SOU 1990:78

Allmän pension : huvudbetänkande

Allmän pension Expertrapporter

Stockholm 1990 (53%;

Hu dbetänka u ?, ensiunsber

Statens offentliga utredningar

sama 1990z78 & Socialdepartementet

Allmän pension

Expertrapporter

Huvudbetänkande av pensionsberedningen Stockholm 1990 "*

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/739 95 48

Publikationema kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5, Stockholm.

Graphic Systems AB, Stockholm 1990 ISBN 91-38-10644-2 Libergraf 104 0 013 ISSN 0375—250X

Förord

Pensionsberedningen har haft till uppgift att göra en samlad översyn av det allmänna pensionssystemet. Därvid har beredningen haft att särskilt pröva bl.a. frågor om den framtida finansieringen av folk- och tilläggspensioneringen, samspelet mellan pensionssystemet och samhällsekonomin, awägningen mellan allmänna pensioner och de pensioner som utges på grundval av kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, reglerna för intjänande av rätt till ATP och olika andra frågor om den principiella uppbyggnaden av och regelsystemet för den allmänna pensioneringen. Resultatet av detta arbete redovisas i beredningens huvudbetänkande (SOU 1990:76) Allmän pension.

Som ett led i strävandena att få till stånd en belysning från olika aspekter av de frågor som beredningen haft att utreda och få ett allsidigt underlag för bedömningarna har beredningen låtit ett antal forskare och experter utanför beredningens sekretariat utarbeta rapporter i skilda ämnen av betydelse för ställningstagandena i fråga om pensionssystemets utveckling. Dessa expertrap- porter publiceras i föreliggande volym. Rapporterna har presenterats för beredningen och utgör en del av underlaget för beredningens överväganden. De är emellertid självständiga arbeten, och författarna svarar själva för innehållet.

Stockholm i november 1990

Sture Korpi Statssekreterare Ordförande i pensionsberedningen

InnehåH

Befolkning och arbetskraft — beräkningar till år 2025 Avdelningsdirektörerna Hans Eriksson och Leif Johansson, SCB

Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020 Professor emer. Ragnar Bentzel

Sparande och investeringar i svensk ekonomi — översikt och utvecklingstendenser Fil.dr. Lennart Berg

ATP-systemet från fördelningspolitisk synpunkt Docent Ann-Charlotte Ståhlberg SOFI

Perspektiv på allmänna pensionsfonden Professor erner. Börje Kragh

Ekonomiska aspekter på avtalspensionerna Professor Eskil Wadensjö, SOFI

49

73

97

119

153

Befolkning och arbetskraft — beräkningar till år 2025

Av avdelningsdirektörerna Hans Eriksson och Leif Johansson, SCB

Förord

I denna rapport redovisas beräkningar av befolkningsutvecklingen och tillgången på arbetskraft fram till år 2025. Särskild vikt har lagts vid att beräkna olika åldersgruppers tillväxt och hur den förvärvsarbetande befolk- ningens "försörjningsbörda" kommer att förändras under de närmaste decennierna. Ett antal alternativa kalkyler presenteras.

Rapporten bygger i huvudsak på SCB:s befolknings- och arbetskraftspro- gnoser, som ingår i underlaget för 1990 års långtidsutredning (LU 90). Dessa prognoser har presenterats i "Sveriges framtida befolkning" (Demografiska rapporter 1989:1, SCB) respektive "Det framtida arbetskraftsutbudet" (Information om arbetsmarknaden 1989z4, SCB).

Sammanfattning

Statistiska centralbyrån (SCB) gör vart tredje år en befolkningsprognos för Sverige. Tidshorisonten är ca 40 år. Prognosen blir den officiella befolknings- prognosen för riket och ligger till grund för långtidsutredningar och används i planeringen hos myndigheter, kommuner, företag, etc. Den senaste pro- gnosen genomfördes i början av 1989 och publicerades i juni 1989.

Alltsedan 1960-talet har SCB gjort beräkningar av den framtida tillgången på arbetskraft som underlag för långtidsutredningarna. Den senaste prognosen gjordes under 1989 och presenterades i december.

— Enligt befolkningsprognosen kommer Sveriges folkmängd att öka stadigt, från 8,5 miljoner i dag till drygt 9 miljoner år 2025. — Antalet pensionärer (65 år och äldre) är relativt konstant fram till sekelskiftet, men ökar sedan kraftigt. — Antalet riktigt gamla, 80 år och däröver, ökar under hela prognosperioden. — Folkmängden i de mest yrkesaktiva åldrarna (20—64 år) ökar till strax efter sekelskiftet, varefter en successiv minskning beräknas inträda. — Antalet pensionärer per 100 i yrkesaktiv ålder sjunker under de närmaste 10 åren, men stiger sedan betydligt, från 29,3 år 2000 till 37,7 år 2025. — Enligt arbetskraftsprognosen kommer antalet sysselsatta att öka med nära sex procent från 1988 till 2005, mest beroende på befolkningsutvecklingen men till en del också på att kvinnornas förvärvsfrekvens antas fortsätta att öka.

— Den sjätte semesterveckan och den förlängda föräldraledigheten beräknas innebära ett bortfall av arbetskraft på 2,5—3 procent.1 Till en del uppvägs detta av att kvinnornas veckoarbetstid antas komma att öka med i genomsnitt en timme fram till sekelskiftet. — Den sammanlagda arbetsvolymen i timmar räknat kommer att öka med omkring två procent fram till sekelskiftet, för att därefter minska svagt. — "Försörjningsbördan" för de yrkesverksamma kommer att ligga på en lägre nivå än dagens under de närmaste 10—15 åren, men sedan stiga så att den år 2025 blir fyra procent högre än i dag. Vi har här definierat försörjningsbördan som kvoten mellan den totala folkmängden och antalet personer i åldern 20—64 år, alternativt antalet sysselsatta. — Sätter man i stället antalet arbetade timmar i nämnaren blir försörjnings- bördan åtta procent högre än i dag, beroende på den arbetstidsförkortning som längre semester och föräldraledighet innebär. — En ur försörjningssynpunkt ogynnsam åldersfördelning kan bara förändras marginellt med hjälp av ökad invandring, åtminstone så länge invandringen ligger på hittills observerade nivåer.

1 Sedan dessa beräkningar gjordes har de sista stegen i dessa reformer skjutits upp. Det innebär att bonfallet av arbetskraft blir mindre, uppskattningsvis 1—1,5 procent.

Befolkningsprognos för Sverige 1989—2025 Sammanfattning

Statistiska Centralbyrån (SCB) gör vart tredje år en befolkningsprognos för Sverige. Tidshorisonten är ca 40 år. Prognosen blir den officiella befolknings- prognosen för riket och ligger till grund för Långtidsutredningcns beräkningar och används i planeringen hos myndigheter, kommuner, företag etc.

Den senaste prognosen genomfördes i början av 1989 och publicerades i juni 1989.

Den förutspådda utvecklingen i 1989 års prognos kan sammanfattas i följande punkter:

. Sveriges folkmängd ökar

. Fler förskolebarn

. Färre ungdomar . Flera i yrkesaktiva åldrar

. Lika många över 65 år vid sekelskiftet som år 1988 — men fler riktigt gamla . Drygt 100 000 föds per år . Medellivslängden ökar något . Fortsatt omfattande in- och utvandring

Prognosen från 1989 awiker kraftigt från prognosen som togs fram 1986. I den senare förväntades den svenska befolkningen börja minska strax efter sekelskiftet. Befolkningen skulle som mest nå 8,54 miljoner år 2003 för att sedan minska till 8,39 miljoner år 2025. I 1989 års prognos antas befolkning- en öka under hela prognosperioden och nå 8,79 miljoner år 2000 och 9,02 miljoner år 2025.

Åldersfördelningen 1988

Åldersfördelningen vid slutet av 1988 (se diagram nedan) avspeglar väl utvecklingen av födelsetalen under 1900-talet.

De stora födelsekullarna från 1940-talet har hunnit bli något över 40 år och 1960-talets stora årskullar är kring 25 år vid slutet av 1988. Även de stora födelsekullarna från början av 1920-talet är fortfarande mycket tydliga i åldersfördelningen.

Mellan topparna avspeglas de djupa nedgångarna i födelsetalen under 1930- talet och under senare delen av 1960—talet och framåt. Uppgången i antalet födda från 1985 är också tydligt markerad.

Från tabell 1 och diagram framgår också att antalet män i befolkningen överstiger antalet kvinnor till strax efter 50-årsåldern. Därefter blir förhållan- det det motsatta och i högre åldrar är kvinnoöverskottet betydande.

Åldersfördelning 1988 för män och kvinnor

Tusental

80

Ålder

Tabell 1 Befolkningen 1988-12-31 efter kön och åldersgrupper

Ålders- EWPP

0—16 17—24 25—49 50—64 65—69 70—74 75—79 80—84 85—89 90—94 95—w

Totalt

Män

888 549 490 702

Kvinnor Båda

könen

844 584 1 733 133 467 204 957 906

1 513106 1 446179 2 959 285

641 547 216 055 171 486 134 842 77 379 32 067

8 677 1 470

662 568 1 304 115 242 554 458 609 209 114 380 600 185 143 319 985 130 047 207 426 68 005 100 072 22 736 31 413

4 874 6 344

4175880 4283008 8458888

Överskott

Mån

43 695 23 498 66 927

134 120

Kvinnor

21 021 26 499 37 628 50 301 52 668 35 938 14 059 3 404

241 518

Överskott av kvinnor 1988

Tusentai

0 20 40 60 80 100

Ålder

Åldersfördelningens utveckling

Den svenska befolkningen blir allt äldre. Förhållandevis låga födelsetal och en låg och sjunkande dödlighet har medfört en pågående förskjutning mot högre åldrar. Detta kan åskådliggöras på olika sätt. Tablån nedan visar medelåldern i befolkningen 1960, 1970, 1980 och 1988:

Genomsnittlig ålder för Sveriges befolkning efter kön

År Män Kvinnor Båda könen 1960 35,7 37,1 36,4 1970 36,3 38,1 37,2 1980 37,3 39,7 38,5 1988 38,1 40,8 39,5

Andelen människor i befolkningen som är 65 år eller äldre resp. 80 år eller äldre framgår av tablåerna nedan:

År Andelen 65 år och äldre. Procent Män Kvinnor Båda könen 1960 10,8 12,8 11,8 1970 12,3 15,3 13,8 1980 14,3 18,4 16,4 1988 15,4 20,1 17,8 År Andel 80 år och äldre. Procent Män Kvinnor Båda könen 1960 1,7 2,1 1,9 1970 1,9 2,8 2,4 1980 2,3 4,0 3,2 1988 2,9 5,3 4,1

Förändringar i åldersfördelningen under 65 år och från 65 år och däröver illustreras i diagrammen nedan.

Män 1960—1988 i större åldersgrupper under 65 år

. Manl960 ,. Män1970 ? ,é » MäniQBO 7 . ./ Män1988

xxx

S&Wxx

&

ers 17—24 25—49 50.54

Kvinnor 1960—1988 i större åldersgrupper under 65 år

c ...... m

I

Ku 197;

Kv 1986

lZ Kv '988

50-64

25749

1724

Män 1960—1988 i S-årsåldersgrupper 65 år och äldre

Tusenta.

% mm n 3 M '

Man 1970

Man rsso

Man 1988

80784 85 89 9094 95 w

75.79

70 74

55—69

Kvinnor 1960—1988 i S-årsåldersgrupper 65 år och äldre

Tu senlal

300

250

200

150

Kv1960

”00 Kv 1970

Kv l980

BEE-

50 Kv 1988

mass ss» se»

as uux .: o 4 :. C, L.” xi; ro (» 0 (:> :— 85 89 90 94 95 w

Befolkningsprognosen gjord 1989 har som syfte att beräkna åldersfördelningen för de kommande åren fram till och med 2025. Befolkningens förändringsfak- torer är fruktsamhet, dödlighet och utrikes omflyttning. De antaganden som gjorts om dessa faktorer och deras utveckling över tiden redovisas i framställningen nedan liksom konsekvenserna av dessa antaganden.

På kort sikt har utgångsbefolkningen en avgörande betydelse för åldersför- delningen. Ju längre bort tidshorisonten ligger desto större roll kommer antaganden om förändringsfaktorerna att spela.

Antaganden om befolkningens förändringsfaktorer Prognosstrategi

För varje förändringsfaktor har tre antaganden gjorts: Låg, medel och hög. Samtliga tre antaganden anger rimliga utvecklingslinjer. Dock har "medel- antagandet" bedömts som den mest troliga utvecklingen.

Med tre antaganden gällande tre förändringsfaktorer blir antalet prog- nosuppsättningar 3 x 3 x 3 = 27. Samtliga dessa utfall redovisas inte utan nio utfall har valts som mest intressanta. Urvalet grundar sig på partiell variation av en förändringsfaktor i taget.

Dödlighet: Prognosutfall om låg, medel resp. hög dödlighet antas bli

rådande. Fruktsamhet och utrikes omflyttning följer medelalter- nativet.

Fruktsamhet: Prognosutfall om låg, medel resp. hög fruktsamhetsnivå antas gälla. Dödlighet och utrikes omflyttning följer medelalternativet.

Utrikes om- Prognosutfall om låg, medel resp. hög utrikes omflyttning flyttning: (nettoinvandring) antas gälla. Dödlighet och fruktsamhet följer medelalternativet.

Ytterligare två utfall har valts ut, nämligen de som ger högsta resp. lägsta befolkningen vid slutet av år 2025. I det första fallet är det hög fruktsamhet, låg dödlighet och hög utrikes omflyttning (hög nettoinvandring). Alternativet med låg fruktsamhet, hög dödlighet och låg utrikes omflyttning (nettoinvand- ring) ger den lägsta befolkningen år 2025.

Antaganden om den framtida fruktsamhetsnivån Antalet födda

Antalet födda varierar kraftigt över åren. År 1983 uppgick antalet födda till endast 92 000. Sedan 1983 har födelsetalen successivt ökat och 1988 föddes 112 000 barn och 1989 115 000. Antalet födda har inte varit så högt sedan början av 1970-talet, dvs. för snart 20 år sedan.

En stor variation i det årliga antalet födda är naturlig i en befolkning som den svenska. Majoriteten av kvinnor föder inte mer än två barn och kan välja att föda dessa barn inom ett brett tidsintervall. En viss del av variationen i antalet födda åstadkoms också av åldersfördelningens inverkan. Så har exempelvis de stora kullarna från 1960-talets mitt nu kommit till de centrala barnafödande åldrarna.

De senaste årens uppgång i fruktsamhetsnivå förklaras till större delen av kompensation för tidigare uppskjutet födande. Kvinnorna födda på 1950- talet och 1960-talet har senarelagt barnafödandet. Effekterna av detta har varit först ett lågt födelsetal under ett antal år och sedan en uppgång. Kvinnornas genomsnittliga ålder vid barnafödandet har också ökat, vilket avspeglar uppskjutandet.

Ytterligare en källa till uppgången i födelsetalen är att allt fler kvinnor har valt att föda andra barnet allt tätare inpå första barnets födelse. Detta ger en temporär uppgång i antalet födda.

Uppgången i födelsetalen har varit betydande och Sverige har nu en av de högsta fruktsamhetsnivåerna i Europa. Det summerade fruktsamhetstalet (genomsnittliga barnantalet per kvinna) ligger nu (1988/1989) strax över 2,0. Detta kan jämföras med nivåer ner mot 1,5 barn i vissa europeiska länder (Italien, Västtyskland).

Fruktsamheten mätt på årsbasis varierar kraftigt och är svår att prognosera. Betydligt stabilare är nivåerna för födelseårgångar (kohorter) av kvinnor. Vid avslutad fruktsam period är det genomsnittliga antalet barn mycket stabilt för födelseårgångar av kvinnor. För kvinnor födda strax efter sekelskiftet är det genomsnittliga barnantalet 1,8. Sedan steg fruktsamhetsnivån och kvinnor födda i början av 1930-talet uppnådde ett genomsnittligt barnantal på 2,1. Därefter har återigen en viss nedgång skett. Kvinnor födda 1945, som nu i det närmaste har avslutat sitt barnafödande, kommer att nå upp till ett genomsnittligt barnantal på knappt 2,0.

Anta ganden i prognosen

De antaganden som gjorts i prognosen om den framtida fruktsamheten baserar sig helt på utvecklingen för födelseårgångar av kvinnor.

En stor andel kvinnor väntar med familjebildningen. Av de kvinnor som föddes år 1960 var över 60 procent barnlösa vid 25 års ålder. Senarelägg- ningen kommer förmodligen att kompenseras med ökad fruktsamhet i högre åldrar. Frågan är hur stor andel kvinnor som kommer att förbli barnlösa. Osäkerheten är stor vad gäller yngre årgångar. För att markera detta har tre alternativ valts om slutlig barnlöshet och antal barn per kvinna.

Altemaliv Andel barnlösa (%) Antal barn per kvinna

Hög 13 2,0 Medel 15 1,9 Låg 20 1,8

Alternativet med hög fruktsamhet innebär att senareläggningen kompenseras fullt ut. Detta alternativ förutsätter också att det första barnet tidigareläggs något. I medelalternativet medför den sena starten att andelen slutligen barnlösa stiger med ett par procentenheter, vilket verkar vara en rimlig konsekvens av den sena starten. I det låga alternativet antas var femte kvinna förbli barnlös.

Prognoser görs för varje födelseårgång av kvinnor fram till slutet av den fruktsamma perioden. För antalet födda förutses i medelalternativet en viss nedgång fram till år 1991 med ett bottenläge på 105 000 födda. Därefter återigen en viss uppgång fram till sekelskiftet.

Antaganden om den framtida dödligheten

Sverige har internationellt sett en mycket låg dödlighet. Medellivslängden var 74,2 år för män och 80,2 år för kvinnor år 1987.

Dödlighetsnedgången har medfört mycket låga dödsrisker för barn och ungdomar. En fortsatt ökning av medellivslängden måste därför huvudsakligen ha sin källa i en nedgång i riskerna för medelålders och äldre. Under hela 1980-talet reducerades också dödsriskerna för dessa grupper och speciellt mycket för äldre kvinnor. Historiskt har männens dödlighet varit högre än kvinnornas. Skillnaden i medellivslängd var 1950 ca 3 år för att nu i slutet av 1980-talet ha vuxit till 6 år.

I de flesta befolkningsprognoser som gjorts de senaste 20 åren har dödlighetsnedgången för de äldre underskattats. Följden har blivit att äldrebefolkningen också har underskattats, då fler lever längre än förväntat. Med detta som bakgrund har tre alternativ för den framtida utvecklingen av dödligheten också formulerats.

Alternativ Antagande

Hög dödlighet Ingen förändring. Dödligheten antas ligga kvar på utgångsni- vån, som baserar sig på dödlighetsnivån 1983—1988.

SOU 1990:78 Befolkning och arbetskraft 17 Medel dödlighet Årlig reduktion på 1—2 procent i dödsriskerna efter kön och ålder. Reduktionen antas fortgå till 2010.

Låg dödlighet Årlig reduktion på 1—2 procent i dödsriskerna. Reduktionen antas fortsätta prognosperioden ut.

Antagandena kan sammanfattas i beräknad medellivslängd:

Medellivslängd för de olika alternativen

År Män Kvinnor

Låg Medel Hög Låg Medel Hög 1989 74,3 74,3 74,3 80,4 80,4 80,4 2000 75,5 75,4 74,3 81,9 81,7 80,4 2010 76,5 75,7 74,3 83,2 82,2 80,4 2025 78,0 75,7 74,3 84,9 82,2 80,4

Antaganden om in- och utvandring

Nettot i den utrikes omflyttningen kommer att avgöra om Sveriges befolkning skall tillväxa eller avta i framtiden. Detta är följden av en åldrande befolkning, där antalet avlidna blir högt trots en låg dödlighet, och en fruktsamhetsnivå under reproduktionsnivå.

Strömmarna av in- och utvandrare har fluktuerat kraftigt de senaste 20 åren. Invandringen har noterat toppar på inemot 80 000 årligen och bottnar på 30 000. Även utvandringen har varierat kraftigt från över 40 000 årligen ner till under 20 000. Under 1960- och 1970-talen var återutvandringen betydande. En stor del av invandringen var arbetskraftsinvandring och en hög andel av invandrarna lämnade Sverige efter några år. Under 1980-talet har invandringen ändrat karaktär. Andelen flyktingar och anknytningsfall har tillvuxit och invandrarna är också mera långväga. Återutvandringen har också minskat.

I prognosen från 1989 antas en betydligt högre invandring än i 1986 års prognos. Nettoinvandringen ökade från 7 500 till 20 000 årligen för de närmaste åren (1989—1991). Trots detta har utvecklingen redan passerat prognosantagandet och 1989 nådde invandringen en mycket hög nivå med 65 000 invandrare. Utvandringen förblev i stort oförändrad från 1988 med en nivå på 21 000 utvandrare.

Också för den utrikes omflyttningen har tre alternativa utvecklingar prognoserats. De sammanfattas nedan:

Antaganden om utvecklingen i den utrikes omflyttningen i 1989 års riksprognos. Omflyttning i 1000-tal

År Låg Medel Hög ln Ut Net In Ut Net In Ut Net

1989 35 15 45 20 20 50 20 30 1995 23 15 8 41 0 0

16 46 20 26 11 41 20 21 10 40 20 20

2000 15 15 36 2001— 15 15 35

3888

Resultat från prognosen

Totalbefolkningen

Enligt medelalternativet fortsätter befolkningen att öka under hela prog- nosperioden. Från en utgångsbefolkning på 8,46 miljoner vid slutet av 1988 förväntas befolkningen växa till 8,79 miljoner år 2000 och 9,02 miljoner år 2025.

Tillväxttakten förväntas avta med tiden som framgår av sammanställningen

Period Befolkningen vid Årlig tillväxt periodens start, Absolut, Relativt, miljoner 1000-tal promille 1991—2000 8,53 26 3,0 2001—2010 8,79 12 1,4 2011—2025 8,91 8 0,8

Den totala befolkningen 1990, 2000, 2010 och 2025 har sammanställts i tabell 2. Spännvidden i alternativen år 2025 mellan högsta och lägsta alternativ är:

Fruktsamhet 0,63 miljoner Dödlighet 0,34 miljoner Utrikes omflyttning 0,94 miljoner

Som prognosalternativen har lagts så kommer den utrikes omflyttningen att betyda mest. Men även alternativen för fruktsamhet och dödlighet ger stora skillnader i totalbefolkningen och har en mycket stor betydelse för åldersför- delningen, som kommer att visas i följande avsnitt.

Tabell 2 Totalbefolkningen efter olika antaganden i 1989 års befolknings- prognos. Miljoner

1990 2000 2010 2025

Fruktsamhet

Låg 8,51 8,70 8,76 8,73 Medel 8,53 8,79 8,91 9,02 Hög 8,54 8,91 9,09 9,36 Dödlighet

Låg 8,53 8,79 8,95 9,19 Medel 8,53 8,79 8,91 9,02 Hög 8,53 8,74 8,80 8,85 Utrikes omflyttning

Låg 8,53 8,69 8,68 8,57 Medel 8,53 8,79 8,91 9,02 Hög 8,55 8,92 9,18 9,51 Extrem alternativen

Lägsta 8,51 8,56 8,42 8,12 Högsta 8,56 9,05 9,39 10,03

Befolkningen 65 år och äldre

Utvecklingen över tiden för gruppen 65—w sammanfattas i tabell 3.

Tabell 3 Befolkningen 65 år och äldre år 1988, 1990, 2000, 2010 och år 2025 enligt olika prognosantaganden. 1000-tal

Alter— År nativ 1988 1990 2000 2010 2025 M K M K M K M K M K

Fruktsamhet Låg 642 862 647 877 625 880 700 944 811 1086 Medel 642 862 647 877 625 880 700 944 811 1086 Hög 642 862 647 877 625 880 700 944 811 1086 Dödlighet Låg 642 862 647 877 627 882 712 961 874 1168 Medel 642 862 647 877 625 880 700 944 811 1086 Hög 642 862 647 876 609 854 663 887 751 1005 Utrikes omflyttning Låg 642 862 647 877 626 879 699 940 808 1077 Medel 642 862 647 877 625 880 610 944 811 1086 Hög 642 862 647 877 627 883 705 950 828 1105 Extrem alternativen Lägsta 642 862 647 876 609 853 662 884 749 996 Högsta 642 862 647 877 629 889 717 968 892 1188

Enligt medelalternativet (huvudalternativet) så förändras antalet i pen- sionsåldern och däröver endast obetydligt fram till sekelskiftet. Antalet män förväntas till och med sjunka något från 642 000 år 1988 till 625 000 år 2000.

Det är först efter år 2000 som gruppen 65 år och äldre ökar kraftigt i antal i och med att 1940-talets stora kullar når pensionsåldern.

Tillväxttakt för befolkningen 65 år och äldre enligt medelalternativet

Period Befolkning vid Årlig tillväxt

periodens början Absolut Relativt 1000-tal 1000—tal procent M K M K M K 1991—2000 647 877 -2,2 0,3 -0,3 0,0 2001—2010 625 880 7,5 6,4 1,1 0,7 2011—2025 700 944 7,4 9,5 1,0 0,9

Tillväxttakten för hela befolkningen ligger efter år 2000 kring 0,1 procent årligen. Befolkningen 65 år och äldre tillväxer efter år 2000 betydligt snabbare än den totala befolkningen, enligt prognosens medelalternativ.

Könsproportionen, antal män per 100 kvinnor, för gruppen 65 år och äldre minskar fram till sekelskiftet för att därefter tillta igen.

Könsproportionen enligt huvudaltemativet för gruppen 65 år och äldre

År Antal män, per 100 kvinnor 1990 73,8 2000 71,0 2010 74,2 2025 74,7

Överskottet av kvinnor ökar från 220 000 vid prognosperiodens början till 275 000 vid periodens slut.

Proportionen 65 år och äldre i befolkningen

Proportionen 65 år och äldre bestäms dels av antalet individer 65—w år och dels av antalet 0—64 år. Så kommer exempelvis en höjd fruktsamhetsnivå medföra fler unga människor i befolkningen och därmed en lägre proportion äldre. Även en hög invandring tenderar att sänka proportionen äldre, då invandrarna är unga.

Proportionen (procent) 65 år och äldre för medelalternativet (huvudalter— nativet) antas utvecklas enligt:

År Män Kvinnor Totalt 1988 15,4 20,1 17,8 1990 15,4 20,3 17,9 2000 14,4 19,8 17,1 2010 15,9 20,9 18,4 2025 18,2 23,7 21,0

Enligt medelalternativet förändras inte andelen 65—w speciellt mycket från 1988 till 2010. Det är först efter 2010 som andelen äldre ökar kraftigt. År 2025 beräknas mer än var femte svensk vara 65 år eller äldre. Den genomgående betydligt högre andelen äldre bland kvinnor förklaras av kvinnornas lägre dödlighet i samtliga åldersintervall.

I tabell 4 nedan redovisas proportionen 65 år och över i befolkningen är 2025 för de olika prognosalternativen.

Tabell 4 Proportionen 65—w år 2025

Män Kvinnor Totalt

Fruktsamhetsaltemativ

låg 18,9 24,5 21,7 Medel 18,2 23,7 21,0 Hög 17,5 22,9 20,3

Dödligheten varierad Dödlighetsaltemativ

Låg 19,3 25,0 22,2 Medel 18,2 23,7 21,0 Hög 17,2 22,4 19,8

Utrikes omflyttning varierad Flyttningsaltemativ

Låg 19,2 24,8 22,0 Medel 18,2 23,7 21 ,0 Hög 17,7 22,9 20,3 Extrem alternativen Alternativ Lägsta 18,7 24,2 21,5 Högsta 18,0 23,4 20,7

I samtliga alternativ kommer en betydande ökning av andelen äldre att ske jämfört med utgångsläget 1988/1989.

För männen varierar andelen 65-w år 2025 mellan 17,2 och 19,3 procent, vilket skall jämföras med andelen 1988/89 som var 15,4 procent. Motsvarande tal för kvinnor är en variation mellan 22,4 och 25,0 procent år 2025 och en andel av 20,1 procent 1988/1989.

Det är svårt att tänka sig utvecklingsalternativ där andelen äldre i befolkningen inte ökar. En ytterligare höjd och över tiden bestående nettoinvandring torde vara den enda förändringsfaktorn i befolkningen som

i så fall kommer i fråga. Följande diagram visar på utvecklingen av åldersfördelningen 1988—2025. Diagrammet på sidan 24 åskådliggör dödlighetsantagandet och dess inverkan på åldersstrukturen.

Män 1988-2025 i större åldersgrupper under 65 år.

Tusen tal

2000

1 750

1500

I ManiQBB ! Män 2000 I MänZOlO Män 2025 Kvinnor 1988-2025 i större åldersgrupper under 65 år. Tusenlal

2000

1750

1500

1250

1000

750 . Kv l988 I Kv 2000 500 ! szmo Kv2025

0—16 25-49 50754

Man 2000 5 Man 2010 Man 2025 I Man 1988

..?/272

Män 1988-2025 i S-årsgrupper 65 är och över.

Tusentai 300 250 200 150 100 50

95w

90—94

75-79 80784 85789

”7074

65769

Kvinnor 1988-2025 i S-årsäldersgrupper 65 år och över.

Tusen tal

300

805. Remi? m_wmm vvvv KkKK IEEE

27% a7////////y/////A

%

Käg/ååå.»

250

_ 7//////7/.//.//////////////////////A

G

200

150

100 50

90 94 35 W

8589

80 84

75779

”TO-7.1

65 439

Antal män I 5—ärs åldersgrupper 65 är och över, är 2025, enligt de olika dödlighetsalternatlven.

Tusenlal

300 250 200 150

100 I Låg dödlighet

I Medel dödllg

50 I Hög dödlighet

70-74 75-79 80-84 85-89 90—94 S&W

Antal kvinnor I 5-3rsäldergrupper 65 år och över, är 2025, enligt de olika dadllghetsalternatlven.

Tusental 300

250

200

xssxxsssxxxf

150

100 I Låg dödlighet

I Medel dödlig. Högdodlighet

50

Befolkningen 80 år och äldre

Enligt medelalternativet i prognosen utvecklas antalet personer i åldern 80 år och däröver enligt nedan:

Antal (1000—tal) År Män Kvinnor Totalt 19881 119 226 345 1990 128 241 369 2000 152 294 446 2010 152 305 457 2025 186 341 527

1 Utgångsbefolkning; ej prognos.

Tillväxttakten för detta segment av befolkningen är betydande:

Tillväxttakt för befolkningen 80 år och äldre

Period Befolkning vid Årlig tillväxt

periodens början Absolut Relativt 1000-tal 1000-tal procent M K M K M K 1991—2000 128 241 2,4 5,3 1,7 2,0 2001—2010 152 294 0,0 1,1 0,0 0,4 2011—2025 152 305 2,3 2,4 1,4 0,7

Tillväxttakten för gruppen som helhet är avsevärt högre än för totalbefolk- ningen.

Effekter av prognosantaganden

Den förändringsfaktor som har störst betydelse för utvecklingen av antalet riktigt gamla är dödligheten och framställningen nedan begränsas till denna faktor.

Befolkning 80—w år vid olika antaganden om dödlighetens utveckling

År Låg Medel Hög Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor

1990 128 241 128 241 128 241 2000 153 295 152 294 144 277 2010 158 317 152 305 134 267 2025 217 396 186 341 159 289

De olika antagandena om dödlighet hinner inte nämnvärt påverka befolkning- en förrän efter sekelskiftet. År 2025 är spännvidden betydande mellan låg- och högalternativet för dödlighet. I alternativet med låg dödlighet är befolkningen 80—w år 613 000, vilket skall jämföras med 448 000 i högalter- nntivct. Det senare alternativet innebär att dödlighetsnivån från slutet av 1980-talet antas förbli konstant. Den successiva förbättring i överlevnad som antas i alternativet med låg dödlighet resulterar således i en befolkning år 2025 i åldersintervallet 80—w år, som är 165 000 högre än om dagens dödlighetsnivå skulle gälla.

Proportionen 80—w år i befolkningen

Enligt medelalternativet förändras proportionen 80-w enligt:

År Proportionen (procent) 80-w år Män Kvinnor Totalt 1988 2,9 5,3 4,1 1990 3,0 5,6 4,3 2000 3,5 6,6 5,1 2010 3,5 6,8 5,1 2025 4,2 7,4 5 8

En i stort sett kontinuerlig ökning av andelen mycket gamla förväntas.

Befolkningen 20—64 år

Den yrkesverksamma befolkningen består huvudsakligen av individer i åldersintervallet 20—64 år. Utvecklingen av denna åldersgrupp över tiden påverkar det framtida utbudet av arbetskraft. Befolkningen 20—64 år enligt de olika antagandena i prognosen framgår av tabell 5 nedan.

Den utrikes omflyttningen (nettoinvandringen) är den förändringsfaktor som mest påverkar befolkningen i åldersgruppen 20—64 år. På lång sikt har även antagandet om fruktsamhetens utveckling betydelse.

Tabell 5 Befolkningen 20—64 år efter olika antaganden i 1989 års befolk- ningsprognos. 1000-tal

1990 2000 2010 2025

Fruktsamhet

Låg 4 926 5 143 5 110 4 916 Medel 4 926 5 143 5 128 5 034 Hög 4 926 5 143 5 138 5 184 Dödlighet

Låg 4 926 5 144 5 133 5 056 Medel 4 926 5 143 5 128 5 034 Hög 4 925 5 136 5 110 5 009 Utrikes omflyttning

Låg 4 925 5 085 4 989 4 737 Medel 4 926 5 143 5 128 5 034 Hög 4 939 5 230 5 297 5 341 Extrem alternativen

Lägsta 4 925 5 078 4 954 4 597 Högsta 4 939 5 231 5 313 5 518

Antal pensionärer per 100 yrkesverksamma

Antalet av befolkningen 65—w är per 100 i åldersintervallet 20—64 år utgör ett index på försörjningsbördan för de i yrkesverksam ålder. Utvecklingen för olika alternativ i 1989 års prognos framgår av tabell 6 nedan.

Tabell 6 Antalet personer 65—w år per 100 i åldern 20—64 år efter olika antaganden i 1989 års befolkningsprognos

1990 2000 2010 2025

Fruktsamhet

Låg 30,9 29,3 32,2 38,6 Medel 30,9 29,3 32,0 37,7 Hög 30,9 29,3 32,0 36,6 Dödlighet

Låg 30,9 29,3 32,6 40,4 Medel 30,9 29,3 32,0 37,7 Hög 30,9 28,5 30,3 35,1 Utrikes omflyttning

Låg 30,9 29,6 32,9 39,8 Medel 30,9 29,3 32,0 37,7 Hög 30,9 28,9 31,2 36,2 Extrem alternativen

Lägsta 30,9 28,8 31,2 38,0 Högsta 31,1 28,9 31,7 37,7

Kvoten utvecklas i gynnsam riktning för samtliga alternativ fram till sekelskif- tet. Därefter bryts utvecklingen och redan år 2010 är kvoten högre än 1990 för samtliga alternativ. År 2025 har bördan utvecklats mycket ogynnsamt jämfört med utgångsläget. I stället för 31 pensionärer per 100 i yrkesaktiva åldrar 1990, så beräknas det vara 38 pensionärer per 100 i åldrarna 20—64 år 2025.

Variationen kring medelalternativet är betydande år 2025.

Utbudet av arbetskraft 600 000 fler kvinnor i arbetslivet sedan 1970

Mellan 1970 och 1988 ökade antalet personer i arbetskraften enligt SCB:s ar- betskraftsundersökningar (AKU) från 3,9 till 4,5 miljoner.

Vad som framför allt kännetecknar utvecklingen under de senaste decennierna är att kvinnornas förvärvsfrekvens ökat starkt och snart är lika hög som männens. År 1970 fanns 60 procent av kvinnorna i åldern 20—64 år i arbetskraften. 1988 hade denna andel ökat till 85 procent, och skillnaden gentemot männen minskat från 30 till fem procentenheter.

I absoluta tal ökade antalet kvinnor i arbetskraften från 1,55 miljoner 1970 till 2,17 miljoner 1988, dvs. med ungefär 600 000 på 18 år. Männens antal var nästan exakt detsamma dessa båda år, nämligen 2,37 miljoner.

Ökningen i arbetskraftsdeltagandet gäller för kvinnor i alla åldrar, utom för de allra yngsta (16—19 år) och de allra äldsta (65—74 år). I dessa åldersgrup- per har förlängd skolgång resp. sänkt pensionsålder påverkat utvecklingen.

Bland männen i de mest arbetsintensiva åldrarna (25—54 år) har ar- betskraftsdeltagandet legat mycket stabilt kring 95 procent under lång tid. Bland de yngsta männen (16—19 år) har nedgången i arbetskraftsdeltagandet varit större än för kvinnorna i samma ålder. Arbetskraftsdeltagandet bland äldre män har minskat relativt långt ner i åldrarna. Redan i åldersgruppen 55—59 år finner man en viss nedgång och i åldrarna över 60 år är minsk- ningen kraftig. I gruppen 65 år och äldre har naturligtvis sänkningen av pensionsåldern 1976 från 67 till 65 år påverkat utvecklingen.

Antal kvinnor och män i arbetskraften 1963—1988

Mikonor 5 Kvinnor 16 _74 år

I Män16—74 är

(_l

xx

1963 1968 1973 1978 1983 1988

Ledighetsreformer har ökat frånvaron

Under 1970-talet skedde en betydande utvidgning av rätten till ledighet från arbetet. Semestern förlängdes från fyra till fem veckor 1978 och föräldraledig- heten förlängdes i flera etapper. Rätt till ledighet för studier och för viss facklig verksamhet var andra former som kom under 1970-talet.

Dessa utvidgade rättigheter att vara ledig från arbetet medförde självklart att frånvaron ökade, i synnerhet bland kvinnor med småbarn. Enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) mer än fördubblades frånvaron av annan orsak än semester och sjukdom mellan 1970 och 1980 bland kvinnor med barn under sju år. Av den statistik som publicerats för dessa år framgår inte vad "annan frånvaro" består av, men man torde kunna utgå från att det mestadels rör sig om ledighet i samband med barns födelse eller för vård av sjukt barn.

Under 1980-talet har frånvaron upphört att öka. År 1981 var 17,0 procent av samtliga sysselsatta män och kvinnor frånvarande, jämfört med 16,9 procent 1988. Bland kvinnor i åldern 25—34 år har dock andelen frånvarande ökat även under 1980-talet, en följd av att det fötts alltfler barn sedan 1983. Sannolikt finns också under de första åren av 1980-talet en del kvardröjande effekter av den successiva utvidgningen av föräldraledigheten under slutet av 1970-talet.

Ökad sjukfrånvaro under senare år

Enligt riksförsäkringsverkets (RFV) statistik, som grundar sig på uppgifter från försäkringskassorna, har sjukfrånvaron ökat starkt under de senaste åren. År 1983 var antalet ersatta sjukdagar per försäkrad 18,4, men det steg sedan till 23,1 år 1987. (Under 1988 och 1989 har antalet sjukdagar stigit ytterligare, vilket till en del kan förklaras av att karensdagarna nu slopats. Antalet ersatta sjukdagar har därmed automatiskt ökat.)

Merparten av sjukfrånvarons ökning beror på att de riktigt långa sjukfallen blivit fler och längre. Korttidsfrånvaron har också ökat, men den har inte så stor del i den totala ökningen av sjukfrånvaron. (Se "Varför ökar sjuktalet?", Riksförsäkringsverket informerar 1989zl.)

Värt att notera är att sjukfrånvaron var nästan lika hög 1978 som 1987, nämligen 22,8 dagar per försäkrad. Vi hade med andra ord en kraftig nedgång i sjukfrånvaron mellan 1978 och 1983 och därefter en ännu något kraftigare uppgång till 1987.

Stigande arbetstid under 1980—talet

Sedan början av 1980-talet har veckoarbetstiden stigit för både män och kvinnor i nästan alla åldersklasser, vilket är ett brott på en långsiktig nedåtgående trend. Ökningen har varit störst för kvinnorna.

Vad som ligger bakom denna utveckling kan diskuteras. Den dåliga löneutvecklingen sedan 1970-talets mitt kan vara en förklaring. Man har måst arbeta mer för att kunna försörja sig. Reallönen före skatt sjönk kraftigt för flertalet kollektiv på arbetsmarknaden fram till 1983. Sedan dess har reallönen

stigit, men ganska måttligt, och ännu 1987 var den lägre än i början av 1980- talet och ungefär tio procent lägre än i mitten av 1970-talet. Kanske har också de marginalskattesänkningar som gjordes några år in på 1980-talet haft en positiv effekt på arbetskraftsutbudet. Bland forskarna är meningarna delade på den här punkten.

Det långvariga ekonomiska uppsvinget under 80—ta1et har medfört ökad övertid, vilket naturligtvis också förklarar en del av ökningen av veckoar- betstiden, främst bland männen. Däremot bör förbättringen av konjunkturen inte ha haft så stort direkt inflytande på förändringen av kvinnornas arbetstider, eftersom en stor del av dem arbetar i den offentliga, icke konjunkturberoende sektorn. Indirekt kan naturligtvis den generella bristen på arbetskraft ha lett till att även kvinnor i den offentliga sektorn blivit tvungna att arbeta mer än vanligt, eftersom det inte funnits tillräckligt många nya att rekrytera.

Bland kvinnorna finns emellertid antagligen också en mer bestående förändring i inställningen till förvärvsarbete. De vill helt enkelt öka sitt ekonomiska oberoende. Under 1960- och 1970-talen tog detta sig uttryck i att alltfler kvinnor gick ut på arbetsmarknaden. Nu, när nästan alla kvinnor förvärvsarbetar, kan nästa steg i denna process vara att de ökar sin arbetstid. En studie av olika födelseårgångar av kvinnor visar att yngre generationer av kvinnor finns ute i förvärvslivet i högre grad än kvinnor ur äldre generationer gjorde vid samma ålder. Men inte bara det. De arbetar dessutom fler timmar per vecka.

Ökad arbetsvolym — ett trendbrott

Trots att antalet personer i arbetskraften ökade mycket kraftigt under 1960- och 1970-talen, så minskade det totala antalet arbetstimmar som utfördes på arbetsmarknaden. Enligt SCB:s nationalräkenskaper (NR) utfördes 6,6 (miljarder arbetstimmar år 1963. År 1970 hade den sammanlagda arbetsvolym- en minskat till 6,35 miljarder arbetstimmar. Detta antal sjönk sedan till strax under sex miljarder 1978 och låg sedan kvar strax ovanför sexmiljardersnivån under tre—fyra år.

Från 1981 har emellertid arbetsvolymen räknat i arbetade timmar ökat kontinuerligt och var 1988 nära nio procent högre än 1981. Förklaringen till denna ökning är att både antalet sysselsatta och veckoarbetstiden stigit, antalet sysselsatta med sex procent och arbetstiden med tre procent.

En mer detaljerad uppdelning på förklaringsfaktorer av arbetsvolymens förändring görs i ett diagram nedan.

Totalt antal arbetade timmar per år

Miljarder timmar

8

7 ___—___..."

Eu... !

__- _-

1980 1970 1980 1990 2000

Arbetsvolymens förändring 1963—1988. Fördelning på bakomliggande faktorer

Procent per Totalt S—Arsperiod Belolkning AK-tal I E! E] .

Arb löshet Frånvaro Arbetstid

1963 —68 1968—73 1973—78 1978—83 1983—88

Tillgång på arbetskraft in på nästa sekel

Alternativa beräkningar nödvändiga

Utvecklingen av arbetskraftstillgången på lång sikt bestäms i första hand av befolkningsutvecklingen i de arbetsföra åldrarna. Som framgått ovan har SCB gjort flera alternativa beräkningar av befolkningsutvecklingen, vilka ger till resultat en ganska annorlunda befolkningsutveckling än huvudalternativet på lång sikt.

Nu är det emellertid inte i första hand den totala folkmängden som är av intresse i arbetskraftssammanhang, utan i första hand hur stor den "ar-

betsföra" befolkningen är. Och i synnerhet hur stor den är i förhållande till hela befolkningen. Den relationen är stabilare på lång sikt.

I våra beräkningar av det framtida utbudet av arbetskraft har vi i första hand utgått från huvudalternativet i SCB:s befolkningsprognos (se ovan). Detta är vårt basalternativ.

För att illustrera olika tänkbara utvecklingar har vi emellertid också gjort beräkningar som bygger på andra alternativ i befolkningsprognosen. Bl.a. illustreras vad migrationen betyder för tillgången på arbetskraft. Vidare har vi beräknat effekterna av en fortsatt minskning av arbetstiden. Vi har också överslagsmässigt sökt illustrera vad en eventuell ytterligare förlängning av utbildningstiden kan betyda och vilka effekter förändringar i förvärvsfrekven- sen bland äldre människor kan få.

Basalternativet Kvinnornas förvärvsgrad ökar svagare

Kvinnornas förvärvsgrad, som ökat mycket snabbt under de senaste decennierna, antas fortsätta att stiga, men med naturnödvändighet i sjunkande takt, ju närmare "taket" den kommer. Vi räknar med att kvinnorna i flertalet åldersgrupper når upp till männens förvärvsfrekvenser vid sekelskiftet. Bland 16-19—åringarna räknar vi dock med att arbetskraftsdeltagandet sjunker, till följd av förlängningen av gymnasieskolans Z-åriga linjer till tre år.

För män i åldrarna 55 år och däröver räknar vi med en fortsatt men svagare nedgång i arbetskraftsdeltagandet. Den stora gruppen i åldern 20—54 år antas förvärvsarbeta i oförändrat hög omfattning. Av samma skäl som för kvinnorna räknar vi också för männen med en nedgång i åldrarna 16—19 år.

Ilögskoleutbildning eller förvärvsarbete?

Även bland 20—24-åringarna är andelen som förvärvsarbetar i hög grad beroende av hur många som bedriver studier, i första hand studier på högskolenivå. Trots stora organisatoriska förändringar inom högskolan och ett flertal förändringar av reglerna för behörighet och urval till högskolestudier, har arbetskraftsdeltagandet i denna åldersgrupp varit tämligen stabilt under de senaste 10—15 åren.

Vi har därför antagit att arbetskraftsdeltagandet i åldersgruppen 20—24 år kommer att ligga kvar på nuvarande nivå under prognosperioden.

Relativa arbetskraftstal i åldrarna 16—24 år

Procent 100

60 40

20

1960 1970 1960 1990 2000

Små förändringar i mellanåldrarna

Arbetskraftsdeltagandet bland män i åldrarna 25—54 år har förändrats mycket litet över åren. Det finns heller inte mycket som talar för några större förändringar framöver.

Av kvinnorna i dessa åldrar har en allt större del gått ut på arbetsmarkna- den, och deras arbetskraftsdeltagande har successivt närmat sig männens i omfattning. År 1988 var skillnaden omkring fyra procentenheter, jämfört med 30 procentenheter för 25 år sedan. En studie av olika födelseårgångar av kvinnor visar också att varje ny generation av kvinnor har förvärvsarbetat i högre grad än närmast äldre generation gjorde vid samma ålder. Mot denna bakgrund finner vi det rimligt att anta att kvinnor i åldern 25—54 år så småningom kommer att finnas på arbetsmarknaden i lika hög grad som männen.

Relativa arbetskraftstal i åldrarna 25—54 år

Procent 100

80

GO

Wj "j , ,

r _ j

40

.

Anmarkntng: Jrcttctpä kurvor/L markerarden omläggning av ***—***."aloelskraftsundarsoknmgama (AKU) som genomfördes 1987

i

1960 1C ."C' 1387) 1990 2000 TO

Osäkerhet om pensioneringen

Arbetskraftsdeltagandet bland äldre personer — 55 år och däröver — är till stor del beroende av reglerna för förtidspension och ålderspension. Nedgången i AK-talet för män i åldern 60—64 år "förklaras" av ökad förtidspensionering. Under åren kring 1980-talets mitt förtidspensionerades många av arbetsmark- nadsskäl. Denna typ av förtidspensioneringar har nu åter minskat. Trots detta har antalet nybeviljade förtidspensioner ökat kraftigt under de senaste åren. År 1988 tillkom ungefär 54 000 nya förtidspensionärer, att jämföra med 47 000 år 1984. Under perioden 1974—1984 förtidspensionerades i runt tal 45 000 personer årligen.

Någon uttömmande förklaring till det som inträffat finns ännu inte. Det förefaller helt osannolikt att hälsotillståndet hos arbetskraften på bara några få år skulle ha försämrats så drastiskt att det kan vara förklaringen. Det är ju inte heller så att antalet personer ökat i de åldrar där förtidspensionering är vanligast. Snarare förhåller det sig tvärtom. Det är ju de små årskullarna från 30-talet som nu befinner sig i riskzonen. Det måste ligga administrativa förklaringar bakom de senaste årens kraftiga uppgång av förtidspensione- ringarna.

I en långsiktig bedömning bör man försöka väga in de eventuella effekter en ökad bevakning av arbetsmiljöfrågorna kan få. Av stor betydelse är också hur aktivt man från samhällets sida satsar på rehabilitering och ansträngningar för att finna nya arbeten för dem som riskerar att förtidspensioneras. - Vad som kommer att ske på sikt med förtidspensioneringens omfattning är således i hög grad något som kan påverkas av samhället.

En fråga som diskuterats alltmer under de allra senaste åren är rörlig pensionsålder. Arbetstidskommittén har i ett par rapporter, "Attityder till arbetstider" och "Faktiska, möjliga och önskade arbetstider" (SOU 1989:53, bilagedel A, bilagorna 2 och 3) redovisat resultat, som tyder på att om rörlig pensionsålder införs så skulle utbudet av arbetskraft minska i de aktuella åldrarna, förutsatt att ersättningsnivån blir rimlig.

Med detta som bakgrund räknar vi med att arbetskraftsdeltagandet bland män i åldern 60—64 år sjunker från nuvarande 64 procent till 60 procent vid sekelskiftet och sedan ligger kvar på den nivån. För män i åldern 55—59 år synes den långsiktiga nedåtgående trenden i stort sett ha brutits under 80- talet. Vi räknar därför med en mycket liten nedgång i AK-talen för den gruppen. Även för män i åldern 65—74 år antas AK-talet sjunka något litet.

För kvinnor i åldern 55—64 år räknar vi med en fortsatt ökning av ar- betskraftsdeltagandet tills dess de når upp till männens nivå, vilket beräknas ske omkring sekelskiftet. AK—talet för 65—74-åriga kvinnor antas ligga kvar på nuvarande låga nivå.

Relativa arbetskraftstal i åldrarna 55—74 år

Procent 100

"Normal" arbetslöshet — 2 procent

Vid beräkningen av hur många som kommer att förvärvsarbeta måste man också ta hänsyn till arbetslösheten. Vi vill genast fastslå att de antaganden vi gör om arbetslösheten inte är någon prognos i ordets egentliga mening, utan närmast ett mått på vad som kan bedömas vara en rimlig nivå i ett normalt arbetsmarknadsläge. Vi har antagit att denna nivå är två procent. Under 1980-talet låg arbetslösheten i genomsnitt på 2,6 procent, medan genomsnittet under 1970-talet var 2 procent och under 1960-talet ännu lägre, 1,7—1,8 procent.

Antalet sysselsatta ökar till år 2005

Under de ovan redovisade förutsättningarna kommer antalet sysselsatta att öka med 260 000 från 1988 till 2005, eller med 5,8 procent. Kvinnorna svarar för den största ökningen, nära nio procent, medan ökningen för männens del stannar vid drygt tre procent. År 2005 skulle därmed de sysselsatta komma att till 49 procent bestå av kvinnor.

Ökningen mellan 1988 och 2005 beror främst på att folkmängden i de arbetsföra åldrarna ökar. Av den totala ökningen på 5,8 procent förklaras 4,5 av folkökningen och 2 av antagandena om höjd förvärvsgrad bland kvinnor, medan antagandet om minskat arbetskraftsdeltagande bland framför allt äldre män verkar i motsatt riktning. Vi har även räknat med att arbetslösheten skall öka något från dagens extremt låga nivå, vilket givetvis också påverkar antalet sysselsatta negativt.

.. men minskar sedan

Efter år 2005 kommer antalet sysselsatta att minska successivt ner till drygt 4,6 miljoner år 2025, en minskning med 125 000, eller 2,7 procent. Den beräknade minskningen är helt en följd av befolkningsutvecklingen, eftersom vi räknat med oförändrade förvärvsfrekvenser efter år 2000. Först och främst

minskar antalet personer i arbetsför ålder totalt, men dessutom sker en viktförskjutning mot högre åldrar och därmed lägre förvärvsfrekvens i genomsnitt.

Antal personer i "arbetsför" ålder samt antal sysselsatta enligt basalter- nativet 1988—2025

År Personer 20—64 år Sysselsatta 1000—tal Index: 1000—tal Index: 1988=100 1988=100 1988 4 872 100 4 471 100 1990 4 915 100,9 4 548 101,7 1995 5 052 103,7 4 645 103,9 2000 5 136 105,4 4 726 105,7 2005 5 164 106,0 4 731 105,8 2010 5 137 105,4 4 695 105,0 2015 5 055 103,8 4 656 104,1 2020 5 050 103,7 4 641 1038 2025 5 035 103,3 4 606 103,0

Antal sysselsatta kvinnor och män 1963—2025

Miljoner

1960 1980 2000 2020

Anmärkning: Brottet på kurvorna markerar den omläggning av arbetskraftsundersök— ningarna (AKU) som genomfördes år 1987.

Längre föräldraledighet

Riksdagsbeslutet våren 1989 angående föräldraförsäkringen innebär en successiv förlängning av de nio plus tre månadernas föräldraledighet till arton månaders ledighet med ersättning motsvarande sjukpenningen. De s.k. garantimånaderna kommer alltså att försvinna. Den tid under vilken föräldraledigheten får utnyttjas kommer att utsträckas till dess barnet fyllt åtta

år.2

Den förlängda föräldraledigheten kommer givetvis att innebära ökad frånvaro, och i synnerhet bland unga kvinnor, eftersom det fortfarande är så att kvinnorna tar ut ungefär 95 procent av föräldraledigheten. Statistik från riksförsäkringsverket tyder på att ungefär en av de tre månaderna med garantibelopp aldrig tas ut. Även uppgifter från AKU indikerar att en del av föräldraledigheten "fryser inne". När nu alla 18 månaderna skall ge ersättning motsvarande sjukpenningen får man förmoda att alla månader kommer att utnyttjas, dvs. den reella ökningen av föräldraledigheten blir inte sex månader utan sju.

Utöver effekterna av förlängningen av föräldraledigheten har vi räknat med en ytterligare ökning av frånvaron bland kvinnor i åldern 25-34 år. Detta beror på att vårt antagande om ökat arbetskraftsdeltagande bland kvinnorna förutsätter att fler av kvinnorna med småbarn kommer att förvärvsarbeta, vilket i sin tur leder till högre genomsnittlig frånvaro.

Sex veckors semester för alla

I regeringsförklaringen efter valet 1988 utlovades att förslag om sex veckors semester för alla skall läggas fram under mandatperioden och genomföras successivt. Under hösten 1989 har lagts en proposition om att den lagstadga- de semestern ökas med två dagar 1991, ytterligare två dagar 1992 och en dag 1993.3

Beräkningar gjorda på grundval av en undersökning som SCB gjorde för semesterkommitténs räkning visar att ett genomförande av detta förslag skulle innebära en genomsnittlig förlängning av semestern för alla sysselsatta med 0,6—0,7 veckor. Då har vi antagit att de som redan har sex veckors semester eller mer inte kompenserar sig genom att avtala om ytterligare förlängning av sin semester (om de kompenserar sig genom extra lönepåslag så påverkar det inte utbudet av arbetskraft). — I beräkningarna har vi antagit att reformen fullt genomförd skall innebära en ökning av semestern med 0,7 veckor i genomsnitt.

Fortsatt ökning av kvinnornas veckoarbetstid

Kvinnornas veckoarbetstid, som stigit påtagligt under 1980-talet, antas i vårt basalternativ komma att forsätta att stiga med en halvtimme fram till 1995 och med ytterligare en halvtimme fram till sekelskiftet. Detta antagande bygger på observationen att yngre generationer av kvinnor har längre arbetstid än äldre generationer hade vid motsvarande ålder. Det förefaller rimligt att anta att ökningen fortsätter. Kvinnornas utbildningsnivå fortsätter

2 Sedan dessa beräkningar gjordes har de sista stegen i reformen skjutits upp. Föräldraledigheten uppgår till 12 + 3 månader, de sista med garantibelopp.

3 Även denna reform har delvis skjutits upp. Semestern kommer i nuläget att förlängas med endast två dagar.

att stiga och det finns ett visst, om än svagt, positivt samband mellan kvinnors arbetstid och deras utbildningsnivå.

Beträffande männen har vi antagit att deras veckoarbetstid ligger kvar på 1988 års nivå. En fortsatt ökning i takt med den som ägt rum hittills under 1980-talet förefaller mindre trolig, eftersom flertalet män arbetar heltid och deras genomsnittliga faktiska arbetstid ligger över 40 timmar per vecka. Snarare kan man diskutera om inte antagandet är väl högt, med tanke på att 1988 var ett utpräglat högkonjunkturår, med brist på arbetskraft i många sektorer och ett högre övertidsuttag än normalt.

Genomsnittlig veckoarbetstid i olika åldrar. Antal arbetade timmar per vecka

50—

40 '-. K's.— .."—”"" 30 NX" "x...___ Man ......____._ vinnor xx-. 20 1960 1970 1980 1990 2000 50 40 Kvinnor 30 A:- närkning: Brottet på kurvorna markerar den omläggning av smetskrahsunda/sökningama (AKU) som genomfördes 1987. 20 1960 1970 1980 1990 2000

.... 55—64 år

Kvinnor .-

60 — 64 år

1960 1970 1980 1990 2000

Svagare ökning av arbetsvolymen

Trots längre föräldraledighet och sex veckors semester för alla kommer utbudet av arbetstimmar att ligga kvar ungefär på 1988 års nivå 19954 Ändå var 1988 ett extremt s.k. "arbetsgivarår". Första maj inföll på en söndag och julafton och nyårsafton var lördagar. Dessutom var det skottår. Dessa s.k. kalendariska effekter höjde den samlade arbetsvolymen med drygt en procent utöver vad ett år med genomsnittligt antal helgdagar skulle givit. Trendmäs- sigt kommer alltså antalet utförda arbetstimmar att öka något fram till 1995. Mellan 1995 och 2000 skulle den totala arbetsvolymen komma att öka med drygt två procent.

Man kan ungefärligen uppskatta att den längre föräldraledigheten och sex veckors semester för alla tillsammans innebär ett bortfall av arbetstimmar om 2,5—3 procent när de är helt genomförda.s Detta uppvägs således, och mer därtill, av att antalet sysselsatta antas öka och att kvinnornas veckoarbetstid antas stiga ytterligare.

Totalt antal arbetade timmar per år

Miljarder timmar 8

5 —————————1 _l . i 1960 1980 2000 2020 "Försör'nin sbördan" .! B

En prognos över det totala utbudet av arbetskraft blir tämligen ointressant om man inte sätter den i relation till hur många som skall leva av det som arbetskraften producerar. Därför har vi också beräknat hur "försörjningsbör- dan" för den yrkesverksamma delen av befolkningen kommer att utvecklas.

Det finns flera olika sätt att definiera försörjningsbördan. Ett ofta använt mått är att beräkna kvoten mellan de som för sitt uppehälle är beroende av andras arbete och de förvärvsarbetande. Eftersom inte bara de beroende utan även de arbetande skall leva av vad de producerar av varor och tjänster, har vi beräknat olika mått på försörjningsbördan där hela befolkningen sätts i

4 Se fotnoter på sid. 37.

5 De nya beslut som fattats i dessa avseenden medför ett bortfall av arbetskraft på uppskattningsvis 1—1,5 procent.

täljaren, medan vi satt olika storheter i nämnaren, nämligen

— antalet personer i åldern 20—64 år (där omkring 95 procent av de förvärvsarbetande finns),

— antalet sysselsatta, resp. — det totala utbudet av arbetstimmar.

För vart och ett av dessa mått har beräknats ett index med 1988 som basår.

Försörjningsbördan, mätt på de två första sätten, kommer att vara mindre än i dag under de närmaste 15 åren, och först omkring år 2010 blir den lika stor som nu. Därefter ökar den kontinuerligt, för att år 2025 vara omkring fyra procent större än för närvarande.

Om man i stället använder det tredje måttet på försörjningsbördan, dvs. sätter antalat arbetstimmar i nämnaren, blir bilden annorlunda. Försörjnings- bördan kommer under hela prognosperioden att ligga högre än i dag, år 2025 så pass mycket högre som åtta procent. Till en del beror det på att 1988 valts som basår. Som påpekats ovan var 1988 ett extremt "arbetsgivarår", med många arbetsdagar. Om man jämför med 1987 i stället blir bilden av utvecklingen något ljusare.

Faktorer av reell betydelse i sammanhanget är naturligtvis förlängningen av föräldraförsäkringen och den sjätte semesterveckan, som sammantaget innebär ett bortfall av arbetstimmar på 2,5—3 procent.6 En annan inte helt försumbar faktor är att arbetskraften på lång sikt blir genomsnittligt äldre och därmed sjunker den genomsnittliga veckoarbetstiden sett över alla åldrar. Effekten av denna förändring av åldersstrukturen kan uppskattas till en knapp procent av det totala utbudet av arbetstimmar.

Försörjningsbördans förändringar

120

Index : 1988 =100

_ , x I NJ_—

100

90 Bell 20—64-åringar

........ Bel / sysselsatta _.— Bel / arbetade timmar

80 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

6 Se not på sid. 39.

Några alternativa kalkyler Migrationens betydelse

Enligt befolkningsprognosens alternativ med låg migration (successiv minskning ner till 0 vid sekelskiftet, se ovan) blir antalet personer i åldern 20- 64 år omkring 55 000 lägre än i befolkningsprognosens huvudalternativ vid sekelskiftet. År 2025 blir skillnaden i antalet personer i arbetsför ålder markant, 290 000 eller nästan sex procent lägre än i huvudalternativet. Antalet sysselsatta blir också knappt sex procent lägre. Vi har då räknat med samma förvärvsfrekvenser som i basalternativet.

Däremot blir den totala folkmängden inte riktigt lika mycket mindre i detta alternativ. Skillnaden gentemot basalternativet blir fem procent, vilket beror på att invandrarna genomsnittligt är yngre än befolkningen i dess helhet. Detta innebär i sin tur att "försörjningsbördan" för de i yrkesverksam ålder blir något större om nettoimmigrationen sjunker.

Några exakta beräkningar av hur stor "försörjningsbördan" skulle bli om befolkningsprognosens högmigrationsalternativ skulle slå in har vi inte gjort. En grov uppskattning är att den skulle bli omkring en procent lägre än i basalternativet.

Migrationen har således på lång sikt en mycket påtaglig effekt på tillgången på arbetskraft i absoluta tal. Däremot påverkas inte relationen mellan den totala folkmängden och den totala tillgången på arbetskraft särskilt mycket, dvs. vårt sätt att mäta den s.k. "försörjningsbördan". En återgång till invandringssituationen under femtio— och sextiotalen, då svenska företag aktivt rekryterade arbetskraft utomlands, skulle inte påverka den bilden nämnvärt. Invandrarnas åldersfördelning var då ungefär densamma som nu, med två tredjedelar i åldern 20—64 år, en knapp tredjedel under 20 år och någon enstaka procent över pensionsåldern.

En ur försörjningssynpunkt ogynnsam åldersfördelning kan alltså bara påverkas marginellt genom ökad invandring, åtminstone så länge invand- ringens storlek ligger på hittills observerade nivåer.

Fortsatt minskning av äldre mäns förvärvsfrekvenser

Samtidigt som medellivslängden stigit markant har vi sänkt pensionsåldern, och arbetskraftsdeltagandet bland män över 55 år har dessutom sjunkit beroende på ökad utslagning. Antalet förtidspensionerade har ökat markant under de senaste decennierna, och antalet nybeviljade förtidspensioner har ökat kraftigt under de allra senaste åren, trots den ihållande högkonjunkturen.

Vad skulle det innebära i form av minskad arbetskraft om denna utveckling fortsatte även efter sekelskiftet? (I vårt basalternativ har vi ju inte räknat med någon fortsatt minskning av förvärvsfrekvensen bland de äldre efter år 2000.)

Som jämförelse kan nämnas att den nedgång i arbetskraftsdeltagandet bland äldre män under pensionsåldern (55—64 år) som skett sedan 1970 inneburit ett bortfall av arbetskraft som motsvarar ungefär en procent av dagens arbetskraftsutbud.

Denna utveckling har skett under en period av 18 år. Fram till år 2025 är det dubbelt så långt. Alltså skulle bortfallet av arbetskraft bli ett par procent

om männens arbetskraftsdeltagande i de högre åldrarna skulle fortsätta att sjunka som under de senaste decennierna.

Ännu längre skolgång?

En långsiktig tendens som måste beaktas i arbetskraftsprognoser är den allt längre skolgången. På 50-talet var det få som gick mer än den obligatoriska skolan, som då var 7- eller 8-årig i större delen av landet. Omkring en tiondel tog studenten och hälften av dessa skaffade sig högre utbildning. Nu går snart sagt alla minst 11 år i skola och uppskattningsvis 25—30 procent skaffar sig högskoleutbildning.

Mycket grovt räknat skulle det innebära att den genomsnittliga ut— bildningstiden ökat med fyra—fem år sedan 50-talet och antalet yrkesverksam- ma år minskat i motsvarande grad. Det skulle med andra ord röra sig om ett tioprocentigt bortfall av arbetskraft till följd av längre skolgång. En liknande utveckling under de kommande 30-40 åren är väl knappast sannolik. Som riktpunkt för överslagsberäkningar kan sägas att ett års förlängd skolgång medför ett arbetskraftsbortfall på 2—2,5 procent.

Kortare arbetsvecka

Om man sänker den normala veckoarbetstiden till 35 timmar år 2000 skulle utbudet av arbetstimmar bli ungefär nio procent mindre än i vårt basalter- nativ, och går man ner till 30 timmar per vecka blir differensen 18 procent. Dessa resultat bygger på bl.a. följande förutsättningar:

— Egna företagare antas inte förkorta sin arbetstid.

— De som vanligen arbetar heltid antas minska sin arbetstid med lika många timmar som den generella arbetstidsförkortningen innebär.

— Av dem som arbetar s.k. lång deltid (20—34 timmar per vecka) antas 25 procent gå upp på heltid om veckoarbetstiden sänks till 35 timmar. Sänker man arbetstiden till 30 timmar per vecka antas 75 procent av dem som arbetar 20—29 timmar gå upp på heltid.

I alternativet med 35 timmars arbetsvecka blir försörjningsbördan på sikt 10—13 procent större än i dag och i alternativet 30 timmars arbetsvecka skulle försörjningsbördan öka med 20—25 procent.

Självklart innehåller dessa beräkningar en mängd relativt osäkra antaganden. Den största osäkerheten ligger sannolikt i våra antaganden om hur de deltidsarbetande skulle komma att reagera på en arbetstidsförkortning. Alternativa beräkningar som vi gjort visar dock att spännvidden i slutresultatet blir ganska liten, även om man varierar antagandena.

En allmän förutsättning för våra antaganden om hur olika kategorier av förvärvsarbetande skulle komma att reagera vid en generell förkortning av veckoarbetstiden är att en sådan skall vara möjlig både ur produktionens och den enskilde arbetstagarens synvinkel. En förkortning får alltså inte leda till att kravet på övertidsarbete ökar. Den får heller inte leda till att det ekonomiska utbytet för den enskilde försämras så att fler än nu behöver ta

extraarbeten för att försörja sig.

Beräkningarna har redovisats utförligt i SCB:s rapport "Vad betyder kortare arbetsvecka, längre semester, längre föräldraledighet för utbudet av ar- betskraft?" (Information om arbetsmarknaden 1989:1, SCB).

Långsiktig minskning av arbetstiden

Arbetstidskommittén har i sitt betänkande "Arbetstid och välfärd" (SOU 1989:53) kommit till slutsatsen att en ytterligare förkortning av arbetstiden utöver den beslutade förlängningen av föräldraförsäkringen och den utlovade sjätte semesterveckan inte kan komma i fråga före 1995. Huruvida det kan finnas utrymme för arbetstidsförkortningar under resterande period före sekelskiftet beror enligt utredningen på vilka förbättringar av produktiviteten som kan åstadkommas.

Med den historiska utvecklingen som bakgrund förefaller det emellertid väl konservativt att, som i vårt basalternativ, utgå från att arbetstiden på den mycket långa sikten fram till år 2025 inte skulle kunna förkortas mer än det som föräldraförsäkringens förlängning och en sjätte semestervecka kommer att innebära. Vi har därför med ett par räkneexempel velat illustrera vad en fortsatt långsiktig minskning av arbetstiden skulle kunna innebära.

Exempel 1: Trendmässig minskning av årsarbetstiden

Att i detta sammanhang se bara till veckoarbetstidens utveckling är inte så intressant, eftersom förkortningen av arbetstiden till stor del genomförts i form av längre semester och utbyggd föräldraförsäkring. Man bör i stället utgå från hur arbetstiden per år förändrats, och den har sjunkit mycket kraftigt under de senaste decennierna.

År 1963 arbetade varje sysselsatt ungefär 1 800 timmar per år. Antalet sjönk sedan nära nog kontinuerligt till i början av 1980-talet, då årsarbetstiden per sysselsatt stabiliserade sig runt 1450—1500 timmar. Den beslutade förlängningen av föräldraförsäkringen och en sjätte semestervecka för alla kommer emellertid att innebära en ytterligare minskning av årsarbetstiden, ner mot 1 400 timmar per sysselsatt.

Om man som ett räkneexempel drar ut den långsiktiga trenden skulle årsarbetstiden per sysselsatt år 2025 komma att uppgå till omkring 1 050 timmar, jämfört med ca 1 480 timmar 1988, dvs. nästan 30 procent mindre. I vårt basalternativ räknar vi med en årsarbetstid på omkring 1 420 timmar år 2025.

Huruvida en sådan arbetstidsförkortning är möjlig med hänsyn till behoven i samhället beror på hur mycket effektivare vi kan bli i vårt arbete. För att kompensera bortfallet i arbetstid skulle den årliga produktivitetstillväxten behöva bli i storleksordningen en procent, dvs. ungefär som under 80-talet.

Exempel 2: Trendmässig minskning av arbetsvolymen per invånare

I det ovan skisserade exemplet tas ingen hänsyn till att vi en bit bortom sekelskiftet får en ogynnsam utveckling av befolkningens åldersstruktur sett

ur försörjningssynpunkt. En annan ansats, som beaktar detta, är att utgå från utvecklingen av antalet arbetstimmar per invånare i landet. Även detta antal har sjunkit trendmässigt, men inte lika snabbt som årsarbetstiden per sysselsatt, vilket hänger samman med att andelen sysselsatta i befolkningen ökat markant.

År 1963 räckte det sammanlagda antalet arbetstimmar som utfördes på arbetsmarknaden till 860 timmar per invånare. Tjugofem år senare hade detta antal sjunkit med hundratalet timmar, och förlängningen av föräldraförsäk— ringen och semestern kommer att innebära en viss ytterligare minskning under den kommande femårsperioden.

Om man drar ut trenden från 1963 till i dag och dessutom inkluderar perioden fram till 1995, skulle antalet arbetstimmar per invånare år 2025 bli omkring 660. Som jämförelse kan nämnas att vårt basalternativ resulterar i ungefär 720 arbetstimmar per invånare. En trendmässig utveckling skulle alltså ge ett arbetskraftsutbud som är cirka åtta procent lägre än basalternati- vet. Årsarbetstiden per sysselsatt skulle behöva vara drygt 1 300 timmar för att räcka till dessa 720 timmar per invånare, dvs. 10—12 procent kortare än i dag.

Är det då rimligt att anta att den observerade trenden håller i sig? Skulle arbetskraftsutbudet räcka till för att täcka behoven? För att bibehålla nuvarande standard skulle produktiviteten behöva vara ungefär 10—12 procent högre om 35 år, vilket isin tur skulle kräva en årlig produktivitetsökning med i storleksordningen 0,3 procent, vilket historiskt sett är mycket måttligt.

Årsarbetstid per sysselsatt och arbetstimmar per invånare 1963—2025

_ Faktiska uppgifter 2000 Årsarbetstid par ............,.. Basalternativet sysselsatt _ 1800 Trend x 1600

1400 xN.., . ,.-.... ,

X

1200. X Atbetstimmar per x*x_

1000 invånare

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

Vad skulle oförändrad försörjningsbörda innebära?

Enligt basalternativet skulle försörjningsbördan för den yrkesverksamma delen av befolkningen komma att vara fyra procent högre år 2025 än 1988, om man med försörjningsbördan avser hela folkmängden dividerad med antalet personer i åldern 20—64 år eller med antalet sysselsatta. Om man dessutom tar hänsyn till att årsarbetstiden kommer att minska genom den sjätte

semesterveckan och den förlängda föräldraledigheten blir försörjningsbördan åtta procent högre än i dag.

Om man skulle vilja hålla försörjningsbördan kvar på nuvarande nivå (utan att för den skull ta ställning till om det är nödvändigt eller ej), vad skulle det konkret innebära i form av ökad förvärvsfrekvens eller ökad arbetstid? Vi utgår från befolkningsprognosens huvudalternativ, eftersom vi sett att migrationen inte påverkar försörjningsbördan särskilt mycket.

Fyra procent fler sysselsatta än i basalternativet år 2025 innebär knappt 200 000 personer. Detta i sin tur är fler än de i åldern 25—54 år som inte förvärvsarbetar och motsvarar ungefär 2/3 av alla icke förvärvsarbetande i åldern 55—64 år. Det senare skulle innebära att förvärvsfrekvensen för 55—64- åringarna skulle behöva stiga till samma nivå som för dem i de mest arbetsintensiva åldrarna.

En annan jämförelse man kan göra är att antalet sysselsatta bland människor i åldern 65 år och däröver år 1988 uppgick till drygt 60 000. År 1963, då pensionsåldern var 67 år, var motsvarande antal 150 000. Av dem arbetade en tredjedel i jord- och skogsbruk, där medelåldern var hög. Inte ens om vi gick tillbaka till situationen för snart 30 år sedan skulle vi från denna åldersgrupp få ett tillräckligt tillskott av sysselsatta för att den totala sysselsättningen skulle hålla jämna steg med befolkningsutvecklingen.

Om man i stället utgår från att antalet sysselsatta blir som i basalternativet, på vilka sätt skulle vi genom längre arbetstid (eller mindre frånvaro) kunna hålla försörjningsbördan på nuvarande nivå?

Åtta procent av det totala arbetskraftsutbudet motsvarar exempelvis

— 2,5 timmar längre veckoarbetstid i genomsnitt för alla sysselsatta, — eller 3 veckors kortare semester,

— eller mer än hela sjukfrånvaron (enligt AKU uppgick antalet frånvarotim- mar på grund av sjukdom till 6,5 procent av det totala antalet arbetade timmar är 1988).

Mot denna bakgrund är det svårt att se hur det totala utbudet av arbetskraft på lång sikt skulle kunna utvecklas i samma takt som den totala folkmängden.

Vad kan skattereformen innebära?

En eventuell ökning av arbetskraftsutbudet utöver dagens nivå kan komma till på i huvudsak tre sätt: deltidsarbetande kvinnor börjar arbeta mera, övertiden ökar (och kompledighet byts mot kontant ersättning) och extra- knäckandet ökar. Flertalet män arbetar heltid i sina ordinarie jobb, så där kan det inte bli tal om något ökat arbetskraftsutbud inom normal arbetstid.

I basalternativet har vi antagit att kvinnornas veckoarbetstider kommer att öka med i genomsnitt en timme fram till sekelskiftet. Detta antagande grundar sig på det faktum att de nya generationerna av kvinnor har längre veckoarbetstid än de föregående hade vid samma ålder. Om sänkt marginal- skatt kommer att medföra en ännu större ökning är omöjligt att säga.

Övertiden uppgick både 1987 och 1988 till omkring tre procent av alla arbetstimmar, och kompledigheten till ungefär en procent. Även om all

kompensationsledighet byttes mot kontant ersättning skulle det alltså bara medföra en ökning av arbetsutbudet med en procent. Övertiden kan måhända komma att öka om man får behålla mer efter skatt, men övertiden var inte mer omfattande på 60-talet, då marginalskatten var lägre än i dag.

Extraknäckande svarar i dag för omkring 2,5 procent av det totala utbudet av arbetstimmar. Flertalet av dem som extraknäcker i dag arbetar heltid i sitt ordinarie jobb och de har högre utbildningsnivå än genomsnittet. Detta tyder på att de har relativt hög marginalskatt.

Det finns således starka institutionella och praktiska hinder för en höjning av arbetstiden utöver dagens nivå. Därför är det inte troligt att den kommande skattereformen får någon större omedelbar effekt på utbudet av arbetskraft.

Sammanfattning av de alternativa kalkylerna

— Om man antar att nettomigrationen gradvis går ner till noll vid sekelskiftet och sedan ligger kvar på den nivån blir den totala folkmängden år 2025 ungefär fem procent lägre än i basalternativet och antalet personer i arbetsför ålder nästan sex procent lägre. Försörjningsbördan blir således omkring en procent större än i basalternativet. Försörjningsbördan påverkas således mycket litet av migrationen.

— En fortsatt minskning av äldre mäns förvärvsfrekvenser i samma takt som under perioden 1970—1988 skulle innebära ett bortfall av arbetskraft på ett par procent fram till år 2025.

— En ytterligare förlängning av skolgången med ett år för alla skulle innebära ett bortfall av arbetskraft på 2—2,5 procent.

— En förkortning av arbetsveckan till 35 timmar skulle medföra att det totala antalet utförda arbetstimmar skulle bli ungefär nio procent lägre än i basalternativet. Sänker man veckoarbetstiden till 30 timmar blir arbetsvolymen 18 procent lägre.

— Om årsarbetstiden per sysselsatt skulle minska i samma takt som under de senaste 25 åren skulle varje sysselsatt arbeta omkring 1 050 timmar om året är 2025. Det är 26 procent lägre än i basalternativet.

— Om i stället antalet utförda arbetstimmar per invånare skulle minska i samma takt som under de senaste 25 åren skulle det resultera i 660 timmar år 2025. Det motsvarar en årsarbetstid per sysselsatt om cirka 1 300 timmar, eller ungefär åtta procent lägre än i basalternativet.

— En jämfört med i dag oförändrad försörjningsbörda år 2025 skulle innebära exempelvis att förvärvsfrekvensen i åldersgruppen 55—64 år skulle behöva vara densamma som i de mest arbetsintensiva åldrarna, eller att veckoarbetstiden ökade med 2,5 timmar för alla, eller att semestern minskades med tre veckor.

Det finns starka institutionella och praktiska hinder för en höjning av arbetstiden utöver dagens nivå. Därför är det inte troligt att skattereformen får någon större omedelbar effekt på utbudet av arbetskraft. Vad som kommer att ske på sikt är omöjligt att säga med säkerhet.

Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020

Av professor emer. Ragnar Bentzel

Inledning

Av pensionsberedningen har jag fått i uppdrag att diskutera den framtida ekonomiska tillväxten i vårt land. Denna diskussion skulle enligt direktiven hållas på en anspråkslös nivå och utmynna i en jämförelsevis kort artikel. Den skulle koncentreras till nationalproduktens utveckling och utmynna i en prognos för denna under de närmaste tre decennierna.

Att göra en prognos över den samhällsekonomiska utvecklingen under flera decennier framåt i tiden är en utomordentligt vansklig uppgift. Vi har ingen tillfredsställande ekonomisk teori för vad som kan tänkas ske i ett så långsiktigt perspektiv. Vi vet visserligen av erfarenhet, att ökade insatser av produktionsfaktorer i form av arbetskraft, kapital, energi m.m. normalt ger upphov till tillväxt, men för att den kunskapen skall kunna utnyttjas för en prognos måste vi, med rimlig säkerhet, kunna förutsäga, dels hur stora dessa insatser kommer att bli i framtiden, dels hur stora produktionsökande effekter varje enhet av sådana insatsökningar medför. Men det kan vi, tyvärr, inte.

Även om vi visste omfattningen av de framtida faktorinsatserna och hur de påverkar produktionsvolymen, skulle dock prognossvårigheterna inte vara lösta. Vi vet nämligen, att nationalproduktens tillväxt till stor del beror på andra förhållanden, bland dem teknologiska framsteg, utbildningsnivåns höjning, förändringar i arbetsintensitet och i produktionsstruktur samt prisförändringar på internationella marknader. Men att förutse förändringar av detta slag är näst intill omöjligt, inte minst därför att de till stor del är politiskt betingade. Den ekonomiska politiken påverkar ju forskningens omfattning, energiförsörjningen, valutakurserna samt incitamenten till nyföretagande och till produktionsbefrämjande omvandling av näringslivet över huvud taget. Takten i den ekonomiska tillväxten är sålunda ingalunda ödesbestämd utan i hög grad en konsekvens av politikens utformning. Vi kan i själva verket, inom vida gränser, själva bestämma tillväxttakt.

Sverige är ett litet land starkt beroende av det som sker i andra länder och det skeendet kan vi inte påverka. Detta innebär givetvis att ett betydande osäkerhetsmoment kommer in i bilden vid försök att göra prognoser. Vi vet ju t.ex. inte vad fullbordandet av EG:s inre marknad kommer att betyda och inte heller vilka möjligheter till medlemsskap eller annan anknytning vårt land kommer att få. Vi vet inte heller hur relationerna mellan Västeuropa och

Östeuropa kommer att utvecklas.

Bristen på teori och kunskap om politiska och andra externa förändringar liksom även det statistiska materialets ofullkomligheter gör att man vid uppgörandet av långsiktiga tillväxtprognoser varken kan eller har anledning att utnyttja mer sofistikerade metoder. Man kan inte göra mycket mer än att tillgripa enkla trendframskrivningar som utgångsmaterial och sedan diskutera eventuella avvikelser därifrån. Träffsäkerheten i prognoserna blir då givetvis starkt beroende av dessa trenders stabilitet. Denna är, normalt, svårbedömbar, men i enstaka fall kan kommande trendbrott klart skönjas.

År 1983 färdigställde jag för 1981 års energikommittes räkning en mindre utredning rörande den ekonomiska utvecklingen i vårt land fram till år 2010, ( 1) det år då enligt ett riksdagsbeslut kärnkraften skulle vara helt awecklad i vårt land. I denna utredning ställde jag inledningsvis frågan huruvida det över huvud taget kunde vara meningsfullt att göra prognoser över den ekonomiska utvecklingen på så lång sikt som 25 a 30 år. För att besvara den frågan gjorde jag en sammanställning av träffsäkerheten i sådana tidigare gjorda långsiktiga prognoser, vars utfall kunde jämföras med verkligheten. De slutsatser denna sammanställning gav vid handen var att flera prognoser över BNP-utvecklingen hade slagit ganska väl ut och att därför "en fullständig uppgivenhet beträffande möjligheterna att inom rimliga gränser förutse den ekonomiska utvecklingen ingalunda är motiverad. Självfallet är dock varje prognos på så lång sikt som 25 a 30 år förenad med stor osäkerhet."

Ovanstående positiva omdöme gällde endast nationalproduktens tillväxt. Erfarenheterna av träffsäkerheten i prognoser över olika näringsgrenars och branschers utveckling var genomgående negativa. Anmärkningsvärt är kanske också, att de prognoser som visade bäst träffsäkerhet, var sådana, som baserades på enkla trendframskrivningar, medan de, som hade utförts med mer sofistikerad teknik och baserats på separata prognoser för olika sektorer, genomgående visade sämre resultat.

Den centrala slutsatsen i min rapport till energikommittén var att den svenska nationalprodukten skulle öka med omkring två procent per år fram till år 2010. Jag framhöll dock att den prognosen var mycket osäker och att, inte minst, oväntade förändringar i den ekonomiska politiken kunde medföra betydande avvikelser därifrån.

Sedan min prognos gjordes har åtskilligt inträffat, som ger anledning till en omprövning. Visserligen ligger 1980-talets BNP-tillväxt, 2,1 procent per år, nära det av mig beräknade genomsnittet för perioden 1980—2010 men den empiriskt uppmätta sysselsättningen, räknad i antal arbetstimmar, har blivit väsentligt större och produktivitetsökningen mindre än vad jag räknade med. Vidare har, sedan min rapport skrevs, mycket annat hänt, såväl inom som utanför vårt lands gränser, som motiverar andra överväganden än dem som gjordes för 6 år sedan. Sålunda har EG:s inre marknad kommit väsentligt närmare sitt förverkligande samtidigt som utsikterna till ökat handelsutbyte mellan ÖST och VÄST kommit i en helt ny dager. Vidare har ett helt nytt skattesystem aviserats.

Med anledning av den kritik som ofta framförs mot att mäta ekonomisk tillväxt med BNP-utvecklingen, må här framhållas att denna visar hur samhällets totala produktion förändras över tiden, utan att för den skull vara

det enda tänkbara måttet på ekonomisk tillväxt. Man kan i stället för BNP laborera med exempelvis nettonationalprodukten, NNP, som skiljer sig från BNP genom fråndrag för kapitalförslitningen. Andra alternativ är de därmed besläktade begreppen bruttonationalinkomst och nettonationalinkomst, som mäter de totala inkomsterna i landet och som skiljer sig från BNP och NNP genom att inkludera även nettoinkomster från utlandet. Man kan konstruera ytterligare en mängd likartade begrepp, om man så vill.

Vilketdera av alla tillväxtbegrepp man bör arbeta med beror på det speciella problem man vill belysa samt, ofta nog, det statistiska material man har tillgång till. Detta senare har varit avgörande för valet av BNP i föreliggande studie. Oavsett vilket val man än träffar bör man dock alltid ha i minnet att varken nationalprodukten, nationalinkomsten eller något därmed besläktat begrepp utgör mått på den totala välfärden i landet. Något empiriskt mätbart sådant mått existerar inte. Detta är välkänt och trivialt.

Den följande framställningen är delad i fyra avsnitt. I det första av dessa ges en kortfattad översikt över svensk ekonomisk tillväxt från 1870-talet och fram till våra dagar, varvid tonvikten läggs vid tillväxttaktens minskning sedan 1970-talets mitt. I det därpå följande avsnittet görs ett antal trendberäkningar med sikte på utvecklingen fram till år 2020. Sedan kommer ett avsnitt där eventuella framtida avvikelser från tidigare trender diskuteras. Slutsatserna av den diskussionen redovisas sedan i det sista avsnittet.

1. Svensk ekonomisk tillväxt i ett historiskt perspektiv

Under hundraårsperioden 1870—1970 uppvisade den svenska ekonomin en jämn och nästan oavbruten tillväxt. De få "hack" i utvecklingen som förekom var huvudsakligen sådana, som betingades av de båda världskrigen samt av de djupa internationella depressionerna i början av 1920-talet och i början på 1930-talet. Den genomsnittliga tillväxttakten under denna period uppgick till drygt tre procent per år. Vid 1970-talets mitt sjönk dock denna takt plötsligt och under de senaste femton åren har den legat på en klart lägre nivå än tidigare.

Nationalproduktens utveckling sedan 1870 visas i diagram 1. Detta är ritat i logaritmisk skala och kurvans lutning representerar därför tillväxttakten. Kurvan har konstruerats genom att sammanbinda produktionsvärdena för vart femte år och det betyder att kurvans lutning från en punkt till en annan visar tillväxttakten under ifrågavarande femårsperiod.

Diagrammet visar en betydande regelbundenhet i BNP-tillväxten. Denna har varit positiv under alla de betraktade femårsperioderna och det är endast två av dessa, krigsåren 1915-1920 och depressionsåren 1930—1935, som uppvisar en ökningstakt lägre än 1,0 procent per år. Den snabbaste ökningen framkom under 1920-talets och under 1960-talets första femårsperioder. Kurvans flackare förlopp under de två senaste decennierna återspeglar tillväxttaktens nyssnämnda retardation.

Diagram 1 Nationalproduktens utveckling 1870—1989

mun ,

J'UUU /

mu /'

rill! r

| l unumumvlluunnmuni-tl, . inom ..,-;»jmmmmmnn uni-um.mun!-nm .,...tmml

lll/(l lil'l(l l'llU l*'$(i l'l'lil lfi'/() I'Ifl!)

Tabell 1 visar, i numerisk form, nationalproduktens tillväxttakt under olika perioder. Därjämte visas motsvarande produktionstillväxt inom näringslivet, inom industrin och inom offentlig sektor.

Tabell 1 Produktionens tillväxt i svensk ekonomi. Procentuell tillväxt per år

Tidsperiod BNP Närings— Indust- Priv. Off. liv ri tjänst tjänst 20-årsintetvall 1870—1890 2,6 2,6 3,6 1,6 1890—1910 3,1 3,3 5,6 0,5 1910—1930 3,1 3,1 4,0 2,4 1930—1950 2,6 2,6 3,8 3,0 10-årsintervall 1950—1960 3,3 3,2 3,8 3,7 3,5 1960—1970 4,5 4,1 5,6 4,3 5,7 1970—1980 1,9 1,6 0,9 2,5 3,1 1980—1989 2,1 2,4 2,4 2,3 1,3 S-årsintervall 1970—1975 2,6 2,7 2,7 3,4 3,7 1975—1980 1,3 0,5 -0,8 1,7 3,4 1980—1985 1,8 2,2 2,4 1,5 1 ,7 1985—1989 2,4 2,6 2,4 3,4 0,6

Källor: För perioden 1870—1950: 0. Krantz och C.A. Nilsson, Swedish National Product 1861—1970. Kristianstad 1975. För tiden efter 1950: Näringslivets Ekonomi- faktas databank, Nationalräkenskapema och Konjunkturinstitutets rapporter.

Att jag i diagram 1 och i ovanstående tabell har gått så långt tillbaka i tiden som till 1870 beror på att jag velat visa den regelbundenhet i utvecklingen som förekommit under alla de 120 åren sedan industrialismens genombrott i vårt land. Som framgår av tabellen rörde sig nationalproduktens tillväxttakt under de fyra 20-årsperioderna fram till 1950 om ungefär 3 procent per år och samma takt gällde under den tiden för näringslivets produktion. Även genomsnittet för hela efterkrigsperioden 1950—1989 är lika stort. Det genomsnittet inrymmer dock betydande olikheter mellan periodens olika delar. Tillväxten var hög under periodens första två decennier men låg under 1970- och 1980-talen.

1960-talet intar en särställning i fråga om tillväxttakten. Nationalprodukten ökade då med 4,5 procent per år och produktionsökningen var stor också inom industrin och den offentliga sektorn. Även i andra europeiska in- dustriländer var den ekonomiska tillväxten exceptionellt stor under det decenniet. Som förklaringar härtill brukar framhållas att produktionsbetingel- serna då var speciellt gynnsamma. Bildandet av de stora handelsblocken EG och EPTA liksom även den internationella handelns allmänna liberalisering som sedan följde, medförde betydande positiva tillväxteffekter. Därtill kan läggas att de europeiska länderna kunde göra stora produktivitetsvinster genom att inhämta det teknologiska försprång, som USA hade uppnått under kriget och under 1950-talet. Samtidigt skedde under denna tid dels en kraftig sänkning av oljepriserna och därmed också av priset på energi, dels en betydande, produktivitetsfrämjande, omallokering av arbetskraft från jordbruk till stadsnäringarna.

Ser man till industriproduktionens utveckling, kan man konstatera en hög tillväxt under perioden 1890—1910. Den tiden kan i själva verket betraktas som den svenska industrins guldålder. Varken förr eller senare har svensk industri under en period av motsvarande längd uppvisat en så hög tillväxttakt. Förklaringen till denna gynnsamma utveckling torde stå att finna i den tidens extremt förmånliga tillväxtbetingelser. Frukterna av järnvägsnätets utbyggnad kunde då skördas och genom teknikens landvinningar hade förutsättningar skapats för utnyttjandet av skogens klenvirke för massaproduktion, för exploatering av älvar och åar för elproduktion samt för utnyttjandet av de fosforhaltiga malmtillgångarna i norra Sverige för stålproduktion. Sedda i ett internationellt perspektiv torde de teknologiska framstegen under denna tid varit speciellt förmånliga för vårt land.

Produktionstillväxtens retardation efter 1970-talets mitt innebar, som framgår av tabellen, en väsentligt lägre ökningstakt för såväl hela ekonomin som för näringslivet och industrin. Botten nåddes under 1970-talets senare hälft, då industritillväxten t.o.m. var negativ. Under 1980-talet skedde sedan en viss uppgång men även under det decenniet var tillväxten klart lägre än under tidigare perioder.

Även i andra länder skedde, som framgår av tabell 2, en tillväxtretardation under 1970- och 1980-talen. Inom hela OECD-området sjönk den årliga BNP-ökningen från mera än 5 procent under 1960-talet till 3 procent under 1980-talet och inom de europeiska länderna blev fallet än större, ner till bara lite mera än 2 procent under 80-talet. I jämförelse med den svenska var denna retardation något fasförskjuten; tillväxten var lägst under 80-talets

första hälft och inte som i vårt land under 70-talets andra hälft.

Tabell 2 Produktionstillväxt inom OECD-ländema. Årliga ökningar i procent

Period Totala Europeiska Sverige C BCD OECD

1960—1970 5,5 5,0 4,5 1970—1980 3,1 3,0 1,9 1980—1989 2,9 2,2 2,1

1980—1985 2,5 1,6 1,8 1985—1989 3,4 3,1 2,4

Källor. Konjunktun'nstitutets rapporter.

Under alla de i tabellen redovisade perioderna var tillväxttakten i vårt land lägre än i hela OECD-området och, på ett undantag här, även lägre än i de europeiska OECD-länderna. Innebörden i dessa skillnader kan uttryckas så att om vårt land från och med 1960 hade hållit jämna steg med totala OECD, hade den svenska nationalprodukten i dag varit 35 procent, dvs. drygt 400 miljarder kronor, större än vad den i dag är. Hade vi hållit jämna steg med europeiska OECD hade nationalprodukten varit nära 20 procent, dvs. cirka 250 miljarder, större än i dag.

De produktionsökningar, som redovisats i tabell 1, har givetvis gått hand i hand med förändringar såväl i arbetskraftens numerär som i dess fördelning mellan olika sektorer. Dessa förändringar visas översiktligt i tabell 3. Den tabellen illustrerar främst två typiska drag i utvecklingen, nämligen för det första den markanta ökningen i den offentliga sektorns sysselsättning och för det andra industrisysselsättningens "uppgång och fall". Båda dessa utveck- lingsdrag återfinns i andra avancerade industriländer.

Tjänstesektorernas ökning brukar anses såsom en normal följd av ekonomisk tillväxt och bero dels på en med stigande inkomstnivå snabbt stigande efterfrågan på olika typer av såväl privata som offentliga tjänster, exempelvis undervisning, sjukvård, rättsskydd, rådgivning etc. dels på att den ökande komplexiteten i ett tillväxande samhälle medför behov av ökade administrativa göromål. Fördelningen mellan privata och offentliga tjänster är betingad av såväl politiskt ideologiska som av rent praktiska överväganden.

Vid 1970-talets mitt, då minskningen av industrisysselsättningen i de europeiska industriländerna definitivt började, uppstod en livlig debatt om orsakerna och konsekvenserna av denna s.k. avindustrialisering. Den debatten har dock nu ebbat ut. Minskningen av industrins andel av den totala sysselsättningen ses numera som en naturlig följd av den ekonomiska tillväxten och man är därför ganska allmänt inställd på att den kommer att fortsätta i framtiden, men att den kommer att kompenseras av en motsvaran- de ökning i tjänstesektorn.

Minskningen i industrisysselsättningen torde i själva verket till icke ringa del vara av rent terminologisk natur. Den är nämligen delvis en följd av den

utbrytning som skett av den med industriell varuproduktion förenade tjänsteproduktionen från industriföretaget till företag klassificerade som tillhörande tjänstesektorn.

Tabell 3 Sysselsättningens förändringar. Antal personer, procentuell ökning

Period Totalt Närings- Industri Priv. Off. liv tjänst tjänst

ZO-årsintervall

1870—1890 0,9 0,9 2,3 x 1 ,5 1890—1910 1,2 1,3 2,9 x 0,9 1910—1930 1,5 1,5 1,7 x 2,2 1930—1950 0,6 0,4 1,9 3,1 3,1 10-årsintervall 1950—1960 0,4 0,1 0,5 1,2 3,3 1960—1970 0,8 -0,1 0,1 1,1 5,4 1970—1980 0,8 -0,6 -0,5 0,4 5,1 1980-1989 0,6 0,3 -0,2 1,3 1,3 5 -årsintervall 1970—1975 1,3 -0,4 -0,1 0,7 5,3 1975—1980 0,9 -0,8 -0,9 0,2 4,4 1980—1985 0,4 -0,3 -1,2 1,0 1,6 1985—1989 1,0 1,0 1,1 1,9 1,0

Källor. För perioden 1870—1950: Ö. Johansson, The Gross Domestic Product of Sweden and its Composition 1861—1955. För perioden 1950—1989: 1965 och 1975 års långtidsutredningar, nationalräkenskapema samt Konjunkturinstitutets rapponer.

Sysselsättningens förskjutning från de varuproducerande till de tjänsteprodu- cerande sektorerna kan illustreras även av uppgifter över de procentuella andelarnas förändringar över tiden. Detta görs i tabell 4.

Tabell 4 Sysselsättningsandelar, procent

Period 1930 1950 1960 1970 1975 1980 1985 1989 Varuproduktion Totalt 76 61 55 46 42 38 35 33 Industri 27 32 29 27 26 26 24 23 Tjänsteproduktion Totalt 24 38 45 54 58 62 65 67 Offentlig 5 10 12 20 25 35 37 37 Privat 19 28 33 34 33 27 28 29

Källor: För år 1930: Ö. Johansson 3.3. För åren 1950 och 1960: 1965 resp.1975 års långtidsutredningar. För åren 1970—1989: Nationalräkenskapema, statistisk årsbok och Konjunkturinstitutets rapporter.

Det framgår här, att andelen med varuproduktion sysselsatta personer i det närmaste halverats sedan 1950 medan andelen med tjänsteproduktion

sysselsatta nästan fördubblats. Ökningen i tjänsteandelen är huvudsakligen en följd av expansionen inom offentlig sektor. De privata tjänsternas andel nådde ett maximumvärde på 1970-talet men har sedan minskat.

Med arbetsproduktiviteten i en sektor menas kvoten mellan produktionen och sysselsättningen inom sektorn i fråga. Av helt naturliga skäl är detta begrepp av central betydelse för analyser av och diskussioner om ekonomisk tillväxt. Hur arbetsproduktiviteten utvecklats inom hela ekonomin, inom näringslivet, inom industrin och inom tjänstesektorerna framgår av tabell 5, där A-kolumnerna representerar produktion per sysselsatt och B-kolumnerna produktion per arbetstimma. I denna tabell har den offentliga tjänsteproduk- tionen inte medtagits, eftersom det sätt varpå produktiviteten inom offentlig tjänsteproduktion mäts gör att beräkningar av den produktivitetens utveckling blir skäligen meningslösa.

Tabell 5 Produktivitetsutvecklingen. Procentuell ökning per år

Tidsperiod Hela ekonomin Näringslivet Industrin Priv.tjänst A B A B A B A B

__— 20-årsintervall

1870—1890 1,7 1,7 1,3 x 1890—1910 1,9 2,0 2,7 x 1910—1930 1,6 1,6 2,3 x 1930—1950 2 0 2,2 1,9 x

10-årsintervall 1950—1960 2,9 3,2 3,1 3,5 3,3 3,9 2,7 2,8 1960—1970 3,7 4,7 4,2 5 ,1 5,5 6,5 3,2 4,2 1970—1980 1,1 2,4 2,2 3,4 1,4 3,1 2,1 3,2 1980—1989 1,5 1,1 2,1 1,7 2,6 3,2 1,0 0,7

5-årsintervall 1970—1975 1 ,3 3,3 3,1 4,4 2,8 4,4 3,3 4,0 1975—1980 0,4 1,7 1,3 2,3 0,1 2,0 4,1 2,4 1980—1985 1,4 1,1 2,5 2,7 3,6 4,1 0,5 0,7 1985—1989 1,4 1,4 1,5 1 ,1 1,3 2,1 1,5 0,7

M

Källor. Tabellema 1 och 2 ovan, nationalräkenskapema och Konjunkturinstitutets rapponer.

Av tabellen framgår att en kraftig minskning av produktivitetstillväxten skett under de två senaste decennierna. Medan ökningen i nationalprodukten per sysselsatt före 1950 rörde sig om cirka 2 procent per år och under 1950- och 1960-talen om betydligt mera, blev medelvärdet mellan 1970 och 1989 inte högre än 1,3 procent. En liknande minskning har skett inom näringslivet ehuru något mindre utpräglad. Skillnaden speglar givetvis den svaga produktivitetsutvecklingen inom den offentliga sektorn. Industrin uppvisar för 1970- och 1980-talen inte fullt så låga siffror som hela näringslivet, men skillnaden mot tidigare år är dock markant.

Såväl tabell 1 som tabell 5 ger vid handen, att det var under 1970-talets senare hälft som den verkligt stora retardationen i tillväxttakterna skedde. En vändning kom visserligen senare till stånd under 80—talets första hälft, men under de senaste fyra åren har återigen en retardation ägt rum. Siffer-

materialet kan därför knappast uppfattas som någon indikation på att en definitiv vändning skett. De senaste årens retardation har mest gällt industrin. De privata tjänsterna har inte berörts därav.

Det är möjligt — för att inte säga sannolikt — att den ovan beskrivna ringa tillväxten av produktion och produktivitet till dels är en konsekvens av investeringarnas och därmed av realkapitalets utveckling. Investeringskvoten har nämligen varit låg under de senaste femton åren och såvitt man kan se har detta medfört att kapitalstocken ökat mindre än under tidigare perioder. Hur därmed förhåller sig och hur det återspeglas av de förändringar som, enligt gjorda beräkningar, skett i kapitalkvot (K) och kapitalintensitet (KI), dvs. kvoten mellan kapitalstock (KS) och produktion resp. kvoten mellan kapitalstock och sysselsättning visas i tabell 6.

Tabell 6 Kapital, kapitalkvot och kapitalintensitet. Årlig ökningstakt i procent. Näringslivet

Period KS KK KI

1870—1890 3,0 0,4 2,1 1890—1910 3,4 0,1 2,1 1910—1930 3,0 -0,1 1,5 1930—1950 3,4 0,8 3,0 1950—1960 3,7 0,5 3,6 1960—1970 4,8 0,7 4,9 1970—1980 2,4 0,8 3,0 1980—1990 1,9 -0,5 1,6

Källor. För åren fram t.o.m. 1970: R. Bentzel, Svensk ekonomisk tillväxt 1870—1975. I Industriens Utredningsinstitut (utg.) lndustn'el Utveckling i Sverige, Stockholm 1980. För åren 1970—1989: Nya beräkningar enligt samma metod. Denna ger ungefär samma utveckling för kapitalstocken som 1987 års långstidsutrednings beräkningar.

Av denna tabell framgår att kapitalstockens ökningstakt varit avsevärt lägre under 1970— och 1980-talen än under tidigare perioder. Det framgår vidare att kapitalkvoten under hela den betraktade tidsperioden förändrades endast marginellt, vilket innebär att kapitalstock och produktion vuxit i stort sett proportionellt. Kapitalintensiteten har stigit hela tiden, men dess ökningstakt har under de senaste 20 åren varit väsentligt långsammare än tidigare. Med begreppet totalproduktivitet menas vanligen kvoten mellan produk- tionsvolym och de totala insatserna av arbetskraft och kapital. Dessa insatser brukar då mätas såsom en med kostnadsrelationerna vägd summa av arbetskrafts- och kapitalkvantiteter. Tanken bakom detta förfarande är att det skall visa de förändringar i produktionstillväxten, som inte emanerar från ökade arbets- och kapitalinsatser. Hur detta produktivitetsmått, (TP), utvecklats visas i tabell 7. Där visas även ett annat, därmed besläktat mått, här kallat produktionseffektivitet (PE). Detta mäter produktionens effektivitet oberoende av inträffade förändringar i insatserna av arbetskraft och kapital. Dess konstruktion är dock mera komplicerad och det skulle därför föra för långt att här redogöra därför. Det må räcka med en hänvisning till källan.

Tabell 7 Totalpmduktivitet och produktionseffektivitet. Förändringar i procent per år. Näringslivet

Period TP PE 1870—1890 0,9 1,6 1890—1910 1,2 1,8 1910—1930 1,0 1,5 1930—1950 1,0 1,8 1950—1960 2,3 2,3 19%1970 2,6 4,8 1970—1980 1,3 0,8 1930—1990 1,6 1,4

Källor: För produktionseffektiviteten fram till 1970: R. Bentzel a.a. 1 övrigt egna beräkningar.

Av denna tabell framgår att totalproduktiviteten inom näringslivet ökade med ungefär 1 procent per år under alla de fyra delperioderna fram till 1950. Därefter har ökningstakten varit väsentligt högre, dock med undantag för 1970-talets senare hälft, då den uppgick till endast 0,7 procent per år.

För industrin ger motsvarande beräkningar, baserade på 1987 års långtidsut- rednings material, ökningar i totalproduktiviteten på 0,5 resp. 1,6 procent per år under 1970- resp. 1980-talet.

Produktionseffektiviteten, vars ökningstakt före 1950 rörde sig om 1,5—2 procent per år steg sedan kraftigt under 50- och 60-talen men har därefter efter en djupdykning under 70-talets senare hälft ner till 0,8 procent, återgått till ett mera "normalt" värde. Såväl totalproduktivitetens som produktions- effektivitetens utveckling tyder på att det var 1970-talets utveckling som var mest awikande från tidigare mönster medan 1980-talet förefaller vara mera "normalt".

Ovan redovisade kalkyler rörande näringsliv och industri ger vid handen att under de senaste fyra åren takten i såväl kapitalstockens som arbetsproduk- tivitetens ökning minskat högst väsentligt samtidigt som totalproduktiviteten liksom även produktionseffektiviteten återgått till nivåer som mycket väl tål jämförelser med förkrigstidens värden. Att de ligger under 1960-talets nivå är ingenting att förundra sig eller bekymra sig om. Sammantaget ger allt detta en klar indikation på att den senare års ringa kapitalbildning varit en starkt bidragande orsak till tillväxtens retardation under de senaste fyra åren.

Vid 1960-talets slut var optimismen stor i fråga om den svenska ekonomins framtida tillväxt. Man räknade allmänt med en fortsatt hög framstegstakt. Det fanns t.o.m. de, som i det historiska materialet ansåg sig kunna konstatera en tendens till långsiktig acceleration i tillväxttakten och som därför trodde på en ökad takt i framtiden. Under 1970-talet och särskilt efter dess mitt skedde emellertid en närmast chockartad tillnyktring från dessa dagdrömmar. Inte endast i vårt land utan även i flera andra länder, där en liknande utveckling hade ägt rum, frågade man sig vad som egentligen hade hänt och om den ogynnsamma utvecklingen under 1970- och 1980-talen betydde att "tillväxtfes- ten" nu var definitivt slut.

I den vetenskapliga debatt, som under 1970- och 1980-talen fördes om

produktionens och produktivitetens minskade tillväxttakt i världens in- dustriländer, framkom en rad olika meningar. En utbredd sådan var, att retardationen under 1970- och 1980-talen inte skulle uppfattas såsom ett tecken på en långsiktig förändring utan var att se som en naturlig återgång till mer normala förhållanden efter den historiskt sett helt exceptionellt höga tillväxttakten under 1960-talet. (2) Andra menade att retardationen var en följd av en serie "tillfälliga" politiskt betingade tillväxthämmande faktorer, som skulle försvinna så småningom och inte hindra en återgång till tidigare tillväxttakter. (3) Det fanns också många som trodde, att orsakerna till den ogynnsamma utvecklingen stod att finna i långsiktiga förändringar med bestående negativa effekter på näringslivets effektivitet. (4) En annan omhuldad tes var den att industriländernas ekonomier hade kommit in i en ny, postindustriell, utvecklingsfas, karakteriserad av låg tillväxt. (5)

Att döma av det som skett under 80-talet förefaller det som om det skulle ligga ett kom av sanning i alla de här hypoteserna. Att utvecklingen under 1960-talet, och särskilt under dess första hälft, var extremt gynnsam har tidigare påpekats och att tillväxttakten sjunker efter en sådan - historiskt sett kanske helt unik - utveckling är ju inget att förvåna sig över. Och att det under 1970-talet framkom en rad tillväxthämmande omständigheter av tillfällig natur kan knappast förnekas. Som exempel kan nämnas fördubblingen av oljepriserna, Vietnamkriget samt den expansiva penningpolitik, som fördes i många länder och som lade grunden till en explosionsartad ökning av råvarupriserna.

Som exempel på förändringar, som på lång sikt anses ha långsiktigt minskat effektiviteten i industriländernas ekonomier kan nämnas en minskad flexibilitet förorsakad av politiska åtgärder för näringslivets demokratisering, det internationella betalningssystemets (Bretton Woods) kollaps, en omprioriterin g av sysselsättnings- och prisstabiliseringsmålen med därav följande ökning av arbetslösheten, och en desorganisation av de "gamla" industriländernas produktionsstruktur på grund av de nya industriländernas expansion. I detta sammanhang har dock störst tonvikt lagts vid 1970-talets oljeprishöjningar och därav föranledda förändringar av ekonomiernas produktionsstrukturer. Det är många forskare som anser, att de stora ökningarna i dessa priser är den allra största boven i dramat. (7)

Hypotesen att de västerländska ekonomierna kommit in i ett nytt (post- industriellt) utvecklingsskede får också ett visst stöd av fakta. Sålunda har i flertalet länder sysselsättningen inom industrisektorn minskat, inslaget av tjänster såväl i privat konsumtion som i privata investeringar har ökat, den offentliga konsumtionens andel av nationalinkomsten har stigit, produktionen och distributionen av information har undergått en explosionsartad utveckling samtidigt som miljöbevarande och miljöförbättrande åtgärder har kommit att ta allt större resurser i anspråk. Huruvida alla dessa förändringar är att tolka såsom ett tecken på en övergång till en historiskt sett ny utvecklingsfas är dock en öppen fråga.

Det som nu sagts om den vetenskapliga debatten om produktions- och produktivitetstillväxtens retardation har gällt flertalet industriländer inkl. Sverige. Om man mer speciellt ser till den svenska utvecklingen finns åtskilligt att tillägga. Det är t.ex. ställt utom varje tvivel att den kostnadskris, som

uppkom vid 1970-talets mitt, innebar ett betydande drawback för den ekonomiska framstegstakten i vårt land och detsamma kan sägas om den omfattande nedläggning av industriell kapacitet — främst inom stålindustrin, varvsindustrin och textilindustrin — som ägde rum under 70-talet.

Som påpekats ovan har näringslivets totala realkapital alltsedan 70—talets mitt ökat långsammare än tidigare och övervägande skäl talar för att denna omständighet utgör en viktig orsaksfaktor bakom de senaste femton årens låga tillväxt. Denna retardation i kapitalbildningstakten kan möjligen vara ett resultat av en strukturförändring inom näringslivet i riktning mot mindre kapitaltunga produktionssektorer. Det förefaller dock mera motiverat att se den antingen som en konsekvens av de senaste årens höga realränta i kombination med den höga räntabiliteten på finansiella investeringar eller som en följd av ökade utlandsinvesteringar motiverade av kostnadsskäl och av en strävan att få fotfäste inom EG eller av en ökning av investeringarna i humankapital i förhållande till investeringarna i materiella tillgångar.

Den låga arbetslösheten och de senaste årens överhettning på ar- betsmarknaden har lett till vissa desorganisationsfenomen. Inflationen har blivit högre än i andra länder och trots upprepade devalveringar har detta lett till betydande problem för de utlandskonkurrerande företagen. Vidare har den ökande frånvaron från arbetet liksom även den ökade personalomsätt- ningen förorsakat stora produktivitetsförluster. Möjligen är det också så att bottenskrapningen av landets arbetskraft medfört en sänkning av arbetskraf- tens genomsnittliga produktionskapacitet.

Det ligger utanför ramen för denna skrift att försöka bedöma storleken av de produktivitetsförluster, som uppkommit på grund av nu nämnda specifikt svenska orsaksfaktorer. Regeringen har ju nyligen tillsatt en delegation med uppgift att lösa hela problemkomplexet rörande tillväxtretardationen. Innan resultatet av dessa gruppers arbete framkommit är det måhända förmätet att yttra sig i frågan. Så mycket torde dock kunna sägas som att det ingalunda förefaller otroligt att 70-talets kostnadskris och nedläggning av kapital tillsammans med den ringa kapitalbildningen, den ökade sjukfrånvaron och den ökade frekvensen av arbetsbyten utgör väsentliga — kanske rent av dominerande — orsaksfaktorer bakom den svaga produktions- och produk- tivitetsutvecklingen sedan 1970-talets mitt.

Som en avslutning på den nu gjorda redogörelsen för den svenska ekonomins tidigare utveckling må här framhållas, att de data över produktion och sysselsättning, som legat till grund för beräkningarna av de angivna tillväxttalen är långtifrån helt tillförlitliga. Osäkerhetsmarginalerna är vida. Detta gäller av naturliga skäl i synnerhet siffrorna för långt avlägsen tid, eftersom den ekonomiska statistiken förr inte alls var lika omfattande som den är i dag. Senare års statistiska grundmaterial är visserligen mer fullstän— digt och tillförlitligt men kalkylerna över nationalprodukten och dess olika delar inrymmer alltjämt betydande felkällor. Särskilt viktiga bland dessa är sådana som emanerar från det primitiva, för att inte säga orimliga, sätt varpå produktion och produktivitet mäts inom tjänstesektorerna. Inom offentlig sektor räknar man över huvud taget inte med andra produktivitetsökningar än sådana som uppkommer genom ökad kapitalintensitet eller genom strukturförändringar inom lönehierarkin. Inom vissa delar av den privata

sektorn gör man likadant, medan man för andra delar av denna sektor gör helt godtyckliga antaganden om produktivitetens utveckling. Den osäkerhet som denna primitiva behandling av tjänstesektorernas produktion och produktivitet medför har under senare år ökat i betydelse i takt med ökningen av dessa sektorers andel av den totala produktionen inom samhällsekonomin.

Det är i själva verket inte uteslutet att en icke obetydlig del av den ovan redovisade retardationen i produktions- och produktivitetstillväxt är en chimär i den meningen att den är en följd av vår oförmåga att mäta tjänstesektorer- nas produktion på ett adekvat sätt. Att hela, eller ens merparten av retardationen skulle kunna hänföras till statistiska felkällor, förefaller dock osannolikt.

2. Några trendkalkyler

Det sades i inledningen till denna rapport, att det inte finns någon för praktiskt bruk användbar teori att utnyttja såsom grund för empirisk analys av den ekonomiska utvecklingen på mycket lång sikt. Vid försök att förutsäga det framtida skeendet tvingas man därför att ta sin utgångspunkt i empiriskt erfarenhetsmaterial i form av trender i en eller annan form. I föreliggande avsnitt skall detta tillvägagångssätt tillämpas varvid frågeställningen blir: Vilka skulle konsekvenserna för nationalproduktens utveckling bli, om verkligheten i framtiden skulle följda tidigare trender, Sådana kalkyler skall här göras med utgångspunkt från trenderna från tre alternativa tidsperioder, den långa perioden 1870—1989, den medellånga perioden 1950—1989 och den korta perioden 1975—1989. De variabler som skall betraktas är nationalprodukten samt produktionen inom näringslivet och inom offentlig sektor.

Valet av de tre nu nämnda perioderna kan sägas svara mot tre alternativa hypoteser, nämligen 1) att utvecklingen under såväl 1960-talet som under 1970- och 1980-talen utgör temporära avvikelser från en drygt hundraårig långsiktig trend som kommer att fortsätta i framtiden, 2) att produktions- och produktivitetstillväxten under 1960-talet representerar ett "tak" och tillväxten under 1970- och 1980-talen ett "golv" för den framtida tillväxten, samt 3) att den ringa tillväxten sedan 1970-talets mitt är en följd av vissa förändringar med bestående långsiktiga negativa tillväxteffekter.

Om man först ser till nationalproduktens utveckling såsom den redovisats i tabell 1 i föregående avsnitt kan konstateras att den genomsnittliga tillväxttakten uppgick till 2,9 procent såväl under perioden 1870—1989 som under perioden 1950—1989 och till 1,7 procent under perioden 1975—1989. Skulle utvecklingen fortsätta i enlighet med endera av dessa banor eller någonstans däremellan skulle det givetvis innebära en framtida tillväxttakt på någonting mellan knappt 2 och 3 procent per år.

Nu nämnda tillväxttal är starkt påverkade av sysselsättningens ökningstakt under de olika delperioderna. För att finna trender som är opåverkade därav har man anledning att i stället för produktionen betrakta produktiviteten och dess utveckling. Det finns också anledning att göra en åtskillnad mellan å ena sidan näringslivet och å andra sidan den offentliga sektorn, detta på grund av

de stora skillnader, som förekommer mellan dessa båda sektorer i fråga om de vid produktivitetsberäkningarna använda metoderna. Som tidigare nämnts beräknas produktionsvolymen inom offentlig sektor på ett ytterst schablonmäs- sigt sätt.

Enligt statistiska centralbyråns senaste prognos kommer antalet sysselsatta i landet att öka med ungefär 5 procent under de närmaste 15 åren för att sedan åter minska och vid 2020-talets mitt vara tillbaka på den nuvarande nivån. Antalet arbetade timmar kommer, enligt prognosen, att utvecklas på ungefär samma sätt. Denna senare kalkyl bygger på antaganden om en utbyggd föräldraledighet samt införandet av en ytterligare semestervecka.

I centralbyråns kalkyl tar man ingen ställning till sannolikheten för ytterligare arbetstidsförkortningar än de som just nämnts. Att veckoarbetstiden under de tre decennierna fram till år 2020 skulle minska så litet som kalkylen ger vid handen, förefaller dock osannolikt. Det skulle innebära ett klart brott mot den tidigare utvecklingstrenden.

I min tidigare nämnda rapport till 1981 års energikommitté förutsatte jag, att veckoarbetstiden fram till år 2010 skulle minska med 1 1/2 timma per decennium, en förutsättning som gav ungefär samma resultat som det 1978 års långtidsutredning kommit till beträffande utvecklingen fram till år 2000 och som byggde på ett antagande om en generell sänkning av veckoar- betstiden såväl för män som kvinnor ned till 30 timmar. Enligt den kalkylen skulle antalet arbetstimmar i den svenska ekonomin fram till år 2010 minska med cirka 10 procent. Därvid antogs att antalet sysselsatta skulle förbli i stort sett oförändrat.

Det är givetvis ytterst äventyrligt att ge sig in på prognoser över antalet arbetstimmar i framtiden. Att veckoarbetstiden och därmed även den totala arbetsvolymen kommer att minska med åtskilliga procent synes man dock ganska lugnt kunna utgå ifrån. Att försöka bedöma om denna minskning kommer att uppgå till 5, 10, 15 eller någon annan procentsiffra torde dock knappast vara meningsfullt. Dess storlek blir givetvis beroende av hur stora 1resurser man är beredd att offra på ökad fritid och valet mellan fritid och arbetstid blir rimligen beroende av välståndsutvecklingen i landet. Veckoar- betstiden blir på så sätt en regulator för BNP—utvecklingen; blir denna snabb minskar arbetstiden snabbt och vice versa.

I det följande kommer jag att, som första approximation, schablonmässigt räkna med en förkortning av veckoarbetstiden och därmed av den totala arbetsvolymen med 10 procent under de kommande tre decennierna. Eftersom antalet sysselsatta personer, enligt centralbyråns prognos, kommer att öka med cirka 5 procent under de närmast kommande femton åren skall jag förutsätta ett oförändrat antal arbetstimmar under denna tid och en minskning därefter. Denna förutsättning kommer dock senare att bli föremål för diskussion.

Det sätt, varpå produktiviteten inom offentlig sektor beräknas, medför att statistiskt redovisade produktivitetsförändringar normalt blir så små att de helt kan negligeras vid den typ av kalkyler som här görs. Vid en given produk- tivitetshöjning inom övriga sektorer kan man därför utgå ifrån att nationalpro- duktens tillväxt blir desto mindre ju större den offentliga tjänstesektorn är och att sysselsättningens fördelning mellan denna och andra sektorer är av

väsentlig betydelse för nationalproduktens utveckling. Vid uppgörandet av en prognos måste man därför ta ställning till hur sektorsfördelningen kommer att förändras.

Som framgår av tabell 4 ovan har den offentliga tjänstesektorns andel av den totala sysselsättningen successivt ökat under de senaste hundra åren och under de senaste decennierna har denna ökning varit mycket snabb. Frågan blir då vad man skall tro om framtiden i detta avseende. Man kan å ena sidan säga, att det alltjämt finns en betydande, otillfredsställd, efterfrågan på sjukvård, barn- och äldreomsorg, undervisning, kultur, miljövård, försvar etc. och att detta talar för en fortsatt expansion av den offentliga sysselsättningen. Å andra sidan är denna nu så omfattande att en fortsatt snabb ökning skulle fordra betydande skatteökningar och medföra starkt inskränkta möjligheter till ökad privat konsumtionen och investeringar. I dagens politiska debatt har man ju ganska allmänt argumenterat för en minskning av den offentliga sektorns tillväxttakt. För de följande kalkylerna har jag därför valt att utgå från en oförändrad sysselsättningsfördelning mellan offentlig tjänsteproduktion och annan verksamhet. En sådan fördelning skulle fram till år 2020 innebära en oförändrad sysselsättning, räknad i antal personer men en minskad sysselsättning, räknad i arbetstimmar.

Av landets totala arbetskraft, räknad i antal personer, är som framgår av tabell 4 cirka 37 procent sysselsatta med offentlig tjänsteproduktion. Under de antaganden som ovan gjorts beträffande den totala sysselsättningens utveckling och dess fördelning mellan näringsliv och offentlig sektor samt om frånvaron av produktivitetsförändringar inom offentlig tjänsteproduktion blir BNP-tillväxten lika med tillväxten inom näringslivet multiplicerad med faktorn 0,63 (= 1—0,37). Eftersom antalet utförda arbetstimmar inom offentlig tjänsteproduktion för närvarande utgör 28 procent av det totala antalet arbetstimmar i landet blir vid en till timantalet knuten produktivitetsberäkning BNP-tillväxten fram till år 2020 lika med tillväxttakten inom näringslivet multiplicerad med faktorn 0,9x0,72, där faktorn 0,9 kommer in till följd av att antalet arbetstimmar antagits minska med 10 procent fram till nämnda år.

Efter dessa utläggningar om sysselsättning och offentlig sektor finns anledning att betrakta tabell 5 som visar produktivitetens ökning i olika sektorer. Om man då först ser till hela ekonomin finner man, att produk- tionen per sysselsatt ökat med genomsnittligt 2,0 procent per år under perioden 1870—1989, med 2,3 procent under perioden 1950—1989 och med 1,1 procent under perioden 1975—1989. Som ovan sagts utgår jag i denna rapport från antagandet att sysselsättningen år 2020 komemr att bli av ungefär samma storlek som i dag och med det antagandet skulle en framtida fortsättning på nyssnämnda ökningstal betyda BNP-tillväxter av samma storlek, dvs. med 2,0, 2,3 resp. 1,1 procent per år. Om man emellertid i stället baserar kalkylen på antalet utförda arbetstimmar och accepterar antagandet om en tioprocentig förkortning av arbetstiden skulle medeltalen för perioderna 1950—1989 och 1975—1989 implicera framtida BNP-tillväxter på 1,8 resp. 1,2 procent per år.

Utgår man alternativt från tidigare ökningar i produktionen per sysselsatt inom näringslivet och "späder ut" den därigenom erhållna produktionsök- ningen med den offentliga sektorns sysselsättning blir resultatet BNP-

ökningar på 1,4, 1,8 resp. 1,0 procent per år. Motsvarande kalkyl, baserad på antalet utförda arbetstimmar ger till resultat 1,7 resp. 1,0 procent per år för de båda efterkrigsperioderna.

Med en steady-state-tillväxt menas en utveckling där produktion, kapital- mängd, arbetskvantitet, investeringar m.m. ökar i en och samma takt. En sådan tillväxt används ofta i tillväxtanalyser såsom ett referensalternativ. Det skall nu även göras här med utgångspunkt från de i tabell 7 redovisade värdena på produktionseffektiviteten. Därvid skall i analogi med det förfarande som tidigare använts tre olika alternativ betraktas. Faktorns framtida tillväxttakt skall sålunda i tur och ordning identifieras med medelvär- dena för perioderna 1870—1989, 1950—1989 och 1975—1989.

En central punkt i steady-state-analysen är att arbetskvantiteten inte definieras på traditionellt sätt såsom antal sysselsatta eller antalet utförda arbetstimmar, utan i stället såsom dessa storheter multiplicerade med en effektivitetsfaktor. Denna kan uppfattas såsom ett mått på arbetskraftens kvalitet, skicklighet, förmåga, utbildningsnivå eller dylikt. Den i tabell 6 i föregående avsnitt redovisade storheten produktionseffektivitet är just avsedd att återspegla en sådan faktor.

I en steady-state utveckling är definitionsmässigt produktionsvolymens tillväxt lika med tillväxten i "effektivt arbete", dvs. lika med summan av sysselsätt- ningens och effektivitetsfaktorns tillväxttakter. Känner man dessa senare kan man således bestämma produktionstillväxten. Det är detta förhållande som nu skall utnyttjas.

Av tabell 7 framgår, att ökningstakten i näringslivets effektivitetsfaktor har uppskattats till värden mellan 1,5 och 1,8 procent per år under tiden fram till 1950, och till värden nära 1 för åren 1975—1989. 1960-talet faller "som vanligt" utanför ramen och även 1950-talet visar awikande värden. Medelvär- dena för de tre perioderna, tagna i ordning efter längd, är 1,8, 2,1 och 1,2. Allt detta avser kalkyler, där arbetskraften hänför sig till antal personer. Utgår man i stället från antalet utförda arbetstimmar blir effektivitetsfaktorns ökningstakter 1,8 resp. 1,5 procent per år.

En kombination av de nu angivna talen för effektivitetsfaktorns ökningstakt med den antagna framtida sysselsättningsutvecklingen ger följande resultat. Skulle för framtiden de värden gälla som ovan beräknats såsom faktorns genomsnitt för perioderna 1870—1989, 1950—1989 och 1975—1989 skulle BNP- ökningen fram till år 2020 uppgå till 1,1, 1,3 resp. 0,8 procent per år. Den kalkylen utgår ifrån att effektivitetsfaktorn hänför sig till antal sysselsatta personer och att det antalet år 2020 blir lika stort som i dag.

Gör man motsvarande kalkyl med utgångspunkt från antal arbetstimmar i stället för antal personer och samtidigt förutsätter att timantalet minskar med 10 procent fram till år 2020, blir med utgångspunkt från de två efterkrigs- periodernas värden resultaten 1,2 resp. 1,0 procent per år.

För överskådlighets skull i tabell 8 ges en sammanfattning av de olika trendkalkylernas implikationer för BNP-tillväxten.

Med undantag för dem, för vilka ingen hänsyn tagits till sysselsättnings- utvecklingen eller den offentliga tjänstesektorn, pekar alla kalkylerna mot en framtida BNP-tillväxt på mellan knappt 1 och 2 procent per år. Oavsett om man tror på en enhetlig trend ända från 1800-talet och fram till våra dagar

Tabell 8 Trendkonsekvenser

Trendvariabel Period BNP-tillväxt Nationalprodukten 1870—1989 2,9 Nationalprodukten 1950-1989 2,9 Nationalprodukten 1975—1989 1,8 BNP per sysselsatt 1870—1989 2,0 BNP per sysselsatt 1950—1989 2,3 BNP per sysselsatt 1975-1989 1,1 BNP per timma 1950—1989 1,8 BNP per timma 1975—1989 1,2 Näringslivets produktion/sysselsatt 1870—1989 1,5 Näringslivets produktion/sysselsatt 1950—1989 1,9 Näringslivets produktion/sysselsatt 1975—1989 1,2 Näringslivets produktion/timma 1950—1989 2,1 Näringslivets produktion/timma 1975—1989 1,3 Effekt.fakt. antal personer 1870—1989 1,2 Effektfakt. antal personer 1950—1989 1,4 Effekt.fakt. antal personer 1975—1989 0,9 Effektivitetsfaktom antal timmar 1950—1989 1,1 Effektivitetsfaktom antal timmar 1975—1989 0,9

eller på ett trendbrott vid 1970-talets mitt kommer man till den slutsatsen att det erfarenhetsmaterial vi har beträffande långsiktig tillväxt i vårt land talar för en framtida tillväxt på mellan 1 och 2 procent. En tillväxt utanför detta intervall skulle innebära ett brott mot den tidigare utvecklingen.

3. Den framtida tillväxten

Av föregående avsnitt framgick, att produktion och produktivitet i vårt land har befunnit sig i en nästan permanent tillväxt ända sedan 120 år tillbaka i tiden. Att detta utvecklingsmönster inom en överskådlig framtid skulle så helt förändras, att den svenska ekonomin skulle komma in i en period av per- manent stagnation eller rent av tillbakagång förefaller helt osannolikt. Det finns inga tekniska hinder mot en framtida någorlunda snabb ekonomisk tillväxt. Det finns heller ingenting som tyder på att utvecklingen i vår omvärld skulle bli sådan, att svensk tillväxt skulle hämmas därav. Som nedan närmare skall förklaras finns det tvärtom mycket som talar för att den internationella utvecklingen kommer att ge vårt lands ekonomi en betydande stimulans. Om man bortser från eventualiteten av krig, revolution och naturkatastrofer torde det främsta hotet mot den framtida tillväxten inte komma utifrån utan i stället inifrån, dvs. från vårt eget politiska agerande. Som framhölls redan i inledningen till denna rapport kan vi inom ganska vida ramar själva bestämma tillväxttakt. Det är för oss "bara" att välja. Att det valet måste göras med hänsyn tagen till övriga samhällsekonomiska mål är självklart liksom också att det därvid kan uppkomma allvarliga målkonflikter. Det

förefaller dock, i dagens läge, vara rimligt att utgå från att sådana konflikter kan lösas inom ramen för en någorlunda "tillväxtinriktad" ekonomisk politik.

Den nu framförda tesen, att vi har anledning att förvänta oss en fortsatt ekonomisk tillväxt, utgör endast ett första steg mot den typ av prognos, som denna rapport syftar till. Den säger ju ingenting om hur hög tillväxttakten blir — mera än att den blir större än noll — och att säga någonting därom är mycket svårare. Att förlita sig på gamla trender är äventyrligt efter de markanta trendbrott som inträffat under de senaste två decennierna.

Den centrala frågan, här det gäller att göra en prognos över den framtida, långsiktiga, ekonomiska utvecklingen i vårt land, är huruvida de två senaste decenniernas utveckling är att se som inledningen till ett långsiktigt skede med den låga tillväxttakt som har gällt sedan 1975 eller om dessa femton åren utgör ett "mellanspel" som kommer att följas av en utveckling mera lik den som gällt för tidigare skeden. I det senare fallet skulle 1960-talets extremt höga och 1970- och 1980-talens extremt låga tillväxttakter uppfattas som "tillfälliga" svängningar kring en långsiktig trend.

Eftersom en ekonomisk tillväxttakt inte är något av naturen givet utan i stället något som medborgarna till stor del själva, via politiskt agerande, kan bestämma, är den nu ställda frågan om trendbrott eller inte trendbrott egentligen en fråga om den framtida ekonomiska politikens utformning. Att också utvecklingen i andra länder kommer in i bilden som en betydelsefull faktor är självklart. Den diskussion, som nedan kommer att föras om den framtida tillväxttakten kommer därför att koncentreras på dessa frågor.

Som ovan framhållits var det en rad omständigheter, som medverkade till den alldeles exceptionellt snabba produktions- och produktivitetsutvecklingen i industriländerna under 1960-talet. Att produktivitetens ökningstakt under de följande decennierna blev lägre är därför helt följdriktigt. Fallet från 1960- talets till 1970- och 1980-talens nivåer är dock större än vad som kan motiveras av en återgång till mera normala förhållanden.

I debatten om orsakerna till den ringa tillväxten i produktion och produk- tivitet sedan 1970-talet har framhållits en rad fakta, som talar för att det under 1970- och 1980-talen skett många samhällsekonomiska förändringar, som minskat ekonomiernas effektivitet. Man har anfört bl.a. ökade ener- gipriser, ökade hänsynstaganden till miljön och ökade satsningar på miljöbeva- rande åtgärder, minskad flexibilitet på grund av förändringar i sociallagstiftnin- gen, en omallokering av arbetskraft från varuproducerande till tjänsteprodu- cerande sektorer m.m.

Att nu nämnda förhållanden har haft och i framtiden kommer att få pro- duktivitetsminskande effekter förefaller fullt klart. Frågan är emellertid om inte dessa effekter nu passerat sin maximala styrka och om inte deras kraft är i avtagande. Om så är fallet, vilket förefaller troligt, kan de visserligen hämma den framtida produktivitetsutvecklingen men de kan inte tas till intäkt för förväntningar om en ytterligare retardation av produktivitetens öknings- takt, snarare tvärtom.

Förutom ovan angivna förhållanden har man i den svenska debatten starkt poängterat den ringa kapitalbildningen, den höga inflationen, den höga sjukfrånvaron och den stora personalomsättningen. Utan tvivel har dessa förhållanden utgjort en betydande broms på produktionen och produk-

tiviteten. Då de är att se som allmänt kända missförhållanden, som låter sig påverkas av ekonomisk-politiska och andra medel, har man anledning tro att de på längre sikt kommer att elimineras eller åtminstone att väsentligt mildras. Blir så fallet kommer det givetvis att medföra en positiv tillväxteffekt.

För dagen befinner sig den svenska ekonomin i obalans. Inflationen stiger och bytesbalansen uppvisar ett växande deficit. Att detta kommer att hämma den ekonomiska tillväxten under den närmaste tiden är mer än sannolikt. Frågan är emellertid om dessa förhållanden skall uppfattas såsom en hämmande faktor även för den långsiktiga utvecklingen. Svaret på den frågan är inte självklart. Det förefaller visserligen vara rimligt att betrakta de nuvarande ekonomiska problemen såsom lösbara, och med all sannolikhet kommer de också att lösas, men vår erfarenhet säger oss att likartade problem med jämna mellanrum kommer att uppstå även i framtiden. Så helt problemfri kommer naturligtvis inte den svenska ekonomin att bli framöver. Att med det trettioårsperspektiv som här gäller lägga särskilt stor vikt vid dagens problem torde dock inte vara motiverat. Det är alltid farligt att låta ett långsiktigt framtidsperspektiv för mycket påverkas av stundens situation.

Men finns det då inga omständigheter som definitivt talar för en ökad takt i den framtida produktions- och produktivitetsutvecklingen? Jo, det gör det. På det internationella planet kommer händelseutvecklingen sannolikt att medföra betydande positiva effekter på den svenska ekonomins tillväxtmöjlig— heter. Först och främst torde fullbordandet av harmoniseringen inom EG leda till ökad ekonomisk tillväxt i EG-länderna och, om vi inte spelar våra kort alltför illa, kommer det rimligen att ge positiva konsekvenser även för svensk ekonomi. Vi vet, visserligen, ännu inte i vilken form vårt land kommer att anknytas till EG, men i dagens läge talar sannolikheten för en ganska nära anknytning. Klart är att ett fullständigt svenskt medlemskap skulle vara det alternativ, som överlägset bäst skulle gynna svensk ekonomi, men i det breda spektrum av andra alternativ som kan tänkas, finns det flera, som ligger någorlunda nära fullt medlemskap och som skulle kunna få mycket gynnsam- ma tillväxteffekter. Valet av alternativ är visserligen en politisk fråga, men att svensk politik skulle skötas så illa, att de stora ekonomiska utvecklingsmöjlig- heter, som nu skymtar vid horisonten, skulle gå oss helt ur händerna, är svårt att tro.

De politiska förändringar, som nu är på gång i Östeuropa, förefaller kunna få betydande ekonomiska konsekvenser i framtiden. De östeuropeiska ekonomierna befinner sig alla på ett, enligt västerländska mått mätt, föga avancerat stadium och den vindkantring västerut, som nu pågår, kommer rimligen att leda till ett väsentligt ökat handelsutbyte mellan öst och väst. Som en förlängning till det som nu sker kan man skönja uppkomsten av en ny och svindlande stor marknad för västerländsk export av såväl konsumsionsvaror som, kanske främst, kapitalvaror. Att finansieringen av öststatsländernas import kan medföra problem är visserligen klart, men dessa torde knappast vara olösbara. Klart är också, att en utveckling i denna riktning skulle medföra ökad konkurrens på många områden och på vissa håll i vårt land orsaka problem, men sådana konkurrensökningar resulterar normalt i utvecklingsstimulerande effektivitetsvinster.

I diskussionen om den skattereform, som nu står för dörren talas det

mycket om s.k. dynamiska effekter. Det är visserligen lite oklart, hur dessa mera konkret kommer att uppenbara sig, men det torde huvudsakligen röra sig om ökningar i incitamenten till arbete, kapitalbildning, företagande, innovationer m.m. Ännu vet man inte säkert om sådana effekter över huvud taget kommer att visa sig och än mindre hur stora de kan tänkas bli. Övervägande skäl talar dock för att de kommer fram och kommer att få en inte helt obetydlig tillväxteffekt.

De senaste årens ringa produktivitetstillväxt har nu blivit allmänt känd och som ovan sagts har regeringen tillsatt en delegation med uppgift att undersöka möjligheterna till ett förbättrat tillstånd. Denna regeringens åtgärd är att se som ett uttryck för existensen av ett "kontrollsystem" som träder i funktion, när någonting går snett, som i det här fallet när tillväxten ivårt land varit avsevärt lägre än i andra länder. Ett sådant kontrollsystem medför att tillväxttakten i vårt land kommer att få stark influens från andra länder. Det är därför osannolikt att vi i vårt land kommer att få en ekonomisk tillväxt, som i alltför hög grad avviker från den i andra industriländer.

I det föregående har gång efter annan framhållits att den svenska ekonomins framtida tillväxttakt är beroende av politikens utformning. För den prognos som här skall göras är det därför angeläget att, om än i största korthet, diskutera följderna av några tänkbara ekonomisk-politiska åtgärder, som skulle kunna påverka produktivitetsutvecklingen under de närmast kommande decennierna. Jag skall då i tur och ordning ta upp åtgärder syftande till ökat arbetsutbud, till ökad kapitalbildning och till ökad produk- tionseffektivitet.

Den enskilde individens val mellan arbete och fritid är i hög grad beroende av beskattningen. Ju högre marginalskatt desto mera prioriteras fritid framför arbetstid. Den sänkning av marginalskatten som ligger i det nu aktuella skatteförslaget kommer därför rimligen att öka utbudet av arbetskraft. Detta innebär inte endast en återhållande faktor vid överväganden om sänkt veckoarbetstid utan kanske framför allt ökade incitament till förlängning av arbetstiden för deltidsarbetande och till extraarbete samt, inte minst, till ökade arbetsinsatser av pensionärer. '

Det är omvittnat att den omfattande sjukfrånvaron och personalomsätt- ningen medför inte bara ett betydande bortfall av arbetskraft utan även stora effektivitetsförluster inom företag och institutioner. Det är sannolikt att de ansträngningar som nu görs att finna botemedel däremot så småningom kommer att ge resultat liksom att de ansträngningarna kommer att inten- sifieras, om den ekonomiska tillväxten i mer uppenbar grad kommer att hämmas på grund av brist på arbetskraft.

Det "kontrollsystem" som nyss talades om förefaller kunna bli verksamt i fråga om arbetskraftsutbudet. De betydande negativa konsekvenser för både den offentliga sektorns verksamhet och näringslivets tillväxt, som hotar uppkomma på grund av en minskning i veckoarbetstiden kommer rimligen att mötas av motåtgärder av det ena eller andra slaget. De åtgärder som då ligger närmast till hands att tänka på är sådana som minskar sjukfrånvaron, som minskar önskemålen om arbetstidsförkortning, och som ökar incitamen- ten till extraarbete. Den mest effektiva åtgärden torde dock vara en höjning av pensionsåldern.

Det framhölls i föregående avsnitt, att den ringa kapitalbildningen i vårt land torde vara en av de viktigaste orsaksfaktorerna bakom de senaste två årens låga tillväxt. För en höjning av denna är en ökning i investeringsak- tiviteten ett nödvändigt villkor. Det är möjligt att den nu aktuella skatte- omläggningen kommer att verka i den riktningen, men den verkan torde knappast vara tillräckligt. Statsmakterna har emellertid en hel arsenal av andra tänkbara åtgärder till sitt förfogande för att öka investeringsincitamenten och, om så erfordras, torde de åtgärderna komma att vidtagas. Man kan därför rimligen utgå ifrån, att en höjning av investeringsverksamheten kommer till stånd och att detta får en tillväxthöjande effekt.

Oavsett vad man tycker om en eventuell kärnkraftsaweckling kommer man inte ifrån att en sådan skulle innebära en mycket stor avgång av realkapital och därmed, ceteris paribus, en starkt negativ effekt på tillväxtpotentialen. Gjorda undersökningar ger ju entydigt vid handen att awecklingskostnaderna skulle bli mycket stora. (8) Därtill kommer, att en aweckling rimligen kommer att medföra betydande höjningar av elpriset och därmed allvarligt skada vårt lands internationella konkurrenskraft, framför allt inom de svenska "paradgrenarna" skogsindustri och stålindustri. En aweckling skulle rimligen också framtvinga en investeringskrävande förändring av industristrukturen. Att med någon grad av exakthet avgöra, hur stark effekt på den långsiktiga till- växten en aweckling skulle få, kan inte göras inom ramen för denna uppsats. Klart är, dock, att vid en sammanvägning mellan pros och contras i fråga om den framtida tillväxttakten måste en eventuell aweckling av kärnkraften komma in som en betydande negativ faktor.

Empiriska tillväxtstudier ger entydigt vid handen att den ekonomiska tillväxten i industriländerna till stor del är beroende av andra förhållanden än ökningen i de två produktionsfaktorerna arbetskraft och kapital. Drygt hälften av tillväxten brukar vanligen tillskrivas den s.k. teknikfaktorn, vilken i sig inkluderar alla andra produktionspåverkande faktorer, främst teknologiska framsteg, utbildningsnivåns höjning och förändringar i produktionsstrukturen. Hur dessa faktorer utvecklas i framtiden är därför av stor vikt för den framtida tillväxten.

I fråga om ekonomiskt välstånd har Sverige länge intagit en framskjuten tätposition bland världens industriländer. Detta förhållande är, till en mycket stor del, en konsekvens av det svenska näringslivets internationellt sett höga tekniska standard. Under senare år har emellertid vårt lands försprång fram- för andra europeiska länder minskat, och i vissa fall rent av helt försvunnit. Inte minst torde detta bero på brister i det nuvarande undervisningsväsendet och på otillräckliga satsningar på högkvalitativ forskning. Huruvida några mera betydelsefulla, positiva, förändringar därvidlag är att vänta inom de närmaste decennierna är svårt att säga. Så mycket synes dock vara klart, som att det finns stora, potentiella, produktivitetsvinster att göra genom politiska åtgärder riktade mot förbättringar i utblldningsväscndet och därtill knutna forsknings- verksamheter.

I en nyligen publicerad studie över effekterna på svensk industri av full- bordandet av EG:s inre marknad diskuteras olika alternativ för den svenska EG-politikens utformning. (9) Enligt den studien skulle en politik inriktad på en snabb strukturomvandling och ökade satsningar på undervisning och

forskning leda till en 1,5 procents högre tillväxttakt för den svenska ekonomin än vad som skulle bli fallet vid en fortsättning av dagens politik. Även om den sifferrnässiga preciseringen av denna tillväxtvinst måste tas med en betydande nypa salt kan de gjorda kalkylerna tas som en indikation på att ekonomisk-politiska åtgärder för främjandet av strukturomvandling, förbättrad undervisning och intensifierad forskning kan få högst betydande konsekvenser för den ekonomiska tillväxten.

4. Slutsatser

I näst föregående avsnitt visades att på få undantag när alla de gjorda trendframskrivningarna pekade mot en framtida BNP-tillväxt mellan 0,9 och 2 procent per år. Undantagen från denna regel utgjordes av de fall, där ingen explicit hänsyn togs vare sig till tillgången på arbetskraft eller till utvecklingen inom offentlig sektor. Någon större vikt kan därför de alternativen inte tillmätas. Att alla de övriga trendframskrivningarna leder till BNP-tillväxter inom ett intervall av endast en procentenhets storlek bör rimligen tolkas så, att starka skäl måste till om man skall tro på en framtida tillväxttakt utanför detta intervall.

I föregående avsnitts genomgång av potentiella plus- och minusposter i tillväxtkalkylen framhölls som minusposter ökat hänsynstagande till miljön, ökade satsningar på miljöbevarande åtgärder, minskad flexibilitet inom näringslivet, överflyttning av arbetskraft från varuproducerande till tjänstepro- ducerande sektorer, hög sjukfrånvaro, hög personalomsättning samt en eventuell aweckling av kärnkraften. Av dessa poster har alla utom den eventuella kämkraftsawecklingen påverkat utvecklingen under en följd av år och det finns ingen anledning tro att de skulle göra sig gällande med större kraft i framtiden än hittills. Man torde tvärtom kunna räkna med att deras retarderande verkan successivt minskas.

Som potentiella plusposter i kalkylen framhölls effekter kommande från fullbordandet av EG:s inre marknad, ökat handelsutbyte med öststaterna, införandet av ett nytt skattesystem samt andra ekonomisk-politiska åtgärder avsedda just för att direkt öka tillväxttakten eller för att öka utbudet av arbetskraft, kanske främst en höjning av pensionsåldern, en reformering av sjukförsäkringssystemet samt ökade satsningar på kapitalbildning, undervisning och forskning. Huruvida alla dessa förändringar verkligen kommer att förverkligas är dock oklart.

Att göra en sannolikhetsbaserad nettokalkyl av dessa positiva och negativa effekter, är utomordentligt äventyrligt. Om man emellertid utgår ifrån att politikerna sköter sina kort någorlunda väl, förefaller de potentiella plusposter- na vara avsevärt större än minusposterna. Att de skulle bli så stora, att tillväxttakten på lång sikt (och med oförändrad praids i fråga om beräkningen av produktivitetsförändringar i offentlig sektor) skulle bli större än 2 procent per år förefaller dock knappast sannolikt. Att den skulle komma tillbaka till 1960-talets nivå är helt uteslutet. Skulle tendenser därtill uppkomma skulle de troligen neutraliseras av förkortningar i veckoarbetstiden. Samtidigt torde nettot av de nämnda plus- och minusposterna tillsammans med eventuella

effekter av existerande "kontrollsystem" bli tillräckligt stora för att bryta senare års nedåtgående produktivitetstrend. En framtida BNP-tillväxt på någonting mellan 1,5 och 2 procent per år synes ligga inom sannolikhetens gränser.

Med tanke på den puckel i arbetskraftsutbudet, som kan förväntas uppkom- ma omkring sekelskiftet, och på den stimulans som kan uppkomma genom fullbordandet av EG:s inre marknad liksom också från öst-väst handel, förefaller det rimligt att för de närmaste femton åren räkna med en tillväxttakt på omkring 2 procent per år. Om jag för att markera osäkerheten i detta uttalande får använda ett välkänt tipsspråk skulle min slutsats kunna formuleras sålunda: Grundtips 2 procent men gardera med kryss, dvs. 1,5 procent. Detta gäller utvecklingen under de närmaste femton åren. Därefter minskar sysselsättningen samtidigt som EG-effekten ebbar ut. Det motiverar att grundtipset för den tiden sänks ner till 1,5 procent per år.

Noter

1) R. Bentzel, Svensk ekonomi i ett 30-årsperspektiv. Rapport till 1981 års energikommitté. Ds I 1983:12.

2) M. Abramovitz, Rapid Growth Potential and its Realization. I Economic Growth and Resources, Volume I. Proceedings of the Fifth World Conference of International Economic Association held in Tokyo 1977.

3) OECD (utg.) Towards Full Employment and Price Stability. Paris 1977.

4) A. Lindbeck, The Recent Slowdown in Productivity Growth, Economic Journal, Volume 98. March 1983.

5) Se exempelvis H. Girsch och P. Wolter, Towards an Explanation of the Productivity Slowdown, An Acceleration-Deceleration Hypothesis. Economic Journal, Volume 98, March 1983.

6) Se exempelvis Dale Jorgensens och Mancur Olsons aniklar i The Journal of Economic Perspectives, Volume 2, Nr 4, Fall 1988.

7) Att den låga produktivitetstillväxten sammanhänger med minskad kapital- bildning har påpekats av bl.a. Villy Bergström i hans anförande vid Svenska Sparbanksföreningens konferens Vårt Ekonomiska Läge, 1989.

8) Se t.ex. Statens Energiverks utredning, Reaktoraweckling 1995/96. Stockholm 1989 samt A. Carlsson, Awecklingen av två kärnkraftverk — kostnader och miljökonsekvenser. Ekonomisk Debatt 6, 1989.

9) Lennart Ohlsson, Industrin inför EG:s 90-tal. Stockholm 1989.

Sparande och investeringar i svensk ekonomi — översikt och utvecklingsten- denser

Av jiL dr. Lennart Berg

Inledning

Sedan första oljekrisen 1973 har Sverige i likhet med många industriländer kännetecknats av att bl.a. bytesbalansen visat underskott. Ett land som har underskott i bytesbalansen förbrukar i princip mer varor och tjänster än vad det producerar och tvingas därför låna resurser från omvärlden. Underskottet i bytesbalansen kan således ses som ett mått på en sparandebrist för ekonomin som helhet. För att denna tolkning skall vara adekvat är förutsätt- ningen att det råder full sysselsättning för såväl arbetskraft som kapital, dvs. fullt kapacitetsutnyttjande.

I allmänna termer brukar den ekonomiska politikens mål karaktäriseras som full sysselsättning, ekonomisk tillväxt, stabil prisnivå och balans i handeln visavi omvärlden. Välkänt är att dessa mål lätt kan komma i konflikt med varandra. Ekonomisk tillväxt förutsätter i regel investeringar i realkapital. Dessa investeringar måste finansieras antingen med ett tillräckligt stort inhemskt sparande eller med sparande från omvärlden. Finansieras investeringarna med sparande från omvärlden uppstår ett underskott i bytesbalansen.

Ett underskott i bytesbalansen vid lågt kapacitetsutnyttjande behöver inte nödvändigtvis avhjälpas genom en minskad konsumtion utan kan avhjälpas via en ökad efterfrågan, produktionsökning och större inkomster. Det svenska underskottet i bytesbalansen under senare hälften av 1970-talet var till en stor del betingat av en låg efterfrågan på svenska varor och tjänster till följd av ett alltför högt kostnadsläge visavi omvärlden.

För att bedöma om en sparandebrist föreligger i ekonomin måste man också ta hänsyn till investeringsnivån. Är bytesbalansen i jämvikt som en följd av alltför låg nivå på investeringarna är sparandet följaktligen inte tillräckligt. Den nivå på sparandet i ekonomin som kan sägas vara tillfredsställande är den som vid fullt kapacitetsutnyttjande ger jämvikt i bytesbalansen samtidigt som investeringsnivån är förenlig med en balanserad tillväxt.

Nu kan det emellertid invändas att kopplingen mellan sparande och investeringar för ett enskilt land inte längre är så bindande som den varit tidigare under efterkrigstiden. Som en följd av borttagande av valutareglering i Sverige och omvärlden samt internationaliseringen av finansmarknaden går

det att finansiera ett underskott i bytesbalansen som motsvaras av lågt sparande och höga investeringar. Förväntningarna beträffande den långsiktiga kapitalavkastningen på investeringar i landet blir därför styrande för investeringsutvecklingen snarare än nivån på det inhemska sparandet.

Rent generellt kan sägas att så länge näringslivets investeringar i landet är lika stora som dess upplåning från omvärlden finns det normalt ingen anled- ning till oro för underskott i bytesbalansen. De framtida avkastningarna på investeringarna bör täcka de underskott som genererats. Annorlunda är dock situationen om underskottet i bytesbalansen har uppstått som en följd av en för hög konsumtion. Mycket talar för att så har varit fallet i Sverige för större delen av de senaste femton åren.

Syftet med denna uppsats är att belysa utvecklingen och utvecklingsten- denser av såväl det sammanlagda sparandet som olika sektorers sparande i Sverige. Härvid framkommer också den roll som pensionssystemen har i detta sammanhang. För att belysa utvecklingen av bytesbalansen krävs, som nämnts, även att hänsyn tas till investeringsutvecklingen. Den svenska utvecklingen av sparande och investeringar jämförs också med utvecklingen inom OECD. Uppsatsen avslutas med en diskussion av hur pensionssystemen och ett ytterligare antal faktorer kan tänkas påverka det framtida sparandet.

Definitioner och sektorindelning

För att förenkla framställningen har vi valt att hänföra det totala sparandet och investeringar till tre sektorer i ekonomin, nämligen konsoliderad offentlig sektor, företag och hushåll. Med konsoliderad offentlig sektor menas att staten, kommunerna och socialförsäkringssektorn slås samman och behandlas som en enhet. Med hänsyn till den starka kontroll som regering och riksdag utövar över dessa sektorer via skatter, bidrag och annan lagstiftning kan dessa i detta sammanhang behandlas som en enhet. Såväl finansiella som icke- finansiella företag (inklusive statliga affärsverk) ingår i kategorin företag.

Vi använder oss också av nettobegrepp. Således studeras utvecklingen av nettosparande och -investeringar. Den beräknade kapitalförslitningen är fråndragen från bruttosparande och -investeringar. Genom att analysera nettosparande och -investeringar får man en uppfattning om nytillskottet i kapital- och förmögenhetsbildningen.

Vi beräknar nettosparkvot och nettoinvesteringskvot genom att uttrycka nettosparande och -investeringar i procent av nationell disponibel inkomst. Detta inkomstbegrepp innefattar i princip vad som återstår av nettoförädlings- värdet (plus indirekta skatter och minus subventioner) i ekonomin sedan räntenetto och nettotransfereringar gentemot utlandet lagts till. Nationell disponibel inkomst kan således även uttryckas som summan av den totala konsumtionen (privat och offentlig) och nettosparandet. De beräknade spar- och investeringskvoterna är således beräknat nettosparande och -investeringar uttryckta i procent av de nationellt tillgängliga inkomsterna.

Den fortsatta framställningen disponeras i fem avsnitt. Vi inleder med en översikt av utvecklingen av nettosparandet och -investeringar för ekonomin som helhet. Nettoinvesteringarnas och -sparandets fördelning diskuteras där- efter i separata avsnitt. Det fjärde avsnittet behandlar utvecklingen av det

finansiella sparandet och det sista avsnittet berör det framtida sparandet.

Nettosparande och -investeringar

Från början av 1960-talet till första hälften av 1970-talet uppgick såväl sparande som investeringar (netto) till drygt 15 procent av den nationellt disponibla inkomsten. Detta framgår av figur 1. För denna period balanserade alltså sparande och investeringar varandra vilket resulterade i att bytesbalan- sen i stort sett var i jämvikt. Undantagna är dock åren 1971 till 1973 då ett sparandeöverskott uppstod som en följd av bl.a. en stram ekonomisk politik.

Efter 1975 inträffade en dramatisk minskning av nettosparandet. Under loppet av sex år föll nettosparkvoten med hela 12 procentenheter — från ca 15 till 3 procent. Det låga värdet för nettosparkvoten för 1982 samman- hänger naturligtvis med det låga kapacitetsutnyttjandet. Det låga nettospa- randet vid den tidpunkten innebar att den existerande kapitalstocken med knapp nöd kunde vidmakthållas. Perioden därefter sker en förbättring dock utan att tillnärmelsevis nå den nivå som nettosparkvoten uppvisade fram till första hälften av 1970-talet. Detta gäller även för de prognosticerade värdena för nettosparkvoten för 1989 och 1990 vilka uppgår till ca 7 procent.

Nettoinvesteringama, uttryckta i procent av nationell disponibel inkomst, minskade också efter 1975. Fallet var dock ej lika drastiskt som för nettosparkvoten. Diskrepansen mellan sparande och investeringar resulterade i att bytesbalansen uppvisade ett underskott. För åren 1980 till 1982 uppgick detta underskott till ca 4 procent av den nationella disponibla inkomsten vilket motsvarar, i genomsnitt, 18 miljarder kronor per år.

Den ökade ekonomiska aktiviteten under 1980-talet har även resulterat i ökade nettoinvesteringar i ekonomin. Sedan devalveringen 1982 har nettoinvesteringskvoten ökat med bortemot 4 procentenheter om de prognosticerade värdena för 1989 och 1990 medräknas. Vid utgången av 1980-talet uppgår investeringskvoten, netto till ca 10 procent av de disponibla inkomsterna. Jämfört med 1960-talet och första hälften av 1970-talet är investeringsnivån således fortfarande låg.

För perioden efter 1975 och fram till första hälften av 1980-talet har nettosparandet i ekonomin således minskat mer än vad nettoinvesteringar har gjort. Överstiger investeringarna sparandet i hela ekonomin uppstår ett underskott i bytesbalansen. Därmed får omvärlden en finansiell fordran på Sverige. Denna ökade utlandsupplåning implicerar ett sammanlagt negativt finansiellt sparande i den svenska ekonomin.

Den ökade utlandsupplåningen under från mitten av 1970-talet och fram till mitten av 1980 har framför allt använts till att finansiera en ökning av konsumtionen. Nedgången i investeringar i Sverige medförde också att den svenska produktionsapparatens förutsättningar att bidra med återbetalningen av utlandsskulden försämrades samtidigt som skulden gentemot omvärlden ökade.

Figur 1 Sparande och investeringar, netto. Uttryckta i procent av nationell disponibel inkomst

Procent

15———————

Anm.: Värdena för 1989 och 1990 är prognosticerade. Källa: Nationalräkenskapema, Finansdepartementet och Preliminär nationalbudget 1990.

Bytesbalansen har sedan 1986 försämrats successivt. De prognosticerade värdena för 1989 och 1990 visar ett sparandeunderskott på ca 3 procent. På senare tid har emellertid uppmärksammats i den ekonomisk-politiska debatten att statistiken är missvisande vad beträffar sparandet och därmed bytesbalan- sens utveckling. Detta är en följd av att hela avkastningen på gjorda direktinvesteringar i omvärlden inte är hemtagna och därmed inte redovisade som sparande (vinster) i företagssektom. En uppskattning om storleken av detta statistikfel stannar vid en halv procent resp. en procent av nationell disponibel inkomst för 1986 resp. 1989 vilket motsvarar ca 4 resp. 10 miljarder kronor.

Det underskott i bytesbalansen som redovisas i figur 1 är således större än det egentliga underskottet. Det justerade sparandeunderskottet för 1989 bör vara ca 2 procent. Detta till trots är det oroande med ett så stort underskott i bytesbalansen i ett läge med full sysselsättning och högt kapacitetsutnyttjan- de. Vi återkommer senare till denna fråga sedan vi analyserat nettosparandets och -investeringarnas fördelning mellan offentlig sektor, hushåll och företag.

' i'lC)tlfl."*:j

Olteotlng äelJfll

Hushåll

...-......

Bytes— bolor-s

Nettoinvesteringarnas fördelning

Beträffande nettoinvesteringarnas fördelning har vi valt att göra en annan fördelning mellan de tidigare redovisade kategorierna. Vi har valt att redovisa bostäder separat. I tabell 1 redovisas fyraåriga medelvärden från 1963 till 1990 för permanenta bostäder tillsammans med företagens samt den konsoliderade offentliga sektorns och hushållens övriga nettoinvesteringar sammanslagen.

Nettoinvesteringar i permanenta bostäder omfattar samtliga lägenheter (hyres och bostadsrätt) samt egna hem. Nettoinvesteringar i företag _ efter deras investeringar i bostäder exkluderats — innefattar huvudsakligen investeringar i maskiner och byggnader. Den tredje kategorin (konsoliderade offentliga sektorns och hushållens övriga nettoinvesteringar) omfattar traditionella offentliga nettoinvesteringar samt beträffande hushållen, enskilda företagares nettoinvesteringar samt nettoinvesteringar i fritidshus.

Tabell 1 Totala nettoinvesteringar och dess fördelning i permanenta bostäder, företag samt konsoliderade offentliga sektorn och hushåll för Sverige samt nettoinvesteringar totalt för samtliga OECD-länder. Variabel- värdena är fyraåriga medelvärden och uttryckta i procent av nationell disponibel inkomst

Perma- Före- Offentlig Summa OECD nenta tag sektor 0. totalt bostäder hushåll 1963—66 4,7 11,0 3,8 19,5 16,8 1967—70 4,8 8,6 5,3 18,6 15 ,3 1971—74 2,6 4,7 6,8 14,1 15,6 1975—78 1,7 4,2 6,3 12,2 12,7 1979—82 2,1 1,9 4,7 8,7 11,4 1983—86 1,5 3,7 1,9 7,1 9,5 1987—90 2,3 7,3 9,6 -

Anm: I medelvärdesberäkningen för den sista perioden (1987—90) används den preliminära nationalbudgetens prognoser för 1989 och 1990. Därvidlag har det inte varit möjligt att särskilja nettoinvesteringar (exklusive bostäder) för företag samt offentlig sektor och hushåll. Nedan i texten ges emellertid en "kvalificerad gissning" om fördelningen mellan dessa två kategorier.

Källa: Nationalräkenskaper, Finansdepartementet och OECD National Accounts.

Den gjorda uppdelningen av nettoinvesteringarna möjliggör att urskilja bl.a. utvecklingen av utbyggnaden av produktionskapaciteten i näringslivet. Nettoinvesteringskvoten för företagen var som högst under 1960-talet. Enligt våra beräkningar uppgick kapitaltillskottet till ca 10 procent av den nationella disponibla inkomsten under denna period. Samtidigt var även tillskottet till samhällets bostadskapital rekordhögt. Under 1970-talet minskar investerings- kvoten för båda dessa sektorer. Nytillskottet i permanent bostadskapital uppgick till ca 2 procent av nationell disponibel inkomst för såväl 1970- som 1980-talet. Företagens nytillskott av produktionskapital faller, som andel av nationell disponibel inkomst, fram t.o.m. perioden 1979 till 1982. Den

andelsmässiga ökningen under perioden 1983 till 1986 förväntas fortgå för resterande del av 1980-talet. För den sista perioden (1987 till 1990) uppskattas nettoinvesteringskvoten för företagen till drygt 6 procent.

Jämfört med den andelsmässiga utvecklingen av nettoinvesteringarna i bostäder och företag utvecklas den resterande kategorin (konsoliderade offentliga sektorns och hushållens övriga nettoinvesteringar) annorlunda. Vi kan notera en ökning av investeringskvoten fram till mitten av 1970-talet. Tilläggas kan att det är den konsoliderade offentliga sektorns investeringar som dominerar. Hushållens nettoinvesteringar exkl. investeringar i permanenta bostäder är näst intill försumbara i detta sammanhang. För den sista perioden (1987—90) kan investeringskvoten för denna kategori uppskattas till ca 1 procent.

Strukturellt underskott i bytesbalansen

I den ekonomisk—politiska debatten har hävdats att Sverige lider av ett s.k. strukturellt bytesbalansunderskott. Med begreppet strukturellt bytesbalans- underskott menas att produktionskapaciteten i den konkurrensutsatta sektorn är för liten för att klara jämvikt i bytesbalansen vid fullt kapacitetsutnyttjande. För att erhålla jämvikt i bytesbalansen krävs således ett lägre totalt efterfråge- tryck i ekonomin än det som råder vid fullt kapacitetsutnyttjande. Botemedlet står att finna i en utbyggnad av produktionskapaciteten i den konkurrensutsat- ta delen av ekonomin.

Av figur 1 framgår att sedan den första oljeprischocken har bytesbalansen huvudsakligen visat underskott. Samtidigt har, som nämnts, investeringskvoten för företagen minskat fram till första hälften av 1980-talet. Visserligen omfattar kategorin "företag" nettoinvesteringar för såväl den skyddade som den konkurrensutsatta sektorn i ekonomin. En nedbrytning av statistiken enligt denna uppdelning ger emellertid samma negativa trend för den xkonkurrensutsatta sektorn.

Investeringskvoten har således kraftigt minskat för företagen från 1960- talet fram till mitten av 1980-talet. En minskad investeringskvot indikerar lägre tillskott till företagens realkapital. (I Bentzels rapport till pensionsbered- ningen analyseras ingående kapitalbildningens viktiga roll för den ekonomiska tillväxten och därmed inkomstutvecklingen.) Den existerande produktionskapa- citeten i den konkurrensutsatta sektorn är således inte tillräcklig för att klara jämvikt i bytesbalansen vid fullt kapacitetsutnyttjande.

En ytterligare indikation på att investeringskvoten i Sverige kan vara otillräcklig under 1970- och 1980-talen erhålls om den svenska utvecklingen jämförs med omvärldens. I den sista kolumnen i tabell 1 redovisas nettoin- vesteringskvoten för alla OECD-länder. Jämförs den svenska investerings- kvoten med OECD:s framgår att de svenska investeringarna var större än OECD:s fram till början av 1970-talet. För perioden därefter gäller det omvända förhållandet. Vi har inte haft möjlighet att bryta ned investerings- kvoten i samma kategorier för OECD-totalen som vi har redovisat för Sverige. Känt är emellertid att svenska investeringar i bostäder och offentliga inrättningar är höga internationellt sett vilket implicerar att investeringskvoten

i "rent" produktionskapital förefaller ligga på en högre nivå för OECD- totalen än Sverige.

Nettosparandets fördelning

Hittills har vi enbart sett utvecklingen av det totala nettosparandet i ekonomin. I figur 2 redovisas den sektorfördelade utvecklingen av net- tosparandet uttryckt i procent av nationell disponibel inkomst 1963 till 1990. Av figuren framgår att drastiska omsvängningar mellan sektorerna har skett under de dryga 25 år som redovisningen omfattar.

Sparkvoten för den offentliga sektom var hög fram till mitten av 1970-talet. En stor del av denna sektors sparande har skett genom AP-fonderna (se avsnittet "Pensionssystem och sparande" nedan). 1970 och 1971 uppgick Sparkvoten till hela 11 procent. Utvecklingen under denna period kontrasteras av perioden 1980 till 1985. Som lägst var Sparkvoten minus 5 procent 1982. Det kan också noteras den snabba återhämtningen som äger rum under 1980-talet. Den offentliga sektorns nettosparkvot förbättras med drygt 10 procentenheter mellan 1982 och 1988. Medräknas de prognosticerade värdena ökar Sparkvoten med inte mindre än 13 procentenheter mellan 1982 och 1990!

Figur 2 Sektorfördelat nettosparande. Procent av nationell disponibel inkomst

Procent

5 ||” | | || ||||| ,» |||l Ill Hill .l ||

___—'. ., ,,...- ».

15 ___—___———————j » . DFörc—tog

in...—..... ...-..

5 5 ”l 9 N '5 ".) ”l % 'N '5 5 1 9 'N GQ) xqb (156 556 91 (31 xqq 651 så 63% 55% 65% O?) 9?) (qu

Källa: Nalionalräkenskaper, Finansdepartementet och Preliminär nationalbudget 1990.

Offentlig sekter

D Hushöl!

En viss parallell i utvecklingen av Sparkvoten för den konsoliderade offentliga sektorn tycks föreligga för 1974—1976 och 1987—1990. Den första perioden ( "kostnadsexplosionen" med en 40-procentig ökning av nominallöner och höjda löneskatter) resulterade i kraftiga inkomstökningar för den offentliga sektorn via de indirekta och direkta skatterna. Kostnadsexplosionen medförde även att konkurrenskraften eroderades i näringslivet vilket senare var en bidragande orsak till de stora offentliga sparandeunderskotten.

Ser vi till utvecklingen 1987—1990 befinner sig den svenska ekonomin fort- farande i "uppgångsfasen" beträffande inkomstutvecklingen för den offentliga sektorn och därmed för en positiv utveckling av nettosparkvoten. Med nu- varande utveckling av nominallöner och arbetsproduktivitet i Sverige jämfört med omvärlden är det inte osannolikt att kostnadskrisen från 1970-talet kan upprepas såvida inte kraftfulla ekonomisk-politiska åtgärder sätts in.

En förklaring till nettosparkvotens förändring i företagssektorn är variationer i vinstutvecklingen. Företagssektorn utgörs, som nämnts, av icke-finansiella och finansiella företag. Kostnadskrisen under mitten av 1970-talet resulterade i låg och negativ disponibel inkomst och därmed även en låg nettosparkvot för företagen. En del av ökningen av nettosparkvoten under senare delen av 1970- och 1980-talen sammanhänger med det ökande sparandet inom till- läggspensionssystemen för tjänstemän (ITP) och arbetare (STP) vilket redo- visas som sparande hos finansiella företag (se även tabell 2 nedan). Figur 2 visar även en frapperande nedgång i nettosparkvoten för senare delen av 1980—talet. Denna minskning hänför sig helt till icke-finansiella företag och en viktig orsak härtill är förändringar i skattesystemet.1 Tilläggas bör även att de prognosticerade värdena för 1989 och 1990 för företagen är mycket osäkra.

Spardelegationen har nyligen utrett och analyserat bestämningsfaktorer bakom hushållens sparande. Visserligen arbetade man i den utredningen med ett utvidgat sparbegrepp (hushållens flödessparande) i och med att hushållens nettoinvesteringar i varaktiga konsumtionsvaror inkluderades i sparandet. Slutsatserna från Spardelegationens undersökning var att en viktig förklarings- faktor till utvecklingen av hushållens sparande utgjordes av den reala inkomst- tillväxten. Den långsiktiga utvecklingen av Sparkvoten är också beroende av befolkningsutvecklingen och av hur pensionssystemen är anordnade. Hushål- lens sparande har också med all sannolikhet minskat som en följd av exis- terande fonderade och ofonderade pensionssystem. Förändringarna i befolk- ningens sammansättning under efterkrigstiden (med en ökning av andelen individer i populationen som kan förväntas uppvisa ett lågt eller negativt sparande, se även tabell 5 nedan) har bidragit till en långsiktig minskning av hushållens sparande.

Av figur 2 framgår att hushållens sparkvot varierat kraftigt; från ca 5 procent under 1960-talet ned till minus (!) 3 procent för åren 1987 och 1988. En minst sagt remarkabel förändring. Ovanstående uppräknade faktorer utgör

[ En effekt av vinstdelningsskatten, som infördes 1984, var att möjligheterna till lagemedskrivning beskars. Vidare har de förändrade och mindre gynnsamma reglerna för avsättning till investeringsfonder resulterat i minskad fonden'ng och därmed en ökad beskattning.

var och en delförklaringar till denna utveckling. En annan viktig faktor bakom nettosparandets utveckling är förändringen i avkastning för olika typer av sparande. Vi återkommer till denna faktor när utvecklingen av det finansiella sparandet diskuteras.

Pensionssystem och sparande

Det förtjänar att framhållas att även om de olika typerna av pensionssystem kan ha minskat hushållssparandet behöver inte detta betyda att totala nettosparandet i ekonomin har minskat i motsvarande omfattning. Ett stort överuttag av avgifter till ATP-systemet har gjorts, vilket implicerar att ett stort sparande har skett genom AP—fonderna. Under systemets uppbyggnad var utbetalningar av pensioner mycket begränsade under det att alla de som i framtiden skulle erhålla pensioner var med att betala in till systemet.

Av tabell 2 framgår att sparandet i de avtalsbundna pensionsförsäkringarna ökar kraftigt från 1970-talet. En orsak till detta fenomen är att STP-systemet infördes 1973. Vidare är båda pensionssystemen känsliga för utvecklingen av realinkomsterna. Ju högre tillväxt desto större sparande i avtalspensioner. Vi återkommer (avsnittet om det framtida sparandet) till detta samband mellan avtalspensioner och inkomstutveckling.

Tabell 2 Beräknat spamade (netto) i företags- och socialförsäkringssektor som genererats av avtalsbundna pensioner och ATP-systemet, uttryckta i procent av total disponibel inkomst och som medelvärde för angivna tidsperioder

1950- 55- 60- 65- 70- 75- 80— 86-88

ITP o. STP 0,8 1,0 0,4 0,4 0,8 1,6 2,0 2,4 AP-fonden 0,0 0,2 2,4 4,3 4,7 4,1 3,3 3,2 Summa 0,8 1,2 2,8 4,7 5,5 5,7 5,3 5,6

Anm: Utöver tjänstepensionsförsäkringar (ITP o STP) ingår även tjänstegrupplivs-, avtalsgruppsjuk- och avgångsbidragsförsäkring i sparandet för avtalsbundna pensioner. Fonderingar till ITP-pensioner som avsätts inom företagen ingår ej. Källa: SOS Enskilda försäkringsanstalter och Nationalräkenskapema.

Det sparöverskott som genererats genom fondering av de kollektiva pensions- försäkringarna och överuttag av ATP-avgifter är betydande. För 1970- och 1980—talen uppgår detta till drygt 5 procent av den nationella disponibla inkomsten vilket framgår av tabell 2. Härigenom har en allt större andel av det totala sparandet bestått av sparande i socialförsäkringssektorn (offentliga sektorn) och företagssektor.

Sparande och tillväxt

På lång sikt bestämmer Sparkvoten i ekonomin den totala förmögenhetstill- växten. Ju större förmögenhet desto större tenderar även realkapitalet att vara

vilket i sin tur bestämmer inkomsttillväxten (Se Bentzels uppsats för en analys av dessa samband). Som framkommit i figur 1 och figur 2 har såväl nettosparkvot som -investeringskvot minskat. Att Sverige har en för låg sparkvot är antagligen ingen överdrift att påstå. Av tabell 3 framgår att nettosparkvoten har minskat från bortemot 20 procent under första hälften av 1960—talet ner till ca 5 procent vid decennieskiftet 1970-1980 för att därefter under 1980-talet öka med ca 2 procentenheter. Som framgår av tabellen understiger den svenska nettosparkvoten OECD:s sedan början av 1970-talet. Förmögenhetsuppbyggnaden och realkapitaltillväxten har således ökat snabbare genomsnittligt sett för OECD under 1970- och 1980-talen.

Tabell 3 Total nettosparkvot för samtliga OECD-länder och Sverige. Nettosparandet uttryckt i procent av nationell disponibel inkomst och redovisat i fyraåriga medelvärden

OECD Sverige 1963—66 15,44 19,28 1967—70 15,80 18,02 1971—74 16,03 15,26 1975—78 12,57 10,69 1979—82 10,81 5,22 1983—86 9,00 6,34 1987—90 - 7,54

Källa: Nationalräkenskaper, Finansdepartementet och OECD National Accounts.

Detta betyder således att betingelserna för inkomsttillväxten i OECD— länderna bör ha varit bättre än för Sverige. Av Bentzels uppsats framgår att produktionstillväxten inom OECD—området överstigit Sveriges med ca en procentenhet under tidsperioden 1960—1989. Den lägre spar- och investerings- kvoten i Sverige kan vara en viktig förklaring till denna jämförelsevis lägre inkomstillväxt. Bentzel beräknar i sin expertrapport att den svenska national- produkten hade varit 35 procent större än vad den är i dag om Sverige haft samma produktionstillväxt som OECD.

Finansiellt sparande

Precis som för den totala ekonomin gäller att om en sektors investeringar överstiger dess sparande kommer denna sektor att uppvisa ett negativt finansiellt sparande. Övriga sektorer i ekonomin har då en finansiell fordran på denna sektor såvida upplåningen inte sker i utlandet. Vid det omvända förhållandet (sparandet överstiger investeringarna) har sektorn ett positivt finansiellt sparande och lånar ut till andra sektorer. Summan av de inhemska sektorernas finansiella sparande är per definition lika med bytesbalansens saldo.

Figur 3 visar utvecklingen av det finansiella sparandet i konsoliderad offentliga sektor, företag, hushåll och det totala finansiella sparandet, dvs. bytesbalansens saldo. För perioden fram till 1976 kan sägas att det förelåg ett

relativt stabilt mönster beträffande det sektorfördelade sparandet:

Företagssektom uppvisar ett underskott, genomsnittligt sett, motsvarande ca 4 procent av den nationella disponibla inkomsten. Variationema i det finansiella sparandet förklaras av sektorns investeringar och vinstutveckling.

Figur 3 Finansiellt sparande i offentlig sektor, företagssektorn, hushållen samt bytesbalansens saldo, uttryckta i procent av nationell disponibel inkomst

Procent

15

10

Källa: Nationalräkenskapema.

Den konsoliderade offentliga sektorn har ett sparandeöverskott av motsvarande storleksordning vilket huvudsakligen förklaras av det höga finansiella sparandet i socialförsäkringssektorn (överuttaget av AP-avgifter — se även tabell 2, ovan).

Hushållens finansiella sparande faller trendmässigt med ca 4 procentenheter under denna period.

Då sparandeöverskottet i den konsoliderade offentliga sektorn ungefär balanserar sparandeunderskottet i den privata sektorn (företag och hushåll) blir bytesbalansens saldo för perioden omkring noll. Efter 1976 har en omsvängning ägt rum och en helt annan utveckling av det finansiella sparandet i de olika sektorerna framträder. Som framgår av figur 3 är utvecklingen för den konsoliderade offentliga sektorn och företagssektorn mest frapperande.

Företagssektom har från 1976 och fram till första hälften av 1980-talet ökat sitt sparande. Bakom uppgången står de finansiella företagen som ökat sitt sparandeöverskott från någon procent till bortemot 5 procent av nationell disponibel inkomst. För de icke-finansiella företagen ökade vinsterna samtidigt som investeringarna legat på en lägre nivå (se tabell 1). Under senare hälften av 1980-talet minskar den finansiella Sparkvoten; från 1982—1988 minskar denna med drygt 6 procentenheter. Ett viktigt skäl härtill är den tidigare diskuterade ökningen av investeringarna.

För den konsoliderade offentliga sekrom förklaras det minskade sparandet fram till och med 1982 enkom av de statliga budgetunderskotten. Den finansiella utvecklingen i kommuner och socialförsäkringssektorn (se tabell 2) var under denna period ganska stabil. När underskottet i den konsoliderade offentliga sektorn var som störst, 1982, uppgick det till drygt minus 8 procent av nationell disponibel inkomst. Allteftersom kapacitetsutnyttjandet i ekonomin har ökat har det statliga budgetunderskottet minskat. Detta tillsammans med besparingsåtgärder och skattehöjningar har resulterat i ett ökat sparande. Den höga nivån för den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande under senare hälften av 1980-talet sammanhänger bland andra faktorer med vad som brukar benämnas den "inbyggda stabilisatorn" inom den offentliga sektorn. I perioder av full sysselsättning minskar utbetalningar från den offentliga budgeten för att trygga sysselsättning och arbetslöshetsersättning i olika former samtidigt som skatteinkomsterna ökar då allmänhetens inkomster och konsumtion ökar.

Viktigt i detta sammanhang är också den ökning av arbetskraftsutbudet som ägt rum under 1980-talet. Sammantaget beräknas antalet arbetade timmar ha ökat med ca 7 procent mellan 1981 och 1988. Endast en mindre del av denna ökning antas sammanhänga med befolkningstillväxt. Denna trend i riktning mot större arbetskraftsutbud har trots den ökande frånvaron fortsatt under 1989. Ett ökat arbetskraftsutbud medför ökade skatteinkomster.

För 1987 redovisas en kraftig ökning i den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande; en förbättring med ca 5 procentenhter. Samtidigt minskar såväl företagens som hushållens sparande. En av orsakerna till denna omsvängning är den engångsskatt som utgått på försäkringsbolagen och som resulterar i en omfördelning av finansiellt sparande från den privata sektorn till den offentliga. Denna omfördelning uppgår till 16 miljarder kr. vilket motsvarar ca 2 procent av den nationella disponibla inkomsten.

Hushållens finansiella sparkvot förändras från att uppvisa negativa värden under 1970-talet till att bli positiv för perioden 1980 till 1986. En viktig förklaring till detta fenomen är den förändring i avkastning för hushållens olika sparformer som ägde rum. Utan sänkta marginalskatter och avdrags- begränsning av underskottsavdrag i början av 1980-talet skulle knappast hushållens finansiella sparande öka samtidigt som nettoinvesteringarna i egna hem minskade. Skattereformen under början av 1980-talet är således viktig i detta sammanhang.

En annan viktig faktor bakom förändringen av sparandets fördelning är inflationstakten. Med det existerande skattesystemet betyder ökad inflation att hushållens icke-finansiella sparande (investeringar i egna hem och inköp av varaktiga konsumtionsvaror) gynnas på bekostnad av det finansiella. För att uppnå och stimulera till ett ökat finansiellt sparande bland hushållen, med det under 1980-talet rådande skattesystemet, var det en huvudförutsättning att inflationstakten pressades tillbaka.

Det låga finansiella sparandet för hushållen de senaste åren och då speciellt för 1987 och 1988 sammanhänger även med den avreglering av kredit- marknaden som ägt rum. I perioder med regleringar på kreditmarknaden kan hushållen normalt sett inte skuldsätta sig i önskad omfattning. Hushållen är ransonerade. De inskränkta lånemöjligheterna minskar konsumtionsmöjlighe-

terna. En avreglering bör således medföra en ökning i hushållens skuldsätt- ning. Mycket talar för att en avreglering på kreditmarknaden leder till en tillfällig sänkning av sparandet. När väl hushållen anpassat sig till avregle- ringen återgår sparandet till sin mera långsiktiga nivå. Enligt forskningen på området tyder det på att denna anpassning redan har ägt rum och att det under 1989 skett en substantiell förbättring av hushållens finansiella sparande. Nämnas kan att nettonyutlåningen till hushållen halverades under 1989 samtidigt som inlåningen kraftigt ökade. Enligt de prognosticerade värdena förbättras hushållens finansiella sparande med en dryg procentenhet mellan 1988 och 1989.

Offentligt — privat sparande

Av figur 3 kan också utläsas att det minskade finansiella sparande i den konsoliderade offentliga sektorn till stor del motverkas av ett ökat finansiellt sparande av hushållen och företagen. Den privata sektorn tenderar att vara en spegelbild av sparandets utveckling i den offentliga sektorn. Detta implicerar att bytesbalansen blir betydligt stabilare än om den enkom följt sparvariationerna i någon av sektorerna. Denna variation i sparande mellan olika sektorer i ekonomin har observerats i ett flertal industriländer.

En förklaring till detta fenomen och likaledes en populär hypotes som förfäktas av en del ("nyklassiska") ekonomer, är att individerna genomskådar politikernas förehavande. Ett minskat eller snarare negativt finansiellt sparande inom den offentliga sektorn medför ett ökat sparande i den privata sektorn enär allmänheten är rationell och förutseende. Ett negativt finansiellt sparande inom den offentliga sektorn innebär att ett utgiftsöverskott lånefinansieras. Detta betyder att den framtida skattebördan ökar vilket allmänheten anteciperar genom att öka sitt sparande.

Emellertid går det även att tolka denna utveckling med motsatt kausalitet genom att utgå ifrån att störningar först uppkommer i den privata sektorn som innebär att det finansiella sparandet förändras. Statsmakterna försöker vidta olika åtgärder för att stabilisera effekter på sysselsättning och bytes- balans vilket påverkar sektorns finansiella sparande i omvänd riktning visavi den privata sektorn. Detta är en mer "keynesiansk" tolkning av det observera- de sparmönstret.

Man kan dock inte för Sveriges del utesluta hypotesen att det var den offentliga sektorn som under 1970-talet var primärt drivande vad beträffar sparandeförändringarna. I Sverige tvingades statsmakterna att genom aktiva åtgärder, såsom växelkurs- och skatteförändringar samt borttagande av reglering på kredit- och valutamarknader, stimulera det privata sparandet för att kunna placera en större del av den växande statsskulden i Sverige.

Det framtida sparandet

Under början av 1980-talet förbättrades det totala finansiella sparandet successivt och i mitten av detta årtionde tenderar bytesbalansen att balansera. Detta sammanhänger naturligtvis med minskad statlig upplåning, förbättrat

kapacitetsutnyttjande samt fallande oljepriser. För senare hälften av 1980- talet började bytesbalansunderskottet växa trots en fallande dollarkurs och låga oljepriser. Även om hänsyn tas till ofullständigheterna i statistiken (som justerar ned underskottet i bytesbalansen) kan näppeligen påstås att problemen är lösta i den meningen att sparandet är tillräckligt. Som nämnts inledningsvis bör bytesbalansen utvärderas tillsammans med kapacitetsutnytt- jande och investeringsnivå. Det är antagligen ingen överdrift att påstå att investeringarna ligger under den nivå som kan anses vara förenlig med en långsiktig stabil tillväxt. Detta betyder att investeringarna måste öka. Skall betalningarna visavi omvärlden balansera måste således sparandet öka.

Egentligen behöver sparandet i ekonomin ligga på en högre nivå än den investeringsvolym som behövs för en långsiktig stabil tillväxt. Detta sam- manhänger med att vi även har en stor utlandsskuld som bör betalas tillbaka. För att göra detta krävs ett sparöverskott, dvs. ett ökat finansiellt sparande.

Vi har tidigare påpekat att den internationella integreringen av de finansiella marknaderna har medfört att kopplingen mellan sparande och investeringar inte längre är så bindande för ett enskilt land. Problemet är dock att sparandeunderskottet i Sverige redan är ganska stort. En ökning av investeringarna utan en uppgång av sparandet kommer således att ytterligare öka underskottet i bytesbalansen. Nivån på underskottet kan rendera i stabiliseringspolitiska problem med höga räntor och valutapolitisk oro.

För att uppnå en stabil ekonomisk utveckling och balans i utrikesbetalning- ama krävs alltså att det finansiella sparandet i ekonomin ökar. Frågan blir huruvida så blir fallet. I den senaste Långtidsutredningen (SOU 1990:14) projiseras en utveckling av det finansiella sparandet för 1990-talet där företagssektom uppvisar ett negativt sparande på fem procent av BNP, konsoliderade offentliga sektorn ett positivt sparande på fem procent och följaktligen kommer hushållens finansiella sparande utgöra noll procent av BNP. LU:s kalkyler beräknas med hjälp av en omfattande modell över den svenska ekonomin under olika förutsättningar beträffande centrala ekonomis- ka variabler såsom produktivitetsutveckling, världskonjunktur och politiska förutsättningar.

Vi har inte haft någon möjlighet att i denna rapport utföra några kalkyler beträffande olika alternativ för den ekonomiska utvecklingen. Vi begränsar oss till att belysa tänkbara trender. Vi diskuterar huvudsakligen effekterna av pensionssystemen för sparandet i den konsoliderade offentliga sektorn och företagssektorn. Beträffande hushållens sparande förs flera bakomliggande faktorer in i diskussionen.

Företagssektorn

Ser vi först till företagssektorn är någon större ökning av det finansiella sparandet för de icke-finansiella i denna sektor inte att förvänta då företagen skall öka sina investeringar. Det positiva finansiella sparandet i den sektorn kommer att uppvisas av de finansiella företagen. En orsak härtill är att de finansiella företagen förvaltar en stor del av hushållens pensionsfonder. Av tabell 2 framgår att sparandet i ITP— och STP-systemen har ökat kraftigt under 1980—talet. En viktig faktor för den framtida utvecklingen av detta

sparande är tillväxten i de reala inkomsterna.2 För individer berättigade till full (tilläggs)pension inom STP-systemet avsätts medel för att täcka en pension som i princip omfattar 10 procent av ett genomsnitt av de sista årens inkomst. Denna fondering enligt den s.k. kapitaltäckningsmetoden kommer således att växa desto högre den ekonomiska tillväxten blir.

ITP-systemet — som bygger på premiereservsystem — är än mer känsligt för den realekonomiska utvecklingen. Detta sammanhänger med att pensions- ersättningen till en individ berättigad till full (tilläggs)pension från ITP utgår med: 10 procent av den pensionsgrundade slutlönen upp till 7,5 basbelopp, 65 procent av slutlönen för den del som ligger i intervallet mellan 7,5 och 20 basbelopp, och 32,5 procent av slutlönen för den del som ligger i intervallet mellan 20 och 30 basbelopp.

Konstruktionen av ITP—systemet medför bl.a. att vid reallöneökningar kommer fonderingarna att öka som en följd av att allt fler av dem som omfattas av ITP-systemet erhåller årslöner som överstiger 7,5 basbelopp. Ju kraftigare reallöneökningar desto större kommer denna fondering att bli. Detta medför naturligtvis ett ökat finansiellt sparande men samtidigt ökade kostnader för företagen.

Inom ramen för denna uppsats har, som nämnts, det inte varit möjligt att göra några kalkyler över vad här två nämnda tilläggspensioner betyder i ökat sparande för olika framtidsscenarier beträffande den ekonomiska utvecklingen. Enligt den senaste bedömningen beträffande den ekonomiska utvecklingen för 1990-talet av Långtidsutredningen beräknas, som nämnts, företagssektorn som helhet uppvisa ett negativt finansiellt sparande som uppgår till ca 5 procent av BNP; för icke-finansiella företag projiceras ett finansiellt sparande som uppgår till minus 10 procent medan de finansiella har ett positivt sparande på 5 procent.

Offentlig sektor

Att förutse utvecklingen av den konsoliderade offentliga sektorns utveckling är minst sagt vanskligt. Välkänt är t.ex. att osäkerheten är stor om det framtida skattesystemets effekter på bl.a. den offentliga sektorns inkomster. Vidare diskuteras i den politiska debatten den offentliga sektorns framtida omfattning och inriktning. Emellertid kan kostnaderna för de offentliga pensionssystemen någorlunda överblickas utifrån det givna regelverket och olika antaganden för den ekonomiska tillväxten. Vi begränsar oss här till att enbart kortfattat kommentera kostnaderna för pensionssystemen.

Den ekonomiska tillväxttakten är en synnerligen viktig faktor för kostnader- na för de offentliga pensionssystemen. Riksförsäkringsverket har gjort omfattande kalkyler över kostnaden för ATP och folkpension. Uttryckt som procent av totala lönesumman i ekonomin kommer denna kostnad att variera kraftigt med tillväxttakten i ekonomin vilket framgår av tabell 4.

2 Se Wadensjös expertrapport för en detaljerad genomgång av regelverken till dessa pensionssystem.

Tabell 4 ATP och folkpensionens kostnad uttryckt i procent av totala lönesumman vid tre olika tillväxttakter för realinkomsterna

Real årlig tillväxt i procent 1 2 3 1990 19,6 19,3 18,7 1995 21,1 20,0 17,8 2005 24,9 21,7 16,4 2015 29,8 22,4 15,4 2025 34,3 21,5 13,8 2035 36,0 20,8 12,0

Källa: RFV Anser 1987:9.

Tillväxten i ekonomin är således helt central för kostnaderna för de offentliga pensionssystemen i relation till lönesumman och därmed för finansiellt sparande i konsoliderad offentlig sektor. Vid låg tillväxt blir bördan tung för den aktiva generationen och AP-fonderna. Vid hög tillväxt blir kostnaderna lättare att finansiera som en följd av ökade statsinkomster. AP-fonderna kan antagligen i ett scenario med hög tillväxt generera ett positivt finansiellt sparande. '

Ekonomisk tillväxt påverkar också kostnaderna för tilläggspensionerna för offentligt anställda. Eftersom dessa pensioner också bygger på fördelningsprin- cipen finns ingen fondering utan kostnader måste täckas med löpande in- komster. Som framhålls i Wadensjös expertrapport kan detta förhållande leda till problem för i synnerhet kommunerna om tillväxten blir låg eller uteblir. Sysselsättningen ökade snabbt i den kommunala sektorn under 1970- och 1980—talen. Ålderssammansättningen bland de kommunalanställda är också sådan att en ökad andel av intäkterna i denna sektor får i framtiden användas till pensionsutbetalningar. Detta kan medföra problem för kommu— nerna och påverka finansiellt sparande i negativ riktning för konsoliderad offentlig sektor.

Osäkerheten är således stor beträffande utvecklingen av det finansiella sparandet för såväl företagen som för den konsoliderade offentliga sektorn. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det således av centralt intresse att få en uppfattning om finansiellt sparande kan genereras i hushållssektorn.

Hushållen

I vår analys har vi pekat på faktorer som medfört att hushållens netto- sparande har legat på en historiskt sett låg nivå under 1980-talet. Befolk- ningssammansättningen är viktig; andelen individer i åldersklasser som för- väntas spara har minskat. Det sociala "skyddsnätet" (offentliga socialförsäk- ringar och pensionsförsäkringar) är väl utbyggt vilket innebär att inkomstris- ken för individerna minskas vilket i sin tur medför att sparande för oförutsed- da utgifter kan minskas. Avregleringen på kreditmarknaden har lett till en "uppblåsning" av hushållens skuldsättning som av allt att döma var av en- gångskaraktär. Vidare går det inte att bortse ifrån att optimismen har ökat

väsentligt bland hushållen under senare hälften av 1980-talet. Denna optimism kan ha renderat i högt ställda förväntningar om framtida inkomster. Dessa kan ha diskonterats och utnyttjas således redan innan inkomstökningen är realiserad genom en konsumtionshöjning i dag. Slutligen har skattereformen i början av 1980-talet och den något senare neddragningen av inflationstakten resulterat i en anpassning vad beträffar innehavet av hushållens ägda egna hem. Som en följd av den avkastningsminskning (kostnadsökning för boendet i egna hem) har nettoinvesteringarna i egna hem för hushållen minskat och t.o.m. varit negativa för vissa år under 1980-talet.

De ovan givna argumenten kan vara viktiga förklaringar till den nuvarande historiskt sett rekordlåga sparkvot för hushållen. Frågan blir naturligtvis om det finns några argument som indikerar en förbättring av sparandet och då framför allt det finansiella sparandet för hushållen på 1990-talet? Vi vill, avslutningsvis, peka på fyra olika och sinsemellan sammanhängande faktorer, nämligen befolkningsutveckling, skattesystem, inkomstutveckling och offentliga pensionssystem samt bostadssparande.

Befolkningssammansättningen

Som tidigare har nämnts föreligger det ett klart samband mellan sparande och befolkningssammansättning. Enligt den ledande sparteorin, livscykelhypotesen, uppkommer en generationseffekt som en följd av att den aktiva generationen förutsätts spara av sina arbetsinkomster för att sedan konsumera sparkapitalet under den tid de är pensionerade. En konsekvens av detta antagande är att en tillväxt i den aktiva generationens inkomster, oavsett om denna tillväxt uppkommer genom en ökning i antalet individer eller en ökning i per capita inkomsterna, medför ett ökat sparande.3

Att en tillväxt i befolkningen har effekt på sparandet är en följd av att den i arbetslivet aktiva generationen är fler än de faktiska pensionärerna och att dess positiva sparande uppväger den senare gruppens negativa sparande. Vid tillväxt i inkomsterna förstärks denna generationseffekt. En skev befolknings- eller åldersfördelning kommer naturligtvis också att ha effekt på sparandet.

3 I en mer elaborerad form av livscykelhypotesen antas att individernas inkomster och konsumtionsbehov skiljer sig åt i olika faser av livscykeln. Detta ger upphov till sparande resp. skuldsättning. Utifrån ett livscykelperspektiv förväntas att yngre människor har relativt stora konsumtionsbehov i samband med utbildning, familjebild— ning och bosättning i förhållande till sina inkomster. För att realisera sina konsum— tionsplaner måste denna grupp skuldsätta sig (negativt sparande). I ett senare skede av livscykeln då individerna uppnår högre inkomster samtidigt som konsumtions- behovet minskar, kommer skulderna att amorteras av och således ökar sparandet. Detta sparande är avsett att täcka konsumtionen under de år individen är pensione— rad.

Tabell 5 Faktisk och simulerad sparkvot utifrån den faktiska (medelvärdes- beräkningar för olika perioder 1950 till 1986) och projicerad befolkningsut- veckling åren 1990, 1995, 2000 och 2025.

Simulerad sparkvot Faktisk sparkvot 1950—54 15,54 14,0 1955—59 14,96 14,0 1960—64 14,31 17,6 1965—69 13,28 16,4 1970—74 11,68 15,6 1975—79 10,02 10,1 1980—86 9,06 6,1 1990 8,51 1995 9,52 2000 10,82 2025 6,04

Källa: Hushållssparandet — Huvudrapport från Spardelegationens sparundersökning, sid. 35.

I Spardelegationens sparundersökning redovisas kalkyler över sambandet mellan befolkningssammansättning och sparande. I tabell 5 redovisas dessa kalkyler. Den simulerade Sparkvoten framräknats sedan hänsyn tagits till den faktiska och projicerade befolkningsutvecklingen. Beräkningarna av den simulerade Sparkvoten visar således effekterna av befolkningssammansätt- ningen när alla andra faktorer hålls konstanta.

För perioden 1950 till 1986 minskar den simulerade Sparkvoten trendmässigt med ca 6 procentenheter. Detta är en följd av att de åldersgrupper som har ett lågt eller negativt sparande ökade andelsmässigt sett. Denna tendens i sammansättningen av befolkningen förstärks något för de år då den simulerade Sparkvoten beräknas för den projicerade befolkningsutvecklingen. Sparkvoten minskar något ytterligare för dessa år och blir som lägst år 2025. Detta år är sammansättningen av befolkningen som mest extrem — befolk- ningssammansättningen kan snarare karaktäriseras i form av en rektangel än en pyramid för detta år.

För att jämföra den simulerade Sparkvoten med den faktiska utvecklingen redovisas även nettosparkvoten för den svenska ekonomin i tabell 5. Den minskning som kan observeras i den faktiska Sparkvoten från första hälften av 1960-talet står i samstämmighet med utvecklingen av den simulerade Sparkvoten.4

Enligt Spardelegationens kalkyler kommer således befolkningsutvecklingen, under i övrigt oförändrade förhållanden, inte att påverka sparandet i samhället i någon större utsträckning under 1900-talets sista årtionde. Däremot bör denna faktor vara av betydelse ett kvartssekel in på 2000-talet.

4 Dessa resultat sammanfaller med den som redow'sas av OECD vad beträffar den trendmässiga utvecklingen av sparandet för Sverige fram till 2025.

Skattesystemet

Det svenska skattesystemet utpekas ofta som en viktig och kanske den vik- tigaste faktorn till sparandets inriktning. Kapitalbeskattningen och inflationsut- vecklingen i kombination har lett till en diskriminering mellan olika former av sparande. Ojämnheterna i kapitalbeskattningen uppkommer som en följd av en blandning av nominella och reala regler. Aktier och banksparande be- skattas nominellt och missgynnas i förhållande till t.ex. sparande i egna hem och i varaktiga konsumtionsvaror som är lindrigt beskattade eller obeskattade.

Ett sätt att stimulera till ett ökat finansiellt sparande bland hushållen, som faktiskt även kan ha positiva fördelningspolitiska effekter, är att beskatta olika typer av sparande neutralt, dvs. sparande i bank, pensionsförsäkringar, aktier, obligationer, eget hem, bostadsrättslägenhet etc. beskattas på ett likvärdigt sätt. Som bekant har den presenterade utredningen om reformerad inkomst- skatt (RINK) föreslagit detta. Ett skattesystem med neutral beskattning av hushållens sparande kommer sannolikt att öka hushållens placeringar i ft- nansiella tillgångar och minska deras placeringar i reala tillgångar.

Frågan är om man inte rent av underskattar de dynamiska effekterna av skattereformen vad beträffar fördelningen av hushållens sparande. Forskning- en på området tyder på att hushållen är mycket känsliga för mera långsiktiga avkastningsförändringar på olika finansiella och reala tillgångar.

En sänkning av skatten på kapitalinkomster i enlighet med RINK kommer att gynna bl.a. bankinlåning samt göra skuldsättningen dyrare. Effekten av skattereformen kan få samma typ av engångseffekt på hushållens finansiella sparande som avregleringen på kreditmarknaden har haft. Skillnaden blir dock att skattereformen kommer att öka det finansiella sparandet. Detta sker när hushållen justerar sina skulder till den nivå som är förenlig med de nya skattebestämmelserna. Sänkta marginalskatter leder således till att hushållen med stor sannolikhet minskar sin skuldsättning genom dels ett ökat amorte- ringssparande, dels en minskad efterfrågan på nya lån.

Reformeringen av skattesystemet och sänkning av marginalskatt på arbetsinkomst bör med stor sannolikhet också påverka individernas arbets- kraftsutbud. Timlön efter skatt kommer att öka vilket innebär att den aktiva generationens incitament att arbeta mer också ökar. Denna stimulans till extraarbete kommer med stor sannolikhet också leda till ökade arbetsinsatser av pensionärer. Ökade arbetsinsatser medför ökade inkomster. Under förutsättning att individerna planerar sin konsumtion över en längre tidsperiod bör denna inkomstökning resultera i ökat sparande.

Inkomsttillvåxt och pensionssystem

Inkomsttillväxten är en viktig förklaringsfaktor bakom hushållens sparande. Enligt den grundläggande sparteorin på området uppkommer, som nämnts, sparandet som en följd av att den aktiva generationens sparande överstiger den pensionerade generationens negativa sparande.

Vi har tidigare framhållit att inkomsttillväxten är också en mycket central faktor beträffande kostnaderna för det offentliga pensionssystemet. Inkomst- tillväxten är troligen också av stor betydelse för den enskilde individen

beträffande hans val av sparande för att trygga sin ålderdom i kombination med pensionsutfästelserna från folkpension och den allmänna tilläggspensio- nen.

För de individer som har inkomst överstigande 7,5 basbelopp (det s.k. ATP- taket) innebär nuvarande regler de facto att tilläggs- och folkpensionen fungerar som ett enhetligt pensionssystem som är oberoende av inkomsten. Denna, vad som kan kallas, baspension kommer att omfatta allt fler individer ju snabbare den ekonomiska tillväxten blir. I tabell 6 återges den projektion som riksförsäkringsverket har arbetat fram beträffande olika alternativ för tillväxten i realinkomst och andelen individer (kvinnor och män) med inkomst överstigande 7,5 basbelopp. 1980 uppgick denna andel till ca 5 procent. Trettio år senare, 2010, kommer denna andel att uppgå till nästan 30 procent vid en så måttlig tillväxttakt som 1 procent.

Tabell 6 Andel aktiva (kvinnor och män) med inkomst över 7,5 basbelopp (nuvarande ATP-tak) vid fyra olika tillväxttakter för realinkomsterna

Real årlig tillväxt i procent 0 1 2 3 1990 5,9 7,8 8,6 10,0 1995 4,9 9,7 12,2 18,4 2000 4,5 11,7 17,7 29,5 2010 3,9 15,2 34,7 58,8 2020 3,7 17,9 45,4 68,2 2030 2,9 29,5 69,4 82,6

Anm: Förändring i andelar vid nolltillväxt har att göra med demografiska faktorer. Löneprofllema och befolkningssammansättningen är given vid beräkningarna. Källa: RFV Anser 1987z9.

Om nuvarande regler för folkpension och den allmänna tilläggspensionen förblir oförändrade kommer det med stor sannolikhet medföra att alltfler individer kommer att efterfråga pensionsförsäkringar eller sparar för pension i någon form. Ju högre den ekonomiska tillväxten blir desto större sparande. Skälet härtill är att baspensionen kommer att omfatta en allt mindre del av livsinkomsten. För att förskjuta sin köpkraft över livscykeln behöver man således spara mera. Givet det nya skattesystemet kommer detta sparande med stor sannolikhet att kanaliseras som finansiellt sparande. Tendenser till denna typ av sparande finns redan på marknaden; flera fackförbund har avtal med försäkringsbolag om extra individuella pensionsförsäkringar för sina medlemmar.

Bostadssparande

Ett ytterligare sparmotiv som alltmer kommer att accentueras är sparande för egen bostad. Detta kommer i synnerhet att vara aktuellt för ungdomar och yngre människor. I samband med och som en konsekvens av skatterefor- men kommer bostadssubventioner att förändras och eventuellt avskaffas på

ett flertal områden. Detta kan medföra att nyproducerade egna hem och bostadsrättslägenheter stiger i pris. Vidare blir lånefinansiering allt dyrbarare. För många unga hushåll kommer det således att vara nödvändigt att ha ett sparkapital innan man kan köpa sin egen bostad.

Det kan inte uteslutas att unga hushålls efterfrågan på egna ägda bostäder kommer att öka. Som en konsekvens av skattereform och borttagande av subventioner till boendet kommer även den nuvarande formen av hyresregle- ring troligen att luckras upp. Ett allt större inslag av marknadsprisbildning för hyreslägenheter kommer med nödvändighet att tillåtas. Den s.k. lägesfaktorn kommer att bli mer och mer styrande för prisbildningen på hyresmarknaden.

Ett successivt avskaffande av hyresregleringen (bruksvärdesprövningen och självkostnadsprincipen i de kommunala bostadsföretagen) betyder en ökning av hyrorna genomsnittligt sett. Denna relativa kostnadsökning på att hyra en lägenhet jämfört med bo i eget småhus eller bostadsrättslägenhet kommer sannolikt att medföra att alltfler kommer att efterfråga en egen ägd bostad. Denna större efterfrågan kommer att utgöra ett viktigt sparmotiv kanske framför allt för yngre människor ju längre in på 1990-talet vi kommer.

Förutsättningen för ovanstående resonemang är således en omläggning av bostadspolitiken. Om olika typer av subventioner skärs ned betyder detta att även den konsoliderade offentliga sektorns utgifter minskar vilket resulterar i ett ökat finansiellt sparande.

Slutsatser

För att uppnå en långsiktig balanserad tillväxt i den svenska ekonomin krävs sannolikt att såväl sparande som investeringar ökar. Nettoinvesteringarna under 1980-talets sista hälft, ligger troligtvis fortfarande under den nivå som kan anses vara förenlig med en långsiktig stabil tillväxt. Detta betyder att investeringarna måste öka. Skall betalningarna visavi omvärlden balansera måste således sparandet öka.

Den internationella integreringen av de finansiella marknaderna har medfört att kopplingen mellan sparande och investeringar inte längre är så bindande för ett enskilt land. Problemet är dock att sparandeunderskottet i Sverige redan är stort. En ökning av investeringarna utan en uppgång av sparandet kommer således att ytterligare öka underskottet i bytesbalansen. Nivån på underskottet kan resultera i stabiliseringspolitiska problem med höga räntor och valutapolitisk oro.

Den ekonomiska tillväxten är den helt avgörande faktorn för den framtida sparutvecklingen för företagssektorn, konsoliderade offentliga sektorn och hushållen. Beträffande de två först nämnda sektorerna har vi begränsat analysen till att enbart omfatta effekter på sparandet av existerande pensionssystem. En ökning av tillväxten medför en ökad fondering inom ramen för avtalspensionerna (ITP och STP). Företagssektorns sparande kommer således att förbättras.

Kostnaden för folkpension och tilläggspension i relation till totala lönesum- man i ekonomin blir lägre för den offentliga sektorn ju snabbare den ekonomiska tillväxten är. I ett scenario med hög tillväxt kommer AP-

fonderna generera ett finansiellt sparande. Hög tillväxt och ökade skatte- inkomster medför också att kommunal- och statsanställdas tilläggspensioner lättare kan finansieras.

Hushållen förväntas förändra sitt sparbeteende radikalt jämfört med 1970- och 1980-talen. Befolkningsutvecklingen är av betydelse men viktigare är sannolikt skattereformen, offentliga pensionssystemen samt ett ökat bostads- sparande. Skattereformen med en relativt neutral beskattning av sparande kommer öka det finansiella sparandet på bekostnad av realsparande (egna hem och varaktiga konsumtionsvaror) och minska skuldsättning som en följd av sänkt och proportionell beskattning av kapitalinkomster och -utgifter.

Vid oförändrade regler för de offentliga pensionssystemen kommer folkpension och tilläggspension att utgöra en allt mindre del av en ökande andel individers livsinkomst. Ju snabbare den ekonomiska tillväxten är desto större blir denna andel. Detta fenomen kan ge upphov till ett ökat sparande i och med att individerna väljer att .förskjuta sin köpkraft över livscykeln. Detta sparande kommer i stor utsträckning att kanaliseras som finansiellt sparande.

En ytterligare effekt av skattereformen i kombination med en framtida reformering av bostadspolitiken är att målsparande för egen bostad kommer att få en renässans. För alltfler yngre människor kommer detta att vara ett relevant sparmotiv ju längre in på 1990-talet vi kommer.

Referenser

Auerbach, A.J., Kotlikoff, LJ., Hagemann, R.P. & Nicoletti, G., (1989), "The Economics Dynamics of an Ageing Population: The Case of Four OECD Countries", OECD Economic Studies, No. 12.

Bentzel, R., (1959), "Några synpunkter på sparandets dynamik", i Festskrift tillägnad Halvar Sundberg, Uppsala universitets årsskrift 1959z9.

Bentzel, R., (1990), Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020, Expertrapport till ,pensionsberedningen, stencil.

Berg, L., (1988), Hushållens sparande och konsumtion, Allmänna Förlaget, Stockholm.

Berg, L., (1989), "Hushållens sparande och kapitalbildningen", Skandinaviska Enskilda Banken Kvartalsskrift, 19893.

Birgersson, B.O. m.fl., (1990), Bostadspolitik för 90—talet.', Sparbankernas Temasen'e, Sparfrämjandet, Borås.

Dean, A. m.fl., (1989), "Saving Trend och Behaviour in OECD Countries", Working Papers, OECD Department of Economics and Statistics, Paris.

Hagemann, R.P. & Nicoletti, G., (1989), "Population Ageing: Economic Effects and some Policy Implications for Financing Public Pensions", OECD Economic Studies, No. 12.

Pålsson A-M., (1988), "Varför sparar vi så lite", Ekonomisk Debatt 1988 nr 5.

SOU 1989:11, HushålLssparandet — Huvudrapport från Spardelegationens sparunedning, Allmänna Förlaget, Stockholm.

SOU 1990:14, Långtidsutredningen 1990, Allmänna Förlaget, Stockholm.

SOU 1990:45, Kapitalavkastningen i bytesbalansen, Allmänna Förlaget, Stockholm.

Söderström, H.T. m.fl. (1989), Den svenska modellen inför 90—talet, Konjunkturrådets rapport 1989, SNS, Kristianstad.

Söderström, H.T. m.fl. (1990), [ samtidens bakvatten?, Konjunkturrådets rapport 1989, SNS, Kristianstad.

Wadensjö, E. (1990), "Ekonomiska aspekter på avtalspensionema", Expertrapport till pensionsberedningen, stencil.

ATP-systemet från fördelningspolitisk synpunkt1

Av docent Ann-Charlotte Ståhlberg

Majoriteten av svenska folket var klent försörjd på ålderdomen då Adolf Hedin 1884 motionerade i riksdagen om en ålderdomsförsäkring för arbetare. Motionen initierade en rad utredningar, som emellertid först 30 år senare, 1913, ledde till beslutet om allmän folkpension. Pensionsbeloppen var obetydliga till en början. Först i och med 1946 års beslut, som trädde i kraft 1948, höjdes beloppen kraftigt. I mitten av 1950-talet var folkpensionen för två makar tillsammans ungefär 35 procent av en genomsnittlig industriar- betarlön.

Många tjänstemannagrupper hade vid denna tid tjänstepension ovanpå folkpensionen. Omkring 1950 hade vissa privatanställda tjänstemän, främst bank-, försäkrings- och bruksanställda en tjänstepension som var 45—50 procent av slutlönen. Tjänstepensionen för stats- och kommunalanställda tjänstemän och arbetare var 60—70 procent av slutlönen. Men det stora flertalet hushåll, ca 70 procent av samtliga hushåll, hade vid denna tid ingen annan pension än folkpensionen.

År 1959 togs beslutet om en lagstadgad allmän tilläggspension, ATP. Pensionsstorleken skulle bestämmas enligt inkomstbortfallsprincipen och vara inflationsskyddad. Med ATP skulle alla få en lagstadgad pension som motsvarade standarden under den yrkesverksamma tiden.

Efter ATP:s tillkomst har folkpensionsbeloppet höjts. Sedan 1969 får dessutom de som inte har någon ATP eller har låg ATP speciella pen- sionstillskott. Avtalspensioner har kommit till också på områden där det inte tidigare har funnits några. I dag är så gott som hela arbetsmarknaden täckt med avtalspensioner som kompletterar den offentliga pensionen från folkpensionen och ATP. Det har också blivit lättare att få förtidspension och delpension har införts.

Även om många pensionärer fortfarande har små inkomster är pen- sionärerna som grupp inte längre samhällets fattiga och allteftersom fler ATP- generationer blir pensionärer kommer de äldres ekonomi att förbättras.

1 Studien ingår i projektet "Socialförsäkringamas fördelningseffekter i ett livs— cykelperspektiv", som finansieras av Delegationen för social forskning.

Pensionärernas ekonomi

Det finns många studier som beskriver pensionärernas och andra gruppers inkomstförhållanden vid den förda skatte- och transfereringspolitiken. Främst är det statistiska centralbyrån som gör återkommande sammanställningar av inkomsternas fördelning under ett år. Studier över skatte- och trans- fereringspolitikens fördelningseffekter är däremot betydligt färre, kanske för att en analys av effekterna är osäkrare. För att beskriva dem måste vi kunna jämföra den rådande inkomstfördelningen med den vi skulle ha haft med en alternativ politik.

För att utvärdera och ge underlag för fördelningspolitiska beslut behövs kunskap både om inkomstfördelningen och vad som är fördelningspolitikens effekter. Eftersom det redan finns riklig information om hur inkomsterna är fördelade och jag dessutom har ett mycket begränsat antal sidor till mitt förfogande kommer jag att lägga tonvikten på effekterna. Jag ger bara en kort översikt av pensionärernas inkomster.

Innan vi tittar på den offentliga statistiken vill jag något kommentera vad den mäter och inte mäter. Värdet av naturaförmåner som subventionerad barnomsorg, sjukvård och utbildning ingår inte i inkomststatistiken. De utgör en stor del av hushållens totala konsumtion och kan vara mycket ojämnt fördelade. Skall fördelningsanalysen ge en rättvisande bild räcker det därför inte att bara se på de kontanta transfereringarna. Privata transfereringar som arv och gåvor ingår inte heller i inkomstmåttet. Även om betydelsen på aggregerad nivå kan vara ringa kan betydelsen för den enskilde vara väl så väsentlig. Informationen om icke-kontanta löneförmåner (s.k. "fringisar") är begränsad. Det finns emellertid goda skäl att tro att de har stor betydelse och att den ökar över tiden. Värdet av hemproduktionen mäts inte heller.

Vid inkomstjämförelser är det antingen individens eller hushållets inkomster som avses. Väljer vi individen som inkomstenhet medför det att t.ex. hemmafruar har inkomsten noll trots att deras konsumtion kan vara hög. Detta undviker vi om vi i stället låter hushållet/familjen vara inkomstenhet. Olika hushållsmedlemmar kan ges olika vikt vid inkomstjämförelser. Därmed tar vi hänsyn till att det kan finnas stordriftsfördelar i konsumtionen (vad gäller bostad och liknande fasta utgifter) och att konsumtionsbehoven kan vara olika stora. Självfallet är resultaten känsliga för hur dessa vikter är konstruerade.

Reservationerna om inkomstmått och inkomstenhet är viktiga att hålla i minnet när jag nu presenterar tabeller över inkomsterna hos pensionärer och yrkesaktiva.

Av Tabell ] framgår att en genomsnittlig pensionär i åldern 65—74 år har en disponibel inkomst per konsumtionsenhet som ligger mycket nära de flesta yrkesaktiva grupper. De pensionärer som 1984/85 var mellan 65 och 74 år hade i genomsnitt en lika stor disponibel inkomst per konsumtionsenhet som småbarnsföräldrarna hade. Också jämfört med andra hushållskategorier var pensionärernas disponibla inkomst per konsumtionsenhet relativt hög.

Tabell 1 Disponibel inkomst per konsumtionsenhet 1984/85, uppdelad efter hushållstyp samt stadium i livscykeln

Hushållsgrupp Disponibel Pensionärer—S disponibla inkomst per inkomst per konsumtions- konsumtions- enhet i förhållande till enhet yrkesverksammas (1 000 kr) Samboende Ensamstående

Ungdomar 16—24

Samboende 62,5 0,91 Ensamstående 48,3 1,08 Yngre barnlösa

Samboende 76,6 0,74 Ensamstående 66,9 0,78 Småbamsföräldrar

Samboende 56,2 1,01 Ensamstående 53,0 0,98

Föräldrar med enbart äldre barn (7—18)

Samboende 63,4 0,89 Ensamstående 62,3 0,83 Äldre barnlösa

Samboende 72,1 0,79 Ensamstående 66,9 0,78 Pensionärer (65—74)

Samboende 56,6 Ensamstående 52,0

Anm: 1 vuxen = 0,95 konsumtionsenheter, 2 vuxna = 1,65 konsumtionsenheter, barn = 0,4 konsumtionsenheter.

Källa: Vogel m.fl. (1987).

Disponibel inkomst definieras som faktorinkomst plus transfereringar minus skatter. En ensamstående vuxen utgör i tabellen 0,95 konsumtionsenheter, två sammanboende vuxna 1,65 konsumtionsenheter och varje barn 0,4 konsum- tionsenheter. Av den offentliga konsumtionen går barnomsorg och utbildning till icke-pensionärshushållen, äldrevården till pensionärerna, medan hälso- och sjukvården tillfaller samtliga hushållskategorier. Ett genomsnittligt pen- sionärshushåll får emellertid en större andel av sjukvårdsresurserna än ett genomsnittligt annat hushåll. Dessa faktorer kan tyda på en underskattning av barnhushållens och pensionärernas totala konsumtion gentemot de barnlösa hushållen. Icke-kontanta löneförmåner kan bara de yrkesverksamma få, varför deras inkomster kan vara underskattade av det skälet. Barn ges lika vikt oberoende av om de är nummer ett eller nummer tre i syskonskaran (dvs. ingen hänsyn tas till att barn ärver varandras kläder o.dyl.). Det kan betyda att inkomsten per konsumtionsenhet är något underskattad i flerbarnsfamiljer- na. Kanske förmånen att ha barn i ett land som Sverige där födelsekontrollen är spridd, skulle kunna motivera att ingen hänsyn tas till barns kostnader. I så fall är siffrorna för barnfamiljerna i tabellen klart underskattade.

Hur stora inkomstskillnadema är pensionärerna emellan framgår av Tabell

2. Den disponibla inkomsten för den rikaste tiondelen av pensionärer var år 1986 3,5 gånger större än den disponibla inkomsten för den fattigaste tiondelen.

Yngre pensionärer har det i genomsnitt bättre ställt ekonomiskt än äldre pensionärer. Jämfört med andra åldersgrupper är det få pensionärer som får socialbidrag (Ds s 1987:2).2

Tabell 2 Fördelningen av disponibel inkomst 1986 (gruppindelning efter sammanräknad inkomst)

lnkomstgrupp Yngre (65—74 år) Äldre (75— år) Samtliga (0—10 lägsta Andel i inkomst- Andel i inkomst— pensionärer tiondelen, gruppen gruppen Disponibel 91—100 högsta) (procent) (procent) inkomst (kr) 0—10 9,6 15,7 45 352 11—25 9,3 19,9 46 314 26—50 13,4 30,6 54 702 51—75 26,1 21,8 78 117 76—90 24,4 6,7 110 194 91—100 17,2 5,4 160 297

Källa: Wetterberg (1989).

Transfereringar i ett långsiktigt försäkringsmässigt perspektiv

Det som nu har beskrivits är hur de disponibla inkomsterna och därmed konsumtionsmöjligheterna fördelas under ett bestämt år. Då pensionssystemets uppgift till stor del är att utjämna konsumtionsmöjligheterna mellan olika skeden i en och samma persons liv är det intressant att också undersöka transfereringarna i ett långsiktigt perspektiv. Dessutom bortses i det korta perspektivet helt från att socialförsäkringarna innehåller element av riskdelning eller försäkring. Ovissheten om hur länge man lever gör att både in- och utbetalningar till en pensionsförsäkring präglas av osäkerhet. En arbetstagare kan dö innan hon uppnår pensionsåldern så att hon bara får vara med och betala. En annan kan leva i många år efter det att hon pensionerats och få hög "avkastning" på sina bidrag till systemet. I en försäkring uppkommer alltid inkomstomfördelningar så att säga i efterhand. Skillnaden mellan det en person har betalat till försäkringen och det han eller hon faktiskt får ut i förmåner avviker från den på förhand förväntade. Dessa omfördelningar av faktiska in- och utbetalningar är slumpmässiga.

Det intressanta från fördelningspolitisk synpunkt är de systematiska omfördelningama som i pensionssystemet bl.a. hänger samman med regelkonstruktionen och med att risken att förtidspensioneras på grund av sjukdom och arbetslöshet är större i vissa yrken och inkomstgrupper än i

2 För en detaljerad framställning av pensionärernas ekonomi se bl.a. Wetterberg (1989).

andra. För att mäta sådana systematiska omfördelningar måste transfere- ringarna bedömas i ett långsiktigt försäla'ingsmässigt perspektiv. Det innebär att vi måste ta reda på dels vad varje person förväntas bidra med under sin livstid till pensionssystemet i form av skatter och övervältrade pensionsavgifter, dels vad varje person jörväntas erhålla under åren som pensionär.

ATP liksom folkpensionen är ett fördelningssystem vilket innebär att pensionerna finansieras med de samtida förvärvsarbetandes inkomster. Avgiften bestäms så att inte mer pengar betalas in till ATP under året än vad som samma år betalas ut igen i pensioner. I ATP finns därför inget strikt samband enligt försäkringsmässiga principer mellan avgifter och pensionsför- måner. Ingen betalar sin egen pension. Men man är med och betalar pensionärernas pensioner alla år man är yrkesverksam. Därför jämförs vad en individ, grupp eller kohort förväntas bidra till pensionssystemet under sin yrkesverksamma tid med vad den längre fram förväntas få ut i förmåner. Är det så att alla bidrar i samma utsträckning eller får vissa grupper betala mer än andra?

Pensionssystemets fördelningseffekter

För att studera fördelningseffekterna av ATP behövs ett jämförelsealtemativ. Valet är inte entydigt. T.ex. kan jämförelsen göras med något av de andra förslagen i folkomröstningen om ATP: en utbyggd grundpension eller avtalsförsäkringar. Jämförelsen kan också göras med ett i någon mening fördelningsmässigt neutralt offentligt transfereringssystem. I det fallet är inslaget av generell socialpolitik (generell i motsats till selektiv) samma som i ATP.

Jag har i ett antal empiriska studier analyserat pensionssystemets fördel— ningseffekter i ett långsiktigt försäkringsmässigt perspektiv och då jämfört nuvarande konstruktion med ett fördelningsmässigt neutralt offentligt pensionssystem (se bl.a. Ståhlberg (19903, 1990b)). Som framgått är det resultat jag får avhängigt av den jämförelsesituation jag valt. Med en annan jämförelsesituation skulle resultatet kunna bli annorlunda.

I mina studier har jag använt samma slumpmässiga utval på ca 6 000 personer som i vanadsnivåundersökningarna (LNU) vid Institutet för social forskning, Stockholms universitet (se Erikson & Åberg (1984)). För varje person har jag beräknat dels vad han eller hon förväntas få i pension från folkpension, pensionstillskott och ATP under sin livstid, dels hur mycket han/hon förväntas bidra till pensionssystemet under sin yrkesverksamma tid.

De tekniska problemen är stora i livscykelstudier. Framför allt bristen på individuella livscykeldata och svårigheten att bestämma livslängd och diskonteringsränta gör analysen osäker, men det kan i viss mån avhjälpas genom att man studerar hur känsliga resultaten är för de bakomliggande antagandena. Här berörs de tekniska problemen bara ytligt, men finns mer ingående diskuterade i Ståhlberg (1986, 19883, 1990a).

Longitudinella data om varje individs faktiska pensions- OChl avgiftsgrun- dande inkomster finns i LNU och tillhörande register. Årliga uppgifter för en och samma person finns tillgängliga för en tidsföljd av ungefär 25 år. De framtida personliga inkomsterna har jag uppskattat på samma sätt som

Riksförsäkringsverket uppskattar den inkomstutveckling en nybliven förtids- pensionär skulle ha haft om han eller hon inte drabbats av inkomstbortfall utan fortsatt att arbeta. Utifrån denna kombination av faktiska och skattade inkomster har jag på basis av gällande regelsystem beräknat varje individs förväntade livstida förmåner och kostnader i pensionssystemet.

I denna uppsats redogör jag för resultaten från dessa studier vad gäller pensionssystemets direkta

1) omfördelningar mellan generationer 2) omfördelningar mellan socialgrupper 3) omfördelningar mellan män och kvinnor 4) omfördelningar i jämförelse med de avtalsbestämda pensionssystemen samt refererar något om andras studier om 5) indirekta omfördelningar.

De indirekta omfördelningama är ännu lite utforskade. Det finns få fakta om hur hushållens och företagens beteende påverkas av ATP. Vilka är t.ex. effekterna på arbetsutbudet, valet av utbildning och yrke, sparandet, arbetskraftsefterfrågan, privata transfereringar, etc. och vilken återverkan har detta i sin tur på löne- och räntestrukturen? Kunskapen om de direkta effekterna är däremot bättre tillgodosedd. Men de ger som sagt inte hela svaret, något som man bör hålla i minnet vid den fortsatta framställningen. Vid bedömningen av fördelningspolitikens totala effekter kan vi inte bortse från vad som händer med faktorinkomstema och övriga transfereringar.

Fördelningssystemet

I teorin kan alla vinna

Det har framgått att ingen betalar sin egen pension i fördelningssystem, men att man betalar dagens pensioner mot att man kan sägas få "rätt till" pension senare i livet. Detta utgör grunden till ett numera välkänt teorem av Samuelson (1958). Han visar att ett sådant "socialt kontrakt" mellan tre generationer — mellangenerationen betalar till den pensionerade generationen mot att den själv får sin pension betald av den yngre generationen — teoretiskt kan öka välfärden (förutsatt att kapitalbildningen och arbetskraftsut- budet inte påverkas). Varje generation kan nämligen få ut mera än den betalar till systemet. Detta ges en intuitiv förklaring med nedanstående exempel (se Browning (1973)).

Antag att det finns tre generationer: en ung, en medelålders och en gammal och att de kan representeras av tre individer. De unga och medelålders förvärvsarbetar. Varje år dör den äldsta och en ny ung kommer till. Det betyder att befolkningstillväxten är noll och åldersfördelningen oförändrad i exemplet. De som arbetar antas ha lika stora inkomster och produktivitetstill- växten är 100 procent per år. Dessa något fantastiska antaganden görs för att på ett pedagogiskt sätt illustrera principen och har ingen inverkan på de kvalitativa slutsatserna. Ett ytterligare antagande är att tillväxten i ekonomin inte påverkas av fördelningssystemet.

Tabell 3 Illustration av fördelningssystem

År 1 2 3 4 5 6 Pensions- 0 10% 10% 10% 10% 0 avgift Ung CZSO D500 121000 F2000 G4000 H8000 (0) ('50) ('100) (400) (400) (0) Medelålders B 250 C 500 D 1000 E 2000 F 4000 G 8000 (0) ('50) (400) (-200) (400) (0) Pensionerad A B C D E F (0) (+100) (+200) (+400) (+800) (0)

1 Tabell 3 är A pensionerad år 1, B är medelålders och C är ung. National- inkomsten är 500, B och C har 250 vardera. Nästa år, år 2, dör A och en ny ung individ, D, kommer till. Nationalinkomsten som har ökat med 100 procent är nu 1000; D och C har 500 vardera. Antag nu att ett pensionssys- tem av typ fördelningssystem införs år 2 och att det existerar fram till år 6. De aktiva avstår 10 procent av sina inkomster för att finansiera de gamlas pensioner. Frågan är nu vad som händer i de olika generationerna. Vad händer med initialgenerationen i systemet som är B och C? B får 100 utan att ha betalat något alls tidigare. C får 200. Det kan tolkas som att "avkastningen" på de 50 C betalade år 2 är 400 procent. Vad händer för det andra med mellangenerationen, D och E? Mellan- generationen är den generation som är med och betalar hela sin aktiva period. D får betala 50 till systemet år 2 och 100 år 3. År 4 går D i pension och får 400. Den årliga "avkastningen" på de pengar D avstått till systemet är 100 procent. Gör vi samma sak för E, finner vi att "avkastningen" på Ezs inbetalningar till systemet också är 100 procent. Vad händer för det tredje och slutligen med den sista generationen i systemet som är F och G? De får inte ut något alls, trots att de tidigare har betalat till systemet. Exemplet visar att om alternativet till fördelningssystem är premiereservsys- tem så kommer alla utom den sista generationen att tjäna på fördelningssyste- met om avkastningen på transfereringsbidragen är större än den reala kapitalavkastningen (som är den avkastning de får i premiereservsystemet). Initialgenerationen tjänar mest på systemet, mellangenerationen har en avkastning på sitt bidrag som är lika stor som tillväxttakten i ekonomin, medan ingen vill vara den sista generationen som bara får betala. Inkomsttransfereringar mellan generationerna kan således öka individernas livsinkomster utan att några verkliga omfördelningar behöver äga rum. Detta fortgår så länge som tillväxttakten i ekonomin (summan av tillväxttakten i arbetskraften och produktiviteten) är konstant och större än kapitalavkast- ningen (se Aaron (1966)). Resultatet är härlett utifrån en enkel tillväxtmodell i vilken både avgifter och förmåner är direkt proportionella mot de aktivas inkomster.

Verkligheten är annorlunda

Teoretiskt skulle således livsinkomsterna kunna öka för alla i ett fördelnings- system. Emellertid är det ofta så i verkligheten att komplikationer tillstöter som skiljer praktiken från teorin.

För det första har det visat sig svårt att hålla en konstant hög tillväxttakt i ekonomin. För det andra beskriver inte modellen något verkligt pensionssys- tem. I praktiken är inte regelsystemen så enkla som krävs för att Samuelsons resultat om ökade livsinkomster för alla skall gälla. I ATP är inte avgifter och förmåner direkt proportionella mot de aktivas inkomster. Avgifterna beräknas inte på samma inkomst som pensionerna och pensionsåldern är inte densamma för alla: många pensioneras före den normala pensionsåldern, 65 år. Inte heller är ATP något renodlat fördelningssystem. I drygt 20 år har avgiftsuttaget varit högre, och kanaliserats i offentligt sparande i AP-fonden, än vad som skulle varit fallet i ett rent fördelningssystem. För det tredje är en situation helt utan transfereringar en mindre realistisk jämförelsesituation.

Det finns således flera faktorer som gör att Samuelsons resultat om ökad välfärd för alla i ett fördelningssystem måste ifrågasättas. Tillväxttakten i ekonomin, pensionssystemets konstruktion i övrigt och valet av jämförelse- alternativ är avgörande för vilka som vinner och vilka som förlorar på fördelningssystemet. Hur välfärden påverkas i fördelningssystemet kan därför bara avgöras med empirisk analys.

Omfördelningar mellan generationer

I Tabell 4 redovisas beräkningar på vad olika generationer betalar till ATP och vad de förväntas få ut. Resultaten presenteras i form av förmåns- avgiftskvoter och nettotransfereringarnas andelar av livsinkomsterna. Förmåns- avgiftskvoten är kvoten och nettotransfereringarna skillnaden mellan nuvärdet av vad en generation får ut av systemet och nuvärdet av vad den betalat. Det

Tabell 4 Förmåns-avgiftskvoten och nettotransfereringamas andel av livsinkomsten i ATP

Kohort Förmåns-avgifts- Nettotransfereringamas kvoten andel av livsinkomsten 1905—14 5,9 0,02 1915—23 3,7 0,04 1 924-33 2,0 0,04 1934—43 1,2 0,01 1944—50 0,8 -0,02 1964—70 0,8 -0,02

Källa: Ståhlberg (1990a, 1990b).

har förutsatts att löntagarkollektivet på lång sikt bär bördan av ATP- avgifterna. Realräntesatsen vid nuvärdesberäkningarna har antagits vara 2 procent, vilket kan vara rimligt bl.a. mot bakgrund av att den genomsnittliga

tillväxttakten de senaste 100 åren ungefär legat på den nivån. Känslighetsana- lyser med andra räntesatser visar att rangordningen mellan kohorterna inte förändras, enbart absolutbeloppen.

För de som var medelålders och äldre när ATP-systemet infördes är som väntat effekten på livsinkomsterna positiv. Introduktionen av ett fördelnings- system som ATP överkompenserar den då äldre generationen i den meningen att den förväntas få mer i pensionsförmåner än vad den bidrar med till systemet. Övergångsgenerationerna hinner inte vara med och betala i så många år och deras pensionsregler är mer generöst utformade för att också de skall ha möjlighet att tjäna in en någorlunda hygglig pension. Vi ser att kvoten mellan förmåner och kostnader är störst för de allra äldsta kohorterna. Förmånerna är nästan 6 gånger så stora som kostnaderna. ATP har ökat individernas livsinkomster med i genomsnitt 2 procent. Om personen arbetar i 45 år motsvarar det ungefär en genomsnittlig årsinkomst. Till och med 1933 års kohort är förmånerna åtminstone dubbelt så stora som kostnaderna och ATP har ökat livsinkomsterna med i genomsnitt 4 procent, en ökning med ungefär två genomsnittliga årsinkomster.

De som var unga när systemet infördes samt efterföljande generationer får däremot betala mer än vad de förväntas få i pensionsförmåner. 1944 års kohort är den första kohort som inte tillhör övergångsgenerationerna, ty den kan vara med och betala under hela livscykeln. ATP minskar livsinkomsterna med i genomsnitt 2 procent hos dagens 40-45-åringar liksom för den efterföljande generation som är född 20 år senare. Vi kan göra tankeex- perimentet att transfereringsbidragen i stället satsats i premiereservsystem med en genomsnittlig real förräntning på 2 procent. Då hade livsinkomsterna varit en genomsnittlig årsinkomst högre. Att förmåns-kostnadskvoten blir mindre än ett för dessa generationer beror dels på ogynnsam befolknings- och reallöneförändring, dels på att avgiftsuttaget i drygt 20 år varit större, för att bygga upp AP-fonderna, än vad som skulle varit fallet i ett renodlat fördelningssystem.

Omfördelningar mellan socialgrupper Progressiv folkpension

Ålderspensionen i form av folkpension och pensionstillskott omfördelar inkomster från män till kvinnor och från högre socialgrupp till lägre. Det framgår av Tabell 5 som visar folkpensionens omfördelningar bland den nu aktiva generationen.

Omfördelningarna illustreras som i Tabell 4, dels med förmåns-avgiftskvoten och nettotransfereringarnas andel av livsinkomsten, dels med den fördelnings- mässigt neutrala pensionsavgiften. Det första måttet innhåller ett antagande om att skatten/avgiften är proportionell mot lönen. Med det andra måttet behövs inte det antagandet. Måttet anger den årliga procentuella skatt/avgift på lönen individen skulle få betala till ATP, dvs. till de samtida pensionärerna, om inga inkomstomfördelningar var tillåtna.

Tabell 5 Kvoten mellan förväntade förmåner och kostnader, nettotransfere- ringarnas andel av livsinkomsten och den fördelningsmässigt neutrala pensionsavgiften. Ålderspensionen från folkpensionen inkl. pensionstill- skotten Kön och Förmåns- Nettotransf. Den fördelningsmässigt socialgrupp kostnads- andel av livs- neutrala pensionsavgiften kvoten inkomsten Procent Procent Mån 1 0,60 —2,7 4,1 11 0,68 —2,0 4.3 111 0,75 -1.6 4,7 I+II+III 0,69 -2,0 4,4 Kvinnor 1 1,19 1,2 7,8 I! 1,39 2,5 8,9 111 1,88 5,8 12,3 I+ll+lll 1,55 3,6 10,0 Män + Kvinnor 1,01 0,0 6,4

Anm: Socialgrupp l utgörs huvudsakligen av högre tjänstemän och större företagare, socialgrupp II av lägre tjänstemän och småföretagare, socialgrupp III av arbetare. (Se Erikson & Åberg (1984).) lnkomsttagama i socialgrupp I har i genomsnitt den högsta livsinkomsten, inkomsttagama i socialgrupp III den lägsta. Källa: Ståhlberg (19903, 1990b).

Männen betalar mera till folkpensionen än de kan räkna med att få ut i förmåner, ty kvoten mellan förmåner och kostnader är mindre än ett. Nettotransfereringarna till männen är negativa och reducerar livsinkomsten med 2 procent i genomsnitt (om personen arbetar i 45 år motsvarar det ungefär en genomsnittlig årsinkomst). Männen i socialgrupp III förlorar mindre än de i socialgrupp I och II. Männen i socialgrupp I förlorar mest.

Kvinnorna får mera än de betalar. Kvoten mellan förmåner och kostnader är nämligen större än ett. Nettotransfereringarna till kvinnorna är positiva och höjer livsinkomsten med nästan 4 procent i genomsnitt: 1,2 procent i socialgrupp I och 5,8 procent i socialgrupp III. Kvinnorna i socialgrupp III gynnas mest, de i socialgrupp I minst.

Om folkpensionssystemet skall vara fördelningsmässigt neutralt måste pensionsavgiften vara större för kvinnor än för män och större för socialgrupp III än för I och 11. Hur stor skillnaden måste vara illustreras av den fördelningsmässigt neutrala avgiften i tabellen. I verkligheten är emellertid avgiftsprocenten lika för alla.

Resultaten i tabell 5, att folkpensionen omfördelar inkomster från män till kvinnor och från högre till lägre socialgrupper, är de vi bör vänta oss. Folkpensionen är nämligen lika stor för alla. Den beror inte på ens arbetsinkomster och inte heller på om och hur mycket man bidragit till dess finansiering. Folkpensionen finansieras i dag huvudsakligen med en ca 10- procentig arbetsglvaravgift.

Regressiv ATP

När det gäller ATP är det svårare att förutse hur omfördelningama blir. Reglerna l ATP är sådana att pensionsstorleken bestäms av inkomsterna under de 15 bäst betalda åren i fast penningvärde (15-årsregeln) och det räcker med 30 inkomstår för att få full pension (30-årsregeln). Under en övergångsperiod räckte det med 20 år. Detta är regler som systemet "ärvde" från det gamla tjänstepensionssystemet. Det ansågs att även kvinnor som var hemma då barnen var små och akademiker med lång utbildningstid skulle hinna med att få ihop 30 år. Eftersom arbetarna, till skillnad från tjänstemän- nen, normalt inte hade sina bästa inkomstår strax före pensioneringen, bestämdes att ATP inte som tjänstepensionerna skulle beräknas på slutlönen utan på de 15 bästa åren.

Arbetar man i mer än 30 år blir pensionen för den skull inte större. Det spelar ingen roll när de 15 bästa åren inträffat eller hur stora inkomsterna har varit övriga år. En person som arbetat heltid i hela sitt liv behöver trots detta inte få en större ATP än den som arbetat heltid i bara 15 år och därutöver inte arbetat mer än 15 år och då på deltid. ATP-avgiften däremot betalas på inkomsten under alla år, varför den heltidsarbetande kan ha bidragit till systemet så mycket mer och i så många fler är.

Enbart inkomster mellan 1 och 7,5 basbelopp (1989 motsvarade det 27 900 kr. resp. 209 250 kr.) är pensionsgrundande i ATP. ATP-avgifter däremot betalas på hela lönesumman.

Därtill kommer att de som har låg eller ingen ATP får s.k. pensionstillskott. Är ATPzn lägre än vad som motsvarar maximalt pensionstillskott (1989 var årsbeloppet drygt 13 000 kr. för ålderspensionär och dubbelt så stort för förtidspensionär) kompletteras pensionen så att ATP och pensionstillskott tillsammans uppgår till det beloppet. De som har ATP får således inget pensionstillskott alls eller ett pensionstillskott som är mindre än det man som mest kan erhålla. Det kan tolkas som om ATP-förmånen, men inte motsvarande kostnader, reduceras med ett belopp lika stort som det pensionstillskott man går miste om.

Konsekvensen av 15- och 30-årsreglerna är att de som har sina inkomster ojämnt fördelade och inte arbetar i så många år gynnas. 15- och 30- årsreglerna tenderar därmed att gynna högutbildade och kvinnor, vilka ofta arbetar i färre år än korttidsutbildade och män. ATP-taket däremot tenderar att gynna låginkomsttagare. Pensionstillskotten gynnar dem som inte har någon eller mycket låg ATP. Reglerna kan således motverka varandra ur fördelningssynpunkt, varför enbart empirisk analys kan avslöja omfördelningar- nas karaktär. Det görs i Ståhlberg (1990a, 1990b).

Där visas att för den nu aktiva generationen är den regressiva tendensen i 15- och 30-årsreglerna starkare än den progressiva tendensen i taket och pensionstillskotten, men att det omvända gäller för flertalet i den yngre generationen. Se Tabell 6 och Tabell 7.

Tabell 6 Förmåns-avginskvöten, nettotransfereringarnas andel av livs- inkomsten och den fördelningsmässigt neutrala avgiften i ATP för den generation som i dag är i 40-årsåldern

Kön och Förmåns- Nettotransf. Den fördelningsmässigt socialgrupp kostnads- andel av livs- neutrala pensionsavgiften kvoten inkomsten Procent

Mån 1 0,88 0,01 8,0 ll 0,80 -0,02 7,0 III 0,78 -0,02 6,6

I+ll+lII 0,80 -0,02 7,0

Kvinnor I 0,94 -0,01 8,5 11 0,82 -0,02 7,3 111 0,65 -0,03 5,9

I+ll+lll 0,77 -0,02 6,9

Män + Kvinnor 0,79 -0,02 7,0

Källa: Ståhlberg (19903, 1990b).

Vi ser att ATP omfördelar inkomster mellan socialgrupperna och att omfördelningama är regressiva. Inkomster omfördelas från lägre till högre socialgrupp. Kvoten mellan förmåner och avgiftsbetalningar är nämligen större i socialgrupp I än i socialgrupp II och större i socialgrupp 11 än i socialgrupp 111. Det gäller både män och kvinnor. Om ATP hade varit fördelningsmässigt neutralt och således inte omfördelat några inkomster, skulle pensionsavgiften varit större för socialgrupp I än för socialgrupp II och 111. Socialgrupp 111 hade betalat lägst avgift. Hur stor skillnaden skulle ha varit illustreras av den fördelningsmässigt neutrala avgiften i tabellen. I verkligheten är emellertid avgiftsprocenten lika för alla.

Det sätt de framtida inkomsterna har skattats på underskattar takeffekten varför regressiviteten överskattas. Å andra sidan är inte överlevelsesannolik- heterna differentierade på socialgrupp, enbart på kön. Det innebär en underskattning av regressiviteten, eftersom vi kan vänta oss en lägre överlevnadssannolikhet i de lägre socialgrupperna.

Att omfördelningama inte längre är regressiva för den unga generation som i dag är i 20—årsåldern framgår av tabell 7. Progressiviteten är starkare än vad som framgår av tabellen, ty det sätt livsinkomsterna beräknas på medför att progressiviteten underskattas. Förmåns-avgiftskvoten är som vi ser nu större i de lägre socialgrupperna än i de högre. (Undantaget är kvinnor i socialgrupp III, vars kvot visserligen är samma som för männen i samma socialgrupp, men lägre än kvinnornas i de båda andra socialgrupperna. Kvinnorna har nämligen inte nått ATP-taket i samma utsträckning som männen.) Följakt- ligen skulle i ett fördelningsmässigt neutralt system socialgrupp III behövt betala en större procent på sin inkomst än socialgrupp I och 11. Det gör de nu inte, varför det för den generationen sker en omfördelning från högre socialgrupp till lägre.

Tabell 7 Förmåns-avgiftskvoten, nettotransfereringamas andel av livs- inkomsten och den fördelningsmässigt neutrala pensionsavgiften i ATP för den generation som i dag är i 20-årsåldern

Kön och Förmåns- Nettotransf. Den fördelningsmässigt socialgrupp kostnads— andel av livs- neutrala pensionsavgiften kvoten inkomsten Procent

Mån 1 0,71 -0,03 6,4 11 0,74 -0,02 6,5 111 0,77 -0,02 6,6

I+II+III 0,75 -0,02 6,6

Kvinnor 1 0,83 -0,02 7,5 11 0,91 -0,01 8,1 111 0,77 -0,02 7,0

l+ll+lll 0,85 -0,01 7,6

Män + Kvinnor 0,79 -0,02 6,9

Källa: Ståhlberg (1990a, 1990b).

Att ATP i dag är regressiv är således inte något som kommer att stå sig på sikt. Det beror på att pensionen men inte avgifterna begränsas av taket. Om reallönerna stiger i framtiden kommer allt fler att få inkomster över ATP- taket och takets progressiva inverkan får då större vikt.

Neutral ålderspension och progressiv förtidspension

Inom den nu förvärvsverksamma generationen omfördelar ATP inkomster från lägre till högre socialgrupper. Den är regressiv. Folkpensionen är progressiv och omfördelar därmed inkomster i motsatt riktning, från högre till lägre socialgrupper.

1 Tabell 8 visar jag hur den samlade ålderspensionen, dvs. ålderspensionen från folkpensionen, pensionstillskotten och ATP tillsammans, omfördelar inkomster inom den nu förvärvsverksamma generationen. Relationen mellan det man förväntas få i pensioner och det man förväntas betala är större för kvinnor än för män, men ungefär densamma i alla socialgrupper. Det betyder att inkomster överförs från män till kvinnor, men att inga omfördelningar sker mellan socialgrupperna (kvinnorna i socialgrupp III är dock något mer gynnade). Den totala ålderspensionen är inkomstneutral. Progressiviteten i folkpensionssystemet motverkas således av regressiviteten i ATP. Studiens resultat rörande pensionssystemets omfördelningar inom en generation sammanfattas i Tabell 9 som också visar förtidspensionens fördelningseffekter. Vi ser att förtidspensionen står för omfördelningama mellan socialgrupperna. Medan ålderspensionen som är den mest omfattande av de två, är neutral från fördelningssynpunkt, omfördelar förtidspensionen inkomster från högre socialgrupp till lägre. Det beror på att förtidspensione- ringen är vanligare bland arbetare än bland tjänstemän.

Tabell 8 Kvoten mellan förväntade förmåner och kostnader, nettotransfere- ringarnas andel av livsinkomsten och den fördelningsmässigt neutrala

pensionsavginen. Ålderspensionen från folkpensionen, pensionstillskotten och ATP

Kön och Förmåns- Nettotransf. Den fördelningsmässigt socialgrupp kostnads- andel av livs- neutrala pensionsavgiften kvoten inkomsten Procent

Mån 1 0,78 -3,5 12,0 11 0,76 -3,5 11,3 111 0,78 -3,2 11,3

l+lI+llI 0,77 -3,4 11,4

Kvinnor 1 1,06 1,0 16.4 II 1,08 1,2 16,2 Ill 1,19 2,9 18,2

I+II+III 1,12 1,8 16,9

Män + Kvinnor 0,90 -1,5 13,4

Källa: Ståhlberg (1990a, 1990b).

Tabell 9 Omfördelningarnas karaktär i de olika pensionssystemen

Pensionssystem Omfördelningamas karaktär vad avser Socialgrupp Kön

Ålderspension, folkpension Progressiva Från män till kvinnor Ålderspension, ATP Regressiva Neutrala Ålderspension, folkpension + ATP Neutrala Från män till kvinnor Förtidspension, folkpension Progressiva Från män till kvinnor Förtidspension, ATP Progressiva Från kvinnor till män Förtidspension, folkpension + ATP Progressiva Neutrala Ålders- + förtidspension, folkpension Progressiva Från män till kvinnor Ålders- + förtidspension, ATP Neutrala för I viss mån från

män, regres— kvinnor till män siva för kvinnor

Åldets- + förtidspension, folkpension + ATP Progressiva Från män till kvinnor

Källa: Ståhlberg (1990a, 1990b).

Kvinnor, män och ATP

Allt fler kvinnor får ATP eftersom allt fler kvinnor arbetar och tjänar in ATP-poäng. Kvinnornas medelpension är dock fortfarande låg jämfört med männens. Kvinnor har i genomsnitt lägre löner än män, varför ATP som är en inkomstrelaterad förmån, blir lägre för kvinnor. Senare generationers kvinnor har emellertid tjänat in mycket fler ATP-poäng i förhållande till man än äldre generationers kvinnor. Så t.ex. hade kvinnor som var födda 1950, när de var 30 år, en intjänad fordran på ATP-systemet som i genomsnitt var 85 procent av männens i samma generation och ålder, medan kvinnor födda 1935, hade en intjänad fordran på ATP-systemet när de var 30 år som bara var 25 procent av männens i samma generation och ålder. Se Ståhlberg ( 1990c). Intjänad ATP-förmögenhet är nuvärdet av de pensionsförmåner som de ATP-poäng som individen har tjänat in berättigar henne eller honom till.

Formellt behandlas alla lika i ATP. Män och kvinnor möter samma regler. Att kvinnor i genomsnitt har lägre löner än män är ett skäl till att i praktiken kvinnornas ATP-förmåner skiljer sig från männens, men det finns också andra orsaker. Kvinnornas arbetsmarknadsbeteende (antal årsarbetstimmar, antal år på arbetsmarknaden) är annorlunda än männens, varför reglerna om vilka inkomster som skall ligga till grund för pensionsbeloppet (t.ex. 15- och 30- årsreglerna i ATP) har olika konsekvenser för kvinnor och män. Rätten till ATP är inte knuten till arbetstiden utan enbart till arbetsinkomsten. För att få tillgodoräkna sig ett intjänandeår i ATP räcker det med att ha haft en inkomst under året som överstiger golvet (ett basbelopp) i ATP. Det är till fördel för deltidsarbetande, som till största delen består av kvinnor.

Sannolikheten att få pension är också olika för kvinnor och män. Den sannolika livslängden och därmed sannolikt antal år som pensionär är större för kvinnor än för män.

I motsats till skillnaderna i löner är skillnaderna i arbetsmarknadsbeteende och medellivslängd till fördel för kvinnorna. För att få reda på hur stor den fördelen är har jag i Ståhlberg (1989a, 1990c) jämfört hur stor procent på lönen som årets intjänade ATP-förmån utgör för kvinnor resp. män. En persons intjänade ATP-förmån, eller ATP-rätt, under ett bestämt år är nuvärdet av det årets bidrag till personens framtida pensionsutbetalningar.

Värdet av den ATP-rätt som tjänades in under år 1981 har beräknats för män och kvinnor och resultatet visas i Tabell 10.

Pensionsrättens andel av kontantlönen var år 1981 20 procent. Andelen var högre för kvinnor än för män. Den var 21 procent för kvinnorna och 19 procent för männen. Fler kvinnor än män deltidsarbetar och fler män än kvinnor har inkomster över taket. Det är därför som ATP-rättens andel av kontantlönen i genomsnitt är större för kvinnor än för män. Kvinnornas kontanta timlöner var 81 procent av männens, men värdet av deras intjänade ATP-rätt var 88 procent av männens. Kvinnornas högre ATP-rätt gör att deras totala timlön (kontant lön plus intjänad ATP-förmån under året) i procent av männens är högre än om enbart den kontanta lönen jämförs. Kvinnornas totala timlön är 82 procent av männens totala timlön, vilket är en procentenhet mera än om bara kontantlönen jämförs. Detta visar att trots att kvinnorna får lägre pension från ATP än männen så är deras ATP i

förhållande till deras löner högre än männens. I den meningen är ATP fördelaktigare för kvinnor än för män.

Tabell 10 Medelvärdet år 1981 av mäns och kvinnors kontanta timlön samt den under året intjänade ATP-rättens andel av kontantlönen. Med totallön menas här kontantlön plus sidoförmånen ATP-rätt

Genomsnittlig Genomsnittlig Genomsnittlig Pensionsrättens kontant tim— ATP rätt/tim. total timlön. andel av kontant—

lön. Kronor Kronor Kronor lönen. Procent Män 40,6 7,9 48,6 19,4 Kvinnor 33,0 7,0 39,9 21,1 Samtliga 37,0 7,5 44,4 20,2 Kvinnors lön i procent av mäns 81,1 87,9 82,2

Källa: Ståhlberg (1989a, 1990c).

Det flnns invändningar mot 15- och 30-årsreglerna. Reglerna innebär att de som väljer ökad fritid subventioneras i systemet. En ändring av reglerna så att fler år än 30 krävs för full ATP och fler år än 15 bestämmer pen- sionsstorleken skulle uppmuntra till ett ökat arbetsutbud. Pensionsutbetalning- arna skulle dessutom bli lägre (se även Ståhlberg (1983)). En sådan regeländring kommer emellertid främst att drabba kvinnorna.

I vårt grannland Norge, som har ett pensionssystem likt vårt, bestäms pensionen av de 20 bästa åren och det krävs 40 år för full pension. De norska kvinnorna har betydligt lägre pensioner än de svenska. Till en del förklaras det av deras lägre arbetsmarknadsdeltagande, men i övrigt av de annorlunda reglerna.

I Ståhlberg (1990c) har jag beräknat hur stora de hittills intjänade ATP— förmånerna skulle ha varit i det fall pensionen hade bestämts av de 20 bästa åren i stället för de 15 bästa och 40 år i stället för 30 hade krävts för full pension. De hade varit betydligt lägre, i vissa kohorter 30—35 procent lägre.

ATP jämfört med avtalspensionerna

Löntagaren får pension baserad på tidigare arbetsinkomster, inte bara från ATP utan också från de avtalsbestämda kompletteringspensionerna ITP, STP, statlig och kommunal tjänstepension. ITP är privattjänstemännens tilläggs- pension, STP de privatanställda arbetarnas, medan statlig och kommunal tjänstepension betalas ut till statligt resp. kommunalt anställda arbetare och tjänstemän.

De avtalsbestämda pensionerna kompletterar den offentliga pensionen. Dels fyller de på ATP-pensionen så att de samlade pensionsförmånerna utgör 65 till 70 procent av en persons tidigare inkomster upp till ATP-taket, dels (med

undantag av STP) fyller de på för inkomster över ATP-taket.

Pensionsreglerna är olika i de olika pensionssystemen. I de avtalsbestämda pensionssystemen änns särskilda regler för deltidsarbetare. Det förekommer inte i ATP. I alla systemen krävs 30 intjänandeår för full pension. Men reglerna för hur ett intjänandeår bestäms är olika.

För att få ett helt STP-år måste man ha arbetat minst 832 timmar under året (40 procent av heltid). Har man arbetat mindre räknar man ut sitt STP- år genom att dela antalet arbetade timmar med 832. Har man arbetat mindre än 208 timmar (10 procent av heltid), får man inget STP-år alls.

Rätten till ATP däremot är inte knuten till arbetstiden utan till inkomsten. Om arbetstiden under året är mindre än 208 timmar för en privatanställd arbetare, men årsinkomsten är större än vad som motsvarar golvet i ATP, får personen tillgodoräkna sig ett helt ATP-år för detta, men inget STP-år alls. Och om personen arbetat 416 timmar under året får han eller hon för detta ett halvt STP-år, men kan få ett helt ATP-år om bara årsinkomsten överstiger golvet i ATP.

Full pension från ITP får man om man kan uppnå 360 månaders pensionsgrundande tjänstetid. Om tjänstetiden blir kortare, minskar pensions- förmånerna motsvarande. Har man t.ex. 180 månader får man 180/360 av full pension. Deltidsanställda måste arbeta minst 16 timmar i veckan (40 procent av heltid) för att vara med i ITP-planen.

För att få tillgodoräkna sig intjänandeår för statlig och kommunal tjänstepension måste man arbeta minst 40 procent av heltidstjänst. I så fall får man tillgodoräkna sig intjänandeår i förhållande till hur stor procent av heltidstjänst man har arbetat. Frånvaro från arbetet på grund av barna- födande, militärtjänst och liknande ger pensionsrätt i alla systemen.

För de flesta av dagens löntagare är ATP den huvudsakliga tilläggspensio- nen. För dem vars inkomster inte överstiger taket i ATP ger avtalspensioner- na omkring 10 procent av slutlönen. För närvarande har 13,1 procent av männen och 1,7 procent av kvinnorna inkomster över ATP-taket. Om reallönerna stiger i framtiden kommer allt fler att få inkomster över taket och avtalspensionernas betydelse kommer därmed att öka.

I Ståhlberg (1989a) har värdet av den under ett bestämt år intjänade privata avtalspensionsrätten, ITP och STP, beräknats. Intjänad ITP- och STP- rätt beräknas som för ATP, som nuvärdet av årets bidrag till personens framtida ITP- och STP-förmåner. Resultaten framgår av Tabell 1].

Avtalsrätten är mycket lägre än ATP-rätten. Medan ATP-rättens andel av kontantlönen i genomsnitt är 20 procent, är andelen bara 6 procent för avtalsrätten. Avtalsrätten är högre för männen än för kvinnorna. ITP-rätten är högre än STP-rätten. Inkomster över ATP-taket är nämligen vanligare bland tjänstemän än bland arbetare och inkomster över taket är inte pensionsgrundande i STP. Den totala pensionsrättens andel av kontantlönen blir nu större för män än för kvinnor. Männens högre ITP- och STP-rätt upphäver att kvinnorna har en högre ATP-rätt än männen.

Som pensionsreglerna ser ut i dag är det ATP som har de mest fördelaktiga reglerna för deltids- och korttidsarbetande och därmed kvinnor. Inkomster över 7,5 basbelopp är inte pensionsgrundande i ATP. Om reallönerna stiger

Tabell 11 Medelvärdet år 1981 av kontant timlön samt den under året intjänade pensionsrätten—1 andel av kontantlönen för manliga och kvinnliga privatanställda tjänstemän och arbetare. Med total lön menas här kontant lön plus sidoförmånerna ATP-rätt och avtalsenlig pensionsrätt

Kategori Genom-Genom- ATP- Genom-Avtals- Pensions- Total snittlig snittlig rättens snittlig rättens rättens lön per kontant ATP-rätt/ andel av avtals- andel av andel av timme. timlön. timme. kontant rätt/ kontant kontant Kronor Kronor Kronor timlön. timme. timlön. timlön.

Procent Kronor Procent Procent

Män Priv.tjm. 49,6 9,3 18,7 3,9 7,9 26,7 62,8 Priv.arb. 35,1 6,8 19,4 2,2 6,2 25,5 44,0 Samtliga 40,1 7,7 19,1 2,8 6,9 26,0 50,6 Kvinnor Priv.tjm. 33,8 7,2 21,3 1,5 4,4 25,7 42,5 Pn'v.arb. 28,8 6,0 20,9 0,8 2,8 23,8 35,7 Samtliga 30,9 6,5 21,1 1,1 3,4 24,5 38,5

Män + Kvinnor privat 36,9 7,3 19,7 2,2 5,9 25,6 46,3

Källa: Ståhlberg (1989a, 1990c).

kommer allt fler att få inkomster över ATP-taket. Enligt riksförsäkringsverkets (1987) beräkningar kommer 75 procent av männen och 50 procent av kvinnorna att ha inkomster över taket år 2025 vid en årlig tillväxt i reallöner- na på i genomsnitt 2 procent. Blir tillväxten lägre, 1 procent, kommer 40 procent av männen och 10 procent av kvinnorna att ha inkomster över taket är 2025. I dag kompenserar ITP och de statliga och kommunala pensionssys- temen, men inte STP, för inkomster över ATP-taket. Om ATP-taket ligger kvar på nuvarande nivå och reallönen stiger kommer den avtalsbestämda pen- sionsrättens andel av lönen att öka och ATP-rättens andel att minska. Det gör kvinnornas situation sämre, eftersom ATP men inte avtalspensionerna är fördelaktigare för kvinnor än för män. Den del av kvinnornas lön som pensionsrätten utgör minskar i förhållande till männens. Ett sätt att undvika detta på är att höja taket i ATP. En höjning av ATP-taket kan emellertid, förutom att den i sig är kostsam, dra med sig kostsamma krav på motsvaran- de åtgärder på andra områden. Till exempel kan det resas krav på att taket för den sjukpenninggrundande inkomsten, som nu är samma som i ATP, följer med en eventuell förändring uppåt i ATP-taket. Det finns också andra skäl som talar mot höjt ATP-tak (se Ståhlberg (1989b)).

Änkepension Före 1990

Från och med den 1 januari 1990 avskaffas den tidigare änkepensionen. Enligt de gamla bestämmelserna fick i de flesta fall den kvarlevande makan eller maken änke- eller änklingspension. Det var nästan bara män vars

kvinnor varit LO-arbetare eller aldrig förvärvsarbetat som inte fick en sådan pension.

Det lagstadgade skyddet från folkpensionen och ATP gällde enbart änkorna. Arbetsmarknadens parter hade emellertid träffat avtal om ett efterlevande- skydd utöver det lagstadgade i form av änklingspensioner och vidgade pensionsförmåner. Undantaget var LO/SAF—kollektivet där det varken fanns änke- eller änklingspension.

I det fram till den 1 januari 1990 gällande systemet fick således änklingar, vars kvinnor tillhört ITP eller varit statligt eller kommunalt anställda, änklingspension från de avtalsbestämda försäkringarna, medan änkor fick änkepension både från den allmänna försäkringen och från de avtalsbestämda. För båda parter gällde att de fick en pension som motsvarade ungefär 30 procent av den avlidnes tidigare inkomster.

Efter 1990

Lagändringen innebär att den lagstadgade efterlevandepensionen avskaffas och ersätts med en omställningspension som både män och kvinnor får under ett år. Efter detta omställningsår skall den efterlevande själv kunna försörja sig. Kvinnor som redan är änkor när de nya reglerna träder i kraft och kvinnor födda före 1930 berörs emellertid inte, utan får änkepension enligt det gamla systemet. Vissa övergångsregler gäller för kvinnor födda 1930—1944.

Vad som händer i de avtalsbestämda systemen är i skrivande stund ovisst. Det troliga är dock att det i dessa system sker en harmonisering med den lagliga delen.

Skillnaderna mellan män och kvinnor är fortfarande stora vad gäller arbetstider och löner. Kvinnornas genomsnittliga pensionspoäng är låga. De kvinnor som i dag är mellan 45 och 60 år har inte vuxit upp i det jämlika samhälle med lika lön och lika möjlighet till utbildning och karriär, som är utgångspunkten för reformen. När de en gång i framtiden blir änkor, vilket de flesta kvinnor blir, får de en mycket mindre pension än vad de har haft anledning att räkna med och deras möjligheter att nu kompensera sig för detta är små. (Se SOU 1987:55.)

15- och 30-årsreglerna har stor betydelse för särskilt kvinnornas möjligheter att tjäna in en hygglig nivå på egenpensionen. Egenpensionen från av- talsförsäkringarna är ännu lägre för kvinnor än för män än egenpensionen från ATP. En försämring av 15- och 30-årsreglerna i ATP kan göra det ekonomiskt kärvt för de många änkor som inte haft samma arbetsmarknads- beteende som flertalet män.

Indirekta omfördelningar

Genomgången hittills har gällt de direkta omfördelningseffekterna av ATP. Bördan för en liten generation som skall betala en stor generations pensioner är i den analysen större än för en stor generation som betalar pensionerna åt en liten generation. Förändringar i kohortstorleken kan emellertid ha betydelse för ekonomins funktionssätt och därmed indirekt påverka resultatet.

När t.ex. barnkullarna är stora blir tillskottet av arbetskraft ovanligt stort när de gör sitt inträde på arbetsmarknaden. En inte orimlig konsekvens av detta är en relativ kapitalknapphet, som tenderar att ge en lägre arbetsproduktivi- tet och lägre löner. Arbetsproduktiviteten har varit låg i Sverige sedan början av 1970-talet. De stora 40-talskohorterna skulle kunna vara en delförklaring (se Blomquist & Wijkander (1989)). De gjorde sitt inträde på arbetsmarkna- den ungefär samtidigt som produktivitetstillväxten minskade.

Demografiska effekter på ekonomin har studerats i dynamiska allmän- jämviktsmodeller (se Auerbach, m.fl. (1988)). Allmän jämviktsanalys visar att bördan för en liten generation som skall försörja ett växande antal åldringar överskattas om man enbart studerar förändringarna i pensionsavgifterna. Reallönerna hos den aktiva generationen förväntas nämligen stiga när arbets- kraftstillgången minskar och kapitalintensiteten ökar.

Analysen visar också att politik som syftar till att försämra pensionsför- månerna kan öka välfärden för framtida generationer, men minska den för den nu aktiva generationen. Så t.ex. leder en höjning av pensionsåldern i modellen till ökat sparande (fler personer i de generationer som har ett positivt sparande) och så småningom också till högre reallöner. Men de första generationerna drabbas enbart av nedskärningarna i pensionssystemet. Det är först långt senare generationer som får ta del av förbättringarna i reallönerna.

Om i stället pensionsbeloppen görs mindre leder även detta i sinom tid till höjda reallöner. Men också nu förlorar dagens generationer medan de fram- tida generationerna vinner på förändringen. I Auerbach, m.fl. (1988) visar simuleringarna att förluster och vinster blir större om pensionsbeloppen sänks med 20 procent än om pensionsåldern höjs med 2 år.

Simuleringarna bygger på enkla beteendeantaganden och resultaten får inte tas på för stort allvar. Avsikten har främst varit att illustrera hur de indirekta effekterna kan påverka slutsatserna. Att lönerna skulle bli högre i en liten kohort än i en stor förefaller dock inte orimligt. Att låta stora generationer i ett fördelningssystem som ATP bygga upp buffertfonder för att minska avgiftsbördan för efterkommande små generationer, är därför tveksamt från fördelningssynpunkt.

I analysen av de direkta fördelningseffekterna bortser vi från eventuella effekter av ATP på arbetsutbudet, sparandet osv. Det är en kontroversiell fråga. Det finns ett fåtal empiriska studier på sparandet (se Ståhlberg (1988b)) och inga alls på arbetsutbudet.

Slutsatser

Den empiriska analysen visar att dagens pensionärer vinner på ATP men att den nu aktiva generationen förlorar. Simuleringar i allmän-jämviktsmodeller antyder emellertid att bördan för den generation som måste försörja ett växande antal äldre är något överskattad.

Inom generationen omfördelar ATP inkomster från lägre till högre in- komsttagare. Den regressiva effekten av ATP neutraliseras dock av folkpen- sion som är progressiv till sin karaktär. Om taket i ATP får bli kvar på sin nuvarande nivå blir även ATP med tiden progressiv. I och med att allt fler

när taket kommer den progressiva effekten av ATP-taket att vara starkare än den regressiva effekten av 15- och 30-årsreglerna.

Från fördelningssynpunkt är därför inte en ändring i 15- och 30-årsreglerna motiverad. Från resursallokeringssynpunkt (och från kostnadssynpunkt) kan det däremot finnas skäl att ändra reglerna så att mer än 30 år krävs för full pension och pensionen beräknas på fler än 15 år. Det ger incitament till ökat arbetsutbud, den som väljer ökad fritid kan inte längre subventioneras i systemet och pensionsutbetalningarna blir lägre. Deltidsarbetande och de som inte arbetar i så många år skulle emellertid missgynnas av en sådan ändring i 15- och 30-årsreglerna. I praktiken skulle främst kvinnorna drabbas. De nuvarande reglerna i ATP är generösa för deltidsarbetande vilket i praktiken mest är kvinnor.

Eftersom änkepensionerna slopas fr.o.m. 1990 (med vissa övergångsbestäm- melser) skulle en försämring av 15- och 30-årsreglerna ytterligare förvärra änkornas situation.

Om ATP-taket låses på nuvarande nivå så kommer förmodligen i stället avtalsförsäkringarna att kompensera för inkomster över taket. Jämfört med ATP är avtalsförsäkringarna mindre fördelaktiga för kvinnor. Låses taket i ATP och avtalsförsäkringarna ökar sin andel av pensionsförmånerna blir därför kvinnornas situation sämre.

Oförändrad taknivå tillsammans med nämnda ändringar i 15- och 30- årsreglerna missgynnar i första hand kvinnorna på arbetsmarknaden. Frågan är om det finns andra sätt att kompensera dem på.

Även om invändningar av både generellt och specifikt slag kan göras mot den på sid. 116 refererade allmän jämviktsanalysen finns det anledning att reflektera över resultaten. Allmän jämviktsanalys antyder att nedskärningar i pensionssystemet väntas ge enbart förluster för de nu aktiva generationerna, men att framtida generationer vinner på en ändring. Vid eventuella inskränkningar i förmånerna (som högre pensionsålder, ändringar i reglerna sådana att pensionsbeloppen minskas) måste därför förlusterna hos dagens aktiva vägas mot vinsterna hos framtida generationer.

Referenser

Aaron, H (1966), "The Social Insurance Paradox", Canadian Journal of Economics and Political Science, Vol 32.

Auerbach, A m.fl. (1988), "The Dynamics of an Aging Population: The Case of Four OECD Countries". OECD Economic Studies, No 12.

Blomquist, S & Wijkander, H (1989), Sparande och befollmingsutveckling. Expertrap- port till Spardelegationens sparutredning. Allmänna Förlaget, Stockholm. Browning, E.K (1973), "Social Insurance and lntergenerational Transfer", Journal of Law and Economics, Vol 16.

Ds S 1987z2. Om socialbidrag — analyser av utvecklingen under 1980-talet. Erikson, R & Åberg, R (red), (1984), Välfärd i Frändting. Prisma, Stockholm. Riksförsäkringsverket, (1987), ATP och dess finansiering i det medel- och långsiktiga perspektivet. RFV Anser 1987z9.

Samuelson, P (1958), "An Exact Consumption-Loan Model of Interest with or without the Social Contrivance of Money", Journal of Political Economy, Vol 66.

SOU 1987:55, Ef'zerlevandepension. Delbetänkande av pensionsberedningen. Allmänna Förlaget, Stockholm. Ståhlberg, A (1983), "Ålderspensionen i ATP" i Björklund, A, m.fl., Inför omprövning- en. Liber Förlag, Stockholm. Ståhlberg, A (1986), "Social Welfare Policy — Nothing but Insurances?", Meddelande 6/1986. Institutet för social forskning, Stockholms universitet. Ståhlberg, A (1988a) "Lifetime Redistribution of Social Insurance in Sweden: Intra- and Intergenemtional Effects", Meddelande 3/1988. Institutet för social forskning, Stockholms universitet. Ståhlberg, A (1988b), Pensionssystemets inverkan på hushållens sparande. Expertrapport till Spardelegationens sparutredning. Allmänna Förlaget, Stockholm. Ståhlberg, A (1989a), "Fringe Benefits. An Empirical Study of Wage Differences". Paper presenterat vid European Association of Labour Economists' Conference, Turin, Sept. 1989. Ståhlberg, A (1989b), "Problemen med ATP", Ekonomisk Debatt, Årg 17, nr 5. Ståhlberg, A (1990a), "Generating Equality in the Welfare State. Lifecycle Income Redistribution of the Public Sector. Inter— and Intragenerational Effects". The Study of Power and Democracy in Sweden, English Series, Report No 42. Uppsala. Ståhlberg, A (1990b), "Lifecycle Income Redistribution of the Public Sector. Inter- and Intragenerational Effects", i Persson, I (red), Generating Equality in the Welfare State. Norwegian Univ Press, Oslo. Ståhlberg, A (1990c), "Skillnader i försäkringsförmåner eller icke-kontanta löneskillna- der mellan kvinnor och män", i Jonung, C och Persson, I (red), Kvinnor i ekonomin. Bilaga 23 till LU 90. Allmänna Förlaget, Stockholm. Vogel, J, m.fl. (1987), "Ojämlikheten i Sverige. Utveckling och nuläge". Levnadsfirhål— landen, Rapport nr 51. Statistiska centralbyrån, Stockholm. Wetterberg, G (1989), Hur skall vi få råd att bli gamla? Rapport till ESO. Ds 1989:59. Allmänna Förlaget, Stockholm.

Perspektiv på allmänna pensions- fonden

Av professor emer. Börje Kragh

Den lagfästa tilläggspensioneringen bygger i princip på fördelningsprincipen, dvs. att pensionsutbetalningarna finansieras löpande med pensionsavgifter. Redan under utredningsarbetet som föregick beslutet om ATP förutsattes emellertid att man genom överuttag skulle åstadkomma en betydande fonduppbyggnad. I betänkandet från 1957 års pensionskommitté anfördes två olika motiv.

1. Fondbildningen skulle bidraga till sparandet i samhället och därigenom möjliggöra de investeringar som skulle säkerställa pensionärernas standard. Detta ansågs angeläget eftersom ATP-systemet förväntades leda till en minskning av det frivilliga försäkringssparandet.

2. Det stod från början klart att det behövdes en omfattande fondering för de långsiktiga pensionsutfästelserna. Avsikten var att i ett tidigt skede anpassa avgiftsuttaget till dessa utgiftskrav. Man skulle därigenom få en buffert mot avgiftshöjningar längre fram i tiden då pensionsutbetalningarna nått större omfattning. Fonden borde också kunna tjäna som en buffert om inkomsterna tillfälligt kom att understiga pensionsutbetalningarna. Det första motivet för fonduppbyggnad är makroekonomiskt och har att göra med behovet av totala sparandet i ekonomin. Det andra motivet är relaterat till potentiella obalanser i själva försäkringssystemet. I avsnitten 2 och 3 diskuteras vilken innebörd dessa motiv kan ha i dagens läge, och om man kan tänka sig en i någon mening eftersträvansvärd storlek på AP-fonden. I avsnitt 4 illustreras några strategier för fondstorlek (och avgiftsuttag) i de perspektiv som anlagts i avsnitten 2 och 3. I avsnitt 5 behandlas vissa kreditmarknadsaspekter på fondens verksamhet, bl.a. de penningpolitiska och placeringstekniska problem som kan uppkomma på grund av att fondens placeringsbehov är stora i förhållande till marknadens omfattning. I avsnitt 6 behandlas frågor rörande AP-fondens avkastning och placeringsfördelning. Innebörden av reglerna om placeringsbegränsning diskuteras utifrån en jämförelse med försäkringsbolagens avkastningsresultat. Som bakgrund till diskussionen av fondmotiven ger det närmast följande avsnittet en kortfattad beskrivning av AP-fondens historiska utveckling och aktuella situation. Avslutningsvis redovisas några slutsatser och brasklappar. Dessa senare framhåller att analysen är partiell och i stort sett håller sig inom ramen för de variabler RFV använder sig av i sin modell för fondframskriv- ningar.

1 AP-fonden 30 år efter tillkomsten

Regeringspropositionen om allmän tilläggspension antogs 1959, och ATP- systemet infördes 1960. Verksamheten inom den sålunda etablerade AP- fonden skulle bedrivas av tre fondstyrelser. I beslutet ingick att en viss fonduppbyggnad skulle äga rum under ett övergångsskede. Avgifterna till ATP-systemet sattes alltså från början högre än premieutbetalningarna. Dessa senare var under en följd av år av blygsam omfattning trots en betydande överkompensation för den första generationen ålderspensionärer. Fonden har kunnat fortsätta att växa under hela den gångna 30-årsperioden bl.a. tack vare det förhållandet att ATP-systemet inte förrän nu nått fullfunktionsstadiet i den meningen att nyblivna pensionärer kunnat fullt utnyttja 30-årsregeln. Inte förrän en bit in på 2000-talet har de pensionerats, som inträdde i arbetslivet de närmaste åren efter ATP-systemets tillkomst. Till fondens uppbyggnad har vidare kraftigt bidragit att avgiftsunderlaget utökades (1981) och att arbetsgivaravgiften till ATP successivt höjts från ingångsnivån 3 % till fr.o.m. 1990 gällande 13 %.

Någon genomtänkt avgiftspolitik för ATP-systemet har inte förekommit. Undantaget är de närmaste åren efter införandet, då den förhållandevis snabba uppgången var ett resultat av en strävan att kompensera det sparandebortfall som införandet av ATP-systemet förväntades medföra. Det blev också under 1960-talet en snabb uppgång i fondsparandet, som 1970 nådde inte mindre än 4 % av BNP. Under perioden efter 1970 sjönk AP- sparandet till 3,2 % år 1980 och 2,3 % år 1985. En fortsatt minskning undveks tack vare tillskotten från löntagarfondssystemet. Både åren 1988 och 1989 var sparandet 2,3 % av BNP.

ATP-systemet består numera av fem fondstyrelser och fem löntagarfonder. De tre första styrelserna tillkom som nämnts 1960, fjärde fondstyrelsen 1974 och femte fondstyrelsen 1989. Inom AP-fonden inrättades genom riksdagsbe— slut i december 1983 fem löntagarfonder.

De tre första fondstyrelserna har en gemensam förvaltning. De fjärde och femte fondstyrelserna liksom löntagarfonderna är däremot organisatoriskt fristående. Den följande beskrivningen begränsas i huvudsak till de tre första fondstyrelserna, vars sammanlagda kapital har avgörande betydelse för AP- fondens placeringskapacitet. Övriga fondstyrelser behandlas kortfattat mot slutet av detta avsnitt.

Tabell 1 visar hur fondkapitalet i löpande priser ökat successivt. Det är nu av ungefär samma storleksordning som fonderna inom avtalspensioneringen och den privata pensionsförsäkringen sammantagna. Räknat realt — deflaterat med ett index för basbeloppet — stagnerade emellertid utvecklingen på 1980- talet. Å ena sidan har utgifterna ökat snabbt allteftersom ATP-systemet successivt nalkats fullfunktionsstadiet. Å andra sidan har inkomsterna under 1980-talet tenderat att stagnera. Avgiftsunderlaget (den reala lönesumman) har vuxit relativt långsamt och avkastningen på fondkapitalet (reala räntan) har tidvis varit historiskt låg. Tendenserna på utgifts- och intäktssidorna har samverkat till den vikande utvecklingen av den s.k. fondstyrkan, som kan sägas mäta AP-fondens betalningsberedskap. Vid årsskiftet 1989—1990 motsvarade fonden knappt fem års utgifter av 1989 års storlek. Fondstyrkan

har därmed nått ett historiskt lågmärke.

Tabell 1 Första, andra och tredje foudstyrelsemas fondkapital (miljarder kr.). Marknadsvärden

1960 1970 1980 1985 1989 Fondkapitall 0,5 35,9 145,3 245,3 340,5 Deflaterat med index för basbelopp 0,5 23,9 41,8 45,0 48,8 Fondstyrkaz 27,6 7,6 5,8 4,9

1 Sammanställning av delfondemas verksamhet 1989, s. 9. Fond vid slutet av året dividerat med det aktuella årets utgifter.

Sedan 1982 har en allt större del av fondavkastningen fått användas till att täcka den icke avgiftshnansierade delen av pensionsutbetalningarna. År 1989 uppgick denna andel till 17 %. Denna andel kan — vid givet regelsystem och oförändrad avgiftsnivå — beräknas så småningom komma att växa successivt. Till slut upphör AP-fondens tillväxt. Vid realistiska BNP-tillväxter är fonden tömd en bit in på 2000-talet (se nedan avsnitt 4).

Utlåningen från 1—3 fondstyrelserna kanaliseras i huvudsak via obligations- marknaden. Detta är en administrativt enkel form för placeringar. Till följd av sin storlek och långsiktighet i planeringen strävar AP-fonden efter att ha en stor andel långfristiga obligationsplaceringar. Denna andel är också större än för marknaden i dess helhet. Detta gör att värdet på fondkapitalet är relativt känsligt för ränteändringar.

Det ursprungliga reglementet gav viss rätt till placering i reverslån, nämligen till statliga och kommunala företag och till kreditinstitut. En viktig roll tilldelades också de s.k. återlånen, som avsåg att under en övergångstid ge avgiftsbetalande företag rätt att i bank låna tillbaka viss del av inbetalat avgiftsbelopp. Denna låncform förlorade i stort sett sin betydelse, när (på fondens initiativ) reglementet år 1984 ändrades så att AP-fonden kunde sätta räntorna på marknadsmässiga villkor. Dessförinnan kunde nämligen bankerna rebelåna återlånen hos fonden till en subventionerad ränta och tillgodogöra sig hela eller större delen av subventionen.

Försäkringsbolagen och AP-fonden var fr.o.m. 1980 och t.o.m. november 1986 underkastade allmän placeringsplikt. Detta innebar att en viss del av ökningen av institutens totala placeringar skulle avse prioriterade värdepapper nämligen stats- och bostadsobligationer. För år 1985 gällde t.ex. att fondens förvärv av nyutgivna prioriterade obligationer direkt från emittent skulle utgöra lägst 85 % av de placeringspliktsgrundande placeringarna. Den särskilda bostadsobligationskvoten skulle utgöra lägst 38 %. Eftersom den prioriterade räntan kunde ligga flera procentenheter under marknadsräntan har AP-fonden gjort stora ränteförluster på den under regleringsperioden ackumulerade obligationsstocken.

Ultimo 1989 representerade obligationsinnehavet 84 % av totala tillgångarna

(marknadsvärden). Största obligationsinnehavet avsåg lån till bostadsfinan- sierande institut (54 %) och till staten (22 %). Reverslånen utgjorde 12 % av tillgångarna. Fördelningen på placeringsobjekt framgår av tabell 2. Under de senaste åren har AP-fonden givits ökade placeringsmöjlighetcr. Dess placeringsmönster kan nu utvecklas i riktning mot försäkringsbolagens. Under 1989 har fonden inlett placeringar i fastigheter och direktlånegivning till företag. Fonden kan placera upp till 5 % av sina tillgångar direkt i fastigheter eller indirekt i fastighetsbolag. Likaså inom gränsen 5 % kan fonden ge direkta lån till företag, vilket tidigare var möjligt endast till kommunala och statliga företag. Fr.o.m. 1990 har fonden givits möjlighet till placeringar i utländska obligationer.

Tabell 2 Allmänna Pensionsfondens totala placeringar per 31.12.1989. Miljarder kr. Marknadsvärden

l:a, 2:a 4:e och 5:e Löntagar— APhdm och 3:e fondstyrel- fonderna totalt styrelserna serna Penningmarknadsplace- ringar 6,4 1,2 0,8 8,4 Obligationer m.m. 2742 0,2 — 274,4 Reverslån, refinan- sieringslån 41,3 — — 41,4 Aktier, konvertibler m.m. 0,3 22,8 22,7 45,7 Fastigheter 2,6 - — 2,6 Summa placeringar 324,8 24,2 23,5 372,5

Källa: Sammanställning av delfondemas verksamhet 1989, s. 5.

Tabell 3 Procentuell fördelning på låntagargrupper av 1—3 AP-fondens placeringar per 31.12 åren 1960—89. Anskaffningsvärden

1960 1970 1980 1985 1989 Staten 29 9 22 29 22 Kommuner 13 10 7 5 3 Bostäder 37 48 37 39 59 Näringsliv 21 33 34 26 13 Ovrigt 0 1 3

"156 W % T0_0 W

Källa: Allmänna Pensionsfonden. Årsredovisning 1989, Tabell 6, s. 42.

Placeringarnas fördelning på låntagargrupper har skiftat något över den gångna 30-årsperioden. Detta framgår av tabell 3. Statens andel av place- ringarna har varit relativt konstant, bostädernas har ökat, kommunernas och näringslivets minskat. Den sjunkande andelen för näringslivet under 1980- talet sammanhänger med att självfinansieringen ökat. Vidare har avregleringen på kredit- och valutamarknaden gett utrymme för nya låneinstrument, som

i första hand avyttras till andra långivare än till AP-fonden. Upplåningen har dessutom i ökad omfattning förlagts utomlands.

De tre första fondstyrelserna bestämmer i princip var för sig om sin medelsplacering, men verkställande direktören och ett av styrelserna gemensamt inrättat placeringsutskott har hand om den övergripande placeringsstrategin. De tre fondstyrelserna erhåller sina medel från olika avgiftsområden. Första fondstyrelsen förvaltar pensionsavgifter som erlagts av staten, kommunerna samt statliga och kommunala bolag. Andra fondstyrelsen förvaltar pensionsavgifter som erlagts av enskilda arbetsgivare med i genomsnitt minst tjugo anställda under året. Tredje fondstyrelsen förvaltar avgifter som erlagts av enskilda arbetsgivare med mindre än tjugo anställda samt av självständiga yrkesutövare. Andra fondstyrelsen har störst tillgångar. Första fondstyrelsen har tillgångar som till sin storlek är ungefär två tredjedelar och tredje fondstyrelsen en tredjedel av andra fondstyrelsens.

Trots att kapitaltillskotten kommer från olika avgiftsområden har de tre fondstyrelserna placerat sina tillgångar likartat; se tabell 4.

Tabell 4 Procentuell fördelning på låntagargrupper av 1—3 fondstyrelsemas placeringar per 31.12.1989

Första fond- Andra fond- Tredje fond- styrelsen styrelsen styrelsen Staten 22 24 19 Kommuner 6 1 2 Bostäder 59 59 59 Näringsliv 10 13 17 Ovrigt 3 3 3

i'— % W

Källa: Allmänna Pensionsfonden. Årsredovisning 1989, Tabell 4, s. 41.

De fjärde och femte fondstyrelserna får vardera ta i anspråk ATP-avgifter upp till 1 % av de tre första fondstyrelsernas sammanlagda fondkapital värderat till anskaffningskostnad vid utgången av föregående år. Placeringar får enligt det för båda fonderna identiskt likalydande reglementet ske i svenska aktier (med undantag för bank- och försäkringsaktier), konvertibla skuldebrev eller motsvarande skuldebrev förenade med optionsrätt. Det finns också möjlighet att satsa riskkapital till högst 10 procent av de förvaltade medlen i utländska aktiebolag. Enligt en reglementsändring har fjärde och femte fondstyrelserna fått tillstånd att placera i en del nya riskkapitalinstru- ment och i korta placeringar i långfristiga instrument t.ex. obligationer. Fjärde och femte AP-fonderna skall till 1—3 fonderna överföra en avkastning beräknad till 3 % på nuvärdet av rekvirerade medel. Placeringsfördelningen framgår av tabell 2.

Sedan sin tillkomst har den fjärde fondstyrelsen med bred marginal överträffat sitt avkastningskrav. Överföringen till 1—3 fondstyrelserna var 1989 160,3 milj. kr. Tillgångarna till marknadsvärde uppgick vid årsskiftet

1989—1990 till 23,7 miljarder kr.

Den femte fondstyrelsen konstituerades den 1 januari 1989 och kom i praktiskt arbete under andra halvåret. För det första verksamhetsåret anvisades 500 milj. kr.

De fem löntagarfonderna inrättades genom riksdagsbeslut i december 1983. De är självständiga delfonder som ingår i ATP-systemet. De har givits en placeringsinriktning, som är i stort sett densamma som för 4—5 AP-fonderna dvs. placeringar på riskkapitalmarknaden. Inget undantag görs dock för aktieförvärvi aktiebolag som bedriver bank- eller försäkringsrörelse. Däremot får dessa fonder inte inneha aktier i utländska bolag.

Varje löntagarfonds verksamhet finansieras med en femtedel av vinstskatten och vinstdelningsskatten samt med tilläggspensionsavgifter motsvarande 0,04 enheter av procentsatsen för uttag av tilläggspensionsavgift. De medel som överförs till en löntagarfondsstyrelses förvaltning får dock inte överstiga en angiven medelsram. Riksdagen har beslutat sätta en övre gräns för de fem löntagarfondernas årliga medeltillförsel för perioden t.o.m. 1990. Medelsram- en för varje enskild löntagarfond kommer då att vara 3 452 milj. kr.

Styrelserna för löntagarfonderna redovisade vid utgången av 1989 ett sammanlagt innehav av noterade värdepapper om 22,7 miljarder kr. Därtill kom innehav av aktier i onoterade företag och medel kortfristigt placerade på penningmarknaden om 0,8 miljarder kr.

Allmänna Pensionsfondens totala placeringar ultimo 1989 framgår av tabell 2. Förändringarna i sammansättningen mellan ultimo 1988 och 1989 illustreras av figur 1. Obligationsandelen minskade på grund av räntestegringar mot slutet av 1989. Aktieandelen ökade tack vare kursuppgångarna. Fastighetsin- nehavet kommer för första gången in i bilden.

Figur 1 AP-fondens placeringar ultimo 1988 och 1989

1988 1989 Pennmgmarknadsv Penmngmarknads [JliiCBllfIgEll lv. placeringar 2%

Aktier m m Sue FaSllglleIef wc Aktier m m 12%

Reverslan

, ':d, "* '" 1— Reversmrv

m m lli/i,

Obligationer m m. 77% Obligallonel m m 74%

SOU 1990:78 I !

2 Samhällsekonomiska sparbehov

Behovet av ökat samhällsekonomiskt sparande är inom överblickbar framtid snarast mer påtagligt än det var för 'trettio år sedan. Externbalansen representerade då inget problem. Under 1980-talet har däremot den ena långtidsutredningen efter den andra framhållit som det centrala balansproble- met i svensk ekonomi att reducera det stora finansiella underskottet. I själva verket behövs på lång sikt ett överskott för att amortera den stora ut- landsskuld vars räntor utgör en stor del av utlandsbetalningarna.

Problemet med det totala sparandeunderskottet i den svenska ekonomin hänger samman med behov av strukturella anpassningar på en rad områden: löne- och prismekanismer, kapacitetsutvecklingen inom näringslivet, produk- tiviteten inom offentliga sektorn etc. I statisk mening kan man som utgångs- punkt ändå lokalisera problemet om det totala finansiella sparandet till en otillräcklighet i ett eller flera sektorssparanden.

Inom näringslivet behövs en långsiktig uppbyggnad av realkapitalet. Ökande investeringar (som procent av BNP) implicerar stigande finansiella underskott.

Hushållssparandet varierade på 1960- och 1970-talen kring noll men har på 1980-talet varit negativt. I en expertuppsats till pensionsberedningen anför Lennart Berg1 vissa skäl för att hushållssparandet kan komma att öka bl.a. tack vare skattereformen, amortering av en relativt hög skuldstock och ökat bosparande bland yngre. Dessa effekter är emellertid relativt kortsiktiga. På längre sikt kan man räkna med faktorer som verkar i motsatt riktning, i första hand hushållens inkomstutveckling.

Tillväxttakten i ekonomin, och därmed hushållens reala inkomster, brukar nämnas som en av de viktigaste bestämningsgrunderna för hushållssparandet. En slutsats som dras i en annan expertuppsats till pensionsberedningen är att för de närmaste 15 åren skulle den genomsnittliga tillväxttakten ligga vid 1,5—2 % för att därefter hålla sig kring 1,5 %.2 1990 års långtidsutredning är i sitt perspektiv något mer pessimistisk. För perioden 1990—2025 används alternativen 0,6 % och 1,4 % för den genomsnittliga årliga BNP-tillväxten. Denna ökningstakt ligger långt under genomsnittet för motsvarande 35- årsperiod 1955—1990. Detta pekar mot en långsiktigt låg sparkvot för hushållen. En annan faktor är befolkningens successiva åldrande. Pensionärer har en relativt låg sparkvot och de ökar i relativt antal i början av 2000- talet. Detta kan i och för sig komma att sänka hushållens sparkvot avsevärt.3

1 Lennart Berg: "Sparande och investeringar i svensk ekonomi — översikt och utvecklingstendenser" (1990). I sin analys av sparkrav och spanäckning utgår även Berg från olika sektorers finansiella sparanden.

2 Ragnar Bentzel: "Vilken tillväxt kan vi förvänta för framtiden och vilka förutsätt— ningar måste uppfyllas härför?" (1990).

3 Mellan 1990 och 2020 har nedgången beräknats till 6,5 procentenheter. Agneta Kruse: "Pensionssystemets stabilitet". Rapport till pensionsberedningen, SOU 1988:57, s. 60.

Inom den offentliga sektorn uppgick det finansiella sparandet 1990 till omkring 5 % av BNP. Staten och socialförsäkringssektorn svarade för vardera +3 % och kommunala sektorn stod på -1 %. Enligt 1990 års långtidsutred- ning kommer denna nivå i stort sett att bibehållas under 1990-talet fast med en omfördelning mellan sektorerna: socialförsäkringens sparande minskar successivt under det att det statliga sparandet ökar. Efter år 2000 inträder — vid givet skattetryck och givna utgiftsnormer — en successiv försämring av det offentliga finansiella sparandet.

Kalkylerna för den offentliga sektorn är i hög grad beroende av underligg- ande förutsättningar, särskilt om den ekonomiska tillväxten. Ovannämnda indikationer för det finansiella sparandet bygger på antagandet att under perioden 1990—2025 årstakten för BNP är 1,4 %. I en alternativkalkyl har LU 90 som nämnts räknat med en BNP-ökning på 0,6 %. Vid den lägre tillväxttakten ökar de offentliga utgifterna snabbt sin andel av BNP; jämför tabell 5. Kalkylerna förutsätter oförändrad skattekvot (56 %) och visar därför (i stort sett) förändringarna i den offentliga sektorns finansiella sparande.

Tabell 5 Offentliga utgifter som procentuell andel av BNP i löpande priser 1990—2025

1990 1995 2000 2010 2025 Vid 1,4 % årlig ökning av BNP 55 57 56 58 62 Vid 0,6 % årlig ökning av BNP 55 59 59 64 71

Källa: LU 90, Tabell 8.3 och 8.4.

I det pessimistiska tillväxtalternativet försämras det finansiella sparandet dramatiskt. Ungefär hälften av försämringen mellan 1990 och 2025 beror på att pensionernas andel av BNP ökar. I detta alternativ underskattas i själva verket den statsfinansiella försämringen, eftersom utgifterna räknats exklusive räntekostnaderna. Den angivna utvecklingen implicerar nämligen en snabb ökning av statsskulden. Situationen skulle så småningom bli ohållbar och framtvinga en höjning av skattekvoten.

Summariskt leder resonemanget ovan fram till att i en långsiktig prognos det finansiella sparandet inom sektorn icke-finansiella företag kan förväntas sjunka, och att hushållssparandet närmast kan uppfattas som en slumpvaria- bel. Utsikterna för den offentliga sektorn tyder på ett fortsättningsvis ansträngt finansiellt läge. Å andra sidan behövs ett ökat sparande för att man skall komma tillrätta med externbalansen.

I LU 90 leder analysen av det samhällsekonomiska sparandet (i kap. 8) fram till konstaterandet att bruttosparandet i hela ekonomin i genomsnitt under 1990-talet skulle kunna bli av samma storleksordning som på 1980- talet men lägre än på 1970-talet. Denna bedömning anses dock möjligen vara optimistisk. Det finns definitivt anledning att vara pessimistisk om man utsträcker perspektivet till tiden bortom sekelskiftet och håller sig till det lägre

l l

tillväxtalternativet.

En åtgärd som föreslås i LU 90 är att man söker höja pensionssparandet vare sig detta är offentligt, kollektivt i annan form eller privat (LU 90, s. 182). Här kan man resa frågan hur inflytandet på samhällsekonomin skall fördelas mellan dem som i sista hand svarar för sparandets generering. Denna fråga aktualiseras när man vidgar perspektivet till att avse sparandet i hela försäkringsbranschen inklusive kollektivförsäkringen och det privata försäk- ringssparandet. Detta faller emellertid utanför ramen för det här behandlade ämnet.

3 Generationsutjåmnande fondering

Ur ATP-systemets snävare synvinkel finns det också skäl som talar för ökat sparande. Antalet ålderspensionärer relativt antalet personer i aktiv ålder — den s.k. försörjningskvoten — kommer under de närmaste 15—20 åren visserligen att vara relativt gynnsam. Därefter växer emellertid kvoten snabbt, jämför tabell 6. Denna utveckling gör att ATP-systemet belastas hårt en bit in på 2000-talet.

Tabell 6 Personer i åldern över 64 år per hundra i åldrarna 16—64 år

1990 28,4 1995 27,9 2000 27,1 2005 27,0 2010 29,4 2015 32,6 2020 34,0 2025 34,8

Källa: "Sveriges framtida befolkning. Prognos för åren 1989—2025". Demografiska rapporter 1989:1, SCB (s. 49).

Kalkylen avser det s.k. huvudalternativet. Hög- och lågalternativ har beräknats med andra förutsättningar på fruktsamhet, dödlighet och utrikes omflyttning. Dessa alternativ placerar försörjningskvoten för 2025 i intervallet 32—37, jämfört med nuvarande värdet på omkring 28.4 Den långsiktiga utvecklingen mot en högre försörjningskvot kvarstår alltså.

Vid givna regler för ATP-systemet kommer stigande försörjningskvoter att avspeglas i behov av höjda avgifter. Dessa krav kommer också att påverkas av andra faktorer som bestämmer underlaget för avgiftsuttaget dvs. främst lönesumman (BNP). Ett relevant mått är här förändringarna i totala antalet arbetade timmar. Förutom förändringar av antalet personer i yrkesverksam ålder (befolkningsutvecklingen) kan förändringarna orsakas av förlängd föräldraledighet, kortare arbetsvecka och längre semester. Dessa förändringar

4 Sveriges framtida befolkning. Prognos för åren 1989—2025. SCB, Demografiska rapporter 198911. (Siffrorna i texten har härletts från tabellerna, s. 89.)

skulle med angiven inriktning komma att höja försörjningskvoten när antalet aktiva vägs med den reducerade timarbetstiden per år. Framme vid är 2025 skulle höjningen kunna komma att uppgå till kanske den dubbla av vad som orsakas av enbart befolkningsutvecklingen. Å andra sidan kan ett fullföljande av den s.k. arbetslinjen i transfereringssystemen tendera att sänka försörjnings- kvoten och minska den finansiella belastningen på socialförsäkringen.

Allt som allt kan befolkningsutvecklingen förväntas ge upphov till svårhante- rade fördelningsproblem när en given total inkomst skall fördelas mellan en relativt sett minskande aktiv befolkning och ett alltmer resurskrävande pensionärskollektiv. Detta problem kan komma att sätta sin prägel på den ekonomiska politiken både i Sverige och i vår omvärld. I ATP-systemet kommer detta till uttryck i att beskattningen av den aktiva befolkningen i form av pensionsavgifter längre fram måste höjas successivt om pensionsut- fästelserna skall kunna honoreras (se avsnitt 4). Det framstår därför som önskvärt att ATP-systemets goda år - framemot 2010 — utnyttjas till att genom en fonduppbyggnad kunna parera senare påfrestningar, som annars skulle framtvinga dramatiska avgiftshöjningar. Alternativt skulle en fondupp- byggnad kunna möjliggöra en mjuk övergång till ett nytt regelsystem. Detta är en slutsats man också kommit fram till utomlands vid analyser av den framtida befolkningsutvecklingen.

Utvecklingen mot växande försörjningskvoter och därav betingade problem för försäkringssystemens belastning är nämligen inte unik för Sverige. Problemen kommer att aktualiseras för så gott som alla industriländer. Detta framgår av internationella jämförelser som gjorts i en rapport från OECD.5 Här diskuteras de behov av transfereringar mellan generationer som avgiftsutjämning och fonduppbyggnad ytterst syftar till.

I OECD:s rapport utsträcks perspektivet ända fram till år 2050. Omkring år 2040 kulminerar försörjningskvoten för de flesta länder. Medeltalet för hela OECD ligger då på ungefär samma nivå som för Sverige dvs. omkring 38. Spridningen är dock stor mellan olika medlemsländer. I åtskilliga länder ligger kvoten avsevärt högre än i Sverige. Således beräknas kvoten för Schweiz ligga omkring en halv dvs. det går en åldring (över 64 år) på två aktiva (15—64 år). För Västtyskland beräknas kvoten bli 49, Danmark 43, Nederländerna och Italien 42 och Österrike 41. Rapporten nämner dock en faktor som i någon män kan tänkas motverka effekterna av en ogynnsam utveckling av försörj- ningskvoten. En långsamt växande befolkning kan nämligen lättare åstadkom- ma en ökning av realkapitalet per arbetare (ökad kapitalintensitet). Där— igenom ökar i och för sig produktivitet och de aktivas per capita inkomst. Bördan för dem som skall försörja ett växande antal åldringar kan därför överskattas, om man enbart ser till förändringar i försörjningskvoter och pensionsavgifter.

Kulminationsprocessen och följande minskning av försörjningskvoten kan ses som en övergång mellan två "steady states" - den första karakteriserad av relativt hög befolkningstillväxt (omedelbara efterkrigsperioden) och den andra

5 ”Ageing Populations: Economic Effects and Implications for Public Finance”. OECD Department of Economics and Statisties, Working Paper No 61, January 1989.

av låg eller noll-tillväxt för befolkningen. I den andra "steady state" fasen är befolkningens åldersstruktur åter konstant. Under övergångsperioden är befolkningen äldre än den i genomsnitt blir på längre sikt. Detta beror på att den höga fertiliteten under efterkrigstiden leder till en "overshooting" av den slutliga stabila åldersfördelningen.

Demografiska chocker kan klassas som exogena — i alla fall ligger de utanför direkt statlig kontroll. Därmed associerade risker och belastningar på socialförsäkringssystemet'bör i princip bäras av hela kollektivet. Justeringar i pensionssystemets struktur kan reducera välfärdskostnadema orsakade av en ogynnsam befolkningsutveckling. Kostnadernas fördelning över kohorterna skapar emellertid besvärliga awägningsproblem för beslutsfattarna.

OECD-rapporten uppmärksammar också befolkningsutvecklingens betydelse för sparandet. Sambandet simuleras med en modell som bl.a. bygger på den s.k. livscykelhypotesen. För Sveriges del minskar den nationella Sparkvoten successivt fram till 2030 för att därefter stiga (OECD a.a. tabell 21). Det finns därför behov av att bygga upp en pensionsfond. Denna borde uppgå till flera års pensionsutbetalningar. En sådan politik skulle bidra till ökat offentligt sparande och — i den mån inte privat sparande minskar motsvarande — till en ökning av kapitalstocken (OECD a.a. s. 23).

Den prognoserade utvecklingen av försörjningskvoterna och risken för ekonomiska chocker typ fallande sparkvot leder OECD-rapporten fram till slutsatsen att det finns ett behov av att bygga upp fonder, som delvis skall kunna betala de nuvarande aktivas framtida pensioner. En fond skulle dels ge större jämlikhet mellan generationerna, dels öka stabiliteten i pensionssys- temet. Man skulle ha en buffert mot demografiska och ekonomiska störningar, vilket skulle reducera behovet av att höja avgiften och/eller försämra förmånerna vid tidpunkter då sådana åtgärder var som minst lämpliga. Under perioder av låg fertilitet skulle den därav orsakade framtida finansiella bördan explicit komma att åvila dagens aktiva befolkning. Det borde ligga i de nu relativt talrika aktivas intresse att i god tid medverka till att minska den belastning de kommer att få vidkännas vid stigande försörj- ningskvot. Genom ökat sparande i pensionsfond bidrar de till att resursut- rymmet ökar för de pensioner de själva längre fram förväntar sig skola få.

OECD-rapporten visar hur en buffertfond skulle kunna utjämna de förändringar i avgiftsuttagen som annars skulle uppkomma på grund av befolkningsutvecklingen. Modellen genererar utjämnade kurvor för av- giftssättningen som jämförs med den profil avgifterna får om de på kort sikt anpassas till utgifterna. För Sveriges del innebär utjämningen att avgiftsuttaget under perioden 1995—2010 ligger över den icke utjämnade kurvan. Därefter kommer den icke utjämnade kurvan att ligga över den utjämnade ända fram till seklets mitt.

OECD-rapportens kalkyler bygger på en given uppsättning antaganden om bl.a. utvecklingen för realränta, reallön och sysselsättning dvs. om de faktorer som bestämmer pensionssystemets intäkter. Inga känslighetsanalyser görs med alternativa förutsättningar. Specifika antaganden görs om pensionernas indexering för att få jämförbarhet med andra länder. I följande avsnitt används en liknande ansats som OECD:s men baserade på RFV:s för svenska förhållanden mer realistiska modell.

Riksförsäkringsverket har i själva verket i en rapport från 1987 ingående analyserat olika utvecklingsbanor för ATP-systemet och alternativa strategier för avgiftsuttagen.6 Här skall inte ges något referat eller någon sammanfatt- ning av denna analys. Det får räcka med en hänvisning särskilt till det omfattande tabellmaterialet i kapitel 10 om "Finansieringen av ATP i framtiden". I stället ger följande avsnitt 4 en (mycket begränsad) uppföljning av RFV-rapporten. Det finns flera skäl för en sådan uppföljning. Utgångsläget har ändrats jämfört med den tidpunkt då RFV gjorde sina beräkningar. Särskilt viktig är höjningen av avgiftsuttaget från 10,6 % till 13 %. Vidare har regelsystemet ändrats med avseende på änkepensioneringen. långtidsutred- ningen har kommit med sin rapport som stadgar upp förutsättningarna för ATP-kalkylema. Slutligen har kalkylerna i anslutning till OECD-rapporten direkt tagit sikte på det behov av generationsanpassad fondutveckling, som diskuterats i detta avsnitt.

4 Strategier för fondutveckling

Följande tabell 7 visar i sammandrag ATP-systemets intäkter och utgifter åren 1988 och 1989. Saldot är AP-fondens förändring samma år. Uppställningen kan tas som utgångspunkt för framskrivningar av fondens framtida utveckling

Tabell 7 ATP-systemets intäkter och kostnader 1988 och 1989. Miljarder kr. (1—3 AP-fonden). Bokförda värden

1988 1989 Intäkter ATP-avgifter 49,1 57,6 Vinstdelningsskatt 4,4 5,3 Löntagarfondsavgifter 0,9 1,1 Överföring från delfondema 0,5 0,6 AP-fondens resultat 33,8 36,0 A. Summa Intäkter 88,7 100,6 Pensioner 60,6 69,2 Rekvirerade löntagarfondsmedel 2,3 2,4 Administration 0,4 0,5 B. Summa utgifter 63,3 72,1 A—B. Ökning av fondkapital 25,4 23,5 AP-fonden vid årets slut 329,1 357,6

Källa: Allmänna Pensionsfonden. Årsredovisning 1989, s. 31.

6 "ATP och dess finansiering i det medel- och långsiktiga perspektivet". RFV Anser 1987:9.

under olika antaganden om ATP-systemets regler och de allmänna ekonomis- ka faktorer som påverkar kostnaderna och intäkterna.

Större delen av ATP-systemets intäkter kommer från ATP-avgifterna. Vid givna avgiftsuttag är avgiftsintäktema direkt propotionella mot lönesumman. Lönesumman utgör i sin tur större delen av BNP (BNI) och kan på längre sikt förutsättas vara en konstant del av den senare. Den andra inkomst- andelen av BNP nämligen företagsvinstema kan visserligen svänga kraftigt men har historiskt legat på ungefär konstant nivå sett över konjunkturcyklar- na. Prognoser för ATP-avgifterna kan därför baseras på framskrivningar av BNP. De är här fråga om reala BNP och reala lönesumman. Inflationstakten spelar ingen egentlig roll i fondkalkylerna. Pensionerna räknas nämligen upp med ungefär samma värdeförändringsindex (med basbelopp) som lönerna. (Därmed är inte sagt att inflationsantagandet inte bör tillmätas betydelse i fondprognoserna, nämligen i den mån man kan räkna med ett samband mellan inflationstakt och real tillväxt). Den andra stora intäktsposten i ATP- systemet är AP-fondens intäktsräntor. Även här är det den reala räntan som i första hand behöver prognoseras. Ett vanligt antagande är att den reala räntan på längre sikt ligger på samma nivå som den reala tillväxten.

När man varierar ränteantagandet över prognosperioden skiljer man mellan räntan på nya placeringar och den ränta som hela stockinnehavet i genomsnitt avkastat (dvs. direktavkastningen). Vid ränteändringar får man dessutom skilja mellan direktavkastningen och totalavkastningen, vilken senare också inkluderar orealiserade kursvinster och kursförluster. (Mera härom i avsnitt 6.)

Den dominerande posten på utgiftssidan är givetvis pensionsutbetalningarna. Vid given löneutveckling, givna regler för beräkningen av pensionsgrundande inkomster och givna befolkningsprognoser, låter sig pensionsutbetalningarna framskrivas med ganska stor säkerhet. De är på grund av 15- och 30- årsreglerna relativt oberoende av den ekonomiska tillväxten under den närmaste framtiden. Denna skillnad i förhållande till avgiftsinkomsterna är en viktig orsak till den konjunkturella instabiliteten i ATP-systemets finansiering.

Tabell 7 avser enbart 1—3 AP-fondemas intäkter och utgifter. I en tabell som även inkluderar 4—5 AP-fonderna och löntagarfonderna skulle de dominerande posterna pensionsavgifter och pensionsutbetalningar kvarstå oförändrade. Däremot skulle fondresultatet ändras. På grund av den osäkerhet som vidlåder utvecklingen av aktieavkastning och aktiekurser har dock fondbildningen i dessa fonder inte medtagits i de följande prognoserna för AP-fondens utveckling. De kan i detta avseende för övrigt bara få en marginell betydelse. De i fortsättningen för olika tillväxtantaganden beräknade tidpunkterna för uttömningen av 1—3 AP-fonden skulle, efter inkluderande av övriga fonder, på sin höjd förskjutas något år framåt i tiden.

I följande diagram 1—4 har fondutvecklingen framskrivits under varierande antaganden om ekonomisk tillväxt, avgiftsuttag och real ränta. I diagram 1 har antagits 2 % BNP-tillväxt. Utvecklingen mäts med fondstyrkan, och illustrerar förutsättningarna för upprätthållandet av en buffertfond. I diagram 2 varieras avgiftsuttaget under förutsättningen att BNP-tillväxten är 1 %. Diagram 3 visar utvecklingen av fondens reala värde och därmed också det kumulerade fondsparande: vid olika tillväxtantaganden. Diagram 4 illustrerar fondutveck-

lingens känslighet för alternativa antaganden om den reala räntan. Kalkylerna i diagram 1—4 har gjorts utifrån (1990) gällande regelsystem, vilket innebär att på utgiftssidan hänsyn tagits till änkepensioneringens avskaffande. Det underliggande siffermaterialet har erhållits från RFV.

De olika kombinationerna av förutsättningar framgår av följande tablå.

1. Fondstyrka A

NU:!

. Fondstyrka

W ow>

. Realvärde

amg,

. Fondstyrka

om:»

BNP-tillväxt

(%)

I—IN ,...—...

NNN

ATP-avgift år 2010

13 15

15 15 15

Real ränta (%)

NN

>.;

WNH

Diagram 1 visar fondstyrkans utveckling vid en stadig BNP-tillväxt på 2 % över hela perioden 1990—2035. Detta antagande ligger något högre än den

Diagram 1 AP-fondens fondstyrka 1990—2035. BNP-tillväxt 2 %. Real ränta 2%.AvgiftA= 13%,B =15%

Fondstyrka 6

5

4

—3

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 år

18

l

l' _l—

övre gränsen för BNP-projektionema i LU 90. Å andra sidan ligger det något under den långa historiska trenden. Inflationstakten har antagits vara 5 %, vilket gäller för samtliga diagram. (Inflationsantagandet spelar som nämnts föga roll i kalkylerna.) Den reala nyplaceringsräntan har förutsatts successivt trappas ner från den under senare är historiskt sett mycket höga nivån till 2 % år 2000. Den bibehålls i detta läge för resten av kalkylperioden och är alltså då lika med den reala tillväxten - detta i enlighet med den långsiktiga teoretiska överensstämmelse, som anges av den s.k. "gyllene regeln".

Alternativ A i diagram 1 visar fondutvecklingen när ATP-avgiften ligger oförändrad efter den 1990 genomförda höjningen till 13 %. Fondstyrkan uppgick år 1990 till drygt fem gånger pensionsutgifterna. Tack vare av- giftshöjningen och den i ett föregående avsnitt beskrivna gynnsamma befolkningsutvecklingen ökar fondstyrkan fram till mitten på 1990-talet. Den faller sedan långsamt och har några år in på 2000-talet återgått till utgångslä- get. Nedgången fortsätter emellertid, och år 2023 är fonden tömd. Nedgången sammanhänger dels med befolkningsutvecklingen dels med ATP-systemets slutliga övergång till fullfunktionsstadiet. Uttömningen skulle dock gå bra mycket fortare än vad som visas av alternativ A, om pensionsutgifterna enbart påverkades av förändringen i befolkningens ålderssammansättning. "Taket" för intjänandet av ATP-poäng har nämligen en uppbromsande effekt.

Fondutvecklingen är känslig för relativt små förändringar av avgiftsuttaget. Detta framgår t.ex. av effekten av avgiftsprocentens höjning från den 1989 gällande procentsatsen på 11 % till det fr.o.m. 1990 gällande uttaget på 13 %. Med bibehållet uttag på 11 % skulle - med i övrigt samma förutsätt- ningar som för alternativ A — fonden ha varit uttömd redan omkring år 2010. Tack vare den omgående avgiftshöjningen med två procentenheter senarelades alltså fondens uttömning med 13 år.

De argument som utvecklats i de föregående avsnitten talar mot att man skall låta fonden uttömmas på det sätt den gör enligt alternativ 1A. Ett minimikrav vore att fonden upprätthålls på en nivå, som kan tänkas motsvara behovet av en buffertfond. Som en hållpunkt skulle man kunna ange en fondstyrka på 2 a 3. Drar man ner fonden längre, blir fondavkastningens bidrag till ATP-systemet negligibla. Bidragen behövs för att ge en viss stabilitet åt finansieringen. (De privata försäkringsbolagen arbetar enligt premiereservsystemet och har därför en fondstyrka, som är flerfaldigt större än AP-fondens.)

I alternativ IB har förutsättningen om oförändrat avgiftsuttag ändrats. ATP- avgiften har höjts med 0,1 procentenheter årligen under perioden 1990—2010. Liksom i alternativ 1A faller visserligen fondstyrkan redan från sekelskiftet. Den bibehåller ändå fram till omkring år 2025 ett värde, som är tillräckligt stort för att svara mot kravet på en buffertfond.

Höjningen av avgiftsuttaget i alternativet 18 är inte större än den höjning, som i ett steg gjordes från 1989 till 1990. Denna höjning motiverades med att pensionstillskotten till folkpensioneringen successivt minskat allteftersom ATP-systemet byggts ut. Minskningen av folkpensionsavgiften växlades alltså till en ökning av ATP-avgiften varigenom totala avgiftsuttaget hölls oföränd- rat. En sådan utväxling skulle fram till år 2010 ge ytterligare ungefär två procentenheter. Därigenom skulle ATP-avgiften komma upp till de i

alternativet lB förutsatta 15 procenten. Detta är en fråga om var inom den offentliga sektorn det motsvarande sparandet skulle förläggas. En viktig aspekt på denna fråga är var avkastningen på sparandet är störst. Avkastningen på AP-fondens placeringar får vägas mot den skuldränta man sparar genom en amortering på statsskulden. Den optimala storleken på fonden kan dock diskuteras oberoende av sådana överväganden.

Med förutsättningar om 2 % BNP-tillväxt framstår fondutvecklingen som relativt oproblematisk. Detta BNP-altemativ kan dock karakteriseras som optimistiskt. I LU 90 har som nämnts det övre gränsvärdet för BNP- tillväxten i genomsnitt för perioden 1990—2025 angetts till bara 1,4 %. Det lägre gränsvärde som LU 90 använder för periodgenomsnittet 1990—2025 är 0,6 %. Medeltalet för det övre och lägre gränsvärdet är alltså 1 %. Detta skall här användas för att illustrera de fondproblem som anmäler sig vid låga tillväxttal.

Diagram 2 AP-fondens fondstyrka 1990—2035. BNP-tillväxt 1 %. Real ränta 1%.AvglftA= 13%,B = 19%,C = 23%

Fondstyrka 6 5 4 ZC 3 28 2 2A 0 -1 *2 1'_'l_ r—i "T 1

1990 1995 2000 2005 2010 2015) 2020 2025 2030 2035 är

Kurvorna i diagram 2 har som förutsättning en BNP-tillväxt på 1 % och analogt en real ränta på också 1 %. Kurvorna visar (liksom i diagram 1) utvecklingen av fondstyrkan. I alternativ ZA hålls avgiftsuttaget oförändrat kvar vid 13 % (liksom alternativ A i diagram 1). Vid denna låga tillväxttakt är fonden tömd redan år 2013 dvs. 10 år tidigare än i motsvarande alternativ 1A med 2 % BNP-tillväxttakt. För att hålla uppe fondstyrkan på längre sikt behövs vid 1 % BNP-tillväxt en avsevärt högre årlig avgiftshöjning än vid 2 % BNP-tillväxt.

Alternativ B i diagram 2 visar AP-fondens utveckling vid en årlig höjning av avgiftsuttaget med 0,3 procentenheter under perioden 1990—2010. År 2010 har ATP-avgiften då kommit upp till 19 %. I alternativ 2B är utvecklingen under de två första decennierna nära nog densamma som i alternativ 1B.

Fondstyrkan ökar något fram till år 2000. Mellan år 2000 och 2010 faller den med ungefär en enhet. När sedan avgiftshöjningen upphör ökar differensen mellan alternativ 1B och 2B. År 2026 är fonden tömd i alternativ 2B.

Det behövs en massiv höjning av avgiftsuttaget för att man vid 1 % BNP- tillväxt på längre sikt skall kunna upprätthålla en buffertfond. I altemativ 2C höjs avgiftsprocenten årligen med 0,5 procentenheter under perioden 1990—2010. Sistnämnda år är slutavgiften 23 %. Av alternativ C framgår att fondstyrkan ökar något till en bit in på 2000-talet. Därefter faller fondstyrkan successivt och uppgår 2035 till omkring 1,5.

Diagram 3 AP-fondens reala värde 1990—2035. A = BNP-tillväxt 2 %. Real ränta 2 %. Avgift 15 %. B = BNP-tillväxt 1 %. Real ränta 1 %. Avgift 23 %

Basbelopp 40000 —

30000 —— 3 B

3A

20009 —

10000

0 _l _r—T r l—T 'l—T "|__—1 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 år

Avgiftshöjningen i alternativ 1B är avpassad så att den dels ger en på längre sikt lagom nivå på fondstyrkan men också ett fondsparande som fortsätter fram till år 2010. Detta år när fonden sitt maximum. Detta framgår av kurvan A i diagram 3, där fondutvecklingen mäts i antalet basbelopp, som varje år uppräknats med index. Kurvan visar alltså förändringar i AP-fondens reala värde. Sparandeperioden sammanfaller med den fas i befolkningsutveck- lingen som motiverar fondsparandets framförhållning. Fondens reala värde nästan fördubblas fram till år 2010. Ökningen representerar det kumulerade sparande som äger rum över perioden 1990—2010.

Alternativ 3B motsvarar alternativ 2C, fast kurvan nu visar utvecklingen av fondens reala värde (BNP och realränta 1 %, slutlig avgiftsnivå 23 %). Fondsparandet upphör år 2013 då alltså fondens realvärde kulminerar. Över perioden 1990—2013 ökar reala fondvärdet med 130 %.

I de hittills behandlade alternativen har det förutsatts att reala räntan varit lika med tillväxttakten. Diagram 4 illustrerar fondutvecklingens känslighet för olika ränteantaganden vid given tillväxttakt. För samtliga alternativ i detta

136. Perspektiv på allmänna pensionsfonden Diagram 4 AP-fondens fondstyrka 1990—2035. BNP-tillväxt 2 %. Avgift = 15%.Realränta:A=1%,B=2%,C=3%

Fondstyrka 7—

0—1 T | | V 7— | l "| 19901995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 enas m

diagram gäller att BNP-tillväxten är 2 % och att ATP-avgiften höjs med 0,1 procentenheter per år till 2010. Alternativen A—C illustrerar utvecklingen vid reala räntan på 1 %, 2 % och 3 %. (Alternativ 43 är alltså identiskt med 1B.)

År 2010 är fondstyrkan 4,1 i lågräntealternativet, 4,7 i mellanalternativet och 5,5 i högräntealternativet. År 2035 är skillnaderna större. I alternativ 4A är fonden tömd. Fondstyrkan är då ett i mellanalternativet och tre i högalternati- vet.

Fonderna minskar snabbare ju lägre tillväxttakten är. Dess mindre roll spelar då också räntenivån. I alternativen utan avgiftshöjning (1A och 2A) töms fonderna en bit in på 2000-talet. En procents räntehöjning skulle fördröja uttömningen med bara ett eller annat år. Å andra sidan framgår det av alternativ 4C att sedan fonden tack vare avgiftshöjning uppnått en viss storlek kan en procentenhets skillnad i avkastningen betyda skillnaden mellan en stabilisering och en fortsatt uttömning (4B) av fonden.

5. Kreditmarknadsaspekter

Framställningen har hittills avsett AP-fondens utveckling på relativt lång sikt dvs. på år och årtionden. Det har vidare varit fråga om framskrivningar och bedömningar av nettoflöden som kommer till uttryck i fondens förändringar. Det finns också ett kortare perspektiv nämligen det som anläggs i AP- fondens placeringspolitik. Här rör det sig delvis om dagar, veckor och månader och det handlar då om brutto/löden. Förutom nettoflöden ingår i fondens bruttoflöden också amorteringar, förfall och inlösen i värdepappers- portföljen. Därtill kommer omfördelningar av portföljsammansättningen, som görs av placeringspolitiska skäl. Man kommer här in på kreditmarknadsaspek-

SOU 1990:78 Perspektiv på allmänna pensionsfonden 137 terna på fondens verksamhet.

Följande tablå visar nettoplaceringarna och bruttoplaceringarna under 1989 samt stocken av de olika placeringsformerna ultimo 1989.

Miljarder kr. Netto- Brutto- Stock placeringar placeringar

Obligationer, förlags- och reverslån 20,5 93,6 315,5 Penningmarknadsplaceringar 3,9 18,4 6,4 Fastigheter m.m. 2,9 2,9 2,9 Summa 27,3 114,9 324,8

Källa: Allmänna Pensionsfonden. Årsredovisning 1989, s. 17.

Det framgår av tablån att bruttoflödet var drygt fyra gånger större än nettoflödet, och att drygt en tredjedel av totala stocken omsattes under 1989. För att komma fram till placeringsbehovet bör dock en del terminsaffärer avräknas från bruttoflödet. Med nuvarande struktur på marknaden kan portföljen komma att behöva omplaceras med omkring en fjärdedel årligen. Detta innebär ett genomsnittligt placeringsbehov per månad på omkring 6—7 miljarder kr., per vecka på 1,5 miljarder kr. och per dag på 300 milj. kr.

AP-fondens placeringsbehov har tenderat att öka, särskilt under senare hälften av 1980-talet. Det finns flera anledningar till detta. Dels har nettoflödet ökat. Dels har detta lett till att den totala stocken ökat och därmed — vid given genomsnittlig löptid — också bruttoflödet av amorteringar och förfall. Dessutom har genomsnittliga löptiden minskat både vad beträffar marknadens totala stock av värdepapper och den del därav som innehavs av AP-fonden. Detta är en spegelbild av att värdepappersemissionerna har givits allt kortare löptid. T.ex. emitterar Stadshypotekskassan numera femåriga bostadsobligationer i stället för som tidigare tjugoåriga. På två år (1987—89) har nominella löptiden för totala stocken bostadsobligationer fallit från drygt 8,5 till 6 år. Denna tendens är ofördelaktig för AP—fonden, som för sin placeringsstrategi har behov av värdepapper med lång löptid.

Den svenska obligationsmarknaden är i själva verket internationellt sett relativt kort. Det är också ovanligt att på en utländsk marknad finna en placerare av relativt sett en sådan storlek som AP-fonden. Följande tablå visar fondens innehav av statspapper och bostadsobligationer samt de totala stockarna ultimo 1989.

Utvecklingen går sannolikt mot ännu kortare löptider. Det senaste årtiondets kraftiga räntesvängningar har visat svårigheterna att göra någotså- när säkra ränteprognoser. Riskerna har långsiktigt ökat både på låntagar- och långivarsidan. Terminsmarknaderna är ännu för outvecklade för att kunna ge tillfredsställande skydd.

Miljarder kr. AP-fonden Totalt AP-fondens andel

Statspapperl (SEK) 77 368 21 % Bostadspapperz 187 541 35 %

[ Exkl. hushållens innehav av spar- och premieobligationer. 2 Obligationer och förlagslån.

Ökande bruttoflöden och minskade placeringsmöjligheter skulle kunna tänkas i teknisk mening sätta en övre gräns för AP-fondens storlek. Den gränsen skulle nås när det dagliga kassaflödet inte längre går att hantera. Brut- toplaceringarna per dag uppgick som nämnts 1989 till så mycket som i genomsnitt 300 milj. kr. per arbetsdag. Toppbelastningen var vissa dagar flera gånger större. Ojämnheter i kassaflödet kan nödvändiggöra omfattande terminsaffärer. långfristiga placeringar på utländska marknader kan här ses som en utväg.

AP-fondens stora marknadsandel kan också begränsa dess möjligheter att agera fritt. T.ex. nådde AP-fondens förplaceringar under början av 1970- talet en sådan omfattning att de förorsakade problem för kreditpolitiken. Detta gällde särskild förplaceringar som finansierades med län i bankerna.

Under en högkonjunktur med högt ränteläge kan en stor marknadsaktör genom förplaceringar försvåra en restriktiv penningpolitik. Omvänt kan en stor placerare orsaka stagnation på kapitalmarknaden genom att awakta en förväntad räntehöjning. Dess strategi kan leda till en press upppåt på räntan vilket ur riksbankens synpunkt inte alls är motiverad. I vilket fall som helst kan det skapas komplikationer för riksbanken.

För att eliminera de risker för marknadsstörningar, som ,AP-fondens agerande ansågs kunna ge upphov till inrycktes en särskild passus i reglemen- tet för Allmänna Pensionsfonden. Dess 11 & lyder numera (fr.o.m. 1983):

11 & Fondstyrelserna skall, inom ramen för vad som är förenligt med den allmänna ekonomiska politiken och med beaktande av kredit- marknadens fimktionssätt, förvalta anförtrodda medel på sådant sätt att de blir till största gagn för försäkringen för tilläggspension.

Det nytillkomna kursiverade avsnittet tillhåller AP-fonden att genom sina operationer inte ge upphov till störningar på kreditmarknaden. AP-fonden invände i ett remissvar att dess förplaceringar varit en naturlig del av placeringsstrategin, att de inte gett upphov till störningar och att AP-fonden i alla händelser inte kunde åläggas att aktivt medverka i penningpolitiken. Frågan togs upp på nytt i slutbetänkandet av riksgäldskommittén (SOU 1989:95) fast nu ur synpunkten av statsskuldspolitiken. Det angavs som en restriktion för statsupplåningen på penning- och obligationsmarknaderna att dessa måste hålla en viss storlek för att kunna fungera effektivt. Ansvaret för denna "marknadsvårdande" uppgift borde - enligt betänkandet — åligga inte bara riksgäldskontoret utan även andra stora aktörer, typ AP-fonden. I sitt remissvar avvisade emellertid AP-fonden detta medansvar varigenom fonden

skulle kunna få påta sig uppgifter för vilka inget stöd finns i reglementet.

Med den utformning dagens penningpolitik har, kan det dock tänkas att AP—fondens avkastningsmaximerande strategier skulle kunna försvåra riksbankens marknadsoperationer. För att flytta bankernas upplåning i räntetrappan ett steg behöver deras likviditet förändras med ett par miljarder. Detta är inte mer än vad AP-fondens placeringssökande kassaflöde kan uppgå till på en vecka. Här finns en potentiell konflikt mellan kravet på god fondavkastning och kravet att fondens placeringspolitik skall vara förenlig med den allmänna ekonomiska politiken. Det är klart att risken för att denna konflikt aktualiseras blir större ju större fondens kassaflöde är.

Ett naturligt sätt att eliminera de ovan antydda problemen vore att decentralisera AP—fondens placeringsverksamhet. En decentralisering skulle kunna göras redan inom ramen för den nuvarande organisationen nämligen genom att låta de tre fondstyrelserna agera självständigt. Var och en skulle ha sin öronmärkta medelsförvaltning och separata placeringsstrategi. Man skulle i själva verket kunna gå avsevärt längre.

I kapitalmarknadsutredningen påpekades riskerna för att AP-fonden skulle kunna föra en med statsmakternas intentioner konkurrerande placeringspolitik och en gentemot låntagarna monopolistisk utlåning. Enligt utredningen skulle dessa risker i princip kunna elimineras genom att ge AP-fondens organisation en frikonkurrensmodell. Fonden skulle i en sådan modell decentraliseras genom uppdelning i kanske ett tiotal av varandra helt fristående förvalt- ningar.7 (Sådana alternativ diskuterades aldrig i förarbetena till fondreglemen- tet.) Vid sina överväganden om det lämpliga antalet fondstyrelser kom kapitalmarknadsutredningen dock fram till att en långtgående uppdelning av de tre delfondema i decentraliseringssyfte inte framstod som ett realistiskt alternativ. Reglementets placeringsföreskrifter ansågs — efter omnämnda förändring av 11 å — ge tillräcklig garanti för att en koncentration av beslutsfunktionen inte behövde ha menliga effekter på kreditfördelningen eller de villkor fonden fastställer i sin utlåningsverksamhet. En sammanslagning av de tre delfondema kunde — enligt KMU — tvärtom leda till en bättre överblick av de ekonomiskt-politiska implikationerna av placeringsbesluten.

Det framgår av ovanstående resonemang att frågan om vad som är AP- fondernas optimala storlek ur här diskuterade synpunkter knappast kan ges ett entydigt svar. De hanterade volymerna kan marknadstekniskt ha en övre gräns, som dock knappast nåtts i dagens läge. Kreditmarknadens internationa- lisering och avreglering samt breddningen av uppsättningen kreditinstrument har reducerat AP-fondens ställning som kvasi-oligopolist. För centralisering av verksamheten talar storskaleeffekter bl.a. med avseende på informationsåtgång och informationsutnyttjande. Det kan också vara en fördel att kunna göra relativt stora placeringar t.ex. på fastighetsmarknaden. Frikonkurrensargumen- tet kan dock anföras till stöd för en begränsad uppdelning på självständiga delfonder.

7 "Kapitalmarknaden i svensk ekonomi"; SOU 1978:11, s. 463-468.

6. Avkastningsutveckling och placeringsfördelning

1—3 AP-fonderna placerar huvudsakligen i obligationer men får inte placera i aktier. 4—5 AP-fonderna samt löntagarfonderna placerar bara i aktier (och likvida medel). Försäkringsbolagen återigen kan placera sina medel över hela fältet. Olikheter i avkastningsresultat har rest frågan om inte även 1—3 AP- fonderna borde ges ökade placeringsmöjligheter och få köpa aktier. Frågan skall i detta avsnitt diskuteras mot bakgrund av siffror för utvecklingen under senare år.

Vid redovisningen av avkastningen på finansiella tillgångar skiljer man mellan direkt avkastning och värdeförändring. Direkt avkastning är t.ex. utdelningen på aktier och kupongräntan på obligationer. Värdeförändringar uppkommer genom ändringar i aktiekurserna och obligationspriser. Direkt avkastning plus värdeförändring ger den totala avkastningen. Den direkta avkastningen för obligationer och aktier finns tillgänglig för hela efterkrigs- tiden. Den totala avkastningen för dessa slags värdepapper kan beräknas för 1980-talet. Jämförbara siffror för försäkringsbolagens och 1—3 AP-fondens direkt- och totalavkastningar på olika tillgångar har bara kunnat sammanstäl- las för de allra senaste åren.

Följande tabell 8 visar den direkta avkastningen på aktier och obligationer 1970—1989.

Skillnaderna mellan nivåerna på resp. avkastningar är iögonenfallande — obligationsavkastningen är mycket högre än aktieavkastningen. I utgångsläget är skillnaden omkring tre procentenheter. Under 1970-talet ändras aktie- avkastningen inte mycket, under det att obligationsräntan stiger successivt. År 1980 är obligationsräntan dubbla direkta aktieavkastningen och differensen är dubbelt så stor som 1970. I fortsättningen stabiliseras obligationsräntan under det att direkta aktieavkastningen sjunker långsiktigt. Gapet mellan direkta avkastningen på obligationer och aktier fortsätter därför att öka.

Det finns alltså en trendmässig utveckling i de båda serierna som verkar i riktning mot en successiv ökning av relativa direktavkastningen på obligatio- ner. Däremot är det svårt att upptäcka något kortsiktigt samband — negativt eller positivt — mellan de båda serierna. Ett sådant samband skulle t.ex. kunna vara att räntan stiger successivt under en högkonjunktur (åtstramad penningpolitik) under det att direktavkastningen på aktier faller (stigande aktiekurser). Någon sådan motvariation kan inte spåras. En förklaring kan vara att 1980-talet inte uppvisar några konjunkturvariationer i traditionell bemärkelse. Det bör också bemärkas att under större delen av perioden (t.o.m. år 1985) var obligationsräntan administrativt bestämd.

I tabell 9 har serierna i tabell 8 deflaterats med KPI. Det kan noteras att reala direkta aktieavkastningen hela tiden varit negativ. Genomsnittet för hela perioden är —4,6 %. Väljer man ut tioårsperioden 1975—1984 blir reala avkastningen i genomsnitt så ofördelaktig som nära -6 %. Den reala obligationsavkastningen har mestadels varit positiv. Genomsnittet för hela perioden är 2,1 %. De senaste åtta åren (1982—1989) har den i genomsnitt uppgått till 5,2 % dvs. med bred marginal överträffat det "avkastningskrav" som (till synes ganska arbiträrt) uppställts för löntagarfonderna.

Tabell 8 Direkt nominell avkastning på aktier och obligationer

Aktier Obligationer 1970 5,0 7,4 1971 4,1 7,2 1972 3,8 7,3 1973 4,0 7 ,4 1974 4,8 7 ,8 1975 4,1 8,8 1976 4,1 9,3 1977 4,7 9,7 1978 4,5 10,1 1979 5,8 10,5 1980 5,5 11,7 1981 4,1 13,5 1982 3,3 13,0 1983 2,2 12,3 1984 2,6 12,3 1985 2,6 13,0 1986 2,0 10,5 1987 2,7 11,4 1988 2,3 11,0 1989 2,1 1 1 ,4

Obligationer: 1970-1985 genomsnittliga räntan på statsobligationer med 10 års återstående löptid; fr.o.m. år 1986 fem års återstående löptid. Aktier: Direktavkastningen är beräknad på basis av total föreslagen utdelning för aktuellt år i relation till totalt börsvärde i december samma år. T.o.m. år 1974 endast företag på Al-listan. Fr.o.m. år 1975 både A1- och A2-listan exkl. banker, investment- bolag och utländska bolag.

Källor: Svenska Handelsbanken och Findata. Tabell 9 Direkt real avkastning på aktier och obligationer

Aktier Obligationer 1970 -2,0 0,4 1971 -3,3 -0,2 1972 -2,2 1,3 1973 -2,7 0,7 1974 -5,1 -2,1 1975 -5,7 -1,0 1976 -6,2 -1,0 1977 -6,6 -1,6 1978 -5,7 0,0 1979 -1,4 3,3 1980 -8,2 —2,0 1981 -8,0 1,4 1982 -5,3 4,4 1983 -6,7 3,4 1984 -5,5 4,2 1985 -4,8 5,6 1986 -2,2 6,3 1987 -1,5 7,2 1988 -3,5 5,2 1989 4,4 4,9

Källor: För nominella värden samma som tabell 8. Deflaten'ng med årsgenomsnitt av KPI.

Tabell 10 visar den över perioden 1979—1989 kumulerade totala avkastning- en på aktier och obligationer dvs. hur nominella värdet på ett belopp placerat år 1979 skulle utvecklats om direktavkastningen successivt återinvesterats. Skillnaderna i ökningstakt mellan de två placeringsformerna är dramatisk. Eventuella samband täcks över av de starka trenderna. Mellan åren 1983—1984 och 1986—1987 föreligger dock en motvariation.

Tabell 10 Total kumulerad värdestegring på aktier och obligationer. Nominella värden. Index 1979 = 100

Aktier Obligationer 1979 100 100 1980 126 103 1981 205 116 1982 289 129 1983 487 152 1984 442 166 1985 570 191 1986 879 217 1987 826 244 1988 1 284 281 1989 1 629 271

Aktier: Avkastningsindex för bolag på A1- och All-listan. Utdelningen återinvesteras. Källa: Findata.

Obligationer: Schablonavkastning på 10—årigt statslån med duration 5,5. Källa: AP-fonden.

I tabell 11 har serierna i tabell 10 deflaterats med KPI. Trots deflateringen visar aktieserien en mycket hög årlig ökningstakt nämligen över hela perioden 1979—1989 med drygt 22 %. Totala avkastningsindex för obligationer beror i huvudsak på den direkta avkastningen. Kastningar i det aktuella ränteläget kan emellertid åstadkomma kraftiga Värdeförändringar, som tillfälligt påverkar totalavkastningen. Sett över hela perioden 1979—1989 steg reala avkastnings- index med 2,4 % i årstakt vilket är mindre än genomsnittet för reala obligationsräntan. Räntan låg nämligen högre vid periodens slut än vid dess början. Väljer man i stället perioden 1982—1988 erhålls en årstakt på drygt 7 %. Både för aktier och obligationer är utvecklingen av avkastningsindex i hög grad beroende av periodvalet.

Det framgår av tabell 11 att försäkringsbolagen under 1980-talet haft en avsevärd avkastningsfördel av att kunna placera i aktier jämfört med AP- fonden som koncentrerat sina tillgångar till obligationer.

Tabell 11 Kumulerad total vårdestegrlng på aktier och obligationer. Reala värden. Index 1979 = 100

Aktier Obligationer

1979 100 100 1980 111 91 1981 161 91 1982 209 93 1983 323 101 1984 272 102 1985 326 109 1986 482 1 19 1987 435 128 1988 639 140 1989 761 127 Procentuell 1979—1988 22,9 3,8 årstakt 1979—1989 22,5 2,4

Källa: Enligt tabell 10.

Tabell 12 visar livförsäkringsbolagens och AP-fondens finansiella tillgångar fördelade procentuellt ultimo 1989 (uppgifter saknas för sakbolagen). Statistiken över livbolagen omfattar Ansvar, Folksam, Livia, Länsförsäkrings- livs, RKA, Skandia, Trygg-Hansa, Wasa, Förenade Liv och SPP. Några smärre bolag ligger utanför statistiken, men deras tillgångar uppgår inte till mer än ett par procent av totalen. En i detta sammanhang för det mesta obetydlig och i sammanhanget ointressant övrigpost ligger utanför uppställ- ningen. (Det kan inte noteras någon avkastning på denna post.) AP-fondens obligationsandel är mer än dubbelt så stor som livbolagens. Praktiskt taget hela AP-fondens tillgångar består av lån och obligationer. (Aktieinnehavet avser aktier i fastighetsbolag.) För livbolagen utgör summa obligationer och lån mindre än hälften av tillgångarna till marknadsvärde.

Tabell 12 Livförsäkringsbolagens och 1—3 AP-fondens tillgångar ultimo 1989

Marknadsvärden (Mdr) Procentuell fördelning

Försäkrings- AP- Försäkrings- AP- bolagen fonden bolagen brian Obligationer 135,2 274,2 39,6 84,4 Aktier 85,8 0,3 25,1 0,1 Fastigheter 61,7 2,6 18,1 0,8 Lån 29,5 41,4 8,6 12,7 Korta placeringar 29,5 6,5 8,6 2,0 Totalt 341,7 325,0 [00,0 [00,0

Källor: Försäkringsbranschens Serviceaktiebolag. AP-fondens årsredovisning 1989.

Det framgår av tabell 13 att under åren 1986—1989 har livförsäkringsbola- gen ökat tillgångsandelarna för aktier och fastigheter på bekostnad av

andelarna för obligationer och lån. Det är dessa senare placeringsslag, som AP-fonden i stort sett varit hänvisad till.

Tabell 13 Livförsäkringsbolagens tillgångar 1986—1989. Procentuell fördelning

1986 1987 1988 1989 Obligationer 51 48 * 45 39 Aktier 18 17 22 25 Fastigheter 10 13 15 18 Lån 19 18 15 9 Korta placeringar 2 4 3 9 Summa 100 100 100 100

Källa: Försäkringsbranschens Serviceaktiebolag.

En mycket stor andel av andelsförändringarna i tabell 13 förklaras av värdestegringar på aktier och fastigheter. Livbolagens nettoköp visar i själva verket knappast någon prioritering för nämnda tillgångsslag. Detta framgår av tabell 14.

Nedersta raden i tabell 14 visar nettoköpen under åren 1987—1989. Nettoinköpen har relaterats till tillgångarnas totala marknadsvärde vid slutet av föregående år. Nettoförvärvet av aktier uppgick år 1987 till 16—17 % av totala nyförvärven. Detta är ett något lägre procenttal än det som motsvara- de aktievärdets andel av totala tillgångarna (jfr tabell 13). Aktieandelen av totala tillgångsförvärvet var år 1988 ännu lägre än år 1987 (12 %). Placerings- strategin åren 1987 och 1988 styrdes till synes inte mycket av antecipationer om de värdestegringar på aktiemarknaden som inträffade åren 1988 och 1989 (jfr tabell 11). Nivåerna för aktieinnehavets andel av livbolagens totala tillgångar säger följaktligen inte heller mycket om en eventuell målsättning för denna andel.

Tabell 14 Livförsäkringsbolagens nettoköp i procent av totala finansiella tillgångar vid föregående årsslut

1987 1988 1989 Obligationer 1,8 10,1 4,7 Aktier 1,5 1,5 3,2 Fastigheter 2,9 1,0 1,5 Lån 0,9 0,1 0,3 Korta placeringar 1,8 0,1 4,0 Summa 8,9 12,8 13,1

Källa: Försäkringsbranschens Serviceaktiebolag.

Obligationsförvärvets andel av totala nyplaceringar var anmärkningsvärt hög år 1988 och även i viss mån år 1989. Nyförvärvet av lån var obetydligt eller

negativt. Låneandelen av totaltillgången minskade dramatiskt från 19 % år 1986 till 9 % år 1989 (tabell 13). Detta torde ha att göra med att företagens och kommunernas lånebehov under senare år i ökad utsträckning kommit att tillfredsställas med låneformer, som inte är anpassade till försäkringsbolagens placeringsbehov.

Tabellerna 15—17 visar direktavkastning, värdeförändringar och summan av dessa avkastningskomponenter (dvs. totala avkastningen) på AP-fondens och livbolagens tillgångar. Avkastningsberäkningarna har gjorts enligt en av Försäkringsbranschens Serviceaktiebolag under senare år använd enhetlig norm. Samma norm har använts vid beräkningarna av AP-fondens avkast- ningstal.

Tabell 15 visar direktavkastning, värdeförändring och total avkastning på tillgångar i livförsäkringsbolagen och AP-fonden. De skillnader som föreligger är i stort sett de som man kan förvänta med hänsyn till resp. placerares tillgångssammansättning. AP-fonden har tack vare sitt relativt stora obliga- tionsinnehav haft en avsevärt större direktavkastning än den som uppnåtts av livbolagen. Å andra sidan har livbolagen tack vare sina relativt stora innehav av aktier och fastigheter haft en gynnsammare värdeutveckling.

Tabell 15 Direktavkastning och värdeförändring på AP-t'ondens och livbolagens totala tillgångar (procent)

1987 1988 1989

Direktavkastning

Livbolagen 9,7 9,5 8,4 AP-fonden 12,2 11,9 11,7 Värdeföriin

Livbolagen 1 ,3 12,9 5,1 AP-fonden 0,5 2,3 -5,6 Total avkastning

Livbolagen 1 1 ,0 22,4 13,5 AP-fonden 12,7 14,2 6,1

Källor: Försäkringsbranschens Serviceaktiebolag och AP-fonden.

För livförsäkringsbolagen har summa avkastningar relaterats till summa tillgångar. Totala avkastningen har beräknats enligt följande samband:

Periodiserad ränta + värdeförändring Totalavkastning = ..........................................................................

Marknadsvärde (1988-12-31) + hälften av nettoplaceringarna - hälften av periodiserade räntan

År 1987 hade AP-fonden en något högre totalavkastning än livbolagen. Åren 1988—1989 var skillnaden omkring åtta procentenheter till livbolagens favör. Det förelåg dock en betydande spridning i avkastningarna mellan olika livbolag. Nedan visas högsta och lägsta totala avkastning för vardera åren 1987—1989.

Spridning mellan livbolag i total avkastning

1987 5,8 _ 13,7 1988 16,9 — 27,7 1989 9,7 _ 15,0

En jämförelse mellan AP-fondens totalavkastning och de livbolag som lyckats sämst visar att AP-fonden under de tre redovisade åren ändå inte halkat efter särskilt dramatiskt. Låter man — fast mest som en kuriositet — jämförelsen avse hela treårsperioden ger faktiskt AP-fonden ett marginellt bättre utfall.

Tabell 16 Total avkastning på AP-f'ondens och livbolagens innehav av obligationer och lån (procent)

1987 1988 1989 Obligationer Livbolagen 13,1 14,7 5,1 AP-fonden 12,7 14,6 5,2 Lån Livbolagen 11,5 11,8 9,7 AP-fonden 12,8 12,4 11,2

Källa: Försäkringsbranschens Serviceaktiebolag. Siffrorna avser medelvärde för de inkluderade bolagen. Ett under år 1989 nytillkommet livbolag har exkluderats från obligationsserien.

Tabell 16 visar totala avkastningen på obligationer och lån. Skillnaderna mellan avkastningstakten för AP-fonden och livbolagen är marginella. Spridningen mellan livbolagen i avkastningen på obligationer är dock relativt stor, vilket framgår av följande tablå.

Spridningen i livbolagens obligationsavkastning

1987 10,6 — 15,2 1988 13,2 — 15,6 1989 3,6 — 5,9

Olikheter i avkastningen på obligationer kan i stort sett förklaras av olikheter i den vid början av ett visst år givna åldersstrukturen på stocken. Ränteför- ändringen mellan årsskiften slår då olika på stockens värdeförändring. Det kan också ha förelegat skillnader i valet mellan att nyplacera kort eller långt.

Tabell 16 visar att också vad beträffar avkastningen på län ligger talen för AP-fonden och livbolagen nära varandra. Likväl kan man anta att låneformer och genomsnittliga lånestorlekar varierar mellan olika långivare. En indikation härpå är spridningen i kapitalavkastning mellan livbolagen.

Spridningen i livbolagens avkastning på lån

1987 9,7 _ 12,9 1988 9,0 — 13,6 1989 8,0 _ 14,0

Tabell 17 visar livbolagens avkastning på fastigheter och aktier uppdelat på direkt avkastning och värdeökning. Både den direkta avkastningen och värdeökningen på fastigheter har varit stabil om än svagt fallande. Totala avkastningen på fastighetsplaceringar har därför under dessa år varit både hög och jämn.

Siffrorna för aktier visar att direktavkastningen varit låg och jämn. Samtidigt har genomsnittliga värdeförändringen på livbolagens aktiestock legat mellan -7,7 % och 47,2 %.

Tabell 17 Livbolagens avkastning på fastigheter och aktier

1987 1988 1989

Fastigheter

Direkt avkastning 6,9 6,0 5,4 Värdeändring 22,7 21,6 19,8

Total avkastning 29,6 27,6 25,2 Aktier

Direkt avkastning 2,2 3,0 2,1 Värdeändring -7,7 47,2 22,4

Total avkastning -5,5 50,2 24,5

Källa: Försäkringsbranschens Serviceaktiebolag. Fastighetsserien avser de sju största bolagen.

Avkastningsspridningen mellan bolagen är olika för olika är. År 1987 representerades ytterligheterna av ett bolag, som hade en totalavkastning på aktier med -13,0 % och ett som noterade +52 %. (I det senare fallet gjorde man sig tydligen av med hela aktieinnehavet innan kurserna började sjunka.) År 1988 var det däremot lätt för alla att hänga med i uppgången. Ytterlig- heterna representerades av 42 % och 57 %.

Sammanfattningsvis framgår av ovanstående redovisning att totalavkastning- en på livbolagens tillgångar under de här belysta åren 1987—1989 legat avsevärt över AP-fondens. Detta torde ha gällt även 1980-talet som helhet. Skillnaderna är små vad beträffar avkastningen på obligationer och lån. Det är livbolagens placeringar i aktier och fastigheter, som förklarar skillnaderna i totalavkastning. AP-fonden har numera fått (begränsade) möjligheter att placera i fastigheter. Diskussionen fokuseras nu på förslag att fonderna 1—3 också skall få rätt att placera i aktier. Man pekar härvid på de i det föregående redovisade avkastningsdifferenserna mellan aktier och fondens nuvarande placeringar.

Man kan av dessa differenser dock inte dra den slutsatsen att de &nansie- ringsproblem, som AP-fonden kan komma att ställas inför i framtiden, skulle kunna lösas genom att fonden finge utökade placeringsmöjligheter, dvs. något i stil med försäkringsbolagen. Aktieinnehavet skulle då ändå inte komma att uppgå till mer än en mindre del av de totala tillgångarna. Vidare kan avkastningen på materiella tillgångar (fastigheter och aktier) på riktigt lång sikt knappast nämnvärt överstiga avkastningen på finansiella tillgångar. En viss marginal kan man dock räkna med i form av den riskpremie, som innehava- ren kräver på en sådan tillgång som aktien.

Aktiekurserna har nu länge burits på en uppåtgående väg, som man har svårt att tro kan hålla sig i längden. (Detta gäller även fastighetspriserna.) Det är ändå det långa perspektivet som AP-fonden i detta sammanhang måste anlägga. Med "normala" avkastningsdifferenser kan i ett sådant perspektiv aktieplaceringar inte få avgörande betydelse för AP-fondens avkastning.

Vidare är det ju så att AP-fonden inte kan sitta och vänta på det rätta ögonblicket att realisera värdestegringar. I de pessimistiska scenarierna med sjunkande fond kommer tillgångarna att avyttras successivt. I övriga fall blir det fråga om kontinuerliga försäljningar och nyköp som har att göra med behovet att finansiera pensionerna. I-Iärvidlag räcker som nämnts avkastningen på aktier inte särskilt långt. Det är knappast troligt att tidpunkterna för behovet av aktieförsäljning kommer att sammanfalla med toppnivåer för aktieindex. Det är i princip samma sak som med AP-fondens köp och försäljning av obligationer. Kunde man korrekt förutse ränteutvecklingen skulle man genom att växla mellan korta och långa papper kunna tillgodogöra sig stora kursvinster. Men det går inte att förutse varken ränteutvecklingen eller aktiekurser. AP-fonden kan inte basera sin placeringsstrategi på osäkra prognoser.

Som nämnts har försäkringsbolagens ökande aktieinnehav kommit till stånd genom värdestegringar. Det är därför svårt att veta om man siktat på en i någon mening "optimal" aktieandel. Det är emellertid klart att aktieinnehav av viss storlek ger ett värdefullt komplement till andra tillgångar såsom obligationer, lån och fastigheter. Det föreligger karakteristiska skillnader mellan aktiemarknaden och övriga marknader. Ett ökat placeringssortiment ger ökade möjligheter till spridning av riskerna med olika slags tillgångar och en utjämning av variationerna i direktavkastningar. Fördelarna med avkast- nings- och riskspridningen kan sägas gälla till en viss gräns. Men den gränsen är inte nådd för 1—3 AP-fonden, och detta är egentligen det viktigaste argumentet för att ge dessa fonder möjligheter att placera i aktier. Även om man ser samtliga AP-fonder som en enhet torde aktieandelen av totala tillgångarna vara låg jämfört med vad som skulle eftersträvas vid rationell placeringsfördelning.

1—3 AP-fonderna å ena sidan, löntagarfonderna och 4—5 AP-fonderna å den andra är var för sig specialiserade med avseende på sin placeringsinriktning. Såtillvida går man miste om fördelarna med riskspridning och avkastnings- utjämning förutom i den begränsade utsträckning de kan tillvaratas inom ramen för löntagarfondernas och 4-5 AP-fondernas aktieplaceringar resp. 1—3 AP-fondernas obligations-, låne- och fastighetsplaceringar. Placeringsspeciali- sering framstår ur denna synpunkt som irrationell. (Det kan givetvis anläggas

även andra värderingar.) Man kan ha ett flertal fristående fonder, men var och en borde ha tillgång till hela placeringssortimentet.

I föregående avsnitt 5 diskuterades bl.a. kreditpolitiska argument för och emot en decentralisering av AP-fonden. Riskutjämning och avkastningsutfall är faktorer, som också borde beaktas vid en bedömning av vilket antal och därmed vilken storlek på delfondema man borde sikta in sig på.

Följande tablå visar totalavkastningen 1987—1989 (procentuell årsrat) för de fem största livbolagen. Storleksmässigt kan en fristående delfond tänkas ligga någonstans kring mitten på listan.

Totaltillgångar otalavkastning Ultimo 1989 rat 1976—1989 Mdr Procent

SPP 138 14 Skandia 89 18 Trygg—Hansa 63 17 Wasa 24 16 Folksam 13 15

(ATP) (325) (11)

Källa: Försäkringsbmnschens Serviceaktiebolag.

Avkastningsdifferenserna ärinte stora. Med (mycket) god vilja kan man dock upptäcka ett storleksoptimum kring mitten av tabellen. Tidsserien är emellertid alltför kort och täcker bara en liten del av en ensidigt uppåtriktad konjunktur. Det behövs ett par år av rejäla förluster för att man verkligen skall kunna avläsa skillnader mellan olika portföljhanterare.

7. Några slutsatser

De motiv för fondbildning, som anfördes redan av 1957 års pensionskom- mitté, förefaller giltiga även i dag — även om de nu får ges en annan innebörd.

Det finns ett samhällsekonomiskt sparmotiv, som hänger samman med rådande strukturella jämviktsbrister i svensk ekonomi. Dessa brister kommer till uttryck i kroniska sparunderskott gentemot utlandet. Enligt LU 90 kan i det långsiktiga perspektivet dvs. några årtionden in på 2000-talet, tillväxten av den statliga och kommunala konsumtionen komma att fresta hårt på de offentliga tinanserna. Sparande inom AP-fonden kan komma att behövas som motvikt.

Det är emellertid svårt att från sparmotivet härleda någon mer preciserad fondstrategi. Sparandet i olika sektorer är delvis kommunicerande kärl — ökning i en sektor kan ge minskning i en annan. Kan inte avgiftshöjningarna påverka samhällsekonomins totala sparande — och därmed produktivitet och tillväxt — lättas inte heller den "börda", som kommer att läggas på framtidens aktivgeneration, när deras andel av befolkningen minskar. Det framtida

konsumtionsutrymmet ökar då inte trots avgiftshöjningar och fonduppbyggnad. Hur dessa kommer att påverka fördelningen av konsumtionsutrymmet beror på incidensen i olika riktningar.

I de alternativ, som diskuterades i avsnitt 4, är det egentligen inte heller fråga om några större spareffekter. I alternativet IB (SA) (2 % BNP-tillväxt, avgiftsökning till 15 %) ökar den reala fonden 1990—2010 med bara omkring 7 % av BNP. Vid en BNP-tillväxt på 1 % räcker en avgiftshöjning på 0,3 procentenhet per år inte till för att generera någon sparökning. Avgiftshöj- ningen förhindrar dock den sparminskning som annars skulle ägt rum. Först i alternativ 2C (3B) vid en slutlig avgiftsnivå på 23 % uppnås en kraftig sparökning nämligen omkring 23 % av BNP.

Kraven på en bufertfond låter sig bättre än sparmotivet förankras i scenarier av det slag som redovisats i avsnitt 4. Befolkningsutvecklingen efter omkring 2010 mot ökande pensionärsandel talar för en framförhållning genom fondsparande inom ATP-systemet.

Man kan för det första utgå ifrån att fonden under de ”goda åren" fram till år 2010 inte skall ha urholkats jämfört med utgångsläget. Det är för det andra viktigt att de påfrestningar på ATP-systemet, som då anmäler sig på grund av befolkningsutvecklingen, inte skall leda till plötsliga och stora avgiftschocker, som bara med svårighet kan absorberas av samhällsekonomin. Dessa krav kan i stort sett uppfyllas samtidigt.

Vid en BNP-tillväxt på 1 % behövs en årlig avgiftshöjning på omkring 0,3 procentenheter per år t.o.m. 2010 för att fondstyrkan skall hindras falla med mer än någon enhet. Slutavgiften är då uppe i 19 %. Uran avgiftshöjning skulle som nämnts fonden vara tömd år 2013. För att täcka samma års pensionsutgifter behöver avgiftsuttaget i ett steg höjas till omkring 25 % dvs. en omgående höjning med 12 procentenheter. Om avgiftsuttaget i stället hålles kvar vid 13 %, visar fonden stigande underskott (jämför alt. ZA). En uppbromsning av pensionsutgifterna motverkas av en ökande räntebörda. Ränteintäktemas betydelse är i själva verket ett viktigt argument för upprätthållandet av en buffertfond. Ju lägre man låter fonden sjunka, dess svårare blir det att återfå kontrollen över avgiftsuttaget.

Vid 2 % BNP-tillväxt är frågan om fondutvecklingen avsevärt mindre problematisk än vid 1 % tillväxt. Det räcker enligt alternativet 13 med årliga avgiftshöjningar på 0,1 procentenhet till 15 % år 2010 för att fondstyrkan skall approximativt vidmakthållas. I detta läge används fondens ränteintäkter som buffert mot en avgiftshöjning.

I RFV:s rapport från 1987 angavs — på basis av modellanalysen — som möjlig avgiftsstrategi en årlig avgiftshöjning på 0,4 procentenheter årligen. Detta skulle tendera att hålla tinansieringen av ATP-systemet på en någor- lunda jämn långsiktig bana. Förutsättningen var då en ekonomisk tillväxt som rörde sig inom intervallet 1—3 % per år (RFV a.a. s. 137-138 och tabell 10.12).

Man kan tänka sig alternativ till att hänga upp fondstrategin på osäkra gränsvärden för BNP-utvecklingen, som dessutom bara har ett indirekt samband med avgiftsunderlagets förändringar. En möjlighet är att direkt rikta in sig på fondutvecklingen. En närmare besiktning visar att både i alternativen lB och ZC kulminerar fondstyrkan år 2000 vid en nivå på omkring sex

enheter, som sedan i stort sett stabiliseras. Fondens reala värde (och därmed sparandet) fortsätter att växa ytterligare ett tiotal år. Detta suggererar en målbana för fondstyrkan. Denna höjs successivt åren 1990—2000 från nu- varande fem enheter till sex' och stabiliseras därefter åren 2000—2010. Härigenom tillgodoses kraven på uppbyggnad och vidmakthållande under de "goda" åren av en buffert både mot framtida avgiftshöjningar under kom- mande "dåliga" år och för oförutsedda externa störningar. Även sparmotivet tillgodoses i viss utsträckning eftersom fondens reala värde ungefär fördubblas till 2010. Fondsparandet fortsätter fram till slutet av de "goda åren" dvs. även efter det att fondstyrkan stabiliserats. Graden av måluppfyllelse kan verifieras ett år i taget. Toleransgränser kan fastställas för stora eller kumulerade målavvikelser och vid överskridande åtgärdas med avgiftsändringar. En in- byggd flexibilitet skulle möjliggöra att avgiftshöjningar inte lades under låg- konjunktur. En sådan långsiktig strategi borde vara lättare att fullfölja än mer kortsiktiga målkrav.

Dessa rekommendationer ligger i linje med de tre första fondstyrelsernas yttrande över 1987 års långtidsutredning (5. 8—9):

"De tillgångar som AP- fonden förvaltar bör som en lägsta ambitionsnivå på lång sikt hållas realtg oförändrade. Fonden är avsedd som en buffert och kan därför tillåtas variera. Den storlek fonden bör ha med hänsyn till buffertfunktionen kan diskuteras — huvudsaken är att den långsiktigt stabiliseras vid en målsatt nivå. Detta har enligt fondstyrelsernas uppfattning avgörande betydelse för allmänhetens fortsatta tilltro till ATP-systemets hållfasthet och till att givna pensionsutfästelser kommer att infrias."

Vad beträffar delfondemas optimala storlek (1—3 fondstyrelserna) finns argument både för en decentralisering och för ett bibehållande av den nuvarande koncentrationen. Deeentralisering skulle ge ökad riskspridning och öka inslaget av fri konkurrens både på upp- och utlåningssidan. Samtidigt skulle risken för inkonsistens med kreditpolitiken elimineras. Å andra sidan kan man hävda att nuvarande reglemente är så pass restriktivt att argumen- ten för decentralisering inte kan bedömas väga särskilt tungt. Fusioneringar på kreditmarknaderna, dessas avreglering och internationalisering har minskat relativa tyngden av AP-fondens operationer. För fondcentralisering talar bl.a. fördelen med enkelhet i administrationen och vissa storskalefördelar med avseende på information och placeringsstrategier. Det enda man egentligen konkret kan hålla sig till är att de nuvarande arrangemangen tycks ha fungerat tillfredsställande.

I avsnitt 6 jämförs de avkastningar 1—3 AP-fonden resp. livbolagen haft på sina tillgångar under senare år (1987—1989). Livbolagen har haft en fördel av att kunna placera i fastigheter och framför allt i aktier, likväl har inte skillnaden i totalavkastning blivit uppseendeväckande stor. Även om AP- fonden sett över en längre period hade haft livbolagens placeringsmöjligheter skulle detta knappast på ett avgörande sätt påverkat AP-fondens utveckling. För framtiden kan man inte med någon säkerhet uttala sig om avkastnings- relationerna t.ex. mellan aktier och obligationer. Däremot skulle ett vidgat placeringssortiment i stil med försäkringsbolagens öka AP-fondens möjligheter till riskspridning och avkastningsutjämning. I princip borde samtliga delfonder ges en sådan konstruktion. Även vid riskspridningen torde det föreligga skalfördelar, som bör beaktas vid bestämningen av delfondemas minsta storlek.

8. Några brasklappar

a) Analysen i denna uppsats är mycket partiell, eftersom angränsande problemområden och övergripande frågeställningar förutsätts bli behandlade i andra expertuppsatser och i pensionsberedningens huvudbetänkande. T.ex. behandlas inte frågan rörande samordning med andra former för pen- sionsförsäkring. Inga makroekonomiska aspekter har lagts på interrelationer mellan å ena sidan AP-fondens utveckling vid olika avgiftsuttag och å andra sidan sådana slutliga ekonomiskt-politiska målvariabler som ekonomisk tillväxt, inkomstfördelning och konsumtionsuttymme. Politiska värderingar har legat utanför analysen.

b) Av olika anledningar har analysen av AP-fondens framtida utveckling (avsnitt 4) begränsats till endast ett fåtal kalkylalternativ av många möjliga. Denna ofullständighet kan ha lett till att intressanta scenarier förbisetts och gett en bias åt behandlade alternativ. ATP:s regelsystem har antagits oförändrat. Ändringar t.ex. av 15-årsregeln och 30-årsregeln har förutsatts bli behandlade av pensionsberedningen. Spareffekten av höjd pensionsålder och av ändrad takregel har redan illustrerats i LU 90 (kap. 8).

c) Jämförelsen i avsnitt 6 mellan AP-fonden och försäkringsbolagen avser att illustrera effekterna av begränsningarna i AP—fondens placeringsmöjlighe- ter. Jämförelseperioden är emellertid alltför kort för att man skall kunna dra några bestämda slutsatser. Institutionemas tillgångsmönster och placeringsstra- tegier bör också ha påverkats av skillnaderna i förpliktelsernas natur.

d) Partialanalys och materialbegränsning kan ha bidragit till att framställ- ningen blivit ganska fantasilös. Det är å andra sidan svårt att ha en uppfattning om vilken innebörd man t.ex. är 2010 skall ge sådana begrepp som ekonomisk tillväxt, lönesumma och försörjningskvot. Framför allt är det kanske svårt att konkretisera de finansiella marknader, som AP-fonden om några decennier kommer att agera på. De senaste åren har visat hur snabbt den faktiska utvecklingen rusat förbi de framtidsvyer, på vilka olika utred- ningar på detta område baserat sina förslag.

Ekonomiska aspekter på avtalspen- sionerna

Av professor Eskil Wadensjö

1 Ett sammansatt pensionssystem'

För merparten ålders- eller förtidspensionärer kommer ersättning från fler håll än från folk- och tilläggspensionerna inom det offentliga systemet. De flesta får ersättning från avtalsförsäkringar och för en stigande andel tillkommer privata pensioner. Detta kapitel skall behandla en av dessa tre delar - avtalspensionema. Inte bara de avtalsförsäkringar som benämns pensioner utan även andra som ger ersättning vid tidig pensionering skall behandlas. Framställningen avser främst den privata sektorn. Motsvarande system, dock utan fondering, finns för stats- och kommunalanställda.

Avtalsförsäkringarnas utformning är okänd för många. Kapitlet inleds därför med en genomgång av deras konstruktion: ersättningsnivåer, finansiering och fondering. Därefter behandlas effekterna på inkomstfördelning, sparande och arbetsutbud i olika avsnitt. I en avslutande del diskuteras samordningen mellan avtals- och socialförsäkringarna.

2 Avtalsförsäkringarnas utformning1

Avtalsförsäkringarna har vuxit fram sedan början av 1960-talet. De komplet- terar socialförsäkringarna och gör att den totala ersättningsnivån blir högre vid arbetsskada, sjukdom, förtidspensionering, ålderspensionering och arbetslöshet till följd av uppsägning. I en del fall täcker avtalsförsäkringarna områden som ligger utanför socialförsäkringarnas. Exempel är tjänstegruppliv- försäkringen (TGL) och kompensation för sveda och värk i trygghetsförsäk- ringen vid arbetsskada (TFA).

Avtalsförsäkringar finns över nästan hela arbetsmarknaden. De är samordnade mellan olika områden så att rättigheter upparbetade på ett område kan föras över till ett annat vid byte av avtalsområde. Utformningen skiljer sig dock mellan arbetare och tjänstemän samt mellan privat och offentlig sektor. En beskrivning av försäkringssystemen kan utformas på olika sätt. Den metod som här har valts är att ta upp olika händelser och beskriva den komplettering som avtalsförsäkringarna ger. Dessa händelser är: 1) ålderspension, 2) delpension, 3) förtidspension av medicinska skäl, 4) förtidspension av arbetsmarknadsskäl och 5) förtidspension/livränta till följd

av arbetsskada.

2.1. Ålderspension

På LO—SAF-området utgör STP (den särskilda tilläggspensionsförsäkringen) ett komplement till ålderspensionen. STP-försäkringen infördes 1973 och har haft sin nuvarande utformning sedan 1976.

STP påminner i sin konstruktion till viss del om ATP-systemet. För full pension krävs liksom för full ATP 30 intjänandeår. Inom ATP-systemet kan bara intjänas "hela år" — minimigränsen är ett basbelopp. Inom STP-systemet ger 16 veckoarbetstimmar (832 årsarbetstimmar) eller mer rätt att räkna ett "STP-år". Vid arbetstider mellan 4 och 16 timmar i veckan (208 till 832 årsarbetstimmar) ges delar av STP-år, proportionellt till hur stor del av minimigränsen för ett helt STP-år som arbetstiden uppgår till. I både ATP- och STP-systemen finns en minimigräns: tre år med minst ett basbelopp i ATP-systemet och minst tre STP-år i STP-systemet.

Inom ATP-systemet spelar det ingen roll när arbetsåren är placerade mellan 16 och 64 års ålder. Inom STP-systemet måste den pensionsgrundande tiden ligga mellan 28 och 64 års ålder och minst tre STP-år måste intjänas mellan 55—65 års ålder eller minst 0,25 STP-år under de är personen är 63 eller 64 år.

Pensionens storlek beror dels på antalet STP-år där alltså högst 30 räknas, dels på genomsnittsinkomsten under de tre åren med högst inkomst mellan 55 och 59 års ålder. STP beräknas som 10 procent av genomsnittsinkomsten under dessa tre år multiplicerat med hur stor andel av de erforderliga 30 STP-åren som personen uppnått. I ATP är det de bästa 15 åren som räknas oavsett när de inträffar.

STP finansieras med en proportionell arbetsgivaravgift som utgår på hela lönesumman med undantag av den del som överstiger 7,5 basbelopp. Avgiften utgår alltså även på lönesumman för dem som är under 28 år. Avgiften sätts så att ett visst års avgifter skall täcka de framtida pensionerna för dem som går i pension just det året. Denna finansieringsmetod kallas kapitaltäcknings- metoden.

Privattjänstemännens ITP har 30 arbetsår som krav för full pension liksom ATP och STP. Precis som i STP-systemet måste personen ha uppnått 28 års ålder för att kunna börja intjäna kvaliticeringsår. Arbetstidskravet är högre i ITP än i STP, minst 16 timmar i veckan krävs för att vara kvalificerande.

Pensionen är grundad på slutlönen (övertidsersättning inräknas inte). För att motverka att en speciellt hög löneökning ges under de sista åren för att på så sätt höja pensionen så är inte den del av löneökningen under de sista fem anställningsåren som överstiger en och en halv gång löneökningen enligt kollektivavtal pensionsgrundande. Även för löneökningar inom denna ram (1,5 gånger löneökningen enligt kollektivavtal) sker en reduktion om löneökningen överstiger inflationstakten under de fem år som föregår pensioneringen. Den på så sätt justerade slutlönen benämns pensionslön. För den som tar ut delpension baseras ålderspensionen på lönen året före delpensioneringen uppräknad med generella löneökningar och potter enligt SAF-PTK-avtalet.

Kompensation från ITP utgår med 10 procent av pensionslönen vid

inkomster upp till 7,5 basbelopp, med 65 procent för inkomster mellan 7,5 och 20 basbelopp och med 32,5 procent för inkomster mellan 20 och 30 basbelopp. Den stora skillnaden gentemot såväl ATP som STP är kompen- sationen vid inkomster som överstiger 7,5 basbelopp.

Utöver det här beskrivna systemet finns en komplettering, ITPK. Den kan tas ut på olika sätt. Tas ITPK ut som ett livslångt tillskott till ålderspensionen höjs denna med 2,5—3 procent. Tas den ut mellan 65 och 70 års ålder höjs inkomstkompensationsgraden med 740 procent. Här sker vissa förändringar i ITPK från 1 juli 1990. Tjänstemännen kan välja om hela avgiften skall användas för egenpension eller till en kombination av familjeskydd och egenpension. Egenpensionen kan tecknas i valfritt försäkringsbolag som gruppension.

För ITP liksom för ATP och STP finns övergångsbestämmelser för den generation som pensionerades under åren närmast efter att respektive system införts men som inte hade någon möjlighet att tjäna in tillräckligt antal poäng (eller år) för full pension.

ITP bygger på premiereservsystemet. Premien blir på detta sätt avhängig av bl.a. lön, ålder och kön. Avgiften är dock högst 7 procent vid inkomster upp till 7,5 basbelopp och högst 40 procent vid inkomstdelar mellan 7,5 och 30 basbelopp. Årets avgifter skall täcka de fordringar på pensionssystemet som byggs upp under året.

System motsvarande ITP finns för anställda inom kooperativa företag, sparbanker, försäkringsbolag och affärsbanker. Endast i mindre detaljer skiljer de sig från ITP—systemet.

2.2. Delpension

De kollektivanställda har ingen kompletterande delpension inom avtalsförsäk- ringarna. Däremot finns en sådan för tjänstemännen inom såväl ITP som inom motsvarande försäkringar på andra områden. Avtalsdelpensionerna ger kompensation inom intervallet 7,5—20 basbelopp med 65 procent (dvs. samma kompensationsnivå som delpensionen inom socialförsäkringssystemet ger upp till 7,5 basbelopp) och 32,5 procent i intervallet 20—30 basbelopp. Konstruk- tionen överensstämmer med den inom ålderspensionen.

2.3. Förtidspension av medicinska skäl

Personer som blir förtidspensionerade av medicinska skäl (eller medicinska skäl kombinerat med arbetsmarknadsskäl) får tillskott från avtalsförsäkringar- na som kompletterar ersättningen från folkpension och ATP. På detta område skiljer sig dock försäkringssystemen åt mellan kollektivanställda och tjänstemän.

De kollektivanställdas ersättning vid förtidspension kommer från avtals- gruppsjukförsäkringen (AGS). AGS finansieras i likhet med övriga av- talsförsäkringar med en proportionell arbetsgivaravgift. En icke obetydlig fondering förekommer. Den som blir förtidspensionerad får en skattefri ersättning från AGS. Ersättningens storlek varierar med inkomsten. Netto

uppgår den totala kompensationen till ca 90 procent.

Tjänstemännens kompensation vid förtidspensionering kommer däremot från ITP, dvs. samma system som vid ålderspensionering. Denna kompensation är skattepliktig. Den totala inkomstkompensationen uppgår brutto till 80 procent inom intervallet 0—7,5 basbelopp, till 65 procent inom intervallet 7,5—20 basbelopp och till 32,5 procent inom intervallet 20—30 basbelopp.

En jämförelse av de båda systemen pekar på att de kollektivanställda på detta område troligen får den högsta inkomstkompensationen. Här finns också som framgått en markant skillnad i den skattemässiga behandlingen av de två systemen på så sätt att förtidspension från AGS är skattefri medan den från ITP beskattas.

2.4. Förtidspension av arbetsmarknadsskäl

Personer som utförsäkras från arbetslöshetskassan eller erhållit kontant arbetsmarknadsstöd under motsvarande tid och uppnått minst 60 års ålder kan bli förtidspensionerade av arbetsmarknadsskäl. Det innebär att en person som blir arbetslös och är 58 år och 3 månader och äldre får hela perioden fram till 65 år täckt dels med ersättning från arbetslöshetskassa (1 år och 9 månader), dels med förtidspension (resterande tid).

Till dessa ersättningar från socialförsäkringssystemet kommer i många fall ersättning från avtalsförsäkringarna. För kollektivanställda tillkommer ersättning från avgångsbidragsförsäkringen (AGB) om uppsägning är orsak till arbetslösheten. AGB består dels av ett skattepliktigt engångsbelopp (A- beloppet) som utgår oberoende av om uppsägningen resulterar i arbetslöshet eller inte, dels av ett skattefritt belopp (B-beloppet) som är proportionellt till arbetslöshetstiden. Som arbetslöshetstid räknas även tid med förtidspension av arbetsmarknadsskäl. Den maximala tiden med ersättning från AGB:s B- belopp är 39 månader, dvs. belopp utgår under hela perioden fram till 65 års ålder om personen är 61 år och 9 månader eller äldre vid uppsägningen.

Den totala inkomstkompensationen om arbetslöshetsersättning, förtidspen- sion och avgångsbidrag räknas samman uppgår ofta till mer än 100 procent fram till tidpunkten för ålderspensionering.

Det finns en liknande ersättning för tjänstemännen — avgångsersättning (AGE). Även här finns en uppdelning mellan en skattepliktig ersättning som utgår oberoende av arbetslöshet (Rat 1) och en skattefri del som endast utgår vid arbetslöshet (Rat 2). Den senare är till viss del beroende av arbetslöshetens längd. För både kollektivanställda och tjänstemän utgår ofta en kompletterande ersättning från arbetsgivaren.

Det är inte möjligt att göra en exakt jämförelse av ersättningsnivåerna i de båda systemen. Inkomstkompensationen för kollektivanställda är dock sannolikt högre än den för tjänstemän i merparten fall.

2.5. Tidig pension på grund av arbetsskada

Vid arbetsskada ger redan det offentligrättsliga systemet en fullständig inkomstkompensation i merparten fall. Genom kombinationer av sjuklön,

AGS, sjukpenning och senare livränta och förtidspension blir inkomstkompen- sationen i regel hundra procent. Vid inkomster över 7,5 basbelopp understiger dock inkomstkompensationen 100 procent. I sådana fall kompletterar trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA) så att kompensationen blir fullständig. Här är ersättningssystemet detsamma för arbetare och tjänstemän.

2.6. Några jämförelser

Avtalsförsäkringarna kompletterar i stort sett varje socialförsäkring. Både vid ålderspensionering och vid olika typer av tidig pensionering medför de att inkomstkompensationen blir betydligt högre än den som enbart socialförsäk- ringarna ger. Speciellt markant är detta vid tidig pensionering. Vid tidig pensionering på grund av arbetsskada eller arbetsmarknadsskäl är kompen- sationen oftast hundraprocentig och i vissa fall t.o.m. högre.

Systemen för kollektivanställda och tjänstemän är i stort likvärdiga. Vid förtidspensionering är dock kompensationen för de kollektivanställda högre än den för tjänstemän. För tjänstemännen finns dessutom konsekvent ett skydd för inkomstbortfall även för den del av inkomsten som överstiger 7,5 basbelopp. För kollektivanställda finns detta skydd endast vid tidig pensione- ring till följd av arbetsskada.

3 Fördelningseffekter

Alla försäkringssystem innebär omfördelningar sett i efterhand. Ersättningen blir olika genom att t.ex. inte alla förtidspensioneras och genom att personer lever olika länge. Det intressanta är emellertid om det finns en omfördelning även i förhand och i så fall hur denna omfördelning ser ut.

I ett annat kapitel i denna volym har Ann-Charlotte Ståhlberg2 analyserat omfördelningen främst vad gäller folkpensionen, pensionstillskotten och ATP och även gjort en jämförelse mellan ATP- och avtalspensionerna. Här skall en jämförelse göras mellan omfördelningen vad gäller ålderspensionerna i ATP-, STP- och ITP-systemen. Vi skall inte här närmare behandla omfördel- ningen inom de olika systemen för tidig pensionering. I huvudsak har de samma inkomstomfördelningsprofil som ålderspensioneringen.

Ålderspensionen i de tre systemen beräknas på följande sätt:

(1) ATP = 0,60 r_/30 PaBa (2) STP = 0,10 rs/30 PSBS 3 gta, rs, :, 5 30

ATP, STP, ITP = pensionsnivå ta, ts, t| = antal kvalificerande år i resp. system Pa, Ps, Pl = pensionsgrundande lön Ba, IBS, B, = index (kopplat via basbelopp till konsumentprisindex i ATP- systemet, övriga system är reellt om än inte formellt kopplade till kon-

sumentprisindex)

a, = 0,10 om lönen är mellan 0 och 7,5 basbelopp a, = 0,65 för lönedelar mellan 7,5 och 20 basbelopp a. = 0,325 för lönedelar mellan 20 och 30 basbelopp

Vi skall diskutera systemens fördelningseffekter när de är fullt utbyggda och varit verksamma under en längre tidsperiod. De tre pensionssystemen har utformats så att de varit särskilt fördelaktiga för den första generationen som fått ersättning. Speciellt gäller detta STP-systemet, som bygger på kapitaltäck- ningsmetoden. De först pensionerade årgångarna hade inte (eller endast i liten utsträckning) betalat för sina pensioner via arbetsgivaravgifter men fick dock full STP-pension. Vi skall emellertid inte diskutera denna generationsef- fekt närmare här.

Den största skillnaden mellan systemen är hur pensionsgrundande år beräknas och hur den pensionsgrundande lönen, pensionslönen, bestäms.

Avtalspensionerna har en annan fördelningsprofil än ATP. Vi skall först se på pensionerna för att sedan beröra hur avgifterna är relaterade till pensionerna.

Såväl ATP som avtalsförsäkringarna kräver 30 kvalificeringsår. Avtalspen- sionerna är mer restriktiva genom att dels endast räkna år från 28 års ålder, dels (med undantag av STP) ha en högre minimigräns vad gäller arbetstid/m- komst för att år skall räknas som kvalificeringsår. Det gör att främst kvinnor kommer att få svårt uppnå maximalt antal kvalificeringsår.

En än viktigare skillnad finns vad gäller grunden för pensionslönens beräkning. Inom ATP-systemet är det genomsnittet av de femton bästa åren som utgör grunden, medan det inom avtalsförsäkringarna är slutlönen eller inkomsten under år nära pensionstidpunkten. Avtalsförsäkringarna är ogynnsamma för dem som trappar ner sin arbetstid om inte det sker i form av delpension. Viktigare är att avtalsförsäkringarna ger högre pension för dem med brantare inkomstutveckling jämfört med dem med en mer jämn inkomstutveckling givet livsinkomsten. Generellt gäller att män i genomsnitt har en brantare inkomstutveckling än kvinnorna och männen får alltså bl.a. av detta skäl klart högre pensioner än kvinnorna.

Inom STP är avgifterna proportionella mot lönesumman. Det innebär att det inom STP-systemet sker en omfördelning till dem med en brantare inkomstutveckling (dvs. bl.a. från kvinnor till män i genomsnitt). Inom ITP- systemet är avgifterna relaterade till pensionsförmånerna och företagen vet avgifterna person för person. Arbetsgivaravgifterna varierar därmed starkt mellan olika personer och är betydligt högre för dem som har inkomster över 7,5 basbelopp och högre för dem med stigande inkomster. Den vanliga lönestatistiken underskattar skillnaderna i inkomster genom att inte ta med de varierande värdena för pensionsförmånerna. De statliga och kommunala avtalspensionerna är fördelningssystem, dvs. inga avgifter förekommer. Ett ökat framtida pensionsåtagande för en person till följd av en lönehöjning kan uppfattas som en avgift (om än uppskjuten) om pensionen skall betalas av samma myndighet som beslutar om lönehöjningen.

Tabell 2 visar en grov bild av den nivå avtalspensionerna ger tillsammans med pensionerna från socialförsäkringssystemen för kvinnor och män. Kvinnornas pensioner är genomgående betydligt lägre än männens och

ökningstakten har varit lägre. En uppdelning efter pensionärernas ålder vore här av intresse.

Tabell 2 Inkomst före skatt för ålderspensionärer uppdelat efter typ av pensionsförmåner och kön. 1987 års prisnivå. Tusental kronor

Ålder Män Kvinnor Kvinnors 1981 1987 Föränd-1981 1987 Föränd- pension ring i ring i jämfört rn. procent procent männens 1987 (%) Enbart folk- pension 46,5 44,3 -4,7 38,6 38,4 -0,5 86,7 Folkpension + ATP 68,2 77,4 13,5 48,3 49,3 2,1 63,7 Folkpension + ATP+ITP/ STP 97,3 104,7 7,6 68,2 70,4 3,2 67,2 Folkpension + ATP+STAT TJP 108,8 113,5 4,3 79,9 80,9 1,3 71,3 Folkpension + ATP+KOM TJP 101,3 106,9 5,5 69,3 70,1 1,2 65,6 Samtliga 81,6 93,8 15,0 51,0 55,4 8,6 59,1

Pensionstillskott ingår i förekommande fall i folkpensionen.

Källa: Torége (1990).

3.1. Pensionsgrundande år

För såväl ATP som avtalspensionerna krävs 30 kvalifikationsår för maximal pension. Det finns däremot skillnader i reglerna för att räkna kvalifikationsår.

Inom ATP räknas varje arbetsår mellan 16 och 64 som ett pensionsgrun- dande år om inkomsten uppgår till minst ett basbelopp. Om årsinkomsten vid heltidsarbete är 4 basbelopp krävs 10 veckoarbetstimmar. Inom STP räknas varje arbetsår med minst 16 veckoarbetstimmar som ett "STP-år". Om arbetstiden är mellan 4 och 16 veckoarbetstimmar så görs en proportionell reduktion. STP-år kan först intjänas från 28 års ålder. Inom ITP krävs en arbetstid om minst 16 timmar i veckan för att vara kvalificerande. ITP-år kan först intjänas från 28 års ålder. Även för kommunala pensioner räknas kvalificeringsår först från och med 28 års ålder och krävs en arbetstid om minst 40 procent.

En jämförelse pekar på både likheter och skillnader. För dem med lång deltid, 16 timmar eller mer, finns inga skillnader. Däremot finns det klara skillnader för dem med kort deltid (under 16 timmar). I sådana fall räknar ITP-systemet ingen pensionsgrundande inkomst. För riktigt korta deltider ger endast STP-systemet (en reducerad) pensionsgrundande inkomst. Inom ett intervall ger ATP-systemet ett helt kvalificeringsår och STP-systemet ett partiellt.

I ATP- och STP-systemen utgår avgifter på lönesumman även för dem som arbetar så kort deltid att deras inkomst inte räknas som pensionsgrundande. En jämförelse mellan de båda systemen ger inga entydiga resultat utan utfallet varierar med arbetstiden.

I STPsystemet utgår arbetsgivaravgifter även för dem som är under 28 år, men dessa år räknas inte som pensionsgrundande. De som missgynnas (jämfört med ATP-systemet) är de som börjar arbeta tidigt. Nu uppnår många trots allt 30 kvalificeringsår i samtliga system, men långt ifrån alla gör det. Speciellt gäller detta kvinnor som oftare har förvärvsavbrott eller längre perioder med kort deltid. Inom ITP-systemet betalas ålderspensionspremier först från 28 års ålder. Endast riskförsäkringen (bl.a. sjukpension) betalas före 28 års ålder.

Det är av intresse att se hur många kvalificeringsår som de nya pensionärer- na har uppnått. För två av avtalsförsäkringarna, STP och de kommunala pensionerna har vi uppgifter som är i det närmaste jämförbara. Se Tabell 1.

Tabell 1 Tidsfaktor inom STP och kommunala pensioner (tidsfaktor = antal intjänade år delat med maximalt antal intjänade år)

Kommunala pensioner STP (nybeviljade) År Tidsfaktor Pensionärer Tidsfaktor

Män Kvinnor som up nådde Män Kvinnor

65 års Ider

1985 0,833 0,639 1985 0,905 0,789 1986 0,815 0,644 1986 0900 0,789 1987 0,823 0,644 1987 0,900 0,780 1988 0,851 0,655 1988 0,886 0,776

' Uppgifter från 1989 Källa: Bearbetning av uppgifter från Kommunernas pensionsanstalt resp. AMF.

Som framgår har männen i genomsnitt betydligt fler kvalificeringsår än kvinnorna. På det kommunala området har kvinnorna endast ca 2/3 av det maximala antalet kvalificeringsår i genomsnitt och inom STP endast ca 3/4. Det är troligt att mönstret är detsamma inom ITP och de statliga avtalspen- sionerna.

3.2. Pensionsgrundande lön

Metoderna för hur den pensionsgrundande lönen beräknas skiljer sig markant åt mellan de olika systemen. Inom ATP-systemet räknas de femton bästa åren, inom STP de tre bästa åren mellan 55 och 59 års ålder och inom ITP slutlönen (med vissa kvalifikationer).

I samtliga fall gäller att en ojämn fördelning kan ge högre pension än en jämn fördelning av inkomsterna över åren givet den totala inkomsten. För avtalspensionerna gäller dessutom som villkor för ett gott utfall att de höga inkomsterna skall ligga sent. Denna utformning gör att de grupper inom resp. kollektiv som har en brant inkomstutveckling får en högre pension jämfört med dem som har en mindre brant, givet den totala inkomsten under de yrkesverksamma åren. Eftersom män i genomsnitt har en brantare in- komstfördelning än kvinnorna innebär avtalsförsäkringarna högre pensioner för män än kvinnor givet livslönen. Inom STP-systemet innebär det en omfördelning från kvinnor till män.3 Det skulle i viss mån kunna motverkas av en övergång till heltid från deltid av kvinnorna under åren närmast före pensionsåldern. Ännu är dock arbetstiderna kortare för äldre kvinnor (55—59 och 60—64) än för yngre kvinnor.4 Av uppgifter från AMF framgår också att antalet medelpoäng för STP är mycket lägre för kvinnor än för män - för kvinnor 2,17 och för män 3,69 för personer födda 1924 och med pension år

1989. Detta leder tillsammans med kvinnornas färre antal kvalificeringsår till betydligt lägre pensioner för kvinnor än för män från STP-systemet. Inom såväl ATP— som STP-systemen finns ett tak om 7,5 basbelopp för vad som är pensionsgrundande inkomst, medan detta tak däremot ligger på en mycket högre nivå inom ITP-systemet. Tvärtom blir inkomstkompensationen från ITP-systemet betydligt högre inom intervallet över 7,5 basbelopp eftersom ITP för de som har inkomster över 7,5 basbelopp inte bara är ett tillägg till ATP utan också går in i stället för ATP. Samma förhållande gäller för de kommunala och statliga avtalspensionerna. För STP-systemet gäller dock att mycket få av de som omfattas av det har inkomster över 7,5 basbelopp.s STP-systemet har ett tak för arbetsgivaravgifterna.

4 Effekter på kapitalbildningen

Ett problem vid införandet av ett offentligt pensionssystem är dess effekter på det privata sparandet. Om det privata sparandet till betydande del har varit ett sparande för ålderdomen så kan ett offentligt pensionssystem minska incitamenten till sparande. Om det offentliga pensionssystemet bygger på fondering, t.ex. är utformat som ett premiereservsystem, så ersätts det privata sparandet med ett offentligt. Är däremot det offentliga systemet uppbyggt som ett renodlat fördelningssystem (pay-as-you-go system) så finns inget sådant sparande.

Det svenska offentliga systemet är en blandform. Folkpensioneringen är ett rent fördelningssystem. Tilläggspensioneringen är ett fördelningssystem men med en inte oväsentlig fondering, AP-fonderna. I sitt nuvarande skede är den reala tillväxten av AP-fonderna låg eller ingen. Delpensionsfonden har dock vuxit under de senaste åren. Arbetsskadeförsäkringen som står för livräntor har en fond som för närvarande har en negativ behållning till följd av den oväntat snabba tillväxten av antalet arbetsskadefall.

Till skillnad från de offentliga försäkringarna så bygger avtalspensionerna

inom den privata sektorn konsekvent på fondering. Systemen skiljer sig dock åt. Inom STP tillämpas kapitaltäckningsmetoden. Årets avsättningar skall svara för de framtida pensionerna för dem som pensioneras just detta år. Även förtidspensionema i AGS garanteras på detta sätt. ITP är å andra sidan baserat på premiereservmetoden. Den innebär att avsättningar görs för att klara tillväxten av de intjänade pensionsrättighetema. Inbetalningar kan göras till SPP eller så kan avsättningar göras i företaget. I det senare fallet måste en kreditförsäkring tecknas i FPG (försäkringsbolaget pensionsgaranti). Varken STP eller ITP har ett speciellt "pensionskonto" för varje person som är fallet för privata pensioner.

Fullt utbyggt innebär premiereservsystemet en större fondering än kapitaltäckningsmetoden givet pensionsnivåema. Det innebär inte nödvändigt- vis att 81st fonder skulle varit större än vad de är nu om beslut hade fattats om att systemet skulle vara utformat som ett premiereservsystem. Ersättnings- nivåer och arbetsgivaravgiftemas storlek är inte oberoende av valet av finansieringsmetod.

För att ge en uppfattning om fonderingen i avtalsförsäkringarna så lämnas i tabell 3 en sammanställning. I största möjliga utsträckning har försök gjorts att ta upp fondernas tillgångar till marknadsvärde. Tabellen visar samtidigt på mångfalden inom avtalsförsäkringarna.

Tabell 3 Tillgångar inom avtalsförsäkringarna och AP-fonderna 1988

Försäkring Belopp (milj.kr.) Arbemnarlmadsförsalam" ' gar TGL och AGB 2 795 AGS 25 167 STP 38 120 TFA 7 017 Trygtctsråden Trygghetsrådet SAF—PTK 2 306 TRS, Trygghetsrådet inom SFO-området 177 TRK, Trygghetsrådet inom KFO-området 123 Trygghetsfonden SAF—LO 1 035 Trygghetsfonden KFO—LO 40 SPP (marknadsvärderade tillgångar) (ITP-pensionema) 125 070 Kooperationens pensionsanstalt 15 541 Sparinstitutens pensionskassa 3 091 Försäkringsbranschens pensionskassa 2 684 Pensionsstiftelser för affärsbanksanstållda (10 stiftelser) 16 662 Summa avtalsförsäkringar 239 828 AP-fonderna 346 586

Källa: Edebalk & Wadensjö (1989) och årsredovisningar (för uppdatering av trygghetsrådens tillgångar).

Avtalsförsäkringarnas fonder utgör nu 69 procent av AP-fondernas storlek.6 Avtalsförsäkringarnas fonder växer mycket snabbare än AP-fonderna. Se figur

1 för utvecklingen under 1980-talet. Med nuvarande tillväxttakter inom resp. fonder så får avtalsförsäkringarna och AP-fonderna ungefär samma storlek är 1997.

Figur 1 Fonder i avtalsförsäkringarna jämfört med AP-fonderna i procent. (Trygghetsfonderna ej inkluderade)

Procent

70 65

60

45

40

35

80 81 82 33 04- 85 86 87 88 Ål"

Källa: Bearbetning av uppgifter från Edebalk & Wadensjö (1989).

Som tidigare nämnts finns ett alternativt sätt att garantera ålderspensione- rna inom ITP-systemet. Företagen kan själva avsätta medel till pensionerna. I så fall måste pensionerna garanteras genom en inbetalning av en premie till FPG (Försäkringsbolaget Pensionsgaranti). Premien har sedan år 1961 uppgått till 0,3 procent av företagens pensionsskuld. För år 1990 är den dock 0,2 procent. Dessutom tillkommer en förvaltningsavgift om 0,14 procent av pensionsskulden. Pensionskapital i företagen som garanteras på detta sätt uppgick vid utgången av år 1988 till mer än 50 miljarder kronor (Verksamhe- ten 1988, FPG AMFK). Räknas detta samman med den övriga fonderingen inom avtalsförsäkringarna så utgör det totalt 84 procent av AP-fonderna. Här skall också uppmärksammas att vissa avtalspensioner inte har någon fondering, nämligen pensionerna för stats- och kommunalanställda. Om det finns en önskan att öka det totala sparandet i ekonomin är detta ett problem. Sysselsättningen har ökat snabbt i den kommunala sektorn under de senaste decennierna. Det innebär att en ökande andel av avtalspensionerna inte har någon fondering. Det kan också på sikt leda till problem för kommunerna. Pensionerna finansieras i konkurrens med annan verksamhet, som måste minska (alternativt måste kommunalskatterna öka) när antalet pensionärer stiger. Älderssammansättningen bland de kommunalanställda är sådan att en ökad andel av kommunernas budget kommer att gå till pensioner. För vissa

kommuner med dålig ekonomi och en ogynnsam ålderssammansättning bland de kommunalanställda kan detta leda till stora problem.

5 Effekter på arbetsutbudet

Socialförsäkringssystemets utformning kan påverka arbetsutbudet. Det svenska systemet för ålders- och förtidspension består av en gemensam bas, folkpensionen, som är oberoende av tidigare inkomster samt tillägg relaterade till tidigare inkomster — ATP och avtalspensioner. Andra länder har andra kombinationer av inkomstoberoende och inkomstberoende element. Under 1940- och 1950-talen var debatten intensiv om vilken blandning av de båda systemen som skulle väljas.

Om förvärvsarbete och inkomster från detta leder till högre pensioner så innebär det incitament till arbete. Ett inkomstoberoende system ger mindre arbetsincitament än ett inkomstberoende. Det är av intresse att se hur de olika avtalsförsäkringarna är utformade med avseende på deras effekter på arbetsutbudet. Här skall två effekter uppmärksammas nämligen dels effekter på arbetskraftsdeltagande och arbetstider, dels effekter på tidigt utträde ur arbetslivet.

Såväl ATP som avtalsförsäkringarna uppmuntrar till en långvarig anknytning till arbetslivet. Det gäller speciellt avtalsförsäkringarna där pensionsgrundande inkomst kan börja intjänas först från 28 års ålder. Det är viktigt att inte ha för många eller långa förvärvsuppehåll efter denna ålder. Kort deltid missgynnas mer eller mindre starkt i samtliga system. Dessutom är det fördelaktigt med en med åldern stigande inkomst jämfört med en mer jämn fördelning över tiden givet den totala kompensationen. Det kan vara en faktor som påverkar företagens lönesystem och den totala lönestrukturen i ekonomin.

5.1. Arbetskraftsdeltagande och arbetstider

Såväl ATP som avtalsförsäkringarna inom den privata (STP, ITP) och den offentliga sektorn (stat, kommun) kräver 30 kvalifikationsår för full pension. I annat fall sker en proportionell reduktion av pensionen.

Den mest markanta skillnaden mellan systemen är som tidigare framhållits att i ATP räknas samtliga är mellan 16 och 64 med över en viss (låg) inkomst som pensionsgrundande medan de andra systemen har 28 år som nedre gräns. Merparten män på den svenska arbetsmarknaden uppfyller med god marginal kraven på antalet arbetsår inom såväl ATP- som avtalspensions- systemen. För kvinnor är detta inte fallet. Många bortsett från de yngsta generationerna på arbetsmarknaden har haft uppehåll som gör att de ofta inte uppnår gränsen om 30 inkomstgrundande år inom avtalsförsäkringarna. Inom ATP-systemet gäller detta främst de äldre generationerna av kvinnor.

Utformningen av pensionssystemen kan ha varit en av flera bidragande orsaker till ökningen av kvinnornas arbetskraftsdeltagande. Endast genom ett längre sammanhängande arbetskraftsdeltagande erhålls oreducerad ATP och avtalspension.

Såväl ATP som avtalsförsäkringarna är ogynnsamma för dem som arbetar kort deltid. Mest uttalat är det inom de statliga och kommunala pensionssys- temen och inom ITP-systemet. Arbetstider under 16 timmar i veckan ingår inte i underlaget för att beräkna kvaliökationsår. Dessa bestämmelser kan vara en orsak till att få (utöver ungdomar) arbetar kort deltid i Sverige.

En annan viktig egenskap hos ett pensionssystem är hur pensionslönen beräknas, dvs. till vilken lön pensionen relateras. Inom ATP-systemet är det de 15 bästa åren som räknas. Utformningen gynnar vissa typer av ar- betstidsprofiler jämfört med andra. Arbete på 75 procent under 30 år ger lägre pension än halvtidsarbete i femton år och heltidsarbete i femton år (oavsett ordningsföljd) vid konstant real timlön. Det finns incitament att arbeta heltid i minst 15 år. En ökad medvetenhet om detta förhållande kan vara en bidragande förklaring till att heltidsarbete har ökat bland kvinnor jämfört med deltidsarbete under det senaste decenniet. Vid stigande reallön är det fördelaktigt att ha lång arbetstid under sena år av yrkeskarriären.

Avtalsförsäkringarnas pensionslön är beräknad på ett annat sätt än inom ATP. Inom stat och ITP är det slutlönen som räknas, inom STP-systemet är det genomsnittet av de tre bästa inkomståren mellan 55 och 59 år och inom kommun är det genomsnittet av de fem bästa av de sju åren som föregår beräkningsår (= pensioneringsår). Systemen är utformade så att de inte uppmuntrar till någon avtrappning av arbetsinsatsen med stigande ålder. (Delpensionering påverkar dock inte ålderspensionen negativt.) Motsatsen gäller: det är fördelaktigt att ha en hög lön i slutet av karriären. I de lokala löneförhandlingarna ger löneökningar för äldre arbetstagare hög ersättning till de anställda jämfört med arbetsgivarens kostnader i flera system. Det kan vara en bidragande förklaring till åldersberoende lönekurvor.7

Sammanfattningsvis så ger avtalsförsäkringarna (och ATP) individerna incitament till att arbeta många år (att ha en fast anknytning till arbetsmark- naden), att undvika kort deltid och att arbeta relativt mycket under senare år av yrkeskarriären. Avtalsförsäkringarna kan därför påverka arbetsutbudets storlek och sammansättning. Avtalsförsäkringarnas utformning kan också påverka lönestrukturen.

5.2 Tidig utträde ur arbetslivetg

Avtalsförsäkringarna kan i likhet med ATP leda till en mer varaktig anknytning till arbetslivet, men de kan också bidra till ett tidigare utträde ur arbetslivet. Kombinationer av social- och avtalsförsäkringar kan ge en mycket gynnsam ersättning vid tidigt utträde ur arbetslivet. Här skall kortfattat beskrivas några olika "vägar" ut ur arbetslivet.

Alla har rätt att ta ut sin ålderspension tidigare än vid 65 års ålder. Den blir dock reducerad i ett sådant fall, mer ju tidigare den tas ut. Vid tidig ålderspensionering vid 60 år så reduceras ålderspensionen med 30 procent. Reduktionen kvarstår även efter 65. Det förklarar varför denna metod används av få. Andra vägar ut ur arbetslivet är betydligt mer gynnsamma och mer utnyttjade.

Den mest vanligt förekommande formen av tidig pensionering är förtidspen- sion av medicinska skäl och medicinska skäl i kombination med arbetsmark-

nadsskäl. Som nämnts vid den inledande genomgången av systemen så kompletteras förtidspensionen från socialförsäkringssystemet med ersättning från avtalsförsäkringarna. Det gäller även under den längre sjukskrivnings- period som oftast föregår förtidspensionering av medicinska skäl. Ersättningen är som framgått av den inledande översikten ca 90 procent för kollektiv- anställda (AGS) och 80 procent för tjänstemän (ITP) inom den privata sektorn. För dem som inte uppfyller kraven om tillräckligt antal pensionsgrun- dande år (inräknade år fram till ordinarie ålderspensionering) så sker en proportionell reduktion.

De höga kompensationsnivåerna kan göra att incitamenten till rehabiliter- ingsåtgärder och omplaceringar blir mindre för såväl företagen som de anställda. Det gäller i synnerhet när företagen önskar genomföra personal- inskränkningar.

Än starkare incitament till tidigt utträde ur arbetslivet ger systemet för förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl. ] sådana fall kombineras ersättning från arbetslöshetskassa, avgångsvederlag och ersättning från förtidspensione- ringen. Ersättningen kan för många av dessa s.k. 58,3-pensionärer uppgå till mer än 100 procent. Kostnaderna för en sådan pensionering bärs inte av arbetsgivaren eller den person som blir uppsagd utan av befolkningen som helhet via skatter och arbetsgivaravgifter. Det är därför inte svårt att förstå att systemet med 58,3-pensioner ofta har en betydande popularitet på lokal nivå. De försök som hittills gjorts att begränsa dess användning har inte varit framgångsrika.9 En viss dämpning har dock skett under de senaste årens högkonjunktur men vid en konjunkturomsvängning kan antalet snabbt öka igen vid oförändrade regler.lo

En tredje väg ut ur arbetslivet som blivit allt mer använd är livränta/förtids- pension till följd av arbetsskada. I sådana fall blir ersättningen regelmässigt 100 procent (i enstaka fall kan ersättningen bli än högre). Trygghetsförsäkring vid arbetsskada gör att ersättningen blir 100-procentig även när övriga ersättningar inte ger denna kompensation. De ekonomiska incitamenten till rehabiliteringsåtgärder blir liksom vid förtidspensionering av medicinska skäl små.

Vid nuvarande högkonjunkturläge har förtidspensionering av arbetsmark- nadsskäl minskat medan förtidspensionering av medicinska skäl och livräntor vid arbetsskador ökat markant. Totalt har tidigt utträde ur arbetslivet ökat för män i Sverige om än inte lika mycket som i många andra länder.

Den ökade frekvensen av tidig pensionering kan inte förklaras av ett sämre hälsoläge bland befolkningen. De undersökningar som finns tyder på motsatsen. Det är inte heller så att de som förtidspensioneras av medicinska skäl eller får livräntor inte är sjuka eller arbetsskadade. Det som hänt är att fler, givet sjukdomens och skadans art, lämnar arbetslivet tidigare. Orsakerna till detta kan vara att prövningen har blivit lättare och att inkomstkompen— sationen blivit högre. Vad gäller det senare har avtalsförsäkringarna en betydelsefull roll. Fördelen med denna utveckling är att personer med sjukdomar och skador slipper att av ekonomiska skäl arbeta kvar när fortsatt arbete ytterligare kan förvärra tillståndet. Nackdelen är att incitamenten till rehabilitering, omskolning och omplacering blir mindre. Samhällsekonomiskt kan den ökade tidiga pensioneringen vara en dyr lösning. På detta område är

forskning mycket angelägen.

6 Social- och avtalsförsäkringar

Social- och avtalförsäkringama hör nära samman i olika avseenden. För merparten personer kommer ersättning vid ålders- eller tidig pensionering från såväl social- som avtalsförsäkringarna. För en individ är det summan av förmånerna som bestämmer konsumtionsmöjligheterna och som påverkar sparandet och arbetsutbudet. De båda försäkringssystemen har också vuxit fram i nära samspel med varandra. I ett tidigt skede ersatte socialförsäkringar- na ofta tidigare existerande avtalsförsäkringar. Under de senaste decennierna har avtalsförsäkringarna i regel tillkommit som ett komplement till socialför- säkringarna. I en del fall har dock förekomsten och utformningen av avtalsförsäkringarna påverkat socialförsäkringarnas utformning. Jag skall här ta upp några frågor om sambanden mellan de båda försäkringssystemen.

Folkpensionen och ATP tagna tillsammans innebär en omfördelning från höginkomsttagare till låginkomsttagare och från män till kvinnor. Avtalspen- sionerna motverkar denna typ av omfördelning. Avtalsförsäkringssystemet är mindre fördelaktigt för låginkomsttagare än för höginkomsttagare och för kvinnor än för män. Till vissa delar kan det ses som att det sammanlagda pensionssystemet ger nästan samma grad av inkomstkompensation upp till mycket höga inkomster (20 basbelopp). Den del av avtalsförsäkringarna som främst missgynnar många kvinnor, är att pensionen är relaterad till slutlönen. En sådan konstruktion gynnar dem som har relativt brant lönekurva (vilket är vanligare bland män än bland kvinnor). Inom LO-kollektivet innebär det också en omfördelning från icke-yrkesarbetare till yrkesarbetare.

Avtalspensionemas utformning bestäms av arbetsmarknadens parter. För det offentliga systemet kan det finnas skäl att bibehålla inslagen av omfördelning så länge avtalsförsäkringarna har den nuvarande konstruktionen. (Under förutsättning att man inte önskar att det kombinerade systemet skall öka inkomstspridningen.) Det är rimligt att avtals- och socialförsäkringar diskuteras i ett sammanhang och att förändringar samordnas.

Det låga privata sparandet har varit ett stort problem i svensk ekonomi under de senaste decennierna. Under 1960-talet var sparandet stort inom socialförsäkringssektorn. AP-fonderna växte snabbt och kompenserade nedgången av det offentliga sparandet. Tillväxten är nu mycket låg inom detta sparande. På denna punkt utmärker sig avtalsförsäkringarna inom den privata sektorn genom att vara premiereservsystem eller vara uppbyggda efter kapitaltäckningsmetoden. För avtalspensionerna på den offentliga sidan förekommer däremot ingen fondering. Med en stigande andel av arbetskraf- ten inom den kommunala sektorn kan det påverka det totala sparandet. Avsaknaden av fondering kan också leda till att kommuner med svag ekonomi och ojämn åldersfördelning bland sina anställda kan få allvarliga problem.

Ett tredje problemområde är social- och avtalsförsäkringssystemens effekter på arbetsutbudet. Enbart socialförsäkringssystemet ger inte någon fullständig inkomstkompensation vid tidig pensionering. Det finns ekonomiska arbetsinci-

tament kvar. De kombinerade systemen ger emellertid ofta en fullständig inkomstkompensation. Det kan leda till att företag och anställda oftare väljer lösningar som innebär ett tidigt utträde ur arbetslivet i stället för rehabilite- ring, omskolning och omplacering.

Under senare år har frågan om en höjning av "taket" i ATP-systemet aktualiserats. Fler har fått inkomster som överstiger 7,5 basbelopp. Vilka effekter skulle en sådan höjning av ATP-taket få för avtalspensionerna? De avtalspensionssystem som nu ger en kompensation för inkomster över 7,5 basbelopp skulle få lägre kostnader. Om de lägre kostnaderna leder till sänkta avgifter (inom ITP-systemet; mindre kostnader för stat och kommun inom de statliga och kommunala avtalspensionerna) eller till utökade förmåner är svårt att bedöma. STP-systemet har samma tak som ATP-systemet. En trolig konsekvens av en höjning av ATP-taket är att STP-taket höjs i motsvarande grad och att avgifterna höjs för att täcka de ökade kostnaderna.

Vad händer med avtalspensionerna om inte ATP-taket höjs? Möjligt är att även STP-systemet i likhet med övriga avtalspensioner inför kompensation för inkomstdelar över 7,5 basbelopp. När STP infördes förekom inkomster över 7,5 basbelopp i mycket liten utsträckning bland dem som omfattas av STP- systemet och fortfarande är det endast 0,5 procent av STP-pensionärerna som har en maximal pensionsgrundande inkomst. Om reallönerna fortsätter att stiga kommer denna andel att öka. Det kan så småningom leda till krav på höjningar av taket i STP-systemet i riktning mot en utformning som mer påminner om ITP-systemet. Här skall understrykas att denna typ av bedömningar är i högsta grad osäker.

En annan närliggande fråga är vad som är den samhällsekonomiskt önskvärda awägningen mellan socialförsäkrings- och avtalsförsäkringspensio- ner. I framställningen har tidigare berörts effekter på sparande, arbetsutbud och inkomstfördelning. Avtalsförsäkringarnas större fondering är en fördel i en situation med för lågt sparande. Å andra sidan bör också effekterna på arbetsutbud och inkomstfördelning beaktas. Det rimligaste är kanske att se på social- och avtalsförsäkringarna som ett kombinerat system och att diskutera alternativa utformningar av hela systemet och deras effekter på sparande, arbetsutbud och inkomstfördelning. Förändringar av systemen bör försöka samordnas.

Noter

' Jag är tacksam för de synpunkter jag fått på tidigare versioner av Per Gunnar Edebalk och Ann-Charlotte Ståhlberg. 1 Se Edebalk & Wadensjö (1989) och SOU 1989:101 för beskrivningar av systemen. Kangas & Palme (1989) gör en jämförelse mellan avtalspensionerna i de nordiska ländema.

2 Ståhlberg (1990).

3 Se Gustafsson (1976), Gustafsson & Lantz (1985) och Löfström (1989). 4 Enligt AKU (årsmodeltal 1989 är den genomsnittliga arbetstiden för kvinnor 45—54 år 34,9 timmar per vecka, 5—59 år 32,8 timmar och 60—64 år 29,4 timmar. Motsvarande tal för männen är 42,4, 41,5 och 36,2. De lägre timtalen för såväl kvinnor som män i åldern 60—64 år förklaras delvis av delpensionering. En nedgång i arbetstid på grund av delpension påverkar inte ålderspensionen då det är lönen

före ev. delpensionering som räknas i ITP-systemet. I STP-systemet är det lönen mellan 55 och 59 som bestämmer pensionen. 5 Endast 0,5 % av det totala antalet STP-pensionärer har maximal STP dvs. har erforderligt antal STP-år och 7,5 basbelopp i pensionsgrundande inkomst (information från STP). 6 Arbetsskadefonden hade en negativ behållning på 4 190 miljoner år 1988 och 8 478 miljoner år 1989. Riksförsäkringsverket (1990). 7 För översikter av förklaringar till åldersrelaterade löneökningar se Hutchens (1989) och Wadensjö (1989). 8 Se Edebalk & Wadensjö (1989) och Wadensjö (1990). 9 Se Wadensjö (1989a). 10Det finns nu ett förslag att helt stoppa förtidspensioner av arbetsmarknadsskäl. Se regeringens proposition 1989/90:62 och Wadensjö (1990a) för en kommentar.

Referenser

Edebalk, Per Gunnar & Wadensjö, Eskil (1989),Arbetsmarknadsförsäloingar. Rapport till ESO Ds 1989:68.

Gustafsson, Siv (1976), Lönebildning och Iönestruktur inom den statliga sektorn. Stockholm: IUI.

Gustafsson, Siv & Lantz, Petra (1985), Arbete och löner. Stockholm: IUI & Arbetslivscentrum.

Löfström, Åsa (1989), Diskriminering på svensk arbetsmarlmad. Umeå Economic Studies No. 196. Umeå: University of Umeå.

Hutchens, Robert M (1989), "Seniority, Wages and Productivity: A Turbulent Decade", Journal of Economic Perspectives Vol. 3, nr 4.

Kangas, Olle & Palme, Joakim (1989), "Public and Private Pensions: The Scandinavian Countries in a Comparative Perspective", Institutet för social forskning Meddelande 7/1989.

Regeringens proposition 1989/90:62 om insatser för aktiv rehabilitering och arbetslivsfondens verksamhet m.m. 14 december 1989.

Riksförsäkringsverket (1990), Arbetsskadefonden 1984—1989, Statistikinforma- tion IS—I 199015.

SOU 1989:101 Förtidspension och rörlig pensionsålder. Betänkande av pensionsberedningen.

Torége, Jan (1990), "Pensionärer - 80-talets vinnare eller förlorare?" Välfärds- bulletinen (SCB), Nr. 1.

Ståhlberg, Ann-Charlotte (1990), "ATP-systemet från fördelningspolitisk synpunkt", i denna volym.

Wadensjö, Eskil (1989), "Anställningskontraktet" i Bjuggren, Per-Olof & Skogh, Göran (red.), Företaget — En kontraktsekonomisk analys. Stockholm: SNS.

Wadensjö, Eskil (1989a), "Varför har vi en normal pensionsålder?" i Eskil

Lå Wadensjö m.fl. (red.) Vingarnas Trygghet. Lund: Dialogos.

Wadensjö, Eskil (1990), "Early Eidt from the Labor Force in Sweden". Under publicering i Martin Kohli m.fl. (red.) Time for Retirement: Comparative Studies of the Decreasing Age of Exit from the Labor Force. Cambridge: Cambridge University Press.

Wadensjö, Eskil (19903) "Recent Labor Market Experiences of Older Workers in Sweden", En rapport utarbetad för ILO.

Statens offentliga utredningar 1990

Kronologisk förteckning

]. Företagsförvärv i svenskt näringsliv. I.

2. Överklagningstätt och ekonomisk behovsprövn'tng inom socialtjänsten. S.

3. En idronshögskola i Stockholm - struktur. organisation och resurser för en självständig högskola på idrottens område. U. Transponrädet. K. Svensk säkerhetspolitik i en förändeng värld. Fö.

Lagstifming för reklam i svensk TV. U.

90.495”?

Idéskisser och bakgrundsmaterial. S.

9. Kostnader för fastighetsbildning m.m. Bo. 10. Strömgatan 18- Sveriges statsministerbostad. SB. 11. Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. 12.Medde1arräu. Ju. 13.Översyn av sjölagen 2. Ju. 14.1.ångtidsutredningen 1990. Fi. 15.Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. Fö. 16. Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. K. 17.0rganisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbiständ. UD. 18.Lag om folkbokföringsregister m.m. Fi. 19. Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. S. 20. Välfärd och segregation i storstadsregionema. SB. 21. Den elintensiva industrin under kämkraftsavveck- lingen. ME. 22. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck- lingen. Bilagedel. ME. 23. Tomträttsavgäld. Bo.

24. Ny kommunallag. C. 25. Konkurrensen inom livsmedelssektom. C.

26. Förmånsystemet för värnpliktiga m. fl. Fö. 27.Post & Tele - Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. K. 28. Att följa upp kommunal verksamhet - En internationell utblick. C. 29.Tobakslag. S. 30. Översyn av upphovsrättslagstiftningen. Ju. 31.Petspektiv på arbetsförrnedlingen. A. 32. Staden. SB. 33. Urban Challenges. SB. 34. Stadsregioner i Europa. SB. 35. Storstädemas ekonomi 1982-1996. SB. 36. Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. SB. 37.Författningsreglering av nya importrutiner m.m. Fi. 38. Översyn av naturvårdslagen m.m. ME. 39. Konstnärens villkor. U. 40. Kärnkraftsavveckling - kompetens och sysselsätt- ning. ME. Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. Samhällsstöd till underhållsbidragsbetättigade barn.

41. Tio år med jätnställdhetslagen - utvärdering och förslag. C. 42. Internationellt ungdomsutbyte. C. 43.Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om den statliga statistikframställningen. C. 44. Demokrati och makt i Sverige. SB. 45. Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Fi. 46. Särskild skatt i den finansiella sektorn. Fi. 47. Beskattning av stipendier. Fi. 48. Sarnhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn, del 111. S. 49. Arbete och hälsa. A. 50. Ny folkbokföringslag. Fi. 51. SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder. personal- kontroll och meddelarfrihet. C. 52. Utbyte av utländska körkort. K. 53.1 skuggan av de stora — De mindre partiernas villkor i kommunalpolitiken. C. 54. Arbetslivsforskning - Inriktning, organisation. finansiering. A. 55. Flygplats 2000 - De svenska flygplatserna i framtiden. K. 56. Skatt på lotterier och spel. Fi. 57. Personalutbildning inom totalförsvaret. Fö. 58. Konkurrens i inrikesflyget. C. 59. Sätt värde på miljön! Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel. M. 60. Skada av vilt. Jo. 61. Skärpt tillsyn - huvuddrag i en reformerad datalag. Ju. 62. Konkurrensen inom bygg/bosektom. C. 63. Svensk lönestatistik. C.

64. Årlig revision i statsförvaltningen. C. 65. Folkhögskolan i framtidsperspektiv. U. 66. Det fria bildningsarbetet. Debattinlägg om folkbildningen och folkhögskolan i framtiden. U. 67. Återbetalning av mervärdeskatt till utländska företagare. Fi.

68. Vad kostar en statsbidrag? C. 69. SIPRI 90 - om SIPRIs fmansiering och arbetsformer. UD. 70. Lokalt ledd närradio. U. 71. Sekretess för landskapsinformation. Fö. 72. Lokalkontor. C. 73. Transportstöd. K. 74. Skuldsaneringslag. Ju. 75. Utvärdering av försöksverksamheten med treårig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. Andra året. U.

Statens offentliga utredningar 1990

Kronologisk förteckning

76. Allmän pension. S. 77.Allmän pension. Bilagor. S. 78. Allmän pension. Expertrapporter. S.

Statens offentliga utredningar 1990

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. [10] Välfärd och segregation i storstadsregionema [20] Staden. [32] Urban Challenges. [33] Stadsregioner i Europa. [34] Storstädemas ekonomi 1982-1996. [35] Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. [36] Demokrati och makt i Sverige. [44]

J ustitiedepartementet

Meddelarrätt. [12] Översyn av sjölagen 2. [13] Översyn av upphovsrättslagstiftningen. [30] Skärpt tillsyn - huvuddrag i en reformerad datalag. [61] Skuldsaneringslag. [74]

Utrikesdepartementet

Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6] Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. [17]

SIPRI 90 - om SIPRIs finansiering och arbetsformer.

[69]

Försvarsdepartementet

Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. [5] Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15] Förmånssystemet för värnpliktiga m. fl. [26] Personalutbildning inom totalförsvaret. [57] Sekretess för landskapsinfonnation. [71]

Socialdepartementet

Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. [2] Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn. Idéskisser och bakgnmdsmaterial. [8]

Handikapp och välfärd? - En lägesrapport . [19] Tobakslag. [29]

Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn. del H1. [48] Alltnän pension. [76] Allmän pension. Bilagor. [77] Allmän pension. Expenrapporter. [78]

Kommunikationsdepartementet

Transportrådet [4]

Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. [16] Post & Tele - Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. [27] Utbyte av utländska körkort. [52] Flygplats 2000 - De svenska flygplatserna i framtiden. [55]

Transportstöd. [73]

Finansdepartementet

Långtidsutredningen 1990. [14] Lag om folkbokföringsregister m.m. [18] Författningsreglering av nya imporu'utiner m.m. [37] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. [45] Särskild skatt i den finansiella sektorn. [46] Beskattning av stipendier. [47] Ny folkbokföringslag. [50] Skatt på lotterier och spel. [56] Återbetalning av mervärdeskatt till utländska företagare. [67]

Utbildningsdepartementet

En idrottshögskola i Stockholm - struktur. organisation och resurser för en självständig högskola på idrottens område. [3] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7]

Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. [11] Konstnärens villkor. [39] Folkhögskolan i framtidsperspektiv. [65] Det fria bildningsarbetet. Debattinlägg om folkbildningen och folkhögskolan i framtiden. [66] Lokalt ledd närradio. [70]

Utvärdering av försöksverksamhet enmed treårig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. Andra året. [75]

J ordbruksdepartementet Skada av vilt. [60]

Arbetsmarknadsdepartementet

Perspektiv på arbetsförmedlingen. [31] Arbete och hälsa.[49]

)")” 't'slivsforskning - lnrikming. organisation, * hnänéiånilg. [54] flätat %

i . . .” ,) i t. "' .: _ ___-..... l _i:'1 '. NJ '.

Statens offentliga utredningar 1990

Systematisk förteckning

Bostadsdepartementet

Kosmader för fastighetsbildning m. m. [9] Tomträttsavgäld. [23]

Industridepartementet Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [l]

Civildepartementet

Ny kommunallag. [24] Konkurrensen inom livsmedelssektom. [25]

Att följa upp kommunal verksamhet — En internationell utblick. [28] Tio är med jämställdhetslagen - utvärdering och förslag. [41] Internationellt ungdomsutbyte. [42] Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om den statliga statistikframställningen. [43]

SÄPO Säkerhetspolisens arbesmetoder, personalkon- troll och meddelarfrihet. [51]

I skuggan av de stora - De mindre paniemas villkori kommunalpolitiken. [53]

Konkurrens i inrikesflyget [58] Konkurrensen inom bygg/bosektom. [62] Svensk lönestatistik. [63] Årlig revision i statsförvalmingen. [64] Vad kostar ett statsbidrag? [68] Lokalkontor. [72]

Mil jö- och energidepartementet

Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveckling- en.[21] Den elintensiva industrin under kärnla'aftsavveckling— en. Bilagedel. [22] Översyn av naturvårdslagen m.m. [38] Kämkraftsavveckling - kompetens och

sysselsätming. [40]

Mil jödepartementet

Sätt värde på miljön! Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel. [59]

KUNGL. BlBL.

1990 "12 * 0 6 STOCKHOLM