SOU 1976:35
Dryckesförpackningar och miljö
Till statsrådet och chefen för jordbruks- departementet
Genom beslut den 29 oktober 1971 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för jordbruksdepartementet att tillkalla högst sju sakkunniga för utredning rö- rande kostnaderna för miljövärden. Med stöd härav tillkallade departements- chefen den 15 november 1971 såsom sakkunniga generaldirektören Valfrid Paulsson, ordförande. riksdagsledamöterna Birger Rosqvist. Jan Bergqvist, Inga Thorsson (to m den 10 juni 1974). Staffan Burenstam Linder (to m den 31 december 1974), Sören Norrby och Sven Eric Åkerfeldt. Genom beslut den 10juni och den 20 december 1974 tillkallades i respektive Thors- sons och Burenstam Linders ställe riksdagsledamöterna Lennart Pettersson och Ingrid Sundberg.
Till experter förordnades den 24 november 1971 numera professorn Erik Höök (to m den 20 november 1975), kanslirådet Bengt A W Johansson, numera kanslirådet Lars Hjorth (t o m den 22 augusti 1975), numera kan- slirådet Kjell Svensson, numera länsrådet Allan Johansson (tom den 8 maj 1974), numera statssekreteraren Ulf Lönnqvist, direktören Bo Helmer- son, sekreteraren Erik Olerud, sekreteraren Jan Erik Moreau och direktören Olof Nilsson. Genom beslut den 18 februari 1972 förordnades generaldi- rektören Erik Grafström, numera departementssekreteraren Jan Söderberg, (t o m 3 april 1975). den 22 november 1975 planeringschefen Nils Ahlgren och den 21 augusti 1975 departementssekreteraren Torsten Löfgren till ex- perter. Genom beslut den 25 juni 1973 anlitades som särskild expert åt utredningen filosofie kandidaten Karl Lidgren.
Till sekreterare i utredningen förordnades den 24 november 1971 numera planeringschefen Nils Ahlgren (t o m den 30 november 1974) och som bi- trädande sekreterare numera departementssekreteraren Vanja Edwinson. Genom beslut den 18 februari och 20 oktober 1972 förordnades dessutom respektive byrådirektören Inger Olsson och civilingenjören Richard Almgren som biträdande sekreterare. Den 22 november 1974 förordnades byråchefen Lars Ovegård till sekreterare i Ahlgrens ställe. Samtidigt förordnades so- cionomen Christer Hannerz till biträdande sekreterare.
De sakkunniga antog namnet Utredningen om kostnaderna för miljö- vården.
Utredningen har tidigare avgivit rapporten (SOU 1974:44), Effekter av förpackningsavgiften, betänkandet (SOU 1974:101). Begränsning av svavel- utsläpp — en studie av styrmedel samt, som bilaga 6 till Långtidsutredningen
1975. rapporten (SOU 1975198). Miljövård i Sverige 1975—1980.
I utredningens arbete i fråga om förpackningar har ingått dels en studie av effekterna av avgiften på vissa dryckesförpackningar, vilken redovisats i rapporten 1974244, dels en undersökning av behovet och utformningen från miljösynpunkt av en särskild emballageavgift. Sedan sistnämnda del av utredningens arbete avslutats, får utredningen härmed överlämna be- tänkandet (SOU 1976135) Dryckesförpackningar och miljö.
Reservation av ledamoten Sundberg samt särskilda yttranden av dels le- damöterna Norrby och Åkerfeldt gemensamt, dels experten Helmerson bi-
fogas.
Stockholm den 25 mars 1976 Valfrid Paulsson
Jan Bergqvist Sören Norrby Lennart Pettersson
Birger Rosqvist Ingrid Sundberg Sven Erik Åker/eld!
/Lars Ovegård Inger Olsson
Innehåll Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Summary. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
I. Författningsförslag II. Inledande redogörelse
Kapitel] Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning . . . . . 41 1.1 Inledning. . . . 41
1.2 Utredningens direktiv och uppläggningen i stort av arbetet. 42
1.3 Uppläggningen av detta betänkande. . . . . . . . . . 45 Kapitel 2 Vissa uppgifter om förpackningar m m . . . . . . . . 49 2.1 Förpackningsanvändningens utveckling. . . . . . . . . 49 2.2 Användningen av dryckesförpackningar . . . . . . . . 53 Kapitel 3 Förpackningsavgiften och dess efekter . . . . . . . . 59 3.1 Lagen om avgift på vissa dryckesförpackningar . . . . . 59 3.2 Förslaget om höjning av avgiften . . . . . . . . . . 59 3.3 Effekter av förpackningsavgiften . . . . . . . . . . . 60 Kapitel 4 Vissa författningar . . . . . . . . . . . . . . . 65 4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 4.2 Naturvårdslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 4.3 Kommunala renhållningslagen . . . . . . . . . . . . 66 4.4 Miljöskyddslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 4.5 Lagen om hälso- och miljöfarliga varor . . . . . . . . 68 4.6 Livsmedelskungörelsen . . . . . . . . . . . . . . . 70 4.7 Reklamskattelagen . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Kapitel 5 Åtgärder i utlandet mot dryckesförpackningar . . . . . . 71 5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 5.2 Norden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
5.2.1 Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . 71
5.2.2 Finland . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
5.2.3 Norge. . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
5.3 Amerikas Förenta Stater. . . . . . . . . . . . . . 73
5.3.1 Oregon . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 5.3.2 South Dakota. . . . . . . . . . . . . . . 74 5.3.3 Washington . . . . . . . . . . . . . . . 74
Kapitel 6 "Håll Sverige Rent" och andra kampanjer mot nedskräpning. 77
6.1 Inledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 6.2 ”Håll Sverige Rent”. . . . . . . . . . . . . . . . 77 6.2.1 Organisation . . . . . . . . . . . . . . . 77 6.2.2 Finansiering . . . . . . . . . . . . . . . 78 6.2.3 Verksamhet . . . . . . . . . . . . . . . 78 6.2.4 Resultat. . . . . . . . . . 78 6.2.5 Skräpfrekvensmätningar 1972—1975 . . . . . . 81 6.3 Kampanjer i utlandet ................. . 84 Kapitel 7 Återvinning ur hushållsavfall . . . . . . . . . . . . 87 7.1 Inledning . . . . . . . . . . 87 7.2 Försöksverksamhet med sortering i hushållen för återvinning 33 7.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . 88 7.2.2 Material. . . . . . . . . . . . . . . . . 88 7.2.3 Hushållen . . . . . . . . . . . . . . . . 89 7.2.4 Kommunerna . . . . . . . . . . . . . . . 90 7.2.5 Central sortering. . . . . . . . . . . . . . 90 7.2.6 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . 91
III Dryckesförpackningar och miljö— en miljöekonomisk analys av konsumentförpackningar med särskild inriktning på dryckesförpack- ningar
Kapitel 8 Val av studieobjekt m m . . . . . . . . . . . . . 93 8.1 Inledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 8.2 Val av studieobjekt . . . . . . . . . . . . . . . . 93 8.3 Tripptal — användningstal. . . . . . . . . . . . . . 94
8.3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . 94
8.3.2 Beräkning av tripp- och användningstal. . . . . 95 Kapitel 9 Morgondagens hrpackningsstruktur . . . . . . . . . 101
Kapitel 10 Samhälls- och företagsekonomiska kostnader i samband med
dryckesförpackningar . . . . . . . . . . . . . . 105 10.1 Produktions- och transponkostnader. . . . . . . . . . 105 10.2 Svinnkostnad . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 10.21 Inledning . . . . . . . . 108 10.22 Svinnkostnad från företags- och samhällsekonomisk synpunkt . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Kapitel 11 Dryckessystemets miljöpåverkan . . . . . . . . . . 111 11.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
11.2Hushållsavfall.................. 112
11.3 Material- och energiåtgång 1131 Inledning . . . 11.3.2 Möjlig energiminskning . 11.4 Arbetsmiljö . 11.5 Yttre miljö 11.6 Miljöindex. . . . 11.6.1 Inledning
11.6.2 Försök med miljöindex för dryckesförpackningar i
USA .
Kapitel 12 Dryckesförpackningar och externa ejfekter
12.1 Inledning . . . . . . . . . 12 2 Första urvalskriteriet: negativa externa effekter 12.3 Andra urvalskriteriet: mer än marginell påverkan 12.4 Sammanfattning
Kapitel 13 Dryckessystemet och nedskräpning — en mäl-medelanalys .
13.1 Inledning. . .
13. 2 Förebyggande åtgärder . 13.2.1 Inledning . . . . . . 13.2.2 Förbud mot engångsförpackningar. 13.2.3 Påverkan på människorna . . . 1324 S. k miljöavgift på dryckesförpackningar 13.2.5 Generell pant på dryckesförpackningar .
13.3 Återställande åtgärder . 13.4 Kombinerade åtgärder . .
13.5 Mål-medel, en sammanfattning.
Kapitel 14 Återvinning och samhällsekonomi 14.1 Inledning. . . . . . . . . 14.2 Avfallshantering och förpackningar . . . . . 14.3 Hushållsavfallet — sammansättning och återvinningsbara komponenter. . . 14.3.1 Sammansättning . . . 14. 3. 2 Olika metoder för återvinning 14.3 3 Vad kan återvinnas? . 14.4 Samhällsekonomisk och företagsekonomisk syn på återvinning
14.4.1 Inledning . .
1442. Poster i den samhällsekonomiska kalkylen
14.4.3 Skillnader mellan företagsekonomisk och samhälls-
ekonomisk kalkyl . . . .
14.4.4 Justering av företagsekonomiska kalkyler .
14.4.5 Optimal återvinning . .
14.4.6 Avfall och transaktionskostnader 14.5 Återvinning av glas — en kostnadskalkyl.
14.5.1 Inledning . . 14.5.2 Samhällsekonomisk lönsamhet . . . 14.6 Konsumentförpackningar och återvinning under de närmaste
fem — tio åren .
114 114 117 122 122 125 125
126
131 131 131 133 134
135 135 136 136 136 140 142 144 147 148 148
153 153 153
156 156 157 159 163 163 164
164 168 170 173
176 176
180
1461 Inledning . . . . . . . 14.6.2 Framtida lönsamhet till följd av återvinning av dryckesförpackningar . . 14.7 Återvinning och förpackningsutveckling
IV. Utredningens ställningstaganden och förslag
Kapitel 15 Vissa utgångspunkter
15.1 Inledning. . . . 15. 2 Uppgifter om antalet förpackningar m m. 15.3 Vissa utgångspunkter i övrigt .
Kapitel 16 Dryckesförpackningar och miljö .
Kapitel 17 Medel mot nedskräpningen 17.1 Inledning. 17. 2 Förbud mot engångsförpackningar 17.3 Pant på dryckesförpackningar . 17.3.1 Generell pant. . . . 17.3.2 Pant på engångsglas för vin och sprit . 17.4 Särskilda åtgärder för att styra förpackningsutvecklingen . 17.4.1 Inledning . . . . . 17.4.2 Önskvärda förändringar . . . . . 17.4.3 Medel att genomföra önskvärda förändringar. 17.5 Vissa andra åtgärder.
Kapitel 18 Förpackningsavgift m m .
18.1 Inledning . . . . . . 18.2 Justering av nuvarande förpackningsavgift 18.3 Sammanfattning av utredningens förslag . 18.4 Avslutning
Reservation av ledamoten Ingrid Sundberg . Särskilt yttrande av ledamöterna Sören Norrby och Sven- Eric Åkerfeldt Särskilt yttrande av experten Bo Helmerson .
Bilaga 1 Referensgruppernas sammansättning . Bilaga2 Mjölkförpackningar — engångs- eller retur-. "
Bilaga3 Rapport beträffande intervjuundersökning rörande ned-
skräpning i naturen . Bilaga4 Litteraturförteckning . Bilaga 5 Förkortningar, ordförklaringar
180
180 181
183 183 184 187
191
195 195 196 199 199 200 201 201 201 204 208
211 211 214 217 218
221 223 225
229 231
235 327 241
Sammanfattning
Inledning
Som ett led i finansieringen av ett prisstopp på vissa livsmedel infördes den 1 mars 1973 en avgift på vissa dryckesförpackningar.
Utredningen om kostnaderna för miljövärden har,yi enlighet med riks- dagens önskemål vid avgiftens tillkomst. studerat dels effekten av avgiften, dels behovet och utformningen från miljösynpunkt av styrmedel på för- packningsområdet. I rapporten (SOU 1974:44) Effekter av förpackningsav- giften drog utredningen den slutsatsen av sin kartläggning av utvecklingen på dryckesförpackningsområdet att avgiften inte haft någon mer betydande inverkan på kostnader. sysselsättning och miljö. En begränsning av gransk- ningen till enbart miljöeffekterna ändrade inte bilden av en viss, förhåll- andevis obetydlig påverkan.
Effekterna på förpackningsmarknaden kunde vid tidpunkten för studien kortfattat beskrivas som en övergång inom glassektorn från engångs- till returförpackningar. För burk noterades inga förändringar. Utvecklingen där- efter visar en nedåtgående tendens för nyproduktionen av returglas. fortsatt nedgång för engångsglas och en väsentlig uppgång för burk. Minskningen av returglasproduktionen beror främst på ökat användningstal. Den totala mängden engångsförpackningar minskade mellan 1972 och 1974 med knappt 5 procent. Även engångsförpackningarnas andel av antalet tappningar min- skade något.
De miljöeffekter utredningen valt att studera var påverkan på nedskräp- ningen i naturen. på avfallsmängden och på resursförbrukningen. För sopvikt och resursförbrukning kunde förändringarna betecknas som marginella och låg i storleksordningen 1/3 resp 1/100 procent. Nedskräpningen med dryck- esförpackningar minskade under den aktuella perioden. men inte lika mycket som den totala skräpmängden.
Utredningens slutsats av denna kartläggning var att avgiften med den aktuella utformningen inte hade någon styrande effekt från miljösynpunkt. Utredningen avvisade därmed inte tanken på att en avgift, satt i relation till precisa miljövårdsmål och med annan utformning, skulle kunna ha sådan styrande effekt.
Föreliggande betänkande behandlar behovet av styrmedel på förpack- ningsområdet och utformningen av dem.
Gällande lagstiftning
Den förpackningsavgift. som sedan den 1 mars 1973 tas ut gäller förpack- ningar för konsumtionsfärdig dryck utom mjölk med en volym som över- stiger 0,2 men inte 3.0 liter. Avgiften. 10 öre. tas ut hos förpacknings- tillverkaren och innebär en höjning av priset på engångsförpackningar. och av panten på returförpackningar. Någon lagstiftning som styr förpackningars material eller utformning finns inte med undantag för den styrning som kan ligga i livsmedelslagens krav på förpackning av livsmedel.
Genom lagen om hälso- och miljöfarliga varor finns dock en möjlighet till ingripande mot förpackningar som kan vålla skada. eller som kan befaras vålla olägenheter från trevnadssynpunkt. Lagen kan genom särskilt beslut av regeringen tillämpas för att reglera användningen av emballage av viss typ på samma sätt som en hälso- och miljöfarlig vara. Det kan innebära tillståndstvång för tillverkning, import eller hantering av en viss typ av förpackning och ett tillstånd kan förenas med särskilda villkor beträffande hantering m 111. Vid lagens tillkomst förutsattes dock att lagen om hälso- och miljöfarliga varor skulle tillämpas endast när särskilda skäl föreligger.
Naturvårdslagen innehåller ett straffsanktionerat förbud mot all nedskräp- ning utomhus och gör det också möjligt att ålägga den för nedskräpningen ansvarige att städa upp.
Skyddet mot nedskräpningen i naturen tillgodoses också genom kom- munala renhållningslagen som ålägger kommunen skyldighet att hålla rent på gator och allmänna platser och på allmänna vägar där inte staten är väghållare. Kommunen är också ansvarig för renhållning i naturen. Enligt lagen kan även föreskrifter ges om separering i hushållen av visst slag av avfall om det är angeläget från återvinningssynpunkt.
Åtgärder mot nedskräpning
Bland åtgärder mot nedskräpning har vid sidan om lagstiftningen mot ned- skräpning och om renhållning en omfattande kampanj bedrivits under mot- tot Håll Sverige Rent. Under en period om ca 5 år bedrevs under ledning av en särskild rikskommitté en kampanj över hela landet med olika slag av information som annonskampanjer, affischering. filmer. utbildningspa- ket. spel och tävlingar för barn. städningsaktiviteter. uppsättande av pap- perskorgar m m. Kampanjen finansierades med ett årligt anslag över stats- budgeten om 500000 kronor och lika mycket i bidrag från näringslivet. Därutöver gjordes en mängd frivilliga insatser. Kampanjen avslutades 1974. varefter information i nedskräpningsfrågor inlemmades i naturvårdsverkets övriga informationsverksamhet på miljövårdsområdet. I samband med kam- panjen genomförde vägverket vår och höst skräpfrekvensmätningar längs 1 OOO-talet vägsträckor i landet. Dessa mätningar har fortsatt även sedan kampanjen avslutades.
Engångsförpackningar i utlandet
I utlandet har på vissa håll olika åtgärder mot engångsförpackningar och då främst burkar vidtagits. Exempel härpå är pant på alla dryckesförpack- ningar samt förbud mot vissa förpackningstyper i Oregon, USA, kvotering av burkanvändningen i Danmark, och mycket kraftig avgift på engångs- förpackningar i Norge.
Dryckesförpackningarna och miljön
Som underlag för ställningstagande till frågan om behovet av särskilda mil- jövårdspolitiska styrmedel inom förpackningssektorn och i så fall utform- ningen av dessa har inom utredningen gjorts en särskild ekonomisk analys av dryckesförpackningarna och miljön. Den belyser bl a olika former av miljöpåverkan som kan hänföras till tillverkning. användning och slutligt omhändertagande av vissa dryckesförpackningar. Analysen behandlar också miljöpolitiska mål och olika styrmedel för att nå dessa mål.
De effekter av dryckesförpackningsanvändning som analysen behandlar är uppkomsten av hushållsavfall, förbrukning av energi och råvaror och påverkan på den yttre miljön. I korthet berörs också påverkan på den inre miljön — arbetsmiljön.
Hushållsavfall
Orsaken till att uppkomsten av hushållsavfall betraktas som negativ från miljösynpunkt är dels att avfallet ses som en indikation på åtgången av naturresurser, dels att omhändertagandet av avfallet ger upphov till mil- jöstörningar: förorening av mark och vatten vid deponering. av luft vid förbränning och förfulning av landskapet.
De nu avgiftsbelagda dryckesförpackningarna utgör med nuvarande blan- dade dryckesförpackningssystem ca 7 viktprocent av hushållsavfallet. För att bedöma hur olika förändringar i detta system skulle påverka avfallsvikten har beräkningar gjorts av förändringar i sopvikten vid övergång från olika typer av engångsförpackningar till returglas. Total övergång till returglas. som alltid returneras skulle givetvis eliminera de 7 procenten, motsvarande totalt 155000 ton, dock med viss ökning — ca 20000 ton - av avfallet i form av kross i andra led. Returglas återlämnas dock inte alltid.
Vid tripptalet 8 kastas tex var åttonde flaska i soporna. En övergång från att tappa nuvarande mängd burkdistribuerade drycker på returglas skulle ge en minskning med 324 miljoner burkar i avfallet, men en ökning med 55 miljoner returflaskor. Detta innebär en minskning av hushållsavfallets vikt med ca 6000 ton men ökning av avfallet i andra led med ca 3000 ton. således en total viktminskning på ca3000 ton.Tripptalet 5 ger i stället en total viktökning på ca 7000 ton. För att få en viktminskning vid övergång från Rigello-flaska till returglas krävs ett tripptal på ca 18. Ytterligare sådana jämförelser visar att det inte är givet att en övergång till enbart returglas ger en minskad avfallsmängd. Tripptalets och användningstalets storlek är här liksom i fråga om resurs- och energiförbrukning, av central betydelse.
' importerade råvaror, halvfabrikat m m.
Tripptal-användningstal
Tripptalet anger hur många gånger en returförpackning skulle cirkulera från producent till konsument om det berodde enbart på konsumenterna. Det speglar alltså konsumenternas benägenhet att lämna tillbaka en returför- packning. Användningstalet tar hänsyn till att det förekommer kross och utsortering av flaskor i producentledet och anger hur många gånger en flaska genomsnittligt används. Användningstalet är således lägre än tripptalet.
R esurs/örbrukning
Beräkning av material- och energiåtgång för olika dryckesförpackningar från råvaruuttag till avfallsbehandling har gjorts. Därvid har även råvarudelen av olje- och vedförbrukning räknats som energi för undvikande av dub- belräkningar. Beräkningarna har gjorts för avfallsbehandling såväl med som utan energiåtervinning. Den totala energiåtgången i Sverige och utlandet' för de i Sverige använda dryckesförpackningarna var år 1973 1 628 miljoner kWh, dvs ca 0,35 procent av den årliga svenska energiförbrukningen på 465 miljarder kWh.
Med utgångspunkt från nuvarande blandsystem för dryckesförpackningar har studerats möjligheterna till energibesparing genom olika förändringar i detta system. Jämförelser har gjorts med ett renodlat retursystem. men även med olika modifieringar av blandsystemet, tex höjda användningstal för returglasen och utbyte av engångsglas mot mindre energikrävande en- gångsförpackningar. Den möjliga besparingen vid total övergång (exklusive buteljimporterat vin och sprit) till returglas beräknas till 0,15 av de 0,35 procenten. Utan totalförbud mot engångsförpackningar, men med inriktning mot energisnålare sådana och en höjning av användningstalet för vin- och Spritflaskor, vilket nu är mycket lågt, kan 0,13 av dessa 0,15 procent sparas. Beräkningarna av möjlig energivinst i ett renodlat retursystem utgår från användningstalet 19. En ökning av andelen returglas kommer, ju längre den drivs, att beröra konsumenter som är alltmer ovilliga att bära tillbaka förpackningen. Därför går det inte att direkt dra slutsatser om en förändring med utgångspunkt från ett tidigare dokumenterat genomsnittligt tripptal. Det kan således inte med säkerhet sägas att en övergång till returförpack- ningar skulle ge en total energibesparing. För att en returflaska skall vara den mest energisnåla förpackningen måste den jämfört med engångsglas ha ett användningstal på ca 2, jämfört med burk 3—4 och jämfört med Rigelloflaskan 5—7. Använd som engångsförpackning är returglaset den mest energikrävande förpackningen.
En motsvarande jämförelse av resursåtgången för olika dryckessystem förutsätter något sätt att jämföra ökad förbrukning av sand med besparingar i fråga om järnmalm osv. Försök till sådana jämförelser har inte gjorts, utan framställningen har inskränkts till en redovisning av åtgången av olika råmaterial. Denna begränsning motiveras även av att de råvaror det här är fråga om inte kan betraktas som inom den närmaste tiden direkt knappa (olja och ved är inberäknade i energibegreppet).
Den yttre miljön
Den yttre miljön påverkas på olika sätt av att dryckesförpackningar tillverkas. distribueras och används. Påverkan förekommer som såväl luft- och vatten- som markföroreningar. Dessa föroreningar hänför sig i huvudsak till de olika material och varor som tillverkas och distribueras, men är inte specifika för de olika förpackningarna, utan hänger samman med de processtekniker som används. Det bör också påpekas att den del av dessa föroreningar, som kan hänföras till just dryckesförpackningar, i förhållande till de totala föroreningarna av samma slag endast är marginella.
Bland de olika slagen av markförorening återfinns emellertid också den miljöpåverkan som livligast diskuterats i samband med dryckesförpackning- ar, nämligen nedskräpningen. I utförda skräpfrekvensmätningar har dryc- kesförpackningarnas andel av skräpobjekten legat kring 12 procent, vartill kommer kapsyler o dyl med ca 8 procent. Den påverkan som nedskräpningen har är estetiska effekter, skador på människor och djur, skador på egendom (t ex jordbruksmaskiner), kostnader för olika städaktiviteter och förändrat utnyttjande av vissa platser på grund av risk för skador. Dessa effekter gäller för nedskräpningen över huvud taget. Med hänsyn till dryckesför- packningarnas storlek och material (främst glas och plåt) är det inte orimligt att anta att de olägenheter de orsakar utgör en större andel än de antalsmässigt svarar för. Nedskräpningen är den enda miljöpåverkan från dryckesförpack- ningar där deras andel av den totala påverkan kan anses betydelsefull. Det är därför troligt att det skulle bli ett märkbart resultat om nedskräpningen med dryckesförpackningar upphörde. Det är däremot mera komplicerat att bedöma om en övergång till retursystem genom enbart förbud mot en- gångsförpackningar skulle leda till minskade olägenheter av nedskräpning med dryckesförpackningar. Det beror dels på om och i så fall i vilken ut- sträckning nedskräpningen fortsätter och vilken grad av olägenhet ett kastat returglas har jämfört med en kastad engångsförpackning. Om inte äter- lämningsbenägenheten generellt kan hållas tillräckligt hög är svaret på frågan om en förbättring uppnås ovisst.
M iliöindex
Olika slag av miljöpåverkan från varje förpackningstyp kan sålunda kart- läggas. Däremot är en jämförelse mellan de olika typernas miljöpåverkan svår eftersom ett gemensamt mått för olika slag av påverkan saknas. Försök har gjorts. främst i USA, att genom sammanvägning av skilda slags mil- jöpåverkan få fram ett jämförelsetal eller miljöindex för varje förpackning. Konstruktionen av miljöindex kräver för det första mått för rangordning av förpackningarna med hänsyn till varje slag av påverkan. För det andra måste rangordningstalen sedan vägas samman med en för varje förorenings- typ bestämd vikt. En summering av dessa tal skulle därefter ge varje för- packnings miljöindex. Användbarheten av ett miljöindex kan diskuteras. Det står klart att valet av förpackningstyp inte kan göras enbart med ut- gångspunkt härifrån eftersom även en mängd andra egenskaper. främst dem som har att göra med förpackningens grundfunktioner, är relevanta i sam-
1 Det förutsätts att miljö- index i enlighet med ak- tuella försök omfattar rå- varuuttag, energiförbruk- ning. avfallsgenerering o dyl.
2Med negativ extern ef- fekt menas att ett eller flera företags produktion och/eller en eller flera in- dividers konsumtion på— verkar produktionsmöj- ligheterna för andra före- tag eller levnadsstandar- den för andra individer utan att betalning för denna påverkan erläggs av den som åstadkom- mer den.
manhanget. Ett sätt att använda miljöindex kan vara för att bredda kon- sumentens beslutsunderlag, antingen genom en "miljödeklaration" på för- packningen eller att använda index som underlag för en miljöavgift. varvid informationen ges indirekt, via priset. En avgiftsbeläggning med utgångs- punkt från miljöindex innebär dock en ytterligare prissättning av vissa pro- duktionsfaktorer, som redan är prissatta, tex råvaror och energi'. Därmed blir dessa faktorer dyrare då de används för förpackningar än i andra fall. Slutligen bör påpekas att den information miljöindex ger är värdefull endast för den som ansluter sig till det urval av miljöeffekter och den värdering av dessa som gjorts. Bestämningen av vikter för de olika egenskaperna kan nämligen inte bli objektiv, utan är ett resultat av värderingar.
Förpackningar och externa effekter
Det miljöpolitiska skälet till ingrepp i dryckesförpackningssystemet måste vara förekomsten av negativa externa effekter2 från just detta system. En förutsättning för att ett sådant ingrepp skall bli meningsfullt och verkligen medföra en märkbar förändring på det aktuella området är att dess externa effekter är mer än marginella. De olika områdena resursförbrukning, hus- hållsavfall och yttre miljö har studerats utifrån dessa utgångspunkter. Hantering av hushållsavfall tar i anspråk resurser av olika slag som ar- betskraft, energi m m. Kostnaderna härför betalas av hushållen genom ren- hållningsavgifter. Den miljöpåverkan som hänger samman med avfallsbe- handlingen skiljer sig inte från annan påverkan på den yttre miljön och behandlas i samband därmed. Genom att ersättning i övrigt erläggs för de kostnader hushållsavfallet förorsakar, föreligger här inga negativa externa effekter. Detsamma gäller för råmaterial- och energiförbrukningen. För bådadera finns en etablerad marknad med priser varigenom kostnader för resurserna och framtagningen av dem täcks. Det har konstaterats att dryckesförpack- ningarnas konsumentpriser i stort sett korrekt speglar dessa kostnader i alla tidigare led. Några negativa externa effekter existerar därmed inte. Det bör observeras att påverkan på den yttre miljön tas upp särskilt.
Den inre miljön — arbetsmiljön ligger utanför utredningens uppdrag. men har kortfattat berörts, eftersom hithörande problem ofta tas upp i samband med diskussioner om dryckesförpackningar. Inget närmare försök har dock gjorts att klarlägga frågan om externa effekter i arbetsmiljön eftersom detta skulle kräva en mycket omfattande undersökning.
Påverkan på den yttre miljön avser de mark-, luft- och vattenföroreningar. som uppkommer i samband med framställning och användning av för- packningar och omhändertagande av använda förpackningar. De samhälls- ekonomiska kostnaderna till följd av de totala utsläppen av t ex svaveldioxid i landet eller av vattenföroreningar vid massatillverkning eller ingrepp i landskapet vid gruvbrytning och grustäkt är avsevärda, men debiteras i intet fall dem som svarar för utsläppen eller ingreppen. Här föreligger alltså negativa externa effekter.
I förutsättningen för att ett ingrepp mot dryckesförpackningarna skall medföra märkbara förändringar för någon av de studerade faktorerna ingår emellertid också. att de negativa externa effekter som kan hänföras till dryck-
esförpackningarna skall vara mer än marginella. All malmbrytning, all ener- giframställning, plast- och papperstillverkning etc och alla transporter medför dessa miljöstörningar, och för samtliga gäller att de som hänför sig till dryck- esförpackningarna i stort sett är marginella. En genomgång av de förore- ningsbilder som gäller för den yttre miljön ger vid handen att det endast i fråga om effekter till följd av nedskräpning i naturen rör sig om en icke- marginell negativ extern effekt. Ca 20 procent av nedskräpningen kan hän- föras till dryckesförpackningar.
Slutsatsen av genomgången av de olika faktorerna är således att ned- skräpningen med dryckesförpackningar utgör en negativ extern effekt som inte är marginell. För att nå det miljöpolitiska målet minskad nedskräpning i naturen kan således åtgärder, riktade motenbart dryckesförpackningssektorn vara verkningsfulla. Detta utesluter inte generella åtgärder mot nedskräp- ning.
Åtgärder mot nedskräpning är samhällsekonomiskt motiverade endast så långt att fördelarna av dem på marginalen är lika med nackdelarna. En långt driven vägning är emellertid i praktiken omöjligt. eftersom underlag saknas. Det går tex inte att mäta effekten av 100 utkastade ölburkar. Som underlag för beslut om formulering av mål och val av medel har därför gjorts en analys av de effekter som olika miljöpolitiska styrmedel i syfte att minska nedskräpningen kan ge upphov till.
Styrmedel
Två principiellt olika vägar att angripa nedskräpningen behandlas. dels fö- rebyggande åtgärder, dels återställande. Inom ramen för de förebyggande åtgärderna studeras fyra typer av styrmedel, nämligen förbud mot engångs- förpackningar, påverkan på nedskräpningen samt "miljöavgifter" och ge- nerell pant på dryckesförpackningar.
Förbud
Innebörden av ett förbud är ett direkt ingrepp i förpackningssortimentet. För att bli effektiv måste en sådan åtgärd utformas så att substituten till de förbjudna förpackningstyperna inte tar dessas plats i nedskräpningspro- cessen. Ett generellt förbud mot engångsförpackningar måste därför kom- bineras med en så kraftig pant på returglasen att dessa i stort sett alltid återlämnas. De positiva effekterna av denna åtgärdskombination kan antas bli att nedskräpningen med dryckesförpackningar upphör, att hushållsav- fallet minskar med 7 viktprocent. att den totala energiförbrukningen minskar med ca 0,15 procent och att råvaruåtgången för framställning av dryckes- förpackningar radikalt minskar. De negativa effekterna kan beskrivas som minskade valmöjligheter och minskad bekvämlighet för konsumenterna. försämrade konkurrensmöjligheter för utländska och mindre inhemska dryckestillverkare (på grund av bl a de höga initialkostnaderna för uppbygg- nad av ett retursystem). En drastisk minskning av förpackningsproduktionen leder vidare till omställningsproblem inom förpackningsindustrin med fri- ställningar och kapitaldöd. Bland övriga negativa effekter kan nämnas svå- righeter för vissa försäljningsställen tex kiosker. Om förbud mot engångs-
förpackningar skall väljas som medel för att nå målet minskad nedskräpning blir alltså främst beroende av om olägenheterna till följd av nedskräpningen med förpackningar bedöms större än olägenheterna av ett förbud. Vissa partiella förbud diskuteras också.
Påverkan på människorna
En annan väg att minska nedskräpningen är att genom påverkan på män- niskorna förmå dem att avstå från att skräpa ner. Detta kan ske genom ökad information, ökade möjligheter för organiserad kvittblivning, strängare påföljder och ökade uptäcktsrisker, högre panter, osv. Åtgärder av detta slag kan sägas minska intäkterna (det bekväma i att kasta ifrån sig skräp var som helst) eller öka kostnaderna (påföljder till följd av nedskräpning) för den enskilde av att skräpa ner och därmed öka medvetenheten om de samhällsekonomiska kostnader nedskräpningen förorsakar.
A vai/t
Ett sätt att göra den som skapar externa effekter medveten härom är att låta honom betala en avgift som motsvarar de externa effekterna. Eftersom dessa skiftar med hänsyn till förpackningens typ och var den kastas är detta inte möjligt. I stället får en generell avgift tänkas. Denna kan antingen sättas så att varje förpackning förutsätts hamna i naturen och skall bära den kostnad den förorsakar (bl a kostnader för upplockning). Avgiften blir då relativt hög. Därmed drabbas även dem som inte skräpar ned av en avgift av en sådan höjd att deras valfrihet begränsas. Det är inte otroligt att den måste sättas så högt att effekten blir jämförbar med ett förbud mot engångsförpackningar kombinerat med panthöjning på returglas. En annan utgångspunkt kan vara att en avgift på samtliga förpackningar till- sammans skall bära de kostnader som förorsakas av dem som kastas i na- turen. Denna typ av avgift blir förhållandevis låg och kan bl a med hänsyn till erfarenheterna av den nuvarande avgiften, förutsättas bli i stort sett utan styrande effekt. De begränsar således inte heller konsumenternas val- frihet i nämnvärd utsträckning. Däremot kan den användas för att inbringa medel för information, uppstädning mm.
Generell pant
En relativt kraftig pant på alla dryckesförpackningar är ytterligare ett styr- medel som studerats. Ju högre panten sätts desto större är sannolikheten för att förpackningen återlämnas. Ett system med generell pant har därför klara fördelar från nedskräpningssynpunkt. Det medför emellertid också vissa komplikationer, bla i fråga om var panten ursprungligen skall tas ut. För returglas kan en höjning av panten lätt åstadkommas genom en avgift som höjer nyglaspriset. Eftersom förpackningen kan användas igen har även en använd förpackning ett högt värde och ingen tvekar att återköpa fler förpackningar än som sålts. Panten tas naturligt ut av dryckestillverkaren som kan välja att köpa nya eller returnerade förpackningar. En använd engångsförpackning, däremot, har ett mycket lågt värde, och för den som
återtar fler förpackningar än som sålts skulle det innebära en förlust. Eftersom Systembolaget är ett enda företag bör detta för vin- och spritförpackningar inte vålla något problem. Vinster och förluster i olika butiker kan jämnas ut internt. För övriga förpackningar krävs antingen en central pantadmi- nistration, dit samtliga förpackningar förs, eller ett clearingförfarande mellan dryckestillverkare eller förpackningstillverkare. Utöver den komplicerade ad- ministrativa apparaten innebär en generell pant av sådan storlek att syftet med den uppnås dels att ett mycket stort kapital binds i systemet, dels troligen en effekt motsvarande ett förbud mot engångsförpackningar. En- gångsförpackningarnas högre pris kommer inte längre att motsvaras av be- kvämligheten att slippa bära tillbaka dem.
Därmed kan två alternativa handlingsvägar urskiljas. Den ena, förbunds- metoden, representeras av förbud, hög avgift eller generell pant, vilka torde få i huvudsak likartade effekter. Den andra utgörs av en kombination av förebyggande och återställande åtgärder. Skillnaden mellan dem kan ås- kådliggöras av följande tabell
Metod Samhällsekonomisk Resultat med avseende kostnad på nedskräpningen Förbudsmetoden Osäker uppskattning Ganska säker uppskattning Kombinerade åtgärds- Ganska säker Osäker uppskattning metoden uppskattning
Den förra metoden är dessutom selektiv till sin karaktär, dvs den riktar sig enbart mot dryckesförpackningarna och lämnar resten av nedskräpningen obearbetad. Den senare är generell, dvs den riktar sig mot nedskräpning över huvud taget.
Återvinning
Förpackningarna utgör 25 procent av hushållsavfallet. Möjligheterna att åter- vinna material ur hushållsavfallet kan ha betydelse för val av förpacknings- system. Återvinningsfrågorna har därför studerats med hänsyn till nuläge och närmast väntad utveckling på området. En viktig del i de flesta åter— vinningssystem är separering av avfallet i olika komponenter. En viss sådan separering kan ske i hemmen, men metoder för central separering finns eller är under utveckling. System för central separering som är betydligt överlägsna dagens kan väntas inom den närmaste tioårsperioden. Med hän- syn till återvinningsmetoder, marknader för återvunnet material m m, kan beträffande plast sägas att energiåtervinning ligger närmast i tiden. Det mest realistiska alternativet för konsumentförpackningar av papper synes vara central separering för material- eller energiåtervinning. För metaller kon- centreras intresset till materialåtervinning vid företrädesvis central sepa- rering. Tekniska problem i samband med förekomst av tenn och aluminium på burkar kräver antingen förändrade återvinningsmetoder eller ändrad pro- dukt. Så tex är det möjligt att tillverka bl a ölburkar av uteslutande sk svartplåt, vilket i hög grad underlättar återvinningen. För glas är endast
materialåtervinning aktuell. Även här skulle vissa produktförändringar bl a i fråga om dryckesförpackningar underlätta återvinningen.
På återvinningsområdet — liksom ofta på miljövårdsområdet i allmänhet — står det emellertid klart att samhällsekonomiska och företagsekonomiska bedömningsgrunder kan ge olika resultat bl a om vad som skall återvinnas och i vilken utsträckning återvinning skall ske. Det finns anledning att tro att en helt okorrigerad företagsekonomiskt betingad återvinningsverk- samhet kommer att vara mindre än som är samhällsekonomiskt önskvärt. Skälet härtill är främst att söka i beräkningen av intäkter där vissa plusposter endast ingår i den samhällsekonomiska beräkningen. Vägar att föra in de samhällsekonomiska värderingarna i den företagsekonomiska kalkylen är avgifter på avfallshantering, lagstiftning, tex om återvinning, skärpta mil- jövårdskrav på den traditionella avfallshanteringen samt subvention av åter- vinningsinriktade alternativ.
Utredningens överväganden och förslag
Den ekonomiska analysen behandlar frågor om såväl resursförbrukning som påverkan på den yttre miljön i samband med dryckesförpackningarna. Ut- redningen har i enlighet med direktiven vid sina överväganden utgått från att utredningsuppdraget avser kostnaderna för miljövärden, dvs vården av den yttre miljön i vid bemärkelse. Utredningen har därför inte primärt sett som sin uppgift att diskutera åtgärder som avser att främja hushållningen med råvaror och energi. Utredningen hyser också den uppfattning att sådana åtgärder inte gärna kan avse endast ett visst varuområde, som tex för- packningsområdet utan bör vara generella, såvida det inte inom ett visst delområde råder förhållanden som är så speciella att de motiverar en sär- behandling. Utredningen har inte kunnat finna att förpackningsmarknaden utgör ett sådant delområde. En översiktlig behandling av resursfrågorna har dock befunnits värdefull som bakgrund till det egentliga utrednings- uppdraget.
Utredningen har således koncentrerat sina diskussioner till påverkan på den yttre miljön. Denna påverkan sker i form av såväl luft- och vatten- som markföroreningar. De båda förstnämnda typerna av föroreningar är emellertid inte specifika för tillverkning och hantering av förpackningar utan inslag i dessa processer för många andra varor. Förpackningstillverkningen utgör endast marginella inslag i dessa processer. För dessa gäller dock ge- nerellt att särskilda krav från miljösynpunkt ställs i miljöskyddslagen och preciseras i de enskilda fallen av naturvårdsverket och koncessionsnämnden. För markföroreningar är förhållandet delvis annorlunda. Påverkan från tex gruvbrytning, grustäkt m rn kan endast marginellt hänföras till just dryckes- förpackningar. Påverkan i form av nedskräpning däremot måste, för dryckes- förpackningarnas del sägas vara mer än marginella. Ca 20 procent av skräp- föremålen har vid skräpfrekvensmätningar kunnat hänföras till drycker.
Medan ianspråktagande av råmaterial, realkapital och arbetskraft medför kostnader som belastar förpackningen, lämnas ingen ersättning för de kost- nader som ianspråktagandet av den yttre miljön innebär. Här föreligger alltså externa effekter vid tillverkning, användning och kvittblivning av
förpackningar.
Med utgångspunkten att det måste föreligga externa effekter av förpack- ningsanvändningen som inte är enbart marginella för att någon från mil- jösynpunkt märkbar effekt skall kunna uppnås genom ingripande mot just förpackningssektorn har utredningen funnit att nedskräpningen med dryck- esförpackningar är den faktor som bör angripas. Att minska nedskräpningen är också ett mål, som samhället redan ställt upp genom naturvårdslagens förbud mot all nedskräpning.
Utgångspunkten för utredningens överväganden och förslag är således främst målet att minska nedskräpningen med dryckesförpackningar. Därvid måste beaktas att de krav som från miljövårdssynpunkt kan ställas på för- packningarna gäller vid sidan av andra som kan vara lika viktiga att till- godose. Samtidigt bör ihågkommas att miljövårdskraven inte är unika för förpackningarna, utan gäller även andra varor som produceras och förbrukas.
Utredningen har vid sin genomgång av styrmedel för att begränsa ned- skräpningen avvisat förbud mot engångsförpackningar och därmed jäm- förbara åtgärder, dvs hög avgift och hög generell pant. Ett förbud har onek- ligen fördelar med hänsyn till såväl nedskräpning som resursförbrukning. Utredningen har emellertid bedömt nackdelarna överväga. Till dessa hör minskning av konsumentens valmöjligheter, försämrad konkurrenssituation samt omställningssvårigheter för producenter och distributörer. Ett partiellt förbud, riktat mot burken med hänsyn till att burkar utgör hälften av skräpande dryckesförpackningar har övervägts, men förkastats. Ett förbud mot burken ökar förekomsten av engångsglas i naturen, vilket med hänsyn till skaderiskerna vore olyckligt. Då utredningen avvisat tanken på förbud har också beaktats att lagen om hälso- och miljöfarliga varor kan användas för att förbjuda engångsförpackningar. Det har dock vid lagens tillkomst förutsatts att den skall tillämpas endast när särskilda skäl föreligger. Konkret uttryckt bör detta bl a innebära att andra åtgärder för att komma till rätta med olägenheterna i miljöhänseende måste ha visat sig otillräckliga innan förbud beslutats. Det har enligt utredningens mening ännu inte visats att så skulle vara fallet. Utredningen anser således att det inte fn finns till- räckliga skäl för att föreslå ett generellt förbud mot engångsförpackningar eller förbud mot någon sådan förpackning.
I fråga om generell pant talar även de administrativa svårigheterna mot ett val av detta styrmedel utom i ett fall. Som framhålls i analysen bör inom systembolaget förhållandet att vissa butiker tar emot fler förpackningar än de säljer inte vålla några större olägenheter, eftersom systembolaget är ett företag. Det är tvärtom så att en sådan ordning här framstår som mycket motiverad.
Förbud och därmed jämställda medel innebär också, även om de blir effektiva, att endast en begränsad del av nedskräpningen elimineras. Om målet är att minska all nedskräpning bör åtgärder i stället sättas in mot nedskräpningen generellt. Detta utesluter inte i och för sig förbud mot en viss typ av tex engångsförpackningar vars skräpeffekt anses särskilt fram- trädande. Ett sådant förbud minskar dock knappast behovet av åtgärder mot nedskräpningen i övrigt. I stället för styrmedel, riktade enbart mot dryckesförpackningarna förordar utredningen en kombination av förebyg- gande och återställande åtgärder med inriktning mot nedskräpningen som
helhet. Bland förebyggande åtgärder kan främst nämnas påverkan på män- niskor att inte skräpa ner och åtgärder för att underlätta för dem att göra sig av med skräpet. Dessutom förordas vissa förändringar i förpackningarnas konstruktion. De återställande åtgärderna består främst i en intensifierad städningsverksamhet från kommunernas och vägverkets sida.
Under utredningsarbetets gång har framkommit synpunkter på föränd- ringar i förpackningarnas utformning som skulle minska effekterna av ned- skräpningen, förbättra återvinningsmöjligheterna osv. Här avses tex fast- sittande kapsyler och andra öppningsanordningar, vilket skulle minska an- talet skräpobjekt, plastning av glasflaskor för att undvika krossat glas i na- turen, användning av enbart svartplåt för burkar och glas utan särskilt UV- skydd för att underlätta återvinning. Som styrmedel för att uppnå sådana förändringar har utredningen övervägt en avgift som skulle utgå på för- packningarna till dess att önskvärda förändringar genomförts. En närmare undersökning av förutsättningarna härför visade dock på sådana problem av administrativ och handelspolitisk natur att utredningen fann andra vägar lämpligare. Enligt utredningens mening bör önskvärda förändringar kunna genomföras förhandlingsvägen. Tekniska lösningar föreligger redan i många fall. Statens naturvårdsverk och statens konsumentverk har sina ämbetsupp- gifter så definierade att åtgärder som syftar till en från olika synpunkter önskvärd utveckling på förpackningsmarknaden ligger väl inom ramen för dessa. I den verksamhet som bedrivs av det av staten och näringslivet gemensamt drivna Svenska förpackningsforskningsinstitutet bör hög prio- ritet ges åt utvecklingen av från miljösynpunkt lämpliga förpackningar.
Genom lagen om hälso- och miljöfarliga varor föreligger möjlighet att på olika sätt ingripa mot en icke önskvärd utveckling inom förpacknings- sektorn, om andra åtgärder visar sig otillräckliga.
Angeläget är också enligt utredningens uppfattning att utveckla ett till tidens krav bättre anpassat retursystem. Utredningen anser det betydelsefullt att de statliga myndigheterna får en samtalspartner, tex i form av ett nä- ringslivets kontaktorgan. Enligt vad som upplysts för utredningen är nä- ringslivet berett att medverka i ett sådant samrådsförfarande.
Den kombination av förebyggande och återställande åtgärder som ut- redningen föreslår drar betydande kostnader. Utredningen har övervägt olika metoder för att ta fram för ändamålet erforderliga medel. En metod är att låta producenterna av potentiella skräpobjekt betala kostnaderna genom en avgift till staten. Detta är en väg att så långt möjligt tillämpa principen att förorenaren skall betala genom att användarna av varorna kollektivt kommer att svara för kostnaderna för nedskräpningen. Det innebär emel- lertid också att även de som inte skräpar ner tvingas att betala. Med hänsyn till att de flesta produkter kan komma att bli skräpobjekt skulle kretsen av bidragsskyldiga och av avgiftsbelagda varor bli alltför omfattande. På grundval av bla skräpmätningarna är det emellertid lätt att peka ut skräp- objekt som är mera frekventa än andra. En stor sådan grupp är förpack- ningarna, och utredningen har undersökt möjligheterna att belägga samtliga förpackningar med en avgift, beräknad efter förpackningens tillverknings- värde. Många skäl talar i och för sig för en sådan allmän emballageavgift. Utredningen fann dock att den skulle bli alltför besvärlig och kostsam för
stat och näringsliv att administrera, redovisa och kontrollera. Ett av de grundläggande problemen i sammanhanget är definitionen av vad som är förpackning.
Den nuvarande förpackningsavgiften har konstaterats inte ha någon mera betydande styrande effekt. Den fungerar däremot väl från administrativ synpunkt. Onekligen träffar den också en typ av förpackningar som utgör ett väsentligt inslag i nedskräpningen. Det är därför rimligt att genom en avgift på dessa förpackningar skapa resurser för de åtgärder som behövs i både återställande och förebyggande syfte. Med hänsyn till att drycker i förpackningar, mindre än 0,21 1 ofta konsumeras vid tillfällen när risken för att de skall kastas som skräp är stor, bör avgiften även omfatta dem, dock med undantag för förpackningar för drycker i barnmatssortimentet. För vin- och spritförpackningar, såväl retur- som engångsglas, föreslås en generell pant pålagd av systembolaget, varför avgift inte bör utgå på detta sortiment. Med en avgiftsstorlek om fem öre beräknar utredningen att ett väsentligt bidrag skall skapas till de kostnader som de av utredningen fö- reslagna förebyggande och återställande åtgärderna medför.
Vid tillkomsten av nuvarande avgift uttalade riksdagen att den skulle avskaffas då den fyllt sin uppgift. Då prisstoppet på livsmedel alltjämt är i kraft bygger utredningen sina förslag på att denna flnansieringsanift tills vidare skall bibehållas. Dock föreslås den slopad på förpackningar för vin och sprit med hänsyn till de särskilda åtgärder som föreslås för dessa.
Den föreslagna avgiften om fem öre innebär således en höjning av nu- varande avgift till 15 öre. Denna miljöpolitiskt betingade höjning beräknas tillföra statskassan ca 50 miljoner kronor per år.
Utredningen har sålunda prövat olika slag av styrande avgifter på dryc- kesförpackningar, men av olika skäl funnit dem mindre lämpliga. Den avgift utredningen föreslår syftar i stället till att skapa resurser för andra åtgärder mot nedskräpningen. Utöver finansieringseffekten verkar den också pant- höjande.
Sammanfattning av utredningsförslagen
l sammanfattning innebär utredningens förslag följande.
1 Den nuvarande avgiften på dryckesförpackningar föreslås höjd från 10 till 15 öre, med undantag för förpackningar för vin och sprit, där avgiften föreslås avskaffad.
2 Systembolaget föreslås införa pant på samtliga förpackningar — såväl en- gångs- som retur — för vin och sprit. Denna pant bör ej understiga panten för 33 cl returglas.
3 En avgift om 5 öre föreslås införd på dryckesförpackningar med en fyll- ! Dr cker m__ kt d .. . . .. . ar nadsvolym som överstiger 10 cl men ej 20 cl och som ar avsedda for lägstå lämpliga forlag” konsumtionsfärdiga drycker utom mjölk, småbarnsdryckerl samt för vin tionsålder mellan 0 och och sprit 6 månader.
4 Naturvårdsverket föreslås få till uttrycklig uppgift att i samråd med bl a konsumentverket aktivt följa och påverka utvecklingen inom förpack- ningssektorn i syfte att minska påverkan på miljön från denna. De av utredningen framförda önskvärda förändringarna, minskning av skade- risken med glas, övergång till fastsittande förslutningar och förbättrade möjligheter att återvinna förpackningar, bör särskilt beaktas. Utredningen förutsätter att naturvårdsverket får erforderliga resurser för ändamålet. Verket bör senast efter fyra år efter det att slutlig ställning tagits till utredningens förslag för regeringen redovisa de från miljösynpunkt re- levanta förändringar som sker inom förpackningssektorn.
5 Utredningen föreslår att kommande avtal med Svenska förpacknings- forskningsinstitutet utformas så att utvecklingen av från miljösynpunkt lämpliga förpackningar och förpackningssystem ges hög prioritet. Vidare bör statens naturvårdsverk vara representerat i institutets styrelse.
6 Utredningen föreslår att en särskild arbetsgrupp tillsätts med uppgift att från miljö-, konsument- och samhällsekonomiska synpunkter undersöka möjligheterna att ta fram och införa ett bättre retursystem för dryc- kesförpackningar. Härvid bör givetvis beaktas de fördelar som kan upp- nås genom att förutsättningar skapas för anslutning till systemet även av de dryckestillverkare som nu står utanför.
7 Utredningen föreslår slutligen att under naturvårdsverkets samordnande ledning landsomfattande kampanjer mot nedskräpningen anordnas. Med hänvisning bla till den inkomstförstärkning som den föreslagna höj- ningen m ni av förpackningsavgiften medför, förutsätter utredningen att väsentliga bidrag lämnas till olika intressenter för genomförande av så- dana kampanjer.
Summary
Introduction
As one step in subsidizing a price freeze on specified kinds of foods, a duty on certain types of containers for beverages was introduced in Sweden on March lst, 1973.
In accordance with the wishes of the Swedish Riksdagl when the duty was introduced, the Committee on Costs of Environmental Management has studied the effects of the duty. From the environmental point of view, it has also studied the need of control measures in the field of packaging, as well as their possible structure. The report is called "Effects of the duty on containers" (SOU l974:44)2. In it, the Committee surveys developments in the field of beverage containers. It concludes that the duty has had no significant effect on costs, employment or the environment. Limiting the survey to environmental effects did not change the impression of a certain but relatively insignificant impact.
At the time of the study, the effects on the container situation were summarized thus: For bottles, there was a trend from non-returnable to returnable containers. As for cans, no changes were noted. The trend of manufacture of returnable glass bottles thereafter has been downward. For non-returnable glass bottles a continued fall is noted and for cans a con- siderable rise. The decline of the production of returnables depends primarily on an increased number of fillings. Between 1972 and 1974, the annual output of non-returnable containers fell by 40 million. There was also some decline in non-returnables expressed as a percentage ofthe number offlllings.
The Committee decided to study the following environmental aspects: amount of litter in the countryside, total volume of solid waste and con- sumption of natural resources. As to the volume of waste and the con- sumption of resources, the changes were marginal — about 1/3 per cent and 1/100 per cent respectively. Beverage containers in litter declined during the period in question, but not as much as the total volume of litter did.
From this survey, the Committee concluded that the duty with its present structure had no steering influence from the environmental point of view. However, the Committee did not exclude the thought that such control might become possible with a duty designed in another way, and related to specific environmental goals.
' Riksdag is the Swedish Parliament
? SOU stands for Statens Offentliga Utredningar = Swedish State Reports (available to the public).
The present report deals with the need of measures to control packaging, as well as their structure.
Existing legislation
The container duty levied since March lst, 1973 applies to containers for ready-to-serve drinks (except milk) with a volume over 0.2 but less than 3.0 litres. The levy per container is 10 öre (0.1 Sw. krona). It is paid by the manufacturer of containers and results in an increase in the price of non-returnable containers. It also means an increase in the customers deposit on returnable containers. There is no legislation controlling the material used for containers or their design, expect for any guidelines with regard to food containers that may be found in the requirements of the Food Act.
However, the Act on products hazardous to health and the environment offers a possibility ofintervening against containers which may cause damage or which may be feared to inconvenience public well-being. Through a special Government decision, the Act may be applied to regulate the use of contain- ers of a specified type in the same way as it regulates the use of a product hazardous to health and the environment. This can mean a compulsory permit for manufacturing, importing or handling a certain type of container. Such a permit could be combined with special requirements e.g. as to handling. At the time of its introduction, however, it was assumed that the Act on products hazardous to health and the environment would be applied in special circumstances only.
The Nature Conservancy Act makes all littering outdoors punishable. lt also makes it possible to enforce the person responsible for the litter to clean it up.
Protection against spreading litter outdoors is also achieved by means of the Act that obliges the local authorities to keep streets and public places clean, as well as those public roads not looked after by the State. The local authority is responsible for removing litter in the countryside, too. The Act also makes it possible to compel households to separate certain kinds of waste if it is important for recycling.
Measures against littering
Legislation to hinder the spreading of litter and to compel the Cleaning-up of litter is not the only measure. An extensive campaign has been carried out under the slogan ”Keep Sweden Tidy”. It was led by a special national committee during a period of about 5 years. A nation-wide campaign was carried out, using various kinds of information. These included advertising campaigns, posters, films, educational kits for schools, games and com- petitions for children, Cleaning-up operations, setting up wayside wastepaper baskets etc. Via the national budget, the campaign was financed with an annual grant of Skr 500000, with an equal contribution from trade and industry. There were also numerous voluntary contributions. The campaign
ended in 1974. From then on, information about litter has been included in the other kinds of information on environment protection arranged by the Environment Protection Board. During the campaign, the National Road Administration carried out litter frequency counts along about one thousand roadsides in Sweden. They did this in the spring and the autumn. These counts have continued since the campaign ended.
Non-returnable containers abroad
Some places outside Sweden have taken different measures against non- returnable containers, mainly cans.1n Oregon, U.S.A, there are deposits upon all beverage containers, as well as the prohibition of certain types of con- tainers. Denmark has introduced quotas for the use of cans. Very heavy taxes on non-returnable containers are levied in Norway.
Beverage containers and the environment
A special cost analysis of beverage containers and their effect on the en- vironment has been carried out by the Committee. For example, it analyses different forms of impact upon the environment arising during the pro- duction, use and final disposal of certain beverage containers. The purpose of this analysis was to enable discussions on the goals of environmental policy and possible control measures to achieve these goals.
The analysis investigates several factors affected by the types of containers used for beverages. These include household waste, the consumption of energy and raw materials and the external environment. Effects upon the internal environment — the work environment — are also briefly mentioned.
Household waste
The reason why household waste can be regarded as negative from the environmental aspect, is for one thing, that the waste is a sign of the con- sumption of natural resources. Collecting and disposing of the waste also disturbs the environment directly. For example, landfills pollute both land and water. Incineration pollutes the atmosphere. These activities are also unsightly and spoil the scenic landscape.
With the present range of systems for packaging beverages. the containers now liable to duty constitute about 7 per cent by weight of household waste. The Committee desired to estimate how changes in this range would in- fluence the weight of the waste. Calculations were made of the changes in the weight of waste resulting during possible changeovers from different types of non-returnable containers to returnable glass bottles. A total transi- tion to glass bottles that are always returned would of course eliminate the above figure 7 per cent. This saving corresponds to a total saving of 155 000 tonnes of the glass in waste. (About 20 000 tonnes should be added to this estimate to cover waste glass created during other steps of the flow
1 imported raw materials etc.
system.)
At a trippage of 8, every eigth bottle is thrown away. If the amount of beverage now distributed in cans were filled into returnable glass instead, there would be 324 million less cans in the waste, but 55 million more returnable glass bottles. This means a decrease of household waste weight by about 6 000 tonnes but an increase of waste at other steps in the flow system by about 3000, which gives a total reduction in weight of about 3 000 tonnes. A trippage of 5 would increase the total weight of waste by about 7 000 tonnes. If changing over from Rigello bottles to returnable glass is intended to reduce weight of waste, a trippage of about 18 would be required. Such comparisons show that it is not definitely clear that a complete transition to returnable glass bottles would reduce the amount of waste. Both the trippage and the number of fillings are very important here, just as when discussing the consumption of resources and energy.
Trippage and number of fillings
The trippage states how many times a returnable would circulate from pro- ducer to consumer if it depended upon the consumers only. Consequently, it reflects the tendency of consumers to return a returnable container. lt can be described as the number of returns plus one. The number of fillings takes into consideration that bottles get broken or rejected during the pro- duction process. lt states how many times a bottle is used on the average. Consequently, the number of fillings is lower than the trippage.
Consumption of resources
Estimates have been made of the consumption of resources and energy for different beverage containers, from the first gathering of raw materials right up to final disposal. All consumption ofoil and wood has been counted as energy in order to avoid it being counted as raw material too. Calculations cover waste treatment as well, either with or without the recovery ofenergy. In 1973, total energy consumption (Sweden and abroad') for beverage con- tainers used in Sweden was ] 628 million kWh. This corresponds to 0.35 per cent of the annual Swedish consumption of energy, which is 465 000 million kWh.
Starting off from the present mixed range of beverage containers, the Committee studied the possibility ofsaving energy by making various chang- es in this system. Comparisons were made with a system using returnable containers only. Different modifications of the mixed system were studied too, e.g., a higher number of fillings for returnable glass, as well as replacing non-returnable glass by containers that demand less energy. The possible savings of energy by complete change-over to returnable glass bottles (ex- cluding wine and spirits bottled abroad) is estimated at 0.15 of the above 0.35 per cent. Of this 0.15 per cent. 0.13 could be saved without total pro- hibition of non-returnable packages. This could be done by aiming at con- tainers that consume less energy and increasing the number of fillings for
bottles of wine and spirits. At present, this factor is very low. The calculation of possible energy gains in a system using returnable glass only is based on a number of fillings of 19. The greater the share of returnable glass, the more it would affect consumers who are increasingly unwilling to return the containers. Therefore, it is not possible to draw direct con- clusions about a change, basing one's estimate on an average number of fillings that applied earlier. So it is not safe to say that a transition to re- turnables would yield an overall saving of energy. In order for a returnable glass bottle to be the least energy-consuming container, it would need to have a number of fillings of about 2 compared with a can and 5—7 compared with a Rigello bottle. The returnable glass becomes the most energy-con- suming container if it is used as a non-returnable.
A corresponding comparison of the consumption of resources by different beverage systems presupposes some way of comparing increased consump- tion ofsand with savings of iron ore and so on. Attempts at such comparisons have not been made, so the report is limited to reporting the consumption of the various raw materials. Another reason for this limitation is the fact that the raw materials cannot be regarded as being in short supply in the near future (oil and wood are included under the heading of energy).
The environment
The external environment is influenced in various ways by the manufacture, distribution and use of beverage containers. This impact involves the poll- ution of air, water and land. These kinds of pollution are mainly due to the different materials and products that are manufactured and distributed. They are not specific to the different containers, but depend on the processing techniques used. It should also be pointed out that the share of those types of pollutions specifically due to beverage containers is only marginal in comparison to the over-all pollution of the same type.
However, the different kinds of land pollution include the impact on the environment which is most hotly discussed in connection with beverage containers, i.e. the litter aspect. In the litter frequency counts carried out, the share due to beverage containers was about 12 per cent, to which must be added about 8 per cent due to bottle caps etc. This litter has many bad effects. It is unsightly, and can harm people, animals and wildlife. lt damages property (e.g. agricultural machines). Then there is the cost of various Cleaning-up operations, as well as the changes in the use of certain places on account of damage risks. These effects apply to litter as a whole. Taking into consideration the size and material of beverage containers (main- ly glass and tinplate), it is not unreasonable to assume they cause greater inconveniences than their share of the litter count might indicate. Litter is the only environmental effect of beverage containers where their share of the total impact may be regarded as significant. Therefore, it is probable that there would be a noticeable result if the litter problem of beverage containers would cease. On the other hand it is more complicated to judge the effects of compelling a change-over to a system with returnable glass only,by no other measure than prohibiting non-returnable containers. Would
' lt is assumed that the environment index would follow the lines of present pilot trial — it would include the con- sumption of raw material and energy, the creation of waste etc.
2 By negative external effects is understood that the production of one or more firms and/or the consumption of one or more individuals has an influence on other firms” production possibilities and/or other individuals standard of living with- out any payment for this influence beeing made by those who cause it.
this lead to reduced inconvenience of the litter from beverage containers? lt depends partly on whether littering with containers would continue, and if so, to what extent. lt also depends on the degree of inconvenience a discarded returnable glass has, compared to a discarded non-returnable. Un- less the general willingness to return containers can be kept sufficiently high, the question of an improvement cannot be answered with certainty.
Environment index
The various kinds of environmental impact due to each type of container can be described. On the other hand, it is difficult to compare the en- vironmental influence of the different containers. This is due to the lack ofa common measure for the different kinds of impact. Efforts have been made, mainly in the U.S.A, to work out a comparison factor or an envi- ronment index for every container by weighting the different kinds of environmental impact for every container. To begin with, designing an environment index requires measures for ranking the containers with re- ference to every kind of impact. Secondly the order of precedence must then be specially weighted for every type of pollution. The sum of these values would then give the environment index for every container. The utility of an environment index may be discussed. It is evident that the choice of type of container cannot be based on this index alone. A number of other qualities are relevant in this context, mainly those which have to do with the basic functions of the container. One way of using the en- vironment index might be to broaden the information available to consumers for their decisions. This could be done either by printing an "environment declaration" on the container or by using the index as a basis for an en- vironmental levy, whereby the information is given indirectly through the price. However, a system of levies based on the environment index means a further pricing of certain production factors that have already been priced, e.g. raw material and energy'. This means that these factors will be more expensive when they are used for containers than in other cases. Finally, it should be pointed out that the information given by the environment index is valuable only to people who agree with the choice of environmental effects and the way they have been evaluated and weighted. The weighting of the different qualities cannot be objective, of course, since it depends on the system of values that has been selected.
Containers and external effects
The reason from the viewpoint of environmental policy for intervention in the system of packaging beverages must be the existence of negative external effects2 due to this very system of packaging. For such an intervention to be purposeful and really lead to an noticeable change in the field in question is that these external effects be more than marginal. From these starting points, the Committee studied the three subjects of consumption of resources, household waste and external environment.
Handling household waste calls for resources ofdifferent kinds like labour, energy etc. The cost of this is borne by households via their municipal taxes. The effects on the external environment due to treating this waste — pollution of land, water and the atmosphere — are discussed together with the other impacts of packaging on the environment. Since full compensation is paid for the rest ofthe costs that household waste causes (such as resources and labour in connection with collecting and disposing of it), there are no negative external effects here.
The same applies to the consumption of raw materials and energy. For both these types of resource, there is an established market with prices which cover the costs of the resources and their production. It has been established that, on the whole. consumer prices of beverage containers cor- rectly reflect the costs of all previous stages. In other words, there exist no negative external effects. lt should be observed that their impact upon the external environment is treated separately.
The factor of the internal environment, i.e. the working environment, lies beyond the scope of the Committee. However, it has been touched upon slightly, since problems associated with it are often taken up in con- nection with discussions about beverage containers. However, no further attempt has been made to analyse the question of external effects in the working environment, since this would demand a very comprehensive in- vestigation.
Impact on the external environment refers to the pollution of land, air and water arising in connection with the production and use of containers and the handling of discarded containers. All in all, these activities cost society a great deal. They include the emission of sulphur dioxide throughout the country, water pollution in the production of pulp, and encroachment on the scenic landscape during the mining of ore or quarrying of gravel. However, in no cases are these costs charged to those responsible for the emissions or encroachments. Thus there are negative external effects here. Here too, the guidelines for the Committee included this condition: For an intervention against beverage containers to succeed in bringing about noticeable changes in any of the factors studied, the negative effects which can be referred to the beverage containers must be proved more than mar- ginal. All mining, all production ofenergy, all manufacture of plastics, paper etc. and all transport cause these disturbances. but the part of them that can be referred to the production and use of beverage containers is marginal on the whole. A study of the pollution problems included in the factor of the external environment shows that the only non-marginal negative external effect is that of litter outdoors. About 20 per cent of litter outdoors may be referred to beverage containers.
The conclusion after analysing the different factors is thus that litter due to beverage containers constitutes a negative external effect which is not marginal. Thus, in order to achieve the environmental goal of reducing litter outdoors, measures restricted to the sector of beverage containers may be effective. This does not exclude general measures against spreading litter.
On the basis ofthe cost to society, measures against litter can be motivated only iftheir benefits compensate for their drawbacks. However, a far-reaching weighting is impossible in practice, since basic data is lacking. For example,
it is not possible to measure the effect of 100 discarded beer cans outdoors. An analysis has been made of the possible effects of different steering in- struments to implement the environmental policy of reducing litter. This will provide a basis for decisions about formulating goals and choosing meas- ures.
Steering measures
Two different approaches of attacking the spreading of litter are treated. One consists of preventive measures, the other of remedial ones. In the first category, four types of control measures are studied, i.e. prohibiting non-returnable containers, influencing the person who spreads litter, diffe- rent kinds of environmental levies and a general deposit upon beverage containers.
Prohibition
Prohibition would be a direct intervention in the range of containers. In order to be effective, such a measure must be designed in such a way that the substitute for the prohibited types of container does not replace the original container in litter. Therefore, a general prohibition of non- returnable containers must be combined with a deposit on returnable glass bottles, that is so heavy that they are practically always returned. The positive effects of this combination of measures may be anticipated thus: Litter with beverage containers would cease. Household waste would be reduced by 7 per cent by weight. The over-all consumption of energy in Sweden would fall by about 1/5 per cent. The consumption of raw materials for manufacturing beverage containers would drop drastically. The negative effects include reduced possibilities of choice and reduced convenience for the consumers. It would be more difficult for foreign beverage manufacturers to compete, partly due to the high initial cost of organizing a return system. The same applies to small domestic manufacturers. Furthermore, a drastic reduction in the output ofcontainers would lead to difficulties in maintaining high, constant production in the container industry, leading to redundant staff and death ofcapital. Other negative effects include difficulties for some retail outlets. If prohibition of non-returnable containers is chosen in order to reach the goal of reduced litter, it will mainly depend on whether the inconveniences of litter are deemed greater than the inconveniences of a prohibition. Certain partial prohibitions are also discussed.
Influencing people
Another way of reducing litter is by influencing people to refrain from spreading litter. This may be done by increasing information, by increasing the possibility for organized disposal of refuse, increased risk of discovery, more severe punishment, higher deposits etc. Measures of this kind can be said to reduce the benefits (the convenience of throwing away litter anywhere). They also increase costs of spreading litter for the individual
(lines and other sanctions). At the same time, they increase the awareness about the cost of litter to society.
Levies
There is one way of making a person aware of the fact that he creates external effects. This is to let him pay a charge in proportion to these external effects. Since the effects change with regard to the type of container and where it is discarded, such a charge is not feasible. Instead, a general charge must be considered. One approach is to assume that each package will end up as litter outdoors. The charge would then be fixed so as to cover the extra cost due to the litter (e.g. for picking it up). lt will then be relatively high. However, consumers who do not litter become afflicted by an extra cost which is so high that it limits their freedom of choice. Conceivably, it must be fixed so high that its effect would amount to a prohibition of non-returnables combined with higher deposits on returnables. Another ap- proach may be that a charge levied on all containers shall cover the costs created by those discarded outdoors. This type of levy will be comparatively low. On the whole, it may be presumed to lack steering effect. This con— clusion can be drawn from the experiences of the present duty. Nor would it limit the customers” freedom of choice to any extent worth mentioning. On the other hand, it might be used for collecting revenue for information, cleaning up etc.
General deposit
A relatively heavy deposit upon all beverage containers is another steering instrument which has been studied. The higher the deposit, the greater the probability that the container will be returned. Therefore, a system with a general deposit has evident advantages with regard to fighting litter. How- ever, it also implies some complications. For example, where will the deposit be levied originally? In the case of returnable glass, the deposit can easily be raised by a charge that increases the price of new glass. Since the container may be re-used, a used container will have a high value, too. No one will hesitate to buy back more returnables than are being sold. Such a deposit would be taken out by the beverage manufacturer, of course. He could then choose to buy either new containers or returned ones. On the other hand, a used non-returnable has a very low value. Anyone wh'o receives more containers than are being sold is faced with a loss. Since the Systembolaget (State-owned company for the sale of wines and spirits) has the monopoly of sales in Sweden, this should cause no problem for containers for wines and spirits. Gains and losses in different shops may be levelled out internally. For other containers there are two main appro- aches. One is a central administration for deposits. It would receive all containers or declarations about containers received. The other is a clearing procedure between manufacturers of beverages or containers. In addition to the complicated administrative machinery, a general deposit of such a size that the goal can be reached means two other things. A very large capital is locked in the system. In addition, it might amount to a prohibition
of non-returnables. The higher price of non-returnables would no longer correspond to the convenience of not having to return them.
Two alternative courses of action can be discerned above. One, the pro» hibition method, is to introduce prohibition, high levy or general deposit. In the main, all these would probably yield similar effects. The other course is to combine preventive measures with remedial ones. The difference be— tween these courses is shown in the following table.
Furthermore, the first method is selective in nature. It is aimed at beverage containers only. lt does not affect other components of litter. The second method is general — it aims to reduce litter as a whole.
Method Evaluation
Cost to society Final results with respect to littering
Prohibition, high levy, Uncenain Fairly certain or general deposit
Combined prevention Fairly certain Uncertain + remedy
Recycling
Containers constitute 25 per cent by weight of household waste. The pos- sibilities of recycling materials from household waste may be of importance for selecting a container system. Questions of recycling were studied, both with regard to the present situation and to the nearest developments expected in the field. An important feature of most recycling systems is separating waste into different components. Partial separation may take place in the homes. Methods for central separation are being developed, however. Within the next decade, we may expect systems for central separation which are considerably superior to those of today. With regard to recycling methods, markets for recycled material etc, some prophecies may be made. For plastics, the first type of recycling will probably be limited to energy. For paper, the most realistic alternative seems to be central separation for recycling material or energy. For metals, the emphasis is on recycling material. The presence of aluminium and tin in steel cans causes technical problems. These compel new methods for recycling or else changes in container design. Tin-free steel (TFS) can be used for beer cans, for example. TFS is much easier to recycle than conventional tinplate. For glass too, the material itself is the only thing that can be recycled. Recycling beverage containers would become easier if the type of glass were modified somewhat.
One aspect of environmental care in general definitely applies where re- cycling is concerned. It has become evident that a judgment based on the over-all cost to society can be quite different from a judgment worked out by experts in company finance. This applies to what must be recycled
and to what extent. There is good reason to believe that recycling based on totally uncorrected company financial motives for recycling will be smaller than what is desirable when all socio-economic aspects are included. The reason for this is mainly to be found in the estimates of revenues. A number of items that are recorded as revenue to society do not appear in company budgets at all.
However, there are ways of encouraging them to appear in company bud- gets. These are imposing a duty on handling of waste, legislation, e.g. about recycling, or more stringent environmental demands upon the traditional handling of waste. It is also possible to subsidize alternatives that promote recycling.
The Committee”s considerations and suggestions
The Committee has analysed the economic aspects of beverage containers. The consumption of resources is discussed, as well as the impact upon the external environment. Here too, the Committee based its considerations on the main guideline for its task. This was to investigate the cost of caring for the external environment in a wide context. Therefore, the primary task of the Committee was not to discuss measures to encourage economy in raw materials and energy. The Committee adopted the view that such measures can scarcely be restricted to a certain product sector such as con- tainers. However, such measures might apply to a sector if conditions justify special treatment. The Committee has not found that the container sector justifies special measures for economy of resources. However, the Committee found that a general survey of the resource question was & valuable back- ground for their work.
Consequently, the Committee has focused its discussions on the impact upon the external environment. This impact comprises pollution of air, water and land too. However, the types of air and water pollution generated during the manufacture and handling of containers are not specific to these precesses. They are generated in many other product sectors, too. The con- tainer sector is responsible for a very small proportion of these forms of pollution. In general, environmental demands on such processes are made in the Environment Protection Act. Individual cases are treated in detail by the Environment Protection Board and the Franchise Board. The pollution of land is rather different. Damage by mines, gravel pits etc. is only mar- ginally due to to beverage containers. On the other hand, the impact of beverage containers in the form of litter must be called much more than marginal. Litter frequency counts have proved that about 20 % of the number of items come from the beverage sector.
Raw materials, invested capital and labour must all be paid for by the manufacturer of containers. These costs are passed on to the consumer via the containers” price. However, no one pays for the costs which are entailed by damage to the external environment. The manufacture and use of containers obviously has external effects here.
The Committee had to discuss the environmental benefits of possible intervention aimed specifically at the container sector. The Committee based
this discussion on the following assumption. There will be no noticeable effect of such intervention unless the external effects ofthe use of containers are more than marginal. The Committee found that littering with beverage containers is the factor which should be attacked. Reducing litter is also a goal which society has already adopted, since the Nature Conservancy Act prohibits the spreading of all litter.
The main target for the considerations and proposals of the Committee thus became to reduce littering by beverage containers. Two things must be considered about this environmental demand. It is valid together with a number of other demands on the containers, which may be just as im- portant to meet. At the same time, environmental demands are not unique for containers. They also apply to other products that are manufactured and consumed.
The Committee studied steering instruments for reducing litter. It rejected the prohibition of non-returnables, as well as measures like a high charge and/or a high general deposit. Prohibition certainly has advantages for re- ducing both litter and consumption of resources. However, the Committee found that the drawbacks would be too great. Reduced possibilities of choice by the consumer form one drawback. Deterioration in the situation as to competition is another. Again, there would also be difficulties for producers and distributors to adapt. Partial prohibition was also considered. It was based on the fact that cans constitute half of the beverage containers recorded in litter. However, it was turned down. Prohibition of all cans would increase the amount of returnable bottles outdoors. This would be unfortunate with regard to the risk of broken glass. When the Committee rejected the thought of prohibiting containers, it bore in mind that the Act on products hazardous to health and the environment can be applied to prohibit non-returnables. However, when the Act was introduced, it was assumed that it should only apply in the case of special reasons. In plain language, other measures of coping with environmental inconvenience must have proved inadequate before a product can be prohibited. The Committee believes this does not yet apply to beverage containers. It thinks that present reasons are insu fficient to justify partial prohibition of any one type of non-returnable, or general prohibition of all types.
The question of choosing a general deposit as a steering instrument was studied. Here too, the administrative difficulties oppose this choice, except in one case —that of wines and spirits. The Systembolaget has been mentioned earlier. The fact that some shops in this chain receive more containers than they sell should not cause any great inconvenience, since the Systembolaget is a State monopoly. On the contrary, the proposal ofa high general deposit is well justified for wines and spirits.
Even if they are effective, prohibition and similar measures eliminate only a limited part of litter. If the goal of society is to reduce all litter, other measures should be introduced in order to combat litter in general. This does not exclude prohibiting any type or types of non-returnables if this littering effect isjudged especially prominent. However, such prohibition hardly reduces the need of other measures against litter. Instead of steering instruments aimed at beverage containers only, the Committee recommends a combination af preventive and remedial measures aiming at litter as a
whole. Two preventive measures are influencing people not to spread litter, and making it easier for them to get rid oftheir litter. Furthermore, changes are recommended in the design of containers. Remedial measures against litter mainly consist of intensifying the cleaning operations by the muni- cipalities and the Road Administration.
The investigation revealed various suggestions for changing the design of the containers to reduce the effects of litter and facilitate recycling. Tabs and seals could be inseparably linked to containers. This would avoid their becoming separate items of litter. Bottles could be coated with plastics. This would diminish the amount of sharp broken glass outdoors. Cans made of TFS (tin-free steel) would be much easier to recycle. Glass that does not have a built-in UV'filter would make bottles easier to recycle. The Committee considered a charge which would be levied on containers until desirable changes have been made. This could form a steering in- strument to achieve such changes. However, a closer study indicated there would be serious problems. These would involve administration, as well as foreign trade. The Committee decided other ways would be more suitable, and felt desirable changes could be achieved via negotiation. In many cases, the actual technical solutions are already available.
At least two Swedish agencies can be used to promote such improvements. They are the Environment Protection Board and the National Board for Consumer Policies. The scope of their duties is defined in such a way as to enable them to encourage those trends in packaging that are considered most desirable by society. The Swedish Institute for Packaging Research is jointly owned by State and industry. The development of environmentally suitable containers must be given high priority in the Institutes work.
The Act on products hazardous to health and the environment offers various possibilities of intervening against an undersirable development in the packaging sector, if other measures prove inadequate. The Committee feels it is important to develop a return system better adapted to present-day demands. The Committee also thinks it is important that State authorities appointed to act in the field should be given a body to negotiate with. This could be an organ for the business and industrial sector. The Committee has been informed that trade and industry are prepared to cooperate in such a procedure for joint negotiation.
The combination of preventive and remedial measures proposed by the Committee will cost a great deal. The Committee considered several methods of creating revenue for the purpose. One is to let each producer of potential littering objects contribute to the cost by paying a duty to the State. This is a way of — as far as possible Å— applying the Polluter Pays principle. Col- lectively all consumers thereby pay for litter costs. However it also implies that people who do not litter are forced to pay. Since most products may become litter in one way or another, it would be difficult to establish just which producers ought to contribute, and how much. However, litter counts make it easy to point out items of litter that are more frequent than others. Containers form a large group of frequent objects in litter. The Committee investigated levying a charge on all containers, based on the cost ofmanufacturing the container. By and large, there are many reasons in favour of such a general duty on containers. However, the Committee
' UV = ultra violet radia- tion.
' Drinks labelled Suitable for infants under 6 months.
found it would be far too difficult and expensive for the State and trade and industry to administer, account for and control. Another basic problem is to define what is a container.
It has been established that the present container duty is practically with- out steering effect. On the other hand, it works well from an administrative aspect. It certainly also affects a kind of container which constitutes an essential part of litter outdoors. Therefore, it is reasonable to levy a duty in order to yield revenue for both preventive and remedial measures. Bev- erages in containers less than 0.21 litres are often consumed in situations when there is a great risk of their being discarded as litter. The charge should comprise them too (except for drinks intended specially for infants). A general deposit is proposed for all containers for wines and spirits. It would cover both returnable and non-returnable glass, and be levied by the Systembolaget. A separate duty should not be levied on this category of containers.
The Committe estimates that a duty of 5 öre would yield a major con- tribution towards meeting the costs entailed by the proposed preventive and remedial measures.
In introducing the present duty of 10 öre per container, the Swedish Riksdag said it could be abolished when it had fulfilled its purpose. Since the price freeze on food still applies, the Committee bases its proposals upon the assumption that this fiscal duty will be kept for the time being. However, the Committee recommends that it be abolished on con- tainers for wines and spirits, with regard to the special measures proposed for them.
The proposed duty of 5 öre consequently means raising the present duty to 15 öre. This increase, determined by environmental policy, is estimated to yield the treasury an annual revenue of Skr 50 million.
Summing up, the Committee studied several kinds of steering charges for beverage containers, but found them unsuitable for a variety of reasons. Instead, the Committee proposes a duty to create resources for other meas- ures against litter. In addition to yielding revenue, the new duty will also increase the deposit payable by consumers.
The recommendations of the Committee are as follows:
1. The present duty on beverage containers should be raised from 10 to 15 öre, except for wines and spirits. Here the duty should be abolished altogether.
2. The Systembolaget should introduce a deposit upon all containers — non- returnable as well as returnable ones — for wines and spirits. This deposit should not be less than the present deposit for 33 cl returnable glass.
3. A duty of 5 öre should be introduced upon beverage containers with a content of more than 10 but less than 21 cl, intended for ready-to-serve beverages except for milk, drinks for infantsl or wines and spirits.
4. The Environment Protection Board should be given the explicit task of actively following and influencing trends in the packaging sector. with the aim of reducing its impact upon the environment. The Board should do this in close cooperation with the National Board for Consumer Policies. The following changes are specially recommended by the Committee
— reducing the risk of injury from broken glass — attaching tabs and seals to the containers — promoting recycling The Committee takes it for granted that the Environment Protection Board will be granted the necessary resources for this task. The Board should report to the Government all changes in the packaging sector that affect the environment. The Board should do this no later than four years after the final decision has been made about the recommendations of the Com- mittee.
5. Future agreements with the Swedish Institute for Packaging Research should be designed so as to give high priority to the development of con- tainers and packaging systems that are suitable from environmental aspects. Moreover, the Environment Protection Board should be represented on the Board of the Institute.
6. A special working group should be set up, with the task ofinvestigating the possibilities of developing and introducing a system of recovering con- tainers that is better from the aspects ofenvironment, consumers and over-all cost to society. It should consider the advantages to be reached ifmembership in such a system is facilitated for those manufacturers of beverages not yet involved.
7. Finally, nation-wide campaigns against littering should be arranged, to be coordinated and led by the Environment Protection Board. The Com- mission assumes that substantial grants will be given to parties interested in carrying out such campaigns. This proposal is based on the expected increase in national revenue due to the proposed increase in duty on con- tainers.
1. Författningsförslag
] Förslag till Lag om ändring i lagen (1973z37) om avgift på vissa dryckesförpack- ningar
Enligt riksdagens beslut föreskrives att 1 och 6 åå lagen (1973:37) om avgift på vissa dryckesförpackningar skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 &? Avgift erlägges enligt denna lag l ä' Avgift erlägges enligt denna till staten vid omsättning inom landet lag till staten vid omsättning inom av förpackning för konsumtionsfardig landet av förpackning för konsum- dryck hänförlig till tulltaxenr 20.07 el- tionsfardig dryck hänförlig till tull- ler 2201—2209 och vid införsel av så- taxenr 20.07 eller 2201—2209 vid dan förpackning med eller utan dryck, införsel av sådan förpackning med om förpackningens fyllnadsvolym eller utan dryck, om förpackning- överstiger 0,2 men ej 3 liter. ens fyllnadsvolym överstiger 0,1 men ej 3 liter.
Avgift erlägges ej för förpack— ning för dryck avsedd för barn. Så- dan förpackning skall vid detaljför- säljning till konsument vara märkt med en för konsumtion lägsta lämplig ålder mellan 0 och 6 må- nader.
Bestämmelserna i 1 5 förordningen (1973:981) om frihet från införselavgift gäller ej i fråga om avgift enligt denna lag.
6 & Avgift utgår med 10 öre för varje 6 & Avgift utgår med 15 öre för var- förpackning. je förpackning, vars fyllnadsvolym överstiger 0,2 men ej 3 liter och med 5 öre för varje förpackning, vars fyllnadsvolym överstiger 0,1 men ej 0,2 liter.
Denna lag träder i kraft den
1Senaste lydelse 19731995.
II. Inledande redogörelse
1. Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning
1.1. Inledning
Förpackningarna och i synnerhet engångsförpackningarna för drycker har under senare år uppmärksammats i vårt land. Från början var det främst nedskräpningen till följd av användningen av olika förpackningar som dis- kuterades. Under senare år då energi- och råvarutillgångarna alltmer kommit att stå i centrum för den allmänna debatten har förpackningarnas roll i dessa hänseenden också ägnats ett stort intresse. I skilda sammanhang har, främst från nu angivna aspekter, krav förts fram både i riksdagen och på annat håll om förbud mot engångsförpackningar. Även krav på särskilda avgifter på sådana förpackningar aktualiserades tidigt.
Den diskussion som sålunda förekommit och som alltjämt pågår kan sägas utgöra en del av den betydligt vidare frågan om miljövårdspolitikens medel. Denna fråga ingår i det uppdrag som utredningen om kostnaderna för miljövärden har. I utredningens direktiv erinras om att de medel som hittills använts i vårt land främst varit lagstiftning och ekonomiska stöd- åtgärder. Från vissa håll har framhållits att även olika former av avgifter på miljöfarlig verksamhet bör prövas. Utredningen bör enligt direktiven — mot bakgrund av de mål som gäller för miljövårdspolitiken — analysera effekterna av olika avgiftssystem och de problem som är förenade med sådana system. Vid prövningen bör utredningen utgå från att lagstiftningen liksom hittills bör vara det grundläggande instrumentet i miljövårdspoli- tiken.
Mot bakgrund av den debatt som sålunda förs om förpackningarna och de direktiv som gäller för utredningen har det i och för sig varit naturligt för utredningen att analysera behovet av särskilda miljövårdspolitiska styr- medel inom förpackningssektorn. Men redan innan utredningen hunnit när- mare gå in på denna fråga beslöt riksdagen att from den I mars 1973 införa en särskild avgift på vissa dryckesförpackningar (SkU 3, rskr 19). Den innebär att en avgift på 10 öre tas ut på förpackning för konsum- tionsfardig dryck utom mjölk vars fyllnadsvolym överstiger 0,2 men ej 3 liter.
Avgiften tillkom som ett led i finansieringen av det prisstopp på vissa livsmedel som infördes vid årsskiftet 1973/74. Avgiften har därefter kvar— stått oförändrad. även om regeringen våren 1975 föreslog viss höjning av
den. Förslaget avvisades dock av riksdagen (prop. 1975z92, SkU 25, rskr 126).
Avgiftens funktion som miljövårdsavgift diskuterades vid dess tillkomst. Riksdagens skatteutskott betraktade avgiften som ett provisorium med hu- vudsyfte att skapa den eftersträvade kostnadstäckningen och ansåg att en avgift med miljöpolitiskt syfte borde föregås av en allsidig utredning. Ut- skottet anförde i sammanhanget följande.
Utskottet vill emellenid samtidigt understryka att den nu förordade avgiften bör betraktas som ett provisorium och att den därför bör kunna omprövas så snart den kan anses ha fyllt sin uppgift som ett led i finansieringen av prisstoppet för vissa livsmedel. Om avgiften därefter skall bestå, bör enligt utskottets mening mera vara en fråga av miljöpolitisk natur än en skattefråga. Det är emellertid angeläget att frågan om avgiftens eventuella framtida utformning med hänsyn till miljövårdseffekterna tas upp till prövning i god tid. Utskottet förutsätter därför att utredningen (Jo 1971:08) rörande kostnaderna för miljövärden får i uppdrag att skyndsamt utreda verkningarna av den nu föreslagna avgiften samt överväga det framtida behovet och utformningen av en särskild emballageavgift. Utredningen bör därvid vara oförhindrad att även pröva möjligheten att differentiera avgiften för att tillgodose miljövårdsaspekterna.
I en differentiering inbegriper utskottet även fullständig avgiftsbefrielse för för- packningar som utredningen finner särskilt miljövänliga. Det bör emellertid samtidigt understrykas att de från miljövårdssynpunkt önskvärda förändringarna måste vägas mot de närings- och sysselsättningspolitiska effekterna därav, så att icke konkur- rensrubbningar, monopolsituationer eller andra icke önskade resultat blir följden av förslagen.
Utredningen beslöt med anledning av vad skatteutskottet sålunda uttalat att som en delutredning genomföra en särskild studie, vars syfte skulle vara att dels klarlägga verkningarna i olika avseenden av den införda av- giften, dels analysera behovet av särskilda miljöpolitiska styrmedel inom förpackningssektorn och utforma förslag till sådana styrmedel. I rapporten (1974144) Effekter av förpackningsavgiften har utredningen redovisat sin kartläggning av avgiftens effekter. Föreliggande betänkande avser den senare delen av uppdraget som alltså syftar till att skapa underlag för beslut om en mera långsiktig politik i fråga om dryckesförpackningar och miljö.
1.2. Utredningens direktiv och uppläggningen i stort av arbetet
Innan utredningen går in på uppläggningen av detta betänkande, redovisas här utredningens direktiv och arbetet i stort.
Direktiven framgår av ett anförande till statsrådsprotokollet den 29 oktober 1971 , vari dåvarande chefen för jordbruksdepartementet, statsrådet I. Bengts- son, erinrade om att skyddet av den yttre miljön under senare år alltmer blivit en central samhällsuppgift. Betydande insatser har gjorts för att mot- verka miljöförstöringen. Också i fortsättningen kommer det att bli nöd- vändigt med kraftfulla åtgärder inom miljövårdsområdet. En god miljö är en del av levnadsstandarden. Kostnader för miljöförbättringar får därför ses som kostnader för att höja denna standard. Härav följer emellertid också att avvägningar måste göras mellan miljövårdens krav och andra viktiga samhällsintressen. I fortsättningen anförde departementschefen följande.
Målet för samhällets miljövårdspolitik år att garantera alla en livsvänlig miljö. Mil- jöförstöringen måste därför hejdas och förstörd miljö så långt möjligt återställas. Detta kräver samverkan mellan stat, kommun, näringsliv och enskilda. Det är statsmak- ternas uppgift att ange målet för samhällets miljövårdspolitik samt att anvisa lämpliga medel för att nå målet. Det främsta medlet i miljövårdsarbetet är en effektiv lag- stiftning. På olika områden har en sådan redan tillkommit. En administrativ apparat har också byggts upp för utredningsverksamhet, Iagtillämpning och kontroll. Lag- stiftningen har kompletterats med ekonomiskt stöd för att stimulera kommuner och industrier till miljövårdande åtgärder.
Som underlag för framtida ställningstaganden inom miljövårdsområdet behövs ökade kunskaper om bl a de ekonomiska konsekvenserna av olika åtgärder. Det är därvid i första hand av värde att få en närmare uppfattning om storleken av kostnader som olika miljövårdande åtgärder medför. 1970 års långtidsutredning har gjort ett försök att kartlägga de planerade miljövårdsinvesteringarnas omfattning för perioden 1971—75. Enligt de enkäter som genomfördes hos både industrier och kommuner skulle investeringarna uppgå till 4,4 miljarder kr under perioden. En sådan ökning av insatserna på miljövårdsområdet skulle enligt utredningens bedömning ta i anspråk en inte oväsentlig del av de av utredningen beräknade resurstillskotten i den svenska ekonomin under denna period.
Långtidsutredningens resultat när det gäller miljövårdsinsatserna är emellertid del- vis osäkra och täcker inte hela miljövårdsområdet. Utredningen har inte heller haft möjligheter att belysa frågan om hur miljöns kvalitet påverkas av de planerade in- satserna. Utredningens resultat får därför anses vara av begränsat värde som underlag för de prioriteringar av olika insatser som är av avgörande betydelse för ett fram- gångsrikt miljövårdsarbete.
Genom att naturresurser som luft och vatten tidigare kunnat utnyttjas fritt har de skador som följt av detta utnyttjande ofta kommit att belasta andra än dem som förorsakat skadorna. Samhället har i olika fall i efterhand fått ta på sig ansvaret för kostnaderna för att återställa förstörd miljö. De negativa konsekvenserna av förorenade vattendrag och ohälsosam luft har drabbat individer och producenter som själva inte har förorsakat miljöskadorna. Sådana effekter måste förebyggas. Som en huvudprincip måste därför gälla att den som tar i anspråk naturresurser skall bära de kostnader som är förenade med de åtgärder som krävs för att vidmakthålla en god miljö.
Förorenarens kostnadsansvar har av olika skäl inte ansetts kunna komma till en fullständig och omedelbar tillämpning. Vissa avsteg från principen har sålunda synts motiverade. Med hjälp av statliga stödåtgärder har kommuner och industrier sti- mulerats att vidta reningsåtgärder. Bidrag utgår sålunda till byggande av kommunala avloppsreningsverk. Bidraget utgår med hänsyn till reningsgraden med lägst 30 och högst 50 % av kostnaden. För budgetåret 1971/72 får bidrag till detta ändamål beviljas med totalt 80 milj. kr.
Bidrag utgår också till vatten- och luftvårdande åtgärder inom industrin. Sådant bidrag kan utgå med högst 25 % av kostnaderna för reningsåtgärderna. Stödet är avsett för äldre industrianläggningar. När dessa anläggningar kom till ingick i kal- kylerna inte kostnaderna för vatten- och luftvårdande åtgärder. I vissa fall kan bidrag utgå även till nya industrier. Bidragen beräknas utgå under en femårsperiod med totalt 250 milj. kr.
En annan form av bidrag inom miljövårdspolitiken är de statliga medel som utgår till kommuner för förvärv av värdefulla naturområden. Vidare utgår ersättningar till markägare vid säkerställande av sådana områden. Staten har också i betydande om- fattning förvärvat sådana områden. Under åren 1963—1971 har staten satsat totalt ca 50 milj. kr för att säkerställa olika former av naturområden. Statsbidrag lämnas också till kommuner och organisationer för uppförande av anläggningar för idrott och friluftsliv.
Kraven på ökade resurser för miljövård och de därmed sammanhängande prior- iteringsproblemen samt frågan om fördelningen av kostnadsansvaret för olika mil- jövårdande åtgärder kommer att kräva ökad uppmärksamhet under de närmaste åren. Med hänsyn härtill är det enligt min uppfattning angeläget att miljövårdsinsatsernas ekonomiska förutsättningar och konsekvenser i skilda avseenden närmare undersöks. Särskilda sakkunniga bör därför tillkallas för utredning rörande kostnaderna för mil- jövården. Med miljövård avser jag i detta sammanhang vården av den yttre miljön i vid bemärkelse.
En väsentlig uppgift för de sakkunniga bör vara att översiktligt klarlägga vilka kostnader som är förenade med olika åtgärder inom miljövårdens område. Beräkningar av det totala resursbehovet för miljövärden kommer med nödvändighet att bli relativt osäkra. Sådana beräkningar bör därför, i den mån det bedöms angeläget, kunna kom- pletteras med mera ingående studier rörande vissa delfrågor av särskild betydelse. En viktig delfråga är att undersöka tillgängliga tekniska produktionsmetoder i från miljösynpunkt intressanta industribranscher. En kartläggning av de kostnader som är förenade med olika krav på reduktion av förorenade utsläpp bör göras. Dessa kostnader bör studeras för såväl helt nya som för äldre anläggningar samt för an- läggningar av olika storlek. Kartläggningen av miljövårdskostnaderna bör ske med utgångspunkt i det tidigare angivna målet för samhällets miljövårdspolitik nämligen att hejda miljöförstöringen och så långt möjligt återställa förstörd miljö. Denna all- männa princip är konkretiserad i de normer rörande högsta tillåtna utsläpp av olika föroreningar som fastställs med stöd av miljöskyddslagen. De mål som på detta sätt angivits av statsmakterna bör självfallet nås med så små uppoffringar som möjligt. Att närmare analysera de här avsedda kostnadsförhållandena är ett viktigt led i kart- läggningsarbetet.
Det är av stor betydelse att de frågor som rör avvägning och prioritering mellan olika åtgärder kan belysas. Detta innebär att inte bara kostnaderna utan också effekten av olika insatser behöver studeras. De sakkunniga bör i detta sammanhang kartlägga vilka metoder som finns för att mäta effekterna av olika miljövårdsåtgärder.
Inom ramen för en kartläggning av de totala miljövårdskostnaderna bör som jag tidigare framhållit också,/ördelningen av kas/nader'na mellan stat, kommun. näringsliv och enskilda studeras. De sakkunniga bör söka belysa hur en kostnadsfördelning som på lämpligt sätt beaktar såväl allmänna som enskilda intressen bäst skall kunna uppnås.
Utgångspunkten för denna prövning bör vara att den som bedriver miljöfarlig verk- samhet skall svara för kostnaderna för de åtgärder som krävs för att miljöskador skall kunna förhindras och för att uppkomna miljöskador skall kunna repareras Endast när det är befogat av speciella omständigheter bör denna princip frångås. Det bör emellertid beaktas att det kan medföra omställningsproblem för skilda verksamheter och näringar om denna princip omedelbart skulle tillämpas fullt ut. Därvid skulle övergångsvis svårigheter kunna uppstå att uppfylla andra samhällsekonomiska mål. Bland de särskilda frågor som bör undersökas i detta sammanhang är bl a på vilket sätt de nuvarande svenska miljövårdskraven och en ytterligare skärpning av dessa krav kan tänkas påverka industrins produktionskostnader och därmed dess inter- nationella konkurrensmöjligheter. Ett annat problem som bör uppmärksammas är att såväl miljöförstöring som vissa miljövårdsåtgärder i en del fall kan leda till mins kade utkomstmöjligheter för enskilda. En speciell fråga är också hur kostnaderna skall bestridas vid återställande av redan skadad miljö. Att i efterhand finna den som är ansvarig för att vissa skador uppstått ställer sig i regel svårt. Ett annat problem som måste lösas är kostnadsfördelningen mellan kommuner vid sanering av skadad miljö, tex förorenade sjöar och vattendrag, som berör flera kommuner.
I detta sammanhang bör erinras om att frågor rörande ersättningar till markägare i samband med att mark säkerställs för naturvårdsändamål behandlas i anmt sam- manhang. De framtida kostnaderna och kostnadsfördelningen i detta avseetde bör
därför inte behandlas av de sakkunniga.
De sakkunnigas prövning när det gäller kostnadsfördelningen bör avse även frågor rörande vilka metoder som bör användas för att uppnå den kostnadsfördelning som är bäst ägnad att främja de syften som tidigare berörts. Det gäller sålunda att kunna nå de uppsatta målen till så låga kostnader som möjligt samtidigt som förorenaren får bära dessa kostnader. De lagstiftningsåtgärder som vidtagits har inneburit att den som vill utnyttja naturresurser också skall ta på sig kostnaderna för att skydda dessa resurser. Ytterligare medel som kommit till användning för att styra kostnadsför- delningen är olika slag av ekonomiska stödåtgärder. Inriktningen ocn omfattningen av dessa bör ses över av de sakkunniga. Därvid bör bl a prövas frågan om att omfördela eller utsträcka stödet till andra områden, tex avfallshantering.
Vad jag nu anfört motsvarar de önskemål om utredning angående kostnadsför- delning mellan det allmänna och enskilda i fråga om åtgärder i miljöbevarande och miljöförbättrande syfte som 1971 års riksdag framfört (Jou l971:17, rskr 197I:67).
Avslutningsvis erinrade departementschefen — som inledningsvis nämnts i detta kapitel — om att miljövårdspolitikens medel debatterats i olika sam- manhang. De medel som dittills använts har främst varit lagstiftning och ekonomiska stödåtgärder. Från vissa håll har framhållits att även olika former av avgifter på miljöfarlig verksamhet bör prövas. De sakkunniga bör — mot bakgrund av de mål som gäller för miljövårdspolitiken — analysera effekterna av olika avgiftssystem och de problem som är förenade med sådana system. Vid prövningen bör de sakkunniga utgå från att lagstiftningen liksom hittills bör vara det grundläggande instrumentet i miljövårdspolitiken.
Som utredningen framhållit bl a i sitt betänkande (1974:101) om Begräns- ning av svavelutsläpp — en studie av styrmedel har utredningen koncentrerat sina insatser på ett antal utredningsobjekt inom olika delar av det omfattande miljövårdsområdet. Dessa utredningar är avsedda dels att belysa och besvara speciella frågeställningar som ingår i utredningens direktiv, dels att kom- plettera mera allmänna kartläggningar i fråga om miljöproblemens karaktär, tekniska miljöskyddsåtgärder, kostnader, kostnadsfördelning odyl.
Utredningen har som förut nämnts lämnat en rapport om Effekter av förpackningsavgiften och det nyss nämnda betänkandet om begränsning av svavelutsläpp. Vidare har utredningen i anslutning till arbetet med 1975 års långtidsutredning avgivit en rapport (1975:98) om Miljövård i Sverige 1975—1980. Andra projekt — förutom det som behandlas i detta betänkande — avser miljövärden inom enskilda industribranscher, kostnader för om- händertagande av hushållsavfall samt restaurering av sjöar och vattendrag. Resultatet av utredningens arbete avses sammanfattas i ett slutbetänkande.
1.3. Uppläggningen av detta betänkande
I rapporten om Effekter av förpackningsavgiften angav utredningen att syftet med det fortsatta arbetet med förpackningsfrågor skulle bli en diskussion av olika former av miljöpåverkan som kan härledas till dryckesförpackningar och om de miljöpolitiska mål som kan knytas till tillverkning, användning och destruktion av sådana förpackningar. Avsikten var att denna delstudie skulle utmynna i ett ställningstagande till behovet av miljöpolitiska styr- medel inom dryckesförpackningssektorn och i förslag till utformning av
sådana styrmedel.
Eftersom de avgiftsbelagda dryckesförpackningarna inte skiljer sig från övriga dryckesförpackningar, skulle det fortsatta arbetet inte begränsas till dem utan omfatta samtliga slag av dryckesförpackningar. Redan då kunde det dessutom konstateras att några naturliga gränser mellan förpackningar för drycker och flertalet övriga konsumentförpackningar knappast kan dras upp. Det var därför naturligt att i en tredje etapp — enligt utredningens beslut — vidga diskussionerna och anpassa förslagen till att omfatta hela förpackningssortimentet.
Vid diskussionen av styrmedel i den andra delstudien skulle även de åtgärder mot förpackningar som vidtagits i utlandet närmare studeras. Exem- pel på sådana åtgärder är den avgift på förpackningar av engångstyp och det förbud mot burkar med sk lättöpningslock (lock med öppningsan- ordning) som sedan viss tid gäller i staten Oregon, USA. Vidare har i Dan- mark satts en högsta gräns för antalet burkar som årligen får användas av dryckesindustrin. Det fastställda antalet kvoteras mellan dryckestillver- karna. I Norge infördes hösten 1974 en avgift om 80 öre (norska) på en- gångsförpackningar för kolsyrade läskedrycker och öl.
Sedan nu nämnda frågor preliminärt belysts och diskuterats i utredningen, har utredningen beslutat att utvidga arbetet att även avse återvinnings- frågornas betydelse för val av mål och styrmedel.
Det har i det fortsatta arbetet av olika skäl visat sig lämpligt att låta förpackningsområdet i huvudsak representeras av de avgiftsbelagda dryckesförpackningarna, bl a därför att den första delen av utredningsarbetet inriktats på dessa förpackningar och därför gett en förtrogenhet med denna grupp som varit användbar i det fortsatta arbetet. Här finns också det enda delområdet med två konkurrerande system, engångs- och retursystem. Vad nu nämnts innebär bl a att mjölkförpackningarna som är den största gruppen konsumentförpackningar i stort sett inte behandlas, även om i en bilaga till detta betänkande uppgifter och synpunkter anförs även beträffande dem. Som förut nämnts kan det emellertid knappast dras några naturliga gränser mellan angivna dryckesförpackningar för öl, läsk etc och övriga konsument- förpackningar. De slutsatser som kan hämtas från dryckesområdet har därför antagits kunna bli i huvudsak tillämpbara även inom andra delar av för- packningsområdet.
Då det i fortsättningen av detta betänkande talas om förpackningar för drycker, dryckesområdet m m avses därmed, om inte annat anges. de för- packningar och drycker som faller inom det avgiftsbelagda området.
För att få de frågor som sålunda faller inom ramen för ändamålet med ifrågavarande betänkande belysta har inom utredningen utförts en särskild ekonomisk analys av dryckesförpackningar och miljö. För denna analys har anlitats en särskild expert, fil kand Karl Lidgren vid nationaleko- nomiska institutionen vid Lunds universitet. Denna del av utredningens arbete redovisas under avdelning 111. Till utredningen har under nu ifrå- gavarande del av arbetet varit knutna två referensgrupper, en med inriktning på förpacknings- och dryckesproduktion och en med inriktning på avfalls- behandling och återvinning. I dessa referensgrupper — vilkas närmare sam- mansättning framgår av bilaga 1 — har ingått företrädare för berörda myn- digheter, organisationer och industrier. Med dessa personer har Lidgren och
utredningens sekretariat haft tillfälle att diskutera frågor som berörs i den särskilda analysen. De ställningstaganden och förslag som utredningen ansett den särskilda analysen böra föranleda redovisas under avdelning IV av detta betänkande.
Som en bakgrund till innehållet i avdelning III och IV lämnas under avdelning 11 redogörelser för förhållanden som är av betydelse för förståelse av de båda övriga avdelningarna. I avdelning I lämnas förslag till författ- ningsändring.
Beträffande det närmare innehållet i de tre övriga avdelningarna kan läm- nas följande uppgifter.
Avdelning II omfattar sammanlagt sju kapitel. Kapitel 1 — i vilket detta avsnitt ingår — återger utredningens direktiv och uppläggningen av utred- ningens arbete i stort m m. Kapitel 2 innehåller en översikt över förpack- ningsmarknaden med speciell inriktning på dryckesförpackningar. I kapitel 3 redovisas tillkomsten och innebörden av förpackningsavgiften samt dess effekter. Kapitel 4 upptar en kortfattad redogörelse för några av de viktigaste författningarna inom området för detta betänkande. I kapitel 5 följer en över- sikt av vissa åtgärder i utlandet mot dryckesförpackningar. I kapitel 6 re- dovisas uppläggningen av ”Håll-Sverige-Rent”-kampanjen mot nedskräp- ning och vissa andra liknande kampanjer. Avdelningen avslutas med kapi- tel 7 där vissa uppgifter rörande utvecklingen av verksamheten med återvin- ning sammanfattas. Avdelning Ill innehåller som förut nämnts den ekonomiska analysen om dryckesförpackningar och miljö och omfattar sju kapitel, kapitel 8—14. Av- delningen inleds med tre kapitel som utgör en bakgrund till den fortsatta analysen, i kapitel8 redovisas valet av studieobjekt m m, i kapitel 9 diskuteras morgondagens förpackningsstruktur och i kapitel 10 anförs vissa synpunkter på samhälls- och företagsekonomiska kostnader i samband med använd- ningen av dryckesförpackningar. Kapitel 11 upptar en utredning om dryc- kessystemets miljöpåverkan. Dryckesförpackningarnas externa effekter re- dovisas i kapitel 12. Kapitel 13 upptar en mål—medelanalys om dryckessy- stemet och nedskräpningen. I kapitel 14 belyses verksamheten med åter- vinning från samhällsekonomisk synpunkt.
Avdelning IV, utredningens ställningstaganden och förslag, upptar sam- manlagt 4 kapitel där den särskilda analysens resultat behandlas som ut- gångspunkt för utredningens förslag. I kapitel 15 diskuteras sålunda utveck- lingen på förpackningsmarknaden och några av orsakerna härtill. Kapitel 16 har ägnats utredningens syn på dryckesförpackningarnas miljöpåverkan, och i kapitel 17 tar utredningen upp olika styrmedel och anger önskvärda förändringar av dryckesförpackningarna. Kapitel 18, slutligen, innehåller ut- redningens samlade förslag till åtgärder för att påverka förpackningsutveck- lingen och på olika sätt motverka nedskräpningen och minska effekterna
av den. Uppgifterna i detta betänkande avser i huvudsak förhållandena senast den 31 oktober 1975.
2. Vissa uppgifter om förpackningar m m
2.1. Förpackningsanvändningens utveckling
I rapporten om förpackningsavgiftens effekter erinrades om den moderna industriella masstillverkningens betydelse för den starkt ökade användning- en av förpackningar. Dessas grundläggande funktioner att avgränsa en viss del av varan samt att skydda den vid förflyttning och lagring har utökats med många andra. Genom de moderna distributionssystemen med själv- betjäningsbutiker m ut har förpackningarna bl a fått uppgifter som tidigare sköttes av affärsexpediterna, att informera om och propagera för varan. And- ra av förpackningarnas funktioner är att underlätta användningen av en vara och att minska varusvinn. Det kan tilläggas att genom den centralisering av tillverkning och inpackning av olika varor som möjliggjorts genom för- packningsanvändningen, betydande avfallsvolymer kan tillvaratas centralt och nyttiggöras i stället för att belasta de enskilda hushållen och den till dessa knutna avfallshanteringen.
Tabell 2:1 och figur 2:1 visar förbrukning av förpackningar i Sverige 1960—1974. Av tabellen framgår bl a att cirka 60 procent av 1974 års för- brukning till ett värde av 3000 milj kronor utgjordes av konsumentför- packningar. År 1960 var andelen konsumentförpackningar mindre än hälf- ten. Inklusive värdet av inpackningsarbetet svarar förpackningssektorn nu- mera för ungefär 2 procent av bruttonationalprodukten.
Den förpackningstillverkande industrin i Sverige omfattar i runt tal 400 företag, varav drygt hälften utgörs av egentliga förpackningsföretag, och sysselsätter omkring 15000 anställda. De 40 största företagen svarar för 70 procent av den totala omsättningen om 3,0 miljarder kronor och har 80 procent av antalet anställda. Förpackningsindustrin har länge haft ka- raktären av tillväxtindustri och har värdemässigt ökat sin produktion snab- bare än den totala industriproduktionen. Figur 2.2 visar utvecklingen härav från 1950 till 1974. Redan under de första tio åren av denna tidsperiod ökade förpackningsproduktionen snabbare. Än mera markant är skillnaden fr.o.m. 1960.
De senaste 20 årens utveckling på förpackningsområdet har lett till att flertalet av de varor som går att förpacka nu distribueras i konsument- förpackningar. En viss förpackningsmättnad kan sägas ha uppnåtts. Den fortsatta expansionen torde därför främst bli kvalitativ, dvs en utveckling av förpackningarna som sådana.
Tabell 2:1 Förbrukning av förpackningar iSverige
1960 1965 1970 1973 1974 Kvantitet Värde Kvanitet Värde Kvantitet Värde Kvantitet Värde Värde
Plastförpack- Konsumentfor- ningar packningar (= Kf) 30 60 50 125 75 265 80 420 Transportför- packningar (= Tf) 5 10 10 20 15 50 45 140 Totalt (= T) 35 70 60 145 90 315 125 560 650
Pappersför- Kf 80 180 130 325 175 460 300 640 packningar Tf 180 170 325 310 435 500 350 730 T 260 350 455 635 610 960 650 1 370 1 600
Träförpack— Kf 10 15 10 25 5 20 5 10 ningar + textil Tf 45 165 60 210 45 220 80 130 (= övrigt) T 55 180 70 235 50 240 85 140 150
Metallför- Kf 35 105 45 160 70 275 80 365 packningar Tf 20 75 25 100 30 120 30 55 T 55 180 70 260 100 395 110 420 450 Glasförpack- Kf 75 50 140 95 200 130 245 160 ningar Tf 15 5 15 10 5 10 5 10 T 90 55 155 105 205 140 250 170 150
Totaltl Kf 230 410 375 730 525 1 150 710 I 595 1 800 Tf 265 425 435 650 530 900 510 1 065 1 200 T 495 835 810 1 380 1 055 2 050 1 220 2 660 3 000
Kv = 1 OOO-tal ton V = Mkr Källa: Publicerade uppgifter från näringslivsgruppens basfakta, 1973, Statens pris- och kartellnämnd (SPK), Svenska Förpackningsföreningen, Svenska förpackningsforskningsinstitutet (Packforsk), Tidskriften Pack, Stiftelsen för information om ekonomisk forskning i Lund (EFL): Förpackningsindustrin (stencil), kompletterade med uppskattningar av Erik Wallenberg, Åkerlund & Rausing och Stig Bergstedt, Svenska förpackningsföreningen.
Härtill kommer värdet av fy då importerade förpackningar.
TUSENTAL ION
t IDO vann
7 mmspom— 30” & FORPACKNINGAR ' KONSUMENT— BOU FORPACKNINGAR
W&W
700
mm mm
”5ij
40
W
30 I
mm
20(
W
1 (ny
) v » 1 #9) 0) .,(( &?) %&WQPQ Ata) 09%»0 4594 09 1 »0 ,70Q91 +»0 0 1 &+ A ”"/7011 (i?/570 170407'1/ ”lr/O'bcvf/ 131,47 , annah 741,39. " 1” 21%?» 9 Gå *"79 9 1 8749 964, 9 + / ( 1960 1965 | 970 1973 1974
Figur 2:1 Förbrukning av förpackningar i Sverige I 960—1974 K vant/felar i [OOO—tal ron
Uppskattningar av förpackningarnas ekonomiska betydelse har gjorts genom bl a jämförelser mellan kostnaderna för distribution under nuvarande och tidigare förhållanden. De uppgifter härom som redovisades i den fö- regående rapporten äger alltjämt giltighet. För drygt 20 år sedan såldes den övervägande delen varor i manuellt betjänade butiker med stor andel oför- packade varor. Nuvarande förhållanden karakteriseras av självbetjänings- system, som förutsätter att huvudparten av varorna är konsumentförpack- ade. För livsmedelshandeln gäller att det år 1950 fanns 30000 livsmedels- butiker med brett livsmedelssortiment, s k all-livsbutiker, varav 200 var självbetjäningsbutiker och resten hade manuell betjäning. De 200 butikerna svarade för 1 procent av omsättningen. År 1970/71 var motsvarande tal 12 500 livsmedelsbutiker, varav 8 500 var självbetjäningsbutiker med 90 pro- cent av omsättningen. Figur 223 illustrerar denna utveckling från så gott som uteslutande manuell betjäning till huvudsakligen självbetjäning.
Uppgifterna i figuren går fram till år 1970. Några uppgifter från senare år finns, enligt vad utredningen inhämtat från Handelns utredningsinstitut, inte tillgängliga. Några egentliga förändringar i förhållandet mellan själv- betjänings- och övriga butiker torde dock inte ha skett sedan 1970. To- talantalet butiker har emellertid minskat. Antalet allivsbutiker var 1974 ca 10 500. Särskilt markant är den kraftiga ökningen av självbetjänings-
Figur 2:2 F ('i/packnings— produktionen i Sverige 1950—1974. värdeindex
' Källa: Handelns utred- ningsinstitut P 261:71: Intäkts- och kostnads- undersökning inom livs- medelshandeln 1973/74.
]SOU 1975:70 s 88 f.
VÄRDE— lNDEX
900
FORPACKN INGSPRODUKTION
800
700
lNDUSTRIPKRODUKTION 600
500
400
300
200
100 1950 1955 1960 1965 1970 1974
Källa: Bl a Hammenberg: Vi bygger oss allt högre staplar, Ekonomen 1972z8. ingår i Näringslivets arbetsgrupp i nedskräpningsfrågor: Förpackningarna och miljövärden, 1972.
butikernas marknadsandel från 1960. Denna och ökningen av förpacknings- produktionen sammanfaller (jfr figur 222). För denna utveckling har löne— kostnaderna varit en viktig faktor. Dessa beräknas fn utgöra 50—60 procent av totalkostnaderna inom livsmedelsdetaljhandelnl.
I beräkningar av kostnaderna för distribution av dagens varunöde med 1950-talets metoder som gjorts på olika håll har med hänsyn till den avsevärt större personal som skulle krävas för manuell betjäning, lösviktsförsäljning andra former för information till kunderna etc, beräknats att lönekostnaderna med nuvarande löneläge skulle öka med ett belopp i storleksordningen 2—3 miljarder kronor. Distributionsutredningen (SOU 1975369 0 70) redovisar ett försök av Handelns utredningsinstitut (HUI) att beräkna rationaliserings- effekten inom dagligvaruhandeln under perioden 1959—71'. Beräkningarna avser större dagligvarubutiker (mer än 5 miljoner kronor i omsättning). De ger vid handen att de årliga personalkostnaderna i en butik för försäljning av samma varuvolym som 1959 med oförändrad arbetsinsats skulle ha ökat från i genomsnitt 225000 kr 1959 till ca 800000 kr 1971. Genom ratio- naliseringsåtgärder har dock de faktiska kostnaderna endast ökat till ca 540 000 kr.
MARKNADSANDEL % 100
80 "mm BE TJ ÄN ING
60
40
20. SJÄLVBETJÄNING
1950 1955 1960 1965 1970
Källa: Hammenberg: Vi bygger oss allt högre staplar, Ekonomen 1972z8, ingår i Nä- ringslivets arbetsgrupp i nedskräpningsfrågor: Förpackningarna och miljövärden, 1972
2.2. Användningen av dryckesförpackningar
Dryckesförpackningarnas funktioner är desamma som för övriga konsu- mentförpackningar, möjligen med de ursprungliga avgränsnings- och skyddsfunktionerna som mera framträdande. På grund av att öl och flertalet läskedrycker är kolsyrade ställs särskilda krav på gas- och vätsketäthet samt trycktålighet. Mjölkförpackningarna är den i särklass största gruppen för- packningar med cirka 1400 miljoner använda förpackningar per år. För- packningar för malt- och läskedrycker är den näst största sektorn på dryckesförpackningsmarknaden med sammanlagt omkring 550 miljoner för- brukade engångsförpackningar per år. Dessutom förbrukas genom kross m m cirka 80 miljoner returglas. Fram till mitten av 1950-talet distribuerades malt- och läskedrycker uteslutande i returförpackningar — returglas. Därefter har främst förändringar inom dryckesindustrin, ändrad butiksstruktur och ändrade levnadsförhållanden medverkat till en kraftig övergång från retur- till engångsförpackningar.
Såsom nämns i den särskilda rapporten skapade ändringar i nykterhets- lagstiftningen och upphävandet av en reglerad marknadsindelning vid mit- ten av 1950-talet förutsättningar för en strukturomvandling av dryckesin- dustrin mot större och färre enheter för tillverkning av öl och läskedrycker. Denna utveckling har fortsatt under senare år. Numera finns i vårt land 16 öltillverkande företag med 29 tillverkningsställen. Vatten- och svag-
Figur 2.3 Självbetjäning- ens utveckling inom livsme- delsrletal/"handeln i Sverige
drycksfabrikerna har sammanlagt 89 tillverkningsställen. När det gäller marknadsstrukturen för öl- och läskedrycker har ett företag drygt 50 procent av marknaden och ett företag cirka 10 procent. I övrigt är marknaden fördelad på de andra företagen i en fallande skala.
Vid mitten av 1950-talet inleddes också en ny period på förpacknings- området genom introduktion av engångsförpackningar för malt- och läs— kedrycker. Detta öppnade samma distributionsmöjligheter för öl och läsk som för övriga livsmedel och fick därigenom en viss betydelse för kon- kurrensen inom dryckessektorn. Det blev möjligt för bryggerier med be- gränsad egen transportapparat att sälja sina produkter över en större geo- grafisk yta. Dessutom skapades förutsättningar för andra dryckesindustrier än bryggerier, vilka helt saknade återtagningsapparat för returglas, samt im- portsektorn att komma in på marknaden. Som exempel kan nämnas att när det gällerjuice och stilldrinkar har andra dryckestillverkare än bryggerier huvuddelen av marknaden.
Den ändrade butiksstrukturen har som framgår av figur 213 inneburit en nära nog allmän övergång till självbetjäningssystem. Dessutom har bu- tiksstorleken ökat. En viktig faktori denna utveckling har varit kostnaderna för löner, eftersom dessa som nämnts utgör en betydande andel av to- talkostnaderna. Det har därför också varit naturligt för butikerna att söka begränsa lönekostnaderna genom att eliminera personalkrävande aktiviteter, t ex återtagning av returglas. Särskilt i stora butiker, där dryckesavdelningen är stor, har kostnadsskillnaderna för hanteringen av retur- och engångs- förpackningar uppmärksammats och lett till övergång från retur- till en- gångsförpackningar. Ett exempel härpå är de 5 k stormarknaderna som i ökande antal växt upp i de större tätorternas utkanter. Deras dryckesav- delningar har i flertalet fall planerats för enbart engångsförpackningar. På senare tid har emellertid i olika butikstyper kunnat noteras en viss återgång till returförpackningar. Återtagning kan numera också till en del skötas av avancerade tomglasautomater. Vissa manuella åtenagningsmoment kvar- står dock.
En höjd levnadsstandard med allmänt högre inkomster har gjort kon- sumenterna mera beredda att betala för att undvika merarbete på olika om— råden. De ändrade levnadsförhållandena, som delvis är en följd av och delvis en förutsättning för den höjda standarden, har medfört att konsumenterna, åtminstone i vissa situationer, anser de förenklingar som dryck i engångs- förpackning kan innebära värda det högre priset. Särskilt den längre fritiden och större rörligheten är viktiga faktorer i sammanhanget, liksom den ökade förvärvsintensiteten bland kvinnor.
I rapporten om Effekter av förpackningsavgiften lämnades följande re- dogörelse för utvecklingen av olika dryckesförpackningar.
Starkölet blev den första engångsförpackade maltdrycken. Ölburken introducerades i samband med att starkölet frisläpptes år 1955. Från slutet av 1950-talet fanns även pilsner på burk och från år 1965 mellanöl. Den första engångsflaskan kom i slutet av 1950-talet i form av den 28 centiliters s k stubbyflaskan. Större engångsflaskor kom några år senare, och 1970 introducerades Rigelloflaskan. I centrum för utveck- lingsarbetet i fråga om dryckesförpackningar har stått viktreducering, och insatserna har framför allt gällt engångsförpackningar. Även en lättare returflaska har emellertid tagits fram, men den mindre glasmängden krävde en form som inte passar till nu-
Tabell 212 Fördelningen under 1974 av nyproduktionen av olika förpackningstyper
Förpackningstyp Varuslag Miljoner stycken Returglas öl 35 läsk 45 vin 25 sprit 45 150 Engångsglas öl 40 läsk 85 stilldrink, juice 85 vin 25 sprit 30 265 Burk öl 375 läsk 5 juice 5 385 Papper/ plast öl 45 juice, stilldrink 85 Totalt 930
Källa: PLM statistik 1975
varande utformning av tappningsmaskiner m m, varför hela retursystemet måste bytas ut. Med hänsyn till det kapital som finns bundet i form av flaskor, backar, tapp- ningsmaskiner m m har detta av företagen emellertid hittills inte bedömts genom- förbart. Några försök från tex bryggerierna eller handeln att i övrigt utveckla re- tursystemet har tidigare inte gjorts, men enligt uppgift har nu ett visst sådant arbete inletts.
Under senare år, främst åren 1972—1973, har ett antal nya typer av engångs- och returglas förts in på marknaden, bl a 75 cl engångsglas samt 60 cl och 100 cl returglas för malt- och läskedrycker. Tillverkningen av t ex 58 cl returglas har däremot upphört. F n finns mellan 30 och 40 olika varianter av förpackningar för malt- och läskedrycker samt härtappade vin- och spritdrycker. Den helt övervägande delen av dryckerna tappas dock på en begränsad del av förpackningssortimentet.
I Sverige användes år 1974 omkring en miljard förpackningar för öl, läsk, vin, sprit, juice samt stilldrinkar. Huvuddelen av förpackningarna fram- ställdes inom landet. Närmare 90 procent av samtliga förpackningar hade en sådan volym, dvs över 20 cl, att de var belagda med förpackningsavgift.
Av tabell 222 och figur 214 framgår förbrukningen under 1974 av olika förpackningstyper för skilda dryckesslag.
Som tabellen och figuren visar delades returglasförbrukningen mellan å ena sidan öl samt läsk och å andra sidan vin samt sprit. För engångsglas var fördelningen mera jämn över samtliga drycker. Burken=användes nästan uteslutande för öl. Papper/plast användes huvudsakligen för stilldrinkar och lece.
FORPACKNINGAR MILJ sr 1200 1,00 Cl FAPPER/PLAST m 1000 _ RETURGLAS 900 [: PIGELLO l:] ENGÅNGSGLAS 800 _ BURK 700 ' ' 600 500 400 300 200 100 I & AO än?, ) fl/QXSIXQ Figur Z:4 Fördelningen (år X rutt/er 1974 av nyproduk— tionen av olika./ö/wack- LÄSK STILL- VIN SPRIT ningstyper DR IN K
JUICE
Det måste observeras att antalet producerade förpackningar inte motsvarar antalet producerade och sålda förpackningar med dryck. En betydande del av drycken tappas nämligen på tidigare tillverkade returglas som redan finns ute i cirkulation. Nyproduktionen av returglas går främst till att ersätta dem som försvunnit ur cirkulationen. En ökad efterfrågan på drycker i re- turglas kan givetvis också leda till att fler glas måste sättas in i systemet och därmed påverka nyproduktionens storlek.
I tabell 2:3 och figur 2:5 anges hur många fyllda förpackningar som le- vererades år 1974.
Av den totala mängden tappningar om knappt 2,4 miljarder svarade öl och läsk för hela 84 procent. Av tabellen och figuren kan också utläsas den mängd dryckesförpackningar som skulle ha förbrukats, om någon retur inte förekommit och om samma mängd dryck tappats på engångsförpack- ningar av motsvarande storlekar.
FOR PACKN INGÅR MILJ ST E SPRIT
400 lllllllll vm STILLDRINK, JUICE :] LASK 300 _ OL
200
IOO
BURK ENGÅNGSGLAS RETURGLAS PAPPER/PLAST (inkl RIGELLO)
Källa: PLM statistik 1975
Tabell 2:34 Av dryckesvaruindustrin under 1974 fyllda förpackningar, fördelade på varu- och förpackningsslag
Varuslag Förpackningstyp Fyllda förp milj st Öl returglas 730 engångsglas 40 burk 375 Rigello 45 1 190 Läsk returglas 725 engångsglas 85 burk 5 815 Stilldrink, juice returglas 10 engångsglas 85 papper/plast 85 burk 5 185 Vin returglas 60 engångsglas 25 85 Sprit returglas 80 engångsglas 30 110
Totalt 2 385
Figur 2:5 A v a'ryckesvaru- industrin under I 974 fyllda
förpackningar, förde/ade
på varu- och materie/s/ag
3. Förpackningsavgiften och dess effekter
3.1. Lagen om avgift på vissa dryckesförpackningar
Bestämmelserna om förpackningsavgiften återfinns i lagen (1973z37, om- tryckt 19752144) om avgift på vissa dryckesförpackningar som trädde i kraft den 1 mars 1973. Enligt lagen utgår en avgift på 10 öre för varje förpackning för i princip all konsumtionsfärdig dryck utom mjölk, vars fyllnadsvolym överstiger 0,2 men ej 3 1. De drycker avgiften gäller bestäms med hänvisning till tulltaxan. Avgiftsbelagda är förpackningar för vin, sprit, maltdrycker, kolsyrade och icke kolsyrade läskedrycker — s k stilldrink — juice, mine- ralvatten och vatten. Genom den nedre volymgränsen undantas från av- giftsbeläggning huvuddelen av dryckerna i barnmatsortimentet samt vissa andra portionsförpackade drycker, mest juice och stilldrinkar.
Avgift erläggs enligt 36 av förpackningstillverkare eller den som säljer eller tar i anspråk en förpackning, för vilken avgift inte tidigare erlagts. Det senare gäller dryckestillverkare som använder förpackning av märket Tetra Pak, vilken förpackning kan sägas tillverkas samtidigt som den fylls och försluts. Fyra svenska företag var våren 1975 avgiftsskyldiga enligt dessa bestämmelser. Avgift skall också erläggas av den som importerar förpack- ningar, fyllda eller ofyllda, med undantag för sådan import av ofyllda för- packningar som sker genom förpacknings- eller dryckestillverkare. De betalar avgift vid försäljningen av förpackningarna.
Vid utförsel av dryck i avgiftsbelagd förpackning återbetalas avgiften. Om en importerad returförpackning förs ut för att användas igen, kan av- giften återbetalas. Återbetalning medges dock ej för större antal förpack- ningar än som motsvarar 90 procent av tidigare införsel till landet av av- giftspliktiga förpackningar av samma slag med dryck.
3.2. Förslaget om höjning av avgiften
1 en trepartiöverenskommelse våren 1975 om en beskattningsreform och dess finansiering överenskoms om en ändring av förpackningsavgiften, in- nebärande en höjning av avgiften med 5 öre för returförpackningar och 20 öre för övriga förpackningar. I prop. 1975z92 om beskattningsreformen föreslogs dock att endast avgiften för burk skulle sättas till 20 öre, medan
den för alla övriga beskattade dryckesförpackningar, alltså även returglas, skulle vara 10 öre. Skälet till ändringen angavs vara de invändningar om nackdelar från konkurrenssynpunkt och störningar i produktion samt syssel- sättning som framförts från såväl tillverkare som handeln.
I riksdagens skatteutskotts arbete med denna del av propositionen ingick kontakter med utredningen om kostnaderna för miljövården, dryckes- och förpackningsindustrin samt handeln. Utskottet hänvisade i sitt betänkande i ämnet (SkU 197525) till riksdagens ställningstagande i samband med in- förandet av förpackningsavgiften och ansåg sig inte heller nu kunna med- verka till att en sektor av näringslivet utan förvarning utsattes för åtgärder som radikalt förryckte förutsättningarna för dess verksamhet. Det önskemål om en utredning om miljöpolitiska styrmedel på området som riksdagen tidigare hade uttalat hade lett till att utredningen om kostnaderna för mil- jövården fått i uppdrag att pröva frågan. Utskottet fann att det förhållandet att förpackningsavgiftens bibehållande och eventuella utformning prövas i denna utredning var ett tillräckligt motiv för att inte då ändra avgiften. Utskottet pekade på de omställningsproblem som föranlett avstegen i pro- positionen från överenskommelsen. Även med den utformning förslaget fått i propositionen skulle det enligt utskottets uppfattning innebära sådana olägenheter för de berörda branscherna att utskottet förordade att avgiften skulle bibehållas oförändrad. Så blev också riksdagens beslut (rskr 1975:126). Den kostnadstäckning som avsågs med regeringens förslag åstadkoms i stål- let genom ytterligare höjning av beskattningen av vin och sprit, malt- och läskedrycker samt juice och stilldrinkar.
3.3. Effekter av förpackningsavgiften
Den studie av avgiftens effekter på förpackningsanvändningen som utred- ningen genomförde som en första del av sitt uppdrag rörande styrmedel inom förpackningssektorn sträcker sig fram till hösten 1974. Effekterna som de bedömdes vid tidpunkten för studien kan kortfattat beskrivas som en övergång inom glassektorn från engångs- till returförpackningar. För burk noterades då inga förändringar.
Någon mer betydande kostnadsskillnad, räknat per liter dryck, mellan användning av engångsglas och returglas bedömdes inte heller föreligga. De kostnader som övergången från engångs- till returglas förde med sig, kunde därför hänföras till främst de omställningsprocesser som förekom. Det rörde sig således huvudsakligen om kostnader av engångskaraktär. som dock med vissa undantag inte var av någon större betydelse. Påverkan på sysselsättningen bedömdes också ha blivit liten. Föränd- ringarna i förpackningsanvändningen kunde väntas ha inneburit någon minskning, framför allt hos förpackningstillverkare och dryckestillverkare med helt engångsförpackad produktion. Inom andra grupper, främst olika försäljningsställen, noterades en viss sysselsättningsökning, eftersom utnytt- jandet av returglas är mer arbetskrävande än engångsförpackningar. En total, men liten ökning av sysselsättningen ansågs vara det troligaste resultatet av de olika förskjutningarna. Denna bedömning var uteslutande kvantitativ.
Tabell 3:1 Förbrukningen av olika förpackningstyper (milj st)
1972 1973 1974
Returglas (Rg) 160 170 150 Eg 325 305 265 Burk 345 330 385 Papper/plast (inkl Rigello) 150 150 130 Summa engångsförpackningar 820 785 780
PLM statistik 1975
De miljöeffekter utredningen valt att studera var påverkan på nedskräp- ningen i naturen, avfallsmängden och resursförbrukningen. En nedgång i nedskräpningen med förpackningar ku'nde noteras, men denna minskning var mindre än vad som gällde för nedskräpningen i allmänhet. För sopvolym och resursförbrukning kunde förändringarna i båda fallen betecknas som marginella. Minskningen i sopvikt beräknades understiga en tredjedels pro- cent och nedgången i energibehov uppskattades till ett värde av storleks- ordningen en hundradels procent.
Slutsatsen av kartläggningen blev att avgiften inte haft någon mer be- tydande inverkan på kostnader, sysselsättning och miljö. En begränsning av granskningen till att gälla enbart miljöeffekterna ändrade inte bilden av en viss, men förhållandevis obetydlig påverkan.
Om en jämförelse görs beträffande förbrukningen av olika förpacknings- typer mellan år 1972, dvs året före avgiftens införande, och 1974 kan på grundval av uppgifterna i tabell 321 och figur 321 konstateras att nypro- duktionen av returglas sjunkit efter en tillfällig uppgång, medan engångs- glasets nedåtgående trend fortsatt. Minskningen av returglasproduktionen beror främst på ökat användningstal. Burkens nedgång 1973 har förbytts i en uppgång, och 1974 års tal ligger väsentligt över 1973 års. Även pap- per/plast har jämfört med 1972 haft en viss nedgång. Den totala mängden engångsförpackningar har mellan angivna år minskat med 40 miljoner. Även engångsförpackningarnas andel av antalet tappningar har, som framgår av tabell 312, minskat något.
Beträffande mellanöl, där alla typer av förpackningar används och där en betydande konkurrens mellan olika öltillverkare förekommer, kan, som framgår av figur 312 och 3:3, noteras att den uppåtgående tendensen för returglas har förbytts i en nedgång. Dess andel ligger nu lägre än strax
Tabell 3:2 Förhållandet mellan antalet engångsförpackningar och antalet tappning- ar (milj st)
1972 % 1973 % 1974 %
Antal engångsförpackningar 820 785 780 _ —=36—=34—=33 Antal tappningar 2 295 2 310 2 385
Figur 3 :] F öt'bl'ukningen av olika förpackningstyper under åren 1972—I 974
Figur 3.2 Andel avförsälj- ning av mellanöl iförpack- ningar av olika typ inom privat livsmedelsltande/ un— der åren 1972—1975
förpackningar milj st
800 x,— Summa engångs-
förpackningar
700 600 500
400
_x/4 Burkar 300 N Engångsglas
200
Papper/plast
% (inkl Rigello) Returglas
100
1972 1973 1974
Källa: Förpackningar, Näringslivsgruppens basfakta, 1973 PLM—statistik 1973—1975
före avgiftens införande. Rigellos andel är i stort sett oförändrad. För burk däremot noteras en kraftig ökning. Omkring 60 procent av mellanölet säljs numera på burk mot ca 50 före avgiftens införande. Figurerna visar ut- vecklingen för mellanöl i privat respektive kooperativ handel under perioden 1972 till våren 1975. De illustrerar enbart de olika förpackningstypernas andelar av mellanölsmarknaden. För lättöl och läsk är förpackningssorti- mentet mera begränsat med stark dominans för returglas.
procent
procent
Figur 3.23 Andel avförsäli-
Burkar ning av mellanöl i förpack— _ ——————— Flergångsglas ningar av olika typ inom _______ Rigello kooperativ handel under ................. Engångsglas år?" 1972—1975
Källa för figur 322 och 3:32 Affärsindex AB: Nielsen index PM 4401975
4. Vissa författningar
Den lagstiftning för vilken nu redogjorts tar sikte på ett allmänt skydd för människan och miljön mot utsläpp m m. Lagen (1973z329, ändrad senast 1975:340) om hälso- och miljöfarliga varor gäller däremot — såsom namnet anger — vissa varor. Enligt l & lagen avses med hälso- och miljöfarlig vara ämne eller beredning som med hänsyn till sina kemiska eller fysrkalisk- kemiska egenskaper och hantering kan befaras medföra skada på människor eller i miljön samt vara som innehåller eller behandlats med ämne eller beredning som nyss nämnts, om varan därigenom och med hänsyn till sin hantering kan befaras medföra skada på människor eller i miljön. Om det är av särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt. får re-
geringen föreskriva att vad som i lagen sägs om hälso- och miljöfarlig vara skall gälla även i fråga om annan vara än sådan som nyss nämnts.
Innebörden av sistnämnda stadgande diskuterades ingående vid lagens tillkomst. Av intresse i detta sammanhang är att nämna att miljökontroll- utredningen, vars betänkande (1972231) om lag om hälso- och miljöfarliga varor ligger till grund för lagen, erinrade om att en mängd varor kan åstad- komma skada och olägenhet genom sin rent mekaniska effekt,t ex sårskador på människor och djur. Sådana skador kan uppkomma av förpackningar av glas och plåt, som hamnat i naturen av slarv. Emballagematerialet vållar dessutom otrevnad när det förekommer i naturen. Med hänsyn till gällande bestämmelser rörande nedskräpning och renhållning, då pågående kampanj mot nedskräpning osv var utredningen inte beredd att föreslå nya eller änd- rade åtgärder för att komma tillrätta med nedskräpningsproblemet. Däremot fann utredningen det lämpligt att utforma lagen om hälso- och miljöfarliga varor så, att det — om det skulle vara av särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt — framdeles skulle vara möjligt att utfärda förbud eller föreskrifter beträffande tillverkningen, importen, saluhållandet eller hanteringen i övrigt av material, emballage och andra föremål, som kan befaras vålla olägenheter från trevnadssynpunkt eller skador på rent fysika- lisk eller mekanisk väg. I såväl proposition (1973217) som utskottsutlåtande (JoU 1973zl9) bedömdes det föreslagna bemyndigandet ha stort värde från beredskapssynpunkt. I propositionen underströk föredragande departe- mentschefen dock att bestämmelsen endast skulle tillämpas när särskilda skäl föreligger och det inte finns möjlighet att ingripa mot en produkt med stöd av annan lagstiftning. Riksdagen beslutade i enlighet med föredragande departementschefen och utskottets förslag (rskr 145).
Lagen om hälso- och miljöfarliga varor kan således genom särskilt beslut av riksdagen tillämpas för att reglera användningen av tex emballage av viss typ. Detta innebär i sin tur att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att utöva en effektiv kontroll och att aktivt med- verka till att skadeverkningar förebyggs. Sådant emballage kan sålunda få hanteras eller importeras endast efter särskilt tillstånd. För hantering eller import kan föreskrivas annat särskilt villkor. Totalförbud mot hantering eller import kan också meddelas. Det bör emellertid erinras — som nyss nämnts — att det vid lagens tillkomst förutsatts att lagen om hälso- och miljöfarliga varor i här avsedda fall skall tillämpas endast när särskilda skäl föreligger.
För prövning av frågor om hälso- och miljöfarliga varor finns ett särskilt produktkontrollorgan i form av en produktkontrollnämnd. Nämnden är självständigt beslutande i fråga om tillämpningen av lagstiftningen men är administrativt knuten till statens naturvårdsverk. Lagen är så utformad att hinder inte föreligger för att ålägga annan statlig myndighet än pro- duktkontrollnämnden att pröva frågor som gäller tillämpningen av lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Regeringen beslutar härom.
Den löpande tillsynen över efterlevanden av lagstiftningen åvilar centralt naturvårdsverket och arbetarskyddsstyrelsen. Den regionala och lokala till- synen utövas av länsstyrelsen och yrkesinspektionen respektive hälsovårds- nämnden.
4.1. Inledning
Lagstiftningsarbetet inom miljövårdsområdet har under senare år varit in— tensivt. Ett flertal författningar har kommit till och tidigare gällande ses kontinuerligt över. Författningarna avser i huvudsak dels skyddet av män- niskan och miljön mot utsläpp m m, dels produkter av bestämt slag, deras sammansättning, tillverkning, distribution och hantering i övrigt. Natur- vårdslagen och miljöskyddslagen utgör exempel på förstnämnda författ- ningstyp. Författningar av sistnämnda slag är lagen om hälso- och mil- jöfarliga varor och dess olika tillämpningsförfattningar.
Tillverkning och annan hantering av förpackningar kan i princip regleras av flera av miljövårdens olika författningar. I det följande skall lämnas en kortfattad redogörelse för innehållet i några av de viktigaste av dessa. Då kommunala renhållningslagen är principiellt viktig för utredningen, behand- las den mera utförligt. Samtidigt erinras om att avgiftsbeläggningen av vissa förpackningar som främst är av fiskal natur regleras genom en särskild lag, för vilken redogjorts i ett föregående kapitel. Livsmedelslagstiftningens be- stämmelser om förpackning av livsmedel har betydelse för bl a val av för- packningsmaterial. Enligt en särskild lag utgår skatt på annonser och reklam. Med hänsyn till det samband denna lag har med vissa delar av utredningens uppdrag kommer den att redovisas i det följande.
4.2. Naturvårdslagen
Naturvårdslagen (19641822, ändrad senast 1975zl96) innehåller flera mate- riella regler till skydd för miljön. Lagen upptar bl a bestämmelser till skydd mot nedskräpning i naturen. I detta avseende stadgas att var och en skall se till att han inte skräpar ned utomhus, vare sig i naturen eller inom be- byggda områden med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat. Förbudet är absolut och gäller oavsett om nedskräpningen vållar otrevnad eller ej. Överträdelse av förbudet medför straff. Den som vållar nedskräpningen eller osnyggandet på viss plats i naturen eller eljest är ansvarig härför kan dessutom av hälsovårdsnämnden bli förelagd att ställa i ordning och vidta erforderliga förebyggande åtgärder för framtiden.
4.3. Kommunala renhållningslagen
Skyddet mot nedskräpning i naturen tillgodoses också genom kommunala renhållningslagen (19702892, ändrad senast 1975z338). Enligt denna år kom- munen skyldig att hålla rent på gator och andra allmänna platser samt all- männa vägar utom sådana där staten är väghållare. Kommunen är också ansvarig för renhållningen i naturen. Kommunen är sålunda i princip skyldig att städa i naturen där allmänheten äger att fritt färdas och utanför andra än de nämnda allmänna platserna.
Före tillkomsten av kommunala renhållningslagen återfanns detaljbestäm- melserna om renhållning i hälsovårdsstadgans 9 kapitel, som innehöll dels bestämmelser som var gemensamma för hela riket, dels särbestämmelser med skärpta krav beträffande hälsovårdstätorter. Av allmängiltig karaktär var bestämmelserna om att orenlighet eller avfall vid bebyggelse skulle sam- las upp och omedelbart forslas bort eller så förvaras att sanitär olägenhet ej uppstod. Denna bestämmelse gällde inte bara vid bebyggelse inom stads- plan eller byggnadsplan utan även vid bebyggelse utanför detaljplanelagt område.
Inom hälsovårdstätort gällde att orenlighet och avfall skulle forslas bort till allmän avstjälpningsplats eller allmän destruktionsanläggning eller tas om hand på annat sätt så att sanitär olägenhet ej uppstod.
Kommunen kan anta lokal hälsovårdsordning med kompletterande fö- reskrifter om den allmänna hälsovården. Sådan lokal hälsovårdsordning har antagits i flertalet kommuner och utformats på grundval av normalhälso- vårdsordningen. Den nuvarande normalhälsovårdsordningen (1971276) har tillkommit i anslutning till ikraftträdandet av den kommunala renhållnings- lagen och ersatte den tidigare gällande. Enligt denna skulle det av lokal hälsovårdsordning bl a framgå i vad mån hälsovårdsstadgans bestämmelser om hälsovårdstätort skulle gälla även för område där bebyggelsen inte reg- lerats enligt stadsplan eller byggnadsplan. Det skulle också framgå i vad mån hämtning eller bortforsling av orenlighet och avfall skulle ske genom kommunens försorg eller inte. Någon skyldighet för kommunen att om- besörja dessa hämtningar och transporter förelåg inte på grund av hälso- vårdsstadgan. Genom bestämmelse i den lokala hälsovårdsordningen kunde kommunen föreskriva dels att hämtningen och bortforslingen av orenlighet och avfall skulle utföras genom kommunens försorg, dels att endast av kommunen anlitad personal fick ta befattning med avfallet.
Som ett av uttrycken för samhällets ökande intresse för miljövärden till- kom genom beslut av riksdagen kommunala renhållningslagen. Då den träd- de i kraft hade ett fullständigt kommunalt renhållningsansvar av den ka- raktär som nyss nämnts införts i ett stort antal kommuner men torde inte ha avsett glesbygd utan endast hälsovårdstätort för permanentbebyggelse eller fritidsbebyggelse. Ansvaret omfattade i regel endast hushållsavfall och således inte industri- och affärsavfall.
Kommunala renhållningslagen reglerar kommunens renhållningsskyldig- het. Såvitt avser renhållningen vid bebyggelse innebär Iagen att det kom- munala ansvaret gjorts obligatoriskt i fråga om orenlighet som härrör från hushåll samt hushållsavfall och därmed jämförligt avfall. Detta obligatorium omfattar kommunens hela område. Kommunen svarar alltså i princip för
att hushållsavfall tas om hand och forslas bort, inte bara som tidigare inom hälsovårdstätort utan även från glesbebyggelse inom kommunen. I lagen infördes en möjlighet för länsstyrelsen att, när särskilda skäl förelåg, befria kommunen från denna skyldighet.
För att kommunens ansvar för renhållningen skall vara effektiv innefattar obligatoriet inte blott en skyldighet för kommunen att fullgöra denna uppgift utan även en skyldighet för den enskilde att låta kommunen ta bort avfallet.
Kommunala renhållningslagen reglerar främst kommunens skyldighet i fråga om renhållningen. Bestämmelser om den enskildes hantering av avfall finns i hälsovårdsstadgan och i lokala hälsovårdsordningar. I 1455 kungö- relsen om fastställelse av normalhälsovårdsordning enligt hälsovårdsstadgan föreskrivs att orenlighet och avfall som det åligger kommunen att forsla bort enligt renhållningslagen inte får komposteras, brännas eller på annat sätt slutligt behandlas av fastighetsägaren. Enligt 27 & normalhälsovårdsord- ningen får hälsovårdsnämnden i särskilda fall medge undantag från före- skrifterna i lokal hälsovårdsordning, om det är påkallat av lokala förhållanden eller andra omständigheter och det kan ske utan väsentlig olägenhet från sanitär synpunkt.
Sedan kommunala renhållningslagen varit i kraft någon tid, framkom kritik mot den, särskilt i vad avsåg tillämpningen inom glesbygdsområden. Kritiken föranledde vissa ändringar i lagen (prop 19741163, JoU 50, rskr 395), innebärande att kommunerna fick ökad befogenhet att själva bestämma den närmare omfattningen av renhållningsverksamheten. Författningstek- niskt utformades ändringen så att ett bemyndigande fördes in i lagen i form av ett tillägg till 45 första stycket enligt vilket regeringen eller myn- dighet regeringen bestämmer får föreskriva undantag från det fullständiga kommunala renhållningsansvaret. Samtidigt med att lagen (1974:1023) om ändring i kommunala renhållningslagen utfärdades, utfärdades också en ren- hållningskungörelse (197411024), som närmare reglerar bla kommunens planläggning av renhållningsverksamheten.
Dessa bestämmelser trädde i kraft den 1 januari 1975. Kommunala ren- hållningslagen har därefter ändrats ytterligare en gång. From 1 juli 1975 gäller bestämmelser som syftar till ökad återvinning och bättre omhänder- tagande av avfall. I både den utredning1 som föregick lagändringen och propositionen härom (1975132 JoU 1975210, rskr 161) framhölls att avfall bör betraktas som en resurs, som i största möjliga utsträckning skall användas på nytt. Detta synsätt är ett av skälen till ändringen av 4 &, som tidigare stadgade att kommunen var skyldig att forsla orenlighet från hushåll, hus- hållsavfall och därmed jämförligt avfall till allmän avstjälpningsplats eller destruktionsanläggning men som nu innehåller föreskrift att sådant avfall skall forslas till behandlingsanläggning eller upplagsplats. Regeringen be- myndigas också att föreskriva att annat avfall än hushållsavfall skall forslas bort genom kommunens försorg. Regeringen får överlåta åt förvaltnings— myndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter. Regeringen har vidare bemyndigats att föreskriva att visst slag av sådant avfall som kom- munen skall forsla bort skall förvaras avskilt från annat avfall och orenlighet i avvaktan på transport, om det är av särskild betydelse från återvinnings- synpunkt, och att meddela de bestämmelser som behövs för ändamålet. Regeringen får överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela
1 Avfall — ökad återvin-
ning, bättre omhänderta- gande (Ds Jo 1974210 och 11).
sådana föreskrifter.
Genom bestämmelser i renhållningsförordningen (1975z344), som ersatt den tidigare renhållningskungörelsen har den närmare omfattning av kom- munernas planläggning och åligganden beträffande renhållningen ytterligare reglerats. Bestämmelserna innebär bl a att inom kommun som särskilt anges skall pappersavfall som utgörs av tidningar, tidskrifter eller emballage eller av utgallrade arkivhandlingar eller liknande avfall från kontorsverksamhet forslas bon genom kommunens försorg. Sådant avfall skall förvaras åtskilt från annat avfall och orenlighet i avvaktan på borttransport genom kom- munens försorg. Inom kommun som särskilt anges skall sådant avfall på vilken förordningen (1975:346) om miljöfarligt avfall är tillämplig forslas bort genom kommunens försorg. Sistnämnda bestämmelse trädde i kraft den 1 januari 1976.
Samtidigt har utfärdats en förordning (19752495) om statligt stöd till av- fallsbehandling m m. Enligt denna kan statsbidrag utgå till kostnader för investering i anläggningar vari hushållsavfall separeras, återvinns eller be- handlas på annat sätt.
4.4. Miljöskyddslagen
Miljöskyddslagen (1969z387, ändrad senast 1975z342) innehåller bestämmel- ser till skydd mot olika slags miljöstörningar i form av vatten- och luft- föroreningar, buller m m. Lagens tillämpningsområde är begränsat till an- vändingen av fast egendom och gäller i princip bl a för sådana anläggningar där glas, plåt, papper och annat förpackningsmaterial tillverkas.
Lagen är tillämplig på utsläpp av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Vidare reglerar lagen användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vattendrag, sjö eller annat vat- tenområde, om användningen ej utgör byggande i vatten. Lagen är också tillämplig på användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning från omgivningen genom luftförorening, buller, skak- ning, ljus eller annat sådant, dock endast om störningen ej är helt tillfällig.
4.6. Livsmedelskungörelsen
Livsmedelslagstiftningen och då framför allt livsmedelskungörelsen (197lz807, ändrad senast 1976z25) innehåller bestämmelser om förpackning av livsmedel. [ 13 & föreskrivs att livsmedel vid transport skall vara förpackat eller på annat sätt skyddat från menlig påverkan tex i form av att det tillförs främmande ämnen eller på annat sätt blir otjänligt till människoföda. Förpackningens material får inte heller, enligt 7 5, vara sådant att det finns risk för sådan påverkan. Livsmedelsverket kan förbjuda att visst slag av förpackningsmaterial används för livsmedel om det är påkallat från häl- sosynpunkt. Slutligen innehåller livsmedelslagen (19712511, ändrad senast 19752733) och kungörelsen bestämmelser om märkning av färdigförpackat livsmedel.
4.7. Reklamskattelagen
Lagen (19722266, ändrad senast 19751117) om skatt på annonser och reklam har som inledningsvis berörts i detta kapitel visst samband med delar av utredningens uppdrag. Även om författningen är av annan karaktär än övriga författningar som redovisats i detta kapitel, bör här helt kort nämnas att skatt (reklamskatt) enligt lagen erläggs till staten för annons som är avsedd att offentliggöras inom landet och för reklam som är avsedd att spridas inom landet i annan form än annons. Skatten utgår för annons i allmän nyhetstidning med 6 procent av beskattningsvärdet och annars med 10 pro- cent av beskattningsvärdet. Av intresse är att notera att enligt anvisningarna till lagen bl a förpackning inte anses utgöra reklamtryck. Reklamskatt utgår alltså inte för förpackningar.
5. Åtgärder i utlandet mot dryckes- förpackningar
5.1. Inledning
I flera andra länder än Sverige har de miljöproblem som är förbundna med användningen av dryckesförpackningar debatterats. I vissa fall har också konkreta åtgärder föreslagits och genomförts. [ detta kapitel skall lämnas en kort redogörelse för dessa åtgärder i våra nordiska grannländer samt i staterna Oregon, South Dakota och Washington i Amerikas Förenta Stater.
5.2. Norden
5.2.1. Danmark
På hösten 1968 övervägdes inom inrikesministeriet i Danmark en lagstiftning som skulle förbjuda användningen av engångsflaskor som emballage för öl och läskedrycker. Dessa planer från ministeriets sida förverkligades dock inte, då en överenskommelse träffades mellan Bryggeriforeningen, Danske Mineralvandsfabrikanters faellesforening och handelns huvudorganisationer om att inte använda engångsflaskor för angivna drycker.
Denna frivilliga överenskommelse förnyades senast under 1973 av de ursprungliga parterna och av vissa andra, dock inte samtliga intresserade parter. Vissa importörer av öl har således inte velat underkasta sig ett frivilligt förbud mot marknadsföring av engångsflaskor.
Under 1970 startade ett utanför Bryggeriforeningen stående bryggeri för- säljning av öl på burk. Från inrikesministerns sida lades en kort tid därefter fram ett förslag till lag om reglering av försäljning av öl och läskedrycker på olika slag av engångsförpackningar. Då det emellertid uppnåddes en tyst överenskommelse mellan ministeriet och Bryggeriforeningens medlemmar om att inte forcera försäljningen av öl på burk, bordlades lagstiftningsarbetet. Först i juni 1971 antogs en lag som bemyndigar inrikesministern att utfärda förbud mot användning av vissa emballagetyper för öl och läskedrycker samt användning av vissa andra emballageslag.
Bemyndigandet har dock ännu inte utnyttjats utom för Grönland, där förbud mot försäljning av öl i förpackningar av glas utfärdats. Ölet säljs här på burk.
Under 1971 och 1972 visade försäljningen av burköl i Danmark en stadig, inte oväsentlig ökning. Bryggeriforeningen meddelade under 1973 att för- eningen inte längre kunde acceptera att hålla tillbaka försäljningen av burköl. Som skäl anfördes den ansenliga potentiella marknadsandel som enligt vun- na erfarenheter fanns på detta område. Miljöministern, som vid denna tid- punkt övertagit ansvaret för dessa frågor, förklarade sig inte kunna acceptera den kraftiga ökning av burkölsförsäljningen som måste antas bli följden av en effektiv marknadsföring från Bryggeriforeningens medlemmar. Han var beredd att diskutera tre alternativa lösningar av frågan, nämligen
1. Förbud mot försäljning av öl på burk
2. Avgift på burköl
3. Frivillig överenskommelse mellan intresserade parter om en rimlig be- gränsning av burkölsförsäljningen
Efter förhandlingar mellan miljöministeriet och de intresserade parterna träf- fades för 1974 en uppgörelse som begränsade burkölsförsäljningen på den danska marknaden till ca 40 miljoner burkar. Denna kvot fördelades efter förhandlingar mellan berörda parter dem emellan. En liknande överens— kommelse har träffats för 1975 på grundval av en ökad volym. Det hävdas i Danmark att denna reglering innebär ett importskydd.
5.2.2 Finland
Glasflaskor som dryckesförpackning förekommer i Finland f n i huvudsak endast som returglas. Frågan om åtgärder mot engångsflaskor är därför inte aktuell i Finland. Fro m den 1 mars 1971 tillåts emellertid försäljning av öl på burk. Denna förpackningstyp har stadigt ökat. Redan 1971 utgjorde ölburkarna ett noterbart inslag i nedskräpningen. Förpackningstillverkarna ålades därför att trycka texter på burkarna som uppmanade konsumenterna att skydda naturen och ta vara på den tomma förpackningen.
I slutet av 1975 lade regeringen fram förslag till en lag om avfallshantering som bl a också innebär en möjlighet att förbjuda användningen av en kon- sumentförpackning, om ett sådant förbud bedöms angeläget med hänsyn till naturskydd eller avfallshantering. Alternativt skall en särskild pant kunna åsättas förpackningen.
I syfte att begränsa användningen av engångsförpackningar för öl och läskedrycker har statsmakterna i Finland antagit en lag om skatt på öl och läsk i engångsförpackningar. För stark- och mellanöl tas ut 36 penni per liter för öl som säljs i engångsförpackning och för lättöl och läskedrycker tas ut 60 penni per liter. Skatten utgår från och med den 1 januari 1976. Prishöjningen på ölburken neutraliserades dock genom att det finska sy- stembolaget Alko, samtidigt avskaffade den "naturvårdsskatt" på öburkar som företaget tagit ut alltsedan burkar togs i bruk i Finland. Denra skatt var ungefär lika stor som den nya tilläggsskatten.
Trots att engångsförpackningarna är betydligt mera sparsamt förekom- mande i Finland än i vårt land, ligger de genomsnittliga tripptalen för re- turglas för öl, läsk samt vin och sprit på ungefär samma nivå som mot- svarande tal i vårt land. Panten äri Finland för samtliga returglas 20 penni.
5.2.3 Norge
Norska stortinget godkände i slutet av 1973 en proposition om införande av en avgift på engångsemballage för öl och kolsyrade läskedrycker. Syftet med åtgärderna var att hindra eller dämpa användningen av engångsför- packningar för dessa produkter. Valet stod mellan ett förbud eller en avgift, varav det senare alternativet valdes. Stortinget beslutade sålunda om en tilläggsavgift på 0.80 norska kronor per förpackning vid försäljning av öl och kolsyrade läskedrycker i engångsförpackningar.
För engångsflaskor har bestämmelsen inte fått någon praktisk betydelse, eftersom de norska tillverkarna av öl och mineralvatten efter framställning från socialdepartementet alltsedan 1964 frivilligt avstått från att marknads- föra sina produkter i sådana flaskor under förutsättning att någon import av öl och mineralvatten på sådana förpackningar inte tillåts. Denna frivilliga överenskommelse kompletterades 1970 av en fullmaktslag enligt vilken för- bud mot engångsflaskor omedelbart kan införas om trots överenskommelsen någon norsk eller utländsk dryckestillverkare marknadsför öl eller läske- drycker i engångsflaskor.
Effekten av avgiften blev en minskning av burkanvändningen till ca 1 miljon 1975. Produktionsminskningen uppges ha lett till viss kapitaldöd samt omflyttning av arbetskraft.
1974 fördubblades panten på returglas till 50 öre för 0,35 1 flaskor och 1 krona för 0,7 och 11 med en ökning av tripptalet från 25 till 35 som följd. Enligt uppgift uppstod härmed vissa problem för glasbruken med något minskad sysselsättning. Produktionen av flaskor sjönk från 14 miljoner små och 8 miljoner stora till 5,5 miljoner små och 2 miljoner stora.
5.3. Amerikas Förenta Stater 5.3.1 Oregon
För att komma tillrätta med en del av de miljöproblem som dryckesför- packningssektorn ger upphov till, främst nedskräpningen, har i staten Oregon i Amerikas Förenta Stater valts en kombination av förbud och panthöjningar som gäller from den 1 oktober 1972.
Förbudet riktar sig mot burkar för öl och läsk med sk easy opening, "lättöppningslock". Det är alltså inte mot burkförsäljningen som sådan för- budet gäller utan mot burkar som går att öppna på visst sätt. Pantsystemet är så konstruerat att returförpackningar av standardtyp som kan användas av fler än en dryckestillverkare har belagts med en pant på 2 cent, medan det för s k profilflaskor — flaskor som används av endast en särskild dryc- kestillverkare — tas ut en pant om 5 cent. En returförpackning som motsvarar den svenska 33 centiliters glasflaskan har panten 2 cent. Pantens belopp skall markeras på förpackningen.
De förpackningar som dessa åtgärder gäller avser som nämnts öl och kolsyrade läskedrycker. Detta har lett till att burkar med lättöppningslock, engångs- och returförpackningar utan pant finns kvar för andra drycker än öl och läsk, tex för juice, stilldrinkar, vin och sprit.
Resultatet av åtgärderna anses svårt att objektivt presentera. Nedskräp-
Tabell 5:1 Genomsnittlig månatlig nedskräpning per mile i Oregon
Antal skräpföremål Ökning i % 1973 1974 Dryckesförpackningar 12,4 28,09 127 Annat skräp 433 459 6 Totalt 445 487 9
ningen har minskat, men i vilken grad detta beror på pant- och förbuds- systemet eller ökade insatser från myndigheterna i form av städning od är tveksamt. År 1968 utgjorde dryckesförpackningar 29 procent av ned- skräpningen och år 1971 var motsvarande tal 18. Olika intressenter ger skilda förklaringar och pekar på just de effekter som vederbörande finner viktigast.
År 1971, ett år före lagens ikraftträdande, inleddes statliga skräpfre- kvensmätningar längs ett antal vägsträckor. De sista mätningarna gjordes i september 1974.
Från dessa skräpmätningar har en arbetsgrupp för Oregons dryckesindustri (Oregon Beverage Task Force) ställt samman uppgifter som jämför utveck- lingen för skräp i allmänhet och dryckesförpackningar mellan 1973 och 1974. Resultatet framgår av tabell 521. Av tabellen kan alltså utläsas att antalet skräpföremål totalt ökat något men att dryckesförpackningarnas andel stigit kraftigt. Av de publicerade uppgifterna framgår dock att en drastisk sänkning av andelen engångs- förpackningar ägt rum, främst i fråga om burkar för öl och läsk. Förpack- ningsandelarna för burk var före införandet av "the bottle bill” 40 procent för öl och 25 procent för läsk. Handeln har fått återta stora mängder av tomma retur- och engångsförpackningar som sorterats och återsänts till de olika dryckestillverkarna. De olika förpackningstillverkarna har fått vidkän- nas kraftiga produktionsbortfall.
1973 företogs en opinionsundersökning som mycket klart visade att en majoritet ställde sig bakom de nya bestämmelserna. Förbudet mot lättöpp- ningslock med avrivbar ”tabb” stöddes av 75 procent av de tillfrågade, medan hela 90 procent var för en övergång till returglas.
5.3.2. South Dakota
I South Dakota har antagits en lag, enligt vilken alla dryckesförpackningar från och med den 1 juli 1976 måste vara antingen returförpackningar eller biologiskt nedbrytbara enligt vissa normer som skall fastställas av regeringen. Det är ännu oklart om detta kommer att innebära förbud mot burkar över- huvudtaget eller om plåtburkar i motsats till aluminiumburkar kommer att klassas som biologiskt nedbrytbara.
5.3.3. Washington
Staten Washington antog 1971 The Model Litter Control Act som avser all nedskräpning och inte enbart den till följd av dryckesförpackningar. Staten Washingtons miljödepartement, Department of Ecology, är huvudansvarigt för programmet mot nedskräpning.
Åtgärderna — som godkänts av allmänheten i en folkomröstning 1972 — innebär
1. Information om förbud mot nedskräpning kombinerad med ökad över- vakning jämte viss lagskärpning.
2. Information och utbildning i nedskräpningsfrågor.
3. Programutveckling för att bl a kartlägga nedskräpningen och följa ef- fekterna av olika åtgärder mot nedskräpningen.
Den närmare innebörden av de olika åtgärderna är följande.
På olika sätt informeras om förbudet mot nedskräpning. Trots ökade in- satser i sådant syfte sker nedskräpning. För att delvis motverka denna har den nämnda lagen flitigt använts. Under 1973 arresterades sålunda ] 147 personer. och över 9 000 varningar, skriftliga och muntliga, delades ut för brott mot lagen. Överträdelser bestraffades med minst 10 dollars böter. Dessutom kan nedskräparen tvingas att själv städa upp. Lagen har utökats med bestämmelser om att alla motorfordon och båtar skall vara försedda med skräppåse. Sådana tillhandahålls på olika platser. bl a vid bensinsta- tionerna. genom miljömyndigheternas försorg. Slutligen har det utfärdats bestämmelser om att "sopsäckar" skall vara utplacerade på offentliga platser. De lokala myndigheterna svarar för samtliga kostnader i samband med detta.
För information och utbildning har tre huvudvägar valts, information till den stora skaran av fristående grupper som har intresse av att ned- skräpningen minskar, arbete i skolorna för att informera och påverka ung- domar till ökad miljömedvetenhet samt spridning av antinedskräpnings— budskapet genom massmedia.
Miljöpedartementet stöder på olika sätt informationsaktiviteterna genom att tex tillhandahålla sopsäckar, affischer m m och genom att driva städ- kampanjer av skilda slag. För att mer systematiskt kunna mäta förändringen i skräpmängden till följd av olika åtgärder satsar miljödepartementet på noggranna skräpmätningar. Dessutom lämnas bidrag till olika forsknings- program som syftar till att undersöka problem i samband med nedskräpning, avfallshantering o d.
Miljödepartementet har beräknat att före införandet av ”The Model Litter Control Act” 14 miljoner dollar årligen lades ut på åtgärder mot nedskräp- ningen, främst upplockning. Medlen härrörde från såväl offentliga institu- tioner som privata företag och institutioner. Det var för att om möjligt minska denna utgiftspost som de angivna åtgärderna genomfördes. Dessa finansieras genom en speciell miljöskatt, som tas ut av 13 olika branscher inom näringslivet. Dessa tillverkar och försäljer produkter som observerats bland utkastat skräp i naturen. Miljöskatten som utgår med 150 dollar per miljon dollar i bruttoomsättning uppgick under budgetåret 1972/73 till om- kring 680000 dollar.
En mycket kraftig reduktion i nedskräpningen under 1973 och 1974 re— dovisas i en utredning som publicerats av Department of Ecology. Upp- gifterna sammanfattas i figur 511.
Figur 5 :! Genomsnittlig förändring i nedskräpning och trafik/löda i staten Washington under åren 1973 och 1974.
procent
90
f”? f ,»
80
70
GOI-
50
40
30
10
|. 20]- l
_l a
0 L juli sept nov jan mars maj 1973 1973 1973 1974 1974 1974
Beteckningar:
Källa: Departme
Förändring i nedskräpning (%) Antal skräpföremål Förändring i trafikflöde (%) Antal fordon
nt of Ecology USA: State Highway Periodic Litter Survey
juli 1974
6 ”Håll Sverige Rent” och andra kampanjer mot nedskräpning
6.1. Inledning
De första större aktionerna i Sverige mot nedskräpning inleddes i början av 1960-talet. Som exempel kan nämnas Svenska naturskyddsföreningens kampanj ”Håll Naturen Ren” samt landskapskampanjen ”Håll Skåne Rent”. Dessa aktioner kom att utgöra mönster för delar av den rikskampanj mot nedskräpning som drogs igång i början av 1970-talet.
Kommittén för ett renare samhälle lade 1969 fram ett betänkande (SOU l969:l8) om Ett renare samhälle som bl a innehöll förslag om en ständig upplysningsverksamhet som ett medel att komma till rätta med nedskräp- ningen. Med anledning av vad utredningen sålunda föreslagit startade enligt statsmakternas beslut den 1 juli 1970 en rikskampanj mot nedskräpning under mottot ”Håll Sverige Rent” (prop. 1970:73, JoU 24, rskr 228). Kam- panjen avsågs pågå i första hand i tre år med förlängdes senare med ett år. Den centrala upplysningsverksamheten på nedskräpningsområdet hän- fördes därefter fro m den 1 juli 1974 till statens naturvårdsverk och utgör numera en av verkets ordinarie uppgifter.
6.2 ”Håll Sverige Rent”
6.2.1. Organisation
Kampanjen ”Håll Sverige Rent” leddes av en rikskommitté, organisatoriskt knuten till naturvårdsverket och med representanter för bl a staten, kom- munerna, näringslivet, den fackliga rörelsen och den ideella naturvårds- rörelsen. Rikskommittén svarade för kampanjens uppläggning och orga- nisation och hade ett sekretariat som verkställande organ. Sekretariatets uppgifter var dessutom att tillhandahålla inforrnationsmaterial, informera om nedskräpningsfrågor samt att samordna och bistå vid planering och genomförande av myndigheters, skolors, näringslivets, föreningars m fl ak- tiviteter.
För beredning av rikskommitténs ärenden och för den löpande kontakten med sekretariatet inrättade kommittén ett beredningsutskott. Dessutom till- sattes fem referensgrupper för utbildnings-, frilufts-, industri-, media- och
länsfrågor. Gruppernas uppgift var att bredda kommitténs kontaktyta mot samhället och underlätta anpassningen av informationsmaterialet till olika målgrupper.
På regional nivå verkade länskommittéer, en del med erfarenheter från tidigare regionala kampanjer. Kommunkommittéer svarade för planering och genomförande av lokala aktiviteter.
6.2.2. Finansiering
Verksamheten finansierades genom lika stora bidrag från staten och nä- ringslivet, tillsammans 1 miljon kronor per år. Dessutom fick länskommit- téerna i viss utsträckning bidrag från enskilda företag, kommuner och lands- ting. Kommuner anslog vissa medel för den lokala kampanjverksamheten. Medel för annonsering ställdes också till förfogande av nämnden för sam- hällsinforrnation.
6.2.3. Verksamhet
Målsättningen för verksamheten angavs i prop 1970:73 om anslag för bud- getåret 1970/ 71 till miljövårdsinformation och till en rikskampanj mot ned- skräpning. Det hette där att syftet med verksamheten borde vara att söka få människor att inte kasta skräp och att ta bort skräp som redan kastats. Målsättningen för organisationens centrala organ sammanfattades i följande handlingsprogram, nämligen att samordna och stimulera regionala och lokala aktiviteter för ett renare samhälle, att tillhandahålla upplysningsmaterial, att i olika sammanhang informera om nedskräpningsproblemet och ge upp- slag till lösningar, att följa tillämpningen i praktiken av olika författningar på nedskräpningsområdet, att hålla sig orienterad om produktutvecklingen på bl a förpackningsområdet samt att kartlägga och studera effekten av olika åtgärder mot nedskräpning.
Verksamheten bedrevs i form av dels ett antal säsongbundna delkam- panjer, dels mera kontinuerlig information, samordnad med, men relativt oberoende av de säsongbundna kampanjerna. Kampanjmaterialet bestod av affischer, broschyrer, dekaler, vykort, pussel och spel för barn, brevmärken, skräppåsar, ljudband, grammofonskivor, filmer m m. Utöver de särskilda distributionskanaler som myndigheter, organisationer, skolor, föreningar etc utgjorde hölls kontakter med massmedia genom pressreleaser samt press- konferenser och andra personliga kontakter. De lokala och regionala ”Håll Sverige Rent”-kommittéerna följde och baserade i huvudsak sin verksamhet på de rekommendationer rikskommittén gav. Denna verksamhet var också i hög grad beroende av frivilligt engagemang från ideella organisationer, näringslivet, statliga och kommunala myndigheter mfl.
6.2.4. Resultat
I samarbete med statens vägverk genomförde rikskommittén s k skräpfre- kvensmätningar, som bl a avsåg att ge underlag för en bedömning av kam- panjens result—at. Enligt överenskommelse mellan vägverket och naturvårds- verket har mätningarna fortsatts även sedan kommittén slutat sin verk-
samhet. Vissa av resultaten från mätningarna redovisas i det följande. Kommittén för ”Håll Sverige Rent” genomförde också en enkät för att undersöka i vilken utsträckning kampanjinformationen uppmärksammats samt för att belysa kunskaper om och attityder till nedskräpningen. Bl a undersöktes olika informationsvägars roll för spridningen av kampanjens budskap, hur olika grupper i samhället (män, kvinnor, yngre, äldre etc.) observerat informationen. I en sammanfattning av enkätresultaten1 framhöll kommittén att det skedde en snabb spridning av informationen under kam- panjens inledande skede. I fortsättningen anfördes bla följande.
Efter sommarkampanjen 1971 sade sig cirka 80 procent ha uppmärksammat ut- trycket ”Håll Sverige Rent" eller annan information om nedskräpning. Under den följande perioden (våren —72 till våren —73) inträffade i stort inga förändringar i andelen som nåtts av information i olika media och någon successiv förändring i riktning mot en allt större spridning av informationen har således inte kunnat konstateras. Man kan notera att en något större andel av intervjupersonerna uppgav att de upp- märksammat information via bildekaler vid den mätning som gjordes hösten —72 jämfört med de två vårmätningarna. Ca 50 procent av intervjupersonerna kände till att det är förbjudet att skräpa ned utomhus och av dessa kände hälften eller ca 25 procent av samtliga svarande till att straffet för nedskräpning kan bli böter eller fängelse. Någon successiv ökning eller minskning i kunskapsnivån har inte skett under mätperioden. Däremot visade de två mätningar som gjordes före och efter sommarkampanjen 1971 (som bl a syftade till att sprida kännedom om förbudet mot nedskräpning) att 56 procent kände till förbudet mot nedskräpning redan innan kampanjen inleddes. Av den mätning som gjordes efter kampanjen framgick att andelen som kände till förbudet ökade med cirka 10 procent, från 56 till 67 procent. Därefter sjönk andelen till 50 procent och låg sedan kvar på denna nivå vid de tre sista mättillfällena. I det närmaste samtliga intervjupersoner ansåg det betydelsefullt för trivseln att det är rent och snyggt utomhus, vilket tyder på en starkt negativ attityd till ned- skräpning. Vidare ansåg en stor del av de svarande att nedskräpning bör bestraffas, 60 procent eller fler ansåg tex att den som skräpar ned med tomflaskor, ölburkar eller plastpåsar bör bestraffas med böter. Någon förskjutning i svaren som tyder på en alltmer negativ attityd till nedskräpning under mätperioden våren -72 till våren —73 har inte kunnat observeras. Däremot föreligger det mindre skillnader mellan svaren vid höstmätningen och vårmätningarna. Vid mättillfallet hösten —72 var det en större andel av de svarande som ansåg att nedskräpning bör bestraffas jämfört med de två vårmätningama, våren —72/73. Skillnaderna gäller främst nedskräpning med ölburkar, cigarrettfrmpar, tomflaskör och plastpåsar. Av de skillnader som fö- religger mellan olika grupper av intervjuade kan ingen entydig tendens utläsas, då skillnaderna bland annat varierar efter typ av nedskräpning. Ca 40 procent av intervjupersonerna upplevde nedskräpning som mycket störande. Var fjärde ansåg att ett förbud mot engångsförpackningar skulle vara den mest effektiva åtgärden för att minska nedskräpningen. Yngre personer var mer negativa till en- gångsförpackningar än äldre personer. Av intervjumaterialet framgår också inställningen till andra åtgärder. Bland sådana valdes ökad information till allmänheten, stränga straff, städningsplikt för nedskräpa- ren samt förpackningar av självförstörande material av var tionde till var femte, medan det inte var många som trodde på pant på ölburkar som ett verksamt medel. Dessa val 1 Källa: Håll Sverige Rent: avser de intervjuundersökningar, som kontinuerligt bedrevs av rikskommittén. Kom- Nedskräpning'redogörel- mittén redovisar också resultaten av två enkäter, som utförts på något annorlunda sätt, 225222" fgågäåduäåg' men på kommitténs uppdrag. Där ansågs stränga straff vara det mest verksamma med- kampaåjen ”Håll Sverige let (valt av var tredje tillfrågad). Okad information respektive förbud mot engångsför- Rent”, 1974.
1 I. Flory och H. Swedner: Skadefallsfrekvenser inom olika befolknings- grupper. Stencil 1969.
packningar följde därnäst. Metoden att använda öppna svarsalternativ ledde till att var tredje tillfrågad sade sig inte ha någon uppfattning om lämplig åtgärd. Försök att genom olika frågor spegla folks benägenhet att genom egna åtgärder bidra till minskad nedskräpning gjordes också. Som exempel kan nämnas att 62 procent förklarade sig be- redda att betala för särskilda skräppåsar att ha med sig i bilen, båten och på utflykter.
Inställningen till återanvändning av avfall var mycket positiv. Man kan notera en mindre förskjutning i svaren under mätperioden mot en alltmer positiv inställning. Andelen som ansåg att det är viktigt att avfall återanvänds ökade från 85 procent vid mättillfället på våren -72 till cirka 90 procent vid den sista mätningen.
Vidare sade sig 90 procent vara beredda att i hemmet separera glas och papper från det övriga hushållsavfallet.
Den intensiva debatten kring nedskräpningsproblemet och rikskampanjens till- komst och verksamhet kan ge ett intryck av att denna fråga tillmätts en i förhållande till andra miljöproblem och samhällsproblem alltför stor vikt. En antydan om att andra samhällsproblem bedömts som avsevärt eller något mera väsentliga gavs genom en frå- ga om på vilka områden mera information ansågs mest angelägen. Resultatet redovisas i tabell 6:1. Svaren speglar givetvis också i viss mån det rådande informationsutbudet på de olika områdena.
En aspekt av nedskräpningsproblemet är frågan om skador på människor och djur, orsakade av skräp i naturen. Kommittén redovisade också några sådana undersökningar.
En omfattande skadefrekvensundersökning utfördes av IMU AB på upp- drag av Näringslivets arbetsgrupp i nedskräpningsfrågor 1968—69.1
Undersökningen syftade till att kartlägga förekommande skador med av- seende på antalet fall och omständigheterna kring dessa. Speciell uppmärk- samhet ägnades åt skador orsakade av nedskräpning i naturen. I undersök-
Tabell 6:1 Fråga: ”Inom vilket område är det viktigast att ge mer information?”. Procent
H72 V73 Nedskräpning/ 48 49 Samhällsplanering 52 51 S:a 100 100 (n)! (1 851) (2 050) Trafiksäkerhet/ 82 81 Nedskräpning 18 19 S:a 100 100 (n) (1 856) (2 045) Nedskräpning/ 54 54 Sociala rättigheter 47 46 S:a 100 100 (n) (1 820) (2 002) Tillsatsämnen i livsmedel/ 72 73 Nedskräpning 28 27 S:a 100 100 (n) (1 863) (2 055)
] Antalet intervjuade personer
ningen registrerades skador på både människor och djur (hundar, hästar, nötkreatur, får etc). Den genomsnittliga skadefallsfrekvensen på människor av glasnedskräpning är 0,09 procent, vilket, beräknat på hela befolkningen, motsvarar ca 7 200 skadefall. Andelen skadefall orsakade av nedskräpning i naturen med glasföremål utgjorde 1,6. 2 och 0,4 procent av det totala anta- let utomhusskador för de olika tremånaders mätperioderna. Av de ca 460 registrerade skadefallen utomhus där ett metallföremål orsakat skadan kunde enligt undersökningen inget direkt förknippas med nedskräpning.
När det gäller djurskadoma registrerades endast ett litet antal skadefall, vilket gjorde det svårt att dra några säkra slutsatser. Inte heller var det möj- ligt att uppskatta andelen skador som kan förknippas med nedskräpning i naturen, då djurägarna i de flesta fall inte kunde ange det föremål som orsa- kat skadan. Av totalt 700 hundar hade ca 10 skadats av glas- och porslinsfö- remål. När det gällde skador på andra djur än hundar angavs inte i något fall glas som skadeorsak.
En annan undersökning som bl a studerat skärskadefrekvensen på hundar i storstockholmsområdet ger en något annorlunda bild1 med betydligt stör- re skadefrekvenser. Resultatet är dock osäkert, då bortfallet är stort och ur- valet litet. Andelen skador av tomglas har inte studerats men författarna konstaterar att de intervjuade hundägarna själva gör gällande att skadorna orsakats av engångsglas.
6.2.5. Skräpfrekvensmätningarna ] 972—1 975
Under åren 1972—1975 har sju skräpfrekvensmätningar utförts längs ett antal utvalda vägsträckor i hela landet. Syftet med mätningarna, som utförts två
Tabell 6:2 Skräpmängdens sammansättning hösten 1972—hösten 1975. Andelar av hela skräpmängden. Procent
Föremål H 72 H 73 H 74 H 75
Glasl
vin- och spritglas 0,5 0,5 0,4 0,4 returglas 1,2 0,8 0,7 0,7 ” engångsglas 2,4 2,2 2,1 2,1 Olburkar 4,3 4,8 6,4 7,2 Dryckesförpackn. papper/ plast 1,8 2,4 2,0 2,22 Summa dryckesförpackningar 10,2 10,7 11,6 12,6 _Annat glas (ej dryckesförpackn)1 0,2 0,2 0,2 0,3 Ovriga papper/plastkombinationer 2,7 2,6 3,4 2,7 Ren plast 10,2 10,6 12,3 11,9 Ren kartong, papper 61,2 61,6 59,3 61,1 Konserv- och oljeburkar 0,4 0,3 0,3 — Kapsyler, lock 8,5 7,7, 8,1 — Ovriga metallföremål 1,5 1,4 1,2 7,23 Iextil, gummi 2,0 2,4 1,9 2,2 Ovriga föremål 3,3 2,6 1,8 1,9
% å %
Summa 100
1 Krossat glas antas ha samma fördelning på olika dryckesförpackningar och annat glas som helt glas 2 Därav 0,4 procent förpackningar av papper/ plast för mjölk etc 3 Summa metallföremål
' U Dreber och G Sjö- stedt: Nedskräpningen, ett samhällsekonomiskt problem, seminarieupp- sats vid handelshögskolan i Stockholm, 1969.
gånger per år, vår och höst, har varit att kartlägga skräpets mängd, samman- sättning och förändring. Mängden skräpföremål varierade under mätperio- den mellan 211 och 294 föremål per vägavsnitt. I genomsnitt för hela perio- den var mängden ca 250 föremål per avsnitt.
Den största komponenten i skräpmängden var föremål av kartong och papper, som utgjorde närmare 60 procent av det totala antalet föremål. Den näst största var föremål av plast och papper/plastkombinationer, 17 procent. Nästa kategori i storleksordning var föremål av metall, nära 15 procent. An- delen glasföremål uppgick till 4—5 procent av hela skräpmängden. Tabell 6:2 visar skräpmängdens sammansättning vid de olika mätningarna. Här återges endast resultaten från höstmätningarna, eftersom jämförbar-
heten här är störst. En av vårmätningarna omfattar tex ett mindre antal vägsträckor än övriga och en annan genomfördes så sent på våren att städ- ningsaktiviteter då redan genomförts på flera håll. 1049 vägsträckor har förekommit i samtliga hösträkningar. På resultaten från dessa grundas den statistik som redovisas i det följande.
Av särskilt intresse i detta sammanhang är nedskräpningen med dryckes- förpackningar, dess fördelning på olika förpackningsslag och dess andel av den totala nedskräpningen. Dryckesförpackningarna utgjorde i genomsnitt 12 procent av hela skräpmängden. Mellan 1973 och 1974 ökade andelen dryckesförpackningar. Tabellen visar också att skräpföremål som lock och kapsyler, vilka till stor del härrör från dryckesförpackningarna, svarade för mellan 6 och 9 procent av den totala skräpmängden. Av tabellen framgår också att det för några skräpkategorier kan noteras en jämförelsevis kraftig ökning under den senare delen av mätperioden. Andelen ölburkar i skräp- mängden ökade 1974 och 1975 jämfört med 1973.
Returglasens andel av skräpmängden var redan från början låg och sjönk något efter hand.
Hur de dryckesförpackningar som förekom bland skräpföremålen förde- lade sig på olika förpackningstyper framgår av tabell 6:3. Dessutom har i ta- bell 614 gjorts en fördelning på engångs- och returförpackningar. Vin- och spritglasen har förts till en särskild grupp, eftersom deras fördelning på en- gångs- och returglas inte är känd. Källa till tabellerna m m i detta avsnitt är Skräpfrekvensmätningar 1972—1975, Statens vägverk PM 1976-02-05.
Engångsförpackningarnas andel var helt dominerande bland dryckesför- packningarna. Under perioden ökade denna andel. Inom gruppen engångs-
Tabell 6:3 Olika slag av skräpande dryckesförpackningar hösten 1974—hösten 1975. Bas = summa dryckesförpackningar. Procent
Mät- Vin- o Retur- Engångs- S:a Öl- Papper/ S:a till- sprit- glas glas glas burk Plast- fälle glas för-
packning
H 72 3,4 8,0 16,4 27,8 51,4 20,9 100 H73 3,0 5,6 13,5 22,1 51,9 26,0 100 H 74 2,7 4,7 12,9 20,3 61,0 18,8 100 H 75 2 1 3,2 10,7 16,0 63,8 20,1 100
Tabell 6:4 Vin- och spritglas samt retur- och engångsförpackningar hösten 1972—hösten 1975. Bas = summa dryckesförpackningar. Procent
Mättill— Vin- och Retur- Engångs- S:a fälle spritglasl förpackning förpackning
H 72 3,4 8,0 88,7 100 H 73 3,0 5,6 91,4 100 H 74 2,7 4,7 92,7 100 H 75 3 2 94,6
7
] Någon uppdelning har här inte skett mellan retur- och engångsglas.
Tabell 6:5 Skräpnivåns relativa utveckling för hela skräpmängden och för dryckes- förpackningar totalt och efter förpackningstyp. Index 100 = skräpnivån hösten 1972
Mät- Hela Dryckes- Engångs- Öl- Papper/ Retur- till— skräp- förpackn glas burk plast glas falle mängden
H 72 100 100 100 100 100 100 H 73 77 85 70 86 110 60 H 74 87 110 88 130 98 65 H 75 82 110 73 136 104 45
förpackningar ökade ölburkamas andel av det totala antalet dryckesförpack- ningar från ca 50 procent hösten 1973 till ca 64 procent hösten 1975.
Förändringarna i skräpnivå illustreras av indextalen i tabell 6:5. Tabellen visar också utvecklingen för olika förpackningstyper.
Skräpmängden minskade från hösten 1972 till hösten 1973 med 25 pro- cent, från 294 föremål per vägavsnitt till 225. Därefter ökade skräpnivån, men var vid den sista mätningen hösten 1975 fortfarande 18 procent längre än hösten 1972.
Efter nedgången mellan hösten 1972 och hösten 1973 ökade nivån för dryckesförpackningarna med närmare 30 procent, om en jämförelse görs mellan hösten 1973 och hösten 1975.
Returglasen följer i stort utvecklingen för hela mängden dryckesförpack- ningar från hösten 1972 till hösten 1973 men till skillnad från de flesta övriga förpackningar ökar de inte utan visar ytterligare nedgång mot slutet av perioden. Nivån för papper/plastförpackningarna ökade i stället från hös- ten 1972 till hösten 1973 och närmade sig därefter åter utgångsläget. Öl- burkarna och i viss mån engångsglasen följde förändringarna för hela mäng-
Tabell 6:6 Skräpnivåns relativa utveckling för engångs- och returförpackningar hösten 1972—hösten 1975. Index 100 = skräpnivån hösten 1972
Mättillfalle Engångsförpackning Returförpackning H 72 100 100 H 73 88 60 H 74 115 65 H 75 117 45
den dryckesförpackningar. Hösten 1972 till hösten 1975 ökade ölburkarna med nästan 40 procent. Engångsglasen ökade från 1973 till 1974, men mins- kade därefter ganska kraftigt.
Nivån för returförpackningarna minskade 65 procent från hösten 1972 till hösten 1975, medan engångsförpackningarna ökade med 17 procent under samma period.
6.3. Kampanjer i utlandet
Åtgärder mot nedskräpning har vidtagits även på många håll i utlandet. Redan år 1953 inleddes sådan verksamhet i USA under mottot ”Keep Ame-
Tabell 6:7 Sammanställning över utländska organisationer mot nedskräpning
Land Organisation
Belgien Inter-Environment Union pour la qualité de |”environment
Danmark Fri luftsraadet
England Keep Britain Tidy Group
F inland Riksorganisationen Håll Skärgården Ren r.f.
Frankrike Progres et Environment
Irland Keep Ireland Beautiful Movement
Norge Hold Norge Rent
Schweiz Aktion Saubere Schweiz
USA Keep America Beautiful Inc.
Västtyskland Aktion Saubere Landschaft
' Direkta bidrag 2 Mindre delstatliga bidrag
Finansiering Privat
Ja
Ja
110000 pund
Ja
500000
Ja
2,2 milj n.kr
200 000 Sfr
500 000 dollar
Ja
Statlig
Nej
Nej
110000 pund
Ja
Nej
Nej
1,3 milj n.kr Nej
Nej
Ja2
Tot. bidrag per år (1972)
2 milj d.kr
220 000 pund
500 000 Ft
20 000 pund
3,5 milj n.kr
200 000 Sfr
500 000 dollar]
ZOOOOODM
rica Beautiful” och i Storbritannien åren efter, ”Keep Britain Tidy". I båda fallen är verksamheten organiserad efter likartade principer som gällt för ”Håll Sverige Rent”, med central, regional och lokal verksamhet, med enga- gemang från stat, näringsliv och ideella organisationer och med frivilliga insatser som betydelsefulla inslag. Direkta statliga bidrag lämnas dock endast i Storbritannien.
Efter hand har llknande organlsatloner blldats 1 en rad europelska lander 1 maten Washington har och 1972 lnleddes det lnternatlonella samarbetet på området. En arbetsgrupp ett speciellt. statligt pro- ”Keep Europe Beautiful” bildades för att underlätta och fördjupa informa- gram _mOt n8d5kräpniltg
. .. . . .. organlserats. En redogo- tlonsutbytet mellan landerna 1 Europa. I tabell 6.7 lamnas en samman-
. ' relse för detta lämnas i ka- ställning över kampanjer mot nedskräpning som såvrtt känt pågått l utlandet. pitel 5.
7. Återvinning ur hushållsavfall
7.1. Inledning
Återvinning ur hushållsavfall förekommer i dag i betydligt mindre om- fattning än ur industriellt avfall. De metoder för omhändertagande av avfall som i dag används är i stället deponering och förbränning. Deponeringen svarar för ca 75 procent och förbränningen för ca 25 procent. Återvinning av energi förekommer till ca 80 procent vid förbränning.
Hushållsavfallet utgör ungefär hälften av den avfallsmängd kommunerna tar hand om och innehåller en betydande del återvinningsbart material. Anledningen till att återvinning trots detta inte förekommer i någon större omfattning är att återvinning ur hushållsavfall från flera synpunkter är be- svärlig. Hushållsavfallet utgör sålunda en blandning av olika material. Det innebär att material som skall återvinnas måste sorteras ut, vilket för vissa material måste göras på ett tidigt stadium, eftersom de påverkas av andra medan de är blandade i avfallet. Detta gäller tex papper.
Ett annat problem är att hushållsavfallet ”produceras” på en mängd små ställen, närmare bestämt i 3,2 miljoner privathushåll. Om sorteringen skall göras i samband med ”produktionen” av avfallet, måste alltså ett mycket stort antal människor medverka. Med nuvarande system för avfallshämtning får hushållen sitt avfall hämtat oavsett om de sorterar eller ej. De har i de flesta fall inte någon direkt ekonomisk vinst av att ta undan en del avfall för återvinning.
En ytterligare svårighet för återvinning är de många avfallsproducenternas — hushållens — stora geografiska spridning. De produkter som skall återvinnas måste därför antingen samlas ihop efter sorteringen, vilket ställer stora krav på transportapparaten, eller sorteras efter insamlingen, vilket kräver en sor- teringsteknik som ännu inte är utvecklad. Det kan också vara svårt att avgöra vilket återvinningssätt som skall användas för blandningen av en mängd olika material, förbränning, pyrolys eller kompostering av hela eller delar av materialet, utsortering av vissa material etc. För återvinning ur hushållsavfall liksom för annan återvinning gäller dessutom att det måste finnas avsättning för det återvunna materialet.
F igur 7.'l Hushållsav/aI/ets beståndsdelar
7.2. Försöksverksamhet med sortering i hushållen för återvinning
7.2.1. Inledning
För att få under föregående avsnitt angivna frågor närmare belysta har Stif- telsen Svensk Återvinning genom sitt verkställande organ System ÅSAB AB organiserat, gett service åt och studerat försöksverksamhet med av- fallsseparation i hushållen. Försöket har också omfattat separat omhänder- tagande av de utsorterade materialen och avsättningen av dem. Verksam- heten har bedrivits i 28 kommuner och har omfattat tidningspapper, glas och plåt. Stiftelsen har våren 1975 presenterat sina erfarenheter från för— söksverksamheten och av sina studier av utvecklingen på återvinningsom- rådet i en skrift, kallad Återvinning genom hushållens medverkan. Innehållet i skriften skall redovisas i det följande.
7.2.2. Material
Det material som ingår i hushållsavfallet har inventerats och bedömts utifrån två kriterier — dels att det skall finnas avsättning för materialet eller att produktionen kan tänkas ändrad så att materialet kan utnyttjas, dels att det skall finnas teknik för att avskilja materialet eller att sådan teknik kan utvecklas. Försöksverksamheten har enligt stiftelsens redogörelse visat att de material som kommer i blickpunkten om en kommun överväger att nu införa återvinning genom sortering i hushållen är tidningar och tidskrifter samt glas- och plåtförpackningar. Dessa material utgör, som framgår av figur 7:1, en tredjedel av hushållsavfallets vikt. I volym räknat blir andelen större.
Papper All-50%
"Därav'tidningar ' ' och tidskrifter 152979. . _
Återvinning möjlig genom dagens teknik, . inkluderande hushållens medverkan
Källa: Återvinning genom hushållens medverkan, Stiftelsen Svensk Återvinning, 1975.
7.2.3. Hushållen
Hushållens medverkan är en förutsättning för den studerade typen av åter- vinning. Den försöksverksamhet med separering i hushållen som organi- serades, inleddes 1972 och täcker fri 176 000 hushåll i 28 kommuner. Verk- samheten lades upp så att erfarenhet skulle erhållas från bostadsområden och hushåll av olika typ. I figur 722 visas det antal hushåll som vid olika tillfällen omfattas av försöken och vilka material försöken har gällt. I vissa fall har separeringen begränsats till enbart papper. Cirka hälften av hushållen separerar såväl papper som glas och plåt.
De resultat av verksamheten som hittills redovisats av stiftelsen visar att i genomsnitt 70 procent av hushållen medverkat. Dessa hushåll har levererat så mycket tidningspapper som ungefar motsvarar den teoretiska potentialen, dvs den mängd papper som används och är återvinningsbart (ej tex hygienpapper).
Glas- och plåtförpackningar har lämnats i en omfattning som motsvarar drygt hälften av den teoretiska potentialen.
Försöksverksamheten har också visat att variationen i andelen medver- kande hushåll och mängden material per hushåll är mycket stor. Mönstret är i stort sett att kvantiteterna följer hushållens levnadsstandard (ju högre levnadsstandard desto större kvantiteter), medan andelen medverkande föl— jer typen av bostadsområde. Andelen är sålunda störst i områden med en- familjshus — 90 procent. Till en del kan denna skillnad förklaras av att dessa hushåll har större lagringsutrymmen. Stiftelsen framhåller att skill-
180 Antal hus)—oll m
TOTALT . Poppe, ...—......— Figltr 7.'2 Antal hushåll Flerfamiljshus . -------- Villor ---------------- som täckts av snrterings/ör- Popper/glds/plct Papper/glas ——————— Sök?” '
Källa: Återvinning genom hushållens medverkan, Stiftelsens Svensk Återvinning. 1975
naden också har samband med att dessa hushåll har ett ekonomiskt intresse av att minska sopvolymen på grund av att avgiftssystemet är utformat så att detta är lönsamt.
Hushållens medverkan i försöksverksamheten har varit frivillig och har nåtts med information som huvudsakligt hjälpmedel.
7.2.4. Kommunerna
Försöksverksamheten har enligt stiftelsen för kommunernas del visat att varje hämtning av återvinningsmaterial dragit en kostnad per ton av i stort sett samma storlek som sophämtningens kostnad per ton. Den kost- nadsökning som separata transporter för sopor och återvinningsmaterial mås- te innebära ställer stiftelsen mot dels en på längre sikt förväntad minskning av kostnaderna för avfallsbehandlingen, dels en intäkt från återvinnings- materialet. Genom ett räkneexempel har stiftelsen sökt illustrera samman- hangen mellan avfallsbehandlingskostnader, intäkter och återvinning. Ex- emplet visar att en sänkning av renhållningskostnaderna med 3—7 procent per hushåll i en kommun med 50 000 invånare är möjlig genom införande av separering i hushållen och återvinning, men att en kostnadshöjning också kan bli resultatet. Stiftelsen understryker att resultatet beror på en mängd faktorer som i ett utgångsläge är mycket olika i skilda kommuner. Det gäller framför allt det system för avfallsbehandling som redan finns i kom- munen. Som exempel pekas bl a på en kommun som just tagit i bruk en stor förbränningsanläggning som de första åren har överskottskapacitet. Driftskostnaderna blir här oförändrade, även om avfallsmängden minskar. Återvinning innebär därigenom ingen besparing av behandlingskostnaderna. En kommun som genom återvinning kan uppskjuta utbyggnad av depo- neringsplats eller kapacitetsökning i en behandlingsanläggning kan däremot göra goda besparingar.
Stiftelsens slutsatser av försöken är att utsortering av återvinningsmaterial i hushållen kräver en verksamhet från kommunen som är helt samordnad och likvärdig med sophämtningen. Den rymmer dessutom en funktion som kommunerna normalt själva saknar kompetens för, nämligen försäljning av materialen.
7.2.5. Central sortering
Stiftelsen har också studerat pågående forsknings- och utvecklingsverksam- het när det gäller central sortering för att se om det går att undvara hushållens medverkan och de dyra separata transporterna av återvinningsmaterial. Stif- telsen anser att det arbete på olika separationsmetoder som bedrivs är h0ppingivande. Stiftelsen betraktar dock inte denna metod som ett alternativ till den återvinning som är möjlig med hjälp av sortering i hushållen. En utveckling inriktad på enbart central sortering skulle enligt stiftelsen komma att ta alltför lång tid. Båda metoderna bör för den skull användas.
7.2.6. Sammanfattning
Stiftelsen har sammanfattat resultatet av försöksverksamheten och studiet av utvecklingsarbetet i följande punkter.
Central sortering kommer att bli verklighet men kommer inte att slå ut hushållens sortering. Det blir snarare fråga om ett samspel.
Den ”test” som blir över när återvinningsmaterial har sorterats ut kan med fördel användas för energiproduktion eller annat ändamål som inte kräver sortering.
Återvinning ur hushållsavfall kräver hushållens medverkan nu och under överskådlig framtid och därmed en kommunalt organiserad hämtning av återvinningsmaterial.
Det bör här nämnas att metoder för central sortering och återvinning berörs i kapitel 14. Återvinning och samhällsekonomi. Nämnas kan även att en översiktlig redovisning av återvinning ur bl a hushållsavfall lämnas i betänkandena Ds Jo 197415 samt 1974110 och 11 om Avfall som energikälla respektive Avfall, ökad återvinning — bättre omhändertagande. En redo- görelse för de åtgärder som med anledning av innehållet i dessa betänkanden vidtagits har lämnats i ett föregående kapitel.
II. Dryckesförpackningar och miljö — en miljöekonomisk analys av konsument- förpackningar med särskild inriktning på dryckesförpackningar
8. Val av studieobjekt m m
8.1. Inledning
Utredningen framhöll i rapporten om förpackningsavgiftens effekter att en bedömning av avgiftens lämplighet som miljöpolitiskt styrmedel skulle krä- va att ett klart preciserat miljövårdsmål satts upp. Detta var dock inte fallet vid införandet av den särskilda avgiften om tio öre. Av effekten på de antagna och relativt oprecisa mål som utredningen valt att studera drog emellertid utredningen den slutsatsen att avgiften i sin nuvarande utform- ning knappast är ett användbart styrmedel. Utredningen avvisade därmed inte en miljöavgift som ett tänkbart styrmedel på förpackningsområdet. För- utsättningen var dock att en sådan avgift skulle utformas efter och knytas till klart definierade mål. En närmare diskussion om val och utformning av miljöpolitiska mål och styrmedel låg emellertid utanför effektkartlägg- ningens ram och skulle behandlas i ett kommande betänkande. Med hänsyn till de omställningskostnader som följer med ändringar i den samhälleliga styrningen rekommenderade utredningen att den införda avgiften skulle bibehållas oförändrad till dess att beslut fattats om en mera långsiktig politik i fråga om dryckesförpackningar och miljö.
8.2. Val av studieobjekt
Som inledningsvis nämnts i detta betänkande är det främst dryckesför- packningarna som är föremål för den analys som skall redovisas i det följande. Motiven för valet av studieobjekt har också berörts. Genom förpacknings- avgiften har sålunda avgränsats ett område, där vissa ingrepp gjorts och där det varit möjligt att följa utvecklingen under några år. På dryckesför- packningsområdet finns också möjlighet att studera två konkurrerande sys- tem, engångs- och retursystem. Några naturliga gränser mellan dryckes- förpackningar och andra förpackningar kan emellertid inte dras, vare sig vad gäller material eller funktion. Plåt, glas, plast och papper förekommer även i andra förpackningar. Speciella krav, tex ljus- och lufttäthet, ställs också utanför dryckesområdet. Framställning, transport och avfallshantering skiljer sig inte mellan dryckes- och andra förpackningar. Som skräpobjekt förekommer förpackningar ur båda grupperna. Det har därför antagits att
det i stor utsträckning bör vara möjligt att tillämpa slutsatserna från en miljöekonomisk analys av dryckesförpackningarna på övriga förpackningar. Arbetet har därför kunnat koncentreras till ett område som första delen av uppdraget gett förtrogenhet med.
Förpackningsavgiften utgår på förpackningar för konsumtionsfärdiga drycker utom mjölk. Analysen koncentreras som nämnts i huvudsak på det förpackningssortimentet. Med hänsyn till det stora intresse som ägnats mjölkförpackningarna från bl a resursförbrukningssynpunkt behandlas de i bilaga 2.
Som bekant utgår inte avgift på förpackningar vilkas fyllnadsvolym inte överstiger 0,2 liter. En effekt därav har blivit nykonstruktioner av förpack- ningar med en volym under denna gräns. Likaså sänktes för en de] befintliga småförpackningar volymen under avgiftsgränsen. Fyllnadsvolymen för 80 miljoner enheter portionsanpassade engångsförpackningar överstiger inte 0,2 liter. Många av dem används vid tillfällen, tex utomhus, då det kan vara svårt att göra sig av med den tomma förpackningen med risk för ned- skräpning som följd. Det har därför ansetts att det knappast finns motiv för att i en studie av miljöpåverkan m ni göra undantag för nu nämnda förpackningar. Volymintervallet har på grund därav i analysen satts till mel— lan 0,1 och 3,0 liter.
Som objekt för huvudstudien har alltså valts förpackningar med en volym av 0,1—3,0 liter för
maltdrycker kolsyrade läskedrycker och mineralvatten icke kolsyrade läskedrycker (stilldrinkar, fruktsaft, vatten, mineralvatten) juice
vin
sprit
Antalet sådana förbrukade förpackningar var 1974 sammanlagt 930 miljoner stycken till ett värde av omkring 350 miljoner kronor exklusive förpack- ningsavgift. Sistnämnda belopp motsvarar drygt 20 procent av värdet av samtliga i landet under detta år tillverkade konsumentförpackningar. Läggs till angivna belopp värdet av förpackningsavgiften blir det totala beloppet omkring 450 miljoner kronor.
8.3. Tripptal — användningstal
8.3.1. Inledning
I ett retursystem cirkulerar dryckesförpackningar av returtyp mellan dryckestillverkare och olika konsumenter (hushåll, storkök och restaurang- er). I systemet sker ett visst "läckage” av flaskor. Dels lämnar konsumenterna inte tillbaka tomglas, dels krossas eller skadas en del glas under distribution och återtagning, dels förekommer kross hos dryckestillverkaren. Denne sor- terar också bort skadade flaskor bland dem som återlämnats. Konsumenterna lämnar således tillbaka fler flaskor än som återanvänds. Då antalet flaskor i systemet är mycket stort, blir denna skillnad betydande.
Antaganden om hur många gånger en returförpackning återlämnas och används är centrala för beräkning av energiåtgång, nedskräpningsminskning etc. För beräkning av t ex energiåtgång är det således angeläget att om möjligt fastställa hur många gånger en flaska faktiskt används i genomsnitt. Kon- sumenternas benägenhet att återlämna flaskor undervärderas dock av ett sådant tal. Därför har räknats fram dels ett användningstal, dels ett åter- lämningstal. Ett tripptal som bygger på återlämningstalet har erhållits genom att till detta lägga den första gång en flaska används. Detta tripptal speglar alltså hur många gånger en flaska skulle cirkulera i systemet, om det berodde enbart på konsumenterna, dvs om kross och bortsortering hos dryckestill- verkaren inte förekom. Begreppet tripptal har sedan länge använts, men beräkningssätt och definitioner har uppenbarligen varierat något. Det totala tripptalet delas ofta upp på tripptal för olika delar av systemet, där direkt- distribution till hemmen samt restauranger och storhushåll ger ett relativt högt tripptal, medan livsmedelsbutiker och annan detaljhandel ligger av- sevärt lägre. Särskilt lågt är tripptalet för flaskor för vin och sprit.
8.3.2. Beräkning av tripp- och användningstal
I detta avsnitt skall lämnas en stegvis redogörelse för beräkningen av de olika talen.
Det läckage som sker i systemet kompenseras av tillskott. Om antalet förpackningar i systemet skall vara konstant, måste tillskottet vara lika stort som läckaget. Tillskottet består dels av i Sverige nyproducerade förpack- ningar för svensk marknad, dels av nettot till följd av import av fyllda förpackningar som inte returneras som tomemballage. Returförpacknings- flödet illustreras i figur 811.
Antaganden om hur många gånger en returförpackning återlämnas och används är som nämnts centrala för beräkning av energiåtgång, nedskräp- ningsminskning etc. I det följande redogörs för några begrepp som är viktiga i sammanhanget.
' Tillskott .
DrYCkGStillverkare Figur &]
Läckage Retitrförpdc'kningsjlödet
1 Inget tillskott sker under perioden.
A nvändningstal
De/inition: Med prepptal menas det antal producerade dryckesenheter per period som förpackas i den studerade förpackningstypen.
Dennition: Med nypptal menas det antal förpackningar som måste ny- anskaffas per period för att ersätta förpackningar som av någon anledning försvunnit ur systemet, dvs hålla antalet förpackningar konstant.
Dejinition: Med användningsfrekvens menas hur stor procent som åter- kommer efter en cirkulation genom hela systemet. Användningsfrekvensen beräknas som skillnaden mellan prepp- och nypptal dividerat med prepptalet.
Med kännedom om användningsfrekvens kan sedan det antal gånger en förpackning används under sin livstid, dvs användningstalet, beräknas på föl- jande sätt utifrån observationer under en period.
Antag att användningsfrekvensen är 2 procent. Detta innebär att det efter en period återstår 2 procent av det antal förpackningar som fanns vid pe- riodens börjanl. Av dessa 2 procent antas att det i nästa period finns kvar 2 procent. Får antalet perioder gå mot oändligheten (oo), kan summan av följande geometriska serie 2, 22, 23 . .. tecknas sålunda:
W 2 zh, där h anger antalet perioder. h=I
Då z ( ] konvergerar denna serie och summan kan skrivas som
:i— Det antal gånger en genomsnittsförpackning, —z
används under sin livstid (användningstalet a) är just
1 — där alltså 2 är användningsfrekvensen. l—z 1972 antas vara ett år då tillskottet direkt motsvarar läckaget, och utifrån detta års tal skall nu användningstalet beräknas för grupperna öl och läsk samt vin och sprit. Något nettotillskott skedde alltså inte.
Öl och läsk
Prepptalet antas vara 1330 milj Nypptalet antas vara 76 milj Användningsfrekvensen (2) blir då
1 330—76 2 = _ =0,94 dvs 94 procent 1 330
Användningstalet (a) blir
a = —1—— = —1—— =17gånger l—z 1—0,94
Således användes en returförpackning för öl och läsk 17 gånger, innan den genom något läckage försvann.
Vin och sprit
z = & = 0,37 dvs 37 procent
141
l 1—0,37
% 1,59 gånger
Således användes en returförpackning för vin och sprit endast drygt 1,5 gånger.
Tripptal
Definition: Med nypptal-K menas det antal förpackningar som måste nyan- skaffas per period för att ersätta förpackningar som försvunnit ut ur systemet till följd av läckage hos konsumenterna. Nypptalet-K erhålles som totala till- skottet minus det tillskott som krävts på grund av läckage inom dryckesin- dustrin.
Nypptalet-K = tillskott — prepptal x procentuellt läckage inom dryckesindu- strin.
Nypptalet-K är lägre än nypptalet, eftersom här hänsyn inte tas till de nya flaskor som behövs för att ersätta de återlämnade flaskor som sorterats bort eller slagits sönder i bryggeriet.
Undersökningar har visat att läckage inom dryckesindustrin utgörs av 2,1 procent av prepptaletl.
Definition: Med återlämningsfrekvens menas hur stor procent av förpack- ningarna som returneras av konsumenten. Återlämningsfrekvensen beräk- nas såsom skillnaden mellan prepptal och nypptal-K, dividerat med prepp- talet. Återlämningsfrekvensen är högre än användningsfrekvensen, vilket är givet med hänsyn till bortsortering och kross i bryggeriet.
Med kännedom om återlämningsfrekvens kan sedan tripptalet beräknas på följande vis.
Antag att återlämningsfrekvensen per period är f procent. Detta innebär att man i första perioden återfår f procent av de distribuerade förpackningar- na (varje förpackning kan naturligtvis användas flera gånger under perioden och därmed också komma i retur flera gånger). Av dessa f procent återfår man i sin tur f procent i period två, dvs f2.
Får sedan antalet perioder gå mot oändligheten (oo), kan summan av föl- 00 jande geometriska serie f, f2, f3 . . . tecknas sålunda Z fh, där h anger anta- h=1 let perioder. Eftersom f ( 1 konvergerar denna serie och summan kan skri-
00 vas som Z f11 = %. Tripptalet är justl—1 där f betecknar återlämnings-
h=1 _ 1 Uppgifter från Wårby frekvens. och Pripps.
Dennition: Med tripptal menas det antal gånger en förpackning skulle an- vändas för att distribuera det innehåll den är avsedd för från producent till konsument om inget läckage förekom hos producenten.
Engångsförpackningar har tripptalet ett. Då tripptalet för returförpackningar varierar inom ett brett intervall mellan de enskilda förpackningarna, låter man tripptalet ange det antal gånger en genomsnittsförpackning används.
Med utgångspunkt i 1972 års tal skall nu tripptalet beräknas för gruppen öl och läsk samt gruppen vin och sprit.
Öl och läsk
Prepptalet antas vara 1 330 Nypptalet-K antas vara 50 Återlämningsfrekvensen blir då
1 f = & = 0,96, dvs 96 procent
I 330 Tripptalet t blir då
1 1 t = _ = _— =25gånger 1—f 1—0,96 Vin och sprit Prepptal 141 milj stycken Nypptal-K 86 milj stycken
Återlämningsfrekvensen f är
f = & = 0,39, dvs 39 procent
141 Tripptalet t är
1
t = —— 1—0,39
= 1,64 gånger
Definition: Med återlämningstal menas det antal gånger en förpackning går i retur, dvs tripptalet minus ett.
För öl och läsk gäller att återlämningstalet är 24, dvs varje glasflaska åter- lämnas 24 gånger innan den försvinner ur systemet. För vin och sprit gäller att återlämningstalet är 0,64, dvs endast drygt varannan glasflaska återläm- nas en gång innan den försvinner ur systemet.
Av den totala konsumtionen av öl och läsk distribuerades 35 procent till storhushåll och restauranger samt direkt till konsumenter (hemkörning). Antas att övervägande delen av denna del av konsumtionen förpackas i re- turglas, utgör denna distributionsform drygt 50 procent av den totala kon- sumtionen förpackad i returglas. Antas vidare att återlämningstalet vid den-
1 Se även SOU 197444, na distributionsform är drygt 40 gånger, kommer återlämningstalet i livsme- sid 69. delsbutiker att vara endast omkring 7 gånger och tripptalet således 8'.
Det totala tripptalet 25 kan någorlunda väl fastställas, medan tripptalet 8 endast är framräknat på grundval av vissa antaganden. Detta tripptal gällde 1972. Under perioden 1972—1974 har dock en ökning av tripptalet fönnodli- gen skett. Förklaringen härtill är dels att panten höjts (förpackningsavgiften samt realprishöjning på förpackningen), dels att försäljningen i helback blivit alltmer vanlig (backen är en naturlig förvaringsplats för tomglas i hemmet, sommarstugan osv.)'
Anledningen till att 1972 års tripptal valts som utgångspunkt är att detta års tripptal ger en ”sannare” bild av konsumentens värdering av bekvämlig— het än talen för 1973 och 1974 (de enda år som är möjliga att göra beräkning på för att få aktuellare tal). Under 1973 och 1974 påverkade nämligen för- packningsavgiften (och den ofta inte kostnadstäckande helbacksförsäljning- en) konsumentens reaktioner till fördel för returglasen.
Vid en övergång till ett rent retursystem med glas av nuvarande slag bör beaktas att även om konsumenterna alltid returnerade förpackningen det enligt gjorda mätningar finns en övre gräns för användningstalet (a) på cirka 45 beroende på rent fysiska faktorer (flaskor förslits och går sönder).
I Danmark där i stort sett endast returglas använts är användningstalet drygt 30. Detta hade för Sveriges del inneburit ett totalt tripptal på drygt 80 jämfört med 252 för år 1972.
Som en bakgrund till den fortsatta studien kommer i de båda närmast föl- jande kapitlen att anföras synpunkter på frågan om morgondagens förpack- ningsstruktur respektive samhälls- och företagsekonomiska kostnader i samband med dryckesförpackningar.
' Detta är den troligaste förklaringen till att 1973 års statistik insatt i formeln ovan ej höjer tripptalet. Vad som hänt är antagli- gen att själva glasstocken (antal returglas) ökat. Be- räkningarna bygger som angivits på antagandet att någon förändring av glas- stocken inte sker genom nettotillskott eller netto- läckage.
? Vid beräkning med 2 decimalers noggrannhet.
9. Morgondagens förpackningsstruktur
Underlaget för energi- och kostnadsberäkningarna i denna studie hänför sig främst till åren 1972—1975. Frågan är emellertid hur relevanta dessa uppgifter är om tex fem år. En styrning av dagens förpackningsmarknad leder till morgondagens verklighet. De vinster som kan uppnås om en styr- ningsåtgärd omedelbart genomförs kanske inte skulle bli av samma storlek, om åtgärden vidtogs först om något eller några år. Om den spontana ut- vecklingen går i samma riktning som ett tänkt styrmedel, kan det fö över- vägas, om detta alls behöver tillgripas.
För utvecklingen av morgondagens förpackningsstruktur synes främst två faktorer betydelsefulla. Den första är de olika politiskt betingande åt- gärder som kan komma att riktas mot förpackningar av skilda slag. Det kan, som senare kommer att utvecklas, gälla åtgärder som avser just drycker eller dryckesförpackningar eller generella åtgärder av olika slag, som samtliga beror på de mål för tex miljövårds-, sysselsättnings- och energipolitiken som samhället ställer upp. Ett förbud mot engångsförpackningar för vissa drycker innebär självfallet att denna förpackningstyp inte utvecklas och finns med i morgondagens förpackningsflora. Politiska beslut har således ett av- görande inflytande på förpackningsstrukturen.
Den andra faktorn är utvecklingen av olika delkostnader inom dryckesförpackningssektom. Exempel på sådana delkostnader är material-, distributions- och hanteringskostnader.
I ett följande kapitel analyseras i stora drag vad olika miljöpolitiska medel riktade mot dryckessektorn kan få för effekt på förpackningssortimentet. Här skall emellertid studeras hur kostnadsfaktorn kan tänkas påverka en i övrigt inte styrd förpackningsmarknad.
För det dryckessortiment som behandlas i denna analys finns det an- ledning att göra följande uppdelning på olika dryckessorter, nämligen
1. Vin och sprit 2. Kolsyrade drycker 3. Övriga drycker
För vin- och spritdrycker är priset för innehållet så högt i förhållande till förpackningen att förpackningskostnaden måste spela en relativt sett liten roll för val av förpackningstyp.
För kolsyrade drycker ställs just på grund av att dryckerna är kolsyrade
1 Beroende på skillnader i produktionskapitalets ål- der kan det tänkas att en- gångsglaset här har bättre förutsättningar än exem- pelvis burken och Rigello- flaskan.
vissa tekniska krav på förpackningen. Att uppfylla dessa krav är kostsamt, vilket bl a leder till att förpackningens kostnad i förhållande till innehållet är stor. Stigande materialkostnader för engångsförpackningar kommer att verka i riktning mot ökad andel returglas eller annan returförpackning, me- dan ökade distributions- och hanteringskostnader allmänt verkar i motsatt riktning. Då det finns anledning att räkna med både ökade materialkostnader och stegrade distributions- och hanteringskostnader, förefaller morgonda- gens fördelning mellan retur- och engångsförpackningar något oviss. Det finns i dag i och för sig inget som talar för att vi snabbt kommer att få ett rent retur- eller engångssystem. Någon parallell med utvecklingen på mjölksidan är inte meningsfull att dra, då materialkostnaden för en en- gångsförpackning för mjölk är 10—15 öre per liter, medan exempelvis kost- naden för ölburken närmar sig 1 krona per liter. Vad gäller den tekniska utvecklingen för förpackningar för kolsyrade drycker finns det anledning att räkna med en satsning på att minska till- verknings- och materialkostnaderna för olika engångsförpackningar samt att nedbringa vikten på returglas, vilket skulle minska distributionskost- naderna.1 Vidare kan satsningar i syfte att åstadkomma ett mindre resurs- krävande förfarande för återtagning av returglas väntas.
Även en utveckling mot att göra förpackningarna bättre från miljösyn- punkt (minskad skaderisk, underlättande av återvinning osv) kommer troli- gen att ske. Också denna utveckling tar resurser i anspråk.
Gruppen övriga drycker förpackas i dag nästan enbart i engångsförpack- ningar av olika slag, främst glas och papper/plast. Från kostnadssynpunkt finns det inget som på ett avgörande sätt talar för en övergång till returglas. Utvecklingen går i stället mot billigare engångsförpackningar.
Beträffande den i mångas tycke alltför omfattande förpackningsfloran ställs sedan länge krav på en minskning av antalet förpackningsvarianter. Det måste dock stå klart att om ingen reglering av förpackningssortimentet sker och inte kostnaderna för att upprätthålla en hög grad av förpackningsva- riation blir orimligt höga, kommer inte någon avgörande förändring att in- träffa.
Emellertid finns det skäl som talar för både att en direkt eller indirekt reg- lering av förpackningssortimentet kan komma till stånd och att kostnaderna för förpackningsvariation kommer att öka.
Den direkta eller indirekta regleringen av förpackningsstortimentet upp- kommer troligen som följd av det med växande intensitet pågående standar- diseringsarbetet. Detta påskyndas av det ökande internationella beroendet. Noterbart är dock att standardisering inom t ex dryckesområdet inte innebär en styrning från engångsförpackningar till returförpackningar utan endast att förpackningarna (retur- och engångs-) får vissa standardmått.
På samma sätt som inom den övriga industrin kommer det inom förpack- ningsindustrin att bli allt dyrare per enhet vid produktion av små serier uni- ka förpackningar i jämförelse med stora serier standardiserade förpackning- ar. Vidare innebär standardiserade distributionsrutiner, butiksinredningar och rutiner i butikerna osv att förpackningar vilka avviker från standard ofta medför högre kostnader. Dessa kommer i ökad utsträckning att debiteras förpackningen ifråga. Under förutsättning att konsumenten är priskänslig inom ett relevant prisintervall, kommer varuproducenten att söka minska
sina kostnader för varan. Ett användbart sätt härför är att använda en stan- dardförpackning av engångs- eller returtyp.
Någon snabb övergång till standardiserade engångs- och returförpackning- ar är knappast att vänta. Sammanfattningsvis torde därför kunna hävdas att morgondagens förpackningsstruktur inte väsentligt behöver skilja sig från dagens, även om det är svårt att ha någon säker uppfattning om vin- och spritsektorns utveckling. Av kostnadsskäl kan dock finnas tendenser till övergång från arbetskraft, speciellt när det gäller returhantering (muskel- energi), till kapital (mekanisk energi). Detta innebär emellertid inte så stora förändringar att det fortsatta resonemanget i denna analys inte skulle vara tillämpbart på morgondagens förpackningar, detta dock under förutsättning att de politiska villkoren för marknaden inte markant förändras.
10. Samhälls- och företagsekonomiska kostna- der i samband med dryckesförpackningar
10.1. Produktions- och transportkostnader
Flera utredningar har under senare åren gjorts för att belysa olika kost- nadsaspekter på dryckesförpackningar.1 Med utgångspunkt i den mest ak- tuella av dessa, Dryckesförpackningar — en distributionsekonomisk studie som utförts av AR-bolaget på uppdrag av Rigello Pak AB och som publicerats 1974, i fortsättningen kallad AR-studien, skall kostnaderna för olika dryck- esförpackningar för mellanöl diskuteras och i grova drag jämföras. AR-stu- diens målsättning var att kartlägga alla de företagsekonomiska kostnader som en förpackning ger upphov till från inköp av tomförpackning fram till dess att konsumenten köper den. För returförpackningar har också kost- naderna för returhanteringen kartlagts. De olika förpackningar som jämförts är returglas 33 cl (Fg 33), returglas 60 cl (Fg 60), engångsglas 45 cl (Eg 45), burk 45 cl (Bk 45) och Rigello 45 cl (Ri 45).
För varje förpackningstyp redovisas kostnaderna för material, personal, utrustning och lokaler. I kostnaderna ingår inte förpackningsavgift och dryck. Det måste observeras att jämförelsen sker mellan förpackningar med olika volym. Detta innebär en snedvridning av resultatet till nackdel för mindre förpackningar jämfört med större. Någon beräkning för att korrigera denna ”volymseffekt" har emellertid inte gjorts. Resultatet av utredningen sam- manfattas i tabell 10:l.
Tabell 10:1 Kostnader för olika förpackningstyper, öre per 100 liter dryck
Förpackning Material Personal Utrustning Lokal Totalt Fg 33 1818 4481 1986 1194 9479 Fg 60 1854 3914 1772 1070 8610 Eg 45 5466 2375 1309 578 9728 Bk 45 9091 1944 994 420 12450 Ri 45 6806 1933 1030 514 10283
Denna företagsekonomiska kalkyl innebär alltså att jämfört med 33 cl re- turglas är
Fg 60 9 öre billigare per liter, Eg 45 2 öre dyrare per liter, Bk 45 30 öre dyrare per liter och Ri 45 8 öre dyrare per liter
1 H. Pettersson, Sveriges Livsmedelshandlareför- bund (SSLF): Tidskriften Livs, nr 5,1967,komplet- terad 1973; SOU 1969218', Kooperationens förhand- lingsorganisation (KFO): Engångs- och returför- packningar. Jämförande kostnader från bryggeri
t o m butiksledet,1971; AR-bolaget: Dryckesför- packningar — en distribu- tionsekonomisk studie, 1974.
Detta resultat bör emellertid kompletteras i vissa avseenden. Sålunda har vid beräkningen av materialkostnaden för ett användningstillfälle av returglas kostnaden (exklusive förslutning och etikett som är nya för varje gång) di- viderats med ett antaget tripptal (8 trippar). Men för de flaskor som inte kommer tillbaka till dryckestillverkaren har konsumenten betalat en pant, vilken minst motsvarar inköpspriset för en ny flaska. Det är då fel att slå ut kostnaderna för en försvunnen flaska på de återstående, vilket detta beräk- ningssätt innebär. En sådan kostnadsberäkning leder nämligen till att konsu- menten utöver panten skulle få betala en åttondel av kostnaderna för tom- förpackningen varje gång han köper en sådan fylld, och den åttondelen skulle han alltså inte återfå då flaskan återlämnas. En korrigering av detta sänker kostnaden för returglas.
Vidare är butiksvalet i undersökningen begränsat till mycket stora butiker (stormarknader och liknande). Det kan ge en felaktig kostnadsbild till retur- glasets fördel, beroende på att dessa stora butiker har volymmässiga förut- sättningar att rationellt sköta returhanteringen, något som mindre butiker saknar. Med SSLF-utredningen som grund har AR-utredarna sökt korrigera för det ursprungliga butiksvalet och som följd härav erhållit en höjning av returkostnaden med omkring 7,5 öre per liter (för 33 cl-glas). Beroende på att förutsättningarna och de metoder som tillämpats skiljer sig mellan SSLF:s och AR:s utredningar, kan inte några alltför långt gående slutsatser dras av denna kompletterande utredning. Klart är dock att returglasets kostnader höjs då butiksurvalet breddas.
Ytteremballaget till Eg 45 har satts till drygt 9 öre per liter. Emellertid an- vänds idag till betydande del ”tråg” som ytteremballage till en kostnad av drygt 4 öre per liter. Detta leder till en sänkning av kostnaderna för Eg 45.
En korrigering i dessa tre avseenden förändrar kostnadsbilden något. Det kan då sägas att jämfört med 33 cl returglas, exklusive pant, var det vid årsskiftet 1973/74 omkring
10 öre billigare per liter dryck att använda 60 cl returglas, ungefär lika dyrt att använda 45 cl engångsglas, omkring 30 öre dyrare per liter att använda burk 45 cl och 5—10 öre dyrare per liter att använda Rigello 45 cl. En trendanalys visar också att returglaset relativt sett kommer att bli allt dyrarejämfört med engångsförpackningar. Det bör dock observeras att denna trendanalys är en kostnadsframskrivning och således inte berör de struk- turella förändringar vilka kan tänkas komma.
Det måste också anmärkas att de redovisade talen inte får uppfattas såsom extra kostnader och kostnadsskillnader, utan endast kan utnyttjas för att visa på kostnadsbilden i stort. Som nämnts gäller utredningen mellanöl men ingenting talar emot att den allmänna kostnadsbilden kan sägas gälla även andra drycker. Vissa mindre undantag kan emellertid finnas. Så tex skulle en övergång till returglas för den del av juice och stilldrinkar vilken idag distribueras i engångsglas via kiosker troligen medföra en högre kostnad per liter jämfört med AR-utredningens resultat.
Av intresse i sammanhanget är att undersöka om dessa företagsekonomis- ka kostnader skiljer sig från motsvarande samhällsekonomiska och hur kost— naderna återspeglas i de priser konsumenten betalar.
De uppoffringar i form av råvaror, energi, arbetskraft och utrymme som krävs för framställning, transport, lagring och hantering av förpackningarna finns med i såväl den företagsekonomiska som den samhällsekonomiska kostnadsbilden. De upptas där till i stort sett samma värden, eftersom inga subventioner eller pålagor unika för området förekommer utöver förpack- _ ningsavgiften. Vid kostnadsberäkningarna har bortsetts från avgiften, efter-
som det var en jämförelse av övriga kostnader som var av intresse. Det bör kanske även understrykas att beräkningarna avser själva förpackningarna, oavsett dryckesinnehåll. Slutligen bör påpekas att hänsyn inte har tagits till negativa externa effekter vid tillverkning och transport av förpackning- arna. Med hänsyn till att dessa måste antas vara förhållandevis marginella, särskilt per förpackning räknat, torde kostnaderna för dem ha mycket ringa betydelse. Fram till butikskassan föreligger därför inte någon markerad kost- nadsskillnad. Detta innebär alltså att priserna för olika förpackningar som underlag för samhällsekonomiskt riktiga beslut av konsumenterna i bu- tiksledet bör skilja sig på ett sätt som avspeglar innehållet i den tidigare kostnadsjämförelsen.
Frågan är emellertid om detta är ett riktigt påstående totalt sett, då förutom energi och materialåtgång (som inkluderas i förpackningspriset) dryckes- förpackningssystemet ger upphov till ökade sopmängder och nedskräpning i naturen. De olika förpackningarna behandlas i stort sett lika fram till dess att konsumenten köper dem. Det går alltså att ge en generell bild av kost- naderna för denna del av systemet. Den tomma förpackningen däremot kan behandlas på flera olika sätt, som alla medför olika kostnader för sam- hället. Den kan sålunda återlämnas, deponeras, förbrännas, gå till mate- - rialåtervinning eller kastas i naturen. Det skulle givetvis vara önskvärt att försöka klargöra för konsumenten även de kostnader som uppkommer när han gör sig av med förpackningen. Ett sätt att göra detta kunde vara att ersättning för dessa kostnader togs ut av konsumenten vid köptillfället. På så sätt kunde konsumenten få ett bättre beslutsunderlag för att göra en från samhällets synpunkt riktigare avvägning mellan olika förpacknings- alternativ. Figur 1021 illustrerar detta.
Den totala förpackningskostnaden är emellertid olika för skilda konsu- menter, beroende på vad de gör med den tomma förpackningen och därför faller möjligheten att på ett entydigt och rättvist sätt inkludera dessa övriga samhällsekonomiska kostnader i det pris som betalas vid inköpstillfället.
Kistnatdl |?”qu mig??/Älgs— ln opsl a tillfälle
Konsumentens totala förpackningskostnad
Figur 1 O:] Konsumentens totala jörpackningskostnad — en sammansatt kostnad
lSe bla artikel i Super- market nr 12, 1974.
2 För en fördjupad studie av denna problematik, se G. Skogh, Straffrätt och samhällsekonomi, 1973.
Figur 10.2 Potentiell svinnkostnad (PS)
Under förutsättning att konsumenterna känner och tar hänsyn till de kostnader som olika kvittblivningssätt ger upphov till bör det pris de betalar vid inköpstillfället inte väsentligt avvika från ett okorrigerat, företagsekono- miskt uträknat pris, eftersom de företags- och samhällsekonomiska kost— naderna ”fram till kassan" är relativt lika.
Denna förutsättning är emellertid mycket stark varför en diskussion om korrigeringar från samhällsekonomisk synpunkt av de företagsekonomiska kostnaderna synes vara lämplig. Detta sker i kapitel 13.
10.2. Svinnkostnad
10.2.1. Inledning
En speciell kostnad för ett returglassystem som brukar påpekas är den som hänger samman med tomglassvinnet. Det hävdas från flera håll att detta hål- ler på att bli ett allvarligt problem för många butiker.1 Kostnaderna för buti- kerna sägs öka på grund av att panten har höjts och att ett visst ”tomglasbe- drägeri” förekommer. Det består i att kunderna på olika sätt redovisar fler tomglas än som verkligen lämnas tillbaka och på så sätt får ut högre pant- belopp. Naturligtvis uppkommer från företagsekonomisk synpunkt en förlust om utbetalning sker av pantbelopp som är större än de kunderna är be- rättigade tilI. Denna förlust är emellertid från samhällsekonomisk synpunkt inte någon kostnad utan skall betraktas som ett slags förmögenhetsom- fördelning, om ock en olaglig sådan.2
10.2.2. S vinnkostnad från företags- och samhällsekonomisk synpunkt
Det enskilda företag som upptäcker sig ha en viss svinnkostnad måste natur- ligtvis fråga sig om det inte vore lönsamt att vidta åtgärder för att minska denna. Kostnaderna för sådana åtgärder kan kallas sklyddskostnader. Antag som exempel att en butiks svinnkostnader uppgår till 500 kronor (1 000 flas- kor med panten 50 öre) per tidsenhet, om inte någon kontroll sker. Egentli- gen bör dock butiken i en företagsekonomisk kalkyl från dessa 500 kronor dra de hanteringskostnader av tomglas vilka butiken slipper genom att gla- sen aldrig lämnas in. Figur 10:2 visar svinnkostnaden enligt gjorda antagan- den om pant och svinnets omfattning.
Pantpris
50 öre Pantpris
1 000 Antal flaskor
Skyddskostnad MSK 50 öre | '_' > 500 1 000 Antal flaskor
Mycket talar för att den marginella skyddskostnaden till att börja med är låg för att sedan stiga. Införandet av ett kvittosystem kan vara relativt billigt, medan t ex kostnaden för att kontrollera missbruk av detta kan vara betydligt högre. Förhållandet illustreras i figur 103. För en relativt låg kostnad per "räddad" flaska kan en del av svinnet undvikas, medan kostnaderna blir avsevärt högre om allt svinn skall bringas att upphöra, kanske to m högre än panten.
Om företaget känner den potentiella svinnkostnaden och den marginella skyddskostnaden (MSK), bör en strategi väljas, som innebär att ett visst svinn accepteras, nämligen det där skyddskostnaden överstiger panten för flaskor som aldrig lämnats in.
Detta illustreras i figur 10:4. Upp till D flaskor ger varje ”räddad” flaska ett överskott över skyddskostnaden. Därefter skulle man få lägga ut mer på skyddet än man skulle spara i form av icke utbetald pant. C D E F är det fö- retagsekonomiskt försvarbara svinnet.
Från företagsekonomisk synpunkt blir de totala kostnaderna ytan ABCEF, där ABCD är skyddskostnad och DCEF är faktisk (accepterad) svinnkostnad. Ur samhällsekonomisk synvinkel är också ABCD en kost- nad, medan DCEF är den förmögenhet som genom ”bedrägeri” överflyttas från butiksägaren till vissa av hans kunder. Skyddskostnaden är alltså sam- hällsekonomiskt relevant och uppkommer som en följd av de ”bedrägerier”, som butikerna tror sig kunna förhindra genom olika åtgärder. Förutom
MSK
50 öre Pantpris
>UJ ? TI
Antal flaskor Acceptabelt1 000 faktiskt svinn
Figur 10.13 De marginella skyddskostnaderna (MSK)
Figur [04 F ör'etagsekonomiskt försvarbart svinn
skyddskostnaden måste i den samhällsekonomiska kalkylen även inräknas något som kan kallas den ”sociala obehagskostnaden”. Denna utgörs av dels det obehag de butiksanställda kan känna inför risken att misstänka en oskyl- dig, dels det obehag en oskyldig kund kan känna inför risken att bli miss- tänkt.
I en samhällsekonomisk kalkyl måste således räknas med summan av skyddskostnaderna samt de ”sociala obehagskostnaderna”, däremot inte med vare sig den potentiella svinnkostnaden eller kostnaden för det faktiska svinnet.
11. Dryckessystemets miljöpåverkan
11.1. Inledning
Vid en samhällsekonomisk jämförelse mellan olika förpackningstyper är flera faktorer av intresse. Exempel på sådana är distributionskostnader, för- packningens förmåga att bevara innehållet, dess vikt, påverkan på miljön osv. För att entydigt kunna påstå att en förpackningstyp X är bättre för sam- hällsmedborgarna, dvs ger högre välfärd än en annan förpackningstyp Y, måste således alla sådana faktorer för varje förpackning och egentligen också alla individers värderingar av dessa faktorer kunna kartläggas och vägas samman. Detta är naturligtvis inte möjligt att utföra i praktiken. Däremot kan en grupp av faktorer väljas ut som är av speciellt intresse från de ut- gångspunkter en jämförelse skall göras. En sådan begränsning av bedöm- ningen av en förpackningstyp innebär — vilket är väsentligt att beakta — att det inte är möjligt att totalt sett säga något om de olika förpacknings- typernas inbördes placering. Då uppgiften för denna studie främst är att studera behovet och utformningen av ett miljöpolitiskt styrmedel för för- packningar, begränsas studien i denna del till ett antal faktorer som i vid mening kan kopplas samman med begreppet miljöpåverkan.
De faktorer som skall behandlas är följande.
Hushållsavfall: mängd och sammansättning med hänsyn till dryckesför- packningar.
Material- och energiåtgång: resursåtgång för tillverkning, transport och användning av dryckesförpackningar.1
Arbetsmiljö: tillverkning, påfyllning, lastning av dryckesförpackningar, bullernivå, vikt etc.
Yttre miljö: luft-, vatten- och markföroreningar från tillverkning, transport och användning av dryckesförpackningar.
Avsikten är att där så är möjligt försöka uppskatta dels dryckesförpack- ningssystemets betydelse för de här aktuella faktorerna, dels hur denna betydelse förändras vid övergång från en förpackningstyp till en annan. I debatten om dryckesförpackningar har främst förhållandet engångs/re- turförpackningar tagits upp. Därför studeras främst situationer vid övergång från olika engångsförpackningar till returglas.
1 Det är egentligen något oegentligt att tala om energiåtgång, då energi inte förbrukas utan om- vandlas från en form till en annan.
1 Beträffande återvinning, se kap 14.
11.2. Hushållsavfall
Hushållsavfallet diskuteras ofta som en särskild faktor från miljösynpunkt. Intresset kring hushållsavfallet kan förklaras av att många anser mängden avfall utgöra en indikation på åtgången av naturresurser. Vidare har sam- bandet mellan miljö och mängd hushållsavfall för många sin grund i att den slutliga behandlingen, huvudsakligen förbränning eller deponering, på- verkar den yttre miljön genom luft-, mark- och vattenföroreningar samt förfulning av landskapet. Hushållsavfallet som miljöproblem kan därför så- gas endast vara en spegling av två andra problem - resursåtgång och påverkan på den yttre miljön.
De två huvudproblemen gäller mängden hushållsavfall och dettas sam- mansättnng. Skilda komponenter kan förorsaka olika problem vid omhän- dertagandet. Motiv för att ägna en viss komponent i hushållsavfallet särskild uppmärksamhet kan vara att den orsakar väsentliga uppoffringar utöver genomsnittet vid omhändertagandet. För nuvarande sortiment dryckesför- packningar och med dagens avfallsbehandlingsteknologi kan det dock inte göras gällande att det finns någon sådan komponent.] I avfallet förekommer nämligen en mängd andra komponenter med i huvudsak samma egenskaper, främst andra förpackningar.
Det andra problemet gäller mängden avfall och leder till frågan, om det 'är önskvärt att förändra dryckesförpackningssortimentet i syfte att minska mängden avfall.
Den totala vikten på hushållsavfallet beräknas för närvarande till ca 280 kg per person och år. De i denna rapport behandlade dryckesförpackningarna utgör omkring 7 viktprocent därav, dvs närmare 20 kg, motsvarande 155 000 ton för hela landet. Mätt i volym rör det sig om endast ett par procent. Ett system med enbart returförpackningar som alltid återlämnades skulle naturligtvis eliminera dessa 155 000 ton ur hushållssoporna. I stället skulle dock glaskross i storleksordningen 20 000 ton uppkomma i olika andra han- teringsled.
I ett par exempel i det följande skall åskådliggöras vad som händer med främst vikten på hushållsavfallet vid övergång från vissa engångsförpack- ningar till returglas. Renhållningsavgiftema är delvis knutna till sopvolymen och det vore av detta skäl minst lika intressant att göra motsvarande beräk- ningar om påverkan på sopvolymen. Avsaknaden av relevanta volymtal läg- ger dock hinder i vägen för en sådan beräkning.
De olika uppgifter som används i räkneexemplet i det följande hänför sig till 1972, dvs året före det den pantpåverkande förpackningsavgiften inför- des. Tripptalet anger som nämnts det antal gånger en returflaska skulle användas under sin livstid för att från producent till konsument distribuera det innehåll den är avsedd för om detta endast berodde på konsumenternas återlämningsbenägenhet. För dryckessektorn som helhet är tripptalet högre än som antas i exemplen nedan. Detta beror på att de delsektorer som är väl lämpade för returglas (restauranger, storkök och hemdistribution) re- dan i dag huvudsakligen använder sådana förpackningar. En övergång till returglas skulle därför komma att gälla för drycker som distribueras via livsmedelsbutiker och liknande. Där är tripptalet lägre.
Exempel I
Detta exempel avser att illustrera vad som händer med vikten på tomför- packningarna i hushållsavfallet vid en övergång från burk till returglas. För returglasen antas ett tripptal på 8, en volym på 33 cl och en vikt per styck om 305 gram. 1972 tappades 146 miljoner liter öl på burk. För att packa denna mängd dryck användes 324 miljoner ölburkar. vilka tillsammans vägde 22 680 ton. Motsvarande mängd dryck kräver 442 miljoner tappningar på re- turglas. Tripptalet 8 innebär att då drygt 55 miljoner returflaskor skulle komma att hamna i soporna. Med en vikt per flaska av 305 gram ger detta 16 851 ton i avfallet. Jämfört med 22 680 ton burkar uppkommer såle- des en minskning av hushållsavfallets vikt med S 829 ton. I andra led sker emellertid en ökning av avfallsvikten till följd av kross m m med 2831 varför den totala minskningen av sopvikten blir 2 998 ton. Men det antagna tripptalet 8 är kanske högt. Med tanke på att konsumenterna av burkar i viss utsträckning förmodligen väljer det alternativet bl a för att slippa bära tillba- ka något returglas, kan det vara rimligt att anta att 8 skulle vara ett något för högt tripptal, om alla burkanvändare tvingades över till returglas. En minskning av trippantalet till 5 ökar vikten på hushållsavfallet vid en över- gång från burk till returglas med 4252 ton (totalt i samhället 7083 ton), eftersom 88 miljoner flaskor då skulle komma att kastas. Som exemplet visar, beror resultatet helt på antagandet om tripptal. En övergång i dag till returglas utan kompletterande åtgärder i panthöjande syfte skulle kunna leda till en ökad mängd avfall, eftersom många av dem som nu betalar det högre priset för burken kan antas vara beredda att avstå från att få tillbaka en pant av nuvarande storlek för att slippa bära tillbaka flaskan.
Exempel 2
1972 såldes 50 miljoner Rigelloflaskor för öl. Dessa innehöll 22,5 miljoner li- ter dryck. Vikten på Rigelloförpackningarna var 32 gram per styck, vilket ger en total vikt på 1600 ton. Motsvarande mängd dryck kräver 68 miljoner tappningar på 33 cl returglas, av vilka liksom i föregående exempel antas att 1/8 inte återlämnas, eller sammanlagt 8,5 miljoner returglas. Med en vikt på vardera 305 gram ger detta totalt 2 593 ton. Här skulle således övergången öka sopvikten i hushållssopoma med 993 ton. Totalt i samhället (inklusive bl a kross i bryggerierna) blir ökningen ] 429 ton. För att returglaset från av- fallsviktssynpunkt (totalt sett) skall vara överlägset krävs ett användningstal på närmare 14. Motsvarande för tripptalet är cirka 18.
Genom liknande räkneexempel kan andra typer av engångsförpackningar (engångsglas samt olika typer av papper/plast-förpackningar) jämföras med returglas. Därvid kan man finna såväl fall, där övergången beräknad vid tripptalet 8 leder till en minskning av hushållsavfallets vikt (engångsglas) som fall, där övergången medför en ökning (samtliga förpackningstyper av papper/ plast).
Om målet är att minimera vikten på den del av hushållsavfallet som består av dryckesförpackningar, kommer således en ökad användning av returglas inte med säkerhet att öka graden av måluppfyllelse, såvida inte komplette— rande åtgärder för att höja återlämningsfrekvensen införs. Snarare är det tro-
ligt att ytterligare en liten del av vissa lätta engångsförpackningar i dagens dryckesförpackningssortiment skulle minska avfallsvikten. I stort sett kan sägas att någon större förändring av vikten på hushållsavfallet genom en to- tal övergång till returglas inte är trolig i ett i övrigt oreglerat dryckesförpack- ningssystem, dvs bl a utan reglerad hög pant.
Dagens returglas (33 cl) väger som nämnts 305 gram. Förpackningstill- verkare anger emellertid att glasets vikt med nuvarande teknologi kan sän- kas till 220 gram. Rigello Pak AB har under 1975 kommit med en ny ölförpackning, vars vikt är 29 gram (45 cl). Enligt uppgift pågår fn i USA arbete med att framställa en burk (45 cl) som väger 38 gram.
1974 konsumerades drygt 900 miljoner liter öl, läsk, stilldrinkar och juice. Om denna dryckesvolym tappas på enbart Rigelloflaskor med vikten 29 gram, kommer tomförpackningarna att tillsammans väga 58 000 ton.
Motsvarande tal för burk på 38 gram ger 76 000 ton. Om i stället för denna dryckesvolym används ett returglas som väger 220 gram, krävs ett tripptal på mellan 13 och 14 för att inte returglashanteringen totalt sett skall ge mer avfall i ton räknat än systemet med enbart Rigello.
En jämförelse mellan returglas och burk ger tripptal 9 för lika avfallsvikt.
11.3. Material- och energiåtgång
11.3.1. Inledning
I samtliga de processer som är involverade i tillverkning, distribution och kvittblivning av dryckesförpackningar gå det åt resurser i form av material och energi. Så tex kräver framtagning av järnmalm för framställning av bleckplåt till ölburkar både material (maskiner) och energi. Lagerlokaler för returglas kräver material och energi vid själva byggandet och bl a energi för driften. Det finns med andra ord en hel rad länkar i råvaru- och ener- gikedjan kring varje förpackningstyp. En fråga är hur komplett kedjan bör göras om resursåtgången i grova drag skall undersökas. Det är troligt att de länkar som svarar för den avgjort största delen av resursförbrukningen också är de som är lättast att studera. Ett försök att göra kedjan komplett kan därför väntas ge endast ett marginellt utbyte. Studien begränsas därför på angivet sätt.
Vid en beräkning av energiåtgången för de olika dryckesförpackningarna. där samtliga relevanta länkar är medtagna, omfattar energideflnitionen även råvarudelen av ved och olja som används vid pappers- respektive plast- tillverkningen. Detta beräkningssätt används för att undvika dubbelräkning av olja och ved som både råvara och energiresurs. eftersom båda alternativt kan användas för energiproduktion.
Det måste vidare observeras att en förändring i energiåtgången inte är lik- tydig med en direkt motsvarande ändring av energiförbrukningen i Sverige, eftersom för vissa förpackningsalternativ, tex burk, en mycket stor del av energiförbrukningen sker utomlands.
För 1973 antas tripptalet för returglas, försålda genom detaljhandeln, vara 14 (en ökning från 8 år 1972). Utan förändring av övriga faktorer från 1972, innebär detta en ökning i användningstalet från 17 till 19. Den totala kon-
Tabell llzl Konsumtion av konsumtionsfärdiga drycker (exklusive mjölk) i engångs- och returförpackningar 1973.
Dryck Milj liter Öl H” 445 Läsk 308 Stilldrinkar 38 Juice 55 Vin 59 Sprit 55 Totalt 960
sumtionen 1973 av konsumtionsfårdiga drycker (förpackade i de typer av förpackningar som studeras i denna rapport) var 960 miljoner liter och fram- går närmare av tabell 1121. Den totala antagna energiförbrukningen per liter dryck för de olika förpack- ningsalternativen anges i tabell 1112.1
Energiåtgången per liter dryck varierade således mellan 0,95 (returglas) och 3,29 kWh (engångsglas).
Förbrukningen av olika förpackningstyper för konsumtionsfärdiga dryck- er under 1973 framgår av tabell 1123.
Totalt förbrukas alltså cirka 800 miljoner dryckesförpackningar av en- gångstyp. På returglas för öl och läsk gjordes 1 390 milj tappningar, medan motsvarande tal för vin och sprit var 145 miljoner. Mängden dryck per för- packningstyp framgår av tabell 1114.
Tabell 11:2 Energiåtgång för olika förpackningstyper per liter.
Förpackning Energiåtgång per liter (kWh) Burk 2,39 Engångsglas 3,29 Papper/ plast 1,62 Returglas 0,95 användningstal 19 (öl. läsk) Returglas 2,70 användningstal 2 (vin, sprit)
] Talen grundar sig på bl a material från G Sund-
Tabell 11:3 Förbrukning av dryckesförpackningar 1973. Ströms Utredning
”Dryckesförpackningar ___ och energin”. Avfallsbe- Förpackning Milj st handlingsalternativet för- bränning har här fått vik- Burk 3 30 ten 0,2, medan alternati— Engångsglas 305 vet deponering har lätt Papper/plast 150 vikten 0,8. Se även tabel-
lerna llzöoch 11:7.
] Avviker som synes en- dast marginellt från upp-
giften 960 för den faktiska konsumtionen.
Tabell ll:4 Beräknad mängd dryck per förpackningstyp
Förpackning Antal Antagen ge— Milj liter milj st nomsnitts- volym, cl
Burk 330 45 149 En gångsglas 305 45 137 Papper/ plast 50 45 23 50 100 50 50 19 10 Returglas 1 390 35 487 145 57 83 Totalt 9391
Sammanlagt ger detta alltså under 1973 939 miljoner liter dryck på olika förpackningar.
Med utgångspunkt i dessa tabeller kan total energiåtgång per förpack- ningstyp för 1973 beräknas (tabell 11:5).
Den svenska energiförbrukningen var år 1973 sammanlagt 465 miljarder kWh. Den totala energiåtgången i Sverige och utlandet för nämnda dryckes- förpackningar, 1 628 miljoner, utgör således cirka 0,35 procent av den svens- ka energiförbrukningen.
Det är inte omotiverat att ställa energiförbrukningen i relation till den svenska energiförbrukningen, även om en del av denna inom dryckessek- torn sker utomlands. Denna energiimport måste nämligen betalas på något sätt. Ett sätt är att exportera produkter, vilka i sin tur tagit ”svensk” energi i anspråk. Energiimporten antas alltså motsvaras av en energiexport i någon form. Även med bortseende från den aspekten att hushållningen bör avse världens resurser — inte enbart Sveriges — skulle en begränsning till endast den energiförbrukning som sker i Sverige få något egendomliga effekter. Så tex skulle en ändring av leverantör av råvaror från inhemsk till utländsk kunna radikalt påverka en förpacknings energiproftl om endast den inhem- ska energiförbrukningen beaktades. Ur strikt nationellt perspektiv borde då t ex endast ölburkar användas, för vilka energiförbrukningen till stor del sker i utlandet.
Tabell 115 Total energiåtgång per förpackningstyp 1973
Förpackning Energiåtgång milj kWh
Burk 356 Engångsglas 451 Papper/ plast 135 Returglas användningstal 19 462
(öl, läsk) Returglas användningstal 2 224
(vin, sprit) Totalt 1 628
Råvaruförbrukningen 1974 kan för glas uppskattas till 85 000 ton sand, drygt 40 000 ton kalk, cirka 35 000 ton salt samt drygt 20 000 ton glaskross. För bleckplåtframställningen var talen i storleksordningen 70 000—80 000 ton järnmalm, medan det till aluminium (bl a till ölburkslock) gick åt 8000—11 000 ton bauxit.
11.3.2. Möjlig energiminskning
Av intresse är att undersöka vilka resursbesparingar som kan göras genom övergång från en förpackningstyp till en annan. Från analytisk synpunkt är det då av betydelse att skilja mellan åtgång av energi och åtgång av råvaror (typ järnmalm). Gemensamt för utnyttjandet av alla typer av dryckesför- packningar är att energi förbrukas. Energiförbrukningen för olika förpack- ningstyper kan jämföras med ett neutralt mått, kWh. För den rena råvaru- förbrukningen kan en motsvarande jämförelse inte göras, då ett entydigt mått saknas för att exempelvis jämföra en minskning i åtgången av järn— malm och bauxit med en ökning av åtgången av sand, kalk och salt vid en övergång från burk till glas.l Några vägningar av den ena råvaran mot den andra sker därför inte. Att de råvaror som det här är fråga om i flesta fall inte kan betraktas som inom den närmaste tiden direkt begränsade, kan ock- så motivera detta förfarande (olja och ved är inräknade i energibegreppet). Den direkta jämförelsen har sålunda begränsats till energiförbrukningen.
År 1973 gjordes en undersökning om energiåtgången för olika förpack- ningsalternativ i ett blandsystem med både engångs- och returförpackningar, där alla relevanta energilänkar kopplades sammans och summerades. Resul- tatet härav redovisas i tabell 11:6 och 1117 som avser avfallsbehandling genom förbränning respektive deponering och som avser förhållandena un— der 1972 och 1973.
Tabell 11:62 Energiåtgång-z från råvara till avfallsbehandling för tillverkning, an- vändning, distribution och destruktion av returglas. Rigelloflaska, plåtburk och en- gångsglas; avfallsbehandlingsalternativ förbränning med energiåtervinning.
Energiåtgång, kWh per liter öl
Returglas, 33 cl Rigello Plåtburk Engångsglas Användningstal 8 45 cl 45 cl 45 1,3156 1,3288 2,2188 3,2341
Tabell 11:7z Energiåtgång3 från råvara till avfallsbehandling för tillverkning, an- vändning, distribution och destruktion av returglas, Rigelloflaska, plåtburk och en- gångsglas; avfallsbehandlingsalternativ deponering.
Energiåtgång, kWh per liter öl
Returglas, 33 cl Rigello Plåtburk Engångsglas Användningstal 8 45 cl 45 cl 45 cl 1,3204 1,6924 2,4378 3,3018
1 Om något mått skall an- vändas, får priset väljas.
2 Tabellen baseras på i hu- vudsak: G Sundström: "Dryckes- förpackningar och ener- gin." F Jakobsen: Komplement till ”Dryckesförpackning- ar och energin”. 3 De olika energiformer som här inräknas är el- energi, övrig energi (olja, kol och gas), vedråvara, värmeåtervinning och värmeförlust (de båda sistnämnda gäller endast avfallsbehandlingsalter- nativet förbränning med energiåtervinning).
Tabell ll:8 Mottagare och dryckessortimentet 1974 (ungefärliga uppgifter.. procent)
Mottagare Dryck Öl(I—11B) Öl(llI) Läsk Still— Juice Vin Sprit drinkar Butiker 65 100 50 50 75 100 100 Storhushåll inkl restauranger 25 20 16 20 Kiosker fl 15 30 5 Direkt distribution 10 15 4 f Summa 100 100 100 100 100 100 100
Källa: Generaltullstyrelsen PLM — statistik 1975 Systembolaget Statens jordbruksnämnd Svenska bryggarföreningen
' f = försumbar kvantitet i detta sammanhang.
Eftersom förbränningsalternativet avser förbränning med energiåtervin- ning, blir givetvis energiåtgången genomgående något högre vid deponering. 1 sistnämnda fall tas ingen energi tillvara. Den största skillnaden ger Rigello, som har ett högre värmevärde än de övriga. I övrigt är skillnaderna som sy- nes ganska små.
Denna undersökning är emellertid begränsad till att gälla drycken mellan- öl samt mottagarna butiker och storhushåll inklusive restauranger. I tabellen 1118 visas hur stor del av dryckessortimentet som faller på olika mottagare.
Som tabellen visar sker den huvudsakliga distributionen till butiker och storhushåll inklusive restauranger. Endast cirka 15 procent distribueras till kiosker 0 dyl eller direkt hem till konsumenterna. Då denna del av transport- energin (från dryckestillverkare till mottagare) endast utgör en mycket be- gränsad del av den totala energiförbrukningen, synes skillnaden i främst transportenergin med avseende på olika mottagare inte spela någon avgöran- de roll för bedömningen av den totala energiförbrukningen inom dryckes- sektorn.
Som ovan nämnts begränsas undersökningen till att gälla olika förpack- ningstyper för mellanöl. Då skillnaden från energisynpunkt mellan mellanöl och övrigt öl samt läsk inte kan antas vara stor, används i fortsättningen grundmaterialets uppgifter. För juice och stilldrinkar på engångsglas av små volymer (19 och 28 cl) kan det finnas möjlighet att den verkliga energiåt- gången överstiger grundmaterialets uppgift. I de fall juice tappas på förpack- ningar av papper/plast (ej Rigello) eller papper/plast/aluminium, kan den verkliga energiåtgången tänkas understiga_uppgiften för Rigello i grund- materialet. När det slutligen gäller vin och sprit förorsakas den största skill- naden mellan den verkliga energiåtgången och grundmaterialets uppgifter av det låga användningstalet för vin- och spritbuteljer. En korrigering är här nödvändig.
Sammanfattningsvis kan sägas att om grundmaterialets tal används för att omfatta andra dryckesmottagare, andra dryckesförpackningar (ej mjölk)
samt andra drycker inom det beskattade sortimentet kommer tillförlitlighe- ten att minska. Det finns emellertid inget avgörande som talar för att grund- materialet inte fortfarande kan utgöra en fullt acceptabel bas för att i stort be- räkna den totala energiåtgången för dryckessektorn.
Förutom att talen i tabellerna 11:6 och 11:7 får betraktas som ungefärliga måste det understrykas att de avser 1972 och 1973. Den höjning av ener- gikostnaderna som skedde under främst 1973 har lett till att energibesparande åtgärder satts in/ planerats, varför en förpacknings energiprofil 1973 kan skilja sig på ett inte oväsentligt sätt från dess energiprofil 1975. Dessa tal är emel- lertid de enda tillgängliga för ifrågavarande ändamål. Det kan dessutom antas att om en enskild förpacknings energiproftl märkbart ändras i absoluta tal, en ändring i samma riktning är trolig för andra förpackningstyper. Den relativa förändringen mellan olika sådana kan därmed väntas bli mindre märkbar.
Med hjälp av de energiberäkningar som sålunda gjorts kan anges det minsta användningstal som fordras för att en returfiaska skall dra mindre energi per användningsområde än en engångsförpackning för motsvarande mängd dryck. Resultatet av sådana beräkningar redovisas i tabell 11:9. Dessa grundar sig på total energiåtgång, dvs såväl den energi som förbrukas i Sverige som den som förbrukas utomlands.
Som tabellen visar får returflaskan inte användas som engångsförpackning, dvs den måste användas ett antal gånger — minst två till sju — om den skall vara den mest energisnåla förpackningen. Tripptalet måste därför hållas uppe på något sätt. Det kan synas onödigt att särskilt diskutera tripptalet, eftersom det genomsnittligt för förpackningar distribuerade via livsmedels- butiker låg på 8 (riksgenomsnitt, men lokala variationer förekommer) före förpackningsavgiften. För att en övergång till returförpackningar skall med- föra en energibesparing måste emellertid också de konsumenter som förr köpte engångsförpackningar (med tripptalet ]) förmås att returnera förpack- ningar ett antal gånger.
En ökning av andelen returglas kommer ju längre den drivs att beröra konsumenter som är alltmer ovilliga att bära tillbaka förpackningen. Därför går det inte att direkt dra slutsatser om en förändring med utgångspunkt i ett tidigare dokumenterat genomsnittligt trippantal. Det kan således inte med säkerhet sägas att en övergång till returförpackningar skulle ge en total energibesparing, trots att returglaset som det fn används genom- snittligt är energisnålare än motsvarande engångsförpackning.
Tabell 11:91 Erforderligt användningstal för returflaska i jämförelse med vissa en- gångsflaskor.
Jämförd förpackningstyp Användningstal för returflaska Avfallsbehandlingsalternativ Förbränning Deponering
45 cl engångsglas 2 2 45 cl burk 4 3 45 cl Rigello 7 5
1 Bygger på bl a F Jakob- sen: Komplement till ”Dryckesförpackningar och energin”, 1973.
] Motsvarande energiåt— gång för samtliga konsu- mentförpackningar är be- räknad till 2,12 procent. (Sveriges industriförbund: Energiekonomi i våra fö- retag, 1974).
2106=1000000.
3 10 miljoner tillverkades för läsk och juice.
4 len motsvarande beräk- ning som gjorts i USA be- räknas minskningen till 40 procent (Administra- tion, Department of Health, Education and Welfare: Draft Environ- mental Impact Statement, 1975).
1 det föregående har nämnts att den totala energiåtgången för de dryckes- förpackningar som behandlas i detta betänkande är av storleksordningen 0,35 procent av den svenska energiförbrukningen.l I några exempel har be- räknats hur mycket energiförbrukningen under vissa antaganden skulle för— ändras vid olika ändringar i förpackningsanvändningen.
1973 tillverkades 50 miljoner 45 cl Rigelloflaskor (papper/plast). Dessa rymmer tillsammans 22,5 miljoner liter dryck. Energiåtgången för denna förpackningstyp är vid avfallsbehandlingsalternativet förbränning 1,3288 kWh per liter (tabell 11:6), vilket ger en total åtgång av 29,9 miljoner kWh för dessa 22,5 miljoner liter dryck. Om samma mängd dryck i stället distri— bueras i returglas med användningstalet 8 (tripptal ungefär 10), blir ener- giförbrukningen 29,6 miljoner kWh (22,5 x 106 x 1,3156 kWh).2 Skillnaden 0,3 miljoner kWh, innebär en minskning av energikonsumtionen inom dryckessektorn med 0,02 procent. I förhållande till den totala svenska ener- gikonsumtionen blir minskningen 0,0007 procent.
År 1973 tillverkades 320 miljoner 45 cl burkar för öl.3 Dessa rymmer 144 miljoner liter dryck. Energiåtgången för denna förpackningstyp är 2,2188 kWh per liter (tabell 11:6), vilket ger en total energiåtgång av 319,5 miljoner kWh. Antas denna dryckesmängd i stället distribuerad i returglas med an- vändningstalet 8, blir energiförbrukningen 189,45 miljoner kWh (144 x 106 x 1,3156 kWh). Skillnaden, 130,05 miljoner kWh, innebär en minskning av energikonsumtionen inom dryckessektorn med 7,99 procent. I förhållande till den totala svenska energikonsumtionen blir minskningen 0.028 procent.
En jämförelse mellan engångsglas och returglas är något mer invecklad. Engångsglasens storlek varierar från under 20 till 100 cl och finns dess- utom i flera olika typer. Det går därför knappast att få ett helt rättvisande tal för genomsnittlig energiförbrukning. Dessutom bör även Vin- och Sprit- centralens produkter räknas in. Användningstalet för returglasen ligger där under 2. En överslagsberäkning med begränsning till öl och läsk och ett användningstal för returglas på 8 ger emellertid en minskning i energi- åtgången med ca 140 miljoner kWh (80 x 106 liter dryck, där skillnaden i energiåtgång är 1,7561 kWh/liter dryck), innebärande en minskning av energikonsumtionen inom dryckessektorn med 8,60 procent. I förhållande till den totala svenska energikonsumtionen blir minskningen 0.030 procent.
Under antagandet att användningstalet i genomsnitt blev 8, skulle således en övergång till returglassystem inom öl- och läskedrycksområdet medföra en viss minskning av den totala energiförbrukningen i förhållande till nu- läget. Oljeförbrukningen inom dryckessektorn i Sverige kommeri vissa fall att öka. Så t ex åtgår dubbelt så mycket olja vid användningen av returglas (med användningstalet 19) som vid användning av burk.
Med antagande att alla engångsförpackningar förbjuds och att samma mängd dryck (939 miljoner liter) skall distribueras i returglas (med använd- ningstalet 19) blir energiförbrukningen (939 x 106 x 0,95 kWh) 892 miljoner kWh, dvs cirka 0,19 procent av den svenska energiförbrukningen.
Skillnaden mellan nuvarande ”blandsystem” (retur- och engångsglas) och det rena retursystemet är alltså 0,35 — 0,19 = 0,16 procent, motsvarande 736 x 106 kWh av den totala svenska energiförbrukningen. En övergång till ett rent returglassystem skulle alltså enligt beräkningarna minski energiåt- gången för dryckeshanteringen med 45 procent.4 För att användningstalet 19
skall kunna användas krävs emellertid att alla konsumenter som tidigare köpte en förpackning med tripptalet 1 (engångsförpackning) måste returnera förpackningen över 30 gånger.] Det kan också jämföras med nuvarande 14 gånger för dem som köper returglas genom detaljhandeln. Utan komplette- rande åtgärder torde det vara svårt att uppnå en sådan återlämningsfrekvens. Men om det vore möjligt, skulle enligt gjorda antaganden uppkomma en energiminskning som motsvarar maximalt 0,16 procent av den totala sven- ska energiförbrukningen. En del av denna beSparing skulle göras i utlandet.
Med utgångspunkt i det nuvarande blandsystemet får de skilda delåtgär- derna olika effekt. I det följande har beräknats effekterna av några tänkbara åtgärder.
1. En höjning av användningstalet2 från 2 till 19 för returflaskor avsedda för vin och sprit skulle innebära att skillnaden på 736 x 106 kWh mellan ett blandsystem och ett rent retursystem minskades med 19 procent.
2. Om de under 1. ovan avsedda åtgärderna kombineras med ett förbud mot engångsglas för alla drycker (exkl. import av vin och sprit) och dryckesvolymen i stället flyttas över till 50 procent papper/plast, inne- bär detta en besparing och skillnaden minskas med 38 procent.
3. Om de under 1. ovan avsedda åtgärderna kombineras med förbud mot engångsglas (exkl. import av vin och sprit) och burk och dryckesmäng- den i stället flyttas över till papper/ plast, innebär detta en minskning av skillnaden med 50 procent.
4. Om de under 1. ovan avsedda åtgärderna kombineras med förbud mot engångsförpackningar (exkl import av vin och sprit), vars energiåtgång överstiger 1,33 kWh/liter, innebär denna förändring en minskning av skillnaden med 81 procent.
5. Om de under 4. ovan avsedda åtgärderna kombineras med en fullstän- dig övergång till enbart returglas med användningstalet 19 för den mängd vin och sprit som buteljimporteras, innebär denna förändring av blandsystemet en energibesparing vilket minskar skillnaden mellan ett modifierat blandsystem och rent retursystem med hela 88 procent.
Nästa alternativ som skall diskuteras är en fullständig övergång till returglas. Det bör dock påpekas att möjligheten att tappa buteljimporterat vin och sprit på returglas måste anses utesluten. Därmed bortfaller möjligheten att göra en energibesparing på ca 0,01 procent och den realistiska maximala minsk- ningen av energiförbrukningen i förhållande till den totala svenska energi- förbrukningen är därför 0,15 procent, vilken alltså avser ett rent returglassys- tem med undantag för vin och sprit som buteljimporteras.
Utan att tillgripa ett totalt förbud mot de engångsförpackningar som nu är avgiftsbelagda bör det emellertid vara möjligt att uppnå 0,13 av de 0,15 pro- centen i besparingar. Det förekommer i dag engångsförpackningar som upp- fyller de krav som ställs i delåtgärd 4. Av reduktionen på 0,13 procent svarar förbudet mot engångsglas (exkl vin och sprit) samt höjningen av använd- ningstalet för vin- och Spritflaskor (retur) för över 50 procent.
Det bör dock påpekas att energiförbrukningen (mätt i kWh) endast utgör en egenskap hos en förpackning, medan samhället oftast finner flera egen- skaper av intresse. Exempel på sådana andra egenskaper är materialåtgång,
' Detta beroende på ”läckaget” inom dryckes— industrin.
? Detta är möjligt genom en kraftig panthöjning, vilket i praktiken är betyd- ligt mer lätthanterligt inom denna sektorjäm- fört med öl- och läsksek- torn.
kostnadsaspekter, bekvämlighet, påverkan på konkurrenssituationer osv. En minimering enbart av energiåtgången kan således leda till, totalt sett, mindre önskvärda resultat.
11.4. Arbetsmiljö
Olika förpackningstyper har olika effekter på den inre miljön — arbetsmiljön. Det kan gälla ljudnivå, luftförhållanden m m vid tillverkningen av förpack- ningarna eller vid påfyllningen hos dryckestillverkarna, vikt vid transport och hantering, hygieniska förhållanden vid återtagning och rengöring av re- turglas m m. Som exempel kan nämnas de höga temperaturerna under vissa moment av glastillverkningen och den höga bullernivån vid burktillverk- ning. Vidare är ljudnivån i tappningshallarna hos dryckestillverkarna högre då dryck tappas på glasflaskor eller plåt än då förpackningar av papper/ plast används. Returförpackningarna är betydligt tyngre (upp till 13 gånger för samma volym dryck) än engångsförpackningar. Återtagningen av returglas är förknippad med arbetsmoment som från arbetsmiljösynpunkt är mindre tillfredsställande, t ex luktproblem vid lagring av de odiskade flaskorna samt själva diskningen. Glas i avfallet innbär också större skaderisker vid hante- ringen än övriga förpackningsmaterial.
Från arbetsmiljösynpunkt har således engångsförpackningar av pap- per/ plast ett visst försteg framför övriga befintliga förpackningar.
11.5. Yttre miljö
Den yttre miljön påverkas på olika sätt av att dryckesförpackningar används. Denna påverkan kan grovt uppdelas i luft- och vattenföroreningar samt markföroreningar.
Luft— och vattenföroreningar kan iakttas på ett flertal ställen i kedjan från råvara till använd dryckesförpackning, dels som tex rök- och stoftutsläpp från tillverkning av plåt, glas, papper och plast, från distribution (bilavgaser), avfallsförbränning osv, dels som utsläpp av syreförbrukande substanser (BS), kemikalier m rn i vattnet från tillverkningen.
Dessa föroreningar hänför sig till de olika material och varor som tillver- kas och distribueras men är inte specifika för förpackningarna utan hänger samman med den processteknik med vilken dessa tillverkas, distribueras osv och som används även för en mängd andra produkter. Det bör också påpekas att den del av dessa föroreningar som kan hänföras till just dryck- esförpackningar endast är marginella i förhållande till de totala förorening- arna av samma slag.
Markföroreningarna är av olika slag.
1. Påverkan till följd av järnmalmsbrytning, grustäkter, oljeborrtorn osv. Denna typ av påverkan kan vara estetisk, alltså ingrepp i landskapsbil- den. Den kan också innebära direkt förorening av marken genom olje- spill m m. Ianspråktagande av mark, t ex för vetenskaplig naturvård el- ler rekreation värdefulla områden kan också nämnas i sammanhanget.
2. Påverkan till följd av att avfall innehållande dryckesförpackningar, pro- duktionsspill vid tillverkningen av dryckesförpackningar osv skall de- poneras eller brännas. Också här rör det sig om såväl estetisk som direkt förorenande påverkan.
3. Estetisk och annan samhällsekonomisk påverkan på grund av att an- vända dryckesförpackningar kastas i naturen och på andra platser (”nedskräpning”).
För de första slagen av markförorening gäller att dryckesförpackningssyste- mets andel i det stora hela är försumbar. Så t ex motsvararjärnmalmsåtgång- en för nuvarande produktion av burkar endast 0,2 procent av den svenska järnmalmsexporten. Den miljöpåverkan som främst är att hänföra till proble- men i samband med hushållsavfall och återvinning behandlas i andra sam- manhang av detta betänkande.
Det tredje slaget av markförorening är den miljöpåverkan som livligast diskuterats i samband med dryckesförpackningar, nämligen nedskräpning- en. I de undersökningar av nedskräpningen längs vissa av våra vägar som genomförts av rikskommittén ”Håll Sverige Rent” och statens vägverk och som förut redovisats i detta betänkande har dryckesförpackningarnas andel av antalet skräpföremål legat på omkring 12 procent. De effekter som ned- skräpningen medför är bland annat estetiska effekter, skador på djur och människor, skador på egendom (ex skador påjordbruksmaskiner), kostnader för olika städaktiviteter och förändrat utnyttjande av vissa platser på grund av risk för skador.
Det är naturligtvis mycket svårt att uppskatta dessa olägenheter. Vissa un- dersökningar har gjorts kring skador på människor, djur och jordbruksma- skiner. Sådana undersökningar är dock ägnade att ge endast en grov upp- skattning av de faktiska förhållandena.
I betänkandet (l969:l8) Ett renare samhälle anges tex att under april — september 1968 (en period då skaderiskerna på grund av barmark och utevis- telse är störst) skadades ca 25 000 individer till följd av nedskräpning. 3 500 hundar skadades under samma period. Några uppgifter om kostnaderna för skadorna finns inte. För att få någon uppfattning om storleken av dessa an- tas i exemplets form att personskadorna genomsnittligt värderas till 100 kro- nor per styck och hundskadorna till 10 kronor per styck.1 Detta ger en total- kostnad av i runt tal 2,5 miljoner kronor.
Jordbrukets Utredningsinstitut har på uppdrag av utredningen och Lant- brukarnas Riksförbund (LRF) gjort en enkät om nedskräpningens betydelse fÖr lantbruket.? Med ledning av uppgivna kostnader för skador på djur och maskiner har de sammanlagda kostnaderna per år för jordbruket uppskattats till cirka 3 miljoner kronor.
Städaktiviteter bedrivs av olika intressenter såsom vägverket, kommuner- na, frivilliga organisationer och enskilda. Vägverket beräknade sina kostna- der för olika städaktiviteter under 1973 till 7 miljoner kronor.3 Dessa kostna- der avser renhållning av parkerings- och rastplatser och städning längs vä- garna men också uppsättning och tömning av sopbehållare m m. Av uppgif- ter utredningen inhämtat i annat sammanhang framgår att kommunernas driftkostnader för städning i naturen under 1973 utgjorde 10,3 miljoner kronor.
' Det bör observeras att dessa tal är godtyckligt valda, dock med den ut- gångspunkten att de skall ligga klart i underkant. Om åtgärder för att mot- verka dessa nackdelar vid beräkningar visar sig lön- samma redan vid så lågas värden, måste åtgärderna vara det också i verklighe- ten.
2 Se även bilaga 3. 3 Statens vägverk, Funk- tionella rastplatser. 1974.
Tabell 11:10 Samhällsekonomisk värdering av nedskräpningens negativa effekter.
Genomsnittlig värdering Total samhällsekonomisk värdering i kronor/ år/ person av nedskräpningens negativa effekter. miljoner kr 1 8 2 16 5 40 10 80 20 160 25 *" 200
Nämnda belopp kan ge en viss uppfattning om vilken nivå de direkta kostnaderna till följd av nedskräpning har. Någon total kostnadsbild ger de emellertid inte, eftersom de estetiska effekterna och värderingen är risken för skador inte kommit till uttryck. För att få någon känsla för totakostna- dernas storlek kan i exemplets form diskuteras hur mycket männidtor kan tänkas vilja betala för att slippa nedskräpningen. Flertalet av Sveriges unge- fär 8 miljoner invånare har, som framgår av det föregående, troligen större eller mindre olägenheter av att'det skräpas ner. Är varje medborgare iillig att betala 1 krona per år för att slippa nedskräpning, ger detta en total virdering för hela riket på 8 miljoner. Är värderingen i stället 10 kronor, blir den totala värderingen 80 miljoner kronor etc. (tabell 11:10).
Det är självfallet inte möjligt att avgöra vilket av beloppen i tabelen som är riktigt men med några antaganden kan ett exempel som anger iar man skulle kunna hamna konstrueras. Om förfulningen av naturen sålunda vär- deras till samma belopp som övriga här förut angivna kostnader eler sam- manlagt 23 miljoner kronor, ger detta en totalkostnad på 46 miljoner kronor, vilket alltså svarar mot en värdering av mellan 5 och 6 kronor per person och år.
Kostnadsdiskussionen i det föregående har gällt nedskräpningen generellt. Med hänsyn till bl a dryckesförpackningarnas storlek och material (främst glas och plåt) förefaller det inte orimligt att anta att de olägenhete' denna grupp av skräpföremål orsakar utgör en större procentandel än de 12procent som förpackningarna antalsmässigt svarar för. Av skräpet utgörs deisutom, som framgår av annat sammanhang, 6—9 procent av lock och kapsy'er. Hu- vuddelen härav är att hänföra till dryckesförpackningar.
Om en övergång till ett returglassystem genom enbart förbud not en- gångsförpackningar leder till minskade olägenheter till följd av nedsk'äpning med dryckesförpackningar, är en komplicerad fråga. Det beror på tels om och i så fall i vilken utsträckning nedskräpningen fortsätter trots övergång till returglas, dels vilken grad av olägenhet ett kastat returglas har i jänförelse med en kastad engångsförpackning. Om inte återlämningsbenägenhtten ge- nerellt kan hållas tillräckligt hög, måste svaret på frågan om vi i vart land från nedskräpningssynpunkt (eg effekterna av nedskräpningen) får det bättre eller sämre vid en övergång till returglas vara ovisst.
11.6. Miljöindex
1 1.6.1 Inledning
Varje slag av förpackning ger som visats upphov till flera typer av påverkan på miljön i vid mening. En direkt jämförelse dem emellan är emellertid svår. Ett sätt att jämföra förpackningar som på senare tid i olika sammanhang ofta framförts är att väga samman olika slags påverkan på miljön för att där- igenom få fram ett jämförelsetal, ett miljöindex, för varje förpackning.1
De olika typerna av påverkan som på något sätt bör värderas är följande.
1 . Avfallsproduktion a) hushållsavfall b) produktionsavfall 2. Energiåtgång 3. Råvaruåtgång 4. Påverkan på inre miljön 5. Förorening av luft, vatten och mark 6. Nedskräpning
För var och en av dessa typer av påverkan gäller det att konstruera ett mått med vars hjälp en förpacknings miljöpåverkan kan vägas samman och jäm- föras med en annan förpacknings. Avfallsproduktionen kan sålunda uttryck- as i viktenheter. Då bortses dock från avfallets sammansättning. Återvin- ningsaspekten vägs med andra ord inte in. Energiåtgången torde höra till de lättaste av de olika faktorerna att finna ett mått på, nämligen kWh. Då det gäller råvaruförbrukningen är det svårare. Förbrukningen av en viss mängd kalk måste tex på något sätt kunna vägas mot åtgången av samma mängd bauxit. För faktorn den inre miljön krävs jämförelsen mellan t ex luftkvalitet och bullernivå. Det gemensamma måttet på luftföroreningar skall kunna ta hänsyn till utsläpp av såväl svaveldioxid (SO,) som sot och flera andra slag av föroreningar. Ett tänkbart mått på vattenförorening är BS, dvs mängden biologiskt syreförbrukande material. För att kunna sätta ett värde på mark- föroreningarna måste tex betydelsen för landskapsbilden av ett ingrepp för utvinning av malm, sand ed uppskattas. Slutligen behövs en måttenhet för nedskräpning som kan ta hänsyn till de totala olägenheter i nedskräp- ningshänseende som varje förpackningstyp förorsakar.
För att kunna föra diskussionen vidare om önskvärdheten av ett miljöin- dex antas här att det verkligen går att för varje slag av miljöpåverkan rang- ordna varje förpackningstyp. Nästa steg blir att sedan tilldela varje typ av på- verkan en vikt och att därefter väga samman rangordningstalen för varje för- packning, så att dess totala miljöpåverkan kan uttryckas i ett mått — förpack- ningens miljöindex — och jämföras med andra.
Även om sådana värderingar och beräkningar skulle vara möjliga att göra, återstår frågan vilken nytta som kan följa med ett sådant index.
För att producera och använda dryckesförpackningar går det åt resurser av olika slag (arbetskraft, kapital mm). Resursåtgången inklusive miljö- uppoffringarna kan betecknas som den totala resursåtgången. Det huvudkrav som skulle kunna ställas upp för en "godkänd" förpackning är att samhället måste värdera denna till ett belopp som minst motsvarar den totala re- sursuppoffringen. Emellertid kan det vara så att två olika förpackningar
] Bl a har Midwest Research Institute (MRI)i USA anlagt ett liknande betraktelsesätt i en rap- port som beställts av USA:s motsvarighet till Statens naturvårdsverk, Environment Protection Agency (EPA), 1974.
1 Resource and Environ- mental Prohle Analysis of Nine Beverage Container Alternatives. 1974.
har lika stor total resursåtgång men att den ena förpackningen trots detta är att föredra framför den andra. Det beror på att det finns andra egenskaper som är relevanta i valet mellan olika förpackningar. Således kan en för- packning beskrivas genom ett antal egenskaper A, B, C, D, där A kan vara total resursåtgång, B kan vara vikt. C förmåga att bibehålla gastryck och D estetisk utformning.
Av vad som nu anförts kan den slutsatsen dras att även om man lyckas kartlägga den totala miljöpåverkan, denna ensam inte kan bestämma vilken förpackning som totalt sett är "bäst”. Det kan mycket väl vara så att en förpackningstyp är att föredra framför en annan trots att påverkan från den förra är större än från den senare. I detta fall är det andra faktorer som mer än kompenserar den större resursuppoffringen. Dessutom är verklig- heten mer komplicerad än så. På frågan om vilken vikt olika egenskaper skall tillmätas kan inte ges ett objektivt svar. utan det är ett resultat av värderingar.
Ett miljöindex kan således inte utgöra underlag för någon administrativ styrning av dryckesförpackningssystemet, utan skulle få ses som endast en liten del i ett mycket komplicerat vägningssystem. där faktorer som tex olika förpackningsfuntioner måste väga mycket tungt.
Om konsumentens möjlighet att själv välja förpackningstyp skall bibe- hållas. skulle ett miljöindex i stället kunna användas till att bredda kon- sumentens beslutsunderlag. Två olika sätt att informera är antingen en ”mil- jödeklaration” av typ VDN på förpackningen eller en miljöavgift, ingående i varans pris och beräknad med utgångspunkt i miljöindex. I det första fallet införs en ny beslutsvariabel — miljödeklaration — medan i det andra fallet en redan existerande beslutsvariabel — priset — förändras.
Själva miljödeklarationen kan. om index kan fastställas. göras på ett re- lativt okomplicerat sätt. tex genom att varje förpacknings miljöindex anges på den. En fråga som i detta sammanhang bör diskuteras är om konsu— menterna kan tillgodogöra sig denna ytterligare information.
Avgiftsmodellen är mer invecklad. Den innebär dessutom att några egen- skaper värderas mer än en gång. En miljöavgift kräver nämligen att storleken på avgiften per indexenhet måste bestämmas. Dessutom finns i ett sådant miljöindex inbegripna en rad faktorer som redan är prissatta, exempelvis energi, råvaror, eventuellt dålig arbetsmiljö genom högre löner. avfallshan- tering osv. En avgiftsbeläggning med utgångspunkt i miljöindex innebär en ytterligare betalning för dessa faktorer och att pristillägget är unikt för dryckesförpackningar. Råvaror, avfallshantering rn m blir med andra ord dyrare för förpackningar än i andra fall.
1 1.6.2 Försök med miljöindex för dryckesförpackningar i USA
1 USA har försök gjorts att konstruera ett slags miljöindex för dryckes- förpackningar. Naturvårdsverkets motsvarighet där (US Environmental Pro- tection Agency /EPA/) presenterar i en rapport en jämförelse av miljö- påverkan inklusive resursåtgång för nio olika förpackningar avsedda för öl.l Beräkningarna i rapporten har utförts vid Midwest Research Institute. MRI (USA). 1 den ursprungliga EPA-rapporten finns inte Rigello med. men MRl har senare ( 1975) kompletterat förpackningsalternativen med denna förpack-
ning. Det bör påpekas att studien avser förhållandena i USA och att mot— svarande studie för Sveriges del kan tänkas ha gett annorlunda resultat. Ingenting talar emellertid för att de skulle blivit väsentligt annorlunda. MRI:s miljöindex återges i tabell 11:11 och 11:12.
I tabell 1 1:11 har de olika förpackningarna rangordnats för varje effektka- tegori för sig. MRI har sedan gått vidare och konstruerat ett exempel på sam- manvägt index (tabell 11:12). Detta vägda index presenteras dock inte i EPA:s rapport. Vägningsfaktorerna har valts med utgångspunkt i den bety- delse olika effekter tillmätts. Viktigast har energiförbrukningen ansetts vara med vägningsfaktorn 0.40 dvs lika mycket som vatten- och luftföroreningar tillsammans.
Tabell 11:11 Förpackningssystemens rangordning i varje effektkategori
Returglas Plastfl Burk Plastbel Stand Burk Burk Rigello | m 100% . 100% E-glas E-glas stål/ 10096 akrylnitr akrylnitr stål alu
Råvar0r(kg) 2 4 8 2 6 9 10 6 5 l EnergiUoule) ] 2 5 7 3 7 7 6 10 3 Vattenförbrukning (liter) [ 3 5 10 5 5 5 5 3 1 Industriavfall tm3) 2 4 5 2 10 6 7 9 7 1 Luftförorening(kg) 1 2 5 7 4 7 7 6 10 3 Vattenförorening (kg) 2 4 9 9 l 6 6 4 6 2 Hushållsavfalllmj) 2 4 7 6 5 8 9 5 1 2 Sammanlagd ovägd htngordning 11 23 44 43 34 48 51 41 42 13
Anm: Om resultaten för ett eller flera system befunnits ligga inom 10 procent från varandra. har systemen tilldelats samma platssiffra. Dessa siffror är kursiverade. Olja har räknats som energi även då den används som råvara.
Källa. Midwest Research Institute: Resource and Environmental Profile Analysis ofTen Beverage Container Alter- natives.1975. Se även EPA15 rapport.
Tabell 11:12 Sammanställt vägt index för olika förpackningssystem i respektive effektkategori
Väg- Returglas Plastfl Burk Plastbel Stand Burk Burk Rigello nings-m 100% 100% E—glas E-glas stål/ 100% akrylnitr faktor akrylnitr stål alu alu Råvaror 0.05 1.7 2.7 5.9 1.7 4.7 11.4 13.0 4.7 3.4 0.6 Energi 0.40 13.6 18.5 36.8 54.3 33.1 52.0 55.2 46.1 64.4 25.9 Vattenförbrukning 0.05 2.1 2.8 6.0 7.7 7.2 6.4 6.8 6.3 2.8 2.0 Industriavfall 0.05 1.0 1.3 2.2 1.1 15.9 4.4 4.9 13.7 5.3 0.4 Luftförorening 0.20 7.5 10.0 21.2 22.8 15.3 26.1 27.7 23.4 34.1 11.9 Vattenförorening 0.20 12.3 15.6 31.0 30.8 8.1 24.3 25.3 15.4 26.5 10.8 Hushållsavfall 0.05 1.6 2.8 6.3 4.3 3.4 11.9 13.6 3.1 1.1 1.8 Sammanlagt. vägt index 1.00 39.8 53.7 109.4 122.6 87.7 1366 146.5 112.7 137.6 53.3 Rangordning 1 3 5 7 4 8 10 6 9 2
Källa: Midwest Research Institute: Resource and Environmental Profile Analysis ofTen Beverage Container Alter— natives.1975.
Med utgångspunkt i de antaganden om bl a de uppräknade effekternas be- tydelse som görs i MR1:s indexberäkningar blir resultatet att ett returglas med högt användningstal är det från miljösynpunkt bästa alternativet.
Sänks däremot användningstalet till den storlek som gäller för returglas i livsmedelsbutiker, visar det sig att det finns fullt jämbördiga engångsalterna- tiv. Det bör observeras att nedskräpning, arbetsmiljö och återvinning inte beaktats.
En förutsättning för att tabellerna skall uppfattas som värdefull informa- tion är således att man ansluter sig till det urval av miljöeffekter och den vär- dering av dessas betydelse som gjorts. Det finns emellertid fler andra fakto- rer än miljöfaktorerna som är av intresse vid val mellan olika dryckesför- packningar. Livsmedelsverkets motsvarighet i USA, (Food and Drug Admi- nistration / FDA/ ) har utgått från även sådana faktorer i ett försök att göra en total bedömning av olika dryckesförpackningar. FDA15 bedömning redovi- sasitabell 11:13.
Liksom för föregående tabeller gäller att tabell 11:13 ger värdefull informa— tion endast om de antaganden som ligger till grund för resultatet accepteras. Tabellen visar att med FDA:s värderingar system som bygger på antingen retur eller återvinning är överlägsna rena engångssystem. Dock är skillnaden mellan ett vanligt returglas och en engångsförpackning av plast mycket 1i- ten.
Tabell 11:13. Kostnads-intäkts-analys för olika dryckesförpackningar med hänsyn till miljö och vissa andra faktorer enligt Food and Drug Admi-
nistration. (Lägsta tal representerar lägsta kostnad eller största intäkt).
Förpackning Energi- Säker- Ned- Avfallsbehandling Miljöstör- Konsumen- åtgång het skräpning ___—_ ningarfrån tens bekväm- Depone- Förbrän— Genom- tillverkningen lighet ring ning snitt
Helhets— bedömning
Returflaska eller 2 1.5 2 2 1 1.50 2 7 återvinningsbar Haska
av plast (15 trippar) Returflaska av plastat 1 5.5 glas (1 S trippar) Returflaska av glas 3 (15 trippar)
Engångsflaska av plast 4 Burk. stål 6.5 Burk, aluminium 8 Engångsnaska av
plastat glas 5 Engångsilaska av glas 6.5
2 3.5 2.75 2 7 3.5 2.75 N 'x
.50
N moon ")”?
N N oct/sm vvs—n. v—lf'äf'i stin-n NN nn vxoo ngr-n INN
lx mm") MFF) "vf? mln V') mm
1 (16.00)
2(20.25) 3(23.75) 4(25.00) 5(30.50) 7(32.50)
7 (32.50) 8 (37.00)
Källa: FDA: Plastic bottles for carbonated beverages and beer availability ofdraft environmental impact statement 1975.
12. Dryckesförpackningar och externa effekter
12.1. Inledning
I föregående kapitel har behandlats ett antal faktorer som i olika grad på- verkas av dryckesförpackningssystemet.l Avsikten är att i detta kapitel dis- kutera i vilka fall det från samhällsekonomisk synpunkt kan anses önskvärt att med något eller några styrmedel riktade direkt och enbart mot dryckesförpackningar påverka utvecklingen av dessa med hänsyn till deras inverkan på sådana faktorer. För att finna de miljöpolitiska mål mot vilka det kan vara meningsfullt att försöka styra genom påverkan på just dryckesförpackningssystemet måste som utgångspunkt tas vissa krav på relationen mellan detta system och någon viss faktor.
12.2. Första urvalskriteriet: negativa externa effekter
Det första kravet som måste vara uppfyllt är att det verkligen föreligger en negativ extern effekt från dryckesförpackningssystemet på den undersökta miljöfaktorn. Med negativ extern effekt menas att ett eller flera företags produktion och/eller en eller flera individers konsumtion påverkar produk- tionsmöjligheterna för andra företag och/eller levnadsstandarden för andra individer utan att betalning för denna påverkan erläggs av dem som ås- tadkommer den?3 Med utgångspunkt i denna definition kan sedan un— dersökas
1 I dryckesförpackningssystemet innefattas all verksamhet som har att göra med produktion och konsumtion av dryckesförpackningar.
2 Företaget som släpper ut rök i luften eller avloppsvatten i ett vattendrag kan vara ett exempel på sådana externa effekter: övriga företag och konsumenter påverkas direkt. Fiskarens fångstvolym påverkar direkt produktionsvillkoren för övriga fiskare — både omedelbart och i en framtid. Konsumtion av en öl på badstranden påverkar direkt kva- liteten på rekreationsupplevelserna för andra konsumenter om förpackningen slängs på stranden. Externa effekter behöver självklart inte alltid vara av negativt slag; situa- tioner där exempelvis ett företags produktion eller en individs konsumtion påverkar övriga företags produktionsvillkor eller individers levnadsvillkor i positiv riktning är fullt tänkbara.” (Hjälte, Lidgren, Ståhl. Miljö eller miljoner.)
3 En klassisk invändning mot resonemanget är att ingen genom betalning skall få rät- ten att utöva sådan påverkan. Förhållandet är emellertid att påverkan förekommer och att viss sådan genom samhälleliga beslut eller allmänt accepterande bedöms få tolere- ras. Påverkan som inte kan tolereras kan förbjudas antingen direkt eller — vid ett av- giftssystem — genom att beläggas med så hög avgift att den i praktiken motsvarar ett förbud. Gränsen för vilken grad av påverkan som anses acceptabel varierar med tid och
plats.
i vilka fall det föreligger en negativ extern effekt från dryckesförpacknings- sektorn på de olika faktorerna.
Faktorn hushållsatfa/l omfattar ej mark-, luft- och vattenföroreningar till följd av hantering av avfall. Dessa föroreningar behandlas i samband med faktorn yttre miljö. Det går åt resurser — arbetskraft, drivmedel m m — för att samla ihop, transportera och slutligen deponera, förbränna eller återvinna tomma dryckesförpackningar. Genom renhållningsavgiften lämnas emeller- tid ersättning för denna resursåtgång. Ersättningen skall enligt gällande för- fattning motsvara de verkliga kostnaderna. Då det på detta sätt alltså utgår full kompensation för resursuppoffringen, föreligger definitionsmässigt inga negativa externa effekter.
Faktom resursförbrukning innefattar både råvaror och energi. För utnytt- jandet av råvaror och förbrukningen av energi betalas marknadsbestämda priser till råvaru- och energiägarna. Det finns således redan i dag fungerande marknader, där efterfrågan och utbud på energi och råvaror möts och där- med bestämmer marknadspriser. Några negativa externa effekter existerar därmed inte.
I samband med diskussionerna kring råvaru- och energianvändningen på- pekas ofta att vi i dag förbrukar för mycket av våra resurser på bekostnad av framtida generationer. Naturligtvis är detta en fråga om värderingar. Om man delar denna uppfattning, får emellertid denna överkonsumtion snarare ses som en förbrukning av förmögenhet som egentligen hör framtiden till än som en extern effekt. Denna för tidiga förmögenhetsförbrukning kommer till stånd som en följd av att vissa individer har ett tidsperspektiv som ut- gångspunkt för sitt handlande, medan andra individer (de vilka anser att en överkonsumtion sker) har ett annat och längre tidsperspektiv. Från de sist- nämndas synpunkt ger då marknadssystemet visserligen jämvikt på kort sikt, men bristande jämvikt då tidshorisonten flyttas längre fram och även inkluderar kommande generationer. Ett sätt att korrigera denna ofullkomlig- het hos marknadsmekanismen är att höja priset på resurser för att där- igenom skapa jämvikt mellan utbud och efterfrågan även på lång sikt. Pris- höjningen får tolkas som ett sätt att från de politiska organens sida simulera framtida generationers efterfrågan på dagens marknader. En ökning iefterfrå- gan höjer priset. Denna prishöjning kan de politiska organen i praktiken åstadkomma genom en skatt på resursen i fråga, 5 k ”resursskatt”.
Faktom inre miljö innefattar alla de arbetsmiljöproblem som är förknip- pade med dryckesförpackningssektorn. På arbetsmarknaden köps och säljs arbetstjänster till vissa fastställda (förhandlade) löner. Vid perfekt fungeran- de lönesättning skulle då lönen även ge ersättning för den kostnad för indivi- den som dålig arbetsmiljö utgör och en högre ersättning utgå till det av i öv- rigt två likvärdiga arbeten som hade den sämsta arbetsmiljön. Vid köp av ar- bete liksom tex råvara gäller defmitionsmässigt att externa effekter inte fö- religger om full ersättning ges för samtliga kostnader.
Förhållandena är dock i praktiken avsevärt mera komplicerade. Lönesätt- ningen fungerar inte perfekt. Vidare är det rimligt att anta att skatte- och lö- neförhandlingssystemen har betydelse för arbetsmiljöns utformning genom att på olika sätt påverka benägenheten hos arbetsgivare och anställda att av- sätta resurser för sådana ändamål.
Ett försök att klarlägga frågan om externa effekter i arbetsmiljön skulle
kräva ett mycket ingående studium. Eftersom utredningens uppdrag begrän- sar sig till den yttre miljön har utredningen avstått från sådana försök. Med hänsyn till att arbetsmiljöfrågor ofta förekommer i förpackningsdebatten har utredningen dock på detta sätt velat kort beröra frågran.
Fakta/'n yttre miljö avser de mark-, luft- och vattenföroreningar som upp- kommer trots de åtgärder vederbörande kan ha ålagts vidta för att minska påverkan på den yttre miljön. Markföroreningarna som omfattar allt från oli- ka ingrepp i landskapsbilden genom gruvbrytning, grustäkt m m till ned- skräpning medför också inte obetydliga samhällsekonomiska kostnader, vil- ka markförorenarna inte tvingas ta hänsyn till i sina privatekonomiska kal- kyler. Här uppstår alltså negativa externa effekter.
Som exempel på luftföroreningar kan nämnas utsläpp av svaveldioxid, 502, från t ex tillverkningsställen för pappersmassa, plåt och glas. Dessa SO;- utsläpp medverkar bl a till ökad försurning av vatten och mark, ökade korro- sionsskador på olika material osv. De samhällsekonomiska kostnaderna till följd av de totala sog-utsläppen i Sverige är av betydande storlek, men i in- get fall debiteras dessa kostnader direkt dem som gör utsläppet. Här förelig- ger alltså negativa externa effekter. Denna fråga har utförligt belysts i utred— ningens föregående betänkande (SOU 1974:101) om Begränsning av sva- velutsläpp — en studie av styrmedel.
Vattenföroreningar t ex till följd av pappersmassaframställning, utsläpp av tvättlut från bryggerier ger bl a en ökad grad av igenväxning av sjöar och vattendrag. De samhällsekonomiska kostnaderna till följd av sämre rekrea- tionsmöjligheter och försämrad natur över huvudtaget belastar inte förore- narens budget. Även här föreligger således negativa externa effekter.
Med utgångspunkt i att det måste föreligga negativa externa effekter från just dryckesförpackningssystemet för att en faktor skall kunna förändras genom ingrepp i detta system. kan således två av de studerade faktorerna uteslutas från den fortsatta behandlingen. nämligen hushållsavfallet och re- sursåtgången. ifråga om den tredje faktorn, arbetsmiljön, har utredningen inte ansett sig kunna dra några slutsatser. För faktorn den yttre miljön uppfylls däremot förutsättningen att negativa externa effekter skall föreligga.
12.3. Andra urvalskriteriet: mer än marginell påverkan
Ytterligare ett kriterium utöver det som angivits under föregående avsnitt måste emellertid vara uppfyllt för att det skall vara möjligt att närma sig ett miljövårdsmål genom åtgärder som riktas motjust dryckesförpackningssek- torn. Detta kriterium är att de externa effekter som skall angripas måste vara mer än marginella i förhållande till de totala externa effekterna av samma slag. Kravet kan illustreras med följande exempel.
Bilar som fraktar dryckesförpackningar åstadkommer negativa externa ef- fekter i form av buller och avgaser. En pappersmassafabriks produktion av pappersmassa avsedd för dryckesförpackningssektorn medför luft- och vat- tenföroreningar. Antalet exempel av samma karaktär skulle med lätthet kunna utökas. För samtliga gäller att motsvarande miljöstörningar förekom-
mer i många andra sammanhang och att de som hänför sig till dryckesför- packningssektorn i stort sett är marginella. Alla biltransporter medför sålun- da buller och avgaser. Massafabrikens hela produktion förorsakar vatten- och luftföroreningar etc. Det kan då knappast vara meningsfullt att inrikta något styrmedel enbart på en i det stora hela marginell förorening. Skall åt- gärder vidtas mot bilavgaser, bör de omfatta alla bilar. Åtgärder mot en viss typ av vattenförorening bör riktas mot all verksamhet som ger upphov till den osv. Sådana generella åtgärder drabbar då såväl dryckesförpackningssek- torn som andra förorenande sektorer. Det andra kriteriet innebär således att det finns ett antal fall av negativa externa effekter, där åtgärder mot enbart dryckesförpackningssektorn inte kan väntas ge upphov till någon märkbar positiv förändring av den totala föroreningsbilden.
Motsvarande resonemang kan tillämpas för faktorn arbetsmiljö. En genomgång av de föroreningsbilder som ingår i den fjärde faktorn i denna diskussion — den yttre miljön — ger vid handen att det endast i fråga om effekter till följd av nedskräpning i naturen rör sig om en icke-marginell negativ extern effekt. Som tidigare framhållits har vid skräpfrekvensmät- ningarna dryckesförpackningarnas andel av den totala nedskräpningen varit ca 12 procent (häri ingår även mjölkförpackningar). Kapsyler och motsvaran- de har utgjort ytterligare omkring 8 procent. Det förefaller således inte omotiverat att hävda att dryckesförpackningarna sammanlagt svarar för en betydande del av de negativa externa effekter som nedskräpningen innebär. Det torde för övrigt kunna göras gällande att dessa för många framstår som större än vad procenttalen i och för sig kan ge intryck av.
12.4. Sammanfattning
Slutsatsen av vad nu anförts blir alltså att nedskräpningen, till följd av i na- turen utkastade dryckesförpackningar, utgör en negativ extern effekt vilken inte är marginell. För att nå det miljöpolitiska målet minskad nedskräpning i naturen kan således åtgärder riktade mot enbart dryckesförpackningssektorn vara verkningsfulla. Detta utesluter emellertid inte att även andra åtgärder vidtas.
Den fortsatta diskussionen kommer att koncentreras till frågorna om hur det miljöpolitiska målet minskad nedskräpning bör definieras och vilka åt- gärder som bör vidtas för att detta skall kunna uppnås.
13. Dryckessystemet och nedskräpning — en mål — medel-analys
13.1. Inledning
Vid genomgången av olika faktorer som kan förknippas med dryckesför- packningssystemet konstaterades sammanfattningsvis att faktorn nedskräp— ning är den enda där dryckesförpackningarna är av större betydelse. Ned- skräpningen ger upphov till negativa externa effekter såsom förfulning av naturen, skador på människor och djur m m. Som miljövårdsmål för sam- hällets åtgärder på dryckesförpackningsområdet kan därför sättas att eli- minera eller minska dessa externa effekter. Det blir därmed nödvändigt att diskutera hur detta mål skall utformas samt vilka medel som lämpligast skall användas för att nå det uppsatta målet. För att kunna avgöra detta måste de för- och nackdelar som åtgärdErmot nedskräpningen innebär kart- läggas och utvärderas. Fördelarna består—främst i att de olägenheter ned- skräpningen ger upphov till elimineras. Nackdelarna utgörs av dels resurs- åtgången för olika aktiviteter mot nedskräpning — t ex uppsamling av skräp, informationskampanjer — dels den negativa inverkan på andra av samhällets mål som vissa styrmedel kan ha.
Åtgärder mot nedskräpning är samhällsekonomiskt motiverade endast så långt att fördelarna av dem på marginalen är lika med nackdelarna. En långt driven vägning av för- och nackdelar är emellertid i praktiken omöjlig, eftersom underlag saknas. Det går t ex inte att ge något mått på den negativa externa effekten av 100 utkastade ölburkar. Till grund för beslut om for- mulering av mål och val av medel måste därför läggas en genomgång av innebörden av de effekter som olika miljöpolitiska styrmedel i syfte att minska nedskräpningen kan ge upphov till.
Det finns principiellt olika sätt att angripa nedskräpningen. Två huvud- ansatser är
att inrikta sig på att med hjälp av olika medel förhindra att nedskräpning uppstår (förebyggande åtgärder),
att inrikta sig på att med hjälp av olika medel minska skadeverkningarna av att nedskräpning förekommer (återställande åtgärder).
Dessutom kan dessa båda metoder kombineras. Man inriktar sig på att med hjälp av olika medel förhindra att nedskräpning uppstår samt minska skadeverkningarna där nedskräpning trots detta sker (kombinerade åtgärder).
' Glasen har givetvis i verkligheten en begränsad livslängd och alla lämnas inte heller tillbaka. En hög återlämningsfrekvens kan emellertid jämställas med "evighetsglas" utan betydelse för beräkningar- na.
13.2. Förebyggande åtgärder
1321. Inledning
De förebyggande åtgärderna mot nedskräpningen kan utformas på olika sätt. Nedskräpning med vissa förpackningstyper kan tex omöjliggöras genom att förpackningarna förbjuds, dvs genom ett direkt ingrepp i för- packningssystemet. En annan väg är att påverka konsumentens beteende på olika sätt: påverkan på människorna genom information, service, straff, påverkan vid köptillfället genom sk miljöavgifter, påverkan på återläm- ningsbenägenheten genom hög pant osv. I det följande behandlas följande fyra typer av styrmedel, nämligen
]. Förbud mot engångsförpackningar (för drycker) 2. Påverkan på människorna
3. Miljöavgifter på dryckesförpackningar
4. Generell pant på dryckesförpackningar
13.2.2 Förbud mot engångsförpackningar
I den allmänna debatten har ofta förbud mot engångsförpackningar fram- hållits som ett verksamt medel för att komma till rätta med nedskräpningen. På senare tid har även minskad åtgång av energi och råvaror anförts som motiv för ett sådant förbud.
Innebörden av ett förbud är ett direkt ingrepp i och påverkan på för- packningssortimentet. Om en sådan åtgärd verkligen skall vara effektiv, måste den dock utformas så att inte de eventuella substituten till den för- bjudna förpackningstypen tar dennas plats i nedskräpningsprocessen och där ger upphov till motsvarande olägenheter.
Ett förbud kan gälla alla engångsförpackningar för drycker men det kan också begränsas till att gälla endast en del.
Här skall först behandlas ett generellt förbud mot engångsförpackningar. Diskussionen skall därefter gälla frågan om det finns anledning att låta ett eventuellt förbud avse endast en viss del av dryckesförpackningssor- timentet.
Som nämnts måste vid ingrepp i förpackningssortimentet observeras vad som händer med substituten till de förbjudna förpackningarna. Det finns därför anledning att undersöka tänkbara konsekvenser av ett förbud mot engångsförpackningar för drycker, kombinerat med en kraftig höjning av panten för returglas. Skälet till att förbudet mot engångsförpackningar tänks kombinerat med panthöjning på returglas är önskan att undvika att returglas används som om de vore engångsförpackningar. Enklast kan panthöjningen ske genom att nyproduktionen och importen av returglas avgiftsbeläggs, vilket höjer nyglaspriset. Detta ger i sin tur dryckestillverkaren, som an- vänder både nyinköpta och återköpta returglas, möjlighet att betala ett högre pris till konsumenten för ett returglas. Den kraftiga panthöjningen (an så- ledes antas medföra en hög återlämningsfrekvens. Detta kan motixera ett antagande i ett räkneexempel att returglasen alltid återlämnas och således fungerar som "evighetsglas"'.
De positiva effekterna av förbud mot engångsförpackningar i kombination med en kraftig panthöjning kan antas bli i huvudsak följande.
Den höga panten leder till att returglasen i stort sett alltid återlämnas och således inte kastas i naturen och blir liggande där. Eftersom engångsförpack- ningar enligt antagandet inte längre existerar, upphör även denna del av ned- skräpningen. Olägenheterna i samband med nedskräpningen med dryckes- förpackningar kan således antas försvinna.
Om alla flaskor alltid returneras, kan minskningen av vikten på hushålls- soporna beräknas till ca 7 procent av totalt ca 280 kg per invånare och år, dvs ca 20 kg. Med en marginalkostnad för avfallshanteringen på 100 kronor per ton blir besparingen per person och år ungefär 2 kronor (20 kg x 0,1 kr).
Returglas som alltid återlämnas är det energisnålaste förpackningsalterna- tivet (här inräknas inte muskelenergi). Vid en övergång till enbart returglas kommer därför den totala energiförbrukningen att minska. Minskningen kan beräknas till omkring en sjättedels procent. Råvaruåtgången för fram- ställningen av dryckesförpackningar kommer radikalt att minska.
Bland de negativa följderna av en övergång till enbart returglas som kan väntas bör följande framhållas. Förbud mot engångsförpackningar innebär att konsumenterna undandras vissa valmöjligheter, för vilka de hittills har visat sig beredda att betala. Med undantag för de fall där den tomma för- packningen kastas i naturen, betalar konsumenterna i priset för själva för- packningen framställnings- och transportkostnader och genom renhållnings- avgiften kostnaderna för omhändertagandet av den tomma förpackningen. Det skall noteras att i dessa kostnader inte ingår externa effekter vid fram- ställningen eller avfallshanteringen.
Förbud mot engångsförpackningar kommer också för vissa dryckestill- verkare, tex utländska bryggerier, att innebära en försämrad konkurrenssi- tuation, eftersom en kostnadskrävande återtagningsorganisation för tomglas måste byggas upp och drivas.1 För konsumenten kan detta leda till ett mins- kat utbud samtidigt som vissa kvarvarande drycker blir dyrare genom upp- byggnad av en återtagningsorganisation.
En drastisk minskning i produktionen av dryckesförpackningar kan vän- tas leda till omställningsproblem inom främst förpackningsindustrin med friställningar och kapitaldöd som följd. ] förhållande till vissa av engångsför— packningarna är returförpackningarna tyngre att lyfta, kräver mera hantering och skapar högre ljudnivå vid tappningen av dryck osv. En försämring av ar- betsmiljön i vissa led kan därför bli en av effekterna av de antagna åtgärder- na.
Förbud mot engångsförpackningar innebär att fortsatt utvecklingsarbete på nya, från miljö- (i vid bemärkelse) och kostnadssynpunkt bättre engångs- förpackningar blir ointressant och upphör. Ett visst utvecklingsarbete i fråga om hantering och returglas bör dock kunna påräknas, även om intresset här- för kan försvagas genom frånvaron av konkurrens med andra system (en- gångs-) och mindre konkurrens mellan olika dryckestillverkare.
Effekterna på miljön av ett förbud mot engångsförpackningar blir — med undantag för nedskräpningen — endast marginella. Påverkan på mark, luft och vatten från dryckessystemet som helhet måste, som tidigare framhållits, betraktas som marginell. Effekterna är såväl positiva som negativa. Den to- tala produktionsminskningen av förpackningar innebär både minskade vat-
] l dag distribueras en del
engångsförpackade dryck-
er via den ordinära distri- butionsapparaten för dag- ligvaror. dvs tillsammans med mjöl. socker 0 d.
1 G. Sundström, stencil 1974. 2 Beträffande svinnkost- nader. se kap. 10.
ten- och luftföroreningar, medan ett ökat_användande av returglas främst ökar mängden vattenföroreningar på grund av att glasflaskorna måste dis- kas. Ökningen av den kommunala vattenföroreningsmängden till följd av övergång till returglas rör sig om cirka 0,1 procent.1
Effekten på nedskräpningen kan väntas bli märkbart positiv, men det måste understrykas att även om den nedskräpning som förorsakas av dryck- esförpackningarna försvinner, återstår 80—90 procent av samtliga skräpföre- mål. Kvalitetsmässigt blir effekten troligen något större. Nedskräpningspro- blemet förblir dock i stort sett olöst.
Energiåtgången mätt i kWh minskar, men åtgången av muskelenergi måste öka i olika hanteringsled, inklusive konsumentledet.
Ett system med enbart returförpackningar kan förmodas innebära att vissa försäljningsställen av typ kiosker och bensinmackar säljer fler dryckesför- packningar än de återtar. För andra försäljningsställen kommer motsatsen att gälla. Dessa kan väntas kompensera sig för merarbetet på något sätt, tex genom en hanteringsavgift på återtagna returglas.
De problem med svinn på grund av olika slags ”returglasbedrägerier" som handeln uppger sig ha kan rimligen väntas öka i ett renodlat retur- system.2
Förbudsmetoden innebär att man — i stället för att angripa själva proble- met att människor skräpar ner — försöker angripa ett system som i sig självt egentligen är neutralt i förhållande till nedskräpningen. Vanligtvis är det inte i första hand detta angreppssätt som brukar väljas. Så t ex försöker samhället komma tillrätta med de negativa effekterna av privatbilismen inte genom att förbjuda den utan genom att angripa de enskilda problemen bilavgaser, bul- ler, olyckor, parkeringsförseelser, fortkörning osv.
Det måste slutligen framhållas att ett förbud är svårt att genomföra för alla dryckesprodukter. Så tex har- Vin- och Spritcentralen en stor import av buteljerade drycker i engångsglas. För att vara effektiv i den meningen att returglasen verkligen returneras måste också panten vara av väsentlig storlek. Två-tre kronor per liter dryck torde vara en inte orimlig uppskattning.
Sammanfattningsvis blir konsekvenserna av ett förbud mot engångsför- packningar för dryckeri kombination med en kraftig panthöjning på returglas utan tvivel att flertalet faktorer påverkas i positiv riktning. Med undantag för förändringar i nedskräpningsfaktorn är de emellertid av skäl som tidigare redovisats inte sådana att de kan tillmätas någon avgörande vikt. Ett antal effekter av övervägande negativ natur i fråga om kostnader, valfrihet, kon- kurrens etc kan också förutses.
Om förbud mot engångsförpackningar för drycker skall väljas som medel för att nå målet minskad nedskräpning, blir alltså främst beroende av om olägenheterna till följd av nedskräpningen med dryckesförpackningar be- döms större än olägenheterna av ett förbud mot engångsförpackningar. Även om så skulle vara fallet, bör det givetvis också undersökas om det finns andra medel som vållar mindre olägenheter utan att de positiva effekterna samtidigt försvagas i oacceptabel grad. Ett totalförbud kan tex modifieras på olika sätt. I det följande fortsätts diskussionen kring förbudslinjen men med en begränsning av förbudet till att gälla enbart vissa dryckesförpack- ningar.
Från nedskräpningssynpunkt är det främst med hänsyn till skaderisken skillnad mellan dryckesförpackningar av papper/ plast och plåt å ena sidan
och glas å andra sidan. Denna skillnad skulle kunna ligga till grund för ett förbud mot engångsglas, medan övriga förpackningar betraktas som ”genomsnittsskräp” och behandlas på samma sätt som övrigt skräp. Även returglas förekommer dock som skräp i naturen. Detta kan troligen till stor del motverkas genom en kraftig panthöjning.
Ett förbud mot engångsglas skapar emellertid som tidigare antytts problem inom sektorn vin och sprit, eftersom möjligheterna för svenska importörer att bestämma typ av förpackning för buteljimport är små. Ett förbud mot engångsglas för öl, läsk, juice och stilldrinkar för att bli av med dryck- esförpackningar av glas som skräpobjekt, synes därför nödvändigtvis böra kombineras med, förutom en panthöjning på returglas, pant på engångsglas för vin och sprit. I praktiken skulle detta innebära att systembolaget återtog alla glasflaskor för vin och sprit och använde returflaskan på traditionellt sätt, medan engångsglaset krossades och sändes till glasbruk för omsmält- ning till nytt glas.
Målet att eliminera glasflaskor som skräpobjekt skulle alltså kunna uppnås med hjälp av följande tre medel.
l. Höjd pant på alla returglas.
2. Förbud mot engångsglas (utom för vin och sprit där det, med hänsyn till att den svenska marknadsandelen för buteljimporterat vin är relativt liten, är svårt att ställa sådana krav).
3. Pant på engångsglas för vin och sprit.
Utöver den positiva påverkan på nedskräpningen som dessa åtgärder skulle kunna innebära kan även konstateras en energiminskning (mätt i kWh). Glas är den förpackning som totalt förbrukar mest energi per volymenhet dryck.
En nackdel av betydelse med angivna ordning förefaller vara de syssel- sättningsproblem som kan uppkomma för främst den glastillverkande in- dustrin. Problem av denna karaktär kan dock minskas genom en mjuk övergång.
Det framhålls ofta som ett exempel på inkonsekvent handlande att in- divider i olika intervjusammanhang stöder ett förbud mot engångsförpack- ningar för drycker av främst nedskräpningsskäl men trots detta fortsätter att köpa engångsförpackningar och kanske även att kasta dem i naturen. Detta beteende behöver emellertid inte bero på inkonsekvens utan kan i stället vara ett konsekvent och rationellt handlingssätt. Till grund för ett sådant påstående skulle kunna läggas följande resonemang.
För den som brukar köpa en engångsförpackad konsumtionsfårdig dryck innebär det en viss uppoffring att avstå från detta. Det kan emellertid för många vara vän att göra denna uppoffring, orn engångsförpackningarna försvinner från naturen. Ett förbud mot engångsförpackningar för drycker skulle leda till att individen fick göra denna uppoffring men i gengäld tillförsäkrades att engångsförpackningar av detta slag inte längre kunde kastas i naturen och där vålla olägenheter. I det fall konsumenten bedömer sin uppoffring vara mindre än nyttan av att slippa en del skräp, bör han stödja ett förbud. Han vet dessutom att detta gäller både honom själv och alla andra.
Vari ligger nu konsekvensen, om den individ som uttalat sig för ett sådant förbud fortsätter att köpa engångsförpackningar för drycker (vilka han kanske to m ibland kastar i naturen) så länge inget förbud mot dem införts? Att avstå från att köpa
engångsförpackningar för drycker innebär samma uppoffring oavsett om avståendet är frivilligt eller sker genom tvång (förbud). Skillnaden mellan de båda fallen finns på ”nyttosidan". Den enskilde individen som frivilligt avstår från engångsförpack— ningar kan inte räkna med att alla andra också beter sig på samma sätt. Han kan alltså inte vara säker på någon minskad miljöpåverkan, främst nedskräpning, utöver vad han själv åstadkommer. Finns det N individer i samhället, vet den enskilde alltså med säkerhet endast att han kan åstadkomma en Nzedels förbättringl Detta skiljer sig klart från fallet med förbud, där han med säkerhet vet att alla N individerna avstår från att kasta engångsförpackningar i naturen, eftersom det inte finns några att kasta. Således kan en rationell individ stödja ett förbud mot engångsförpackningar, eftersom hans nytta av ett förbud skulle vara större än hans uppoffring, och trots detta fortsätta att köpa engångsförpackningar om inget förbud införs, eftersom han då bedömer sin uppoffring vara större än nyttoökningen. De två beslutssituationcma kan illustreras på följande sätt.
F örbudsa/ternativet:
Nytta Uppojfring Beslut A B Stöder förbud om A är stört än B
IckeJörbudsalternativet:
Nytta UppoJring Bes/ut A . N— (med säkerhet) B Köper engångsförpackningar för drycker om A N— är mindre än B
Slutsatsen av nu förda resonemang är alltså att det kanske inte enbart med hänvisning till att människor köper engångsförpackningar är möjligt att på- stå att människorna är motståndare till ett förbud mot engångsförpackning- ar. Att en individ samtidigt både använder engångsförpackningar och stöder ett förbud mot dessa, kan paradoxalt nog vara utslag av ett rationellt beteen- de.
1323. Påverkan på människorna
En annan väg än den förut diskuterade att angripa nedskräpningsproblemet är att man i stället för att gripa in och påverka förpackningssortimentet försö- ker påverka människorna att avstå från att skräpa ned. Detta kan ske med hjälp av information, ökade möjligheter till organiserad kvittbildning såsom tex ökat antal papperskorgar, gratis bilpåsar, ökat hot i form av strängare på- följder vid upptäckt, ökad upptäcktsrisk till följd av skärpt bevakning, ökade panter m m.
Att vissa människor vid olika tillfällen skräpar ner i naturen genom att kasta använda dryckesförpackningar kan förklaras på följande sätt. Att låta bli att skräpa ner innebär att vissa resurser måste läggas ner på att i stället
! Här antas att alla N indi- återföra den använda förpackningen till det traditionella sophanteringssyste- Vifiefqa båtef Sig lik? vad met eller retursystemet. Beroende på var man befinner sig är denna resursåt- galler kaP OCh kv'nblw' gång olika stor. Det är rimligt att anta att den är större ute i skogen än i hem- ning av engångsförpack— ningarna. met.
Att kasta en använd dryckesförpackning i naturen, på gatan etc innebär således att en viss resursuppoffring inte behöver göras — man slipper besvär. Denna uteblivna resursuppoffring kan tolkas som en intäkt. Det är emeller- tid inte bara denna ”intäkt” som styr nedskräpningsbeteendet. Det finns också en ”kostnadssida”. Att kasta en använd dryckesförpackning på härför inte avsedd plats kan innebära vissa olägenheter, kostnader, för den som skräpar ner. Dessa olägenheter är t ex risken att bli upptäckt, att nedskräpa- ren själv tycker att det ser fult ut, att nedskräparen får dåligt samvete (han vet att det är förbjudet att skräpa ner) osv.
Beteenderegeln för den enskilda individen blir då att skräpa ner i de fall hans intäkter är större än hans kostnader. En sådan regel stämmer väl överens med det faktiska beteendet hos människor. Tomma dryckesförpack- ningar kastas vanligen inte vare sig på den egna tomten eller på grannens, även om det kan vara bekvämare (intäkt) än att gå med den till soppåsen el- ler till butiken, eftersom kostnaderna (det ser fult ut eller grannsämjan riske- ras) upplevs som högre än intäkterna. Däremot kastas ibland förpackningar ute i naturen, vilket således kan sägas vara fall där kostnaderna bedöms som mindre än intäkterna.
På grundval av en beskrivning i kostnads- och intäktstermer av individers beteende kan den slutsatsen dras att om man önskar påverka en person att inte skräpa ner kan det vara lämpligt att angripa både intäktssidan och kost- nadssidan. Målsättningen är då att minska individernas intäkter och öka deras kostnader av att skräpa ner.
Minskningen av intäkterna kan åstadkommas genom att det på olika sätt underlättas för den potentielle nedskräparen att bli av med den använda för- packningen på annat sätt — dvs hans besvär med att bli av med den minskas. Ett steg i denna riktning är att göra förpackningarna lätta och okrossbara. Ett annat steg är att öka antalet ställen där förpackningen kan återlämnas för vidare befordran i sophanterings- eller retursystemet, t ex genom att öka an- talet offentliga papperskorgar och på något sätt se till att det finns skräppåsar ibilar.
Ökningen av kostnaderna sker tex genom att risken för upptäckt ökas och/eller konsekvenserna av att bli upptäckt förvärras. Ett exempel härpå är något som skulle kunna kallas den rättsekonomiska ansatsen. Utgångsläget är därvid att det råder ett förbud mot att kasta dryckesförpackningar i natu- ren. Den som bryter mot detta förbud och blir upptäckt skall då dömas att er- lägga en ”skräpavgift”, dvs ett skräpbötesbelopp.
Avgiftens eller botens storlek skall bero på värdet av olägenheterna för samhället till följd av nedskräpningen i naturen med dryckesförpackningar (välfärdsminskning antingen som städkostnad eller som obehag av kvarlig- gande avfall), samt sannolikheten för att bli upptäckt. Därmed täcker, som framgår av det följande, avgiften från den upptäckte i princip även de icke upptäcktas.
Det är visserligen svårt att beräkna några exakta värden för dessa faktorer, men antag att den genomsnittliga olägenheten av en dryckesförpackning kastad i naturen är 1 krona. Enbart städkostnaden har enligt vissa beräkning- ar uppskattats till 50 öre per förpackning.1 Därtill kommer olägenheten av att avfallet ofta legat utkastat i naturen en viss tid före uppstädningen. Om sannolikheten för att bli upptäckt är 1 promille, bör ”skräpboten” vara 1 000
* ”Håll Sverige Rent"- kommitténs beräkningar.
kronor.
Denna metod uppfyller kravet att endast den som kastar dryckesförpack- ningar (engångs- eller retur-) i naturen straffas, medan kvittbildning via hus- hållssoporna går helt fri från specialdestinerade pålagor. Vidare finns det ett samband mellan ”skräpbotens” storlek och de totala samhällsekonomiska kostnader som uppstår till följd av att dryckesförpackningar kastas i naturen.
Nackdelen är kanske att sannolikheten att bli upptäckt i verkligheten är betydligt mindre än i exemplet, vilket skulle innebära än högre ”skräpböter” än i det anförda exempelt. Det förtjänar påpekas att mycket höga skräpböter, tex på 8 000 kronor per kastad förpackning, säkerligen skulle vara ett av- skräckande och därmed också ett mycket verksamt medel. Tanken på så- dana böter är dock inte realistisk.
En kombination av förbud och böter kan sägas innebära en prissättning av de olägenheter som kastade dryckesförpackningar i naturen innebär. Miljö- kostnaden får bäras av den av de skyldiga som slumpmässigt, genom upp- täckt, väljs ut.
Information kring och propaganda mot nedskräpning är andra sätt att öka kostnaderna — motviljan mot att skräpa ner eller det dåliga samvetet vid ned- skräpning — för den enskilde nedskräparen. Genom denna förändring av den kostnadsbild som nedskräparen upplever, ställs hans kostnader i bättre rela- tion till samhällets totala kostnader till följd av en utkastad förpackning i na- turen. Dessa totala kostnader omfattar främst andra människors negativa upplevelse av den kastade förpackningen men även sådana kostnadselement som uppstädning.
Eftersom intäkter och kostnader upplevs subjektivt, kan givetvis två olika individer i en viss situation kalkylera med olika intäkter och kostnader och därmed bete sig på skilda sätt. Möjligheterna att påverka dem blir beroende av hur stor de upplever skillnaden mellan intäkter och kostnader vara. De individer för vilka den framstår som förhållandevis liten är således de mest lättpåverkade. Vid begränsade resurser bör det därför vara lämpligt att söka inrikta information och propaganda mot just dessa.
1324. S k miljöavgift på dryckesförpackningar
Ett sätt att göra den som skapar externa effekter uppmärksammad på detta är att låta honom betala en avgift som motsvarar värdet av de externa ef- fekterna. En förpackning som kastades där endast få personer hade lite olä- genhet av den skulle då beläggas med en mindre avgift än en förpackning som blivit kastad där många hade stort obehag av den. En sådan avgiftssätt- ning är dock helt orealistisk, eftersom den bygger på tanken att varje för- packning måste observeras och påföras en avgift som är specifik för just den förpackningen och den plats där den kastas. I stället måste lika avgift för samma typ av förpackning användas.
Ett av problemen vid bestämningen av en miljöavgift är i detta samman- hang att endast vissa av förpackningarna ger upphov till externa effekter. Det är alltså inte på förhand känt vilken förpackning som i framtiden kom- mer att behandlas så att sådana effekter skapas, dvs kastas i naturen ed. Någon exakt avgift kan därför inte fastställas. Vilken nivå på avgiften som väljs, beror på syftet med den.
Ett sätt att bestämma avgiften kan kallas högavgiftsmetoden och den in- nebär att alla förpackningar behandlas som om de skulle komma att kastas i naturenl. Alla förpackningar beläggs då med en avgift som motsvarar något genomsnittsvärde på externa effekter från en kastad dryckesförpackning. Det är dock helt tydligt att detta genomsnittsvärde är svårt att bestämma. I stället får en rent politisk bedömning göras. En sådan avgiftssättning kom- mer att leda till att den som kastar en använd förpackning i soptunnan får betala ett för högt belopp, medan den som verkligen trots rådande förbud kastar den i naturen behandlas mera ”rättvist” i den mening att han betalat för den externa effekt detta handlande kan tänkas få. Det bör dock observe- ras att avgiften har sin styrande effekt vid konsumentens val mellan olika dryckesförpackningar med olika avgift. När han väl har gjort sitt val, har av- giften inte längre någon betydelse för hur förpackningen kommer att be- handlas, eftersom det inte är någon skillnad mellan att kasta en avgiftsbe- lagd och en icke avgiftsbelagd engångsförpackning i naturen. Förhållandet är ett annat för returförpackningar som genom avgiften fått en högre pant.
Syftet med denna högavgiftsmetod skulle vara att skilja ut de konsumen- ter som köper förpackningar och kastar dem i naturen efter användningen men som inte är beredda att utöver själva priset på förpackningen även ersät- ta samhället för de extema'effektema. Vid en hög avgift kan denna kategori således tänkas gå över till exempelvis returförpackningar som återlämnas på grund av den höga panten. Därmed elimineras en kategori potentiella ned- skräpare. Metodens avgörande svaghet är dock att en prishöjning via avgif- ten leder till att vissa konsumenter (de som inte kastar förpackningar i natu- ren) får betala ett alltför högt pris (högre än full samhällsekonomisk kost- nadstäckning kräver) för dessa förpackningar och alltså får en mindre valfri- het. Eftersom man inte utan mer ingående studier av priskänsligheten hos nedskräpare resp icke nedskräpare kan uttala sig om vilka grupper som kom- mer att skiljas ut via avgiften, kan man inte heller utan vidare bedöma i vil- ken utsträckning nedskräpningen kommer att minska.
Det är dessutom inte otroligt att en avgift enligt denna metod kommer att behöva sättas så högt att effekterna är jämförbara med ett förbud mot en- gångsförpackningar, kombinerat med panthöjning på returglas. Med samma antagande som i avsnittet om den rättsekonomiska ansatsen, dvs att värdet av olägenheterna till följd av en kastad förpackning är 1 krona, blir avgiften 1 krona. Det ter sig svårt att tro, att engångsförpackningar för drycker skulle kunna överleva en sådan avgift.
Den andra metoden, som kan kallas lågavgiftsmetoden, innebär att alla förpackningar eller alla av en viss typ tillsammans får betala de externa effekterna. Varje förpackning betraktas alltså inte längre som om den skulle kastas i naturen. I stället tas sannolikheten för att en förpackning hamnar i naturen och där skapar negativa externa effekter till utgångspunkt för av- giftsbestämningen. Då mycket tyder på att denna sannolikhet är liten fast- ställs också avgiften till ett lågt belopp. Någon mer omfattande styrning av konsumtion eller någon direkt nedskräpningsavhållande effekt är i detta fall inte att räkna med. Däremot begränsar denna avgift inte valfriheten på samma sätt som den högre avgiften. Den ”onödiga" prishöjningen för dem som inte skräpar ner med förpackningar blir förhållandevis liten genom att användare av dryckesförpackningar som kollektiv betraktat betalar de
1 Kan även vara alla för- packningar av en viss typ.
externa effekterna. Lågavgiftsmetoden kan alltså inte betraktas som ett i första hand direkt förebyggande styrmedel på grund av att dess inverkan på förpackningsvalet kan väntas bli relativt obetydlig. Den ger däremot medel för dels förebyggande åtgärder i form av påverkan på människorna med information 0 d, dels återställande åtgärder som tex intensifierad städning.
13.2.5 Generell pant på dryckesförpackningar
Ett annat sätt att komma tillrätta med nedskräpningen med dryckesför- packningar är att belägga alla dryckesförpackningar med en relativt kraftig pant.
Innebörden av en pant är att en viss summa betalas vid köp av den fyllda förpackningen och återfårs vid återlämning av den tömda förpack- ningen. Avsikten med panten är således att förpackningen skall returneras. Innehavaren av en pantbelagd förpackning kan naturligtvis avstå från att lämna tillbaka den och i stället tex kasta förpackningen i hushållsavfallet eller i naturen. I båda fallen gör han då en ekonomisk förlust. vars storlek är beroende av pantens höjd. Om förpackningen kastas i naturen. gör han sig dessutom skyldig till lagbrott.
Det är självklart så att ju högre panten sätts, desto större är sannolikheten att förpackningen verkligen återlämnas, dvs att målet med panten — åter- lämning — uppfylls. Det innebär att ett system med tillräckligt hög generell pant har klara fördelar från nedskräpningssynpunkt. Samtidigt betyder det emellertid att även den som inte skräpar ner tvingas samla förpackningarna och bära dem till butiken i stället för att enbart kasta dem bland avfallet.
Höga panter medför också vissa komplikationer. Så t ex kommer tomma förpackningar att i ökad utsträckning bli föremål för stölder. Denna tendens kan redan nu märkas vad gäller returglas, där panten för 33 cl glas idag ligger på mellan 30 och 40 öre. Vidare blir kapitalbindningen mycket stor. Antalet tappningar är idag cirka 2,4 miljarder enheter per år. Men en pant om 1 krona per förpackning — ett belopp som kan visa sig nödvändigt för att förpackningar i övervägande fall skall återlämnas — skulle enbart pant- omsättningen bli 2,4 miljarder kronor. Härtill kommer värdet på backar.
För nuvarande engångsförpackningar och returförpackningar kan i detta sammanhang användas det gemensamma begreppet återlämningsförpack- ning. Beroende på förpackningskonstruktionen kan denna förpackning efter återlämnandet användas för samma ändamål efter rengöring (typ returglas) användas för samma ändamål efter det att den återlämnade förpackningen utnyttjats som råmaterial vid tillverkning av nya förpackningar användas för produktion av andra nyttigheter än förpackningar, t ex energi, armeringsjärn osv tas om hand såsom avfall.
Med undantag för det första alternativet har förpackningen ett mycket litet värde.
En fråga som i detta sammanhang måste besvaras är. vem som ursprung- ligen skall ta ut panten och vem som skall återbetala den. För returglas synes det vara enklast att pantens höjd regleras genom en avgift på ny- produktion av returglas. Denna avgift medför nämligen en naturlig möjlighet
att justera panten.
För engångsglas, försålda av Systembolaget, är det möjligt att tänka sig att Systembolaget självt lägger på en pant vilken återlämnas vid returneringen av engångsglaset till någon systembolagsbutik. Detta kan visserligen leda till att pant återbetalas för flaskor vilka privatpersoner köpt vid resa ut- omlands och därmed ej betalt pant för till Systembolaget. Vidare kommer skillnader i in- och utbetalning av panter att uppstå genom att vissa butiker säljer ller flaskor än vad som återtas, medan andra butiker återtar fler flaskor än som säljs. Eftersom Systembolaget är ett enda företag, bör detta för- hållande vara av mindre betydelse. I detta sammanhang bör också nämnas att konsumenten vid inköp av vin och sprit inte har någon möjlighet att för en viss sorts dryck välja mellan olika förpackningstyper. Andelen en- gångs- resp returförpackningar för vin och sprit är således inte direkt något resultat av konsumenternas tidigare val av förpackning. Pant på engångsglas kommer troligen därför inom vin- och spritsortimentet inte att leda till någon märkbar konsumtionsförändring från drycker tappade på engångsglas till drycker tappade på returglas. Efter återtagandet av engångsglasen kan dessa krossas och försäljas vidare som glaskross till något glasbruk.
För samtliga returglas samt för engångsglas för vin och sprit förefaller en pant inte vålla några större problem.
Beträffande övriga engångsförpackningar kan teoretiskt tänkas flera olika steg, där panten kan tas ut. Den kan ursprungligen tas ut hos förpack- ningstillverkaren eller förpackningsimportören. Panten kan också ursprung- ligen tas ut hos dryckestillverkaren. Teoretiskt kan den också ursprung- ligen tas ut hos den som försäljer förpackningen till den slutlige konsu- menten. Vanligtvis är försäljningsstället något slags butik, men kan även vara en bryggare då denne säljer direkt till konsumenten (hemkörning, res- tauranger och storkök). När det gäller återläm ningen från konsumenten har, förutom försäljningsställen, särskilda återlämningsställen diskuterats. Dessa måste i sin tur ha kontakt med det steg där panten togs ut, eftersom åter- lämningsstället har att återbetala pantbeloppet till konsumenten. Då det i praktiken inte är möjligt att kräva (och kontrollera) att förpackningen åter- lämnas på samma ställe, måste ett betalningssystem upprättas så att den som återbetalar panten till konsumenten i sin tur kan återfå panten från den som fick panten av konsumenten. Detta förhållande utesluteri praktiken att de olika försäljningsställena blir de som ursprungligen tar ut panten. Av samma skäl synes inte heller dryckestillverkarna vara det lämpliga start- steget. Det ligger då närmast till hands att den ursprungliga panten i ställlet tas ut hos dryckesförpackningstillverkaren och hos importören av fyllda eller tomma förpackningar. I praktiken innebär detta att de tomma en- gångsförpackningarna måste vandra tillbaka från konsument via försäljnings- ställe respektive dryckestillverkare till förpackningstillverkare och impor- törer. Det bör observeras att detta är ett steg längre än vad en returför- packning går idag.
Problemen med förluster vid större återtagning än ursprunglig försäljning kvarstår dock i viss utsträckning om inte sorterings- och transportarbetet skall bli alltför omfattande. Detta gäller framför allt med hänsyn till import av (fyllda eller ofyllda) förpackningar av samma slag som tillverkas inom
Central avgifts— eller pantadministration
Förpackningstill- verkare eller importörer
Separat återläm- x nings- & ställe
Dryckestill- verkare
Försälj- nings- ställen
Figur I3:I Olika steg i dryckessystemet där pant pa" engångsförpackningar ursprungligen kan tas ut.
landet. En clearing mellan importörer och förpackningstillverkare måste där- för förutsättas.
Dessa problem har, som tidigare framhållits, sin grund i att en pant på engångsförpackningar, för att vara effektiv, kraftigt måste överskrida det värde en använd engångsförpackning i dag har. Ett alternativ till clearing- förfarandet kan därför vara att höja förpackningens värde genom en avgift på den nyproducerade förpackningen som återbetalas då förpackningen efter användningen på nytt lämnas som råvara. Detta kräver dock en administrativ överbyggnad och en omfattande kontrollapparat. Se figur 13.1.
En fördel med en engångsförpackning är att den inte behöver returneras av konsumenten. Inte heller är försäljningsställen. dryckestillverkare och förpackningstillverkare inklusive importörer fn engagerade i något återtag- ningsförfarande. För konsumentens del skulle en pant på engångsförpack- ningar dels innebära en minskad bekvämlighet, dels en kostnadshöjning (möjligen med undantag för engångsglas som återlämnas till Systembolaget), beroende på att värdet av den tomma engångsförpackningen inte täcker de extra hanteringskostnaderna. Priset på drycker förpackade i engångs- förpackningar skulle alltså relativt drycker förpackade i returglas bli ännu dyrare samtidigt som engångsförpackade drycker inte skulle erbjuda be-
kvämligheten att inte behöva returneras (bl a den bekvämligheten som man idag betalar för). Det ter sig svårt att tro att konsumenten under sådana förhållanden skulle fortsätta att i samma utsträckning som idag välja en- gångsförpackade drycker framför returglasförpackade. Snarare blir det så att en generell pant, om den är av en sådan höjd att målet att förpackningarna verkligen returneras (nedskräpnings- och återvinningsmålet) uppnås, kom- mer att fungera som ett förbud mot engångsförpackningar. Med undantag för engångsglas för vin och sprit kan därför generell pant på engångsför- packningar väntas få i stort sett samma effekt som ett förbud. ] det följande behandlas den som ett sådant.
13.3. Återställande åtgärder
Då det inte är möjligt att förhindra att nedskräpning uppstår till följd av användningen av dryckesförpackningar och om effektiva förebyggande åt- gärder bedöms som alltför drastiska i något avseende, kan i stället åtgärder väljas som inriktas mot att minska skadeverkningarna av nedskräpningen. Det gäller med andra ord att vidta återställande åtgärder.
I princip kan främst två olika angreppssätt användas, dels att försöka ändra människor attityd till en viss nedskräpningsnivå så att den upplevs som mindre besvärande, dels att förändra nedskräpningsnivån genom att skräpet plockas upp. En tredje väg är en omläggning till förpackningstyper som är lätt nedbrytbara i naturen. En sådan utväg kräver dock ingående kännedom om eventuell ekologisk påverkan.
Av de två försnämnda angreppssätten måste det första av lätt insedda skäl förkastas. Upplockning förekommer redan i olika former. Den insti- tutionellt organiserade skräpplockningen äger som en del av den kommunala renhållningen rum främst i parker, på torg och gator m m. Frivilliga ak- tiviteter inriktas i första hand på städning på stränder, vägrenar och liknande.
Den praktiska målsättningen för återställande åtgärder kan med hänsyn till kostnaderna knappast vara att överallt städa bort allt skräp. För att få största möjliga utbyte i form av minskade olägenheter med en given städ- budget. kan man utnyttja det förhållandet att det på visst sätt synes föreligga ett starkt samband mellan kostnader för uppstädning och olägenhetsgrad. Det är således oftast billigast att städa bort det skräp som är mest påtagligt, exempelvis på torg och gator, och dyrast att städa bort de kastade föremål som torde vålla minst olägenheter, exempelvis under en gran i skogen. Det är därför lämpligt att använda städbudgeten så att det med hänsyn till städkostnaderna ”billigt” belägna skräpet först tas om hand och sedan gå vidare mot städkostnader som blir allt högre. Det bör också framhållas att denna typ av åtgärder knappast kan avse enbart dryckesförpackningar. Övrigt skräp kommer givetvis samtidigt att tas om hand.
Kostnaderna för att städa kommer således att öka ju längre man går i riktning mot fullständig uppstädning. Därvid kommer den punkt att pas- seras bortom vilken städkostnaden är högre än värdet av den olägenhet som elimineras i samband med upplockningen. Av detta skäl är det alltså rationellt att avstå från att göra en fullständig upplockning av allt skräp och således acceptera en viss kvarvarande nedskräpning.
13.4. Kombinerade åtgärder
Det är inte troligt att enbart påverkan på människorna att avstå från att skräpa ned räcker för att komma tillrätta med nedskräpningsproblemet, utan det blir nödvändigt att välja en kombination av metoder, dvs både påverka människorna och bedriva återställande åtgärder.
Givetvis är det angeläget att den åtgärdskombination väljs som bäst ut- nyttjar de medel som står till förfogande. Teoretiskt kan den kombination sägas vara den optimala, där utbytet av den sista delen av budgeten blir lika stort oavsett om den används i form av någon förebyggande eller åter- ställande aktivitet. I praktiken är det naturligtvis besvärligt att göra denna budgetdelning, eftersom det dels är svårt att mäta effekterna av olika åt— gärder, dels mätningarna är beroende av vem som värderar de effekter som kan noteras. Samtidigt bör det också stå klart att en viss åtgärd kan ha olika effekt beroende på var den vidtas. För en utveckling i riktning mot sådana avvägningar kan det därför vara värdefullt med centralt utarbetade metoder för att mäta effekterna av olika åtgärder. Det skulle i sin tur medge decentraliserade utvärderingar av effekterna och beslut om fördelning av tillgängliga medel.
13.5. Mål-medel, en sammanfattning
I det föregående har behandlats sju typer av medel för att nå målet minskad nedskräpning med dryckesförpackningar, nämligen
Förbud mot alla engångsförpackningar för drycker Förbud mot vissa engångsförpackningar för drycker Påverkan på människorna genom information rn m Påverkan på människorna genom högavgiftsmetoden Påverkan på människorna genom Iågavgiftsmetoden Påverkan på människorna genom pantmetoden Återställande åtgärder
QFWUOW?
Som nämnts tenderar högavgifts- och pantmetoderna att fungera på samma sätt som ett förbud mot dryckesförpackningar av engångstyp. I det följande behandlas de därför tillsammans.
Vidare framhölls att medlet påverkan på människorna genom information m m, eventuellt kan behöva kombineras med medlet återställande åtgärder. Dessa medel går dessutom bra att kombinera med medlet förbud mot vissa dryckesförpackningar. I det följande kommer därför medlen B, C och G att behandlas under den gemensamma rubriken kombinerade åtgärdsme- toden.
Därmed återstår tre huvudtyper av medel som skall analyseras.
l. Förbuds-, högavgifts- och pantmetoden (med förbud avses här endast förbud mot alla dryckesförpackningar av engångstyp)
II. Lågavgiftsmetoden III. Kombinerade åtgärdsmetoden
Dessa tre medelstyper har olika inverkan på nedskräpningen med dryck- esförpackningar. I grova drag anger följande tablå de förhållanden mellan medel och mål som kan antas råda i de olika fallen.
Medel Mål (minskad nedskräpning) ]. Förbuds-, högavgifts- och pantme- Nedskräpningen med dryckesförpack- toden ningar minskar kraftigt, kanske med nära 100 % ll. Lågavgiftsmetoden Nedskräpningen antas inte minska i nå-
gon större omfattning
lll. Kombinerade åtgärdsmetoden Nedskräpningen antas minska i visst för- hållande till hur denna metod utformas
Som framgår av tablån har lågavgiftsmetoden som direkt styrmedel inte någon större inverkan på nedskräpningsmängden och är därför i detta sam- manhang ointressant. Däremot kan den som tidigare nämnts inbri nga medel för användning av den kombinerade metoden och kan därför anslutas till den.
Under angivna förutsättningar kvarstår då följande metoder.
]. Förbuds-, högavgifts- och pantmetoden (kallas härefter förbudsmeto- den) 2. Kombinerade åtgärdsmetoden.
Vilken metod som väljs blir beroende av hur man värderar måluppfyllelse på detta område i förhållande till andra samhällsmål. Skillnaden mellan metoderna ligger just i graden av måluppfyllelse och påverkan på andra områden i samhället.
Den första metoden innebär en kraftig minskning av nedskräpningen med dryckesförpackningar (dessa måste emellertid ha en mycket hög pant), medan den andra metodens utfall är svårare att på förhand beräkna. När det gäller kostnaderna för de olika metoderna är skillnaden den att kost- naderna för den andra metoden exakt kan beräknas genom att ett visst belopp avsätts, medan kostnaderna i vid bemärkelse, dvs inklusive tex försämrad konkurrens och sysselsättning, minskad valfrihet, är betydligt svårare att beräkna för den första metoden. Följande sammanfattning kan alltså göras.
Metod Samhällsekono- Resultat misk kostnad
Förbudsmetoden Osäker Ganska säker uppskattning uppskattning
Kombinerade Ganska säker Osäker
åtgärdsmetoden uppskattning uppskattning
I början av detta kapitel framhölls att det är samhällsekonomiskt lönsamt att vidta ytterligare åtgärder mot nedskräpning endast så långt att fördelarna med minskad nedskräpning är större än de nackdelar åtgärderna kan föra
' Se vidare kapitel 11.
3 Det förefaller rimligt att antaga att kapsyler från returglas kommer att öka i antal ute i naturen.
med sig, tex åtgången av resurser av olika slag i kampen mot nedskräp— ningen. Detta innebär att det inte kan vara en realistisk samhällsekonomisk målsättning att helt eliminera all nedskräpning, eftersom resursinsatsen för att få bort de sista procenten kan vara mycket större än samhällets värdering av skillnaden mellan en nästan nedskräpningsfri och en helt nedskräpningsfri situation.
Frågan är då i vilken grad nedskräpningen skall minskas och på vilket sätt detta skall ske. I fråga om nedskräpningsgraden kan något precist svar inte ges, eftersom kännedom saknas om dels kostnaderna för att bli av med olika delar av nedskräpningen, dels hur olika grader av nedskräpnings- minskning värderas av samhället.] I stället kan det helt intuitiva påståendet göras att nedskräpningen eller snarare effekterna av nedskräpningen — fö- rekomsten av skräp — bör minskas, men att det är orealistiskt att helt eli- minera den. Grunden för ett sådant påstående är dels det stora intresse som nedskräpningen tilldragit sig i den allmänna debatten, dels att en total eliminering skulle kräva sådana åtgärder som förbud mot tändstickor och tablettaskar, pant på cigarrettfimpar osv. Praktiska erfarenheter måste sedan ligga till grund för beslut om vilken nedskräpningsgrad som kan accepteras vid en viss tidpunkt. Detta måste ytterst bli ett politiskt beslut, där upp- fattningen om acceptabel nedskräpningsnivå kommer till uttryck i lagstift- ningen och medelstilldelningen för åtgärder mot nedskräpningen. Någon för alla tider gällande ”bästa” nedskräpningsgrad kan naturligtvis inte fast- ställas. Nedskräpningen kan minskas på olika sätt, selektivt eller generellt. Med
selektiv minskning menas att vissa delar av nedskräpningen helt elimineras genom förebyggande åtgärder av typ förbud och/eller höga panter. I det före- gående anfördes ett exempel på en sådan åtgärd, nämligen förbud mot en- gångsförpackningar i kombination med panthöjning på returglas. En sådan strategi innebär i stort sett att de tomma dryckesförpackningar som berörs av åtgärden inte hamnar utslängda på någon plats. I genomsnitt kan alltså ned- skräpningen minska med cirka 12 procent — cirka 20 procent om kapsyler och rivringar inkluderas — räknat i antal skräpföremål. Omvänt gäller då ock- så att 80—901 procent av nedskräpningen är kvar vid ett förbud mot engångs- förpackningar för konsumtionsfärdiga drycker.
Med generell minskning menas att nedskräpningen ses som ett odelbart problem som bör angripas generellt. Åtgärdernas inriktning bör då vara att med en given budget maximera minskningen av olägenheter till följd av nedskräpning, oavsett om den sker med dryckesförpackningar eller något annat skräpobjekt.
Skillnaden mellan metoderna är alltså att den selektiva metoden inriktar sig på att eliminera vissa bestämda nedskräpningsobjekt utan hänsyn till att de kan vålla olika grad av olägenhet beroende på när de kastas och var de hamnar. Den generella metoden syftar till att minimera olägenheterna till följd av nedskräpning utan hänsyn till vilket skräpobjekt det är frågan om, men med hänsyn till när och var nedskräpningen äger rum. Den förra me- toden kan sägas vara inriktad på skräpobjekten, medan den andra ställer nedskräparen mera i centrum.
Med undantag för dryckesförpackningar är det i praktiken svårt att finna andra delar av den totala nedskräpningsmängden som kan väljas ut för så-
dana selektiva åtgärder som tex förbud, hög avgift och pant. Detta innebär att om samhället önskar minska nedskräpningen mera än som kan ske via selektiva åtgärder, riktade mot vissa dryckesförpackningar, måste sam- hället satsa på generell minskning.
En mer omfattande minskning av nedskräpningen kräver alltså att även kombinerade åtgärdsmetoden utnyttjas mot övrig nedskräpning. Därmed inställer sig frågan vilka ytterligare resurser utöver de nu nämnda som måste satsas på denna metod riktad mot nedskräpning överhuvudtaget för att den också skall kunna leda till en acceptabel nedskräpningsnivå vad gäller dryckesförpackningar. Svaret på denna fråga blir då det alternativ som skall jämföras med förbudsmetoden. Här bör upprepas att den kombinerade åt- gärdsmetoden mycket väl kan inrymma förbud mot vissa engångsförpack- ningar. Detta förbud bör dock riktas endast mot förpackningar, vilkas skrä- peffekt väsentligt överstiger "genomsnittsskräpets".
Mycket synes tala för att de ytterligare kostnader som i olika led behöver uppkomma vid tillämpning av den kombinerade metoden är förhållandevis små då denna metod redan i sig är riktad mot nedskräpningen generellt, in- klusive dryckesförpackningar. Information, papperskorgar, städkampanjer, skärpning av böter för nedskräpning osv kan utan någon större merkostnad avse även dryckesförpackningar. Naturligtvis kommer inte resultatet att bli en fullständig eliminering av kastade dryckesförpackningar. Som tidigare re- dovisats är det dock troligtvis inte heller det samhällsekonomiskt sett realis- tiska målet.
14. Återvinning och samhällsekonomi
14.1. Inledning
De två metoder för omhändertagande av hushållsavfall som i dag huvud— sakligen tillämpas är deponering och förbränning. Stark kritik har dock på senare tid börjat riktas mot främst deponeringen. Ett skäl härtill är dess ofta negativa inverkan på den yttre miljön. Ett annat är att deponeringen inte anses vara ett riktigt sätt att hushålla med naturresurserna. Deponering kan sägas innebära, att man gör sig av med förädlade råvaror som en av- slutning på en lång produktions- och konsumtionskedja, vilken börjar med att oförädlade råvaror tas i anspråk. Förenklat uttryckt kan sägas att oför- ädlade råvaror grävs upp och förädlade grävs ned. Även förbränningen kri- tiseras, dels med hänsyn till de miljöstörningar som inte minst den öppna förbränningen för med sig, dels från resursanvändningssynpurikt.
I detta avsnitt skall något närmare behandlas ett alternativ till depone- ringen, nämligen återvinning. Med återvinning menas då här alla metoder att omvandla avfall till avfallsresurser (energi och råvaror), så att de på nytt kan användas vid framställning av olika nyttigheter. Exempel på olika återvinningsmetoder är materialåtervinning, förbränning med energiåtervin- ning, kompostering samt pyrolys. Vissa kombinationer av dessa metoder är också tänkbara. Förbränning som återvinningsmetod skiljer sig från annan förbränning främst genom att den energi som frigörs tas till vara, t ex genom att förbränningsanläggningen kopplas till en hetvattencentral.
Då intresset i denna studie i huvudsak är knutet till förpackningar, be- handlas- endast återvinning ur hushållsavfall. Vidare begränsas den mer de- taljerade redogörelsen för återvinningsbara komponenter i hushållsavfallet till förpackningar, speciellt dryckesförpackningar.
14.2. Avfallshantering och förpackningar
De förpackningar konsumenterna får från produktionssystemet kan behand- las på olika sätt efter det att de tömts på sitt innehåll. Med undantag för
returförpackningarna är de i stort sett värdelösa för den enskilde konsu- menten. Sammantagna representerar de dock ett visst värde. Förpackning- arna kan lämnas till någon form av avfallshantering, kastas i naturen, (vilket dock är förbjudet) eller — om det är en returförpackning — returneras till produktionssystemet.
I det följande skall det första alternativet, dvs olika former av avfalls- hantering, undersökas något närmare. I fortsättningen av detta avsnitt benämns allt avfall, sorterat eller osorterat,
Produkter (t ex förpackningar)
_ mot
Returförpackningar
Produktions- system1
Avfalls- resurser (energi 0 råvaror)
Primäravfall (bl a retur- o engångsför— packningar)
|___ ______ ___—l
System för Återvinnings- Primäravfall insamling 0 system uppdelning av avfall
| | l l | |
! l ) Sekundäravfall l | |
Sekundäravfall (restprodukter (restprodukter utan värde) utan värde) System för be- handling av sekundäravfall l_ _ _ J
Avfallshantering
1! detta sammanhang kan bortses från att produktionssystemet ger upphov till både primäravfall till systemet för insamling av avfall och produktionsspill direkt till återvinningssystemet.
_ _. 2Förutom att vissa förpackningar returneras och vissa förpackningar kastas bland Figur I4:I Flodesschema hushållssoporna hamnar en del förpackningar i naturen. Nedskräpning i naturen jär förpackningar. med dryckesförpackningar behandlas dock på annat ställe i denna studie.
som lämnar de enskilda hushållen, primäravfall.1 Detta primäravfall samlas in och tas om hand av systemet för avfallshantering, inom vilket det bl a kan utgöra insatsvara i något återvinningssystem. Den del av primäravfallet som inte i någon form återförs till produktionssystemet benämns sekun- däravfall. Vad som vid varje tidpunkt ingår i sekundäravfallet är beroende på bl a tillgänglig återvinningsteknologi.
I figur 14:l redogörs schematiskt för produkters — i detta fall förpackning- ars — vandring genom produktions- och avfallsbehandlingssystemen. Sedan förpackningarna tömts och lagts i soppåsen, utgör de primäravfall som tas .om hand i avfallsbehandlingssystemet. De kan t ex sorteras och sändas vida- re till materialåtervinning. Återvinningen kan också innebära att det insam- lade avfallet osorterat bränns och att energin tas till vara. Sekundäravfallet har då form av aska och slagg. Flera andra kombinationer av sortering och bearbetning och vidare utnyttjande av primäravfallet är tänkbara. Ett omfat- tande arbete läggs f n ner på att utveckla tekniken för olika former av avfalls- behandling.
Sammanfattninsvis kan alltså sägas att primäravfallet uppdelas i avfallsre- surser och sekundäravfall. Hur uppdelningen sker, beror av sådana faktorer som teknologi, ekonomi och politik (figur 1412).
Primäravfall
Teknologi Ekonomi Politik
Avfalls- Sekundär- resurser avfall
' Tekniska nomenklatur- centralen arbetar f n med att ta fram enhetlig no- menklatur på avfalls- och återvinningsområdet.
Figur 14.'2 Primaravl'allels uppdelning.
' För en sammanställning av både svenska och ut- ländska undersökningar, se bl a STU—rapport 72-1200/U 963 a.
Tab?! l4zl Hushållsavfall — sammansättning (genomsnittlig vattenhalt 20—25 pro— cent
Procent Papper 48 Plast 5 Textilier 2 Gu mmi, läder 1 Glas 9 Järn, metaller 5 Köksavfall 18 Diverse 12 Summa 100
? Sellbergs, stencil 1975.
14.3. Hushållsavfallet — sammansättning och återvinningsbara komponenter
14.3.1. Sammansättning
Det beräknas att varje svensk ”producerar” ca 280 kg primäravfall.l Det in- nebär att för landet som helhet systemet för avfallshantering varje år tar hand om cirka 2,3 miljoner ton primäravfall. Som framgår av tabell 1411 ut- görs detta till nästan 50 procent av papper. Den därnäst största gruppen är köksavfall, dvs matrester.
Det bör påpekas att talen i tabellen ovan inte får tolkas som att t ex papper alltid utgör 48 procent av hushållsavfallet. Dettas sammansättning varierar nämligen mellan olika år och årstider. Vidare finns stora lokala variationer. Talen får således endast betraktas som rimliga och ungefärliga.
Cirka 25 procent av primäravfallets vikt utgörs av förpackningar av olika typer. Vikten härav är 580 000 ton. Den största andelen är glas (210 000 ton), närmast följd av papper (190 000 ton), metall (90 000 ton) och plast (80 000 ton) samt övrigt ( 10 000 ton).
Tabell l4z2 Förbrukningen av förpackningar för konsumtionsfärdiga drycker 19743
Miljoner st Burk 385 Engångsglas 265 Returglas 150 Papper/ plast (typ Pure Pak) 85 förjuice och stilldrinkar Dzo 1450 för mjölk' D:o(typ Rigello) 45 för öl 2 380
3PLM statistik 1975. 'Tetra Pak statistik 1975.
Tabell l4z3 Genomsnittlig vikt för dryckesförpackningar för konsumtionsfärdiga
dryckerl Vikt gr Burk 70 Engångsglas 200 (ej vin och sprit) 485 (vin och sprit) Returglas 330 (ej vin och sprit) 460 (vin och sprit) Papper/ plast 26
] Näringslivsgruppens basfakta, 1973.
1 tabellerna 1412—1414 redovisas beräkningar av dryckesförpackningarnas andel av primäravfallet.
Vikten på förpackningar av samma materialslag varierar mycket med hän- syn till de många olika storlekar de oftast tillverkas i. Det gäller framför allt glasförpackningama. Tabell 14:3 anger antagna genomsnittsvikter för för- packningar i de olika materialgruppema.
Antals-och viktsuppgiftema i föregående tabeller ger tillsammans de total- vikter för förpackningar av olika materialslag som redovisas i tabell l4:4.
Förbrukningen, uttryckt i vikt, av dryckesförpackningar för konsumtions- fa'rdiga drycker uppgick 1974 således till 196000 ton. Som avfall utgjorde dessa förpackningar därmed cirka 8 procent av primäravfallet. En begräns- ning till enbart de avgiftsbelagda dryckesförpackningarna, dvs exklusive mjölkförpackningarna, ger 7 procent. Utförs motsvarande beräkning i volym i stället för i vikt blir procenttalet lägre.
14.3.2. Olika metoder för återvinning
Återvinning ur hushållsavfall är inte någon ny företeelse. Så tex användes tidigare vissa delar av avfallet som djurfoder. Efter andra världskriget har emellertid förutsättningarna för denna form av naturlig återvinning väsentli- gen ändrats, beroende på dels den förändrade boendeformen, dels den ökade och annorlunda sammansättningen av hushållsavfallet. Emellertid har det under den senaste tiden av olika skäl blivit alltmer aktuellt med återvinning ur hushållsavfall. Genom sådan återvinning kan dels energi, dels råvaror tas tillvara.
Tabell 14:41 Totalvikt för dryckesförpackningar för konsumtionsfärdiga drycker:
Vikt ton Burk 27 000 Engångsglas 69 000 Returglas 58 000 Papper/plast (för öl, läsk, juice o stilldrinkar) 4 000 Papper/plast (för mjölk) 38 000 Summa 196 000
1 _. . . Har bortses från att en del förpackningar kastas ] naturen.
' Betänkande(Ds Jo 1974:5) om Hushållsavfall som energikälla.
Tabell 14:5 Metoder för omhändertagande av hushållsavfall i vissa länder.
,— ._ _ . (5 E 2 22 C'- 92 5 eg % är % _s: s- t. !: q) u.) . ': .L — : U 53 & 'o'c ...g 0) på & ås & %& ås a ; ; Metod 1972 1972 1969 1973 1966/ 1973 1972 67 % av mängden hushållsavfall _l' Öppen tippning 77 92 46 75 91,4 75 80 Kontr deponering och kompost- ering 6 — 1 18 0,3 — 2 Förbränning 17 8 51 7 8,3 25 18 Ovrigt — — 2 — — — - ___1__ 100 100 100 100 100 100 100 ___—l_.__l___._____
I Sverige baseras för närvarande avfallshanteringen till cirka 75 procent på deponering och till 25 procent på förbränning. Cirka 80 procent av den av- fallsmängd som förbränns används för energiåtervinning.1 1 tabell 1415 redo- visas behandlingsmetodema i ett antal länder. Som framgår av tabellen är deponering (tippning) genomgående den dominerande behandlingsformen.
F n bedrivs runt om i världen en intensiv forskning kring olika återvin- ningssystem. Som en trolig följd härav kommer det inom den närmaste tio- årsperioden att finnas system som är betydligt överlägsna dem som i dag är i praktiskt bruk.
En viktig komponent i de flesta återvinningsprocesser är separeringen av avfallet i olika komponenter. En viss sådan separering kan ske i hemmen. Försök med sådan sortering av papper, glas och plåt pågår som redovisats i ett föregående kapitel i ett antal kommuner. Den 1 juli 1975 trädde också den ändring av den kommunala renhållningslagen i kraft som innebär att se- parering av tidningspapper från hushållsavfallet kan föreskrivas. Bestämmel- serna behandlas utförligt i kapitel 4. Varje kommun beslutar dock själv när separering skall inledas. Separering i hushållen är av bl a praktiska skäl möj- lig endast för någon eller några komponenter och i begränsad omfattning. In- tresset riktas främst mot central separering. Ett antal metoder härför har ta- gits fram eller är under utveckling.
Metoderna för central separering kan vara i huvudsak "våta" eller ”torra” Den våta metoden innebär att avfallet slammas upp i vatten för att därefter homogeniseras och separeras med hjälp av bl a våtsiktar och hydrocyklo- ner. I Franklin, Ohio, USA, har en anläggning baserad på den våta metoden varit i drift ett par år. Av den fiber som återvinns tillverkas pappersmassa, som dock är av låg kvalitet.
Den våta metoden anses innebära vissa olägenheter jämfört med den tor-, ra. Den ger sålunda bl a upphov till betydande vattenföroreningar. Den torra
metoden innebär att avfallet först homogeniseras i någon typ av kvarn. Där- efter sker separeringen med hjälp av bl a vindsiktar, magnetseparatorer, op- tiska separatorer och ballistiska separatorer. I den senare typen av separator kastar ett roterande paddelhjul iväg materialet. Det tyngre materialet kom- mer då att kastas i väg längst, eftersom det inte bromsas upp av luftmotstån- det lika mycket som lätt material.
14.33. Vad kan återvinnas?
Förutom frågan om vad som kan återvinnas med dagens teknologi finns det anledning ställa frågan vad som är önskvärt att återvinna inom en nära fram- tid (och därmed påverka teknikens utveckling).
De materialgrupper som här något närmare skall undersökas är plaster, papper, metaller (eg. bleckplåt och aluminium) samt glas. Våtavfallet, vilket bl a kan gå till kompost, behandlas inte.
Plaster
Som framgår av tabell 1411 utgör plasterna cirka 5 procent av hushållsavfal- let. Därav motsvarar konsumentförpackningama ungefär 3,5 procent. Olika vägar kan tänkas för återvinning av plaster. De kan sålunda på nytt användas som insatsfaktorer i plasttillverkningen. Detta sker redan i dag, men då inte med plaster från hushållsavfall utan främst med produktionsspill där olika plastsorter lättare kan hållas isär. Även plast från jordbruket (gödningssäck- ar) och från företag av olika slag (t ex plastfilm vilken används som en kom- ponent i transportförpackningar) används på detta sätt.
Plasterna kan också användas för produktion av olika energiformer genom antingen förbränning eller pyrolys. Pyrolys innebär en termisk sönderdel- ning av organiskt material i frånvaro eller med mycket begränsad närvaro av syre till gas, olja, tjära och en fast återstod.
För materialåtervinning kan sortering dels i hushållen, dels i en centralan- läggning tillämpas. Det finns dock flera problem i samband med material- återvinning av plaster. Dessa är bl a följande.
1. Eftersom en del plaster är kombinerade med andra material (t ex papp i mjölkkartonger), minskar den mängd plaster som är möjlig att sortera för hand. Viss sortering kan göras maskinellt. Såt ex sker maskinell se- parering av plastbehandlat papper i form av produktionsspill vid pap- persbruk i Sverige.
2. Eftersom det i dag inte utan svårighet är möjligt att bearbeta en bland- ning av olika plaster till en säljbar slutprodukt, måste följande förutsätt— ningar uppfyllas, om materialåtervinning av plast skall vara möjlig.
a) Uppdelning i olika typer av plast. Detta får av flera skäl (identifika- tion, utrymme, lönsamhet m m) anses vara orealistiskt att utföra i hushållen. Någon central separeringsanläggning som klarar detta finns fn inte.
b) Utveckling av sådana processer som kan utgå från blandat plast- material och ge användbara kvaliteter. Dessutom måste marknader skapas för de produkter som blir resultatet av denna bearbetning. I
1 Avser Rigello Pak AB:s nya förpackning, baserad på akrylnitril. Den hittills använda baseras på PVC (skrivelse till utredningen 1975-07-01).
2 Svenska Cellulosa- och ,;appersbruksförenrngen (skrivelse till utredningen 1975—06-13).
Japan finns emellertid ett 20-tal anläggningar i kommersiell drift, utvecklade av det japanska företaget Mitsubishi Petrochemical Company, vilka som input använder ett blandat plastmaterial för tillverkning av staketstolpar, blomkrukor, kabelspolar osv. Liknan- de försöksprojekt har dessutom presenterats i ett flertal länder.
Vid energiåtvinning utgör materialblandningen inget problem. Olika plas- ter ger emellertid olika stort energiutbyte vid förbränning. Den dominerande förpackningsplasten, polyeten (används exempelvis för mjölkförpackningar), kräver cirka två ton olja för framställning av ett ton plast. Den mängd energi som kvarstår i polyetenet (per ton avfall) och som frigörs vid förbränning motsvarar cirka ett ton olja.
Inom det beskattade dryckessortimentet är Rigello-flaskan den förpack- ning för vilken det vid tillverkningen går åt mest plast per liter dryck. Den energiåterföring som är möjlig vid förbränning av denna flaska (alltså plast- flaskan plus pappershylsa) anges av Rigello Pak AB till 32 procent av den i alla led förbrukade energin.l
Det enda fn realistiska återvinningsalternativet när det gäller återvinning av plaster ur hushållsavfall synes vara energiåtervinning.
Central separering av plaster för produktion av olika varor samt produk- tion av energi (tillsammans med annat brännbart material) genom förbrän- ning eller pyrolys, är troligen de aktiviteter som ligger närmast i tiden. En förutsättning för praktisk tillämpning av den förstnämnda metoden är emel- lertid att det finns köpare för de varor som kan framställas av detta material.
Papper
Hushållsavfallets vikt utgörs som förut nämnts till omkring hälften av olika slags papper. Konsumentförpackningarna av papper svarar för drygt 8 pro- cent av den totala vikten hushållsavfall.
På samma sätt som för plaster kan olika slutmål för återvinningen tänkas, energiframställning och materialåtervinning.
År 1974 var returpappersandelen cirka 60 procent i de konsumentförpack- ningar som innehöll returpapperf Mjukpapper innehöll 25 procent returpap- per, medan kartongmaterial för gipsplattor innehöll mellan 60 och 70 pro- cent. Av den totala förbrukningen av papper och papp som var möjlig att återanvända återinsamlades 1974 sammanlagt 32,4 procent.
Av olika skäl (innehåll av föroreningar, minskad frberlängd genom sön- derrivning, minskad svällningsförrnåga genom torkningsoperationer m m) uppvisar produkter av återvunnet papper sämre styrkeegenskaper än motsva- rande produkter av färska massor. Dessutom begränsas användningsområ- det av hygieniska skäl (bl a bakteriehalten och risken för förekomst av PCB).
I frivilliga försök som enligt vad förut nämnts i detta betänkande omfattar närmare 200 000 hushåll sker redan i dag en separering av visst hushållsav- fall, däribland papper. Denna sortering på hushållsnivå kan kompletteras med central separering för att sortera ut papper ur hushållsavfallet. De cen- trala sorteringsanläggningar som projekteras i Sverige bygger sin ekonomi främst på återvinning av fibrer.
Det är främst av hygieniska skäl inte realistiskt att tänka sig att alla konsu-
mentförpackningar av papper skall sorteras ut i de enskilda hushållen.
Det som således finns anledning att diskutera i fråga om återvinning av konsumentförpackningar och då i synnerhet dryckesförpackningar är föl- jande.
l. Central sortering i syfte att antingen ta till vara fiberråvara för material- återvinning eller att sortera ut brännbart material (inklusive en varie- rande del papper) för energiframställning.1
2. Direkt energiframställning genom förbränning eller pyrolys.
Central sortering för materialåtervinning av en del pappersfibrer ur hushålls- avfall är i dag tekniskt genomförbar liksom också olika former av energiåter- vinning. En energivinst uppkommer vid framställning av papper baserad på returpapper (även om hänsyn tas till ”återvinningstransporter”) jämfört med framställning utifrån jungfrulig råvara. Även vid förbränning ger papper ett energitillskott. Det råder delade meningar om energivinstens storlek i de båda fallen. Att en vinst görs råder enighet om liksom om att energivinsten är sådan att materialåtervinning och direkt energiåtervinning ur enbart ener- gibalanssynvinkel är i stort sett likvärdiga.
De två realistiska återvinningsaltemativen för konsumentförpackningar av papper är således central separering av pappersftbrer för materialåter- vinning eller energiproduktion respektive direkt energiproduktion. En ut- veckling för att bättre ta tillvara pappersfrbrer för materialåtervinning är att vänta.
Metaller
Metallerna utgör omkring 5 procent av hushållsavfallets vikt. Konsument- förpackningar av metall svarar för cirka 4 procent. Dessa 4 procent består nästan uteslutande av bleckplåt (cirka 90 procent) och aluminium (cirka 10 procent).: En mycket liten mängd tenn som härrör från burkarnas förtenning förekommer också.
Beträffande återvinning av metaller koncentreras intresset till material- återvinning. Redan idag består råvarorna för den svenska stålproduktionen av ca 50 procent skrot. Från hushållen kommer emellertid endast ett margi- nellt tillskott.
Separering av metaller från hushållsavfallet kan ske antingen i hushållen eller i centrala sorteringsanläggningar. Kan de hygieniska problemen vid separering i hushållen bemästras, är detta alternativ rent tekniskt möjligt. Allt kan dock inte sorteras ifrån, tex aluminium ijuicekartonger. Det fö- refaller dock som om central separering med hjälp av magnetseparator är det bästa alternativet. Denna magnetseparering (främst bleckplåt, men även av bleckplåt med vidhängande aluminium, tex lock, vilka efter en första magnetseparering granuleras för att därefter åter magnetsepareras) kan ske i en central sorteringsanläggning av varierande storlek, men även i samband med en förbränningsanläggning. Separeringen kan här göras antingen före förbränningen eller efter. Aluminium måste dock tas tillvara före förbrän- ningen.J Jämfört med motsvarande produktion med jungfrulig råvara som utgångsmaterial kan en klar energivinst göras, om material tillverkas med
1 Så sker t ex i sophante- ringsanläggningen i Rom, där endast en mindre del tas ut i form av pappersti- ber, medan övriga delar förbränns, bl a i syfte att producera elenergi. Utsor- tering av brännbart mate- rial för förbränning sker ocksåi Union Electrics anläggning i St Louis, USA.
2 Statens industriverk: Aluminiumkonsumtio- nen i Sverige 1975—1990. PM 197414.
3 Förbränns aluminium, avger det en viss energi- mängd när det oxideras.
ISkrivelse från Uppsala kommun till utredningen 1975-06-30.
2 Gullspång hartill skillnad från övrigajärnbruk sur inmurning.
3 Svenska Kommunförbundet: Återvinning ur hushållsavfall, 1974.
återvunna komponenter som utgångspunkt. Särskilt stor är denna ener- givinst för aluminium. där endast mellan en tredjedel och en fjärdedel så mycket energi behövs när man utgår från aluminiumskrot som när man utgår från bauxit. Det är dock realistiskt att räkna med en högre grac av återvinning av bleckplåt än av aluminium. eftersom plåten inte så oftr är kombinerad med andra material och är magnetisk.
För de närmare 400 miljoner ölburkar som konsumerades i Sverige urder 1974 användes drygt 21 000 ton vitbleck och drygt 2 200 ton aluminium. En liten del av denna bleckplåt och en ännu mindre del av aluminiumet gick till materialåtervinning. Detta skedde dels genom sortering i vissa hus— håll, dels genom magnetseparering vid Lövsta förbränningsanläggning. Det återvunna materialet används av Gullspångs Elektrokemiska AB för fram- ställning av kamstål. Vid nuvarande grad av återvinning av bleckplåt och aluminium föreligger inga särskilda tekniska problem. Men om återvinningsgraden skall öka, upp- kommer två väsentliga sådana.
1. Den bleckplåt som används är förtennad, vilket försvårar användning av bleckplåten som råvara.1 Ett undantag utgör just Gullspång.2 Den mängd bleckplåt som är teoretiskt möjlig att återvinna från konsu- mentförpackningar är cirka 80 000 ton.3 Även om återvinningsgraden begränsar sig till 50 procent (40 000 ton), överstiger denna mängd Gull- spångs nuvarande kapacitet som är 10000 ton återvunnet material.
2. Även om återvinningen begränsas till bruk som använder Gullspångs teknologi, finns ett annat problem, nämligen förekomsten av alumini- um. Tas bleckplåten till vara ur slaggen efter en förbränning är alumini- um inte något problem, eftersom det då smält bort från plåten. An- vänds inte denna metod, begränsar aluminiumet den mängd bleckplåt som är möjlig att återta eftersom aluminium försämrarjärnets kvalitet trots att det mesta av aluminiumet separeras bort från plåten. Olika lösningar för att komma till rätta med dessa problem kan tänkas. Exempel på sådana är avtenningsanläggningar, övergång till svartplåt för både själva burken och locket, osv. Materialåtervinning är således det enda intressanta slutmålet för återvin- ning av metaller ur hushållsavfall. Erforderlig sortering kan utan olägenhet ske centralt. Vissa förändringar av förpackningarna kan emellertid i fram- tiden bli nödvändiga för att möjliggöra en ökad grad av återvinning.
Glas
Glas utgör 9 procent av hushållsavfallets vikt och består nästan uteslutande av konsumentförpackningar. För glas är materialåtervinning det enda möjli- ga återvinningsmålet. Med den separeringsteknik som i dag finns tillgänglig och då någon efterfrågan på lägre kvaliteter av återvunnet glas inte förelig- ger, är sortering i hushållen det enda realistiska alternativet. Denna sortering medför nämligen en hög kvalitet på det återvunna glaset. Endast denna hög- re kvalitet kan användas för glasframställning, eftersom råmaterialet av håll-
fasthetsskäl måste vara absolut rent från främmande föremål (en bit porslin kan tex förorsaka bristningar i glaset, papper i form av etiketter od för- bränns däremot vid smältning av glasmassan). Lägre glaskvaliteter — sådana som erhålls vid central separering — kan endast användas för andra ändamål.
Återvunnet glas är således en utmärkt avfallsråvara när det gäller att till- verka vissa sorters nytt glas. Försök med upp till 80 procents inblandning av krossglas har gjorts med lyckade resultat. Däremot görs med nuvarande tek- nik ingen energivinst genom återvinning.1
Här bör emellertid påpekas att ofärgat glas samt glas försett med extra UV-skydd (detta glas används främst för öl och fungerar som ett förstärkt skydd mot viss Ijuspåverkan — ultravioletta strålar) inte med nuvarande teknik går att tillverka med användning av färgblandat, återvunnet glas. Det finns dock vissa lösningar vilka helt eller delvis kan eliminera detta problem.
Den första är en utveckling av optisk färgseparering av det återvunna gla- set. Ofargat glas kan då användas vid nytillverkning av dels ofärgat glas, dels glas med UV-skydd. Det färgade glaset kan användas för att tillverka brunt och grönt glas utan UV-skydd.
Den andra är att frångå kravet på att glas skall vara försett med extra UV- skydd och i stället använda vanligt brunt glas vilket har ett visst naturligt UV-skydd. Det sistnämnda skulle innebära att ökade möjligheter till åter- vinning av glas skapas till priset av en viss försämring vad gäller lagringsti- den för öl i glas.
Den tredje är att det återvunna glaset tvättas och rengörs före användning- en såsom råmaterial vid tillverkningen av nytt glas.
En ökad återvinning av glas kräver således att lösningar av ovan nämnda slag genomförs.
För materialåtervinning av glas är sortering i hushållen den enda i dag till buds stående realistiska återvinningsmetoden. Det förväntas dock dels en utvecklad teknologi som möjliggör sortering av glas centralt med hög kvali- tet på det återvunna materialet, dels en breddning av marknaden för åter- vunnet glasmaterial med lägre kvalitet.
14.4. Samhällsekonomisk och företagsekonomisk syn på återvinning
1441. Inledning
Återvinning ur hushållsavfall sker fn i relativt begränsad omfattning och huvudsakligen som försöksverksamhet. En redogörelse för denna har läm- nats i kapitel 7. Återvinning ur industriellt avfall bedrivs i betydligt större omfattning och i flera fall sedan lång tid tillbaka. Återvinningens omfattning bestäms här av företagsekonomiska lönsamhetskriterier. På återvinnings- området — liksom ofta på miljövårdsområdet i allmänhet och inom flera and- ra samhällssektorer — står det emellertid klart att samhällsekonomiska och företagsekonomiska bedömningsgrunder kan leda till olika beslut om bla vad som skall återvinnas och i vilken utsträckning återvinning skall äga
' Se bl a IVA1s meddelan- de nr 189, 1974, Hannaou, Bruce: System Energy and Recycling, 1971 samt EPAzs meddelande nr 530, 1974.
rum. 1 det följande diskuteras skillnaderna i synsätt och åtgärder för att åstadkomma mera enhetliga utgångspunkter för kalkyler. De frågor som ställs är följande.
1. Vilka faktorer är relevanta från samhällsekonomisk synpunkt, när åter— vinning diskuteras?
2. På vilka punkter föreligger skillnad mellan en företagsekonomisk och en samhällsekonomisk kalkyl rörande återvinning?
3. På vilka olika sätt kan de företagsekonomiska kalkylerna justeras så att en från samhällets synpunkt önskvärd återvinningsnivå uppnås?
1442 Poster i den samhällsekonomiska kalkylen
Om graden av återvinning ökas, påverkar det flera delar av samhällsekono- min. I en samhällsekonomisk kostnads-intäktskalkyl över ökad återvinning förs följande poster till kalkylens intäkts- respektive kostnadsdel.
Intäkter
A. Intäkter till följd av försäljning av avfallsresurser. B. 1 de fall återvinning inom landet medför minskad import av olika råva-
ror kan förutom positiv påverkan på handelsbalansen minskad import vara av värde även från beredskapssynpunkt.
Uttaget av naturresurser kan minskas.
Minskade utgifter för traditionell avfallshantering (deponering och för- bränning utan energiåtervinning).
E. Minskade kostnader (olägenheter) till följd av minskad miljöpåverkan i olika led. Här åsyftas sådan miljöpåverkan för vilken förorenaren fn inte är kostnadsansvarig.
UC
Kostnader i samband med återvinning
A. Olika utgifter(för insamling, transport, bearbetning etc) i samband med återvinningsprocessen. Uppoffringar av tex tid och utrymme vid sortering i hemmen. Miljöpåverkan från återvinningsverksamheten. Kostnader för forskning om återvinningsmetoder od.
COP
14.4.3 Skillnader mellan företagsekonomisk och samhällsekonomisk kalkyl
En del av de poster som kan vara av intresse i en samhällsekonomisk kalkyl beaktas inte alls eller värderas annorlunda i en företagsekonomisk. I det föl- jande görs en genomgång av de båda synsätt som kan väntas föreligga.
Intäktssidan
Posten A på intäktssidan i den samhällsekonomiska kalkylen gäller in- komster från försäljning av avfallsresurser. Denna intäkt noteras även till sitt
fulla värde i de företagsekonomiska kalkylerna. Någon skillnad i förhållande till den samhällsekonomiska kalkylen föreligger alltså inte här.
Beredskapseffekten, post B, ingår vanligtvis inte i den företagsekonomiska kalkylen men kan beaktas i den samhällsekonomiska. Det värde som i så fall skall åsättas denna post är beroende av situationen på utländska marknader, den politiska situationen, varans substituerbarhet m m. Värderingen kan il- lustreras med ett tänkt stöd till återvinningsverksamheten av just den aktu- ella varan eller över huvud taget. Detta stöd kan tolkas som en försäkrings- premie som samhället betalar till återvinningssektorn för att den skall upp- rätthålla en högre återvinningsgrad än som annars hade varit naturlig. 1 hän- delse av störningar i importen kommer försäkringen att utfalla i form av högre självförsörjningsgrad.
Den tredje posten på intäktssidan avser det förhållandet att minskat re- sursuttag, utan att det utgör en företagsekonomisk vinst, från samhällseko- nomisk synpunkt kan värderas positivt. Ett minskat "slöseri" upplevs av många som mycket positivt.
Det måste emellertid understrykas att ett minskat resursuttag visserligen är en möjlig följd av ökad återvinning. Resultatet kan dock lika gärna bli oförändrat eller ökat uttag. 1 teorin kan tex sortering av pappersavfall i de svenska hushållen leda till att skogsavverkningen minskar och att hus- hållsmedlemmarna därmed inte behöver uppleva att skogen de strövar i minskar. Ökat besvär för hushållen till följd av sorteringen kan då sägas bli kompenserat med oförändrade skogsbevuxna rekreationsområden eller en landskapsbild med färre hyggen etc. Verkligheten kan däremot i stället bli den att avverkningen fortsätter helt oberoende av hur mycket papper de svenska hushållen sorterar ifrån och lämnar till återvinning. Det återstår dock att ”slöseriet" i form av t ex deponering minskat och möjliggjort export av exempelvis tidningspapper till u-länderna. Bortsett från exportinkom- sterna kan samhället ha en positiv värdering av detta.
Möjligheterna att från svenskt håll påverka själva uttaget av naturresurser utomlands är givetvis obetydliga. Även här kan dock vetskapen om att "slö- seriet" inom landet minskat genom återvinning upplevas som en fördel, då vårt land bidrar till en ökad resurshushållning även utomlands. Känslan av att minska ”slöseriet" är alltså en faktor som kan tas med i den samhällseko- nomiska kalkylen, även om dess egentliga värde är betydligt mer svårbe- stämbart än exempelvis exportinkomster. En viss uppfattning om dess bety- delse kan erhållas genom den avfallssortering som bedrivs i vissa försöksom- råden. Eftersom människorna där medverkar utan någon mera påtaglig eko- nomisk vinst i form av tex minskade renhållningsavgifter för det enskilda hushållet, kan den slutsatsen dras att medverkan för många ger "intäkter", i annan form, kanske bl ajust känslan av att bidra till att minska "slöseriet" med naturresurser.
Posten D gäller utgifterna för traditionell avfallshantering. Mycket talar för att de totala samhällsekonomiska kostnaderna för avfallshanteringen i dag är högre än de företagsekonomiska kostnader som kommunen räknar med, eftersom störningar på den yttre miljön från deponeringsplatser och förbränningsanläggningar i form av estetiska effekter, och vatten- och luft- föroreningar inte innefattas i de kommunala kostnadskalkylerna. Den minskning av de traditionella avfallshanteringskostnaderna som bokförs i
' Här förutsätts att margi- nalkostnadsprissättning tillämpas.
Figur 14.13 Miljöstörningar Ulf/s) i vissa led försvinner.
den företagsekonomiska kalkylen kommer således att vara lägre än mot- svarande post i den samhällsekonomiska kalkylen.I
Den sista intäktsposten hänför sig till posten E, kostnader (olägenheter) till följd av miljöpåverkan i olika led. I den långa kedja som börjar med framtag- ning av jungfruliga råvaror och slutar med avfallsbehandling förekommer i många led miljöstörningar av olika slag. Återvinning innebär att en del av dessa led försvinner med bl a minskade miljöstörningar — minskade kostna- der som följd. Förhållandet illustreras i figur 1413. I en företagsekonomisk kalkyl kommer detta inte att noteras som en intäkt, eftersom denna miljöpå- verkan inte i dag är förenad med någon företagsekonomisk kostnad.
Kostnadssidan
Verksamhet med återvinning kan självfallet ge upphov till miljöstörningar av olika slag. Dessa skall debiteras återvinningens kostnadskonto i den sam- hällsekonomiska kalkylen. Det måste dock observeras att återvinningssek- torn är under uppbyggnad och att ny miljövänlig teknik betydligt lättare (och billigare) kan byggas in i processen till skillnad från de förändringar vilka måste vidtas i äldre anläggningar för framtagning av jungfruliga råvaror. Eftersom miljöstörningar som har samband med återvinning inte utgör före- tagsekonomiska kostnader, kommer de däremot att lämnas utanför den fö- retagsekonomiska kalkylen.
På samma sätt som annan avfallshantering medför även återvinning kost- nader för tex transport och behandling. Dessa kostnader tas upp i både den företagsekonomiska och den samhällsekonomiska kalkylen.
I de fall återvinningen innebär att sortering måste göras i de enskilda hus- hållen, uppstår även här kostnader av olika slag. Det går åt tid och utrymme, sorteringen kan upplevas som besvärlig etc. Även om dessa kostnader inte uppträder 1 någon företagsekonomisk kalkyl, utgör de ändå en samhällseko- nomisk kostnad. Att hushållen trots detta deltar kan ses som ett bevis på att dessa kostnader upplevs som mindre än intäkterna av återvinningen, då tro- ligen främst känslan av att "slöseriet" minskar gör att hushållen tycker att det är ”värt besväret”.
Avfalls- behandling
Jungfrulig råvara
Ms
Forskning och utvecklingsarbete bedrivs av såväl offentliga institutioner som företag. Denna typ av kostnader skiljer sig från de flesta andra som be- handlas här genom att de inte är beroende av mängden avfall som skall be- handlas. De är alltså i stort sett fasta. Genom sin karaktär av insatser för framtida utnyttjande saknar de också direkt samband med den verksamhet de belastar.
Intäkter och kostnader
Det finns anledning att tro att en helt okorrigerad företagsekonomiskt be- tingad återvinningsverksamhet kommer att vara mindre än vad som är sam- hällsekonomiskt önskvärt. Skälet härtill är främst att söka på intäktssidan, där vissa plusposter — som framgår av tabell 1426 — endast ingår i den sam- hällsekonomiska kalkylen. Senare redovisas ett fall som belyser detta anta- gande.
När det gäller frågan huruvida återvinning skall bedrivas eller ej är be- slutsregeln den att ju noggrannare den samhällsekonomiska kalkylen görs, desto orubbligare blir kravet på att intäkterna skall överstiga kostnaderna för att återvinningsverksamheten skall vara meningsfull.
Ett ofta anfört exempel på skillnaden mellan en strikt företagsekonomisk och en samhällsekonomisk kalkyl utgör det 5 k ”telefonkatalogfallet”'. Det innebär i korthet att televerket inom ett visst område avstod från att ta tillba- ka gamla kataloger i samband med att nya delades ut. Anledningen var att insamling och transport till uppsamlingsplats beräknades till 80 kronor per ton, medan försäljningen till returpappershantering av dem gav endast 55 kronor per ton. Totalt gav det således en förlust för televerket på 25 kronor
per ton. De hanteringsformer som i stället fick tillgripas resulterade i högre kostna- der — i enstaka fall enligt uppgift upp till 375 kronor per ton. Även om det ta- let är märkligt högt, talar mycket för att kostnaderna för alternativa hante- ringsformer verkligen översteg 25 kronor per ton. En naturlig fråga är hur
Tabell 14:6 Intäkter och kostnader till följd av ökad återvinning i samhällsekono- misk och företagsekonomisk kalkyl.
Ingår i den företags- ekonomiska kalkylen?
Intäkter i den samhälls- ekonomiska kalkylen
Försäljningsintäkter Ja Okad beredskap Nej Minskat "slöseri"2 Nej Minskade traditionella avfalls- Ja, hanteringskostnader men underskattas Minskad miljöpåverkan
i olika led Nej
Kostnader i den samhälls-
ekonomiska kalkylen
Okade miljöstörningar Nej Transport och behandlingskostnader Ja (Forskning kring återvinning Ja, delvis) Sortering i hemmen Nej
' Kommunal tidskrift nr 4, 1973. Ny teknik nr 8,1973. 1VA meddelande nr 189, 1974.
Prop 1975132.
: Minskat slöseri kan som tidigare nämnts motiveras av att en omfördelning
mellan denna _och kom- mande generationer anses önskvärd, dvs spara i dag till fördel för barn och barnbarn.
] Det innebär i detta sam- manhang att en genom- snittlig svensk värderar det minskade slöseriet till ungefär 0.000015 öre per träd.
2 Den genomsnittliga hanteringskostnaden har beräknats till 150 kronor per ton 1972 — det år då "telefonkatalogfallet" ut- spelade sig. Marginalkost- naden avses spegla de ytterligare kostnader en ökning av avfallsvikten med ett ton medför.
den samhällsekonomiska kalkylen ser ut.
På kostnadssidan bokförs för insamling och transport till vissa uppsam- lingsplatser 80 kronor per ton (dvs televerkets kostnader, eftersom de är de lägsta). På intäktssidan bokförs inledningsvis försäljningen av katalogerna till returpappersfirman med 55 kronor per ton. Om de alternativa hanterings- sättet är deponering, innebär återvinning ett minskat ”slöseri", vilket till exempel kan värderas till 12 kronor per ton. Varje ton returpapper brukar an- ges motsvara 12—14 normala träd.l
Då apparaten för insamling, transport och behandling av avfall på tra- ditionellt sätt temporärt belastas kraftigt genom insamling av gamla te- lefonkataloger, antas att marginalkostnaden härför är 75 kronor per ton.2 Vid alternativt behandlingssätt bokförs denna marginalkostnad som en in- täkt, då någon kostnad inte uppkommer.
Som tidigare motiverats har i beräkningar av detta slag intäkts- och kost- nadsantaganden som påverkar resultaten i positiv riktning hållits i under- kant. Om resultatet ändå blir positivt, är kravet att intäkterna skall överstiga kostnaderna uppfyllt med god marginal.
Enligt gjorda antaganden ser då den samhällsekonomiska kalkylen ut på följande sätt.
Intäkter/tort Kronor Försäljning 55 Minskat "slöseri" 12 Minskade traditionella hanteringskostnader 75 Summa 142
K ostnader/ ton Insamling och transport 80 Skillnad(vinst)/t0n 62
Enjämförelse med övriga kalkyler ger följande resultat.
Televerkets Övriga individuella S amhä/lsekonomrsk kalkyl kalkyler kalkyl (en/igt gjorda antaganden) Underskott Underskott minst Överskott
25 kronor/ton 25 kronor/ton 62 kronor/ton
14.4.4 Justering av företagsekonomiska kalkyler
Ju noggrannare den samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkylen blir, des- to starkare blir som nämnts kravet på att intäkterna skall överstiga kostna- derna för att återvinningsverksamheten i något avseende skall vara me- ningsfull. Detta innebär inte att återvinningsverksamheten skall begränsas till vad som kan vara företagsekonomiskt försvarbart. Om det nu är så att den samhällsekonomiska kalkylen visar på att återvinning i ett visst _äge bör bedrivas, medan motsvarande företagsekonomiska kalkyler inte ger c'etta re-
sultat, finns anledning undersöka hur det företagsekonomiska beteendet skall korrigeras för att nå överensstämmelse med vad som är önskvärt ur samhällets synvinkel. I fallet med telefonkatalogerna ligger det nära till hands att ålägga televerket att genom sin egen eller någon entreprenörs orga- nisation ansvara för att de gamla katalogerna samlas in, i varje fall när detta kan ske på ett rationellt sätt. Uppstår underskott, kan detta påföras telefon- katalogkontot i televerkets kalkyler och där fungera som en avfallshante- ringsavgift, vilken alltså inkluderas i kostnaderna för den färdiga varan, tele- fonkatalogen.1 Det bör observeras att detta åläggande innebär ett stöd åt återvinningssektorn.
En annan lösning är att ge subventioner åt den hanterare, som mot lägsta ersättning åtar sig att ta hand om telefonkatalogerna. Televerkets anbud skulle i ett sådant fall vara 25 kronor.
Subventioner på upp till 87 kronor skulle emellertid kunna accepteras. Denna summa utgörs av den marginalkostnad, 75 kronor, för att behandla katalogerna som vanligt avfall som undviks samt den antagna värderingen av minskat slöseri, 12 kronor.
Naturligtvis är inte alla kalkylproblem paralleller till fallet med de gamla telefonkatalogerna. Det kan därför vara av intresse att något mer generellt behandla problemet.
I tabellen 1416 över intäkter och kostnader i samband med återvinning finns ett antal poster som värderas olika i en företagsekonomisk och i en samhällsekonomisk kalkyl.
Den första är ökad beredskap och ingår inte i den företagsekonomiska kal- kylen. En korrigering av de företagsekonomiska beräkningarna kan här ut- formas som någon typ av stöd. Försök kan göras att påverka prisrelationen mellan importerade råvaror (jungfruliga eller avfallsråvaror) och avfallsråva- ror producerade inom landet, antingen genom att importerade råvaror be- skattas eller genom att avfallsråvaror, producerade inom landet, subventio- neras. Ett annat sätt är att direkt reglera förhållandet mellan importerade rå- varor och avfallsråvaror, producerade inom landet (jfr inmalningstvånget för mjöl). För att denna direkta reglering skall kunna göras på ett samhällseko- nomiskt riktigt sätt krävs en fullständig information om det enskilda företa- gets produktions- och försäljningsförhållanden. Detta krävs däremot inte för en styrning via prissystemet (skatter och subventioner).Z
Den andra posten som kräver korrigeringar från samhällets sida är mins- kat resursuttag — minskat ”slöseri”. Samhällets värdering av ”slöseriet” kan föras in i den företagsekonomiska kalkylen tex genom att prisrelationen mellan jungfrulig råvara och avfallsråvara ändras till den senares fördel. Om råvaran importeras, blir problematiken i stort sett densamma som då det gäl- ler att väga in posten ”ökad beredskap” i den företagsekonomiska kalkylen. Om råvaran produceras inom landet, är det angeläget att en eventuell fördy- ring av den genom en avgift endast avser den del som konsumeras inom lan- det. I de fall då råvaran (substitutet) både importeras och produceras inom landet, måste de behandlas lika, så att olika prisrelationer i förhållande till avfallsråvaran med hänsyn till denjungfruliga råvarans ursprung undviks.
Som berörts i det föregående finns det skäl att anta att kostnaderna för av- - fallshantering på traditionellt sätt underskattas i de företagsekonomiska kal- kylerna. Detta kan i sin tur antas medföra en mindre satsning på återvinning
1 Till skillnad från dagens system då avfallsavgifter- na betalas vid kvittbliv- ningstillfället såsom genomsnittsavgifter, ba- serade på kvantitet (vo- lym), kan avgiften betalas redan vid inköpstillfället och då vara beroende av även kvaliteten på det av- fall som varan slutligen utgör.
' En utförligare genom— gång av dessa problem finns i betänkandet om Begränsning av svavelut- släpp — en studie av styr- medel.
1 Jfr den inledande redo- görelsen i kapitel 4 om statsbidragsmöjligheter— na.
än som är samhällsekonomiskt motiverad.
Det finns två olika vägar att föra in de samhällsekonomiska värderingarna i den företagsekonomiska kalkylen. Den ena är skärpta miljövårdskrav på den traditionella avfallshanteringen. Det ökar kostnaderna för t ex depone- ring, vilket kan sägas innebära en bättre information till kommunen eller företagen om de samhällsekonomiska kostnaderna, samtidigt som bespa- ringarna till följd av den ökade återvinningen blir större.
Den andra vägen är att subventionera återvinningsinriktade behandlings- alternativ.l
På både intäkts- och kostnadssidan finns en post som omfattar förändring i miljöstörningarna från olika led i produktion och användning av en vara. I vissa fall innebär tex användning av återvunnet material en mindre mil- jöstörning än att utgå från ny råvara. En effekt av skärpta miljövårdskrav eller ekonomiska styrmedel som tex miljövårdsavgifter kan, förutom minskade miljöstörningar, bli ett ökat intresse för återvinning. Återvunnen råvara blir t ex billigare i förhållande till ny råvara, om miljövårdskraven vid användningen av denna nya råvara skärps. En generell åtgärd för att ge ut- tryck för samhällets värdering av miljöstörningar kan alltså även väntas änd- ra beslutsunderlaget i fråga om återvinning.
Sista posten på kostnadssidan avser sortering i hemmen. Denna kostnad ingår inte i den företagsekonomiska kalkylen. Det är därför i och för sig na- turligt om kommuner och avfallshanterare önskar en ökad sortering i hem- men. En samhällsekonomisk kalkyl måste emellertid ta hänsyn till dels att det faktiskt kostar att sortera i hemmen, dels svårigheterna att kontrollera att ett sådant åliggande efterföljs. Kostnaderna består bl a av själva sorteringsar- betet och av eventuella hjälpmedel såsom förvaringsutrymme, säckar osv. Som ett grovt mått på svårigheterna att kontrollera att sortering verkligen sker kan användas husets storlek. Den enskilde småhusägaren är relativt lättkontrollerad. Att avgöra om hushåll A, B eller C kastat någonting ”olag- ligt” i sopnedkastet i ett tiovåningshus är betydligt svårare och därmed kost- sammare.
Jämförelsen mellan samhällsekonomisk och företagsekonomisk kalkyl ger till resultat att, under förutsättning att ökad beredskap, minskat ”slöseri” och minskad miljöförstöring anses vara av intresse för samhället, det finns skäl att genom regleringar, skatter eller subventioner föra in dessa värdering- ar även i den företagsekonomiska kalkylen och därmed stödja återvinnings- sektorn. Detta gäller såväl dryckesförpackningar och andra förpackningar av olika slag som övriga komponeneter i hushållsavfallet.
14.4.5 Optimal återvinning
En grundläggande förutsättning för att återvinningsverksamhet skall vara meningsfull är att köpare finns till de avfallsresurser som är aktuella för åter- vinning. Den försöksverksamhet med sortering av papper, glas och plåt som pågått i hushållen under senare tid kan ses som ett försök att testa köpintres- set av primäravfall som via återvinning omvandlats till avfallsresurser. Det är nödvändigt att räkna med att ett visst arbete måste läggas ner på att utöka marknaden för avfallsresurser. Det går således inte att enbart lita till den marknad som finns med nuvarande informationsnivå, kontaktnät m m. Ett
aktivt marknadsskapande arbete krävs. Genom olika åtgärder måste vad som brukar benämnas transaktionskostnaderna nedbringas, dvs ”kostnader för bl a spridning, anskaffande och bearbetning av information, etablering av kontakter och åstadkommandet av överenskommelse (kontrakt)”1.
Vad som kommer att återvinnas och i vilken utsträckning detta kommer att ske, bestäms som tidigare sagts av relationen intäkter/ kostnader. Mycket
Marginal- * kostnad för åter- vinning
Marginal- kostnads- kurva
[___/,
X% 100% Återvinningsgrad
Marginal- kostnad för åter- vinning / f . ,, Marginalkostnads- ”& kurva efter införan- fff' det av ny teknik ff,,
X% 100% Återvinningsgrad
' SOU 1974:29, s. 45.
Figur l4:4 Marginalkostnaderna ökar vid stigande återvinningsgrad
Figur 14:5 Marginalkoslnadskurvan för återvinning kan förändras genom texförbättrad ärervinningsteknik
Marginal- intäkt av återvinning
Marginal- intäkt (Nllo)
Figur l4.'6 Marginalintäkt vidförsä/jning av en avfällsresurs.
Intäkten per enhet är obe- roende av u/bjuden 100%
mängd avfallsresurser. Återvinningsgrad
talar för att marginalkostnaden ökar ju längre återvinningen av en kompo- nent i avfallet drivs. Som exempel kan nämnas papper, där återvinning av tidningspapper kan vara ett första steg. Skall all pappersfiber av tidningspap- perskvalitet tas om hand, t ex även i materialkombinationer där papper ingår som en del, ökar bearbetningskostnaderna väsentligt, i den mån teknik alls finns utvecklad. De ökande marginalkostnaderna visas i figur 14:4 och 1415. Som exempel på pappersåtervinning skulle kunna tänkas makulatur från tryckerier långt till vänster och t ex enstaka tidningar i hushållsavfallet långt ut till höger på kurvan. Den marginalkostnadskurva som visas i figur 14:4 kan komma att ändras t ex genom införandet av förbättrad teknik. Kurvan förskjuts då t ex, som framgår av figur 1415, åt höger.
Marg i na l - köst nad M arg i na | - intäkt Figur 14: 7 Optimal återvinningsgrad vid ursprunglig och A% B % C% D%
förbättrad teknik Återvinningsgrad
Bland kostnaderna för återvinning skall i en samhällsekonomisk kalkyl också räknas de miljöstörningar som kan bli en följd av återvinningsverk- samheten.
Genom sammanställning av en kurva för marginalintäkterna av försälj- ning med marginalkostnadskurvan erhålls den optimala återvinningsnivån. Figur 1416 illustrerar marginalintäkten i det fall där priset på en viss avfalls- resurs är konstant och alltså oberoende av vilken återvinningsgrad som väljs.
I figur l4:7 har intäktskurvan ställts samman med de båda marginalkost- nadskurvorna.
Den optimala återvinningsgraden vid ursprunglig teknik är A procent, då hänsyn tas till enbart kostnad för återvinning och intäkt från försäljning av avfallsresurser. Genom teknikförbättringar som medför att marginalkost- nadskurvan förskjuts från MKO till MK, blir det lönsamt att öka återvin- ningsgraden till B procent. Om försäljningen av avfallsresurser subventio- nerades t ex av beredskapsskäl, skulle intäktskurvan komma att "höjas" från Mlotill MI,,vilketskuIlegöraen ytterligareökningav återvinningsgradentillC procent lönsam. Detsamma blirfallet,om ny råvara ellersubstitut till avfallsre- surser beskattas. Avfallsresurserna blir då relativt sett billigare, vilket ökar efterfrågan. Ökad efterfrågan medger högre priser. Tas dessutom hänsyn till minskade kostnader för traditionell avfallshantering (inkl minskad miljöpå- verkan från denna aktivitet), ökaråtervinningsgraden till D procent genom att intäkterna förskjuts till MIZ.
Slutsatserna av hittills förda resonemang blir följande.
1. En rent företagsekonomisk kalkyl kan ge en för låg grad av återvinning. Används inte skatter och/eller subventioner och stöds inte forskning om återvinning, kommer återvinningsgraden att understiga D procent.
2. Mycket talar för att en återvinningsgrad på 100 procent av tex alla använda förpackningar inte är önskvärd ur vare sig företagsekonomisk eller samhällsekonomisk synvinkel.
Det bör dock observeras att vad som är optimalt inte är något en gång för alla givet utan är beroende av olika faktorer såsom teknik, intäkter. kostnader osv.
14.4.6 Avfall och transaktionskostnader
Det förefaller rimligt att anta att företag av olika slag bedriver sina aktiviteter så att inte förlust uppstår. Det är då av intresse för företagen att dels hålla nere kostnaderna för de resurser som används i den direkta produktionen, dels minimera utgifterna för att bli av med eventuellt avfall. En höjning av priserna för olika resurser och ökade utgifter för traditionell avfallshantering har bl a lett till att företag på många håll börjat bearbeta sitt avfall för att där- igenom både återfå avfallsresurser och minska avfallsmängden. Eftersom informationen är bäst inom det egna företaget om dess möjligheter att ut- nyttja olika resurser och om dess avfallsproblem, är det naturligt att dessa båda problemområden sammankopplats direkt inom det berörda företaget. Kommer både resurs- och avfallsproblemen helt allmänt att öka, finns ett starkt incitament till att koppla samman dessa problemområden mellan oli-
Figur l4.'8 Prisbildning pa” avfallsresurser, "negativa" priser
ka företag. Möjligheterna därtill beror på vilka transaktionskostnader de oli- ka företagen möter.
Ett sätt att minska angivna kostnader är att etablera en marknad för pri- märt avfall. Priserna på denna kan vara både ”negativa” och positiva. Med ”negativa” priser menas att företagen är beredda att betala för att bli av med avfallet. Det högsta ”negativa” pn'set kommer att vara lika med den kostnad företaget drabbas av om avfallet tas om hand genom traditionell avfallshan- tering.
Avgörande för om priserna blir ”negativa” eller positiva är efterfrågan på de aktuella komponenterna i avfallet.
Antag att ett antal företag erbjuder sig att leverera ett visst avfall S till po- tentiella köpare. U anger hur mycket företagen är beredda att leverera till ett visst pris. Beroende på bl a kostnaderna för traditionell avfallshantering (vil- ka kan ökas genom skärpta miljökrav), transportavstånd till köparen osv har olika företag olika ekonomiska kalkyler för detta erbjudande. Antag vidare att företagen vill bli av med q enheter och att företagen är beredda att betala köparen ersättning härför (således ett ”negativt” pris). Köparen (kan vara många) antas vara villig att ta emot mycket avfall om ersättningen är hög men minska sitt mottag då ersättningen sjunker. Detta illustreras av kurvan E i figur 14:8.
Som framgår av figuren kommer dock inte hela den erbjudna mängden q att finna någon köpare eftersom ersättningen i vissa fall blir mindre än vad köparen kan acceptera, dvs lägena till höger om punkten B, (där köparens och säljarens uppfattning om priset sammanfaller).
Positivt pris
S
P1
A
"Negativt" pris
ql enheter av avfallet kommer således att säljas till det ”negativa” priset P,. Mängden q minus ql kommer att tas om hand av den traditionella avfallshanteringen, eftersom återvinningen av denna kvantitet enligt fö- retagens sätt att se inte är lönsam.
Men för de ql enheter som säljs gör både köparen och säljaren (och där- med samhället) följande vinster. Företagen som säljer kvantiteten q, av avfal- let gör en vinst, som motsvaras av triangeln PlBA, dvs skillnaden mellan kostnaderna för traditionell avfallshantering och den ersättning de nu måste betala för att bli av med avfallet. Företagen som köper (till ”negativa” priser) gör också en vinst. Den motsvarar PIBC, dvs skillnaden mellan vad de får för att ta hand om avfallet och den minsta summa de är villiga att göra det för (ett slags omvänt konsumentöverskott).l Under förutsättning att de tra- ditionella avfalIshanteringskostnaderna stämmer överens med de samhälls- ekonomiska, visar triangeln ABC i grova drag samhällets vinst av att denna mark nad för avfall öppnats.
Vill man sedan gå vidare och anta att efterfrågan på avfallet stiger (exem- pelvis på grund av att priset på den jungfruliga råvaran stiger eller att ny åter- vinningsteknik införs) kan det mycket väl hända att jämviktspriset blir posi- tivt (P2) (figur 1419).
Kvantiteten som säljs till priset P2 är hela den erbjudna mängden q. Vins- ' Konsumentöverskottet ten för säljarna blir P F G och för köparna P FD. Samhällets vinst blir angerskillnaden mellan ? q 2 vad en köpare ar villig att i grova drag DFqG. betala fören varaoch vad Av detta kan den slutsatsen dras att efterfrågan och utbud avgör huruvi- som faktiskt betalas.
Positivt pris
Avfall 3
Figur 14:9 Prisbildning pa'
"Ne ivt" __ _ gat avfallsresurser, posmva priser
pris
' Se vidare IVL: Anvis— ningar för utnyttjande av den nordiska avfallsbör- sen. stencil 1973.
2B. Hansen, PLM, stencil i975.
3Hammars resp Surte glasbruk.
da ett ”negativt” eller positivt pris kommer att betalas för ett visst avfall.
Dessutom uppstår en samhällsekonomisk vinst även om man begränsar sig till att handla med ”negativa” priser.
Vidare kan förutses att ökade problem i samband med resursförsörjning och traditionell avfallshantering för ett ökat antal inblandade parter kan komma att gynna uppkomsten av en marknad för avfall (”avfallsbörs")1. Denna marknads uppgift är att minska de enskilda företagens transaktions- kostnader för att bl a öka graden av återvinning.
Slutligen visar genomgången att samhället genom att vidta åtgärder, exempelvis beskattning avjungfruliga råvaror eller förändring av traditionel- la avfallshanteringsavgifter (genom skärpta miljökrav), kan påverka omfatt- ningen av den skisserade typen av marknad.
14.5 Återvinning av glas — en kostnadskalkyl
14.5.1 Inledning
Tomemballaget från det beskattade dryckessortimentet utgör cirka 7 procent av hushållsavfallets vikt. Dessa 7 procent består i sin tur till drygt 80 procent av glas. Burken svarar för 16 procent, medan papper/ plast endast utgör 2—3 procent.
När det gäller återvinning av papper/ plast och metall (burk) tycks det inte råda något tvivel på lönsamheten i de fall där sådan återvinning sker. För glas däremot tycks en viss oenighet råda.
14.5 .2 Samhällsekonomisk lönsamhet
Priset på glas ur försorterat hushållsavfall är f n (1975) 170 kronor per ton fritt levererat glasbruk. Insamlingen av glas från hushållen beräknas i följande exempelvis kosta cirka 150 kronor perton.2 Detta glas skall sedan genomgå viss behandling (tex volymreduktion) vilken antas kosta 10 kronor per ton.1 Transportkostnaden från uppsamlingsdepå till glasbruk beräknas kosta i genomsnitt 50 kronor per ton.] De totala företagsekonomiska kostnaderna uppgår således till omkring 210 kronor per ton. Som nämnts är intäkterna per ton 170 kronor. Utifrån detta något snäva perspektiv är således denna återvi- ningsforrn olönsam (förlust 40 kronor/ ton).
Mycket stora delar av kostnaderna i en återvinningskalkyl över glas utgörs av transportkostnader. För att minska dessa i samband med insamling av i hushållen separat material (glas), försökte glasföretaget Redfearn National Glass Limited tillsammans med staden Yorks miljö- och hälsomyndigheter att till ordinarie sophämtningsbil koppla en extra vagn för glas. Trots den transportkostnadsminskning som därigenom uppstod, lönade sig emellertid inte glasåtervinningen. Det kan tilläggas att såväl Örebro som Göteborg, vil- ka båda redovisar förlust i samband med glasåtervinning, ligger nära de glas- bruk dit det utsorterade glaset sänts och därmed har förhållandevis låga transportkostnader.1
Det har beräknats att användning av särskilda insamlingsställen ”insam-
lingsbodar” eller liknande kan reducera insamlingskostnaderna med upp till 50 procent. Det ökar dock hushållens uppoffringar, ”besvär”.
När det gäller återvinning genom separering i hushållen kan det vara skäl att nämna att från Örebro — den kommun i landet inom vilken under längst tid bedrivits materialåtervinning —i yttrandet över jordbruksdepartementets avfallsutredning hävdats att kostnaderna för utrustning, administration och information om separering är så stora att det inte är lönsamt att i hushållen separera annat än pappersavfall?2
Självfallet kan frågan ställas huruvida dessa försök med glasåtervining bygger på en optimal transportplanering. Detta skall dock inte här vidare dis- kuteras. Vad som i stället skall behandlas är huruvida en tillämpning av ta- bell 14:6 över intäkter och kostnader till följd av ökad återvinning sett från samhällsekonomisk synpunkt ger ett annorlunda resultat än den rent före- tagsekonomiska kalkylen.
Det har tidigare angivits att återvinning av glas totalt sett inte ger någon energivinst. Därmed elimineras också posterna ökad beredskap (minskad ol- jeimport) och minskat ”slöseri” (minskad oljeförbrukning) i den samhälls- ekonomiska kalkylen. Vidare är det tveksamt huruvida återvinning av glas kommer att resultera i minskad miljöpåverkan i jämförelse med tillverkning av glas från jungfrulig vara. Det återstår dock två poster i den samhällseko- nomiska kalkylen vilka oftast inte räknas med i den företagsekonomiska kalkylen, nämligen minskade traditionella avfallshantenngskostnader samt kostnaderna för sortering i hemmen. Man kan idag räkna med att deponering per ton kostar omkring 30 kronor, medan förbränning kostar cirka 100 kronor. I dessa tal räknas inte insamlings- och transportkostnader in.) Då driften av deponeringsplatser och förbränningsanläggningar förmodligen är i stort sett oberoende av hur man handskas med dryckesförpackningar av glas, kommer här i stället för genomsnittskostnadema ovan att räknas med marginalkostnaderna, vilka antas vara hälften så stora, dvs 15 kronor resp 50 kronor per ton.
Justeras nu den företagsekonomiska kalkylen (förlust 40 konor per ton) med kostnadseffekterna av minskad traditionell avfallshantering erhålls föl- jande justerade företagsekonomiska kalkyl.
Avfallsbehandlingsalternativ Förbränning Deponering ”Vinst” 10 kronor per ton ”Förlust” 25 kronor per ton.
Då några ytterligare poster på intäktssidan inte finns, kan det alltså fastslås att återvinning av dryckesförpackningar av glas enligt gjorda antaganden inte är lönsam vare sig från företags- eller samhällsekonomisk synpunkt, då avfallsbehandlingsalternativet är deponering. Som också tidigare redo- visats deponeras i dag 75 procent av hushållsavfallet.
Är däremot avfallsbehandlingsalternativet förbränning, förefaller en vinst här inte omöjlig. Göteborgs kommun som har förbränning redovisar dock en förlust i samband med återvinning av glas via sortering i hushållen. Antas trots detta att sortering och materialåtervinning av glas ger en ”vinst” på 10 kronor per ton, måste här erinras att från denna ”vinst” bör dras de kostnader (uppoffringar) som hushållen vidkänns vid denna återvinnings- metod.
[Prop. 197532.
2 Även i ZGrich redovisas mycket stora underskott vid försök med separering av glas i hushållen (se vidare Der Warenliuss ei- nes Haushaltes, Tara, April 1975).
3 Dessa antas ej bli påver- kade; dels är minskningen av sopvolymen marginell, dels måste hämntnings- frekvensen hållas vid en viss nivå av hygienska skäl. Denna nivå är obero- ende av avfallets glasinne- håll.
' Insamlings- och trans- portkostnaderna antas ej påverkas. Marginalkost- naderna för deponering (15 kronor) och förbrän- ning (50 kronor) sam- manvägs med vikterna 0,75 resp 0,25.
zVisst kross uppstår dock.
År 1974 var den totala förbrukningen av konsumentförpackningar av glas 210000 ton. Om det antas att det endast vid avfallsbehandlingsalternativel förbränning kan vara samhällsekonomiskt motiverat att bedriva återvinning av glas genom sortering i hushållen, är den för återvinning aktuella mängden glas maximalt 25 procent av 210000 ton, dvs drygt 50000 ton. Antas vidare att dessa 50 000 ton samlas in och ger en samhällsekonomisk ”vinst" på 10 kronor per ton, ger denna återvinningsverksamhet totalt en ”vinst” på cirka 0,5 miljoner kronor per år. Om 100 procent av hushållen i de områden där det traditionella avfallsbehandlingsalternativet är förbränning sorterar 100 procent av konsumentförpackningama av glas erhålls alltså en ”vinst” på cirka 0,5 miljoner per år.
Det kan emellertid vara skäl att ha följande redogörelse i minnet när åtgärder för att ta tillvara människors ”miljömedvetenhet" planeras.
År 1972, alltså före den panthöjande förpackningsavgiften, kastade svens- ka folket i sopor och natur ungefär 90 miljoner returglas för vin och sprit. Antas ett medelpris exklusive förpackningsavgift för dessa flaskor på 30 öre (1975 års priser), motsvarar de kastade flaskorna ett produktionsvärde på 27 miljoner kronor. Samma år kastades 55 miljoner engångsglas för vin och sprit.
Under antagandet att större delen av dessa 145 miljoner retur- och en- gångsglas hamnade i soporna, motsvarar de en sopvikt på närmare 70000 ton.
Om marginalkostnaden för att ta hand om 70000 ton glasavfall antas vara knappt 25 kronor per ton,', blir avfalIshanteringskostnaderna för dessa vin- och Spritflaskor 1,7 miljoner kronor. Vid försäljning av engångsglas till glasbruk betalas i dag ett pris av 170 kronor per ton. De 55 miljoner engångsglas som nämnts i detta exempel skulle då ge drygt 4 miljoner kronor i intäkt. Om vidare returglaset genom höjd pant kom att användas många gånger, skulle också den miljöpåverkan som returglasframställningen ger upphov till minska.
Om sålunda flaskor för vin och sprit i ett tänkt fall alltid returneras, erhålls följande intäkter.
Milj kronor Minskade produktionskostnader2 27 Minskade avfallshanteringskostnader 1,7 Försäljning av glaskross 4
32,7 Inga tomglas i naturen z Minskad övrig miljöförstöring X
32,7 + z+ x
Naturligtvis skulle en sådan ordning även medföra kostnader av olika slag, tex den extra hanteringskostnad som returglas ger upphov till jämfört med inköp av nya returglas. Dessutom skall flaskorna rengöras hos Vin- och Spritcentralen före ny tappning. Dessa ”returhanteringskostnader” antas vara 6 öre per flaska. Till Systembolaget utgår i dag en ersättning med 3 öre
per flaska från Vin- och Spritcentralen för extra hanteringskostnader.
Krossning och övrigt omhändertagande av engångsglas antas kosta ett belopp motsvarande intäkten vid försäljning av glaskross till glasbruk, d v s drygt 4 miljoner kronor.
För konsumenterna skulle en sådan ordning som nu skisserats innebära en viss försämring, eftersom de genom hög pant i stort sett skulle tvingas lämna tillbaka allt glas, vilket de hittills visat sig ganska ovilliga att göra, eller få vidkännas höga kostnader för att kasta glasen.
Återtagningsprocessen i butiken håller på att underlättas genom avan- cerade återtagningsautomater, vilket naturligtvis minskar konsumentens ”besvär”.
Kostnaderna kan alltså beräknas bli följande.
Milj kronor Returhantering 5,4 Omhändertagning av engångsglas 4
9,4 Minskad bekvämlighet y
9,4 + y
Resultatet av den totala kalkylen blir att om man värderar bekvämligheten av att slippa bära tillbaka flaskor till mindre än 23,3 milj kronor (32,7—9,4) jämte minskad miljöförstöring bör samtliga flaskor för vin och sprit re- turneras.
Görs en liknande beräkning för 1974 minskar nettointäkten något men utgör fortfarande omkring 20 miljoner kronor. Denna minskning beror på att återlämningsfrekvensen genom bl a förpackningsavgiften höjts. Slutsat- sen av vad nu anförts blir alltså att om 100 procent av hushållen i hela landet returnerar 28 procent av konsumentförpackningar av glas (dvs alla vin- och Spritflaskor) uppstår en ”vinst" på omkring 20 miljoner kronor per år (beräknat på uppgifter gällande 1974).
1 tabell 14:7 görs en sammanfattning av de båda räkneexempel vilka re- dovisats i detta avsnitt. Som tabellen anger, är den samhällsekonomiska vinsten i alternativ 2 (re- turnering av samtliga vin— och Spritflaskor) 40 gånger så stor som i alternativ
Tabell 14:7 Returanvändning samt återvinning av glas genom medverkan av enskil- da hushåll Alternativ Del av landet Medverkande Del av konsu- Samhällsekono- hushåll mentförpack- misk”vinst” ningar av glas 1 25 procent 100 procent 100 procent Ca 0,5 milj kronor 2 100 procent 100 procent 28 procent Ca 20
milj kronor
1. Den praktiska skillnaden i hushållens medverkan är att i alternativ 2 krävs att fler deltar men i gengäld sorteras mindre, allt i jämförelse med alternativ 1. Detta bör naturligtvis inte tolkas som att alternativ 1 inte skulle genom- föras. Framställningen syftar i stället endast till att peka på att det finns ett flertal olika alternativ vilka bör beaktas då man önskar ta i anspråk människors ”miljöengagemang” — ett engagemang vilket trots allt är be- gränsat och därför bör utnyttjas på bästa sätt.
14.6 Konsumentförpackningar och återvinning under de närmaste fem—tio åren
14.6.1 Inledning
Då återvinning av konsumentförpackningar ur hushållsavfall fn befinner sig i ett inledande utvecklingsskede, är det vanskligt att försöka ange ut- vecklingen under den närmaste framtiden. På grundval av bl a pågående utvecklingsarbete och diskussioner med olika intressenter kan dock följande bild skisseras.
Mellan 25 och 50 procent av befolkningen (avfallsproducenterna) beräknas bo i sådana regioner att avfallsmängden per ytenhet inte är tillräckligt stor för att möjliggöra någon form av mer omfattande återvinning. För åter- stående 50—75 procent är det troligt att relationen förbränning/deponering kommer att förskjutas till förmån för förbränning. Anläggningar för mate- rialåtervinning kommer att anslutas till förbränningsanläggningar (både före och efter förbränning), vidare till anläggningar för deponering av restpro- dukter, vilka inte återvinns, och slutligen också till ”nya” behandlings- alternativ som kompostering, pyrolys osv.
Återvinningsgraden kommer troligen att bli högst för metaller (främst materialåtervinning), följda av papper (materialåtervinning av säljbar kvalitet samt energiåtervinning). Plasterna kommer till övervägande delen att ingå som komponenter vid energiåtervinning, medan glaset (sorterat i centrala anläggningar) kommer att användas för tillverkning av främst andra pro- dukter än nytt glas. Försortering i hemmen kommer dock att möjliggöra produktion av nytt glas med bla krossglas som råvara.
14.6.2 Framtida lönsamhet till följd av återvinning av dryckesförpack- ningar
För att ge någon uppfattning om storleken av den vinst samhället kan uppnå genom återvinning av dryckesförpackningar redovisas i det följande ett räk- neexempel, som grundar sig på följande antaganden.
Med utgångspunkt i den mängd dryckesförpackningar av det avgifts- belagda sortimentet som användes under 1974 och med antagandet att vik- terna reduceras med 20 procent, eftersom utvecklingen går mot allt lättare förpackningar, erhålls de antal och vikter som återges i tabell 14:8. För enkelhetens skull beräknas Rigello som enbart plast och kombinationen papper/plast/aluminium som enbart papper.
Tabell 1418 Antal och vikt för 1974 års avgiftsbelagda förpackningssortiment vid 20 procents viktreduktion
Förpackning Milj st (ca) Total vikt (ca) ton
Burk 385 21 560 Engångsglas 265 55 700 Returglas 150 47 100 Rigello 45 1 152 Papper/plast/aluminium” 500 1 250
”Här antas medelvikten vara 25 gram. ”En omvandling har skett till enbart 1 liters förpackningar.
Om det är möjligt att på något sätt av den i tabellen angivna vikten återvinna 50 procent av mängden bleckplåt, papper, plast och glas och det för dessa material i en samhällsekonomisk kalkyl uppkommer ett överskott på 100 kronor per ton, medan glas ger ett överskott på 25 kronor per ton, blir den totala samhällsekonomiska vinsten av återvinning av dryckesför- packningar av storleksordningen 2,4 miljoner kronor.
Beräkningarna redovisas närmare i tabell 1419, som visar samhällseko- nomisk vinst av återvinning av dryckesförpackningar enligt redovisade an- taganden om mängd, vikt, återvinningsgrad och samhällsekonomisk intäkt för olika materialslag.
Den samhällsekonomiska vinsten blir således ca 2,5 miljoner kronor. Det kan noteras att konsumenterna år 1974 lade ner 5 184 miljoner kronor på den del av det beskattade dryckessortimentet som utgörs av vin, sprit och starköl.
Det bör dock påpekas att en återvinning av enbart dryckesförpackningar knappast kan bli aktuell. Samtliga dryckesförpackningar är visserligen lätt identifierbara och kan utan problem separeras ifrån övrigt hushållsavfall. Rent praktiskt saknas dock i de flesta fall ekonomiska förutsättningar för ett sådant förfarande. De olika behandlingsmetodema måste omfatta hus- hållsavfallet som helhet.
14.7 Återvinning och förpackningsutveckling
I det följande antas att det är ett angeläget mål inom förpackningssektorn att konstruera sådana förpackningar som med hänsyn till vissa funktionella krav och kvittblivningskostnad blir så billiga som möjligt.
Vid försäljning av en förpackning är priset på denna givetvis av stor
Tabell 14:9 Samhällsekonomisk vinst av återvinning av dryckesförpackningar
Plåt 21 560 x 0,5 x 100: 1 078 000 Glas 102 800 x 0,5 x 25: 1 285 000 Plast 1 152 x 0,5 x 100: 57 600 Papper 1 250 x 0,5 x 100: 62 500
Summa 2 483 100
betydelse, speciellt om substitut finns. Detta innebär att det inte är sannolikt att förpackningstillverkare tar på sig ökade kostnader för att göra sin för- packning mindre kostsam i avfallshanteringsledet. En köpare av en kon- sumentförpackning torde nämligen inte vara beredd att betala ett högre pris för att få en återvinningsbar sådan, även om det från samhällsekonomisk synpunkt skulle bli billigare. Kvittblivningskostnaden, dvs renhållnings- avgiften i de fall förpackningen kastas bland avfallet, är nämligen främst baserad på sopvolymen och helt oberoende av om denna volym upptas av tex återvinningsbart avfall. Den enskildes möjlighet att med säkerhet sänka sin totala förpackningskostnad (kostnad vid inköpstillfället plus kost- nad vid kvittblivningstillfallet, kapitel 10) genom en sänkt renhållningsavgift till följd av ”bättre” avfall är därmed utesluten till dess att avgiftssystemet läggs om från att vara baserat på kvantitet till att vara baserat på kvalitet. I praktiken är detta inte genomförbart och därmed måste också andra lös- ningar för att nå målet att minimera förpackningskostnaden, totalt sett, diskuteras.
Då de enskilda hushållen således inte visat sig vara lämpliga beslutsnivåer för att lösa detta problem, ligger det nära till hands att söka nå en bättre lösning än dagens genom en mer central styrning där de verkliga kostnaderna beaktas.
III Utredningens ställningstaganden och förslag
15. Vissa utgångspunkter
15.1. Inledning
1 direktiven för utredningen om kostnaderna för miljövärden erinras om att miljövårdspolitikens medel under senare år diskuterats i olika samman- hang. De medel som hittills använts har främst varit lagstiftning och eko- nomiska stödåtgärder. Från vissa håll har framhållits att även olika former av avgifter på miljöfarlig verksamhet bör prövas. Utredningen bör enligt direktiven — mot bakgrund av de mål som gäller för miljövårdspolitiken — analysera effekterna av olika avgiftssystem och de problem som är förenade med sådana system. Vid prövningen bör utredningen utgå från att lagstift- ningen liksom hittills bör vara det grundläggande instrumentet i miljövårds- politiken.
Diskussionen om förpackningarnas och särskilt då engångsförpackning- arnas för drycker roll i miljövårdssammanhang kan sägas utgöra exempel på innebörden av vad sålunda anförts i utredningens direktiv. Krav har i olika sammanhang framförts om att särskild lagstiftning om förbud mot sådana engångsförpackningar skall införas. En författning, lagen om hälso- och miljöfarliga varor, som i och för sig möjliggör för regeringen att besluta om förbud eller andra åtgärder som avser hanteringen av förpackningarna har också utfärdats. Även förslag om särskilda avgifter för främst engångs- förpackningar för drycker har aktualiserats.
Det har med hänsyn till vad som nu nämnts i och för sig varit naturligt för utredningen att som ett led i diskussionen av miljövårdspolitikens medel ta upp frågan om förpackningarnas roll i olika avseenden. Därtill kommer att 1973 års riksdag godkänt ett betänkande av skatteutskottet med anledning av förslaget att införa en särskild avgift på vissa typer av dryckesförpack- ningar, vari utskottet förutsatt att utredningen skyndsamt skulle utreda verk— ningarna av avgiften samt överväga det framtida behovet och utformningen av en särskild emballageavgift.
Utredningen har till fullgörande av riksdagens beslut lagt fram en rapport (1974144) om Effekter av förpackningsavgiften. I denna rapport redovisades en kartläggning av verkningarna av avgiften, varvid särskilt frågorna om nedskräpning, avfallsmängder och resursförbrukning uppmärksammades. Som senare led i denna del av utredningens uppdrag avsåg utredningen att analysera behovet av särskilda miljövårdspolitiska styrmedel inom för- packningssektorn och utforma förslag till sådana eventuella styrmedel. Det är dessa delar av uppdraget som nu redovisas.
För att få underlag för bl a ett ställningstagande till frågan om behovet av särskilda miljövårdspolitiska styrmedel inom förpackningssektorn och till utformningen av sådana eventuella styrmedel har inom utredningen utförts en särskild ekonomisk analys av dryckesförpackningarna och miljön. Analysen har redovisats i det föregående. Denna belyser bl a olika former av miljöpåverkan som kan hänföras till tillverkning, användning och slutligt omhändertagande av vissa dryckesförpackningar. Vidare diskuteras miljö- politiska mål och olika styrmedel för att nå dessa mål. Analysen innefattar också ett kapitel som belyser återvinningsfrågorna från de synpunkter som här är aktuella. Utredningen skall i det följande redovisa vissa samman- fattande uppgifter från analysen samt de praktisk-politiska slutsatser som kan dras av denna.
Den utredning som skatteutskottet önskade få till stånd avsåg som förut nämnts bl a behovet och utformningen av en särskild emballageavgift. Det har emellertid vid analysens genomförande visat sig lämpligt att låta grup- pen förpackningar representeras av öl, läsk, vin, sprit, juice och stilldrinkar, dvs sådana förpackningar som omfattas av den särskilda förpackningsav- giften och som enligt skatteutskottets önskemål behandlades i den första delen av utredningens arbete. Detta innebär bl a att mjölkförpackningarna — som är den största gruppen dryckesförpackningar — i stort sett inte be- handlats, även om i en bilaga till analysen uppgifter och synpunkter anförs även beträffande dessa.
Genom angivna avgränsning av analysen har de erfarenheter som vunnits i den första delen av arbetet kunnat ytterligare nyttiggöras. De avsedda för- packningarna används vidare bl a inom det enda området för konsument- förpackningar med två konkurrerande system, engångs- och retursystem, vilket gör dessa förpackningar särskilt intressanta att studera. Över huvud taget är denna del av förpackningsmarknaden lättare att överblicka än andra och den har dessutom stått i centrum för den allmänna debatt som förts om förpackningarna. Det är emellertid knappast möjligt att dra några na- turliga gränser mellan dryckesförpackningar för öl, läsk etc och övriga kon- sumentförpackningar. 1 varje fall vissa av de slutsatser som kan hämtas från dryckesområdet torde därför kunna tillämpas även inom andra delar av förpackningsområdet.
Då i fortsättningen av detta betänkande talas om förpackningar för drycker, dryckesområdet m m avses, om inte annat anges, förpackningar och drycker som faller inom det avgiftsbelagda området, dock med den utvidgning i fråga om storleken på förpackningarna som förut angivits.
15.2. Uppgifter om antalet förpackningar mm
Antalet förpackningstillverkare i vårt land är svårt att bestämma. Antalet torde dock vara i runt tal 400, varav drygt hälften utgörs av egentliga för- packningsföretag. Totalt sysselsätter branschen omkring 15 000 anställda. De 40 största företagen svarar för 70 procent av den totala omsättningen om ca 3 miljarder kronor och har 80 procent av antalet anställda. Förpackningsindustrin har länge utgjort en tillväxtindustri, och värdet av produktionen har ökat snabbare än den totala industriproduktionen. En
viss förpackningsmättnad har dock nu uppnåtts, och utvecklingen torde i fortsättningen främst komma att karakteriseras av en utveckling av för- packningarna som sådana. Värdet av förpackningstillverkningen var år 1974 sammanlagt omkring 3 000 miljoner kronor. Härav motsvarades 1 800 mil- joner av konsumentförpackningar och 1 200 miljoner kronor av transport- förpackningar. År 1960 var motsvarande belopp 835 miljoner kronor, 410 miljoner kronor respektive 425 miljoner kronor. Värdemässigt utgör pap- persförpackningarna den största gruppen, följd av plastförpackningar, me- tallförpackningar samt förpackningar av trä och textil.
Den sammanlagda vikten av förpackningarna var år 1973 1 220000 ton, varav 710000 ton konsumentförpackningar och 510000 ton transportför- packningar. Motsvarande tal år 1960 var 495 000, 230 000 respektive 265 000.
Mjölkförpackningarna var 1974 den största gruppen förpackningar inom dryckesförpackningsmarknaden med drygt 1400 miljoner förbrukade för- packningar. Näst största grupp var malt- och läskedrycker med 630 miljoner förbrukade förpackningar, varav 550 miljoner engångsförpackningar. Fram till mitten av 1950-talet distribuerades sistnämnda grupp drycker uteslutande i returförpackningar i form av returglas. Förändringar i dryckesindustrins uppbyggnad, ändrad butiksstruktur och ändrade levnadsförhållanden har senare medverkat till en markant övergång från retur- till engångsförpack- ningar. Under år 1974 fyllde dryckesvaruindustrin sammanlagt 2 385 mil- joner förpackningar, varav 1 605 eller inte fullt hälften returglas. 1 190 mil- joner avsåg öl. Därefter följde läsk med 815 miljoner. Den minsta gruppen utgjordes av vin med 85 miljoner fyllda förpackningar.
Nyproduktionen av olika förpackningstyper inom det behandlade området utgjorde 1974 sammanlagt 930 miljoner förpackningar, fördelade på returglas med 150 miljoner, engångsglas med 265 miljoner, burk med 385 miljoner och papper/plast inklusive Rigello med 130 miljoner förpackningar. Mer än hälften av nyproduktionen avsåg förpackningar för öl, där burken med 375 miljoner förpackningar var av den helt dominerande. Returglas används främst för läsk och sprit med 45 miljoner nyproducerade förpackningar för vardera gruppen. Engångsglasen används mest för läsk och gruppen still- drinkar/ juice med en åtgång av 85 miljoner förpackningar för vardera grup- pen, medan juice/stilldrinkar är de dominerande dryckessorterna i pap- per/plast mm med totalt 85 miljoner förpackningar.
Förpackningsavgiften innebär att förpackningstillverkaren eller importö- ren av dryckesförpackningar har att erlägga en avgift om 10 öre plus moms per förpackning. Avgiften gäller förpackningar för konsumtionsfärdiga drycker av följande slag, nämligen maltdrycker, kolsyrade och icke kol- syrade läskedrycker och mineralvatten, fruksaft, juice, vin och sprit med en fyllnadsvolym överstigande 0,2 liter, dock högst 3 liter. Avgiften gäller således som förut nämnts inte för mjölkförpackningar. För konsumenten innebär avgiften en höjning av priset på engångsförpackade drycker och en höjning av panten på returglas.
I rapporten om Effekter av förpackningsavgiften bedömde utredningen effekten av den införda avgiften framför allt ha blivit en övergång inom glassektorn från engångs- till returförpackningar. För burk noterades inte några förändringar. Det kan noteras att öl av klass 11 B (mellanöl) ofta dis- tribueras i burk. Denna ölsort är den enda dryck som distribueras i samtliga
de förpackningstyper som används för kolsyrade drycker (retur- och en- gångsglas, burk och Rigello).
Sedan rapporten publicerats, har användningen av engångsglas ytterligare gått tillbaka. Samtidigt har den uppåtgående tendensen för returglas när det gäller mellanöl förbytts i en nedgång och dess andel ligger nu lägre än före avgiftens införande. För Rigelloförpackningen är andelen i stort sett oförändrad. För burk noteras däremot en kraftig ökning i förbrukningen. Omkring 60 procent av mellanölet säljs numera på burk mot cirka 50 före avgiftens införande. Inom engångsförpackningssektorn har således skett en omfördelning, innebärande en övergång f rån engångsglas till burk. Mängden engångsförpackningar i förhållande till antalet tappningar har dock visat en svag minskning över de senaste åren.
1 oktober 1975 har publicerats uppgifter om att tillverkningen av en- gångsglas i vårt land minskat mycket starkt som en konsekvens av den särskilda förpackningsavgiften. Detta har givit utredningen anledning att ånyo granska produktion och konsumtion av förpackningsglas men även andra förpackningsvarianter för drycker.
Redan under 1970, alltså tre år före införandet av förpackningsavgiften, började den svenska konsumtionen av engångsglas att minska. Denna minskning har sedan dess fortsatt.
Den faktiska produktionen 1974 och den beräknade produktionen 1975 hos tre stora svenska förpackningsglasbruk var omkring 900 miljoner för- packningar av olika typer och för olika ändamål. Leveranserna under 1975 har emellertid för berörda glasbruk lett till en kraftig revidering av budgeten för 1975 från drygt 900 miljoner enheter till knappt 700 miljoner enheter.
Skillnaden, eller 215 miljoner enheter, kan sägas vara ett mått på de pro- blem som redovisats. En närmare analys visar emellertid att produktions- minskningen till största delen består av förpackningar som inte är belagda med förpackningsavgift. Nedgången i konsumtionen av dryckesförpackning- ar i Sverige motsvarar nämligen, enligt vad utredningen inhämtat, endast 28 procent eller 60 miljoner enheter av den totala minskningen om 215 miljoner enheter. Den minskade exporten, däremot, svarade för hela 58 procent av minskningen. Av den totala minskningen är alltså närmare tre fjärdedelar att hänföra till produkter vilka inte var belagda med någon för- packningsavgift.
Förklaringen till minskningen med 60 miljoner enheter inom den svenska marknaden ligger bl a i följande.
Användningstalet för returglas har ökat, vilket innebär att ett mindre antal returglas behövs för en viss mängd dryck jämfört med tidigare. Det kan här nämnas att användningstalet inom främst vin- och spritsektorn tidigare varit mycket lågt.
En konsumtionsminskning av pilsner (klass 11 A. packad i returglas) har skett.
Marknadsandelen för returglas för öl, främst för mellanöl, har minskat till förmån för burk.
En övergång mot tappning på returglas inom vin- och spritsektorn och för kolsyrad läsk har skett, vilket har inneburit minskad åtgång av engångs- glas. *
Även om vad nu anförts inte kan sägas utgöra hela förklaringen till den
minskade efterfrågan, kan det vara intressant att undersöka vilken relation det finns mellan förpackningsavgiften och de ovan redovisade uppgifterna.
Utan tvivel har panthöjningen till följd av förpackningsavgiften inneburit ett högre användningstal. Cirka hälften av panthöjningen under de senaste åren hänför sig emellertid inte till förpackningsavgiften, utan till andra höj- ningar av nyglaspriset.
Konsumtionsminskningen av pilsner kan knappast hänföras till förpack- ningsavgiften liksom ej heller den minskade marknadsandelen för returglas för öl. Huruvida Vin- & Spritcentralens ändrade inställning till val av för- packningstyp är att hänföra till förpackningsavgiften eller ej är osäkert.
Sammanfattningsvis kan alltså sägas att förpackningsavgiften endast haft en begränsad betydelse för den minskade glasproduktionen. Som bekant utgår förpackningsavgiften ej på alla engångsglas — ca 30 miljoner glas är mindre än 21 cl och därmed ej avgiftsbelagda — men däremot på alla burkar avsedda för konsumtionsfärdiga drycker. Det är därför intressant att notera att samtidigt med nedgången på glassidan inom engångsförpackningsmark- naden burken ökat från 320 miljoner enheter 1973 ca 425 miljoner enheter 1975.
15.3 Vissa utgångspunkter i övrigt
Innan utredningen närmare går in på frågan om behovet av särskilda mil- jövårdspolitiska styrmedel inom förpackningssektorn och till utformningen av sådana eventuella styrmedel, bör det erinras om att utredningens direktiv innebär att det inte ankommer på utredningen att lägga fram några förslag om miljövårdspolitikens mål. Dessa har lagts fast i andra sammanhang. I direktiven erinras det sålunda om att målet för samhällets miljövårdspolitik är att garantera alla en livsvänlig miljö. Miljöförstöringen måste därför hejdas och förstörd miljö så långt möjligt återställas. Detta uttalande kan sägas innehålla det övergripande målet för miljövårdspolitiken. På olika områden, tex när det gäller renhållning, återvinning m rn har fastställts olika delmål inom nämnda allmänna ram. Men miljövårdspolitikens mål kan uppen- barligen inte isoleras från andra mål som satts upp för samhällets verksamhet, t ex ifråga om hushållningen med energi och andra knappa resurser. Kraven på energi- och materialsnålhet riktas inte bara mot förpackningar — för att nämna ett exempel som här är aktuellt — utan mot alla varor. Det är emellertid i och för sig naturligt att uppmärksamhet kommit att riktas mot just för- packningarna, eftersom användningen av dessa i så hög grad innebär att material förbrukas och snabbt blir ett bidrag till den stora mängden avfall.
Även om utredningens arbete aktualiserar många frågor som brukar upp- märksammas i eller i anslutning till miljövårdsdebatten, har utredningen i enlighet med vad som nämns i direktiven vid sina överväganden självfallet utgått från att utredningens uppdrag avser kostnaderna för miljövården, dvs vården av den yttre miljön i vid bemärkelse. Utredningen har därför inte primärt till uppgift att diskutera åtgärder som avser att främja hus- hållningen med råvaror och energi. Sådana åtgärder kan som redan antytts inte gärna avse endast förpackningsområdet utan bör i princip vara generella, såvida inte ett visst delområde innehåller förhållanden som är så speciella
att de motiverar en särbehandling av detta delområde. Utredninlgen kan inte finna att förpackningsmarknaden utgör ett sådant delområde. Det bör emellertid i sammanhanget också erinras om — som senare kommer att ytterligare beröras — att statsmakterna vid behandling av propositionen 1975132 om Återvinning och omhändertagande av avfall att sparsamhet, hushållning och återanvändning bör vara grundläggande för vårt utnryttjande av naturresurser och för inriktningen av vår varuproduktion. På grundval av propositionen 1975130 om energihushållning har också lagts fast riktlinjer för energihushållningen. Arbetsmiljöfrågorna — som också tas upp i den särskilda studien — har behandlats av arbetsmiljöutredningen, vars slutbe- tänkande SOU 197611—4, Arbetsmiljölag, publicerats i början av 1976.
Den avgränsning av utredningsuppdraget som sålunda angivits behöver inte utesluta att utredningen för sin del översiktligt och som bakgrund till sitt egentliga uppdrag berör även resurs- och energifrågor samt vissa ar- betsmiljöproblem. Det bör också framhållas att även om utredningen som förut nämnts inte har att lägga fram några förslag om miljövårdspolitikens mål, det i en diskussion om lämpliga styrmedel inte går att helt komma förbi frågan, om de uppställda målen kan nås med tillämpning av sådana styrmedel som från olika utgångspunkter ter sig rimliga. En sådan diskussion kan komma att föranleda en modifiering av de uppställda målen. Det är nämligen otvivelaktigt så att målen inte alltid är så enkla att nå som mål- formuleringarna ibland i och för sig kan ge intryck av. Om det visar sig, för att ta ett konkret exempel, att det inte är rationellt att ifråga om ren- hållningen nå en fullständig måluppfyllelse, måste det vara utredningen obetaget att ange detta och i sitt arbete utgå från en i viss mån ändrad innebörd av de uppställda målen.
Debatten om konsumentförpackningama har i många avseenden varit ensidig. Utöver förpackningarnas negativa roll i form av nedskräpning, ökade avfallsmängder mm bör också framhållas de positiva effekter som ut- vecklingen av den moderna förpackningsmarknaden inneburit. Om det mål som samhället kan vilja uppnå när det gäller att begränsa de negativa verk- ningarna av förpackningarna skall få en realistisk utformning, är det därför nödvändigt att hålla de positiva effekterna i minnet.
I den särskilda effektrapporten lämnade utredningen en relativt utförlig redogörelse för förpackningarnas funktioner. Till denna redogörelse hänvisas i första hand. Här må endast erinras om att förpackningarna utgör en del av ett större system — i första hand distributionssystemet för varor. Utöver de ursprungliga avgränsnings- och skyddsfunktionerna har förpackningarna också fått andra uppgifter, att underlätta tillverkning, lagerhållning, dis- tribution och användning av varan, att minska varusvinn och att ge in- formation om varan och köpargument för den. Dryckesförpackningarnas funktioner är desamma som för övriga konsumentförpackningar men de ursprungliga avgränsnings- och skyddsfunktionerna är möjligen mer fram- trädande än för många andra. Utredningen erinrade också om att uppskatt- ningar gjorts om förpackningarnas ekonomiska betydelse genom bl a järn- förelser mellan kostnaderna för distribution under nuvarande förhållanden och dem som rådde för drygt 20 år sedan. Då såldes den övervägande delen varor i manuellt betjänade butiker med stor andel oförpackade varor. Nu- varande förhållanden karakteriseras av självbetjäningssystem som förutsätter
att huvudparten av varorna är konsumentförpackade. För livsmedelshandeln gäller att det år 1950 fanns 30 000 livsmedelsbutiker, s k alllivsbutiker med ett brett livsmedelssortiment, varav 200 var självbetjäningsbutiker och resten hade manuell betjäning. De 200 butikerna svarade för 1 procent av om- sättningen. 1970/ 71 fanns totalt endast 12 500 livsmedelsbutiker, varav 8 500 var självbetjäningsbutiker som svarade för 90 procent av omsättningen. Di- rekt jämförbar statistik saknas för senare år. Några markanta förändringar har dock inte redovisats sedan 1970.
En viktig faktor för angivna utveckling har varit lönekostnadernas steg- ring. Dessa har beräknats utgöra 50—60 procent av totalkostnaderna inom livsmedelsdetaljhandeln. De affärsanställda har under senare år fått väsent- ligt höjda löner, som vid sidan av annat framtvingat en rationalisering inom handeln. Denna rationalisering har bla möjliggjorts just genom det för- bättrade distributionssystemet, där förpackningarna spelar en väsentlig roll. Beräkningar har gjorts av kostnaderna för distribution av dagens varuflöde med 1950-talets metoder med hänsyn till den avsevärt större personal som skulle krävas för manuell betjäning i butikerna med lösviktsförsäljning, and- ra former för information till kunderna etc. Resultaten av dessa beräkningar visar på en ökning av lönekostnaderna med ett belopp av i storleksordningen 2—3 miljarder kronor.
Om förpackningarnas roll i det moderna distributionssystemet kort skall sammanfattas, kan konstateras att varje förpackning har såväl minus- som plusposter. Vad särskilt gäller minusposterna må framhållas följande.
Vid framställning, distribution och kvittblivning tar en förpackning i an- språk
a) råmaterial och energi
b) realkapital i form av maskiner
c) arbetskraft
d) den yttre miljön i form av vatten-, luft- och markförorening.
Råmaterial, realkapital och arbetsinsats omvandlas oftast direkt till kostnader för själva förpackningen, medan ianspråktagandet av miljön snarare är att betrakta som en indirekt kostnad. Tillsammans utgör de nämnda posterna förpackningens totala kostnader. En förpacknings plusposter kan beskrivas på följande sätt. Förpackningen underlätter
a) transport av varor mellan olika platser inklusive transport mellan bu- tiken och hushållet;
b) "transport" av varor mellan olika tider (tex djupfrysta jordgubbar på vintern);
c) ansträngningarna att skydda varan mot yttre påverkan såsom mögel od och att skydda omgivningen mot varan;
d) inpackning;
e) försäljning och inköp;
f) förvaring av varan hos konsumenten sedan en del av varan förbrukats;
h) konsumtion av varan;
i) val mellan olika varor genom att det på förpackningen kan finnas in- formation.
En förpacknings funktioner är i princip av två slag, dels den teknisk- ekonomiska, vilken syftar till att minimera den direkta kostnaden för kon- sumenten, dels den försäljningsekonomiska, vilken syftar till att maximera marknadsandel samt vinst med hjälp av bl a förpackningens utformning. Då dessa båda funktioner till viss del ståri motsatsförhållande till varandra, måste ofta en förpackning i viss mån bli en kompromiss.
Förpackningarna har alltså ett flertal olika funktioner i det moderna distributionssystemet. De krav som till följd härav ställs på förpackningarna i fråga om utformning, vikt m m är därför mycket olika. För utredningens del är miljövårdskraven av särskilt intresse. Innan utredningen går närmare in på dessa, vill utredningen understryka — något som för övrigt redan framgår av det anförda — att miljövårdens krav gäller vid sidan av andra. Om debatten om förpackningarnas roll i samhället skall få en realistisk inriktning, är det nödvändigt att hålla detta i minnet. Ev åtgärder mot förpackningarna kan därför inte ensidigt tillgodose miljövårdskraven, utan dessa krav måste vägas mot andra som kan vara lika viktiga att tillgodose. Samtidigt bör ihågkommas att de krav som från miljöskyddssynpunkt kan uppställas på förpackningarna inte är unika för dem utan gäller även andra varor som produceras och förbrukas.
16. Dryckesförpackningarna och miljön
1 den föregående analysen har dryckesförpackningarnas miljöpåverkan be- handlats med utgångspunkt i ett antal faktorer såsom hushållsavfall, mate- rial— och energiåtgång, arbetsmiljö och yttre miljö (luft-, vatten- och mark- föroreningar). Med hänsyn till att debatten om dryckesförpackningarna främst gällt förhållandet mellan engångs- och returförpackningar har denna fråga särskilt uppmärksammats. ] detta avseende konstateras bl a att en- gångs- och returförpackningarna fn inte konkurrerar på lika villkor. För- packningsavgiften drabbar i betydligt högre grad engångs- än returförpack- ningar. Det kan tilläggas att en sådan effekt var åsyftad enligt uttalanden av riksdagen vid avgiftens införande. Dessutom nämns i analysen att olika hanteringsled i vissa fall inte tar ut full kostnadstäckning för hantering rn nr av returglas.
Hushållsavfallet diskuteras ofta som en särskild faktor från miljösynpunkt. Önskemål uttalas om att minska dess vikt bl a genom att ersätta engångs- förpackningar för drycker med returförpackningar. Mer eller mindre un- derförstått ses därvid avfallets vikt och volym som en indikation på re- sursåtgång (genom att material kastas bort) och miljöpåverkan (påverkan på mark, luft och vatten vid deponering och annan avfallshantering). Öns- kemålen från miljösynpunkt om att påverka hushållsavfallets kvantitet och sammansättning kan således ses som uttryck för en vilja att påverka de båda faktorerna resursåtgång och yttre miljö.
1 ett par exempel i analysen har åskådliggjorts vad som händer med vikten på hushållsavfallet vid övergång från vissa engångsförpackningar till retur- glas. innebörden av exemplen är att det inte är säkert att en minskning av hushållsavfallets vikt kan uppnås genom en sådan övergång. Särskilda åtgärder för att säkerställa en tillräckligt hög återlämningsfrekvens av re- turglasen behövs i så fall. Vidare ger uppgifterna vid handen att en viss övergång till lätta engångsförpackningar skulle kunna minska vikten på hus- hållsavfallet.
De beräkningar som gjorts i analysen visar att den totala energiförbruk- ningen för de i analysen behandlade dryckesförpackningarna kan uppskattas till 1,6 miljarder kWh per år, vilket motsvarar cirka 0,35 procent av den totala svenska energiförbrukningen.l Detta tal är i och för sig litet och det kan alltså göras gällande att förbrukningen endast är marginell. Men det bör då ihågkommas att det är lätt att ta fram många olika områden inom
] Olja och ved räknas uteslutande som energi.
samhället och hävda att energiförbrukningen endast är marginell. Samman- taget blir den dock icke obetydlig.
Av intresse är naturligtvis att jämföra energiförbrukningen för olika för- packningstyper. Sådana jämförelser har också redovisats i det föregående. Härav framgår bl a att returflaskan för att vara den mest energisnåla för- packningen inte får användas som engångsförpackning, vilket fn förekom- mer i viss omfattning. Det sk tripptalet får med andra ord inte bli för lågt. Risk för en minskning av tripptalet föreligger om returglas skulle bli den enda tillåtna förpackningen, eftersom detta då skulle ”drabba” ett antal konsumenter som är ovilliga att bära tillbaka returglas. Även om returglas är genomsnittligt energisnålare än engångsförpackningar, är det uppenbar- ligen inte utan vidare givet att en övergång till returglas skulle ge någon egentlig energibesparing men väl en minskad åtgång av råvaror i form av järnmalm m m.
Råvaruförbrukningen kan år 1974 för glas uppskattas till 85 000 ton sand, drygt 40000 ton kalk, cirka 35 000 ton salt samt omkring 20000 ton glas— kross. För bleckplåtframställningen åtgick 70 000—80 000 ton järnmalm. Till aluminium för bl a ölburkslock förbrukades 8 OOO—11000 ton bauxit. Det är givet att dessa tal kommer att förändras vid övergång från en förpack- ningstyp till en annan. Något annat sätt att samlat mäta innebörden av en sådan förändring än priset finns inte. Detta behöver dock inte vara något uttryck för önskvärdheten att övergå från ett material till ett annat.
En jämförelse i olika led från arbetsmiljösynpunkt mellan skilda förpack- ningar visar att förpackningar av främst papper/ plast ställer sig förmånligare än sådana av glas.
Den yttre miljön påverkas på olika sätt av användningen av dryckes- förpackningar, genom luft- och vattenföroreningar samt genom markför- oreningar. De båda förstnämnda typerna av föroreningar är inte specifika för tillverkningen av dryckesförpackningar utan förekommer som inslag i de processer som ligger till grund för tillverkning av många varor. Generellt för sådana tillverkningsprocesser gäller att särskilda krav från miljöskydds- synpunkt ställs i miljöskyddslagen och preciseras i de enskilda fallen av naturvårdsverket och koncessionsnämnden för miljöskydd.
För markföroreningarna år förhållandena delvis annorlunda. Visserligen är den påverkan som brytningen av järnmalm m m och avfallsbehandlingen innebär i detta sammanhang försumbar. Järnmalmsåtgången för nuvarande produktion av burkar motsvarar tex endast 0,2 procent av den svenska järnmalmsexporten. Markförorening förekommer emellertid också i form av nedskräpning. Den och de risker för skador på människor och djur som följer med den är kanske den miljöpåverkan som mest uppmärksammats i samband med användningen av dryckesförpackningar. Denna uppmärk- samhet kan också sägas ha sin bakgrund i faktiska förhållanden. I de skräp- mätningar som regelbundet görs längs vissa av våra allmänna vägar har dryckesförpackningarnas andel i antalet räknade skräpföremål utgjort om- kring 12 procent. Därtill kommer ca 8 procent i form av lock och kapsyler.
Att säkert ange om nedskräpningen skulle minska vid en övergång från användning av både retur- och engångsförpackningar till enbart returför- packningar är inte möjligt. Det torde inte vara omotiverat att hävda att en del av dem som nu kastar förpackningar i naturen skulle göra det även
vid en övergång till enbart returförpackningar med hög pant. Ett skäl för en sådan uppfattning är att priset på förpackningen uppenbarligen spelar mindre roll för denna kategori människor. Sannolikt skulle dock en del av nedskräpningen försvinna.
För att få ytterligare grund för utredningens överväganden om det kan anses meningsfullt att på grundval av viss påverkan med något eller några styrmedel direkt eller indirekt inrikta sig enbart mot dryckesförpackningarna har i den särskilda analysen dryckesförpackningarnas externa miljöeffekter ingående behandlats. Det har därvid angivits att vissa krav måste ställas på relationen mellan dryckesförpackningssektorn och någon viss effekt. Först och främst måste givetvis negativa externa effekter verkligen föreligga och vidare måste dessa ha mer än marginell betydelse.
Med negativ extern effekt menas som bekant att ett eller flera företags produktion och/eller en eller flera individers konsumtion försämrar pro- duktionsmöjligheterna för andra företag och/eller levnadsstandarden för andra individer utan att betalning för denna påverkan erläggs av dem som åstadkommer den.
Av i analysen anförda skäl har tre faktorer — hushållsavfallet, resurs- förbrukningen och arbetsmiljön — uteslutits från närmare diskussion. Be- träffande de två förstnämnda anses inte några egentliga negativa externa effekter föreligga. För den tredje gäller dels att utredningen har att begränsa sig till den yttre miljön, dels att förekomsten av externa effekter på detta område inte utan mycket omfattande utredning kan klargöras.
Enligt utredningens uppfattning är det emellertid uppenbart att det endast i fråga om delar av den yttre miljön, nämligen nedskräpning, föreligger sådana specifika effekter frånjust dryckesförpackningssystemet att det fram- står som meningsfullt att genom ingrepp i just detta söka åstadkomma en ändring i fråga om miljöpåverkan. Beträffande övriga delar, främst luft- och vattenföroreningar, gäller att de är marginella och inte kan anses specifika för just dryckesförpackningarna.
Av de ovan uteslutna faktorerna är det kanske resursförbrukningen som i den allmänna debatten ägnas största intresset. Här som i andra samman- hang kan det dock hävdas att det inte kan vara meningsfullt att sätta in åtgärder som riktar sig enbart mot förpackningssektorn, som sett i ett vidare perSpektiv endast har en marginell betydelse. I fråga om de effekter av användningen av dryckesförpackningar som är att hänföra till den yttre miljön är således nedskräpningen den mest påtagliga. Även om förpackningarnas och förslutningarnas andel i den totala nedskräpningen är mindre än en fjärdedel av den totala nedskräpningen mätt i antal, är det dock så att denna nedskräpning av olika skäl kommit att få en stor betydelse i olika avseenden, kanske större än denna andel i och för sig är ett uttryck för. Dryckesförpackningarna hör till den typ av skräpobjekt, som kan innebära risk för skador på människor och djur, på jordbrukets maskiner osv. De negativa estetiska effekterna av dem upp- levs också som mycket påtagliga, vilket bl a torde hänga samman med att kastade förpackningar ofta förekommer i mycket besökta områden, exem- pelvis på badplatser och liknande ställen.
Nedskräpningen har i vissa undersökningar visat sig som en form av miljöförstöring som människorna är mycket angelägna om att det görs något
åt. Nedskräpning torde också vara den form av miljöförstöring som den enskilda människan själv verkligen kan påverka. Nedskräpningen utgör där- för en faktor som bör angripas när det gäller att motverka den negativa effekt som användningen av olika dryckesförpackningar har från miljösyn- punkt. Att minska nedskräpningen måste alltså utgöra ett mål för samhällets åtgärder. Önskvärt är givetvis att nedskräpningen helt kan upphöra. Det är också det mål samhället redan ställt upp genom bestämmelserna i na- turvårdslagen som i princip förbjuder all nedskräpning. Från samhällseko- nomisk synpunkt kan det emellertid hävdas att åtgärder mot nedskräpning är motiverade endast så långt att fördelarna av dem på marginalen är lika med nackdelarna. Det kan med hänsyn härtill förefalla, som om lagstiftarens mål i detta sammanhang kolliderar med en samhällsekonomisk syn på ned- skräpningen. Ett sådant motsatsförhållande får emellertid inte överbetonas. Det bör nämligen erinras om att lagrådet vid tillkomsten av kommunala renhållningslagen framhållit att viss bagatellartad nedskräpning i regel måste falla utanför det straffbara området. Då sådan nedskräpning oftast inte torde kräva några särskilda motåtgärder och alltså inte ta några samhällets resurser i anspråk, kan det hävdas att lagstiftningen tillgodoser en samhällsekonomisk syn på nedskräpningen. Erinras må också att 39' kommunala renhållnings- lagen, som reglerar skyldigheten för kommunen att städa utomhus, endast ålägger kommunen att återställa en nedskräpad plats i sådant skick som med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet och omständighe- terna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk.
17. Medel mot nedskräpningen
17.1. Inledning
Utredningen har sålunda kommit fram till att nedskräpningen är den faktor som i första hand bör beaktas när det gäller att motverka den negativa effekt som användningen av olika dryckesförpackningar innebär från mil- jösynpunkt. Nedskräpningen kan i princip — liksom andra liknande för- hållanden — angripas från olika utgångspunkter, antingen genom förebyg- gande eller genom återställande åtgärder. Ett tredje alternativ är självfallet en kombination av dessa åtgärder.
I den föregående analysen har flera förebyggande åtgärder (styrmedel) diskuterats, nämligen förbud mot engångsförpackningar, påverkan på män- niskorna att låta bli att skräpa ned, 5 k miljöavgifter på dryckesförpackningar och generell pant på dryckesförpackningar.
En principiellt annan metod att angripa nedskräpningen är att vidta åter- ställande åtgärder sedan den redan inträffat. Denna metod har kommit till uttryck i kommunala renhållningslagen, där ansvaret för sådana åtgärder lagts fast. Även om lagstiftningen utgår från principen att allt skräp skall rensas bort, bygger som förut nämnts 3å kommunala renhållningslagen på den förutsättningen att en sådan målsättning är omöjlig att i praktiken tillämpa. Städkostnaderna skulle bli långt högre än värdet av olägenheten av det ”sista skräpet”.
Den mest naturliga metoden att komma tillrätta med nedskräpningen är dock en kombination av förebyggande och återställande åtgärder.
Den diskussion som förts inom utredningen rörande de vägar som bör väljas för att motverka nedskräpningen har lett fram till att metoden med en kombination av förebyggande och återställande åtgärder även i fortsätt- ningen bör användas. De åtgärder som därvid utkristalliserats och närmare kommer att behandlas i det följande är
förbud mot alla eller vissa typer av engångsförpackningar, kombinerat med en kraftig panthöjning på returglas,
generell pant på vissa dryckesförpackningar, påverkan på produktutvecklingen så att vissa negativa egenskaper som har betydelse för nedskräpningen helt eller delvis elimineras,
utformning av ett bättre retursystem, ökning av det sk tripptalet,
påverkan på människorna så att de låter bli att skräpa ned, olika städaktiviteter.
17.2. Förbud mot engångsförpackningar
Förbud mot viss typ eller vissa typer av engångsförpackningar är kanske den förebyggande åtgärd som oftast aktualiserats i den allmänna debatten. Ett förbud kommer att innebära att den eller de förbjudna förpacknings- typerna ersätts av en annan typ av förpackning, exempelvis returglas. För att motverka att dessa då används som engångsglas är en kraftig panthöjning på returglasen nödvändig.
Fördelarna med ett generellt förbud mot engångsförpackningar för drycker i kombination med panthöjning sammanfattas i analysen på följande sätt. Nedskräpningen till följd av användningen av dryckesförpackningar väntas minska. Vikten på hushållssoporna kan vidare väntas bli lägre. Besparingen i avfalIshanteringskostnader beräknas till mindre än 2 kronor per person och år. Vid en total övergång till användning av returglas kan minskningen i energiförbrukningen beräknas till 745 miljoner kWh per år, vilket motsvarar mindre än 0,2 procent av den totala energiförbrukningen i Sverige. Också råvaruåtgången för produktion av dryckesförpackningar kommer att gå ned.
Förbud mot engångsförpackningar kommer att minska konsumentens valmöjlighet vad gäller typ av förpackning, vilket är en negativ faktor. Ett sådant förbud kommer också att innebära en försämrad konkurrenssituation för vissa dryckestillverkare på grund av de höga kostnader som följer med hanteringen av returglas och den initialkostnad som är förenad med att bygga upp ett returglassystem. Detta kan i sin tur leda till ett mindre urval vad gäller drycker för konsumenten eller bl a ett högre pris. Ett förbud kommer att skapa omställningsproblem för den berörda industrin, något som enligt riksdagens uttalanden vid införandet av förpackningsavgiften måste beaktas. I analysen pekas även på andra såväl positiva som negativa faktorer.
Vad nu anförts hänför sig i princip till ett generellt förbud mot en- gångsförpackningar för drycker. Om skaderiskerna för både människor och djur till följd av nedskräpningen särskilt uppmärksammas, är glas utan tvivel det farligaste förpackningsmaterialet. Detta förhållande kan särskilt åberopas till förmån för ett förbud mot enbart engångsglas. Att returglas lämnas i naturen kan motverkas genom en panthöjning, som kan kombineras med propaganda mot nedskräpning. Som framhållits i den föregående ana- lysen skulle ett förbud mot engångsglas skapa speciella svårigheter för vin- och sprithanteringen, som delvis är baserad på import i engångsförpack- ningar. För att få konsumenterna att återlämna sådana glas — att helt slopa dem kan av skäl som nyss nämnts inte komma ifråga — skulle det bli nöd- vändigt att införa pant på engångsglas för vin och sprit. Systembolaget skulle alltså vara skyldigt att återta även dessa engångsglas.
Målet att i stor utsträckning bli av med glasflaskor som skräpobjekt bör alltså i och för sig kunna uppnås genom höjd pant på alla returglas. kampanjer mot nedskräpning, förbud mot engångsglas utom för vin och sprit samt pant på engångsglas för vin och sprit.
Vad särskilt gäller förbud mot engångsglas utom för vin och sprit vill utredningen erinra om att gällande lagstiftning i princip utgår från att all nedskräpning är förbjuden. Som tidigare nämnts är det emellertid orealistiskt att tänka sig att alla skräpobjekt skall tas bort. Det är dock inte möjligt att ange en ”acceptabel skräpnivå”, utan ett realistiskt samhällsekonomiskt mål måste helt allmänt vara att minska nedskräpningen. Det kan hävdas att ett förbud mot vissa förpackningstyper enbart i syfte att minska ned- skräpningen är ett egendomligt sätt att påverka denna. Angreppspunkten blir inte själva nedskräpningen utan de produkter som förorsakar den. Det kan dock påstås att den minskade energi- och råvaruförbrukningen till- sammans med den minskade effekten av nedskräpning, som kan antas bli följden av ett sådant förbud, kan utgöra motiv för ett förbud mot vissa förpackningar. Men det är otvivelaktigt så att denna förbrukning i ett vidare perspektiv är liten. Som skatteutskottet framhållit måste de från miljövårds- synpunkt önskvärda förändringarna också vägas mot de närings- och sys- selsättningspolitiska effekterna därav så att inte konkurrensrubbningar, mo- nopolsituationer eller andra icke önskvärda resultat blir följden.
Det är givet att ett förbud mot engångsförpackningar skulle skapa om- ställningsproblem för den berörda industrin, både den som tillverkar för- packningarna och den som använder dem. Det bör emellertid beaktas att de berörda branscherna är ganska begränsade om man ser till både om- slutningen och till antalet sysselsatta. Svenskt näringsliv och svensk ar- betsmarknad har otvivelaktigt klarat större omställningsproblem än här dis- kuterade förbud mot engångsförpackningar skulle innebära.
Ett förbud skulle emellertid därutöver kunna medföra konkurrensrubb- ningar och förstärka tendenserna till koncentration av tillverkningen av drycker. De krav som hanteringen av returförpackningar ställer skulle kunna försvåra för utländska och även för mindre svenska tillverkare att uppträda på den svenska marknaden och således kunna förstärka monopolliknande förhållanden. Utredningen är medveten om att det finns de som hävdar att ett statsmonopol på tillverkning av öl bör införas av nykterhetspolitiska skäl. Utredningen har inte någon anledning att ta ställning i denna fråga, men vill helt allmänt framhålla att om ett monopol skall skapas av något skäl, detta bör ske genom direkta beslut och inte genom sådana regleringar som så att säga bakvägen inför ett monopol. Ett förbud skulle också kunna betraktas som ett handelshinder.
För detaljhandeln är det otvivelaktigt så att en övergång till användning av enbart returförpackningar skulle medföra svårigheter för de mindre en- heterna med tex begränsade lagerutrymmen. Tendensen till utslagning av mindre butiker skulle alltså kunna förstärkas. Motsvarande skulle med all sannolikhet komma att gälla för kioskhandeln.
Särskilda åtgärder mot nedskräpning kan avse vissa skräpobjekt eller all nedskräpning. Om förbud mot engångsförpackningar införs i kombination med panthöjning på returglas och om all nedskräpning med dryckesför- packningar skulle upphöra, innebär detta en minskning i antalet skräpobjekt med drygt 10 procent och med ca 20 procent, om förslutningarna räknas in. Men en sådan linje i ansträngningarna att komma till rätta med olä- genheterna till följd av nedskräpningen innebär att ca 90—80 procent av alla skräpobjekt längs våra vägar kommer att finnas kvar. Antalsmässigt
blir effekten även teoretiskt sett alltså ganska liten. Men i praktiken torde denna inte ens bli så stor, då många av dem som kastar engångsförpackningar i naturen i stället kan komma att kasta returglas.
Om målet är att minska all nedskräpning — ett mål som är naturligt och riktigt, icke minst mot bakgrund av innehållet i gällande författningar — bör åtgärder givetvis sättas in mot all nedskräpning. En sådan inriktning av åtgärderna behöver dock inte utesluta att förbud införs mot viss typ av engångsförpackningar, vilkas skräpeffekt anses särskilt framträdande. Men det bör samtidigt beaktas att detta inte innebär att samhället kan minska sina åtgärder mot nedskräpningen. Huvuddelen av skräpmängden kommer att finnas kvar.
Det finns i detta sammanhang anledning att särskilt beröra frågan om ett eventuellt förbud mot burk såsom förpackning. Som redovisats i kapitel 6 består mer än hälften av de utkastade dryckesförpackningarna av just ölburkar. Ett förbud mot ölburken skulle emellertid sannolikt få till följd ett ökat antal glas i naturen. Då glas är betydligt farligare som skräp än plåt, skulle därmed också skaderiskerna öka. Vidare gäller att engångsglaset ijämförelse med burken förbrukar mer energi, förorsakar sämre arbetsmiljö samt är mer oekonomiskt att återvinna.
För att undvika en miljöförsämring bör med hänsyn till vad nu anförts ett förbud mot ölburkar rimligen följas av ett förbud mot engångsglas. Till- sammans skulle detta i stort sett innebära ett förbud mot engångsförpack- ningar för det beskattade dryckessortimentet.
Då utredningen på grundval av vad sålunda anförts och vad som utförligt belysts i den föregående analysen slutligt övervägt frågan om ett generellt förbud mot engångsförpackningar för drycker har utredningen också beaktat att lagen om hälso- och miljöfarliga varor kan användas för att förbjuda engångsförpackningar. Det har dock vid lagens tillkomst förutsatts att den skall tillämpas endast när särskilda skäl föreligger. Även om riksdagen gi— vetvis oberoende av lagen kan besluta om förbud som här avses, anser utredningen att motsvarande krav som ställts upp vid tillkomsten av lagen bör vara uppfyllda för att ett sådant förbud skall aktualiseras. Konkret ut- tryckt bör detta bl a innebära att andra åtgärder för att komma till rätta med olägenheterna i miljöhänseende måste ha visat sig otillräckliga innan förbud beslutas. Det har enligt utredningens mening ännu inte visats att så skulle vara fallet. Vissa av dagens problem kan kanske lösas genom förbud mot engångsglas och burk men det är inte säkert att ett sådant skapar förutsättningar för en lämplig utveckling av förpackningsmarknaden på längre sikt. Det är tvärtom så att risken för monopolbildningar på dryckesmarknaden inklusive rubbningar i distributionssystemet kan komma att förorsaka kostnadssteg- ringar som ytterst måste drabba konsumenterna. Det kan därför inte hävdas att det omedelbara behovet av sådana från miljövårdssynpunkt önskvärda förändringar är så stort att dessa skulle uppväga de negativa effekter från 'närings- och sysselsättningspolitiska synpunkter som kan följa med ett så- dant förbud. Även konsumenternas valfrihet och bekvämlighet talar här- emot. Utredningen anser därför att det inte fn finns tillräckliga skäl för att nu föreslå ett generellt förbud mot alla engångsförpackningar eller förbud mot ett visst slag av engångsförpackningar.
17.3. Pant på dryckesförpackningar
17.3.1. Generell pant
Syftet med förbud mot engångsförpackningar, som diskuterats i det före- gående, var att få ett system med enbart returförpackningar. Om dessa verk- ligen också återlämnas, försvinner den del av nedskräpningen som utgörs av dryckesförpackningar.
Ett annat sätt att åstadkomma ett sådant system kan vara att tillgripa en generell pant för dryckesförpackningar. Såväl retur- som engångsförpack- ningar skulle då pantbeläggas, och alla förpackningar därmed vara avsedda att återlämnas, returförpackningarna för användning på nytt, engångsför- packningarna för att tas om hand som avfall eller återvinnas. Denna åtgärd, som främst motiveras av nedskräpningsproblemen, kan också komma att underlätta återvinning av material och energi ur dryckesförpackningarna.
Innebörden och utformningen av en generell pant har behandlats i den särskilda analysen. Där konstateras att det krävs en förhållandevis hög pant om systemet skall få avsedd effekt. Ett fungerande system med generell pant innebär otvivelaktigt fördelar från nedskräpningssynpunkt och kan som nämnts samtidigt tänkas underlätta återvinningen av dryckesförpackningar.
En rad komplikationer kan emellertid också förutses. Redan vid nuva- rande pantstorlek blir tex returglas föremål för stölder, och tomglasbedrä- gerier förekommer. Dessa tendenser skulle förstärkas av en högre pant. En generell pant binder också mycket kapital. Med en pant om 1 krona per förpackning och nuvarande antal tappningar skulle pantomsättningen på enbart förpackningarna bli 2,4 miljarder kronor per år, vartill skall läggas värdet på backar. Vidare ökas bl a handelns kostnader och försvåras kios- kernas verksamhet genom ökad mängd retur- och återlämningsförpackning- ar.
Genom en generell pant blir samtliga förpackningar således återlämnings- förpackningar. Med undantag för den vanliga returförpackningen, som kan återanvändas efter rengöring, har de återlämnade förpackningarna ett mycket lågt eller intet värde, beroende på om de utnyttjas för återvinning av energi eller material eller enbart tas om hand som avfall. Panten måste alltså sättas helt oberoende av förpackningens värde. Ett problem blir då i vilket led panten skall tas ut. Som framhålls i den särskilda analysen ger en avgift på nyproduktionen av returglas på samma sätt som nu en naturlig möjlighet att justera panten. För Systembolagets engångsglas bör också en panthöjning kunna genomföras utan alltför stora problem, eftersom Systembolaget utgör ett enda företag. Systembolaget kan därmed självt lägga på en pant, och de vinster eller förluster som uppstår i de enskilda butikerna genom att försäljning och återtagning inte är lika stora jämnas ut inom bolaget. Olä- genheten med återköp av vissa förpackningar som privatpersoner köpt vid utlandsresor bedömer utredningen vara av mindre betydelse.
För övriga engångsförpackningar, däremot, måste som analysen visar pan- ten ursprungligen tas ut av förpackningstillverkare eller importör alternativt påläggas och återbetalas av någon central administration för detta ändamål. Annars måste en tom engångsförpackning av kunden alltid återlämnas till inköpsstället om inte detaljhandel eller dryckestillverkare skall göra vinster
eller förluster på för liten respektive för stor återlämning. Att panten måste tas ut redan i tillverknings- eller importledet innebär i praktiken att tomma engångsförpackningar måste föras tillbaka ända dit, vilket är ett steg längre än returförpackningarna går i dag. Dessutom måste en form av clearing äga rum mellan inhemska förpackningstillverkare och importörer av dryck på förpackning som kan återlämnas till annan än importören. Alternativet till denna clearing är som nämnts någon form av central pantadministration.
I och med att samtliga förpackningar blir återlämningsförpackningar, mot- svaras inte längre det högre priset på dryck i engångsförpackning av fördelen att slippa bära tillbaka förpackningen. Vid val mellan olika förpackningar, som alla skall returneras kan konsumenterna då i övervägande antalet fall väntas välja den billigaste, varför en generell pant i stort sett får samma effekt som ett förbud mot engångsförpackningar. Detta gäller i varje fall om panten får en sådan höjd att målet uppnås att flertalet förpackningar returneras.
Vad återvinning av dryckesförpackningar beträffar anser utredningen att sådan måste ske inom ramen för en mera allmän återvinning av hushålls- avfallet. Denna fråga befinner sig i ett initialskede, där utvecklingen inte kommit särskilt långt, men där ett intensivt arbete bedrivs både här hemma och i utlandet. Om några få år torde långt bättre förutsättningar än i dag föreligga när det gäller att bedöma den möjliga utvecklingen. Uteslutet är för övrigt inte att sådana tekniska lösningar kan komma fram att synen på användningen av olika material m ni kan komma att delvis förändras.
17.3.2. Pant på engångsglas/ör vin och sprit
Inom vin- och sprithanteringen förekommer som tidigare nämnts i viss mån speciella förhållanden när det gäller användningen av olika förpack- ningsslag, bl a betingade av att Systembolaget har monopol inom detalj- handeln och samtidigt utgör ett för hela landet gemensamt företag. Av vad förut anförts framgår bl a att pant även på engångsglas för detta dryck- essortiment inte är förenad med de olägenheter som eljest skulle uppkomma med ett pantsystem för engångsglas. Det är tvärtom så att den föregående analysen visar att en sådan ordning framstår som mycket motiverad. Vis- serligen innebär den en minskad bekvämlighet för bl a konsumenterna. I den föregående analysen har beräknats att om bekvämligheten att slippa bära tillbaka glasen totalt värderas till mindre än ca 20 miljoner kronor, framstår en generell pant på vin- och spritglas dock som motiverad. Oavsett hur värdet av en sådan minskad bekvämlighet bedöms — uppfattningen härom är ju helt subjektivt betingad — anser utredningen det angeläget att även nedskräpningen med vin- och Spritflaskor i möjligaste mån elimineras. Utredningen föreslår därför att en sådan generell pant införs. Det kan tilläggas att en sådan pant också sannolikt kommer att innebära ett ökat intresse för insamling av sådana förpackningar som trots panten inte bärs tillbaka av den som ursprungligen köpte dem.
Av den särskilda analysen framgår att det 5 k tripptalet för vin- och sprit- buteljer är mycket lågt. Genom att fastställa panten till en sådan nivå att den uppmuntrar till ökad återlämning av även returflaskor avsedda för detta dryckessortiment bör detta tripptal väsentligt kunna höjas. — Till frågan
om pantens utformning återkommer utredningen i det följande.
Utredningen är medveten om att en sådan pant som här diskuteras kom- mer att skapa vissa problem för Systembolaget och kräva särskilda åtgärder. Det synes därför inte vara lämpligt att omedelbart genomföra den. Ve- derbörande myndigheter och Systembolaget bör i stället gemensamt över- väga vid vilken tidpunkt de praktiska förutsättningarna föreligger för att börja tillämpa ordningen med generell pant. Utredningen förutsätter för övrigt att med hänsyn till Systembolagets ställning som ett statligt bolag några särskilda lagstiftningsåtgärder inte skall vara erforderliga för att den här angivna ordningen skall komma till stånd.
17.4. Särskilda åtgärder för att styra förpackningsutvecklingen
17.4.1. Inledning
Utredningens uppdrag avser frågan om kostnaderna för miljövärden. Detta innebär bl a att utredningen inte har att ta ställning till vilka egenskaper och vilken utformning olika förpackningar bör ha. Detta behöver emellertid inte utesluta att utredningen översiktligt pekar på sådana förändringar av olika förpackningar som utredningen bedömer ha betydelse för att tillgodose det allmänna mål som utredningen i detta sammanhang har att beakta, nämligen att minska nedskräpningen i naturen. Utredningen är som redan framhållits medveten om att varken enstaka faktorer, knutna till miljön i vid mening eller någon form av sammanvägning av dessa faktorer ensamma kan få bli bestämmande för förpackningarnas utveckling. De krav som från miljösynpunkt kan ställas på förändringar av förpackningarna måste vägas mot andra krav som de olika intressenterna inklusive konsumenterna i dis- tributionskedjan kan ha och som även från allmän synpunkt kan vara an- gelägna att tillgodose. Det är dock väsentligt att förpackningarna anpassas så att från miljövårdssynpunkt önskvärda förändringar snabbt kan genom- föras. Utredningen kommer i det följande att diskutera sådana åtgärder som nu framstår som aktuella. Men utredningen vill redan i detta sammanhang framhålla att även om utredningen utgår från att morgondagens förpack- ningsmarknad inte markant kommer att skilja sig från dagens måste en fortlöpande förändring av denna äga rum för att möta olika anspråk. Pro- ducenterna av förpackningar har såvitt utredningen kan bedöma samma grundinställning. Knappheten på olika resurser ställer tex allt större krav i olika avseenden på den fortsatta utvecklingen.
1 7.4. 2 Önskvärda förändringar
Oavsett de utgångspunkter som brukar väljas för en diskussion om att- vändningen av olika förpackningar för drycker, råder en allmän enighet om att det är önskvärt att glas av nuvarande typ inte bör förekomma utkastat i naturen. Orsaken till denna enighet är bl a att förpackningar av glas från skadeSjnpunkt är farligare än andra förpackningar. Det är således önskvärt att i möjligaste mån eliminera de skaderisker som kan följa med glasför- packningar. Diskussionen härom skall i det följande begränsas till att avse engångs- och returglas som är avsedda för antingen övriga drycker eller vin och sprit. Följande fyra fall skall diskuteras nämligen
1 Engångsglas för övriga drycker 2 Engångsglas för vin och sprit 3 Returglas för övriga drycker 4 Returglas för vin och sprit
I fråga om engångsglas för övriga drycker är ett förbud mot sådana glas i nuvarande omfattning i och för sig tänkbart, om här aktuella önskemål skall tillgodoses. Ett sådant förbud skulle sålunda kunna reducera skade- riskerna till följd av krossat glas i naturen. Utredningen har emellertid i det föregående på anförda skäl i nuvarande läge avvisat tanken på ett sådant förbud.
Glas är ett i och för sig mycket lämpligt förpackningsmaterial. Om de nuvarande olägenheterna med detta material kan elimineras, torde det ej heller i framtiden bli någon anledning att aktualisera ett sådant förbud. Ett sätt att komma till rätta med olägenheterna vore att plastbelägga glaset, så att dess splitter inte sprids även om förpackningen krossas. Skärande glasbitar skulle i så fall inte längre utgöra någon större risk i naturen. Plast- beläggning skulle även innebära skydd mot andra skador, tex vid sophan- teringen, där det nu förekommer att krossglas tränger genom sopsäckarna och ger skador på främst armarna hos dem som hanterar sopsäckarna. En annan positiv faktor skulle bli att ljudnivån vid tappningslinjerna hos dryck- estillverkarna skulle minska med en förbättrad arbetsmiljö som följd. Plast— beläggningen skulle också göra det möjligt att minska ingående mängd glas i förpackningen, vilket — utöver minskad förbrukning av råvara för glas- tillverkning — även innebär att förpackningen blir lättare. Detta innebär fördelar i olika hanteringsled.
Några tekniska svårigheter att framställa förpackningar av denna typ finns enligt vad utredningen inhämtat i och för sig inte. Ej heller föreligger några sådana när det gäller att återvinna förpackningarna. Mot införande av en förpackningstyp av angivet slag kan dock tala den ökade förbrukningen av plast med bl a den kostnadshöjning som följer därav. Men sett enbart till önskvärdheten av att eliminera skaderiskerna från krossade glasförpack- ningar skulle en glasförpackning av detta slag vara av stort värde.
När det gäller engångsglas för vin och sprit måste beaktas att en stor mängd vin och sprit buteljimporteras på engångsglas, där vi i vårt land som en marginell marknad för de flesta vinexportörer har små utsikter att påverka utformningen av förpackningarna. Att i efterhand plastbelägga dy- lika förpackningar synes varken praktiskt möjligt eller lämpligt. Metoden att här använda plastbelagda glas synes därför nästan utesluten. Den ge- nerella pant som utredningen i det föregående föreslagit för denna typ av glas bör få till följd att glasen i ökad utsträckning kommer att bäras tillbaka till systembutikerna.
Ifråga om returglas för övriga drycker kan två olika framgångsvägar väljas. Den ena är att genom en särskild avgift på returglas skapa förutsättningar för en höjning av panten och därmed också av återlämningsfrekvensen av returglas. Den andra är att genomföra plastbeläggning av returglasen. En sådan beläggning skulle medföra en kraftig höjning av panten på sådana glas, då plastbeläggning av returglas är betydligt dyrare än för engångsglas, eftersom högre krav måste ställas på returglasens plastbeläggning. Men de
olägenheter i form av ökad förbrukning av plast m m som skulle följa med en sådan plastbeläggning och som berörts i det föregående skulle naturligtvis gälla även i detta fall. Utredningen återkommer i det följande till frågan om en allmän avgift på förpackningar.
När det slutligen gäller returglas för vin och sprit bör enligt utredningens mening en generell pant väljas.
Hösten 1974 svarade dryckesförpackningarna för ca 12 % i antal räknat av mängden skräp i den skräpräkning som statens vägverk utförde längs vägarna. Motsvarande tal för metallock och kapsyler var 8,4. Det kan knap- past finnas någon anledning att avstå från att avlägsna sistnämnda skräp- mängd, om detta låter sig göra genom icke alltför omfattande åtgärder. Målsättningen måste nämligen vara att minska antalet möjliga skräpobjekt. l tal innebär i regel tex varje kastad ölburk två olika skräpobjekt — burk och ölring, ofta kastade på olika ställen.
För burk och s k Rigelloförpackning synes ett förbud mot löstagbar för- slutning av skäl som nyss anförts vara möjligt. En teknisk lösning finns tillgänglig och en tillämpning av denna synes inte behöva innebära någon egentlig fördyring för konsumenten.
För glas torde det i dag inte finnas någon färdig teknisk lösning som kan avhjälpa nu angiven olägenhet. Men en sådan lösning behöver därmed inte bedömas som omöjlig att uppnå.
Återvunnet glas är, rent tekniskt, en utmärkt avfallsråvara när det gäller att tillverka nytt glas. Som förut nämnts har försök med upp till 80 procents inblandning av krossglas gjorts med lyckat resultat. Ofärgat glas samt glas försett med extra UV-skydd som avser att skydda drycken mot viss ljus- påverkan går dock inte med nuvarande teknik att tillverka med användning av färgblandat, återvunnet glas.
Som beskrivits i den särskilda analysen föreligger för närvarande vissa svårigheter att öka återvinningsgraden av burkar. Svårigheterna hänför sig till förekomsten av aluminium och till bleckplåtens förtenning. Dessa olä- genheter är inte omöjliga att få bort tex genom övergång till svartplåt för både själva burken och locket. Då det finns vissa lösningar som kan eliminera angivna olägenheter, är det från de utgångspunkter utredningen har att be- akta önskvärt att så sker.
Som framgår av den särskilda analysen i det föregående är en olägenhet med det nuvarande retursystemet att returglas är så mycket tyngre än en- gångsförpackningar. En back läskedrycker väger i dag 18—19 kg, vilket är högt från både arbetsmiljö- och konsumentsynpunkt. Beroende bl a på det stora kapital som finns bundet i retursystemet i form av glasflaskor och backar samt även i form av tappningskolonner avpassade efter dagens returglas verkar detta system självkonserverande. Av olika skäl bör det dock vara av intresse att utveckla och införa ett till tidens krav bättre anpassat retursystem, som också från rent ekonomiska synpunkter är bättre än dagens och som kan omfatta även dryckestillverkare som står utanför det nuvarande. Ett sådant system bör innefatta inte endast nya returförpackningar utan också ett bättre transportsystem för både fyllda och ofyllda förpackningar. Som framhållits kan ett retursystem innebära såväl att förpackningar re- turneras för direkt återanvändning som att de återlämnas för att bearbetas till nya produkter, tex förpackningar. Det har också nämnts att genom-
förandet av ett nytt retursystem kan innebära stora kostnader till följd av det stora kapital som är bundet i det nuvarande. Framtagandet av ett nytt retursystem bör därför kombineras med överväganden om hur resurser skall kunna skapas för att genomföra det. I detta sammanhang kan erinras om att det företagsekonomiska värdet av det totala returglasbeståndet genom förpackningsavgiften är högre än det samhällsekonomiska värdet. Varje höj- ning av förpackningsavgiften innebär att skillnaden mellan det företags- ekonomiska och samhällsekonomiska värdet ökar, vilket kan verka kon- serverande. Vid ett beslut om övergång till ett nytt returförpackningssystem bör självfallet det samhällsekonomiska värdet av glasbeståndet vara vägle- dande. Kompensation från samhällets sida för den del av förpacknings- kostnaden som utgörs av avgift och mervärdeskatt vid ett slopande av nu- varande glasbestånd kan vara ett sätt att föra in detta värde även i den företagsekonomiska bedömningen.
17.4.3 Medel att genomföra önskvärda förändringar
Bland de förändringar av dryckesförpackningssystemet för att komma till rätta med problem från främst nedskräpnings- och återvinningssynpunkt som utredningen nu diskuterat är plastbeläggning av glas, fastsittande för- slutning på vissa förpackningstyper, borttagandet av det 5 k UV-skyddet och materialförändring för burkarna. Vidare har diskuterats förändring av retursystemet. I det följande behandlar utredningen de medel samhället kan tillämpa för att uppnå dessa och andra förändringar av dryckesförpack- ningssystemet. De styrmedel som därvid främst är aktuella är dels en mil- jöavgift, dels administrativa styrmedel, dels en kombination av sådana styr- medel.
1973 års riksdag beslutade införa en särskild förpackningsavgift, vars när- mare utformning tidigare redovisats i detta betänkande. Utredningen kom- mer i det följande att utförligt behandla denna avgift. Här skall endast erinras om att utredningen redovisade en första studie av avgiftens verk- ningar i rapporten (SOU 1974344) om Effekter av förpackningsavgiften. I sin sammanfattning konstaterade utredningen att avgiften inte haft någon mer betydande inverkan på kostnader, sysselsättning och miljö. En begräns- ning av granskningen till att gälla enbart miljöeffekterna ändrade inte bilden av en viss, men förhållandevis obetydlig påverkan. En miljöavgift skulle i och för sig kunna tänkas vara ett användbart styrmedel i vissa fall. Det torde emellertid enligt utredningens då uttalade uppfattning knappast gälla den nuvarande förpackningsavgiften.
De miljöeffekter utredningen valde att studera som underlag för sin förut omnämnda rapport var påverkan på nedskräpningen i naturen, avfallsmäng- den och resursförbrukningen. De slutsatser som i angivna hänseenden re- dovisades i rapporten kan på grundval av senare iakttagelser sägas i stort sett fortfarande gälla, nämligen att avgiften knappast haft någon effekt i dessa hänseenden. Avgiften har således inte fungerat styrande, dvs den har inte direkt påverkat olika producenters och/eller konsumenters beteende så att en minskad miljöstörning kommit till stånd.
Av vad nu anförts framgår alltså att den nuvarande avgiften inte kan fungera som ett effektivt styrmedel i de avseenden som här är aktuella. Detta utesluter emellertid inte att avgifter i och för sig kan användas. Ut-
redningen har därför ingående övervägt skäl för och emot en avgift, som skulle kopplas till vissa negativa egenskaper hos olika förpackningar. Detta skulle i sin tur innebära att avgiften för respektive förpackning skulle tas bort, om dessa egenskaper via förpackningsutveckling eliminerades. För- delarna med en sådan avgift skulle främst vara att den skulle fungera som anledning för förpackningstillverkarna att förändra förpackningarna. Vidare skulle avgiften ge de dryckesproducenter som har så små marknadsandelar i Sverige att de inte kan uppfylla krav i fråga om tex plastning av glas möjlighet att vara med och konkurrera på den svenska marknaden på nå- gorlunda lika villkor.
Utredningen anser emellertid att en avgift av detta slag skulle bli förenad med sådana olägenheter att utredningen inte funnit tillräckliga skäl föreligga att lägga fram förslag härom. Till stöd för denna uppfattning kan nämnas följande.
Om en avgift av denna styrande karaktär skall bli effektiv, måste den sättas minst lika stor som kostnaden för att genomföra en viss. önskvärd åtgärd. Då avgiftens borttagande skall knytas till uppfyllandet av vissa egen- skaper hos respektive förpackning, blir det, bl a av rättssäkerhetsskäl, nöd- vändigt att mycket noggrant fastställa de egenskaper som skall vara upp- nådda för att avgiften skall tas bort. De kontakter utredningen haft med riksskatteverket i frågan visar att verket bedömer det nödvändigt att inrätta en särskild nämnd för bedömning av huruvida de ställda miljövårdskraven är uppfyllda.
Utredningen vill också framhålla att utredningen haft kontakter med kom- merskollegium för att få klarhet i om på detta sätt utformade avgifter skulle kunna anses utgöra ett handelshinder och strida mot våra internationella åtaganden. Från ämbetsverkets sida har därvid framhållits att genom att den föreslagna avgiften måste knytas till provning och certifiering den kan komma att betraktas som ett effektivt handelshinder, allt dock beroende av hur reglerna om provning och certifiering utformas. Produktkrav av detta slag brukar accepteras då det gäller säkerhet och liv. Uppenbarligen kan en miljöavgift av detta slag dock komma att betraktas som ett handelshinder.
Med anledning av vad kommerskollegium sålunda anfört förtjänar det dock erinras om vissa åtgärder mot dryckesförpackningar som vidtagits i andra länder, hög avgift på engångsförpackningar i Norge, vilket i praktiken är liktydligt med förbud, och kvotering av ölburksproduktionen i Danmark, där hela den tillåtna mängden fördelats mellan inhemska tillverkare, samt i Finland avgifter på drycker tappade i engångsförpackningar. Dessa åtgärder har utredningen veterligt ej formellt ansetts utgöra handelshinder. Det fö- refaller således, som om någon helt entydig uppfattning i fråga om han- delshinder inte föreligger.
Utredningen anser sig inte böra föreslå en avgift som skulle kopplas till vissa negativa egenskaper hos olika förpackningar. Men givetvis innebär vad nu anförts inte att utredningen anser att förpackningsutvecklingen skall fortgå utan att samhället aktivt engagerar sig i denna. Risk skulle annars föreligga för att bl a här aktualiserade önskemål om ändringar i förpack- ningssystemet skulle förbli enbart önskemål. Som redan antytts bör ad- ministrativa styrmedel användas för att påverka utvecklingen.
Regeringen har genom lagen om hälso- och miljöfarliga varor möjlighet
att på olika sätt ingripa mot en icke önskvärd utveckling inom tex för- packningssektorn. Det har vid lagens tillkomst klan angetts att även ned— skräpning hör till de skadeverkningar som kan föranleda ingrepp. Det för— utsattes dock samtidigt att sådana ingripanden skall ske först sedan andra åtgärder visat sig verkningslösa. Andra administrativa styrmedel bör därför enligt utredningens mening tills vidare sättas in. Statens naturvårdsverk, och även statens konsumentverk, har sina ämbetsuppgifter så definierade att åtgärder som syftartill en från olika synpunkterönskvärd utveckling av för- packningsmarknaden ligger väl inom ramen för dessa. Utredningen har över- vägt möjligheterna att i naturvårdsverkets instruktion ta in ett särskilt åläggande om bevakning från miljösynpunkt av utvecklingen på förpack- ningsområdet. En sådan detaljföreskrift skiljer sig dock avsevärt från in- struktionens beskrivning av verkets uppgifter i övrigt. Det synes därför lämpligast att en närmare precisering av de båda verkens befattning med förpackningsproblem görs av föredragande statsråd i samband med ett re- geringsförslag om åtgärderi fråga om förpackningar och miljö. Vad särskilt naturvårdsverket beträffar finns exempel på hur verket i samverkan med näringslivet kunnat få från miljösynpunkt betydelsefulla förändringar till stånd utan att lagstiftningsåtgärder behövt tillgripas. Ett exempel på detta är förändringar i tvättmedlens sammansättning. Men givetvis är det be- tydelsefullt att samhället — som också här är fallet — har lagstiftning att vid behov tillämpa.
Enligt utredningens uppfattning bör naturvårdsverket i samverkan med konsumentverket och berörda företag vidta åtgärder för att uppnå motsva- rande resultat som nyss nämnts när det gäller förpacknings- utvecklingen. Det kan även nämnas att företrädare för förpacknings- branschen inom utredningen framfört branschens beredvillighet att sam- verka med myndigheterna för att utveckla förpackningsmarknaden i även från samhällets synpunkt önskvärd riktning. Men det bör beaktas att för— ändringar inom förpackningsmarknaden inte enbart är beroende av åtgärder från förpackningstillverkarna. Även avnämarna av olika förpackningar måste vara beredda att acceptera sådana förpackningar som från miljösynpunkt är godtagbara. Samverkan behövs alltså inte enbart mellan samhällets fö- reträdare och förpackningstillverkare utan också — och det är lika viktigt — mellan tillverkarna och deras kunder. En sådan samverkan beträffande produktutformning rn m är också väl i linje med de principer som ligger till grund för den av riksdagen nyligen antagna marknadsföringslagen (prop 1975/76:34, NU 1975/76:14, rskr (108).
Förändringar av förpackningar av miljö- och liknande skäl kan innebära att de fördyras. Utredningen utgår emellertid från att den situationen inte skall behöva uppstå att svenska företag köper in från miljösynpunkt mindre önskvärda förpackningar från utlandet. Utredningen menar också att det är praktiskt taget uteslutet att de stora distributörerna av dagligvaror skulle åta sig att distribuera varor i förpackningar som samhället inte kan acceptera. Om detta trots allt skulle ske, har berörda ämbetsverk möjlighet att begära tillämpning av lagen om hälso- och miljöfarliga varor mot sådana förpack- ningar. Även här torde någon form av prövningsförfarande erfordras. I en situation som denna kan emellertid med hänsyn till lagens allmänna syfte en sådan åtgärd knappast betraktas som ett handelshinder. Lagen avser näm-
ligen att hindra eller motverka skada på bla människor. Tillämpningen av sådana föreskrifter brukar som nämnts ej betraktas som handelshinder.
Det är angeläget att de statliga myndigheter som avses agera i ämnet på ett smidigt sätt får en samtalsparter för att den här angivna utvecklingen skall kunna drivas framgångsrikt. Ett sätt att tillgodose detta är att ett nä- ringslivets kontaktorgan med representation för förpackningstillverkare, av- nämare av förpackningar och distributörer inrättas för fortlöpande diskus- sioner och samråd med i först hand naturvårdsverket och konsumentverket. Enligt vad som upplysts för utredningen är näringslivet berett att medverka i ett sådant samrådsförfarande.
I centrum för diskussionerna bör stå utformningen av förpackningar och förpackningssystem, varvid inledningsvis förut angivna förändringar av olika dryckesförpackningar är angelägna problem att lösa. Därutöver är en viktig fråga för diskussioner mellan myndigheter och kontaktorgan formerna för att på en förpackning dels ange dennas egenskaper i olika avseenden, dels meddela information om att nedskräpning är förbjuden. Att meddela sådan information som här avses ansluter väl till de principer som ligger bakom tillkomsten av den nya marknadsföringslagen.
Det är givetvis nödvändigt att de berörda ämbetsverken erhåller sådana resurser att de får reella möjligheter att fullgöra sina åligganden även i här berörda avseenden. Utredningen förutsätter att verken gör de framställningar om ytterligare resurser i olika avseenden som kan visa sig erforderliga.
Utredningen är medveten om att både förpackningstillverkare och nä- ringslivet i övrigt av olika skäl behöver viss tid på sig för att genomföra de föreslagna ändringarna av förpackningarna och andra sådana som kan bli aktuella. En bestämd tidsplan för genomförande av olika åtgärder bör dock upprättas i samverkan mellan samtliga berörda. Lämpligt kan också vara att verken efter viss tid för regeringen redovisar de åtgärder som har vidtagits för att tillgodose önskemålet om en från miljösynpunkt önskvärd utveckling av förpackningsmarknaden.
För att ytterligare förbättra samhällets möjligheter att påverka förpack- ningsmarknadens utveckling krävs forknings- och utvecklingsinsatser. Även om sådana redan pågår på olika håll, inte minst inom näringslivet självt, behövs ytterligare insatser. Det av staten och näringslivet gemensamt drivna Svenska förpackningsforskningsinstitutet bör här kunna fylla väsentliga upp- gifter. Enligt utredningens mening är det angeläget att kommande avtal mellan staten och näringslivet och därtill hörande program för institutets verksamhet får en sådan inriktning och omfattning att utvecklingen av från miljösynpunkt lämpliga förpackningar ges hög prioritet. Med hänsyn till de uppgifter naturvårdsverket avses fylla inom området, är det naturligt att verket blir representerat i institutets styrelse.
Ökade forskningsinsatser inom och utom institutet för en förpacknings- utveckling med hänsyn till miljön är nödvändiga genom bidrag från såväl näringsliv som samhälle. Näringslivets ansVar för att erforderliga resurer skapas är stort. Vidare bör även vissa andra statliga forskningsanslag än de som diSponeras av förpackningsforskningsinstitutet kunna komma ifråga för forskning inom detta område. För en nödvändig samordning av forsk- ningens inriktning och utveckling bör naturvårdsverket kunna göra väsent- liga insatser. Även här blir samråd med näringslivet genom kontaktorganet betydelsefullt.
17.5. Vissa andra åtgärder
1 det föregående har avvisats tanken på förbud mot användningen av vissa engångsförpackningar för drycker som ett led i ansträngningarna att minska nedskräpningen. I stället har föreslagits vissa andra åtgärder beträffande dryckesförpackningssystemet. Men uppenbart är att dessa inte är tillräckliga. Den diskussion som förts i den särskilda analysen har också visat att vad som kallas den kombinerade metoden måste tillämpas. Utöver vad som ovan föreslagits innebär denna olika åtgärder i form av påverkan på män- niskorna att låta bli att skräpa ned och vissa återställande åtgärder. Innebörden av de påverkande är information, uppsättande av papperskorgar osv. De åter- ställande åtgärderna avser främst städning.
Påverkande och återställande åtgärder är inte några nyheter utan ligger väl i linje med den verksamhet som bedrevs bla inom ramen för Håll Sverige Rent-kampanjen. Det torde emellertid vara så att inslag i sådana kampanjer inte kan pågå för länge, om de skall behålla åsyftad effekt. Skäl talar emellertid nu för att nya kampanjinslag genomförs kontinuerligt men med skilda målgrupper och budskap. Varje kampanjinslag bör ses som ett avslutat helt. Erfarenheterna från varje sådant bör dock tas till vara för att nyttiggöras i kommande kampanjinslag.
Enligt utredningens bestämda uppfattning bör nu landsomfattande åt- gärder mot nedskräpningen igångsättas. Dessa bör vara så avvägda att de tillgodoser de önskemål som ligger inom ramen för den kombinerade me- toden. Väsentligt är att effekten av de olika åtgärderna fortlöpande utvär- deras, så att tex erforderliga ändringar i gällande lagstiftning snabbt kan genomföras. Erfarenheten visar också att de 5 k skräpräkningarna som utförs längs våra vägar är ett trubbigt instrument när det gäller att mäta ned- skräpningens omfattning. Då denna givetvis är av avgörande betydelse för insatsernas storlek och inriktning mot nedskräpningen, är det angeläget att säkrare metoder tas fram samt att skräpräkningar görs även på andra platser än längs vissa vägar.
Utredningen har inte funnit skäl att nu söka ge ett färdigt program för sådana åtgärder. Den närmare utformningen av dem torde lämpligare ske i nära samverkan mellan naturvårdsverket och olika intressenter på såväl central som regional och lokal nivå. Utredningen vill emellertid anföra föl- jande synpunkter.
Kommunala renhållningslagen anger fördelningen av ansvaret för städ- ningen i naturen. Enligt lagen har kommuner och väghållare (Vägförvalt- ningarna) ett väsentligt ansvar i detta avseende. Det är inte minst mot bakgrund härav naturligt att ansvaret för de olika aktiviteterna i väsentliga avseenden läggs på dessa nivåer. Dessa huvudmän har för övrigt närhet till de konkreta problemen vilket är väsentligt. Vissa samordnande funk- tioner bör i enlighet med den ansvarsfördelning som redan gäller ankomma på statens naturvårdsverk. Väsentligt synes också vara att frivilliga or- ganisationer uppmuntras till åtgärder genom stöd från centralt, regionalt och lokalt håll. Erforderliga anslag för framställning av material för annonser och undervisning m m samt för uppföljning av miljöpolitiska åtgärder mot dryckesförpackningar i utlandet, beteendevetenskapliga studier m m måste givetvis finnas tillgängliga.
Den närmare utformningen av de olika åtgärderna bör ske i nära sam- verkan mellan olika intressenter under ledning av naturvårdsverket.
En sådan kampanj som här avses bör i första hand pågå under viss tid och därefter slutligt utvärderas för att hållpunkter för den fortsatta inrikt- ningen av verksamheten skall kunna erhållas. Härigenom bör tillräckliga erfarenheter av den kombinerade åtgärdsmetoden hinna vinnas. Tilläggas kan också samtidigt att åtskilliga frågor som i dag är knutna till de båda områdena hushållsavfall och resursförbrukning, vilka i den allmänna de- batten intimt kopplats till valet av förpackningstyp, bör komma att bli bättre belysta än i dag.
Utredningen har, som tidigare nämnts, inte utarbetat något programförslag för den kombination av förebyggande och återställande åtgärder — infor- mation, städning m m — som föreslås. Av tillgängligt material från natur- vårdsverket i samband med Håll Sverige Rent-kampanjens upphörande framgår dock att bl a följande inslag bedöms som väsentliga i den före- byggande verksamheten.
Riksomfattande kampanjer kring något speciellt tema (kampanjer kring tex skärgården, stranden, vintern har genomförts).
Läns- eller kommunkampanjer med särskild regional eller lokal anknyt- ning.
Insatser i samband med kampanjer och i övrigt för att underlätta för människor att bli av med skräp — papperskorgar, sopsäckar, bilpåsar m m.
Särskilda insatser i samband med aktiviteter där det erfarenhetsmässigt uppstår mycket skräp.
Produktion och tillhandahållande av informationsmaterial, kampanjför- slag rn m till myndigheter och frivilliga organisationer.
Produktion och tillhandahållande av material kring nedskräpningsfrågoma till skolor, lekskolor, od.
Noggrann uppföljning och utvärdering av olika aktiviteter. De återstäl- lande åtgärderna består, som utredningen tidigare framhållit, främst i ökning av kommunernas och vägverkets städningsverksamhet.
En väsentlig förutsättning för att åtgärder av angiven karaktär skall få åsyftad verkan är att medelstilldelningen för ändamålet inte blir för liten.
Olika metoder för att ta fram för ändamålet erforderliga medel kan tänkas. En metod är att låta producenterna av potentiella skräpobjekt betala kost- naderna i form av en avgift till staten. Att tillämpa denna metod skulle sannolikt av många uppfattas som ”rättvist”. Det bör emellertid å ena sidan beaktas att praktiskt taget alla framställda produkter kan sägas utgöra po- tentiella skräpobjekt och att det därför kan vara svårt att säkert fastställa vilka producenter som borde bidra till kampanjer mot nedskräpning. Å andra sidan kan sägas att det på grundval av bl a skräpmätningarna är relativt enkelt att peka ut skräpobjekt som är mera frekventa än andra och vilkas tillverkare därför i första hand borde ställa erforderliga medel till förfogande. Vid valet av en sådan finansieringsmetod ligger det nära till hands att bl a välja ut den industri som tillverkar de produkter för vilka den särskilda förpackningsavgiften nu gäller. Men även andra förpackningar kan bli ak- tuella i ett sådant sammanhang. Utredningen behandlar denna fråga i det följande.
En särskild fråga är hur de statsmedel som ställs till förfogande för ifrå-
gavarande ändamål skall fördelas så att de verkligen får åsyftad effekt. Olika vägar är härvid tänkbara. Frågan sammanhänger bl a intimt med formen för fördelningen av statsbidragen till kommuner. I denna fråga pågår en särskild utredning, vars allmänna syfte bl a är att förenkla statsbidragsgiv- ningen. Tidpunkten synes därför inte särskilt lämplig för att nu föreslå ett nytt statsbidrag, som direkt skulle ställas till kommunernas förfogande. Men oavsett detta synes det utredningen uppenbart att med hänsyn till de mycket skiftande förhållanden som råder inom olika delar av landet det inte är möjligt att skapa en regelmässig fördelning av ett anslag enbart för här ifrågavarande ändamål. I stället bör anslaget ställas till naturvårdsverkets förfogande för att fördelas för de särskilda åtgärder mot nedskräpningen som på olika håll kan visa sig motiverade. Utredningen vill emellertid betona vikten av att verket väljer en sådan form för fördelningen av anslaget att denna i sig själv i tillräcklig grad stimulerar till åtgärder mot nedskräpningen både från kommunerna själva och från ideella organisationer m fl. De senares roll i sammanhanget är mycket betydelsefull.
18. Förpackningsavgift, mm
18.1. Inledning
1973 års riksdag beslutade införa en särskild förpackningsavgift vars närmare utformning tidigare redovisats i detta betänkande. Riksdagens skatteutskott, som hade att behandla frågan om en sådan avgift, framhöll i sitt betänkande i ämnet att utskottet utgick ifrån att avgiftens primära syfte var att bidra till kostnadstäckningen för prisstoppet på vissa livsmedel men att även vissa miljöpolitiska strävanden utgjort en förutsättning för den partiöverenskom- melse som låg till grund för förslaget om en särskild avgift. Genom att avgiftsbelägga såväl engångs- som returförpackningar skulle man uppnå dels en förstärkning av statsinkomstema, dels en höjning av nyglaspriset och därmed skapa förutsättningar för höjda panter på returglas. Prismässigt skulle dryck på returglas gynnas något, samtidigt som en panthöjning kunde väntas leda till ökad återlämningsfrekvens för returglas, något som i olika sam- manhang, tex i riksdagsmotioner, bedömts som positivt från miljövårds- synpunkt. Utskottet underströk emellertid samtidigt att avgiften borde be- traktas som ett provisorium och att den därför borde kunna omprövas så snart den kunde anses ha fyllt sin uppgift som ett led i finansieringen av prisstoppet för vissa livsmedel. Om avgiften därefter skulle bestå, borde enligt utskottets mening mera vara en fråga av miljöpolitisk natur än en skattefråga. Det var emellertid angeläget att frågan om avgiftens eventuella framtida utformning togs upp till prövning. Utredningen om kostnaderna för miljövärden borde utreda verkningarna av den då föreslagna avgiften samt överväga det framtida behovet och utformningen av en särskild em- ballageavgift.
Utredningen vill för sin del erinra om att den nuvarande avgiften endast utgår på förpackningar av vissa slag och viss storlek och att någon avvägning mellan förpackningarnas miljöpåverkan och avgiftens storlek inte förekom- mit. Avgiften är inom det avgiftsbelagda området generell. Att tillämpa avgifter som står i proportion till de olika förpackningarnas miljöpåverkan är, som tidigare redovisats i analysen, mycket svårt, bl a beroende på att man för att kunna fastställa en adekvat avgift i förväg måste känna till vilka miljöstörningar en förpackning av viss typ kommer att förorsaka. Där- till kommer — och detta synes inte minst väsentligt - att sådana ställnings- taganden som förut nämnts knappast kan baseras på några objektiva metoder
utan blir beroende på subjektiva värderingar.
Den nuvarande förpackningsavgiften har som förut nämnts inte haft några mera påtagliga miljöpolitiska effekter. Därmed är emellertid inte sagt att inte en sådan avgift kan vara försvarbar från andra utgångspunkter. Skäl härför skulle bl a kunna vara — såsom redan nämnts — att det anses rimligt att förpackningarna — och då inte endast dryckesförpackningarna — får bära de kostnader till följd av bl a nedskräpning och ökade avfallsmängder som de förorsakar. En sådan princip hävdas för övrigt i utredningens direktiv. Både åtgärder mot nedskräpning och stöd till återvinning tar resurser i an- språk. Som beräkningsgrund för en sådan avgift skulle kunna tas tillverk- ningsvärdet av förpackningen. En sådan avgiftskonstruktion skulle, om den görs procentuell, sålunda särskilt drabba dyrare engångsförpackningar som ibland utgörs av s k lyxförpackningar, samtidigt som den skulle gynna re- turförpackningar. Packas samma vara i två olika förpackningstyper, blir alltså den ”finare” förpackningen relativt sett dyrare. Avgiftskonstruktionen skulle tom kunna gynna tillkomsten av nya returförpackningar för exempelvis saft, ättika osv.
Några egentliga sysselsättningsmässiga effekter skulle en sådan avgift inte behöva få. En annan fördel med avgiften skulle vara att den skapar en viss balans mellan direkt beskattad ”vanlig” reklam och reklam i form av förpackningsvariation. Så länge endast en viss reklamform är beskattad, tenderar detta att föra över reklamen till Obeskattade former. Varje höjning av reklamskatten måste antas locka producenterna att finna former för sin marknadsföring som inte är beskattade. Många skäl talar därför i och för sig för en sådan allmän emballageavgift som skatteutskottet akutaliserat i sitt förut omnämnda betänkande.
För att få frågor som sammanhänger med administrationen av en sådan avgift belysta har utredningen haft kontakter med riksskatteverket. Därvid har i huvudsak följande synpunkter kommit fram.
Avgiften måste enligt verkets uppfattning på grund av områdets vid- sträckta och heterogena natur bli tämligen besvärlig och kostsam för stat och näringsliv att administrera, redovisa och kontrollera.
Ett grundläggande problem, som alltid kan antas återkomma, är bedöm- ningen huruvida en viss produkt eller del därav skall räknas som förpackning, del eller tillbehör till sådan och då vara avgiftspliktig eller inte. Vissa kom- ponenter kan vara konstruerade som förpackning och därutöver fylla en speciell funktion för själva innehållet. Gränsdragningen skattefri/delvis skat- tepliktig/skattepliktig torde i många fall bli mycket svår och kan eventuellt medföra vissa konkurrensrubbningar. Några få exempel kan anges för att belysa detta förhållande.
För att en sprayförpackning skall fungera, måste den vara utrustad med ventil och även innehålla gas. Skall båda dessa eller endast den ena anses vara del av förpackningen, och om så är fallet, helt eller bara delvis? Samma frågeställning föreligger i fråga om vissa kosmetikaförpackningar, där ett verktyg, tex en borste, kan vara fästad vid lockets undersida. Blir läget annorlunda, om borsten bipackas varan eller om den är löst fästad vid för- packningen? Hur skall en produkt bedömas om den dels fungerar som för- packning och dels har ett självständigt användningsområde, tex som pryd- nad eller bruksvara, sedan innehållet förbrukats?
Dessa problem hör samman med svårigheterna att bestämma det värde som avgiften skall beräknas på. Att olika förpackningar är olika påkostade framstår som självklart och att det i vissa fall är diskutabelt, hur stor del av en produkt som skall räknas som förpackning har nyss antytts. Nästa fråga blir i vilket produktionsled avgiftsbeläggning skall ske. Det ligger i sakens natur att avgiften bör fastställas så sent som möjligt, dvs efter det att innehållet anbringats i förpackningen och förslutning skett. Först då har förpackningen fått sin slutliga utformning, dvs den har genomgått råfram- ställning, tillskäming, tryckning, vikning, klistring etc. Vart och ett av dessa moment kan utföras av olika företag i skilda led. I vissa fall kan hela för- packningsframställningen ske hos det företag som även tillverkar innehållet. I sådant fall är inte alltid kostnaden/värdet för själva förpackningsfram- ställningen lätt att skilja från kostnaden/värdet av innehållet.
Eftersom värdet av bearbetningen i de olika leden torde skifta väsentligt beroende på material och utformning av varje enskild förpackningstyp. bör för att ett rättvisande och konkurrensneutralt resultat skall erhållas avgifts- plikten inträda först när förpackningen förslutits med innehåll. Den som utför detta moment bör även vara avgiftsskyldig. I sin yttersta konsekvens skulle detta innebära, att varje rörelseidkare — från ambulerande glass- och korvförsäljare till stormarknader — kunde bli avgiftsskyldig.
Ett speciellt problem är värdebestämning vid import. Det är knappast realistiskt att påräkna korrekta värdeuppgifter på förpackningar till impor- terade varor. I detta fall skulle möjligen en schablonmässig värdering vara en lösning. Från praktiska och konkurrensmässiga synpunkter förefaller dock en sådan utväg vara otillfredsställande, eftersom den torde kräva en kon- tinuerlig och förhållandevis omfattande bevakning och klassificering av nya förpackningstyper samtidigt som den kan fresta utländska tillverkare att utnyttja schablonen till förfång för svenska tillverkare av konkurrerande varor.
Adekvat kontroll av en allmän förpackningsavgift torde inte vara möjlig att åstadkomma. Med nuvarande organisation går riksskatteverkets kon— trollverksamhet huvudsakligen ut på att jämföra avgivna deklarationer och specifikationer med de skattskyldigas bokföring och fakturor. Eftersom många produkter används både till förpackningar och till andra helt artskilda ändamål och således kan gå under flera benämningar, torde i många fall inte ens fakturakontroller kunna anses tillförlitliga. Även om det inte är realistiskt att räkna med en hundraprocentig kontroll för någon skatt eller avgift, skulle felprocenten vid en allmän förpackningsavgift med största sannolikhet överstiga vad som kan anses tolerabelt. Det är enligt verkets uppfattning mycket tveksamt, om de avgiftsskyldigas benägenhet att de- klarera korrekt kommer att hålla inför en avgift med uppenbara kontroll- mässiga brister.
Även om det kanske ligger i sakens natur att inför en ny och oprövad uppgift vara benägen att särskilt understryka de administrativa svårigheterna, synes det utredningen likväl i detta fall tydligt att en sådan allmän för- packnings- och emballageavgift som bl a skatteutskottet aktualiserat är för- enad med många olägenheter från administrativ synpunkt. Utredningen anser sig därför inte kunna lägga fram förslag om en sådan avgift.
Riksskatteverket har i sin promemoria till utredningen framhållit att
dryckesförpackningsavgiften inbringat knappt 70 milj kr under vartdera av de två budgetår som gått sedan den infördes den 1 mars 1973. Utredningen vill emellertid erinra om att utöver till riksskatteverket erlagda avgifter av- giftsinbetalning sker till generaltullstyrelsen vid import av avgiftsbelagda förpackningar. På totala avgiftssumman utgår dessutom till statsverket mer- värdeskatt. Den totala inkomsten under 1974 torde ha utgjort närmare 100 miljoner kronor.
Administrativt berörs inom riksskatteverket tre tjänstemän på punktskat- tesektionen och ungefär fem tjänstemän på distriktskontoren av avgiften. Eftersom dessa sysslar även med andra skatter, och arbetet med dryckes- förpackningsavgiften relativt sett är av ringa omfattning för var och en, kan den sammantagna arbetsmängden uppskattas motsvara högst en års- arbetskraft på en lönenivå av inemot 40000 kr/år. Övriga administrativa kostnader (blanketter, arkivutrymme, papper etc) är så låga att riksskat- teverket anser att man kan bortse från dem.
Den nuvarande förpackningsavgiften fungerar således väl från admini- strativ synpunkt. Avgiften träffar dessutom onekligen en typ av förpack- ningar som utgör ett väsentligt inslag i nedskräpningen av vår natur. Det är därför enligt utredningens uppfattning rimligt att en avgift på dessa för- packningar i princip får vara underlag för att skapa resurser för de åtgärder som behövs både i återställande och i förebyggande syfte.
Sammanfattningsvis innebär vad förut nämnts att utredningen anser att en avgift på dryckesförpackningar är motiverad från två skilda utgångs- punkter. Den kan användas dels för att finansiera verksamhet mot ned- skräpningen, dels för att påverka pantens storlek i syfte att genom pant- höjningen minska nedskräpningen med pantbelagda dryckesförpackningar (panthöjande avgift).
Vad nu anförts innebär dock inte att utredningen anser att inkomsterna av en avgift av denna karaktär bör specialdestineras för här avsedda ändamål. En sådan avgift måste dock anses som väsentlig för det finansiella underlaget för åtgärder i syfte att komma till rätta med olägenheter till följd av an- vändningen av olika förpackningar. I sammanhanget finns anledning att erinra om beslutet att höja skatten på visst spel i samband med utskänkning av rusdrycker (SkU 1975/76:14, rskr 1975/76:34). Detta beslut — som avsåg att ge inkomster för visst ändamål — kan ses som en parallell till vad ut- redningen här föreslår.
18.2. Justering av nuvarande förpackningsavgift
På nytillverkade förpackningar, avsedda för konsumtionsfärdiga drycker (ex- klusive mjölk), vilkas volym överstiger 20 cl utgår för närvarande en för- packningsavgift om 10 öre jämte mervärdeskatt. Tillkomsten av denna avgift har främst motiverats av behovet av en särskild inkomst för staten såsom bidrag till finansiering av prisstoppet på vissa baslivsmedel. Eftersom subventioner alltjämt utgår bygger utredningen sina fortsatta förslag på att avgiften tills vidare skall bibehållas.
Utredningen anser det som förut nämnts nödvändigt att särskilda eko- nomiska resurser skapas för åtgärder mot nedskräpningen. Den höjning och
utvidgning av avgiften som utredningen föreslår har till syfte att utgöra det huvudsakliga underlaget härför. Detta är bl a motiverat av det i ut- redningens direktiv uttalade önskemålet att om möjligt låta förorenaren betala de kostnader han förorsakar. En tillämpning av principen att för- orenaren skall betala kräver i och för sig, dels att värdet av miljöpåverkan till följd av nedskräpningen kan bestämmas, dels att förorenaren kan pekas ut. Inget av dessa två grundläggande krav går dock här att uppfylla. Det enda som är känt är att vissa människor skräpar ner och att detta ger upphov till vissa olägenheter såsom skador, estetisk påverkan osv. Självfallet kan en något mindre ambitiös men kanske mer realistisk ansats göras. Den kan innebära att samhället inriktar sig på att kostnader för att bedriva verk- samhet mot nedskräpningen skall betalas av någon som använder potentiella skräpobjekt. Då det inte är känt vem som skräpar ner, kan en utväg vara att avgiftsbelägga hela den sektor vilken producerar potentiella skräpobjekt. Detta förefaller dock svårt, eftersom det mesta som produceras i princip utgör ett potentiellt skräpobjekt. Förpackningar av olika slag, dvs inte enbart dryckesförpackningar, utgör dock den dominerande delen av de skräpobjekt som noterats i redovisade skräpräkningar. Utredningen har därför som ti- digare nämnts övervägt möjligheten att införa en generell förpackningsavgift. På anförda skäl har dock en sådan avgift i det föregående avvisats.
Om vissa skräpobjekt skall avgiftsbeläggas, talar onekligen skäl för att välja ut det idag avgiftsbelagda dryckessortimentet. Det förtjänar dock på- pekas att detta innebär att målsättningen att förorenaren skall betala inte helt uppfylls. Konstruktionen uppfyller enbart kravet att vissa individer — förorenare såväl som icke-förorenare — skall betala vissa kostnader. Ut- redningen anser dock att övervägande skäl talar för att den nuvarande av- giftskonstruktionen, dvs avgift på nyproduktionen, bibehålls. Utredningen föreslår därför att den nuvarande avgiften höjs från 10 öre till 15 öre, med undantag dock för samtliga förpackningar avsedda för vin och sprit. För dessa bör avgiften helt slopas. Skälen för dessa undantag är främst admi- nistrativa. I stället bör Systembolaget som förut nämnts självständigt införa en pant på alla förpackningar för vin och sprit.
En sådan avgiftskonstruktion som här avses innebär att engångsförpack- ade drycker blir dyrare i förhållande till drycker, tappade på returglas. Denna förmånsställning för returförpackade drycker ger också ett uttryck för en av utredningens grundläggande synpunkter, nämligen att det beskattade dryckessortimentet om möjligt bör distribueras i returförpackningar. En or- sak till att denna synpunkt inte ytterligare markerats genom en kraftigare höjning av den nuvarande förpackningsavgiften är att dagens retursystem enligt utredningens mening inte motsvarar ett helt acceptabelt alternativ för de konsumenter och producenter som i dag utnyttjar engångsförpack- ningar. Utredningen har därför också som tidigare nämnts föreslagit en över- syn av returförpackningssystemet.
En höjning av avgiften innebär vidare att panten på returglas höjs med mellan 5 öre och 10 öre. Priset på ett 33 cl returglas gav vid utgången av år 1975 en naturlig pant på cirka 25 öre. Förpackningsavgiften om 10 öre jämte mervärdeskatt har inneburit en höjning av panten till 35 eller 40 öre. Under senare år har noterats en ökning av användningstalet för 33 cl returglas, vilket nu ligger kring 20 gånger. Beroende på att en del
returförpackningar försvinner vid bl a bryggerierna, kan användningstalet 20 gånger sägas innebära att konsumenten i genomsnitt returnerar varje tomt returglas för öl och läsk drygt 30 gånger, innan det av någon anledning stannar kvar hos konsumenten — flaskan kan ha gått sönder, sparats, kastats bland soporna eller i naturen. Vidare har antalet returglas för öl och läsk utkastade i naturen fortsatt att minska och utgjorde enligt de redovisade skräpräkningarna endast 0,5 procent av den totala skräpmängden hösten 1974. Av samtliga i naturen utkastade dryckesförpackningar svarade re- turglas hösten 1974 för mindre än 5 procent. Det kan alltså hävdas att returglas för öl och läsk i stor utsträckning returneras och till en mindre del kastas i naturen. En kraftig panthöjning synes därför omotiverad. Till detta kommer att en höjd pant leder till ökade potentiella svinnkostnader, vilket i sin tur kan leda till att ökade samhällsresurser måste läggas ner på att förhindra tomglassvinn. En panthöjning ökar också det företags- ekonomiska värdet av glasbeståndet och kan därmed, som tidigare påpekats, utgöra en konserverande faktor av det nuvarande returglassystemet. Till följd av den under 1973 införda förpackningsavgiften tillkom ett antal förpackningar vilkas fyllnadsvolym ej överstiger 20 cl. Under 1974 var antalet engångsförpackningar av denna typ som var avsedda för det beskattade dryckessortimentet cirka 80 miljoner. Då innehållet i dessa förpackningar ofta konsumeras under sådana förhållanden att de utgör potentiella skräp- objekt, talar onekligen skäl för att även dessa småförpackningar bör beläggas med en avgift. Dessutom kan avgiftshöjningen från 10 öre till 15 öre på förpackningar överstigande 20 cl innebära en ytterligare förstärkning av ten- densen att minska storleken på förpackningar så att någon avgift inte utgår. Utredningen föreslår därför en avgift om 5 öre på förpackningar vilkas fyll- nadsvolym överstiger 10 cl men inte 20 cl och som är avsedda för kon- sumtionsfärdiga drycker exklusive mjölk, vin och sprit.
Genom utvidgningen av det avgiftsbelagda förpackningssortimentet kom- mer de drycker som är särskilt avsedda för spädbarn att omfattas i betydligt större utsträckning än tidigare. Större delen av dessa drycker säljs på flaskor om 20 cl. Utredningen har diskuterat möjligheterna att undanta dessa för- packningar från avgift.
De drycker det här är fråga om är avsedda för spädbarn och främst för tiden före ca 6 månader. Dryckens karaktär av spädbarnsdryck anges på förpackningens etikett genom en rekommendation om den lägsta ålder, vanligen 6 veckor, då drycken kan börja ges till barn. Det bör därför vara möjligt att via åldersangivelse identifiera de drycker, för vilka förpacknings- avgift inte skall erläggas.
Vanligtvis avgiftsbelagda förpackningar kan redan i dag köpas avgiftsfritt om de skall användas för andra drycker än dem som enligt lagen medför avgiftsskyldighet. Det åligger då förpackningstillverkaren att försäkra sig om att det verkligen gäller dryck som inte medför avgift. Förpacknings- tillverkaren kan enligt riksskatteverkets anvisningar kräva skriftlig garanti från dryckestillverkaren.
Utredningen föreslår sålunda att avgift inte skall erläggas för förpacknigar för drycker, avsedda för spädbarn upp till 6 månader. De aktuella förpack- ningarna är sådana som vid försäljning från detaljhandel till konsument är märkta med en lägsta lämpliga konsumtionsålder mellan 0 och 6 månader.
Då innebörden av höjningen av förpackningsavgiften skall bedömas, är det väsentligt att hålla i minnet kostnaderna för att uppfylla de önskemål i fråga om förpackningsutveckling som utredningen framfört. Dessa kost- nader blir lägst för papper/ plast, dyrare för burk och dyrast för engångsglas (övriga drycker). Konkurrensmässigt kommer vad nu nämnts inom gruppen engångsförpackningar att verka till förmån för kombinationen papper/ plast, medan inom gruppen alla dryckesförpackningar returglaset kommer att framstå som förrnånligaste förpackningstyp.
Den miljöpolitiskt betingade höjningen av förpackningsavgiften kan be- räknas tillföra statskassan ca 50 miljoner kronor per år.
Författningsmässigt bör vad här föreslagits komma till uttryck genom ändring av lagen (1975144) om avgift på vissa dryckesförpackningar. Förslag till erforderlig författningsändring har utarbetats.
18.3. Sammanfattning av utredningens förslag
De åtgärder av olika slag i fråga om vissa dryckesförpackningar m in som utredningen tidigare föreslagit i detta betänkande kan sammanfattas på föl- jande sätt.
1. Den nuvarande avgiften på dryckesförpackningar föreslås höjd från 10 till 15 öre, med undantag för förpackningar för vin och sprit, där avgiften föreslås avskaffad.
2. Systembolaget föreslås införa pant på samtliga förpackningar — såväl engångs- som retur- för vin och sprit. Denna pant bör ej understiga panten för 33 cl returglas.
3. En avgift om 5 öre föreslås införd på dryckesförpackningar med en fyllnadsvolym som överstiger 10 cl men ej 20 cl och som är avsedda för konsumtionsfärdiga drycker utom mjölk, småbamsdrycker1 samt vin och sprit.
4. Naturvårdsverket föreslås få till uttrycklig uppgift att i samråd med bl a konsumentverket aktivt följa och påverka utvecklingen inom för- packningssektorn i syfte att minska påverkan på miljön från denna. De av utredningen framförda önskvärda förändringarna, minskning av skaderisken med glas, övergång till fastsittande förslutningar och förbättrade möjligheter att återvinna förpackningar, bör särskilt beaktas. Utredningen förutsätter att naturvårdsverket får erforderliga resurser för ändamålet. Verket bör senast fyra år efter det slutlig ställning tagits till utredningens förslag för regeringen redovisa de från miljö- synpunkt relevanta förändringar som skett inom förpackningssektorn.
5. Utredningen föreslår att kommande avtal med Svenska förpacknings- forskningsinstitutet utformas så att utvecklingen av från miljösynpunkt lämpliga förpackningar och förpackningssystem ges hög prioritet. Vida- re bör statens naturvårdsverk vara representerat i institutets styrelse.
6. Utredningen föreslår att en särskild arbetsgrupp tillsätts med uppgift att från miljö-, konsument- och samhällsekonomiska synpunkter un- dersöka möjligheterna att ta fram och införa ett bättre retursystem för dryckesförpackningar. Härvid bör givetvis beaktas de fördelar som
1 Drycker märkta med en lägsta lämpliga konsum- tionsålder mellan 0 och 6 månader.
kan uppnås genom att förutsättningar skapas för anslutning till systemet även av de dryckestillverkare som nu står utanför.
7. Utredningen föreslår slutligen att under naturvårdsverkets samordnan- de ledning landsomfattande kampanjer mot nedskräpningen anordnas. Med hänvisning bl a till den inkomstförstärkning som den föreslagna höjningen m rn av förpackningsavgiften medför, förutsätter utredning- en att väsentliga bidrag lämnas till olika intressenter för genomförande av sådana kampanjer.
18.4. Avslutning
Som framgår av den föregående analysen har utredningen ingående studerat förpackningarnas och främst då dryckesförpackningarnas betydelse från mil- jösynpunkt. Även om resursfrågor inte ingår i utredningens uppdrag, har material- och energiförbrukningen i anslutning till användningen av olika dryckesförpackningar också utförligt belysts. Den analys som utredningen sålunda genomfört har lett fram till att nedskräpningen är den enda faktor som kan anses ha ett väsentligt och direkt samband mellan effekt på miljön och användningen av förpackningar, främst då av sådana för drycker. Ana- lysen visar att förpackningsanvändningen sedd i ett vidare sammanhang i övrigt har från miljösynpunkt endast begränsad betydelse. Samtidigt måste också förpackningarnas positiva roll i den moderna distributionen be- aktas. De krav som av hänsyn till miljön kan ställas på förpackningarna bör således gälla vid sidan av andra krav vilka bedöms såsom betydelsefulla. Detta får emellertid inte leda till att man underlåter att vidta de åtgärder som helt eller delvis kan eliminera olägenheterna för den yttre miljön, särskilt som detta i allmänhet torde kunna ske utan att andra krav som förpack- ningarna skall uppfylla eftersätts.
Analysen visar vidare att det behövs en rad åtgärder mot nedskräpningen. Utredningen har dock på anförda skäl avvisat tanken på förbud mot an- vändningen av vissa förpackningstyper som en del av ett sådant åtgärdspaket. I stället bör andra åtgärder genomföras. Utredningen har inte att ta ställning till den totala utformningen av olika förpackningar men pekar på olika för- ändringar av dessa som från miljösynpunkt bör aktualiseras.
Utredningen har särskilt övervägt användningen av avgifter som ett medel att påverka förpackningsutvecklingen. Av bl a administrativa skäl bör sådana avgifter enligt utredningens mening inte användas. I stället bör admini- strativa styrmedel tillämpas. Både statens naturvårdsverk och statens kon- sumentverk bör sätta in resurser som tillsammans med åtgärder från för- packningsindustrin kan medverka till en miljömässigt ändamålsenlig ut- veckling av förpackningarna. Även den industri som använder förpackningar vid sin marknadsföring har enligt utredningens mening ett väsentligt ansvar för att endast sådana förpackningar används som är godtagbara även från miljösynpunkt.
Deklaration av förpackningars egenskaper i olika avseenden, ökade re- surser för naturvårdsverket, myndigheternas aktiva påverkan på förpack- ningssystemet är vägar att hävda miljöhänsyn, som i första hand bör prövas. Utredningen har därför i nuvarande läge avstått från att föreslå direkta lag-
stiftningsåtgärder eller andra formella åtgärder som ett led i förändringar av förpackningsmarknaden. Utredningen erinrar emellertid om de möjlig- heter till ingrepp som lagen om hälso- och miljöfarliga varor öppnar, om utvecklingen inte blir sådan som statsmakterna kan godta.
Ökade forskningsinsatser behövs för att främja en från olika utgångs- punkter lämplig utveckling av förpackningsmarknaden. Utredningen pekar i sådant avseende bl a på de möjligheter Svenska förpackningsforsknings- institutet erbjuder.
De åtgärder som nu nämnts kan karakteriseras som främst förebyggande. Men även återställande sådana behövs. Utredningen anser att städnings- insatserna bl a längs våra vägar kraftigt behöver förstärkas samtidigt som informationen av typ "Håll Sverige Rent" bör intensifieras.
Även om utredningen inte anser att en avgift bör användas för att direkt styra förpackningsutvecklingen, har utredningen funnit att avgifter bör ut- nyttjas för att skapa de resurser som behövs för städningsåtgärder m m. Utredningen hari sådant avseende prövat om — såsom skatteutskottet ifrå- gasatt — en allmän förpackningsavgift eller — som utskottet kallat den — emballageavgift bör införas. Av bl a administrativa skäl avvisar utredningen tanken på en sådan avgift. En motsvarighet till den nuvarande avgiften på vissa dryckesförpackningar bör i stället användas för angivna ändamål.
Om myndigheter, förpackningstillverkare och den industri som använder de förpackningar som här avses gemensamt genomför föreslagna åtgärder och andra sådana som kan bli aktuella, bör enligt utredningens mening en från miljösynpunkt lämplig förändring av förpackningsmarknaden kunna komma till stånd. De angivna åtgärderna är kanske var för sig inte särskilt ingripande men sammantagna innebär de enligt utredningens mening vä- sentliga framsteg ijämförelse med nuvarande förhållanden. Åtgärderna bör sålunda ses som en enhet där de enskilda förslagen är beroende av varandra.
Utredningen har utformat sitt åtgärdspaket i strävan att göra det möjligt för förpackningsindustrin att efter den osäkerhetsperiod som bl a utredning- ens arbete inneburit nu kunna arbeta i ett mera långsiktigt perspektiv. De diskuterade förändringarna av dryckesförpackningarna behöver enligt ut- redningens mening inte innebära någon låsning av den fortsatta förpack- ningsutvecklingen och ligger för övrigt väl inom ramen för de krav som i andra sammanhang ställs på industrier som i olika avseenden kan vara miljöstörande. Utredningen är övertygad om att verksamheten även inom detta område genom samverkan mellan det allmänna och näringslivet skall kunna drivas i en riktning som tillgodoser olika miljövårdskrav. Skulle detta mot förmodan inte bli fallet, har statsmakterna möjligheter att tillgripa olika direkt reglerande åtgärder.
Reservation
Av ledamoten Ingrid Sundberg
I utredningens föreslagna åtgärdspaket ingår bl a förslaget om en höjning av förpackningsavgiften från 10 till 15 öre på de tidigare beskattade dryck- esförpackningarna.
Avgiften om 10 öre infördes 1 mars 1973 efter en något svåröverskådlig debatt i riksdagen rörande avgiftens höjd samt målsättningen med avgiften. Intäkterna från avgiften tillsammans med höjningar av bensinskatten och bilaccisen beräknades motsvara kompensationen till jordbruket under 1973 med anledning av det beslutade prisstoppet på vissa livsmedel.
Skatteutskottet prövade ingående frågan om avgift på förpackningar. En av anledningarna härtill var att ett helt nytt beskattningsområde skulle tas i anspråk. Vad gäller skatteutskottets principiella ståndpunkt i frågan ut- talades bl a att utskottet accepterade att en avgift införs för att dels förstärka statsinkomstema, dels medverka till en ökad användning av returförpack- ningar på engångsförpackningarnas bekostnad. (SkU 1973z3). Utskottet un- derströk emellertid, att avgiften borde betraktas som ett provisorium och omprövas så snart den ansågs ha fyllt sin uppgift som ett led i finansieringen av prisstoppet. Om avgiften därefter skulle bestå, borde den i första hand utformas med tanke på dess miljöpolitiska verkan.
Utredningen om kostnaderna för miljövärden utredde senare på anmodan av skatteutskottet effekterna av förpackningsavgiften och konstaterade i sin rapport i ämnet (SOU 1974:44) att avgiften inte haft någon mer betydande inverkan på kostnader, sysselsättning och miljö. En begränsning av gransk- ningen till att gälla enbart miljöeffekterna ändrade inte bilden av en viss, men förhållandevis obetydlig, påverkan.
Mot denna bakgrund ter det sig förvånande att utredningen nu anser att den i stort sett verkningslösa avgiften om 10 öre bör behållas samt dess- utom höjas till 15 öre. Självfallet kan det hävdas att den ursprungliga av- giften om 10 öre endast utgör enjiskalavgift och att den nytillkomna avgiften om 5 öre bör betraktas som en miljöbetingad avgift. Detta kan göras mot bakgrund av att utredningen föreslår vissa aktiviteter i miljöförbättrande syfte, vilka förutsätts kosta samhället ca 50 milj kr vilket motsvarar in- täkterna av en avgift på 5 öre på förpackningar. Av tidigare redovisade riksdags- och utskottsprotokoll framgår dock att målsättningen med den ursprungliga avgiften om 10 öre var både statsfinansiell och miljöbetingad.
Då avgiftens statsfinansiella roll i den totala statsbudgeten alltmer avtar
— utgifterna för prisstoppet på vissa baslivsmedel är ca 3,5 miljarder kr och inkomsterna av ifrågavarande avgift högst 100 milj kr allt per år — är det uppenbart att avgiftens bibehållande enligt skatteutskottets förut återgivna uttalande i första hand bör bestämmas utifrån en miljöpolitisk målsättning.
I utredningens direktiv erinras bl a att en grundläggande princip i mil- jövårdsarbetet är att förorenaren skall betala. Detta är en princip. vilken jag stöder. I konsekvens härmed anser jag att en viss avgift bör läggas på dryckesförpackningar för att finansiera t ex städkampanjer o dyl. Att lägga en avgift på alla förpackningar måste avvisas av administrativa skäl. Detta utesluter dock inte att en utvidgning av förpackningsavgiften att gälla även andra förpackningar med stor nedskräpningsfrekvens är tänkbar. Därigenom skulle en rättvisare fördelning uppnås vad gäller utdebiteringen av kostnader för tex antinedskräpningskampanjer av olika slag.
Mot bakgrund av vadjag tidigare anfört om angelägenheten av att avgiften på förpackningar får ett direkt miljöpolitiskt syfte förordarjag en miljöavgift om 5 öre på förpackningar avsedda för konsumtionsfärdiga drycker exkl mjölk inom volymintervallet 0,1—3,0 liter. Intäkterna av denna avgift bör specialdestineras till miljöpolitiska åtgärder. Jag finner däremot inget skäl till att acceptera utredningens förslag om att dessa förpackningar skall be— lastas med en ”'skatteavgift” på ytterligare 10 öre.
En sådan avgift har som tidigare anförts knappast någon positiv effekt på miljön. Frågan uppkommer emellertid hur den nuvarande avgiften om 10 öre skall avvecklas till förmån för en avgift om 5 öre. Utredningen har i sitt åtgärdspaket pekat på ett antal önskvärda förändringar vad gäller för- packningarnas utformning. Ett sätt att påskynda dessa önskvärda föränd- ringar skulle kunna vara att uppställa som krav för sänkning av avgiften till 5 öre att de önskvärda förändringarna uppfylldes. Med denna utformning skulle alltså sänkningen av avgiften leda till att vi fick mer miljövänliga förpackningar. För att genomföra en sådan åtgärd fordras dock en mer nog- grann analys bl a av teknisk art vilken utredningen icke haft möjlighet att genomföra.
Jag anser alltså att utredningens förslag i fråga om avgiftens utformning borde ha utformats i enlighet med vad jag anfört. I övrigt kan jag ansluta mig till de framlagda förslagen.
Särskilt yttrande Av ledamöterna Sören Norrby och Sven-Eric Åke/fela]!
Ekonomiska styrinstrument är lämpliga medel i miljövärden som komple- ment till förbud, koncessioner, frivilliga överenskommelser m m. Bla för en rättvis fördelning av de samhällsekonomiska kostnaderna och för en effektiv styrning av den tekniska utvecklingen kan differentierade förpack- ningsavgifter vara lämpliga medel. En differentiering av avgifter på dryc- kesförpackningar behöver då inte ta hänsyn bara till miljöfaktorer, som fö kan visa sig vara svårbedömda, utan med fördel även till en rad andra faktorer. Sålunda kan även naturresursförbrukning, energiförbrukning, nyk- terhetspolitiska bedömningar, sysselsättnings- och handelspolitiska effekter m m beaktas. Utredningens direktiv medger emellertid inte en sådan hel- hetsbedömning även om flera av faktorerna analyseras i betänkandet. T ex energifrågorna får istället beaktas i annat sammanhang.
Utvecklingen av förpackningsförbrukningen före och efter införandet av den särskilda avgiften på vissa dryckesförpackningar visar att konsumen- ternas priskänslighet är låg. Särskilt torde detta gälla "nedskräparna". För att en förpackningsavgift ska få önskad styreffekt måste den uppenbarligen vara dels förhållandevis hög, dels differentierad. Ändå är det troligen svårt att därmed väsentligt påverka det felaktiga beteende som resulterar i ned- skräpning.
Vi har därför nu avstått från att föreslå en aktivt verkande, differentierad avgift på dryckesförpackningar. Vi betraktar utredningens förslag som ett paket, som vi stöder med förutsättningen att det genomförs i sin helhet. Ett beIOpp motsvarande hela den inkomstförstärkning som den höjda och utökade avgiften på vissa förpackningar tillför statskassan skall enligt vår uppfattning disponeras för de föreslagna åtgärderna mot nedskräpning, för förpackningsutveckling genom bl a det av staten och näringslivet gemensamt drivna förpackningsforskningsinstitutet m m. Styrningen av förpacknings- utvecklingen genom förhandlingar och stimulansåtgärder bör kunna ge för- packningsindustrin goda arbetsvillkor och verka innovationsbefrämjande. Såväl de små företagens särskilda problem som de stora företagens eget utvecklingsarbete, vilket har stor betydelse inte minst för exportpotentialen, förutsätter vi därvid kommer att beaktas.
Det viktigaste skälet för oss att stödja utredningens majoritetsförslag är att den extra femöringen på förpackningsavgiften skapar statsfinansiellt ut- rymme för mycket aktiva åtgärder mot nedskräpning. Den nedskräpning,
som utgörs av bl a förpackningar och upplevs som synnerligen besvärande, orsakas av nedskräpare. Grundläggande måste därför vara att påverka män- niskors beteende. Bäst sker detta genom information, nedskräpningsföre- byggande service och städningsåtgärder i kombination. Särskilt längs vägarna och i anslutande natur- ochjordbruksområden är nedskräpningen fortfarande ett mycket allvarligt problem. Bl a naturvårdsverket, vägverket och kom- munerna måste därför ges kraftigt ökade resurser. Dessa bör delvis kana- liseras till ideella organisationer, som visat god förmåga att medverka i miljövårdsarbetet.
Särskilt yttrande
Av experten Bo Helmerson
1 Som näringslivets expert i MIKO välkomnar undertecknad den förtjänst- fulla analys, som göres i betänkandet av vissa dryckesförpackningars effekter i miljön liksom deras inverkan på energibalans och råvaruför- brukning. Inte mindre väsentliga är slutsatserna beträffande förpack- ningsavgiftens effekter. De överensstämmer helt med resultaten i MIKOs förra rapport (Effekter av förpackningsavgiften, SOU 1974z44). Med hänsyn till det förslag, som utredningens majoritet ställt sig bak- om, förtjänar slutsatserna att understrykas. De innebär
0 att förpackningsavgiften saknat miljöpolitisk effekt 0 att den ej heller påverkat förpackningsutVecklingen
0 samt att skillnaden mellan retur- och engångsförpackningssystem ur energi- och naturresursförbrukningssynpunkt är obetydlig.
Näringslivet ställer sig också helhjärtat bakom kommitténs rekommen- dation om en ny — och betydligt breddad — kampanjverksamhet riktad mot nedskräpning och kombinerad med konkreta städaktiviteter. Många företag har sedan länge aktivt drivit olika typer av antiskräpverksamheter, lokalt och regionalt. Tillsammans med staten finansierade också närings- livet den riksomfattande kampanjen ”Håll Sverige rent". Berörda företag är förvisso återigen redo att aktivt bidraga till den kampanjverksamhet som kommittén nu föreslår. Också till kommitténs synpunkter på vidareutvecklingen av förpack- ningssortimentet — så att antalet skräpobjekt reduceras och de fåtaliga skadliga effekterna i naturen motverkas — kan näringslivet helhjärtat ansluta sig. Undertecknad kan betyga förpackningsindustrins och för- packningsanvändarnas beredvillighet att medverka i den utveckling, som skisseras av utredningen. Också de föreslagna samarbetsformerna före- faller rationella. MIKOs arbete på det nu aktuella området har helt kommit att centreras kring det avgiftsbelagda förpackningssortimentet. Med hänsyn till den debatt som förevarit under senaste år och som kulminerat i de 5 k Ha- gauppgörelserna och därpå baserade avgiftsbeslut, är den begränsningen av utredningen möjligen förklarlig. Den är emellertid icke desto mindre alldeles orationell — mot bakgrund av det avgiftsförslag som kommit- tébetänkandet utmynnar i.
5 Mot bakgrund av de tre slutsatserna under 1, ovan. framlägger kommittén förslag om en höjning av gällande förpackningsavgifter och dessutom en utsträckning av sortimentet till 5 k småförpackningar. Detta är inte bara ologiskt. Det synes också gå klart utanför den ram, som utredningens direktiv liksom skatteutskottets och riksdagens beslut i samma fråga av år 1973 innehöll. I det senare konstaterades sålunda, att frågan om avgiftens bestånd mera var en fråga av miljöpolitisk natur än en skat- tefråga. Sedan utredningen nu fastslagit, att miljöeffekten av avgiften är så gott som ingen, hade det enda rimliga varit att föreslå att avgiften avskaffas. Utredningsmajoriteten går emellertid rakt motsatt väg. Utan någon som helst miljöpolitisk motivering föreslår man en höjning av förpackningsskatten med 50 %. Utredningsmajoriteten har härmed enligt min mening gått klart utan- för sitt mandat. Man föreslår en skattehöjning rätt och slätt. Det ändrar ingenting häri, att man söker skänka den miljöpolitisk anknytning genom att förutsätta, att kostnaderna för de föreslagna antiskräp-aktiviteterna skall belasta det redan tidigare drabbade förpackningssortimentet. Majoriteten har inte ens fullföljt den konstruktiva linjen som en ut- veckling av nuvarande retursystem innefattar. Som utredningen själv påpekar, ställer en sådan utveckling så stora ekonomiska krav, att statliga bidrag är motiverade. Med en sådan inriktning skulle möjligen ett fortsatt skatteuttag kunna miljöpolitiskt motiveras. Majoritetens utgångspunkt har uppenbarligen istället varit att statskassan inte kan avstå från den skatteintäkt å 100 milj kronor, som den nuvarande förpackningsskatten innebär. Det kan naturligtvis vara riktigt. Men det hade då varit korrektare att släppa illusionen, att avgiften på förpackningar är något annat än en skatt. Än felaktigare är att skänka denna skatt något slags miljövårdsstämpel. Hela utredningen ger otvetydigt vid han- den, att den miljövårdseffekt, som man trott sig kunna uppnå med den aktuella avgiftskonstruktionen är en ren illusion. Utredningen borde ha gjort rent bord med miljövårdskonstruktionen. Det sist anförda, terminologiska renhetskravet är inte bara motiverat av språklig anständighet. En stor del av svensk förpackningsindustri säljer på internationella marknader. Den svenska miljövårdspolitiken är också föremål för stort internationellt intresse. Det är då fatalt för för- packningsexportörerna att få sina produkter drabbade av en föregiven miljövårdsskatt resp skattehöjning — när det i själva verket klart framgår, att konstruktionen ej har med miljövård att göra. En terminologisk rens- ning måste därför ske. Om utredningsmajoritetens uppfattning, att antiskräpverksamheten på- kallar en förstärkning av statsinkomstema, är korrekt, kan det för övrigt ifrågasättas om denna extra skatt skall drabba exklusivt det nu skat- tepliktiga dryckesförpackningssortimentet, som till stora delar redan nu är hårt punktbeskattat. Rimligare vore att ta in dessa pengar med en pålaga på alla de objekt. som bidrar till nedskräpningen eller åtminstone så många av dem som möjligt. En naturlig sådan grupp utgöres av för- packningar för hela ”'njutningsmedelssortimentet", vilket ju ofta kon- sumeras med nedskräpningsrisk. En särskild skräpavgift på tex tull- taxenummer 17.04 (sockerkonfektyrer), 18.06 (202 och 301, choklad),
22.02 (drycker) och 24 (tobak) med ett sammanlagt årligt (obeskattat) produktionsvärde på ca 2 500 milj kronor vore ett alternativ att överväga. En sådan skatt skulle reducera den nuvarande godtyckligheten i skat- tebeläggningen och dessutom ge ett bättre uttryck för den s k polluter- pays-principen, som finns uttryckligen angiven i utredningens direktiv.
Ett annat — ehuru praktiskt och principiellt mindre tilltalande — al- ternativ till nyssnämnda skräpavgift skulle kunna vara en fortsatt av- giftsbeläggning av det för närvarande skattepliktiga förpackningssorti- mentet. Enligt utredningens egna beräkningar skulle då en avgift om 5 öre per förpackning vara tillfyllest. 8 När MIKOs majoritet icke förmått visa, att den utgående "miljövårds- avgiften" på dryckesförpackningar fyller det ändamål, för vilket den är avsedd, är det helt befängt att nu lägga fram förslag om en utvidgning av det avgiftspliktiga sortimentet — ner till 10 cl-gränsen. På dessa små- förpackningar blir skatten därmed över 100 % av produktionsvärdet — en orimlig belastning. En sådan utsträckning av avgiftsplikten går vidare stick i stäv med skatteutskottets och riksdagens år 1973 uttalade princip— att icke skapa förutsättningar för konkurrensrubbningar, monopolsitua- tioner och andra icke önskade resultat. Jag hari utredningen sökt belysa de negativa konsekvenserna för den berörda industrin som belastas av ifrågavarande femöring. Utskottsmajoritetens ambition att därmed för- hindra en fortsatt övergång till dryckesdistribution i små — icke skat- tebelagda — förpackningar vittnar om okunnighet om den aktuella mark- naden. ] själva verket finns icke något hållbart motiv för den nu föreslagna gränsen.
9 Utredningen har inte heller tillräckligt behandlat sambandet nedskräp- ning/vandalisering. De psykologiska orsakerna till nedbusning/vanda- lisering/ nedskräpning är förvisso mycket komplicerade att få grepp om. Det står dock klart, att små grupper av socialt handikappade åstadkommer betydande skador såväl för stadsmiljön som för naturmiljön. Underteck- nad vill understryka, att nu föreslagna åtgärder lika litet som de alternativ som diskuterats i utredningen leder till en lösning av detta problem. Här behövs i stället ett socialt och psykologiskt angreppssätt. Mycket av nedskräpningen skulle säkert därmed försvinna. 10 Sammanfattat: Frågan om en fortsatt skattebelåggning av de nu avgiftsbelagda dryc— kesförpackningarna likaväl som den ev skattens höjd är icke ett mil— jöpolitiskt utan ett skattepolitiskt spörsmål. När utredningen enats om detta. borde den avstått från förslag i denna del. Om en förstärkning av statskassan anses nödvändig för finansieringen av antiskräpverksamheten. och särskilda skattedragare i föregiven över- ensstämmelse med polluter-pays-principen anses nödvändiga, bör frågan om en sådan avgift övervägas vidare av MIKO. De i punkt 7 presenterade skatteobjekten är därvid ett tänkbart alternativ. Kommitténs rekommendationer om fortsatt samarbete mellan natur- vårdsverket och berörda företag i utvecklingen mot ekologiskt bättre förpackningar vill näringslivet uttala sin fulla anslutning till.
Bilagal Referensgruppernas sammansättning
Referensgruppen för förpackningsfrågor
Ahlgren, Nils
Flory, Ingrid Johansson, Bengt A W Lönnqvist, Ulf Nilsson, Olof Passad. Björn Rausing, Hans Rydé, Kurt
Thorell, Märta
planeringschef, statens naturvårdsverk (ordf) direktör, PLM kansliråd, finansdepartementet statssekreterare, jordbruksdepartementet direktör, Lantbrukarnas Riksförbund direktör, Sveriges Grossistförbund direktör, Rigello Pak AB direktör, Pripps Bryggerier AB byrådirektör, konsumentverket
Referensgruppen för återvinningsfrågor
Ahlgren, Nils
Albinsson, Sune Almarker, C-A Bäfving, Jarl Cederholm, Curt
Granath, Gunhild Holmberg, Nils Jönsson, Tommy
Lindgren, Lennart
Sundström, Gustaf
planeringschef, statens naturvårdsverk (ordf)
disponent, Örebro Pappersbruk direktör, AB Åkerlund & Rausing direktör, PLM
överingenjör, AB Svenska Fläktfabri- ken byrådirektör, statens naturvårdsverk direktör, Svenska kommunförbundet civilingenjör, Institutionen för trans- portteknik, Lund departementssekreterare, jordbruksde- partementet civilingenjör, G Sundström AB
Bilaga 2 Mjölkförpackningar — engångs- eller retur-?
Inledning
I dag förpackas mjölkprodukter av olika slag (standardmjölk, yoghurt, fil- mjölk osv) nästan uteslutande i engångsförpackningar. Returglas förekom- mer inte längre. En tidsserie avseende standardmjölk ger en god bild av utvecklingen av olika förpackningstyper inom mjölksektorn. Se tabell bil 211.
De senaste femton åren har alltså inneburit en i stort sett fullständig övergång från kombinationen Iösmjölks- och returglasförpackad försäljning till enbart försäljning av engångsförpackade mjölkprodukter. Ett flertal fak- torer har medverkat till denna övergång, varav följande kan nämnas.
A. Antalet mejerier (driftsplatser) med i huvudsak konsumtionsmjölkstill- verkning har kraftigt minskat, från 275 år 1960 till 65 år 1974. Ytterligare minskning väntas. Detta har inneburit allt längre avstånd mellan pro- ducenter och konsumenter. Därmed har kravet på distributionseko- nomiskt vettiga förpackningar vuxit sig allt starkare. I detta avseende
Tabell Bil. Zz] Distribution av standardmjölk 1958-974
Distributionsforrn, procent
År Lösl Glas Papper Bägare 1958 48,3 49,3 1,1 — 1960 34,0 50,5 15,5 — 1966 1 1,6 6,3 82.1 — 1968 8,8 0,7 90,0 0.5 1969 8,0 0,2 91.4 0,4 1970 6,7 — 92,3 1 ,0 1 97 1 6,5 — 92,1 1 ,4 1972 6,0 — 92,5 1,5 1 973 3,0 — 95,9 1 ,1 1 974 2 ,7 — 96,2 1 .1
ILösmjölksförsäljningen sker numera endast till storhushåll. Köl/a: AB Tetra Pak, Brev 74-10-25.
232
är engångsförpackningarna helt överlägsna returglas. Som exempel kan nämnas, att den gamla I-liters returflaskan för mjök, som användes i Sverige, var mer än 25 gånger så tung som dagens 1-liters engångs- förpackning av plastat papper. B. Butiksstrukturen har ändrats i riktning mot ökad grad av självbetjäning. Arbetskrävande moment såsom tex manuell Uppmätning och utportio- nering av mjölk (traditionella mjölkspannsmetoden) anses uteslutna. Vä- sentligt för denna utveckling är dels de höga hygieniska krav som ställs på livsmedelshantering, dels den produktdifferentiering som skett inom mjölksektorn på senare tid. Ett annat arbetskrävande moment som tagits bort är återtagning av returglas. C. Förpackningsutvecklingen på engångssidan anses både kostnads- och kvalitetsmässigt väl ha motsvarat de krav som ställts av mejerier. för- säljningsställen av olika slag samt konsumenter.
2. Internationella jämförelser
Det finns i Västeuropa i huvudsak följande fem distributionsalternativ för mjölk.
Lösvikt
Returglas
Papper/plast (typ Tetra Pak och Pure Pak) Plastflaska
Plastpåse
MPV?).—
Enligt uppgift för 1972 är försäljning i lösvikt i Portugal och Spanien stor, medan Beneluxländerna och Storbritannien har stor andel returglas (över hälften). Plastflaska finns främst i Frankrike, där 40 procent av mjölk- försäljningen sker på plastflaska. Plastpåsar för mjölk förekommer i bl a Tyskland (30 procent). Den vanligast förekommande förpackningstypen är papper/plast,i varierande grad använd i så gott som samtliga västeuropeiska länder. De nordiska länderna använder nästan uteslutande engångsförpack- ningar för mjölk. Returglas förekommer ej.
Vad som emellertid är mest iögonfallande är den mycket starka ställning som returglaset hari England däromkring 85 procent av mjölken distribueras i denna typ av förpackning.
Vilka är då skillnaderna mellan Sverige (engångsförpackningar) och Eng— land (returglas)? De engelska mejerierna har betydligt mindre distributions- områden, vilket medför att distributionskostnaderna får en, relativt sett. mindre vikt i totalkostnadskalkylen.
Cirka 90 procent av mjölken i England levereras direkt till hemmen, vilket är möjligt bl a på grund av det låga löneläget. Därför är det svårt att göra jämförelser i butiksledet. Det kan dock konstateras att i de områden (främst höghusområden), där i England mjölk säljs i butikerna sker detta i engångsförpackningar. För returglas har emellertid kunnat noteras en kraf- tig minskning av antalet trippar de senare 10 åren. Sortimentet av mjölk- produkter är i England mycket begränsat, främst beroende på att man fram till 1974 endast fick sälja mjölken ”as it comes from the cow". En ökad
produktdifferentiering och därmed följande ökning av antalet förpacknings- typer kan dock väntas.
För mindre än tio år sedan var i Danmark situationen inom mjölksektorn i stort lik dagens i England. Hemleveranserna var tex uppe i 80 procent. Struktur- och kostnadsförändringar har emellertid helt förändrat bilden, och i dag säljs endast engångsförpackade mjölkprodukter i Danmark. Hemle- veranserna har också upphört. Om av detta kan dras slutsatsen att utveck- lingen entydigt pekar mot en fullständig övergång till engångsförpackade mjölkprodukter i hela Västeuropa inom en snar framtid är något osäkert. Det är dock svårt att hitta argument som talat mot en utveckling i den riktningen.
3. Mjölkförpackningar och välfärd
Eftersom mjölkförpackningar av engångstyp jämfört med returglas väger mindre, inte går så lätt sönder och inte behöver returneras är de från dessa synpunkter bättre för konsumenterna. Bekvämligheten är alltså större när engångsförpackningar kan användas.
Men den enskilde konsumenten är inte enbart intresserad av bekvämlighet utan också av priset på varan. En I-liters mjölkförpackning kostade i januari 1974 omkring 10 öre. Detta pris skall jämföras med de minskade kostnaderna i olika distributionshanteringsled jämfört med returglas. För dessa kost- nadsminskningar finns det inga exakta tal, men bl a de beräkningar som gjorts för öl talar för att de uppgår till minst 10 öre.
Under förutsättning att den tomma mjölkförpackningen kastas bland hus- hållssoporna är den enskilde individens kostnader på grund av ökad sopvikt helt försumbara. De uppgår inte till 1 öre per liter mjölk.
För konsumentens del kan jämförelsen mellan engångsförpackningar och returförpackningar(som verkligen skall returneras) sammanfattas på följande sätt.
Användning av engångsförpackningar för mjölk är för konsumenten ett bekvämare alternativ än returglas men inte ett dyrare. Övergång till returglas skulle således inte leda till någon kostnadsbesparing utan enbart en sänkt standard för den enskilde individen.
.
4. Mjölkförpackningar och miljöpåverkan
För att tillverka 1 400 miljoner förpackningar för 1 360 miljoner liter mjölk (1973 års tal) gick det år 33 000 ton råpapper och 6 000 ton plast. Omvandlas papperet och plasten till energienheter och läggs till all övrig energi som är nödvändig för hela mjölkförpackningssektorn uppgår den totala ener- gikonsumtionen till omkring en femtedels procent av den svenska totala energikonsumtionen.l
Under antagandet att sopvikten per person och år är 280 kg, utgör mjölk- förpackningarnas vikt omkring 1,5 procent. Vid förbränning omvandlas pap- peret och plasten till värme som kan återvinnas.
Vad beträffar nedskräpning i naturen svarade kombinationen papper/ plast
] Källa: Gustaf Sund- ström. Energibehovet för distribution av mjölk 1976 Malmö.
(drycker) för 1,8 procent (hösten 1972), 2,4 procent (hösten 1973), 2,0 procent' (hösten 1974) och 2,2 procent (hösten 1975) av den totala skräpmängden. I dessa tal ingår förpackningar för öl, mjölk, saft, stilldrinkar, juice etc. För hösten 1975 finns uppgift om att mjölkförpackningar därav utgjorde 0,4 procent.
Vad man kan vänta sig på "miljösidan" vid en övergång till returglas (som alltid returneras) för mjölk är således en marginell minskning av mate- rialförbrukningen, sopvikten, nedskräpningen och energiåtgången. En mar- ginell minskning av vattenföroreningen från papperstillverkningen kan också väntas samtidigt med en marginell ökning av vattenföroreningen från disk- ning av returflaskorna dels i hemmen, dels i mejeriet.
5. Mjölkförpackningar — en sammanfattning
En översiktlig genomgång av de faktorer som är av intresse vid beslut om retur- eller engångsförpackningar för mjölk ger vid handen att det inte finns något avgörande skäl för en styrning inom mjölksektorn i riktning mot en förändring av förpackningstyp (exempelvis övergång till returglas eller lösmjölksförsäljning). Dessutom finns det anledning att anta att en sådan förändring skulle anses helt oacceptabel från livsmedelshygienisk synpunkt.
-—-—-N-—-
i naturen
Utdrag ur Jordbrukets utredningsinstituts ”Svenskt lantbruk” — kontinuerliga mätningar bland jordbrukare
Fråga: Förekommer det ned- skräpning på Era marker dvs att människor lämnar efter sig tom— ma glasllaskor. ölburkar, papper och annat skräp?
Nej
Ja. liten omfattning Ja, ganska stor omfattning Ja, mycket stor omfattning Ej svar Fråga: Är nedskräpning på Era marker ett problem och i så fall på vilket sätt? Nej Ja: ser otrevligt ut (skräpigt) risk för skador på maskiner och redskap risk för skador på djur extra arb m upplock av skräp annat, ospecif skräp i foder vid landsvägsdiken övrigt specif Ej svar
Fråga: Har Ni under 1972—73 råkat ut för skador på maskiner, redskap eller djur p g a glasflas- kor, ölburkar el annat skräp? Nej Ja, på maskiner o redskap
p g a glasflaskor p g a ölburkar p g a annan förpackning p g a annat skräp
33 53 11
53 47 28
21 21 21
85 12
(N'—Ul
38 51
60 40 25
15 17 15
O—N
NOR/10500
24 56 17
42 57 32
32 29
1
_CM—
80 16 13
5
5
11 57 22
26 75 46
42 32
NNN
68 28 20 12
10
36 46 14
51 49 23
28 26 N OOO—r—O
81 17 14
32 51 13
47 53 33
27 25 28
...,—m...
82 14 12
24 59 13
49 52 33
20 23 24
___-'N
86 >— NOUIOOQ
32 54 l 1
56 43 31
16 13 16
NoM—NW
45 49
71 31 17
14 12 10
DJ
87 ]]
MONNI
37 48 11
56 44 27
19 17 18
'_'ONF—N
88 11
w—klx
26 60 12
48 52 30
26 28 26
CMM—O
81 14 11
Ja, på djur 5 4 7 13 5 6 7 l 5 4 8 pga glasflaskor 3 3 4 9 4 3 5 l 2 2 5 p g a ölburkar 1 2 1 3 0 2 3 0 1 2 pga annan förpackning 1 0 1 2 0 1 1 1 0 l 1 pga annat skräp 2 2 2 1 l 2 2 3 l 3 Ej svar 1 l 2 1 1 1 l 1 1 l
' 1. GMB-Götalands mellanbygder. CSS-Götalands södra slättbygder. 2. SS-Svealands slättbygder. ONS—Götalands norra slättbygder. 3. GSK-Götalands skogsbygder. 4. SSK-Mellersta Sveriges skogsbygder. 5. NÖ-Övre Norrland. NN—Nedre Norrland.
Besvaras av dem som råkat ut för skador på maskiner, redskap eller djur
Fråga 9: Har de skador på maskiner. redskap eller djur som förorsakats inneburit några extra utgifter för Er under 1972-73 och i så fall hur stora? Förutom direkta utgifter för dessa skador skall medtagas eventuella utgifter för t ex hyra av ersättningsmaskiner.
Obs! Räkna inte in andra utgifter än dem som direkt orsakats av skador på grund av nedskräpning.
Åkerareal ha Produktionsområde Födelseår Total —20 21— 51— GSS/ GNS/ GSK SSK HN/ — 1923 50 GMB SS ÖN 1922 — Total ovägd 922 301 312 301 184 341 216 72 109 476 445 Total vägd 922 606 226 80 144 228 297 92 162 557 364 Skador maskin, bastal 111 52 36 22 25 32 31 6 17 58 52 Kos/nad för maskin-och red- skapsskador % % % % % % % % % % % 0 kr 35 44 33 15 17 42 45 35 29 37 33 1—99 kr 12 14 15 4 18 6 11 22 18 6 100—299 kr 28 25 31 32 41 30 16 50 19 28 27 300—499 kr 5 5 4 6 1 3 5 17 6 4 500—999 kr 9 4 8 23 10 10 5 4 14 4 15 1 000—1 999 kr 4 4 11 7 2 3 8 2 6 2 000—3 999 kr 0 2 1 4 O 0 4000— kr 0 1 1 0 Medelkostnad. kr 193 93 159 486 297 161 123 309 189 154 236 Skador djur, bast-al 50 24 15 11 7 13 20 1 8 21 29 Kostnad för skador pa" djur % % % % % % % % % % % 0 kr 38 44 30 37 6 55 44 25 27 17 54 1—99 kr 3 5 9 19 25 6 2 100—299 kr 11 28 11 9 7 14 25 8 15 7 300—499 kr 6 9 7 3 2 28 12 1 500—999 kr 14 9 24 11 38 2 15 8 22 8 1 OOO—l 999 kr 10 18 7 20 1 25 1 16 2 000—3 999 kr 7 9 11 3 2 12 25 3 10 4 4000-- kr 2 5 2 9 ' 2 3 Medelkostnad. kr 468 477 420 514 777 349 358 549 628 411 509
6?
% % % % % % % % % %
Bilaga 4 Litteraturförteckning
Almarker, C—A. Konsumentförpackningarnas väsentliga uppgift. Stencil, Lund 1975 Almarker, C-A. Förpackningarna och produktsäkerheten. Stencil, Lund 1975 Aluminiumkonsumtionen i Sverige 1975—1990. Statens industriverk PM l974:4 Anvisningar för utnyttjande av den nordiska avfallsbörsen, IVL stencil 1973 Arbetsmiljölag. SOU 1976:1—4 Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. SOU 1974:29 Avfall som energikälla. Ds Jo 1974:5 Avfall, ökad återvinning — bättre omhändertagande. Ds Jo 1974:10 och 11
Begränsning av svavelutsläpp — en studie av styrmedel. SOU 1974:101
Der Warenfluss eines Haushaltes, Tara, april 1975 Distributionsutredningen. SOU 1975:69 och 70 Draft Environmental Impact Statement, Administration, Department of Health, Education and Welfare, USA 1975. Dreber, U och Sjöstedt, G. Nedskräpningen, ett samhällsekonomiskt pro- blem, seminarieuppsats vid handelshögskolan i Stockholm, 1969 Dryckesförpackningar— en distributionsekonomisk studie. AR-bolaget. 1974 Effekter av förpackningsavgiften. SOU 1974:44 Ekström,J E. Intäkts- och kostnadsundersökning inom livsmedelshandeln 1973/74. Handelns utredningsinstitut P 261:74 Energiekonomi i våra företag. Sveriges industriförbund 1974 Engångs- och returförpackningar. Jämförande kostnader från bryggeri to m butiksledet. Kooperationens förhandlingsorganisation 1971
Ett renare samhälle. SOU 1969:18
Finansutskottets betänkande (197312) i anledning av propositionen 1973:7 om tillämpning av allmänna prisregleringslagen Flory, 1 och Swedner, H. Skadefallsfrekvensen inom olika befolkningsgrup- per. Stencil 1969 Funktionella rastplatser. Statens vägverk. Publ 197414 Förpackningar. Näringslivsgruppens basfakta, Malmö/Lund 1973. Rapport tillställd utredningen av näringslivets arbetsgrupp i nedskräpningsfrågor Förpackningarna och miljövärden. Näringslivets arbetsgrupp i nedskräp- ningsfrågor. Stencil 1972
238
Hammenberg, Y. Vi bygger oss allt högre staplar. Ekonomen 197218 Hjalte, K, Lidgren, K och Ståhl, 1. Miljö eller miljoner. Lund 1973 IVA meddelande nr 189, 1974 Jakobsen, F. Komplement till ”Dryckesförpackningar och energi”. Stencil 1973 Johansson, B. Livsmedelshandelns struktur 1973. Handelns utredningsinsti- tut P 373:74 Jordbruksutskottets utlåtande (1970:24) angående Kungl Maj:ts proposition angående anslag för budgetåret 1970/71 till miljövårdsinformation och till en rikskampanj mot nedskräpning Jordbruksutskottets betänkande (1974:50) i anledning av propositionen 1974:163 med förslag till lag om ändring i kommunala renhållningslagen Kommunal tidskrift nr 4, 1974 Nielsen index PM 440:1975. Affärsindex AB Mogren, P. Nedskräpning. Redogörelse för en empirisk undersökning i samband med kampanjen ”Håll Sverige Rent”. Håll Sverige Rent. Stencil 1974 Ny teknik nr 8, 1973 Näringsutskottets betänkande (1975/76:14) med anledning av propositio- nen 1975/76:34 med förslag till marknadsföringslag Pack, årg 1970—75 Pettersson, H. Returglas i butik blir dyrt. Livs nr 5, 1967. Kompletterad 1973. Stencil Plastic Bottles for Carbonated Beverages and Beer Availability of Draft En- vironmental Impact Statement. Food and Drug Administration. Midwest Research Institute. Proposition(1970:73) angående anslag för budgetåret 1970/71 till miljövårds- information och till en rikskampanj mot nedskräpning Proposition (1973:6) med förslag till förordning om ändring i förordningen om särskild skatt på motorbränsle Proposition (1973:7) om tillämpningen av allmänna prisregleringslagen Proposition (1974:163) med förslag till lag om ändring i kommunala ren- hållningslagen Proposition (1975:30) om energihushållning m m Proposition (1975:32) om återvinning och omhändertagande av avfall Proposition (1975:92) om sänkning av den statliga inkomstskatten m m Proposition (1975/76:34) med förslag till marknadsföringslag Resource and Environmental Profile Analysis of Nine Beverage Container Alternatives. Midwest Research Institute for US Environment Protection Agency 1974 Resource and Environmental Profile Analysis of Ten Beverage Container Alternatives. Midwest Research Institute 1975 Rikskampanjen Håll Sverige Rent 1970—1974. Verksamhetsberättelse. Håll Sverige Rent. Landskrona 1975 Skatteutskottets betänkande (1 973: 1) i anledning av Kungl Maj:ts proposition 197356 med förslag till förordning om ändring i förordningen om särskild skatt på motorbränslen Skatteutskottets betänkande (197313) med förslag till förordning om avgift på vissa dryckesförpackningar
Skatteutskottets betänkande med anledning av propositionen 1975z92 om sänkning av den statliga inkomstskatten mm Skatteutskottets betänkande (1975/76:14) med förslag till skärpt skatt på visst spel i samband med utskänkning av rusdrycker Skogh, G. Straffrätt och samhällsekonomi. Lund 1973 Skräpfrekvensmätningar 1972—1975, Statens vägverk. PM 1976-02-05 State Highway Periodic Litter Survey, Department of Ecology, USA 1974 Statens institut för teknisk utveckling. Rapport 72—1200/U 9633 Sundström, G. Dryckesförpackningarna och. energin. Lund 1974 Sundström, G. Beräkning av vattenförorening från tvättning av returglas. Stencil 1974 Sundström, G. Energibehovet för distribution av mjölk. Malmö 1976 Supermarket nr 12, 1974 Återvinning genom hushållens medverkan. Stiftelsen Svensk Återvinning 1975 Återvinning ur hushållsavfall. Svenska kommunförbundet 1974
Härutöver har ett omfattande material i form av statistik, tekniska beskriv- ningar, rapporter, sammanställningar och annan information ställts till utredningens förfogande av referensgruppernas ledamöter, företag, branschorganisationer och myndigheter. I texten hänvisas till delar av detta material.
Bilaga 5 Förkortningar, ordförklaringar
Användningstal Det antal gånger en förpackning används under sin ”livstid". Använd— ningstalet är lägre än tripptalet. Tripptalet anger det antal gånger en för- packning skulle användas med hänsyn enbart till konsumenternas åter- lämningsbenägenhet, d v s om kross och bortsortering i producentledet inte förekom. (Se kap 8, s 94—99.)
Ds
Departementsstencil. Ex Ds Jo: Betänkande, rapport el dyl publicerad av jordbruksdepartementet.
Extern effekt ”Externa effekter kan sägas föreligga då ett eller flera företags produktion och/eller en eller flera individers konsumtion påverkar produktionsvill- koren för övriga företag och/eller levnadsstandarden för konsumenter direkt eller indirekt utan att någon form av penningöverföring förekommer mellan de inblandade parterna" (Hjalte, Lidgren, Ståhl. Miljö eller mil- joner)
FiU Riksdagens finansutskott
IVA Ingenjörsvetenskapsakademin
JoU Riksdagens jordbruksutskott
kWh Kilowattimmar, mått på energi
Margina/intäkt
Förändring i totalintäkt till följd av ökning av tex försäljning med ytterligare en enhet
242
Marginalkostnad Förändring i totalkostnad till följd av ökning av produktion eller kon- sumtion med ytterligare en enhet
NU Riksdagens näringsutskott
Optimal Bäst utifrån givna förutsättningar
Potentiell Möjlig
Rskr Riksdagsskrivelse
SFS Svensk författningssamling
SkU Riksdagens skatteutskott
SOU Statens offentliga utredningar
STU Statens institut för teknisk utveckling
Tripptal Se användningstal
UV—skydd Skydd mot påverkan av ultraviolett ljus
Statens offentliga utredningar 1976 '
Kronologisk förteckning
________————-—————————-————-
Arbetsmiljölag. A. Bakgrund till förslag om arbetsmiljölag. A Rapport i psykosociala frågor. A. Internationella konventioner inom arbetarskyddet. A Säkerhetspolitik och totalförsvar. Fö. Deltidsanställdas villkor. Ju. Deltidsarbete 1974. Ju. Regionala trafikplaner - länsvisa sammanfattningar. K Sexuella övergrepp. Ju.
10. Skolans ekonomi. U. 11. Bostadsbeskattning ll. Fi. 12. Företagens uppgiftslämnande. Fi. 13. Byggnadsindex för husbyggnader och anläggningar. Fi. 14. Kärobligatorium? U. 15. Utbildning i förvaltning inom försvaret. Del 3. F?). 16. Folkhögskolan. U. 17. Skador i arbetet. A. 18. Lokala trafikföreskrifter m. m. K. 19. Den militära underrättelsetjänsten. Fö. 20. Kultur åt alla. U. 21. Trafikbuller. Del 3. Buller från fritidsbåtar. K. 22. Sveriges export 1975—1980. Bilaga 2 till 1975 års långtids- utredning. Fi. 23. Produktansvar |. Ersättning för läkemedelskada. Ju. 24. Internationellt patentsamarbeta 11. H. 25. Internationellt patentsamarbete ll. Bilagor. H. 26. Bostadsverket. Samordning-decentralisering. B. 27. Den internationella bakgrunden. Bilaga 1 till 1975 års läng- tidsutredning. Fi. 28. Vattenkraft och miljö 3. B. 29. Verkstadsindustrins arbetsmarknad. I. 30. Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Del I. |. 31. Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Del II. 1. 32. Spent nuclear fuel and radioactive waste. 1. 33. Musiken—människan—samhället; U. 34. Arbetstidsförkortning — när? hur? A. 35. Dryckesförpackningar och miljö. Jo.
PWFPWPPN?
Statens offentliga utredningar 1976
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor. 1. Deltids- anställdas villkor. [6] 2. Deltidsarbete 1974. [7] Sexuella övergrepp. [9] Produktansvar |. Ersättning för Iäkemedelsskada. [23]
Försvarsdepartementet
Säkerhetspolitik och totalförsvar. [5] Utbildning i förvaltning inom försvaret. Del 3. [15] Den militära underrättelsetjänsten. [19]
Kommunikationsdepartementet
Regionala trafikplaner — länsvisa sammanfattningar. [8] Lokala trafikföreskrifter. [18] Trafikbuller. Del 3. Buller från fritidsbåtar. [21]
Finansdepartementet
Bostadsbeskattning II. [11] Företagens uppgiftslämnande. [12] Byggnadsindex för husbyggnader och anläggningar. [13] 1975 års långtidsutredning. 1. Sveriges export 1975—1980. Bilaga 2 till 1975 års längtidsutredning. [22] 2. Den internationella bak— grunden. Bilaga 1 till 1975 års Iångtidsutredning. [27]
Utbildningsdepartementet
Skolans ekonomi. [10] Kårobligatorium? [14] Folkhögskolan. [16] Kultur åt alla. [20] Musiken-människan-samhället. [33]
Jordbruksdepartementet Dryckesförpackningar och miljö. [35]
Handelsdepartementet
Patentpolicykommittén. 1. Internationellt patentsamarbete ||. [24] 2. Internationellt patentsamarbete II. Bilagor. [25]
Arbetsmarknadsdepartementet
Arbetsmiljöutredningen. 1. Arbetsmiljölag. [1] 2. Bakgrund till för- slag om arbetsmiljölag. [2] 3. Rapport i psykosociala frågor. [3] 4. Internationella konventioner inom arbetarskyddet. [4] Skador i arbetet. [17] Arbetstidsförkortning — när.7 hur? [34]
Bostadsdepartementet
Bostadsverket. Samordning»decentralisering. [26] Vattenkraft och miljö 3. [28]
lndustridepartementet
Verkstadsindustrins arbetsmarknad. [29] Ake-utredningen. 1. Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Del I. [30] 2. Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Del II. [31] 3. Spent nuclear fuel and radioactive waste. [32]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen
Nordisk utredningsserie (NU) 1976
Kronologisk förteckning
Nordiske naturgasudredninger Maktstrukturer och styrelseformer inom teatern Adult Education Nordisk samarbeide om energisparing i byggsektoren Norden och fackpressen ILO og kvinner i arbeidslivet Aikuiskasvatus Pohjoismaissa Cooperation Agreements between the Nordic Countries Medborgarskap för barn och jämlikhet vid naturalisation Nordisk konvention om gränskommunalt samarbete
owwsemewwe
[El LiberFörlag