stads- eller landskapsbilden. Byggnadsnämnden kan föreskriva bl.a. att en plantering eller någon annan liknande anordning skall anläggas och vidmakthållas på tomten. Enligt 53 å 3 mom. skall det vidare finnas ett tillräckligt utrymme på tomten till parkering. lastning och lossning av fordon för dem som bor eller vistas på tomten samt för verksamhet som bedrivs där. Om det på tomten finns en byggnad med en eller flera bostadslägenheter föreskrivs i paragrafens 4 mom. att det på tomten eller på utrymme som är gemensamt för flera bostadslägenheter skall finnas en tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse. om en sådan friyta kan beredas för rimlig kostnad och

utan synnerlig olägenhet. Byggnadsnämnden kan medge undantag från bestämmel- serna i 3 och 4 mom. Kraven i 53 å 3 och 4 mom. på parkering m. m. resp. friyta gäller för både ny och befintlig bebyggelse.

De i PBL upptagna egenskapskrav som har behandlats i avsnitt 6 berör bebyggelsemiljön i stort. Bestämmelserna om tomts ordnande skall behand- las i förevarande avsnitt. Vad som förstås med tomt anges i 1 kap. 2 å andra stycket.

Ansvaret för att tomten anordnas på ett lämpligt sätt bör i första hand ligga på fastighetsägaren. Lika väl som fastighetsägaren enligt det förut anförda svarar för att byggnaden skall uppfylla vissa krav bör han även ha ansvaret för utformningen av tomten.

En motsvarighet till 53 å 2 mom. BS bör finnas i PBL. Det bör emellertid kunna krävas också att trafiksäkerheten skall beaktas när en tomt skall anordnas. En bestämmelse om detta har tagits in i 16 å.

I PBL bör också ställas krav på att tillkommande bebyggelse skall inrymma friytor med anordningar för lek och utevistelse, parkeringsutrymmen m. m. Bestämmelser om detta bör vidare kunna tillämpas i skälig utsträckning vid tillbyggnad eller vid ändring av en byggnad eller en anläggning. Vid prioriteringen av kraven på friytor och parkeringsutrymmen bör kraven på friytor ges företräde. Detta bör framgå av lagtexten. Bestämmelserna om friyta, parkering m, m. på tomt finns i 17 å. De motsvarar i huvudsak 53 å 3 och 4 mom. BS men är jämfört med BS:s regler mera allmänt hållna.

Frågan om hur utrymme för fordonsuppställning skall ordnas är kompli- cerad och berör ett flertal avsnitt av PBL men också annan lagstiftning. I avsnitt 6 har kommunens möjligheter att påverka utbudet av biluppställ- ningsplatser något berörts. Förslag om byggnadsnämndens rätt att ställa krav på parkeringsutymmen i den befintliga bebyggelsen kommer att tas upp i avsnitt 8.113. 1 avsnitt ll.3.3.4 ges förslag till möjligheter att i detaljplaner styra användningen av mark för parkering. I avsnitt l7.1.l.3 diskuteras behovet av en tillståndsprövning av parkeringsanläggningar. Förslag om ändringar i AL lämnas i avsnitt 25.5.

[ specialmotiveringen till 5 kap. l7å ges en närmare översikt över de bestämmelser om parkering som finns redovisade i nämnda avsnitt.

Srängnäs

8 Krav på befintliga byggnader, underhåll m. m.

8.1. Krav på befintliga byggnader m. m.

Samhället har i dag möjligheter att kräva standardhöjande åtgärder beträf- fande vissa delar av byggnadsbeståndet. Med stöd av bostadssaneringslagen (19732531, ändrad senast 19781310), BSL, kan sålunda ägare till hus med bostadslägenheter under vissa förutsättningar åläggas att rusta upp lägenhe- terna till viss minimistandard. Med stöd av arbetsmiljölagen (1977:1160) kan förbättringsåtgärder krävas beträffande arbetslokaler. Även BS ger i viss begränsad omfattning stöd för krav på sådana åtgärder.

BLU konstaterar att lagstiftningen om standardhöjande åtgärder vilar på något olika grunder i olika fall, samtidigt som tillämpningen ankommer på särskilda organ. Bl. a. på grund härav föreslår BLU att bestämmelser om standardhöjande åtgärder inte skall tas in i den allmänna byggnadslagstift- ningens regelsystem.

Några remissinstanser framhåller att en samordning bör ske med bestäm- melserna i BSL om lägsta godtagbara standard. Hur en sådan samordning bör ske utvecklas dock inte närmare. Arbetarskyddsstyrelsen anser i likhet med utredningen att frågor om åtgärder för att förbättra arbetsmiljön för arbetstagarna liksom hittills bör handläggas av arbetarskyddsmyndigheterna. Även Hyresgästernas riksförbund ansluter sig till utredningens uppfattning men framhåller att kraven på fastigheters standard och den omgivande miljön är av begränsad omfattning. Några remissinstanser, bl.a. statens planverk anser att det bör finnas möjlighet att föreskriva säkerhetshöjande åtgärder. Ett par instanser förordar att inte bara nyproduktionen utan också den befintliga miljön bör anpassas till de handikappades krav.

BSL genomfördes för att ge kommunen möjlighet att mot fastighetsäga- res vilja genomdriva sanering av det omoderna bostadsbeståndet. Från början kunde upprustningsålägganden enligt BSL meddelas endast efter ansökan av kommunen. År 1974 ändrades 2 å BSL så att även hyresgästorganisationer numera är behöriga att ansöka om sådant åläggande. De ändrade bestäm- melserna gäller dock inte i hela landet utan bara i vissa kommuner (SFS 19741821 och 1976:673).

Samtidigt som hyresgästorganisationer fick behörighet att uppträda som sökande i mål enligt BSL genomfördes också en del andra betydelsefulla ändringar i BSL, vilka syftar till att ge hyresgästerna inflytande vid ombyggnad av bostadshus. Ändringarna innebär i stort att hyresgästerna genom hyresgästorganisationen kan hindra att sådana hyreshöjande arbeten

vidtas som inte behövs för att kravet på lägsta godtagbara standard enligt BSL skall uppfyllas. För tillämpningen av dessa bestämmelser gäller samma geografiska begränsning som för den nyss berörda ändringen i 2å BSL.

Mål enligt BSL prövas i första instans av hyresnämnden. Talan mot hyresnämndens avgörande förs hos bostadsdomstolen, vars avgörande inte kan överklagas. I både nämnden och domstolen finns representation från parterna på hyresmarknaden.

När det gäller arbetslokaler kan yrkesinspektionen eller arbetarskyddssty- relsen meddela förelägganden eller förbud som behövs för att bl. a. arbets- miljölagen skall efterlevas (7 kap. 7—10 åå arbetsmiljölagen). Talan mot beslut av yrkesinspektionen förs hos arbetarskyddsstyrelsen. Mot styrelsens beslut förs talan hos regeringen. I både inspektionen och styrelsen finns represen- tanter för arbetsmarknadens parter.

8.1.1. Överväganden och förslag

Som förut har framhållits bör det eftersträvas att bestämmelser med kvalitetskrav på byggnader i så stor utsträckning som möjligt tas in i byggnadslagstiftningen. Av det nyss anförda framgår emellertid att frågor om standardhöjande åtgärder i såväl bostäder som arbetslokaler prövas av myndigheter där representanter för hyres- resp. arbetsmarknadens parter ingår som ledamöter. Att mot den bakgrunden ta in hithörande bestämmelser i byggnadslagstiftningen, där beslutanderätten ligger hos ett kommunalt organ, förefaller inte välbetänkt. Det skulle medföra risk för komplikationer och i många fall sannolikt leda till att handläggningstidema förlängs. Spe- cialregleringen i fråga om bostäder och arbetslokaler bör således behållas.

Vad som nu har föreslagits innebär inte något generellt avståndstagande från tanken att i PBL ta in bestämmelser som ger möjlighet att kräva standardhöjande åtgärder. Tvärtom bör sådana bestämmelser finnas, vilket kommer att förordas i det följande. Dessa bestämmelser bör emellertid inte, som BSL och arbetsmiljölagen, gälla bara för vissa kategorier av byggnads- beståndet utan i princip vara tillämpliga på alla byggnader.

Byggnadslagstiftningen vilar på den grunden att bestämmelser med krav i fråga om byggnader inte skall ha tillbakaverkande kraft. Det är därföri princip inte möjligt att ålägga den som är ägare till en byggnad att rusta upp denna i någon större omfattning. Det innebär dock inte att samhället saknar möjlighet att med stöd av byggnadslagstiftningen ställa krav på viss standard även i fråga om äldre byggnader.

Det kan till att börja med ske i samband med att åtgärder som kräver byggnadslov skall utföras på byggnaden. När åtgärderna är att hänföra till nybyggnad gäller— som framhölls i avsnitt 7.3.1enligt 48 a å första stycket BS i princip krav på nybyggnadsstandard. Två väsentliga begränsningar finns dock, nämligen att kraven kan ställas endast i fråga om de delar av byggnaden som berörs av åtgärden och endast i den omfattning som behövs för att byggnaden i dessa delar skall uppfylla skäliga anspråk på säkerhet, handi- kappanpassning, god energihushållning, trevnad, god hygien och godtagbar avfallshantering. Ifråga om byggnadens övriga delar, dvs. de som inte berörs av ändringen, gäller enligt paragrafens andra stycke att sådana brister skall undanröjas som avser hållfasthet, brandsäkerhet eller sanitära förhållanden

och som innebär så avsevärda olägenheter att de inte skäligen kan godtas.

Beträffande sådan ändring som inte är att hänföra till nybyggnad gäller enligt 49å första stycket BS att bestämmelserna om nybyggnad skall äga motsvarande tillämpning i fråga om de delar av byggnaden som berörs av ändringen. Enligt paragrafens andra stycke kan byggnadsnämnden medge undantag när det är påkallat av omständigheterna och inte medför brandfara eller olägenhet i sanitärt avseende eller eljest.

Sedan den 1 april 1978 gäller härutöver enligt 82aå första stycket BS skyldighet för ägare till byggnader, som har uppförts eller lovgivits före den 1 juli 1977, att se till att byggnaderna förses med anordningar som enligt den 1 april 1978 gällande normer skäligen kan fordras för att åstadkomma godtagbara arbetsförhållanden för dem som hämtar avfall från byggnaden.

Enligt kungörelsen (19391783) angående anordnande och begagnande samt tillsyn av vissa hissar (ändrad senast 19791211) kan ställas krav på att hissar skall uppfylla vissa säkerhetsnormer. Fr. o. m. den 1 juli 1979 gäller vidare enligt 82 a å andra stycket BS att de för nybyggnad gällande bestämmelserna om portar och liknande anordningar skall tillämpas i fråga om byggnader som. har uppförts före den 1 juli 1974 eller för vilka byggnadslov har sökts före nämnda dag. Bestämmelser om besiktning m. m. finns i förordningen (1979:210) om maskindrivna portar m. m.

Riksdagen har slutligen på förslag i prop. 1978/79:99 om en ny trafikpolitik beslutat att 82 a å BS skall ändras så att krav på handikappanpassning skall kunna ställas på vissa utrymmen i terminalbyggnader (TU 1978/79:18, rskr 1978/79:419).

I det framtida stadsbyggandet får frågan om en successiv anpassning av den äldre bebyggelsen till nya krav allt större betydelse. Sådana krav kan avse åtgärder för hushållning med energi och vatten, bättre säkerhet, anpassning av boende- eller arbetsmiljön för vissa personkategorier (t. ex. barn, handi- kappade, brandkårs- och ambulanspersonal) m. m. Även utomhusmiljöns upprustning kommer då i blickpunkten i fråga om exempelvis lekplatser.

1 diskussionerna om en ny byggnadslagstiftning har ofta förts fram önskemål om bestämmelser som ger möjlighet att kräva upprustning av fastighetsbeståndet. Detta låter enkelt och många gånger självklart. Erfaren- heterna visar emellertid att det här rör sig om mycket omfattande och dyrbara ingrepp. Energin är ett exempel på detta. Som bekant omfattar energisparplanen åtskilliga miljarder i utgifter. Handikappanpassningen är ett annat exempel. Mycket stora investeringar har angetts vara nödvändiga, om redan fattade beslut skall kunna genomföras. Dessa båda exempel är tillräckliga som motiv till att frågan om en mer omfattande upprustning av bebyggelsen inte tas upp i detta sammanhang. Den frågan måste prövas mot bakgrund av bl. a. mycket ingående samhällsekonomiska och finansiella överväganden. Frågan om skyldighet för fastighetsägare att utöver vad som följer av dagens regler — vidta förbättringsåtgärder tas i detta sammanhang upp endast när det gäller vissa säkerhetsaspekter beträffande byggnader och vissa krav på utemiljön.

8.1.1.1 Förbättring i samband med ändring av en byggnad

I 5 kap. 11 å PBL har tagits in en bestämmelse som innebär att, när en byggnad ändras, de delar av byggnaden som berörs av ändringsåtgärden i skälig utsträckning skall uppfylla de krav som ställs på en ny byggnad i fråga om bl.a.

bärförmåga, stadga och beständighet hos byggnadens bärande delar, stadga och beständighet hos den fasta inredningen, hygien, trevnad, inomhusklimat, fuktskydd, brandskydd, skydd mot olycksfall, anordningar för avfallshantering,

energihushållning, handikappanpassning.

Bestämmelsen i 5 kap. 11 å motsvarar 48 a å första stycket och 49 å BS. Dagens möjligheter att kräva förbättringar i berörd del i samband med ändring av byggnad förs således över till PBL.

Som framgår av förslagen i avsnitt 7.3.1 saknas det däremot anledning att i PBL ta in någon motsvarighet till 48aå andra stycket BS. I 2b å BSL förekommer en hänvisning till 48 a å andra stycket BS. 1 avsnitt 25.5 föreslås att BSL ändras så att den hänvisningen tas bort.

8112. Förbättring utan samband med annan ändring av en byggnad

De krav på förbättringar som nyss behandlades måste uppfyllas, om fastighetsägaren skall ändra en byggnad. Här skall behandlas sådana förbättringar som fastighetsägaren måste genomföra oavsett om han tänker ändra byggnaden eller inte och som byggnadsnämnden genom ett åtgärds- föreläggande kan ålägga honom att utföra (se avsnitt 19.1).

De bestämmelser i BS som ger stöd för krav på förbättringar utan samband med annan ombyggnad bör föras över till PBL. Det gäller bestämmelserna i 82 a å BS om avfallshantering, och om handikappanpassning av terminaler. De bestämmelser om besiktning av hissar m. m. samt om portar och liknande anordningar som nu finns i hisskungörelsen resp. 1 förordningen om maskindrivna portar m. m. bör behållas i dessa författningar. Med hänsyn till innehållet i förordningen behöver någon motsvarighet till 82 a å andra stycket BS inte finnas i PBL.

Frågan om en vidgning av fastighetsägares skyldighet att vidta förbätt- ringsåtgärder skall som inledningsvis anmärktes nu tas upp såvitt avser vissa säkerhetsaspekter beträffande byggnader och vissa krav på utemiljön.

Säkerheten i byggnader

Vid ombyggnad gäller som förut har anmärkts att den del av byggnaden som berörs av ombyggnaden skall uppfylla bl. a. skäliga anspråk på säkerhet (48 a å BS). De bestämmelseri BS som därvid blir tillämpliga är dels 42 å,som innehåller krav på betryggande bärförmåga, stadga och beständighet hos de delar av byggnaden som kan utsättas för belastning, dels 43 och 44 åå med

regler om åtgärder till skydd mot brand m. m. och dels 45 å med krav på olycksförebyggande anordningar på tak.

Ifråga om byggnader för särskilt ändamål, t. ex. industribyggnad, vårdan- stalt, hotell och samlingslokal, blir dessutom vissa skärpta säkerhetsbestäm- melser i 48å tillämpliga.

Förslagen i avsnitt 7 innebär att dessa bestämmelser kommer att få sin motsvarighet i PBL.

I 14å brandlagen (1974280) föreskrivs att ägare eller innehavare av en byggnad m.m. är skyldig att bl.a. vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand, i den mån de inte medför oskälig kostnad. Om någon inte fullgör sina skyldigheter, får länsstyrelsen förelägga vite (23 å). Regelbunden brandsyn förrättas enligt 12 å 1 mom. brandstadgan (1962191) med de tidsmellanrum brandchefen bestämmer av sådana byggnader m. m. som är särskilt brandfarliga eller där brand kan utgöra fara för ett större antal människor. När brandchefen eller länsstyrelsen finner det nödvändigt, hålls särskild brandsyn (12 å 3 mom.). Föreläggande att inom viss tid vidta rättelse skall meddelas om det vid brandsyn visar sig att ägaren eller innehavaren inte har följt vad som enligt lag eller författning åligger honom i fråga om förebyggande åtgärder mot brand (l3å 1 mom.). Samråd med byggnads- nämnden skall dock ske innan brandsyneföreläggande meddelas angående åtgärd av byggnadsteknisk art. Detta gäller inte om samråd är utan betydelse. Under förutsättning att det finns tvingande säkerhetsskäl torde gällande rätt medge att brandmyndigheterna ställer krav på förbättringsåtgärder.

De nu redovisade bestämmelserna får anses medge att brandskyddsfrågor- na kan bevakas på ett tillfredsställande sätt av specialmyndigheten på området. Några särskilda regler med krav på brandskyddet tas därför inte in i PBL.

När det gäller övriga säkerhetskrav torde som redan har nämnts nuvarande bestämmelser innebära att byggnadsnämnden normalt måste vänta med att framställa krav på säkerhetshöjande åtgärder till dess att ägaren företar ändringsarbeten i byggnaden, även om denna har säkerhetsstandard som med dagens erfarenheter inte är tillfredsställande. Att byggnadsnämndens möjligheter är begränsade på detta sätt kan medföra skaderisker både för dem som vistas i byggnaden och ibland även för angränsande bebyggelse. Det kan knappast godtas att en modern byggnadslagstiftning har sådana konsekven- ser. I PBL bör därför tas in bestämmelser som innebär en principiell skyldighet för byggnadens ägare att hålla byggnaden på en viss minimistan- dard.

När en fastighetsägare i dag skall uppfylla kraven i 82 a å första stycket BS på godtagbara arbetsförhållanden för dem som hämtar avfall är det de krav som kan ställas i samband med ombyggnad (48 a å första stycket BS) som skall vara vägledande. Den begränsningen föreskrivs dock att det är de krav som gällde den 1 april 1978 som skall uppfyllas. Kraven i PBL på en viss minimistandard i fråga om säkerhet bör utformas enligt samma principer. Den standard som med stöd av 5 kap. 11 å skall kunna krävas i samband med ombyggnad bör alltså vara vägledande. Det bör dessutom föreskrivas att det är kraven vid PBL:s ikraftträdande som skall uppfyllas. Om statsmakterna framdeles vill ha en högre säkerhetsstandard i byggnadsbeståndet, måste förbättringsbestämmelserna således ändras och anknytas till de standardkrav

som då anses böra gälla.

När det gäller bedömningen i det enskilda fallet av vad som ligger i det nu föreslagna säkerhetskravet måste en avvägning göras med ledning av de föreskrifter som kommer att meddelas och med hänsyn till byggnadstekniska förutsättningar, kulturhistoriska eller miljömässiga värden och kostnaderna för nödvändiga åtgärder. Av betydelse blir givetvis också byggnadens ändamål, dess ålder och återstående användningstid. Det bör t. ex. inte komma i fråga att kräva omfattande åtgärder när det står klart att byggnaden snart skall rivas.

Bedömningen i dessa situationer bör inriktas på att nå en med hänsyn till förhållandena lämplig avvägning mellan vad som bör krävas för att säkerhetsfrågorna skall få en tillfredsställande lösning och vad åtgärder i detta syfte bör få kosta. Riktmärket bör vara att åstadkomma en med hänsyn till byggnadstekniska och ekonomiska förutsättningar godtagbar helhetslös- ning.

Givetvis är det lämpligt att förbättringsåtgärdema så långt det är möjligt samordnas med annan ombyggnadsverksamhet på fastigheten. En sådan tidsmässig samordning av arbetena får emellertid inte medföra onödigt dröjsmål med förbättringsarbetena.

De föreslagna bestämmelserna kommenteras ytterligare i speci- almotiveringen till 6 kap. PBL.

I det följande kommer att föreslås att lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. (ändrad senast 1976z890), LPI, med vissa jämkningar skall tas in i 15 och 16 kap. PBL. I sistnämnda kap., som föreslås få rubriken Åtgärdsförelägganden m. m., tas in sådana bestämmel- ser i LPI som rör ingripanden i andra fall än då en överträdelse har begåtts. Om t. ex. en byggnad inte uppfyller de i avsnitt 8.1.1.2 föreslagna minimi- kraven eller kravet på underhåll enligt avsnitt 8221, skall byggnadsnämn- den med stöd av bestämmelserna i 16 kap. kunna förelägga ägaren att fullgöra sin skyldighet i dessa avseenden. Föreläggandet kan förenas antingen med vite eller med föreskrift att, om föreläggandet inte åtlyds, åtgärden i fråga kan utföras genom nämndens försorg på ägarens bekost- nad (tvångsutförande).

Liksom enligt dagens bestämmelser skall ägaren ha ansvaret för att byggnader m. m. uppfyller de nyss nämnda kraven. Byggnadsnämnden å sin sida har skyldighet att övervaka att bestämmelserna efterlevs. Även om nämnden på samma sätt som f. n. har detta ansvar, är det självfallet inte möjligt för den att ha kommunens hela byggnadsbestånd under konstant uppsikt. Istor utsträckning är nämnden beroende av anmälningar från andra. Det ligger i sakens natur att t. ex. brister i underhållet först upptäcks av dem som brukar byggnaderna, dvs. hyresgästerna, och i fråga om arbetslokaler, arbetstagarna. Normalt klaras problemen av genom att ägaren efter påpekan- de avhjälper förekommande brister. När det gäller bostadshus finns möjlighet för hyresgästerna att vid mera svårartade brister begära att fastigheten ställs under särskild förvaltning enligt bostadsförvaltningslagen (1977z792). Av intresse i sammanhanget kan också vara bestämmelserna i 12 kap. 16 å andra stycket JB (hyreslagen) enligt vilka hyresnämnden kan meddela s. k. reparationsföreläggande för hyresvärden.

I detta sammanhang bör erinras också om att en särskild utredare har tillkallats (Bo 1978:05) med uppgift att se över frågorna om underhåll av

hyres- och bostadsrättsfastigheter, formerna för finansiering av underhåll, förvaltning av underhållsmedel och inflytandet för de boende i dessa frågor.

I de fall då det blir aktuellt för byggnadsnämnden att ingripa med föreläggande att avhjälpa brister är det naturligtvis angeläget att nämnden samrådet med andra kommunala organ. t.ex. hälsovårdsnämnden. och ser till att ingripanden som bör ske med stöd av PBL samordnas med de ingripanden som kan vara nödvändiga enligt annan lagstiftning. En fastig- hetsägare bör normalt kunna räkna med att kommunala organ på detta sätt samordnar sina insatser.

Motiveringar till TREDJE AVDELNINGEN

Motiveringarna gäller följande kapitel i lagen

7 kap. 8 kap. 9 kap. 10 kap. 11 kap.

12 kap.

Marköversikt ............... 32 Områdesplan ................ 35 Detaljplan ................. 36 Markförordnande .............. 41 Vissa frågor om plangenomförande ...... 42 Regionplanering ............... 46

Motiveringarna behandlas i följande avsnitt

81.13. Den yttre miljön

Som nämndes i avsnitt 7.3.2 finns i 53 å BS vissa bestämmelser om hur den yttre miljön skall vara anordnad. Kravet i paragrafens 3 och 4 mom. på parkering m. m. reSp. friyta gäller för både ny och befintlig bebyggelse. Det kan framställas i princip när som helst. Till skillnad mot vad som enligt det förut anförda gäller beträffande standardkrav på byggnader behöver byggnadsnämnden således inte avvakta att ägaren bygger om eller företar någon annan byggnadslovskrävande åtgärd. Enligt uttalande i förarbetena till bestämmelserna om parkering m. m. i 3 mom. (prop. 1959: 168 s. 290) torde det dock vid ingripanden utan samband med nybyggnad eller annan byggnadslovskrävande åtgärd i allmänhet inte kunna fordras mer än att lediga utrymmen inom- eller utomhus ställs till förfogande. Ett uttalande av liknande innebörd gjordes när bestämmelserna om friyta i 4 mom. infördä (se prop. 19711168 s. 20).

Enligt de bestämmelser som föreslås i 5 kap. 17 åskall kraven på parkering och friyta kunna ställas när en ny byggnad uppförs samt vid ändring eller tillbyggnad av en befintlig byggnad. Beträffande anläggningar gäller detta endast i fråga om parkering. Vad som nu bör övervägas är vilka krav som bör kunna resas utan samband med några byggnadsåtgärder.

När det gäller kravet på friyta i 53 å 4 mom. kan det konstateras att kravet har haft ganska liten effekt. Ofta finns den lämpliga lösningen inte att söka i åtgärder inom en tomt utan i samverkan mellan flera fastigheter (gårdssa- nering i kvartersenheter). I PBL bör tas in bestämmelser som gör det möjligt att ställa krav inte bara på utrymme för friyta utan också på att denna friyta ställs i ordning för lek och utevistelse antingen på tomten eller på ett utrymme som är gemensamt för flera bostadslägenheter. Hur långt detta krav

skall kunna drivas blir naturligtvis beroende av möjligheterna att täcka kostnaderna inom ramen för utgående hyror. En trivsam utemiljö behöver inte nödvändigtvis förutsätta stora investeringar. Ofta torde den kunna åstadkommas med ganska begränsade ekonomiska insatser, i vissa fall kanske bara genom att förhindra fordonsuppställning på en känslig plats. Till bilden hör också att en trivsam utemiljö kan inverka på berörda lägenheters bruksvärde.

Ett krav med den nu angivna innebörden bör kunna ställas om det har stöd i en detaljplan eller ett markförordnande.

Om det behövs för att kravet på friyta skall kunna tillgodoses, bör befintliga parkeringsplatser under vissa förutsättningar kunna tas i anspråk.

Om en friyta skall anordnas gemensamt för flera fastigheter, kan bygg- nadsnämnden enligt 18å AL påkalla förrättning för inrättande av en ge- mensamhetsanläggning. I vissa kommuner i landet kan också hyres- gästorganisationer påkalla en sådan förrättning (se SFS 1974: 822).

Även när det gäller det generella kravet på biluppställningsplatser 1 53 å 3 mom. BS har lagstiftningen haft liten effekt. Bristerna i den befintliga bebyggelsen har endast undantagsvis kunnat avhjälpas. Längre gående krav på insatser för parkeringens ordnande bör ställas i PBL.

Önskemål om att lösa parkeringsfrågor för den befintliga bebyggelsen kan hänföras till olika situationer. En fastighetsägare kan själv önska förbättra parkeringsförhållandena för sin fastighet. En nybyggnadsåtgärd på en angränsande fastighet kan leda till önskemål om att parkeringen skall ordnas gemensamt för en hel grupp fastigheter. Parkeringsfrågor för den befintliga bebyggelsen kan aktualiseras också av kommunen. Det kan t. ex. vara fråga om önskemål att få bort gatuparkering för att förbättra miljön inom ett område. Vidare kan möjligheterna att tillgodse parkeringsönskemålen varie- ra. I vissa fall kan det vara möjligt att tillgodose önskemålen inom den egna fastigheten. 1 andra fall måste gemensamma lösningar tillgripas.

Om det bedöms lämpligt att en fastighets parkeringsbehov skall lösas, bör det vara möjligt för kommunen att aktualisera frågan. Byggnadsnämnden bör således kunna ålägga fastighetsägarna att ställa i ordning parkeringsplatser i skälig omfattning, antingen på den egna tomten eller på något utrymme utanför denna. Detta bör gälla inte bara i fråga om bebyggda tomter utan också beträffande mark som har tagits i anspråk för en anläggning, t. ex. en idrottsanläggning eller en campingplats. Vad som skall ligga i uttrycket skälig omfattning bör avgöras mot bakgrund av samma förhållanden som i nybyggnadsfallen (se avsnitt 7) och med hänsyn dels till de faktiska möjligheterna att till en rimlig kostnad tillgodose parkeringsbehovet, dels till andra krav på närmiljön. Vid denna bedömning måste beaktas fastighets- ägarens möjligheter att finansiera de åtgärder som skall krävas. Utformning- en av det statliga bostadslånesystemet påverkar därför möjligheterna att beträffande tomter hävda kravet på parkeringsplatser.

Ofta kan det vara en lämplig väg att lösa parkenngsfrågan för befintlig bebyggelse genom att inrätta en gemensamhetsanläggning enligt AL. Detta alternativ liksom alternativet att kommunen står som huvudman för parkeringsanläggningen (parkeringsköp) kommer att närmare behandlas i specialmotiveringen till 5 kap. 17 å.

Liksom när det gäller det nyss berörda kravet på friyta bör som förutsättning för krav på parkeringsplatser gälla att det skall ha stöd i en detaljplan eller ett markförordnande.

8.2. Underhåll av byggnader m. m.

8.2.1. BLU:s/örslag m. m.

Enligt 50å BS gäller f.n. att byggnader skall underhållas så att hållfastheten inte äventyras samt brandfara, sanitär olägenhet eller vanprydnad inte uppkommer. Paragrafen kompletterades under år 1978 med krav på dels att anordningar för omhändertagande m. rn. av avfall från byggnader skall hållas i stånd, dels att byggnader eller en del av en byggnad, som har utförts enligt 44 a å BS, skall underhållas så att möjligheten till god energihushållning i skälig utsträckning behålls. [ fråga om ekono- mibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring är paragrafen tillämplig bara inom områden med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan (35 å BS).

BLU:s förslag till underhållsbestämmelser (betänkandet s. 209—212) innebär att byggnader. som har uppförts före ikraftträdandet av BS, dvs. den 1 juli 1960, skall underhållas så att skäliga anspråk på säkerhet. hygien och ett vårdat yttre tillgodoses. Byggnadersom har tillkommit efter denna tidpunkt skall enligt förslaget underhållas så att de väsentligen behåller de egenskaper som krävdes då de uppfördes.

Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av ett stort antal remissinstanser (SOU 1975:17 s. 107—] l 1). Några instanser anför kritik mot förslaget att strängare krav skall gälla beträffande byggnader som har uppförts efter den 1 juli 1960. En del av dessa instanser framhåller att tidpunkten förden blivande lagens ikraftträdande bör gälla som utgångspunkt för krav som är högre än vad som följer av den grundläggande underhållsregeln. Andra instanser förordar att enhetliga bestämmelser skall gälla för hela byggnadsbeståndet,

8.2.2. Överväganden och förslag 8.2.2.l Byggnader i allmänhet

Bortsett från de kompletteringar i 50 å BS som genomfördes under år 1978 innebär paragrafen att ingripande med krav på åtgärder kan göras först när underhållet är klart eftersatt. BLU framhåller att de egenskapskrav som från tid till annan har ställts på byggnader skulle vara i stort sett meningslösa om de inte kompletteras med en underhållsskyldighet för byggnadens ägare. Den underhållsbestämmelse som BLU föreslår innebär — tillspetsat uttryckt att byggnader inte får förfalla. De skall kontinuerligt underhållas. Ett sådant synsätt är av grundläggande betydelse för bebyggelsevården och förefaller i allt väsentligt ha godtagits av remissinstanserna. Det bör komma till uttryck också i PBL.

Det kan många gånger vara svårt att ange var gränsen går mellan vad som skall anses utgöra underhåll och vad som är att hänföra till standardhöjande ändringar. Som huvudprincip bör gälla att till underhåll skall hänföras sådana åtgärder som behövs för att byggnadens egenskaper skall bevaras. En sådan princip innebär givetvis inte att alla delar i en byggnad ständigt måste hållas i skick som nya. Avsikten med kravet är i stället att byggnadens funktioner i olika hänseenden inte skall försämras. En annan sak är att ägaren när han

skall fullgöra underhållsskyldigheten kanske finner det tekniskt och ekonomiskt befogat att byta ut äldre delar i byggnaden mot moderna av högre standard och med bättre egenskaper.

Det bör slås fast att samhället med stöd av bestämmelserna om underhåll inte skall kunna kräva åtgärder som innebär att en byggnad tillförs nya egenskaper eller att dess standard höjs. För att sådana krav skall kunna ställas måste det finnas stöd i särskilda bestämmelser. I avsnitt 8.1.1.2 har föreslagits bestämmelser med denna innebörd.

Som inledningsvis framhölls innebär BLU:s förslag att byggnader, som har uppförts före ikraftträdandet av BS —den 1 juli 1960 — skall underhållas så att skäliga anspråk på säkerhet, hygien och ett vårdat yttre tillgodoses samt att byggnader, som har tillkommit efter denna tidpunkt, skall underhållas aå att de väsentligen behåller de egenskaper som krävdes då de uppfördes. Av flera skäl bör underhållsbestämmelser i PBL utformas på ett annat sätt än BLU föreslog.

Till att börja med måste beaktas de förslag som har lagts fram i avsnitt 8.1.1.2 och som innebär att i princip alla byggnader i landet, uppförda före PBL:s ikraftträdande, skall uppfylla vissa minimikrav i fråga om bärförmå- ga, stadga och beständighet hos de bärande delarna samt skydd mot olycksfall. När underhållsbestämmelsen utformas måste en utgångspunkt vara att alla dessa byggnader har denna minimistandard.

En annan omständighet som måste beaktas är —som också BLU och en del remissinstanser har påpekat att det skulle föra alltför långt och i en del fall vara omöjligt att utreda vilka krav som gällde när byggnaden uppfördes.

En för både byggnadsnämnd och fastighetsägare bättre ordning måste vara att i underhållsbestämmelsen ange i vilka hänseenden byggnadens funktio- ner skall vidmakthållas. Idag ställs i BS krav på helt nya byggnader i följande hänseenden, nämligen byggnadens yttre (38 å), grundkonstruktion, stomme m. m. (42 å), tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse— eller oriente- ringsförmåga — handikappanpassning —(42 a å), brandsäkerhet (43 och 44 åå), energihushållning (44 a å) samt trevnad och god hygien (46 å). En byggnad skall dessutom vara försedd med dels anordningar som gör det möjligt att ta om hand och forsla bort avfall från byggnaden på ett tillfredsställande sätt (46 å), dels anordningar för uppstigning på taket m.m. och vissä andra anordningar till skydd mot olycksfall (45 å). Byggnader för särskilda ändamål, t. ex. industribyggnader, hotell, pensionat, skall utöver de nämnda egenskaperna fylla de särskilda krav som med hänsyn till verksamhetens art skäligen bör ställas på hygien, skydd mot ohälsa, olycksfall och brandfara samt på trevnad och bekvämlighet för dem som skall vistas i byggnaden. Dessa bestämmelser har i PBL sin motsvarighet i 5 kap. 3—8 åå.

Det kan knappast anföras några bärande skäl för att något av dessa krav skall undantas från underhållsskyldigheten. Bestämmelsen om underhåll bör då utformas så att den anger att byggnadens egenskaper i nu angivna hänseenden skall vidmakthållas. Det bör gälla även det i förhållande till BS nya kravet på tillfredsställande fuktskydd (se 5 kap. 4 å).

Detta innebär t. ex. att en byggnad, som har uppförts eller byggts om så att den uppfyller kraven på handikappanpassning, skall underhållas så att bl. a. dess handikappfunktioner behålls. För äldre byggnader, uppförda före PBL:s ikraftträdande, innebär bestämmelsen — i förening med den i avsnitt 8.1.1.2

föreslagna förbättringsbestämmelsen — att byggnaden förutsätts uppfylla de minimikrav som anges där och att den fortsättningsvis underhålls så att de funktioner som dessa krav tillgodoser behålls. Har en sådan äldre byggnad anordningar för avfallshantering skall också dessa underhållas.

När det gäller tillämpningen i det enskilda fallet kommer flera olika omständigheter att påverka bedömningen av vad som skall kunna krävas. En sådan omständighet kan vara byggnadens användning. Som BLU anför kan kravet på underhåll många gånger sättas lägre för byggnader som i huvudsak tillgodoser endast en enskild fastighetsägares behov än för byggnader dit allmänheten eller eljest en större krets av personer har tillträde eller annan anknytning. Underhållsskyldigheten måste vidare påverkas av den omgiv- ning i vilken byggnaden ligger. I överensstämmelse med vad BLU anför bör man sålunda kunna ställa högre krav på underhåll, om byggnaden ligger i en känslig miljö. Ytterligare omständigheter av betydelse i sammanhanget är byggnadens ålder och återstående användningstid samt kostnaderna för nödvändiga åtgärder. Underhållsåtgärder, som skulle framstå som helt naturliga om byggnaden skulle stå kvar, kan många gånger undvaras, om det finns grundad anledning anta att byggnaden snart skall rivas. Det måste emellertid krävas att det är någorlunda uppenbart att byggnaden snart skall rivas om underhållet skall kunna skjutas upp. Om det exempelvis i kommunens bostadsförsörjningsprogram eller på något annat sätt har gjorts klart att byggnaden skall rivas under den kommande femårsperioden, torde det inte finnas anledning att kräva annat än att klart oacceptabla brister undanröjs.

BLU:s förslag innebär att underhållsbestämmelsen skall vara tillämplig på alla byggnader, dvs. också på sådana ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk och annanjämförlig näring som på grund av bestämmelserna i 35 å BS f. n. inte omfattas av underhållsreglerna i 50 å BS. I denna del har förslaget mött erinringar från bl. a. LRF, som anser att den föreslagna underhållsplik- ten skulle bli synnerligen betungande för landets lantbruksföretag, eftersom flertalet av dessa har flera byggnader än som behövs vid nuvarande driftsinriktning.

Den prövning som enligt det nyss anförda skall företas när underhålls- skyldigheten bestäms ger byggnadsnämnden möjlighet att ta hänsyn bl. a. till byggnadens användning. Förslaget torde därför inte medföra att jordbruket belastas med nämnvärt större kostnader än de som redan nu måste läggas ned på dessa 5. k. överloppsbyggnader. Tillräckliga skäl att i fråga om ekonomibyggnader avstå från det krav på brandskydd, skydd mot olycksfall m. m. som ställs på andra byggnader finns inte. Underhållsbestämmelsen i PBL bör således omfatta alla byggnader.

I detta sammanhang kan anmärkas att den som har en byggnad, som han inte har något behov av och därför inte vill underhålla, i vissa fall måste ha rivningslov om han vill ta bort byggnaden.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslås att underhållsbestämmelsen för byggnader i allmänhet utformas på följande sätt i PBL.

En byggnad skall underhållas så att bärförmågan och stadgan hos de bärande delarna, anordningarna för skydd mot brand, olycksfall och fukt samt anordningarna för handikappanpassning, trevnad, hygien,energihushållning och avfallshantering i skälig utsträckning hålls i stånd. Byggnadens yttre skall hållas i vårdat skick.

Vid tillämpningen av första stycket skall hänsyn tas till byggnadens ändamål, dess återstående användningstid, dess värde från kulturhistorisk synpunkt, omgivningens karaktär och kostnaderna för nödvändiga åtgärder.

8.2.22. Byggnader med särskilt bevaringsvärde

I fråga om byggnader med särskilt bevaringsvärde föreslår BLU (betänkandet s. 212—214) att den reglering som finns i BML och som omfattar objekt som har riksintresse bör behållas. Beträffande övrig bebyggelse med bevaringsvärde föreslår utredningen att kommunerna skall få möjlighet att i plan ange områden inom vilka särskild hänsyn skall tas till kulturminnesvårdens intressen och föreskriva riktlinjer beträffande underhållsåtgärder. Enligt utredningen bör i planbestämmelserna för sådana områden kunna föreskrivas en utsträckt byggnadslovsplikt,som gör det möjligt att mera ingående öva inflytande på utförandet av underhålls- och ombyggnadsarbe-

ten. Förslaget har fått ett positivt mottagande av de remissinstanser som yttrar sig i frågan (sammanställningen s. 112—118).

Som har föreslagits i avsnitt 7.3.1 har i 5 kap. 14 å PBL tagits in bestämmelser som gör det möjligt att i en detaljplan eller ett markförord- nande ställa särskilda krav i fråga om byggnader som är av större betydelse från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär. Bestämmelserna om byggnader i 5 kap. är tillämpliga när en helt ny byggnad uppförs och när en byggnad ändras eller byggs till.

De möjligheter som 5 kap. 14 å erbjuder i nybyggnads- och ändringsfallen måste rimligtvis kompletteras med en motsvarande möjlighet när det gäller underhållet. Den underhållsbestämmelse för byggnader i allmänhet som nyss har föreslagits ger nämligen inte stöd för någon särbehandling av särskilt värdefulla byggnader. Det är därför nödvändigt att införa en bestämmelse som tar sikte på den kategori av byggnader som åsyftas med 5 kap. 14 å. Bestämmelsen bör ge möjlighet för kommunen att i en detaljplan eller ett markförordnande meddela sådana föreskrifter beträffande både det yttre och det inre underhållet som behövs för att byggnadens särart skall bevaras. Sådana föreskrifter kan givetvis få fastighetsekonomiska effekter som går utöver vad som normalt skall kunna krävas av ägare till byggnader. Under vissa förutsättningar skall därför ersättning kunna utgå. Den frågan behandlas i avsnitt 23 om ersättningsbestämmelser.

Som'kommer att framgå av bl. a. avsnitt 11 om detaljplan och 12 om markförordnande skall kommunen i en sådan plan eller ett markförordnande kunna besluta att underhållsåtgärder av det slag som nu har berörts skall kräva bygglov.

8.223. Anläggningar

BLU:s förslag till underhållsbestämmelser omfattar endast byggnader. Krav på underhåll måste emellertid kunna ställas också i fråga om anläggning- ar.

F. n. finns i 52 å BS bestämmelser om skyltar och andra fasta anordningar samt om upplag. Enligt dessa bestämmelser får en anordning inte inverka

menligt på omgivningen, medföra brandfara eller risk för olycksfall, eller störa trafiken eller närboende. Skadad eller på annat sätt bristfällig anordning skall tas bort. Bestämmelserna i 52å BS torde vara tillämpliga på både inrättande och underhåll av anordningar.

I avsnitt 7.3.1 har lagts fram förslag till bestämmelser om ny anläggnings egenskaper. Den nyss föreslagna underhållsbestämmelsen för byggnader bör kunna utgöra förebild för en motsvarande bestämmelse för anläggningar. De funktioner som skall vidmakthållas hos anläggningar torde emellertid kunna begränsas så att underhållsskyldigheten omfattar bärförmågan och stadgan hos de bärande delarna och anordningarna för skydd mot brand och olycksfall samt energihushållningl övrigt bör bestämmelsen utformas på samma sätt. '

8.2.2.4 Underhåll av tomter m. m.

Bestämmelser om hurtomter skall skötas finnsi 53 å 1 och 2 mom. BS. Enligt 53 å 1 mom. skall en tomt, vare sig den har tagits i anspråk för sitt ändamål eller inte, hållas i vårdat skick. Växtligheten på tomten får inte hindra sikten för trafiken. I paragrafens 2 mom., som behandlar bebyggda tomter, finns föreskrifter om bl. a. plantering, stängsel m. m.

De anförda bestämmelserna bör med vissa förändringar föras över till PBL. Som föreslås av ett förhållandevis stort antal remissinstanser(SOU 1975:17 s. 112), bör bestämmelserna kompletteras bl. a. med regler om underhåll av markanläggningar av olika slag såsom planteringar, lekplatser, bilplat- ser m. m. Bestämmelserna, som har tagits in i 6 kap., kommenteras närmarei specialmotiveringen.

8.2.2.5 Rivning av skadade byggnader m. m.

Har en byggnad genom brand eller på annat sätt blivit skadad i väsentlig mån eller är den på grund av vanvård att anse som förfallen, kan byggnadsnämn- den med stöd av 51 å 1 mom. BS föreskriva att byggnaden skall rivas, om den inte blir iståndsatt inom skälig tid. Enligt 52 å BS finns motsvarande möjlighet beträffande skyltar och andra anordningar.

Också i 21 å NVL finns regler om rivning och iståndsättning av förfallna byggnader. Regeln gäller för områden som inte ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan och ger länsstyrelsen möjlighet att ingripa. ] konsekvens med förslagen i bl. a. avsnittet om tillståndsprövning (17.1.1.3) att vissa bestämmelser om byggnader, skyltar m. m. iNVL skall föras över till PBL, bör regler med samma sakliga innehåll som 51 och 52 åå BS samt 21 å NVL tas in i PBL.

Gällande bestämmelser ger således byggnadsnämnden möjlighet att tvinga fram rivning av skadade eller förfallna byggnader. Saknas förutsättningar att besluta om rivning, kan byggnadsnämnden förelägga ägaren att fullgöra den underhållsskyldighet som åligger honom enligt 50 å BS. Även om byggnaden skulle ha brister som äventyrar säkerheten för dem som vistas i eller i närheten av byggnaden, saknar emellertid nämnden möjlighet att hindra användning av byggnaden under den tid som bristerna består. Detta måste anses otillfredsställande, särskilt om man betänker att det kan dröja

avsevärd tid innan frågan om skyldigheten att riva eller att sätta byggnaden i stånd blir slutligt avgjord. Byggnadsnämnden kan visserligen hemställa hos hälsovårdsnämnden att den med stöd av 70—72 åå HS förbjuder användning av byggnaden, men ett sådant förbud torde förutsätta bl. a. att sanitära olägenheter föreligger.

Mot bakgrund av det anförda måste det anses befogat att byggnadsnämn- den i nu avsedda fall får möjlighet att i anslutning till ett föreläggande om rivning eller iståndsättning förordna om användningsförbud. För att sådant skall få effekt bör nämnden ha möjlighet att besluta att förbudet skall gälla utan hinder av att det inte äger laga kraft. Användningsförbud bör kunna förenas med vite. På samma sätt som förelägganden bör det även gälla mot en ny ägare till byggnaden.

Användningsförbud bör under angivna förutsättningar få meddelas också beträffande anläggningar.

9. Marköversikt 9.1 Gällande ordning. Nuvarande kommunomfattande

planer

9. 2 BLU. s förslag och remissutfallet 9. 3 Överväganden och förslag

9.3.1 Innehåll . . 9.3.2 Rättsverkan . 9.3.3 Handlingar 9.3.4 Förfarandet

10. Områdesplan 10.1 Gällande ordning. Nuvarande planer på mellannivå 10.2 BLU:s förslag och remissutfallet 10.3 Överväganden och förslag

11

10.3.1 Innehåll . . 10.3.2 Rättsverkan 10.3.3 Handlingar . 10.3.4 Förfarandet

Detaljplan

11.1 Nuvarande förhållanden . . . . 11.2 BLU. s förslag och remissutfallet 113 Överväganden och förslag

11.3.1 Allmänna krav på projekteringsstyrande planlägg-

ning . . . 11.3.2 Rättsverkan 11.3.3 Innehåll . . 11.3.4 Handlingar . 11.3.5 Förfarandet

301 302 303 305 307 310 31 1

317. 318

319 320 321 322 323

327 328 328

328 330 339 349 349

12 Markförordnande 12.1 Gällande ordning . . . . . . 12.1.1 Utomplansbestämmelser . . 12.1.2 Fastställd generalplan . . . 12.1.3 Förordnande enligt BL m.m. 12.2 BLU:s förslag och remissutfallet 12.3 Överväganden och förslag 12.3.1 Innehåll

12.3.2 Rättsverkan . . . . . . .

12.3.3 Handlingar. . . . . . . . 12.3.4 Förfarandet . . . . . . .

13 Visa frågor om plangenomförande 13.1 Bakgrund . . . . 13.2 BLU. s förslag och remissutfallet . 13.3 Överväganden och förslag . . . . 13.3.1 Genomförandefrågor i PBL . 13.3.2 Genomförandebeskrivning

13.3.3 Fastighetsplan . . . . ...... 13.3.4 Avstående av mark m.m. .....

13.3.5 Exploateringssamverkan

13.3.6 Exploateringsavtal . . ........

1 4 Regionplanering

14.1 Gällande ordning . . . .....

14.2. BLU:s förslag och remissutfallet 14.3 Överväganden och förslag 14.3.1 Huvudman 14.3. 2 Planeringens innehåll 14.3.3 Regionplans rättsverkan

15 Samband mellan olika planformer

15.1 Utgångspunkter . . . . . . . . .......

15.2 Regionplan . . 15.3 Kommunala översiktsplaner_

15.4 Övriga planinstitut . . . . . . . ......

16 Medborgarinflytande

16.1 Gällande ordning . . .

16.2. BLU:s förs1ag och remissutfallet 16.3 Demokratiutredningens förslag 16.4 Överväganden och förslag 16.4.1 Allmänt . . . . . 16.4. 2 Reformer som stärker medborg

arinflytandet . .

16.4.3. Kommunernas informationsskyldighet 16.4.4 Program och underlagsmaterial

16.4.5 Planhandlingarnas utformning . . . 16.4.6 Samråd . . 16.4.7 Utställning .

. 375 . 380 . 382 . 393

- 401 . 355 . 355 . 356 . 356 . 357 . 358 . 358 . 360 . 361 . 361 . 365 . 371 . 372 . 372

374

397 398 398 400 400

. 403 . 403 . 404 . 405

407 407 408 409 409 410 411 411 413 413 414 415

_. ).

Viktiga punkter

Varje kommun blir skyldig att ha en översiktlig plan för hela sitt område. Planen kallas marköversikt. Den skall handla om mar- kens användning i stort. För en del av en kommun kan en om- rådesplan upprättas. Det är också en översiktlig plan. Marköver- sikt och områdesplan ger inte upphov till vare sig rättigheter el— ler skyldigheter för enskilda.

Detaljplan ersätter dagens stadsplaner och byggnadsplaner. Detaljplan ger byggnadsrätt. Rätten tidsbegränsas emellertid. Genomförandetiden skall sättas till mellan 5 och 15 år.

Markförordnande kan innehålla föreskrifter om att ett områ- de skall bevaras på ett visst sätt eller att mark skall reserveras för allmän anläggning.

Nya regler ställs upp för att förstärka medborgarinflytandet. Hyresgästerna får en starkare ställning. Genomförandefrågor ges en ökad tyngd.

Ett regionplaneorgan kan bildas i regioner där samarbetet mellan kommunerna kräver det. Regionplaneorganet svarar då inom sitt ansvarsområde för samordning av kommunernas markanvändningsfrågor.

9 Marköversikt

9.1. Gällande ordning. Nuvarande kommun- omfattande planer

Behovet av kommunomfattande planläggning avses enligt nu gällande lagstiftning närmast bli tillgodosett genom generalplaneinstitutet som infördes genom 1947 års lagstiftning. Redan vid införandet av generalplaneinstitutet räknade man med att planerna i allmänhet endast skulle antas som riktlinjer för utvecklingen i stort och för den fortsatta detaljplanläggningen. Vid behov skulle de helt eller till viss del kunna fastställas för att på så sätt ges direkt rättsverkan gentemot markägarna. Sådana fastställda generalplanerär dock närmast attjämställa med stora detaljplaner och berörs inte i detta kapitel.

Lagstiftningen utgick från att översiktliga bedömningar kunde göras vid både detaljplanläggning och byggnadslovsprövning. Detta begränsade behovet av översikt- lig planering, särskilt i glesbygden. Av naturliga skäl kom därför de antagna generalplanerna i första hand att avse endast tätbebyggelseområden. Avsaknaden av andra effektiva lagmedel än den fastställda generalplanen för att påverka glesbebyg- gelse,jord— och skogsbruk och landskapsförändringar av olika slag, och de omfattande skyldigheter att betala ersättning som en fastställd generalplan kunde medföra. ledde till att intresset för översiktsplanering utanför tätorterna under lång tid var ganska litet. När utvecklingen medförde att behovet av översiktliga bedömningar ökade och vidgade möjligheter gavs till påverkan utan ersättningsskyldighet växte även intresset för en översiktlig planering. När sålunda genom 1972 års reform även glesbebyggelse kunde påverkas, uppstod också ett behov av att på ett systematiskt sätt deklarera kommunens inställning till nybebyggelse även inom kommunens glesbygd. Ökade krav på översiktlig planering ställdes i anslutning till den fysiska riksplaneringen. Mot bakgrund härav utvecklades kommunöversikten av planverket som ett informellt instrument att påverka lokaliseringen av ny bebyggelse utanför tätorterna.

Kommunöversikten har två syften, nämligen dels att ange riktlinjer i stort för byggnadsnämndens handläggning av plan- och byggnadsärenden m. m. och utgöra underlag för motiveringar vid beslut i dessa ärenden, dels att göra det möjligt att ge information till allmänheten om vilka förutsättningar och möjligheter som finns för byggnadslov och fastighetsbildning för bebyggelse i olika delar av kommunen. Kommunöversikten bör således också kunna ge vägledning för fastighetsbildnings- myndigheten och länsstyrelsen.

Kommunöversikten utgör bedömningsunderlag och anger riktlinjer för bebyggel- seutvecklingen inom områden utanför detaljplan samt pekar på behov av planläggning eller närmare utredning. Översikten hänvisar således till att ett mera detaljerat bedömningsunderlag krävs i vissa fall och ger direkt vägledning för prövning av ansökan om byggnadslov m. m. i andra fall.

Kommunöversikter ställs ofta ut och blir föremål för samråd på samma sätt som generalplaner och antas av kommunfullmäktige. De blir på så sätt fullmäktiges

principiella direktiv till byggnadsnämnden för behandlingen av enskilda ärenden. Kommunöversikterna saknar självständig rättsverkan. Först när byggnadsnämnden i det enskilda ärendet med stöd av byggnadslagstiftningens regler avgör om bebyggelse får komma till stånd eller inte, uppstår det formella beslut som blir bindande för markägaren och som kan överprövas.

I stort sett alla kommuner har upprättat kommunöversikter. Genom att komm- unöversikter i stor utsträckning har kommit att utnyttjas för att tillgodose vissa av de krav på planering som statsmakterna har formulerat i den fysiska riksplaneringen, har de delvis fått karaktären av dokument som stadfäster överenskommelser mellan stat och kommun om hur riksplaneringens riktlinjer skall tillämpas.

Översikterna innehåller alltså i första hand informella riktlinjer för tillståndsgivning- en vad gäller enstaka bebyggelse och reglerar inte mark- och vattenresursernas användning för skilda ändamål, såsom för tätorter, fritidsbebyggelse, jord- och skogsbruk, rörligt friluftsliv, skyddsområden, väg- och ledningsreservat m. m. För en informell sådan planering av markanvändningen har i stället utvecklats instrumentet kommunomfattande markdispositionsplaner i drygt femtiotalet kommuner.

9.2. BLU:s förslag och remissutfallet

Enligt BLU skulle beslut inom ramen för en kontinuerlig fysisk planering med jämna mellanrum sammanfattas i en kommuntäckande plan för markanvändningen, kallad kommunplan. ] denna plan skulle anges grunddragen för markens användning på lång sikt. Kommunplanen skulle tjäna till ledning för efterföljande mer detaljerad planläggning och för markanvändningsbeslut enligt såväl plan— och byggnadslagstift- ningen som annan lagstiftning samt utgöra en informationskälla för kommunala och statliga organ och för enskilda. Kommunplanen skulle hållas aktuell och omprövas med jämna mellanrum. Arbetet med att hålla kommunplanen aktuell borde nära samordnas med kommunens verksamhetsplanering och utgå från plane- ringsförutsättningar och handlingsprogram, som var gemensamma för all kommunal planering.

Enligt BLU borde kommunplanens redovisning kunna delas upp i två huvudavsnitt, föregångna av en allmän inledning där planeringen sattes in i sitt sammanhang. Det ena huvudavsnittet skulle sedan redovisa sektoriella frågor och dessas sammanvägning. Det andra huvudavsnittet skulle ta upp markanvändningsfrågorna för vart och ett av de olika delområdena som kommunen skulle delas in i.

Vad gällde kommunplanens betydelse för efterföljande markanvändningsbeslut angavs att efterföljande planläggning skulle stå i huvudsaklig överensstämmelse med kommunplanen och att denna skulle vara normerande vid olika myndighetsbeslut om byggande eller annan ändrad markanvändning. Kommunplanen skulle också kunna utgöra underlag för beslut med tvångseffekter, exempelvis förbud mot schaktning, täkter och trädfällning inom delområden. Däremot borde kommunplanen inte grunda byggnadsrätt eller annan rätt till ändrad markanvändning och inte heller ha några expropriativa effekter.

En kommunplan skulle för att bli gällande först antas av kommunfullmäktige och därefter godkännas av länsstyrelsen. Om planen inrymde rikszon. ankom deti princip på regeringen att godkänna planen i den delen.

BLU:s förslag till kommunplaneinstitut möts av en blandad reaktion hos remissin- stanserna. Flertalet ansluter sig till utredningens förslag i fråga om syftet med kommunplanen. Det föreslagna kommunplaneinstitutet uppfattas dock olika. En del instanser klagar på att den är alltför långsiktig och inriktad på en slutlig utformning av ett område medan andra anser den vara alltför inriktad på att i första hand styra förändringar. Flera remissinstanser anser att planeringen måste avse betydligt längre

tidsperspektiv än de 10 år planen högst skall gälla, inte minst i den mån planen skall utgöra ett skydd mot förändringar. Andra instanser åter pekar på att samspelet med kommunens ekonomiska planering kräver kortare tidsperspektiv. Några instanser understryker starkt utredningens förslag att turordning av genomförandeåtgärder bör kunna tas upp i planen. Flertalet av remissinstanserna vill göra planen mera principiell och översiktlig och anser att utredningens exemplifiering av ett möjligt innehåll visar på en alldeles för detaljerad plan. Många av kritikerna vill föra över planens rättsverkningar för enskilda till kommundelsplan eller detaljplan och inte i något fall göra kommunplanen ersättnings- eller inlösengrundande. Några kommuner anser däremot att en kommunplan borde medföra expropriationsrätt för kommunen till alla områden som i planen avses för tätortsexpansion inom den närmaste lO-årsperio- den.

9.3. Överväganden och förslag

Nuvarande institut för översiktlig planering är inte obligatoriska. De är inte heller anpassade till aktuella behov. Regionplaner och generalplanerenligt BL har ofta snabbt blivit föråldrade. Procedurreglerna för att få rättsverkande översiktsplaner har vidare ansetts alltför omständliga och tidsödande och sedan 1947 har endast något dussintal sådana planer fastställts. I stället har andra former av översiktsplaner vuxit fram vid sidan av de planinstitut som BL anvisar. Inte minst inom ramen för den fysiska riksplaneringen har sådana informella planer kommit att användas för att leda utvecklingen i fråga om samhällenas utveckling och naturresursernas användning i stort. En skyldig- het för en kommun att bedriva fysisk planering inom hela kommunens område och en anpassning av lagstiftningens översiktsplaneinstitut till denna nya situation framstår som angelägen. En lagfäst översiktsplanering med nära samråd mellan stat och kommun utgör också en förutsättning för att statens inflytande på detaljplanernas utformning skall kunna begränsas. Av dessa skäl bör det införas en bestämmelse om att det i varje kommun skall finnas en plan som avser hela kommunens område.

Remissutfallet visar också att det råder en bred enighet om att någon typ av kommunomfattande plan behövs, men meningarna är delade om hur ingående den kommunomfattande fysiska planeringen skall vara och hur avgränsningen skall ske mot andra typer av kommunal planering. Uppen- barligen råder också viss osäkerhet om planens huvudsyfte är att redovisa långsiktig markanvändning eller att ge regler för förändring av markanvänd- ningen på kort sikt.

Innan utformningen av ett institut för kommunomfattande planer närmare diskuteras kan det vara lämpligt att ta upp själva namnfrågan. BLU föreslog namnet kommunplan, vilket mötte viss kritik av remissinstanserna. Bland framförda alternativ kan nämnas markanvändningsplan, markdispositions- plan, generalplan, kommunöversikt och markplan. I en särskild PM den 10 juni 1977 utvecklar kommunförbundet sin kritik och anger att namnet kommunplan bör bytas ut, eftersom detär missvisande och ger intryck av att omfatta betydligt merän den fysiska plan som är endast en av flera produkter av den kommunala planeringen.

Uppenbarligen ligger det mycket i kommunförbundets synpunkter. Också remisskritiken på BLU:s förslag visar att namnet kommunplan många gånger

har lett tankarna fel när det gäller den föreslagna planens innehåll. För att markera både att det är en fysisk plan som avser i första hand markens användning och att den skall ha en översiktlig karaktär föreslås nu namnet marköversikt.

Ett kommunomfattande planinstitut skall utformas utifrån de olika funktioner som skall tillgodoses. Till att börja med måste det strykas under att den plan för hela kommunen som skall regleras i PBL är en fysisk plan. Dess innehåll skall alltså avse dels användningen i stort av fysiska resurser, dvs. mark och vattenområden och dels lokaliseringen och dimensioneringen av nya bostads- och arbetsområden samt olika typer av strukturbildande element såsom kommunikations- och serviceanläggningar. Det är emellertid av väsentlig betydelse att den fysiska planeringen integreras i samhällets övriga planering och bidrar till att en socialt och estetiskt god miljö utvecklas och till en hushållning med naturresurserna. Den fysiska planens uppgift blir närmast att reglera markanvändning och på så sätt bidra till genomförandet av den mera omfattande kommunala planeringen, som även tar sig uttryck i andra typer av planer.

De regler för markanvändning och lokalisering som ges i fysiska planer är styrmedel för att länka utvecklingen i en viss riktning. För att en meningsfull diskussion om planerna skall kunna föras är det angeläget att till planerna fogas redovisningar av motiven för olika riktlinjer. Motiven kan avse ställningstaganden till både långsiktiga mål och val av medel att styra utvecklingen mot dessa mål. I många fall kan också konsekvenserna av vissa förslag eller planalternativ behöva analyseras och redovisas.

Vid redovisningen av planer och planmotiv är det väsentligt att klargöra vad som utgör endast redovisningar av befintliga förhållanden eller redan beslutade förändringar, vad som är inriktat på snara förändringar och vad som är strategiskt, dvs. bara utgör aviseringar av förändringar i en mera obestämd framtid och där avsikten i första hand är att bevara ett mått av handlings- frihet. Det sagda gäller alla fysiska planer, men gör sig med särskild styrka gällande i översiktliga planer, där de åtgärdsinriktade delarna inte dominerar på samma sätt som i detaljplaner.

Marköversikten bör visa hur man i den kommunala planeringen har samordnat den fysiska planeringen med samhällsplaneringen i övrigt. Det bör därvid framgå bl. a. hur man har tagit hänsyn till övergripande planeringsöverväganden, t. ex. sådana som har kommit till uttryck i den fysiska riksplaneringen,i länsplaneringen elleri sektorplaner,t. ex. sådana för kommunikationernas utbyggnad. På så sätt kan marköversikten även ge underlag för den fortsatta övergripande planeringen.

Sådana övergripande överväganden kan aktualiseras vid olika tidpunkter beroende på hur respektive planering är styrd i tiden. Detta ställer krav på en fortlöpande ajourhållning av de kommunala planerna. Erfarenheterna av tidigare gällande översiktsplaner visar också på stora olägenheter av att låta planerna successivt bli alltmer föråldrade men fortfarande formellt gällande. Det sagda motiverar att det i lagen införs ett krav på att marköversikten skall hållas aktuell. Ett sådant krav gör det också möjligt att i planerna bättre skilja på vad som är åtgärdsinriktat och vad som är strategiskt.

Ett krav på aktualitet innebär att marköversikterna skall hållas kontinu- erligt levande. Utöver de revisioner som beror av samhällsutvecklingen i stort

och förändrade förutsättningar kan man också räkna med ett behov av successiv utveckling och fördjupning av marköversikterna, då man bör utgå ifrån att de första marköversikterna kan bli förhållandevis enkla.

Ett krav på aktualitet gör bestämmelser om marköversiktens giltighetstid överflödiga. Inte heller behöver bestämmelser införas om att den skall omprövas med vissa i lagen angivna intervall. Aktualitetskravet torde göra det naturligt att regelbundet ta upp frågan om översikten behöver ändras eller inte. Som anges nedan skall i översikten särredovisas sådana markanvänd- ningsförändringar av övergripande betydelse som beräknas ske inom den närmaste tiden. Detta innebär i sig ett krav på en rullande planläggning. Det kan vidare vara lämpligt att emellanåt göra en allmän genomgång av marköversikten. Resultatet av det anförda blir att det för många kommuner kan bli lämpligt att vart tredje till femte år fatta ett nytt beslut om marköversikten i dess helhet.

9.3.1. Innehåll

9.3.1.1 Markanvändningsreglering i marköversikt

Marköversikten bör ange de stora dragen i markanvändningen. Översikten bör grundas på sammanställningar av de intressen som finns för bevarande respektive förändring av markanvändning och miljö. Fyra olika kategorier av områden bör särskiljas i översikten. Som en första kategori bör redovisas bevarandeområden där inga förändringar av betydelse avses få ske. Det kan gälla befintlig bebyggelse, mark för jord- och skogsbruk som avses vara långsiktigt bestående, natur- och kulturreservat inklusive frilufts- och strandskyddsområden, skyddsområden kring vattentäkter o.d. liksom säkerhets- och skyddsområden omkring riskabla eller omgivningspåverkan- de anläggningar.

Som en andra kategori bör redovisas områden eller platser där väsentliga förändringar avses ske inom nära framtid. Med uttrycket "inom nära framtid” avses en sådan tidsperiod som kommunerna med någorlunda säkerhet kan överblicka, alltså högst 10 år.

Som en tredje kategori bör redovisas områden där man vill behålla handlingsfriheten för det allmänna att genomföra vissa förändringar av markanvändningen på lång sikt. Som exempel kan nämnas områden för framtida vägar och kraftledningar, som man med någorlunda säkerhet kan bedöma kommer att behövas. Det bör inte få komma i fråga att utlägga sådana områden, som avser förändrad markanvändning på längre sikt än ca 20 år, annat än i sådana fall där det redan vid planläggningen kan bedömas att realistiska alternativlägen saknas.

Marköversikten skall vara kommunomfattande, dvs. för hela kommunen redovisa vilka intressen som skall främjas, och innehålla de riktlinjer för kommande beslut och andra åtgärder som kan behövas för att man skall uppnå den önskade utvecklingen. Detta betyder inte att marköversikten behöver vara heltäckande i den meningen att man skall ange en viss markanvändning eller vissa riktlinjer för alla områden i kommunen. Inom många kommuner kan finnas stora områden där varken intressena för bevarande eller för förändring är så starka att andra regler behövs än generella

aktsamhets- och hänsynsregler i PBL och annan lagstiftning. Sådana områden, som kan sägas utgöra en fjärde kategori, behöver inte särskilt markeras i marköversikten. I PBL bör i stället tas in en presumtion att inga förändringar med mera omfattande miljöeffekter avses få ske. Uppkommer här fråga om sådana mera omfattande förändringar som inte förutsatts i marköversikten, t. ex. byggandet av en anläggning som alstrar omfattande trafik (större skidlift eller marina) eller öppnandet av ett stort grustag, kan marköversikten behöva ändras för att tillstånd skall få ges. 1 vad mån en miljöförändring kan anses inrymmas eller inte i marköver- siktens riktlinjer får bedömas mot bakgrunden av dess detaljeringsgrad. Det bör dock i detta sammanhang strykas under att marköversikten i första hand skall visa de stora och strukturellt betydelsefulla dragen och många gånger endast mycket övergripande bedömningar. Det kan finnas anledning att här betona, att det inte bör resas några formella hinder mot en långtgående detaljering avseende delområden i marköversikten. Däremot bör gränser uppställas för när och hur marköversikten skall tillmätas betydelse vid tillståndsprövning av enskilda företag enligt såväl PBL som annan lagstift- ning. Härvid skall endast marköversiktens syfte avseende stora och struktu- rellt betydelsefulla frågor få hävdas och tillåtas slå igenom vid tillståndspröv- ningen. En närmare redogörelse härför kommer att ske i avsnitt 21 och 25.

Att olika områden så som ovan angetts hänförs till skilda kategorier gör att man lättare kan särskilja motiven för de riktlinjer man vill ge för olika områdens utnyttjande. I vissa fall bör man vara restriktiv mot förändringar över huvud taget för att området långsiktigt skall bevaras. I andra fall vill man vara restriktiv för att området inom en nära framtid skall tas i anSpråk för annat ändamål än det för tillfället aktuella. I vissa fall kanske förändringar ligger så långt fram i tiden att eventuella restriktioner kan begränsas till att avse endast stora och oåterkalleliga förändringar.

9.3.1.2 Strukturfrågor

Det är viktigt för kommunerna att ta ställning i inomkommunala struktur- frågor, och detta bör ske i samband med'den kommunomfattande planering av vilken marköversikten utgör ett utflöde. Det gäller att fördela bostadsbyggandet, lokalisera serviceanläggningar till olika delar av kommu- nen och bestämma deras servicenivå, ta ställning beträffande den kollektiva trafiken och söka påverka lokalisering och fördelning av arbetsplatser. Många kommuner har flera tätorter, och deras funktioner, inbördes relationer och utvecklingsmöjligheter kan behöva bedömas med hänsyn till kapaciteten hos befintliga anläggningar, investeringströsklar, möjligheterna till arbete lokalt, befolkningssociala förhållanden, trafikförsörjningen m. m. Ställningstagan- den i dessa och liknande frågor har naturligtvis ett avgörande inflytande på vilka markreservationer och riktlinjer för markanvändningen som behöver komma till uttryck i marköversikten.

Även glesbygdsfrågorna kan behöva speglas i marköversikten. Som har redovisats i avsnitt 4 har riksdagen vid flera tillfällen markerat ett intresse för utvecklingen av bebyggelsen i glesbygden. En viktig uppgift i marköversik- terna blir att söka påverka lokaliseringen av tillkommande bostadsbebyggelse

så att befintlig glesbygdsservice stöds. I samband med den kommunomfat- tande planeringen bör undersökas hur en långsiktigt fungerande glesbygds- service kan åstadkommas och anges var nytillkommande bostadsbebyggelse bör uppmuntras utanför tätorterna för att främja en levande bygd.

9.3.1.3 Regler om efterföljande planläggning

BLU föreslog att i en kommunplan skulle kunna regleras skyldigheten att upprätta kommundelsplan och byggnadsplan. Vidare borde föreskrifter kunna ges om sådana mer detaljerade planers inriktning och om den tidpunkt då dessa planer skulle föreligga.

Förslaget att behovet av mera detaljerad planläggning skall kunna regleras i kommunplanen mottas i allmänhet positivt av remissinstanserna, som emellertid i stort är tveksamma beträffande möjligheten att styra detaljplan- läggningen i tiden. Man befarar att den skall leda till krångel och förseningar. De instanser som är positiva till tidsstyrning anser att det i första hand är genomförandet av olika åtgärder som behöver samordnas.

Att i marköversikten kunna ange att en områdesplan eller en detaljplan skall upprättas inom vissa områden synes ändamålsenligt. Det ger möjlighet för både staten och kommunfullmäktige att få garanterat ett senare inflytande på sådana detaljer i framtida markanvändningsförändringar som inte lämp- ligen bör regleras i marköversikten. Vad gäller tidsstyrning synes dock en sådan detaljerat styrande verkan vara främmande för marköversiktens karaktär. I den mån en koppling mellan olika åtgärder är önskvärd, bör den ske endast i form av regler av det slaget att en viss avsedd exploatering görs beroende av att annan förändringsåtgärd dessförinnan har vidtagits.

9.3.2. Rättsverkan

9.3.2.l Avskärande av underställningsrätt

Produktionsförberedande planering innebär ofta en stegvis precisering genom successiva beslut. Det är angeläget att man inför varje nytt steg så långt som möjligt har klarat upp förutsättningarna i tidigare steg. Det är t. ex. inte lämpligt att satsa omfattande resurser på en detaljprojektering om inte själva lokaliseringsfrågan är slutligt avgjord. Nuvarande system med över- prövning av detaljplaner för att avgöra om ett område över huvud taget är lämpligt att exploatera för avsett ändamål är från denna synpunkt varken rationellt eller lämpligt.

Tankar som de nu framförda har motiverat att ett särskilt förprövnings- förfarande vad gäller miljöstörande och resurskrävande industri (136 a å BL) har införts. Även i många andra fall finns det dock anledning att undvika detaljprojektering innan de grundläggande förutsättningarna klarnat. Vad gäller enskilda byggnadsföretag införs i PBL möjligheter att genom detaljplan eller förhandslov få ett sådant tryggat projekteringsunderlag. Liknande möjligheter bör införas för kommunala exploateringsåtgärder. De översiktli- ga planerna enligt PBL synes vara lämpliga instrument för att jämka samman allmänna intressen och skapa ett tryggat underlag för detaljplanläggning och därmed sammanhängande projekteringsarbeten. Det kan t. ex. behöva

klarläggas på ett tidigt stadium i planprocessen om ett område över huvud taget skall få bebyggas eller var gränsen skall gå mellan två betydelsefulla områden. Genom samråd mellan staten och kommunen kan samförstånd uppnås om en viss lösning. Någon formell garanti för att inte senare detaljinriktade beslut blir underställda och upphävda kan dock inte ges i själva samrådet. När en sådan garanti skall ges, måste den knytas till ett formellt planbeslut.

Ett system bör byggas upp, som innebär att den precisering av innebörden i lagens kravbestämmelser som en plan utgör sedermera inte bör kunna ifrågasättas av de parter som har haft formella möjligheter att inverka på planens utformning. I stället bör en diskussion om tillämpningen av bestämmelserna och om avvägningen mellan skilda intressen ske i anslut- ning till planen. Genom en successivt allt mera detaljerad planläggning kan möjligheterna till ingripanden mot de gjorda avvägningarna stegvis elimine- ras.

Som nämnts bör marköversiktens syfte i första hand omfatta de stora och strukturellt betydelsefulla dragen i markanvändningen. Inom den allmänna sektorn måste dessa övergripande ställningstaganden kunna ifrågasättas. Finns det olika åsikter här skall regeringen efter underställning kunna upphäva kommunala beslut. (Se avsnitt 20). Möjligheterna att sedermera underställa och upphäva kommunala beslut bör i stor utsträckning kunna begränsas redan genom marköversikten. De statliga intressena bör formu- leras så att de normalt kan slutgiltigt avstämmas mot de kommunala intentionerna redan på denna nivå.

Det kan emellertid inte uteslutas att en marköversikt inte kommer att ge tillräcklig ledning för att sådana bindningar skall kunna föreskrivas. I sådana fall bör marköversiktens anvisningar få gälla tills vidare, men utan någon underställningsavskärande verkan.

Det mest ändamålsenliga synes vara att kommunen i marköversikten anger i vilka hänseenden översikten skall medföra att underställning sedermera inte skall kunna ske. Om de frågor där kommunen på sådant sätt vill avkräva staten besked är så oklara, att staten vill kunna bibehålla möjligheterna att ingripa. får regeringen efter underställning av marköver- sikten upphäva den underställningsavskärande bestämmelsen. Detta bör kunna ske utan att planen i övrigt rubbas.

Om en garanti mot underställning väl har getts, bör garantin inte gälla för all framtid utan tidsbegränsas. En tidrymd av fem år från antagandet av planen synes innebära en rimlig avvägning. Kommunen bör ha möjlighet att genom förnyade antagandebeslut aktualisera en förlängning av garantitiden med fem år i taget.

Givetvis kan i enstaka fall sådana situationer uppkomma, där nya förutsättningar gör det angeläget för staten att före den utsatta garantitidens utgång kunna påkalla en ändring av en marköversikt. Sådana situationer torde dock bli så sällsynta, att de inte motiverar att man genom särskilda regler försvagar den trygghet mot oberäknade initiativ som reglernä avser att ge. Istället får sådana behov av planändringar tillgodoses förhandlingsvägen. I yttersta undantagsfall kan planföreläggande om ändring av marköversikten komma i fråga i de fall riksintressen berörs. Förutsättningarna för och innebörden av ett planföreläggande redovisas i avsnitt 22.

Inte blott statliga myndigheter utan även regionplaneorgan blir bundna av planer som avskär underställningsrätten. I den mån sådana företrädare för allmänna intressen inte vill gå med på en sådan effekt i en viss marköversikt, får de utnyttja sin rätt att underställa marköversikten regeringens prövning i just detta hänseende. 1 vilken utsträckning en underställningsavskärande verkan skall finnas kvar eller inte avgörs då av regeringen.

9.322. Rättsliga effekter för enskilda

I'marköversikten sammanfattades översiktligt kommunens vilja i fråga om markanvändningen. Riktlinjer ges för tillkomsten av nya fysiska element och för avsedda markanvändningsförändringar av övergripande betydelse. Indi- rekt kan i viss mån regleras i vilken takt förändringar bör få komma till stånd. Behovet av mera detaljerade planer kan anges. Översikten skall således ha en markerat programmässig karaktär.

En marköversikt bör i första hand styra beslut inom den allmänna sektorn och bör inte ges någon direkt rättsverkan för enskilda markägare. Vid behov av sådan rättsverkan får översikten därför efterföljas av markförordnanden eller detaljplaner. Indirekt träffas dock den enskilde genom att riktlinjerna i marköversikten skall vara vägledande för kommunens egna organ, främst byggnadsnämnden. Översikten som sådan skapar emellertid inga rättigheter till förändring inom de områden där förändringar. avses komma till stånd. Den rätten ges först genom detaljplanläggning eller lov. Inte heller ger marköversikten någon rätt för byggnadsnämnden att utan närmare motive- ring avslå ansökningar om lov till åtgärder som innebär förändrad markan- vändning. Marköversiktens styrande verkan kan här uttryckas så, att byggnadsnämnden inte bör få fatta beslut som motverkar syftet med översikten. En sådan ordning skulle ju innebära att den överenskommelse mellan stat och kommun som en översikt innebär kunde frångås, utan att staten fått möjlighet att påverka besluten. En enskild, som vill hävda att de enskilda intressena är så starka att tillstånd bör ges i strid mot syftet med en marköversikt, får överklaga byggnadsnämndens beslut. Slutlig prövning får då utgå från en avvägning mellan såväl enskilda som kommunala och utomkommunala allmänna intressen mot bakgrund av marköversikten och kravbestämmelserna i lagen.

En annan sak är att sådana bedömningar av övergripande betydelse för kommunens allmänna utveckling och strategiska markanvändningsbeslut som redovisas i marköversikten måste tillmätas stor och ofta avgörande betydelse vid en sådan prövning.

Marköversikten avses bli i viss mån styrande även för tillämpning och tillståndsgivning enligt annan lagstiftning. Som angetts i avsnitt 3 skall den nämligen vara vägledande, när myndigheter prövar en fråga om tillstånd enligt viss speciallagstiftning. En närmare rdovisning härav kommer att ges i avsnitt 25.

I viss annan lagstiftning finns det särskilda aktsamhetsregler. Tillämp- ningen av sådana regler bör kunna påverkas av marköversikten. Har t. ex. i marköversikten angetts att ett visst område skall utgöra skyddsområde kring en vattentäkt eller att ett skogsparti är särskilt värdefullt som rekreations-

område, bör detta väga tungt vid tillämpningen av vattenlagens, miljö- skyddslagens eller skogsvårdslagens aktsamhetsregler.

9.323. Frågor om tillståndsplikt

BLU föreslog att man genom bestämmelser i kommunplanen skulle kunna variera tillståndspliktens omfattning inom olika geografiska områden. Förslaget får ett blandat mottagande. Många remissinstanser är positiva men pekar på problem med alltför stora lokala variationer. Ett system med en grundläggande skyldighet av viss omfattning, kombinerad med i lagen begränsade möjligheter till lokala variationer, synes dock för många vara en lämplig lösning.

Som framgår i avsnitt 17 (Tillståndsprövning) skall det i PBL finnas regler med möjlighet för komunen att inom vissa ramar utöka eller begränsa tillståndsplikten. Att detta kan ske i samband med detaljplaner, somju också ger förskrifter för markanvändning och miljöutformning, synes lämpligt. Översiktliga planer — marköversikt och områdesplan — skallju inte ha någon rättsverkan för den enskilde. Inte heller skall de kombineras med något mera omständligt underrättelseförfarande. Det synes därför inte möjligt att genom bestämmelser i marköversikten reglera tillståndsplikten. Däremot bör avsik- ten att införa sådana särbestämmelser kunna redovisas. Beslutet att sedan införa bestämmelserna kan ges i form av ett markförordnande (se avsnitt 12).

Även en avsikt att införa andra särbestämmelser kan redovisas i mark- översikten. Det kan gälla t.ex. en utökning eller begränsning av strand- skyddsområden eller införandet av särskild samrådsplikt enligt NVL i vissa delområden. Inte heller i sådana fall skall marköversikten ha någcn direkt rättsverkan, utan denna uppstår först när ett senare formellt förordnande sker.

9.324. Genomförandefrågor

Kompletterande åtgärder behövs för att länka utvecklingen i den riktning marköversikten anger. Sådana åtgärder kan innefatta markförvärv.thal med markägare,detaljplanläggning samt utfärdandet av markförordnanden enligt PBL och förordnanden enligt annan lagstiftning. Det är angeläget att en översiktlig genomgång av planerade eller förutsatta åtgärder för att genom- föra intentionerna i marköversikten sker i samband med planarbetet. Givetvis bör därvid nära samråd ske med olika myndigheter. Till själva planen bör sedan fogas en särskild genomförandebeskrivning som redovisar planerade eller förutsatta åtgärder för planens genomförande. En sådan beskrivning kan antingen utgöras av en särskild handling eller ett klart avgränsat avsnitt i den planbeskrivning som också bör fogas till marköver- sikten.

9.3.3. Hand/ingar

Marköversikten skall som nämnts redovisa riktlinjer för markanvändtingen i olika delområden. Vissa områden avses långsiktigt bevaras, andra skall

förändras inom en nära framtid, andra åter utgöra reservat för mera långsiktiga framtida förändringar. Till de olika delområdena kan knytas riktlinjer för att styra tillståndsgivning av olika slag. Härutöver kan i översikten ges regler om fortsatt planläggning och riktlinjer för ett fullföljan- de av intentionerna genom markförordnanden enligt PBL och förordnanden enligt annan lagstiftning.

Att sammanfatta ställningstaganden av så olika slag i en enda karta med tillhörande text är inte lämpligt om ens möjligt. I stället bör marköversikterna utformas som en redovisning av översiktliga planöverväganden på flera kartor med tillhörande text. Ingenting hindrar att översikten för vissa områden redovisas mera detaljerat i större skala. Till marköversikten skall höra en beskrivning som redovisar förutsättningar och motiv för valda lösningar. De särskilda åtgärder som behövs för att på olika sätt främja en utveckling i enlighet med marköversikten skall redovisas samlat i en särskild genomförandebeskrivning. I PBL ställs krav på att översikten liksom andra planer skall utformas så att den blir lättfattlig. Detta krav belyses närmare i avsnitt 16.4.5 om medborgarinflytande.

9.3.4. Förfarandet 9.3.4.1 Allmänt

Den fråga som har avgörande betydelse när man bestämmer hur ingående man behöver reglera förfarandet vid planläggningen är vilka olika intressen som gör sig gällande i beslutsprocessen och som kräver ett skydd i form av lagstiftning.

Om man ser enbart till kommunens eget intresse av att på lämpligt sätt skaffa sig ett allsidigt och användbart beslutsunderlag, finns det knappast någon anledning alls till lagreglering av förfarandet. Det kan förutsättas att kommunerna ändå genom sin förvaltning inhämtar den kunskap som anses behövlig och utför den granskning och värdering av olika alternativ som leder till ett politiskt beslut.

Här som i andra planläggningssammanhang finns det dock intressenter utanför den kommunala organisationen som måste kunna föra fram sina synpunkter. Givetvis kommer detta som regel att kunna ske på ett helt informellt sätt, men möjligheten att utöva inflytande måste ändå i sista hand garanteras genom rättsregler. En av anledningarna till att det måste skapas en formaliserad behandlingsprocedur är att kravet på medborgarinflytande skall tillgodoses. En annan lika viktig anledning är att det måste beredas formella möjligheter till avstämning mellan statliga m. fl. sektorintressen och kommunens intentioner. Länsstyrelsen måste kunna bevaka hur riksintres- sen har blivit behandlade i den kommunala planeringen. Marköversikten torde för övrigt många gånger bli ett centralt instrument för att belysa också hur sysselsättnings- och servicefrågor har tillgodosetts. Även grannkommu- ner, landstingskommuner, kommunalförbund och i förekommande fall regionplaneorgan kan ha synpunkter som måste få komma fram i samman- hanget. Vid utformningen av bestämmelser om förfarandet har man alltså att utgå från att de nu angivna intressena kräver lagreglering.

9.3.42. Kommunstyrelsens roll

I flertalet kommuner svarar i dag kommunstyrelsen för den översiktliga planeringen och byggnadsnämnden för detaljplanläggningen. Styrelsen leder och samordnar all kommunal verksamhet (planering, resursfördelning, uppföljning etc.). Den skall vidare med uppmärksamhet följa de frågor som kan inverka på kommunens utveckling och ekonomiska ställning samt hos fullmäktige och övriga nämnder liksom hos andra myndigheter göra de framställningar som styrelsen finner påkallade.

Det är naturligt att kommunstyrelsen skall ha ansvaret för planarbetet vad gäller marköversikten. Detta utesluter givetvis inte att byggnadsnämnden ges i uppdrag att svara för det tekniska planarbetet.

9343. Program

Kommunerna arbetar alltmera med program i planeringen. I en betydelse innebär program politiska riktlinjer för att styra olika delar av den kommu- nala verksamheten. Sådana program är mer eller mindre fast anknutna till den organisatoriska ansvarsfördelningen och budgetindelningen. För bostadsbyggande, barnomsorg, trafik osv. finns olika utvecklingsprogram. Dessa påverkar och påverkas av mark- och bebyggelseplaneringen. De har relation både till den översiktliga planeringen av markanvändningen och till detaljplaneringen.

I en annan betydelse används program för att beskriva arbetet i ett inledande skede av en planeringsprocess. Då dras riktlinjerna upp för arbetets bedrivande, för vilka problem som skall behandlas och för vilket innehåll planerna skall ha.

Det är angeläget att kommunerna i ett tidigt skede tänker igenom inriktningen av ett planarbete och att program då används för samråd och information. Någon särskild lagreglering av programmens innehåll och hantering är dock knappast möjlig. Detta gäller även program för en marköversikt.

9.3.4.4 Samråd

Ifråga om skyldigheten att söka, samråd med övriga myndigheter bör i lagen främst anges samrådet med länsstyrelsen, med hänsyn till den mycket viktiga funktion som länsstyrelsen skall ha för bevakning av de samlade statliga intressena. Något hinder bör dock inte föreligga för kommunen att samråda direkt med statliga intressenter. Länsstyrelsens roll bör ses som en hjälp till kommunen att på ett praktiskt sätt få de samlade statliga anspråken redovisade. Att länsstyrelserna även har en viktig roll när det gäller att förmedla basinformation om natur- och kulturvårdsinventeringar, den statliga länsplaneringen, sysselsättningsfrågor m. m. behöver inte närmare poängteras. Samråd skall även obligatoriskt ske med regionplaneorganet om det finns ett sådant.

En allmän skyldighet för kommunen att samråda med grannkommuner, markägare, kommuninvånare, grupper och föreningar inom kommunen bör lagregleras, men några detaljerade regler för förfarandet kan inte ges. Kretsen

av intressenter måste bli mycket större när den första marköversikten utarbetas eller när mera omfattande ändringar görs än vid en sådan översyn som inte innebär annat än smärre förändringar. Samrådsförfarandet bör ha sin tyngdpunkt i programarbetet. Detta utesluter givetvis inte att man under arbetet med den formella planen skall samråda särskilt med sådana som kan ha ett väsentligt intresse av planens utformning i enskilda delar.

9.3.4.5 Utställning

Efter samråd bör marköversikten ställas ut under viss tid. Meddelande om utställning bör kungöras i ortstidning och dessutom sändas till länsstyrelsen Och andra viktigare samrådsparter. Någon särskild underrättelse till enskilda intressenter bör inte krävas.

Som tidigare har angetts kan marköversikten behöva ses över med inte alltför långa tidsmellanrum, om kravet på aktualitet skall kunna uppfyllas. För en del kommuner kan det bli naturligt med en allmän genomgång vart tredje till femte år och kanske mindre justeringar däremellan. Om kom- munerna tidsmässigt skall kunna klara en sådan återkommande översyn kan en längre minimitid än två månader för utställningen knappast föreskrivas. Man bör också komma ihåg att det för områden som inte särskilt markerats i marköversikten förutsätts, att inga större miljöförändringar skall få äga rum med mindre än att marköversikten ändras. En plötsligt uppkommen fråga om en kommunalt angelägen exploatering skall då också kunna bli föremål för ett någorlunda snabbt ställningstagande genom en ändring av marköversikten. Ett mera omständligt förfarande härvidlag skulle medföra behov av ett system med dispenser med de nackdelar som vidlåder ett sådant system när det gäller medborgarinflytandet.

Vid utställningen bör redovisas de mer väsentliga synpunkter som har framförts vid samråd eller i förhandsyttranden och kommunens kommen- tarer härtill.

Det är angeläget att motiven för planens utformning och dess riktlinjer för olika områden blir tydligt redovisade. I PBL ställs krav på att kommunen obligatoriskt skall redovisa erforderligt underlagsmaterial i form av plane- ringSförutsättningar vid utställningen för att på så sätt ge kommunmedlem- mar och andra en tydlig bild av marköversiktens bakgrund och relation till befintliga förhållanden.

Som exempel på planeringsunderlag som regelmässigt bör redovisas kan anföras:

. riksintressen inom kommunen . befolkningsutveckling och bosättningsmönster inklusive tillkommen bostadsbebyggelse de senaste åren . utveckling av näringsliv och sysselsättning . redovisning av tillgång till viss grundservice avseende skolor, detaljhan-

del och kollektivtrafik inventeringar och program avsende natur- och kulturvård . redovisning som belyser hur riktlinjerna i marköversikten har tillämpats i den löpande verksamheten.

En sådan redovisning är angelägen för att ge kommunmedlemmarna och

andra intressenter möjligheter att bedöma om översikten är lämpligt utformad för att styra utvecklingen i önskad riktning. Redovisningen kan även ge underlag för en diskussion om hur planen har påverkat olika typer av löpande beslut. Detaljerade regler om innehållet i denna kompletterande redovisning kan inte ges i lag. Det bör ankomma på regeringen eller planverket att meddela föreskrifter eller allmänna råd angående den infor- mation som skall finnas tillgänglig. Vid utställningen skall även finnas tillgänglig en samrådsredovisning med kommunstyrelsens yttrande över inkomna synpunkter.

Efter utställningen bör förslaget ses över. Om inte synpunkter under utställningstiden föranleder väsentliga ändringar i sak, kan översikten överlämnas till fullmäktige för antagande.

9.3.4.6 Antagande

Marköversikten blir gällande i och med att fullmäktiges beslut att anta den vinner laga kraft. Att beslutet kan upphävas helt eller delvis av regeringen efter underställning framgår i det följande (avsnitt 21).

Marköversikten gäller tills vidare. Någon längsta giltighetstid behöver inte föreskrivas. Kravet på aktualitet medför som har nämnts behov av en regelbundet återkommande översyn. Vid sådan översyn bör framställningar om ändringar som har inkommit under mellantiden tas upp och behand- las.

Sååå,”—

1 0 Områdesplan

10.1. Gällande ordning. Nuvarande planer på mellannivå

Gällande byggnadslagstiftning erbjuder generalplaneinstitutet som ett medel att för särskilt avgränsade områden ge regler om markanvändning och byggande på ett översiktligare sätt än detaljplaneinstituten medger. I lagstiftningen görs en bestämd skillnad mellan fastställd generalplan och endast antagen generalplan. Den förra är förenad med omfattande rättsverkningar medan den senare endast är av vägledande karaktär.

Fastställd generalplan innebär möjligheter att föreskriva en viss typ av markanvänd- ning (trafikområde, friluftsområde, bostadsområde etc.) och att föreskriva en viss exploateringsgrad eller utfärda andra bestämmelser om utnyttjandet. I BL föreskrivs förbud att bygga i strid mot planen eller att utföra sådan schaktning, fyllning eller trädfällning som kan försvåra ett plangenomförande. Inom områden som har lagts ut för bebyggelse ges möjlighet till långvariga byggnadsförbud (formellt 5 år i taget men med obegränsade möjligheter till förlängning) för att man på så sätt skall kunna styra en etappindelning av plangenomförandet.

En fastställd generalplanmedför dessutom lösenrätt till mark som inte avsetts för enskilt bebyggande och lösenskyldighet om planen medför synnerligt men för markägare. Om pågående markanvändning avsevärt försvåras har markägarna rätt till ersättning. Slutligen innebär fastställd generalplan att byggnadslovsplikten utökas till att omfatta även ekonomibyggnader förjordbruk och liknande.

Endast ett fåtal generalplaner har fastställts sedan institutet infördes 1948. [ huvuddelen av fallen har det gällt att säkerställa kommunikationsleder och få lösenrätt till markreservaten härför på ett snabbt sätt.

Endast antagen generalplan har använts i betydligt större omfattning. Särskilt under de senaste åren har ett mycket stort antal sådana planer utarbetats och antagits —till stor del i anslutning till arbetet med att säkerställa den fysiska riksplaneringens intentioner. Visserligen har dessa planer fått många olika namn, såsom dispositionsplaner. Områdesplaner, översiktsplaner eller kommundelsplaner, men de har ändå utarbetats och handlagts i enlighet med de regler för antagen generalplan som finns i byggnadslagstiftningen. [ den fortsatta framställningen kallas alla dessa olika planer för områdesplaner.

Områdesplaner för lokala områden har på senare år blivit allt vanligare. Områdena omfattar mark som av en eller annan anledning har bedömts lämplig att studera i ett sammanhang. Det kan gälla en mindre tätort där förutsättningarna för kompletteringar behöver studeras.eller en del av en större tätort där förändringar väntas inträffa eller där aktiva kommunala åtgärder bedöms angelägna. Det kan också vara fråga om områden utanför tätort, där vissa bestämda intressen anses böra tillgodoses.

I vissa fall kan områdesplanen fungera som en strategiskplan, där man långsiktigt vill ange de övergripande avsikterna med markanvändningen inom ett område. I sådana fall syftar områdesplanen till att ge riktlinjer och utgöra bedömningsunderlag inför

framtida beslut om markanvändningen i frågor, där initiativet ofta ligger hos enskilda. Planen kan då precisera markanvändningen enbart för vissa delar och i övrigt belysa den mer schematiskt. På så vis kan kommunen skaffa sig ett visst mått av handlingsberedskap.

Områdesplanen kan också fungera som underlag för en kommunomfattande markdispositionsplan. De ansatser till markanvändning som görs i markdispositions- planen kan prövas genom att man gör en mer detaljerad utredning i en områdesplan. Det finns alltså inget enkelt hierarkiskt förhållande mellan de två plannivåerna. I detta fall är det områdesplaneringen som utredningsmetod som är det väsentliga.

I andra fall kan områdesplanen syfta till att mer detaljerat ange förutsättningarna för vissa nära förestående förändringar och åtgärder inom ett begränsat område. Planen behöver då inte omfatta exakt det område där åtgärder skall genomföras. Avgräns- ningen har mer att göra med den tillkommande bebyggelsens funktion i förhållande till omgivningen, t. ex. väganslutningar, serviceunderlag osv. I detta fall är områdespla- neringen väsentligen en metod att samordna olika intressen och att förbereda produktionen, t. ex. av ett nytt bostadsområde. Här ligger initiativet till förändringar oftast hos kommunen och resultatet — själva planen — blir viktigt som förberedelse för fortsatta beslut. En sådan områdesplan kan ibland omfatta endast vissa aspekter, t. ex. trafiksystem eller friområden inom ett lokalt område. Områdesplanen lägger fast vissa kvalitetskrav, som skall bilda underlag för den slutliga regleringen av bebyggelsemiljön och för beslut om utformningen av byggnader och anläggningar.

Planeringsarbetet på områdesnivå syftar således dels till att utreda vissa frågor, dels till att avväga skilda intressen mot varandra. Här måste samråd ske med olika parter så att alla väsentliga intressen blir belysta.

Resultatet av planeringen —den färdiga planen -syftar till att kodifiera överenskom- melser och beslut. Planen skall också utgöra underlag för fortsatta åtgärder. såsom markförvärv,detaljerad planläggning, investeringar etc. En viktig uppgift för planen är även att ge information till berörda intressenter om de kommunala ställningstagan— dena.

Områdesplanerna har vuxit fram som praktiska instrument i det kommunala planeringsarbetet. De behandlas som antagen generalplan enligt byggnadslagstiftning- en men har ingen rättsverkan för enskilda markägare. Om det behövs en rättslig styrning-av utomkommunala intressenters agerande måste planerna kompletteras med följdbeslut, såsom fastställelse av planen som generalplan, fastställelse av efterföljande detaljplan, förordnande enligt NVL eller BML, fastställelse av lokala trafikföreskrifter etc. Gemensamt för dessa följdbeslut är att de i första hand riktar sig till intressenter utanför den kommunala förvaltningen. Även om också kommunen själv formellt blir bunden av bestämmelserna så är detta inte det primära. För att man skall kunna styra fortsatta beslut inom kommunen räckerju egentligen fullmäktigebeslutet.

10.2. BLU:s förslag och remissutfallet

Enligt BLU avsågs planen "på mellannivå" — kommundelsplanen -—användas för mera ingående översiktliga ställningstaganden än dem. som deti varje särskilt fall bedömdes möjligt eller lämpligt att åstadkomma inom kommunplanens ram. Gränsen mellan kommunplanen och kommundelsplanen var dock flytande. BLU anvisade ett detaljplaneinstitut, byggnadsplan, där planläggningen skedde i nära anslutning till byggandet och där planen ofta bara omfattade en enstaka tomt. Under sådana förhållanden ansågs det nödvändigt med ett planinstitut på mellannivå. Behovet av kommundelsplan borde enligt BLU bedömas när kommunplanen upprättades, så att man i kommunplanen kunde ange med bindande verkan de områden där kommundelsplan skulle upprättas. Hinder förelåg dock inte att sedermera upprätta kommundelsplan även för andra områden. Kommundelsplaner avsågs inte behöva

någon fixerad giltighetstid eller några bestämda omprövningstillfällen utan skulle gälla tills vidare.

En kommundelsplan skulle antas av kommunen och därefter fastställas av länsstyrelsen,alternativt av regeringen i de fall planen innefattade rikszon. En fastställd plan skulle innebära att kommunen själv i fortsättningen kunde fastställa byggnads- planer i enlighet med planen. Planen skulle vidare innebära direkt lösenrätt för det allmänna —såväl staten som kommunen — till sådan mark som inte avsågs för enskilt byggande. Den skulle vidare kunna utgöra underlag för att kräva,att markägare i vissa fall skulle utan ersättning överlämna gatu- och parkmark till kommunen och ställa i ordning gator och andra allmänna platser.

Förslaget att införa ett plansteg som mellanled mellan kommunplan och detaljplan får ett övervägande positivt mottagande av remissinstanserna. Kommundelsplanen uppfattas som ett samlat begrepp för de olika informella planer, som i praktiken har utvecklats på mellannivå. Många framför att kommundelsplanen borde kunna utvecklas till det centrala instrumentet för planläggning av samlad bebyggelse och därvid utgöra underlag för samråd och intresseavvägningar. Emellertid höjs även vissa kritiska röster. Sålunda ifrågasätts om det verkligen behövs två så snarlika instrument som kommunplan och kommundelsplan, där skillnaden i huvudsak skulle avse bara planområdets omfattning och inlöseneffekterna. En kommun skisserar ett alternativ, där kommunplanen i stället vid behov skulle kunna göras mer detaljerad för sådana delområden, där särskilda riktlinjer för detaljplanering och byggande behövs. Detalj- planerna (byggnadSplanerna)skulle då behöva göras något mera omfattande — mera lika dagens detaljplaner vilket kommunen anser skulle vara en fördel.

Frågan om kommundelsplanens rättsverkan tas upp av flera instanser. Några av dem ifrågasätter om planen skall ha inlöseneffekter. Att även staten skall få lösenrätt ifrågasätts av flera kommunala remissorgan. Några instanser framhåller att någon skyldighet att avstå mark utan ersättning inte bör knytas till kommundelsplanen. eftersom en sådan plan inte garanterar någon exploateringsrätt.

10.3. Överväganden och. förslag

Remissutfallet visar att det finns en stor uppslutning bakom önskemålet att lagfästa hanteringen och precisera de rättsliga effekterna av de olika slag av mer eller mindre informella översiktsplaner, som nu förekommer på mellannivå. Frågan kan emellertid ställas om detta lagstiftningsbehov bäst tillgodoses genom att man inför ett särskilt planinstitut utöver marköversik- ten. Kanske borde man istället i första hand söka en lösning som innebär att marköversiktsinstitutet görs så flexibelt, att det i mån av behov kan användas även för ett fördjupat och mer detaljerat studium av lokala områden.

Det bör också anföras att detaljplanerna enligt PBL kommer att mycket likna dagens detaljplaner i fråga om den geografiska omfattningen. Det blir därför inte så stor spännvidd mellan marköversikten och detaljplanen som mellan kommunplanen och byggnadsplanen i BLU:s system. Vidare skall enligt PBL kommunerna själva fatta de slutliga besluten om detaljplaner, såvida inte planerna underställs regeringens prövning enligt de regler som föreslås i 17 kap. Ett av BLU:s motiv för ett särskilt kommun- delsplaneinstitut, nämligen att det skall utgöra ett medel att styra fastställel- seförfarandet när det gäller detaljplan, kommer därvid att falla bort.

Å andra sidan finns också skäl för att införa ett särskilt planinstitut "på mellannivå". Som ett första skäl kan anföras att den kommunomfattande

planen marköversikten skall vara obligatorisk och ges ett i viss mån formaliserat innehåll. Även om marköversikten kan utföras i större skala för funktionellt avgränsade områden, kan ändå kravet på viss formalisering av marköversiktens innehåll och uttryckssätt hindra en smidig anpassning av planutformningen till de problem, som en kommun i ett visst fall vill analysera och lösa i en områdesplan. Om man sökte tvinga in de mera informella planerna på mellannivå i systemet för marköversikter, skulle resultatet lätt kunna bli att kommunerna även i fortsättningen skulle föredra att utarbeta planer på mellannivå utanför det lagreglerade systemet. De regler i PBL som är avsedda att tillgodose behoven av samråd och insyn i planeringsprocessen skulle då inte bli tillämpliga. Detta motiv har ansetts så starkt att det ensamt motiverar förslaget att inom ramen för PBL erbjuda ett särskilt planinstitut på mellannivå, vilket skall vara mycket flexibelt till sitt innehåll.

Denna plantyp bör kallas områdesplan i likhet med majoriteten av nuvarande sådana planer. Eftersom rättseffekterna av de nya områdespla- nerna avses bli begränsade, synes inga större problem av övergångskaraktär behöva uppstå. Även namnet kommundelsplan har diskuterats, men förledet ”kommundel" leder tanken till avsevärt större områden än dem som planinstitutet mest kommer att användas för.

Någon skyldighet för en kommun att i vissa fall upprätta områdesplan bör inte föreskrivas. Kommunerna bör med utgångspunkt i kravet på en obligatorisk kommunomfattande marköversikt ha stor frihet att välja den form av underlag för beslut om markanvändning, som framstår som mest lämpad för varje situation. Det skall alltså ankomma på kommunerna att själva bedöma om det är nödvändigt att upprätta en områdesplan, eller om marköversikten kan utgöra ett tillräckligt underlag för ett beslut om detaljplan eller markförordnande.

10.3.1. Innehåll

Även om det således inte bör åläggas kommunerna någon skyldighet att upprätta områdesplaner,är det tänkbart att man i lagen kan ange vissa typiska ändamål för vilka denna planform bör kunna användas. Vad som därvid måste beaktas är att områdesplanen bör kunna användas i flera olika syften. På motsvarande sätt som nu gäller, bör den sålunda kunna vara av både strategisk och produktionsförberedande karaktär.

Områdesplanen kan således ibland betraktas som en översiktsplan för utnyttjandet eller bevarandet av mark, byggnader eller anläggningar i vissa delar av kommunen, men ibland också uttrycka en kommunal vilja att genomföra vissa bestämda åtgärder inom ett område. Dessa skiftande användningssätt gör att de föreskrifter som lämpligen kan ges i lagen om områdesplanens syfte och innehåll måste bli mycket allmänt hållna. Det föreslås sålunda en bestämmelse om att sådan plan skall kunna användas för att ange grunddragen för hur mark skall användas inom planområdet. En sådan bestämmelse avser att täcka innehållet i både en strategiskt inriktad och en produktionsförberedande områdesplan.

10.3.2. Rättsverkan

10.321. Avskärande av underställningsrätt

Som har angetts i avsnitt 9.3.3 bör en översiktsplan kunna ha den effekten, att efterföljande beslut i plan- och tillståndsärenden inte skall kunna underställas regeringens prövning på sådana grunder som man har tagit ställning till i översiktsplanen. Områdesplanerna torde många gånger bli viktiga instru- ment för att sammanjämka skilda intressen. Dels kan planerna göras så preciserade att konsekvenserna av en viss markanvändning kan utläsas, dels ligger planeringen så långt före bindande projekteringsbeslut att den reella handlingsfriheten är ganska stor.

En garanti mot underställning av efterföljande plan- och tillståndsbeslut bör kunna omfatta alla de förhållanden som tydligt anges i en områdesplan. I PBL bör därför anges att gällande områdesplan alltid skall avskära under- ställningsmöjligheterna. Anser länsstyrelsen att planen är olämplig bör den kunna underställas. Det ankommer sedan på regeringen att ta ställning till om planbeslutet skall bli gällande eller inte. På samma sätt som för marköversikt bör garantitiden vara fem år med möjlighet för kommunen att aktualisera en förlängning genom ett nytt antagandebeslut.

Det synes ändamålsenligt att låta en områdesplan gälla till dess den ändras eller upphävs. Det blir då bara garantin mot underställning som försvinner fem år efter antagandet.

10.322. Rättsliga effekter för enskilda

Områdesplanen bör lika litet som marköversikten ha någon rättsverkan mot enskilda markägare. Iden mån en sådan verkan behövs, får en områdesplan efterföljas av en detaljplan eller ett markförordnande (se avsnitt 11 och 12).

Områdesplanens uppgift blir i många fall att förbereda ett markförordnan- de eller nya eller ändrade detaljplaner. Om områdesplanen skall kunna fylla sin uppgift som instrument för en samordning inom den allmänna sektorn, bör givetvis detaljplanläggning och tillståndsgivning inte sedermera få ske så, att en områdesplans syfte motverkas. Eftersom någon gräns för detaljerings- graden i områdesplaner är svår att ange. skulle detta kunna innebära att den enskildes möjligheter att hävda sina intressen vid en senare tillståndspröv- ning blev mycket beskurna. En sådan verkan av områdesplaner skulle kräva att man införde möjligheter för enskild att klaga på områdesplaner genom besvär. Därvid skulle gränsen mellan detaljplan och områdesplan i viss mån suddas ut och många av fördelarna med områdesplanen försvinna.

Därför bör i stället den lösningen väljas att en områdesplan inte skall tillmätas någon självständig betydelse vid överprövning av efterföljande plan- och tillståndsbeslut utöver det syfte som kan hävdas vid en efterföl- jande detaljplanläggning.

Som framgår av vad som anförs i avsnitt 21 (Besvär) skall en enskild inte med framgång kunna klaga på de planmässiga syftena i en detaljplan, utan endast på de detaljlösningari planen som valts för att nå dessa syften. Att låta en områdesplan reglera sådana detaljlösningar får anses vara främmande för

planinstitutets karaktär. Det sagda gäller inom områden där ett detaljplane- krav föreligger. När en områdesplan upprättas inom sådana områden, kan den sägas definiera syftena i en kommande detaljplanläggning. Man bör också komma ihåg att detaljplanekravet ensamt skall kunna utgöra grund för att avslå ansökningar om tillstånd till åtgärder som inte ligger inom ramen för pågående markanvändning. Det kan då knappast medföra någon rättsförlust för den enskilde att inte kunna överklaga en områdesplan.

Inom områden där inte något detaljplanekrav föreligger, finns inte heller samma starka samordningsbehov i detaljer. Den planmässiga samordningen i sådana områden bör här kunna inskränkas till sådana bedömningar som kan hävdas i marköversikten. Beslut i tillståndsärenden får här ske direkt mot bakgrund av marköversikten och lagens kravbestämmelser. En annan sak är att en områdesplan kan erbjuda en ytterligare belysning av marköversiktens syfte och därmed få en indirekt betydelse vid prövningen av ett tillstånds- ärende.

De angivna begränsningarna i områdesplaners inverkan på efterföljande beslut innebär givetvis också, att statens möjligheter att genom områdespla- ner få garantier för riksintressenas tillgodoseende i detaljer begränsas i motsvarande mån. Om staten i något fall behöver bättre garantier för detaljlösningar, måste sådana därför ges genom planbeslut med rättsverkan för enskilda.

För tydlighetens skull bör till sist klargöras vad som gäller, i de fall en områdesplan upprättas som en inledning till en revidering av äldre inaktuel- la detaljplaner, där genomförandetiden har gått ut. I sådana fall gäller naturligtvis fortfarande detaljplanerna utan inskränkning. Däremot bör områdesplanen utgöra tillräcklig bevisning för att det föreligger ett sådant allmänt intresse av en planrevidering som motiverar att detaljplanerna ändras eller upphävs i de delar de inte längre bör genomföras.

En områdesplans inverkan på efterföljande plan- och tillståndsbeslut kan alltså sammanfattas på följande sätt.

Område där ett detaljplanekravföreligger: Det planmässiga syftet i efterföljande detaljplaner anges helt eller delvis redan iområdesplanen. Vid efterföljande planbeslut får områdesplanens syfte inte motverkas så länge detta syfte ligger inom vad som självständigt kan hävdas i en detaljplan.

Område där ett detaljplanekrav inte föreligger: Områdesplanen skall inte tillmätas någon självständig betydelse vid efterföljande beslut om markförordnanden eller tillstånd. Sådana beslut skall avgöras direkt mot bakgrund av marköversikten och lagens kravbestämmel- ser.

10.3.3. H and/ingar

BLU:s förslag gick ut på atten kommundelsplan skall bestå av text och karta. Utredningen ansåg att tyngdpunkten borde ligga på föreskrifter och annan text och att kartredovisningen ofta kunde få en mera underordnad betydelse, särskilt i fråga om de översiktliga planerna.

Som BLU framhåller kan man i skrift lättare redovisa konkurrerande markanvändningsintressen, alternativa utvecklingslinjer, successiva utbygg-

nadsprocesser m. m. Bilden har vidare i översiktligt sammanhang den nackdelen att den lätt ger sken av exakthet åt förhållandena. BLU:s farhågor att allmänheten skall uppfatta kartor som mindre lättillgängliga än skriven text förefaller dock överdrivna.

Riktlinjer måste uppenbarligen komma till uttryck 1 skriven text,oavsett på vilken nivå planen ligger. När det gäller översiktliga planer får kartbilden mer karaktär av illustration. Betydelsen av den kartmässiga redovisningen ökar emellertid ju närmare genomförandet planen ligger.

Det synes inte nödvändigt att närmare ange hur en områdesplan skall vara utformad i tekniskt hänseende. Planinstitutet skall kunna användas som underlag i så skiftande situationer, att planmaterialet knappast kan ges en enhetlig form. Kraven på såväl textmässig som kartmässig redovisning måste uppenbarligen vara olika vid å ena sidan nyexploatering, där en fortsatt detaljplanering är förutsatt, och å andra sidan när det är fråga om en komplettering av befintlig bebyggelse, där detaljplanläggning inte avses ske. Två frågor synes dock böra regleras särskilt.

Den första frågan avser bevarandeintressena. Det har inträffat att svårer- sättliga miljövärden Spolierats, därför att man inte har haft tillräcklig kännedom om planernas konsekvenser från bevarandesynpunkt. I PBL bör därför införas ett krav på att en bedömning av befintliga natur—, kultur- och skönhetsvården alltid skall redovisas i anslutning till sådana områdesplaner som syftar till förändrad markanvändning.

Den andra frågan avser genomförandet. Liksom beträffande marköver- sikten (se avsnitt 9.324) behöver genomförandefrågorna särskilt gås igenom och redovisas i en särskild genomförandebeskrivning. Särskilt för produk- tionsförberedande områdesplaner är det väsentligt att en sådan redovisning görs ganska utförlig.

10.3.4. Förfarandet 10.341 Ansvar m.m.

Områdesplaner upprättas ofta som underlag för kommunala investeringar och har i allmänhet ett nära samband med kommunens utbyggnadsplane- ring. De utgör många gånger underlag för samordning av olika nämnders aktiviteter. Det är därför naturligt att de skall antas av kommunfullmäktige och att kommunstyrelsen skall ha huvudansvaret för planarbetet. Detta utesluter givetvis inte att byggnadsnämnden kan ges i uppdrag att svara för det tekniska planarbetet.

Samma motiv för samråd och utställning som har angetts i avsnittet om marköversikt finns även vid områdesplaner. Erfarenheten visar att plane- ringen på områdesnivå ofta tilldrar sig ett ännu större intresse hos medbor- garna än den mindre detaljerade, kommunomfattande planeringen.

10.3.42. Program

En områdesplan utgör många gånger ett första steg i en planering som syftar till förändrade miljöförhållanden. Det är därför angeläget att kommunen i detta tidiga skede diskuterar programfrågor. Dessa kan omfatta ett områdes

förutsättningar och avsedda användning, principer för planutformning, riktlinjer för planstandard samt arbetsprogram för det fortsatta plane- ringsarbetet. Programarbetet bör utgöra ett klart avskilt skede och program- met bli föremål för debatt och ställningstaganden. Att formellt kräva en sådan ordning skulle emellertid vara att gå för långt. Några närmare bestämmelser i PBL om program för områdesplaner föreslås därför inte.

10.3.4.3 Samråd

Samma interna samrådsregler bör gälla för områdesplaner som för marköver- sikten. I fråga om skyldigheten att samråda med övriga myndigheter bör främst anges samrådet med länsstyrelsen med hänsyn till den mycket viktiga funktion som länsstyrelsen skall ha för bevakning av de samlade statliga intressena.

På de grunder som har angetts i avsnittet om regionplanering skall samråd vidare i vissa fall ske med regionplaneorganet. I övrigt bör inga särskilda myndigheter pekas ut som samrådsparter, utan det får överlämnas åt kommunerna att från fall till fall bedöma vilka kontakter som lämpligen bör tas med grannkommuner, landstingskommuner och statliga sektormyndig- heter.

När det gäller samråd med enskilda intressenter bör det föreskrivas att samrådet skall omfatta dem, som kan ha ett väsentligt intresse av frågan. Formerna för samrådet bör inte bindas genom lag. När marköversikten _ändras samtidigt som en områdesplan upprättas skall givetvis de för

marköversikten gällande reglerna för externa kontakter gälla.

10.3.4.4 Utställning

Vad härefter beträffar regler om utställning av planförslag och kungörelse i tidningar bör gälla samma principer som för marköversikten. Har ett förberedande program för planen upprättats, bör detta ställas ut.

10.3.4.5 Antagande

En områdesplan blir gällande när kommunfullmäktiges beslut att anta den vinner laga kraft. Planen gäller sedan tills den ändras eller upphävs. Förfarandet vid ändring eller upphävande av en områdesplan bör vara detsamma som när en ny plan skall antas.

A brah amsberg, S tockholm

11. Detaljplan

11.1. Nuvarande förhållanden

Ett primärt syfte med detaljplanläggning har alltid varit att påverka miljöns utform- ning. Plankartan ger grundstrukturen för bebyggelsen — lokalisering och dimensione- ring av markytor och byggnadsrätter så att området kan fungera så som har avsetts. Kompletterande bestämmelser kan beröra husens gestaltning mer i detalj. Möjlighe— terna till styrning har successivt ökat. I den tidigaste detaljplanen stadsplanen - kunde man bara utskifta planområdet i byggnadsmark och gatumark. Planen har också fått ett väsentligt mer nyanserat innehåll i andra än utformningsmässiga hänseenden. Inte minst har sociala ambitioner kommit till uttryck.

Att stadsplanen formellt binder såväl samhället som enskilda markägare har varit en fundamental egenskap hos planen alltifrån 1907 års lagstiftning. Till planen knyts ett system av regler för att dels hålla dem skadeslösa. som får sin rätt inskränkt genom planen. och dels utkräva bidrag av dem som får förmåner genom samhällets insatser. Staten utövar en långtgående tillsyn genom länsstyrelsens fastställelseprövning.

Stadsplan behöver inte upprättas för ett samhälles hela område utan endast i den omfattning som byggandet motiverar. Nya planer skall kunna byggas färdiga inom överskådlig tid. De olika delarna i en tätorts sammanfogade stadsplanebild får därför olika ålder. ] själva verket är endast en ringa del av de stadsplaner som täcker en tätort yngre än tio år. Mycket ofta har planerna samma ålder som bebyggelsen.

Detta innebär bl.a. att man också har många äldre planer utan ändamåls- och exploateringsbegränsningar. Planer från tiden före 1931 års stadsplanelag är inte ovanliga och även planer från tiden före 1900 förekommer i många städer.

Med tiden och i takt med ett ökat engagemang i sociala och andra frågor har kommunernas ansvar för plangenomförandet ökat. I verkligheten har planläggningen utvecklats till en process med många, under processens gång växlande parter inblandade. Stadsplanen har blivit ett bland flera dokument som har ett nära inbördes samband.

Nya stadsplaner har alltmer regelmässigt kommit att växa fram i intimt samarbete mellan den byggande och byggnadsnämnden. Även om planen därför i praktiken har mist något av sin auktoritärt styrande karaktär, har planläggningsobligatoriet sin klara betydelse för kommunens möjlighet att styra själva planläggningsprocessen. Utveck- lingen har emellertid, inte minst genom nya upphandlingsförfaranden, lett till svårigheter för förtroendemän och allmänhet att i vissa lägen behålla ett reellt inflytande av önskvärd omfattning.

Genom 1907 års lagstiftning infördes också en möjlighet till planläggning avsedd för glesbygden. Denna utvecklades senare till ett byggnadsplaneinstitut som skiljer sig från stadsplan främst genom att samhället inte har något genomförandeansvar. Detta ligger alltså på fastighetsägarna. Vidare kan byggnadsplan ofta utformas enklare och mindre detaljstyrande än en stadsplan. Själva regleringstekniken följer i allt väsentligt vad som gäller för stadsplan. Byggnadsplanernas viktigaste rättseffekt enligt BL är

att nybyggnad inte får ske i strid mot planen. Länsstyrelsen kan också förbjuda åtgärder som kan avsevärt försvåra att området används enligt planen. Byggnadsplan har använts i förhållandevisl stor utsträckning och även förl ganska stora tätortsbildningar. Huvudsakligen är det samlad fritidsbebyggelse som har reglerats genom byggnadsplan.

Bestämmelser om detaljplanläggning finns i BL:s tredje och sjunde avdelningar samt i 2 kap. BS. På praxis baserade råd och anvisningar angående vilka förhållanden som får regleras i detaljplan och på vilket sätt detta får ske har utgetts av statens planverk senast 1976 i publikationen Detaljplaneanvisningar.

11.2. BLU:s förslag och remissutfallet

BLU lade fram ett förslag till ett nytt detaljplaneinstitut, kallat byggnadsplan, som skulle ersätta de båda nu gällande. I korthet innebar BLU:s förslag följande.

1. I princip skulle byggnadsplan upprättas separat för varje aktuell ändring av markanvändningen och även för rivning. 2. Planen skulle utformas ien integrerad process tillsammans med byggnadsprojek-

teringen.

3. Till sitt innehåll och sin tekniska utformning skulle byggnadsplanen kunna likna en stadsplan, men också kunna utföras mycket detaljerat för bevarandeområden eller mycket summariskt genom enbart en beskrivning utan karta.

4. Byggnadsplanen skulle ha en begränsad giltighetstid och utnyttjas i full utsträck- ning eller inte alls (planen kunde inte genomföras partiellt).

5. Ett viktigt inslag var att planen skulle tillgodose medborgarnas intresse av medinflytande. varför samrådsförfarandet betonades och krav ställdes på skriftlig kallelse vid utställning även till hyresgäster.

6. Byggnadsplanen skulle i princip antas av byggnadsnämnden och därmed vinna laga kraft om det fanns stöd i kommundeISplan elleri kommunplan. Iövriga fall skulle det krävas fastställelse av länsstyrelsen.

11.3. Överväganden och förslag

11.3.1. Allmänna krav på projekteringsstyrande planläggning

En verkningsfull styrning av miljöutformningen måste sättas in på ett tidigt stadium, före eller möjligen parallellt med bebyggelseprojekteringen. I denna process måste kravet på medborgarinflytande också tillgodoses. Om en plan skall vara ett effektivt styrmedel bör den kunna anpassas till de villkor som gäller för projekteringen. Planen bör kunna växa fram i öppen samverkan mellan byggnadsproducent, byggnadsnämnd och övriga berörda. Själva planarbetet blir då viktigare för det slutliga resultatet än de formella planhandlingarna.

Det är emellertid nödvändigt att det också finns möjligheter att i planen vara mycket precis i utformningsfrågor. Detta behövs speciellt när man vill skydda något värdefullt mot förändringar. Planen kan också uttrycka sociala ambitioner. Självfallet måste sådana mål kunna uttryckas i bestämmelser som ger genomslagskraft i den konkreta utformningen av miljön.

Medborgarna skall garanteras insyn och påverkansmöjligheter vad gäller

all fysisk planering av intresse. Ju högre preciseringsgrad planeringen får,ju fattbarare blir konsekvenserna och desto närmare den enskilde kommer de. I samma grad ökar benägenheten att delta i planeringsdebatten. För den enskilde är planläggningen närmast före byggandet det skede där intresset att medverka vanligen är starkast. Planinstituten måste därför utformas på ett sådant sätt, att medborgarinflytandet verkligen kan få en reell innebörd, dvs. kan göra sig gällande innan förutsättningarna för bebyggelseutformningen i praktiken är låsta.

Byggnadsprojekteringen är en tidskrävande och dyrbar verksamhet. Det är därför ett starkt krav på den rättsliga plansituationen nära byggstart, att den skall bereda den byggande rimlig trygghet för hans projektering. Planeringen kan emellertid inte gå så långt i detalj att en prövning slutförs i det stadiet. Åtskilliga frågor måste i praktiken kvarstå till tillståndsprövningen.

Den enskilde har också behov av trygghet när det gäller den närmaste omgivningen. För att kunna projektera en anläggning och med viss säkerhet behålla dess funktion för framtiden måste han ofta känna till även vad som skall ske på angränsande mark. Likaså behöver han veta att denna markanvändning inte utan vidare radikalt förändras.

En lång erfarenhet av nuvarande lagstiftning har klargjort att i mer komplicerade bebyggelsesituationer både kommun och enskilda har ett starkt behov av rättsverkningar av den art som har bundits till nuvarande stadsplaneinstitut.

Det är på många sätt en fördel, om plansystemet kan byggas upp med utgångspunkt i etablerade planeringsrutiner. Om huvuddragen och många enskildheter liknar det som man i dag har erfarenhet av, underlättas övergången till ett nytt system.

De rent arbetsmässiga svårigheterna att helt byta ut gällande detaljplaner inom överskådlig tid utgör också en tungt vägande restriktion. Starka skäl talar sålunda för att det framtida planinstitutet i allt väsentligt skall likna dagens stads- och byggnadsplaneinstitut.

BLU:s förslag att nuvarande stadsplan och byggnadsplan skall slås samman till ett planinstitut har mottagits positivt av remissinstanserna. Mot bakgrund härav finns det inte anledning att ytterligare diskutera två detaljplaneinstitut på den grund dessa åtskiljs idag, nämligen att genomfö- randeansvaret är olika. En sammanslagning till ett institut blir ännu mer motiverad mot bakgrund av de förslag som har lagts fram av 1969 års vägutredning (SOU 1977:12) och gatukostnadsutredningen (SOU 1977:65). Kommunens kostnader föranläggandeoch drift av vägar, gatoroch parker skall enligt dessa förslag nämligen kunna tas ut på ett sätt som är oberoende av vilket planinstitut som används.

Grunden för det nya institutets uppbyggnad bör vara det nuvarande stadsplaneinstitutet. Som sammanfattande begrepp för stadsplan och bygg- nadsplan har sedan länge använts uttrycket detaljplan. Detta uttryck är neutralt i förhållande till innehållet i planen, vilket är till fördel. Det relaterar sig i stället till övriga led i beslutsprocessen. Nu föreslås därför att denna plantyp kallas detaljplan.

1 1.3.2 Rättsverkan

11.321. Formellt detaljplanekrav och dess rättsverkan. Begränsningar för detaljplanläggningen

Enligt 24 å" BL skall stadsplan upprättas i den mån det genom kommunens utveckling påkallas för den närmare regleringen av bebyggelsen. Har tätbebyggelse uppkommit eller kan sådan bebyggelse väntas uppkomma och föranleder inte omständigheterna att stadsplan upprättas,skall enligt 107 å BL upprättas byggnadsplan i den mån sådan plan anses erforderlig för reglering av bebyggelsen.

Även andra bestämmelser har betydelse för frågan om det 5. k. detaljplanekravets innebörd enligt gällande rätt. För att mark skall få användas för bebyggelse krävs enligt 5 å andra stycket BL att den har prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. När det gäller frågan hur prövningen skall ske skiljer lagstiftningen mellan tätbebyg- gelse och glesbebyggelse. Dessa begrepp definieras i 6 å BL. För att tätbebyggelse skall få komma till stånd krävs i princip prövning genom detaljplanläggning, dvs. stadsplan eller byggnadsplan (5 å BL och 56 å 1 mom. sista stycket BS). För glesbebyggelse och tätbebyggelse av mindre omfattning räcker det med att den sker i samband med prövningen av ansökan om byggnadslov.

BLU hade ett mycket omfattande detaljplanekrav. BLU såg detaljplan som i första hand en form av tillstånd för ett enstaka byggnadsföretag. I konsekvens härmed angavs att planen skulle förfalla i och med att planen/tillståndet utnyttjades eller en viss giltighetstid gick ut. Många remissinstanser uppfattade detta som att hela planen upphörde att gälla, vilket föranledde en omfattande kritik. Detaljplanen innehåller nämligen enligt gällande ordning också andra bestämmelser än sådana som tar sikte på markanvändning för byggande. Planen reglerar även markanvändningen i övrigt, såsom för gata, park och specialområden. t. ex. järnvägs- och andra trafikområden. skydds- och säkerhetsområden för vissa anläggningar, hamnområden, idrottsområden, begravningsplatser och vattenområden. Även frågor om utfart eller stängsel kan regleras. Stadsplanen kan även utgöra grund för inlösen. servitutsrätt eller förrättning enligt AL. Stadsplanen har betydelse för tomträttsinstitutet och tomträttsavgälder skall bestämmas med hänsyn bl. a. till planens innehåll. Den byggnadsrätt som har medgetts i planen utgör även grund för att bestämma avgifter för gator och ledningar. Efter plangenomföradet utgör detaljplanen ett dokument som fortlever och kan reglera markanvändningen oberoende av ändringar i ägarsituationen. Planen ger också stadga åt de grannerättsliga förhållandena genom att den inte kan ändras annat än i reglerade former.

Många av dessa effekter av detaljplanen bör behållas. Därför föreslås nu ett detaljplaneinstitut som mera anknyter till nuvarande system än till BLU:s förslag. Planerna skall gälla tills de ändras eller upphävs.

Även om nu gällande krav på upprättande av detaljplan inte är så långtgående som enligt BLU:s förslag,är det dock ganska vidsträckt. Motiven för detta är dock delvis andra än BLU:s Detaljplanen har utgjort ett väsentligt styrmedel när det gäller tillkomsten av. tätbebyggelse. Att plankravet är vidsträckt har också tillförsäkrat staten ett stort inflytande via fastställelse- och dispensbefogenheter.

Eftersom samhället nu skall ha möjlighet att lämplighetspröva all bebyg- gelse kan, tätbebyggelsebegreppet utmönstras. Behovet av detaljplanlägg- ning måste därför nu bedömas ur ett delvis annat perspektiv.

Diskussionen om när detaljplanläggning bör ske kan delas upp med utgångspunkt i tre delfrågor. Dessa kan formuleras på följande sätt.

A. Behövs en precisering av de situationer där detaljplanläggning skal/ske? (Formellt detaljplanekrav).

AB., Behövs en avgränsning av möjligheterna att hävda materiella krav på markanvändningsåtgärder med hjälp av detaljplanläggning?

C. I vilka situationer skall kommunen kunna förhindra tillkomst av bebyggelse med hänvisning till att detaljplanläggning först måste ske?

A. Behövs en precisering av de situationer där detaljplanläggning skall ske?

När begreppet tätbebyggelse slopas måste ett lagligt krav på detaljplan formuleras på annat sätt eller anknytas till andra omständigheter. Man kan utgå från att det ofta kommer att ligga i kommunernas eget intresse att utnyttja detaljplaneinstitutet med hänsyn till de rättsliga effekter detta föreslås få. Kommunen torde också ofta finna det angeläget att via detaljplan kunna styra dels bygglovprövningen, dels tillämpningen av annan lagstift- ning.

Planläggningen är emellertid en relativt tids- och resurskrävande process, och själva planen för också i allmänhet med sig skyldigheter för kommu- nen.

Det är därför inte självklart att kommunen alltid spontant kommer att upprätta detaljplaneri tillräcklig utsträckning. Behovet av tvingande lagregler blir då beroende av vilket syfte planläggningen skall ha och om dessa syften kan nås på annat sätt.

Ett första syfte är att ge möjlighet för ett allmänt medborgarinflytande. Ett annat är att trygga den byggandes projekteringsförutsättningar genom att regleringen för den egna och grannarnas mark inte utan vidare rubbas. Ett tredje syfte som tidigare nämnts är att finna en form för planmässiga överväganden som passar byggandets projekteringsenheter och detaljerings- nivå. Ingetdera av de närmast till hands liggande alternativen, områdesplan och förhandslov, tillgodoser dessa syften.

Detaljplanen har också väsentlig betydelse i andra avseenden. Genom en detaljplan skapas betingelser föratt miljön skall få vissa kvaliteter. Kvaliteteri miljön kan bevaras genom att man reglerar underhåll och förändringsmöj- Iigheter. Genom att man läser ändamålen i planen kan samhällets struktur påverkas bl. a. med avseende på service. Fördelning av anläggnings- och driftansvar för olika delar av planen kan bidra till att genomförandet tryggas. Med samma effekt kan man också skapa förutsättningar för samverkan i fråga om vägar, ledningar, biluppställning, grönytor m. m. Kommunen får rätt att lösa viss mark och blir också skyldig att lösa mark för att hålla den enskilde skadeslös.

Avgörande för frågan om detaljplan skall behöva upprättas eller inte bör således främst vara arten och omfattningen av de åtgärder som avses bli genomförda. Man kan urskilja följande typfall där detaljplan skall upprät- tas.

Det gäller för det första områden där samlad bebyggelse eller anläggnings- verksamhet av betydelse skall komma till stånd. Uttrycket samlad bebyggelse av betydelse används i detta sammanhang inte i någon speciell juridisk-

teknisk bemärkelse utan avses ha den innebörd som det har i vanligt språkbruk. Som riktmärke kan anges tio till tjugo enbostadshus eller ett par mindre flerbostadshus. Vad gäller byggnader för annat än bostadsändamål eller anläggningar bör åtgärdens och verksamhetens omgivningspåverkan och behovet att samordna fysiska förhållanden vara utslagsgivande.

Liksom nuvarande tätbebyggelsebegrepp måste ”samlad bebyggelse" emellertid också innefatta en framtidsaspekt. Om det står fullt klart att en samlad bebyggelse av betydelse skall tillkomma inom nära förestående tid, bör detaljplan krävas även för en begränsad första etapp i denna exploatering. Vad speciellt avser bebyggelse inom en zon närmast utanför en större tätort, s. k. randbebyggelse, måste tidsperspektivet kunna utsträckas längre. Detaljplanekrav bör i princip gälla för de markområden som erbjuder realistiska exploateringsalternativ under planeringsperioden. Härmed avses den tid för vilken marköversiktens strategiska studier gjorts (ca 20 år). Självfallet måste kravet hävdas med urskillning så att det inte hindrar sådana åtgärder för vilket själva planläggningen är ovidkommande.

En detaljplan skall vidare upprättas för områden där en samlad bebyggelse skall undergå förändring av betydelse. Vad som skall anses vara av betydelse får bedömas analogt med nyexploateringsfallet. Om en detaljplan redan gäller för området, kan en planrevidering självfallet också behövas för en mycket begränsad åtgärd om den klart strider mot planen.

Härefter kvarstår frågan om det i lag behöver regleras att detaljplan skall upprättas i vissa situationer.

Vad som kan inträffa om detaljplanläggning underlåts är vilket framgår av det förut anförda att medborgarna undanhålls insyn och inflytande, att markägare får osäkrare utgångspunkter för byggande och förvaltning, att tillståndsprövningen blir osäkrare vad gäller exempelvis miljöutformningen samt att gemensamhetsfrågor såsom service, VA-försörjning, rekreations- möjligheter m. ni. inte bevakas. Hos såväl sakägare som medborgare i gemen kan det alltså finnas beaktansvärda intressen av att planläggning sker, där situationen så kräver.

Även om det uppenbart är förenat med svårigheter att i gränsfall avgöra om en detaljplan måste upprättas eller inte, talar starka skäl för att man för tillkomst och för förändring av samlad bebyggelse av betydelse som ovan sagts inför ett lagstadgat detaljplanekrav riktat till kommunen.

I huvudsak skall behovet av detaljplanläggning klaras ut i marköversikten och i områdesplaner. Denna reglering kan dock bara få rekommenderande innebörd, eftersom översiktsplaner inte binder den enskilde.

Övervägandena leder sålunda i denna första del till följande förslag och regler (formellt detaljplanekrav):

Detaljplan skall, om det inte i särskilt fall är omotiverat, upprättas för områden där

1. en samlad bebyggelse av betydelse eller en anläggning av betydelse avses komma till stånd _ _

2. en samlad bebyggelse eller en anläggning avses undergå en förändring av betydelse.

B. Behövs en avgränsning av möjligheterna att hävda materiella krav på markanvändningsåtgärder med hjälp av detaljplan?

Nästa fråga gäller om det regleringsinstrument, som detaljplaninstitutet utgör, måste styras med särskilda regler om när det får användas. Denna fråga måste bedömas mot bakgrund av vilken räckvidd själva regleringen avses få. Två huvudtyper av situationer uppstår, som får principiellt olika behand— ling.

a. Detaljplan som avser förändring av markanvändningen

En detaljplan innehåller ofta vissa delar som syftar till förändrad markan- vändning och andra delar som anger oförändrad markanvändning. För den pågående markanvändning som avses få fortsätta innebär självfallet föränd- ringarna av markanvändningen i den omedelbara omgivningen en påver- kan.

Av 2 kap. 8å framgår att såväl allmänna som enskilda intressen skall beaktas vid alla beslut enligt PBL. Bestämmelsen kan ligga till grund för hävande av intresset att inte pågående markanvändning skall utsättas för störningar genom förändringar i grannskapet. Av 9 kap. 3å framgår att hänsyn vid detaljplanläggning skall tas till intresset av att kunna fortsätta den etablerade markanvändningen. Någon ytterligare reglering av dessa frågor erfordras inte.

När planen syftar till förändrad markanvändning, påverkas i princip inte markägarens möjligheter till åtgärder inom ramen för pågående markanvänd- ning. Ett tillståndsärende som gäller en åtgärd hänförlig till pågående markanvändning skall nämligen bedömas fristående med utgångspunkt i kravbestämmelserna i enbart 5 kap. PBL. Dessa frågor belyses närmare i avsnittet om prövningsgrunderna för bygglov (17.1.2) och i speci- almotiveringen till 13 kap. 30—39 åå.

En detaljplan kan emellertid innehålla planbestämmelser som inte har något direkt samband med markanvändningsändamålet. Så kan ibland vara fallet med bestämmelser om utfartsförbud, mark för allmänna ledningar och trafik, fastighetsbildning, stängselskyldighet, utrymmen för vissa väganordningar m. m. Även om inte heller dessa bestämmelser har någon egen verkan gentemot den pågående användningen kan de utgöra stöd för förelägganden eller Iösenförfaranden baserade på andra lagrum innanför och utanför PBL. Exempelvis kan fastighetsägaren föreläggas att flytta sin utfart med stöd av bestämmelserna i 6 kap. PBL, rätt att lägga allmänna ledningar löses enligt ExL och LL, och en gemensamhetsanläggning inrättas enligt AL. Omvänt kan sålunda markägaren inom ramen för pågående markanvändning bygga på ett ledningsområde om någon särskild rätt till detta inte har lösts av kommunen. I en till planen hörande beskrivning bör anges om man avsett att göra något föreläggande oberoende av planens genomförande i övrigt.

Några särskilda begränsningar utöver de generella vad gäller kommunens möjligheter att i detta typfall reglera vid planläggning behöver sålunda inte ställas upp.

b. Detaljplan som avser pågående markanvändning

Som regel är byggnader uppförda enligt den detaljplan som gäller eller också har planen upprättats så att den stämmer med pågående markanvändning.

Endast undantagsvis strider de mot varandra. I 13 kap. 33 å stadgas att en sökt åtgärd alltid är underkastad bestämmelserna i gällande detaljplan, om denna avser samma markanvändning som faktiskt pågår och den byggnad, som ansökan avser, också ligger helt planenligt. Denna bestämmelse gäller oavsett om planen har upprättats före eller efter byggnadens tillkomst.

Här uppstår frågan under vilka villkor det då skall vara tillåtet att lägga ut en plan över befintlig bebyggelse, som till alla delar stämmer med den befintliga situationen. En sådan plan syftar sålunda till att slå fast fastighetens pågående användning inom vissa ramar.

Ett ställningstagande till frågan måste utgå från grundsatsen att prövning- en av åtgärder inom ramen för pågående markanvändning skall ske mot bakgrund av redan gällande detaljplan eller 5 kap. PBL. Motsvarande gränser bör anges för möjligheterna att genom ny detaljplanläggning reglera dessa åtgärder.

Det finns naturligtvis situationer då man mot bakgrund av bestämmelser- na i 5 kap. kan konstatera att det är olämpligt att lämna något utvecklings- utrymme alls. Redan utan detaljplan kan detta hävdas exempelvis om verksamheten med avseende på sin omgivningspåverkan har nått en kritisk nivå. Det kan gälla trafik, immissioner, brandskydd eller annat av väsentlig betydelse för miljön. Självfallet skall kommunen kunna precisera innebörden av dessa krav i form av en plan. Detta framgår av 9 kap. 2 å andra stycket.

En Speciell fråga inom underrubrikens ram avser bevarande av bebyggelse av kulturhistoriska och miljömässiga skäl. De grundläggande bestämmel- serna finns i 5 kap. 1 och 14 åå.

Bestämmelserna i 5 kap. 1 å får tillämpas både vid detaljplanläggning ochi enskilda bygglovärenden. Om bevarandeintresset är särskilt starkt erbjuder 5 kap. 14 å en möjlighet till ett mer omfattande och detaljerat skydd. Frågan om kriterierna för tillämpning av detta stadgande föreligger skall prövas i detaljplan eller markförordnande samtidigt som bestämmelser ges om Skyddets omfattning. Eftersom man i dessa fall skall kunna utfärda skydds- bestämmelser som medför en inte obetydlig minskning av markens värde föreslås i 20 kap. 5 å en kompensationsregel som direkt ansluter till 5 kap. 14 å.

Givetvis får också en sådan detaljplan antas som bekräftar en tidigare reglering. Om markägaren har till fullo utnyttjat sin tidigare byggnadsrätt får han sålunda acceptera att en ny plan inte tillåter någon utvidgning av hans pågående markanvändning.

C. I vilka situationer skall kommunen kunna förhindra tillkomst av bebyggelse med hänvisning till att detaljplanläggning först måste ske?

Huvudfrågan gäller om man behöver lagfästa de situationer, då kommunen skall kunna förhindra åtgärder som innebär förändrad markanvändning med hänvisning till att detaljplanläggning först måste ske.

I de fall där detaljplan enligt det föregående skall upprättas, dvs. där ett formellt detaljplanekrav enligt 9 kap. 1 å föreligger, finns ett behov av den sammanvägning av olika krav som detaljplanläggning innebär. Att i sådana situationer tvinga in kommunen i argumentation om bebyggelsens tillåtlig- het innan en sammanvägning genom planläggningen har hunnit göras, vore

inte lämpligt. Om någon av de i 9 kap. 1 å uppräknade förutsättningarna föreligger bör kommunen alltså kunna åberopa behovet av detaljplanläggning som enda skäl för avslag. Följdfrågan om den enskilde i ett sådant läge skall kunna tvinga kömmunen till planläggning måste generellt sett besvaras med nej. Tidpunkten för planläggningen måste kommunen fritt kunna bestäm- ma.

Vad slutligen beträffar åtgärder inom ramen för pågående markanvänd- ning gäller att själva kravet på detaljplanläggning aldrig skall kunna utgöra enda skäl för avslag på sökt tillstånd. Däremot bör kommunen ha möjlighet att vilandeförklara en sådan ansökan, om man vid prövningen blir uppmärk- sammad på exempelvis att marken bör användas för ett nytt ändamål,eller att skyddsbestämmelser bör beslutas genom detaljplanläggning. En sådan vi- landeförklaring kan dock. så som närmare framgår av avsnitt 17.4.2 om tillståndsprövning, inte bli långvarigare än högst två år. Planfrågan måste därför i denna typsituation i praktiken tas upp omgående.

11.322. Detaljplanens expropriativa effekter

I det nu föreslagna systemet avses detaljplan utan föregående fastställelse- prövning i vissa fall ge direkt möjlighet för kommunen till tvångsförvärv av en fastighet eller en del därav utan särskilt tillstånd. Att en detaljplan antas som innebär ett principtillstånd till ny bebyggelse kan också leda till att kommunen fåren stark ställning i bevishänseende, om det senare väcks fråga om tillstånd till expropriation enligt 2 kap. ] å ExL (s. k. tätbebyggelseex- propriation). Det finns alltså skäl att som en förutsättning för att en detaljplan skall få antas ställa upp en särskild regel som tar sikte på dessa effekter hos detaljplanen.

Frågan om vilka enskilda intressen som skulle tillmätas betydelse vid en planläggning som avser förändring av markanvändningen behandlades av BLU. I betänkandet (sid. 178) anförs följande.

Sålunda bör. när fråga om ändring i markanvändningen som bedöms önskvärd från allmän synpunkt aktualiseras. en markägares eller nyttjanderättshavares intresse av att pågående markanvändning får fortsätta. tilläggas betydelse. En avvägning mellan motstående intressen bör i sådant fall ske, och ändringen bör tas upp i planen bara om fördelarna från allmän synpunkt kan anses väga tyngre än eventuella olägenheter från enskild synpunkt. Om ändamålet lämpligen kan tillgodoses på annat sätt. som inte medför intrång i enskilds intresse av att få fortsätta pågående markanvändning eller medför mindre sådant intrång, bör den alternativa lösningen väljas. Vid de nu berörda avvägningarna bör bl. a. beaktas huruvida den markanvändning som pågår i och för sig är lämplig från allmän synpunkt eller inte.

Mot bakgrund av det sålunda anförda föreslogs följande lagregel (sid. 182).

Skulle plan genom sitt innehåll försvåra pågående användning av viss fastighet skall planen ges detta innehåll bara om fördelarna från allmän synpunkt med denna planlösning överväger eventuella olägenheter från enskild synpunkt. Detsamma gäller om planen skulle försvåra användning som har tillåtits genom byggnadsplan men ännu inte påbörjats. Om syftet med planen lämpligen kan vinnas genom annan planlösning, som inte försvårar pågående eller tillåten markanvändning. skall denna lösning väljas.

"Det ligger nära till hands att med utgångspunkt i BLU:s förslag utforma en regel efter mönster från 2 kap. 12 & första stycket ExL. Där föreskrivs bl. a. att expropriationstillstånd inte skall meddelas om olägenheterna av expro- priationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den.

För att något belysa bakgrunden till denna riktlinje i ExL kan följande anföras ur förarbetena till lagen. Expropriationsutredningen (SOU 1969:50 s. 129) uttalade bl. a.följande.

Man bör kunna begära av expropriationssökanden att han när två för ändamålet lika användbara områden står till buds begagnar sig av det område vars avstående medför minsta olägenhet för innehavaren. Även i övrigt är det naturligt att en expropriation genomförs på sådant sätt att minsta möjliga olägenhet orsakas annan person En avvägning bör dock alltid göras med hänsyn till kostnaderna för den exproprieran— de.

Föredragande statsrådet gjorde följande uttalande (prop. 1972:109. 5. 218 i).

Det torde kunna krävas att den som begär expropriation i första hand utnyttjar egen mark som enligt plan eller av annat skäl är lämplig för ändamålet. Förhållandet kan också vara det att det område som expropriationsansökningen avser inte är det enda_ som lämpar sig för expropriationsändamålet. Den ledande principen för sådana fall bör vara att det alternativ skall väljas som vållar minst skada. Samma princip bör gälla också när frågan om vilken mark som bör tas i anspråk kan påverkas av olika sätt att genomföra det företag som expropriationen avser. Sökanden bör alltså inte ha något ovillkorligt anspråk på att erhålla just det av honom begärda området. ifall dess avstående eller upplåtande skulle medföra särskild olägenhet för ägaren och ett annat område, som också motsvarar ändamålet, står till buds. Det måste dock vid bedömningen av dessa frågor fasthållas. att ansvaret för samhällsutbyggnaden vilar på det allmänna. Det kan bara i rena undantagsfall komma i fråga att kommunens planintentioner frångås. 1 anledning av ett remissyttrande av statens vägverk vill jag framhålla att sökanden självfallet inte skall behöva visa att detär uteslutet att förlägga anläggningen till annan plats utan endast att särskilda skäl talar för det valda alternativet.

I vissa fall bör expropriationsmöjligheten vara utesluten trots att de olika rekvisiten för expropriation i och för sig är uppfyllda och den som vill expropriera behöverjust den mark som ansökningen avser samt inte kan erhålla den på annat sätt. Är nämligen de motstående intressena. såväl enskilda som allmänna. av större styrka. bör sökandens intresse av att ta marken i anspråk få vika. Hänsyn börtas inte bara till ekonomiska utan också till ideella värden. Som exempel kan nämnas intresset för dem som bor inom expropriationsområdet att få behålla sina hem, vare sig de är belägna i hyreshus eller egnahemsfastigheter. Vad angår de senare framhölls i 1971 års lagstiftningsärende (prop. 19711122 s. 159. CU 1971127 5. 16) ifråga om expropriation av tätbebyggd mark, att det är naturligt att kommunerna liksom tidigare i görligaste mån undviker att tai anspråk mark som är bebyggd med egnahemsfastigheter. Den hänsyn som sålunda enligt statsmakternas ståndpunkt skall tas bör få ett direkt stöd i lagtexten.

På liknande sätt kan expropriationsanspråk få vägas mot andra intressen, (. ex. när marken i fråga tillhör ett industriföretag som inköpt den för att säkra sitt behov av utrymme för väntad framtida utvidgning av företaget. Självfallet måste dock också vid denna bedömning det allmännas ansvar för samhällsutbyggnaden träda i förgrunden. Bl.a. kan erinras om att kommunen har företrädesrätt till mark som är avsedd för tätbebyggelse även om fastighetsägaren själv är beredd att genomföra den planerade bebyggelsen. Något avsteg från denna genom 1971 års reform fastlagda princip kan inte komma i fråga. När det gäller hänsynen till motstående allmänna

intressen torde sådana göra sig gällande främst när enskilt rättssubjekt ansöker om expropriation. ] andra fall torde som regel allmänintresset ha blivit beaktat redan före expropriationsansökningen. Tillståndsmyndigheten bör dock ha möjlighet att i samband med prövning av expropriationsansökningen väga också olika allmänna intressen. som t. ex. bebyggelse-, trafik-_ naturvårds- och miljöskyddsintressen. mot varandra.

Motsvarande intresseavvägning som sålunda skall ske vid expropriation bör alltså nu ske även vid detaljplanläggning enligt PBL. En särskild regel härom behöver dock inte ta upp hänsynen till eventuellt motstående allmänna intressen. Enligt departementschefens uttalande gör sig dessa främst gällande när ett enskilt rättssubjekt söker expropriation. Enligt PBL kan inlösen till förmån för en enskild ske endast för att bilda fastigheter enligt fastighetsplan och då finns det knappast några motstående allmänna intressen. För övrigt sker en bevakning av allmänna intressen enligt en rad olika riktlinjer i 2—5 kap. PBL.

Den planläggningsbestämmelse som behöver införas därutöver kan alltså inriktas helt på hänsynstagande till motstående enskilda intressen. Ett av de förut återgivna motivuttalandena till ExL måste här kommenteras särskilt.

Departementschefen anförde att det bara i rena undantagsfall kan komma i fråga att kommunens planintentioner frångås. När man nu överför de grunder som bär upp regeln i 2 kap. 12 & första stycket ExL till en planläggningsregel i PBL kan man givetvis i uttrycket ”planintentioner" inte lägga in de syften som framgår av en antagen detaljplan. Detta skulle innebära att resonemanget fördes i en cirkel. Avsikten med regeln i PBL är nämligen att den markanvändning som kommunen vill åstadkomma med planbeslutet skall prövas mot motstående intressen. I stället bör med ”planintentioner” i detta sammanhang avses de översiktliga bedömningar som kommunen redovisar i marköversikten.

Vid ställningstagande i enskilda fall till vilken tyngd marköversikten därvid skall tillmätas bör man kunna tillämpa det allmänna synsätt på denna fråga som har redovisats i avsnittet om marköversikt (9.322) och ytterligare belysts i avsnittet om prövningsgrunderna för bygglov (17.1 .2) samt i specialmotiveringen till 13 kap. 30—39 åå.

Mot bakgrund av det anförda föreslås en bestämmelse som säger att en detaljplan vars genomförande skulle försvåra pågående markanvändning får antas bara om fördelarna från allmän synpunkt överväger eventuella olägenheter för någon sakägare.

Den föreslagna regeln får givetvis inte innebära något absolut hinder mot att i planen lägga ut en fastighet eller en del av en fastighet för ett ändamål som bryter mot den faktiska användning som pågår vid tiden för planbeslutet. För att en planläggning med sådana verkningar skall få ske krävs dock att det allmänna intresse som talar för planläggningsåtgärden har en viss. påtaglig tyngd.

Den föreslagna planläggningsregeln innebär ett skydd för den pågående markanvändningen i två fall. Det ena är att planen syftar till en förändring av markanvändningen, t. ex. ny bebyggelse, medan markägaren hellre vill fortsätta att använda marken på samma sätt som tidigare, t. ex. förjord- eller skogsbruk. Det andra fallet är att planens syfte är att marken skall läggas ut

som park eller något annat allmänt ändamål så att inlösenrätt för kommunen uppstår direkt genom att planen antas. Även i denna situation kanske fastighetsägaren önskar fortsätta en etablerad verksamhet.

11.323. Detaljplanens rättsverkan i övrigt

Som tidigare sagts skall detaljplanen främst vara kommunens medel för att styra byggnads- och anläggningsverksamheten så att samhällets mål för medborgarnas livsmiljö i fysiskt avseende kan uppnås. Härav följer att motiven för planens utformning måste kunna hämtas från skilda områ- den.

En del av grunden för planbestämmelserna står sålunda att finna i sektoriella program avseende exempelvis bostadspolitik, trafikpolitik, social- politik, etc. Dessa bestämmer i väsentlig mån planens kvalitet. Medlen — planens bestämmelser — måste dock undantagslöst vara förankrade i PBL. Frågan om sambandet mellan plansystemet och de materiella kraven i PBL ges en ytterligare belysning i avsnitt 4.1.2.

En primär rättseffekt, som nyss behandlats är att planen ger och skall ge kommunen rätt och i vissa fall plikt att lösa mark, som behövs för uppgifter som tillkommer det allmänna. Från rättslig synpunkt utgör detaljplanen också en precisering av hur de allmänna kravbestämmelserna i PBL skall tillämpas för ett visst område.

Utöver materiella krav på byggnader och anläggningar måste en detaljplan kunna innehålla även andra regler. 1 en detaljplan skall kunna ges bestäm- melser om tillståndsplikten på sätt som närmare utvecklas i avsnitt 17. En detaljplan skall kunna innehålla villkor för att en avsedd förändring av markanvändningen skall få ske. En tidsfrist (genomförandetid) för avsedda förändringar skall sättas ut (se nedan under rubriken 11.3.3.6 ”planreglering av genomförandet").

Kommunen får inte med bindande verkan mot enskilda i detaljplan reglera andra förhållanden än som framgår av 2—5 kap., 6 kap. med särskilda krav beträffande vissa befintliga byggnader, underhåll m. m. samt av 9 kap. om detaljplan. Det ligger i sakens natur att bestämmelserna i kravkapitlen måste vara mycket allmänt hållna. Här ges ett betydande utrymme för anpassning till omständigheterna i varje särskilt fall.

Som allmän regel gäller som ovan sagts att en detaljplan inte får göras mer detaljerad än som behövs för att nå syftet med planen. Beträffande planbestämmelsernas utformning måste man liksom vid tidigare lagreformer i huvudsak hänvisa till den praxis som har vuxit fram på området. Nedan under avsnitt 11.3.3 Detaljplanens innehåll lämnas vissa förslag till nya regler som innebär avvikelse från hittills etablerad praxis.

De regler som kan anges i en detaljplan kan utvecklas under följande huvudpunkter.

]. Markens användningsändamål. Huvudman för allmän plats 2. Exploateringens intensitet

3. Miljöns utformning

4. Skydd och säkerhet

5. Planens genomförande 6. Tillståndsprövningen

De i det föregående omnämnda och i det följande närmare utvecklade rätts- verkningarna av en detaljplan blir i ett grovt sammandrag följande,

0 Detaljplanen innebär ett principiellt tillstånd att förändra markanvänd- ningen (byggnadsrätt) ett tillstånd som under en viss tid inte kan ändras utan att fråga om kompensation till markägaren uppkommer. . Planen skall ge lösenrätt och i vissa fall lösenplikt för kommunen. . I planen kan tas in föreskrifter om bebyggelsemiljöns utformning och markens användning eller bevarande av en byggnad eller en miljö byggelsens underhåll i vissa fall vidgning eller inskränkning av den generella skyldigheten att söka bygglov, rivningslov eller marklov principerna för fastighetsbildning.

11.3.3 Innehåll

11.3.3.1 Detaljplanens innehåll i stort

Principerna för detaljplanens rättsverkningar har tidigare behandlats. Rätts- liga effekter av mer specifik karaktär tas upp i anslutning till redovisningen av vad en detaljplan kan innehålla.

Med hänsyn till att en detaljplan kan ha så vitt skilda syften kan krav på obligatorisk reglering ställas bara beträffande markens rättsliga karaktär. Man måste veta om marken skall vara för allmänheten disponibel allmän plats eller kvartersmark, över vilken i princip ägaren råder. Vad som skall vara vattenområde behöver vanligen klargöras av planmässiga skäl. 1 den mån planen omfattar mark för bebyggelse måste ändamål och exploateringsinten- sitet i någon form anges. lövrigt blir det nödvändiga planinnehållet beroende av de aktuella omständigheterna.

Redovisningen har disponerats efter den uppräkning av olika kategorier av planinnehåll, som finns i föregående avsnitt. För överblickens skull samman- fattas först detaljplanens regleringsmöjligheter i en utförligare lista. Även om listan visar på ökade möjligheter att i detaljplan reglera vissa förhållanden, är inte syftet att planerna generellt skall bli mer komplicerade än för närvarande. Det böri varje enskilt fall klargöras i planbeskrivningen vilket syfte man har med planen. Likaså bör anges motiven för den detaljeringsnivå som beslutas.

l detaljplan kan anges respektive utmärkas och avgränsas följande förhållanden.

A. Bestämmelser om markens ändamål och om huvudman för allmän plats

]. Områden för olika ändamål, varvid mark för allmän plats, kvartersmark och vattenområde skall särskiljas.

5”

Vem som skall ha ansvaret för att utföra och underhålla anläggningar på mark för allmän plats eller för att sköta marken om ansvaret inte skall ligga på kommunen. De ändamål för vilka områdena får utnyttjas.

Bestämmelser om exploateringens intensitet

. Antal byggnader, byggnadshöjd, byggnadsvolym, byggnadsarea samt antal våningar ovan och under mark. Rätt att bygga under eller ovanför mark för allmän plats och vattenområde eller under kvartersmark (tunnlar och bergrum). Antal bostadslägenheter och fördelningen av dessa på olika storlekska- tegorier inom varje fastighet eller annat område.

Byggnadssätt.

Mark som inte, eller endast undantagsvis, får bebyggas.

Bestämmelser om miljöns utformning m. m.

. Höjdläge för mark för allmän plats och kvartersmark innefattande även höjdsättning av trafikytor i skilda plan. Övriga regler om miljöns och bebyggelsens utformning grundade på 5 kap. Speciella regler om miljöns och bebyggelsens utformning grundade på 6 kap. 45 tredje stycket och 10 &. Förbud att ta bort resp. förändra vegetationen eller andra värdefulla naturförhållanden inom ett visst område. (Sådana bestämmelser kan också kombineras med marklovsplikt.)

Bestämmelser om tekniskt utförande, skydd och säkerhet m. m.

. Tekniska begränsningar för att undvika geotekniska eller hydrologiska

olägenheter.

Inskränkningar i möjligheterna att använda marken på grund av att den utgör skyddsområde för en viss verksamhet. Områden som skall vara tillgängliga för en viss typ av skydd mot buller eller andra immissioner. Regler om utfart eller utgång mot allmän plats grundade på 5 kap. samt särskilda regler för utfart grundade på 6 kap.

Bestämmelser om planens genomförande

. Principer för markens indelning i fastigheter. Områden som skall vara tillgängliga för att tillgodose allmänna intressen avseende ledningar, trafik och dyl. Principer för bildande av gemensamhetsanläggning. Villkor om att en viss anläggning skall ha kommit till stånd eller om att en viss byggnad skall ha rivits eller getts en viss annan användning för att bygglov skall få lämnas. Villkor kan också ges om att fastighet skall ingå

i exploateringssamfällighet för att bygglov som inte avser pågående markanvändning skall få lämnas.

5. Den tid inom vilken detaljplanen skall vara genomförd för ett visst område (genomförandetid).

6. Den tid inom vilken en viss tillfällig markanvändning får pågå.

F. Bestämmelser om tillståndsprövningen

]. Bestämmelser enligt 13 kap. 4, 5, 8 och 95% om utvidgning eller begränsning av tillståndsplikten inom ett visst område. (Även underhålls- åtgärder kan göras lovpliktiga.)

11.3.3.2 Markens ändamål. Huvudman för allmän plats

Begreppet allmän plats bör behållas oförändrat i förhållande till gällande lagstiftning. Med detta begrepp avses närmast gator, torg och parker. Däremot bör begreppen byggnadskvarter och specialområden överges och ersättas med kvartersmark. Med detta begrepp avses alltså detaljplanelagd mark som inte är allmän plats eller vattenområde. För sådan mark skall anges användningsändamål.

Att begreppen byggnadskvarter och specialområde nu bör utmönstras beror närmast på att den nuvarande uppdelningen på två fastighetsrättsliga begrepp har förlorat sin praktiska betydelse. Man klarar numera normalt fastighetsbildningen också inom byggnadskvarter utan föregående tomtin- delning. Specialområden som är avsedda att tas om hand av någon samhällsinstitution jämställs från inlösensynpunkt med byggnadskvarter för allmänt ändamål. Det finns därför inte längre något som skiljer byggnads- kvarter från specialområde. Den ursprungliga tanken att specialområden i princip skulle vara områden utan bebyggelse har heller ingen klar relevans i dagens samhällsplanering. Terminologiskt blir benämningen byggnadskvar- ter olämplig för det sammanslagna begreppet.

Fastighetsrättsligt finns en viss skillnad mellan land och vatten. Vid planläggning finns det vanligen också anledning att lägga fast gränsen mellan land och vatten vilket motiverar att den typ av specialområden som idag utgörs av vatten särbehandlas.

Det nuvarande begreppet ”allmänt ändamål" bör behållas, men reglerna för dess användning i detaljplan ändras. Effekten att kommunen automatiskt får lösenrätt till kvartersmark som betecknats för allmänt ändamål skall kvarstå. Kommunens lösenplikt blir dock annorlunda, vilket närmare framgår av avsnitt 23.3.1 om ersättningsbestämmelser.

För att få ligga till grund för bygglov har planbestämmelsen allmänt ändamål en alltför vid innebörd, vilket belyses i specialmotiveringen till 9 kap. 5 och 7 55. Därför ställs deti 13 kap. 35 å andra stycket som villkor för att få lämna sådant lov att den avsedda användningen skall vara redovisad i planen med ett konkret angivande av funktionen (skola, reningsverk, badhus etc.). Beteckningen kan användas utan denna precisering om kommunen behöver reservera mark och i första omgången bara vill nå den expropriativa effekten.

I nuvarande praxis kan man urskilja följande huvudkategorier av använd- ningsändamål vad gäller byggnader: bostad. handel, samlingslokal, kontor, garage, industri, allmänt ändamål och areell näring. ] viss begränsad utsträckning har det accepterats att man i planbestämmelser gjort en ytterligare precisering. Vad som nu behöver övervägas är om det i anslutning till en ny lagstiftning skall ges vägledning för var det kan vara lämpligt att acceptera en ytterligare precisering.

1 gatukostnadsutredningens förslag till ny lag om kommunvägar (SOU 1977165) förutsätts kommunen automatiskt bli ”väghållare" även inom ett byggnadsplaneområde om inte annat bestäms i planen. När nu stadsplan och byggnadsplan slås samman till ett enda planinstitut blir följden att väghål- laransvaret måste bestämmas vid planläggningen.

Det föreligger ett starkt intresse av att planarbetet samordnas med trafikregleringen. Genom de reformer som genomfördes vid årsskiftet 1978—79 då beslutsbefogenheterna på trafikregleringsområdet i allt väsentligt lades hos kommunen (prop. 1977/78:81 , TU 20, rskr 226) är det numera väl sörjt för en lämplig samordning. De närmare frågorna härom behandlas i avsnitt 25.102

F. n. uppstår många gånger betydande problem med att vissa användnings- ändamål bland de kategorier som används i stadsplan kan inrymma en stor mängd verksamheter, som har mycket skiftande omgivningspåverkan. De medför därmed också olikartade krav på planutformningen. Det mest påtagliga exemplet är handelsändamål, där stormarknadshandel begrepps- mässigt jämställs med annan detaljhandel, trots skillnaderna i trafikalstring med avseende på såväl mängd som karaktär. Även kontor inryms i handelsändamål. Sådana karaktärsskilda verksamheter bör kunna hållas åtskilda som olika ändamålskategorier i detaljplanebestämmelser enligt PBL.

11.333. Exploateringens intensitet

Vad gäller möjligheterna till och formerna för att avgränsa exploateringsrät- ten innebär förslaget att nuvarande praxis behålls utom i ett väsentligt avseende. De krav på tydlighet, fattbarhet och åskådlighet som ställs på planer enligt PBL innebär bl. a. att miljöns utformning skall framgå relativt klart. Stadgandet återfinns beträffande detaljplan i 9 kap. 5 Qi första stycket. Detta betyder att en detaljplan inte får inskränkas till att endast ange t. ex. ett sammanhängande område för bebyggelse kompletterad med ett grovt mått för den totala exploateringen.

Möjligheterna att i en detaljplan kunna begränsa exploateringsrätten under mark bör slås fast. Det är många gånger lämpligt att en begränsning görs med hänsyn till geotekniska och hydrologiska förhållanden.

Exploateringsintensiteten påverkas också av lägenheternas storlek. Lä- genhetssammansättningen inom ett bostadsområde kan ha en stor betydelse för befolkningsstrukturen. Kommunerna är skyldiga att årligen upprätta bostadsförsörjningsprogram, som bygger på en analys av bostadsmarknaden och som mynnar ut i relativt detaljerade produktions- och saneringsprogram. Det är önskvärt att kommunens planeri detta avseende kan få genomslags- kraft genom bestämmelser i en detaljplan. En särskild regel härom föreslås

därför i 9 kap. 96 med innebörden att det i planen kan bestämmas hur stor andel av lägenheterna som skall vara av en viss storlekskategori.

11.334. Miljöns utformning m.m.

Vissa nya regleringsmöjligheter skall här beröras i korthet.

1 lagens 5 kap. förslås krav på byggnaders utformning dels i l & och dels i 14 &. ] specialmotiveringen till dessa paragrafer finns en utförlig redovisning av syftet och räckvidden hos bestämmelserna. 1 & innehåller de generella kraven för all bebyggelse. Stadgandet i 14 & förutsätter att bevarandeintres- set har prövats genom beslut om skyddsbestämmelser i en detaljplan eller i ett markförordnande.

Frågan om underhållsskyldighetens omfattning behandlas särskilt i avsnitt 8. För kulturhistoriskt värdefulla byggnader kan i en detaljplan införas tillståndsplikt för underhållsåtgärder. Där kan också anges att vissa specifi- cerade åtgärder skall utföras på ett visst sätt.

Med de möjligheter som PBL ger för att reglera skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse finns inget behov av den typ av stadsplanebestämmelser för byggnadsskydd som används idag. Här åsyftas den s. k. K- eller Q—bestämmelse som säger att ett visst område skall utgöra reservat för den befintliga byggnaden. En sådan bestämmelse innebär inget hinder mot riv- ning men den anses medföra att rätten att uppföra en ny byggnad på platsen är utsläckt. Frågan om skyddsbestämmelser för dessa byggnader måste tas upp enligt PBL:s system.

I dagens lagstiftning finns bestämmelser som ger byggnadsnämnden möjlighet att i vissa fall kräva anordnande av resp. hindra borttagande av vegetation. De bestämmelser som avses är 40,5 BL och 5345 2 mom. BS. Under rubriken marklov i avsnitt 17.3.3 förs en diskussion om behovet av regler i detta avseende i PBL. Möjligheter öppnas nu att genom bestämmelser i markförordnande eller detaljplan införa marklovplikt för trädfällning. Därutöver finns det ett behov av att genom mer preciserade regler öppna möjligheter att i detaljplan direkt ange vilken vegetation som skall sparas.

En sådan möjlighet är av särskilt intresse för tätorternas innerområden. där träden har betydelse inte bara estetiskt utan även för luftreningen och klimatet. ] dessa fall kan träden sålunda ha allmänt intresse inte bara på förgårdsmark utan även på en inre del av en tomt. Borttagande av sådan vegetation bör därför genom bestämmelser i plan kunna göras beroende av förprövning genom marklov.

Frågan är sedan hur angeläget det allmänna intresset skall vara för att en reglering skall få ske. 1 analogi med villkoret i 40 & BL skall kravet här vara att bevarandet uppenbart är av väsentlig betydelse. Vad som skiljer mot Stadgandet i BL, utöver rätten att direkt peka ut skyddsobjekten, är att en bredare bedömningsgrund införs.

Ofta är möjligheterna att förbättra utomhusmiljön direkt beroende av att biluppställningsfrågan kan lösas tillfredsställande. Att en tomt för nytillkommande bebyggelse och vid ändring av en byggnad skall anordnas för såväl biluppställning som rekreation framgår av 5 kap. 17 &. En tomt med befmtlig bebyggelse skall enligt 6 kap. 10 å i skälig utsträckning fylla samma krav. I båda fallen kan behoven tillgodoses även utanför tomten.

De nämnda bestämmelserna medför vissa nya regleringsmöjligheter som för att kunna hävdas mot befintlig bebyggelse förutsätter ett beslut i form av detaljplan eller markförordnande.

Mot bakgrund av den regel i 5 kap. 17 å som innebär att rekreationsintres- sen vid konflikt skall ges prioritet före parkeringsintressen, kan byggnads- nämnden enligt 6 kap. 10 & föreskriva att biluppställning skall förhindras på ett visst område.

11.335. Tekniskt utförande samt skydds- och säkerhetsfrågor

I 5 kap. 10 & talas om hänsyn till grundvattenförhållanden och geotekniska förhållanden vid utformningen av en byggnad. Även vid själva byggandet kan sådana hänsyn behöva tas.

Särskilda föreskrifter om tekniskt utförande av byggnader eller anläggning- ar bör därför kunna utfärdas när ett allmänintresse motiverar att en metod som avviker från normalt byggnadssätt används. Speciella geotekniska förhållanden kan föranleda begränsningar av tillåtna grundläggningsmeto- der. Föreskrifter av detta slag kan visa sig nödvändiga t. ex. om skredrisk föreligger. ] en befintlig bebyggelse kan en känslig grundläggning föranleda behov av förbud att röra marklagren under en viss nivå, skyldighet att under byggnadstiden vidmakthålla en viss grundvattennivå eller liknande.

Kommunen har ofta behov av att som ett led i traftksaneringar kunna ändra fastigheters utfartsförhållanden. För närvarande kan ett sådant krav resas endast i samband med en byggnadslovsansökan. Det bör emellertid öppnas möjligheter för kommunen att göra en prövning utan samband med att en bygglovansökan föreligger. Bestämmelser som ger stöd för ett krav på ändring av utfarter föreslås i 6 kap. 7 &. Det kan ofta vara lämpligt att som bakgrund för tillämpning av denna paragraf studera frågan i en detaljplan.

En annan fråga av betydelse för trafiksäkerheten berörs också i 6 kap. 7 &. Där föreslås att byggnadsnämnden skall kunna besluta att en byggnad eller en anläggning som kommit att innebära en fara för trafiken skall tas bort eller ändras.

11.3.3.6 Planreglering av genomförandet

Plangenomförandefrågor behandlas mer ingående i avsnitt 13.3. Här berörs endast plangenomförandets relation till detaljplanens innehåll.

Detaljplanen bör kunna styra fastighetsindelningen på samma sätt som nuvarande stadsplan, dvs. ange storleksgränser och andra principer som binder fastighetsbildningen.

Detaljplanen skall också kunna ange vissa riktlinjer för hur gemensam- hetsanläggningar skall bildas enligt AL. Enligt gällande ordning kan en förrättning förutsättas i detaljplan, varvid viss prövning av båtnads- och väsentlighetsvillkoren skall anses ha skett vid planprövningen. Nu föreslås att en sådan förrättning antingen skall genomföras enligt AL, varvid båtnadsreglerna i AL skall gälla, eller efter upprättande av en fastighetsplan, varvid speciella båtnadsregler för fastighetsplan skall tillämpas. En närmare diskussion om samordningen med AL förs i avsnitt 25.5 och i avsnitt 13.3.3 om fastighetsplan.

Det finns idag möjlighet att i en detaljplan redovisa områden på kvartersmark som är avsedda för allmän trafik eller ledningar. Rätt att nyttja sådana områden kan sedan tvångsförvärvas enligt reglerna i 41 a & BL eller genom fastighetsbildningsbeslut eller beslut enligt ledningsrättslagen. 1 PBL slås fast att kommunen på samma sätt med stöd av en detaljplan skall kunna förvärva rätten att på viss mark utföra vägslänt, bullerskyddsvall eller annan skärmanordning eller att upplägga snö vintertid.

l gällande byggnadslagstiftning finns föreskrifter om kommunens skyldig- het att upplåta gata till allmänt begagnande, när bebyggelsen i viss bestämd utsträckning har uppförts längs gatan i enlighet med stadsplan. Motsvarande bestämmelser finns beträffande parker och andra allmänna platser. När det gäller byggnadsplaner kan länsstyrelsen förordna om nybyggnadsförbud, som gäller intill dess vägar, vattenförsörjning och avlopp har ordnats i nödvändig utsträckning.

I PBL förutsätts att frågan om en motsvarande allmän skyldighet för kommunen som väghållare att upplåta mark för allmän plats och att utföra i en detaljplan förutsatta anläggningar i takt med plangenomförandet i övrigt tas upp i anslutning till en blivande lag om kommunvägar. Därutöver finns emellertid behov av att i själva detaljplanen kunna göra en exploateringsrätt beroende av tillkomsten av någon viss betydelsefull anläggning. Det finns också behov av att kunna föreskriva att anläggningen skall vara i funktion senast då exploateringen har nått en viss bestämd omfattning.

En annan typ av villkor som enligt gällande ordning tas in i detaljplane- bestämmelser gäller rivning av viss byggnad som förutsättning för att genomföra planen. Förutom denna möjlighet bör PBL också erbjuda alternativet att ändra användningsändamålet om en sådan åtgärd skulle leda till godtagbara förhållanden.

R eglering av genomförandetid

Såsom utvecklats i avsnittet om reformbehov, underavsnitt 1.3.5 och föreslagits i avsnittet om allmänna principer, underavsnitt 2.3 bör det ligga i kommunens hand att bestämma inom vilken tid en ny plan skall vara genomförd. Efter denna tid skall kommunen kunna ta upp frågan om planen skall ändras eller inte i de delar där den inte har genomförts utan att vara bunden av den byggnadsrätt som planen medger. En särskild bestämmelse om sådan genomförandetid skall alltid knytas till varje byggnadsrättsområde. Härmed skall förstås, att när plan upprättas som i något avseende visar en annan markanvändning, annan byggnadshöjd eller placering eller på något annat sätt avviker från den faktiskt pågående markanvändningen skallen tid sättas, inom vilken den sålunda angivna förändringen skall få vidtas. Genomförandetiden skall bestämmas i samband med att planen antas. Under genomförandetiden bör planen ha stadga. Alla berörda måste kunna utgå från att planen skall realiseras och kunna anpassa sin egen planering därefter. Det torde emellertid inte helt kunna undvikas att det i undantagsfall kan uppkomma situationer, som gör en planändring nödvändig redan under genomförandetiden. Möjlighet därtill bör öppnas genom regler om att ansökan om lov i vissa fall skall få vilandeförklaras under högst två år för att bereda kommunen möjlighet att närmare överväga planändring. En sådan

ändring mot markägarens bestridande bör få ske bara om det finns synnerliga skäl. Det skall då avse nya förhållanden av stort allmänt intresse som inte har kunnat förutses vid planläggningen och där de nya omständigheterna inte med rimliga insatser från det allmännas sida kan tillgodoses på annat sätt än genom en sådan planändring.

Om planen inte realiserats under genomförandetiden skall den ändå fortsätta att gälla. En ansökan om att få genomföra de åtgärder som omfattas av planen, skall inte kunna vägras såvida inte planen först upphävs eller ändras. Finner byggnadsnämnden att planen inte bör genomföras, skall ansökan kunna vilandeförklaras under högst två år i avbidan på att kommunen överväger om planen skall ändras eller upphävas. Beslut att ändra eller upphäva en plan efter genomförandetiden medför ingen ersätt- ningsskyldighet gentemot fastighetsägaren för förlorad byggnadsrätt. Beslutar inte kommunen före utgången av tvåårsfristen att planen skall ändras eller upphävas skall ansökan omedelbart tas upp och avgöras. Bygg10v skall då ges om den sökta åtgärden stämmer överens med planen och uppfyller lagens egenskapskrav i övrigt.

Ett av syftena med att bestämma en genomförandetid är att påskynda genomförandet av en plan. En plan kan emellertid också syfta till att bevara en viss bebyggelse eller att ange begränsningar för dess vidare utveckling. En sådan plan skall alltid hämta sitt stöd ur bestämmelserna i 5 kap. enligt vad som närmare belysts ovan i avsnitt 11.321 punkt B. ldet fallet skall givetvis ingen genomförandetid sättas ut.

En specialfråga skall här belysas. Det gäller en sådan situation där man av administrativa skäl vill vidga ett planområde för att därmed samla en mångfald olika tidigare planbeslut i ett enda plandokument. Den gällande plansituationen måste då kunna överföras helt oförändrad. I sådant fall skall också genomförandetiden kunna överföras oförändrad.

Genomförandetiden kan bestämmas till lägst fem och högst femton år, och den kan varieras för olika områden inom en och samma plan. Tiden skall avvägas med hänsyn till fastighetsägarnas förutsättningar att genomföra planen och övriga omständigheter som är av betydelse för frågan. Exempelvis torde en plan för förnyelse av innerstadsfastigheter böra åsättas en längre genomförandetid med hänsyn till de komplikationer i fråga om fastighets- samverkan, evakuering, finansiering m. m. som vanligtvis uppstår i sådana situationer. Man torde också ofta komma att sätta längre genomförandetid på industriområden och kanske även på fritidshusområden och villaområden for enskilt bebyggande om områdena är avsedda att tas i anspråk i takt med en osäker efterfrågan.

Fastighetsägaren skall givetvis ha en reell möjlighet att utnyttja detaljpla- nen under hela genomförandetiden. Om han under en viss tid hindras av omständigheter över vilka han inte råder, skall byggnadsnämnden vara skyldig att förlänga genomförandetiden i motsvarande utsträckning. Som sådana omständigheter räknas exempelvis inte fastighetsägarens personliga svårigheter att klara finansieringen ens om han kan peka på statliga kreditrestriktioner. Att förekomsten av den typen av problem däremot skall beaktas när genomförandetiden bestäms är en annan sak. Den har berörts ovan. Inte heller skall beaktas om grundundersökning avslöjar okända geotekniska svårigheter. Självfallet skall hänsyn tas till fysiska hinder genom

kommunens egen bristande utbyggnad av exploateringsanläggningar liksom till administrativa och rättsliga hinder rörande exempelvis fastighetsbild- ning.

Inom ramen för vad kommunfullmäktige kan ha beslutat skall byggnads- nämnden också av andra skäl kunna förlänga genomförandetiden för ett visst område. dock med högst fem år i sänder.

Det torde inte bli helt ovanligt att viss byggnadsrätt inom ett planområde inte blir utnyttjad inom genomförandetiden. Om markägarna så begär och ingen anledning föreligger att ompröva planen bör byggnadsnämnden också kunna förnya den genomförandetid som redan har gått ut. Byggnadsnämn- den bör i sådant fall särskilt pröva, om förhållandena sedan planen ursprungligen antogs har ändrats i sådan omfattning att ett allmänt medborgarinflytande motiverar att beslutet behandlas och ställs ut på vanligt sätt. Om så inte är fallet bör förfarandet för enkel detaljplaneändring som beskrivs i det följande kunna tillämpas.

Genomförandetiden skall normalt räknas från den dag planbeslutet vinner laga kraft. I planen anges således normalt inte den tidpunkt då genomförandetiden löper ut. utan endast en viss tidsrymd. Det kan dock också uppstå situationer. där man vill bestämma genomförandetiden så att den börjar löpa först några år in i framtiden. Genom att sätta olika tider på olika plandelar får man en praktisk möjlighet att styra etappvis utbyggnad och då behöver beslutet uttryckas i kalendertid. Kommunen kan därmed planlägga så att mark t. ex. i en mindre tätort blir successivt tillgänglig för bebyggelse i en takt som i stort svarar mot en naturlig ortsbunden efterfrågan. Från ersättningssynpunkt betyder dock detta att om planen ändras före genomförandetidens början måste planens tillåtna markanvändning ändå beaktas.

Genom att anta en ny eller ändrad detaljplan skall kommunen sedan ge- nomförandetiden har gått ut kunna resa hinder mot den tidigare tillåtna förändringen av markanvändningen utan att utge ersättning. ] 9 kap. 31 & föreslås en bestämmelse som ger förutsättningar för hur en plan får ändras efter genomförandetidens utgång. Till skillnad från vad som gäller idag skall enligt PBL ingen avvägning göras mot den enskildes intresse av att planen skall fortsätta att gälla. Förutsättningen för att ändra eller upphäva planen bör alltså vara uppfylld om kommunen kan påvisa att det föreligger ett godtagbart allmänt intresse av att markanvändningen blir en annan än den som planen anger.

Begreppet allmänt intresse måste i det berörda sammanhanget ges en vid definition. Man kan tänka sig att en plan för ett kolonistugeområde sedan gammalt ger en byggnadsrätt på 100 kvm medan stugorna är 25—30 kvm i genomsnitt. Om byggnadsrätten togs i anspråk fullt ut skulle en allmänt uppskattad miljö äventyras. Denna situation kan vara ett exempel på ett allmänt intresse som utlöser en möjlighet att ändra planen.

En plan som innehåller obebyggda tomter i ett område med — enligt aktuella normer och värderingar — otillräcklig tillgång till ytor för olika gemensamma ändamål. kan också få ändras med tillämpning av samma regel.

Vad som därmed reglerats, är att planen får ändras eller upphävas för att tillgodose ett sådant syfte som just beskrivits. Sedan detta konstaterats följer

själva upprättandet av den nya planen de regler som i övrigt anges i 9 kap.

Reg/ering av tillfällig markanvändning

En påtaglig olägenhet med nuvarande byggnadslagstiftning är bristen på rättsregler för tillfällig markanvändning. Den i 56å 2 mom. BS utformade rätten att lämna treåriga lov till tillfällig byggnad täcker inte alls det verkliga behovet.

Mycket vanligt är att ett område utgör ett reservat för någon framtida trafikanläggning. Sådana delar av samhällets struktur måste planläggas så långt i förväg, att det kan ta både 10 och 20 år innan verkställigheten aktualiseras. Under mellantiden måste marken användas på något menings- fullt sätt. Det kan då vara försvarligt att uppföra en mindre byggnad. dock sällan med en så kort varaktighet som tre år. De flesta av dagens s.k. provisoriska byggnadslov förlängs därför mer eller mindre rutinmässigt. Man har också i praxis på olika vägar försökt undgå onödiga prövningar av förlängningsansökningar.

Något adekvat lagrum för att lämna lov till tillfällig ändring av markan- vändning utan samband med byggande finns inte. Prövningen av sådana frågor har därför blivit osäker och mycket varierande vad gäller formerna.

Vid prövning av ärenden med stor omgivningspåverkan är det motiverat med större offentlighet än som gäller vanliga bygglov. eftersom man förutsätts kunna frångå en antagen detaljplan. Denna öppenhet kan åstad- kommas genom att handläggningen sker som ett planärende. Om frågan berör medborgarna utanför sakägarkretsen bör en detaljplan upprättas för det tillfälliga ändamålet och förfarandet följa vanliga regler.

Även om frågan kan vara väsentlig för de närmast berörda. är det dock inte säkert att den har intresse för allmänheten. Om den nya situationen bedöms ha kort varaktighet kan frågan kanske också sakligt vara av mindre betydelse. Det är därför troligt att man i de flesta fall inte behöver använda planförfa- randet. Enligt det förslag som närmare utvecklas i avsnitt 17.4.2.l om förfarandet vid tillståndsprövning skall nämligen berörda markägare, hyres- gäster m. fl. ges tillfälle att lämna sina synpunkter också på bygglovansök- ningar.

Möjligheterna att i en detaljplan tidsbegränsa tillfällig markanvändning har anpassats till vad som gäller för motsvarande bygglov. Första tidsperio- den får sättas till högst tio år och därefter följande eventuella förlängnings- perioder till högst fem år intill en längsta sammanlagd tid av tjugo år. Maximitiden kan i och för sig synas lång. Den bör dock ses i relation till en normal byggnads avskrivningstid. som är tre gånger längre. Tiden är också anpassad till det perspektiv man vanligen har på markreservat för kommuni— kationsändamål och liknande.

11.3.3.7 Särskild reglering av tillståndsprövningen

En väsentlig nyhet i PBL är möjligheten att variera tillståndsplikten. Förslagen i detta avseende presenteras i avsnitt 17.1.l.3. Bestämmelser om tillståndspliktens omfattning kan ges i detaljplan.

11.3.4. Handlingar

En detaljplan skall normalt bestå av plankarta och planbestämmelser och den skall alltid åtföljas av en beskrivning. Av plankartan skall framgå inom vilket område varje bestämmelse skall gälla. På kartan skall markeringar med rättslig innebörd skiljas från illustrationer och övriga beteckningar. Någon plankarta behövs inte. om de förhållanden som är av betydelse för tolkning av planens innebörd tillräckligt tydligt framgår av planbestämmelserna.

I PBL reses krav på att planer skall utformas så att de blir lättfattliga. Detta krav belyses närmare i avsnitt 16.4.5 om medborgarinflytande. Kraven på planhandlingarna i olika avseende behandlas också i specialmotiveringen till 9 kap. 5 och 6 55.

1 1.3.5 Förfarandet

11.3.5.1 Normalförfarandet

Som främsta mål för handläggningsordningen för detaljplaner bör gälla att politiker och berörda medborgare skall garanteras ett reellt inflytande på själva planutformningen. Vidare bör det eftersträvas att planläggningsarbetet blir effektivt. dvs. att tiden för de administrativa processerna-blir så kort som möjligt.

Program

1 ett program kan kommunen uttrycka sitt mål för ett visst planarbete. Programmet för en detaljplan blir därför ett dokument över de ställningsta- ganden och utfästelser som kommunen gör beträffande utformningen eller bevarandet av miljön inom planområdet och beträffande plankvaliteterna i stort. Planen blir det fysiska uttrycket för dessa ställningstaganden. Att arbeta med program ger möjligheter till

bättre förtroendemannastyrning tidigt brukarinflytande — samordning av fackförvaltningarnas arbete.

Programförslaget är ett lämpligt första tillfälle till samråd mellan kommunen och länsmyndigheterna i detaljplaneprocessen. men även andra intressenter. såsom brukare. intresseorganisationer och näringsliv bör delta i samråd och lämna synpunkter. Samråd i detta skede av planeringsprocessen kan få stor betydelse genom att problemen i området blir belysta och att kommunens avsikt med planläggningen står klart tidigt. samtidigt som inga bindningar till färdiga lösningar behöver finnas.

Det är angeläget att arbetet med program anpassas till planens betydelse, så att det alltid blir meningsfullt. ] PBL föreskrivs inte att program obligatoriskt skall upprättas. Det skall inte alls ifrågasättas för planarbeten med så begränsat syfte. att ett separat program inte fyller något ändamål. Om en områdesplan till sitt innehåll har karaktär av program för detaljplanläggning- en behövs ju heller inget särskilt program. För övriga detaljplaner har

kommunen att välja mellan en tidig. offentlig redovisning av ett program eller av det planeringsunderlag på vilket arbetet bygger och en dubblerad utställ- ningstid för det slutliga planförslaget.

Samråd

Den från praktisk synpunkt viktigaste offentliga behandlingen under plane- ringsprocessen är samrådet innan planförslaget färdigställs. Samrådsskyldig- heten skall ändras och utvidgas i förhållande till den som i dag angesi 14 & BS. Nu föreslås att även hyresgäster och bostadsrättshavare skall beredas tillfälle att delta. Till skillnad från vad som gäller i dag skall vidare byggnadsnämnden ansvara för samrådet. Resultatet skall som nu redovisas i en särskild redogörelse.

Utställning

Innan ett förslag till detaljplan antas skall det ställas ut för granskning under minst fyra veckor. Själva utställandet bör ske i samma former som nu gäller. dvs. med kungörelse i ortstidning och skriftliga underrättelser till fastighets- ägare m. fl. sakägare enligt fastighetsförteckningen. Vidare skall myndighe— ter och sammanslutningar. t. ex. vägföreningar. underrättas på oförändrat sätt i den mån de berörs. Vad som är nytt enligt förslaget är att även hyresgäster skall underrättas.

Det är angeläget att motiven för planens utformning och dess konsekven- ser blir tydligt redovisade. l PBL ställs krav på att kommunen skall redovisa erforderligt underlagsmaterial i form av planeringsförutsättningar vid utställ- ningen. för att på så sätt ge kommunmedlemmar och andra en tydlig bild av detaljplanens bakgrund och relation till befintliga förhållanden.

Som exempel på planeringsunderlag som ofta bör redovisas kan anfö- ras:

. samband med marköversikt och eventuellt gällande områdesplan . tillgången på grundservice avseende skolor. förskolor. åldringsvård. detaljhandel och kollektivtrafik och dess relation till överordnade mål i dessa avseenden . Fordonstraftkens utveckling

En sådan redovisning är angelägen för att ge kommunmedlemmarna och andra intressenter möjligheter att bedöma om planen är lämpligt utformad. Detaljerade regler om innehållet i denna kompletterande redovisning kan inte ges i lag. Det bör ankomma på regeringen eller planverket att meddela föreskrifter eller allmänna råd angående den information som skall finnas tillgänlig.

Efter utställningen sammanfattas och behandlas eventuella anmärkningar mot förslaget samt kommunstyrelsens och länsstyrelsens yttranden till byggnadsnämnden i ett särskilt utlåtande. Nämnden tar så ställning till om de erinringar som har lämnats bör leda till att förslaget ändras och ställs ut på nytt.

Innan ett beslut om antagande fattas skall den som har framfört anmärkning under utställningstiden underrättas om innehållet i det slutliga

utlåtandet och beredas tillfälle till tillrättalägganden. såvida hans anmärk- ningar inte har kunnat beaktas.

Eftersom antagandebeslutet enligt PBL:s ordning är slutligt. måste de som under utställningstiden har framfört synpunkter underrättas om beslutet och ges besvärshänvisning om deras synpunkter inte har kunnat beaktas. An— tagandebesluten skall anslås.

Antagande m. m.

Antagandebeslutet och planen skall omgående överlämnas till bl. a. läns- styrelsen. som inom viss tid från anslaget skall avgöra om beslutet skall underställas regeringen för prövning eller inte.

När en detaljplan vinner laga kraft åligger det byggnadsnämnden att kungöra detta. 1 kungörelsen skall erinras om att de sakägare. som har anspråk på ersättning med anledning av planens bestämmelser. skall väcka talan om ersättning vid domstol senast inom två år från det beslutet vann laga kraft.

Om besvär inte anförs och underställning inte beslutas. vinner planbeslutet laga kraft när besvärstiden och tiden för underställning och för regeringens möjlighet att ingripa med särskilt förordnande har löpt ut.

En närmare diskussion om förfarandet för normalfallen förs i speci— almotiveringen till 9 kap. 20—29 åå.

11.3.5.2 Särskilt förfarande vid enkel detaljplaneändring

Av olika skäl kan det finnas anledning att i PBL öppna en möjlighet till ett förenklat förfarande för ändring av en detaljplan. Förfarandet tar sikte på sådana situationer där det är uppenbart att något medborgarintresse inte finns och där i princip inte heller utomkommunala myndigheter kan ha något intresse i saken. Förfarandet kan sägas ersätta byggnadsnämndens dispens- befogenhet enligt BL med någon utvidgning.

Planens syfte får inte ändras. Ändringen eller upphävandet måste även i övrigt ha begränsad omfattning och betydelse. Man får inte heller genom att upphäva en del av en plan åstadkomma en radikalt annorlunda situation än planen åsyftar.

Under de nu angivna förutsättningarna kan man hävda att den offentliga delen av planprocessen redan har avklarats. Vad som sker genom ändringen är endast att man fullföljer de intentioner som tidigare har lagts fast. Det innebär att även planbehandlingarna kan falla tillbaka på tidigare dokument. Det kan ske antingen genom att ändringsförslagets karta och/eller bestäm- melser på traditionellt sätt helt ersätter gällande planhandlingar i berört avsnitt eller så att de blir gällande tillsammans med dem. Den gamla planen blir i båda fallen formellt sett ändrad. Även beskrivningen kan förenklas genom att man hänvisar till tidigare beskrivning.

Offentlig utställning skall kunna undvaras om sakägarna har getts tillfälle att yttra sig under minst fyra veckor. Man bör också kunna förkorta denna tid. om sakägarna skriftligt medger det. Kommunstyrelsen skall alltid höras.

Själva antagandebeslutet bör i princip fattas av kommunfullmäktige. Det är dock sannolikt att fullmäktige delegerar denna befogenhet till byggnads-

nämnden i fråga om de flesta typer av enkla detaljplaneändringar.

Enkel detaljplaneändring bedöms kunna användas bl. a. i följande fall

]. Ändring eller precisering av en byggnadsrätts läge.

2. Reglering av ett tidsbegränsat (tillfälligt) markutnyttjande. Ex. rivnings— tomt som görs till parkeringsplats.

3. Reglering av rätten att anordna en väg eller en ledning över kvarters- mark.

4. Införande av utfartsförbud och omläggning av en eller flera fastigheters tillfartsförhållanden.

5. inskränkning eller utvidgning av tillståndsplikt.

6. Förlängning eller förnyelse av genomförandetid.

Avslutningsvis bör i detta sammanhang noteras att en detaljplan också föreslås kunna ändras genom fastighetsbildning. Allt oftare görs i dagens system enligt 3 kap. 2 & tredje stycket FBL fastighetsregleringar med byggnadsnämndens medgivande i strid mot en föråldrad detaljplan. Därigenom uppstår allt fler och allt större inkongruenser mellan detaljpla- nerna och fastighetsindelningen. vilket man av arbetstekniska skäl inte kan rätta till inom rimlig tid. Denna inte önskvärda utveckling undviks genom att en sådan fastighetsbildning registreras som ett planbeslut och ges verkan som en ändring av planen. En detaljplan kan förändras på detta sätt bara vad avser en gräns mellan områden för olika användningsändamål.

Billings/ars

12. Markförordnande

12.1. Gällande ordning

Utanför områden med detaljplan kan enligt BL särskilda föreskrifter för markanvänd- ning och byggande utfärdas på i princip tre sätt. Dels kan särskilda Utomplansbestäm— melser utfärdas. dels kan generalplan med bestämmelser fastställas och dels kan speciella förordnanden ske som sätter vissa bestämmelser eller föreskrifter i kraft. Härutöver kan en lång rad förordnanden ske enligt annan lagstiftning, varigenom lokala föreskrifter utfärdas. Här kan pekas på förordnanden enligt NVL. ML. fornminneslagen. VägL. tratiklagstiftningen. AOS. HS. VL etc.

12. 1. 1 U tomplansbestämmelser

Möjligheten att utfärda Utomplansbestämmelser infördes i byggnadslagstiftningen genom 1931 års stadsplanelag och ersatte då vissa föreskrifter som tidigare kunnat meddelas enligt 1 kap. 42 och 46 åå FBLS (l9l7z269). l förarbetena betonades att utomplansbestämmelserna inte hade till syfte att reglera markens indelning i områden för olika ändamål utan att de mer generellt skulle avse utnyttjandegrad. tomtplatsers beskaffenhet och byggnaders placering och storlek. Vissa skillnader fanns i stadspla- nelagen beträffande möjligheterna att införa utomplansbestämmelseri stad respektive på landet. men dessa skillnader försvann i och med 1947 års lagstiftning.

För att utomplansbestämmelserna skulle bli gällande. skulle förslag till sådana först ställas ut och sedan fastställas av länsstyrelsen. individuella underrättelser om utställningen behövdes inte. Avsikten med utomplansbestämmelserna var dels att bringa byggnadsverksamheten under myndigheternas kontroll — utanfor bestämmel- seområdena behövdes byggnadslov endast i vissa undantagsfall — dels att för olika områden kunna utfärda lokalt anpassade föreskrifter. Möjligheterna till lokala variationer utnyttjades dock föga. I regel överensstämde de utfärdade bestämmelserna med de normalförslag som byggnadsstyrelsen utarbetade. I samband med 1959 års ändringar i lagstiftningen ansågs det därför ändamålsenligt att inarbeta bestämmelser- na i BS som allmänt hållna regler. vilka generellt skulle gälla inom de särskilt avgränsade utomplansbestämmelseområdena. 1 den mån lokala särregler behövdes. kunde sådana fastställas av Kungl. Maj:t. Genom att lägga beslutsbefogenheten centralt ville man få en kontroll över att lokala variationer inte skapades i onödan. Gällde det däremot bara att låta de generella bestämmelserna i stadgan bli tillämpliga. låg fastställelsen som tidigare kvar hos länsstyrelsen. Efter år 1960 kom lokala särbestämmelser endast att fastställas för skärgårdsområdet i Stockholms län.

Både i propositionen till 1947 års BL och i propositionen till 1959 års lagändringar betonade depanementschefen angelägenheten av att tillämpningsområdena begrän- sades (prop. 1947zl31 sid. 148. prop. 1959:]68, sid. 94). Utvecklingen gick dock inte i denna riktning. [ början av 1970-talet hade Utomplansbestämmelser utfärdats för mer än 90 % av landets yta. Genom ändringari byggnadslagstiftningen år 1972 i samband

med den fysiska riksplaneringen gjordes vissa ändringar varigenom Utomplansbestäm- melserna gjordes generellt gällande för hela landet. Procedurreglerna i BS för införande av Utomplansbestämmelser upphävdes. Möjligheterna att använda Utomplansbestäm- melser för att ge lokalt anpassade föreskrifter om byggande rn. m. har på så sätt numera i stort sett försvunnit.

12.1.2. Fastställd generalplan

Generalplaneinstitutet infördes genom 1947 års byggnadslagstiftning. Som nämnts i avsnitt 10 (Områdesplan) görs i lagstiftningen en bestämd skillnad mellan fastställd generalplan och endast antagen generalplan.

Endast ett fåtal generalplaner har fastställts sedan institutet infördes år 1948. 1 huvuddelen av fallen har det gällt att säkerställa och få lösenrätt till markreservat för kommunikationsleder på ett snabbt sätt.

Generalplan skall i första hand ge möjlighet att lägga ut skilda markområden förolika ändamål och att i anslutning härtill ge bestämmelser om markanvändning och byggande. Planinstitutet kan således användas för att lägga ut mark för tätbebyggelse och för att isamband därmed utfärda närmare bestämmelser om hur byggandet får ske. Likaså kan områden läggas ut som skydds— eller friområden och bestämmelser härvid ges. som reglerar vad som får ske inom dessa områden. Utomplansbestämmelserna gäller inom generalplanelagt område men blir här av subsidiär natur och får inte tillämpas i strid mot planen (78?!i BL).

Att använda fastställd generalplan enbart för att utfärda lokala särbestämmelser utan anknytning till en viss markanvändning får anses strida mot planinstitutets syfte. Däremot finns det inget som hindrar att generalplan fastställs för områden med en viss markanvändning och att bestämmelser då också fastställs. som reglerar exempelvis exploateringsgraden.

12.1.3. Förordnanden enligt BL m. m.

Enligt byggnadslagstiftningen kan lokala särregler om tillståndsgivning och byggande bli införda också på annat sätt än så som nämnts i det föregående. Sålunda medför stadsplaneläggning automatiskt viss utökning av tillståndsplikten (54% 1 mom. BS).

Redan själva förekomsten av en befästning eller en viss typ av flygplats medför vissa begränsningar av möjligheterna till nybyggnad. upplag. ljusanordningar. schakt— ning. fyllning eller liknande. I närheten av en atomenergianläggning får nybyggnad inte äga rum (81 & BL). Restriktionerna kan gälla redan innan befästningen eller anläggningen har etablerats. om bara beslut har fattats om anläggande eller utvidgning (8255 BL). Utökad byggnadslovsplikt kan genom särskilt beslut föreskrivas inom området (54% 1 mom. BS).

Inom ett område med kulturhistorisk eller av annan anledning värdefull bebyg- gelse. fornlämning eller minnesmärke utanför detaljplan kan länsstyrelsen förordna om förbud mot nybyggnad utan länsstyrelsens tillstånd (8655 BL). I samband med tillståndsgivningen kan då länsstyrelsen förknippa ett eventuellt tillstånd med särskilda villkor eller anvisningar. lnom annat område utanför detaljplan kan regeringen meddela byggnadsförbud eller utfärda särskilda föreskrifter om byggandet (87 35 BL). En särskild typ av lokala regler som finns i dag är de förbud mot schaktning. fyllning. trädfällning m.m. som gäller enligt 17 och 40 åå BL och som kan särskilt utfärdas enligt 110? BL. Slutligen kan nämnas att i avvaktan på planläggning nybyggnadsförbud kan utfärdas för lokalt avgränsade områden (14. Ma. 15. 34. 36. 109 åå BL) samt att rivningsförbud kan utfärdas för vissa områden (35aé BL).

Tillämpningen av möjligheterna att utfärda särskilda förordnanden har varit väsentligt olika i skilda delar av landet. Det kan nämnas att förordnanden enligt 86 ;; BL

har skett för fler än 150 områden i ett län. medan paragrafen i flera län endast har tillämpats i enstaka fall. Nybyggnadsförbud i avvaktan på planläggning har varit vanliga i alla delar av landet. Något särskilt förordnande för ett visst område enligt 87 & BL har aldrig utfärdats.

12.2. BLU:s förslag och remissutfallet

BLU anvisade inte någon fristående möjlighet att utfärda lokala föreskrifter utan anger närmast kommunplanen och kommundelsplanen som institut för detta. I de exempel på kommunplan och kommundelsplan som redovisas i betänkandet (SOU l974:21 sid. 608—709) finns sålunda bestämmelser om prövningspliktens omfattning och om skogsavverkning. vilka avses bli strikt bindande. 1 en översiktlig plan skall enligt BLU också kunna anges sådana områden. beträffande vilka man uttryckligen skulle kunna föreskriva att förändringar som inkräktar på vissa angivna intressen inte skall få ske. Så skall t. ex. bevarandeområden kunna avsättas och närmare bestämmelser utfärdas för dessa. BLU förutsatte att kommunplanen och kommundelsplanen skulle kunna ges ett sådant innehåll att fortsatt användning av mark eller byggnader på det sätt som tidigare skett skulle kunna försvåras eller hindras med stöd av planen och att en inlösensitua- tion då kunde uppstå (ex. sid. 325). Trots detta ansågs något krav på skriftlig underrättelse till fastighetsägare m. 11. inte nödvändigt (sid. 327). En kungörelse skulle vara tillräcklig.

Ett stort antal av remissinstanserna framhåller att kommunplanen bör vara översiktlig och inte så detaljerad som BLU föreslagit. En länsstyrelse erinrar om bestämmelserna i 81—82 && BL och framhåller att motsvarande bestämmelser måste ingå i en ny lagstiftning. Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i fråga om kommunplanens effekter gentemot markägare. anser att planen inte bör grunda någon rätt till ersättning eller inlösen. I stället böri kommunplanen markerade inskränkningar ses som anvisningar. vilka inte blir rättsligt gällande gentemot enskilda med mindre de följs upp med en rättsligt bindande kommundelsplan eller något förordnande enligt annan lagstiftning. t. ex. NVL. ] annat fall kan man enligt remissinstanserna befara att kommunerna av rädsla för ersättningskrav kommer att känna en stor tveksamhet inför en heltäckande översiktlig planläggning.

Kommundelsplanen skulle enligt BLU kunna ha ett liknande innehåll som kommunplanen. men mera detaljerat. Rättsverkningarna mot markägarna skulle. utöver vad som angavs för kommunplanen. även innefatta automatisk lösenrätt till sådan mark som enligt planen behövs för ändamål. som det ligger inom statens eller kommunens befogenhet att tillgodose. Likaså skulle skyldighet att utan ersättning av— stå mark för gator. parker m. m. och att ställa i ordning sådan mark kunna föreskrivas i en kommundelsplan. som läggs över mark i en ägares hand. Med hänsyn till dessa effekter av kommundelsplan föreslog BLU att kallelseförfarandet vid utställning av kommundelsplaner skulle utsträckas. så att även underrättelse med vanligt brev skulle sändas till fastighetsägare. hyresgäster och andra nyttjanderättshavare inom planom— rådet. Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget till kommundelsplaneinstitut är positiv till att den skall kunna grunda rätt till inlösen. Ett antal remissinstanser påpekar dock att skyldighet att avstå mark utan ersättning inte rimligen kan knytas till kommundelsplaner. eftersom dessa inte ger någon garanterad exploateringsrätt. Slutligen anser många remissinstanser att de av BLU redovisade exemplen anger en alltför långtgående detaljering av en kommundelsplans lämpliga innehåll.

12.3. Överväganden och förslag

Som tidigare har redovisats i avsnitt 9 och 10 finns skäl att inte ge de översiktliga planinstituten direkt rättsverkan mot enskilda markägare. Om en sådan rättsverkan behövs får därför andra medel användas.

En möjlighet skulle kunna vara att använda enbart detaljplan för att fullfölja och komplettera översiktsplaner med föreskrifter som är bindande för enskilda markägare. Detaljplaner skulle då kunna ges en mycket varierad utformning och även kunna användas för att införa vissa lokala föreskrifter för mycket stora områden. En sådan detaljplan skulle i sin enklaste form kunna bestå av enbart en plangräns och vissa generella bestämmelser för planområdet. Det kan dock kännas egendomligt att för kanske hela kommundelar använda institutet detaljplan för att utfärda lokala särbestäm- melser, t. ex. om utökad tillståndsplikt eller om viss miljöhänsyn. En sådan spännvidd i detaljplaneinstitutet kan medföra svårigheter för många att rätt förstå systemet. Avsikten ärju också att nu gällande stads- och byggnads- planer skall gälla som detaljplaner enligt PBL. Det är därför angeläget att ett nytt detaljplaneinstitut inte blir alltför olikt det nuvarande.

För att bl. a. ge möjlighet att komplettera översiktsplaner med rättsligt bindande föreskrifter utan att tillgripa detaljplan föreslås därför att man skall kunna utfärda föreskrifter genom särskilda förordnanden som fristående beslut. Sådana förordnanden skall avse geografiskt avgränsade områden. Någon storleksgräns anges inte — de bör kunna användas både för hela kommundelar och enstaka fastigheter. Sådant förordnande föreslås få namnet markförordnande.

12.3.1. Innehåll

Markförordnanden skall alltså ses som ett medel att utanför detaljplanelagt område fullfölja intentionerna i marköversikten eller en områdesplan genom att utfärda rättsligt bindande föreskrifter. Föreskrifterna bör kunna avse både markanvändning och byggande och utformas på likartat sätt som bestämmelser i en detaljplan.

En typ av bestämmelser som bör kunna utfärdas genom markförordnan- den är sådana som avser vissa särskilda hänsyn som skall tas vid framtida beslut om markanvändningen. Detta slag av markförordnanden bör kunna utformas på flera olika sätt. Kommunen kan t. ex. ange vissa intresseområ- den för olika verksamheter — t. ex. att jordbruksmark skall bevaras inom ett avgränsat område — utan att några preciserade föreskrifter meddelas om hur en eventuell ny bebyggelse skall regleras. Det bör emellertid vara möjligt att också gå betydligt längre i detalj i fråga om restriktioner mot bebyggelse och andra åtgärder. Det kan här gälla att tillgodose skydds- och säkerhetsintres- sen avseende t. ex. försvaret eller lufttraftken.

Bestämmelserna kan också innebära en precisering av egenskapskraven i PBL för nya byggnader och anläggningar inom vissa områden. Det kan här gälla generella bestämmelser för nytillkom mande bebyggelse om byggnaders storlek, antal hus per tomt, exploateringsgrad, byggnadssätt, byggnaders yttre utformning m.m.

Bestämmelserna i markförordnanden bör också kunna syfta till att bevara sådana befintliga byggnader som är av större värde från historisk. kultur- historisk. miljömässig eller konstnärlig synpunkt. eller som ingår i bebyggel- seområden med sådana värden. Genom sådana bestämmelser blir stadgan— dena i 5 kap. l4ä PBL tillämpliga.

Bestämmelser bör också kunna ges om strandskyddsområdenas omfatt- ning. Strandskyddet skall även i fortsättningen räda vid havet, insjöar och vattendrag intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd, såvida inte annorlunda beslutas. Den befogenhet regeringen eller länsstyrel- sen har i dag att besluta att strandskyddet skall upphöra eller utvidgas. skall enligt PBL generellt tillkomma kommunen. (Se avsnitt 5 och 17.) Sådana beslut har direkta rättseffekter för den enskilde markägaren och bör alltså ske i form av markförordnanden när de avser mark utanför detaljplan.

Markförordnande blir också det instrument som kommunen kan använda utanför detaljplanelagt område, för att utfärda föreskrifter om en på visst sätt utökad eller minskad tillståndsplikt (bygglov, rivningslov och marklov). Dessutom bör i ett markförordnande kunna ges materiella bestämmelser till grund för prövningen av marklovpliktiga åtgärder.

Det bör också användas när föreskrifter om exploateringssamverkan behöver utfärdas för att skapa underlag för förrättning härom enligt AL (se avsnitt 13 och 25). Beslut om en sådan samverkan kan många gånger behöva fattas inom redan detaljplanelagda områden. inte minst inför en planrevision. Som föreslås i avsnitt 13.353 skall ett beslut om exploateringssamverkan fattas i form av ett markförordnande. För just sådana beslut bör markför- ordnande kunna användas även inom detaljplan, dock inte under genom- förandetiden (se avsnitt 13.353).

En särskild användning av markförordnandet bör vara att utfärda sådana föreskrifter. som syftar till att göra mark tillgänglig för friluftsliv. [ samband med de ändringari BL som skedde 1972 lades ordet "friluftsliv” till i 9 å andra stycket BL för att markera generalplanens betydelse som instrument för att tillgodose rekreationsintressen. Härvid ströks under betydelsen av att kommunerna i generalplaneinstitutet skulle ha en motsvarighet till statens möjligheter att lägga ut naturreservat enligt NVL. På så sätt kunde planeringen för friluftslivet få en fast kommunal förankring och en nödvän- dig samordning med övrig kommunal planering underlättas (prop. 1972: 111 bil. 2 sid. 312). De anförda motiven är fortfarande giltiga och motiverar att det i BPL förs in en motsvarighet till nuvarande möjlighet att använda generalplan för att tillgodose friluftsintresset. Sådana bestämmelser för att tillgodose friluftslivets intressen bör utfärdas genom markförordnanden, i den mån inte detaljplaner blir aktuella. En förutsättning är givetvis att de materiella kraven i 5 kap. 15 &" är uppfyllda.

Fastställd generalplan medför i princip skydd av restriktiv karak- tär. NVL:s instrument, främst bestämmelserna om naturreservat, ger läng- re gående möjligheter att genom föreskrifter säkra skötseln av skyddsvärda områden. En sådan principiell skillnad kommer även att finnas mellan instituten i PBL och NVL. Sådana inskränkningar i markägarens rätt att förfoga över sin fastighet, som kan föreskrivas med stöd av 8 QNVL, bör även kunna föreskrivas genom bestämmelser i markförordnanden. Däremot hör sådana föreskrifter om vägar och parkeringsplatser, raststugor, skötsel,

ordningsföreskrifter m. m.. som nu finns i 9—10éä NVL. systematiskt sett knappast hemma i PBL. Här bör i stället den ordningen väljas att en motsvarighet till kommunens möjligheter att med stöd av l8aä BL lösa viss nyttjanderätt införs i PBL. Genom ett markförordnande bör därför kunna bestämmas att kommunen får lösa nyttjanderätt till sådan mark som behövs för att ett väsentligt friluftsintresse skall kunna tillgodoses. Det kan gälla mark som behövs för att ordna tillfartsvägar. parkeringsplatser. tältplatser. sanitära inrättningar och liknande.

Fördelarna med att endast viss nyttjanderätt upplåts är flera. Markägarens rådighet i vissa avseenden kan lämnas obeskuren. vilket kan vara av betydelse framför allt vid friluftsområden som endast avses att nyttjas mera intensivt under en viss säsong. En splittrad fastighetsbildning kan undvikas och omdisponeringar underlättas. Det allmännas kostnader kan bli lägre än vid totalinlösen och förfarandet kan bli mindre tidskrävande än vid expropriation. Det bör strykas under att de möjligheter som ett markförord- nande ger för kommunen att på så sätt lösa viss nyttjanderätt inte bör avse andra områden än som kan exproprieras enligt 2 kap. 9 & ExL. Detta innebär att samhällets möjligheter till tvångsförvärv inte vidgas de sker bara i andra former.

Beträffande ordningsföreskrifter inom friluftsområden bör sådana inte kunna utfärdas med stöd av PBL. ] stället bör införas möjlighet att tillämpa 16 & NVL inom områden. för vilka särskilda markförordnanden har utfärdats för att tillgodose friluftsintressena.

Till sist bör framhållas att i markförordnanden måste alla materiella bestämmelser grundas på de allmänna kravbestämmelserna i 2—6 kap. PBL.

Bestämmelser i ett markförordnande skall alltså kunna omfatta många av de föreskrifter som också kan utfärdas inom ramen för detaljplaneinstitutet. En väsentlig skillnad föreligger dock i det hänseendet att ett förordnande inte har till syfte att garantera eller lokalisera någon byggnadsrätt. Sådana effekter har endast en detaljplan under genomförandetiden samt bygglov och förhandslov.

12.3.2. Rättsverkan

En översiktlig plan innebär enligt det föreslagna systemet i första hand en redovisning från kommunens sida av vad kommunen anser vara en lämplig markanvändning, med beaktande av olika allmänna och enskilda intressen i stort. De översiktliga planerna har programkaraktär. De skall visserligen vara vägledande för efterföljande beslut men inrymmer ofta ett icke obetydligt utrymme för olika tolkningar. De skall inte ha några direkta rättsverkningar för den enskilde, och vid tillståndsprövning skall den enskilde kunna hävda att en plans syfte inte motverkas av en viss tilltänkt åtgärd.

Genom ett markförordnande eller en detaljplan skall kommunen kunna inskränka tolkningsutrymmet vid tillståndsgivning hur långt beror på hur precist och omfattande föreskrifterna eller detaljplanebestämmelserna utfor- mas. Diskussionen om en lämplig markanvändning och kravbestämmelser- nas tillämpning kan härvid sägas bli uppdelad i två steg. Det som har preciserats och som man har tagit ställning till i det första steget bör inte

kunna ifrågasättas i det andra steget. Preciseringen i markförordnanden kan gå olika långt och lämna varierande utrymme för tolkning vid tillståndsgiv- ning. 1 den mån något tolkningsutrymme inte ges i förordnandebestämmel- serna blir de styrande på samma sätt som detaljplanebestämmelser.

En särskild fråga är om ett markförordnande skall kunna medföra inlö- senrätt till viss mark på samma sätt som en fastställd generalplan. Det kan då konstateras att möjligheten till inlösen med stöd av fastställd generalplan hittills har utnyttjats endast i några enstaka fall och då för arealmässigt begränsade områden. Något större behov av en sådan möjlighet synes sålunda inte föreligga. En genomgång av de fall där en fastställd generalplan har använts i syfte att lösa mark på ett enklare sätt än med stöd av ExL visar inte heller på något fall, där inte detaljplan lika väl skulle kunnat användas. Med hänsyn härtill föreslås ingen sådan inlösenrätt till mark knuten till markförordnande. Att däremot en markägare skall kunna bli skyldig att upplåta nyttjanderätt till viss mark genom ett markförordnande har berörts ovan.

12.3.3. Handlingar

Ett markförordnande innebär att särskilda föreskrifter meddelas. Det är viktigt att gränsen för det område där förordnandet gäller blir tydligt uttryckt på karta eller på något annat sätt. Det synes inte nödvändigt att i lagtexten precisera hur utformningen skall ske i tekniskt hänseende.

Med tiden kan ett stort antal förordnanden komma att utfärdas för olika delområden i en kommun. Det bör åligga byggnadsnämnden att på begäran lämna uppgift om vilka förordnanden som har utfärdats för en viss fastighet eller ett visst område. Bestämmelser i hithörande frågor har införts i 14 kap. PBL.

12.3.4. Förfarandet

Ett markförordnande har likartad rättsverkan som en detaljplan för enskilda sakägare. Kontakterna med markägarna blir därför många gånger identiska. Materiella bestämmelser i markförordnanden innebär emellertid enbart restriktioner och innebär inte någon rätt till förändringar. Allmänhetens intresse kan därför antas vara mindre vid denna typ av planbeslut. och reglerna som syftar till att bredda debatten och garantera goda möjligheter för envar att lägga synpunkter på planbeslut bör i vissa fall kunna begränsas. Om en marköversikt ändras eller en områdesplan upprättas för att ett område skall användas på ett visst sätt eller att särskilda hänsyn skall tas vid miljöförändringar inom området, bör den allmänna debatten och medbor- garinflytandet i första hand göra sig gällande vid den översiktliga planens behandling i kommunen. Likaså bör samråden med utomkommunala organ i första hand knytas till utformningen av den översiktliga planen. När ett markförordnande enbart innebär att en översiktsplans intentioner fullföljs, bör man därför kunna utgå från att den allmänna debatten i princip är avslutad genom att översiktsplanen har antagits och blivit gällande. Ett nytt samråds- och utställningsförfarande bör i sådana fall kunna undvaras. Detsamma gäller i de fall ett markförordnande enbart avser en utökad eller

begränsad tillståndsplikt.

1 sistnämnda fallet — när alltså tillståndsplikten begränsas bör även formerna för kontakter med sakägarna kunna förenklas. Det är angeläget att inte ha en så omfattande informationsplikt att det minskar intresset från kommunernas sida att begränsa tillståndsplikten där detta i övrigt kan ske. Om en information om begränsningar i tillståndsplikten inte når fram till enskilda, leder det inte heller till lika allvarliga följder som vid ett beslut om utökad tillståndsplikt.

Markförordnande kan också utfärdas som en fristående åtgärd utan ett uttalat stöd i en översiktsplan. I sådana fall bör utställning och samråd med länsstyrelsen vara obligatoriskt. 1 den mån förordnandet berör ett markre- servat eller något annat förhållande som regleras ien antagen regionplan, bör samråd ske även med regionplaneorganet.

Ett markförordnande antas av kommunfullmäktige eller. efter delegation, av byggnadsnämnden och blir gällande när antagandebeslutet har vunnit laga kraft. Beslutet bör delges varje sakägare vars rätt berörs. Ett förordnande bör inte ha någon begränsad giltighetstid utan gälla tills det ändras eller upphävs.

Reningsan/ ggn/ng. Eskilstuna

13. Vissa frågor om plangenom— förande

De åtgärder som i tiden faller efter fastställelse av en detaljplan har man tidigare sammanfattande benämnt åtgärder för plangenomförande. Med utgångspunkt i de instrument som i dag stårtill buds föratt genomföra fysiska planer skall i detta avsnitt diskuteras hur dessa instrument kan inpassas i det nya systemet. om något av dem kanske bör avskaffas och ersättas av något annat samt om det finns behov av några helt nya genomförandeinstrument. Begreppet plangenomförande ges hären vid definition och omfattar den serie åtgärder och beslut som måste sättas in för att en plan skall bli förverkligad eller för att en befintlig miljö skall bli säkerställd.

13.1. Bakgrund

Stor vikt måste läggas vid samspelet mellan planläggningen. projekteringen och genomförandet. Det är nödvändigt att man redan vid planläggningen skaffar sig kännedom om vilka genomförandemedel som finns i det enskilda fallet och att dessa redovisas. Det råder ett mycket nära samband mellan planläggningen. ekonomin och olika rättsliga genomförandemedel. Från såväl allmän som enskild synpunkt är det angeläget att planen och grunddragen av genomförandet kan bedömas som en helhet när planen ställs ut och antas.

Plangenomförandet innebär olika åtgärder i olika situationer. Vid översiktlig planering handlar det främst om underlag för fortsatt planläggning. etappindelning. kostnader i vissa fall. huvudmannaskap och rättsliga genomförandeåtgärder enligt t.ex. FBL. AL. NVL. BML eller VägL. Vid detaljplanering för nyexploatering eller förnyelse tänker man främst på genomförandet av nya projekt. Vid detaljplanering för bevarande handlar det mest om restriktioner och att säkerställa vården av hus och natur.

1 det följande beskrivs vissa faktorer av betydelse för plangenomförandet. Fram— ställningen är inte uttömmande. Den skall främst ses som en bakgrund till övervä— gandena.

F astighelsrättsliga genomförandemedel

De rättsliga instrumenten för genomförande av planer återfinns i ett flertal lagar. Det finns några publikationer. som redogör för genomförandelagstiftningen. Någon närmare beskrivning av lagstiftningen lämnas därför inte här. Följande skrifter kan här särskilt nämnas.

1 meddelande 1976:5 ”Plangenomförande. del 1" redogör lantmäteriverket för den lagstiftning som innehåller medel för plangenomförande. I del 2 exemplifieras hur dessa medel kan utnyttjas inom förnyelseområden.

Lantmäteriverkets. naturvårdsverkets. planverkets och riksantikvarieämbetets gemensamma rapport "Reglering av markanvändning" (SPV meddelande nr 31 1975) redovisar exempel av särskilt intresse för den fysiska riksplaneringens genomföran- de.

H uvudmannaskap

För att en plan skall bli genomförd krävs insatser både från samhället och från de enskilda fastighetsägarna. Valet av planinstitut påverkar huvudmannaskapet.

]. Inom områden med .SIatIS/Jla/l har kommunen ett direkt genomförandeansvar. Kommunen är enligt BL skyldig att tillhandahålla gator och andra allmänna platser. Som kompensation har kommunen rätt att ta ut ersättning för gatumark och gatubyggnadskostnader. Detta gäller inom all stadsplanelagd mark.

Mot bakgrund av reglerna i 70 och 73 åå BL och kommunens dominerande ställning enligt byggnadslagstiftningen har utbildats en praxis för tillämpning av exploaterings- avtal. se under rubriken exploateringsavtal m. m. nedan.

2. Inom områden mail byggnadsplan är det i princip markägarna som är ansvariga för utbyggnad samt drift och underhåll av vägar och andra allmänna platser. Detta skeri allmänhet genom att fastighetsägarna sluter sig samman i en vägförening.

3. Genomförande! al” valren- och at'loppsanläggningar regleras i huvudsak genom det ansvar som huvudmannen vanligtvis kommunen — har enligt VAL. Va-taxan ger kommunen underlag för att ta ut bidrag till anläggningskostnaden fram till en s. k. förbindelsepunkt. Förbindelsepunkten är avgörande för uppdelningen av huvud- mannaskapet mellan huvudmannen och de enskilda. Kommunalt huvudmannaskap blir således aktuellt på fiera områden. t. ex. när det gäller bostadsbyggande. anläggande och drift av gator och tekniska försörjningssystem samt renhållning. Till stor del är det fråga om åtgärder som åligger kommunen enligt lag. Om kommunen skall vara huvudman Gnns det normalt rättsliga genomförandeme- del härför. Kommunen har t. ex. expropriationsrätt för tätbebyggelse eller för viktiga kommunala ändamål. Huvudmannaskapet ger kontroll över genomförandet. Slot/ig! lmvmlmannoskap kommer i fråga för vissa särskilda anläggningar. t. ex. järnvägar. allmänna vägar. post. tele— och försvarsanläggningar. För sådana ändamål finns i allmänhet expropriation eller något liknande rättsinstitut att tillgå. Vid ans/rillhtmulmannaskap. som normalt gäller kvartersmarken inom stadsplan och all mark inom byggnadsplan. görs skillnad mellan större markägare (exploatör) och ägare av enstaka fastigheter. Ett s. k. exploateringsavtal används ofta för att reglera förhållandet mellan kommunen och exploatören. Kommunen har enligt lag möjlig- heter att ta ut kostnaderna för vissa offentliga investeringar. t. ex. va och gatubyggan- de.

Organisation

Kommunerna har ansvaret för den fysiska planeringen och i stor utsträckning även för genomförandet av planerna. lnom kommunen har kommunstyrelsen under kommun- fullmäktige huvudansvaret för samhällsutformningen. Styrelsen svarar för samord- ning av all kommunal verksamhet. Kommunstyrelsens ledande ställning markeras i 3 kap. 1 & KL.

1 avsnitt 3.2.5 redogörs närmare för kommunstyrelsens och byggnadsnämndens uppgifter. 1 åtskilliga kommuner. särskilt de större. har inrättats en teknisk nämnd. en fastighetsnämnd eller motsvarande, En sådan nämnd är fakultativ och har då det praktiska ansvaret fören rad uppgifter. som annars åligger kommunstyrelsen. Den kan exempelvis svara för den kommunala exploateringsverksamheten. förvärva. sälja och

upplåta mark. träffa exploateringsavtal. förvalta kommunens byggnader och vara kommunens organ för bostadsfrågor samt organ för förmedling av statliga bostadslån m. m.

För att planera. förbereda och genomföra utbyggnaden av stadsdelar eller andra områden.därsamordningsbehovet är stort. brukar ibland särskilda projektorgan bildas. En sådan projektorganisation inrättas för att lösa en specifik och beskriven uppgift. l organisationen ingår normalt förtroendemän och tjänstemän från berörda förvaltning— ar. Det förekommer också att konsulter och byggherrar ingår. Om kommunen inte är ensam markägare brukar representanter för markägarna och brukarna knytas till organisationen.

Tidplanering

Ett omfattande arbete fordras för att få genom förandeprocessen att löpa smidigt genom att genomförandets olika delar planeras väl och att samråd sker med berörda parter. Det är dock ofta bara i teorin som genomförandet av en plan följer ett på förhand upprättat schema. Genomförandet har många inslag av förhandlingar och successiva beslut. Ett program för genomförandet måste ibland ändras allteftersom genomförandet fortskri— der. Beredskap mot oförutsedda händelser byggs in i tidplanerna. Detta är förhållandet i synnerhet vid planläggning inom förnyelseområden. där förhållandena är mera komplicerade än vid exploatering för helt ny bebyggelse.

M arkpo/itik

Riksdagen fastställde år 1967 riktlinjer för samhällets markpolitik (prop. l967:90 resp. 100. L3U 1967z54 resp. SU 1967:100). I sammanhanget uttalades bl. a. att en aktiv kommunal markpolitik är nödvändig för att samhället skall få tillfredsställande kontroll över den komplicerade process som samhällsbyggandet utgör. Kommunerna har med hjälp av statligt kreditstöd i form av markförvärvslån och tomträttslån sedan dess förvärvat stora markområden för bebyggelse. De uttalande som gjordes i anslutning till de nämnda propositionerna har senare preciserats i olika samman— hang.

ÖVerlåtelse av fast egendom sker genom köp. byte eller gåva. Frivilliga köp har varit och är fortfarande det normala sättet för kommunerna att skaffa mark. Lyckas inte detta finns möjlighet till vissa tvångsförvärv såsom expropriation. förköp och inlösen med stöd av BL. Även FBL ger i vissa fall möjlighet till tvångsförvärv.

Planekonomiska utredningar

Trots att det i BS(16 å)sägs att ett planförslag skall åtföljas av ekonomiska utredningar. har ekonomin ofta inte beaktats tillräckligt vid planläggningen. Det torde dock numera vara en allmänt accepterad uppfattning att ekonomiska utredningar krävs och att dei vissa fall behöver göras i flera omgångar. t. ex. när man tar ställning till lokaliseringen av bebyggelse eller anläggningar. inför besluten om planstandard. vid valet mellan olika planalternativ samt vid genomförandet.

Genom ekonomiska utredningar belyses vad marken och de tekniska anläggning- arna kostar. hur de skall finansieras. möjligheterna till statlig belåning. vilken hyra. vilket tomtpris eller vilka avgifter för va. gatubyggande och fjärrvärme som skall tas ut etc. Av största betydelse för genomförandet är det att klarlägga möjligheterna till statlig belåning. Även en belysning av de framtida driftskostnaderna kan vara av stort värde.

Bostadsstyrelsen och planverket har gett ut två rapporter om planekonomiska

utredningar(rapporterna nr 35 och 45). 1 rapporterna ges exempel på arbetsgången för planarbetet och det underlag som behövs framför allt för planekonomiska övervägan- den vid planens utformning.

Bestämme/serjör statliga bostadslån

Låne- och finansieringsfrågorna har allmänt mycket stor betydelse för genomförandet av bostadsbyggandet. Det är ofta väsentligt att undersöka låne- och linansieringsmöj- ligheterna i ett tidigt skede.

1 samband med statlig bostadslinansiering gäller ett par särskilda villkor av intresse i genomförandesammanhang. Genom dessa villkor—det s. k. markvillkoret och kon- kurrensvillkoret — begränsas möjligheterna att få statliga lån. Villkoren gäller oberoende av varandra. Båda villkoren skall vara uppfyllda för att lån skall beviljas.

Åhl/'It'l'lllktll'vl innebär att statligt bostadslån utgår i princip bara om en kommun. landstingskommun eller ett kommunalt markbolag förmedlar den mark på vilken bostadsbyggandet skall ske. Med förmedlar menas här att kommunen etc. har antingen överlåtit marken med äganderätt. upplåtit den med tomträtt eller överlåtit tomträtten till marken.

Markvillkoret gäller såväl ny- som ombyggnad. Från markvillkoret kan undantag göras om särskilda skäl föreligger. För undantag i saneringsområden räcker det som regel att kommunen har tillstyrkt undantag. 1 exploateringsområden krävs det starka skäl för undantag.

KllllklIfl'UllSl'lIIIt'O/"Fl innebär att bostadslån för nybyggnad av annat hus än småhus. som skall bebos av låntagaren själv. bara utgår om byggnadsarbetena upphandlas genom infordrande av anbud och genom prövning och antagande av anbud utan föregående förhandling med anbudsgivare. Också i detta fall gäller vissa undantags- bestämmelser.

F astighetsbi/dn ing

Fastighetsbildningen ingår oftast som ett viktigt led i plangenomförandet. FBL reglerar fastighetsbildningsverksamheten. Fastighetsbildningsfrågor prövas av en fastighetsbildningsmyndighet (FBM) vid förrättning. I samband med detaljplanlägg- ning är det ibland nödvändigt att skissera den framtida fastighetsindelningen. Indelningen i lämpliga förvaltningsenheter. samfällighetsföreningar. kan behöva belysas. Av betydelse är t. ex. hur utfarter och anläggningar skall ordnas samt vilka särskilda rättigheter som behövs för plangenomförandet. Det är dock som regel olämpligt att i detalj klara ut dessa frågor redan vid planläggningen.

Tomtindelning

Tillkomsten av FBL innebar att tomtindelningens fastighetsbildande verkan upphör- de. Fastighetsbildning sker numera alltid genom förrättning enligt FBL inom ramen för ett eller flera fastighetsbildningsinstitut. I samband med att FBL infördes gjordes ändringar i byggnadslagstiftningen som innebar att tomtindelningen därefter kan användas för att vid ett successivt plangenomförande garantera ett bättre markutnytt- jande genom möjligheten att lägga ut servitutsområden och samfällighetstomter för kommande fastighetssamverkan. Vidare effektiviserades fastighetsbildningslagstift- ningen i plangenomförande syfte. Detta har fått till följd att tomtindelningen numera kommer till användning endast i begränsad omfattning när det gäller detaljplanering för nyexploatering av områden i en ägares hand. Tomtindelning grundar rätt till inlösen enligt 8 kap. 4 & FBL och 47 & BL. Vidare är tomtindelning som regel en förutsättning för att kommunen skall kunna ta ut bidrag till bl.a. gatubyggnadskostnader (67å BL).

Tomträttsattta/

Tomträtten är en långsiktig nyttjanderätt. som i fråga om belåning m. m. jämställer innehavaren med den som innehar en fastighet med äganderätt. Tomträtt infördes redan år 1907. Bestämmelserna om tomträtt finns i 13 kap. jordabalken (JB).

Tomträttsinstitutet har vissa inslag som berör plangenomförandet. Enligt 13 kap. 4 & JB kan man sålunda i upplåtelsehandlingen för tomträtt ta upp de närmare föreskrifter rörande fastighetens användning och bebyggelse samt de bestämmelser i övrigt som skall gälla i fråga om tomträtten.

Sedan år 1977 arbetar tomträttsutredningen (dir. 1977z67) med att se över bestäm- melserna om tomträttens ändamål. avgäldsberäkning m. m.

Exploateringsavtal m. m.

Exploateringsavtalen har fått en stor betydelse i genomförandeprocessen. När en stadsplan eller en byggnadsplan antas ställer kommunen ofta som krav att ett exploateringsavtal skall upprättas. Avtalets giltighet görs därvid beroende av att planen fastställs i huvudsaklig överensstämmelse med det förslag som ligger till grund för avtalet.

Exploateringsavtal används för att komplettera bestämmelserna i den formella planen och bestämmelser i sådana författningar som berör genomförandet. Avtalet utformas ibland som ett styrinstrument för genomförandet (från detaljplanens antagande i kommunen till den planerade bebyggelsens färdigställande). Det kan också begränsas till att reglera vissa åtgärder. som behövs för att åstadkomma färdig tomtmark.

Några regler om exploateringsavtal finns inte i nu gällande lagstiftning. 1 två avseenden ger dock BL grund för upprättande av exploateringsavtal. lnom områden med stadsplan kan med stöd av 70 och 73 åå BL förordnas att exploatören skall avstå mark.som behövs för gator eller andra allmänna platser eller allmänna byggnader samt att han skall bekosta anläggande av gator och anordningar för vatten och avlopp.

Beträffande byggnadsplanelagd tnark kan en exploatör med stöd av 113å BL förpliktas att utan ersättning upplåta obebyggd mark. som behövs för en väg eller någon annan allmän plats. Vidare kan det förordnas om nybyggnadsförbud intill dess att vägar, vattenförsörjning och avlopp för området har anordnats i erforderlig mån (110 5 andra stycket BL).

Bestämmelser som motsvarar reglerna i 73 & BL om gator. vatten och avlopp saknas vid exploatering inom en byggnadsplan. Det är emellertid trots detta ganska vanligt att en exploatör i ett exploateringsavtal åtar sig att inom en byggnadsplan anlägga vägar och anordningar för vatten och avlopp.

Den gängse formen för ett exploateringsavtal är således att avtalet träffas mellan kommunen och en markexploatör. Exploatören är redan när avtalet träffas ägare till marken och behåller sådana delar av området som utgör kvartersmark för enskilt bebyggande. medan mark för gator. allmänna platser m. m. avstås till kommunen eller till en blivande anläggningssamfällighet när marken harställts i ordning för det avsedda ändamålet.

På senare tid har en annan (sekundär) typ av exploateringsavtal blivit allt vanligare. bl. a. beroende på markvillkoret i samband med statlig bostadsfinansiering (se ovan). Kommunen är i dessa fall ägare till markområdet och infordrar anbud på områdets bebyggande. Den exploatör som efter bedömning av inkomna förslag anses böra komma i fråga för uppdraget. får genom avtalet överta den kommunägda marken. genomföra exploateringen och därefter överlämna till kommunen de anläggningar. gator. vägar. ledningar m. in som skall betjäna området. Denna typ av avtal benämns ibland "markupplåtelseavtal". Markupplåtelsen sker många gånger efter upphandling

genom anbudskonkurrens i kommunens regi. Upplåtelsen kan även ske till en viss producent utan föregående upphandling. varefter byggnadsarbetena upphandlas i konkurrens. Avtalen innehåller ofta bestämmelser med syfte att reglera förhållandet mellan exploatören och kommande köpare.

A fridygn/ngar

Kommunikationsytor. grönområden. lekplatser. bollplaner m. m. kan tillhandahållas antingen av kommunen eller av enskilda fastighetsägare. Skall de enskilda stå för dessa anläggningar behövs normalt samverkan ienlighet med AL. I princip skall då samtliga fastigheter som har nytta av anläggningarna delta. Avgränsningsproblem kan emel- lertid uppkomma i fråga om den krets av fastigheter som skall delta. De fastigheter som inte medverkar kommer att sakna rätt att använda anläggningarna.

När det gäller gemensamhetsanläggningar enligt AL. såsom vägar. parkeringsplat- ser. va-anläggningar. lekplatser och grönområden. finns en speciell koppling mellan en plan och genomförandet inbyggd i lagreglerna.

Sambandet mellan båtnadsprövningen i AL dvs. prövningen av den föreslagna åtgärdens för- och nackdelar förde berörda fastigheterna — och planprövningen är i dag i huvudsak konstruerat på ett sådant sätt att fastställda planer skall kunna genomföras. Denna konstruktion kommer till uttryck i 6 & AL. Föredragande statsrådet kommen- terade bestämmelsen på följande sätt (prop. 19731100 s. 149—150).

"Om det framgår av planen. exempelvis i beskrivningen. att vissa behov bör tillgodoses genom gemensamhetsanläggning. måste planfastställelsen anses innefatta en bedömning av anläggningens för- och nackdelar för de deltagande fastigheterna. Denna bedömning bör vara bindande för förrättningsmyndigheten. utom i sådana fall då planen är föråldrad eller dess genomförande ännu inte blivit aktuellt. Huruvida sådana förhållanden föreligger får klarläggas vid samråd med planmyndigheten och förrättningsmyndigheten. På grund av det anförda föreslårjag att uttryckligt undantag från båtnadsvillkoret görs i de angivna planfallen.

En situation där tillämpning av båtnadsvillkoret kan ge anledning till osäkerhet är när exploateringsavtal innehåller föreskrifter om utförande av en gemensamhetsan- läggning. Oftast torde i denna situation finnas detaljplan som förutsätter sådan anläggning. ! annat fall måste en båtnadsprövning ske. Som antytts i ett remissyttrande synes det rimligt att man då tillmäter exploateringsavtalet stor bevisverkan. Motsva- rande verkan bör också kunna tillmätas översiktlig planering som lagts till grund för tillstånd att uppföra tätbebyggelse utan detaljplan (se prop. 1972:111 bil. 2 och 3 5.321). om gemensamhetsanläggninen skall ingå som ett led i sådan bebyggelse.”

Båtnadsvillkoret i AL är inte dispositivt. Anledningen härtill är att tredje man. t. ex. panträttshavare. genom förrättningsprövningen skall vara garanterade att en gemensamhetsanläggning som kommer till stånd inte påverkar panträtten i de deltagande fastigheterna. Reglerna har samband med det system för samfällighetsför- enings förmånsrätt i de deltagande fastigheterna som finns i lagen (197311152) om förmånsrätt för fordringar enligt lagen (197311 150) om förvaltning av samfälligheter. Det förhållandet att båtnadsvillkoret i AL inte skall prövas annat än om särskilda skäl föreligger. när anläggningar förutsatts i en fastställd plan kommenterades från panträttssynpunkt på följande sätt av föredragande statsrådet (prop. 19731160 s. 170).

"Vad angår det fall då båtnadskravet inte gäller förtjänar understrykas att planfastställelses verkan för inteckningshavare inte beaktas i andra sammanhang. Anledning saknas dessutom att försätta inteckningshavare i en bättre ställning än fastighetsägare. För övrigt torde man med fog kunna utgå från att anläggningen även i det helt övervägande antalet av ifrågavarande fall medför båtnad för delägarfastighe- terna."

Ledningar till en s. k. förbindelsepunkt enligt VALeller FAL skall tillhandahållas av huvudmannen medan ledningarefterdenna punkt skall hållas av fastighetsägarna. Om förbindelsepunkten är gemensam för flera fastigheter kan samverkan för det gemen- samma va—nätet behöva ske genom tillämpning av AL.

Förbindelsepunktens läge och möjligheterna att inrätta en gemensamhetsanlägg- ning behöver studeras vid planläggningen. Det kan t. ex. vara nödvändigt att lägga in 5. k. u-områden. dvs områden avsedda för underjordiska ledningar. i planen för att ge kommunen möjlighet att dra fram och behålla ledningar.

De ekonomiska och tekniska utredningar som krävs varierar och påverkas bl. a. av om befintliga anläggningar skall tas i anspråk.ändras eller utvidgas.0m utrymmen som används för annat ändamål skall tas i anspråk osv. Tidsfaktorn har också betydel- se.

Samfälligherer

SFL innehåller bestämmelser om förvaltningen av bl. a. samfälld mark. gemensam- hetsanläggningar och servitut som hör till flera fastigheter gemensamt.

13.2. BLU:s förslag och remissutfallet

BLU:s diskussion om plangenomförande avsåg i första hand regleringen av väghåll- ning. behovet av inlösenregler. tillämpningen av exploateringsavtal och frågan om samexploatering.

lremissammanställningen (SOU 1975217 5. 49—71) finns en ingående beskrivning av BLU:s förslag och remissutfallet på detta.

En mycket stor del av remissinstanserna framför synpunkter som rör regleringen av väghållningen. ansvaret för utbyggnaden av gator m. m. dvs. frågor som tas upp av 1969 års vägutredning i betänkandet (SOU 1977:12) Kommunal och enskild väghåll- ning samt av gatukostnadsutredningen i betänkandet (SOU 1977265) Kommunernas gatuhållning. Utredningarnas förslag övervägs f. n. inom regeringskansliet och behandlas därför inte i detta betänkande.

Flera remissinstanser bl. a. bostadsstyrelsen. SKTF och Sollentuna kommun — understryker behovet av lagregler som underlättar fömyelseplaneringen. Medel bör skapas som gör det möjligt för en kommun att genomföra sanering även mot någon enstaka fastighetsägares vilja.

BLU:s bedömning att bestämmelser av den typ som nu finns i 70 och 73 och 113 åå BL bör finnas även i en ny lagstiftning har inte mött några invändningar. Ett par remissinstanser påpekar dock att bestämmelsernas tillämpningsområde är begränsat till fall då marken är i en ägares hand.

BLU:s förslag att vissa grundläggande regler om exploateringsavtal bör tas in i lagstiftningen tillstyrks av ett stort antal instanser. Näringslivets byggnadsdelegatiön framhåller att det är väsentligt. att lagstiftningen förmår klargöra. vilka åtaganden som får krävas inom ramen för ett exploateringsavtal och grunderna för de anspråk. som får ställas från samhällets sida. Hyresgästernas riksförbund anser att exploateringsavtalen har inverkat förhöjande på byggnadskostnaderna och därför borde förbjudas i lagstiftningen såsom konkurrensbegränsande.

Frågan om tomtindelning tas upp av ett 40-tal remissinstanser. av vilka många anser det vara en brist att detta institut inte har diskuterats i betänkandet. En allmän uppfattning bland instanserna är att tomtindelning eller något annat institut med liknande rättsverkningar behövs även i det av BLU föreslagna plansystemet.

BLU uttalade sig för en lagreglering av någon typ av exploateringssamfalligheter. ] kommunplanen kan. framhåller BLU. göras den bedömningen att ett område visserligen bör tas i anspråk för en viss exploatering men att kommunen inte är

intresserad av att expropriera marken och svara för utbyggnaden. Å andra sidan kan förhålladena vara sådana att marken är splittrad på flera ägare. vilket försvårar möjligheterna att träffa exploateringsavtal. [ ett sådant läge bör i en kommunplan kunna föreskrivas att områdets fortsatta planläggning skall vara beroende av att de skilda ägarintressena samlas på en hand eller att en exploateringssamlällighet bildas.

Om regler om exploateringssamfa'llighet kan införas synes enligt BLU behovet av att vid sidan av dessa ha särskilda regler om värdeutjämning falla bort.

De av BLU väckta förslagen om exploateringsamverkan fick ett gynnsamt mottagande av remissinstanserna. Ett trettiotal remissinstanser tillstyrkte sålunda i princip förslagen. Länsstyrelsen i Stockholms län understryker t. ex. behovet av medel för att åstadkomma en samexploatering. lnom Stockholms skärgård har under senare delen av 1960-talet och i början av 1970—talet ett flertal s.k. dispositionsplaner för fritidsbebyggelse upprättats. l dessa har ofta redovisats samplaneringsområden för naturliga enheter omfattande flera fastigheter över vilka detaljplanläggning ansetts böra ske i ett sammanhang. Denna samplanering har varit nödvändig för att tillgodose behovet av grönområden och olika slags bebyggelsekomplement. Erfarenheterna av den planläggningsformen är emellertid enligt länsstyrelsen dåliga. Det har endast i ett fåtal fall varit möjligt att ena berörda markägare i en detaljplan i överensstämmelse med dispositionsplanens områdesredovisning. Ett av hindren har varit avsaknaden av ett verkningsfullt instrument för värdeutjämning mellan de fastigheter som erhåller bebyggelsemöjligheter och de som endast får hålla med mark för bebyggelsekomple- ment. Ett annat hinder har varit att markägare oavsett utfallet inte alls önskat delta i en planläggning. Detta kan i vissa situationer medföra att planläggning av ett större område blir omöjlig. Motsvarande problem märks i de äldre villa- och fritidsbebyggel— seområdena i Stockholmstrakten. Det är enligt länsstyrelsen således uppenbart att ett behov föreliggerav möjligheter såväl till tvångsvis intagning i plan av viss mark som till värdeutjämning. Sådana möjligheter torde dessutom bli till nytta för kommunerna i ersättningshänseende. Sålunda bör ersättning till följd av planskada. dvs inskränkning i pågående markanvändning. i stor utsträckning kunna undvikas. Genom värdeut- jämning torde skadan sällan bli så stor för den enskilda fastigheten att ersättning behöver utgå.

Bankinspektionen fann att förslaget om exploateringssamverkan gav upphov till en expropriationsrätt av delvis nytt slag med svåröverskådliga konsekvenser för fastig- hetsmarknaden och fastighetskrediten.

13.3. Överväganden och förslag

133] Genomförande/fågor i PBL

Plangenomförandet bör i PBL ses i ett vidare sammanhang än som tidigare normalt har varit brukligt. Främst de tekniska och ekonomiska förutsätt- ningarna för planens genomförande bör beaktas bättre. men också de fastighetsrättsliga genomförandefrågorna behöver ges en ökad uppmärksam- het. Bestämmandet av tidpunkten för olika åtgärders genomförande och samordningen mellan olika åtgärder är viktiga delar i ett effektivt plangenom- förande.

Oftast är dock genomförandefrågorna av sådant slag att ett detaljerat ställningstagande måste anstå till ett senare skede än det då planen upprättas och antas. Det är därför av vikt att betona att ett tillgodoseende av reformbehovet på detta område ofta gäller belysning av principer för

plangenomförandet.

I framtiden bör man försöka finna ett system där genomförandefrågorna hålls ihop arbets- och redovisningsmässigt. För att underlätta en sådan ordning har vissa centrala frågor om plangenomförande samlats i detta avsnitt.

Både planläggningen och genomförandet förutsätter ett lagarbete med tyngdpunkten inom skilda sakkunskaper. Det bör ankomma på kommunstyrelsen med dess övergripande och samordnande ansvar att bedöma bl. a. genomförandets planpåverkande effekt i ett tidigt skede av planarbetet samt att uppdra åt en särskild ansvarig att bereda genomföran- det.

Lagstiftning och normer liksom administrativa rutiner och organisationer är i stor utsträckning anpassade till det byggande som länge har varit förhärskande. nämligen nyexploatering av råmark. En ändring bör ske så att också åtgärder av skilda slag i befintliga bebyggelsemiljöer underlättas. PBL utgör därvid endast ett av flera instrument genom vilka förnyelseverksam- heten kan underlättas. För att åstadkomma en sådan utveckling i PBL måste genomförandefrågorna tillmätas en stor tyngd. Förslagen om genomföran- debeskrivning i avsnitt 13.3.2. fastighetsplan i avsnitt 13.33 samt exploate- ringssamverkan i 13.35 är av särskilt stort intresse för förnyelseverksamhe- ten.

Vid åtgärder i befintliga bebyggelsemiljöer räcker det inte att skapa en mer realistisk teknisk och ekonomisk planering. Utan ett stort mått av hänsyns- tagande till fastighetsägarnas och brukarnas synpunkter och förhållanden blir planeringen inom t. ex. förnyelseområden svår. för att inte säga omöjlig. att genomföra. Det är viktigt att former skapas för en dialog mellan samhället å ena sidan och dessa övriga intressenter å den andra.

De enskilda fastighetsägarnas och brukarnas medverkan vid åtgärder i befintliga bebyggelsemiljöer underlättas genom förslag till förbättrade möjlig- heter till marköverföring enskilda emellan och till att inrätta gemensamhets- anläggningar samt förslag om samverkan för exploatering. Kommunen måste dock kunna övervaka genomförandet så att planintentionerna följs.

Redan utformningen av plansystemet och möjligheten att utfärda mark- förordnanden innebär i sig nya genomförandemöjligheter. Tillkomst av bebyggelse i befintliga bebyggelsemiljöer också utanför detaljplanelagda områden skall kunna prövas på ett enkelt sätt. Den översiktliga planeringens möjligheter tas tillvara. Genom markförordnanden kan bedömningar om markens användning. t.ex. när det gäller kulturmiljö och friluftsliv. ges rättsverkan. Särbestämmelser när det gäller tillståndspliktens omfattning kan meddelas.

Genom systemet med genomförandetid i detaljplaner torde som regel genomförandet komma att påskyndas antingen genom fastighetsägarna eller genom kommunen. Som framgår av avsnitt 11.3.3.6 om planreglering av genomförandet föreslås att det skall bli möjligt för fullmäktige att bestämma olika genomförandetider för olika delar av ett planområde. Därmed kan utbyggnaden ges en viss styrning. Detta är viktigt inte minst vid en successiv utbyggnad och vid förändringar av befintliga bebyggelsemiljöer. Det skall också finnas en möjlighet att tillrättalägga detaljplanebestämmelserna för ett genomförande etappvis.

13.3.2. Genom/ärandebeskrivning Genomföramlebeskrivningens innehåll m. m.

För att ge stadga åt arbetet med att belysa genomförandefrågorna har i avsnitt 7-9 om marköversikt. områdesplan resp. detaljplan föreslagits att en särskild handling. en genomförandebeskrivning. skall redovisas tillsammans med övriga planhandlingar vid utställning och beslut om planer. Genomförande- beskrivningen föreslås således enligt PBL bli obligatorisk såväl vid första- gångsplanläggning som vid ändring av planer.

En plan är normalt resultatet av ett nära samarbete mellan en rad inblandade representanter för olika sektorintressen inom och utom kommunförvaltningen. t. ex. med inriktning på skolfrågor. gator. allmänna vägar. parker. ledningar. grundförhållanden. markförvärv. fastighetsbildning och gestaltning. Den särskilda genomförandebeskrivningen bör göra det lättare att få till stånd en samverkan i genomförandeskedet mellan alla dem som berörs.

Beredningen av genomförandefrågor avser utredning och samordning av tekniska. ekonomiska och rättsliga frågor. I beredningen bör behandlas alla frågor som har betydelse för genomförandet av exploaterings- eller bevaran- deprocessen och för verkställighet av planeringsbesluten.

De synpunkter som kommer fram vid beredningen av genomförandet skall påverka planläggningen så att det slutliga förslaget kommer fram efter en växelverkan mellan planutformning och genomförandesynpunkter. [ genomförandebeskrivningen dokumenteras resultatet av detta arbete.

Vid en översiktlig planering kommer genomförandebeskrivningen normalt att innefatta det som vid informell översiktlig planering f. n. benämns åtgärdsprogram. Även belysning av t. ex. möjligheterna att genomföra olika säkerställandeåtgärder. möjligheterna till kompletterande bebyggelse inom olika samhällen kan bli aktuella. liksom redovisning av frågor som rör kartförsörjning och fastighetsbildning.

Vid detaljplanering kan det t. ex. gälla frågor om markförvärv. tekniska undersökningar. planekonomi. låne- och bidragsvillkor. projekteringar. fastighetsbildning. huvudmannaskap för olika genomförandeåtgärder. tids- och etappindelningar. exploateringsavtal. kartförsörjning. exploateringssam- verkan. säkerställandeåtgärder och vård av skyddsvärda miljöer. Vid detalj- planläggning är det en viktig uppgift att bedöma och ange genomförandeti- dens längd. Genomförandetiden skall därefter formellt anges i en planbe- stämmelse.

En genomförandebeskrivning bör inte göras mer omfattande än som krävs för att klara ut den aktuella situationen. Ofta gäller det enbart att ange principerna för genomförandet. ] fråga om ekonomiska kalkyler blir det då fråga om schablonartade uppskattningar. Det måste starkt understrykas att det ofta är en belysning av genomförandet det gäller och att omfattningen bör anpassas till behovet i det enskilda fallet. Den uppräkning av tekniska. ekonomiska och fastighetsrättsliga frågeställningar som skett ovan får inte uppfattas så att alla dessa faktorer i normala fall skall behandlas i en genomförandebeskrivning.

Kartor och skisser som upprättas för att illustrera en genomförandebe- skrivning bör kunna göras enkla. eftersom redovisningen inte kommer att

medföra några rättsverkningar. Illustrationer skall så långt möjligt redovisas på plan- eller illustrationskartor eller på en separat skiss. Det är viktigt att planverket och lantmäteriverket ger råd om lämpliga metoder att åskådlig- göra planer och genomförandebeskrivningar på ett begripligt sätt.

Rättsliga effekter

Genomförandebeskrivningen utgör en del av bakgrundsmaterialet för plan- besluten. Den får inte någon självständig rättsverkan. Någon särskild besvärsrätt för enskilda eller någon underställningsrätt för staten gentemot genomförandebeskrivningen behövs alltså inte.

I den mån genomförandebeskrivningen berör det fastighetsrättsliga genomförandet avses den kunna vara vägledande för fastighetsbildnings- myndighetens prövning vid förrättningar enligt FBL. AL och LL. Att beskrivningen är vägledande innebär att den bör uppfattas på samma sätt som ett samrådsyttrande. som avges av en myndighet med ansvar för en viss fråga. Beskrivningen ger således uttryck för hur kommunens organ anser att en viss genomförandefråga bör lösas. Denna inställning ärinte bindande för FBM. utan myndigheten är skyldig att pröva den aktuella åtgärden enligt reglerna i resp. lag och med beaktande av alla de synpunkter som framförs.

Även beträffande kommunens handläggning av frågor om allmänna va-anläggningar. fjärrvärmeanläggningar. kommunala vägar m. m. blir genomförandebeskrivningen vägledande. Det kan t. ex. vara fråga om vilka vägar eller ledningar som skall ha allmänt respektive enskilt underhåll eller vilka taxebestämmelser som skall tillämpas för ett visst område. Den formella prövningen sker enligt resp. speciallag.

I den mån en bindning av fastighetsbildningsfrågor är nödvändig kan en fastighetsplan upprättas enligt de regler som kommer att föreslås i avsnitt 13.3.3.

F öl;/ä randet

Genomförandefrågornas mycket vidsträckta karaktär talar för att ansvaret för beredningen av dessa frågor skall ligga på kommunstyrelsen.

Ett viktigt moment vid behandlingen av genomförandefrågorna utgör samrådet med kommunala organ. statliga myndigheter. fastighetsäga- re och brukare. l fastighetsrättsliga frågor är samrådet med FBM särskilt viktigt.

13.3.3. Fastighetsplan Behovet av./astighetsplan

Enligt vad som framhållits tidigare torde nybyggnad i framtiden i allt större utsträckning komma att ske genom åtgärder i befintliga bebyggelsemiljöer. Även andra åtgärder än nybyggande blir aktuella inom förnyelseområden. åtgärder som kan aktualisera ändringar i fastighetsindelningen. Åtgärderna kommer att beröra allt fler fastighetsägare. Också i framtiden kommer det

således att finnas behov av ett institut som motsvarar dagens tomtindelning och som ger möjligheter till att få en helhetsbild av hur fastighetsindelningen skall utformas. t. ex. inom ett kvarter. Det behövs också någon form av beslut som kan påskynda genomförandet genom att medge vissa genomförandein- satser av tvångskaraktär när det gäller fastighetsindelningen. Sådana beslut bör kunna åstadkommas genom en fastighetsplan.

Den nuvarande fastighetsrättsliga lagstiftningen. FBL. AL. LL är utformad så att plangenomförandet skall kunna gå smidigt. Byggnadsnämnderna har en vidsträckt initiativrätt till fastighetsbildningsförrättningar och till förrätt- ningar för inrättande av gemensamhetsanläggningar. Även i övrigt har byggnadsnämnderna ett stort inflytande i förrättningarna. I genomförande- beskrivningen kommer bl. a. de rättsliga genomförandefrågorna att bli beaktade och redovisade på ett sådant sätt att det normalt skall vara möjligt att genomföra planen fastighetsrättsligt direkt genom att ansöka om nödvän- diga förrättningar. Genom samråd med fastighetsbildningsmyndigheten vid beredningen av genomförandet bör det klarläggas om det kan antas uppstå några sådana särskilda problem att genomföra ändringar i fastighetsindel- ningen att en fastighetsplan behöver upprättas.

I vissa situationer finns det särskilda behov av att kunna få fastighetsin— delningsfrågor och fastighetssamverkansfrågor prövade i ett planpolitiskt sammanhang. En sådan situation kan vara när ett starkt allmänt intresse leder till att man behöver inrätta gemensamhetsanläggningar som kommer att inverka på förhållandena för befintlig bebyggelse. t. ex. vid gårdssane- ringar eller när flera båtbryggor längs en strand skall ersättas med en gemensam brygga. En annan typ av anläggningar som kan behöva regleras genom fastighetsplan är parkeringsanläggningar för flera fastigheter.

Fastighetsplanen enligt PBL skall också göra det möjligt att nära byggstar- ten åstadkomma en låsning av vissa detaljer som är väsentliga för fortsatta projekterings- och byggnadsåtgärder. I tekniskt hänseende kommer ofta de mätningar som görs och de kartor som upprättas för fastighetsplanen att kunna användas vidare. t. ex. för framställning av förrättningskartor och nybyggnadskartor.

Även inom områden utan en detaljplan finns ett behov av fastighetsplan för att i samband med en ansökan om förhandslov eller bygglov underlätta det fastighetsrättsliga genomförandet när ett mindre antal hus skall uppföras eller trafiksaneringar genomföras. Inom mindre. tätbebyggda områden med svagt bebyggelsetryck kan det uppkomma behov av att underlätta det fastighetsrättsliga genomförandet av kompletteringsbebyggelse. Inom redan bebyggda områden kan det finnas behov av att genom en fastighetsplan få ett underlag föratt t. ex. tillskapa lämpliga fastighetertill de befintliga husen. Det finns inom områden utan en detaljplan ett behov av att dels möjliggöra en planpolitisk bedömning av fastighetsbildningsfrågornas lösning. dels att underlätta genomförandet från fastighetsbildningssynpunkt av en i övrigt lämplig åtgärd som prövas i tillståndsbeslutet enligt PBL. Liksom inom detaljplaneområden bör dock en fastighetsplan normalt inte upprättas när genomförandet ändå kan klaras.

Fastighetsplanen kan således sägas vara ett medel att ge vissa delar av genomförandebeskrivningen rättsverkan.

Olika namn har diskuterats för den plan som bör upprättas i de nu

diskuterade fallen. såsom tomtindelning. kvartersplan. genomförandeplan eller fastighetsplan. Namnet fastighetsplan har som redan framgått befunnits vara mest adekvat. Detta medför att uttrycket fastighetsplan i 4 kap.25 & FBL måste ersättas med en annan benämning för de utredningar som där åsyftas. förslagsvis fastighetsbildningsplan.

M mariel/a vil/kar

För upprättande av tomtindelning gäller i dag vissa villkori 28-30 åå BL och 33 & BS. Regler av i huvudsak motsvarande innebörd föreslås gälla även vid upprättande av fastighetsplan.

Inom en detaljplan bör i vissa fall byggnadslov inte meddelas om det inte samtidigt blir klarlagt hur hela kvarteret bör indelas i fastigheter. Det kan då vara nödvändigt med en fastighetsplan. Det är emellertid inte alltid nödvändigt att fastighetsplanen upprättas för hela kvarteret i ett samman- hang. Om en fastighetsplan upprättas endast för en del av ett kvarter måste dock beaktas att återstoden kan indelas till lämpliga tomter.

Samordningen mellan prövningen av båtnadsvillkoret i AL resp. motsva- rande bedömning vid fastställelse av planer enligt BL har orsakat problem vid tillämpningen. Problemen kan hänföras till bl. a. osäkerhet om innebörden av den prövning som skall ske vid planfastställelsen jämfört med motsvarande prövning vid AL-förrättningen. En annan fråga som kan vålla problem är vilken verkan en planfastställelse skall ha för gemensamhetsanläggningar som endast redovisats summariskt i planhandlingarna.

Bristande redovisning av gemensamhetsanläggningar och dess konse- kvenser i planhandlingarna leder också till svårigheter för berörda fastighets- ägare att kunna bedöma vilka verkningar planfastställelsen får för dem.

Genom att klargöra frågor om fastighetssamverkan i genomförandebe- skrivningen. se avsnitt 13.3.1. torde i många fall tillämpningsproblemen komma att undanröjas. Därutöver föreslås att en fastighetsplan skall kunna redovisa sådana gemensamhetsanläggningar som är väsentliga för genom- förandet av en detaljplan eller en fastighetsplan. Härmed avses anläggningar som är nödvändiga för att planen över huvud taget skall kunna fungera eller som behövs för att den miljö som åsyftats med planen skall kunna uppnås. En sådan redovisning skall kunna avse frågor om vilka anläggningar som skall vara gemensamhetsanläggningar. vilket utrymme som skall tas i anspråk samt vilka fastigheter som skall delta i anläggningen.

Som villkor för att en gemensamhetsanläggning skall få tas upp i en fastighetsplan bör ett särskilt wbåtnadsvillkor gälla. Ijämförelse med motsva- rande villkor i AL bör det villkor som skall gälla vid upprättande av en fastighetsplan ge ett större utrymme för att väga in miljömässiga och sociala fördelar som uppkommer för de berörda fastigheterna och dem som brukar dessa fastigheter oavsett om dessa fördelar motsvaras av någon värdehöjning eller inte. Fördelarna skall vara knutna till det område som fastighetsplanen avser.

Båtnadsvillkoret bör ha den innebörden att den ifrågasatta anläggningen skall medföra fördelar av ekonomisk eller annan art som överväger de kostnader och olägenheter som anläggningen medför. När en fastighetsplan som innehåller förslag till gemensamhetsanläggning vunnit laga kraft skall

anläggningen kunna inrättas utan hinder av villkoren i 5—7 åå AL.

I avsnittet om detaljplan har framhållits att vissa principer för bl.a. fastighetsbildning och inrättande av gemensamhetsanläggningar kan anges i en detaljplan. Sådana principer kan avse dels sådana anläggningar som avses att genomföras direkt vid förrättning enligt AL. dels sådana anläggningar för vilka en fastighetsplan blir nödvändig. Principerna som anges i detaljplanen skall i fortsättningen inte vara bindande vid prövningen av villkoren i AL. Är tillkomsten av en gemensamhetsanläggning av betydelse för att planinten— tionerna skall kunna förverkligas och föreligger tveksamhet om möjligheter- na att få till stånd anläggningen med hänsyn till villkoren i AL. kan frågan prövas genom att ett förslag till fastighetsplan upprättas. Det är således nödvändigt att man vid upprättande av en detaljplan beaktar de möjligheter och begränsningar som fastighetsplanen resp. AL har. så att de intentioner som detaljplanen har i fråga om gemensamhetsanläggningar kan förverkli— gas. Denna samordning bör lösas genom ett samråd mellan planförfattaren och fastighetsbildningsmyndigheten inom ramen för upprättande av genom- förandebeskrivningen till detaljplanen.

Det förhållandet att fastighetsplanen skall innehålla komplicerade fastig- hetsrättsliga frågor ställer stora krav på byggnadsnämndens tillgång till kompetens i hithörande frågor. Kompetenskraven förutsätts i likhet med vad som föreslagits i övrigt i PBL bli reglerade i en särskild förordning.

Det finns som tidigare framhållits ett behov av att kunna tillämpa fastighetsplanen bl. a. vid kompletterande bebyggelse inom områden utan en detaljplan. Önskemålet om effektiva genomförandemedel inom områden utan en detaljplan hänför sig främst till situationer där små fastigheter. som saknar ändamål i egentlig mening eller som är helt olämpliga för sitt ändamål. behöver kunna tas i anspråk för bebyggelse eller som komplement till bebyggelsen såsom t. ex. för en utfartsväg. De särskilda villkor som föreslagits för upprättande av en fastighetsplan i förening med de allmänna riktlinjerna för planläggning i 2 kap. och sakägares möjligheter att anföra besvär över ett beslut att anta en fastighetsplan får anses utgöra tillräckliga skäl för att tillåta en fastighetsplan även utanför områden med en detalj-

plan. En fastighetsplan får inte motverka syftet med marköversikten. I fråga om

markförordnanden bör gälla att fastighetsplanen inte får strida mot förord- nandet. En fastighetsplan inom ett detaljplanelagt område får inte strida mot detaljplanen. ] praktiken är det dock inte möjligt att alltid upprätthålla så stränga krav. Byggnadsnämnden bör kunna anta en fastighetsplan som innebär vissa avvikelser från detaljplanen. t. ex. när man kommer fram till att en områdesgräns behöver flyttas. Gränsen för denna möjlighet bör uttryckas så att mindre avvikelse som är förenlig med detaljplanens syfte skall kunna godtas. I annat fall måste detaljplanen ändras. Ett beslut av byggnadsnämnden att anta en fastighetsplan med avvikelse från detaljplanen inom ramen för detaljplanens syfte skall innebära att detaljplanen automa- tiskt anses ändrad så att den överensstämmer med fastighetsplanen. Därigenom anpassas detaljplanens rättsverkningar på ett smidigt sätt närma- re till den fastighetsindelning som kommer att genomföras.

Uppstår det, när en fastighetsplan upprättas. behov av större ändringar av detaljplanen måste denna ändras. Vid ändring av detaljplan. skall i vissa fall

ett förenklat förfarande kunna tillämpas (se avsnitt 1].3.5.2 om särskilt förfarande vid enkel detaljplaneändring).

Om detaljplanen ändras så att fastighetsplanen inte längre står i överens- stämmelse med detaljplanen. bör fastighetsplanen upphöra att gälla i de delar den strider mot detaljplanen. Denna verkan bör redovisas särskilt i detalj- planen.

Fastighetsplanen inom ett detaljplanelagt område skall inte vara helt bunden till enskild mark även om detta torde bli det normala. Vid behov skall fastighetsplanen kunna omfatta t. ex. sådana gemensamma anläggningar på mark för allmän plats, som kommunen enligt detaljplanen inte skall vara huvudman för. Vidare bör en fastighetsplan i vissa fall kunna redovisa mark som i regi av en exploateringssamfällighet skall överföras till kommunen för att ingå i mark för allmän plats (jfr avsnitt l3.3.5.8 om marköverföringar m. m. vid exploateringssamverkan).

Eftersom fastighetsplanen skall medföra rättsverkningar måste besvärs- möjligheter finnas för sakägare.

F ör/är'ande

Enligt dagens regler har fastighetsägare rätt att få en tomtindelning till stånd av mark som inte varit föremål för sådan indelning. Motsvarande rätt att få till stånd en fastighetsplan bör finnas för en fastighetsägare under genomföran- detiden för en detaljplan.

Om FBM vid en förrättning finner att en fastighetsplan behövs för att underlätta en förrättning som avser genomförande av en åtgärd som kommunen genom detaljplan eller annat tillståndsbeslut enligt PBL har godkänt. bör även FBM kunna ta initiativ till att upprätta en fastighets- plan.

Samråd är en viktig del när en fastighetsplan upprättas. Sakägarnas möjligheter att aktivt delta i utformningen av fastighetsplanen är mycket viktig för ett smidigt plangenomförande. Samrådet böri många fall kunna ske genom sammanträden med sakägarna eller grupper av sakägare. Sådana sammanräden bör dokumenteras genom att protokoll upprättas.

I vissa fall kommer fastighetsplanen att upprättas samtidigt med detaljpla- nen som ett resultat av beredningen av genomförandet. I sådana fall bör fastighetsplanen behandlas tillsammans med detaljplanen och i samma ordning. Upprättas en fastighetsplan utan samband med detaljplanen bör den ställas ut och antas av byggnadsnämnden. Många gånger torde fastig- hetsplanen dock sakna intresse för allmänheten. I sådana fall bör utställning kunna undvaras och samråden förenklas på motsvarande sätt som i avsnitt Il.3.5.2 föreslagits för enkel detaljplaneändring.

Sedan genomförandetiden för detaljplanen har gått ut. bör det vara möjligt att ändra fastighetsplanen. Några speciella förutsättningar för att få ändra en fastighetsplan bör inte ställas upp. Samma regler bör gälla som för upprät- tande av en ny fastighetsplan.

Det bör vara möjligt att ändra fastighetsplanen även innan genomföran- detiden för detaljplanen har gått ut. I första hand bör detta kunna ske om alla berörda sakägare godkänner ändringen. Om synnerliga skäl föreligger. bör byggnadsnämnden kunna besluta om ändring av fastighetsplanen även om

inte alla sakägare godkänner det.

Inom ett område med detaljplan regleras rätten att vidta markanvänd- ningsförändringar av detaljplanen. Utanför sådana områden kommer motsvarande rätt att följa med ett förhandslov eller ett bygglov. vilket förfaller inom viss tid om det inte har utnyttjats.

Haren fastighetsplan upprättats med anledning av ett beviljat bygglov men förfaller detta. fortsätter fastighetsplanen att gälla tills den ändras eller upphävs. Den kan självfallet genomföras sedan nytt bygglov meddelats.

När det finns behov av att ange byggnadsreglerande bestämmelser genom ett markförordnande i anslutning till aktualiserad fråga om bebyggelse samtidigt som fastighetsplan upprättas. bör upprättandet av fastighetsplanen och markförordnandet samordnas i ett ärende och redovisning ske i ett sammanhang.

Teknisk utformning

Redovisningen av fastighetsplanen bör i första hand ske i en beskrivning och på en karta. ] vissa situationer kan kartan ersättas med en enkel skiss eller undvaras helt. Fastighetsplanen bör inte göras onödigt detaljerad. I fråga om t. ex. gemensamhetsanläggningar är det önskvärt att största möjliga utrym- me lämnas för senare ställningstaganden till detaljfrågor vid förrättningen och vid förvaltningen. Samma synpunkter bör gälla för redovisning av fastighetsindelningen. Å andra sidan skall fastighetsplanen medge en detaljering. t. ex. när det bedöms nödvändigt för att kunna anlägga ledningar. gator osv.

13.3.4. Avstående av mark m. m.

I detta avsnitt behandlas regler om avstående av mark som direkt tar sikte på plangenomförandet. Här avses främst regler om skyldighet för fastighetsäga- re inom en detaljplan att avstå mark och rättigheter till kommunen.i första hand för allmän plats men även för annat ändamål. Regler om rätt för fastighetsägare att i vissa fall begära inlösen behandlas i avsnitt 23.3.1.2 om skada till följd av särskild reglering av pågående markanvändning.

Kommunens rätt arr ta i anspråk mark

Vad först gäller skyldigheten att avstå mark för allmänt ändamål torde i stort sett de regler som finns i gällande lagstiftning vara tillräckliga för att säkerställa att kommunens intentioner beträffande markanvändningen enligt detaljplaner kan genomföras.

Frågorna om kommunens rätt att ta i anspråk viss mark är av stor betydelse för genomförandet av detaljplaner. Det gäller särskilt mark för allmän plats (gata. park och liknande) (41 å första stycket BL) och under vissa förutsätt- ningar även annan mark. som inte är avsedd för enskilt bebyggande. dvs. närmast kvartersmark och specialområden för allmänt ändamål (41 å andra stycket BL).

1969 års vägutredning (SOU 1977:12) och gatukostnadsutredningen (SOU

1977165) har föreslagit att kommunen skall kunna ta i anspråk mark för allmän plats med vägrätt. Vägutredningen har utgått från att vägmark inom kommunens tätorter som regel kommer att innehas med äganderätt. Med hänsyn till den pågående översynen av byggnadslagstiftningen har inte gatukostnadsutredningen föreslagit någon ändring av inlösenbestämmelser- na i BL beträffande mark för allmän plats.

Det finns inte anledning att nu föreslå någon förändring av kommunens möjligheter att med stöd av detaljplan ta i anspråk mark för allmän plats. Även mark som omnämns i 41 å andra stycket BL bör kommunen kunna tai anspråk utan särskilda villkor. Det torde inte finnas någon anledning att fortsättningsvis ha olika regler när kommunen behöver mark avsedd för annat ändamål än enskilt bebyggande. Kommunens lösenrätt föreslås alltså i PBL bli villkorslös för all sådan mark. På samma sätt som i ExL görs i PBL ingen skillnad mellan begreppen gata. park eller kvartersmark för allmänt ändamål.

[ 19. 20. 42 och 43 åå BL stadgas att kommunen utan ersättning får ta i anspråk mark som ingår i en allmän väg eller en enskild väg för två eller flera fastigheter. om vägen enligt en fastställd generalplan eller stadsplan är avsedd till gata m. m. Vidare ges regler om ersättning åt panträttshavare m. fl. för förluster i samband med kommunens nyttjande samt om rätt för kommunen att flytta ledningar i vägen.

Någon motsvarighet till 19 resp. 42å BL (allmän väg) behövs inte i PBL med hänsyn till de ersättningsregler som föreslagits i ExL. I vilken mån någon motsvarighet till 20 å resp. 43 å (enskild väg) behövs i PBL får bedömas när ställning har tagits till vägutredningens förslag.

1 70 och 113 åå BL finns bestämmelser om markägares skyldighet att efter förordnande av regeringen eller länsstyrelsen utan ersättning överlåta respektive upplåta mark som erfordras för bl. a. gata inom stadsplan respektive väg inom byggnadsplan. Förutsättningarna för ett sådant förord- nande är att det anses skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter.

I PBL finns enbart en typ av detaljplan. Sannolikt kommer kommun. i den mån den är väghållare. vanligen att vara ägare till mark som inte är avsedd för enskilt bebyggande. Enligt 9 kap. 8 å skall i en detaljplan särskilt anges om kommunen inte skall vara väghållare. Vanligen kommer väghållningen att skötas av fastighetsägarna själva. genom exempelvis en anläggningssamfäl- lighet. om kommunen inte är väghållare. En motsvarighet till 70 och 113 åå BL har bedömts nödvändig. och förslag härom har därför införts i PBL.

141 a å BL ges kommunen rätt att få servitut eller nyttjanderätt upplåtet för allmän trafikanläggning eller allmän ledning på kvartersmark inom stadsplan. Servitut enligt FBL eller ledningsrätt enligt LL för motsvarande ändamål kan numera bildas. Regeln i PBL bör därför endast avse nyttjande- rätt. Motsvarande nyttjanderätt bör enligt PBL kunna upplåtas när det i ett markförordnande har getts föreskrifter att ett visst markområde skall göras tillgängligt för allmänheten eller reserveras för anläggningar som skall tillgodose friluftslivets behov (jfr avsnitt 1231 om markförordnande).

Bestämmelserna i 47å BL ger kommunen rätt att lösa tomtdelar om fastighetsindelningen inte bringats i överensstämmelse med tomtindelning- en på grund av ansökan som gjorts senast ett år efter tomtindelningens

fastställande. En motsvarighet till dessa bestämmelser behövs även i PBL. Reglerna bör dock anknytas till den i PBL föreslagna genomförandetiden för detaljplan.

F astighctsägares rätt att ta i anspråk mark

Enligt 8 kap. 4å FBL ges möjligheter för fastighetsägare att tvångsvis förvärva mark för att vinna överensstämmelse mellan fastighetsindelning och tomtindelning på kvartersmark i en stadsplan. Denna regel kommer i fortsättningen att bygga på institutet fastighetsplan (jfr avsnitt 13.3.3). Detta nya institut vidgas till att avse även vissa rättighetsfrågor. Med institutet fastighetsplan öppnas i viss utsträckning även utanför detaljplanelagda områden en rätt att ta i anspråk markområden för enskilda.

I 54å resp. 112å BL stadgas om rätt för ägare av fastighet att i vissa fall utnyttja obebyggd mark som är avsedd för vägändamål. Reglerna har betydelse framför allt innan kommunen iordningställt gator inom en stadsplan eller innan en anläggningssamfällighet bildats för vägar inom en byggnadsplan. En motsvarighet till dessa bestämmelser bör tas in i PBL.

Mede/för att överföra mark m. m.

I fråga om de medel lagstiftningen erbjuder för att till kommunen överföra mark eller rättigheter som kommunen enligt ovan äger rätt att ta i anspråk finns för närvarande två möjligheter. nämligen fastighetsbildning enligt FBL och inlösen med tillämpning av bestämmelserna i ExL. dit BL hänvisar.

När det gäller mark för allmän plats tillämpas numera oftast fastighetsre- glering. Emellertid är FBL behäftad med vissa brister som gör att lagen inte är tillräckligt effektiv i plangenomförandesammanhang. I promemorian Ds Ju 1977:12 Uppföljande översyn av fastighetsbildningslagstiftningen har förslag lämnats till en effektivisering av FBL i plangenomförande syfte. Promemo- rian har remissbehandlats och bereds för närvarande inom regeringskansli- et.

13.3.5. Exploateringssamverkan

Samverkan mellan fastigheter är en mycket gammal företeelse. Inom jordbruket var den intensiv och en förutsättning för brukandet av jorden. I fråga om direkta gemensamma insatser för byggande och underhåll av anläggningar av olika slag. främst vägar och dikning. lever sådan samverkan fortfarande kvar. 1 skogsbruket har under senare år startats en omfattande samverkan.

Att samverkan har förekommit och förekommer i tätorterna är närmast en självklarhet. Under en lång följd av år blev det i städer och stadsliknande samhällen dock inte annat än i undantagsfall fråga om en samverkan mellan fastigheter. Samverkan reglerades i lag som en kommunal angelägenhet eller på liknande sätt. I mindre tätorter blev däremot samverkan mellan fastigheter

en nödvändighet. Behovet gällde framför allt anläggningar av olika slag. främst vägar.

Under senare år har även inom stora tätorter ett behov av samverkan mellan fastigheter växt fram. Genom tillkomsten av lagen om vissa gemensamhetsanläggningarår 1966. som numera har ersatts av AL skapades större möjlighetertill samverkan mellan fastigheter i tätorter. I framtiden kan behovet av samverkan mellan fastigheter ytterligare komma att öka i tätorterna i takt med att förnyelseverksamheten genom sanering eller på annat sätt får större betydelse.

Jämsides med detta behov har debatterats möjligheten att med hänsyn till bl. a. rättvisesynpunkter fördela verkan av samhälleliga ingripanden inom en grupp av fastigheter. Ett exempel på ett sådant ingripande kan vara expropriation eller exploatering.

Beträffande expropriativa åtgärder för t. ex. stora vägar. där skadeverk— ningarna ofta kan bli väsentliga. har emellertid frågan ofta lösts på annat sätt. nämligen genom fastighetsreglering eller genom en kombination av fastig— hetsreglering och expropriation. Lagstiftningen har anpassats därefter (jfr 533 FBL). Motsvarande förfarande har börjat tillämpas beträffande förändring av järnvägar. t. ex. för avstängning av mindre järnvägsövergångar.

Samhället har använt sig också av andra medel som har haft sin utgångspunkt i värdeutjämning. Så har t. ex. de ändringar som under senare år skett i expropriationslagstiftningen samt i bl. a. BL. NVL och BML fått effekter i detta avseende. Ytterligare medel med utjämnande effekt är de bidrag av olika slag till allmänna anläggningar som kan åläggas fastigheter- na.

l3.3.5.1 Behov och användningsområden

Behovet av ett regelsystem om samverkan mellan fastigheter vid exploate- ring för bebyggelse bör i första hand grunda sig på det allmänna önskemålet att lagstiftningen skall ge effektiva genomförandemedel. Genom ett sådant regelsystem ökas möjligheterna att välja goda planläggningsalternativ. I detta avseende kan en parallell göras med förslaget till täktsamverkan som naturvårdskommittén har lagt fram i betänkandet (SOU 1979:14) Naturvård och täktsamverkan. Planeringen kan alltså med förbättrade genomförande- medel ge bättre lösningar totalt sett. Även mark med mindre goda förutsättningar från fastighetsindelningssynpunkt kan komma i fråga för exploatering för bebyggelse.

När flera fastigheter berörs. eller när fastighetsindelningen t.o.m. är splittrad ger visserligen fastighetsbildningslagstiftningen medel att åstad- komma överensstämmelse mellan fastighetsindelningen och planen. Därmed är problemet emellertid inte löst. Det behövs ofta också en reglering genom avtal av relationerna mellan markägaren och kommunen angående exploateringens bedrivande. Erfarenheten visar att detta inte är möjligt att åstadkomma vid en splittrad indelning.

Det finns därutöver rent allmänt ett behov av att kunna ta tillvara det intresse och den vilja till ansvar som finns bland fastighetsägare och andra inom befintliga bebyggelsemiljöer att förnya och förbättra. Många gånger är detta en avgörande förutsättning för att förändringar över huvud taget skall

kunna åstadkommas i sådana områden. Ett system. som ger möjlighet för fastighetsägarna att delta i kostnaden för förändringsåtgärder men också få del i exploateringsverksamhetens avkastning. skulle i många situationer kunna underlätta förnyelseverksamheten.

Bestämmelser om exploateringssamverkan bör inte begränsas till vissa angivna bebyggelsesituationer. Sådan samverkan bör kunna användas t. ex. för att underlätta förnyelse med förtätning i befintliga bebyggelsemiljöer. för sanering. för nyexploatering både för helårsbebyggelse i tätorter och byar och för fritidsbebyggelse av olika koncentration. Exploteringssamverkan bör kunna syfta till att fördela den bebyggbara marken på de deltagande fastigheterna eller till att gemensamt försälja mark för bebyggelse.

Övervägande skäl talar för att förslag till bestämmelser om exploaterings— samverkan nu bör läggas fram.

13.3.5.2 Krav på regelsystemet

Det ställs särskilda krav på ett regelsystem som skall tillgodose de behov och användningsområden som angetts ovan. Här anges några krav som bör ställas samtidigt som hänvisningar lämnas till olika avsnitt där lösningar för att tillgodose kraven behandlas.

l. Exploateringssamverkans syfte och avgränsningen av samver- kansområdet (jfr avsnittet 13.353). Eftersom exploateringssamverkan skall utgöra ett medel för genomföran— de av de kommunala planintentionerna. är det givet att syftet med exploateringen och avgränsningen av det område som skall bli föremål för exploateringsåtgärder skall bestämmas utifrån planmässiga principer. De former som väljs för kommunens beslut härvidlag bör dels ge kommunen trygghet för att exploateringssamverkan verkligen kommer till stånd. dels ge de berörda fastighetsägarna klara besked om vilka förutsättningar som kommer att gälla för den tilltänkta verksamheten. Vidare måste reglerna utformas så att de bidrar till ett snabbt och effektivt plangenomförande och inte leder till att samverkansfrågorna hålls svävande under lång tid och hindrar fastighetsägare att företa åtgärder på sina fastigheter. Regler måste också finnas för när exploateringssamverkan får tillgri- pas.

2. Regler om hur en exploateringssamfällighet skall bildas (jfr avsnittet l3.3.5.4). En viktig förutsättning är att skapa lika möjligheter för alla berörda fastigheter att delta i samverkan för exploatering. Samtidigt bör det ställas krav på att de som önskar delta kan bilda en effektiv och stabil organisation för att klara av de gemensamma frågorna.

3. Metoder för att fördela kostnader och avkastning med anledning av exploateringen (jfr avsnittet 13.3.5.5). Regler för fördelning av kostnader och avkastningen av exploaterings- verksamheten behöver anges. De bör medge en rättvis fördelning mellan delägarna av ansvar. kostnader och nytta. Ett system med andelstal föreslås för denna fördelning. Ett annat krav är att reglerna skall medge att

fördelningen kan ske med så små förändringar av de bestående ägande- rättsförhållandena som möjligt. Befintliga lagar bör utnyttjas i största möjliga utsträckning. 4. Regler behövs för exploateringssamfa'llighetens verksamhet (jfr avsnittet l3.3.5.6). För den organisation som skall bedriva exploateringsverksamheten krävs regler för förvaltningen. styrelse. stadgar. omröstningsregler o.dyl. Vidare krävs regler om hur organisationen skall få pengar för verksam- heten. t. ex. genom tillskott från medlemmarna eller genom lån. Organi- sationens ställning och dess rättigheter och skyldigheter behöver klarläg- gas. Förhållandet mellan detaljplanen och exploateringssamverkan (jfr avsnit- tet l3.3.5.7). Reglerna i detta avseende måste klargöra hur den bebyggelse som kan komma att medges i en detaljplan skall kunna förbehållas dem som deltari exploateringssamverkan. Möjligheter för kommunen att utan ersättning få tillgång till mark som inte är avsedd för enskild bebyggelse bör finnas. Exploateringssamfälligheten skall kunna utföra sådana anläggningar som krävs för det aktuella området. Exploateringsavtal med tillräckliga garantier för att en detaljplan blir genomförd bör kunna tecknas. 6. Exploateringssamfälligheten behöver kunna få tillgång till mark som behövs för exploateringen (jfr avsnitt 13.3.5.8). Samfälligheten skall bl. a. utan ersättning tillhandahålla allmän plats- mark till kommunen och mark för gemensamhetsanläggningar som behövs inom området. Vidare skall samfälligheten kunna se till att mark som tillhör fastigheter som inte deltar i exploateringssamverkan blir tillgänglig för bebyggelse. Den bebyggbara marken skall kunna fördelas mellan de delägande fastigheterna. Gemensamma anläggningar skall kunna utföras och förvaltas. 1.11

13.353. Syfte och avgränsning av samverkansområdet

Exploateringssamverkan skall kunna komma till stånd inom områden där kommunen bedömer att det är önskvärt med exploatering men där fastig— hetsindelningen är splittrad på ett sådant sätt att svårigheter härigenom kan befaras uppstå för genomförandet.

Eftersom alternativet till exploateringssamverkan är att kommunen förvärvar marken genom expropriation bör förutsättningarna för att besluta om exploateringssamverkan motsvara dem som gäller när kommunen genom expropriation skall förvärva marken. Med hänsyn härtill föreslås ett villkori 11 kap. 22 å för kommunens beslut om exploateringssamverkan som ansluter till expropriationsgrunderna i 2 kap. ] å ExL.

Sedan kommunen kommit fram till att en exploateringssamverkan bör komma till stånd. måste ett särskilt beslut fattas om detta. Med hänsyn tijl beslutets betydelse bör det ges i form av ett beslut mot vilket besvär kan anföras. Det föreslås ske i form av ett markförordnande. I fråga om exploateringssamverkan skall ett markförordnande kunna meddelas även inom ett detaljplanelagt område. dock inte under en detaljplans genomfö-

randetid. Beslutet skall ange syftet med den avsedda exploateringen och avgränsningen av samverkansområdet.

Avgränsningen av området skall bedömas utifrån planmässiga principer. En bakgrund till avgränsningen av samverkansområdet kan vara kommu— nens översiktliga planering. Förutsättningarna för exploateringssamverkan kan ha utretts och blivit redovisade i en genomförandebeskrivning.

Markförordnandets giltighetstid bör tidsbegränsas till högst tre år. Inom denna tid skall exploateringssamfällighet ha bildats och en detaljplan ha antagits för att exploateringssamverkan skall kunna fortsätta. Möjlighet bör öppnas för dem som mera aktivt önskar få till stånd exploateringssamverkan att genom ett preliminärt beslut komma i gång med verksamheten medan de slutliga ställningstagandena skjuts till en tidpunkt som ligger närmare detaljplanens antagande.

l3.3.5.4 Exploateringssamfällighetens bildande Val av regelsystem

Fastighetsbildningslagstiftningen är uppbyggd så att fastighetsägare kan få finna sig i åtgärder som andra fastighetsägare vill genomföra. under förutsättning att det är ett allmänt intresse att åtgärderna kommer till stånd och att de ledertill förbättringar. Regler med denna innebörd finns i bl. a. FBL och AL.

De regelsystem som finns i dessa lagar syftar till att dels skydda fastighetsägare mot inte godtagbart intrång. dels ge fastighetsägare som vill genomföra vissa åtgärder som stöds av det allmänna. rätt att få genomföra dessa.

Regelsystemen i FBL och AL bör tjäna som förebild när ett system för samverkan mellan fastigheter vid exploatering för bebyggelse tillskapas. Det är med ett sådant system naturligt att ha regler om skyldighet att delta i företagets kostnader och avkastning. vilket som resultat ger en värde- utjämning mellan de deltagande fastigheterna.

Ifråga om den samverkan som måste komma till stånd för att relationerna mellan kommunen och fastighetsägarna skall förenklas vid en splittrad fastighetsindelning förefaller det lika naturligt att bygga på de samverkans- regler som finns i AL för gemensamhetsanläggningar. Detta innebär att man bildar en samfällighet. exploateringssamfällighet. till vilken de berörda fastigheterna ansluts. En sådan samfällighet bygger på ett sakrättsligt samband mellan de deltagande fastigheterna och samfälligheten. dvs. det är fastigheterna som sådana som är anslutna till samfälligheten. Sedan samfäl- ligheten väl är bildad kan inte samverkan upphävas på grund av att t. ex. någon fastighet byter ägare. Det sakrättsliga sambandet skapar trygghet genom att samverkan blir stabil.

Villkor/ör inrättande av en exp/oateringssam/äI/ighe!

Som villkor för inrättande av en exploateringssamfällighet bör gälla samma princip som i FBL och AL i fråga om företag som berör flera fastigheter och

där full enighet inte råder om företagets igångsättande. Både innehållsmässigt och lagtekniskt bör då opinionsvillkoret i 7å AL gälla även vid exploate- ringssamverkan. dvs. sådan samverkan får inte komma till stånd om ägarna av de fastigheter som skall delta mera allmänt motsätter sig åtgärden och har beaktansvärda skäl för detta. Vidare skall hyresgästernas mening beaktas vid opinionsprövningen. Reglerna om hyresgästinflytandet gäller dock endast i en del av landets kommuner. Det bör emellertid då observeras att hyresgästerna i PBL ges en stark ställning. De blir sakägare med besvärsrätt. Den som motsätter sig en exploateringssamverkan kan alltså påverka frågan genom yttrande och besvär i samband med antagande av sådant markför- ordnande som förut nämnts.

Vidare bör i likhet med vad som gäller vid fastighetsbildning och vid inrättande av gemensamhetsanläggningar ett villkor för exploateringssam- verkan vara att fördelarna av verksamheten skall överstiga de kostnader som uppstår. dvs. ett båtnadsvillkor bör finnas.

Deltagande i exp/oateringssam/ä/ligheten

Regler om samverkan skulle normalt bli verkningslösa om krav på fullständig enighet mellan berörda sakägare skulle ställas upp. En fastighetsägare bör dock inte mot sin vilja tvingas in i en exploateringssamverkan. Det bör alltså finnas möjlighet att avböja att delta. Varje fastighetsägare inom området för exploateringssamverkan skall ha möjlighet att delta i denna och därigenom bli skyldig att delta i kostnaderna för verksamheten men också få del av den avkastning som uppkommer genom planläggningen. Avsäger sig en fastig- hetsägare deltagandet avstår han också från dessa krav och möjligheter.

Även fastigheter som har del i samfälld mark inom området bör ha möjlighet att delta i exploateringssamverkan. Härmed avses dock inte fastigheter vars andel i den samfällda marken har sådant obetydligt värde att någon ersättning i de fall som anges i 6 kap. 6å FBL normalt inte utgår.

Den exploateringssamfällighet som sålunda bildas företräder delägarna i allt som rör företaget. Gentemot kommunen. entreprenören m. fl. har exploateringssamfa'lligheten samma befogenheter som motsvarar dem som i andra fall tillkommer ägare av en exploateringsfastighet.

Exploateringsbeslut

Exploateringssamfälligheten bildas när FBM efter prövning av de angivna villkoren meddelar ett exploateringsbeslut. I beslutet skall anges exploate- ringens ändamål samt dess omfattning och innehåll i övrigt. Vidare skall anges vilka fastigheter som deltar i exploateringssamfälligheten samt vissa andra uppgifter som är väsentliga för verksamheten.

Kommunen har ett stort intresse av att få veta om exploateringssamverkan verkligen kommer till stånd. Detta talar för att exploateringsbeslutet bör meddelas så snart som möjligt efter det att kommunen utfärdat markförord- nande om exploateringssamverkan. De berörda fastighetsägarnas intresse av att kunna överblicka konsekvenserna av exploateringsföretaget talar däremot

för att beslutet meddelas så nära tidpunkten för detaljplanens antagande som möjligt. En lämplig tidpunkt kan mot denna bakgrund vara mellan detalj- planens utställande och dess antagande.

] vissa fall behöver en exploateringssamfällighet emellertid bildas mycket tidigare i planprocessen för att den vid planläggningen skall kunna uppträda som part gentemot kommunen. Möjlighet bör därför öppnas till ett prelimi- närt exploateringsbeslut genom vilket de som är aktiva ges möjlighet att tidigt bilda en exploateringssamfällighet. De som är osäkra skall då ha möjlighet att uppskjuta sitt ställningstagande till dess slutligt beslut om bildande av exploateringssamfa'llighet meddelas.

Ett preliminärt exploateringsbeslut skall föregås av en prövning av opinionsvillkoret. Däremot är det normalt inte möjligt att pröva båtnadsvill- koret på detta tidiga stadium. Det preliminära beslutet skall följas av ett slutligt beslut som skall fattas innan detaljplanen antas av kommunen. Det preliminära beslutet bör gå i verkställighet omedelbart. Talan bör inte få föras mot beslutet.

13.3.5.5 Metoder att fördela kostnader och avkastning

De fastigheter som ingår i exploateringssamfälligheten skall delta i samfäl- lighetens ansvar och kostnader samt få del i dess avkastning. Fördelningen bör ske efter andelstal som återspeglar värdet av den mark med vilken varje fastighet bidrar till det gemensamma företaget.

Andelstalen börsåledes bestämmas efter skälighet med hänsyn främsttill marknadsvärdet av den del av en fastighet som berörs av exploateringsverk— samheten. Vid värderingen bör man dock bortse från inverkan från den detaljplan som exploateringssamfälligheten tillkommit för att genomföra.

Tre olika metoder för att fördela kostnader och avkastning efter andelstal kan diskuteras:

1. Samfälligheten förvärvar all mark som inte redan utgör bebyggda tomter som inte berörs av exploateringsåtgärder. Markförvärv bör kunna ske både genom frivilliga avtal mellan berörda markägare och med stöd av tvångsregler. Samfälligheten kan sedan avyttra de färdigbildade fastigheterna eller upplåta dem med nyttjanderätt t. ex. genom uthyrning. Kostnader och avkastning fördelas mellan de deltagande fastigheterna efter andelstal.

2. Ett markbyte anordnas mellan de ingående fastigheterna sedan utfallet av en detaljplanläggning blivit känt. Markbytet bör då göras så att varje fastighet erhåller mark för enskilt bebyggande. motsvarande fastighetens andelstal. Vidare skall fastighetsägarna avstå mark som inte är avsedd för enskilt bebyggande till exploateringssamfälligheten. Därefter får varje fastig- hetsägare svarar för att realisera den bebyggbara mark de tilldelats. När bebyggelsemöjligheterna inte kan fördelas jämnt mellan de deltagande fastigheterna måste en viss fördelning i pengar tillgripas.

3. Fastighetsägarna behåller äganderätten till sin bebyggbara mark. Ett sådant system kan bygga på att en fastighetsägare dels skall avstå mark som skall användas för annat ändamål än enskilt bebyggande till exploaterings- samfälligheten. dels få utnyttja de bebyggelsemöjligheter som kan uppkom- ma. För att möjlighet till värdeutjämning skall finnas i ett sådant system måste fastighetsägaren betala in en avgift som motsvarar hans värdehöjning.

en s. k. exploateringsavgift. Med inkomsterna från dessa avgifter får. sedan exploateringskostnaderna betalats. överskottet fördelas mellan alla fastighe- ter som deltar i samfälligheten efter andelstalen.

Vilken metod som lämpligen bör väljas beror av situationen i det enskilda fallet. Exploateringens omfattning och art och den aktuella fastighetsindel- ningen har betydelse i sammanhanget. Reglerna om exploateringssamverkan bör således utformas så att utrymme lämnas för olika former för fördelning av avkastningen. Genom särskilda bestämmelser i FBL bör möjlighet öppnas till överföring av exploateringsbar mark till samfälligheten eller till markbyten mellan delägarna. Sättet för fördelning av ansvar. kostnader och nytta bör dock för att klargöra förutsättningarna och konsekvenserna för exploateringssamverkan bestämmas vid förrättningen.

[ likhet med vad som gäller enligt FBL (5 kap. 2 å) bör dock reglerna om exploateringssamverkan innehålla en preferens för att fördelningen i första hand sker genom marköverföring.

Fördelning genom överföring av mark bör vara fördelaktigt inom områden med en inte alltför splittrad fastighetsindelning. Metoden kan vara fördelak- tig vid förtätning och förnyelse inom ett kvarter eller någon liknande enhet där det redan finns bebyggelse.

Möjligheten att överföra den exploateringsbara marken till exploaterings- samfälligheten kan vara fördelaktig inom områden med mycket splittrad fastighetsindelning. Metoden bör också vara fördelaktig när många fastighe- ter med skiftande förutsättningar för bebyggelse gemensamt skall genomföra en exploatering.

Systemet med exploateringsavgifter bör främst ses som ett komplement till marköverföringen. i första hand för att utjämna skillnader som uppstår genom att tillkommande bebyggelsemöjligheter inte går att fördela jämnt mellan de deltagande fastigheterna. Systemet kan också tillämpas i de fall man inte önskar genomföra marköverföringar över huvud taget.

13.3.5.6 Exploateringssamfällighetens verksamhet

Exploateringssamfälligheter bör förvaltas enligt samma regler som gäller för gemensamhetsanläggningar enligt AL. dvs. enligt lagen (197311150) om förvaltning av samfälligheter (SFL). Därigenom kommer samfälligheten att företrädas av en juridisk person. en samfällighetsförening. En sådan förening kan bl. a. ingå avtal med utomstående. SFL ger ett regelsystem som är väl lämpat för förvaltning av exploateringssamfälligheter. Uppstår det problem vid förvaltningen kan länsstyrelsen förordna styrelseledamot eller en syssloman som kan hjälpa till att lösa problemen. SFL ger även länsstyrelsen vissa uppgifter när en samfällighetsförening skall upplösas. När samfällighetsförening som förvaltar exploateringssamfallighet skall upplösas bör länsstyrelsen kunna utöva en viss kontroll av att exploateringen har fullgjorts.

E kona/niska förhållanden

Exploateringssamverkan fordrar tillgång till medel för verksamheten. Alla kostnader som uppstår för exploateringen skall kunna betalas av exploate- ringssamfälligheten. Det bör vara möjligt att genom kvittning av ersättningar mellan delägarna mot utdelning i stor utsträckning hålla nere kapitalbehovet. Behovet för samfälligheten att uttaxera bidrag från medlemmarna eller att uppta lån bör därför bli begränsat. Samfällighetsföreningen kan dock behöva pengar för att ersätta mark som löses in.

. Medel för verksamheten kan anskaffas genom uttaxering från medlem- marna efter andelstal. Ett annat sätt att få tillgång till medel är att ta upp lån. Möjligheten att finansiera exploateringen genom att samfälligheten direkt lånar pengar är väsentlig för att det inledningsvis uppställda kravet på att alla fastighetsägare inom området. oberoende av finansiell ställning. skall ha möjlighet att delta i samverkan. skall kunna tillgodoses. För att en exploateringssamfa'llighet skall kunna uppta lån krävs bl. a. att den kan ställa tillfredsställande säkerhet. l SFL har detta lösts genom att samfällighetsföreningar har erhållit för- månsrätt enligt 6 å ] eller 7 å 2 förmånsrättslagen(1970:979) i delägarfastighet för fordran som påförts delägaren inom ett år från förfallodagen. Med stöd av denna säkerhet för samfällighetsföreningar öppnades vid SFL:s tillkomst möjlighet för kreditinrättningar att utan säkerhet låna pengar till en samfällighetsförening. Förmånsrätten är inte begränsad till något visst belopp utan kan i princip göras gällande för hur stort belopp som helst. I samband med tillkomsten av AL diskuterades att i stället för förmånsrätt införa ett system med en garantifond för samfallighetsföreningar. men denna tanke avvisades (jfr prop. 19731160 s. 165—172). Systemet med samfällighetsför- enings förmånsrätt i de delägande fastigheterna utgör i vissa fall en olägenhet för fordringshavare med panträtt på grund av inteckning i de delägande fastigheterna av den orsaken att förmånsrättens belopp kan vara svår att bedöma vid olika tidpunkter. Tillräckliga garantier för att beloppen som skulle kunna utgå med förmånsrätt inte skulle kunna bli så stora att de kunde anses utgöra någon risk för innehavare av fordringar med sämre rätt i fastigheten. ansågs dock finnas genom den utformning reglerna i AL och SFL fick. Viktigast av dessa regler är den tvingande regeln om båtnadsprövning i oå AL.

Även vid förrättning för exploateringssamverkan skall som tidigare framhållits prövning ske av de ekonomiska förutsättningarna för exploate- ringen.

Även om det vid förrättningen konstateras att det finns möjligheter att genomföra exploateringen med viss behållning kan anknytningen till samfällighetsföreningens i princip obegränsade förmånsrätt inge betänklig- heter. Det slutliga resultatet av verksamheten påverkas också av samfällig- hetens sätt att sköta verksamheten. Det synes därför nödvändigt att införa en möjlighet att begränsa förmånsrättens storlek till att motsvara högst den värdehöjning som detaljplanen ger utrymme för. En sådan begränsning bör avse det totala belopp för vilket samfälligheten skall åtnjuta förmånsrätt i de delägande fastigheterna. En sådan möjlighet till begränsning av förmånsrät- ten vid exploateringssamverkan bör kunna införas med bibehållande av

SFL:s system för uttaxering av bidrag från medlemmarna i övrigt. Fördel- ningen mellan de deltagande fastigheterna av de belopp som uttaxeras kommer att ske efter de andelstal som fastställts. Därigenom blir det möjligt att beräkna storleken av det belopp som med förmånsrätt kan drabba en viss fastighet.

l3.3.5.7 Detaljplan vid exploateringssamverkan Kommunen — exp/oateringssam/ä/ligheten

Genom de regler som föreslagits bli tillämpliga för exploateringssamfällighe- ten och genom förvaltningsreglerna skapas som tidigare framhållits en stabil organisation som även från ekonomisk synpunkt har möjlighet att uppfylla de avtal som en samfällighetsförening som förvaltar en exploateringssamfäl- lighet ingår. Kommunen bör således kunna sluta ett exploateringsavtal med en samfällighetsförening. Exploateringsavtalet bör normalt slutas i anslut— ning till att detaljplanen antas. I exploateringsavtalet kan intas bestämmelser om att föreningen utan ersättning till kommunen skall överlåta mark som inte är avsedd för enskilt bebyggande. Avtalet kan också innehålla bestäm- melser om att föreningen skall utföra vissa gator. vägar och anordningar för vattenförsörjning och avlopp.

Länsstyrelsen kan även på kommunens ansökan förordna om att exploa- teringssamfällighet utan ersättning skall överlåta eller upplåta viss mark eller utföra vägar eller vatten- och avloppsanläggningar (jfr 11 kap. 16—19 åå).

Bl. a. för att samfällighetsföreningen skall kunna tillhandahålla kommun- en viss mark utan ersättning behövs regler som ger samfällighetsföreningen tillgång till marken. Sådana regler föreslås i avsnitt l3.3.5.8.

För att en samfällighetsförening som förvaltar en exploateringssamfällig- het skall få upplösas bör i princip krävas att exploateringen slutförts och avvecklats. Innan länsstyrelsen registrerar en begärd upplösning av en samfällighetsförening bör länsstyrelsen kontrollera att detta villkor är uppfyllt. Bl. a. bör då länsstyrelsen hos kommunen undersöka om villkoren i exploateringsavtalet är uppfyllda.

Med dessa regler skapas säkerhet för kommunen att exploateringen kommer att genomföras på avsett sätt.

För att kunna utföra de gemensamhetsanläggningar som kan behövas inom samverkansområdet bör exploateringssamfälligheten få initiativrätt till de anläggningsförrättningar och fastighetsregleringar som kan behövas.

Vid statlig belåning gäller enligt bostadsfinansieringsförordningen dels ett markvillkor. dels ett konkurrensvillkor. vilka har beskrivits i avsnitt 1317 om bestämmelser för statliga bostadslån. Regler om exploateringssam- verkan skulle bli uppenbart meningslösa om dispens från markvillkoret i sådana fall inte ges. Ett beslut om exploateringssamverkan av kommunen bör således automatiskt ge dispens från markvillkoret vid statlig belåning. En sådan ändring av bostadsfinansieringsförordningen bör sålunda ske. Konkurrensvillkoret bör däremot gälla oförändrat även vid exploaterings- samverkan.

Enskilda fastighetsägare — exp/oateringssanz/äl/lgheten

Föratt hindra att de bebyggelsemöjligheter som följer av en detaljplan. som är avsedd att genomföras genom exploateringssamverkan. utnyttjas av sådana fastighetsägare som valt att stå utanför samfälligheten. skall i detaljplanen anges att bygglov som inte avser pågående markanvändning inte får meddelas för åtgärder på en fastighet som inte deltar i exploateringssamfäl- ligheten. Villkoret gäller under planens genomförandetid. Upphör exploate- ringssamfälligheten innan genomförandetiden gått ut förfaller villkoret. [ 13 kap. PBL har intagits ett förbud att meddela bygglov om sådan bestämmelse angetts i detaljplan.

Ett beslut i ett markförordnande som vunnit laga kraft om att exploate- ringssamverkan bör komma till stånd är ett uttryck för en avvägning mellan berörda intressen. Markförordnandets giltighetstid är som ovan sagts tidsbe- gränsat. Under tiden mellan markförordnandet avseende exploateringssam— verkan och detaljplanens antagande kan man därför utgå från att bygglov som inte avser pågående markanvändning utan vidare kan vägras.

l3.3.5.8 Marköverföring m.m.

För att fullfölja exploateringssamverkan bör exploateringssamfälligheten kunna utnyttja fastighetsreglering enligt FBL. ] första hand kan marköver- föringarna ske enligt reglerna i 5 kap. FBL. [ den mån storleksförändringarna blir omfattande kan inlösen enligt 8 kap. 4 å FBL behöva tillgripas. För att sådan inlösen skall få ske krävs att en fastighetsplan upprättas.

Vissa kompletterande regler krävs i FBL för att detta skall bli möjligt. Bl. a. krävs en särskild ersättningsregel för dessa fall. Ersättning för den mark som avstås som ett led i genomförandet av exploateringssamverkan bör bestäm- mas med utgångspunkt i marknadsvärdet men med bortseende från den inverkan på värdet som den detaljplan som skall genomföras kan ha haft.

När fastighetsreglering skall utnyttjas som ett medel att fördela de bebyggelsemöjligheter som uppstår genom detaljplanen behövs en särskild regel i FBL som anger att fördelningen skall ske enligt de andelstal som gälleri exploateringssamfälligheten. Möjlighet bör också finnas att ta hänsyn till markens olika värde vid tilldelningen.

När en exploateringssamverkan genomförs torde regelmässigt FBL:s och ALzs regler om förtida tillträde kunna utnyttjas. Därigenom minskas riskerna för att genomförandeprocessen fördröjs till följd avbesvär.

13.3.5.9 Beskrivning av förfarandet

Förberedelserna för exploateringssamverkan kan ofta börja under beredning— en av genomförandefrågorna i anslutning till den översiktliga planeringen.

Därvid bedöms i vilka fall fastighetsförhållandena utgör ett sådant hinder för en ändamålsenlig planlösning och för plangenomförandet att exploate- ringssamverkan bör komma till stånd. Vidare utreds frågan om den gemensamma exploateringens lämpliga omfattning.

Kommunen utfärdar markförordnande med innehåll. bl. a. att exploate- ringssamverkan förutsätts för exploatering av området. Beslutet anger syftet

med exploateringen och gränserna för samverkansområdet. Vidare anges den tid inom vilken exploateringssamfällighet skall bildas och detaljplan antas. Sedan beslutet vunnit laga kraft kan kommunen eller markägare inom området ansöka om exploateringsförrättning enligt AL. Vid lämplig tidpunkt utses också planförfattare enligt den rutin som normalt gäller för upprättande av detaljplan.

En exploateringssamfällighet och en samfällighetsförening som förvaltar samfälligheten bildas. Beslut meddelas därvid om bl. a. vilka fastigheter som skall delta. vilket system som skall väljas för fördelning av ansvar. kostnader och nytta. förmånsrättsbeloppets storlek och andelstalen.

Samfällighetsföreningens styrelse samråder med kommunen om förutsätt- ningarna för exploateringens bedrivande under planarbetet. Exploaterings— avtal ingås mellan kommunen och samfälligheten. Detaljplan antas.

När planen har antagits vidtas åtgärder enligt FBL för att. bringa fastig- hetsindelningen i överensstämmelse med planen. Vid behov upprättas en fastighetsplan. Behövliga gemensamhetsanläggningar inrättas. Vidare skall mark för allmänt ändamål överföras till kommunen. Avkastningen fördelas i mark eller genom pengar.

När exploateringen slutförts upplöses samfällighetsföreningen. Därvid kontrollerar länsstyrelsen att bl. a. exploateringsavtalet har fullgjorts. När samfällighetsföreningen upplösts upphör exploateringssamfälligheten auto- matiskt.

13.3.6. Exploateringsavtal

Inledningsvis kan noteras att de olika typer av s. k. exploateringsavtal som i dag används inte har något uttryckligt stöd i BL. En annan sak är att 70 och 73 åå BL kan sägas utgöra en legal grund för exploateringsavtal i de avseenden som berörs i dessa paragrafer. En motsvarighet till dessa paragrafer har intagits i 11 kap. 16 och 18 åå.

Som har angetts i avsnitt 13.2. instämmer många remissinstanseri BLU:s förslag att vissa grundläggande regler bör tas in i en blivande lagstiftning. Förslaget får i övrigt ett blandat mottagande av remissinstanserna. Vissa instanser instämmer i BLU:s åsikt om dessa avtal som ett värdefullt inslag i genomförandeprocessen. medan andra är kritiska och föreslår en begränsning av möjligheten att träffa sådan avtal.

Frågan om kostnadsfördelning i samhällsbyggnadsprocessen har nära samband med 1969 års vägutrednings betänkande (SOU 1977:12) och gatukostnadsutredningens betänkande (SOU 1977:65) som för närvarande övervägs inom regeringskansliet.

Exp/oateringsavta/ens betyde/se

Som har framhållits avsnitt 13.1.11 om exploateringsavtal är sådana avtal numera vanliga. Exploateringsavtal som medel vid plangenomförande kan ha många förtjänster. Villkor för genomförandet av planer är viktiga delar i planeringsprocessen. Initiativ och åtgärder i plangenomförandet kan med fördel organiseras och samordnas genom avtal mellan berörda parter. Avtalet

kan underlätta och påskynda genomförandet. Frågor om när genomförandet skall ske kan också preciseras.

Genom att säkerhet för arbetenas utförande kan krävas kan man få garantier för att den projekterade standarden på olika anläggningar blir utförd. Exploateringsavtalen kan sålunda innehålla frågor om bestämmelser som avser sättet och tidpunkten för genomförande av åtgärder som ingår i genomförandeprocessen samt frågor om fördelningen av kostnaderna mellan kommunen och den som bygger. Kommunen kan avlastas vissa administrativa arbeten.

Exp/oateringsavtalens omfattning

Samtidigt som de praktiska fördelarna med exploateringsavtalen är uppen- bara har de ibland kritiserats för att de använts på ett sätt som inte är förenligt med gällande lagstiftning.

Kritiken gäller då inte i första hand problem mellan kommunen och den byggande. utan mellan dessa och tredje man. t. ex. den enskilde brukaren som övertar fastigheten. Förutom fördelningen av kostnaderna för markåt- komst och utförande av olika anläggningar diskuteras risken av att det genom avtalen kan växa upp en byggnadsreglering vid sidan av byggnadslagstift- ningen.

I anslutning härtill bör noteras. att kommunen självfallet inte genom avtal har rätt att avvika från vad som stadgas i tvingande lagstiftning på olika områden.

Givetvis bör den byggande genom avtal kunna åta sig att utföra anlägg- ningar som kommunen normalt har anvaret för enligt olika lagar. t. ex. även större kommunala anläggningar av skilda slag. Frågan om en kostnadsför- delning bör i dessa fall bedömas mot bakgrund av den för varje område gällande lagstiftningen och KL:s allmänna regler.

En oklarhet i sammanhanget är att en mängd olika avtal. bl. a. den typ av markupplåtelseavtal som berörts i avsnitt 13.1.11. ibland benämns exploate- ringsavtal. Markupplåtelseavtalet har kommit att anses vara en sorts entreprenadhandling mellan kommun och den byggande och därmed underkastade endast allmänna avtalsrättsliga regler.

Förfarande

Det är lämpligt att exploateringsavtalen så långt som möjligt diskuteras i anslutning till beredningen av andra genomförandefrågor och att de redovisas i en genomförandebeskrivning. Genom en sådan behandling blir också genomförandefrågor som regleras i avtal underkastade allmän insyn. Olika parters ansvarsförhållanden blir klarlagda.

Frågan om lagreglering av exploateringsavtal

Avtal som kommer till stånd som medel i genomförandeprocessen berör många olika lagar och skiftande förhållanden. Behovet av att i denna form reglera praktiska frågor angående plangenomförandet är uppenbart. Som redan tidigare har framhållits ges av KL:s allmänna stadganden. bl. a. om

likställighet. och av olika speciallagars regler. grundläggande bestämmelser för hur olika frågor skall behandlas. I taxor kan frågor om avgifter m. ni. vara närmare preciserade. Där tvingande lagregler finns. och inte annat särskilt framgår av berörda lagar. finns ingen rätt att i avtal träffa överenskommelser som avviker från vad som sålunda stadgats. Särskild lagreglering av detta uppenbara förhållande är inte erforderligt.

I PBL finns stadganden för hur långt detaljregleringen får gå vid planläggning. Där finns också regler för samråd. utställning m.m. av detaljplan. som har kommit till för att garantera medborgarinsyn och ge en bättre möjlighet att påverka utformningen av planerna. En faktisk bindning från kommunen i förväg är naturligtvis inte förenlig med lagstiftningens syfte. Inte heller i här berörda avseenden skulle emellertid en särskild lagreglering av ett så uppenbart förhållande tjäna något syfte.

Någon särskild lagreglering av exploateringsavtalen föreslås sammanfatt- ningsvis sålunda inte.

Motoniåg. Södertälje

1 4 Regionplanering

Regler om regionplan infördes genom 1947 års byggnadslagstiftning. Tidigare hade viss regionplanering utan lagstöd bedrivits i främst regionerna kring Stockholm och Göteborg. Under åren 1948—1952 förordnades om regionplaneförbud i åtta områden. Därefter har nya förordnanden skett i endast två ytterligare fall. Samtidigt har regionplanering även efter år 1947 initierats i andra former än enligt BL. Staten har bl. a. genom omfattande statsbidrag sökt främja en regionplanering enligt BL och statsbidragen har i princip uppgått till omkring hälften av planeringskostnaderna. De avvecklades emellertid under första hälften av 1970-talet (jfr prop. 197111 bil. 14 sid. 118—125).

Nuvarande regler om regionplan finns i BL:s åttonde avdelning(126—l 35 åå BL) med vissa supplerande bestämmelser i BS. Reglerna innehåller allmänna uttalanden om regionplanens syfte och innehåll. formalia kring tillskapandet av en särskild huvudman för planeringen (regionplaneförbund). regler för planläggningsprocessen och kostnads- fördelningen samt för regionplanens rättsverkan.

Regionplanens syfte anges vara att vid behov gemensamt för två eller flera kommuner reglera grunddragen i markens användning. Planen avses kunna ange dels grunddragen i markanvändningen för t. ex. tätbebyggelse eller friluftsliv. dels struk- turbildande element som trafikleder. flygplatser och anläggningar för vattenförsörjning och avlopp.

Som huvudman för regionplaneringen skall bildas ett särskilt regionplaneförbund med representation för de kommuner som ingår i området och under ledning av en ordförande som utses av staten. Initiativrätten för bildandet av förbundet tillkommer närmast staten. Om förbundet är alltför passivt närdet sedan gäller att upprätta en plan. har staten samma möjligheter som ifråga om stadsplan och byggnadsplan att låta upprätta planen på huvudmannens bekostnad och fastställa den efter dennes hörande. För Stockholms län finns en särskild lag (1968:598) om huvudmannaskapet för regionplaneringen.

En fastställd regionplan är vägledande för efterföljande beslut om planer eller om ändrad markanvändning på annat sätt. Regionplanens syfte bör inte motverkas vid byggande av allmän väg (14 å VägL) eller vid fastighetsbildning (3 kap 2 å FBL) och planen skall tjäna till ledning vid utförandet av vissa enskilda vägar (4 å EVL).

Nuvarande ordning har inte fungerat väl. Staten har varit tveksam till att utnyttja sina befogenheter att ta initiativ till att bilda regionplaneförbund mot kommunernas vilja och kommunerna har varit tveksamma till ett interkommunalt planeringsorgan under statlig ledning. I flera fall har interkommunala planeringsorgan därför inte tillkommit i tid för att kunna angripa angelägna problem. i andra fall har interkom— munala planeringsorgan skapats i andra former än enligt BL.

Planprocessen vid upprättande och fastställelse av regionplaner har ansetts omständ- lig och delar av planerna har ibland varit inaktuella redan vid fastställelsen. Det senare

har delvis berott på att planerna har varit alltför detaljerade. Det delade ansvaret för planering och uppföljning har också vållat problem. Tolkningen av en fastställd regionplan och bedömningen av i vad mån en plan har varit inaktuell och därför kan frångås har nämligen formellt sett i första hand varit en fråga mellan primärkommu- nerna och länsstyrelsen. Under planeringen innan planen eller planrevisionen preciseras pågår därför ett långt intensivare samspel mellan de tre parterna — staten, regionplaneorganet och primärkommunerna — än sedan planen har materialiserats i form av ett antaget planförslag. ] den mån man har ansett en fortlöpande regionpla- nering viktig har det därför gällt för regionplaneorganet att skapa och behålla en roll i en kontinuerlig dialog. Detta har man kunnat uppnå genom att inte driva en plan till antagande eller genom att redan vid antagandet starta en planrevision. Vidare har man på olika sätt gett det regionplanerande organet en roll i genomförandeprocessen och låtit det kunna påverka återkommande regionala fördelningsbeslut avseende bostads- kvoter, väginvesteringar eller regionalpolitiska insatser. Regionplaneorganet kan också göras till obligatoriskt samråds- och remissorgan vid vissa typer av ärenden. En sådan roll underlättas om regionplaneorganet har kvalificerade utredningsresurser. Det regionplanerande organet kan slutligen ta på sig ett direkt genomförandeansvar för vissa typer av regionala insatser. Kollektivtrafik. fritidsanläggningar, regionala anlägg- ningar för sophantering, vattenförsörjning och avlopp är några exempel på frågor, som på detta sätt har lösts under direkt medverkan av regionplanerande organ.

Den utveckling som har ägt rum beträffande regionalpolitik, fysisk riksplanering och sektoriell utredningsverksamhet avseende bl. a. natur- och kulturvärden. trafikplane— ringen och bostadsbyggandet, liksom de förstärkta planeringsförutsättningarna med länen som planeringsenheter, harenligt BLU medfört att behovet av ett särskilt institut för interkommunala planläggningsfrågor nu är avsevärt mindre än när direktiven skrevs. BLU fann övervägande skäl tala för att ett särskilt regionplaneinstitut inte borde ingå i ett nytt plansystem. Nödvändiga regionala hänsyn fick i stället tas i samband med den återkommande kommunplanläggningen. För att säkerställa en interkommunal samstämning av kommunplanerna skulle länsstyrelserna kunna dels initiera behövligt interkommunalt samarbete, dels föreskriva gemensamma prövningstillfallen för alla kommunplaner inom en region.

BLU:s förslag har mötts av en övervägande negativ kritik bland de remissinstanser som har yttrat sig i frågan. Sålunda anför ett 30—tal instanser att ett regionplaneinstitut behövs, inte minst i de tre storstadsområdena. Även en del instanser. som inte direkt stöder ett lagfäst planinstitut, uttalar sig för att det finns behov av fasta regler för en fortlöpande samordnad regional planeringsverksamhet.

Förslaget om sammanfallande prövningstilllällen för kommunplaner kritiseras dels från politiska utgångspunkter— det ger länsstyrelsen en alltför dominerande ställning— och dels från praktiska. Vad gäller de sistnämnda pekar man på att den fysiska kommunplaneringen främst måste anpassas i tiden till övrig kommunal planering, att prövningen av ett stort antal kommunplaner samtidigt torde ge upphov till besvärliga kapacitetsproblem hos länsstyrelsen och att en samordning måste ske på ett annat sätt än genom statlig prövning i efterhand.

14.3. Överväganden och förslag

När regionplaneinstitutet infördes i Sverige var många av de ca 2500 kommunerna små och så avgränsade, att även förhållandevis lokala frågor

kunde kräva samverkan över kommungränser. Genom kommunin- delningsreformerna har behovet av övergripande samverkan mellan kommuner minskat i vissa avseenden. Samtidigt har behovet av samverkan i andra avseenden ökat, inte minst genom friluftslivets utveckling och den fysiska riksplaneringen. Där de nya kommunerna inte uppfyller kravet att vara näringsgeograftska enheter kvarstår motiven för en mellankommunal planeringssamverkan med oförminskad styrka. Eftersom regionplanerande organ enligt BL har kommit till stånd endast i ett begränsat antal fall, har det mera generella behovet av övergripande utredningsarbete och samstämning av förändringar inom regioner fått tillgodoses på annat sätt. Staten har därvid gjort stora insatser för att skapa underlag och ramar för den lokala planeringen, bl. a. genom insatser i anslutning till länsplaneringen och den fysiska riksplaneringen och genom sektoriell utredningsverksamhet avseende natur- och kulturvård, trafik, bostadsbyggande m. m. (jfr BLU sid. 228—231). Detta riksomfattande arbete har haft sin tyngpunkt på länsplanet, och i takt med den ökande verksamheten har en omorganisation och förstärkning av länsstyrelserna skett. Den utveckling som här har skett. har generellt sett försvagat motiven för särskilda former av regional planering med starkt statligt inflytande. Staten har på olika sätt ändå förmått att hävda de statliga intressena i den kommunala planeringen.

Som framgår av remisskritiken finns dock på vissa håll ett starkt behov av fasta former för en mellankommunal sammanjämkning av primärkommu- nala fysiska planer. ] flera remissvar har också påtalats behovet av en ordning som medger handlingsmöjligheter även i konfliktsituationer. Detta talar för att det bör finnas regler, som anger hur ett regionalt samarbete för att lösa konflikter kan initieras och vilken kompetens ett tillskapat regionalt samar- betsorgan skall ha vad gäller fysisk planering.

Huruvida formella regionplaner skall upprättas eller inte kan diskuteras. l planverkets remissvar anges att den fortlöpande regionala avstämningen är viktigare än den formellt upprättade planen. Även med ett sådant synsätt finns dock skäl som talar för en regelbundet återkommande samlad redovisning i planform. Dels ger en sådan formaliserad redovisning klarare utgångspunkter för kommunernas översiktliga planering än en rad delbeslut eller synpunkter i enskilda ärenden, dels underlättar den medborgarnas insyn och dels tvingarden fram ställningstaganden av det regionplanerande organet på ett balanserat och systematiskt sätt med utgångspunkt i en helhetssyn på regionen.

Dessa överväganden leder fram till följande. Samarbete om mellankom- munala planeringsfrågor torde i allmänhet kunna ske på ett informellt sätt eller i form av kommunalförbund. För regioner där planerings- och lokaliseringsfrågor av regional karaktär uppkommer mera regelmässigt och där många lokala planbeslut har följdverkningar utanför de enskilda kommu- nernas gränser blir en regionplanering naturlig och PBL bör erbjuda ett system för regionplanering som alternativ till andra sätt att lösa samarbets- frågorna.

14.3.1. Huvudman

Något behov av ett särskilt statligt-kommunalt organ av den typ som anges i gällande lagstiftning synes inte finnas. Det bör dock ankomma på regeringen att efter hörande av berörda kommuner och landsting utse ett regionplane- organ för ett visst geografiskt avgränsat område. Härigenom garanteras att inte en överlappning sker mellan olika regionplaneområden och att inte heller vissa kommuner blir lämnade utanför en önskvärd regionplanering.

Huvudman för regionplaneringen bör kunna vara antingen ett kommu- nalförbund eller landstinget. I många fall torde här ett engagemang för landstinget vara att föredra. Att båda möjligheterna skall finnas motiveras av de olikartade förhållandena i skilda regioner. ] de fall varken landsting eller befintligt kommunalförbund bedöms lämpligt som regionplaneorgan, bör regeringen ges befogenhet att föreskriva att ett särskilt regionplaneförbund skall bildas och utgöra regionplaneorgan. Förett sådant förbund skall då lagen (1957:281) om kommunalförbund tillämpas.

14.3.2. Planeringens innehåll

Vid den hittillsvarande regionplaneringen har man i stor utsträckning ägnat sig åt diskussioner om regionala Strukturfrågor, t.ex. balansen mellan bosättning och arbetstillfällen inom delområden och liknande. Sådana ställningstaganden är väsentliga i den regionala planeringen, men det är angeläget att söka skilja mellan den programmässiga delen av planeringen och den fysiska planläggningen som ett av flera medel att främja genomfö- randet av en övergripande regional planering.

Ett regionplaneorgan kan i sin planering behandla frågor som tätorternas läge och storlek, bostads- och arbetsplatsområden, trafikförsörjning, anlägg- ningar för rörligt friluftsliv av regionalt intresse, terminaler och andra strukturpåverkande anläggningar m. m.

] realiteten innebär tillkomsten av ett regionplaneorgan en överflyttning av viss planeringskompetens från kommunerna till regionplaneorganet. Det är därför angeläget att regeringen vid beslut om att utse ett sådant organ bestämmer organets ansvarsområde och på så sätt anger gränser för dess kompetens. Detta utesluter naturligtvis inte att det kommunalförbund eller landsting som har utsetts till regionplaneorgan även har omfattande andra arbetsuppgifter. Vad som skall regleras med stöd av PBL blir endast kompetensen just som regionplaneorgan och formerna för regionplanlägg- ning.

Regionplaneorganets uppgift enligt PBL blir att biträda kommuner, länsstyrelser och sektormyndigheter med regionala synpunkter på markan- vändningen. Sådana synpunkter kan ges fortlöpande inom ramen för ett löpande samrådsförfarande men kan även sammanfattas i en formell regionplan. Regionala önskemål om markreservationer kan därvid antingen specificeras på karta eller beskrivas endast i ord som krav på ungefärligt läge och storlek. Några krav på en heltäckande redovisning av all markanvänd- ning inom regionen bör inte ställas upp. Snarare ligger det i sakens natur att en begränsning till enbart reservationer av regional betydelse måste leda till att bara vissa delar av området blir av intresse. Erfarenheterna hittills tyder också

på att inte heller något krav på en fullständig behandling av alla regionala planeringsproblem bör ställas upp. Regionplaneorganet bör givetvis kunna begränsa sina önskemål och synpunkter till enbart vissa regionala frågor.

Om det alltså inte bör finnas någon minimigräns för vad en regionplan bör innehålla, finns det däremot skäl att införa en maximigräns så att endast förhållanden som är av uppenbar regional eller mellankommunal betydelse får behandlas i en regionplan. Bland markreservationsfrågor som kan bli behandlade kan — utan krav på fullständighet — nämnas flygplatser, regionalt betydelsefulla vägar, banor och ledningar, friluftsområden, småbåtshamnar och andra fritidsanläggningar. utflyktsmål av regionalt intresse, inte minst kulturminnen och kulturmiljöer av publikt intresse, oexploaterade frikorri- dorer mellan tätorter, regionala serviceanläggningar och liknande.

Regionplaneorganet bör fortlöpande följa den kommunala och statliga planeringsverksamheten. Som har föreslagits i avsnitt 9 skall kommunen alltid samråda med regionplaneorganet när marköversikten ändras. Samråd bör också vara obligatoriskt om andra kommunala planer, som berör markreservat eller annat förhållande som regleras i en regionplan. Finns det ingen regionplan, skall samråd ske om sådana kommunala planer som berör regionala intressen av betydelse. Denna bedömning faller på kommunen att göra.

Såväl under arbetet med att upprätta en regionplan som under det fortlöpande planeringsarbetet bör en informationsverksamhet komma till stånd som syftar till debatt bland regionens invånare om planeringens inriktning. Ansvaret för själva informationsverksamheten bör ankomma på kommunerna inom regionen, men det bör ankomma på regionplaneorganet att tillhandahålla erforderligt underlag.

14.3.3. Regionplans rättsverkan

En regionplan blir gällande genom beslutet att anta den. Regeringen bör emellertid kunna ingripa genom att framtvinga underställning. Regeringens befogenheter härvidlag kommer att behandlas i avsnitt 20. Kommuner, länsstyrelser, landstingskommuner som inte är regionplaneorgan, regionpla- neorgan i angränsande regioner och sektormyndigheter får framställa önskemål om sådant ingripande.

Beträffande en antagen regionplans rättsverkan bör planen liksom hittills tjäna till ledning, såväl vid upprättande av fysiska planer som vid andra markanvändningsbeslut. Någon strikt styrande verkan inom den allmänna sektorn kan det inte bli tal om, men regionplaneorganet kan använda sina möjligheter att underställa primärkommunala planer regeringens prövning i de fall planerna enligt regionplaneorganets mening åsidosatt regionala intressen, som ligger inom regionplaneorganets ansvarsområde (se avsnitt 20). Några möjligheter att underställa tillståndsbeslut enligt special- lagstiftning. t. ex. vad gäller större vägar. bör inte finnas. [ den mån sådana anläggningar är av regional betydelse, måste de speglas i de kommunala planerna. Vid oenighet mellan regionplaneorganet och andra myndigheter får frågor om sådana anläggningar avgöras i samband med planbeslut enligt PBL.

oa f .m T. 0 d M M

1 5 Samband mellan olika planformer

15.1. Utgångspunkter

BLU föreslog att planer med olika detaljeringsgrad för samma område inte skulle få tillåtas strida mot varandra. Bakom ett sådant synsätt ligger givetvis främst en uppfattning att de översiktliga planernas funktion är att styra en efterföljande mera detaljerad planläggning. Kommunen bör inte kunna gå ifrån markanvändningsbeslut av översiktlig natur. som har fattats efter samråd med olika myndigheter och offentlig debatt bland medborgarna, med mindre samma krets av intressenter får möjligheter att lägga synpunkter på den nya fråga som har aktualiserats.

Överenskommelser som har träffats i form av godtagna översiktsplaner bör naturligtvis inte frångås utan vidare. En viss uppmjukning är dock befogad för att inte binda planverksamheten i ett stelt hierarkiskt system. Det bör uppmärksammas att översiktliga planer endast är vägledande och ofta inrymmer ganska stort tolkningsutrymme. Det bör också uppmärksammas att planläggning inte alltid sker i den ordningen. att de översiktliga planerna tidsmässigt kommer före de mera detaljerade planerna.

Vid utformningen av plansystemet och reglerna för samspelet mellan skilda planinstitut måste man i första hand utgå från de olika planinstitutens syfte och innebörd. Med en viss förenkling kan man säga att en regionplan redovisar regionplaneorganets önskemål om vissa regionalt motiverade hänsynstaganden i den kommunala planeringen. Marköversikten och områ- desplaner redovisar kommunens avsikter beträffande markanvändning och byggande. Detaljplaner, markförordnanden och fastighetsplaner innebär att rättsligt bindande regler utfärdas för vad olika parter får eller skall göra för att medverka till att fullfölja de kommunala avsikterna att bibehålla eller skapa en god miljö. Med utgångspunkt i en sådan syn på planinstituten kan vissa riktlinjer ges för samordningen mellan olika planer som avser samma område.

15.2. Regionplan

En regionplan anger regionala önskemål. Dessa bör givetvis i möjligaste mån beaktas vid den kommunala planläggningen. Någon strikt styrverkan kan det emellertid inte bli fråga om. De regionala önskemålen om en lämplig samordning av olika kommuners planering kan ibland behöva underordnas

andra viktiga mål. Om de regionala önskemålen inte kan tillgodoses, måste det åligga kommunena att redovisa skälen härför. Det synes ge ett adekvat uttryck för regionplanens grad av påverkan att ange att den skall tjäna till ledning för kommunala planbeslut. Vid underställning av kommunala planer har regeringen att göra en avvägning mellan de regionala och inomkommunala intressena mot bakgrund av möjliga alternativ. En region- plan som fanns redan när den kommunala planen upprättades mäste väga tungt vid en sådan avvägning.

En regionplan skall redovisa de stora dragen och de strukturbildande elementen i regionen. Det blir därför naturligt att det i första hand blir kommunens översiktliga planer och då främst marköversikten som skall påverkas av en regionplan. Det är också önskvärt att regionplanen i första hand påverkar beslut om markanvändningen genom de kommunala över- siktsplanerna. På så sätt kan problem med dubbel styrning av mer detaljerade planer undvikas.

15.3. Kommunala översiktplaner

Marköversikten och områdesplaner skall inte få ha sinsemellan motstridiga syften. Detta är naturligt — båda typerna av planer skall ju uttrycka de kommunala avsikterna för markanvändningen inom ett område. Om kommunen eller en markägare väcker en fråga, som innebär att en områdesplan måste upprättas i direkt strid mot marköversiktens syfte, måste det ställas krav på att marköversikten ändras. Omvänt kan naturligtvis ändrade dispositioner i marköversikten ibland leda till att en områdesplan måste ändras eller upphävas.

Detaljplaner. markförordnanden och fastighetsplaner skall utformas så att syftet med de översiktliga planerna inte motverkas. Områdesplanerna kan dock vara föråldrade och nya förhållanden kan föranleda att avsteg sker. [ sådana situationer bör en områdesplan som regel ändras, så att olika intressenter får möjlighet att bedöma den aktuella detaljplanens inpassning i ett större sammanhang. Kommunala organ. statliga myndigheter och markägare inom andra delar av områdesplaneområdet kan vilja få besked om övriga delar av områdesplanen fortfarande skall gälla eller om följdändringar blir aktuella. Om en detaljplan inom en del av områdesplanen medför starka krav på följdändringar inom andra delar av området, bör detta klargöras och övervägas redan i samband med att ställning tas till detaljplanen. [ vissa fall kan kanske inte alla konsekvenser överblickas så att en ny områdesplan kan upprättas. Framstår det som klart att områdesplanen har blivit inaktuell, bör den givetvis upphävas.

Något strikt krav på planöverensstämmelse mellan en detaljplan och en områdesplan i alla detaljer bör inte ställas. Som närmare har utvecklats i avsnitt 10.3.2.2 skall inte syftet i en områdesplan kunna hävdas längre än det syfte som självständigt kan hävdas i en detaljplan.

Som inledningsvis anfördes kan plansystemet inte fungera strängt hierar- kiskt i den meningen. att planbeslut av högre dignitet alltid i tiden måste gå före en plan på närmast lägre nivå. Snarare är det så att det ibland är både nödvändigt och önskvärt att kommunen samtidigt kan arbeta med flera olika

planinstrument för samma område. Så måste man t.ex. räkna med att formellt gällande detaljplaner där genomförandetiden har gått ut ofta är inaktuella. I sådana fall blir det många gånger naturligt att inleda en revison av detaljplanerna med att upprätta en områdesplan. Något formellt hinder mot att anta en sådan områdesplan, som alltså strider mot gällande detaljplaner, bör inte finnas. Områdesplanen bör i detta fall ses som fullmäktiges direktiv för en revison av gällande detaljplaner. Det bör hållas i minnet att det bara är detaljplanerna som i detta fall har någon rättsverkan för den enskilde. Vad som här har anförts beträffande detaljplan har motsva- rande tillämpning på markförordnande och fastighetsplan.

15.4. Övriga planinstitut

Med undantag av föreskrifter om exploateringssamverkan skall bestämmel- ser i detaljplaner och markförordnanden inte kunna gälla samtidigt för samma område. Om man inom ett område med markförordnande vill anta en detaljplan och samtidigt bibehålla en del av markförordnandets föreskrifter. får dessa föras över till detaljplanebestämmelserna.

En fastighetsplan får inte strida mot en detaljplan eller ett markförord- nande. En viss tolkningsmöjlighet måste dock finnas när en fastighetsplan upprättas. Eftersom den enskilde måste kunna kräva. att för honom tvingande bestämmelser inte får vara sinsemellan motstridiga, bör det i lagen anges att detaljplanen i sådana fall skall anses ha den utformning som framgår av fastighetsplanen. Härigenom undviker man de formella problem som finns i dag, när en fastighetsbildning skett med avvikelse från gränslinjerna i en detaljplan.

x & O = 5. _ 5 & := >= & T 5. St & & 3.

1 6 Medborgarinflytande

Allt starkare krav har under senare tid rests på ett mer långtgående medborgarinflytande i planläggningsprocessen. I detta avsnitt diskuteras hur dessa krav skall kunna bli tillgodosedda i en ny lagstiftning. Detta skergenom att PBL-betänkandets allmänna riktlinjer redovisas utifrån i vad mån ett vidgat medborgarinflytande kan komma att underlättas.

Det krävs enligt BLU åtgärder ägnade att förbättra medborgarinflytandet genom bättre information i planfrågor och bättre möjligheter till allmän debatt. Medborgarinflytan— det måste enligt utredningen få göra sig gällande tidigt i beslutsprocessen.

BLU framhåller att de reformer av plansystemet och beslutsprocessen som föreslås i och för sig torde leda till förbättrade möjligheter till medborgarinflytande.

Enligt BLU kommer det att krävas åtgärder för att tillvarata det ökade intresse som kan bli följden av det föreslagna systemet. Informationen till allmänheten anses

sålunda behöva förbättras och möjligheterna till återföring av allmänhetens åsikter till planerarna och beslutsfattarna behöver vidgas. Det är emellertid enligt BLU:s mening inte vare sig möjligt eller lämpligt att i lagstiftningen ge preciserade regler för samrådsförfarande och information. ] lagstiftningen bör därför i huvudsak endast anges att erforderligt samråd skall tas och att utställning för medborgarnas granskning skall göras under en viss minimitid fore beslut i planärenden.

BLU föreslår att i planärendet skall lämnas redogörelse för vilka åtgärder som har vidtagits för att tillgodose kraven på information och samråd. 1 de fall då en plan skall prövas av statlig myndighet föreslås att denna skall pröva om de vidtagna åtgärderna är tillräckliga. Brister i detta hänseende skall kunna utgöra grund för återförvisning av ärendet.

Enligt BLU behöver nuvarande regler om information till och samråd med fastighetsägarna inte skärpas. Hyresgästers och andra nyttjanderättshavares ställning i förevarande hänseende bör däremot förbättras. Utredningen föreslår att dessa skall få skriftlig underrättelse om utställningar av förslag till kommundelsplaner och bygg- nadsplaner som berör dem. Dessa underrättelser bör kunna ske genom att avskrift av tidningskungörelsen tillställs vederbörande i vanligt brev.

] stort sett alla remissinstanser som tar upp frågan är eniga om att medborgarinfly— landet behöver förbättras. Meningarna är däremot delade när det gäller frågan hur detta skall ske.

Många instanser understryker att medborgarinflytandet bör säkras inom den representativa demokratins ram. Några instanser uttrycker detta så att formerna för inflytandet inte får vara sådana att de i demokratisk ordning valda kommunala organen sätts åt sidan.

Flertalet remissinstanser har den uppfattningen att det krävs åtgärder inom byggnadslagstiftningens ram för att förbättra medborgarnas möjligheter att utöva ett mera direkt inflytande på beslutsprocessen. Några instanser ifrågasätter emellertid om inte inflytandet bör stärkas genom regler som gäller för kommunal handläggning av ärenden i allmänhet. Från några håll berörs frågan om förhållandet mellan fysisk planering och planering inom andra områden. Man framhåller att kravet på medbor- garinsyn ställs högt när det gäller upprättande av fysiska markanvändningsplaner. samtidigt som ekonomiska beslut som direkt lokaliserar resurser till olika ämnesområden och anläggningar tillkommer utan nämnvärd medborgarinsyn. Det påpekas att dessa beslut egentligen har de mest drastiska konsekvenserna för medborgarna.

Enligt några instanser har utredningen inte lyckats lösa problemet med ett verkligt medborgarinflytande. Bl. a. efterlyser man ett klargörande av syftet med sådant inflytande. Den vanligaste invändningen mot utredningsförslaget äremellertid att man skapar ett administrativt förfarande som blir mycket tungrott. Det gäller framför allt förslagen om information och samråd. utställning och underrättelser.

16.1. Gällande ordning

1. Vid planläggning skall såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen beaktas (4 & BL och 9 & BS).

2. Den som upprättar ett förslag till plan skall samråda. förutom med statliga och kommunala myndigheter. med sammanslutningar och enskilda personer som kan ha ett väsentligt intresse i frågan (14 %$ BS).

3. Innan ett förslag till plan antas skall det vara utställt till granskning under viss tid; minst tre veckor när det gäller generalplaner. stadsplaner eller byggnadsplaner(17 & 1 mom. BS).

4. Utställandet skall kungöras i ortspressen. Skriftlig underrättelse om kungörelsens innehåll skall sändas till bl. a. varje känd inom riket boende markägare som berörs av frågan och inte skriftligen har godkänt förslaget samt kända innehavare av servituts- eller arrenderätt som berörs av planläggningen (17 ä 1 och 4 mom. BS).

5. Under utställningstiden får den som inte är nöjd med förslaget framställa anmärkningar mot det (17 ä 1 och 4 mom. BS).

6. När utställningstiden har gått ut granskar byggnadsnämnden planförslaget jämte inkomna anmärkningar och yttranden. Om inte nämnden själv kan besluta i frågan, överlämnar den handlingarna med eget yttrande till kommunfullmäktige (18 å BS).

7. Ändras planförslaget sedan det har varit utställt skall det i princip ställas ut på nytt (17 ä 5 mom. BS).

8. De i punkterna 1—7 redovisade bestämmelserna gäller inte bara nya planer utan också med vissa undantag - ändring eller upphävande av planer (23 å BS).

16.3. Demokratiutredningens förslag

Problemen omkring vidgad information och medverkan iden fysiska planeringen hör till de frågor som. efter det att BLU avgav sitt betänkande. har behandlats av utredningen om den kommunala demokratin (demokratiutredningen) i dess huvud- betänkande (SOU 1975141) Kommunal demokrati. Utredningen har tagit upp infly- tandefrågorna också i ett vidare sammanhang och därvid belyst bl. a. den ekonomiska planeringen, sektorsplanerna. verksamhetsplanerna och den samordnade kommunala planeringen.

När det gäller den fysiska planläggningen har utredningen övervägt om det bör införas några skärpta regler för planeringsprocessen i syfte att bättre tillgodose demokratikraven. Emellertid har utredningen funnit att flera skäl talar mot en

lagreglering på detta område. Det främsta skälet anges vara att sådana lagregler skulle bli svåra att tillämpa generellt med hänsyn till de många skiftande plane- ringssituationer som kan tänkas föreligga. Därför har utredningen stannat för att ange några riktlinjer som anses väsentliga från demokratisk synpunkt.

Utredningen har ansett det vara särskilt viktigt

. att planeringsarbetet delas in i olika skeden så att insyn och medverkan främjas . att planmaterialet utformas så att det är lätt att förstå och väcker intresse.

Utredningen rekommenderar att en arbetsplan utarbetas i samband med att planarbetet börjar. Den bör ange arbetets syfte. omfattning och inriktning samt en skedesindelning som redovisar vilka åtgärder som skall vidtas för att informera och ge möjlighet för medborgarna att framföra synpunkter. Beslut om arbetsplanen bör fattas av fullmäk- rige.

Skedesindelningen kan göras på olika sätt beroende på den aktuella situationen. Med utgångspunkt i demokratikraven anser utredningen att följande skeden bör uppmärk— sammas:

Program Alternativa preliminära förslag Förslag Projektering Uppföljning.

16.4. Överväganden och förslag

Kommunstyrelsen åläggs i PBL att ansvara för att sådan informations- verksamhet kommer till stånd som syftar till en debatt bland kommunernas invånare om den fysiska planeringens innehåll och mål.

Den föreslagna regeln är tänkt att utgöra ett komplement till nu gällande regler. Den innebär en skyldighet för kommunen att aktivt verka för att en debatt kommer till stånd bland medborgarna om planeringsfrågor.

16.4.1. Allmänt

Under de senaste åren har frågorna kring kommunal planering och allmän- hetens medverkan i denna kommit att debatteras alltmer. I början av 1970-talet blev debatten mycket intensiv då flera större bostadsområden byggdes i storstadsregionerna. Olika grupper och organisationer var starkt kritiska. Massmedia deltog också mycket aktivt i denna opinionsbildning. Det ökade intresset omfattade såväl komunal som regional planering men framför allt frågor som rörde närmiljön. Intresset begränsades inte bara till planerade förändringar utan omfattade även åtgärder för att förbättra den befintliga miljön.

Debatten började i storstäderna. Men den har efter hand kommit att omfatta även andra kommuners problem. där enstaka planer och projekt har blivit föremål för ett mer allmänt intresse.

Det växande intresset för planeringsfrågor har lett till att olika miljö- och aktionsgrupper har uppstått. Ofta har dessa grupper endast en eller ett par frågor på sina program eller omfattar boende inom ett visst område. Grupperna är ofta löst organiserade och av tillfällig karaktär. Undersökningar som utförts i Stockholmsområdet visar att inslaget av ungdomar och personer med hög utbildning är starkt. Men även etablerade organisationer. t. ex. idrottsföreningar. handikapporganisationer, företagare- och fastighetsägare- föreningar har kommit att bli engagerade i planfrågor, ofta som remissin- stanser.

Den fysiska planeringen har ofta beskrivits som en alltför sluten process, svåråtkomlig för insyn och påverkan för stora grupper av medborgare. Inte

ens de förtroendevalda har alltid haft full insyn i hela planeringsprocessen. Kritiken har utmynnat i krav på bättre information och ökade möjligheter att påverka beslutsfattandet. Det är med andra ord både medborgarnas insyn och deras inflytande som behöver förbättras. Insynen är ju en nödvändig förutsättning för att kunna utöva inflytande. Däremot är det givetvis inte här fråga om att ge möjlighet att ingripa i den formella beslutanderätt som de förtroendevalda utövar genom den representativa demokratin.

En vidgad debatt är värdefull av flera skäl. Ett skäl är att debatten kan skapa ökad kontakt mellan väljarna och de förtroendevalda mellan valen. En fortlöpande debatt kan också skapa förutsättningar för att planeringsarbetet skall stå i samklang med den allmänna meningen i orten. Genom en öppen debatt får man också möjlighet att vid den intresseavvägning som sker genom planläggningsbesluten ta större hänsyn till dem som i sitt dagliga liv berörs av besluten. Värdefullt beslutsunderlag i form av sakupplysningar kan inhämtas genom att höra dem som berörs av planen.

När det gäller förnyelse av befintlig bebyggelse ger ett mera direkt samarbete med brukarna möjligheter att omedelbart realisera värdefulla önskemål och synpunkter. Därigenom skapas också underlag för en fortsatt samverkan och goda närkontakter inom området.

Intresse att åstadkomma en bred medborgardebatt finns hos åtskilliga kommuner. Utredningen om den kommunala demokratin redovisar i sin rapport (SOU l974:50)"lnformation och medverkan i kommunal planering" erfarenheter av försök i flera kommuner. Denna utrednings slutsatser ligger i stor utsträckning till grund för de synpunkter som förs fram i detta sammanhang. Det förslag som nu läggs fram går visserligen längre när det gäller att lagreglera medborgarinflytandet än BLU:s förslag gör men beaktar ändå att det i stor utsträckning bör överlåtas på kommunerna att utarbeta ändamålsenliga metoder för att vidga inflytandet.

Medborgarnas möjligheter att hävda sina synpunkter i planeringsfrågor är en process i två stadier. Det första stadiet infaller under planeringsarbetet och det andra efter det att planen har antagits då medborgarna föreslås kunna reagera genom besvär.

16.4.2. Reformer som stärker medborgarinflytandet

Åtskilliga regler i PBL medför påtagliga förbättringar för medborgarna till insyn och delaktighet i planeringsprocessen. Här redovisas några föreslagna reformer som är ägnade att stärka inflytandet.

]. Den obligatoriska statliga fastställelseprövningen av planer tas bort. Därigenom blir kommunen som regel själv slutligt ansvarig för miljöutform- ningen inom sitt område.

2. Enligt PBL ges varje kommunmedlem möjlighet till inflytande över kommunens planering. Detta kommer främst till uttryck genom den obligatoriska översiktliga planeringen i avsnitt 7. De får dessutom möjlighet att genom besvär bevaka att kommunen på ett tillfredsställande sätt har tillämpat de regler som garanterar medborgarinfly- tandet. 3. De översiktliga planerna skall alltid antas av kommunfullmäktige. Också viktigare detaljplaner skall antas av fullmäktige, vilket ger större

möjligheter till insyn än om planerna antas av byggnadsnämnden.

4. Marköversikten får stor betydelse för samhällsbyggandet och miljöut— formningen — även för miljöförändringar som inte kräver tillstånd enligt PBL.

5. Vissa bestämmelser i NVL, bl. a. de som avser bebyggelse inom Strandområden, överförs till PBL. Härigenom tillämpar kommunfullmäktige och byggnadsnämnd bestämmelserna i stället för länsstyrelsen.

6. Genomförandefrågor skall i ökad utsträckning behandlas och beskrivas vid planläggningen.

7. Kommunen blir skyldig att aktivt verka för att en debatt kommer till stånd bland medborgarna om den fysiska planeringens mål och innehåll.

8. Kommunen är skyldig att i anslutning till ett planförslag redovisa underlagsmaterial i form av planeringsförutsättningar.

9. Planhandlingar måste utformas så att medborgarna i allmänhet kan bedöma dessa. 10. Hyresgäster får ställning som sakägare. De skall underrättas om utställning av förslag till detaljplaner på lämpligt sätt. ll. Hyresgästerna får rätt att yttra sig under samrådsskedet i planfrågor och höras i tillståndsärenden. 12. Resultatet av samrådsförfarandet redovisas i samband med planut- ställningen. ] första hand bör redovisas sådana önskemål som inte kunnat tillgodoses. 13. För att öka medborgarnas möjligheter att engagera sig i planförslag förlängs utställningstiderna. Dessa reformer bör tillsammans komma att verksamt bidra till en ökad politisering och en livligare diskussion av planfrågorna i kommunernas beslutande organ. Detta bör i sin tur rimligen medföra att intresset för den fysiska planeringen ökar också hos allmänheten. Förskjutningen av besluts- befogenheterna från staten till kommunerna — den ojämförligt viktigaste effekten av det nya plansystemet — kommer säkerligen att ytterligare skärpa kommunalpolitikernas uppmärksamhet på olika lokala opinionsyttringar. Det formella ansvaret för miljöutformningen kommerju inte längre att ligga hos statliga myndigheter. Beslutsfattarna på lokal nivå kommer med andra ord att utsättas för ett ökat politiskt tryck, något som bör vara ägnat att stärka den representativa demokratin.

1644. Program och underlagsmaterial

Det är angeläget att invånarnas synpunkter kommer till uttryck på ett så tidigt stadium som möjligt i planeringsprocessen. Väl utarbetade programförslag

bör vara det bästa diskussionsunderlaget för medborgarna. Programförslag är värdefulla inte bara för medborgarna i allmänhet utan även för förtroende- männen som härigenom får bättre möjligheter att på ett tidigt stadium styra planarbetet.

l PBL uppmärksammas programmens betydelse för olika planer. i programmen kan kommunerna uttrycka sitt syfte med visst planarbete. Ett program blir därför ett dokument över de ställningstaganden och utfästelser kommunen gör inför plangenomförandet.

l kommunerna används program vanligen i betydelsen politiska riktlinjer för att styra olika delar av verksamheten. Dessa program är mer eller mindre anknutna till den organisatoriska ansvarsfördelningen och budgetindelning- en. För bostadsbyggande. barnomsorg, trafik osv. finns olika utvecklingspro- gram. Dessa påverkar och påverkas av mark- och bebyggelseplaneringen. De har relation både till den översiktliga planeringen av markanvändningen och till detaljplaneringen. PBL ser översiktliga fysiska planer som program för mer detaljerade planer. Ömsesidig påverkan måste finnas mellan olika plannivåer, mellan olika planeringssektorer och mellan olika plane- ringsaspekter; sociala, ekonomiska, fysiska och administrativa, som alla kräver sina riktlinjer/program. Begreppet program blir med detta synsätt mycket sammansatt.

] en annan betydelse används program för att beskriva arbetet i ett inledande skede av en planeringsprocess. Då dras riktlinjerna upp för arbetets bedrivande, för vilka problem som skall behandlas och för vilket innehåll planerna skall ha.

Någon lagreglering om obligatoriska program bör emellertid inte göras. Kommunerna bör själva välja de tillfällen då program bör upprättas. Formellt bör kraven istället inriktas på att kommunen i anslutning till utställning av plan redovisar underlagsmaterial i form av planeringsförutsättningar för att på så sätt ge kommunmedlemmar och andra intressenter möjligheter att avgöra om planförslaget är lämpligt utformat för att styra utvecklingen i önskad riktning.

I redovisningen av planeringsförutsättningarna för översiktliga planer bör lämpligen ingå:

riksintressen inom kommunen befolkningsutveckling och bosättningsmönster inklusive tillkommen bostadsbebyggelse de senaste åren utveckling av näringsliv och sysselsättning redovisning av tillgång till viss grundservice avseende skolor, detaljhandel och kollektivtrafik investeringar och program avseende natur- och kulturvård redovisning som belyser hur riktlinjerna i den översiktliga planen tillämpats i den löpande verksamheten.

När det gäller detaljplaner bör bland planeringsförutsättningarna redovisas tillgång på grundservice och dess relation till överordnade mål. Under rubriker såsom barntillsyn, skolor, fritid, sysselsättning, kollektivtrafik och gemensamhetsanläggningar bör kommunen redovisa både planens knytning till övergripande planer och program i dessa avseenden och dess konkreta tillämpning i den enskilda planen. En sådan redovisning ligger inom ramen

för kravet i lagen om att planens förutsättningar och konsekvenser i olika avseenden skall redovisas.

För att ge underlag för en så förutsättningslös debatt som möjligt kan det vara lämpligt att utarbeta alternativa förslag. Möjligheten att göra så bör det ankomma på kommunen att avgöra från fall till fall.

Hittillsvarande erfarenheter av programdiskussioner har visat, att det många gånger är svårt att få allmänheten intresserad av att på ett tidigt stadium påverka planeringsprocessen. Detta beror på att medborgarna ofta inte kan uppfatta planprogrammets konkreta innebörd. Utställningen av planer och kravet på redovisning av underlagsmaterial i det sammanhanget är därför av stor betydelse.

Kommuner som inrättat särskilda kommundelsråd kan ge dessa en roll när det gäller information till medborgarna och kommunikation mellan dem och förtroendemännen och tjänstemännen på central nivå i kommunen.

16.4.5 PIanhand/ingarnas utformning

En grundläggande förutsättning för att få till stånd en meningsfull offentlig debatt är att program, planförslag samt plan- och genomförandebeskrivningar utformas så att de blir lättfattliga för medborgarna i allmänhet. Planhand- lingarna är i dag ofta alltför tekniska och svårtolkade för många människor. Detta gäller inte bara textmaterialet, utan i många fall även illustrationer, kartor och diagram.

Kravet på att planhandlingar utformas så att en bedömning av dem underlättas är av sådan betydelse — inte bara för medborgarna i allmänhet utan även för de förtroendemän som skall besluta i planfrågor — att detta bör lagregleras.

Ytterligare krav kan utan att lagregleras — ställas på planhandlingarnas utformning för att underlätta medborgarnas ställningstagande. Kommu- nerna bör utarbeta handlingar som ger ett så fullständigt visuellt intryck av den framtida miljöutformningen som möjligt och som dessutom lätt kan mångfaldigas. Vidare bör planeringsproblemen brytas ned till konkreta frågeställningar av begränsad omfattning. Det kan vara värdefullt att pröva olika möjligheter till konsekvensbeskrivningar för olika berörda grupper. Viktigt är även att metoderna för att åskådliggöra ekonomiska och sociala konsekvenser av planförslag utvecklas.

Handlingarna måste vidare vara lättåtkomliga. Medborgarna bör informe- ras om att planhandlingarna och bakgrundsmaterialet till dessa är offentliga handlingar och upplysas om var och när de kan ta del av dessa.

Hur informationen om planförslag sprids spelar också en stor roll för möjligheterna att få till stånd en meningsfull och saklig debatt. Särskilda referensgrupper, informationstidningar, information i lokalpressen och studiecirklar är exempel på informationskanaler. Några närmare regler om kommunernas informationsinsatser bör inte införas i PBL.

16.4.6 Samråd

Den föreslagna skyldigheten för kommunerna att aktivt verka för att få till stånd en offentlig debatt kring planeringsfrågorna utesluter inte att de också —

vid arbetet med en ny plan resp. ändring eller upphävande av en plan — skall samråda i särskild ordning förutom med statliga och kommunala myndig- heter även med grupper och enskilda personer som kan ha ett väsentligt intresse i frågan. Vad som tidigare har framhållits om betydelsen av ett lättfattligt och lättåtkomligt planeringsunderlag gäller naturligtvis också i detta sammanhang.

Traditionellt brukar samråd ske framförallt mellan planförfattare och kommunala och statliga myndigheter samt med markägare och andra sakägare. I vissa kommuner har samrådsförfarandet vidgats till att även omfatta t.ex. hyresgäster och föreningar som företräder de berörda.

l PBL föreslås sakägarbegreppet bli vidare än vad som f. n. är fallet. Sak- ägare är enligt gällande byggnadslagstiftning ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet. Till de sistnämnda räknas arrendatorer men inte hyresgäster och bostadsrättshavare. Sakägarbegreppet föreslås nu omfatta även dessa. De får härigenom rätt att yttra sig under samrådsskedet i planfrågor och höras i tillståndsärenden. Denna förändring, som innebär att varje hyresgäst för sig kan komma till tals idessa ärenden och dessutom tillerkännas besvärsrätt, gör det naturligtvis inte mindre viktigt att samråda med organisation av hyres- gäster. Fortsättningsvis talas i detta avsnitt enbart om hyresgäster. Men samma resonemang gäller för bostadsrättshavare och andra nyttjanderätts- havare.

Ett viktigt skäl för att likställa hyresgäster med övriga sakägare är att den framtida planeringen i ökad utsträckning kommer att avse ombyggnad, förnyelse eller förtätning i redan befintliga bebyggelsemiljöer. För att framgångsrikt kunna genomföra detta måste politiker, tjänstemän, fastig- hetsägare och hyresgäster samverka. Hyresgästernas synpunkter och önske- mål måste beaktas i ett tidigt skede. Detta leder till färre anmärkningar senare i planläggningen. En nackdel är att ett brett upplagt samverkansförfarande är arbetsamt och som regel måste ske på kvällstid. Detta uppvägs emellenid av att man inte behöver lägga ner lika mycket arbete på förberedelser i form av skriftligt informationsmaterial och kartor som vid utställning. Problem och frågor kan ofta klaras ut direkt vid sammankomsterna och genom det kontinuerliga samarbetet.

Resultatet av samrådet skall redovisas i samband med planutställningen. [ första hand bör redovisas sådana önskemål som inte kunnat tillgodoses. Denna redovisning blir — med tanke på att länsstyrelsens fastställelsepröv- ning upphör genom PBL av större betydelse än f. n.

16.4.7 Utställning

1 nu gällande lagstiftning finns regler om utställning av färdiga planförslag. Det utställda materialet består som regel endast av formella handlingar som plankarta och plantext. Men särskilt i fråga om översiktliga planer har förfarandet utvecklats till mer omfattande utställningar som vänder sig till en bredare krets. Utställningar av senare slag ärjämförbara med andra frivilliga informationsåtgärder.

Sådana utställningar används ofta i tidigare skeden än lagstiftningen förutsätter, t. ex. vid en lägesredovisning av pågående inventeringsprogram

eller ett skissarbete.

Erfarenheterna av arbetet med fysisk planering visar att invånarna många gånger haft svårt att engagera sig redan på programstadiet. Ju mer detaljerade, konkreta och färdiga planhandlingarna blir, desto större blir intresset i allmänhet hos medborgarna. Härigenom blir utställningen av ett planförslag en viktig informationskälla.

I lagen redovisas vilka planhandlingar som skall redovisas vid utställning- en. Där föreslås också vilka utställningstider som skall gälla för olika planförslag.

När det gäller ett detaljplaneförslag fördubblas utställningstiden om inte ett program för planarbetet eller annat planeringsunderlag har redovisats offentligt vid en tidigare tidpunkt.

Val av utställningslokal spelar stor roll för att väcka människors intresse. Flera kommuner har sina planutställningar inte bara i kommunalhuset utan även t. ex. i bibliotek, varuhus, postkontor och på arbetsplatser. Utställnings- lokalerna blir en naturlig plats för förtroendemän och tjänstemän att möta allmänheten för att informera om och diskutera planeringsfrågor.

Det är viktigt att det även vid utställning av ett planförslag finns möjlighet att påverka planens slutliga utformning. En aktiv medverkan från medbor- garnas sida på ett så sent stadium som vid utställningen försvåras i dag många gånger av att många förberedelseåtgärder redan har vidtagits som innebär starka faktiska bindningar. En sådan hantering är inte förenlig med PBL:s syften. Där praktiska skäl talar för att bindningar ändå måste ske parallellt med utformningen av ett planförslag måste därför ett klart avskilt program- skede istället tillgripas.

16.4.8 Besvär

Viktigast vid alla former av planläggning är att medborgarna ges fullgoda möjligheter till inflytande under avgörande skede i planarbetet. Regler om bl. a. samråd, utställning samt lättfattlig redovisning av planförslag och planeringsunderlag måste alltid tillämpas på ett sätt som gör att ingen intressent skall kunna berövas möjligheten att påverka kommunens slutliga ställningstagande. För att garantera detta skall inte bara sakägarna utan även alla kommunmedlemmar och vidare de som har särskild rätt till fast egendom i kommunen kunna anföra besvär på den grund att beslutet inte tillkommit i laga ordning. Denna typ av besvär skall prövas av länsstyrelsen. ] övrigt skall besvärsinstitutet begränsas så att besvär endast kan anföras av sakägare.

Sakägarbegreppet får i PBL — som framhålls ovan — en vidare innebörd än f. n. Hyresgäster får härigenom rätt inte bara att yttra sig under samrådsske- det utan även att bevaka sina intressen genom besvär i plan- och tillstånds- ärenden.

I många fall kan hyresgästernas intressen beaktas redan vid planläggning- en. Men ofta omfattar en tillståndsfråga sådana åtgärder som inte kan bedömas vid planläggningsskedet. Detta gäller t. ex. åtgärder som medför ändrad lägenhetssammansättning. I denna typ av ärenden måste hyresgäs- terna få komma till tals.

Hänsynen till grannelagsintressen ger f. n. fastighetsägare besvärsrätt.

Men närmiljön fören hyresgäst påverkas i minst lika hög grad som för ägaren om en byggnads- eller anläggningsåtgärd vidtas i grannskapet.

Ytterligare ett tillfälle när hyresgäster har stora intressen att bevaka är vid rivning av hus de nyttjar. Deras civilrättsliga skydd är f. n. så svagt att de bör ha rätt att få ett meddelat rivningslov överprövat i vissa fall.

Motiveringar till FJÄRDE AVDELNINGEN

Motiveringarna gäller följande kapitel i lagen

13 kap. Tillståndsprövning .............. 48 14 kap. Byggnadsnämnd, byggnadsarbete och tillsyn m.m. 55 15 kap. Påföljder, ingripanden m.m. ......... 59 16 kap. Åtgärdsförelägganden m.m .......... 63

Motiveringarna behandlas i följande avsnitt

17 Tillståndsprövning

17.1 Bygglov . . . ..... . . . . . . . . 421 17. 1. 1 Bygglovpliktens omfattning . . . . . . . . 421 17. 1. 2 Särskilda bestämmelser om prövningsgrunderna för bygglov . . . . . . . . . . . . . . . 451 17. 2 Rivningslov . . . . . . . . . . . . . . . . 457 17 2. 1 Gällande ordning . . . . . . . . . . 457 17.2. 2 BLU:s förslag och remissutfallet . . . . . . . 458 17. 2. 3 Överväganden och förslag . . . . . . . . . 458 17.3 Marklov . . . . . . . . . . . . . . . . . 468 17.3.1 Gällande ordning . . . . . . . . . 468 17. 3. 2 BLU: s förslag och remissutfallet. . . . . . . 469 17.3.3 Överväganden och förslag . . . . . . . . . 469 17.4 Förfarandet i tillståndsärenden . . . . . . . . . . 473 17.4.1 Gällande ordning . . . . . . . . . . . . 473 1742 Överväganden och förslag . . . . . . . . . 474 18 Byggnadsnämnd, byggnadsarbete och tillsyn m.m. 18.1 Gällande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . 485 18.2 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . 486 18.2.1 Byggnadsnämnden . . . . . . . . . . . . 486 18.22 Tillsyn och kontroll . . . . . . . . . . . . 490 18.23 Avgifter m.m. . . . . . . . . . . . . . . 497 19 Påföljder, ingripanden m.m.

19.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499 19.2 Påföljder . . . 500 19.21 Byggnadsnämndens skyldighet att ingripa mot

överträdelser . . . . . . . . . . . . . . . 500 19.2 2 Avgiftssystemet. . . . . . . . . . . . 501

19.3 Ingripanden för att åstadkomma rättelse . . . . . . 507

Viktiga punkter

Tillstånd fordras för olika åtgärder i form av bygglov, rivningslov eller marklov. Nu ges en möjlighet att variera tillståndsplikten. l mindre känsliga områden kan den minska men i känsliga mil- jöer kan den i stället behöva öka i förhållande till lagens normala krav. Bygglov krävs normalt inte för byggnader under 10 mz. Yttre ändringar kräver bygglov endast efter särskilda beslut. Staten och landstingskommunerna blir skyldiga att söka lov. Ekonomibyggnaderna för de areella näringarna kan bli bygglov- pliktiga om kommunen beslutar det.

Rivningslov krävs i detaljplaneområden och i övrigt där det särskilt beslutas. Rivning kan vägras med hänsyn till bostadsför- sörjningen eller kulturvärden.

Byggnadsnämndens ansvar ökar för miljö-, naturvårds- och kulturminnesvården. Möjligheter införs att dela upp bygglov- prövningen i två steg. I första steget tar nämnden ställning till lokaliseringen i form av ett förhandslov.

I

1 7 Tillståndsprövning

För åtgärder beträffande mark, byggnader och anläggningar skall särskilt tillstånd krävas i den omfattning som behandlas i detta avsnitt.

Det finns anledning att inledningsvis kort sätta in tillståndsprövningen i dess sammanhang.

PBL:s huvuduppgift är att styra utformningen av miljön. Bevarande av miljön ingår som ett led i detta. Det primära medlet för miljöutformningen är planläggning. För att planläggningens syfte skall kunna uppnås måste markanvändningsåtgärderi princip vara planmässiga. Vidare måste åtgärder beträffande byggnader och anläggningar utföras på ett godtagbart sätt. PBL föreslås därför innehålla materiella bestämmelser som ger ledning dels för överväganden om lokaliseringen av olika åtgärder och verksamheter och dels för beslut i frågor om detaljplacering och utformning, s. k. egenskapskrav. I likhet med dagens lagstiftning måste PBL inrymma ett kontrollsystem, som ger samhället tillfredsställande prövningsmöjligheter i nu berörda avseenden. Kontrollen bör ske genom en tillståndsprövning som bör ta sikte på dels byggnaders eller anläggningars tillåtlighet med hänsyn till gällande planer m. m., dels utförandet i tekniskt hänseende.

Frågorna om tillståndsprövning är alltså av central betydelse för den nya lagstiftningen. Enligt förslaget skall tillstånd kunna lämnas i form av bygglov— som kan föregås av ett principtillstånd, kallat_/örhandslov — samt rivningslov och marklov.

De olika formerna av tillstånd kommer härefter att behandlas närmarei nu angiven ordning. I första hand måste anges vilka åtgärder som skall vara tillståndspliktiga enligt PBL. Vidare måste preciseras vad prövningen beträffande de olika tillståndspliktiga åtgärderna skall gå ut på och vad prövningen får omfatta. Slutligen skall förfarandereglerna behandlas.

17.2.1. Gällande ordning

Enligt 54 å BS krävs byggnadslov för rivning av byggnader inom områden med stadsplan samt inom områden där förbud mot nybyggnad har meddelats enligt 35 å BL i avvaktan på antagande eller ändring av en stadsplan.

Prövningen av fråga om lov för rivning torde i princip vara begränsad till att vara en tillsyn att rivningen sker på ett från bl. a. säkerhetssynpunkter och hygieniska synpunkter betryggande sätt. Tillstånd till rivning kan alltså i allmänhet inte vägras i byggnadslovsärendet.

I samband med införandet av bostadssaneringslagen (19732531. ändrad senast 19781310) (BSL) kompletterades dock byggnadslagstiltningen med bestämmelser som dels medför hinder för byggnadsnämnden att meddela lov för rivning i vissa fall, dels ger byggnadsnämnden möjlighet att i vissa fall utfärda tidsbegränsade förbud mot rivning.

Är en ansökan om upprustningsåläggandc som avses i 2 å första stycket BSL föremål för prövning, får sålunda enligt 56 å 4 mom. BS lov till rivning av den byggnad som avses med ansökningen inte meddelas förrän frågan om åläggandc har slutligt avgjorts. Har upprustningsåläggande utfärdats och har åläggandet inte förfallit, får lov till rivning av byggnad som avses med åläggandet inte meddelas.

Byggnadsnämndens befogenhet att meddela tidsbegränsade förbud mot rivning regleras i 35 a å BL. Paragrafen, som således kom till i samband med BSL och trädde i kraft den 1 januari 1974, hade då följande lydelse.

Byggnadsnämnden får meddela förbud mot rivning av byggnad inom område med stadsplan eller inom område där förbud mot nybyggnad råder enligt 35 å,om förbud mot rivning är påkallat från bostadsförsörjningssynpunkt eller för bevarande av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse. Förbud enligt första stycket får meddelas för en tid av högst tre år. Om synnerliga skäl föreligger, får förbudet förlängas med högst två år.

Den rivningsreglering som sålunda har genomförts ansågs vara provisorisk. Departe- mentschefen uttalade (prop. 19731196, s. 29) att starka skäl talar för att rivning av byggnad på motsvarande sätt som nybyggnad och andra väsentliga miljöförändringar, åtminstone i vissa fall. underkastas en planmässig reglering. Emellertid framhölls att BLU:s arbete inte borde föregripas. Det ansågs därför inte lämpligt att genomföra en ordning varigenom öppnades möjlighet att mer generellt hindra rivningar.

17.2.2. BLU:s/öm/ag och remissur/å/Iel

BLU löreslog att byggnadslov skulle krävas för rivningis. 138 och 373) men utvecklade inte närmare hur man tänkte sig att rivningsregleringen skulle genomföras.

Någon erinran mot förslaget att rivning skall kräva tillstånd har inte gjorts under remissbehandlingen. Endast en instans anmärker på förslaget och framhåller att kravet på tillstånd för rivning inte bör vara generellt (SOU 1975:17 s. 313).

1 7.2.3 Överväganden och _ förs/ag

Rivningslovsplikt stadgas i 13 kap 8 &. Särskilda bestämmelser om prövning- en meddelas i 13 kap. 40—47 åå.

Riksdagen har i december 1978 (prop. 1978/79:63. CU 3. rskr 749) beslutat om en ändring i 35 a & andra stycket BL. Ändringen innebär att rivningsför- bud. om synnerliga skäl föreligger. får förlängas eller förnyas med högst två år 1 sänder. Den begränsningen gäller dock att. om byggnadslov för rivning har sökts. förbudet för den byggnaden därefter inte får gälla under längre sammanlagd tid än fem år.

Det torde vara en allmänt omfattad mening att någon form av rivnings- reglering är nödvändig i ett framtida plan- och beslutssystem. Man bör därvid kunna bygga vidare på de principer som låg till grund för reformen år 1973 och införa en ordning som innebär att också rivning underkastas en planmässig prövning.

Regleringen bör utformas som ett tillståndsförfarande. Inom vissa områ- den bör det alltså krävas lov av byggnadsnämnden för att få riva en byggnad. Tillståndet bör kallas rivningslov. Skyldighet att söka rivningslov bör generellt föreligga inom ett detaljplanelagt område. Möjlighet bör dock finnas att genom bestämmelser i detaljplan undanta en viss fastighet eller fastighe- terna inom ett visst område av planen från rivningslovsplikt. Behov av rivningsreglering kan föreligga även i områden som inte ligger inom detaljplan och inte heller avses tas in i detaljplan. t. ex. inorn fiskelägen. fäbodvallar och kyrkbyar. Även en enstaka byggnad i kulturlandskapet kan vara skyddsvärd. t. ex. en gård. en kvarn eller någon annan nyttobyggnad eller ett industriminne. Kommunerna bör därför få möjlighet att genom ett markförordnande föreskriva att rivningslovsplikt skall gälla inom vissa områden eller beträffande en viss fastighet.

1 materiellt hänseende bör lagstiftningen utformas så att samhället ges rätt att vägra rivning på vissa i lagen angivna grunder. Med ledning av dessa grunder kan kommunerna inventera den befintliga bebyggelsen och anta detaljplaner eller markförordnanden med skyddsbestämmelser. På det sättet bör de kunna skaffa sig en beredskap införa framtida rivningshot.

Det nuvarande provisoriska förbudssystemet kan på nyss angivet sätt avlösas av en mer definitiv ordning. Ett förslag som utformas med dessa utgångspunkter. alltså att rivning på vissa skäl kan hindras inte bara temporärt utan även på lång sikt. förutsätter kompensationsregler som gör att fastighetsägaren kan hållas skadeslös. Dessa regler tas upp i avsnitt 23 (Ersättningsbestämmelser).

17.4.1. Gäl/ande ordning

I gällande rätt finns förfaranderegler om byggnadslov i BS. Bestämmelserna har i huvudsak följande innehåll.

Enligt 55 & I mom. BS skall ansökan om byggnadslov göras skriftligt hos byggnadsnämnden. Ansökan som avser uppförande av en ny byggnad eller en tillbyggnad av en befintlig byggnad skall åtföljas av situationsplan över tomten samt ritningar rörande byggnadsarbetet med nödvändiga beskrivningar.

Om ytterligare utredning behövs kan byggnadsnämnden förelägga sökanden att komplettera ansökningshandlingarna inom en viss tid (55 ä 2 mom.). Byggnadsnämn- den kan ge befrielse från skyldigheten att ge in ritningar, om ansökan avser arbete av mindre omfattning eller. där det är lämpligt, ge tillstånd att ritningar och beskrivningar inlämnas i den mån arbetet fortskrider (55 ä' 3 mom. första stycket).

Byggnadsnämnden kan i vissa fall utan tillgång till eljest nödvändiga ritningar vägra byggnadslov på den grund att valet av plats för det med ansökan avsedda företaget inte kan anses lämpligt från allmän synpunkt (55 ä 3 mom. andra stycket). Vid ansökan om byggnadslov för arbetslokaler eller personalrum skall fogas en beskrivning av den avsedda verksamheten och ett utlåtande från yrkesinspektionen om företagets lämplighet från arbetarskyddssynpunkt (55 ä 4 mom.). Byggnadslov för arbetslokaler eller personalrum får som regel beviljas bara om utlåtande från yrkesinspektionen föreligger och det framgår av detta att skyddsombud. skyddskommitté eller organisa- tion som företräder arbetstagarna har fått tillfälle att yttra sig över byggnadslöretaget (565& 1 mom. andra stycket). Omfattas den åtgärd som byggnadslovsansökan avser av förordnande enligt lagen ( I 9701725) om lokaliseringssamråd. får lov inte meddelas utan att sökanden har visat intyg att samrådsskyldigheten enligt lagen har fullgjorts. Behövs även annat tillstånd för den ansökta åtgärden, skall byggnadsnämnden hänvisa den sökande att söka sådant tillstånd (57 å).

Vid prövning av ansökan om byggnadslov skall byggnadsnämnden enligt 56å ] mom. första stycket. se till att det tillämnade företaget inte strider mot vissa angivna författningar eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa författning- ar.

Regler finns också om innehållet i beslut i byggnadslovsärende och om underrättelse till sakägare (58 å). Byggnadsnämndens beslut skall meddelas sökanden skriftligt. I sådant beslut skall också bl. a. meddelas föreskrifter rörande arbetets utförande. Om byggnadslov beviljas skall genom nämndens försorg underrättelse om beslutet delges sakägare, som nämnden har hört i ärendet.

Byggnadslov är giltigt högst fem år under förutsättning att byggnadsarbetet har påbörjats inom två år. Inträder nybyggnadsförbud med stöd av BL efter det att byggnadslov har beviljats, får lovet utnyttjas endast i den mån det inte strider mot förbudet. Redan påbörjat arbete får dock slutföras trots förbudet (59 5).

17.1. Bygglov

17.1.1. Bygglovpliktens omfattning

l7.1.1.1 Gällande ordning

F. n. är föreskrifterna om byggande och därmedjämförliga åtgärder kompletterade med bestämmelser om skyldighet att söka byggnadslov. Bestämmelserna finns i 54—59 55 BS.

Byggnadslovspliktens omfattning anges i 54 & BS. [ första hand krävs enligt 1 mom. första stycket byggnadslov för åtgärder som enligt 75 & BS är att hänföra till nybyggnad. Vidare krävs enligt samma mom. andra stycket byggnadslov för en rad andra åtgärder med avseende på byggnader eller fastigheter.

Inom vissa områden är byggnadslovsplikten mer omfattande än annars. Byggnads- lov krävs sålunda för ytterligare ett antal åtgärder inom områden med stadsplan. Ett par av dessa åtgärder fordrar också byggnadslov inom områden med byggnadsplan. Beträffande rivning krävs byggnadslov inte bara inom stadsplan utan också inom områden där förbud mot nybyggnad gäller enligt 35 & BL. Vidare kan länsstyrelsen föreskriva skyldighet att söka byggnadslov för vissa åtgärder inom områden intill befästningar, statliga flygplatser m. fl. anläggningar.

[ 545 2 och 3 mom. BS finns bestämmelser som innebär undantag från byggnads- lovsplikten i vissa fall. Dels är byggnadslovsplikten begränsad såvitt avser en— och tvåfamiljshus, dels är staten och landstingskommuner undantagna från skyldighet att söka byggnadslov, dels kan länsstyrelsen meddela befrielse från byggnadslovsplikt beträffande vissa industriområden. Slutligen är enligt 35 & BS jordbrukets och andra liknande näringars ekonomibyggnader inte underkastade byggnadslovsplikt utanför områden med fastställd generalplan. stadsplan eller byggnadsplan.

Enligt 545 4 mom. BS får den som skall företa något byggnadsarbete, för vilket byggnadslov inte behövs, ändå ansöka om prövning av åtgärden.

17.1.1.2 BLU:s förslag och remissutfallet

Som utgångspunkt för avgränsningen av byggnadslovspliktens omfattning anger BLU att man bör undersöka vilka företeelser som det i allmänhet eller åtminstone i särskilda fall är ett samhällsintresse att kunna kontrollera tillkomsten av eller påverka egenskaperna hos. 1 det följande gör BLU sedan ett försök att närmare ange företeelser som bör omfattas av krav på byggnadslov (s. 371—373). I förhållande till dagens lagstiftning innebär BLU:s uppräkning en viss utvidgning av byggnadslovspliktens omfattning.

Efter denna genomgång konstaterar BLU att samhällets behov av kontroll av miljöförändringarna inte gör sig gällande med samma styrka överallt. BLU föreslår med anledning härav att det i lagen skall anges dels vilka företeelser som normalt skall vara byggnadslovspliktiga,dels vilka företeelser som inom vissa områden kan undantas från den normala byggnadslovsplikten.

Enligt BLU bör det i den nya lagen inte finnas någon möjlighet att medge befrielse från byggnadslovsplikt för industriområden. Likaså föreslås att staten och landstingskommunerna inte längre skall vara befriade från skyldigheten att söka byggnadslov.

Den utvidgning av byggnadslovsplikten som BLU:s förslag innebär tillstyrks av många remissinstanser. Från många håll varnar man dock för en alltför omfattande reglering. Utredningens förslag beträffande möjligheten till variation i byggnadslovs- plikten tillstyrks likaså av ett stort antal remissinstanser. Många instanser pekar emellertid på nackdelar som systemet anses komma att innebära. Sålunda framförs uppfattningen att det skulle komma att försämra möjligheterna för allmänheten att överblicka vilka åtgärder som kräver tillstånd. Vidare anses att en från allmänhetens synpunkt oacceptabel skillnad skulle uppkomma i byggnadslovspliktens omfattning mellan dels skilda kommuner, dels olika områden inom samma kommun.

Förslaget att slopa möjligheten till undantag från byggnadslovsplikt beträffande industriområden lämnas i huvudsak utan erinran. Vad slutligen gäller förslaget att även staten och landstingskommunerna i fortsättningen skall omfattas av skyldighet att söka byggnadslov tillstyrks det av det övervägande antalet remissinstanser. Det är i huvudsak endast några statliga remissinstanser som ställer sig kritiska.

l7.l.1.3 Överväganden och förslag

Bygglovpliktens omfattning behandlas i 13 kap. l—7 åå.

Mot bakgrund av förslag i promemorian (Ds Bo 19783) Förenklad byggnadslovsprövning har regeringen i prop. 1978/79:111 om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. föreslagit begränsningar i byggnadslov- pliktens omfattning. Förslaget i det följande utgår från förslagen i proposi- tionen.

När man överväger vilka åtgärder som skall behöva prövas enligt PBL bör man kunna utgå från den principen att beträffande åtgärder som i dag är tillståndspliktiga enligt annan lagstiftning någon bygglovsplikt enligt PBL inte bör införas. [ den mån behovet av kommunalt inflytande beträffande sådana åtgärder begränsar sig till frågan om åtgärden skall få komma till stånd på den avsedda platsen eller inte föreslås att detta kommunala inflytande får göra sig gällande inom ramen för prövningen enligt resp. speciallag. Krävs det däremot prövning från även tekniska och estetiska synpunkter med utgångs- punkt i kravbestämmelserna i PBL synes prövningsplikt enligt PBL inte kunna undvaras.

En av utgångspunkterna för de ställningstaganden som härefter följer om bygglovpliktens omfattning och om prövningsgrunderna är frågan om permanensen av de olika åtgärdernas verkningar, dvs. om det är praktiskt möjligt att återställa marken eller byggnaden i ett tidigare skick sedan en viss åtgärd har genomförts. Nutida byggnads- och anläggningsverksamhet medför ofta mer definitiva miljöförändringar än vad som förr var fallet. Betongkonstruktioner och stora anläggningar under marken är mycket motståndskraftiga och har synnerligen lång varaktighet. Detta bör beaktas när lagstiftningen utformas. Om ett återställande inte är praktiskt möjligt, måste åtgärden vara noga prövad med hänsyn till dess konsekvenser för att man skall undvika allvarliga misstag.

Strandskyddsregleringen

BLU föreslog att viktiga delar av NVL skulle flyttas över till den nya plan- och byggnadslagstiftningen. Huvudprincipen borde enligt BLU vara att förvalt- ningsfrågor regleras i NVL och förändringssituationer i plan- och byggnads- lagstiftningen. Med hänsyn härtill föreslogs att bestämmelserna i 15—17 åå NVL till skydd för friluftslivet och de dåvarande bestämmelserna i 19—21 åå till skydd för landskapsbilden skulle upphävas.

Många remissinstanser tillstyrkte BLU:s förslag. Av de kommuner och länsstyrelser som yttrade sig i frågan var det övervägande antalet positiva. Bl. a. åberopades att reformen skulle leda till dels klarare handläggningsfor- mer, dels enklare lämplighetsprövning av ärendena. Kritikerna — däribland naturvårdsverket och några länsstyrelser gjorde i huvudsak följande invändningar mot förslaget. NVL syftar bara i begränsad utsträckning till att reglera ändringar i markanvändningen. Den avser främst skydd, bevarande och vård. Hushållningen med naturresurserna kräver en övergripande planering från riks- och regionsynpunkt. Behovet av en övergripande planering för stora områden är framträdande inom naturvården. Kommu- nerna torde bara i begränsad omfattning ha kompetens att handlägga

naturvårdsfrågor.

Kommunerna bör i framtiden ges ett ökat inflytande över markanvänd- ningsfrågor inom Strandområden. Detta bör inte ske genom en utökad delegation inom ramen för NVL, eftersom problemen med dubblerade prövningsmyndigheter då kvarstår, utan genom att PBL utvecklas till ett så effektivt instrument att den kan fylla i huvudsak samma funktion som NVL nu gör. Fördelarna med denna ordning är dels att ärendehanteringen underlättas (en enda myndighet i första instans), dels att överprövningen förenklas och dels att kommunen ges ökat inflytande och ansvarjämfört med idag.

Under utredningens gång har det framförts kritik mot tankarna på att flytta över strandskyddsreglerna från NVL till PBL. Kritiken bottnar i en oro för att övergången från förbud enligt NVL till tillstånd enligt PBL skall leda till att många Strandområden kommer att tas i anspråk av bebyggelse och liknande. Mot detta skall sägas att de bestämmelser som i det följande föreslås i PBL i allt väsentligt är likalydande med nu gällande bestämmelseri NVL. Även om den föreslagna ordningen formellt sett innebär bättre möjligheter än i dag för kommunerna att tillämpa strandskyddsbestämmelserna — ett viktigt mål för reformen — finns det alltså ingen anledning att hysa sådana farhågor. Staten föreslås för övrigt få ett starkt inflytande över bestämmelsernas tillämp- ning.

Systemet med strandskydd i PBL bör byggas upp på följande sätt:

0 Ett grundläggande krav i PBL bör vara att nya byggnader inte får uppföras om allemansrätten därigenom inskränks. Inte heller bör andra åtgärder som inskränker allemansrätten få vidtas inom strandskyddsområden. Regler om detta föreslås i 5 kap. 13 5. Dessa bestämmelser motsvarar i sak helt den nuvarande regleringen i 165 första stycket NVL. Regleringen enligt PBL bör i ett avseende göras mer omfattande än den som 16 5 NVL ger möjlighet till. Enligt 165 fjärde stycket NVL gäller nämligen strandskyddsbestämmelserna inte anläggningar eller åtgärder som behövs förjordbrukets m. fl. näringars behov och ej tillgodoser bostadsändamål. Motsvarande inskränkningar föreslås inte bli upptagna i PBL. Syftet med prövningen är att man skall kunna diskutera en placering som gör att byggnaderna kan förenas med det allemansrättsliga intresset. Vissa byggnader måste kanske ligga i närheten av vattnet. För sådana fall bör det — precis som i dag enligt 16 5 tredje stycket NVL — finnas en möjlighet att, om särskilda skäl föreligger, ge tillstånd även där allemansrätten skulle motverkas. . Strandskyddet föreslås bli upptaget bland riksintressena i 3 kap. PBL. Härigenom får staten goda möjligheter att påverka beslutsfattandet. Förslaget om underställning i avsnitt 20 innebär att länsstyrelsen skall bevaka bl.a. naturvårdsintressena vid planläggningen och vid behov kunna underställa ett visst beslut regeringens prövning. Länsstyrelsen föreslås också få möjlighet att ange vissa geografiska områden där reglerna om underställning skall gälla även tillståndsärenden. . När PBL träder i kraft skall strandskyddsområdena ha samma omfattning som enligt NVL. Om inte annat anges i ett markförordnande eller en detaljplan, omfattar strandskyddsområde således land- och vattenområde

intill 100 m från strandlinjen vid normalt vattenstånd. I PBL anges uttryckligen att ett strandskyddsområde får ha en bredd om högst 300 m räknat från strandlinjen. . Avgränsningen av strandskyddsområdena bör successivt i takt med utvecklingen av kommunens planering anpassas till topografi, bebyg- gelse samt anläggningar av olika slag såsom vägar och järnvägar. . Ett strandområde som uppenbarligen saknar betydelse för bad och friluftsliv bör inte omfattas av bestämmelserna. Beslut om att upphäva strandskydd fattas av kommunfullmäktige genom en detaljplan eller ett markförordnande. Ett sådant beslut skall givetvis föregås av samråd med länsstyrelsen. Länsstyrelsen eller regeringen kan angripa beslutet med stöd av underställningsreglerna. . Reglerna om strandskydd skall automatiskt upphöra att gälla när en detaljplan vinner laga kraft. Genom ett särskilt beslut av fullmäktige eller byggnadsnämnden kan reglerna om strandskydd dock bli gällande även inom en detaljplan. . Övergångsreglerna bör utformas så att strandskydd som gäller inom en fastställd plan enligt BL skall fortsätta att gälla efter PBL:s ikraftträdan- de.

Variation av bygglovpliktens omfattning

Det är uppenbarligen så att de allmänna krav som ställs upp i PBL är konkret tillämpliga i varierande omfattning och med olika styrka i skilda delar av en kommun och i olika situationer. Det bör alltså vara möjligt att göra lokala preciseringar av de allmänna kravens tillämpning. Om man till detta knyter en möjlighet att variera tillståndsplikten i motsvarande grad, kan kravet på tillståndsprövning alltid begränsas till att avse sådana frågor som verkligen behöver regleras i det enskilda fallet.

Vissa invändningar har framförts mot en sådan lagstiftningsteknik. Det har hävdats att systemet skulle bli svåröverskådligt för allmänheten och att det skulle ge upphov till skillnader mellan olika kommuner och mellan områden inom samma kommun. Dessa invändningar bör emellertid inte tillmätas någon avgörande betydelse. Vissa skillnader mellan kommunerna är ju en oundviklig konsekvens av att tillämpningen av lagstiftningen i en ökad utsträckning delegeras till kommunerna. För ett byggnadsföretag, vars verksamhet spänner över flera kommuner, kan skillnaderna visserligen innebära en del komplikationer. Dessa torde dock kunna övervinnas om man inför en upplysningsplikt för byggnadsnämnderna enligt förslaget i avsnitt 18. Den som har intresse av en upplysning, t. ex. om de bestämmelser som gäller för ett visst område eller en viss åtgärd, kan få muntliga upplysningar kostnadsfritt.

Risken för olägenheter av variationer inom samma kommun i bygg- lovpliktens omfattning bör inte heller överdrivas. Erfarenheterna av de motsvarigheter som finns i dagens system i detta avseende kan inte anses tala emot en sådan ordning.

Det är naturligtvis ingen tvekan om att en enhetligt utformad tillstånds- plikt är enklare att överblicka än ett differentierat system. Man måste då

samtidigt ta hänsyn till de ofrånkomliga nackdelar som är förenade med en ordning som inte medger någon form av selektivitet och alltså måste grundas på en generellt sett mer omfattande tillståndsplikt.

Ett sätt att variera tillståndspliktens omfattning är att man, som BLU har föreslagit, ger kommunerna möjlighet att för olika områden föreskriva antingen ökning eller minskning av den ”normala” tillståndsplikten. Ett annat sätt är att öppna möjlighet enbart till ökning eller minskning av tillståndsplikten. En utökning av den krets åtgärder som skall kräva tillstånd är uppenbarligen mera tveksam från rättssäkerhetssynpunkt än en inskränk- ning, bl. a. med tanke på de påföljder som inträder när skyldigheten att söka lov åsidosätts. Detta problem kan man emellertid komma till rätta med, om man inför sådana förfaranderegler som garanterar att alla berörda sakägare verkligen underrättas om att tillstånd krävs för vissa angivna åtgärder inom ett område. Det kan då invändas att en omfattande underrättelseskyldighet blir tidsödande och kostsam för kommunen. Det gäller därför att skapa sådana former för underrättelserna som inte vållar onödig byråkrati men som ändå gör att rättssäkerhetens krav kan tillgodoses. Man måste också sträva efter att den krets av åtgärder som normalt skall omfattas av bygglovplikten blir avgränsad på det sättet att de åtgärder som kommunerna skall ha frihet att därutöver göra bygglovpliktiga blir av ganska speciell natur och att de därför inte kommer att beröra särskilt många fastigheter.

En utvidgad skyldighet att söka lov kan utan vidare leda till att den enskilde inom vissa områden drabbas av extra kostnader för den granskning som byggnadsnämnden skall utföra. Här har dock kommunerna goda möjligheter att utforma bygglovtaxorna så att denna olägenhet minskas eller helt undvikas.

Det bör också framhållas att ett beslut om utökad tillståndsplikt kan ha olika materiella effekter. Ibland medför beslutet att lagens egenskapskrav sätts i kraft på åtgärder som annars skulle ha varit helt oreglerade. Det kan också förekomma situationer där en utvidgning av tillståndsplikten förenas med särskilt utfärdade materiella regler om utförande vilka grundar sig på lagens bestämmelser men som är mer detaljerade och nyanserade. I samtliga fall gäller att beslutet att öka tillståndsplikten liksom tillämpningen av kravbestämmelserna i det enskilda fallet föreslås kunna överprövas genom besvär.

Med hänsyn till det anförda bör det inte möta något hinder mot att i PBL införa en ordning som ger möjlighet för kommunerna att i viss mån variera innebörden av tillståndsprövningen. Det föreslås därför att PBL skall ange de åtgärder som i normala fall skall omfattas av tillståndsplikt men att det öppnas möjlighet att för vissa områden vidga och för andra områden inskränka kravet på tillstånd när det gäller vissa angivna åtgärder.

Det bör därmed vara möjligt att i en översiktlig plan inte bara ange de områden där vissa materiella riktlinjer skall gälla utan även ge anvisningar om hur omfattande tillståndsplikten bör vara inom olika områden. Därefter kan intentionerna i båda dessa avseenden ges rättsliga effekter gentemot de enskilda genom att ett markförordnande eller en detaljplan antas.

Allmänt om byggnader

Byggnadslovsplikten är enligt gällande rätt i huvudsak inriktad på åtgärder som avser byggnader. Vad som skall förstås med en byggnad sägs emellertid inte. Den lagtekniska lösningen innebär att kraven på byggnadslov i första hand gäller alla åtgärder som är att hänföra till nybyggnad. Även en rad andra åtgärder kräver byggnadslov.

I det förslag som nu läggs fram saknas anledning att använda nybyggnads- begreppet som en utgångspunkt för bygglovpliktens avgränsning. En förteck- ning över tillståndspliktiga åtgärder bör i stället utformas som en konkret och uttömmande uppräkning av olika åtgärdstyper. Här indelas dessa huvudsak- ligen i uppförande av en ny byggnad, tillbyggnad, olika slag av ändring av en byggnad och underhållsåtgärder.

Trots att PBL avses bli en markanvändningslagstiftning i vid mening finns det, med hänsyn till vad som föreslås beträffande förhållandet till annan lagstiftning (avsnitt 25), inte anledning att i förhållande till nuvarande ordning göra någon mera omfattande vidgning av tillståndspliktens omfatt- ning. Även i fortsättningen kommer alltså tillståndsplikten att i stor utsträckning koncentreras på åtgärder som avser byggnader.

BLU ifrågasätter om man i en framtida lagstiftning kanske kan undvara det ibland svårtolkade begreppet byggnad. I avsnittet om byggnadslov försöker utredningen beskriva byggnadslovspliktens omfattning i mera konkreta termer. Man talar således om hus m.fl. objekt. Det förefaller emellertid omöjligt att undvara vissa samlingsbegrepp i lagstiftningen. När man skall ställa upp materiella krav på olika företeelser synes det således oundvikligt att sammanföra företeelserna i grupper. Här har valts den traditionella indel- ningen i byggnader och anläggningar. Begreppet byggnad föreslås alltså behålla sin centrala plats i lagstiftningen.

Då inställer sig frågan om man, i motsats till vad som gäller f. n., skall behöva i lag definiera begreppet byggnad. Svaret på denna fråga är i viss mån beroende av om man i en framtida lagstiftning vill ha samma innehåll i och omfång av begreppet som det har fått genom den praxis som har utvecklats på grundval av nuvarande lagstiftning. Anses gällande praxis ändamålsenlig synes den ge en mer uttömmande bestämning av begreppets innehåll än en legaldefinition skulle kunna ge.

Begreppet byggnad har i rättspraxis getts ett ganska vitt innehåll. Till en början är det klart att alla fasta anordningar med väggar och tak, som är så stora att människor kan gå in i dem, f. n. och även i fortsättningen bör anses som byggnader. Anordningens storlek är alltså av betydelse för bedömning- en.

Som byggnader betraktas f. n. inte bara fasta anordningar med väggar och tak av en viss storlek. Även varaktigt anbringade anordningar på hjul och på vatten kan utgöra byggnader, t. ex. husvagnar och husbåtar. I vissa fall behöver inte ens väggar finnas. En 5. k. car-port har sålunda i praxis betraktats som byggnad.

I huvudsak alla anordningar som i dag faller under begreppet byggnad synes vara av den karaktären att de även i fortsättningen i allmänhet bör omfattas av ett krav på tillstånd eller i vart fall ingå bland de företeelser som kan förhandsprövas efter särskilda kommunala beslut. Samlingsbegreppet

byggnad är då lämpligt att använda för att ange denna kategori tillstånds- pliktiga åtgärder. Eftersom någon avgörande förändring således inte åsyftas med byggnadsbegreppets innehåll och omfång bör man kunna bygga på nuvarande praxis när det gäller begreppets bestämning. Någon legaldefinition behövs därför inte.

Uppförande av nya byggnader

Det bör till en början kunna slås fast att nya byggnader i princip bör vara prövningspliktiga. Frågan är emellertid om man skall behöva kräva tillstånd för alla nya byggnader eller om det här kan skapas en möjlighet att variera tillståndsplikten.

Under begreppet byggnad faller, i enlighet med vad som har sagts ovan. ett antal företeelser av ofta mycket liten betydelse för omgivningen, t. ex. lekstugor, redskapsbodar, bastubyggnader, hobbyväxthus, skärmtak för bil, öppna paviljonger och andra komplement till villa- och fritidsbebyggelse. Ett obligatoriskt krav på tillståndsprövning beträffande alla byggnader av så obetydligt intresse för samhället måste anses vara överflödigt och onödigt betungande för både byggnadsnämnderna och allmänheten.

I den förut berörda propositionen (1978/7811 1 1, bil. 12) föreslås i denna del en ändring av 54 5 BS. Ändringen, som berör en- och tvåfamiljshus, innebär att man utan krav på byggnadslov skall få uppföra högst två uthus eller andra liknande fristående byggnader, som inte är avsedda som bostad, i omedelbar närhet av bostadshuset. Som förutsättning för detta gäller dock

1. att den sammanlagda byggnadsarean inte är större än 10 m2

2. att taknockshöjden inte överstiger 3 m och

3. att byggnaderna placeras minst 4,5m från tomtgränsen eller på det avstånd från denna som kan vara föreskrivet i en fastställd plan eller Utomplansbestämmelser.

Som tidigare har sagts tar förslaget till PBL sin utgångspunkt i förslagen i den nyss berörda propositionen. Här måste man emellertid också beakta vad som tidigare har föreslagits, nämligen att kommunerna inom vissa gränser skall kunna bestämma kretsen av tillståndspliktiga åtgärder. Det finns därför anledning att nu betrakta förslagen i propositionen från delvis nya infalls- vinklar.

Det gäller att finna en gräns som är avpassad till det kontrollbehov som kan antas föreligga i normala fall. Denna gräns bör slås fast i PBL i form av regler om generell tillståndsplikt. Därefter kan man gå in på förutsättningarna för kommunen att göra avsteg i olika riktningar från de generella reglerna.

Om man alltså har den utgångspunkten att en generell bestämmelse i PBL kan nyanseras genom kommunala beslut, finns det ingen anledning att i huvudregeln ange tillståndsplikt för annat än de åtgärder för vilka det anses absolut nödvändigt med en prövning. Från den normala bygglovsplikten bör i lagen undantas byggnader med en viss angiven maximal area. Vid vilken area man skall dra gränsen är naturligtvis svårt att avgöra. Klan är dock att den måste sättas så lågt att inte garage, större gäststugor och liknande kan få uppföras utan lov.

Ytterligare några synpunkter som bör vägas in när man fastställer gränsen

är följande. Även beträffande mindre, icke bygglovpliktiga byggnader bör det kunna krävas att de uppförs enligt de krav på hållfast konstruktion. brandsäkerhet och liknande som lagen ställer upp. Detta utgör alltså ett undantag från huvudregeln om att de materiella kraven i PBL gäller endast för tillståndspliktiga åtgärder. För den enskilde torde det som regel inte vara något problem att uppfylla krav av detta slag när det gäller små byggnader. Om det i sällsynta fall blir aktuellt med ingripanden i efterhand mot en byggnad som trots allt visar sig inte uppfylla de elementära kraven, bör byggnaden lätt kunna flyttas eller ändras. Gränsen bör med andra ord sättas så att byggnader med en typiskt sett hög grad av permanens inte kommer inom den bygglovfria sektorn.

] den förut nämnda promemorian Förenklad byggnadslovsprövning, som alltså har legat till grund för förslaget i propositionen, har gjorts den bedömningen (s. 40) att en maximering till 10 ni2 skulle leda till att vanliga garage och större gästhus m.m. faller utanför den fria sektorn. Denna bedömning förefaller rimlig, om man även tar i beaktande det nyss angivna önskemålet att något undantag från bygglovskyldighet inte bör gälla för uppförande av byggnader som det inte är mycket enkelt att flytta. Mot bakgrund härav föreslås att gränsen sätts vid 10 ml. Byggnader som har större byggnadsarea än 10 m2 bör alltså kräva bygglov. I enlighet med förslaget i propositionen bör också gälla den begränsningen att taknockshöjden inte får överstiga 3,0 m för att det skall föreligga frihet från bygglovplikt.

För att man skall undvika att det utan bygglov uppförs byggnader som kan leda till förfång för grannar eller inverka menligt på trafiksäkerheten bör som huvudregel gälla tillståndsplikt även för byggnader som är mindre än 10 rn2 om de skall uppföras närmare fastighetsgränsen än 4,5 m. Några andra begränsningar än de nyssnämnda i fråga om de byggnader som enligt PBL normalt skall få uppföras utan lov behöver inte införas i lagen. Det skall sålunda inte anges några villkor t. ex. beträffande fastighetens användnings- sätt, antalet byggnader som får uppföras utan lov eller byggnadens ändamål. Här blir det alltså en skillnad gentemot förslaget i den förut nämnda propositionen, som ju innehåller flera sådana begränsningar beträffande de prövningsfria åtgärderna.

Däremot blir det nödvändigt att beträffande vissa slag av områden föreskriva en obligatorisk prövningsplikt för uppförande av alla nya bygg- nader oavsett storlek. Förslagen om att strandskyddsbestämmelserna i NVL skall föras ini PBL får nämligen till konsekvens att alla nya byggnader inom strandskyddsområden måste tillåtlighetsprövas. Avsikten är ju att det ändrade prövningssystemet med en enda myndighet som beslutande i första instans inte skall föranleda att åtgärder som nu är underkastade kontroll kommer att gå fria från granskning.

Med strandskyddsområde avses enligt den föreslagna definitionen i 3 kap. 13 5 PBL land- och vattenområden intill 100 m från strandlinjen vid normalt vattenstånd. Kommunen föreslås i markförordningen kunna besluta om utökning av strandskyddsområdenas omfattning. Avståndet får dock inte vara större än 300 m från strandlinjen. Den obligatoriska tillståndsplikten bör utformas så att den automatiskt följer ett kommunalt beslut om utvidgning av strandskyddsområdet. Detta kan enklast åstadkommas genom att till- ståndsplikten knyts till begreppet strandskyddsområde.

Utvidgning av bygglovplikten till att avse byggnader som har mindre byggnadsarea än 10 m2 och lägre taknockshöjd än 3,0 m och som skall läggas mer än 4,5m från gränsen bör kunna ske genom ett särskilt beslut i markförordnande eller detaljplan. En utvidgning kan ju vara motiverad i vissa miljökänsliga områden och inom områden med detaljplan för t. ex. grupphusbebyggelse, där kompletteringsmöjligheterna är små eller nästan helt uteslutna.

Härefter återstår att överväga om även undantag från den normala tillståndsplikten skall kunna förekomma i fråga om nya byggnader. Även BLU var inne på tanken att man från prövningsplikten skulle kunna undanta byggnader under en viss storlek. 1 kommunplaneexemplet (bilaga 4.2) anger BLU att en garagebyggnad som inte är större än 25 ni2 skulle kunna få uppföras utan tillstånd.

BLU:s förslag synes vara värt att ta fasta på. En differentiering bör kunna göras allt efter behovet av att hävda allmänintresset med regleringar.

Mot bakgrund t. ex. av översiktlig planering bör kommunen ges möjlighet att från den generella prövningsplikten undanta byggnader av vissa slag. Vissa begränsningar måste dock ställas upp. Sålunda bör från tillståndsplikt inte kunna undantas en byggnad som om den uppförs kan medföra att markanvändningen förändras. I dessa fall finns det ju alltid ett behov av planmässiga överväganden. Undantagsmöjligheterna bör ta sikte på kompletteringsbyggnader av olika slag, dvs. sådana som kan sägas ligga inom ramen för den pågående markanvändningen. Inom strandskyddsområden bör kommunerna inte kunna frånhända sig prövningsmöjligheteri ens om det gäller åtgärder inom ramen för pågående markanvändning.

Ytterligare en begränsning bör här ställas upp. Enligt gällande ordning (56 5 1 mom. andra stycket BS) har yrkesinspektionen ett inflytande i byggnads- lovsärenden som gäller bl. a. arbetslokaler.

Enligt vad som föreslås senare (avsnitt 17.422) skall motsvarande regler gälla även i det nya bygglovförfarandet. Detta innebär att nya byggnader inte bör kunna undantas från prövning genom kommunala beslut. om det är fråga om hus med arbetslokaler och liknande.

F.n. är jordbrukets och andra liknande näringars ekonomibyggnader utanför planlagda områden inte underkastade byggnadslovsplikt. BLU har inte sagt något om hur man har tänkt sig att dessa byggnader skall behandlas. En del remissinstanser har ändå tagit upp frågan. Av dessa är det bara ett par som anser att man skall ha kvar någon form av undantag för de åsyftade byggnaderna.

Till stöd för tanken att man nu bör slopa den särställning som ekono- mibyggnaderna intar kan anföras följande. Det är angeläget att byggnads- nämnderna får möjlighet att påverka främst byggnadernas yttre utformning och deras inplacering i landskapet. Grannelagsfrågor kan aktualiseras ibland. I vissa fall är byggnaderna numera av närmast industriell karaktär och på sina håll dominerar de landskapsbilden. Nya fasad- och takmaterial gör att utseendefrågorna tilldrar sig allt större intresse. Även konstruktivt sett är ekonomibyggnaderna ibland lika komplicerade som avancerade industri- byggnader.

Flera invändningar kan emellertid göras mot ett system med generell bygglovplikt.

Byggnadsverksamheten i jordbruket pågår vid många företag som en ganska kontinuerlig verksamhet inom ramen för normal rationalisering. Ofta utförs arbetena av gårdens fasta arbetskraft under perioder med låg syssel- sättning. Om en generell byggnadslovsplikt införs för jordbrukets ekonomibyggnader, skulle detta försvåra och komplicerat en från rationalise- ringssynpunkt angelägen byggnads- och anläggningsverksamhet.

Byggandet inom lantbruket prövas redan i dag på olika sätt. Staten lämnar genom lantbruksnämnderna ett omfattande ekonomiskt stöd till ny-, till- eller ombyggnad av djurstallar eller andra ekonomibyggnader. Vidare ges stöd till vissa miljövårdande åtgärder. I samband med ansökan om ekonomiskt stöd sker dessutom en omfattande prövning av den byggnads- tekniska expertis som finns vid lantbruksnämnderna. lnom lantbruksstyrel- sen har också utarbetats detaljerade tekniska anvisningar för produktions- byggnader inom lantbruks- och trädgårdsnäringen (LALT). Djurmiljön i stallarna regleras redan genom speciallagstiftning (djurstallskungörelsen l973:270). Fråga om godkännande av djurstall prövas av lantbruksnämnden. Genom det förfarande som tillämpas vid tillståndsgivningen får hälsovårds— nämnden omedelbar kännedom om en planerad lokalisering av djurstallar och kan tillvarata djurhållningens omgivningshygieniska aspekter.

Från år 1972 får inte utan tillståndsprövning hos koncessionsnämnden eller länsstyrelsen anläggas "ladugård. stall eller annan anläggning för djur med utrymme för mer än 100 djurenheter” (miljöskyddskungörelsen 19721224). Vid prövning av nyanläggning respektive utvidgning av befintlig anläggning skall därvid särskilt beaktas hur man skall få den bästa lokaliseringen med tanke på eventuella immissioner.

Dessa argument för och emot bygglovplikt för ekonomibyggnaderna synes böra föranleda det förslaget att de generellt inte bör omfattas av bygglovsskyldigheten. De bör dock alltid kunna prövas inom strandskydds- områden och om de skall läggas närmare fastighetsgränsen än 4,5 m. Vidare bör kommunerna kunna ange särskilda områden där man vill ha möjlighet att pröva ekonomibyggnaderna. Om ingen bygglovplikt gäller. bör byggnaderna ändå uppfylla kraven på hållfasthet och brandsäkerhet i 5 kap. I sådana fall ankommer det på sökanden själv att se till att byggnaden fyller dessa krav.

Här skall också beröras den nuvarande möjligheten att undanta indu- striområden från byggnadslovsplikt (545 3 mom. BS). Enligt BLU (s. 374) skulle behovet av en särbestämmelse för sådana områden falla bort genom den föreslagna generella möjligheten till variation i byggnadslovsplikten. Även om PBL skall medge sådan variation, är det inte avsett att möjligheten till detta skall vara så vidsträckt att den kan sägas ersätta 545 3 mom. BS. Bortsett från detta är emellertid behovet av en tillståndsprövning från arbetsmiljösynpunkt numera så framträdande att några särbestämmelser för byggande inom industriområden inte bör tas in i PBL.

När det gäller den av BLU föreslagna skyldigheten för staten och landstingskommunerna att söka byggnadslov har vissa erinringar framställts under remissbehandlingen. Dessa erinringar avser emellertid till helt över- vägande del anläggningsverksamheten och framför allt sådana anläggningar som är av hemlig natur. Denna fråga skall behandlas senare under rubriken Byggnader och anläggningar som kräver sekretess. När det gäller byggnader

har det inte framförts några bärande invändningar mot BLU:s förslag. Det bör därför genomföras.

Som senare kommer att framgå (avsnitt 17.422) föreslås dock vissa särbestämmelser beträffande förfarandet när det gäller staten och landstingskommunerna.

Tillbyggnader

Tillståndskrav bör gälla inte bara för nya byggnader utan även för till- och påbyggnader av befintliga byggnader. F. n. hänförs till- och påbyggnad under nybyggnadsbegreppet. Som till— och påbyggnad torde inte räknas åtgärder av ringa omfattning och betydelse, såsom anordnande av mindre veranda, balkong, blomsterfönster e. d. Men även om sådana åtgärder inte räknas som nybyggnad, torde många av dem vara byggnadslovspliktiga enligt 545 1 mom. andra stycket BS, där det föreskrivs krav på byggnadslov för bl. a. åtgärder som avsevärt påverkar en byggnads yttre utseende.

Till en början torde det kunna konstateras att det inte finns behov av att göra skillnad mellan tillbyggnad och påbyggnad. Oavsett om en byggnad skall utökas i sidled — vilket är vanligast eller i höjdled, bör man kunna klara sig med ett begrepp. Utvidgning av alla slag bör därför i PBL kallas för tillbyggnad.

Det är självfallet angeläget att göra regleringen så enkel som möjligt även när det gäller tillbyggnader. En villa- eller fritidshusägare önskar ofta bygga till när familjen växer eller ekonomin tillåter en förbättrad standard, t. ex. med ett eller två rum, ett förråd eller med sanitära utrymmen. Tillbyggnaden kan i många fall vara tekniskt okomplicerad och sakna betydelse för den yttre miljön, t. ex. då det gäller att bygga till ett fritidshus på en stor tomt eller att utvidga ett uthus som hör till en permanent bostad i glesbygd.

Att i lagen undanta mindre tillbyggnader från bygglovplikt är emellertid knappast lämpligt. Även en liten tillbyggnad kan ibland vara tekniskt komplicerad och i tät äldre villabebyggelse kan det vara angeläget att den utförs på ett särskilt sätt med hänsyn till miljön. Genom detaljplanebestäm- melser vill man ofta kunna reglera möjligheterna att bygga till. Vad som främst skiljer tillbyggnader från uppförande av smärre uthus är att säkerhets- mässiga synpunkter och frågor om hushållning med energi aktualiseras på ett helt annat sätt när det gäller tillbyggnader. Detta är krav som naturligtvis bör gälla lika i hela landet. Från geoteknisk synpunkt finns också klara skillnader. Inom skredriskområden utgör tillbyggnader ett större riskmoment till följd av den ökade belastningen på marken. Behovet av en granskning i förväg av tillbyggnader är framträdande även med hänsyn till åtgärdernas permanens. Det är svårt att rätta till en felaktigt utförd tillbyggnad.

Yttre åtgärder

F. n. krävs byggnadslov bl. a. för en sådan ändring av en byggnad som avsevärt påverkar byggnadens yttre utseende. Inom områden med stadsplan krävs vidare byggnadslov för omfärgning av fasader som inte vetter mot en kringbyggd gård eller någon annan sådan plats samt för utbyte av taktäck- ningsmaterial (545 1 mom. BS).

Av förarbetena till BS och av praxis framgår att byte av fasadmaterial, väsentlig ändring av befintliga fönster eller upptagande av nya fönster. anbringande av ett skärmtak över en uteplats eller en entré är bland de åtgärder som betraktas som så väsentliga ändringar att de fordrar byggnads- lov enligt 54 & BS.

Iden förut nämnda prop. 1978/79:11] om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. föreslås beträffande en- och tvåfamiljshus att byggnadslov inte skall krävas för omfa'rgning av byggnadens fasad, om åtgärden inte medför att byggnadens karaktär väsentligt ändras. Vidare föreslås att det inte skall krävas lov för att anordna ett skärmtak i anslutning till bostadsbyggnaden över en uteplats eller över en altan, balkong eller entre. Skärmtaket får dock inte vara större än 12 m2 och inte heller sträcka sig närmare tomtgränsen än 4,5 m för att man skall undgå skyldighet att söka lov.

Att det även i fortsättningen kan finnas ett visst behov av kontrollmöjlig- heter beträffande åtgärder som avsevärt påverkar en byggnads yttre utan att vara tillbyggnad är obestridligt. I huvudsak är det följande åtgärder som kommer ifråga: omfärgning. byte av fasadbeklädnad, byte av taktäcknings- material, upptagande av nya fönster eller dörrar, förändring av befintliga fönster och dörrar samt komplettering av befintliga byggnader med skärm- tak.

Inte för någon av de berörda åtgärderna finns det emellertid anledning atti en framtida lagstiftning, som erbjuder möjlighet att variera prövningens omfattning, kräva tillstånd över hela landet. Man kan välja mellan att hänföra dem till den generellt tillståndspliktiga gruppen med möjlighet till undantag eller att utesluta åtgärderna från den generella tillståndsplikten och i stället hänföra dem till åtgärder som genom ett särskilt beslut skall kunna göras tillståndspliktiga. Valet mellan dessa alternativ är uppenbarligen avhängigt av frågan om åtgärderna i allmänhet är av sådan art att de kan behöva kontrolleras. Så torde inte vara fallet och därför föreslås att de skall kräva tillstånd bara inom de områden som särskilt anges. Ett sådant område kan ibland omfatta bara en enda fastighet med en byggnad av kulturhistoriskt värde. Någon skillnad i behandlingen föreslås inte mellan småhus och andra byggnader.

Beträffande anordnande av skärmtak bör dock vissa begränsningar gälla för kommunernas möjlighet att föreskriva bygglovplikt. Som kommer att framgå senare föreslås i PBL att man under vissa förutsättningar skall få utan bygglov uppföra en mur eller ett plank för att avgränsa en skyddad uteplats i anslutning till en bostadsbyggnad med högst två bostadslägenheter.

Det är inte rimligt att kommunerna beträffande alla slags fastigheter skall kunna införa tillståndsplikt för den som vill ordna ett skärmtak över en sådan uteplats. Inte heller bör det generellt kunna införas en bygglovsskyldighet för att sätta upp skärmtak över en altan.en balkong eller en entré. Möjligheterna bör i dessa hänseenden vara begränsade till att avse endast byggnader av det slag som anges i 5 kap. 14 &.

Från enskild synpunkt har det flexibla PBL-systemet klara fördelar. Enligt PBL åligger det kommunen att för sakägarna peka ut de områden eller den fastighet där det enligt kommunens mening är av särskild vikt att tillstånds- pröva ändringsåtgärderna. Urvalet av dessa områden kommer naturligen att

grundas på bedömningar om var det är angeläget att bevara byggnaders yttre karaktär. Det faller alltså inte på sakägarna att göra någon bedömning av att åtgärden inte väsentligt ändrar byggnadens karaktär.

l PBL bör det alltså anges att kommunen kan föreskriva skyldighet att söka bygglov till omfärgning av en byggnad eller utbyte av fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial på en byggnad samt andra åtgärder som avsevärt påverkar en byggands yttre.

Kommunen bör i beslutet närmare precisera vilken eller vilka av dessa åtgärder som skall kräva tillståndsprövning. Beslutet bör inte utformas så att det överlämnas åt sakägarna att avgöra om en tilltänkt utvändig ändring är underkastad bygglovplikt. Det bör inte komma ifråga att kommunen i ett beslut om tillståndsplikt anger att plikten gäller alla yttre ändringar som "väsentligt ändrar byggnaders karaktär” eller att kommunen använder någon annan generell formulering.

Inre åtgärder

Många åtgärder som rör en byggnads inre är byggnadslovspliktiga enligt gällande rätt. Tills vidare skall bortses från ändrad användning av en byggnad. Prövningspliktiga är sådana åtgärder som har betydelse från huvudsakligen hygienisk synpunkt och med hänsyn till säkerheten. Bygg- nadslov krävs således för ändringar som rör konstruktionen av en byggnads bärande delar eller av eldstäder, rök- eller ventilationskanaler och vidare för inrättande av ledningar för vatten och avlopp. När det gäller vatten och avlopp finns det dock vissa undantag för en- och tvåfamiljsvillor, om de är anslutna till egen va-anläggning.

Förutom för de nu nämnda åtgärderna krävs f. n. tillstånd även för en ändring som avsevärt påverkar byggnadens planlösning. Till sådana åtgärder lär i allmänhet inte vara att räkna upptagande eller tillslutande av enstaka dörröppning inom en och samma bostadslägenhet men däremot åtgärder, varigenom två bostadslägenheter slås samman till en eller ett utrymme överförs från en lägenhet till en annan.

Utan byggnadslov får företas invändiga ändringar av bostadsbyggnader som inte innehåller fler än två bostadslägenheter eller av ett därtill hörande uthus, om åtgärden inte består i inredande av ytterligare en bostadslägenhet eller av en lokal för handelsrörelse, hantverk eller industri och inte heller berör konstruktionen av byggnadens bärande delar, eldstäder eller rökkana- ler.

I promemorian Förenklad byggnadslovsprövning föreslogs att byggnads- lovskravet för ändring av planlösningen i andra byggnader än en- och tvåfamiljshus skulle tas bort när åtgärderna vidtas inom bostads- och kontorslägenheter. Åtgärder som bryter brandcellsbegränsningar eller som utförs i utrymningsvägar skulle enligt promemorian däremot fortfarande fordra byggnadslov. Förslaget avsågs inte innebära motsvarande lättnader för industribyggnader.

I pr0positionen (s. 15) anförde föredraganden följande.

Förslaget har fått ett blandat mottagande. Bl.a. statens planverk, bostadsstyrelsen, Hyresgästernas riksförbund och Handikappförbundens centralkommitté kritiserar

förslaget. De framhåller att förslaget medger att relativt omfattande ombyggnader kan genomföras utan byggnadslovsprövning. Det innebär att de krav på säkerhet. handikappanpassning, god värmehushållning, trevnad. god hygien och godtagbar avfallshantering som för närvarande kan ställas vid ombyggnad kan komma att falla bort. Hyresgästernas riksförbund framhåller bl. a. att de boende med stöd av Zaå bostadssaneringslagen (19732531) har bättre möjligheter att öva infiytande på åtgärder som kräver byggnadslov än på sådana som får utföras utan lov. Förslaget innebär således att de boendes inflytande försvagas. Förbundet motsätter sig därför bestämt att förslaget genomförs. Arbetarskyddsstyrelsen anser att begränsningen av byggnads- lovskravet är motiverad men att man bör överväga att införa regler om skyldighet för arbetsgivare att anmäla till yrkesinspektionen innan en lokal tas i bruk efter ombyggnad. Bl. a. riksantikvarieämbetet och statens historiska museer framhåller att äldre bostads- och kontorshus i vissa fall har interiörer som är värda att bevara.

Remisskritiken innebär ett påpekande att förslaget i denna del aktualiserar grundläggande frågor angående förutsättningarna för ombyggnadsverksamheten. Som jag tidigare har nämnt pågår överväganden i dessa frågor. Jag är inte beredd att föregripa resultatet av dessa överväganden och vill därför inte förorda att förslaget genom— förs.

Till en början kan sägas att det även framdeles bör gälla generell bygglovplikt för ändring av byggnaders bärande delar. Vidare föreslås bygglovplikt för ändring av en byggnads uppvärmnings- eller ventilationsanordningar. Även i PBL bör föreskrivas tillståndsplikt för inrättande och väsentlig ändring av ledningar för vatten och avlopp och därmed förbundna anordningar. Det undantag för en- och tvåfamiljshus och för uthus som i dag gäller i fråga om va-installationer, om byggnaden skall vara ansluten till egen vai-anläggning. bör överföras till PBL. Undantaget föreslås bli utökat till att gälla även beträffande andra byggnader som är anslutna till en egen va-anläggning, t. ex. ladugårdar.

När det gäller inre åtgärder i övrigt finns det ingen anledning att rubba det undantag från tillståndsplikt som i dag gäller för en- och tvåfamiljshus.

För övrigt bör det framhållas att det föreslagna systemet bygger på att byggnadsnämnden vid tillämpning av kraven i 5 kap. när det gäller ändring av en befintlig byggnad skall ha ett visst mått av frihet att åstadkomma lösningar som är praktiska och ändamålsenliga med hänsyn till förutsättningarna i det enskilda fallet. Vid t. ex. en ombyggnad skall hyresgästernas önskemål kunna tillmätas stor betydelse. Att byggnadsnämnden i sådana sammanhang inte är så hån bunden vid exakta normer kan bidra till att det skapas bättre förutsättningar för ett lyckat resultat av ombyggnaden.

Väsentlig ändring av en byggnads användningssätt

Enligt 54ä ] mom. andra stycket BS krävs det byggnadslov om en byggnad tas i anspråk för ett väsentligen nytt ändamål även om några ändringsåtgärder inte behöver vidtas. Så snart inredningsåtgärder behövs för det nya ändamå- let hänförs emellertid såväl det nya ianspråktagandet som ändringsåtgärderna till nybyggnad enligt 75 _tå första stycket (1) BS. Att åtgärderna hänförs till nybyggnad innebär att samhället kan kontrollera dem i vid omfattning. Behövs däremot inga inredningsåtgärder torde endast en mycket begränsad prövning kunna ske i byggnadslovsärendet. Arbetsmiljö- och brandskydds- synpunkter och liknande kan dock beaktas.

Dagens ordning kan medföra vissa olägenheter. De belyses i speci- almotiveringen till 1 kap. 3 så i samband med redogörelsen för ett avgörande av regeringsrätten. Det kan inte vara rimligt att möjligheterna till en planmässig prövning skall vara beroende av om en inredningsåtgärd behöver vidtas eller inte. Det är det ändrade användningssättet i sig som utgör ett allvarligt problem från plansynpunkt.

Ett väsentligt ändrat sätt att använda en byggnad bör således även framdeles kräva tillstånd. Denna princip skall gälla oavsett om några inredningsåtgärder behöver företas eller inte. Bygglov föreslås sålunda för att man skall få ta i anspråk eller inreda en byggnad eller någon del därav för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden förut har använts till. Vad som liggeri uttrycket "väsentligen annat ändamål" får avgöras med ledning av den praxis som har utbildat sig i anslutning till gällande rätt.

Nybyggnadsbegreppet omfattar enligt 75 & e) och f) BS även dels sådan förändring av en byggnad, som medför att byggnaden kommer att strida mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller Utomplansbestämmel- ser. dels annan förändring av en byggnad, vilken i befintligt skick strider mot en plan eller mot bestämmelser som nyss nämnts, såvida det inte är fråga om en bostadsbyggnad med högst två bostadslägenheter eller ett uthus som hör till en sådan byggnad. Bestämmelser av denna typ kommer inte att ha någon betydelse i det system som föreslås här.

De åtgärder beträffande byggnader som behöver prövas kan alltså hänföras till följande grupper: uppförande av en ny byggnad, tillbyggnad av en befintlig byggnad. vissa åtgärder som rör en byggnads yttre utformning, vissa inre åtgärder och väsentligen ändrat användningssätt. I ett senare avsnitt (17.1.2) om prövningsgrunderna för bygglov kommer att anges hur planer av olika slag skall inverka på tillståndsprövningen.

UnderhäI/sätgärder

BLU föreslår i ett avsnitt om byggnader med särskilt bevaringsvärde följande (5. 214).

l kommunplan och kommundelsplan bör sålunda kunna anges områden inom vilka särskild hänsyn skall tas till kulturminnesvårdens intressen. I planen bör vidare kunna ges materiella riktlinjer för hur underhållet bör utföras. vilka utbytesåtgärder som bör komma tillstånd etc. I planbestämmelserna bör för dessa områden kunna föreskrivas en utsträckt byggnadslovsplikt på hur underhålls- och ombyggnadsarbeten utförs och förena byggnadslovet med föreskrifter om arbetenas utförande. Sådana bestämmelser bör kunna meddelas för hela byggnaden och inte endast dess yttre.

En enda remissinstans har motsatt sig BLU:s förslag i denna del. Förslaget i PBL bör kunna grundas på vad BLU har anfört. Detta innebär alltså att underhållsåtgärder normalt inte skall kräva bygglov. I den mån underhållet består av omfargning, utbyte av fasadbeklädnad eller liknande kan åtgärderna träffas av bygglovplikt enligt särskilda beslut för olika områden eller enstaka fastigheter enligt reglerna om bygglov förlyttre åtgärder. Vad som ytterligare behöver införas är en laglig möjlighet att genom beslut i ett markförordnande eller en detaljplan föreskriva om bygglovskyldighet dels för yttre underhåll av vissa byggnadsdetaljer utöver dem som kan inbegripas i regeln om yttre

åtgärder och dels för inte underhållsåtgärder. En så långtgående skyldighet är dock motiverad bara för byggnader med särskilda kvaliteter från bevarande- synpunkt. Därför föreslås att bygglovplikt kan föreskrivas bara för sådana byggnader som uppfyller de i 5 kap. 14å angivna kraven, dvs. att den är av större värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller att den ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär.

Allmänt om anläggningar

Framställningen om bygglovpliktens omfattning har hittills begränsats till att avse byggnader. I PBL och genom planläggning enligt PBL måste emellertid också många företeelser kunna regleras. Prövningsplikten måste alltså sträcka sig längre än till att avse enbart byggnader. Från lagstiftningssyn- punkt är det önskvärt att man kan föra samman de prövningspliktiga objekten i så få grupper som möjligt. Byggnader är en ganska enhetlig grupp, medan övriga objekt för åtgärder som bör kräva prövning utgör en mera disparat samling. En vanlig beteckning för många objekt av detta slag är anläggning. För andra företeelser passar termen anordning bättre. Av systematiska skäl synes det dock enklast att i PBL föra samman allt som inte utgör byggnad eller del därav under samma rubrik, eftersom det inte finns något behov av att skilja på prövningsgrunderna. Här föreslås att uttryc- ket anläggning används som en samlingsbeteckning. I den följande fram- ställningen liksom i lagtexten kommer dock uttrycket anordning att använ- das när det bättre stämmer överens med vanligt språkbruk.

Anläggningar av skilda slag prövas i stor utsträckning enligt olika speciallagar. En del anläggningar av ganska ingripande betydelse från allmän synpunkt prövas emellertid inte alls i dag. För att klargöra behovet av bygglovplikt skall här göras en genomgång av olika anläggningar som kan ha betydelse från markanvändningssynpunkt. Följande frågor kan då ställas: 1. Är anläggningen (tillkomst, förändringar etc.) f. n. föremål för prövning enligt någon speciallag? 2. Är prövningen så omfattande att kommunen bara behöver kunna utöva inflytande från planmässiga synpunkter? 3. Om anläggningen inte är föremål för någon prövning, behöver då lagstiftningen kompletteras med någon form av prövningsplikt och skall denna prövning ske enligt PBL?

Vägar

Vägar prövas f. n. enligt väglagen (19711948, VägL), lagen (19391608) om enskilda vägar (EVL) och anläggningslagen (197311149, AL). Vägar kan också komma till efter prövning enligt FBL. Dessutom finns regler om gator i byggnadslagstiftningen.

1969 års vägutredning föreslår i sitt slutbetänkande (SOU 1977:12) Kommunal och enskild väghållning att EVL skall upphävas och ersättas med dels vissa föreslagna kompletterande regler i AL, dels en ny lag om kommunvägar. Sistnämnda förslag har till viss del överarbetats av gatukost- nadsutredningen som i betänkandet (SOU 1977265) Kommunernas gatuhåll- ning har föreslagit en i förhållande till vägutredningens förslag utvidgad lag om kommunala vägar.

Inom regeringskansliet pågår f. n. ett lagstiftningsarbete som rör vägfrå— gorna. Det förutsätts att en lag om kommunvägar(KVK) kommer att finnas vid ikraftträdandet av PBL.

Den prövning av vägar som sker eller kommer att ske enligt de nämnda lagarna får anses vara tillräcklig. Hur kommunen skall kunna utöva inflytande över prövningen av vägars tillkomst enligt VägL, FBL och AL skall behandlas i avsnitt 25 (Samordning med annan lagstiftning).

Anläggningar som]. n. regleras i N VL

Tidigare i detta avsnitt redovisas överväganden som leder fram till förslaget att NVL:s regler om strandskydd skall flyttas över till PBL. Där utvecklas också principerna för den lagtekniska lösningen. Här skall något mer ingående beröras vilka bestämmelser som måste införas i PBL för att systemet skall fungera tillfredsställande även med denna ändrade upplägg- ning.

Alla slag av åtgärder som rör byggnader har behandlats tidigare. Förslaget i det föregående innebär bl. a. att uppförandet av nya byggnader oavsett storleken skall vara underkastat bygglovplikt inom strandskyddsområden. I detta avsnitt om anläggningar behöver särskilt belysas en motsvarighet till regeln i 16,5," NVL att en anläggning eller anordning inte får utföras, varigenom mark tas i anspråk som tomt eller allmänheten på annat sätt hindras eller avhålls från att beträda områden där den annars skulle ha ägt att färdas fritt.

För att man skall kunna avgöra vilka anläggningar som behöver anges i PBL som bygglovpliktiga måste man ha klart för sig vad som avses med den nyss återgivna bestämmelsen.

I prop. 1964: 148 med förslag till naturvårdslag anförde departementschefen (s. 58) att allmänhetens tillträde till stränderna kan försvåras även av andra anläggningar än bebyggelse. Han pekade på att marken mellan en befintlig tomtplats och en närbelägen sjö under vissa förutsättningar kan uteslutas från allemansrätten genom hägnader, trädgårdsanläggningar. sittplatser c. (I. I andra fall kan, enligt departementschefen, sådana anläggningar som bryggor, permanenta eampingläger osv. innebära faktiska hinder för allmänhetens rörelsefrihet.

Naturvårdskommittén anger i sitt betänkande Naturvård I (Ds Jo 1974:1, Del 2 s. 192 I) vissa åtgärder eller förfaranden som innebär ingrepp i allemansrätten. Kommittén pekar bl. a. på anläggningar för camping, sport och klubbverksamhet, bryggor, båtuppläggningsplatser m.m. I gruppen ingår också enligt kommitten utförandet av vägar samt grundläggnings- eller grävningsarbeten av betydelse. I prop. 1974:166 med förslag till ändringar i naturvårdslagen rn. m. anslöt sig departementschefen till denna uppfattning (s. 97).

Som ett ytterligare exempel på åtgärder som kan kräva tillstånd enligt NVL kan nämnas "den i skärgården ej ovanliga företeelsen att markägare sätter upp en flaggstång eller ordnar en uteplats vid stranden långt från bonings- huset i avsikt att förmå den båtburna allmänheten att avstå från att landstiga på platsen" (prop. 1974:166, 5. 118).

I praxis har det också förekommit att anläggningar för fiskodling ute i

vattnet har bedömts kräva tillstånd enligt 1645 NVL.

Flera av de nu nämnda anläggningstyperna kommer att bli bygglovpliktiga om vad som föreslås på andra ställen i detta avsnitt blir genomfört. Det gäller t. ex. småbåtshamnar och campingplatser, båtuppläggningsplatser som kan hänföras till upplag samt åtgärder som innebär schaktning och fyllning.

Det kvarstår dock ett behov att särskilt inom Strandområden kunna pröva vissa smärre anordningar, som på andra platser är ointressanta från allmän synpunkt. Här kan pekas på t. ex. bryggor och sportanläggningar(tennisba- nor m. m.) för enbart privat bruk, hägnader, uteplatser, flaggstänger o.d. Allt sådant behöver man således kunna reglera genom PBL.

Det skulle ligga väl i linje med lagstiftningen i övrigt om man kunde på ett uttömmande sätt i lagen räkna upp vad som kräver lov. Just på denna punkt förefaller detta emellertid att vara mycket svårt. Någon större olägenhet har inte märkts med den nuvarande ordningen, som alltså innebär att anlägg- ningarna inte räknas upp utan i stället på visst sätt karaktäriseras i lagtexten.

Med hänsyn härtill föreslås att en bestämmelse införs i PBL med i huvudsak samma lydelse som andra meningen i 16 5 första stycket NVL. De anläggningar som här åsyftas behöver inte vara generellt bygglovpliktiga men de bör alltid prövas inom strandskyddsområden. I PBL bör det därför särskilt anges att dessa slag av anläggningar och anordningar alltid kräver bygglov inom strandområde.

Flygplatser

Enligt luftfartskungörelsen (196lz558) indelas landets civila flygplatser i allmänna, godkända enskilda och enskilda flygplatser. Dessutom finns militära flygplatser upplåtna för civil trafik.

Enligt luftfartslagen (1957:297) fordras tillstånd av regeringen för inrättan- de och drift av flygplats för allmänt bruk — allmän flygplats såvida någon annan än staten skall utöva driften. Den som vill inrätta och driva en flygplats för enskilt bruk —enskild flygplats — skall, oavsett om den avses bli godkänd eller inte, anmäla detta till luftfartsverket senast 90 dagar innan anläggnings- arbetena påbörjas eller flygplatsen tas i bruk (645 luftfartskungörelsen).

Anläggande av en flygplats kräver f. n. i och för sig inte tillstånd enligt byggnadslagstiftningen. En flygplats kräver dock i allmänhet byggnader av något slag. Uppförande av dessa kräver då byggnadslov och oftast i princip även detaljplan, eftersom de torde komma att hänföras till tätbebyggelse.

Även om själva flygplatsen inte kräver plan, är det självfallet angeläget att llygplatsfrågorna uppmärksammas i den kommunala översiktliga plane- ringen. Detta har också strukits under i samband med den fysiska rikspla- neringen (prop. l975/76:1 s. 73 f).

Prövning från miljöskyddssynpunkt av flygplatser kan ske enligt ML. En sådan prövning är dock f. n. inte obligatorisk. Riksdagen uttalade emellertid år 1974 att starka skäl föreligger att införa tillståndsplikt enligt ML beträffande bl. a. flygplatser som kan medföra miljöstörningar av väsentlig betydelse (mot. 1974z326, JoU 1974145, rskr 19742405). Frågan övervägs f. n. av miljöskyddsutredningen (Jo 1976:06).

1 en promemoria från kommunikationsdepartementet (Ds K 1975:10)

planering av de svenska flygplatserna lades fram förslag till ett framtida planerings- och prövningssystem beträffande flygplatser.

Promemorian har remissbehandlats och därefter överlämnats till den nu arbetande lufttransportutredningen (K 1978:07).

Det torde inte råda någon tvekan om att flygplatsplaneringen bör utvecklas. Olika flygplatsprojekt behöver samordnas och inordnas i en mera övergripande plan för landets flygplatser. En sådan översiktlig planering av flygplatsnätet kommer att underlätta en på regional och lokal nivå bedriven fysisk planering. Regeringen har i en promemoria den 14 december 1978 från kommunikationsdepartementet gett länsstyrelserna riktlinjer för bl. a. flyg— platsplaneringen.

Lufttransportutredningen överväger således f. n. ett övergripande pröv- ningsförfarande för utbyggnad av flygplatser. Samtidigt överväger miljö- skyddsutredningen prövningarav flygplatser enligt ML. Mot bakgrund härav är det olämpligt att nu aktualisera en övergripande prövning av flygplatser i PBL.

Tills vidare bör prövningar av flygplatser enligt PBL begränsas till själva byggnaden på samma sätt som enligt den nu gällande ordningen. Någon bygglovplikt för flygplatser föreslås därför inte.

Hamnar

Bortsett från fiskehamnar och småbåtshamnar kan de svenska hamnarna delas upp efter huvudmannaskap. Vi har således kommunala och enskilda hamnar. Dessutom finns en statlig hamn.

Planeringen inom hamnväsendet har varit en fråga för i huvudsak hamnägarna. Successivt har dock hamnsystemets utformning aktualiserats i samhällsplaneringen. Frågan har ägnats uppmärksamhet inom ramen för den regionala trafikplaneringen. Hamnfrågorna har även uppmärksammats i samband med den fysiska riksplaneringen. Möjlighet till lokaliseringskont- roll ges genom 136 aå BL. l prop. 19721111 (Bilaga 2, s. 365) har större hamn angetts som exempel på verksamheter som kan prövas enligt denna paragraf efter särskilt beslut av regeringen. Sådan prövning har också förekommit.

Hamnar prövas också i viss utsträckning enligt VL. Förutsätts för hamnanläggningen byggande i vatten och kan företaget inkräkta på allmän eller enskild rätt krävs tillstånd av vattendomstolen (2 kap. 20 å). Regeringen kan för enskilda fall förbehålla sig prövningen (4 kap. 17 å). Prövning enligt VL krävs också för inrättande av allmän hamn (5 kap. 13 (i).

Riksdagen har den ljuni 1979 tagit ställning till prop. 1978/79:99 om en ny trafikpolitik(TU 18, rskr 419). Propositionen innehöll bl. a. ett förslag till lag om hamninvesteringar med i huvudsak den innebörden att investeringar i hamnar inte får göras förrän de har anmälts hos regeringen eller den myndighet som regeringen utser och regeringen eller myndigheten har avgett ett utlåtande om investeringens lämplighet från samhällelig synpunkt.

Riksdagens beslut innebar bl. a. att regeringens lagförslag återförvisades. Utskottet anförde bl. a. (s. 111) att en omarbetning av förslaget borde kunna ske i sådan tid att det finns möjlighet för riksdagen att ta ställning till ett omarbetat förslag under nästa riksmöte.

Mot bakgrund av att en samhällsprövning redan nu är möjlig beträffande

hamnar och att frågan f. n. bereds i annan ordning föreslås inte här någon tillståndsplikt i PBL för anläggande av hamn. Ett undantag bör dock göras för småbåtshamnar som behandlas under nästa rubrik. Självfallet krävs även i framtiden lov för uppförande av en byggnad eller anläggning inom en hamn.

Frågan om hur beslut enligt VL skall samordnas med planer enligt PBL skall belysas i avsnittet om samordning med annan lagstiftning (25.3).

Anläggningarför idrotts- ochfritidsa'ndamä/

Anläggningar för idrotts- och fritidsändamål kan vara avsedda för antingen inomhus- eller utomhusaktiviteter. 1 den mån anläggningar av det förra slaget anses behöva tillståndsprövas kan det ske inom ramen för den bygglovprövning som görs beträffande själva byggnaden. Anläggningar av detta slag skall inte behandlas här. När det gäller anläggningar för utomhus- aktiviteter. t. ex. idrottsplatser. anläggningar för motorsport. golfbanor. skidbackar, badplatser, campingplatser eller dansbanor, kan det enligt gällande ordning ibland vara svårare att finna någon anknytningspunkt för tillståndsplikt. Även sådana anläggningar kräver ofta att byggnader av något slag uppförs eller att åtgärder vidtas som kan vara tillståndspliktiga på andra grunder. Vid t. ex. byggnadslovsprövning av byggnad för en anläggning kan man beakta det sammanhang i vilket byggnaden skall ingå. men någon prövning av anläggningen i och för sig kommer inte till stånd. Behöver någon tillståndspliktig åtgärd inte företas alls kommer anläggningen över huvud taget inte att kunna prövas.

Anläggningar av den här typen är ofta mycket arealkrävande och de kan ha ganska stora konsekvenser för t. ex. trafiken och för de närboende. Tillkoms- ten av en anläggning kan vidare komma att medföra konflikter med det rörliga friluftslivets intressen. Själva ianspråktagandet av mark för anlägg- ningar av detta slag bör därför vara tillståndspliktigt enligt PBL.

En förutsättning för tillståndskrav bör vara att anläggningen avses bli upplåten för mer allmänt utnyttjande. Anläggningar som skall användas endast av fastighetsägaren för personligt bruk bör således inte kräva tillstånd.

Lagtekniskt bör tillståndspliktens omfattning i detta hänseende anges så att tillstånd skall krävas för ianspråktagande av mark för en anläggning för idrotts- eller fritidsändamål,dock inte om anläggningen skall utnyttjas endast av fastighetsägaren för personligt bruk.

Ledningar

En viktig grupp anläggningar, beträffande vilken det finns behov att utöva samhällsinflytande utgörs av ledningar av olika slag, såsom va-ledningar, ledningar för gas och olja samt kraftledningar.

1 det föregående har föreslagits att va-installationer i byggnader och inom tomtplatser skall kräva bygglov i samma omfattning som f. n. 1 övrigt finns en reglering beträffande ledningar för vatten och avlopp, främst i VAL och LL. Innan vissa avloppsledningar börjar utföras, skall anmälan göras till hälso- vårdsnämnden (42 & hälsovårdsstadgan 1958:663). Från vissa utgångspunk-

ter är emellertid denna reglering otillräcklig. Sålunda saknas i dag laglig möjlighet för någon myndighet att utfärda föreskrifter om principiell förläggning, dimensionering och teknisk utformning av vattenledningar med tillhörande brunnar m. m. utanför enskilda tomtplatser. Byggnadsnämnden har alltså ingen möjlighet att främja en samordnad ledningsläggning eller att bevaka att ledningsarbeten utförs på ett tekniskt riktigt och för omgivningen godtagbart sätt. Samordningen mellan ledningsläggning och andra under- jordsarbeten försvåras. Även registrering blir svår att åstadkomma. Det föreligger således ett klart behov av en bygglovprövning beträffande va- ledningar. Den prövningen bör avse även risken för skadliga förändringar av grundvattennivån och därav följande risk för sättningar. Kommunen bör själv kunna ange de områden där tillståndsplikt skall föreligga.

När det gäller rörledningar för råolja. naturgas m. m. föreskrivs i lagen (1978:160) om vissa rörledningar att sådana ledningar inte får dras fram eller begagnas utan koncession av regeringen. Frågan om hur de planpolitiska synpunkterna från den eller de berörda kommunerna bör beaktas vid koncessionsprövningen kommer att övervägas i avsnittet om samordning med annan lagstiftning.

Koncessionsprövningen avser endast ledningar längre än 20 km. Även för kortare ledningar kan det dock behövas en samhällskontroll avseende bl. a. lokaliseringen och ett förprövningsförfarande som garanterar att ledningen får en lämplig förläggning och utformning. Vad gäller främst ledningar ovan mark kan estetiska och säkerhetsmässiga aspekter behöva bedömas. Även här föreslås sålunda en bygglovplikt, som bör gälla inom de områden som kommunen bestämmer.

Tillkomsten och driften av starkströmsledningar och transformatorstatio- ner regleras i lagen (1902z7l 5.1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen). Koncession meddelas av regeringen, som har bemyndigat statens industriverk att besluta i flertalet ärenden. Någon bygglovplikt bör inte införas beträffande kraftledningar. utan kommunens inflytande bör kunna göra sig gällande vid koncessionsprövningen. Frågan behandlas i avsnittet om samordning med annan lagstiftning.

Gruva, täkt m. m.

Var och en äger rätt att efter ansökan få inmutningsrätt enligt gruvlagen (19742342) för att undersöka mineralfyndighet som innehåller bl. a. malm till i lagen uppräknade metaller. Om inmutaren kan visa att inmutningsbart och för teknisk bearbetning lämpat mineral finns inom inmutat område i sådan mängd att fyndigheten sannolikt kan göras till föremål för gruvdrift har inmutaren rätt att få sig anvisat ett arbetsområde (utmål). Utmål anvisas vid en bergmästarförrättning. För att få påbörja arbete i dagen erfordras också att mark har anvisats vid särskild bergmästarförrättning eller vid utmålsanlägg— ningen.

Enligt lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter(minerallagen) fordras koncession av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer för undersökning och bearbetning av vissa fyndigheter. bl. a. av olja, gas. alunskiffer i vissa fall, stenkol, uranhaltigt eller toriumhaltigt material och torv för att utvinna energi.

Gruvnäringens intressen och behov av mark regleras alltså i speci- allagstiftning. Enligt BLU:s förslag (5. 409 f) bör man kunna få en kontroll av att gruvdrift inte påbörjas i strid mot plan genom ett krav på byggnadslov. För gruvdrift torde nämligen, enligt BLU:s resonemang, alltid krävas åtgärder på marken av sådan beskaffenhet att de omfattas av byggnadslovsplikt. När det gäller bearbetningskoncession enligt minerallagen bör enligt BLU gälla ett krav på överensstämmelse med plan för att koncession skall meddelas.

Det synes inte vara ändamålsenligt att göra anläggandet av gruva enligt gruvlagen eller minerallagen bygglovpliktigt. Det kommunala inflytandet på beslutsfattandet i samband med anläggandet av en gruva bör emellertid stärkas. Hur detta lämpligen kan ske redovisas i avsnittet om samordning med annan lagstiftning (25.16 och 25.17).

1 18 & NVL finns bestämmelser om prövning av täkt av sten. grus m.m. Motsvarande prövning bör inte ske enligt PBL. Det kommunala inflytandet får i stället göra sig gällande inom ramen för länsstyrelsens prövning enligt NVL på det sätt som föreslås i avsnittet om samordning med annan lagstiftning (25.12).

Sky/tar, ljusanordningar m. m.

Enligt 54 ä 1 mom. tredje stycket BS krävs byggnadslov för uppsättande eller väsentlig ändring av en skylt eller ljusanordning. Kravet gäller enbart för område med stadsplan eller byggnadsplan. För ljusanordningar kan dock byggnadslovsplikt råda även utanför detaljplanelagt område till följd av ett förordnande av länsstyrelsen enligt 54 ä 1 mom. sista stycket BS. Beträffande ljusanordningar har byggnadsnämnden att se till att den inte strider mot 81 och 82 559" BL. Bestämmelser om hur skyltar skall utföras finns i 52 & BS. Här stadgas också om skyldighet att ta bort bristfälliga skyltar. Dessa regler gäller även för områden utanför detaljplan. Möjligheter till ingripande finns enligt 13 och 15 && LPI.

Ingripande kan i vissa fall även ske enligt hälsovårdsstadgan. Föreskrifter angående affischering och liknande reklam kan också ges i lokal ordnings- stadga.

122 & NVL föreskrivs tillståndstvång för tavla, skylt, inskrift och därmed jämförlig anordning för reklam, propaganda eller liknande ändamål som skall finnas varaktigt anbringad utomhus. Tillståndsplikten gäller inte en anord- ning som tjänar till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet och inte heller anslagstavla för meddelande om kommunala angelägenheter, föreningssammanträden, auktion eller dylikt.

1 samma paragraf ges även möjlighet att i vissa fall tvångsvis avlägsna anordningar som vanpryder landskapsbilden. Beslutsmyndighet är regering- en eller statlig eller kommunal myndighet som regeringen bestämmer. Bestämmelserna avser inte anordningar för vilka byggnadslov erfordras eller har lämnats.

Enligt 26% NVF skall i ärenden enligt 22åi NVL yttrande i vissa fall inhämtas från byggnadsnämnden. Där föreskrivs också att. om tillstånd söks enligt 22 _ki NVL och anordningen även kräver tillstånd enligt VägL, länsstyrelsen skall pröva ärendet enligt båda lagarna.

En skylt varigenom allmänheten avvisas från ett visst område får enligt

17 å andra stycket NVL inte finnas uppsatt utan byggnadsnämndens tillstånd. Tillstånd fordras dock inte om det är uppenbart att allmänheten inte äger färdas fritt inom området eller att skylten annars är behörig. Byggnads- nämnden får utfärda föreläggande om borttagande av en obehörigen uppsatt skylt (17% tredje stycket).

Bestämmelser om reklamanordningar finns alltså även i VägL, nämligen i 46 &. VägL:s bestämmelser har utformats i nära överensstämmelse med motsvarande regler i 22?" NVL. Bestämmelserna gäller i fråga om en anordning som skall sättas upp på mindre avstånd än 50 m från ett vägområde. En avvikelse finns dock, nämligen att VägL:s bestämmelser är tillämpliga också på reklam som inte är varaktigt anbringad. En annan skillnad är att VägL medger prövningsfrihet beträffande affärsskylt bara om den är anbringad på en byggnad.

Enligt NVL är även en fristående affärsskylt fri från prövning. VägL:s bestämmelser gäller inte för områden med detaljplan utom såvitt avser vägområden för motorvägar eller motortrafikleder. Skälet till att VägL:s bestämmelser gäller generellt för sistnämnda vägar är att byggnadslagstift- ningens regler inte har ansetts tillräckligt långtgående. VägL föreskriver också i 45åi tillståndsplikt för ljusanordningar intill vägområden som inte omfattas av en detaljplan.

Det lämpligaste synes vara att alla bestämmelser om skyltar, reklaman- ordningar och liknande samlas i PBL. Byggnadsnämnden skall då pröva anläggningarna från alla synpunkter av betydelse. Kravet på förprövning bör gälla i huvudsakligen samma utsträckning som i dag. men för att uppnå detta går det inte bara att lägga samman NVLzs, VägL:s och byggnadslagstiftning- ens regler. Resultatet skulle bli alltför komplicerat. I stället bör en syntes av reglerna eftersträvas. Följande överväganden bör ligga till grund för avgräns- ningen av tillståndspliktens omfattning.

Ett krav på prövning av tavlor, skyltar m. m. äri första hand motiverat med hänsyn till estetiska synpunkter. Anordningarna måste emellertid också uppfylla vissa krav på säkerhet. De skall vara tillräckligt hållfasta och inte medföra risker från trafiksäkerhetssynpunkt. Utanför områden med samlad bebyggelse förekommer skyltar m. m. främst i anslutning till vägar. Det kan där vara av intresse att med hänsyn till landskapsbilden och trafiksäkerheten helt kunna hindra att sådana anordningar sätts upp. I likhet med vad som gäller enligt NVL och VägL bör dock vissa anordningar undantas från generell tillståndsplikt, nämligen sådana som tjänar till upplysning om en på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet samt anslagstavlor för meddelanden om kommunala angelägenheter, föreningssammanträden, auktioner e. (1. Givet är att man även i framtiden kan behöva pröva reklamskyltar inom vissa områden, främst i städerna och i samhällen med samlad bebyggelse. Denna fråga skall behandlas närmare i speci- almotiveringen till 13 kap. 5 & punkt 5—7.

Till skillnad mot VägL förutsätter NVL för att tillståndsplikt skall inträda att anordningen skall vara varaktigt anbringad. Utanför bestämmelsen i NVL faller sålunda träställningar med affischer om snart förestående allmänt val eller annat tillfälligt evenemang, om de inte står kvar avsevärd tid efter tilldragelsen.

Det synes vara att gå för långt att föreskriva tillståndsplikt överallt för även

anordningar som inte är varaktigt anbringade. Vid remissbehandlingen av 1960 års vägsakkunnigas betänkande (SOU 1978217) Allmänna vägar fram- hölls svårigheterna att komma till rätta med den typ av reklam som brukar fästas på flyttbara underlag, såsom bilar, kärror m.m. För att man skulle kunna lösa detta problem slopades i VägL kravet på varaktighet. Enligt föredragande departementschefen är det emellertid uppenbart att förbudet inte omfattar i trafik använda fordon som har försetts med en reklamanord- ning när ett sådant fordon mera tillfälligt eller i vart fall med avbrott för normal användning ställs upp inom ett område som omfattas av reklamför- budet (prop. 1971:123 5. 187).

1 sak synes man inte ha avsett att det skulle föreligga några större skillnader mellan NVL och VägL. Även enligt VägL krävs enligt det refererade uttalandet viss varaktighet för att tillståndsplikt skall inträda. Med en rimlig tolkning av bestämmelsen i VägL synes det stå klart att även annonsering på t. ex. hjulförsedda bilvrak träffas av förbudet. Det må nämligen observeras att annonseringen inte behöver ske på något som är fast anbringat för att den skall bli tillståndspliktig. Underlaget spelar ingen roll, det är varaktigheten som är avgörande. Det föreslås därför att 22å NVL tas som förebild för bestämmelsen i PBL.

len framställning från länsstyrelsen i Östergötlands län om skyltning vid allmänna val, som överlämnades till BLU, påpekar länsstyrelsen att ett tillstånd enligt NVL synes erforderligt för skyltar med valreklam som skall vara uppsatta mer än en månad. Med hänsyn till det omständliga förfarande som blir följden härav. alltså krav på tillstånd enligt både NVL, VägL och BS, hemställer länsstyrelsen att frågan om en särskild författningsbestämmelse om skyltning vid allmänna val tas under övervägande, åtminstone i vad avser tillstånd enligt VägL för politiska organisationer.

Sådana tillstånd bör enligt PBL kunna meddelas av byggnadsnämnden. Härvid kan nödvändiga villkor för affischeringen tas in i tillståndsbesluten. Det kan här också hänvisas till den möjlighet att meddela tidsbegränsade lov för skyltar m.m. som föreslås i avsnitt 17.4.2.2. Med den förenkling av tillståndsgivningen som här föreslås — dvs. att ett enda tillstånd behövs för valaffischering torde framställda önskemål bli tillgodosedda.

Upp/ag

För inrättande av ett upplag fordras byggnadslov enligt 54ä 1 mom. andra stycket BS. I vissa fall kan genom ett särskilt förordnande av länsstyrelsen enligt fjärde stycket samma mom. införas skyldighet att söka byggnadslov även för utförande av permanenta anordningar, avsedda att utnyttjas för inrättande av upplag, nämligen i form av s. k. materialgård.

Såvitt nu kan bedömas föreligger inte skäl att frångå den regel som gäller i dag, nämligen att upplag bör kräva lov inom kommunernas hela ytvidd. BLU synes inte heller ha förutsatt någon ändring härvidlag.

Tunnlar, bergrum m. m.

BLU ägnade stor uppmärksamhet åt underjordsbyggandet. 1 en särskild bilaga till betänkandet (s. 521 fl) studeras ingående hela denna fråga. 1 bilagan

lämnas bl. a. följande upplysningar.

Under och efter andra världskriget utfördes ett avsevärt antal lörsvarsanläggningar i berg. Mest framträdande i dagens underjordsbyggande är kanske kommunikations- och försörjningstunnelnätet (tele. avlopp, T-bana, vatten, fjärrvärme etc.). 1 Sverige är de för dagen till volymen största underjordsanläggningarna bergrum för lagring av olja samt flytande naturgas. Framdeles kommer sannolikt att anordnas bergrum även för pumpkraftverk, hetvattenackumulatorer rn. m. En helt öppen redovisning av bergs- anläggningar torde vara omöjlig av sekretesskäl. Detta kan ge problem för planc- ringsarbetet. ] bilagan pekas därefter på de störningar av grundvattenbalansen. de sättningsproblem beträffande befintlig bebyggelse och annat som kan uppkomma till följd av underjordbyggande och liknande.

Med hänvisning till innehållet i bilagan uttalar BLU i avsnittet om byggnadslov (s. 371) att det är ett starkt samhällsintresse att kunna pröva åtgärder som avser undermarksbyggande. BLU utvecklar dock inte närmare hur den prövningen skall ske.

Många remissinstanser(s. 31 1 och 317)delar i princip BLU:s uppfattning att det behövs en fackmässig bedömning och en förbättrad teknisk tillsyn av det alltmer omfattande undermarksbyggandet. Det sägs dock från en del håll att dessa frågor kräver en särskild kompetens som byggnadsnämnderna hittills inte har haft. Speciellt när det gäller byggande av tunnelbanan har bristen på kompetens visat sig, framhålls det. Vidare påpekas att byggnadsnämnden inte lämpligen kan ta det miljömässiga ansvaret för alla anläggningsarbeten som utförs av olika offentliga organ. En särskild fråga som berörs är de hemliga bergrumsanläggningar som utförs av överstyrelsen för ekonomiskt försvar och av oljeföretagen. Det framhålls att dessa bergrum måste betraktas som försvarsanläggningar. varför handläggningen hos tillståndsmyndighe- terna måste utformas så att anläggningarnas tekniska konstruktion och lagringskapacitet i görligaste män kan hemlighållas.

Svenska kommunförbundet har i en framställning den 16 juni 1978 till bostadsdepartementet framhållit som önskvärt att frågor om byggande under jord i form av exempelvis tunnelarbeten och annat djupbyggande regleras i en kommande byggnadslagstiftning och att därvid erforderlig samordning sker med en ny vattenlag.

Till ytterligare belysning av lagstiftningsbehovet kan nämnas att det efter det att BLU avgav sitt betänkande har upplysts att tvister har förekommit om ersättning i anledning av byggandet av tunnel- och ledningssystem i Göteborgsregionen och även på andra håll. Sådana anläggningar påstås ha medfört att vattentäkter på flera fastigheter har helt eller delvis torkat ut. Bristen på lagstiftning om sådana tunnelanläggningar anges som en bidra- gande orsak till att skadorna har blivit så omfattande.

Vid lagregleringen måste alltså behovet av kontroll från de synpunkter som BLU har tagit upp vägas mot de erinringar som har framställts vid remissbehandlingen.

Bygglovplikten bör alltså avgränsas på lämpligt sätt. För att man skall kunna skapa förutsättningar för en ändamålsenlig planering av undermarks- byggandet bör avgränsningen inte göras för snäv. Till en början bör det slås fast att tunnelarbeten som ingår som ett led i gruvdrift inte bör omfattas av bygglovplikt. Att fortlöpande följa och kontrollera arbeten av detta slag måste anses vara en helt orealistisk uppgift för byggnadsnämnden. Vissa befogen-

heter i fråga om tillsynen av säkerheten vid gruvarbete tillkommer bergmäs- taren enligt 6 kap. 4 och 5 åå gruvlagen. Statens industriverk och bergmäs- taren utövar viss tillsyn enligt lagen om vissa mineralfyndigheter(40—45 åå). Även arbetsmiljölagen (1977:1160) har tillämpning på gruvarbeten. Bygg- nadsnämnden får underrättelser om gruvärenden enligt special- lagstiftningen. Därigenom kan kommunerna skaffa sig kännedom om eventuella konsekvenser för befintlig bebyggelse i form av t. ex. rubbad grundvattenbalans och sättningar. Den fortsatta planläggningen kan då också anpassas efter de beslut om gruvverksamhet som redan har fattats.

Däremot synes det vara av värde om en möjlighet kan införas till teknisk kontroll genom byggnadsnämndens försorg beträffande tunnlar som utförs för olika slag av kommunikationsändamål. Att därvid göra undantag för t. ex. byggandet av tunnelbana synes inte vara motiverat.

När det gäller invändningen att vissa slag av anläggningar under marken måste behandlas med sekretess hänvisas till det mer generella resonemang i dessa frågor som kommer att föras senare i detta avsnitt. Dessa anläggningar kommer inte att ingå bland de bygglovpliktiga åtgärderna. Det är ändå angeläget att byggnadsnämnden på ett lämpligt sätt får vetskap om det ungefärliga läget av anläggningarna.

Mot bakgrund av det anförda föreslås bygglovplikt för utförande av tunnlar och bergrum, dock inte om anläggningen utförs i samband med gruvdrift.

Grundvattenpumpning

Ett särskilt problem som nära hänger samman med utförandet av en anläggning under marken, eftersom samma menliga inverkan på grundvat- tenbeståndet kan uppstå, är grundvattenpumpning.

1 den förut berörda framställningen från kommunförbundet har det upplysts bl.a. följande.

Grundvattenpumpning sker i en hel del fastigheter. (. ex. i Stockholm. Ändamålet är att hålla källarutrymmen torra och i vissa fall att tillgodogöra sig grundvattnet t.ex. som kylvatten. En del av dessa grundvattenpumpningar anses skadliga för hus med grundvattenberoende grundläggning och en del är oskadliga. I vissa fall har pump— ningarna ensamma eller tillsammans med andra dränerande ingrepp gett sådana skador att det nu är meningslöst att sluta pumpa. 1 andra fall kan åtgärder beträffande pumpningarna ge den effekten att skadorna inte inträffar. Det är dock inte alltid nödvändigt att stoppa pumpningen, utan en ändring av vattenuttaget kan vara tillräckligt. len del fall skulle ett avbrytande av pumpning leda till svåra källaröver- svämningar. Kostnaderna för att motverka sådana får då avvägas mot kostnaderna för att åtgärda sättningsskador.

Tillståndsskyldighet för vissa större grundvattentäkter föreskrivs i 2 kap. 47 & VL. Med grundvattentäkt förstås i VL alltså anläggning för tillgodogörande av grundvatten men däremot inte bortpumpning. När frågan gäller skade- ståndsskyldighet för olägenhet på grund av sådan grundvattensänkning som beror på bortpumpning. är rättsläget synnerligen osäkert. Behovet av lagstiftningsåtgärder är således uppenbart. Det viktiga är att man kan få till stånd en prövning av förutsättningarna för och konsekvenserna av en ändrad grundvattennivå.

Det förefaller emellertid inte vara någon lämplig lösning att göra en

lörhandsprövning av grundvattenpumpning. som sker mer eller mindre kontinuerligt. till en uppgift för byggnadsnämnden inom ramen för PBL. Frågan hör närmast hemma i VL. Enligt uppgift övervägs regler av detta slag i det arbete med en översyn av VL som pågår inom justitiedepartmentet.

En annan sak är att tillfällig pumpning,som kan vara nödvändig i samband med byggnadsarbeten. faller under byggnadsnämndens kontroll enligt PBL. Vid bygglov bör det kunna ges föreskrifter om sådan pumpning.

CiSfP/"IIPI', master 06/7 [Ol'/7

Enligt 54 ä 1 mom. BS föreligger byggnadslovsplikt för inrättande av en fast cistern eller annan fast anordning för hantering eller förvaring av brännbara vätskor, om åtgärden inte avser endast att tillgodose en viss fastighets husbehov.

Denna bestämmelse bör överföras till PBL. 1 detta sammanhang finns det anledning att ta upp vissa andra besläktade anläggningar som i dag på vissa håll behandlas som byggnader men som i allmänhet torde ligga utanför den kontroll från plansynpunkt som samhället utövar. Vad som här avses är närmast en del anläggningstyper som BLU kort berör i avsnittet om byggnadslovskravets omfattning (s. 372) och som ofta utgör framträdande inslag i stads- eller landskapsbilden. Här kan nämnas radio- och telemaster. torn och liknande anläggningar. Även säkerhetsfrågor aktualiseras i samband med att sådana anläggningar skall uppföras. Mot denna bakgrund föreslås en prövningsplikt också för dessa typer av anläggningar.

Mur, plank m. m.

Enligt 54 ä 1 mom. BS krävs i dag byggnadslov när någon skall uppföra eller väsentligt ändra en mur, ett plank eller någon därmed jämförlig anordning. Ett vanligt staket eller ett stängsel kräver däremot inte byggnadslov.

] den förut berörda propositionen (1978/791111. bil. 12) föreslås att man utan byggnadslov skall få uppföra en mur eller ett plank för att avgränsa en skyddad uteplats i anslutning till en bostadsbyggnad med högst två bostadslägenheter. Förutsättningarna är vidare att anordningen placeras minst 4,5 m från tomtgränsen, att den inte är högre än 1,80 m och att den inte sträcker sig mer än 3 m ut från byggnaden.

Förslaget i propositionen synes innebära en lämplig avvägning mellan den enskildes intresse av att kunna utföra enklare åtgärder utan krav på prövning och samhällets önskemål om att miljön på en tomtplats inte förstörs till men för t. ex. trafiksäkerheten och förhållandena på omgivande fastigheter.

Om förslaget i propositionen genomförs synes alltså inga ytterligare lättnader i denna del behöva införas. Några andra ändringar i gällande rätt än den som har tagits upp i propositionen föreslås därför inte beträffande mur och plank.

Parkeringsplatser

! gällande rätt fordras inget tillstånd för att anlägga en parkeringsplats. [ stadsplan kan visserligen avsättas områden för parkeringsändamål men detta kan inte sägas vara något effektivt instrument för att utöva påverkan från samhällets sida.

Flera faktorer har bidragit till att det har växt fram önskemål om tillståndsplikt för parkeringsplatser. En av de viktigaste är konkurrensen om marken. Ett ökat miljömedvetande har medfört skärpta krav på grönytor och krav på hänsyn till buller-, lukt- och ljusstörningar. En annan faktor är trafikriskerna såväl inom parkeringsplatserna som vid framkörningsvägar och utfarter. Önskemålen avser inte bara att kunna förpröva nya anläggningar utan i väl så hög grad att kunna komma till rätta med befintlig störande parkering främst inom bostadsområden.

En ganska vanlig situation i samband med förnyelse av bebyggelsen i de större och medelstora städerna är att avrivna kvarter tas i anspråk för bilparkering. Detta sker ofta på ett helt oreglerat sätt, och det kan ibland bli fråga om rätt långvarig markanvändning. De som bor i området har ingen möjlighet att påverka saken. Också hänsynen till de kringboende och till allmänheten talar alltså för en förprövning.

I anslutning till rekreationsområden, utflyktsmål och liknande behövs som regel rätt stora biluppstälIningsplatser. Det är i sådana fall viktigt att anläggningarna placeras på ett sätt som gör att minsta möjliga ingrepp sker i naturen. Likaså måste parkeringsplatserna dimensioneras med hänsyn till tillfartsförhållandena m. m.

[specialmotiveringen till 5 kap 17 & ges en översikt över den reglering av parkeringsfrågorna som föreslås på olika håll i PBL.

Tanken är sålunda att i PBL göra det möjligt att lösa parkeringsfrågan på andra sätt än i dag. En grund för att åstadkomma sådana lösningar synes vara att anläggandet av parkeringsplats blir en bygglovpliktig åtgärd.

Mot bakgrund av det anförda föreslås i PBL att anläggande eller utvidgning av parkeringsplatser skall kräva bygglov. Undantag bör föreskrivas för parkeringsplatser som är avsedda för fastigheter med en- eller tvåfamiljs- hus.

K rossverk m. m.

Det finns vissa slag av anläggningar, som f. n. inte är byggnadslovskrävande och inte heller underkastade prövning enligt ML men beträffande vilka anmälningsskyldighet har föreskrivits i && miljöskyddskungörelsen. Dessa anläggningar skall här studeras något närmare.

[ anmälningsärenden enligt 855 miljöskyddskungörelsen skall länsstyrel- sen enligt 26 ä samma kungörelse samråda med de statliga och kommunala myndigheter som kan antas ha väsentliga intressen att bevaka i ärendet. Så snart ärendet är tillräckligt utrett skall länsstyrelsen meddela råd och anvisningar som avses i 39%" ML, meddela föreläggande om åtgärd eller förbud enligt 40 ;" första stycket ML eller lämna besked om att anmälan inte föranleder någon åtgärd från länsstyrelsens sida.

Ett av syftena med anmälningsförfarandet är att länsstyrelsen skall få den

underrättelse som utgör förutsättning för en framtida tillsyn över verksam- heten. Någon formlig prövning Iigger emellertid inte i anmälningsförfaran- det. Därf'ör saknas möjlighet för kommunen att komma in i ärendet och att av planskäl kunna hindra etableringen av en viss verksamhet. Här riskerar man alltså att vissa viktiga anläggningar hamnar utanför möjligheten till lokali- seringsprövning i förhand. Denna risk kan bäst elimineras om man utvidgar bygglovplikten något.

En genomgång av katalogen i 8 & miljöskyddskungörelsen visar att resonemanget kan gälla följande slag av anläggningar, nämligen krossverk, makadamverk,stenhuggeri.asfaltverk och oljegrusverk samt bilprovnings- bana. Bygglovplikt föreslås därför för dessa anläggningar. Även skjutbanor skulle kunna hänföras till denna grupp. Sådana utgör emellertid anläggningar för idrotts- och fritidsändamål och blir därmed på grund av förslaget tidigare i detta avsnitt bygglovkrävande.

Som regel betraktas i praxis krossarna inte som fasta anläggningar med ett industriellt syfte utan som mer tillfälliga inslag i en just pågående byggnads- verksamhet. Inför framtiden bör de nya krossar som måste komma till stånd lokaliseras så att det skapas garantier för att de kan bestå under en längre tid. En förprövning av byggnadsnämnden är därför ett instrument som skulle kunna leda till en från både allmänhetens och byggmaterialbranschens synpunkt säkrare bedömning av lokaliseringen och omgivningseffekterna.

En bygglovplikt beträffande de övriga nyss nämnda anläggningarna — makadamverk, stenhuggeri, asfaltverk, oljegrusverk och bilprovningsbana — motiveras av huvudsakligen samma önskemål, dvs. att lokaliseringsfrågorna och effekterna på omgivningen bör kunna bedömas i förväg.

Byggnader och anläggningar som kräver sekretess

[ detta avsnitt skall behandlas frågan om hur prövningen bör utformas när det gäller byggnader och anläggningar som kräver sekretess. ] fråga om anläggningar gäller resonemanget både sådana som skall placeras ovan jord och de underjordiska anläggningarna. Utgångspunkten för resonemanget är— som förut har framgått — att statliga myndigheter i princip skall vara underkastade skyldighet att söka bygglov enligt PBL. När det gäller hänsynen till sekretessen bör emellertid systemet så nära som möjligt ansluta till gällande ordning.

lnnan en byggnad påbörjas för kronans räkning skall enligt 66 å BS anmälan göras hos byggnadsnämnden. Anmälan skall följas av en situations- plan, ritningar och beskrivningar. Om nämnden har något att erinra mot företaget, kan den hos vederbörande förvaltning begära att frågan underställs regeringens prövning. Om det är fråga om en befästning eller någon annan anläggning av hemlig natur, kan länsstyrelsen förordna bl.a. att situations- plan, ritningar och beskrivningar inte skall tillställas nämnden. Länsstyrelsen skall då på lämpligt sätt lämna nämnden meddelande om företaget.

Med stöd av bl. a. 4 & sekretesslagen (19371249) har regeringen förordnat om hemlighållande av vissa angivna handlingar som rör försvaret (kungö- relsen 19501462) med förordnande på försvarsväsendets område, kungörelsen 19491616 med förordnande på civilförsvarets område och kungörelsen 1960:l 19 med förordnande på det psykologiska försvarets område). Samman-

fattningsvis innebär förordnandena i nu aktuella delar att handlingar av följande slag inte får lämnas ut om offentliggörandet kan skada rikets försvar eller på något annat sätt medföra våda för dess säkerhet, nämligen handlingar om befästningar. kommunikations-, tele- och elkraftanläggningar, anlägg- ningar för förvaring, bearbetning och tillverkning av krigsmateriel och andra förnödenheter som behövs för försvaret vid krig eller krigsfara, civilförsvarets förråd. offentliga skyddsrum m. fl. liknande handlingar.

Den praxis som har utbildats med stöd av de nu beskrivna reglerna synes ofta innebära att byggnadsnämnden aldrig får någon direkt befattning med ärenden av hemlig natur. Mågna gånger kan de hemliga anläggningarna ligga på större markområden som redan förut ägs av kronan. Fortifikationsförvalt— ningen kan då underlåta att ta kontakt med någon annan myndighet som har med plan- och byggnadsväsendet att göra. 1 andra fall uppstår behov av ett skyddsområde kring anläggningen. [ samråd med länsstyrelsen bestäms då en viss skyddszon, inom vilken man vill kunna kontrollera och ibland vägra tillstånd till byggande m. m. Samrådet resulterar i att länsstyrelsen utfärdar ett förordnande enligt 81 ;” BL. dvs. ett förbud mot vissa åtgärder i närheten av den militära anläggningen. Den karta som anger förordnandets gränser delges byggnadsnämnden. men den hemligstämplas.

] PBL bör genom en uttrycklig bestämmelse göras undantag från bygglov— skyldigheten när det gäller byggnad och anläggning som är av hemlig natur. Man måste emellertid åstadkomma en lämplig ordning för underrättelse till byggnadsnämnden om behovet av skyddsområde kring en hemlig anlägg- ning. Som närmare utvecklas i specialmotiveringen till 17 kap. Sä föreslås detta ske genom att länsstyrelsen för ett visst område beslutar att bestäm- melserna om underställning skall vara tillämpliga på beslut i tillståndsären- den.

Genom att kommunen på detta sätt får en underrättelse om var den hemliga anläggningen är belägen kan kommunen också få en rimlig möjlighet att bedöma vilka konsekvenser den får för kommunens egen planering. Om anläggningen ligger under marken kan t.ex. grundvattenförändringar och sättningar uppstå på stort avstånd från anläggningen.

När det gäller icke hemliga byggnader och anläggningar för försvarets behov bör det nuvarande anmälningsförfarandet ersättas av en bygglovplikt som inte skall avvika från den som normalt gäller för alla kategorier av sökande. Senare (avsnitt 17.422) kommer det dock att föreslås vissa förfaranderegler som innebär att prövningen inte behöver bli lika ingående för t. ex. statliga myndigheter som för enskilda sökande.

17.1.2. Särskilda bestämmelser om prövningsgrundernaför bygglov

17.1.2.1 Planenlighetskravet och kraven i 5 kap.

De särskilda bestämmelserna om prövningsgrunder för bygglov omfattar 13 kap 30—36 åå.

De allmänna riktlinjerna i 2 kap. angående markanvändning och miljöut- formning och de särskilda riktlinjerna i 3 och 4 kap. skall i väsentlig mån beaktas vid planläggning, som är det primära miljöskapande instrumentet.

Kraven i 5 kap. kan också vara planpåverkande, åtminstone vad gäller de bestämmelser som handlar om en detaljplanering och utformning med hänsyn till omgivningen (1, 2. 14. 16 och 17 åå).

Det är således betydelsefullt att upprättade planer efterlevs. Detta är så mycket mer angeläget som planernas kvalitetsmässiga utformning styrs av många grundläggande faktorer, varav det nu kan räcka med att erinra om samordningen med annan kommunal planering under kommunstyrelsens ledning i fråga om social utveckling, naturresursernas lämpliga utnyttjande m. m.. program och medborgarinflytande under planarbetet. Dessa frågor har utvecklats i avsnitt 2.1 om begreppet samhällsplanering och iavsnitt 4.3.2 om allmänna mål för beslutsfattandet.

Vid tillståndsprövningen skall därför tillses att de bygglovpliktiga åtgär- derna står i samklang med gällande planer. Planerna är emellertid olika detaljerade. En detaljplan inom en stadskärna måste naturligtvis vara detaljstyrande. En detaljplan för fritidsbebyggelse kan vara mindre reglerande. En översiktlig plan blir givetvis mer grovmaskig och den kan ha olika detaljeringsgrad i skilda delarav kommunen. Ett markförordnande kan också vara mer eller mindre översiktligt.

En huvudregel måste på grund härav vara att en tilltänkt åtgärd inte får strida mot en detaljplan om det finns en sådan. Ett distinkt planen- lighetskrav måste alltså ställas upp. Om det finns ett markförordnande, bör det krävas att de åtgärder som skall utföras inte strider mot bestämmelserna i förordnandet. Marköversikten bör vara vägledande. Detta kan lagtekniskt uttryckas så att marköversiktens syfte inte får motverkas. När det gäller områdesplanen har det i avsnitt 10.3.2.2 om områdesplan slagits fast att den inte bör tillmätas någon självständig betydelse vid tillståndsprövningen. Om det finns en områdesplan för det aktuella området skall man alltså i bygglovärenden falla tillbaka på vad marköversikten innehåller beträffande just detta område.

Vid tillståndsprövningen skall alltså som ett första led dessa krav beaktas. I den mån de allmänna och särskilda riktlinjerna i 2—4 kap. inte har föranlett bestämmelser i planer eller förordnanden skall också riktlinjerna i lagen beaktas. Den prövning som skall göras mot bakgrund av dessa krav blir en kontroll av att den sökta åtgärden är tillåtlig från planmässiga utgångspunk- ter —att den in. a. o. uppfyller planenlighetskravet. Vissa undantag från detta krav anges nedan i avsnitt 17123.

Det andra ledet i tillståndsprövningen blir en kontroll av att de tekniska kraven i 5 kap. beaktas.

Så allmänt formulerade grundsatser skulle dock medföra problem för de tillämpande myndigheterna och svårigheter för den som vill bygga. I det följande skall därför klarläggas hur planenlighetskravet och kraven i 5 kap. skall tillämpas i olika situationer.

l7.1.2.2 Närmare om planenlighetskravet

Som en grundläggande princip för tillståndsprövning skall gälla att tillstånd skall ges när någon regel som motiverar avslag inte finns. Av denna princip följer ett krav på att klara skäl måste anföras i ett avslagsbeslut. Frågan blir då vilka regler som skall kunna föranleda avslag.

Som har framhållits ovan blir riktlinjerna i 2—4 kap. att tillämpa såväl vid planläggning som vid tillståndsgivning, i det förra fallet till ledning vid planens utformning, i det senare fallet som tillåtlighetsvillkor. De tekniska kraven i 5 kap. är i första hand krav för tillståndsprövningen men kan i några fall även påverka detaljplaners utformning(t. ex. 1, 2, 14, 160ch 17 åå). Det är mot denna bakgrund viktigt att det såvitt möjligt anges när skilda regler är tillämpliga. Vidare bör för skilda typfall klarläggas hur systemet är avsett att fungera.

Först bör den klara avgränsningen göras att 2 kap. 1 och 2 åå är bestämmelser som har till uppgift att ligga till grund för kommunstyrelsens samordning av den fysiska planeringen med alla andra planeringsaktiviteter inom kommunen. Dessa riktlinjer skall alltså styra planeringen och kan inte direkt åberopas för avslag på en ansökan om tillstånd. Betydelsen av denna avgränsning belyses närmare i specialmotiveringen till de båda nämnda paragraferna.

Marköversikten upprättas utan besvärsmöjligheter för markägare. Detta måste beaktas när man utformar grunderna för tillståndsprövningen. Planen skall vara vägledande när ett konkret ärende prövas. Det innebär att de beslutande organen på kommunal och statlig nivå skall se riktlinjerna i marköversikten som ett uttryck för en inom det allmänna gjord, samlad bedömning som är grundad på 2—4 kap. PBL. Ett tillståndsärende kan emellertid inte avgöras enbart mot denna bakgrund. Detta beror på att marköversikten oftast inte är så detaljerad att den ensam kan ge ett entydigt svar på frågan om åtgärden är förenlig med planens syfte. l tillståndsärenden måste då göras en nyanserad bedömning som kräver att byggnadsnämnden hämtar stöd också i riktlinjerna i 2—4 kap. i den mån dessa inte har beaktats i marköversikten. Härvid skall även sökandens intressen vägas in. Byggnads- nämnden är bunden av marköversiktens syften. Marköversikten skall inte ha rättsverkan mot enskild. Eftersom några formella regler inte lämpligen kan ställas upp för vad som får tas upp i en marköversikt kan därmed den situationen uppkomma att i marköversikten har bundits upp frågor där en jämkning i ett enskilt tillståndsärende är motiverad. För att möjliggöra en lösning av detta problem måste överinstans vid prövning av ett sådant ärende stå formellt obunden av marköversikten. Särskilda regler härom bedöms inte erforderliga. Denna fråga belyses närmare i specialmotiveringen till 13 kap. 30—39 åå.

Finns det ett starkt allmänintresse av att reservera mark för ett ändamål eller att bevara en viss miljö ger PBL kommunen medel att hävda sina intressen mera eftertryckligt och med bindande verkan för framtida besluts- fattande. Det kan ske genom ett markförordnande eller, i samlad bebyggelse av betydelse, genom en detaljplan. Även vissa statliga myndigheter kan enligt annan lagstiftning utfärda förordnanden angående markens använd- ning.

lett markförordnande bör anges vilka kravbestämmelseri PBL som ligger till grund för förordnandet. Sedan markförordnandet har utfärdats och vunnit laga kraft kan det sägas träda i stället för lagens mer allmänt hållna krav. En ansökan om tillstånd skall då bedömas direkt mot bakgrund av förordnandet. De stärka samhällsintressen som bär upp ett markförordnande gör att tillståndsansökningar bör bifallas bara om åtgärden stämmer överens med

förordnandet. [ lagtext kan detta uttryckas så att en åtgärd inte får komma till stånd om den strider mot ett markförordnande. Det bör här observeras att markförordnanden kan vara av olika natur och att bestämmelsernas detalje- ringsgrad kan variera. Om förordnandet inte innehåller några absoluta eller preciserade bestämmelser för det aktuella området, betyder det att man vid tillståndsprövningen får beakta att förordnandets syfte inte motverkas.

En viss möjlighet för byggnadsnämnden att medge avvikelse från ett markförordnande bör finnas men inte någon rätt därtill för den enskilde.

Detaljplanen är ett instrument för en tämligen allsidig och fullständig reglering av ett område. Alla faktorer av betydelse förjust det området måste alltså vägas in när planen utformas. Den syftar till en ganska definitiv gestaltning av alla viktigare planelement. En detaljplan utgör en samlad avvägning av olika intressen i markanvändningsfrågor inom området. Marken indelas därvid i områden med olika användningssätt. För mark som avses för bebyggelse meddelas vissa bestämmelser om t. ex. exploaterings- grad, byggnadsyta, våningsyta, antal våningar, byggnadshöjd och vilken del av fastigheten som får bebyggas. Med hänsyn härtill är en detaljplan ett slutgiltigt ställningstagande till alla riktlinjer i 2—4 kap. som har någon aktualitet inom planområdet. Som har antytts förut blir det också en del bestämmelser om utformningen och detaljlokaliseringen på marken i 5 kap. ibland tillämpade vid detaljplanläggning.

Mot denna bakgrund kan man slå fast att en detaljplan bör ha till effekt att skära av alla fortsatta resonemang om hur riktlinjerna i 2—4 kap. skall tillämpas när det gäller bygglovpliktiga åtgärder inom planområdet. Sådana skall alltså prövas endast med hänsyn till reglerna i 5 kap., varvid dessa skall tillämpas endast i den mån de inte redan har beaktats i planen.

Som information till sakägarna bör därför i planen anges vilka av bestämmelserna i 5 kap. som har beaktats i planen och som därmed inte skall kunna tillämpas direkt i blivande bygglovärenden.

Denna uppbyggnad av lagreglerna innebär att tillåtlighetsfrågans alla aspekter redan har prövats i och med att detaljplanen antas. Det kan också uttryckas så att planen innefattar ett principtillstånd eller att den ger en viss bestämd byggnadsrätt.

En ansökan om bygglov som går ut på att få utnyttja det principtillstånd som har meddelats i en detaljplan måste beviljas om ansökningen ligger helt inom ramen för vad planen bestämmer ifråga om byggnadens placering, storlek och utformning. Detta gäller såväl under som efter genomförandeti- den. Senare i detta avsnitt (17.424) föreslås dock en möjlighet att vilande- förklara ansökningen viss tid i avvaktan på planändring. Medan genomfö- randetiden löper skall planändring kunna ske bara undantagsvis. Efter tidens utgång skall planändring kunna ske så snart ett allmänt intresse motiverar det och då utan att kompensation utgår. (Se härom närmare i avsnitt 11.3.2.1 om detaljplan och avsnitt 23 om ersättningsbestämmelser):

Om fastighetsägaren vill ta i anspråk ett principtillstånd i detaljplanen måste nämnden liksom f. n. kunna vägra en ansökan som går utöver den maximala byggnadsmöjlighet som har preciserats i planen eller som innebär att byggnaden placeras på ett olämpligt ställe (t. ex. på s. k. punktprickad mark). Planen utgör i sig en begränsning av det i planen givna tillståndets omfattning. Genom att antagandebeslutet vinner laga kraft prekluderas alla

invändningar om att kommunens tillämpning i planen av lagens egenskapskrav är alltför ingripande från enskild synpunkt. Sakägarna får alltså anföra sina besvär i samband med att planen antas.

Kommunens s. k. vetorätt när det gäller avvikelse från fastställd plan bör fortleva, fastän i en lagtekniskt annorlunda form. Vad som avses här är avvikelser från rättsverkande planer, dvs. detaljplan, markförordnande och fastighetsplan. Om en avvikelse från planen inte är alltför stor, kan bygglov ändå medges av nämnden efter hörande av grannar och andra sakägare. Någon rätt att få sådant lov skall emellertid inte föreligga för sökanden. Ett större avsteg från planen, som nämnden anser i och för sig godtagbar, måste av hänsyn främst till allmänheten föregås av planändring. Också hänsynen till kommunfullmäktige kan spela in här, om nämligen fullmäktige har antagit planen och därigenom gett direktiv åt nämnden.

17.1.2.3 Undantag från planenlighetskravet

I vissa fall skall åtgärder inom ramen för pågående markanvändning få vidtas utan hinder av planenlighetskravet. Denna princip bör gälla utanför detalj- planelagda områden där det inte heller finns något markförordnande med bevarandesyfte enligt 5 kap. 14 eller 15 å. Hur förhållandet blir inom område med detaljplan skall nu belysas.

Bakgrunden till att den pågående markanvändningen i vissa fall inte föreslås bli underkastad ett planenlighetskrav är att den markanvändning som man en gång lagligen har etablerat bör kunna fortsätta, även om en plan antas som visar att fastigheten skall användas för något helt annat ändamål.

Detta leder i första hand till att upprättade planer skall vara realistiska. Som en princip bör gälla att en plan skall ange den markanvändning som samhället önskar och kan genomföras. Om inte aktiva åtgärder vidtas föratt genomföra planen — beträffande översiktliga planer genom fortsatt planläggning eller andra beslut och beträffande detaljplaner genom att kommun eller markägare genomför planen bör den etablerade markanvändningen få fortsätta. Eftersom det här är fråga om att pröva ansökningar om tillstånd, bör reglerna utformas som en rätt att få vidta sådana tillståndspliktiga åtgärder som faller inom ramen för pågående markanvändning. Detta begrepp definieras i lagen (1 kap. 3 å).

Först bör poängteras, att det inte kommer i fråga att göra undantag från planenlighetskravet där detaljplanen avser den markanvändning som pågår på fastigheten och ansökan avser en byggnad som inte strider mot planen.

I övriga fall, dvs. när detaljplanen har lagts ut för en förändring av markanvändningen men åtgärder inte vidtas för att genomföra den, bör däremot den etablerade markanvändningen få fortsätta utan hinder av den nya planen. Om det i en sådan situation uppkommer behov av rationalisering av verksamheten eller av andra förbättringsåtgärder, kan dagens byggnads- lagstiftning Iägga hinder mot detta, t. ex. genom förbudet mot nybyggnad i strid mot stadsplan enligt 34å BL. Sådana byggnadsförbud kan medföra negativa konsekvenser för både samhället och den enskilde genom förslum- ning, försämrade boendemiljöer och kapitalförstöring. Systemet bidrar inte

till att påskynda genomförandet av den nya planen.

På åtgärder som hänförs till pågående markanvändning måste man naturligtvis kunna ställa samma krav som på andra åtgärder när det gäller detaljplacering, teknisk och estetisk utformning m.m. Kraven i 5 kap. och föreskrifter för verkställighet av dessa skall alltså iakttas. Sker inte detta skall åtgärder på den grunden kunna vägras. även om åtgärden kan hänföras till pågående markanvändning.

Det kan ifrågasättas om inte även bestämmelserna i 4 kap. om bebyggel- semiljöns utformning bör ha till effekt att de kan medföra hinder mot på- gående markanvändning. Dessa bestämmelser är i huvudsak inriktade på miljöns ordnande i stort, på byggnadernas funktionella samband inbördes och på tillgången till friområden och till service av olika slag. Ingen av bestämmelserna är så beskaffad att den kan erbjuda en säker ledning för prövning av de relativt begränsade tillskott i en miljö som avses kunna rymmas i begreppet pågående markanvändning. Bestämmelserna i4 kap. bör därför ej tillämpas i dessa fall.

17.124. Expropriationstillstånd som grund för avslag

En åtgärd som uppfyller alla egenskapskrav i 5 kap. och som ligger inom ramen för pågående markanvändning skall alltså enligt det hittills förda resonemanget tillåtas, även om kommunen har planer på att fastigheten skall tas i anspråk för annat ändamål. Även om någon mer påtaglig ökning av exploateringsgraden inte föreslås kunna inrymmas i begreppet pågående markanvändning kan denna rätt till investeringar ibland tänkas höja fastighetsvärdet. Följden av att bygglov inte kan vägras blir därigenom ett högre ersättningsbelopp om och när fastigheten någon gång i framtiden skall inlösas av kommunen för genomförande av det planerade ändamålet.

I en del situationer, främst när ändringen av ändamålet med markanvänd- ningen är nära förestående enligt de kommunala planerna, kan det dock leda till märkliga resultat om inte ytterligare något instrument för att avvärja en olämplig och kanske dyrbar investering kan erbjudas i lagen. Här måste man också beakta att det kan tänkas uppstå fall där en åtgärd inom ramen för pågående markanvändning resulterar i att en byggnadskropp blir mer beständig och därmed svårare att ta bort i framtiden. Man "bygger fast sig" på en olämplig plats. Även för den enskilde torde det vara enbart fördelaktigt, om han i omedelbar anslutning till den satsning som han står i begrepp att göra kan få ett besked om hur kommunen ställer sig.

Det får därför av flera skäl anses rimligt att som ytterligare en grund för att vägra lov till åtgärder inom ramen för pågående markanvändning i lagen ange att kommunen har fått tillstånd att expropriera fastigheten eller den del av fastigheten som är berörd. Förslaget innebär alltså att kommunen i samband med en ansökan om lov måste ta ställning till aktualiteten av den markanvändning som anges i kommunens planer. Man kan välja mellan att tillåta den sökta åtgärden och då vara beredd att vid en eventuell framtida inlösen betala för den värdeökning som åtgärden kan medföra för fastigheten eller att direkt genomföra sina planer och därvid betala den löseskilling som bestäms med ledning av marknadsvärdet på fastigheten.

Ansökningen om lov bör kunna vilandeförklaras viss tid i avvaktan på

expropriationstillstånd. Förfarandet i denna del berörs närmare i avsnitt 17.4.2.4. I avsnitt 23 om ersättningsbestämmelser behandlas frågan om kompensationsrätt i de nu aktuella fallen.

17.1.2.5 Detaljplanekravet som grund för avslag

När det gäller åtgärder inom ramen för pågående markanvändning kan de aldrig avslås med hänvisning till att en detaljplan behöver upprättas för området enligt bestämmelserna i 9 kap. ] å. Beträffande förändrad markan— vändning däremot bör en sådan grund för avslag kunna gälla. Frågan är närmare belyst i avsnitt 11 om detaljplan (l l .3.2.1)och i specialmotiveringen till 18 kap. 7—14 åå.

17.231. Prövningsgrunderna

Kulturhistorisk! eller miljömässigr värde/ill! bebyggelse

En prövningsgrund som tar fasta på intresset att bevara ett hus med hänsyn till dess värde från kulturhistoriska eller miljömässiga synpunkter bör införas i PBL. Att göra något allmängiltigt uttalande om vad som är kulturhistoriskt värdefull bebyggelse är givetvis inte möjligt. Lokala överväganden samt det materiel som tas fram inom ramen för den fysiska riksplaneringen och i övrigt av de kulturminnesvårdande myndigheterna bör utgöra utgångspunkten. Med miljömässigt värdefull byggnad förstås inte bara en byggnad med ett stort egenvärde från bevaringssynpunkt. Även i andra fall kan det bli aktuellt att tillämpa denna prövningsgrund. Det rivningshotade huset kan t. ex. ingå i en enhetlig grupp med tidstypiskt byggnadsskick eller ligga i en husrad eller vid ett torg av stort miljömässigt värde. där bortfallet av ett hus skulle medföra stor skada på stadsbilden.

Det lämpligaste sättet att skapa klarhet i frågan om vilka slag av byggnader som bör omfattas av rivningsregleringen är att anknyta till den bestämning som görs i 5 kap. 14 &. Man får därigenom ett någorlunda fast kriterium på de byggnader som avses. Det är alltså fråga om byggnader som är av större värde från historisk. kulturhistorisk. miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller byggnader som ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär. På det sättet kan man också åstadkomma en koppling mellan möjligheten att meddela skyddsbestämmelser i detaljplaner eller markförordnanden och prövningen av rivningslov. Detta skall utvecklas närmare längre fram i detta avsnitt.

Bostadsförsö/jningsbehover

Genom statsmakternas beslut våren 1973 slogs fast att bostadsbyggnader bör bevaras och moderniseras i den utsträckning det är tekniskt och ekonomiskt möjligt (prop. l973:21 och 22. CU 19 och 20. rskr 208 och 209).

Den prövningsgrund som tar fasta på att rivning skall kunna hindras av hänsyn till bostadsförsörjningen kan i korthet sägas vara motiverad främst av följande skäl. Enligt Iagen(1947:523.ändrad senast 1978:379) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m.. skall varje kommun fortlöpande upprätta bostadsförsörjningsprogram i syfte att främja att bostadsbyggandet inom kommunen förbereds och genomförs på ett ända- målsenligt sätt. Ett inslag i beredningen av bostadsförsörjningsprogrammen kan vara att kommunen tar fram ett bostadssaneringsprogram. som visar hur en successiv förbättring av äldre bostadshus skall genomföras. En avveckling av lägenheterna idet befintliga beståndet bör inte ske slumpmässigt utan följa programmets intentioner. Det är också ett samhällsekonomiskt intresse att bevaka rivningsverksamheten och kunna hindra att godtagbara bostäder undandras bostadsmarknaden. Det är alltså i högsta grad ett kommunalt intresse att från bostadspolitisk synpunkt kunna på ett planmässigt sätt reglera inte bara nybyggnader utan även rivningar.

Även hänsynen till de boende är ett motiv för att det bör finnas en möjlighet att hindra rivning av bostadsförsörjningsskäl (prop. 1973: 196 s. 26). Mot bakgrund av att under de senaste åren allt oftare har diskuterats om

brukarnas inflytande på frågor som rör deras egen miljö kan det finnas anledning att här något utveckla detta motiv.

1 12 kap. jordabalken (hyreslagen) finns det bestämmelser om hyresgästens civilrättsliga ställning vid större ombyggnader och vid rivningar. Hyreslagen innehåller sålunda bl.a. regler om hyresgästens rätt till förlängning av hyresavtal.det s. k. besittningsskyddet. 146 _ö." hyreslagen räknas upp flera fall då en bostadshyresgäst inte har rätt till en sådan förlängning. Enligt 46ä första stycket 3 saknas besittningsskydd om huset skall rivas och det inte är obilligt mot hyresgästen att hyresförhållandet upphör. Vid större ombyggna— der gäller enligt 46å första stycket 4 att någon rätt till förlängning inte föreligger. om det inte är uppenbart att hyresgästen kan sitta kvar i lägenheten utan nämnvärd olägenhet för ombyggnadens genomförande samt det inte är obilligt mot hyresgästen att hyreslörhållandet upphör.

Det finns vidare i 46% en bestämmelse enligt vilken en hyresgäst. som avträder en lägenhet eller den del därav med anledning av att huset skall undergå större ombyggnad. om möjligt skall beredas tillfälle att efter ombyggnaden hyra likvärdig lägenhet i huset. Någon liknande rätt till återliyttning i rivningsfallet finns inte. I praktiken är det ofta så att' hyres— gästerna kan bo kvar vid upprustning.

Bostadslörsörjningens behov kan sägas vara uppfyllt om byggnaden fyller eller med vissa kompletteringar kan fylla rimliga kvalitetsanspråk och motsvarar en viss efterfrågan. samtidigt som den kan ge ett skäligt ekonomiskt utbyte för agaren. eventuellt efter upprustning. Även om en bostadslägenhet inte för tillfället uppfyller kraven på lägsta godtagbara standard i BSL. är detju i många fall tänkbart att den efter en upprustning blir fullt acceptabel i detta hänseende.

17.2.3.2 Hinder mot att vägra rivning

Redan här bör en viktig princip slås fast som gäller sambandet mellan den föreslagna rivningsregleringen i PBL och de ekonomiska förutsättningarna för upprustning av en byggnad eller en bostadslägenhet. Rivning bör inte få vägras med hänsyn till bostadsförsörjningen. om en byggnad eller lägenhet är i sådant skick att den måste rustas upp men det inte är ekonomiskt försvarligt att göra de nödvändiga upprustningsåtgärderna. Endast kulturhis- toriska och miljömässiga skäl bör kunna åberopas för att hindra rivning av fastigheter som har så dålig standard i ett eller annat avseende. Kompensa- tionsregler skall då kunna utlösas.

Vad som har sagts nu gäller såväl om det finns brister i de enskilda lägenheternas bostadsstandard. dvs. anordningar för uppvärmning. vatten- försörjning. avlopp. hygien. matlagning m. m. som om själva byggnadens konstruktion har brister. vilka är alltför kostsamma att avhjälpa. Det kan då röra sig om t. ex. rötskador eller angrepp av virkesförstörande insekter i stommen. dåliga grundförhållanden eller skador på yttertak eller ytterväg- gar.

Behovet av upprustning måste kunna klarläggas i elleri nära anslutning till rivningsärendet. Detsamma gäller det beräknade ekonomiska utbytet av nödvändiga upprustningsåtgärder.

Här måste man anlita två olika procedurer för att avgöra hur stora och

kostnadskrävande reparationsbehoven är. en procedur när det gäller bygg— nader som inte har lägsta godtagbara standard enligt BSL och en annan beträffande sådana byggnader som har denna standard men som har brister i konstruktionen e. d. Det beror på att det i det förra fallet redan finns en ordning för prövningen fastlagd i BSL— hyresnämnd avgöri första instans vad som är lägsta godtagbara standard medan det för de sist nämnda fallen inte finns någon i lag reglerad särskild prövningsordning.

En ny ordning måste alltså införas i PBL för att man skall kunna skapa en gräns för samhällets möjligheter att vägra rivning av byggnader. nämligen där det inte är fastighetsekonomiskt lönsamt att ha kvar byggnaden med hänsyn till konstruktionens dåliga skick. Prövningsgrunden bör utformas i nära anslutning till den som gäller i BSL beträffande upprustning av bostadslägenheter till lägsta godtagbara standard. Prövningen skall omfatta byggnader som uppfyller kraven på lägsta godtagbara standard enligt BSL men som har andra allvarliga brister.

En bestämmelse med följande innehåll föreslås därför i PBL. Rivning av en byggnad som uppfyller kraven på lägsta godtagbara standard enligt BSL men som behöver upprustas på grund av brister i fråga om de bärande delarna. grundförhållandena eller liknande får vägras av bostadsförsörjningsskäl. endast om fastigheten med hänsyn till kostnaderna för upprustningen kan beräknas ge skäligt ekonomiskt utbyte.

Frågan är nu vilken instans som är bäst skickad att göra dessa byggnads— tekniska och fastighetsekonomiska bedömningar. De båda huvudalternativ som finns är hyresnämnden eller byggnadsnämnden. Här föreslås att prövningen läggs på byggnadsnämnden i första instans. Följande skäl har då tillmätts avgörande betydelse. Prövningen av den byggnadstekniska utred— ningen. som alltså kan avse frågor om grundförstärkning. genomgripande ändringar i bärande delar etc. skulle bli ett främmande inslag i hyresnämndens hittillsvarande verksamhet. Även om det är förutsatt att en totalbedömning av byggnadens skick skall göras vid tillämpningen av BSL blir det i de nu avsedda fallen fråga om en betydligt mera renodlad prövning från byggnadstekniska och ekonomiska utgångspunkter. Att lägga prövning— en av sådana frågor på hyresnämnden kan knappast komma i fråga. Man får också ha i minnet att det här handlar om hus därlägenheterna redan har lägsta godtagbara standard. Byggnadsnämnden måste anses ha tillräcklig kompe- tens att göra de byggnadstekniska undersökningarna. Det nya moment som tillkommer är de ekonomiska avvägningarna. Med biträde av sakkunniga från andra förvaltningsgrenar inom kommunen bör det dock vara möjligt för byggnadsnämnden att göra en tillräckligt noggrann bedömning av upprust- ningens lönsamhet. Kalkylernas riktighet måste naturligtvis i sökandens intresse kunna överprövas genom besvär.

Vid beaktande av de fastighetsekonomiska synpunkterna bör grunderna för upprustningsbestämmelserna i BSL tillämpas analogt så långt det är möjligt. 1 förarbetena till BSL (prop. 1973:22 s. 77 f) framhöll föredragande departementschefen i korthet följande till ledning för rättstillämpningen. Genom att jämföra upprustningskostnaderna med kostnaderna för en motsvarande nybyggnad undgår man risken att fastighetskapitalet utnyttjas på ett orationellt sätt. När man bedömer om det finns förutsättningar att rusta upp med skäligt ekonomiskt utbyte skall värdet av fastigheten före upprust-

ningsåtgärden anses belastat av de krav på upprustning som kan ställas med stöd av BSL. Vidare måste en uppskattning ske av den hyra som med hänsyn till bruksvärdesreglerna i 12 kap. jordabalken kan godtas efter upprustningen. Ger uppskattningen till resultat att upprustningskostnaderna kan förräntas inom ramen för blivande hyra har fastigheten ett positivt ingångsvärde. Fastighetsägaren bör då inte kunna undandra sig upprustning. Ger uppskatt- ningen motsatt resultat och fastighetens ingångsvärde således är negativt. bör ett yrkande om upprustning inte bifallas.

När detta uttalanden nu skall läggas till grund för byggnadsnämndens överväganden i rivningsärenden bör några saker framhållas. [detta samman- hang skall självfallet inte fastighetens värde i befintligt skick belastas av de krav som kan ställas enligt BSL. eftersom fastigheten sedan uppfyller dessa krav. När det gäller frågan om förräntning av upprustningsåtgärderna inom ramen för blivande hyra kan man sannolikt utgå ifrån att bruksvärdeshyran många gånger inte påverkas till följd av den här aktuella typen av förbättringar. Det gällerju hus som redan har lägsta godtagbara standard men som uppvisar brister i andra hänseenden. Att t. ex. viss grundförstärkning utförs ger sålunda inget utrymme för några hyreshöjningar. Därför behöver det som regel inte uppkomma några problem med att i förväg uppskatta bruksvärdeshyran för en iståndsatt byggnad.

17.233. Inverkan av planer

En särskild fråga som bör belysas något i detta sammanhang är vilken verkan planbeslut av olika slag kan ha på rivningslovsprövningen.

Resonemanget i avsnitt 17.231 om de olika prövningsgrunderna gäller i fråga om en rivning som inte direkt skall följas av nybyggnad eller som skall följas av uppförande av en byggnad med samma användningssätt som den befintliga har. Om exploateringsintresset däremot knyter sig till en ändrad markanvändning som tillåts enligt gällande detaljplan kan rivningen natur- ligtvis inte vägras med hänvisning till de nyss berörda prövningsgrunderna. För att rivning då skall kunna vägras måste först planen ändras eller upphävas så att tillståndet förlorar sin verkan.

I PBL anges på ett uttömmande sätt de omständigheter som får åberopas för att vägra rivningslov. nämligen om det är påkallat för att bevara sådan kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse som anges i 5 kap. 14 & eller med hänsyn till bostadsförsörjningen. Det finns ingen anledning att åt kommunerna överlåta möjligheten att genom planläggning komplettera dessa avslagsgrunder. Detta får dock inte missförstås så att den kommunala planläggningen skulle sakna betydelse för rivningsregleringen. Tvärtom bör kommunerna med ledning av de prövningsgrunder som ställs upp i PBL i sin bevarings- och bostadsförsörjningsplanering ta ställning till vilka byggnader eller bebyggelsegrupper som bör bevaras. Dessa övervägan- den bör sedan läggas till grund för beslut om tillståndsplikt för rivning i den mån det inte föreligger en detaljplan som i sig innebär skyldighet att söka rivningslov. Vidare bör man i detaljplaner eller markförordnanden ange de områden eller fastigheter för vilka mer noggranna överväganden redan har gjorts beträffande bevarandet. Man kan alltså till ledning för beslut i rivningslovsfrågor t. ex. peka ut de objekt där skyddet kommer att upprätt-

hållas med särskild styrka. s. k. skyddsbestämmelser.

Beträffande den prövningsgrund som avser bevarande av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse bör man gå ett steg längre och ställa upp ett formellt krav i lagen på att det måste finnas stöd för en rivningsvägran i en detaljplan eller ett markförordnande.

Flera skäl kan anföras för en sådan ordning. Det handlar här om viktiga miljöfrågor som bör hanteras på ett sätt som ger möjlighet till allmän debatt och medborgarinflytande. Bevarandefrågorna bör helst kunna sättas in i ett större sammanhang. där man kan få en bild av hela områdets framtida utformning. Om avgörandena sker punktvis i enskilda rivningsärenden kan man riskera att en sådan helhetssyn går förlorad. Ett beslut som innebär att en byggnad inte får rivas kan medföra ekonomisk förlust för fastighetsägaren. Därför föreslås kompensationsregler i avsnitt 23.313 (Ersättningsbestäm- melser). Dessa regler anknyter i första hand till beslut i detaljplaneärenden och till markförordnanden. En av fördelarna med detta är att det i ett sammanhang kan bli avgjort vilka ekonomiska konsekvenser som ett beslut om bevarande av en viss bebyggelse kan få för kommunen. En annan viktig aspekt är att beslut som kan medföra en ganska omfattande kompensations— skyldighet för kommunen bör fattas i sådana former att fullmäktige har eller åtminstone kan skaffa sig det principiella bestämmandet.

17.234. Förfaranderegler

Andra lagar som kan aktualiseras

I detta avsnitt skall klarläggas vissa frågor som rör samordningen mellan den föreslagna rivningsregleringen i PBL å ena sidan och prövningen av upprustningsålägganden enligt BSL samt tillämpningen av BML å andra sidan. I sammanhanget bör också knytas an till vissa regler i ExL.

Har en bostadslägenhet inte lägsta godtagbara standard kan enligt 2 & BSL hyresnämnden på ansökan av kommunen eller en organisation av hyresgäs- ter ålägga fastighetens ägare att vidta de åtgärder som behövs för att lägenheten skall uppnå sådan standard. En förutsättning för att sådant upprustningsåläggande ärenligt 5 & att fastigheten med hänsyn till kostnaden för den åtgärd som avses med åläggandet kan beräknas ge skäligt ekonomiskt utbyte.

Rivning av en byggnad kan i dag vägras med stöd inte bara av BL och BS utan även av BML. En byggnad som bevarar egenarten hos gången tids byggnadsskick eller minnet av någon historiskt betydelsefull händelse och som med hänsyn därtill är att anse som synnerligen märklig. kan enligt l & BML förklaras som byggnadsminne av länsstyrelsen. I samband med en sådan förklaring skall genom föreskrifter anges bl. a. i vilka delar byggnaden inte får ändras och hur ägaren skall vårda byggnaden. Föreskrifter får också meddelas om att ett område kring byggnaden skall hållas i sådant skick att byggnadens utseende och karaktär inte förvanskas. Medför skydds- föreskrifter att pågående användning av byggnaden eller området avsevärt försvåras. är fastighetsägaren och innehavare av särskild rätt till fastigheten enligt 5 & berättigade till ersättning av staten för den skada de lider

därigenom.

Som framgår av den nyss återgivna bestämmelsen i l & BML kan byggnadsminnesförklaring ske bara i fråga om byggnader som uppfyller vissa kvalifikationer. 1 det enskilda fallet går det knappast att säga om kraven för byggnadsminnesförklaring är uppfyllda eller inte. förrän saken har prövats. Tillämpningen av lagen är främst en statlig angelägenhet. Rivningsreglering- en i PBL är avsedd även för fastigheter som inte uppfyller de kriterier som gäller för byggnadsminnen. Beslutsfattandet skall ligga hos kommunerna.

Intresset att bevara en viss fastighet kan således tillgodoses på flera olika sätt. Förfarandet vid prövning av rivningslov enligt PBL måste utformas med beaktande härav.

Behovet av rår/rum

Det kan förutsättas att ett normalt inslag i många kommuners översiktliga planering kommer att utgöras av arbetet med att inventera det befintliga byggnadsbeståndet och att i mån av behov upprätta bevarings- och sanerings- program. Allt detta är givetvis ett komplicerat och tidsödande arbete. Ställningstaganden i bevaringsfrågor kräver ingående tekniska analyser. ekonomiska kalkyler. samråd i antikvariska frågor med regionala myndighe- ter. t. ex. länsantikvarien och företrädare för länsmuseet samt förhandlingar med fastighetsägarna. Beträffande vissa fastigheter kan det som nyss har framgått vara oklart om det finns förutsättningar att tillgripa byggnadsmin- nesförklaring eller om bevarandet kan säkras genom upprustningsåläggande enligt BSL. Det kan vidare behöva undersökas hur långt man kan komma med frivilliga uppgörelser eller i vad mån skyddet kan uppnås enbart med stöd av ett beslut enligt PBL. Sannolikt tar det lång tid innan man överallt har lyckats att i form av riktlinjer i översiktsplaner eller skyddsbestämmelser i detaljplaner eller markförordnanden uttrycka de ställningstaganden man efter hand når fram till i arbetet med bevaringsfrågorna.

Med det system som här föreslås. nämligen att skyddsbestämmelser i vissa fall skall kunna utlösa kompensationsrätt för fastighetsägaren. kan det antas att kommunen ibland föredrar att förvärva fastigheten —i sista hand tvångsvis genom expropriation — framför att anta en detaljplan eller ett markförord- nande med skyddsbestämmelser och betala ersättning med ett belopp som i fall av tvist bestäms av domstol. Det kan här erinras om att expropriation kan ske av en fastighet där grov vanvård föreligger eller kan väntas uppkomma och vidare om det rör sig om historiskt eller kulturhistoriskt märklig bebyggelse (2 kap. 7 och 8 åå ExL).

När som helst medan planeringsarbetet pågår får kommunen räkna med att akuta rivningshot kan uppkomma till följd av fastighetsägarens initiativ. Genom att ansöka om rivningslov kan en fastighetsägare tvinga kommunen till ett avgörande. trots att det kanske ännu finns brister i beslutsunderlaget. Det kan också vara så att alternativa vägar att lösa bevaringsfrågan återstår att pröva vid den tidpunkt då ärendet väcks. Några sådana fall skall här belysas.

Antag att rivningslov söks för en fastighet med bostadslägenheter. Kommunen kan naturligtvis då bevilja rivningslov. även om mycket stort avseende måste fästas vid hyresgästernas önskemål. om de går i annan

riktning. Men hur blir situationen om kommunen vill motsätta sig rivning och i stället försöka åstadkomma en upprustning?

Om det rör sig om en byggnad i gott skick som ostridigt uppfyller kraven på lägsta godtagbara standard i BSL. torde det inte råda någon tvekan om att rivningen bör kunna vägras av bostadsförsörjningsskäl.

Viss tveksamhet kan däremot uppstå beträffande regleringens utformning. om det är fråga om en byggnad som inte har lägsta godtagbara standard och fastighetsägaren anser att en upprustning är oekonomisk. Han utgår från att upprustningsåläggande enligt BSL inte skulle kunna utfärdas med hänsyn till resultatet av de ekonomiska överväganden som skall göras enligt 5 & BSL. Han vägrar därför att rusta upp huset.

De kulturhistoriska eller miljömässiga aspekterna bör kunna åberopas som grund för att vägra rivning även i ett sådant fall under förutsättning att det finns skyddsbestämmelser eller att sådana kan utfärdas innan rivningsären- det slutligen avgörs. Fastighetsägarens intressen föreslås därvid bli tillgodo— sedda genom kompensationsregler. Han tvingas ju ha kvar en byggnad som enligt hans egen uppfattning inte är värd att rustas upp. Det kan emellertid i en del fall vara oklart. om byggnaden skall skyddas enligt PBL eller med stöd av BML. Den frågan kan behöva utredas innan byggnadsnämnden tar slutlig ställning till rivningslovsansökningen.

Som förut har antytts är det inte rimligt att låta bostadsförsörjningens behov utgöra grund fören rivningsvägran. om det ekonomiska utbytet av en upprustning ännu inte är klarlagt. Frågan är då hur upprustningsfrågan skall kunna kopplas till rivningsärendet.

Fastighetsägaren harju ingen möjlighet att på eget initiativ få frågan om en upprustning prövad av hyresnämnden. Sådan initiativrätt har bara kommu- nen och. i vissa kommuner. organisationer av hyresgäster. Hyresgästerna skall behandlas som sakägare i rivningsärendet. De skall alltså få tillfälle att yttra sig över ansökningen. Därigenom får de också möjlighet att genom sin organisation ingripa och påkalla upprustningsåläggande. Även om fastig- hetsägaren väljer att låta huset förfalla är det dock inte säkert att hyresgäs- terna vill ingripa. De kan ju dela hyresvärdens uppfattning att ett upprust- ningsåläggande inte skulle kunna utfärdas och kan då tänkas avstå från att utnyttja BSL. Det måste alltså i sista hand ankomma på kommunen att genom en ansökan om upprustningsåläggande få hållbarheten i fastighets- ägarens påstående prövad. Det uppstår alltså ibland ett behov av rådrum för att kommunen skall få tillfälle att pröva upprustningsmöjligheten enligt BSL. innan man tar ställning till rivningsfrågan. Så snart fastighetsägaren i rivningsärendet kommer med ett påstående om att det enligt hans uppfatt- ning saknas förutsättningar för ett upprustningsåläggande bör kommunen vara förhindrad att utan vidare vägra rivning. Vill kommunen bevara byggnaden bör rivningsärendet vila till dess upprustningsfrågan har avgjorts på ansökan av kommunen.

En annan situation som kräver särskilda överväganden är följande. Antag att gällande detaljplan medger att ett bostadshus rivs och ersätts av en byggnad för något annat ändamål. t. ex. ett kontorshus. men att planens genomförandetid har gått ut när rivningslov söks. Som har framgått i annat sammanhang skall kommunen. när genomförandetiden har gått ut. kunna ändra planen utan att skyldighet därmed uppkommer att ersätta fastighets-

ägaren för byggnadsrätten enligt planen. Om kommunen när rivningen söks finner att det i planen medgivna användningssättet inte längre bör tillåtas utan att bostäder är den även för framtiden lämpligaste markanvändningen. kan rivningen inte stoppas med mindre detaljplanen ändras så att ändamålsbestämningen anpassas till de faktiska förhållandena på fastighe- ten. Att ändra planen på detta sätt kan ta en viss tid. även om planarbetet kan begränsas till att gälla en enda fastighet. Reglerna i PBL bör utformas så att kommunen inte tvingas tillåta en rivning i denna situation. innan planänd- ringen är klar.

. F (")"/slag

Vad som nu har sagts visar på ett behov att förfarandereglerna utformas så att de medger att visst rådrum för kommunen i samband med beslut i rivningsfrågor. Kommunen kan behöva tid för att utreda om bevaringsin— tresset kan tillgodoses genom tillämpning av BML eller BSL. i form av ett avtal med fastighetsägaren eller genom köp eller expropriation. Det kan också ta en viss tid att internt bereda frågan om ett avslag på ansökningen om rivningslov lagligen kan meddelas mot bakgrund av den förut berörda spärregeln om hinder att vägra rivning av byggnader där en iståndsättning skulle göra byggnaden förlustbringande. Slutligen behövs det en tidsfrist för att kommunen skall hinna ändra gällande detaljplan så att ett rivningsön- skemål kan mötas med ett planbeslut som avspeglar kommunens aktuella avsikter med fastighetens användning. Fastighetsägaren har å sin sida i alla de berörda situationerna ett befogat krav att han inte skall hållas i ovisshet alltför länge.

Mot bakgrund av det anförda föreslås en regel som ger möjlighet för byggnadsnämnden att under vissa förutsättningar vilandeförklara en ansö- kan om rivningslov. Förfarandet i denna del bör så nära som möjligt ansluta till vad som i avsnitt l7.4.2.4 föreslås gälla beträffande vilandeförklaring av ansökan om bygglov. Grunderna för vilandeförklaring av rivningslovsansö- kan bör dock göras något vidare än när det gäller bygglovansökan. Sålunda föreslås att ansökan om rivningslov skall kunna vilandeförklaras i avvaktan på att kommunen ansöker om byggnadsminnesförklaring. upprustningsåläg- gande eller expropriationstillstånd. Ytterligare en grund för vilandeförklaring bör vara att kommunen antar en detaljplan eller ett markförordnande eller ändrar eller upphäver den detaljplan som gäller för fastigheten. Ansökningen får förklaras vilande i högst två år räknat från den dag då ansökningen kom in till byggnadsnämnden.

Om kommunen under denna frist på två år inte gör ansökan eller planprövning som nu har nämnts. måste rivningsärendet alltså avgöras så snart som möjligt efter fristens utgång.

Meningen är att ärendet under en tid av två år skall kunna beredas internt inom kommunen samt i samråd med länsstyrelsen och sökanden i den utsträckning som behövs för att kommunen skall hinna åtminstone inleda ett förfarande enligt annan lagstiftning. Under denna tid bör kommunen också kunna göra de ekonomiska beräkningar som kan ge underlag för en bedömning om skyddsbestämmelser i en detaljplan eller ett markförordnan— de kan medföra ersättningskonsekvenser eller inte.

Frågan om hur rivningsärendet skall hanteras under tiden för vilandeför- klaringen hör nära ihop med vilket skydd man i lagen vill bereda hyresgäs- terna. Det är självfallet angeläget att hyresgästernas intressen tillgodoses i det framtida systemet. Hyresgästerna måste få ett inflytande över frågan om rivning skall tillåtas eller inte.

Om kommunen i sin planering har funnit att ett visst bostadshus bör stå kvar och med hänsyn till brister i standarden ansökt om upprustningsåläg— gande. bör rivningslov liksom idag självfallet inte meddelas så länge ärendet är föremål för prövning enligt BSL. Detsamma gäller om en hyresgästorganisation har gjort ansökan om upprustningsåläggande. Ett i lag uppställt. absolut hinder mot rivningstillstånd i detta läge behövs alltså även i PBL.

För närvarande gäller också hinder mot att meddela tillstånd till rivning om upprustningsåläggande har utfärdats och åläggandet inte har förfallit. En motsvarighet till denna regel bör tas in i PBL

Det nu gällande hindret mot rivningslov anknyter endast till prövning av upprustningsålägganden. Ett sätt att förbättra hyresgästernas ställning är att utvidga detta rivningshinder. Lämpligen kan det ske genom en föreskrift som hänvisar till samtliga de situationer där ett rivningsärende kan vilandeför— klaras i avvaktan på att kommunen ansöker om tillstånd av angivet slag. Därför föreslås att rivningslov inte får meddelas beträffande en byggnad som omfattas av en ansökan om byggnadsminnesförklaring. upprustningsåläg- gande eller expropriationstillstånd. förrän ansökningen har slutligt prövats. Detsamma bör gälla om kommunen har antagit förslag till ändring eller upphävande av en detaljplan och planbeslutet är föremål för överpröv- ning.

I en kompletterande förfaranderegel bör föreskrivas skyldighet för bygg- nadsnämnden att självmant åter ta upp ärendet om rivningslov. sedan beslut med anledning av en framställning om byggnadsminnesförklaring. upprust- ningsåläggande eller expropriationstillstånd har vunnit laga kraft. Samma regel bör gälla för det fallet att planbeslutet har vunnit laga kraft.

Hur prövningen av rivningslovsansökan därvid skall utfalla behöver inte lagregleras annat än i en viss bestämd situation. nämligen i ärenden som återupptas sedan det har visat sig att upprustningsåläggande inte har kunnat utfärdas med hänsyn till bestämmelsen i Så BSL. Man måste här skilja mellan två fall.

Det ena fallet är att kommunen — trots att en upprustning alltså skulle innebära avsevärda kostnader anser att fastighetsägaren bör bevara huset. därför att det är av kulturhistoriskt eller miljömässigt värde. För att rivning skall få vägras idet läget krävs att det redan finns skyddsbestämmelser. Det kan givetvis inte vara rimligt att ansökningen på nytt skall få vilandeförkla- ras, denna gång i avvaktan på planändring. Ibland torde frågan i praktiken kunna lösas på frivillig väg genom att kommunen efter förhandlingar med fastighetsägaren får denne att rusta upp huset mot att kommunen bidrar med en del av kostnaderna.

Om det däremot rör sig om ett hus som saknar de kulturhistoriska eller miljömässiga kvaliteterna är det knappast rimligt att samhället i en motsva- rande situation skall kunna tvinga fastighetsägaren att ha huset kvar. Resonemanget gäller alltså ett bostadshus som inte har lägsta godtagbara

standard och som inte har befunnits värt att upprusta med hänsyn till de ekonomiska kraven i 5 ;" BSL. Vill fastighetsägaren då inte frivilligt rusta upp huset. eventuellt med kommunens hjälp. bör han i stället få riva det.

Genom en särskild regel i PBL bör det för sådana fall föreskrivas att rivningslov inte får vägras med hänsyn till bostadsförsörjningen om ansökan om upprustningsåläggande enligt BSL inte har kunnat bifallas med hänsyn till bestämmelsen i 5 & nämnda lag. Med denna ordning torde något behov av ersättningsregler inte uppkomma i sådana fall.

Genom de förut berörda reglerna om hinderi vissa fall för byggnadsnämn- den mot att medge rivning får hyresgästerna indirekt en viss möjlighet att påverka utgången av ett rivningsärende. Frågan om hyresgästernas ställning kräver emellertid vissa ytterligare överväganden. Boendeinllytandet har under senare år ökats väsentligt. inte minst genom lagstiftning på hyresrättens område. Det är emellertid knappast meningsfullt att i samband med rivningsregleringen göra ändringar i hyreslagen för att förbättra hyresgästernas civilrättsliga ställning.

Som har framhållits tidigare är rivning och nybyggnad av så omfattande karaktär och tar så lång tid att det i praktiken blir svårt för de gamla hyresgästerna att flytta tillbaka. Det är därför ingen realistisk tanke att för rivningsfallet komplettera hyreslagen med bestämmelser om att de gamla hyresgästerna skall beredas tillfälle att hyra lägenhet i det nya huset. Däremot synes det vara fullt genomförbart att stärka hyresgästernas ställning genom bestämmelser i PBL om rivningslovsprövningen.

Detta kan ske genom en uttrycklig föreskrift om att byggnadsnämnden i rivningslovsärenden skall ta skälig hänsyn till hyresgästernas önskemål. En sådan föreskrift kommer att garantera att ett så allsidigt beslutsunderlag som möjligt finns tillgängligt för byggnadsnämnden när beslut skall fattas.

17.3. Marklov

lnom områden som ingår i fastställd generalplan får schaktning. fyllning. trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd inte vidtas. om åtgärden är av beskaffenhet att kunna väsentligt försvåra områdets användning för avsett ändamål. På ansökan av markägare eller innehavare av särskild rätt till mark kan länsstyrelsen pröva om en viss åtgärd är av detta slag (17 & BL).

Inom områden som ingår i stadsplan gäller motsvarande förbud med endast den skillnaden att förbudet här avser åtgärder som uppenbarligen är av beskaffenhet att kunna väsentligt försvåra områdets användning för avsett ändamål (40 & BL). Den som vill utföra en åtgärd inom stadsplanelagt område har ingen möjlighet att i förväg hos länsstyrelsen få prövat om åtgärden är tillåten eller inte. Däremot föreskrivs i 54 ä 1 mom. BS byggnadslovsplikt för schaktning. fyllning eller annan liknande åtgärd inom tomt. om åtgärden innebär avsevärd ändring av höjdläget för tomten eller del därav.

Vid sidan av de förut nämnda legala förbuden kan länsstyrelsen i administrativ ordning utfärda förbud mot åtgärder av det berörda slaget enligt både 17 och 40 åå BL. Sådana förbud kan meddelas dels när en fråga om planläggning eller planändring har aktualiserats och dels inom vissa områden där det råder nybyggnadsförbud.

Beträffande områden som ingår i byggnadsplan eller där förbud mot nybyggnad har meddelats i avvaktan på byggnadsplan kan länsstyrelsen utfärda förbud mot schakt- ning. fyllning. trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd. Någon motsvarighet till det förhandsbesked som länsstyelsen kan ge enligt 17% BL finns inte här.

Slutligen skall nämnas att länsstyrelsen med stöd av 54 & 1 mom. sista stycket BS kan föreskriva skyldighet att söka byggnadslov för bl. a. schaktning och fyllning inom områden som är belägna i närheten av en befintlig eller tillämnad befästning. statlig flygplats. annan än staten tillhörig flygplats för allmänt bruk. atomreaktor eller annan atomenergianläggning.

Regler om ersättning och inlösen finns i 22 _ä BL. men de gäller bara för det fall att en fastställd generalplan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller att det uppkommer synnerligt men vid användningen av en fastighet. På grund av en bestämmelse i paragrafens fjärde stycke kan frågan om ersättning eller inlösen inte avgöras förrän länsstyrelsen vid förhandsprövning enligt 1755 BL har funnit att den sökta åtgärden kan väsentligt försvåra områdets användning för avsett ändamål.

17.3.2. BLU:s/örs/ag och remissutfallet

BLU anför under rubriken "Byggnadslovskravets omfattning" (S. 372): En annan typ av miljöförändring utgörs av förändringar i naturmiljön i vid mening. Trädfällning och skogsplantering. schaktning. fyllning och andra ingrepp i marken påverkar landskapsbilden och ibland också förutsättningarna för markanvändning- en. Visserligen avses ändringar i markanvändningen bli reglerade i plan. men liksom när det gäller bebyggelse behövs det ett medel för kontroll av att förändringarna stämmer med planen.

I stort sett har BLU:s tankegång godtagits vid remissbehandlingen. Några instanser. nämligen domänverket. Skogsstyrelsen. länsstyrelsen i Gävleborgs län och skogsarbe- tareförbundet (SOU l975:l7 s. 308 och 312 0 har framfört en uppfattning som kan sammanfattas på följande sätt. Det är tveksamt om trädfällning och skogsplantering över huvud taget skall prövas enligt byggnadslagstiftningen. Det normala bör vara att sådana frågor avgörs enligt skogsvårdslagen. Markåtgärder som'berör de areella näringarna bör vara byggnadslovspliktiga endast inom sådana särskilt avgränsade områden där det finns ett kvalificerat och väl styrkt behov av speciella hänsyn till miljön. Möjligen skulle det kunna överväga att inordna företeelserna bland sådana som kan göras tillståndspliktiga genom bestämmelser i plan.

17.3.3. Överväganden och förslag

Bestämmelser om marklovplikt finns i 13 kap. 9 5. Särskilda bestämmelser om prövningen tas upp i 13 kap. 48 &.

Det torde inte råda någon tvekan om att det i PBL måste finnas bestämmelser som tjänar i huvudsak samma syften som det nuvarande regelkomplexet. Vid utformningen av reglerna bör hänsyn tas till de synpunkter som har framförts av remissinstanserna. Samtidigt måste regleringen göras effektiv i sådana avseenden där behov av särskilt skydd föreligger. Vilka syften man bör kunna uppnå med bestämmelserna skall mera ingående belysas nedan.

Den nuvarande regleringen måste betecknas som svåröverskådlig. delvis inkonsekvent och från flera synpunkter ineffektiv. Reformbehovet i denna del är alltså påtagligt. Man bör sträva efter att ge regleringen en mera enhetlig prägel och att samla bestämmelserna på ett ställe i lagen. Förbudssystemet bör — i linje med förslaget i övrigt — avlösas av ett system med tillstånds-

prövning som sker mot bakgrund av materiella prövningsgrunder i lagen. Beslutanderätten bör läggas på byggnadsnämnden. De tillståndspliktiga åtgärderna bör på ett uttömmande sätt anges i lagtexten. IDe bör liksom nu utgöras av schaktning. fyllning och trädfällning. I enlighet med BLU:s förslag. som i stort sett har godtagits vid remissbehandlingen. bör också skogsplantering ingå i denna grupp av åtgärder. I ett visst fall. som skall belysas senare. kan också andra åtgärder behöva regleras. Något behov av att ha en motsvarighet till dagens uttryck "eller annan därmed jämförlig åtgärd" torde dock inte finnas. En lämplig samlingsbeteckning på tillståndet är marklov.

I enlighet med grundtankarna i övrigt bakom förslaget till PBL bör det överlåtas åt kommunerna att i viss utsträckning ange de geografiska områden inom vilka marklovplikt skall gälla.

Kompensationsregler bör ingå även i PBL. Dessa torde kunna anknytas till begreppet pågående markanvändning. I denna del hänvisas till framställning- en i avsnitt 3 om ersättningsbestämmelser.

l7.3.3.1 Regleringens syfte

Bland de åtgärder som enligt det nyss anförda skall kunna underkastas marklovplikt finns en del som ingår i ett normalt skogsbruk. nämligen trädfällning och skogsplantering. Även om skogsbruksfrågorna i framtiden kommer att ägnas ökad uppmärksamhet i den översiktliga planeringen. kan det inte bli tal om att frågor om tillstånd till trädfällning m. m. överlag skall ligga inom det område där byggnadsnämnderna har beslutanderätten. Räckvidden av den föreslagna tillståndsprövningen i PBL måste alltså klart avgränsas. En lämplig utgångspunkt för gränsdragningen synes vara den som förespråkas i de tidigare berörda remissyttrandena. God ledning för avgräns- ningen får man också om man i stort sett kan ansluta resonemanget om regleringens räckvidd till de syften som ligger bakom den nuvarande lagstiftningen. Härefter bör det undersökas om det i PBL-systemet finns något behov av ytterligare användningsområden för marklovet.

Med ledning av förarbetena till gällande bestämmelser i BL kan följande sägas om syftena med regleringen.

Genomförandet av stadsplaner kan försvåras om marken schaktas djupare eller fylls upp till en större höjd än som svarar mot den i planen fastställda. Särskilt om nedschaktning eller fyllning sker på mark som är utlagd till gata kan olägenhet uppstå vid plangenomförandet. Beträffande mark som gränsar till blivande gatumark är det angeläget att det inte företas schaktning eller fyllning som avsevärt försvårar att gatan läggs ut i fastställt höjdläge. Även i fråga om parkområden finns det skäl att kunna hindra schaktning och fyllning. Dessutom är det viktigt att i avvaktan på planens genomförande skydda det befintliga skogsbeståndet inom parkområdena. Det kan inte anses tillfredsställande att ett skogsbestånd avverkas som kanskejust har föranlett att området i planen har upptagits som park.

Beträffande kvartersmark i stadsplan är förhållandena som regel sådana att markägarens befogenheter i här aktuella hänseenden inte bör begränsas. Det förekommer dock fall där markens naturförhållanden starkt inverkar på den stadsbild som avses med planen. Inom ett villaområde kan det sålunda vara

synnerligen angeläget att skogen inte avverkas utan urskiljning. Om ett byggnadskvarter i en plan läggs ut på en bergshöjd kan det inverka menligt på stadsbilden om bergshöjden sprängs ned före plangenomförandet.

När det gäller generalplaner sägs i förarbetena till BL att markens användning för bebyggelse eller trafikleder kan avsevärt försvåras genom schaktning eller fyllning. Genom avverkning av ett skogsbestånd kan markens användning som fritidsområde förhindras under lång tid.

Alla de synpunkter som nu har redovisats gör sig gällande med oförmins— kad styrka även vid uppbyggnaden av ett nytt system. Regleringen i PBL bör alltså till att börja med täcka de beskrivna situationerna. Dessutom finns det skäl att här anknyta till de möjligheter som plansystemet i PBL erbjuder kommunerna att i tidiga skeden av planeringsprocessen utfärda riktlinjer och även bindande bestämmelser i form av markförordnanden som kan garantera att en viss framtida markanvändning inte försvåras.

Särskilt betydelsefullt för kommunerna vid planeringen av nya bebyggel- seområden är att de redan på ett tidigt stadium får ett grepp över naturförhållandena inom det blivande exploateringsområdet (se statens planverks rapport 32. 1975. Natur mellan hus). Det bör framhållas att vegetationen inte bara har betydelse för ett bebyggelseområdes utseende utan även kan inverka på avrinnings- och grundvattenförhållanden m. m. PBL bör därför ge kommunerna möjlighet att kontrollera sådana förändringar av mark och vegetation som kan rubba förutsättningarna för att åstadkomma en i vid bemärkelse god bebyggelsemiljö inom ett visst område.

Om bebyggelsen är tänkt att ske i ett skogsparti kan det vara helt förödande för den slutliga miljöutformningen om t. ex. en slutavverkning äger rum. I modern planering finns ju ofta en strävan att behålla träddungar och fria naturstråk i anslutning till eller mellan grupper av bebyggelse. Vilka träd som får tas ned och vilka som bör stå kvar kan då inte avgöras förrän i ett sent skede i planläggningsprocessen. Intill dess måste handlingsfriheten i detta avseende kunna bevaras. Om kommunen i sin översiktliga planering har kommit fram till att bebyggelsen bör läggas på öppen mark finns det ett starkt intresse — inte minst från markägarens synpunkt — att det inte planteras skog inom området.

Plansituationen är ibland så klar att rekreationsområden tidigt kan pekas ut i anslutning till bebyggelsen. Inom sådana s. k. Strövområden som utgör komplement till bostadsbebyggelsen bör kommunen rimligen ha befogenhet att fatta beslut om åtgärder som annars regleras i skogsvårdslagen. Detta innebär ingen principiell nyhet. eftersom förbuden inom fastställd general- plan i dag är tänkta att fungera på samma sätt.

För de nu berörda syftena kan markförordnanden antas med materiella bestämmelser om schaktning. fyllning. trädfällning och skogsplantering. Efterlevnaden av bestämmelserna bör kunna kontrolleras genom att marklovplikt införs.

När planläggningen är slutförd och bebyggelsen skall uppföras är situatio- nen något annorlunda. I förgrunden för det allmännas intresse står då kanske inte längre önskemålet om att Spara all vegetation inom planområdet och att behålla markens höjdläge intakt överallt. I detta skede gå det som regel att mer nyanserat skilja ut olika delar av planen där kontrollbehovet är mer eller mindre starkt. Det liggerju i sakens natur att det är nödvändigt att mark och

naturförhållandena helt omgestaltas i vissa delar av planen. I andra delar kan det vara desto mer angeläget att slå vakt om dessa förhållanden. Det kan gälla t. ex. inom grönområden och på tomtplatser som är obebyggda vid tiden då planen antas. I vissa fall kan t.o.m. något enstaka träd på en bebyggd tomtplats utgörs ett karaktäristiskt och oersättligt inslag i närmiljön.

Ytterligare en faktor bör beaktas i sammanhanget. Inom bebyggelseområ- den med känsliga grundförhållanden är erfarenhetsmässigt vissa risker för sättningsskador förenade med även rätt måttlig schaktning och uppfyllnad. Det är angeläget att byggnadsnämnden kan utöva tillsyn över sådana arbetsföretag och meddela föreskrifter om hur de får utföras. Denna kontroll kan åstadkommas genom att kommunen inför skyldighet att söka marklov för den som vill vidta sådana åtgärder. De materiella föreskrifterna kan meddelas i form av en detaljplan eller ett markförordnande.

Också de bestämmelser som nu finns i 54 & 1 mom. sista stycket BS och som syftar till att säkerhetsintresset skall tillgodoses i närheten av befäst- ningar, flygplatser m. m. måste få en motsvarighet i PBL.

Tidigare har det talats om rekreationsområden i anslutning till blivande bebyggelseområden. 1 avsnitt 12.3.1 om markförordnande har lämnats förslag om hur markförordnanden som utfärdas med stöd av 5 kap. 15 & kan användas som ett instrument att ta till vara friluftslivets intressen. En konsekvens av detta blir att marklovplikten i vissa fall bör kunna utsträckas till att avse även områden som inte är avsedda att ingå som komplement till en planerad bebyggelse. Genom markförordnanden kan man inom områden som är avsedda för friluftsliv utfärda materiella bestämmelser inte bara om byggnader och anläggningar utan även om schaktning. fyllning, träd fällning, skogsplantering, stängsel, uppodling, dikning.jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel. För att man skall kunna kontrollera att dessa föreskrifter efterlevs behövs en tillståndsplikt. I de nu berörda situationerna bör de åtgärder som normalt kan kräva marklov kompletteras med dessa åtgärdsty- per.

17.3.3.2 Lagteknisk lösning

Resonemanget visar att det kan finnas många variationsmöjligheter och att det ofta går att fortlöpande precisera kontrollbehovet under planeringens gång. Om man i samband med en viss planläggning i ursprungsläget har ansett det nödvändigt att hindra vissa åtgärder, t. ex. med stöd av ett markförordnande, kan man kanske släppa dem helt fria när detaljplanen är färdig. Omvänt kan man i samband med detaljplanläggningen behöva ta ett fastare grepp om faktorer som i det inledande planskedet har varit mindre intressanta från samhällets synpunkt, t.ex. förskjutningar i höjdläge på tomtplats, schaktning och fyllning av viss omfattning, bevarande av träddungar eller enstaka träd m. m.

Mot bakgrund av det anförda föreslås följande uppbyggnad av syste- met.

PBL skall i två hänseenden ange de yttersta ramarna för reglernas räckvidd. Dels skall åtgärdstyperna anges, nämligen normalt schaktning, fyll- ning, trädfällning och skogsplantering och i vissa fall uppsättande av stängsel m. m. (områden för friluftslivet), dels skall det beskrivas inom vilka

områden bestämmelserna kan tillämpas.

Den geografiska bestämningen i lagen bör lämpligen göras från tre olika utgångspunkter.

Den första är det planmässiga intresset att syftet med en tilltänkt användning av marken för bebyggelseändamål inte skall motverkas. I denna del bör PBL ge möjlighet att införa marklovplikt inom områden som enligt marköversikten eller en detaljplan avses för bebyggelse med därtill hörande rekreationsområden. De materiella föreskrifterna utfärdas i dessa fall genom rättsverkande beslut i form av detaljplaner eller markförordnanden.

Den andra utgångspunkten är att skapa en kontrollmöjlighet när det gäller vissa restriktioner i markförordnanden beträffande områden som är avsedda för friluftsliv.

Slutligen bör det ges regler till skydd för det speciella säkerhetsintresse som är anknutet till försvarsanläggningar. flygplatser, atomreaktorer och lik- nande anläggningar. I detta avseende bör lagen göra det möjligt att föreskriva marklovplikt inom den typ av områden som nu anges i 54% 1 mom. sista stycket BS. Även härbör föreskriftergesi detaljplanereller markförordnan- den.

Inom de ramar som lagen på detta sätt anger får kommunen genom beslut i detaljplaner eller markförordnanden närmare bestämma vilka slag av åtgärder man vill förhandspröva genom marklov och vidare inom vilka geografiska områden marklovplikten skall gälla. På detta sätt får kommu- nerna ett instrument att själva inom givna gränser reglera dessa frågor. De kan alltså inrikta resurserna på de angelägna fallen.

I lagen bör också föreskrivas grunderna för marklovprövningen. En allmän princip i PBL-systemet är att ersättningsgrundande beslut skall fattas i form av detaljplaner eller markförordnanden. Detta föranleder att marklov inte bör kunna vägras annat än om det finns en materiell bestämmelse i en detaljplan eller ett markförordnande som ger stöd för en vägran. Fastighetsägaren har rätt till kompensation i anslutning till det grundläggande planbeslutet. I lagtexten bör därför anges att marklov får vägras, om den ansökta åtgärden skulle strida mot en detaljplan eller ett markförordnande.

17.42. Överväganden och./örs/ag

De bestämmelser som f. n. gäller i fråga om den formella handläggningen av ärenden rörande byggnadslov bör i allt väsentligt föras över till PBL. Tillstånd skall enligt PL kunna lämnas i form av bygglov, eventuellt föregånget av förhandslov, rivningslov och marklov. Förfarandereglerna i PBL bör så långt möjligt vara enhetliga. Bestämmelser som är gemensamma för alla tillstånds- ärenden har tagits in i 13 kap. 10—18 åå. Övriga förfaranderegler finns redovisade i anslutning till resp. tillståndsform.

I7.4.2.1 Gemensamma bestämmelser om förfarandet

En hel del regler om förfarandet bör kunna vara gemensamma för alla tillståndsärenden. Det gäller bl. a. i vilken form ett ärende kan anhängiggöras hos byggnadsnämnden och vilka handlingar som skall behövas för att nämnden skall kunna pröva ett ärende.

Under utredningsarbetet har det från flera håll förts fram en tanke som innebär att systemet med förprövning av byggnadsnämnden i vissa fall skall kunna kombineras med eller ersättas av ett enklare förfarande som bygger på en anmälan från fastighetsägaren.

Enkla åtgärder skall inte behöva föranleda ett vidlyftigt ansökningsförfa- rande med krav på fullständiga handlingar, ritningar m. m. I promemorian (Ds Bo l978z3) Förenklad byggnadslovsprövning har i ett särskilt yttrande

föreslagits att vissa åtgärder skulle undantas från byggnadslovskravet men i stället omfattas av en anmälningsskyldighet. Vid remissbehandlingen av promemorian föreslog en del instanser att ett anmälningsförfarande skulle införas i enlighet med det nyss berörda förslaget.

Departementschefen (prop. 1978/79:111 bil. 12 s. 8) var emellertid inte beredd att ansluta sig till förslaget om ett anmälningsförfarande. Hon ansåg att följderna av ett sådant förfarande inte kunde överblickas med tillräcklig säkerhet.

Ett avgörande skäl mot ett system med anmälan är att i förfarandet måste byggas in rättssäkerhetsgarantier som gör att systemet inte blir så enkelt som i förstone kan synas vara möjligt. För att den anmälda åtgärden skall kunna gå fri från ingripanden i efterhand måste det nämligen i den enskildes intresse skapas regler som gör att han lätt kan bevisa att han har gjort en anmälan om åtgärden. En anmälan måste därför följas av skriftlig bekräftelse från nämnden på att anmälan har mottagits. I bekräftelsen måste också anges hur nämnden har uppfattat innebörden av anmälan. Bl.a. på grund härav läggs inte fram något förslag om ett anmälningsförfarande.

Iden förut nämnda prop. 1978/79:111 bil. 12 har lagts fram förslag om en ändringi BS som innebär att ansökningar om byggnadslov får göras muntligt beträffande enklare åtgärder (5. 8 foch 23). Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1980.

I sin presentation av förslaget redovisade departementschefen ett yttrande av Föreningen Sveriges stadsarkitekter och anförde därvid bl. a. följande (5. 8).

Föreningen påpekar inledningsvis att fastighetsägare. som tänker vidta någon byggnadslovspliktig åtgärd. ofta kontaktar stadsarkitekten per telefon eller vid personligt besök för att diskutera åtgärden och få råd. Föreningen föreslår att kravet på skriftlig ansökan nu tas bort så att ansökan om mindre åtgärder kan handläggas på ett enklare sätt. Beslutet om byggnadslov bör få grundas på de uppgifter som den byggande lämnar muntligt. Förslaget innebär att stadsarkitekten med ledning av dessa uppgifter på en blankett fyller i fastighetsbeteckning, vad åtgärden avser, avstånd till tomtgräns då det gäller t. ex. ett uthus och annat som är av betydelse i ärendet. Stadsarkitekten, som i flertalet kommuner har rätt att bevilja byggnadslov för denna typ av åtgärder. undenecknar därefter blanketten och sänder den till sökanden som bevis på att denne fått byggnadslov. En kopia av blanketten arkiveras hos nämnden. Föreningen anser att ett sådant förfarande. som också kan betraktas som ett önskvärt samråd, i många fall kan förhindra att kulturhistoriskt värdefull bebyggelse förvanskas eller att åtgärder vidtas, som är olämpliga med hänsyn till stads- eller landskapsbilden.

Departementschefen anslöt sig till förslaget och framhöll därvid bl. a. att det naturligtvis inte är nödvändigt att ansökan antecknas på en särskild blankett. Huvudsaken är att det av en handling framgår dels vilken åtgärd det är fråga om och var den skall vidtas, dels att byggnadslov med eller utan föreskrifter beviljas och datum för beslutet. Dessutom skall beslutet undertecknas av stadsarkitekten eller någon annan som enligt delegationsbeslut har befogen- het att bevilja byggnadslov.

Även enligt PBL bör det finnas möjlighet att göra muntliga ansökning- ar.

Vad som har anförts i motiven till den föreslagna ändringen av BS bör utan vidare gälla som vägledande uttalanden för tillämpningen av den motsva-

rande regeln i PBL.

Imånga fall torde det alltjämt bli så att en skriftlig ansökan är lämpligast. i vart fall när det gäller mera omfattande byggandsföretag. Det måste vara byggnadsnämndens sak att bedöma när en muntlig ansökan kan vara tillräcklig. Även om det skulle vara önskvärt. är det knappast möjligt att på något uttömmande sätt reglera i vilka fall en ansökan skall eller bör vara skriftlig eller muntlig.

I 55 & BS finns ganska detaljerade föreskrifter om vilka slag av handlingar som skall fogas till ansökningen eller som senare kan tillföras ärendet. I PBL kan tas in en mera kortfattad bestämmelse som anger att tillsammans med ansökan skall lämnas de uppgifter. ritningar och beskrivningar som behövs för att den sökta åtgärden skall kunna prövas. Närmare uppgifter om vilka handlingar som skall ges in till byggnadsnämnden bör kunna meddelas i blivande motsvarighet till SBN. Även bestämmelsen i 55%" 3 mom. första stycket BS om att det skall vara möjligt att ge in ansökningshandlingarna successivt bör kunna meddelas på detta sätt.

Enligt 54%" 4 mom. BS kan byggnadsnämndens prövning påkallas även av sådana åtgärder som inte kräver byggnadslov. En motsvarande bestämmelse. som bör gälla även rivningslov och marklov, bör tas in i PBL.

Ofta berörs grannar i hög grad av ett byggnadsföretag. Enligt nuvarande ordning är byggnadsnämnden i vissa fall skyldig att ta kontakt med grannar i byggnadslovsärenden. Beviljas byggnadslov skall byggnadsnämnden bevis- ligen tillställa sakägare som har hörts i ärendet underrättelse om beslutet. Vidare skall nämnden anmoda sökanden att bevisligen underrätta grannar och andra berörda om beslutet (585? 1 mom. BS).

Flera nackdelar är förenade med denna ordning. vilket också framhålls i BLU:s betänkande. Den ibland svåra bedömningen vilka grannar som skall anses vara berörda av ett byggnadsföretag överlåts sålunda på den byggnads- lovssökande. Denne kan också många gånger ha ett begränsat intresse av att underrätta grannarna. En mer tillfredsställande ordning synes vara att byggnadsnämnden åläggs att enligt de riktlinjer för kommunicering som ställs upp i förvaltningslagen (FVL) bereda de grannar som kan anses berörda av byggnadsföretaget tillfälle att yttra sig över ansökningen. En fördel med denna lösning är att både den sökande och nämnden kan få delav eventuella synpunkter och erinringar från grannar innan beslut i ärendet fattas och inte, som nu kan bli fallet, först genom att grannen anför besvär hos länsstyrelsen. Det får nämligen anses ligga i både sökandens och nämndens intresse att känna till eventuella erinringar från grannar innan nämnden avgörtillstånds- frågan.

Mot bakgrund av det anförda bör byggnadsnämnden i PBL ges ansvaret för att en korrekt och fullständig kommunicering av en ansökan kommer till stånd. Många gånger är det av praktiska skäl lämpligt att sökanden själv inhämtar yttranden från sådana sakägare som han känner till och bifogar yttrandena till ansökningen. Om sökanden begär att själv få ombesörja delgivningen av ansökningen. har byggnadsnämnden ingen anledning att motsätta sig detta (jfr 2 & andra stycket delgivningslagen). Nämnden kan i de fall sökanden sköter delgivningen upplysa denne om de sakägare som skall kommuniceras och om hur denna delgivning kan göras.

Som framgår av 1 kap. 4ä första och andra styckena a'r sakägarbegreppet l

PBL mera vidsträckt än vad som f. n. gäller i byggnadslagstiftningen. Bo- stads- och lokalhyresgäster kommer således att få tillfälle att yttra sig över bygglovansökan, om den sökta åtgärden innebär någon ändring i deras förhållanden. I en del fall kan visserligen hyresgästernas intressen beaktas i samband med utställande av detaljplan men många gånger omfattar bygglovansökan inte sådana åtgärder som i förväg har kunnat bedömas vid planläggning. Detta gäller t. ex. åtgärder som medför ändrad lägenhetssam- mansättning eller som berör byggnadens gemensamma utrymmen. Det får anses vara angeläget att hyresgäster skall kunna komma till tals i ärenden som inrymmer denna typ av åtgärder. Hyresgästinflytandet är också viktigt då rivning av en bostadsbyggnad aktualiseras. Närmare beskrivning av i vilka situationer sakägare skall underrättas om ansökningar av förevarande slag lämnas i specialmotiveringen till 13 kap. 13 fe". Där anges också hur en sådan underrättelse kan ske.

Av 14 och 15 åå FVL följer att sökanden skall beredas tillfälle att yttra sig över det som har anförts av de övriga sakägarna.

Liksom f. n. (se 58 & 1 mom. BS) bör enligt PBL underrättelse om bygglovbeslut ske till de sakägare som yttrat sig i ärendet och vars synpunkter inte har beaktats. Byggnadsnämnden bör sköta denna kommunicering. Vad nu har sagts bör gälla även beslut om marklov och rivningslov.

Bestämmelsen i 5955; första stycket BS om att ett byggnadslov måste utnyttjas inom en viss tid och om att ett byggnadslovs giltighet är begränsad till fem år bör ha en motsvarighet i PBL.

I 59 å andra stycket BS stadgas att byggnadslov inte får utnyttjas. om det strider mot nybyggnadsförbud som har meddelats efter det att lovet lämnades. Påbörjat byggnadsarbete får dock slutföras. Även om denna bestämmelse inte är aktuell att föra över till PBL ger den ändå uttryck för en princip som bör beaktas även i PBL, nämligen att ett outnyttjat tillstånd i vissa fall bör kunna bli utan verkan. om kommunen exempelvis beslutar sig för en annan markanvändning än den som tillståndet innebär. Meddelade och fortfarande giltiga bygglov, rivningslov, marklov och förhandslov skall i princip inte kunna återkallas. l undantagsfall kan det dock visa sig nödvändigt att ändra eller upphäva ett gällande tillstånd. Om fastighetsäga- ren ännu inte har hunnit utnyttja det medgivna bygglovet, bör det finnas möjlighet för kommunen att i absoluta undantagsfall upphäva bygglovet eller ändra den däri angivna placeringen. Detsamma bör gälla om det efter ett meddelat rivningslov från antikvariskt håll framkommer att den aktuella byggnaden har oersättliga kulturhistoriska värden. Detta är naturligtvis sådana saker som kommunen skall ha undersökt innan tillstånd medges. men det kan ändock i undantagsfall tänkas uppkomma en sådan situation. Kommunen bör även i detta fall ha möjlighet att upphäva meddelat rivningslov.

Med hänsyn till det anförda föreslås en bestämmelse (13 kap. 18 &) av innebörd att ännu inte utnyttjade tillstånd kan upphävas av kommunen, om synnerliga skäl föreligger för detta. Självfallet bör ersättning utgå i dessa fall. Den frågan tas upp i avsnitt 23.331 Ersättningsbestämmelser.

17.4.2.2 Särskilda bestämmelser om förfarandet i bygglovärenden

Särskilda bestämmelser om förfarandet i bygglovärenden tas upp i 13 kap. 19—29 åå och 37—39 åå.

Sedan år 1973 ingår en arbetsmiljömässig prövning i byggnadslovsärenden (se 55å 4 mom. samt 56å ] mom. första och andra stycket BS). När arbetsmiljölagen infördes år 1978 skedde ingen ändring i dessa reglerfjfr prop. 1976/77: 149 s. 277). Reglerna bör föras över till PBL. Till PBL bör också föras över den nuvarande bestämmelsen i 56 å 3 mom. att byggnadslov för vissa åtgärder inte får beviljas utan att sökanden har företett bevis att han har fullgjort samrådsskyldighet enligt lagen om lokaliseringssamråd. En motsva- righet till bestämmelsen i 56 å 1 mom. första stycket BS om att byggnads- nämnden när den prövar en ansökan om byggnadslov skall se till att det tillämnade företaget inte strider mot BSL bör dessutom finnas i PBL.

156å ] mom. BS finns en erinran om bestämmelsen i 38 å andra stycket BL, enligt vilken nybyggnad inte får ske förrän tomtägaren har fullgjort sin skyldighet att ordna utfartsväg och avlopp (se 54 å BL) samt att utge bidrag till kostnad för gata eller ställa säkerhet för fullgörandet (se 59—69 åå BL). Om skyldigheten inte har fullgjorts. får byggnadslov för nybyggnadsåtgärden inte beviljas.

1969 års vägutredning har i sitt betänkandefSOU 1977:12) Kommunal och enskild väghållning inte föreslagit någon ändring av 56 å 1 mom. BS såvitt gäller skyldigheten att betala för gatukostnader innan byggnadslov kan erhållas. inte heller gatukostnadsutredningen har förordat att nämnda bestämmelse ändras (SOU 1977:65, Kommunernas gatuhållning). Utred- ningarna är ense om att föreslå att kommunfullmäktige skall kunna besluta om avgifter för den kommunala väghållningen och att dessa avgifter skall tas ut av fastighetsägare för vilka väghållningen är till nytta enligt en av fullmäktige antagen taxa. Avgift skall kunna utgå både som engångsavgift och som periodiska avgifter.

Det kan diskuteras om man bör föra över 56å 1 mom. BS till PBL, såvitt avser skyldigheten att betala eller ställa säkerhet för bidrag till gatukostna- derna innan bygglov kan beviljas. Förfallna avgifter kan ju utmätas. Nuvarande ordning torde dessutom vara unik i den bemärkelsen att tillstånd kan vägras därför att kostnader som rör en helt annan fråga än den som tillståndet avser inte betalats. Med hänsyn till det anförda bör denna bestämmelse inte föras över till PBL.

När det gäller skyldigheten att anordna utfartsväg eller avlopp från fastighet som villkor för bygglov kan erinras om bestämmelsen i 2 kap. 4 å som ger det allmänna möjlighet att bevaka att fastigheten är lämpad för bebyggelse med hänsyn bl. a. till att frågorna om utfartsväg och avlopp kan få en tillfredsställande lösning. Med hänsyn härtill lämnas inte här något förslag i dessa hänseenden.

Statliga myndigheter och landstingskommuner har personal som är kompetent att granska handlingar och beskrivningar. Myndigheterna gör ofta själva den tekniska detaljgranskningen utan att byggnadsnämnden behöver engageras. I PBL bör skapas en ordning som innebär att byggnadsnämnden inte behöver granska sådana ansökningshandlingar i ett bygglovärende som redan har kontrollerats av en statlig myndighet eller en landstings-

kommun.

I 58 å 2 mom. BS regleras fall då byggnadsnämnden kan ställa olika villkor i samband med att byggnadslovet meddelas. Ett byggnadslov för nybyggnad kan sålunda förenas med villkor om rivning, ombyggnad eller ändring av en annan byggnad på tomten, om byggnadsnämnden finner det nödigt och sökanden har samtyckt till det. Byggnadslov för en skylt eller en ljusanord- ning kan begränsas till att avse rätt att behålla skylten eller anordningen en viss tid. Om byggnadslov meddelas till en åtgärd som redan har utförts. kan byggnadsnämnden som villkor för lovet föreskriva att nödvändiga ändringari det utförda skall vidtas. Enligt 56å 2 mom. andra stycket kan under vissa förutsättningar byggnadslov ges till uppförande av tillfällig byggnad.

Bestämmelser av motsvarande slag bör finnas även i PBL(13 kap. 26 å). Av lagtexten bör sålunda framgå att tidsbegränsat lov skall kunna ges för en temporär ändring av byggnad eller anläggning eller del därav. Som förutsätt— ning härför bör krävas fastighetsägarens skriftliga samtycke. Vidare bör i PBL bestämmas en längsta tidsgräns för sådant lov. förslagsvis tio år. med rätt för byggnadsnämnden att förlänga tiden med högst fem år i sänder intill en sammanlagd tid av högst 20 år (jfr 9 kap. 18å andra stycket).

Den bedömning som görs i ett bygglovärende. i synnerhet utanförområden med detaljplan, innefattar ofta två moment. Det ena avser tillåtligheten från planmässig synpunkt av åtgärden i och för sig. De andra avser den närmare utformningen i tekniskt och estetiskt avseende. Även om dessa två moment är sammanvävda är det ju så att en byggnad som utförs på ett visst sätt kan tillåtas på en given plats. medan en motsvarande byggnad utförd på ett annat sätt inte kan godtas. 1 praktisk hantering och med hänsyn till att ett successivt beslutsfattande inte sällan är naturligt både för kommunen och de enskilda. bör dessa moment åtskiljas. [ det första avseendet — planmässigheten är det typiskt sett vissa prövningsgrunder. nämligen 2—4 kap. som träder i förgrunden. När det gäller detaljplacering och utformning är det främst bestämmelserna i 5 kap. som tillämpas.

Mot denna bakgrund föreslås en möjlighet att dela upp bygglovprövningen i två steg, varvid tillåtligheten på den valda platsen skall prövas i den första etappen och utformningsfrågorna först när projekteringen har framskridit ytterligare. Den första prövningen föreslås kunna utmynna i ett förhandslov med vissa rättsliga effekter. På det sättet kan sökanden under en viss tid få projekteringstrygghet.

I detta sammanhang bör nämnas att det är angeläget att byggnadsnämn- den. även om förhandslov inte kommer i fråga. håller i sär frågan om tillåtlighet i allmänhet från frågan om projektets närmare utformning. Byggnadsnämnden bör alltså vid ett avslagsbeslut ange om grunden för avslaget är utfallet av den allmänna lämplighetsprövningen eller om det är projektets närmare utformning som inte är godtagbar. Nämnden måste emellertid motivera ett avslag mer ingående än så. Det skall nämligen framgå om hindret består i att det finns en detaljplan eller ett markförordnande för det aktuella området. eller — om det rör sig om ett område med endast en översiktlig plan i vilket avseende syftet med planen motverkas. Grundas avslaget på någon bestämmelse i 5 kap. måste det i beslutet uttryckligen anges vilket eller vilka krav som inte anses ha uppfyllts.

Om sökanden har särskilt yrkat att få förhandslov. bör nämnden vara skyldig att pröva om sådant lov kan lämnas. ] övrigt bör i princip inga inskränkningar finnas i byggnadsnämndens möjligheter att självmant göra en förhandsprövning av en åtgärds tillåtlighet. Bestämmelserna om förhandslov i PBL bör utformas så att byggnadsnämnden kan meddela förhandslov i sådana situationer där detta med hänsyn till åtgärdens omfattning eller någon annan särskild omständighet är lämpligt. 1 lagen bör inte anges de ytterligare skäl som kan föreligga för att förhandslov skall kunna lämnas. Det ligger i sakens natur att sådana bestämmelser inte kan bli uttömmande.

Förhandslov kan ges i bl. a. följande fall. I avsnittet om samordning med FBL (avsnitt 25.431) föreslås en ny bestämmelse som innebär att fastighetsbildning för ändamål som fordrar bygglov inte får ske förrän lagakraftvunnet tillståndsbeslut enligt PBL föreligger. En förutsättning för denna lagändring är emellertid att byggnads- nämnden kan — utan att behöva invänta ett fastighetsbildningsbeslut — bedöma om det sökta byggnadsföretaget kan tillåtas från markanvändnings- synpunkt. Byggnadsnämnden kan utan svårighet göra sådana bedömningar beträffande företag inom område med detaljplan. eftersom planen skall ge tillräcklig vägledning. Inte heller inom sådant område som ligger utanför detaljplan bör det vara svårt att bedöma företaget från markanvändningssyn- punkt. t. ex. via samråd.

Ibland kan byggnadsnämnden i bygglovärendet inte bedöma om det går att säkerställa fastighetens behov av t. ex. tillfartsväg. avlopp och erforderliga komplement utan att sådana frågor först har lösts med tillämpning av annan lagstiftning. I vissa fall förhåller det sig så att dessa frågor inte kan lösas utan tvångsåtgärder. Sådana kan tillgripas vid förrättning. t. ex. genom servitut. men inte i ett bygglovärende. Genom att förhandslov beviljas med hänsyn till åtgärdens omfattning eller någon annan särskild omständighet får sökanden visshet om att åtgärden som sådan kan tillåtas utan hinder av de prövnings- grunder enligt PBL som legat till grund för prövningen av förhandslovet. Frågan om samordning av tillståndsprövningen enligt PBL med prövningen enligt annan lag kommer att behandlas senare.

En fråga som något bör beröras är om förhandslov skall kunna ges till åtgärder inom detaljplan. Man kanju i förstone tycka att planen ger tillräckligt klart besked i fråga om åtgärdens tillåtlighet. Det finns emellertid anledning att ha en möjlighet att ge förhandslov även inom detaljplan. Då genomfö- randetiden har gått ut kan sökanden — som inte riktigt kan lita på planen läng- re behöva ett stabilt projekteringsunderlag. l själva verket är det nog särskilt viktigt attjust i denna situation få en garanti för att tillämnade åtgärder kan tillåtas från markanvändningssynpunkt.

Förhandslovet är som nyss antytts endast ett delbeslut. Slutligt beslut i varje ärende fattas av byggnadsnämnden i form av ett bygglov. Byggnads- nämnden är vid bygglovprövningen bunden av sitt ställningstagande till åtgärdens tillåtlighet.

Förhandslov skall inte innebära någon rätt för sökanden att vidta någon åtgärd på marken eller att börja några byggnadsarbeten. Vill sökanden t. ex. börja med markarbeten. kan han genom att ansöka om marklov få tillstånd till det.

För prövningen av en fråga om förhandslov behöver byggnadsnämnden inte ha tillgång till kompletta ansökningshandlingar. Det räcker många gånger med att det i ärendet finns en översiktlig beskrivning av den sökta åtgärden och var den skall utföras. För att byggnadsnämnden skall kunna ta ställning i bygglovfrågan fordras att handlingarna kompletteras. [ beslutet om förhandslov skall nämnden därför ange en viss tid inom vilket ärendet skall fullföljas med en ansökan om bygglov kompletterad med fullständiga ansökningshandlingar. För att inte ett ärende skall stå öppet alltför länge bör det i PBL föreskrivas en längsta tid inom vilken ärendet skall fullföljas. Denna tid bör bestämmas till fem år. Inom denna tidsram kan byggnadsnämnden bestämma en rimlig fullföljdstid med hänsyn till ärendets natur och övriga omständigheter.

17.4.2.3 Samordning med andra tillstånd

Då byggnadsnämnden prövar en ansökan om byggnadslov skall nämnden enligt gällande ordning se till att det tillämnade byggnadsföretaget inte strider mot vissa i 56 å 1 mom. första stycket BS uppräknade författningar. Behövs ännu annat tillstånd för den sökta åtgärden. skall byggnadsnämnden enligt 57å första stycket hänvisa den sökande att söka sådant tillstånd.

Utformningen av dessa och andra samordningsregler har tyvärr lett till en viss oklarhet och osäkerhet i tillämpningen. vilket närmare kommer att utvecklas i avsnittet 25.1 om principer för samordningen mellan PBL och annan lagstiftning. Inte minst svårtillämpad har föreskriften i 56å 1 mom. visat sig vara. eftersom den ålägger byggnadsnämnden en ingående skyldig— het att göra en. låt vara grov. bedömning av tillåtligheten med hänsyn till materiella bestämmelser i olika speciallagar.

På grund av de påtagliga nackdelarna med dagens ordning bör den nu i allt väsentligt överges. Däremot bör det självfallet ingå i byggnadsnämndens serviceuppgifter att upplysa sökanden om att han bör söka annat erforderligt tillstånd för viss åtgärd innan bygglov kan lämnas. lett beslut om bygglov bör sökanden erinras om att det vid sidan av bygglovet kan finnas andra tillstånd som han är tvungen att söka. En bestämmelse motsvarande 57å första stycket BS har därför tagits in i PBL. Under alla förhållanden måste den ordningen gälla att det är sökanden som har ansvaret för att nödvändiga tillstånd finns. 1 vad mån byggnadsnämnden skall förmedla ansökan om andra sådana tillstånd eller ansöka om sådana tillstånd för sökandens räkning är frågor som inte bör regleras i lag utan överlämnas till nämndens egen bedömning inom ramen för vad som är både möjligt och lämpligt i varje enskilt fall.

Under arbetet med PBL har övervägts ett förslag som skulle innebära att bygglovet görs till ett slutligt bevis på att alla nödvändiga tillstånd till den aktuella åtgärden finns. Förslaget förefaller i förstone vara tilltalande.

Bestämmelsen i 57å första stycket BS läggerju redan i dag på byggnads- nämnden en skyldighet att känna till annan lagstiftning och att hänvisa sökanden vidare till annan myndighet. Denna byggnadsnämndens uppgift innefattar dock inte någon befogenhet att med bindande verkan avgöra om tillstånd av någon annan myndighet behövs eller inte. Uppgiften består snarare i att lämna viss service. En eventuell försummelse från nämndens

sida att lämna hänvisning kan därför inte befria sakägaren från skyldigheten att söka tillstånd. ingripanden iefterhand kan därmed också ske med stöd av den lag som nämnden har förbisett.

För att en reform med den förut berörda inriktningen skall fylla någon funktion måste den syfta till ett i grunden förändrat synsätt i fråga om de angivna ansvarsproblemen. En ordning som innebär att bygglovet blir det slutliga tillståndet som ger sökanden en trygghet mot påföljder och ingri— panden med stöd av speciallagstiftning. är i och för sig inte helt främmande i ett lagstiftningssystem där allt mer av ansvaret för frågor som rör samhälls- byggandet läggs på kommunerna.

Det ansvar som med en sådan ordning skulle läggas på kommunerna skulle dock bli av ett nytt slag. eftersom bygglovet helt eller delvis skulle kunna avskära möjligheterna att tillämpa den speciallagstifting som gäller för den lovgivna åtgärden. Sådana konsekvenser kan inte anses godtagbara. En reform med det nu diskuterade innehållet bör därför inte genomföras.

Även om bygglovet inte bör ges de vidsträckta verkningar som nu har diskuterats finns det anledning att föreslå den ändringen i förhållande till dagens ordning att man skall kunna utgå från att bygglovprövningen innefattar en fullständig kontroll av byggnadsåtgärden ur alla de aspekter som det åligger kommunens olika förvaltningsgrenar att bevaka. Det kan diskuteras om det behövs någon lagbestämmelse för att åstadkomma att den nödvändiga samordningen härvidlag sker underledning av det organ som har att besluta i bygglovärendet. Övervägande skäl får anses tala för att det bör finnas en lagreglerad internkommunal samordningsskyldighet för byggnads- nämnden i byggnadsfrågor— en skyldighet som innebär att nämnden skall se till att samtliga kommunala tillstånd kan ges innan bygglov meddelas. ] s