SOU 1989:95

Riksgäldskontoret - en finansförvaltning i staten : slutbetänkande

Till Statsrådet och chefen för

finansdepartementet Kjell-Olof Feldt

Genom beslut den 5 maj 1988 bemyndigade regeringen chefen för finans- departementet att tillkalla en kommitté med högst fem ledamöter med uppdrag att lämna förslag om riksgäldskontorets uppgifter och organisation m.m. Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 1 juni 1988 som ledamö- ter generaldirektören Ragnar Sohlman, ordförande, vice riksgäldsdirektö- ren Göran Carnhagen, riksgäldsdirektören Staffan Crona, t.f. planerings- chefen Klas Eklund och departementsrådet Stefan Ingves.

Att som sakkunniga biträda kommittén förordnades fr.o.m. den 31 janua- ri 1989 avdelningschefen Gert Jönsson och kammarrådet Carl-Einar Nord- ling.

Att som experter biträda kommittén förordnades fr.o.m. den 1 juni 1988 departementssekreteraren Ingrid Klering och departementssekreteraren Dan Ohlsson, fr.o.m. den 1 juli 1988 hovrättsassessorn Conny Jörneklint och fr.o.m. den 1 oktober 1988 revisionsdirektören Karl-Erik Duke. Sedan Ohlsson begärt entledigande förordnandes i hans ställe fr.o.m. den 26 oktober 1988 departementssekreteraren Anne-Cerise Nilsson. Finansdirek- tören Hans Ahlin förordnades som expert fr.o.m. den 31 januari 1989.

Till kommitténs sekreterare förordnades fr.o.m. den 1 juni 1988 ekono- mie doktorn Urban Karlström.

Kommittén har antagit namnet riksgäldskommittén. Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande med titeln Riks- gäldskontoret — en finansförvaltning i staten.

Stockholm den 8 november 1989

Ragnar Sohlman

Göran Carnhagen Staffan Crona

Klas Eklund Stefan Ingves

lUrban Karlström

Sammanfattning

Riksgäldskommittén avger härmed sitt slutbetänkande. I ett delbetänkan- de, ”Riksgäldskontoret — från riksdagens verk till regeringens myndighet” (SOU 1988:59) behandlade kommittén en del frågor som måste lösas i samband med att riksgäldskontoret den 1 juli 1989 blev regeringsmyndighet. Det rörde bl.a. riksgäldskontorets instruktion och anslagssystem, styrelsens funktion och sammansättning samt vissa lagstiftningsfrågor.

En hel del utredningsuppgifter var kommittén av tidsskäl tvungen att lämna till en andra del av utredningsarbetet. Det gällde framför allt frågor rörande operationalisering av statsupplåningens mål, utvärdering och in- riktning, samt vissa övriga arbetsuppgifter. När det gäller samordnings- frågor har kommittén i sitt arbete identifierat en del verksamhetsområden som gränsar till riksgäldskontorets nuvarande uppgifter och som det därför har funnits anledning att undersöka närmare.

Kommitténs förslag vad gäller riksgäldskontorets framtida verksamhet har sin utgångspunkt bl.a. i de omvärldsförändringar som innebär ökad internationalisering och integrering av de finansiella marknaderna och där- med förändrar förutsättningarna för statsupplåningen. Vidare tar kommit- tén upp frågan om mål och utvärderingskriterier för statsupplåningen och riksgäldskontoret som organisation.

Kommittén behandlar också en rad frågor med utgångspunkten att för- bättra samordningen av den centrala statliga finansförvaltningen. Det gäller utlåning till affärsverk och myndigheter, ansvar för den statliga betalnings- verksamheten, kreditgarantigivningen och den statliga fondförvaltningen.

Statsskuldspolitiken

Riksgäldskommittén har sökt precisera målen för statsskuldspolitiken och ansvarsfördelningen gentemot riksbanken. Det har därvidlag varit en strä- van att få en entydig målformulering för såväl statsskuldspolitiken som för riksgäldskontoret. Mot denna bakgrund snävar kommittén in den definition av statsskuldspolitiken som säger att statsskuldspolitik är det sätt på vilket befintlig statsskuld förvaltas och tillkommande budgetunderskott finans- ieras. Statsskuldspolitiken skall endast omfatta de åtgärder riksgäldskonto— ret vidtager för att finansiera statens upplåningsbehov och förvalta stats- skulden. På grund av den institutionella lösning som valts i Sverige och

nödvändigheten att formulera mål för riksgäldskontoret blir definitionen av statsskuldspolitik inte endast principiellt utan även institutionellt betingad. Statsskuldspolitikens innehåll kommer därför också att bero på regleringen av riksgäldskontorets verksamhet.

Den nödvändiga samordningen mellan penningpolitik och statsskuldspo- litik kan göras på olika sätt. Det kommer bl.a. att ta sig uttryck i olika institutionella ramar för statsupplåningen. Principiellt sett kan man urskilja två motsatta lösningar. Det ena alternativet är att integrera statsupplå— ningen i penningpolitiken. Statsupplåningen blir då en uppgift för central- banken. Det andra alternativet är att separera statsupplåningen från pen- ningpolitiken och låta avvägningen ske i marknaden. Statsupplåningen sköts i detta fall av en separat myndighet med en avgränsad roll gentemot centralbanken.

Den svenska modellen för statsupplåningen har genom de senaste årens förändringar utvecklats mot det senare av de två alternativen. Upplåningen sköts av en självständig myndighet, riksgäldskontoret, under regeringen.

I och med framväxten av nya finansiella marknader i Sverige lades såväl penningpolitiken som statsupplåningen om. Statsskuldspolitiken är i dag marknadsanpassad. Enligt kommitténs uppfattning har behoven att inte— grera statsskuldspolitik och penningpolitik därmed minskat. Beslutet att fr.o.m. 1 juli 1989 ändra huvudmannaskapet för riksgäldskontoret från riksdagen till regeringen motiverades bl.a. av att samordningen mellan penning- och statsskuldspolitiken i väsentlig grad skulle klaras via mark- naderna. Utvecklingen mot allt effektivare marknader, den ökade inter- nationaliseringen och en mer marknadskonform penning- och statsskulds- politik har fortsatt de senaste åren. Det bör därför vara möjligt, enligt kommitténs uppfattning, att söka formulera avgränsade mål och tydliga restriktioner för riksgäldskontorets verksamhet. Samtidigt bör det dock påpekas att så länge de finansiella marknaderna inte är tillräckligt effektiva är en viss samordning mellan berörda institutioner nödvändig, även om riksgäldskontoret samtidigt får en mer självständig roll.

Att formulera avgränsade mål för statsskuldspolitiken är angeläget, också sett ur en annan synvinkel. En tydlig målformulering är en förutsättning för en ändamålsenlig styrning av riksgäldskontorets verksamhet och en ut- veckling av dess effektivitet. Det är först när det finns en operationaliserbar målformulering som det är möjligt att utforma effektiva styrinstrument, utvärderingskriterier och att diskutera verksamhetens effektivitet på ett meningsfullt sätt. En utveckling av riksgäldskonotorets verksamhet i denna riktning kan enligt kommitténs mening ses som en del i förnyelsen av den offentliga sektorn.

Enligt kommitténs mening skall målet för statsupplåningen vara att mini- mera de effektiva nettokostnaderna. Det är dock nödvändigt att kostnads- minimeringar görs inom tydliga restriktioner som bl.a är betingade av statsupplåningens avvägning mot penning- och valutapolitiken. Det är an- geläget att riksgäldskontoret i samverkan med sin huvudman fastställer riktlinjer i detta avseende. V

En förutsättning för en sådan målformulering för riksgäldskontoret är att ansvarsfördelningen mellan riksbanken och riksgäldskontoret blir tydlig. För att kunna minimera upplåningskostnaderna är det nödvändigt att riks- gäldskontoret skapar en upplåningsstrategi utifrån en självständig bedöm- ning av den ekonomiska utvecklingen. Det får inte råda någon misstanke om att riksgäldskontorets agerande återspeglar de penningpolitiska ambi- tioner riksbanken har. Målet skall vara att riksbanken skall kunna föra en självständig penningpolitik utan att dess intentioner via riksgäldskontorets agerande oavsiktligt ”läcker ut” till marknaden. Formerna för samråd mellan riksbanken och riksgäldskontoret om avvägningen mellan stats- skuldspolitiken och penningpolitiken måste således återspegla en tydlig ansvarsfördelning. Samrådet mellan riksbanken och riksgäldskontoret skall vara informellt. Omständigheterna måste avgöra i vilka former och på vilken nivå som samrådet skall äga rum. Det bör klart framgå att be- slutanderätten för frågor som ligger på riksgäldskontoret tillkommer styrel- sen eller riksgäldsdirektören, beroende på den interna ansvarsfördelningen.

Upplåningen

Mot bakgrund av den osäkerhet som råder om de närmaste årens ekonomis— ka utveckling måste man vid planeringen av statsupplåningen utgå från flera olika utvecklingslinjer. En gynnsam utveckling kan på kort sikt medföra en neddragning av statsskulden. Vissa upplåningsformer och marknader kan i ett sådant läge bli mindre aktuella att använda. Ett mer ogynnsamt förlopp kan däremot innebära en ökning av statsskulden, varvid flera olika kanaler måste användas för att finansieringen skall kunna bedrivas så kostnadsef- fektivt som möjligt. För riksgäldskontorets del innebär detta att såväl lång- siktig planering som stor flexibilitet i verksamhet och organisation är nöd— vändiga.

Periodvis har riksgäldskontorets utlandsupplåning varit betydande. Huru- vida utlandsupplåning skall äga rum har inte endast berott på upplåningsbe- hov eller kostnadsmässiga fördelar utan även berott på vilka övergripande riktlinjer för den ekonomiska politiken som gällt.

Efter 1984 inriktades politiken på att staten inte skulle nettolåna utom- lands. Denna syn utvecklades successivt till en norm för den ekonomiska politiken och en tvingande restriktion för statsskuldspolitiken. Övriga delar av statsupplåningen anpassades efter den. I och med att valutaregleringen avskaffats förändras innebörden i utlandslånenormen. Ett vidmakthållande av normen då valutaregleringen avskaffas anser kommittén skall innebära att staten inte skall öka sin skuld i utländsk valuta.

Kommittén anser att det ligger utanför kommitténs uppdrag att ta ställ- ning till utlandslånenormens betydelse för den ekonomiska politiken. Den har lagts fast av regering och riksdag som ett centralt inslag i den över- gripande ekonomisk-politiska strategin. Kommittén förutsätter att normen kommer att ligga fast. Detta inskränker möjligheterna att begränsa kostna- den för statsupplåningen. Om utlandslånenorrnen tolkas så att valutaflöden

skall medföra en successiv nettoamortering till nya och lägre nivåer som sedan inte får överskridas innebär det att en nettoamortering av utlands- skulden måste finansieras genom motsvarande upplåning på den inhemska marknaden. Kommittén vill därför uttala att det är angeläget att regering och riksdag specificerar normen i detta avseende och preciserar valutaskul- dens nivå för en viss bestämd period.

En restriktion för statsupplåningen som rör penning- och obligations- marknaderna är att dessa måste hålla en viss storlek för att kunna fungera effektivt. Den kan uttryckas som en marknadsvärdande uppgift. Eftersom riksgäldskontoret är en av de största emittenterna är det viktigt att kontoret anpassar statsskuldspolitiken efter denna restriktion. Vad som krävs av riksgäldskontoret i detta avseende bör preciseras inom ramen för samrådet med riksbanken omkring långsiktigt strategiska frågor. För att korrekt kunna utvärdera riksgäldskontorets verksamhet är det nödvändigt att ope- rationalisera den marknadsvärdande uppgiften.

Penning- och obligationsmarknaderna har breddats i den meningen att aktörerna i dag är betydligt fler än för några år sedan trots att statens nettoupplåningsbehov har minskat. Det är viktigt att denna utveckling fortsätter. Kommittén vill därför varna för de negativa effekter som om- sättningsskatten på värdepappershandel kan få på obligationshandeln i Sverige när valutaregleringen tagits bort. Skatten har redan bidragit till att minska handeln på penning- och obligationsmarknaden. Från statsskulds- politisk utgångspunkt är det därför önskvärt att skatten avskaffas.

Inför framtiden är det väsentligt att bredda den traditionella upplåningen på penning- och obligationsmarknaden mot nya långivarkategorier. Det är viktigt att även riksobligationer i lägre valörer kommer att kunna handlas på en effektiv marknad. Riksgäldskontoret har därför ett speciellt ansvar för att en sådan kommer till stånd. Det omfattar åtgärder för att skapa en marknadsplats, ett effektivt system för clearing och en smidig distribution via banksystemet.

En viktig delmarknad för statsupplåningen är hushållsmarknaden. I dag använder riksgäldskontoret tre olika instrument för att låna på denna mark- nad, nämligen premieobligationer, sparobligationer och allemansspar.

Under 1980-talet har flera olika mål satts upp för hushållsupplåningen, förutom det övergripande målet att upplåningskostnaderna hålls så låga som möjligt. Ett viktigt motiv för att stimulera hushållsupplåningen bl.a. genom attraktiva sparobligationer och introduktionen av allemanssparandet var att suga upp likviditet direkt från hushållen vid sidan av banksystemet. Eftersom hushållssparandet i Sverige varit så lågt har det dessutom varit ett önskemål att använda hushållsupplåningen för att stimulera det finansiella sparandet, både kortsiktigt genom att motverka likviditetstillväxten och mer långsiktigt.

Det är viktigt, enligt kommitténs mening, att hushållsupplåningen inte styrs av motstridiga mål för vilka riksgäldskontoret inte har adekvata medel. Möjligheterna att stimulera hushållens sparande med attraktiva upplånings- erbjudanden är mycket begränsade. Sparmålet för hushålls upplåningen bör

därför när det gäller statsskuldspolitiken vara underordnat den övergripan- de uppgiften att riksgäldskontoret skall minimera statens upplåningskostna- der. Det finns andra åtgärder av mer genomgripande slag som i stället bör vidtagas för att höja hushållens sparande. Ett av syftena med den komman- de skattereformen är bl.a. att utvidga de generella sparstimulerande åt- gärderna.

Både allemanssspar och de gamla sparobligationerna bör på sikt ersättas med ett nytt långfristigt upplåningsinstrument som riktas direkt till hushål- len och som på ett kostnadseffektivt sätt kan tillgodose riksgäldskontorets upplåningsbehov. Utgångspunkten skall, enligt kommitténs mening, vara att det inte skall innehålla skattesubventioner. Direktavkastningen skall istället sättas på en sådan nivå att det tillgodoser upplåningsbehovet. För att sänka förmedlingskostnaderna skall det nya låneinstrumentet vara kontoba- serat och utnyttja den nya teknikens möjligheter för effektiv värdepappers- hantering. Möjlighet till förtidsinlösen bör finnas. Det bör ske till mark- nadspris.

En viktig aspekt för den framtida hushållsupplåningen är vilka distribu- tionskanaler som skall användas. Valet av kanal måste göras ur ett total- ekonomiskt perspektiv där kostnaderna för provisioner, förvaltning, mark— nadsföring m.m. beaktas. En övergång till värdepa'pperslös hantering förut- sätter att samtliga enskilda skuldförhållanden registreras. Detta register kan ligga antingen hos riksgäldskontoret eller hos en extern entrepenör. Dis- tributionen av tjänsterna kan sedan ske via bank, post, fondkommissions- bolag, riksbanken eller riksgäldskontoret. Det är angeläget att staten inte blir helt beroende av en enda distributionskanal vilket kan öka upplånings- kostnaderna.

Utlåning till affärsverk och myndigheter

Riksgäldskontoret bedriver i dag utlåningsverksamhet vid sidan av statsbud- geten. Verksamheten omfattar krediter för rörelsekapitalbehov och för långsiktiga investeringar i affärsverk och vissa myndigheter. Dessa uppgifter har utvecklats i takt med att affärsverken i allt högre grad finansierar sin verksamhet vid sidan av statsbudgeten.

Enligt kommitténs mening är det nödvändigt att skapa enhetlighet vad gäller finansiering av affärsverken. Dagens situation är ett lapptäcke, som uppstått till följd av en rad olika beslut vid olika tidpunkter. En del af- färsverk är exklusivt hänvisade till riksgäldskontoret för sin långsiktiga finansiering, andra har ingen möjlighet att låna via riksgäldskontoret. Detta är en situation som inte är önskvärd. Det är visserligen så att affärsverken är olika och att detta kan motivera skilda lösningar, men kapitalförsörjningen av affärsverken bör ändå bygga på en gemensam grundsyn.

Utgångspunkten för en gemensam modell för affärsverkens kapitalför— sörjning bör, enligt kommitténs mening, vara att affärsverken är en del av staten. De olika affärsverken ärinte separata juridiska personer utan en del av samma juridiska person. Det innebär att marknaden inte kommer att

fungera på samma sätt gentemot affärsverken som mot privata företag. I och med att staten finns i bakgrunden som garant kommer inte en mark- nadsmässig riskbedömning, och en därav anpassad prissättning, att styra affärsverken på samma sätt som privata företag.

De olika affärsverken bör ha samma möjligheter till kapitalförsörjning och riksgäldskontoret bör i framtiden vara huvudalternativet för affärsver- kens upplåning. Affärsverken skall dock inte vara exklusivt hänvisade till riksgäldskontoret för att få tillgång till kapital. Relationerna mellan af- färsverken och riksgäldskontoret bör i stället bygga på frivillighet och eko- nomiska incitament. Riksgäldskontoret bör emellertid genom de stordrifts- fördelar som finns och genom en effektiv upplåningsverksamhet kunna tillhandahålla kapital billigare än alternativa emittenter och därmed bli affärsverkens viktigaste kapitalförsörjare. Kommittén diskuterar i betän- kandet den interna organisationen av utlåningen vid riksgäldskonotoret samt anvisar finansieringsformer som är penningpolitiskt neutrala.

Kommittén föreslår att affärsverken skall vara fria att välja den finans- ieringsform och -källa som är mest ekonomisk. De måste dock alltid efter- höra vad upplåning i riksgäldskontoret kostar. Riksgäldskontoret bör såle- des ha rätt att alltid först få lämna ett bud till affärsverken. Därefter kan affärsverken, om de så önskar, undersöka andra alternativ och därefter fatta beslut om den mest förmånliga upplåningen.

Detta arrangemang bör även gälla upplåning i utländsk valuta om af- färsverken ges en sådan lånemöjlighet.

Denna utformning av relationerna mellan riksgäldskontoret och affärs- verken skapar förutsättningar för ökad effektivitet och förbättrade möjlig- heter att utnyttja riksgäldskontorets fördelar, samtidigt som systemet byg— ger på frivillighet och konkurrens och inte på regleringar.

Enligt kommitténs mening är det för en rationell styrning av affärsverks- koncernen nödvändigt att koncernstyrelsen får friare möjligheter till lån på kommersiella villkor. Det är också naturligt att gå vidare i den utveckling mot en ny ekonomisk styrning av affärsverken som redan inletts. Externt tillskott av kapital genom upptagande av lån får kanaliseras inom koncer— nen på samma sätt som sker inom varje annan företagskoncern. Det skall dock ske inom en av regeringen fastställd ram.

Kreditgarantigivning

Riksrevisionsverket har sedan något år arbetat med uppläggningen av ett ADB—baserat redovisningssystem för verksamheten med statliga kredit— garantier. Arbetet med utveckling och ikrafttagande av systemet har lagt i dagen att den hittillsvarande hanteringen av kreditgarantier i många fall är otillfredsställande. Kommittén har behandlat frågorna om kreditgarantigiv- ningen i syfte att söka åstadkomma en bättre ordning. Kommitténs be- handling av kreditgarantifrågorna har inte omfattat exportkreditgarantier- na.

Riksgäldskontoret är i dag utfärdare av de största kreditgarantierna. Den

främsta anledningen till detta är att finansieringsvillkoren på grund av länens storlek bör harmoniseras med statens egen upplåning samt att den övervägande delen (88 % den 30 juni 1989) av åtagandena är i utländsk valuta. Här föreligger en direkt koppling till Statsskuldspolitikens mål att minimera statens upplåningskostnader. Starka skäl talar för att riksgälds— kontoret bör spela en mera aktiv roll än för närvarande inom det statliga kreditgarantisystemet.

Kreditgarantisystemet är splittrat och i behov av effektivisering. Kommit- tén anser att strävan bör vara att väsentligt minska antalet statliga garanti- åtaganden men också att skapa en större överblick och systematik i fråga om de garantier som kommer att finnas kvar.

För affärsverkskoncernerna anser kommittén att underborgen av affärs- verket bör krävas i de fall det bedöms nödvändigt att ge kreditgaranti till ett bolag inom affärsverkskoncernen. På detta sätt får affärsverket bära den kommersiella risken av att ett projekt misslyckas. Detta ligger i linje med de nya tankarna om ekonomisk styrning av affärsverken.

Kommittén anser att regeringen bör avlastas kreditgarantiärenden. I det- ta syfte föreslår kommittén att riksgäldskontoret får överta regeringens roll i alla de författningar där det föreskrivs att regeringen skall fatta beslut redan i första instans. Kreditgarantifrågor kommer på detta sätt endast efter överklagande under regeringens prövning.

Även av andra skäl anser kommittén att riksgäldskontorets befattning med större kreditgarantier bör öka. Kommittén anser att ekonomiska risköver- väganden bör få ett större inflytande vid beslut om garantier. Förslaget innebär att den garantimyndighet som eljest skulle ha haft att besluta i ärendet med eget yttrande skall överlämna ärendet till riksgäldskontoret när det blir fråga om att fatta beslut om garanti med 50 milj. kr eller mer. Med en sådan ordning anser kommittén att en lämplig awägning mellan sakintresset och en rent ekonomisk bedömning kan göras. Riksgäldskontoret ges en möjlighet att överlämna vissa ärenden till regeringen för prövning.

Inom riksgäldskontoret bör en kompetens för riskprövning byggas upp. Riskbedömningen bör leda till en mer differentierad prissättning av garanti— erna än den som idag sker. Eventuella subventionselement bör beräknas och redovisas öppet. En sådan uppföljning bör leda till att antalet hög- riskprojekt på sikt begränsas.

Enligt kommitténs mening bör riksgäldskontoret i framtiden inte endast fungera som beslutande i egna ärenden utan också som samordnare och rådgivare för de andra myndigheter som handlägger kreditgarantiärenden. Det är angeläget med någon form av tillsynsfunktion när det gäller denna verksamhet. I uppgiften bör ingå att utfärda föreskrifter och allmänna råd för garantigivning och uppföljning samt att ta initiativ till utbildningsinsatser på området.

Den prissättning som sker av kreditgarantierna bör innebära att systemet blir självbärande genom att såväl administrativa kostnader som kreditrisker täcks. Det gör också att systemet kommer att vara i harmoni med de krav som ställs inom EG.

Den statliga betalningsverksamheten

Statens kassaflöden in och ut på statsverkets checkräkning i riksbanken har stor betydelse för såväl statsupplåningens kostnader som planeringen av upplåningsverksamheten vid riksgäldskontoret. Kontoret gör löpande pro- gnoser över större flöden på checkräkningen via myndigheter som har uppbördsverksamhet av olika slag. Prognoserna omfattar även större be- talningar från staten, särskilt sådana som bestäms genom skilda regelsys- tem. Exempel härpå är bidragsutbetalningar till kommuner och enskilda samt löneutbetalningar.

Genom en effektivare kassahållning kan betydande belopp sparas inom den statliga verksamheten. Det kan bl.a. ske genom att in- och utbe- talningar samordnas. Förskjutningar av delflöden behöver då analyseras kontinuerligt. Riksgäldskontoret är särskilt lämpat att ta ett huvudansvar för bevakningen av främst regelstyrda in- och utflöden på aggregerad nivå. Kommittén föreslår att riksgäldskontoret får ett uttryckligt ansvar på detta område, samt att en förstärkning görs av kontorets resurser för prognoser och analys av den statliga betalningsverksamheten.

Riksrevisionsverket har redan betydelsefulla uppgifter inom detta om- råde. Verket gör prognoser över utfallet på statens budget och gör inkomst- beräkningar. Dessutom utvecklar RRV system för statens in- och utbe- talningar. Ett nytt betalningssystem har nyligen införts av RRV. Detta tillgodoser även riksgäldskontorets krav på bättre överblick över kassaflö- dena.

Även om det kan finnas vissa motiv för att lägga samman de båda verkens uppgifter inom betalningsverksamheten och prognoser har kommittén an- sett att det inte är möjligt att nu föreslå någon organisatorisk förändring utan anser att dessa frågor bör utredas i ett större sammanhang. Riks- gäldskommittén har emellertid funnit att båda verken har mycket att vinna på ett närmare samarbete.

Detta kan ta sig uttryck i att verken samarbetar i gemensamma projekt. Kommittén har visat på en del nu aktuella sådana. Dessa berör med be- talningssystemet, prognosverksamheten, frågor om tillgångs- och skuldre- dovisning, finansieringsfrågor och kreditgarantiverksamheten.

Central statlig fondförvaltning

Under årens lopp har en mängd olika fonder bildats med olika placerings- principer. En del av den statliga fondförvaltningen berör riksgäldskontoret. Inlåning i riksgäldskontoret utgör en placeringsform för flera olika fonder, myndigheter och statliga företag. Enligt kommitténs direktiv ingår det i utredningsuppdraget att se över denna inlåning. För att undersöka alternati- va förvaltningsprinciper har det varit nödvändigt att diskutera samordning med annan central statlig fondförvaltning och då i första hand den som kammarkollegiet ombesörjer. Det har varit av intresse att pröva om det finns några fördelar i att sammanföra kammarkollegiets fondförvaltning med en utvecklad fondförvaltning hos riksgäldskontoret.

Kommittén har konstaterat att det i dag inte finns några mer enhetliga regler för fondförvaltning och fonders bildande i staten. Detta är en brist. Som utgångspunkt för sina ställningstaganden har kommittén haft följande principer. Det bör råda stor restriktivitet när det gäller fondering av statliga medel. Dessutom bör en mer eller mindre kontinuerlig översyn ske för att avveckla fonder som inte längre fyller sin ursprungliga funktion. De fonder som finns skall förvaltas aktivt. Genom att de på marknaden förekomman- de placeringsalternativen utnyttjas skall en så god avkastning som möjligt eftersträvas. Detta gäller både donationsfonder och övriga fonder. Vidare anser kommittén att det är angeläget att ytterligare samla fondförvaltningen för att de stordriftsfördelar som finns skall nås.

Utifrån detta synsätt tar sedan kommittén ställning dels till kontoin- låningen i riksgäldskontoret, dels till fondförvaltningens centrala organisa- tion.

När det gäller kontoinlåningen föreslår kommittén att ett antal fonder i riksgäldskontoret skall upplösas. De resterande fonderna på tillsammans ca 1,1 miljarder kr föreslår kommittén skall förvaltas aktivt.

Kommittén kan urskilja tre olika alternativ när det gäller den centrala statliga fondförvaltningen, nämligen förvaltning hos kammarkollegiet, riks- gäldskontoret eller genom bank. Kommittén anser att det inte bör finnas två parallella fondförvaltningsorganisationer i staten. Underlaget är i varje fall f.n. inte tillräckligt stort för det. Kommittén föreslår att de fonder som i dag förvaltas av kammarkollegiet förs samman med de medel i riksgäldskonto- ret som kommittén föreslår skall förvaltas aktivt. Dessa fonder på till- sammans ca 6 miljarder kr i marknadsvärde bör utgöra basen i en central statlig fondförvaltning. Kommittén föreslår att riksgäldskontoret aktivt skall förvalta dessa medel. Mot bakgrund av att kontoret arbetar inom det ekonomiska och finansiella området anser kommittén att det är den bästa miljön för en framgångsrik fondförvaltning. Riksgäldskommittén föreslår därför att kammarkollegiets fondbyrå flyttas till riksgäldskontoret. I övrigt skall fondintressenter erbjudas möjlighet att överlämna sina fondmedel för placering av riksgäldskontoret.

När det gäller kyrkofondens organisatoriska placering är kommittén av den uppfattningen att inga lösningar nu bör vidtagas som försvårar det pågående utrednings- och översynsarbetet inom detta område bl.a. i den s.k. ERK-utredningen (ekonomi och rätt i kyrkan). Kyrkofondens framtida placering bör avgöras i detta sammanhang. Från kommitténs utgångspunkt kan dock olika lösningar tänkas. Två särskilda yttranden har avgivits röran- de den statliga fondförvaltningen.

Organisationen

Riksgäldskontorets verksamhet kommer de närmaste åren att påverkas av viktiga yttre förändringar. De finansiella marknadernas utveckling och in- tegration med omvärlden kommer att påverka statsupplåningens fördelning på olika marknader och upplåningsformer. Utvecklingen av ny transak-

tionsteknologi och övergången till värdepapperslös handel kommer att medföra att riksgäldskontorets låneförvaltande uppgifter på sikt kommer att kunna skötas på ett annorlunda sätt än tidigare. Detta kommer att påverka riksgäldskontorets organisation.

Organisationsförslaget tar också hänsyn till de tillkommande arbetsupp— gifter som kommittén föreslår vad gäller utlåningsverksamhet, kreditgaran- tigivning, betalningsverksamhet och fondförvaltning.

I arbetet med att förnya den offentliga sektorn betonas kravet på resulta- torienterad styrning och uppföljning. Verksamheten i de olika myndig- heterna skall läggas om i mer decentraliserad riktning. Denna utveckling anser kommittén bör påverka riksgäldskontorets organisation. Det kan bl.a. ta sig uttryck i att linjeorganisationen delas upp i klart avgränsade operativa enheter, där resultaten så långt det är möjligt kan mätas i ekono- miska termer. Riksgäldskontoret synes, med hänsyn till verksamhetens art, vara ett verk där sådana resultatenheter med fördel skulle kunna ingå i organisationsplanen.

Vid sidan av de operativa enheterna finns ett antal stödfunktioner. Stöd- funktioner som rör endast en enhet bör ingå i den operativa enheten. Gemensamma stödfunktioner bör samlas i separata enheter.

Den organisation kommittén föreslår för riksgäldskontoret utgår från ovanstående riktlinjer. Under verksledningen föreslås att kontoret delas in i 8 enheter varav 5 operativa enheter, nämligen enheter för upplåning, valu- talån, utlåning, garanti och fondförvaltning. Dessutom föreslås 3 enheter med stödfunktioner, nämligen en enhet för intern revision, en ekonomi- administrativ enhet och en prognos- och utredningsenhet.

Mot bakgrund av att riksgäldskontoret befinner sig i omvandling och genom kommitténs förslag tillförs nya arbetsuppgifter och successivt bygger upp ny kompetens kommer det under de närmaste åren att bli nödvändigt med smärre förändringar av kontorets organisation på enhetsnivå. Därför är kommittén av den uppfattningen att instruktionen bör utformas på ett sådant sätt att viss flexibilitet erhålles vad gäller organisationsförändringar. Kommittén föreslår därför att instruktionen anger de operativa områden och de stödfunktioner som skall finnas vid riksgäldskontoret, men inte läser hur de skall grupperas i enheter. Det föreslås vara en fråga för myndigheten att avgöra.

Summary

The National Debt Committee herewith submits its final report. In an interim report ”The National Debt Office — from a parliamentary depart- ment to a government authority” (The Swedish Government Official Re- ports SOU 1988:59), the Committee dealt with a number of issues which required solution in connection with the National Debt Office becoming a government authority effective as of July 1, 1989. These issues included the charter and allocation system of the National Debt Office, the function and composition of the Board of Governors, and certain questions of a legisla- tive nature.

Because of the limited time available, the Committee was obliged to leave a substantial number of the tasks imposed by the enquiry to a second section of the Enquiry work. This relates primarily to questions concerning oper- ationalization of the goals of government borrowing, its evaluation and its coordination with other sections of economic policy. As far as coordination with other fields of government administration is concerned, the Committee has, in its work, also identified a number of fields of activity which are contiguous with the present duties of the National Debt Office and, as a result, were deemed worthy of closer examination.

The proposals of the Committee in respect of the future activities of the National Debt Office take as their point of departure such matters as changes in the wider world entailing increased internationalisation and integration of the financial markets which consequently modify the basic preconditions for government borrowing. Furthermore, the Committee deals with the question of goals and evaluation criteria for government borrowing and the National Debt Office and the effects of the different proposals of the committee on its organisation.

The Committee has also considered a number of questions aimed at increasing the coordination of the central government finance adminis- tration. This refers to lending to public utilities and authorities, responsib- ility for government payment operations, credit guarantee underwriting and government fund administration.

National debt policy

The National Debt Committee has attempted to specify the goals of nation- al debt policy and the division of responsibility vis-a-vis the Bank of Swe-

den. In this instance, the Committee has seen as its objective to establish an unambiguous goal formulation for both national debt policy and the Nation- al Debt Office. Against this background, the Committee constricts that definition of national debt policy which describes such policy as the method by which an existing national debt is administered and future budget deficits are financed. National debt policy shall only encompass those measures implemented by the National Debt Office for financing government borrow- ing requirements and administering the national debt. Because of the in- stitutional solution which has been chosen in Sweden and the necessity of formulating goals for the National Debt Office, the definition of national debt policy is conditioned not only by considerations of principle, but also by institutional considerations. Consequently, the thrust of national debt policy will also depend on the charter governing the activities of the Nation- al Debt Office.

The necessary coordination between monetary policy and national debt policy may be effected in different ways. For instance, it will be manifested in various institutional frames of reference for government borrowing. Fun- damentally, two diametrically opposed solutions may be discerned. The one alternative is to integrate government borrowing into monetary policy. Government borrowing will then be the duty of the central bank. The other alternative is to divorce government borrowing from monetary policy and allow adjustment to take place on the market. In this case, government borrowing is managed by a separate authority with a distinctly defined role vis-å-vis the central bank.

The Swedish model for government borrowing has, through the changes of recent years, been developed towards the latter of these two alternatives. Borrowing is managed by an independent authority, the National Dept Office, under the auspices of the government.

The evolution of new financial markets in Sweden signalled a change of course in both monetary policy and government borrowing. Today, the national debt policy is geared to the market. In the view of the Committee, the needs to integrate national debt policy and monetary policy have there- by diminished. The decision to change, effective as of July 1, 1989, the governing authority under which the National Debt Office operates from the Riksdag to the Government was motivated not least by the fact that coordination between monetary and national debt policy was, to a sub- stantial degree, to be catered for via the markets. The trend towards more efficient markets, growing internationalisation and a monetary and national debt policy conforming more closely with the market has continued in recent years. It should therefore be possible, in the opinion of the Commit- tee, to endeavour to formulate demarcated goals and clear restrictions for the activities of the National Debt Office. At the same time, it should however be pointed out that as long as the financial markets are not sufficiently efficient, a certain degree of coordination is necessary between the institutions involved, even if the National Debt Office were to have a more independent role.

This is a matter of some urgency, seen from another viewpoint as well. A clear goal-formulation is a basic pre-requisite for purposeful control of the operations of the National Debt Office and an improvement of its effi- ciency. An operational goal—formulation is crucially important for moulding effective control instruments and evaluation criteria, and is indispensible for a meaningful discussion of the efficiency of operations. In the opinion of the Committee, a development of the operations of the National Debt Office in this direction can be seen as an integral part of the necessary renewing of the public sector.

In the opinion of the Committee, the goal for government borrowing should be to minimise the effective net costs. However, it is necessary that cost minimisations be made within clear restrictions conditioned by such matters as the considerations of government borrowing vis-å-vis monetary and exchange rate policies. It is urgent that the National Debt Office in cooperation with its ultimate authority set up guidelines in this respect.

One precondition for such goal-formulation for the National Debt Office is that the division of responsibility between the Bank of Sweden and the National Debt Office be clearly defined. To be able to minimise borrowing costs, it is necessary that the National Debt Office create a borrowing strategy on the basis of an independent assessment of economic devel- opments. There must be no hint of suspicion that the actions of the National Debt Office reflect the monetary policy ambitions of the Bank of Sweden. The goal should be that the Bank of Sweden be able to pursue an independ- ent monetary policy without its intentions inadvertently being "leaked” to the market via the actions of the National Debt Office. Hence, the forms for consultation between the Bank of Sweden and the National Debt Office on striking a happy medium between national debt policy and monetary policy must reflect a clear division of responsibility. Consultation between the Bank of Sweden and the National Debt Office should be on an informal basis. Circumstances must dictate in which form and at which level such consultations should be held. However, it should be clearly apparent that the final decisions on matters which fall within the sphere of the National Debt Office are the prerogative of the Board of Governors or the Director General of the National Debt Office, depending upon the internal division of responsibility.

Borrowing

Against the background of the prevailing uncertainty as to economic trends over the next few years, every planning of government borrowing must take into account several different courses of development. In the short term, a favourable climate may entail a reduction of the national debt. In such a situation, certain forms of borrowing and certain markets may become less attractive. On the other hand, a less healthy scenario could entail an increase of the national debt, in which event several different Channels must

be employed in order that financing be managed as cost-effectively as possible. As far as the National Debt Office is concerned, this implies that both long-term planning and a high degree of flexibility in operations and organisation are necessary.

The foreign borrowing of the National Debt Office has periodically been considerable. The utilisation of foreign borrowing has been dictated not only by borrowing requirements or cost advantages, but also by the princi- pal guidelines for economic policy applicable at the time.

After 1984, policy was directed such that the government would not net borrow abroad. This approach progressively evolved into a norm för eco- nomic policy and a mandatory restriction on national debt policy. Other sections of government borrowing were adapted into line. Lifting of the exchange controls has resulted in a modification of the foreign borrowing norm. In the view of the Committee, maintaining the norm when the exchange controls are lifted implies that the norm is defined in terms of foreign exchange.

The Committee feels that it is beyond its frame of reference to arrive at an opinion on the importance of the foreign loan norm to economic policy. The norm has been firmly established by the government and parliament as a central element in the overriding economic policy strategy. The Committee assumes that the norm will remain in force. This restricts the possibilities of limiting the costs of government borrowing if the foreign loan norm is to be interpreted such that the currency flows should entail a progressive net amortisation to new and lower levels which may not subsequently be ex— ceeded, implying that a net amortisation of the foreign debt must be financed by corresponding borrowing on the domestic market. The Com- mittee therefore wishes to express the opinion that it is important that the Government and the Riksdag specify the norm in this regard and enumerate precisely the level of the foreign exchange debt for a certain fixed period.

Government borrowing in relation to the money and bond markets is subject to the restriction that the efficient operation of these markets is dependant on their maintaining a certain size. This might be expressed as a market remedial measure. Since the National Debt Office is one of the largest issuers, it is important that the Office adapt national debt policy in accordance with this restriction. This responsibility should also apply to other major actors such as the National Pension Funds. What is required of the National Debt Office in this respect should be precisely specified within the framework of consultation with the Bank of Sweden concerning long— term strategic planning. To be able correctly to evaluate the operations of the National Debt Office, it is necessary to make the market remedial aspect operational.

The money and bond markets have expanded in the sense that there is a considerably greater number of actors today than a few years ago, even though the governments net borrowing requirement has declined. It is important that this trend continues. Consequently, the Committee wishes to sound a note of warning against the negative effects which the turnover tax

on securities dealings may have on bond trading in Sweden when the exchange controls are lifted. The tax has already been instrumental in reducing trade on the money and bond markets. Consequently, seen from the point of view of national debt policy, it is desirable that this tax be abolished.

Faced with whatever the future may bring, it is essential to broaden the scope of traditional borrowing on the money and bonds markets towards new lender categories. It is also important that treasury bonds in lower denominations be available for trade on an efficient market. Consequently, the National Debt Office is charged with a particular responsibility for ensuring that such events materialise. This includes measures for creating a marketplace, an efficient system for clearing and smoothly operating distri- bution via the bank system.

An important market segment for government borrowing is the house- hold market. Today, the National Debt Office employs three different instruments for borrowing on this market; namely premium bonds, national savings certificates and the save-as-you—earn scheme.

During the 19805, several different objectives were established for house— hold borrowing, apart from the cardinal goal that borrowing costs must be kept at a minimum. A crucial motive for stimulating borrowing from the household market by such means as attractive savings certificates and the introduction of the save-as-you-earn scheme was to absorb liquidity direct from households as an ancillary to the bank system. Since household saving in Sweden has been at such a low level, it was also the intention to employ domestic borrowing so as to stimulate financial savings, both in the short term by counteracting liquidity growth and also in a more long-term per- spective.

In the opinion of the Committee, it is important that domestic borrowing is not guided by conflicting goals for which the National Debt Office has inadequate means. The possibilities of stimulating household saving by attractive invitations to lend are very limited. Consequently, as far as national debt policy is concerned, the savings goal element of domestic borrowing should be subordinate to the principal task — that the National Debt Office is to minimise government borrowing costs. There are other, more penetrative measures which should instead be implemented to in- crease the level of household saving. One of the objectives of the planned tax reform is to expand the general measures intended to stimulate saving.

Both the save-as-you-earn scheme and the earlier savings bonds should, in the long term, be replaced by a new long-term borrowing instrument which is aimed directly at Swedish households and which is capable, in a cost-effective manner, of satisfying the borrowing requirements of the Na- tional Debt Office. . In the view of the Committee, the point of departure should be that such an instrument does not embody tax subsidies. Instead, the immediate returns should be pitched at such a level as to satisfy the borrowing requirement. In order to reduce agency or brokerage costs, the new loan instrument should be account-based and utilise the opportunities

afforded by new technology for efficient securities transactions. The right to premature redemption at market value should be made available.

One key aspect for future domestic borrowing is which distribution chan- nels that are to be used. The choice of channel must be made from an overall economical perspective in which costs for commission, adminis- tration, marketing etc. are taken into account. A transition to a non— certificated securities handling system presupposes that all individual debt relationships are registered. This register may be housed either at the National Debt Office or at an external agency. Distribution of services may then be effected through the banks, the Post Office, brokerage companies, the Bank of Sweden or the National Debt Office. It is imperative that the government does not become wholly dependent on a single distribution channel, which could increase borrowing costs.

Lending to public utilities and authorities

Today, the National Debt Office conducts lending operations alongside the national budget. Operations include credits for working capital require- ments and for long-term investments in public utilities and for certain authorities. These duties have developed concurrently with the growing tendency of public utilities to finance their activities from sources outside the national budget.

In the opinion of the Committee, it is necessary to create uniformity in respect of financing the public utilities. Todays situation is a patchwork which has evolved as a result of a number of different decisions at different times. Certain public utilities have no other avenue open to them than the National Debt Office for their long-term financing, for others this avenue is not accessible at all — a situation which is undesirable. Admittedly, the public utilities are of a heterogeneous nature and this may warrant different solutions, but capital supply for the public utilities should nevertheless be based on a common fundamental approach.

The point of departure for a universal capital supply model for the public utilities should, in the opinion of the Committee, be that the public utilities are a part of national government. The different public utilities are not separate legal entities but are embodied in one and the same legal entity. This implies that the market will not operate in the same way vis—å—vis the public utilities as private companies. Since the government is in the back- ground as a guarantor, a risk appraisal on strictly business lines — and a consequentially adapted price setting — will not control the public utilities in the same manner as private sector companies.

The different public utilities should have equal opportunities for capital supply and the National Debt Office should, in future, be the primary alternative for public utility borrowing. However, public utilities should not be wholly restricted to the National Debt Office for meeting their capital supply requirements. The relationships between the public utilities and the National Debt Office should, instead, be on a voluntary basis and operate

under economic incentives. However, the National Debt Office should, through those economies of scale which exist and through efficient borrow- ing operations, be in a position to supply capital cheaper than alternative issuers and, thereby, become the most important source of capital supply for the public utilities. The Committee has discussed, in the report, the internal organisation of lending at the National Debt Office and has in- dicated forms of financing which are neutral from the point of view of monetary policy.

The Committee proposes that the public utilities be free to choose that form and source of financing which is most economical. However, they must always approach the National Debt Office to ascertain the costs of borrow- ing in the National Debt Office. Hence, the National Debt Office should always be given first right of refusal to submit offers to the public utilities. Thereafter, the public utilities may, if they so wish, consider other alterna- tives and then reach a decision on the most favourable borrowing.

This arrangement should also apply to borrowing in foreign exchange if the public utilities are granted such loan possibilities by the government.

This configuration of the relationships between the National Debt Office and the public utilities creates the requisite atmosphere for increased effi- ciency and improved possibilities to utilise the advantages afforded by the National Debt Office, at the same time as the system operates on a volun- tary and competitive basis and not under regulatory forms.

In the view of the Committee, rational control of the public utility group requires that the Board of Directors of the group be given freer opportuni- ties to borrow on commercial terms. It is also a natural consequence to pursue the trend towards a new economic control of the public utilities which has already begun. External additional capital by raising loans may be channeled within the group in the same way as within any other company group or corporation. This should take place within a ceiling decided by the government.

Credit guarantee underwriting

For some years, the National Audit Bureau has been working on the set-up of an ADP-based accounting system for activities involving government credit guarantees. The work on development and commissioning of the system has revealed that the present handling of credit guarantees is unsatis- factory in many cases. The Committee has dealt with the question of credit guarantee underwriting with the aim of attempting to realise a more me- thodical structure. The Commiteés consideration of credit guarantee ques- tions has not included export credit guarantees.

The National Debt Office is currently the body which issues the largest credit guarantees. The primary reason for this is that the financing condi- tions should, because of the size of the loans involved, be brought into harmony with the governments own borrowing, and that the vast majority (88% as at June 30, 1989) of such undertakings are in foreign exchange.

There is a direct link here with the goal of national debt policy to minimise government borrowing costs. There are firm grounds for advocating that the National Debt Office should play a more active part than at present within the government credit guarantee system.

The credit guarantee system is fragmentary and in need of rationalisation to make for greater efficiency. In the opinion of the Committee, the ob- jective should be to reduce considerably the number of government guaran- tee undertakings but also to establish a clearer picture and handier system- atisation in respect of the remaining guarantees.

As far as the public utility groups are concerned, the Committee is of the opinion that counter surety from the public utility should be required in those cases it is deemed necessary to issue credit guarantees to a company within the public utility group. By such means, the public utility will be obliged to carry the commercial risk that a project might fail. This is wholly in keeping with the new concepts on economic control of the public utilities.

The Committee is of the opinion that the government should be relieved of the responsibility to take decisions on credit guarantee underwriting commitments. To this end, the Committee proposes that the National Debt Office assume the governments role in all of those statutory instruments which stipulate that the government shall be the first decision-making instance. In this way, cases of credit guaranteesat issue will only be subject to government review on appeal.

The Committee feels that the involvement of the National Debt Office in major credit guarantee underwritings should also be increased for other reasons. In the view of the Committee, economic risk assessment should be allowed a freer rein to exercise influence on decisions in respect of guaran- tees. This proposal implies that the guarantee underwriting authority which would otherwise have been empowered to make a decision in such cases (by the issue of its own statement of opinion) is to refer the case to the National Debt Office for a ruling if the credit involved is of the order of MSEK 50 or more. Such an arrangement will, in the view of the Committee, lead to a suitable balance being struck between the facts of the case under consid- eration and a purely economical assessment. The National Debt Office should be given the possibility to refer certain cases to the government for consideration and decision.

A level of competence in risk assessment should be built up within the National Debt Office. Risk assessment should lead to a more differentiated price-setting of the guarantees than is in operation today. Possible sub- sidisation elements should be included in calculations and openly accounted for. In the long term, such a follow-up should result in a limitation of the number of high-risk projects.

In the opinion of the Committee, the National Debt Office should in future not only be empowered to make decisions on its own pertinent affairs, but also to act in a coordinatory and advisory capacity for those other authorities dealing with credit guarantee underwriting. Some form of supervisory function in respect of these operations is imperative. This

function should include the issue of directives and general information on guarantee underwriting and follow-up, as well as the instigation of training schemes in this area.

The price-setting applied to credit guarantees should entail that the system is self-sufficient in that both administrative costs and credit risks are covered. This will also entail that the system will be harmonised with the requirements valid within the EEC.

Government payment operations

The national cash flows into and out of the governments cheque account with the Bank of Sweden are of cardinal importance to both government borrowing costs and the planning of borrowing operations at the National Debt Office. The Office prepares rolling forecasts for major flows affecting the cheque account via those authorities which are variously empowered to collect revenues. These forecasts also include major payments from the government, in particular those determined by separate regulatory systems. Examples of these are grant payments to local government and private individuals, as well as the payment of wages and salaries.

Substantial amounts can be saved within government activities by more efficient cash flow management. This may be achieved by, for instance, co-ordinating ingoing and outgoing payments. Time-lags relating to part flows must then be subject to continuous analysis. The National Debt Office is eminently well—suited to assume the central responsibility for monitoring, above all, regulatory inflows and outflows on an aggregated level. The Committee proposes that the National Debt Office be entrusted with an express responsibility in this area and that the resources of the Office for forecasts and analysis of government payment operations be strengthened.

The National Audit Bureau already has important duties within this sector. The Bureau draws up forecasts for the outfall of the government budget and makes income calculations. In addition, the National Audit Bureau develops systems for government ingoing and outgoing payments. A new payment system was recently implemented by the National Audit Bureau. This also satisfies the requirements of the National Debt Office for a clearer overview of cash flows.

While there may be certain justifications for combining the duties of both the National Debt Office and the National Audit Bureau within payment operations and forecasts, it is the opinion of the Committee that it is not possible at this time to propose any reorganisation, believing instead that these matters should be the subject of an enquiry in a broader perspective. However, the Committee has found that both the National Debt Office and the National Audit Bureau stand to make substantial gains by more intimate cooperation.

Cooperation in joint projects between the National Debt Office and the National Audit Bureau is one case in point. The Committee has indicated a number of pertinent such projects. These relate to payment systems, fore-

casts, questions on assets and liabilities accounting, matters of finance, and credit guarantee underwriting commitments.

Central government fund administration

Over the past years, a number of different funds have been set up, with varying investment strategy principles. A proportion of government fund administration affects the National Debt Office. Deposits in the National Debt Office constitutes one investment form for a number of different funds, authorities and government enterprises. The directives under which this Enquiry was commissioned included the task of reviewing such depos- its. In order to examine alternative administration principles, it has been necessary to discuss co-ordination with other central government fund ad- ministrations, primarily that administration which is under the authority of the National Judicial Board for Public Lands and Funds. It has been of interest to examine whether there are any advantages to be gained from merging the fund administration operated by the National Judicial Board for Public Lands and Funds with & developed and expanded fund adminis- tration at the National Debt Office.

The Committee has come to the conclusion that at present there are no unitary rules for fund administration and the creation of state funds. This is a serious shortcoming. The following principles were applied by the Com- mittee as the basis on which it has reached its conclusion. Considerable restraint should be exercised as regards creation of state funds. In addition, a more or less continuous review should be in operation to wind-up funds which no longer fulfil their original function. Those funds which are in existence must be actively administered — the highest possible returns should be the objective by utilising the investment alternatives available on the market. This applies to both donation funds and other funds. Moreover, the Committee believes that further concentration of fund administration is a matter of some urgency in order to achieve those economics of scale which exist.

Applying this mode of approach, the Committee then fonnulates its viewpoint in relation, on the one hand, to account deposits in the National Debt Office, and on the other hand to the central organisation of fund administration.

As regards account deposits, the Committee proposes that a number of funds in the National Debt Office be dissolved. The Committee proposes that the remaining funds of a joint total of approx. SEK 1.1 billion be actively administered.

The Committee can discern three different alternatives in respect of central government fund administration; administration at the National Judicial Board for Public Lands and Funds, at the National Debt Office, or through the banks. The Committee is also of the opinion that there should not be two parallel fund administration organisations within the state, since there is, at any rate for the present, insufficient volume to warrant this. The

Committee proposes that those funds which, today, are administered by the National Judicial Board for Public Lands and Funds be merged with those funds in the National Debt Office which the Committee proposes should be actively administered. These funds, together amounting to approx. SEK 6 billion at market value, should constitute the basis of central government fund administration. The Committee proposes that the National Debt Of- fice be empowered actively to administer these funds. Since the Office operates within the economic and financial sectors, the Committee feels that this is the ideal environment for successful fund administration. Conse- quently, the National Debt Committee proposes that the Fund Office of the National Judicial Board for Public Lands and Funds be transferred to the National Debt Office. In other respects, fund participants should be offered the opportunity to submit their fund holdings for investment by the National Debt Office.

As regards the organisational location of the ecclesiastical funds, the Committee is of the opinion that no solutions should at present be imple- mented which impede the progress of the ongoing enquiry and review work within this area, including the Committee of Enquiry into Economics and Law in the Established Church (ERK). The future location of the ecclesias- tical funds should be decided upon in this context. However, seen from the Committeés point of departure, a number of solutions are conceivable. Two separate statements of opinion have been issued relating to government fund administration.

Organisation

In the coming few years, the operations of the National Debt Office will be affected by momentous external changes. The development of the financial markets and their integration with the wider world will influence the distri- bution and spread of government borrowing on different markets and over different borrowing forms. In the long term, the innovation of new trans- action technology and the transition to non-certificated dealings systems will entail sweeping changes to the management of the loan administration duties of the National Debt Office. This will also affect the organisation of the National Debt Office.

The organisatory proposal also takes into account the future duties as suggested by the Committee in respect of lending operations, credit guaran- tee underwriting, payment operations and fund administration.

The requirements on both result-oriented control and on follow-up are emphasised in the programme on renewing the public sector. Operations in the different authorities are to be redeployed in a more decentralised direction. In the opinion of the Committee, such trends should affect the organisation of the National Debt Office. For instance, this may be manifes- ted such that the linear organisation is split up into clearly demarcated operative units where results may, as far as possible, be measured in economic terms. In view of the nature of its operations, the National Debt

Office would appear to be a department where such profit centres may advantageously be included in the organigram.

There are a number of ancillary functions besides the operative units. Ancillary functions which affect only one unit should be embodied in the operative unit proper. Joint ancillary functions should be concentrated in separate units.

The organisation proposed by the Committee for the National Debt Office adheres to the above guidelines. Under the Department Executive, it is proposed that the Office be divided into eight units, of which five are operative units; namely units for borrowing, foreign exchange loans, lend- ing, guarantee underwriting and fund administration. In addition, three units with ancillary functions are proposed; namely one unit for internal auditing, one economic-administrative unit and one forecast and research/ enquiry unit.

Given that the National Debt Office is undergoing a phase of change and will, as a result of the Committeés proposals, be entrusted with new oper- ative duties and progressively develop new fields of competence, minor modifications of the organisation of the Office at unit level will be necessary over the next few years. Consequently, the Committee is of the opinion that the charter under which the National Debt Office operates should be drafted in such a manner as to allow for a certain flexibility as far as organisational modifications are concerned. The Committee proposes therefore that the charter set out the operative areas and those ancillary functions which are to be housed at the National Debt Office, while not strictly defining how they are to be grouped in units. It is suggested that this matter be left to the discretion of the Office itself.

Utredningsuppdraget

1.1 Direktiven

Direktiven (Dir. 198826) till riksgäldskommittén fastställdes av regeringen 1988—05—05. I dessa anför statsrådet Feldt följande.

Utredningsuppdraget

Mitt förslag

Jag föreslår i enlighet med vad som aviserades i propositionen 1986/87:143 om ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret, att en kommitté till- kallas för att lämna förslag på riksgäldskontorets framtida uppgifter och organisation.

Bakgrund

Riksdagen har den 28 oktober 1987 som vilande antagit ett i prop. 1986/ 87:143 framlagt förslag till lag om ändring i regeringsformen (KU 1987/ 88:1). Beslutet innebär bl.a. att huvudmannaskapet för riksgäldskontoret fr.o.m. den 1 juli 1989 skall föras över från riksdagen till regeringen. För ändringar i regeringsformen krävs två riksdagsbeslut med mellankommande val till riksdagen. Det andra riksdagsbeslutet kan fattas efter valet är 1988. Vid ett överförande av huvudmannaskapet för riksgäldskontoret till rege- ringen bör det — som aviserades i nämnda proposition — göras en översyn av kontorets uppgifter och organisation. Bestämmelserna om riksgäldskonto- rets nuvarande uppgifter och organisation finns i lagen (1982:1158) om riksgäldskontoret. En kommitté bör tillkallas för att göra denna översyn och för att lämna förslag till de författningsändringar som kan behövas i sam- manhanget, bl.a. till en förodning med instruktion för riksgäldskontoret.

Uppdraget

Riksgäldskontorets uppgifter

Statens bruttoupplåning är mycket omfattande och kommer att vara det under överskådlig tid. Denna upplåning är av central betydelse för kredit- marknadens utveckling i stort och avkastningen på olika finansiella till-

gångar. Därmed påverkar statsskuldspolitiken centrala samhällsekonomis- ka variabler, bl.a. investeringarna och den allmänna efterfrågenivån. Ränte- utgifterna på statsskulden är i dag en mycket betydelsefull post i statsbud- geten. En kostnadseffektiv statsskuldspolitik är därför angelägen av statsfi- nansiella skäl. Målen för statsskuldspolitiken är således flera. Därav följer ett starkt behov av samordning.

De senaste årens utveckling har gjort det lättare att skilja penning- och statsskuldspolitiken åt. Gränsdragningen har underlättats dels av att an- budsförfarande vid riksgäldskontorets emissioner på penning- och obliga- tionsmarknaden har införts, dels genom riksbankens styrning av penning- politiken via bl.a. öppna marknadsoperationer. Riksbanken har möjlighet att smidigt styra ränteutvecklingen utan att använda statens emissions- verksamhet som instrument.

Målet för statsskuldspolitiken bör inom vissa ramar vara att minimera upplåningskostnaderna på en acceptabel risknivå. Det gäller såväl den inhemska som den utländska statsupplåningen. Den avvägning av stats- skuldspolitiken mot övriga delar av den ekonomiska politiken som behöver göras skall ske i former som markerar en klar rollfördelning mellan t.ex. statsskuldspolitiken och penningpolitiken.

Kommittén bör lämna förslag på hur statsskuldspolitiken skall organise— ras så att den effektivt kan nå uppsatta mål. I detta sammanhang bör kommittén också överväga hur statsupplåningen skall utvärderas.

I statsskuldspolitiska kommitténs betänkande, liksom i propositionen, motiveras en ändring av huvudmannaskapet bl.a. med att den skulle under- lätta utvecklingen av den centrala statliga förvaltningsstrukturen.

Riksgäldskontoret tar i dag emot inlåning från olika fonder, myndigheter och statliga företag. Dessutom tillhandahåller riksgäldskontoret medel för rörliga krediter som vissa affärsverk, myndigheter och bolag får utnyttja i sin rörelse och för investeringar. Dessa uppgifter kan förväntas tillta i omfattning i framtiden. Mot denna bakgrund är det motiverat att se över statens centrala finansförvaltning. Kommittén bör undersöka vilka sam- ordningsfördelar som kan finnas och om statens ”cash management” kan bli effektivare. I detta sammanhang är det också viktigt att bedöma om det finns skäl för riksgäldskontoret att behålla en egen kassa öppen för allmän— heten.

En fråga som också bör övervägas är inlåningen i riksgäldskontoret. Den sker i dag på olika villkor. Ett effektivt förvaltande av medlen innebär bl.a. att marknadsmässig ersättning bör lämnas och att stor frihet bör råda vid val av t.ex. löptid. Kommittén bör närmare undersöka förvaltandet av dessa medel.

I dag gäller olika förutsättningar för de statliga myndigheternas, före- tagens och affärsdrivande verkens rätt att få rörelsekrediter och investeringskapital. Kommittén bör göra en samlad bedömning av formerna för denna finansiering. Kommittén bör bl.a. överväga om det finns skäl att samla emissionsverksamheten till riksgäldskontoret.

Riksgäldskontoret har en omfattande garantigivning. En del av kredit-

garantigivningen är tillkommen av näringspolitiska skäl och medför be- tydande risker. En annan typ av garantigivning är de s.k. grundfondför- bindelserna utfärdade för vissa kreditinstitut. Den statliga garantigivningen har nyligen utretts av kreditgarantiutredningen (Fi 1985:05). I komplette- ringspropositionen har därefter föreslagits vissa riktlinjer för den statliga garantigivningen. Mot denna bakgrund och riksdagens kommande beslut bör kommittén överväga hur riksgäldskontorets verksamhet med garanti- givning skall utformas. Riksgäldskontoret bör bl.a. ha resurser för en fort- löpande utvärdering av garantigivningen.

Riksgäldskontoret handhar även en del andra uppgifter förutom de som nyss berörts. Det gäller bl.a. partibidragnämndens verksamhet, revisionen av nordiska rådets sekretariat, redovisning och intern revision för den inre riksdagsförvaltningen och andra riksdagens verk än riksbanken m.m. Dess- utom utser riksgäldsfullmäktiga ledamöter i ett antal styrelser liksom reviso- rer för några verksamheter. En del av dessa uppgifter bör även i fort- sättningen ankomma på något av riksdagens verk. Kommittén bör lämna förslag på vilka uppgifter detta gäller och hur de skall skötas efter 1 juli 1989.

Organisation m.m.

Det ändrade huvudmannaskapet nödvändiggör en översyn av storleken och sammansättningen av riksgäldsfullmäktige. I propositionen uttalades att det i styrelsen för riksgäldskontoret skall finnas ”ett väsentligt parlamentariskt inslag”. Sammansättningen bör också vara sådan att avvägningen av stats- skuldspolitiken mot andra delar av den ekonomiska politiken kan göras inom ramen för styrelsens arbete. Det är angeläget att samhällsekonomisk kompetens och kunnande i kapitalmarknadsfrågor finns representerade i styrelsen. Kommittén bör också Överväga om särskilda behörighetskrav bör ställas på styrelseledamöter och vissa tjänstemän i riksgäldskontoret.

Kommittén bör också utarbeta förslag till instruktion för riksgäldskonto- ret. I instruktionen bör det framgå att det lånebemyndigande som riksdagen ger regeringen ograverat överförs till riksgäldskontoret. Kommittén skall också föreslå hur styr- och anslagssystemet för riksgäldskontoret skall ut- formas för att möjliggöra en effektiv förvaltning.

Kommittén bör även överväga hur revisionen av riksgäldskontoret skall bedrivas. I det sammanhanget måste kommittén självfallet beakta de myck- et stora ekonomiska värden som kontoret omsätter och förvaltar.

Ramar för kommitténs arbete

Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och ett förslag lämnas före årets slut.

Kommittén skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittér och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Kommittén bör när arbetet påbörjas och vidare under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall annan berörd central arbetstagarorganisation med vilken staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dessa tillfälle att framföra synpunkter.

Hemställan

På grund av vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet

att tillkalla en kommitté med högst fem ledamöter omfattad av kommitté- förordningen (1976:119) — med uppdrag att lämna förslag om riksgäldskon- torets uppgifter och organisation m.m.

att utse en av ledamöterna att vara ordförande.

att besluta om experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

Förutom dessa direktiv har också kommittén fått del av de allmänna kommittédirektiv som regeringen utfärdade den 22 juni 1988 angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten.

1.2 Uppläggningen av utredningsarbetet

I ett första betänkande ”Riksgäldskontoret — från riksdagens verk till rege— ringens myndighet" (SOU 1988:59) behandlade riksgäldskommittén de frå- gor som måste vara lösta när riksgäldskontoret fr.o.m. den 1 juli 1989 blev en regeringsmyndighet. De frågor som togs upp gällde styrelsens samman- sättning och funktion, instruktion och anslagssystem för riksgäldskontoret, anslag för budgetåret 1989/90 samt en del författningsändringar framför allt rörande uppgifter som riksgäldsfullmäktige fullgjorde. Betänkandet låg till grund för en propositon (1988/89:97) under vårriksdagen. En majoritet i riksdagen ställde sig bakom förslagen och fr.o.m. juli 1989 har de trätt i kraft.

En hel del utredningsuppgifter var kommittén tvungen av tidsskäl att lämna till en andra fas av utredningsarbetet. Det gällde framför allt frågor rörande operationalisering av statsupplåningens mål, utvärdering och sam- ordning med Övriga delar av den ekonomiska politiken. När det gäller samordningsfrågor har kommittén i sitt arbete identifierat en del verksam- hetsområden som gränsar till riksgäldskontorets nuvarande uppgifter och som det därför har funnits anledning att undersöka närmare. En utgångs-

punkt i det arbetet har varit att se om det finns några samordningsfördelar mellan riksgäldskontoret och andra myndigheter.

Kommittén har under arbetet med slutbetänkandet haft 15 protokollförda sammanträden. I anslutning till ett par av sammanträdena har några hea- rings anordnats för att belysa frågor rörande principiella och organisatoris- ka aspekter på kapitalförvaltning. Företrädare för SJ, Asea Brown Boveri AB, Svenska Handelsbanken och stiftelsen Sveriges Sjömanshus har dis- kuterat dessa frågor med kommittén. Dessutom har företrädare för kom- mittén sammanträffat med bl.a representanter för riksbanken, kyrkofon— dens styrelse, utredningen Ekonomi och Rätt i Kyrkan, kammarkollegiet och riksrevisionsverket.

Fyra konsultstudier har genomförts på utredningens intitiativ. En genom- gång av datasystemen och dess säkerhet har gjorts av AB Programator och Infosec Prosab AB. Coopers & Lybrand har granskat den utländska skuld- förvaltningen. I anslutning till den har Öhrlings revisionsbyrå gjort en översiktlig granskning av redovisningssystemen vid riksgäldskontoret. Stats- kontoret har granskat riksgäldskontorets organisation. Organisationsrap- porten publicerades av statskontoret (Rapport 1989:29). Dessutom har en arbetsgrupp med representanter från riksgäldskontoret, riksbanken och finansdepartementet utarbetat en rapport om hushållsupplåningen som kommittén publicerar som en bilaga till slutbetänkandet.

1.3 Utredningens utgångspunkter

Riksgäldskontoret firade i år ZOO-års jubileum. Dess långa historia vittnar om en myndighet vars inriktning över tiden varierat för att kunna motsvara olika perioders skiftande krav. Även under de senaste åren har kontorets betydelse och roll i statsförvaltningen och den ekonomiska politiken starkt förändrats, inte minst genom 1970-talets ekonomiska kris. Också för fram- tiden gäller naturligtvis att verksamhetens inriktning och myndighetens organisation kommer att påverkas av den miljö riksgäldskontoret verkar i. Det är framför allt två företeelser som kommittén vill peka på som väsent- liga för riksgäldskontorets framtid. Det gäller dels de finansiella mark- nadernas utveckling och internationalisering, dels behovet att förnya den offentliga sektorn och dess finansiella system.

1.3.1 De finansiella marknaderna

Under de senaste 15 åren då statsupplåningen har nått en betydande nivå, har riksgäldskontoret expanderat kraftigt. För att möta växande upplå- ningsbehov under 1970- och 1980—talen utvecklades nya instrument. Stats- upplåningen bedrevs dessförinnan framför allt med hjälp av regleringar. I takt med att de finansiella obalanserna i ekonomin ökade, bl.a. till följd av det stora budgetunderskottet, växte de moderna finansiella marknaderna fram i Sverige för att slussa sparande från sektorer som hade överskott till sektorer som behövde låna. Upplåningsbehovens omfattning och fram-

växten av nya marknader ledde till en omläggning av statsupplåningen. Den blev allt mer marknadsanpassad. Den regelstyrda statsupplåningen upp- hörde successivt under början av 1980-talet.

Parallellt med denna process har också penningpolitikens uppläggning förändrats. Penningpolitiken bedrivs inte längre med hjälp av kvantitativa regleringar utan med olika åtgärder som är anpassade till de finansiella marknadernas funktionssätt.

Denna utveckling av penningpolitiken och statsupplåningen är inte unik för Sverige. Samma tendens finns i praktiskt taget alla industrialiserade länder. Samtidigt ökar den finansiella integrationen mellan olika länder. Liberaliseringen av kapitalrörelserna är också en viktig del i EG:s in- tegrationsprocess. Sverige har de senaste åren vidtagit åtgärder för att öka den finansiella integrationen med omvärlden. Ett uttryck för det är att valutaregleringen avskaffats.

Utvecklingen av finansiella marknader och den ökade internationalise- ringen förändrar förutsättningarna för statsupplåningen och samordningen av statsskuldspolitiken med andra delar av den ekonomiska politiken. Den- na utveckling är en viktig utgångspunkt för kommitténs arbete och vi återkommer till den i diskussionen om statsupplåningens mål och inrikt- mng.

1.3.2 Förnyelsen av den offentliga sektorn

En annan betydelsefull utvecklingslinje är förnyelsen av den offentliga sektorn. Även denna process har en av sina orsaker i den statsfinansiella obalansen under 1970- och 1980-talen. För att i framtiden klara en balanse- rad utveckling av såväl statsfinanserna som samhällsekonomin i stort krävs en ökad effektivitet inom den offentliga sektorn. Ett viktigt inslag i denna process är att klart och tydligt formulera mål och ansvarsområden för olika myndigheter samt att minska centralstyrningen. En förutsättning för mål— styrning och en ökad decentralisering är att funktionella kriterier kan ut— vecklas för att följa upp och utvärdera verksamheten.

Det är viktigt att översynen av riksgäldskontorets verksamhet sker i ljuset av denna process. Riksgäldskontoret förvaltar mycket stora ekonomiska värden. Ränteutgifterna för statsskulden uppgick under budgetåret 1988/89 till ca 53 miljarder kr och de periodiserade räntekostnaderna till 61,3 miljarder kr. Detta skall jämföras med kostnaderna för verksamheten, inklusive provisioner, som uppgick till 666 miljoner varav förvaltnings- kostnaderna för riksgäldskontoret belöpte sig till 51,8 miljoner kr. En effektiv statsskuldsförvaltning är nödvändig och kan också få stor betydelse för att frigöra ekonomiska resurser till andra viktiga områden inom den offentliga verksamheten. I enlighet med den allmänna strävan att förnya den offentliga sektorn måste riksgäldskontoret få ett entydigt ansvar för sin verksamhet samt incitament att effektivt utnyttja olika resurser och att inom de av statsmakterna angivna målsättningarna för verksamheten sänka de totala kostnaderna för statsupplåningen.

1.3.3 En samlad finansförvaltning

Statsskuldsförvaltningen är endast en del av den statliga finansförvaltning— en. Andra viktiga delar berör finansiering av affärsverk och myndigheter vid sidan om statsbudgeten, betalningssystemet och kassahållningen, den statliga kreditgarantigivningen och annan statlig låneverksamhet av stöd- karaktär, samt förvaltning av statliga finansiella tillgångar. Det är viktigt att klargöra kopplingarna mellan den statliga finansförvaltningens olika delar. De olika delarna måste bedömas ur ett helhetsperspektiv. Inte minst gäller det sambanden mellan statsskuldsförvaltningen och resten av den statliga finansförvaltningen. Kommittén har tagit detta som en utgångspunkt för sitt utredningsarbete. En ökad samordning och andra förändringar bl.a. av organisatorisk natur kan förbättra effektiviteten och sänka kostnaderna för statsupplåningen. Det får dock inte innebära en ökad centralstyrning med hjälp av regleringar. En effektiv finansförvaltning i staten bör enligt kom- mitténs uppfattning utgå från styrning genom ekonomiska incitament och priser i stället för regleringar. Därigenom bör man kunna förena sam- ordning och utnyttjande av stordriftsfördelar med decentraliserat besluts- fattande.

Mot bakgrund av behovet av en helhetssyn på den statliga finansför- valtningen har det varit naturligt för kommittén att även ta sin utgångspunkt i tidigare utredningar om den centrala statliga finansförvaltningen. 1956 års rationaliseringsutredning tog upp frågan om den statliga centrala rationali- serings- och revisionsverksamhetens organisation. Som ett resultat av för- slag från utredningen tillkom år 1961 det nya statskontoret och riksrevi- sionsverket. I ett särskilt yttrande i den utredningen framfördes tanken att inrätta ett statens finansverk, huvudsakligen genom att föra samman de dåvarande budget- och finansstatistiska byråerna hos RRV med riksgälds- kontoret som samtidigt föreslogs bli en myndighet under regeringen. Frågan om ett statens finansverk var således uppe till diskussion men ledde inte till några beslut rörande riksgäldskontoret.

Riksgäldskontorets konstitutionella ställning har varit ett hinder för en ökad samordning av den statliga finansförvaltningen. I fondbyråutredning- en diskuterades var den statliga fondförvaltningen organisatoriskt skulle vara placerad. Bl.a. utreddes möjligheten att föra över fondförvaltningen från statskontoret till riksgäldskontoret. Det alternativet föll av konstitutio- nella skäl. I stället föreslogs en överflyttning till kammarkollegiet vilket också genomfördes 1973.

Inom riksdagens revisorers kansli utarbetades 1973 en granskningspro- memoria, som behandlade den statliga finansförvaltningens centrala organi- sation. Här togs återigen frågan upp om att inrätta ett statens finansverk genom att bl.a. föra samman uppgifter från riksgäldskontoret, riksrevisions- verket samt kammarkollegiets fondförvaltning. Det framhölls att betydande rationaliseringsvinster skulle kunna uppnås genom att föra samman dessa arbetsuppgifter till ett nytt verk. Även statsskuldspolitiska kommittén var inne på dessa tankegångar. Ett av argumenten för att föreslå en över—

flyttning av riksgäldskontoret till regeringen var just att det skulle möj- liggöra en ökad samordning och rationalisering av den centrala statliga finansförvaltningen.

Kommitténs förslag vad gäller riksgäldskontorets framtida verksamhet har sin utgångspunkt i de ovan diskuterade utvecklingsdragen dels vad gäller omvärldsförändringar som innebär ökad internationalisering och inte- grering av de finansiella marknaderna, dels vad gäller behovet att förnya offentlig verksamhet för att öka dess effektivitet. Detta har lett kommittén till att ta upp frågan om ökad samordning av de centrala statliga finans- funktionerna, vilket tidigare har diskuterats i samband med tankar om att skapa ett statens finansverk.

Kommittén har i sitt utredningsarbete funnit skäl för att föreslå att riks- gäldskontoret i framtiden bör få vidgade arbetsuppgifter utöver att vara den myndighet som skall ta upp och förvalta lån till staten. Dessa områden behandlas i de följande kapitlen. Dessa vidgade arbetsuppgifter har föran- lett kommittén att föreslå att det i riksgäldskontorets instruktion skall anges att ”riksgäldskontoret är den centrala myndigheten för statens finansför- valtning”.

1.4 Dispositionen av slutbetänkandet

I kap. 2 tar kommittén upp frågan om statsskuldspolitikens mål. I det sammanhanget diskuteras också frågan om samordningen av statsskuldspo- litiken med andra delar av den ekonomiska politiken. Här behandlas sam- ordningen mellan riksbankens ansvar för penningpolitiken och riksgälds- kontorets ansvar för statsskuldspolitiken.

Därefter diskuteras behovet av mer operationaliserbara målformulering- ar för statsupplåningens olika delar. Den indelning som görs av statsupp- låningen är i dels kron- respektive valutaupplåning, dels i upplåning på penning— och obligationsmarknaden eller direkt från hushållen. De för- ändringar av upplåningens inriktning som diskuteras i kap. 3 bildar senare utgångspunkt för en diskussion om resursramar och organisation för riks- gäldskontoret.

Under de senaste åren har åtskilliga utgifter lyfts ur statsbudgeten och finansieras i stället direkt i bl.a. riksgäldskontoret. Det rör utlåning till vissa affärsverk och myndigheter. I kap. 4 diskuteras utvecklingen av denna finansieringsmetod och kommittén föreslår också en enhetlig modell för hur den bör utformas i fortsättningen för att effektiviteten i detta avseende skall kunna ökas inom statsförvaltningen.

Riksgäldskontoret stöder inte endast vissa verksamheter med direkt ut- låning utan även genom att garantera olika typer av upplåning. I kap. 5 behandlas kreditgarantigivningen i staten och riksgäldskontorets roll i det sammanhanget. Vissa förändrade uppgifter föreslås.

I kap. 6 behandlar kommittén den tillgångsförvaltning som i dag sker centralt i staten dels genom direkt inlåning i riksgäldskontoret, dels genom

en aktiv fondförvaltning i kammarkollegiets regi. Utifrån vissa principer om statens fondförvaltning tar sedan kommittén ställning till hur den bör orga- niseras i framtiden.

Alla förändrade verksamhetsområden som behandlas i kap. 3 till 7 får resurskonsekvenser. Dessa summeras i kap. 8 och därefter drar kommittén slutsatser för hur riksgäldskontorets framtida organisation bör se ut.

I ett sista avslutande kapitel, (kap. 9) behandlas vissa författningsmässiga konsekvenser av utredningens förslag. Som en bilaga till betänkandet publi- ceras en rapport om hushållsupplåningens inriktning.

2. Statsskuldspolitiken

2.1. Statsskuldspolitik — ett försök till definition

Under senare delen av 1970-talet och början av 1980-talet hade staten stora budgetunderskott. Det gav upphov till en mycket stor statsskuld, vilket har givit statsskuldspolitiken en växande betydelse. Men det är inte alldeles klart hur gränslinjen skall dras mellan statsskuldspolitik och andra områden av den ekonomiska politiken. Statsupplåningen berör såväl penning— som finanspolitiken.

Statsskuldspolitik kan definieras på flera olika sätt. Ibland görs det från en institutionell utgångspunkt. Statsskuldspolitik blir de åtgärder som den statsupplånande myndigheten har rätt att vidta. En sådan definition är dock meningsfull först när dessa åtgärder preciserats. Ett annat sätt att definiera området är att säga att allt som påverkar statsskuldens uppkomst och storlek är statsskuldspolitik. Med denna definition blir emellertid stats- skuldspolitik delvis identisk med finanspolitik. Definitionen är för om- fattande för att vara användbar om avsikten är att operationalisera målen för statsskuldspolitiken såsom något annat än målen för finanspolitiken.

En snävare definition innebär att statsskuldspolitik är det sätt på vilket ett givet upplåningsbehov finansieras. Val av finansieringskälla, upplåningsin- strument och löptid blir i detta fall centrala variabler för statsskuldspoliti- ken. Med denna definition av statsskuldspolitiken kommer penningpoliti- ken och statsskuldspolitiken att delvis överlappa varandra. Förändringar av tillgången på marknaden av olika typer av skuldinstrument, allt ifrån de med allra kortast löptid till mycket långa obligationer är ju traditionellt penningpolitiska åtgärder. Genom denna definition understryks statsskulds— politikens beröringspunkter med penningpolitiken.

Problemen med att finna en entydig definition av statsskuldspolitik går också igen i Statsskuldspolitiska kommitténs (SPOK) diskussion av gräns- dragningen av statsskuldspolitiken gentemot andra politikområden. Kom- mittén definierar i delbetänkandet ”Statsskuldspolitiken — samordnings— frågor” (SOU 1984:89) statsskuldspolitik som ”det sätt på vilket befintlig statsskuld förvaltas och tillkommande budgetunderskott finansieras” (sid 26). Lite längre fram i betänkandet skriver kommittén:

”Samband och skillnader mellan finanspolitik, penningpolitik och stats- skuldspolitik kan sammanfattande uttryckas som att finanspolitiken be- stämmer omfattningen på statsskulden, medan penning- och statsskuldspo-

litiken bestämmer statsskuldens sammansättning. Den ekonomiska politi- kens effekt utgår från båda dessa förhållanden” (SOU 1984:89 sid 26).

Svårigheten att hitta en klar och entydig definition av begreppet stats- skuldspolitik beror på att statsupplåningen får effekter på många håll i samhällsekonomin. Statsupplåningen påverkar likviditeten och räntestruk— turen i ekonomin och har därigenom penningpolitiska effekter. Genom bl.a. val av upplåningsform och löptid uppkommer olika kostnader, vilket blir viktigt för budgetutfallet.

Det är naturligt för riksgäldskommittén att som sin utgångspunkt ta SPOK:s definition, nämligen att statsskuldspolitik är det sätt på vilket befintlig statsskuld förvaltas och tillkommande budgetunderskott finans- ieras. Ytterligare klargöranden är dock nödvändiga. En rad åtgärder som påverkar statsskuldens sammansättning på marknaden, t.ex. öppna mark- nadsoperationer, kan med denna definition betraktas som statsskuldspolitik men utföras med andra syften än att väl förvalta statens skuld och av annan myndighet än riksgäldskontoret, nämligen riksbanken.

I Sverige bedrivs statsskuldspolitiken, definierad på detta sätt, av två olika myndigheter med olika uppgifter, dessutom under två huvudmän — riksdag och regering. Därför blir det problematiskt att till statsskuldspoliti- ken knyta ett operationaliserbart mål som också kan utgöra ett mål för riksgäldskontoret. Dessutom uppstår ett avvägnings— och samordningspro- blem mellan de två myndigheterna.

Direktiven till riksgäldskommittén anger en inriktning för hur dessa svå- righeter skall angripas: ”Målet för statsskuldspolitiken bör inom vissa ramar vara att minimera upplåningskostnaderna på en acceptabel risknivå. Det gäller såväl den inhemska som den utländska statsupplåningen. Den av- vägning av statsskuldspolitiken mot övriga delar av den ekonomiska politi- ken som behöver göras skall ske i former som markerar en klar rollfördel- ning mellan t.ex. statsskuldspolitiken och penningpolitiken.”

Riksgäldskommittén har i sitt arbete sökt precisera målen för statsskulds- politiken och ansvarsfördelningen gentemot riksbanken. Det har därvidlag varit en strävan att få en så tydlig målformulering som möjligt för såväl statsskuldspolitiken som för riksgäldskontoret. Dessa bör inte skilja sig åt. Mot denna bakgrund snävar riksgäldskommittén in SPOK:s definition av statsskuldspolitik till de åtgärder riksgäldskontoret vidtager för att finans- iera statens upplåningsbehov och förvalta statsskulden. På grund av den institutionella lösning som valts i Sverige och nödvändigheten att formulera klara mål för riksgäldskontoret blir definitionen av statsskuldspolitik inte endast principiellt utan även institutionellt betingad. Statsskuldspolitikens innehåll kommer därför också att bero på regleringen av riksgäldskontorets verksamhet.

2.2. Avvägning av statsskuldspolitiken

Några av de viktigaste avvägningsproblemen för statsskuldspolitiken har att göra med att statsupplåningen i olika avseenden inverkar på samhälls-

ekonomin. Statsupplåningen får vidare skiftande budgetmässiga effekter genom att den kan ske på olika löptid och med olika instrument till olika kostnader. Valet av löptid kan också påverka räntestrukturen i ekonomin med vidare effekter på samhällsekonomin i stort.

2.2.1. Räntestruktur och prisbildning

Valet av löptid kan påverka efterfrågan i ekonomin via dess inverkan på räntan på olika typer av tillgångar. Räntan påverkar kostnaderna bl.a. för kapitalbildningen och har därigenom vidare effekter på samhällsekonomin. Om t.ex. utbudet av långa obligationer behöver ökas krävs en prissänkning — d.v.s en räntehöjning — för att obligationerna skall kunna placeras på marknaden. En placerare som i sin portfölj har en viss balans mellan olika typer av tillgångar kommer då att välja att göra omplaceringar som en följd av att priset på obligationer har sänkts. Beroende på hur nära substitut olika typer av tillgångar är till varandra, påverkas priset på andra tillgångar i olika hög grad. Om t.ex. aktier är nära substitut till långa obligationer kommer priset också på aktier att falla. Det påverkar i sin tur investeringsefterfrågan i ekonomin. En sänkning av aktiekursen gör det dyrare att finansiera en investering genom nyemissioner och billigare att i stället expandera genom uppköp av andra företag. Även upplåning blir dyrare genom att obligations- räntan stigit. Upplåning med hjälp av långa obligationer kan således med- föra att investeringar trängs undan och den totala efterfrågan dämpas.

Effekterna av statsupplåningen varierar beroende på vilket instrument som riksgäldskontoret väljer att använda sig av. Placerarnas uppfattning om de olika instrumentens karaktär påverkar utbud och efterfrågan på de olika marknaderna och därmed också räntan på olika typer av tillgångar. På detta sätt påverkar alltså statsupplåningen penningpolitiken och samhällsekono- min i stort.

Hur stora dessa effekter är och vilken betydelse man skall tillmäta dem är en empirisk fråga som det är relativt svårt för kommittén att ha en upp- fattning om. Studier som har gjorts (se bilaga 7 till långtidsutredningen 1987) pekar dock på att det krävs relativt stora förändringar i statsskuldens sammansättning för att de skall ha någon större effekt på räntestrukturen. En komplicerande faktor vid bedömningen av statsskuldspolitikens ränteef— fekter är internationaliseringen av kapitalmarknaderna. En ökad integra- tion minskar den betydelse som den inhemska statsupplåningen kan ha på * räntestrukturen i en ekonomi. Huruvida dess betydelse försvinner helt och

hållet eller endast till en de] då den inhemska kapitalmarknaden öppnas mot utlandet är en öppen fråga, som bl.a. beror på substituerbarheten mellan inhemska och utländska tillgångar samt på transaktionskostnaderna.

. 2.2.2 Likviditet och inflation

Statsupplåningen kan påverka likviditeten och penningmängden i ekono- min. Vad som åsyftas i detta sammanhang är inte de likviditetsskapande

effekterna av ett budgetunderskott i sig utan valet av finansieringsinstru- ment. Om likviditeten ökar i ekonomin ökar risken för inflation. Det finns därmed en koppling, även om den kan vara svår att kvantifiera, mellan statsskuldspolitikens utformning och inflationsutvecklingen.

Effekterna beror på typ av upplåningsform. Det mest likvida upplånings— instrumentet är sedlar. Det är teoretiskt fullt möjligt att finansiera hela upplåningen i centralbanken, d.v.s. via sedelpressarna. Det är inflations- drivande. Å andra sidan har riksgäldskontoret möjlighet att utnyttja finansi- eringsformer som motverkar sådana effekter. Den finansieringsform som i Sverige förmodligen tillhör de minst inflationsdrivande är sparobligationer med lång löptid. Mellan dessa båda ytterligheter finns det en hel skala av upplåningsformer.

Det är framför allt löptiden som avgör hur likviditetsskapande ett upp- låningsinstrument är. Men även andra faktorer spelar roll, såsom den tek- niska utformningen av instrumentet eller förekomsten av en andrahands- marknad. Andrahandsmarknadens effektivitet minskar transaktionskostna- den för ett visst instrument och därigenom ökas dess likviditet.

Det är angeläget att statsupplåningen begränsar de likviditetsskapande effekterna av statsupplåningen så att inflationstendenser motverkas. Det kan till en del nås genom utformning av instrumenten men också genom att man lägger fast en nedre gräns för hur kort statsupplåningen får vara.

Eftersom statsupplåningen har budgetmässiga effekter, påverkar likvidi- tet och räntestruktur i ekonomin och kan inverka på efterfrågan och kapital- bildning bör statsupplåningen awägas mot övriga delar av den ekonomiska politiken.

2.3. Samordning mellan statsskuldspolitik och penningpolitik

Den nödvändiga samordningen mellan penningpolitik och statsskuldspolitik kan åstadkommas på olika sätt. Det kommer bl.a. att ta sig uttryck i olika institutionella ramar för statsupplåningen. Principiellt sett kan man urskilja två motsatta lösningar. Det ena alternativet är att integrera statsupplå- ningen i penningpolitiken. Statsupplåningen blir då en uppgift för central- banken. Det andra alternativet är att separera statsupplåningen från pen- ningpolitiken och låta avvägningen ske i marknaden. Statsupplåningen sköts i detta fall av en separat myndighet med en avgränsad roll gentemot centralbanken.

2.3.1. Integration

En integration av penningpolitiken och statsupplåningen innebär att stats- skuldspolitiken blir underordnad de övergripande penningpolitiska målen (såsom låg inflation och fast växelkurs). Någon distinkt statsskuldspolitik kan man inte tala om i detta fall, utan statsupplåningen blir ett av flera

medel i den penningpolitiska arsenalen. Centralbanken skulle i detta fall vara ansvarig för alla värdepapperstransaktioner med allmänheten, emissio- ner av nya statspapper, inlösen av förfallande län samt köp och försäljning av utelöpande lån. Det finns i och för sig inget som hindrar att central- banken i detta väger in också kostnadsaspekter på statsupplåningen. Risken är dock att denna aspekt blir underordnad de penningpolitiska målen. Det innebär i sin tur att kostnadsmålet tonas ned. I praktiken torde kostnads- målet i ett sådant alternativ vara svårt att följa upp och utvärdera. Organisatoriska lösningar av statsupplåningen som skulle innebära en fullständig integration av statsupplåningen i penningpolitiken diskuterades av statsskuldspolitiska kommittén. Bl.a. behandlades möjligheten att föra samman riksgäldskontoret med riksbanken. En sådan lösning avvisades dock, bl.a. med hänvisning till att regeringen bör ha inflytande över stats- upplåningen, inte minst p.g.a. statsupplåningens stora kostnader och där- med sammanhängande betydelse för finanspolitiken. En uppläggning där penning- och statsskuldspolitik integreras förekommer i andra länder. I både Storbritannien och Danmark ombesörjer centralbanken emissionerna av statspapper på penning- och obligationsmarknaderna och har därmed möjlighet att själv samordna statsupplåningen med penningpolitiken.

2.3.2. Separation

Den motsatta uppläggningen av statsupplåningen är att göra statsskuldspo- litiken till ett avgränsat område gentemot penningpolitiken. Det kan ske genom att statsupplåningen sköts av en separat myndighet vid sidan om centralbanken. De två myndigheterna kan i denna situation tilldelas olika mål för sina respektive verksamheter. Centralbankens mål är stabiliserings- politiskt, t.ex. att upprätthålla en fast växelkurs. Statsskuldsmyndighetens mål bör i en sådan situation vara att minimera statens upplåningskostnader i vid mening.

En förutsättning för att en rollfördelning av detta slag skall fungera är att penning- och statsskuldspolitiken är marknadsanpassad och inte bygger på regleringar. En annan förutsättning är att marknaderna är effektiva. Det innebär bl.a. att det måste ske en regelbunden handel, att det finns lätt tillgängliga kursnoteringar, samt att antalet aktörer är stort så att inte prisbildningen kan sättas ur spel genom stora köp och försäljningar. Direkt samordning mellan centralbanken och den statsupplånande myndigheten blir i detta fall ej nödvändig. Samordningen kan i stor utsträckning ske via marknaden. Utifrån det kostnadsminimerande målet och en självständig bedömning av marknadssituationen bör statsskuldsmyndigheten emittera statspappper. Centralbanken kan bl.a. genomföra marknadsoperationer för att nå målen för penningpolitiken. Det är i och för sig möjligt att stats- skuldsmyndigheten skulle kunna agera i en annan riktning än den i vilken centralbanken skulle vilja se stabiliseringspolitiken röra sig. Under förut- sättning att marknaderna är effektiva, har centralbanken i de flesta fall tillräckligt många medel att tillgripa för att klara även dessa situationer.

Genom ett visst mått av samordning och information till centralbanken bör dock även sådana situationer kunna lösas.

Alternativet med en statsupplåning som är separerad från centralbanken förekommer i flera länder. Ett exempel är Finland. I Finland har rollfördel- ningen drivits så långt att den statsskuldspolitiska myndigheten inte har någon automatisk dragningsrätt i den finska centralbanken. Likviditetsöver- skott placeras också direkt på marknaden.

2.3.3. Svenska erfarenheter

Den svenska modellen för statsupplåningen har utvecklats mot det senare av de två alternativen. Statsskuldspolitiken är i dag marknadsanpassad. Upplåningen på olika delmarknader, utomlands såväl som i Sverige, base- ras på marknadsmässiga villkor. Fram till mitten av 1980-talet var dock inte detta förhållandet för stora delar av den inhemska upplåningen. Statsupp- låningens kärna utgjordes av det s.k. prioriterade upplåningssystemet. Sta- tens upplåningsbehov tillgodosågs genom olika typer av regleringar. Ban- ker, försäkringsinstitut och AP—fonderna var tvungna att hålla en viss be- stämd mängd bostads- och statsobligationer i sina portföljer. Handeln i dessa papper var inledningsvis mycket blygsam. Räntan fastställdes på administrativ väg utifrån penningpolitiska överväganden. Emissionerna kom därmed att vara ett centralt penningpolitiskt instrument. I början av 1980-talet var ca 60 procent av den inhemskt placerade statsskulden upp- lånad via det prioriterade upplåningssystemet.

I och med framväxten av nya finansiella marknader i Sverige lades såväl penningpolitiken som statsupplåningen om. Regleringssystemet gick inte längre att upprätthålla och nya låneformer växte successivt fram, samtidigt som regleringarna togs bort. Parallellt med omläggningen av statsskuldspo- litiken avreglerades den svenska kreditmarknaden och penningpolitiken blev allt mer marknadskonform. Den baseras i dag på automatik vad gäller likviditetsstyrning genom den s.k. räntetrappan. Räntetrappan innebär att kostnaderna för bankernas upplåning i riksbanken ökar stegvis när upp- låningen växer. Därutöver bedriver riksbanken också öppna marknads- operationer, dvs. köper och säljer obligationer på penningmarknaden för att därigenom påverka räntan.

Den förskjutning som ägt rum under 1980—talet återspeglas också i ut- redningarna om statsskuldspolitiken. I direktiven till statsskuldspolitiska kommittén sades att statsskuldspolitiken numera bör ses som en integrerad del av kredit- och valutapolitiken. Man kan också notera att ett av de instrument för penningpolitiken som SPOK pekade på var emissioner av statspapper. Statens emissionsverksamhet hänfördes alltså till penningpoli- tikens område. Detta synsätt var präglat av kreditpolitikens och statsupp- låningens tidigare utformning.

De senaste årens förändring av systemet mot en marknadsanpassad stats- upplåning har påverkat gränssnittet mellan penningpolitik och statsskulds- politik. Framväxten av penning- och obligationsmarknaderna och införan-

det av ett anbudsförfarande vid riksgäldskontorets emissioner medförde att statsupplåningen blev mindre central för riksbanken och penningpolitiken. Det avspeglas i statsskuldspolitiska kommitténs slutbetänkande (SOU 1986:22). Där konstateras att såväl statsupplåningen som penningpolitiken blivit mer marknadsanpassad. Mot bakgrund av denna utveckling och över- tygelsen om att förhållandena kunde komma att fortsätta att ändras mycket snabbt ansåg SPOK att någon institutionell integration av statsupplåningen i riksbanken inte var nödvändig. Samordningen med penningpolitiken borde i stället ske i andra former. Dessutom markerade SPOK att de stats- skuldspolitiska målen, bl.a. kostnadsaspekten, var viktiga att hävda. Det skulle, menade SPOK, ta sig uttryck i att statsupplåningen även i framtiden borde ligga i en separat myndighet. För att markera betydelsen av att statsskuldspolitiken blivit central för den ekonomiska politiken, inte minst genom statsskuldsräntornas storlek, samt att regeringen bör ha ett direkt inflytande över statsupplåningen föreslog SPOK dessutom att riksgäldskon- toret skulle bli en regeringsmyndighet.

I propositionen om ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret intog regeringen samma hållning som SPOK i dessa frågor. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen och fr.o.m. 1 juli 1989 är riksgäldskontoret en regeringsmyndighet under finansdepartementet.

I direktiven till riksgäldskommittén lyfts också denna aspekt fram. Det konstateras där att utvecklingen de senaste åren har gjort det lättare att skilja penning- och statsskuldspolitiken åt, och att riksbanken har möjlighet att ”smidigt styra ränteutvecklingen utan att använda statens emissions- verksamhet som instrument”. Den avvägning som behöver göras, anger direktiven, skall ske i former som markerar en klar rollfördelning mellan statsskuldspolitiken och penningpolitiken.

Utvecklingen under de senaste åren har bekräftat den analys SPOK gjorde. Behoven att administrativt och formellt integrera statsskuldspolitik och penningpolitik har minskat. Det som bidragit till detta är den fortsatta utvecklingen av de finansiella marknaderna i Sverige. Penning- och obliga- tionsmarknaderna har breddats i meningen att aktörerna i dag är betydligt fler än för några år sedan trots att statens nettoupplåningsbehov har min- skat.

Det är viktigt att denna utveckling fortsätter. Kommittén vill därför varna för de negativa effekter som omsättningsskatten på värdepappershandel kan få på obligationshandeln i Sverige när valutaregleringen tagits bort. Skatten har redan bidragit till att minska handeln på penning- och obliga- tionsmarknaden. Det fördyrar statsupplåningen och försämrar marknader- nas effektivitet. I och med att valutaregleringen avskaffats, kommer dessa negativa effekter att förstärkas. Från statsskuldspolitisk utgångspunkt är det därför önskvärt att skatten avskaffas. Regelsystem och kostnader för handel i Sverige måste vid en fortsatt internationalisering av kapitalmarknaden anpassas till omvärlden för att den svenska marknaden skall kunna bibe- hålla sin effektivitet.

De senaste årens internationalisering och successiva minskning av valuta-

regleringens omfattning har också medfört att Sveriges möjligheter att föra en räntepolitik som markant avviker från omvärlden minskat. Hur stort utrymmet är för detta i dag kan diskuteras men möjligheterna att med inhemska åtgärder långsiktigt föra en räntepolitik som avviker från om- världen är små vid en fast växelkurs. Alla dessa förändringar får implikatio- ner för avvägningen mellan statsskuldspolitiken och penningpolitiken. Ris- ken för att statsupplåningen i sig skulle påverka ränteutvecklingen på ett sätt som riksbanken finner oförenligt med penningpolitikens mål är t.ex. i dag mindre än tidigare bl.a. genom den ökade internationaliseringen.

Sammanfattningsvis kan kommittén konstatera att beslutet att ändra huvudmannaskpet för riksgäldskontoret bl.a. motiverades av att samord- ningen mellan penning— och statsskuldspolitiken i väsentlig grad skulle klaras via marknaderna. Utvecklingen mot effektivare marknader, den ökade internationaliseringen och en marknadskonform penning- och stats- skuldspolitik har fortsatt de senaste åren. Det bör därför vara möjligt, enligt kommitténs mening, att söka formulera avgränsade mål och tydliga restrik- tioner för riksgäldskontorets verksamhet.

Det är dock viktigt att påpeka att en fullständig separation mellan pen- ning-, valuta- och statskuldspolitiken inte är möjlig i dagsläget. En fullstän- dig separation i enlighet med den principiella diskussionen i 2.3.2 kan komma till stånd först när de finansiella marknaderna fungerar mer effek- tivt. Så länge de finansiella marknaderna inte är tillräckligt effektiva är således en viss samordning mellan de berörda institutionerna nödvändig, även om riksgäldskontoret samtidigt får en mer självständig roll.

2.4. Mål och restriktioner för statsskuldspolitiken

Statsskuldspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Det innebär bl.a. att den skall främja de övergripande mål som den ekonomiska politi- ken syftar till. Ofta uttrycks dessa som hög tillväxt, full sysselsättning, låg inflation och en jämn fördelning av levnadsstandarden. Utifrån dessa for- muleras sedan delmål eller mer underordnade mål. Delmålen är inte i sig själva de slutliga målet men kan antas vara nära relaterade till dessa eller underlätta att de slutgiltiga målen nås. Genom att bryta ned de över- gripande målen i olika delmål underlättas operationaliseringen av den eko- nomiska politiken.

Principiellt sett bör man inte formulera fler mål än det finns tillgängliga medel. En förutsättning för att målen skall kunna nås är att det finns medel som kan användas för att nå ett visst mål. Ett medel kan normalt inte användas för att klara flera olika mål samtidigt. Det är angeläget att en organisation har ett tydligt angivet mål för sin verksamhet. Oklara och motsägelsfulla målformuleringar leder till en ineffektiv verksamhet.

I föregående avsnitt diskuterades möjligheterna att ge statsskuldspoliti- ken en mer självständig roll. Kommittén konstaterade att en fortsatt ut- veckling i den riktningen är önskvärd. Mot bakgrund av detta är det viktigt

att formulera ett operationaliserbart mål för statsskuldspolitiken. Det finns också skäl för att statsskuldspolitikens långsiktiga inriktning avvägs mot andra delar av den ekonomiska politiken och då framför allt penning- politiken. De avvägningar som måste göras mot de andra delmålen för den ekonomiska politiken — och då i synnerhet penningpolitikens mål — bör uttryckas som restriktioner för statsskuldspolitiken. Man skall dock inte överdriva statsupplåningens betydelse för att de övergripande målen skall nås. Andra delar av den ekonomiska politiken innehåller betydligt effekti— vare instrument än statsskuldspolitiken i detta avseende. Detta är också ett av skälen för att knyta statsskuldspolitiken till ett intermediärt mål, näm- ligen minimering av statsupplåningens kostnader.

Sett från en annan utgångspunkt är det också angeläget med en mer entydig målformulering för statsskuldspolitiken och riksgäldskontoret. En tydligare målformulering är en förutsättning för en ändamålsenlig styrning av verksamheten och en utveckling av dess effektivitet. Det är först när det finns en mer operationaliserbar målformulering som det överhuvudtaget är möjligt att utforma styrinstrument, utvärderingskriterier och att diskutera verksamhetens effektivitet på ett meningsfullt sätt. En utveckling av riks— gäldskontorets verksamhet i denna riktning kan enligt kommitténs mening ses som en del i förnyelsen av den offentliga sektorn.

I direktiven till riksgäldskommittén slås det fast att målet för statsskulds- politiken inom vissa angivna restriktioner bör vara att minimera upplånings- kostnaderna på en acceptabel risknivå. En kostnadsminimerande stats- skuldspolitik omfattar flera aspekter som måste beaktas vid utformningen av statsupplåningen. Några av dessa rör statens netto- och bruttokostnader, samt osäkerheten om statens framtida ränteutgifter på grund av variationer i räntenivån.

Räntcbetalningarna på statsskulden ger långivarna ränteinkomster, vilka i stor utsträckning är skattepliktiga. En placering i statspapper medför därför en avkastning som ger ett återflöde till staten i form av skatteinbetalningar. Skattesituationen varierar mellan olika typer av upplåningsinstrument och mellan olika långivare. En placering i statspapper har också en indirekt skatteeffekt genom att staten går miste om de skatteintäkter som en eventuell alternativ placering skulle ha medfört. Också det är en kostnad för upp- låningen. Vid bedömningen av statsupplåningens kostnader är det nödvän- digt att beakta de totala kostnaderna för staten, inklusive skatteeffekterna.

Kostnaderna för statsskulden består inte endast i räntebetalningar utan även av förändringar i skuldens marknadsvärde i den utsträckning uppköp av obligationer tillämpas. Principiellt bör de totala effektiva kostnaderna beaktas för att statsupplåningen skall vara effektiv. Genom att riksgälds— kontoret har möjlighet till uppköp av obligationer finns förutsättningar för att de totala effektiva kostnaderna skall ligga till grund för statsskuldspoliti- kens mål. På utlandslånesidan har olika åtgärder såsom uppköp eller andra finansiella transaktioner alltid varit möjliga och fr.o.m. den 1 juli 1989 har kontoret även rätt att i samråd med riksbanken köpa upp obligationer på den inhemska marknaden.

En annan aspekt som bör vägas in vid utformningen av statsskuldspoliti— kens kostnadsmål är hur statens utgifter kan komma att variera. Utgifts- risken som finns vid upplåningen är väsentlig för budgetpolitiken. Men hur mycket är det acceptabelt att ränteutgifterna varierar till följd av fluktuatio- nerna i marknadsräntan? Höjs räntenivån ökar också statens ränteutgifter så småningom. Tidsförskjutningen beror på valet av löptid. Om man vill att statsutgifterna skall vara okänsliga för variationer i marknadsräntan skall upplåningen vara långfristig (förutsatt att statsutgifterna exkl. ränteutgifter inte varierar med räntan). Ett sätt att ta hänsyn till utgiftsrisken av räntefö- rändringar är att riksgäldskontoret sätter en restriktion för statsupplåningen av innebörden att variationer i marknadsräntan inte får påverka statens utgifter mer än i en viss omfattning.

Även andra faktorer bör betraktas som restriktioner för en kostnadsmini- merande statsskuldspolitik. Det rör förutom avvägningen mot stabilise- ringspolitiken även marknadsvärdande insatser samt eventuella sparfräm- jande åtgärder för statsupplåningen. Till dessa frågor återkommer kommit- tén i nästa kapitel.

Sammanfattningsvis vill kommittén ange att målet för statsupplåningen bör vara att minimera de effektiva nettokostnaderna. Det är dock nödvän- digt att göra en avvägning mellan kostnadsminimering och variationer i statens ränteutgifter samt vilka restriktioner som skall gälla för statsskulds— politiken-Det är angeläget att riksgäldskontoret utifrån den inriktning som anges av regeringen fastställer riktlinjer i detta avseende.

2.5. Samordning med riksbanken

En förutsättning för en klar målformulering för riksgäldskontoret är att ansvarsfördelningen mellan riksbanken och riksgäldskontoret blir så tydlig som möjligt. Den process som inleddes i och med de utredningar som utmynnade i skiftet av huvudmannaskap för riksgäldskontoret måste såle- des fortsätta. Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken och riksgälds- kontoret för statsupplåningen. I den dagliga verksamheten och under nor- mala förhållanden bör denna rollfördelning resultera i ett självständigt agerande för båda myndigheterna. Ett samråd mellan riksgäldskontoret och riksbanken rörande den långsiktiga politikens uppläggning och i krislägen verkar dock naturligt.

En grundförutsättning för att kontoret skall kunna minimera upplånings- kostnaderna är att riksgälden skapar en upplåningsstrategi utifrån en själv- ständig bedömning av den ekonomiska utvecklingen. Det får då inte råda någon misstanke om att riksgäldskontorets agerande återspeglar de pen— ningpolitiska ambitioner som riksbanken har. Målet skall vara att riks- banken skall kunna föra en självständig penningpolitik utan att dess in- tentioner via denna kanal — riksgäldskontorets agerande — oavsiktligt ”läck- er ut” till marknaden. Formerna för samråd mellan riksbanken och riksgäldskontoret om avvägningen mellan statsskuldspolitiken och penning—

politiken måste således även mot denna bakgrund återspegla en tydlig ansvarsfördelning.

Samrådsförfarandet har under de senaste åren varit informellt och skett mellan tre parter, riksbanken, riksgäldskontoret och finansdepartementet. Samrådet äger rum inom ramen för två olika grupper, en utlandslånegrupp och en grupp för inhemsk upplåning. Utlandslånegruppen emanerar från år 1977 då fullmäktigeförsamlingarna i riksgäldskontoret och riksbanken ge- mensamt beslöt att en sådan samrådsgrupp för utlandsupplåningen skulle bildas. Riksbankschefen är sedan ett antal år ordförande i gruppen. Den andra samrådsgruppen har inte sin bakgrund i något fullmäktigebeslut. Ordförande är en av statssekreterarna i finansdepartementet. Upplägg- ningen med dessa två grupper var naturlig i en situation då riksgäldskonto- ret var en riksdagsmyndighet.

Avsikten med samrådsgrupperna har aldrig varit att delegera beslutande- rätt till dessa. Det är enligt grundlagen inte tillåtet att delegera beslut till ett samrådsorgan mellan två myndigheter om inte detta organ formaliseras till en egen myndighet med egen instruktion. På grund av den höga nivå på vilken samrådet har lagts har emellertid diskussionen i grupperna i prakti- ken fått betydelse för de beslut som sedan fattats.

I och med att riksgäldskontoret blivit en regeringsmyndighet med en styrelse med andra befogenheter och sammansättning än riksgäldsfullmäkti- ge har förutsättningarna för beslutet om en gemensam arbetsgrupp för utlandsupplåningen förändrats. Detta gör att formerna för samråd nu bör övervägas på nytt av de berörda myndigheterna. Beslutanderätt i frågor som ligger på riksgäldskontoret bör tillkomma styrelsen eller riksgälds- direktören, beroende på den interna ansvarsfördelningen. Ingenting hindrar emellertid att samråd äger rum i en grupp med representanter för berörda parter. Omständigheterna måste avgöra i vilka former och på vilken nivå som samrådet skall äga rum. Det är dock viktigt att markera att be- redningen av upplåningsplaner skall göras inom riksgäldskontoret. Sam- rådet med riksbanken och finansdepartementet skall endast vara ett led i beredningsprocessen.

3. Upplåningen

3.1. Statsupplåningen de närmaste åren

Statsupplåningen under 1990-talet kommer i flera avseenden att avvika från mönstret under den senaste tio-års perioden. Statens finansieringsbehov har sjunkit under de senaste fyra åren p.g.a ökade skatteintäkter och dämpad utgiftstillväxt. Tillsammans har detta medfört en snabb förbättring av bud- getunderskottet. Fr.o.m. 1987 har statsskulden sjunkit till och med i nominella termer se figur 3.1. Statsskulden var i slutet av juni 1989 590 miljarder kronor eller ca 51 % av BNP. Eftersom den genomsnittliga löpti- den på statsskulden är mycket låg, mindre än 3 år, är dock bruttoupplå- ningsbehovet betydande.

Även om den statsfinansiella situationen har förbättrats råder en be— tydande osäkerhet inför framtiden. Utbyggnaden av barn- och äldreomsor- gen, växande pensionsutbetalningar, ökade investeringar i infrastruktur m.m. medför att utgiftsbehovet blir stort under 1990-talet. Till detta kom- mer att den allmänna ekonomiska utvecklingen är av stor betydelse för statens finansiella ställning. Enligt beräkningar som gjorts i samband med den reviderade nationalbudgeten (RNB) 1989 skulle det finansiella sparan

Fig 3.1 Statsskulden 1977— 1988

Miljarder kr ' & Procent av BNP 600 75 &( 70 500 65 60 400 55 ' 50 300 45 40 200 35 / 30 100 25

1977 1980 1985

x—x—x Statsskulden i miljarder kr

det i den offentliga sektorn vara positivt, ca 1,5 procent av BNP, 1993 vid en gynnsam kostnadsutveckling i Sverige. En sådan utveckling skulle ge ut- rymme för fortsatt amortering av statsskulden. Om däremot den ekonomis- ka utvecklingen blir mindre gynnsam kommer de närmaste åren att medföra närmare fyra procentenheter av BNP sämre än i fallet med en lägre löneök- ningstakt. Försämringen skulle i första hand drabba statsbudgeten. Statens upplåningsbehov skulle öka avsevärt.

Mot bakgrund av den osäkerhet som råder om de närmaste årens ekono- miska utveckling måste man vid planeringen av statsupplåningen utgå från flera olika framtidsbilder. En gynnsam utveckling kan på kort sikt medföra en kraftig neddragning av statsskulden. Vissa upplåningsformer och mark— nader kan i ett sådant läge bli mindre aktuella att använda. Ett mer ogynnsamt förlopp kan däremot innebära det omvända. Budgetunderskot— tet liksom statsskulden börjar då växa igen, varvid flera olika kanaler måste användas för att finansieringen skall kunna bedrivas så kostnadseffektivt som möjligt. För riksgäldskontorets del innebär detta att såväl långsiktig planering som stor flexibilitet i verksamhet och organisation är nödvändiga.

Den pågående internationaliseringen och integreringen av kapitalmark- naderna kommer också att påverka förutsättningarna för statsupplåningen. Ränteutvecklingen i Sverige styrs i allt högre grad av omvärlden. För riksgäldskontorets del innebär det att kontorets marknadsledande ställning inte på samma sätt som tidigare kommer att kunna påverka den svenska ränteutvecklingen. Dessutom blir, efter liberaliseringen av valutareglering- en, inte distinktionen mellan inhemsk upplåning och utlandsupplåning lika tydlig som tidigare.

En annan utveckling som kommer att få stor betydelse för riksgäldskon- toret under 1990-talet är transaktionssystemets förändringar. Det råder i dag en allmän inriktning mot allt mer värdepapperslös hantering. Obliga- tionshandeln i Sverige kommer att förändras när penningmarknadscentra— len (PMC) etableras. Den kommer att få positiva effekter för säkerheten i handeln och leda till en effektivisering av den administrativa hanteringen av upplåningen. Förändringen på detta område bör återspeglas i utvecklingen av nya instrument för statsupplåningen.

Statsupplåningens fördelning på olika låneinstrument och sektorer kom- mer också att förändras. Dagens fördelning och utvecklingen under de senaste fem åren framgår av tabell 3.1

3.2. Upplåning i utländsk valuta

Riksgäldskontoret har möjlighet att finansiera en del av eller hela statens upplåningsbehov genom upplåning av utländskt kapital. Vid sidan av skyl- digheten för riksgäldskontoret att finansiera statens budgetunderskott skall riksgäldskontoret också, enligt lagen om statens upplåning, göra upplåning utomlands för att tillgodose riksbankens behov av valutareserv. Riksgälds-

Tabell 3.1 Statsskuldens fördelning på olika låneinstrument i slutet av budgetåren 1984/85 och 1988/89.

___—__ Procentuell andel Mdr 1984/85 1988/89 1988/89

Statsräntelån 35 25 148,9 Riksobligationslån 7 16 91,6 Statsskuldväxlar 15 13 76,1 Summa penning- och obligationsmarknad 57 54 316,6 Premieobligationslån 6 10 58,1 Sparobligationslån 6 5 29,1 Allemansspar 2 10 61,4 Summa hushållsmarknad 14 25 [48,6 Kontokredit i riksbanken 0 1 7,6 Inlåning i riksgäldskontoret 2 2 13,3 Summa övrigt 2 3 20,9 Lån i utländsk valuta (aktuella kurser) 27 18 103,6 Summa 100 100 589,7 Total statsskuld, miljarder kronor 577,9 589,7

kontoret är den enda statliga institution som har rätt att låna i utländsk valuta. Periodvis har riksgäldskontorets utlandsupplåning varit betydande. Huruvida utlandsupplåning skall äga rum eller inte har inte endast berott på upplåningsbehov eller kostnadsmässiga fördelar utan även berott på vilka övergripande riktlinjer för den ekonomiska politiken som gällt.

Den statliga utlandsskulden uppgick i slutet av juni 1989 till drygt 100 miljarder kronor i aktuella värden. Jämfört med 1985 har utlandsskulden sjunkit från 156 miljarder med nästan en tredjedel, se tabell 3.1, bl.a. till följd av fallande dollarkurs. I takt med att statens budgetunderskott sjunkit och att synen på statlig utlandsupplåning förändrats har dessutom nettoupp- låningen utomlands upphört. De senaste fyra åren har riksgäldskontoret även nettoamorterat på utlandsskulden.

Riksgäldskontorets utlandslåneverksamhet har de senaste åren allt mer inriktats mot en aktiv skuldförvaltning. Nya instrument och tekniker har använts för att sänka kostnaderna för utlandsskulden. Dessa omfattar skuldbytesavtal, terminskontrakt, optionsaffärer, uppköp av egna obligatio- ner samt kortfristiga program på den amerikanska och europeiska penning- marknaden.

3.2.1. Norm för statens utlandsupplåning

Statens utlandsupplåning har ändrat inriktning ett par gånger under de senaste 15 åren. Före 1977 lånade staten av princip inte alls utomlands. I samband med de stora underskotten i statsbudgeten och bytesbalansen lades politiken om 1977 och fram till 1985 skedde en omfattande nettoupp- låning utomlands. Efter 1985 inriktas politiken på att staten inte skall nettolåna utomlands. Denna syn utvecklades successivt till en norm för den ekonomiska politiken och en tvingande restriktion för statsskuldspolitiken. Övriga delar av statsupplåningen anpassades efter den.

I och med att valutaregleringen avskaffats förändras innebörden i ut- landslånenormen. Valutaregleringen innebar i princip att marknaden i ut- ländska valutor isolerades från svenskt kapital och att marknaden i kronor avskildes från utländskt kapital. Nedanstående principskiss åskådliggör de olika lånemöjligheterna.

Figur 3.2 Olika upplåningsalternativ

Marknad Kronor Utländsk valuta

Kapital från Sverige A .-

Valutapositioner i Sverige, B, eller utländska placeringar i svenska obli- gationer, C, har styrts genom valutaregleringen. Utlandslånenormen har i sin tur inneburit att staten valt att inte göra någon nettoupplåning av utländskt kapital, d.v.s. ruta C och D har inte utnyttjats. Avvecklingen av valutaregleringen förändrar dock situationen bl.a. genom att utlänningar får rätt att köpa svenska statspapper. Konsekvensen blir att ruta C inte längre kan kontrolleras. Utländskt kapital kan utan hinder placeras i svenska kronobligationer. Därmed blir det omöjligt att styra var bl.a. statspapperen är placerade. Däremot kan staten fortfarande avgöra om statspapperen skall emitteras i kronor eller utländsk valuta. Ett vidmakthållande av nor- men då valutaregleringen avskaffas innebär en reglering av position D, dvs. staten skall inte emittera i utländsk valuta. Andra svenska låntagare kan dock emittera papper i utländsk valuta.

Utlandslånenormen är en viktig del av den ekonomiska politiken och är därför, liksom tidigare, en bindande restriktion för statsupplåningen. En konsekvens blir att valutaskuldens storlek avgörs av andra mer övergripan- de mål än de statsskuldspolitiska. Utlandslånenormen lägger ett tak för statsskuldens storlek i utländsk valuta. Genom att utlandsupplåningen i den dagliga verksamheten helt och hållet underordnats valutapolitiken har valu- tainflöden medfört att statens utlandsskuld nettoamorterats i betydande omfattning.

Kommittén anser att det ligger utanför kommitténs uppdrag att ta ställ- ning till utlandslånenormens betydelse för den ekonomiska politiken. Den har lagts fast av regering och riksdag som ett centralt inslag i den ekono- misk-politiska strategin. Kommittén förutsätter att normen kommer att ligga fast.

Utlandet

Samtidigt innebär den inskränkningar av riksgäldskontorets möjligheter att minimera kostnaden för statsupplåningen. Om utlandslånenormen tol- kas så att valutaflöden skall medföra en successiv nettoamortering till nya och lägre nivåer som sedan inte får överskridas, innebär det att en nettoa- mortering av valutaskulden måste finansieras genom motsvarande upp- låning på den inhemska marknaden.

Det är mot denna bakgrund angeläget att regering och riksdag specifice- rar normen i detta avseende och preciserar valutaskuldens nivå (eventuellt med vissa marginaler) för en viss bestämd period. Därmed fastläggs de förutsättningar inom vilka riksgäldskontoret har att verka vad gäller för- valtningen av valutaskulden. I detta sammanhang bör även frågor som rör affärsverkens eventuella valutaupplåning beaktas (kommittén återkommer till dessa frågor i kap. 4).

3.2.2. Mål och utvärdering

Upplåningen i utländsk valuta måste således bestämmas av den ekonomiska politikens allmänna inriktning. Oavsett om nettoskulden utomlands skulle vara oförändrad eller till och med minska de närmaste åren bör emellertid riksgäldskontoret bedriva en aktiv skuldskötsel.

Såsom kommittén redan angivit i avsnitt 2.4 skall målet för utlands- låneverksamheten vara att minimera de totala kostnaderna inom vissa re- striktioner. Förutom de restriktioner av övergripande karaktär som dis- kuterades i det sammanhanget finns även andra. Det gäller bl.a. den riskex- ponering som anses acceptabel och den flexibilitet som måste finnas.

Uppgiften att nå en låg riskexponering handlar om att begränsa fluktua- tionerna i kostnaden för utlandsskulden. De risker som främst beaktas är de som beror på skuldens räntebindning och valutafördelning. Målet att mini- mera risken står emellertid i motsatsställning till kostnadsminimerings- målet. En högre risk innebär vanligen en lägre kostnad och omvänt. En avvägning bör ske som innebär att kostnadsminimeringen sker på en accep- tabel risknivå. Således bör uppgiften att hålla nere risken uttryckas som en restriktion för att minimera kostnaderna snarare än som ett separat mål.

Samma sak gäller uppgiften att nå en hög flexibilitet. Utlandsupplå- ningens flexibilitet utgörs av outnyttjade korta program och kreditlöften. Dessa utgör en extra buffert vid sidan om valutareserven. Därigenom är de nära kopplade till penning- och valutapolitiken och bestäms i praktiken på andra grunder än statsskuldspolitiska. Flexibiliteten är således också en restriktion för riksgäldskontorets låneverksamhet vilken i stor utsträckning är given utifrån. När denna restriktion fastställs är det enligt kommitténs mening nödvändigt att göra en avvägning mot önskvärdheten av att ha en jämn återbetalningsprofil på utlandsskulden.

Inom restriktioner som preciserar vilken risk skuldförvaltaren får ta och vilken flexibilitet som krävs skall riksgäldskontoret, enligt kommitténs upp- fattning, minimera kostnaderna för utlandsupplåningen. Mer exakta rikt- linjer för detta skall läggas fast av styrelsen för riksgäldskontoret.

Det är nödvändigt att riksgäldskontoret mot bakgrund av operationalise- rade mål och restriktioner utvecklar mått och kriterier som gör en effektiv uppföljning och utvärdering av upplåningen möjlig. Utgångspunkten för detta bör vara beräkningar av den totala effektiva lånekostnaden, vilken skall omfatta både realiserade kostnader i form av ränte- och valutavinster eller förluster samt orealiserade förändringar i skuldens marknadsvärde. Vid all portföljutvärdering är det angeläget att formulera ett mått på av- kastningen som är oberoende av hur stor volym portföljen har. Detta bör också gälla riksgäldskontoret.

Nästa steg i utvärderingen av portföljförvaltning är att välja en portfölj vars avkastningsnivå kan användas som måttstock vid utvärdering, en s.k. benchmark-portfölj. Vid tillgångsförvaltning är detta ofta en portfölj som representerar summan av de tillgångar i vilka förvaltaren kan placera, t.ex. ett aktieindex eller ett obligationsindex. För riksgäldskontorets förvaltning av utlandsskulden finns ingen självklar marknadsportfölj av utlandslån att jämföra med. Den benchmark som används är den svenska kronkorgen (korrigerad med valutareservens långsiktiga valutafördelning). Den ger en låg valutarisk. På räntesidan är val av lämplig benchmark under diskussion.

Mot bakgrund av ovanstående diskussion vill kommittén slå fast att riksgäldskontoret skall minimera den totala effektiva lånekostnaden med restriktion för högsta tillåtna risknivå. Riksgäldskontorets styrelse skall fastställa riktlinjer för valutafördelning och räntebindningstid. Måluppfyl- lelsen skall sedan bedömas med hjälp av en s.k. benchmark-portfölj och skall då gälla såväl kostnad som risk. Det är viktigt att en sådan utvärdering av utlandsupplåningens totala kostnader kommer till stånd.

De konsulter som kommittén anlitat för att granska utvärderingen av utlandsupplåningen konstaterar i sin rapport att det föreligger ett omedel- bart behov av kostnadsuppföljning vad gäller utlandsupplåningen. Detta behov har uppmärksammats inom riksgäldskontoret och vissa åtgärder har vidtagits för att ge möjlighet till god och regelbunden kostnadsuppföljning.

3.3. Upplåningen på penning- och obligationsmarknaden

Penning- och obligationsmarknaden har blivit mycket viktig för statsupp- låningen de senaste åren. Av tabell 3.1. framgick att ca 54 procent av statsskulden är placerad på penning- och obligationsmarknaderna. De vikti- gaste instrumenten är riksobligationer med en löptid på mellan 2 och 10 år samt Statsskuldväxlar som för närvarande emitteras antingen på 180 eller 360 dagar. Statsräntelån eller s.k. prioriterade obligationer ges inte längre ut. De utgör dock fortfarande en stor del av den utelöpande stocken av statspapper. Av den utestående stocken på penning- och obligationsmark- naden på 317 miljarder kronor utgjorde Statsskuldväxlar per den 30 juni 1989 24 procent, riksobligationer 29 procent och prioriterade obligationer drygt 47 procent.

Emissionerna följer ett på förhand fastställt emissionsschema. Emissioner av såväl Statsskuldväxlar som riksobligationer sker genom anbudsförfaran- de. Vid emissionerna lämnar riksgäldskontorets återförsäljare anbud på önskad volym samt pris/ränta. Genom detta förfarande uppnås en upp- låningskostnad som väl ansluter till marknadsräntorna.

Kärnan i penning- och obligationsmarknaden är handeln med statspap- per. Väl fungerande marknader är en förutsättning för en effektiv stats- skuldspolitik. Anbudsförfarandet som riksgäldskontoret använder vid emis- sioner av Statsskuldväxlar och riksobligationer förutsätter att värdepappers- marknaderna karakteriseras av många och oberoende aktörer så att kon— kurrensen blir effektiv. Marknadernas likviditet får ej heller bli för låg eftersom det ökar upplåningskostnaderna. En låg likviditet i ett visst papper gör att placeraren kräver en högre avkastning för att placera i ett sådant värdepapper. Olika marknadsvärdande åtgärder är således en viktig del i en långsiktig kostnadsminimerande upplåningsstrategi för riksgäldskontoret. Kommittén vill i detta samanhang påminna om den värdering som i före- gående kapitel gjordes av omsättningsskatten på obligationshandeln.

Utvecklingen av penning- och obligationsmarknaden är också av funda- mental betydelse för riksbankens uppläggning av penningpolitiken. Det är primärt på den delmarknad som handeln med statspapper äger rum som riksbanken i dag genomför sina marknadsoperationer med nuvarande upp- läggning. Utvecklingen av dessa marknaders effektivitet är därför av stor betydelse för penningpolitiken. På sikt är det dock inte självklart att riks- bankens marknadsoperationer måste bedrivas i statspapper. Även andra delmarknader bör kunna användas, förutsatt att de uppvisar tillräcklig effektivitet och storlek.

Det är svårt att avgöra hur stora marknaderna måste vara för att kunna fungera effektivt. Ett viktigt kriterium för en effektiv marknad är att pris- systemet fungerar, d.v.s dels att det finns flera olika aktörer som är beredda att göra affärer till redovisade köp- och säljnoteringar, dels att det är liten differens mellan köp- och såljkurs. En ökad volym medför ett ökat antal noteringar liksom att skillnaderna mellan köp- och säljkurser minskar.

Penningpolitikens utformning förutsätter också väl fungerande och effek- tiva penning- och obligationsmarknader. Den bygger i dag på en räntetrap- pa i riksbanken. För att flytta bankernas upplåning från trappans nedersta till dess översta steg krävs, statiskt sett, marknadsoperationer i storleks- ordningen 30 miljarder kronor. Det bör därför åtminstone finnas utrymme för marknadsoperationer av den storleksordningen inom ramen för en effektiv marknad.

Den arbetsgrupp som analyserat statens hushållsuppplåning och vars rapport redovisas i en bilaga diskuterar vilken statspappersvolym som krävs för att prisbildningen skall fungera effektivt på penning- och obligations- marknaderna. Deras slutsats är att det är svårt att precisera exakt hur stora volymer som krävs, men statsskuldsväxelstocken bör dock inte sjunka under nuvarande nivå. Denna bedömning gäller vid nuvarande penningpolitiska tekniker.

Kommittén har inte underlag för någon annan bedömning än den arbets- gruppen kommit fram till. Det är enligt kommitténs mening viktigt att riksgäldskontoret noga följer värdepappersmarknadernas utveckling och vidtager de åtgärder som garanterar hög effektivitet. i

En restriktion för statsupplåningen som rör penning- och obligations- ( marknaderna är att dessa måste hålla en viss storlek för att kunna fungera % effektivt. Den kan uttryckas som en marknadsvärdande uppgift. Eftersom riksgäldskontoret är en av de största emittenterna är det viktigt att kontoret anpassar statsskuldspolitiken efter denna restriktion. Detta ansvar bör även gälla andra stora aktörer, typ AP-fonderna. Vad som krävs av riksgäldskon- toret i detta avseende bör preciseras inom ramen för samrådet med riks- banken omkring långsiktigt strategiska frågor. För att korrekt kunna ut- värdera riksgäldskontorets verksamhet är det nödvändigt att operationalise— ra den marknadsvärdande uppgiften.

Inför framtiden är det väsentligt att bredda den traditionella upplåningen på penning- och obligationsmarknaden mot nya långivarkategorier. Det är viktigt att även riksobligationer i lägre valörer kommer att kunna handlas på en effektiv marknad. Riksgäldskontoret har därför ett speciellt ansvar för att en sådan kommer till stånd. Det omfattar åtgärder för att skapa en marknadsplats, ett effektivt system för clearing och en smidig distribution via banksystemet.

3.4. Hushållsupplåningen

En viktig delmarknad för statsupplåningen är hushållsmarknaden. I dag använder riksgäldskontoret tre olika instrument för att låna på denna mark— nad, nämligen premieobligationer, sparobligationer och allemansspar. i

Hushållsupplåningen fyller en viktig funktion i hushållens sparande. Ge— nom de instrument som riksgäldskontoret använder erbjuder staten en helt . säker sparform som från hushållens synvinkel ger en god avkastning. Dessa former för statsupplåning och hushållssparande är i dag väl etablerade.

Premieobligationsmarknaden i Sverige är gammal. De första premieob- ligationerna introducerades redan 1918. Premieobligationen är ett löpande skuldebrev ställt till innehavaren. Ingen registrering av innehav äger rum. Avkastningen lottas ut. Den belastas inte med inkomstskatt men obligatio- nen är underkastad reavinst-, arvs-, gåvo- och förmögenhetsskatt. Premie.- obligationer emitterade av riksgäldskontoret är ett unikt papper på den svenska kreditmarknaden eftersom ingen annan emittent har rätt att ge ut papper där avkastningen lottas ut. Det finns en fungerande andrahands- marknad för premier med Stockholms fondbörs som marknadsplats. Totalt omfattade den utelöpande stocken av premieobligationer 58,1 miljarder kronor i slutet av juni 1989.

Sparobligationer i nuvarande form introducerades i Sverige på 1940-talet. Sparobligationen är ett enkelt skuldebrev och i princip inte överlåtelsebart (undantag arv m.m.). Riksgäldskontoret registrerar innehav av sparobl-

ligationer. Avkastningen består dels av ränta som påförs månadsvis och som kapitaliseras årsvis, dels av en skattefri bonus vars storlek ökar vid längre innehav. Sparobligationerna löper på mellan 2 och 10 år. En innehavare kan när som helst få sin sparobligation inlöst. Per den 30 juni 1989 uppgick upplåningen via sparobligationer till 29,1 miljarder kronor.

Allemanssparandet är det senaste av hushållsupplåningsinstrumenten. Det introducerades 1984. Det innebär att en sparare via sin bank öppnar ett konto i riksgäldskontoret. En visst maximalt belopp (f.n. 800 kronor) får sparas varje månad. Dessutom kan extrainsättningar förekomma under vissa perioder. Räntan är skattefri. Pengarna kan tas ut när som helst. Den sista juni 1989 uppgick allemanssparandet i riksgäldskontoret till 61,4 mil- jarder kronor.

3.4.1. Mål och målkonflikter

Under 1980-talet har flera olika mål satts upp för hushållsupplåningen, förutom det övergripande målet att upplåningen från hushållen skall med- verka till att upplåningskostnaderna hålls så låga som möjligt. Ett viktigt motiv för att stimulera hushållsupplåningen bl.a. genom attraktiva sparob- ligationer och introduktionen av allemanssparandet var att suga upp lik- viditet direkt från hushållen vid sidan av banksystemet. Eftersom hushålls- sparandet i Sverige varit så lågt har det dessutom varit ett önskemål att använda hushållsupplåningen för att stimulera det finansiella sparandet, både kortsiktigt genom att motverka likviditetstillväxten och mer lång- siktigt.

Under de senaste åren har allemanssparandet varit det hushållsupplå- ningsinstrument som utvecklats snabbast. Allemanssparandet är genom avkastningens skattefrihet mycket attraktivt, men får därigenom också en hög statsfinansiell kostnad. Kalkyler över de olika upplåningsinstrumentens statsfinansiella kostnader (se bilaga) visar att allemanssparandet var det dyraste upplåningsinstrumentet. Arbetsgruppen beräknar att hushållsinst- rumenten drog följande ärliga räntekostnader under andra halvåret 1988:

allemanssparande 13,0 % sparobligationer 10,5 % premieobligationer 9,8 %

Den förmånliga avkastningen på allemanssparandet är förklaringen till att det varit så attraktivt. Drygt 2 miljoner sparare är anslutna till allemansspar och volymutvecklingen har varit mycket snabb. Under budgetåret 1987/88 växte allemanssparandet med 32% och under budgetåret 1988/89 med 27%.

Det finns undersökningar som tyder på att avkastningen på finansiella tillgångar spelar en väsentlig roll för hushållens avvägning mellan finansiellt och realt sparande. De senaste åren har hushållens finansiella sparande inte uppvisat någon större ökning samtidigt som allemanssparandet vuxit kraf- tigt. Den bedömning som arbetsgruppen för hushållsupplåningen gör är att

den statliga upplåningen från hushållssektorn medfört omplaceringar av hushållens tillgångar och framför allt då en minskning av bankinlåningen.

Mot bakgrund av ovanstående kan kommittén konstatera att allemans- sparandet knappast kan sägas ha bidragit till riksgäldskontorets mål att stimulera hushållssparandet och att minimera upplåningskostnaderna. In- strumentet har varit det dyraste samtidigt som det inte lett till någon nämnvärd ökning av hushållens sparande. Eftersom allemanssparandet är ett kontosystem med möjlighet att spara upp till en viss nivå samt genom att avkastningen (fram till 1 juli 1989) fastställts genom riksdagsbeslut har det tidigare inte varit möjligt för riksgäldskontoret att styra volymutvecklingen av allemanssparandet. Andra billigare upplåningsformer har i stället an- passats för att förhindra överupplåning. I och med ett riksdagsbeslut under vårriksdagen 1989 har riksgäldskontoret nu möjlighet att fastställa räntevill- koren för allemanssparandet och därmed möjlighet att genom avkastningen påverka volymutvecklingen. I kombination med den av regeringen nyligen föreslagna möjligheten att flytta medel mellan allemansspar och allemans- fond ökar riksgäldskontorets möjligheter att påverka hushållsupplåningen.

Under årens lopp har hushållsupplåningen också använts för att söka neutralisera plötsliga likviditetsökningar hos hushållen, t.ex. genom frisläpp av olika typer av fonder. Emissioner av sparobligationer eller extrainsätt- ningar i allemanssparandet har förlagts till tidpunkter då hushållens lik- viditet ökat. Detta har ibland lett till problem i riksgäldskontorets upp- låningverksamhet genom att andra effektivare och billigare upplåningsin- strument inte kunnat användas i önskad omfattning. Kommittén anser att riksgäldskontoret mycket väl kan ta hänsyn till denna aspekt men att den skall vara underordnad målet att minimera upplåningskostnaden. Det är mycket troligt att en kostnadseffektiv upplåning innebär att man ändå förlägger emissioner av hushållsupplåningsinstrument till tidpunkter då hus- hållens likviditet späs på.

Det är viktigt, enligt kommitténs mening, att hushållsupplåningen inte styrs av motstridiga mål för vilka riksgäldskontoret inte har adekvata medel. Möjligheterna att stimulera hushållens sparande med attraktiva upplånings- erbjudanden är mycket begränsade. Sparmålet för hushållsupplåningen bör därför när det gäller statsskuldspolitiken vara underordnat den övergripan- de uppgiften att riksgäldskontoret skall minimera statens upplåningskostna- der. Det finns andra åtgärder av mer genomgripande slag som i stället bör vidtagas för att höja hushållens sparande. Ett av syftena med den planerade skattereformen är bl.a. att utvidga de generella sparstimulerande åtgärder- na.

Mot bakgrund av detta anser kommittén att det allmänt sparstimulerande motivet skall vara underordnat målet att minimera statens upplånings- kostnader. Villkoren för de olika upplåningsinstrumenten bör normalt inte vara kopplade till olika typer av skattesubventioner. Givetvis måste dock avkastningen bli sådan att riksgäldskontoret kan erhålla den planerade lånevolymen från hushållssektorn. '

3.4.2. De framtida låneinstrumenten

Det är angeläget att riksgäldskontoret även i framtiden har upplåningsin- strument som riktas direkt till hushållssektorn. Ett av skälen är att staten bör ha flexibilitet att kunna låna från denna sektor om lånebehoven plötsligt skulle öka. Vidare måste riksgäldskontoret, åtminstone fram till 1999, sköta låneförvaltningen av instrument riktade till hushållssektorn (detta p.g.a. att det senast utgivna lånet förfaller då). Sammantaget innebär det att kontoret bör ha en organisation av tillräcklig omfattning och kompetens för att sköta direktupplåning från hushållsektorn.

En mer utvecklad kostnadsminimerande strategi för upplåningen bör innebära att hushållsupplåningen kommer att vara väsentlig även i fram- tiden. Ett sätt att pressa upplåningskostnaderna är att låna i olika segment av marknaderna. På marginalen bör alla upplåningsinstrument vara lika dyra. Borttagandet av de skattesubventionerade upplåningsinstrumenten, som kommittén föreslår i det följande, betyder dock att riksgäldskontoret kommer att erbjuda hushållen placeringsalternativ på lika villkor som öv- riga aktörer på kreditmarknaden. Det kommer att ske på en marknad med hårdnande konkurrens bl.a. genom internationaliseringen och nya inlå- nings- och placeringsalternativ för hushållen. Osäkerheten om det framtida skattesystemet, konsekvenserna av integrerade finansiella marknader, eventuella avregleringar i banksektorn m.m. medför ett stort behov av flexibilitet vid utformningen av statens hushållsupplåning.

Utvecklingen av transaktionssystemen kommer också att bidra till detta. De närmaste åren kommer att medföra stora förändringar på det lånead- ministrativa området. För riksgäldskontorets del kommer det att få konse- kvenser både för utformningen av nya instrument och för resursbehovet. Betydande rationaliseringar kan bli möjliga. Ett flertal olika värdepappers- lösa låneadministrationssystem kommer att kunna utnyttjas för registrering eller också kan registreringen göras av riksgäldskontoret.

Teknikutvecklingen och den höga standarden på det svenska betalnings- systemet gör det möjligt att i ökad utsträckning göra upplåningen obe- roende av bankerna. Det är, enligt kommitténs mening, positivt om staten genom riksgäldskontoret har direkt kontakt med hushållssektorn utan fi- nansiella mellanhänder. Det skulle kunna öka kostnadseffektiviteten i dis- tributionsledet. Om en mer effektiv andrahandsmarknad kunde utvecklas för vissa av hushållsinstrumenten skulle det dels förbättra konkurrensen inom detta segment av kreditmarknaden, dels skapa ytterligare en direkt räntekoppling mellan hushållen och kreditmarknaden.

Allemanssparandet utvecklades i en situation då budgetunderskotten var stora och det var nödvändigt att låna utanför banksektorn. Upplåningen är emellertid dyr och det har varit omöjligt att kontrollera volymutvecklingen. Riksgäldskontoret kan nu på kort sikt genom en flexibel räntesättning minska volymtillväxten. Men enligt kommitténs mening bör allemansspa- randet avvecklas på sikt.

Kommitténs uppfattning är också att sparobligationen i dess nuvarande

form bör avvecklas. Sparobligationen är egentligen att betrakta som en deposition. Sparobligationer kan när som helst lösas in riksgäldskontoret. Det skapar en asymmetrisk ränterisk. Obligationens utformning med en växande bonus gör den dyr och bidrager till att göra den administrativt svårhanterlig.

Både allemanssspar och det gamla sparobligationerna bör således på sikt ersättas med ett nytt, långfristigt upplåningsinstrument som riktas direkt till hushållen. Utgångspunkten skall, enligt kommitténs mening, vara att det inte skall innehålla några skattesubventioner. Direktavkastningen skall is- tället sättas på en sådan nivå att det tillgodoser upplåningsbehovet. För att sänka förmedlingskostnaderna skall det nya låneinstrumentet vara kontoba— serat och utnyttja den nya teknikens möjligheter för effektiv värdepappers- hantering. Möjlighet till förtidsinlösen bör finnas. Det bör ske till mark- ; nadspris.

Vid sidan om detta upplåningsinstrument bör också premieobligationer- na finnas kvar. Betydande ”investeringar” har under åren gjorts för att upprätthålla en effektiv andrahandsmarknad för premieobligationer. Den är i dag effektiv och väl fungerande. Premieobligationens kombination av att dels vara lätt omsättningsbar via en välutvecklad andrahandsmarknad, . dels ge avkastningen i form av utlottade vinster gör att instrumentet är ; mycket kostnadseffektivt. I dag sker ingen registrering av premieobligatio- ner. I ett värdepapperslöst system är dock en registrering av innehavaren ett ; naturligt inslag. På sikt finns ingen anledning att innehav skall vara oregi— strerat. Kommittén förordar att man på sikt, vid nyemissoner, genomför en " registrering i någon av de värdepapperscentraler som är under uppbyggnad.

En viktig aspekt för den framtida hushållsupplåningen är vilka distribu- tionskanaler som skall användas. Valet av kanal måste göras ur ett total- ekonomiskt perspektiv där kostnaderna för provisioner, förvaltning, mark- nadsföring m.m. beaktas. En övergång till värdepapperslös hantering förut- sätter att samtliga enskilda skuldförhållanden registreras. Detta register kan ligga antingen hos riksgäldskontoret eller hos en extern entrepenör, t.ex. VPC eller PMC. Distributionen av tjänsterna kan sedan ske via bank, post, fondkommissionsbolag, riksbanken eller riksgäldskontoret. Det är angelä- get att staten inte blir helt beroende av en enda distributionskanal vilket på sikt kan öka upplåningskostnaderna. Lämpliga distributionskanaler är en- ligt kommitténs mening en viktig aspekt av de framtida hushållsinstrumen- tens utformning och bör bli föremål för ytterligare analys innan ett slutgiltigt i ställningstagande kan tas.

Kommittén har också gjort en analys av kassans funktion och lönsamhet * vid riksgäldskontoret. Slutsatsen kommittén dragit är att den bör vara kvar så länge hushållsupplåningen har nuvarande utformning.

Utvecklingen av nya hushållsinstrument är av stor strategisk betydelse för statsupplåningen och riksgäldskontoret. En omläggning av hushållsupplå- ningen enligt kommitténs riktlinjer skulle på sikt kunna medföra betydande besparingar vad gäller både de direkta räntekostnaderna och kostnaderna för låneadministration. En viktig faktor i samband med utformningen av de

framtida låneinstrumenten är att det krävs en mycket hög säkerhet vad gäller datasystemen. För att ta fram nya upplåningsinstrument krävs dock betydande utvecklingsarbete. Det är därför angeläget att riksgäldskontoret erhåller tillräckliga resurser för att utvecklingsarbetet skall kunna fortgå med hög intensitet.

4. Utlåning Via riksgäldskontoret

4.1. Nuvarande verksamhet

Riksgäldskontoret bedriver i dag utlåningsverksamhet vid sidan av statsbud- geten. Verksamheten omfattar krediter för rörelsekapitalbehov och för långsiktiga investeringar i affärsverk och vissa myndigheter. Dessa uppgifter har utvecklats i takt med att affärsverken i allt större grad finansierar sin verksamhet vid sidan av statsbudgeten. Riksgäldskontorets uppgifter består i dagsläget av följande tre delar:

1. Riksgäldskontoret tillhandahåller kortfristiga krediter inom en viss ram som bestäms av riksdagen. Dessa rörliga krediter skall användas som rörelsekapital. Ersättningen är i princip marknadsmässig.

2. Vissa affärsverk har rätt att finansiera sina långsiktiga investeringar genom upplåning i riksgäldskontoret. Riksdagen fastställer ramarna. Räntan är marknadsmässig.

3. Överskottsmedel i affärsverken kan, och i en del fall skall, placeras på konto i riksgäldskontoret. Bindningstiderna kan variera och räntan baseras på diskontot eller statsskuldväxelräntan.

Den växande uppgiften för riksgäldskontoret inom detta område går till- baka till ett riksdagsbeslut 1985. Då beslöts att riksgäldskontoret vid sidan av att tillhandahålla krediter för rörelsekapital också skall låna upp medel för långsiktiga investeringar åt vissa affärsverk. Bakgrunden till riksdagens ställningstagande var att televerket något år tidigare fått rätt att finansiera en del av sin verksamhet direkt på marknaden. Inför önskemål från andra affärsverk om liknande finansieringsmöjligheter föreslog i stället regeringen att riksgäldskontoret skulle tillhandahålla krediter på marknadsmässiga vill- kor. Motiveringen framgår av följande avsnitt i propositionen:

”En upplåningsmöjlighet på detta sätt kan innebära lägre lånekostnader än om upplåningen sker genom respektive verk. En förutsättning för detta är att riksgäldskontoret kan tillhandahålla krediter på så långt möjligt mark- nadsmässiga villkor samt åstadkomma en rationell administrativ hantering av låneverksamheten. Samtidigt skall självfallet utlåningen inte vara sub- ventionerad. Förslaget innebär därutöver den fördelen att respektive af- färsverks relationer med riksgäldskontoret med avseende på amortering och förräntning av krediterna blir ovillkorliga till skillnad mot nuvarande ord- ning med statskapital över budgeten. Detta innebär också att eventuella förluster på verksamheter som finansierats i riksgäldskontoret skall regleras mellan kontoret och affärsverket och inte få belasta statsbudgeten. Dessa

krediter bör inte redovisas över statsbudgeten. Upplåningen måste däremot rapporteras och redovisas som statsskuld. En lösning enligt mitt förslag innebär att de nuvarande stordriftsfördelarna för statsupplåningen kan bi- behållas och att överblicken och rapporteringen av skatsskulden inte för- svåras” (Prop 1984/851100, bil 1, sid. 58—59.

Under de senaste åren har allt fler affärsverk och även vissa myndigheter fått rätt att använda upplåning via riksgäldskontoret för sin kapitalförsörjning. De flesta av affärsverken tillgodoser i dag en del av sitt kapitalbehov i riksgäldskontoret. Det gäller SJ, luftfartsverket, FFV, vattenfall och sjöfarts- ; verket. Televerket har däremot ingen rätt att låna i riksgäldskontoret. * Förutom affärsverken har också vissa myndigheter rätt att hämta kapital från i riksgäldskontoret vid sidan om statsbudgeten bl.a. banverket, vägverket och ; centrala studiemedelsnämnden (CSN). Banverket och vägverket finansierar * vissa långsiktiga investeringar på detta sätt. CSN lånar upp via riksgäldskon— toret och lånar sedan ut medel till studerande enligt särskilda villkor.

Affärsverkens upplåning i riksgäldskontoret görs inom en av riksdagen fastställd kreditram för respektive affärsverk. I en del fall är kreditramen uppdelad på en del som rör rörelsekrediter, och alltså närmast är att likna vid en checkräkningskredit, och en del som är kopplad till långsiktiga 1 investeringar. Från riksgäldskontorets sida görs ingen ändamålsprövning av » medlen. Affärsverken är således fria att låna så länge den totala kreditram- en inte överskrids.

Affärsverken kan placera överskottsmedel i riksgäldskontoret. Flera af- färsverk kan välja om de vill placera medlen där eller i svensk affärsbank eller på annat sätt. Endast luftfartsverket och sjöfartsverket är exklusivt hänvisade till riksgäldskontoret för placering av tillfälliga överskott. Riks- gäldskontoret erbjuder inlåning avista eller på vissa standardiserade löpti- der på mellan 30 dagar och 1 år.

I följande tabell är gällande regler sammanställda för de olika affärsver- ken vad gäller finansiering och placering av likvida medel.

Tabell 4.1 Upplåning och placeringsregler for affärsverken

Krediter Placeringsmöjligheter Vattenfall Riksgäldskontoret Riksgäldskontoret Dagslånemarknaden FFV Riksgäldskontoret Riksgäldskontoret

Svensk affärsbank

Domänverket Riksgäldskontoret Bank Luftfartsverket Riksgäldskontoret, Riksgäldskontoret Postverket Kort upplåning Riksgäldskontoret

bank, penning— och obligations

marknaden SJ Riksgäldskontoret Riksgäldskontoret Dagslånemarknaden Dagslånemarknaden Televerket Kapitalmarknaden via Teleinvest

Sjöfartsverket Riksgäldskontoret Riksgäldskontoret

4.2. Utlåning till affärsverken

4.2.1. Utgångspunkter

Enligt kommitténs mening är det nödvändigt att skapa större enhetlighet när det gäller finansiering av affärsverken. Dagens situation är ett lapp— täcke, som uppstått till följd av en rad olika beslut vid olika tidpunkter. Det i är en situation som inte är önskvärd. Visserligen är affärsverken olika och | det kan motivera skilda lösningar, men kapitalförsörjningen av affärsverken bör ändå bygga på en gemensam grundsyn. i !

Utgångspunkten för en gemensam modell för affärsverkens kapitalför- sörjning skall, enligt kommitténs mening, vara att affärsverken inte är sjävständiga juridiska personer utan en del av staten. Verksamhet som av statsmakterna har bedömts vara av så speciell karaktär att den skall skötas av ett affärsverk bör enligt kommitténs mening komma i åtnjutande av så billig finansiering som det är möjligt för statsmakterna att uppbringa. Om verksamheten har förlagts till själva verket eller dotterbolag, vilka är själv- ständiga juridiska personer, bör i princip inte spela någon avgörande roll ur kreditgivningssynpunkt. I och med att affärsverket och därmed även staten finns med i bakgrunden som garant kommer inte en marknadsmässig risk- bedömning och en därav anpassad prissättning att komma till stånd. Kapi- talöverföringar mellan verk och dotterbolag kan dock vara känsliga ur konkurrenssynpunkt och bör därför ägnas speciell uppmärksamhet. Kom- mittén återkommer till denna fråga i ett senare avsnitt.

Styrningen av affärsverken och dess dotterbolag bör ske genom affärs- verkets styrelse. Tankarna från verksledningspropositionen om en decentra- liserad statlig verksamhet med striktare ansvar för affärsverkens styrelse bör ta sig uttryck i att staten anförtror styrelsen utformningen av ägaransvaret när det gäller finansiering och kapitalöverföringar inom affärsverkskoncer- nen. För att staten rätt skall kunna utöva denna styrning bör styrelseleda- möterna fylla högt ställda krav på professionalitet. Styrelsen kommer med kommitténs utgångspunkter att fungera som en koncernstyrelse. Det är därför angeläget att styrelsen har en god bild av de samlade kapitalström- marna inom koncernen.

Eftersom affärsverken är en del av staten och riksgäldskontoret är den myndighet som handhar statens upplåning är det naturligt att riksgäldskon- toret spelar en huvudroll när det gäller affärsverkens finansiering med lånade medel. Enligt kommitténs mening bör denna roll utvecklas ytter- ligare. En fortsatt central roll för riksgäldskontoret vid finansieringen av affärsverken är också motiverad av de stordriftsfördelar som finns i upp- låningen. Staten är den störste emittenten på den svenska penning- och obligationsmarknaden. Statens goda säkerhet och den höga likviditeten i statspapperen kommer att medföra att riksgäldskontoret, normalt, kommer att kunna låna billigast av alla marknadsaktörer. Om de olika affärsverken skulle låna själva på marknaden skulle det visserligen kunna ske med samma säkerhet som för riksgäldens egen upplåning; den mindre om-

fattningen skulle dock göra att likviditeten blev lägre och upplåningskostna- derna högre. Detta bekräftas bl.a. genom att marknadsnoteringarna på Teleinvests papper genomgående är högre än för riksgäldskontorets på motsvarande löptid.

4.2.2. Förslag till utlåningsmodell

De olika affärsverken bör ha samma möjligheter till kapitalförsörjning och riksgäldskontoret bör i framtiden vara huvudalternativet för affärsverkens upplåning. Affärsverken skall dock inte vara exklusivt hänvisade till riks- gäldskontoret för att få tillgång till kapital. Relationerna mellan affärsverk- en och riksgäldskontoret bör i stället bygga på frivillighet och ekonomiska incitament. Riksgäldskontoret bör dock ändå, genom de stordriftsfördelar som finns och genom en effektiv upplåningsverksamhet, kunna tillhanda- hålla kapital billigare än alternativa emittenter och därmed bli affärsverkens viktigaste kapitalförsörjare.

Kommittén föreslår därför att affärsverken skall vara fria att välja den finansieringsform och finansieringskälla som är mest ekonomisk. De måste dock alltid efterhöra vad upplåning i riksgäldskontoret kostar. Riksgälds- kontoret bör således ha rätt att alltid först få lämna ett bud till affärsverken. Därefter kan affärsverken, om de så önskar, undersöka andra alternativ och därefter fatta beslut om den mest förmånliga upplåningen. Om det visar sig att det finns skäl för affärsverket att välja en annan upplåning än den riksgäldskontoret offererat skall dock affärsverket ta förnyad kontakt med riksgäldskontoret. Kontoret bör därmed också få möjlighet att överväga ett nytt bud.

En sådan utformning av relationerna mellan riksgäldskontoret och af- färsverken skapar förutsättningar för ökad effektivitet och förbättrade möj- ligheter att utnyttja riksgäldskontorets fördelar, samtidigt som systemet i stort bygger på frivillighet och konkurrens och inte på regleringar. Det påminner om vad som redan i dag existerar i flera stora privata affärskon- cerner.

För flera av affärsverken blir det förändringar. Luftfartsverket— och sjö- fartsverket är i dag exklusivt hänvisade till riksgäldskontoret. De kommer att få ökade möjligheter genom att de också får rätt att utnyttja andra finansiärer än riksgäldskontoret. För SJ:s del blir förändringen inte så stor. SJ har i dag frihet att vända sig direkt till marknaden för att låna, men riksgäldskontoret skall vara dess huvudfinansiär. Även televerkets alterna- tiv ökar genom kommitténs förslag. Televerket får genom förslaget rätt att utnyttja riksgäldskontoret som finansiär. Eftersom televerket i dag har byggt upp en egen internbank med rätt att låna direkt på kapitalmarknaden, Teleinvest, medför kommitténs förslag att ett moment av konkurrens skapas mellan riksgäldskontoret och Teleinvest. Det bör stimulera till ökad effekti- vitet i kapitalförsörjningen på båda håll. Affärsverkens upplåning är idag inte reglerad i deras instruktioner. Syftet med kommitténs förslag är att

åstadkomma enhetliga regler för de olika affärsverkens upplåning. Kommit- tén föreslår därför att instruktionen i fortsättningen anger vad som gäller för upplåningen. Även rätten att lämna borgen bör finnas reglerad i instruktio- nen. En översyn av samtliga affärsverksinstnrktioner bör därför göras. Kommittén föreslår att en regel införs som anger dels att upplåningen, såväl i svenska kronor som i utländsk valuta, skall ske inom av regeringen angivna ramar, dels att verket vid upplåning alltid skall efterhöra riksgäldskontorets villkor men att verket har rätt att låna på marknaden när detta alternativ framstår som förmånligare än de villkor som kontoret har att erbjuda. En av regeringen angiven ram för rätten att lämna borgen bör då också finnas. En regel av denna innebörd föreslås införd i instruktionerna. Förebilden för affärsverksinstruktioner (PM 1988:1, statsrådsberedningen) bör ändras i enlighet med dessa förslag.

4.2.3. Affärsverken och upplåning utländsk valuta

I dag lånar inte affärsverken upp i utländsk valuta annat än kortfristigt för att finansiera export och import. Denna upplåning sker via svensk bank. Det är framför allt televerket via Teleinvest och SJ som lånar utomlands. Det har varit en bärande princip att inga affärsverk eller statliga företag där staten har ett formellt betalningsansvar skall låna utomlands annat än för att , finansiera export och import. I och med att valutaregleringen avskaffats i förändras situationen och det är nödvändigt att på nytt pröva frågan om ! utlandsupplåning för affärsverken. Dessutom har både televerket och SJ | gjort framställningar till kommittén där de aktualiserat frågan om ökade ! möjligheter att låna utomlands. i En naturlig utgångspunkt vid bedömningen av verkens utlandsupplåning är normen om statens utlandsupplåning. Enligt den skall staten inte öka sin skuldsättning utomlands. Eftersom affärsverken är en del av staten ligger det nära till hands att utgå ifrån att även de skall omfattas av normen. Den upplåning som hittills har ägt rum utomlands av affärsverken har dock inte räknats in i utlandslånenormen. Riksgäldskontoret är i dag huvudfinans- ieringskälla för de flesta av affärsverken. I föregående avsnitt föreslog kommittén en modell som ger samtliga affärsverk möjlighet att låna via , riksgäldskontoret. Om affärsverken får fullständig frihet att låna utomlands

kommer emellertid den statliga utlandslånenormen att undergrävas.

En strikt reglering av affärsverkens valutaupplåning via normen kan emellertid innebära andra problem. Det sammanhänger med den distink- tion som bör göras mellan affärsverkens kortsiktiga upplåning för finans- iering av utrikesaffärer och deras långsiktiga upplåning för investerings- ändamål. Den kortfristiga delen bör, liksom hittills, ligga utanför normen.

När det gäller affärsverkens långfristiga upplåning kan en reglering base- rad på normen leda till svårigheter av olika karaktär beroende på hur normen tolkas. Skulle särskilt utrymme skapas för sådan upplåning kan det innebära att normen utvidgas på ett sätt som kan ge trovärdighetsproblem av liknande slag som tidigare diskuterats.

Enligt kommitténs mening är det därför inte självklart att affärsverkens upplåning i utländsk valuta skall läggas inom ramen för normen. Andra metoder för att kontrollera den långfristiga upplåningen, t.ex. att den tills vidare tillåts endast för vissa preciserade ändamål, bör övervägas. Det är angeläget att regeringen på denna punkt precicerar vad som skall gälla. På sikt bör regeringen fastställa en låneram i utländsk valuta för varje af— färsverk som har behov av sådan upplåning. Det är då en fördel om samma modell för upplåning används på såväl den inhemska som den utländska marknaden. Vad gäller formerna för den kortsiktiga upplåningen i samband med utrikeshandel bör möjlighet föreligga att utnyttja riksgäldskontoret. Affärsverken skall dock inte vara exklusivt hänvisade till riksgäldskontoret. Finansiering av export och import skall affärsverken kunna göra antingen via svensk affärsbank, riksgäldskontoret, SEK eller genom eget certifi- katsprogram som riksgäldskontoret dels garanterar, dels kräver underborg- en för. Denna upplåning skall ligga utanför normen i fortsättningen liksom den gör i dag.

När det gäller den långsiktiga upplåningen för investeringar bör affärsver- ken få möjlighet till det inom en utlandslåneram, som regeringen fastställer för varje affärsverk. Affärsverken skall ha möjlighet att antingen låna via riksgäldskontoret, annat finansinstitut eller i eget eller dotterbolags namn enligt samma principer som kommittén diskuterat i föregående avsnitt. Om upplåningen ej sker genom riksgäldskontoret skall det utfärdas en garanti från riksgäldskontoret med full underborgen från affärsverket.

4.2.4. Uppföljning

Riksgäldskontorets utökade internbanksroll bör kombineras med bättre uppföljning av affärsverkens finansfunktion. Det är en naturlig del i ägaran- svaret att följa upp verksamheten. Affärsverkens styrelse bör ta ett större ansvar för att följa upp finansieringsvalen och då särskilt bedöma grunderna för valet av någon annan långivare än riksgäldskontoret.

Riksrevisionsverket (RRV) bör i samband med den årliga revisionen av affärsverken också granska affärsverkens upplåning och grunderna för de alternativ som valts. Som underlag för denna granskning bör riksgäldskon- toret fortlöpande rapportera till riksrevisionsverket.

4.2.5. Redovisning av statsskulden

En annan fråga som är väsentlig i detta sammanhang är redovisningen av statens samlade skuldsättning. Enligt kommittén bör den redovisningen i vidareutvecklas. Det har blivit allt mer angeläget i och med att utlåningen . utanför statsbudgeten växer. Redovisningen av statsupplåningen måste ock- så omfatta den upplåning som affärsverken gör i eget namn. Det är först när också denna redovisas som en samlad bild kan ges av statens skuldsättning. När televerket fick rätt att låna direkt på kapitalmarknaden slogs det fast att verket skulle rapportera sin upplåning till riksgäldskontoret. Därmed finns

en grund för en utveckling av statsskuldens redovisning. Denna fråga be- handlas för närvarande av en statlig utredning (Dir. 89:13). Den bör också tas upp av riksgäldskontoret och RRV i något av de gemensamma projekt kommittén diskuterar i kapitel 6.

4.3. Kapitalöverföring mellan affärsverk och bolag inom affärsverkskoncernen

Ett särskilt problem i detta sammanhang är kapitalöverföringen mellan affärsverken och deras dotterbolag. Sådan överföring kräver idag regering- ens medgivande i varje enskilt fall. För att kommitténs modell med en annan styrning av kapitalflödena inom en affärsverkskoncern skall fungera krävs att affärsverkets ledning fritt kan besluta om lån på kommersiella villkor mellan verket och dess dotterbolag, eventuellt inom angivna ramar.

4.3.1. Tidigare ställningstaganden

Möjligheterna till kapitalöverföringar mellan ett affärsverk och dess bolag begränsas av övergripande bestämmelser om den statliga medelsförvalt— ningen. Det ankommer på riksdagen att fatta beslut om denna förvaltning. Verken får alltså inte utan statsmakternas godkännande överföra medel i form av t.ex. aktieägartillskott, län eller borgensåtagande m.m. till det av verket förvaltade aktiebolaget. Detta tar sig bl.a. uttryck i att verkets medel inte får lånas ut till företag i affärsverkskoncernen utan regeringens med- givande i varje särskilt fall.

Formella medelsöverföringar från bolaget till affärsverket kan ske genom bolagsstämmas beslut om utdelning på de av verket förvaltade aktierna. Självfallet får sådan utdelning inte överstiga vad som enligt aktiebolagslagen är tillåtet. Erhållen utdelning redovisas som intäkt hos respektive affärs- verk. Annan kapitalöverföring från bolaget till affärsverket, t.ex. i form av lån, får inte förekomma.

Det kan noteras att varukrediter i samband med affärsförbindelser inte har ansetts som långivning i ovan nämnda bemärkelse. Affärsverken har således möjlighet att i samband med affärstransaktioner med berörda bolag lämna eller motta sedvanliga leverantörskrediter. Enligt praxis får dock kreditens villkor inte i väsentlig grad avvika från vad som kan anses nor- malt.

Skattelagstiftningens regler om s.k. koncernbidrag är inte tillämpliga på affärsverkskoncerner. Enligt skattelagstiftningen är koncernbidrag tillåtna mellan företag inom samma koncern bl.a. under förutsättning att en aktie- bolagskoncern eller annat i skattelagstiftningen åsyftat koncemförhållande råder. Konstruktionen med förvaltningsbolag innebär emellertid att det skapats möjligheter till kapitalöverföringar mellan de rörelsedrivande bola- gen under verken.

Vissa affärsförbindelser mellan verken och bolagen erbjuder möjligheter till kapitalöverföringar utanför riksdagens kontroll. T.ex. kan intempriser

sättas så att medel överförs i olika riktningar. Leverantörskrediter kan utsträckas i tiden samt räntebeläggas i varierande utsträckning. Fakturering avseende t.ex. administrativa tjänster kan också vara skönsmässig. Det finns dock ingen grund för att påstå att förhållandena inom verkskoncerner- na härvidlag skulle vara annorlunda än inom aktiebolagskoncerner. Det ligger i den externa revisionens uppgift att bedöma denna typ av trans- aktioner utifrån god redovisningssed.

Verksledningskommittén behandlade dessa frågor i sitt betänkande "Af- färsverken och dess företag”, SOU 1985:41. Utredningen hävdade att det finns starka skäl för restriktivitet vad gäller kapitalflöden mellan ett af- färsverk och dess dotterbolag. Man menade emellertid att i linje med en ny syn på affärsverkskoncernerna och därmed en ökad delegering av beslut om aktieförvärv och andra investeringsbeslut borde verken kunna erhålla vid- gade bemyndiganden att ge lån till bolagen eller utfärda kreditgarantier för dessa. I första hand borde detta gälla bolag vars verksamhet helt eller i stor utsträckning bedrivs i nära anslutning till verkens egen verksamhet, d.v.s. bolag som Trafikrestauranger och Svelast eller Vattenfalls produktions- bolag. För bolag vars verksamhet är mindre hårt knuten till verkens egen verksamhet och som bedrivs under i övrigt marknadsmässiga villkor borde upplåning ske så att den utsätts för normal kreditprövning. Staten och verken borde därför vara återhållsamma med att utfärda kreditgarantier för sådan upplåning eller att på annat sätt ge uttryck för ett betalningsansvar.

I verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) föreslogs att ett affärs- verk och dess bolag i fortsättningen borde behandlas som en sammanhållen grupp av företagsenheter - en affärskoncern. Syftet med reformen var att ge förutsättningar för att verksamheten i affärsverken skulle kunna bedrivas effektivt. De mål och riktlinjer som fastställts av riksdag och regering borde enligt propositionen i stort gälla hela koncernen. Den verksamhet som bedrivs i dotterbolagen bör på ett naturligt sätt stödja eller komplettera verksamheten i affärsverken.

I propositionen diskuterades också verksledningskommitténs förslag att se över restriktionerna beträffande kapitalöverföringen mellan verket och bolagen. Av remissinstanserna anförde NO att enbart risken för subventio- nering från monopolverksamheten torde vara ett väsentligt skäl för att inte tillåta kapitalöverföringar från verk till bolag utom i vissa speciella fall. Departementschefen anförde att i den mån särskilda förhållanden skulle aktualisera en kapitalöverföring mellan verk och bolag borde det enligt hans uppfattning vara tillfyllest med den möjlighet som nuvarande regelsystem medger. Det finns enligt honom i dessa fall ofta vägande skäl som talar för en prövning av riksdagen och regeringen.

I prop. 1987/88:87 om Vattenfall diskuterades koncernbegreppets om- fattning i affärsverksammmanhang. Här diskuteras att använda begreppet intressekoncem. Med en sådan avses att alla bolag i vilka ett affärsverk äger aktier eller andelar inräknas i koncernen i förhållande till verkets andel. Detta kan ställas mot aktiebolagslagens definition av koncernbegreppet, den s.k. juridiska koncernen. Med denna avses att alla företag i vilka ett

bolag har mer än hälften av alla aktier eller ett bestämmande inflytande över verksamheten skall inräknas i koncernen.

Departementschefen avstyrkte ett förslag från Vattenfall att man skulle använda begreppet intressekoncern. För det första skulle det innebära en avvikelse från den ekonomiska rapportering som sker från ett normalt industriföretag. Ett av syftena med det nya förräntningskravet skulle där- med inte kunna uppnås fullt ut, nämligen att jämförbarhet kan uppnås med annan industriell verksamhet.

Det andra skälet hade enligt departementschefen sin grund i ledningen av verksamheten. Riksdagen har fastställt att styrelsen för affärsverket också är koncernstyrelse. En viktig förutsättning för denna koncernstyrelses möj- ligheter att leda verksamheten och uppfylla de krav som ägaren, d.v.s. statsmakterna, ställer på rörelsen är, att styrelsen har ett bestämmande inflytande över de delar av rörelsen som kraven riktas mot. Vattenfalls förslag, att kraven skall riktas mot intressekoncernen, innebar därmed att koncernstyrelsen inte skulle ha ett bestämmande inflytande över alla de delar som kraven riktas mot. Departementschefen förordade därför att de krav som statsmakterna ställer på Vattenfall och dess bolag riktas mot den juridiska koncernen.

4.3.2. Kommitténs överväganden angående kapitalöverföringar

Det har tidigare diskuterats om man beträffande affärsverken skulle an- vända sig av begreppet intressekoncern eller juridisk koncern i diskussionen kring medelsöverföringar. Ur kommitténs synpunkt synes det mest naturligt att anknyta till gängse begrepp för företagskoncerner och alltså - liksom redan skett — använda begreppet juridisk koncern. Det betyder att bolag vari affärsverket äger mer än hälften av aktierna eller annars har ett be- stämmande inflytande kommer att inräknas i affärsverkskoncernen och blir den enhet gentemot vilken statens styrning som ägare kommer att riktas.

Ett av de argument som tidigare riktats mot att affärsverken skulle få möjlighet till friare medelsöverföringar har varit risken för subventionering från monopol till konkurrensutsatt verksamhet.

Den verksamhet som bedrivs inom affärsverken skall tillgodose alla med- borgares behov av service på vissa områden som bedömts vara särskilt angelägna. Vad som anses böra omfattas av denna verksamhet växlar från tid till annan. I allmänhet har sådan verksamhet varit förbehållen affärsver- ken och bedrivits som monopolverksamhet. Det har emellertid inte hindrat att viss näraliggande verksamhet kommit att bedrivas i konkurrens med andra. Exempel på detta är postens budverksamhet och SJ:s restaurang- verksamhet. I flera fall har sådan verksamhet drivits i dotterbolag till affärsverken men detta synes inte ha varit en förutsättning. Någon konse- kvent upprätthållen linje mellan monopolverksamheten och den konkurren- sutsatta verksamheten kan inte skönjas. För att minska riskerna för - av statsmakterna icke avsedda — subventioner i konkurrensutsatt statlig verk-

samhet kan det vara av värde att den konkurrensutsatta verksamheten såväl organisatoriskt som redovisningsmässigt så långt möjligt avskiljs från ver- kets övriga verksamhet. Detta torde underlättas om verksamheten bolagise— ras.

Problemet med subventionering av konkurrensutsatt verksamhet inom affärsverkskoncernen är inte nytt men accentueras om affärsverket kommer i åtnjutande av billigare upplåning genom riksgäldskontoret som det kan kanalisera vidare till konkurrensutsatta bolag. Kommittén anser emellertid inte att staten för den skull bör avstå från att utnyttja den stordriftsfördel som kan ligga i upplåning för affärsverken genom riksgäldskontoret. Ut- vecklingen går mot att utrymmet för monopolverksamhet blir allt mindre. Så länge staten väljer att driva viss verksamhet i en affärsverkskoncern bör emellertid denna bedrivas så rationellt som möjligt oavsett om den ligger i affärsverket självt eller inom koncernen i övrigt.

Enligt kommitténs mening är det för en rationell styrning av affärsverks- koncernen nödvändigt att koncernstyrelsen får friare möjligheter till lån på kommersiella villkor inom koncernen. Det är ingen rationell ordning att beslut i varje enskilt låneärende skall fattas av regeringen. Det är också naturligt att gå vidare i den utveckling mot en ny ekonomisk styrning av affärsverken som redan inletts. Externt tillskott av kapital genom upp- tagande av lån skall kunna kanaliseras vidare på marknadsmässiga villkor inom koncernen. Det skall dock ske inom en av regeringen fastställd ram.

Lån mellan de olika enheterna inom koncernen bör alltid ske till mark- nadsmässiga villkor. Det betyder att affärsverket för lån till dotterbolagen bör prissätta dessa med hänsyn till risktillägg. Det bör även i övrigt göras klart för marknaden att affärsverket inte avser att subventionera kon- kurrensutsatt verksamhet. Marknaden har att utgå ifrån att affärsverket inte under alla förhållanden avser att upprätthålla en förlustbringande verksam- het. Kreditgarantier eller andra förklaringar om avsikt att betala bolagets skulder i fall av betalningssvårigheter, s.k. letters of support, bör i möj- ligaste mån undvikas. För att undvika att konkurrensutsatt verksamhet inom affärsverkskoncernen arbetar under gynnsammare villkor än mark- naden i övrigt bör också marknadsmässiga avkastningskrav ställas. På detta sätt bör eventuella misstankar om subventionering av konkurrensutsatt verksamhet kunna minimeras.

I 15 å i förebilden för affärsverksinstruktioner (PM 1988:1, statsrådsbe— redningen) stadgas att verkets medel inte får lånas ut till företag i affärsverk- skoncernen utan regeringens medgivande i varje särskilt fall. Kommittén föreslår i konsekvens med sitt redovisade ställningstagande att denna regel modifieras så att verkets medel endast får lånas ut till företag inom koncer- nen inom en av regeringen angiven ram.

4.4. Finansiering och organisation inom riksgäldskontoret

Riksgäldskontorets in- och utlåning gentemot affärsverken kan liknas vid en statlig internbanksverksamhet. En viktig aspekt är hur denna verksamhet skall samordnas med statsupplåningen i övrigt, bl.a. vad gäller finansiering samt hur den skall organiseras inom riksgäldskontoret.

Kommittén anser att en absolut förutsättning för in- och utlåningen är att den inte medför subventioner till affärsverken. De krediter som kontoret lämnar till affärsverk måste därför åtminstone täcka kontorets kostnader för finansiering och administration av krediten. Vid inlåning från affärsverk skall kontoret betala högst den ränta som utgör kontorets alternativa finan- sieringskostnad, med avdrag för kostnader för administration. Oavsett hur internbanksverksamheten organiseras, måste dessa krav uppfyllas.

Kommitténs förslag innebär att riksgäldskontoret har frihet att bedriva kreditgivningen på sådant sätt att den ger överskott. Genom att kontoret konkurrerar med kreditgivare på marknaden begränsas möjligheterna för kontoret att sätta räntan på kreditgivning och inlåning på ett sådant sätt att större överskott erhålles på enskilda affärer.

Den frihet som riksgäldskontoret får när det gäller räntesättningen skall dock hanteras med beaktande av det övergripande syftet med internbanks- verksamheten, nämligen att statens ställning på kreditmarknaden skall an- vändas för att säkra att den samlade statliga finansiella verksamheten be- drivs effektivt. Om riksgäldskontoret vid upprepade tillfällen skulle bli utkonkurrerat av andra finansiella institutioner, tyder det på att de villkor som kontoret erbjuder inte är tillräckligt gynnsamma. I en sådan situation är det av särskild betydelse att kontoret inte går miste om krediter/inlåning på grund av att de räntor som erbjuds baseras på att kontoret tagit ut för höga marginaler i verksamheten.

4.4.1. Former för internbanksverksamheten

Möjligheten att bedriva internbanksverksamheten effektivt är intimt för- knippad med hur verksamheten organiseras inom riksgäldskontoret. Kom- mittén har i detta sammanhang övervägt två huvudalternativ. Det ena alternativet, som fortsättningsvis benämnes integrerad förvaltning, innebär att internbanksverksamheten bedrivs tillsammans med förvaltningen av statsskulden. Enligt det andra alternativet, separerad internbank, bedrivs kreditgivning till och inlåning från affärsverk i en separat enhet för vilken finansieringen av verksamheten särskiljes från finansieringen av statsskul- den i övrigt.

För bägge alternativen förutsätts att riksgäldskontoret erbjuder krediter respektive inlåning till de belopp och på de löptider som affärsverken efterfrågar. Riksgäldskontoret skulle ha möjlighet att erbjuda åtminstone huvuddelen av de lånekonstruktioner som erbjuds av aktörerna på penning- marknaden.

För vart och ett av alternativen som diskuteras i den följande texten förutsätts att ett operationaliserbart mål för riksgäldskontorets huvudsak- liga verksamhet, finansiering av de ackumulerade budgetunderskotten, har specificerats enligt de premisser som redovisades i kapitel 2—3. Exempelvis kan ett sådant mål vara att uppnå en given löptidsstruktur med minsta möjliga räntekostnad.

4.4.2. Integrerad förvaltning

En möjlig lösning för internbanksverksamheten är att låta denna vara en integrerad del av den totala ”portföljen” av finansiella poster inom riks- gäldskontorets balansräkning.

Kreditgivning till och inlåning från affärsverk, och finansieringen av denna verksamhet, skulle enligt detta alternativ ske parallellt med den övriga upplåningsverksamheten. Räntesättningen på krediter skulle vara baserad på riksgäldskontorets upplåningskostnader; räntan på en kredit till ett affärsverk skulle vara åtminstone lika med marknadsräntan (köpräntan) för en statsskuldväxel eller riksobligation med motsvarande löptid plus ett påslag för administrationskostnader. Kontoret skulle ha frihet att ta ut en högre ränta om marknadssituationen tillät detta. Motsvarande övervägande skulle gälla för inlåning från affärsverk.

Riksgäldskontorets räntesättning skulle då baseras på marknadsräntorna för motsvarande statspapper, men det skulle inte föreligga något krav att på marknaden genast genomföra en matchande finansiering av en kredit till ett affärsverk, eller en matchande placering av inlåning från ett affärsverk. Kontoret skulle istället inarbeta effekterna på kontorets upplåningsbehov av transaktioner med affärsverk i kontorets emissionsplaner.

Vid upprättandet av emissionsplaner skulle riksgäldskontoret ta hänsyn till hur genomförda transaktioner med affärsverk påverkar kontorets net- toskuld; krediter till affärsverk skulle utgöra tillgångsposter vid beräkningen av nettoskulden. Målet för statsskuldförvaltningen i stort, exempelvis i form av en målsatt löptidsstruktur, skulle avse nettoskulden, och riksgäldskonto- ret skulle löpande utarbeta emissionsplaner på så sätt att nettoskuldens struktur i största möjliga utsträckning uppfyllde målet. I detta sammanhang skulle hänsyns tas till samtliga faktorer som påverkar nettoskulden, ej enbart transaktioner med affärsverk.

4.4.3. Separeradinternbank

Enligt detta alternativ avskiljes internbanksverksamheten, och finansiering- en av densamma, från riksgäldskontorets övriga verksamhet. Den övriga verksamheten styrs av den övergripande målsättningen för statsskuldför- valtningen, medan internbanksverksamheten styrs av ett resultatmål och restriktioner för den risk som internbanken tillåtes ta.

Syftet med att skilja ut internbanksverksamheten är att få möjlighet att bättre utvärdera den verksamheten för sig och att erhålla en bättre kontroll av räntesättningen på transaktioner med affärsverken. Genom att öron- märka finansieringen för internbanken skulle en intern balansräkning för denna kunna upprättas, och en resultatmätning skulle kunna göras med önskad periodicitet. Möjligheterna att kontrollera att internbanksverksam- heten inte bedrivs med förlust, och därmed innebär en subventionering av affärsverken, skulle förbättras.

För internbanksverksamheten skulle det krävas att tillgångar och skulder i stor utsträckning matchar varandra löptids- och beloppsmässigt. Gränsen för misstämning i detta avseende skulle sättas så pass restriktivt att mer omfattande spekulation inom internbanken i ränteändringar förhindrades. (För att uppnå detta är det nödvändigt att skilja mellan ett låns löptid och dess räntebindningstid. För riskhantering är det senare begreppet det mest relevanta. För enkelhets skull förutsätts här och fortsättningsvis att löptid och räntebindningstid sammanfaller.) Risken för kraftiga resultatsväng- ningar i internbanksverksamheten skulle därmed elimineras, varför dess effekt på måluppfyllelsen vad gäller statsskuldens löptidsstruktur skulle kunna ignoreras.

Inom internbanksverksamheten skulle räntesättningen på krediter till och inlåning från affärsverk styras av riksgäldskontorets egna kostnader för finansiering. Med en separerad internbank skulle det omedelbart uppen- baras om räntesättningen var alltför förmånlig för affärsverken; eftersom finansieringskostnaderna mäts separat för internbanken, skulle resultat- mätningar då visa att verksamheten gick med förlust. Om räntesättningen blir alltför oförmånlig, skulle detta istället ta sig uttryck i att flödet av affärer inom internbanken minskar. Därmed skulle det åtminstone på sikt vara svårt att få kostnaderna för administration av verksamheten täckta.

Genom att separera internbanken från den övriga verksamheten blir det möjligt att bedriva kreditgivning och inlåning separat från arbetet med att uppnå en önskvärd struktur på den totala statsskulden. Det finns ingenting som förhindrar att denna möjlighet till arbetsuppdelning kommer till ut- tryck i att verksamheterna förläggs till separata enheter inom kontorets organisation.

4.4.4. Kommitténs överväganden angående organisation

I fallet med en separerad internbank är möjligheterna goda att kontrollera att verksamheten ej bedrivs med förlust, och därmed innebär en sub- ventionering av affärsverken. Dessutom medger detta alternativ en konkret mätning av verksamhetens resultat, vilket i sig innebär värdefull stimulans för riksgäldskontoret att bedriva verksamheten effektivt.

För alternativet med integrerad förvaltning talar att riksgäldskontorets resurser då med större säkerhet kan koncentreras på att utveckla den huvudsakliga verksamheten, dvs förvaltningen av statsskulden. Om intern- banken avskiljes i en separat verksamhet, med tydligt avläsbart resultat,

samtidigt som statsskuldförvaltningen i övrigt arbetar med ett mindre pre— cist formulerat mål, föreligger en risk för att utvecklingsarbete framförallt koncentreras till internbanksverksamheten där effekter av förändringar blir mest tydliga. Kommittén anser att fördelarna med att separera internbanksverksam- heten överväger eventuella nackdelar. Det förutsätter dock att riksgälds- kontoret har ett konkret och operationellt mål för statsskuldshanteringen i stort. För att både arbetet med internbanken och arbetet med att utveckla förvaltningen av statsskulden i övrigt ska få förutsättningar att bedrivas på bästa tänkbara sätt, förordar kommittén att internbanksverksamheten sepa- reras organisatoriskt och att riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden samtidigt styrs av ett mål av den typ som här angivits.

4.4.5. Former för internbankens upplåning

Kommittén har övervägt två skilda former för internbanksverksamheten, nämligen finansiering genom interna lån inom riksgäldskontoret och finans- iering på penningmarknaden. Kommittén anser att valet av finansierings- form bör ske med hänsyn till hur förutsättningarna för penningpolitiken påverkas. Denna frågeställning behandlas därför inledningsvis i detta av- snitt, varefter former för finansiering behandlas mer ingående.

För närvarande bedrivs kreditgivning till affärsverk integrerat med riks- , gäldskontorets övriga verksamhet. Kontoret finansierar sin verksamhet ge- * nom dess traditionella upplåningsinstrument. Bland dessa ingår att kortsik- tiga variationer i finansieringsbehovet täcks genom en kontokredit i riks- banken.

När riksgäldskontoret betalar ut medel till ett affärsverk med anledning av en kredit medför det att belastningen på kontokrediten i motsvarande utsträckning ökar. Genom att riksbanken således tillför marknaden medel via riksgäldens kontokredit ökar likviditeten i marknaden. I denna be- märkelse utgör riksgäldens kontokredit en likviditetskanal från riksbanken till marknaden.

Likviditeten i marknaden är ett centralt styrmedel för riksbankens pen- ningpolitik. Genom konstruktionen av bankernas upplåningsrätt i riks- banken, den s k räntetrappan, söker riksbanken påverka de penningmark- nadsräntor som avser lån med kort löptid genom riksbankens marknads- operationer. Det är därför av väsentlig betydelse för riksbankens möjlighet- er att bedriva penningpolitik att likviditeten inte påverkas i alltför stor utsträckning av faktorer som inte går att förutse. 1

Om riksgäldskontorets internbanksverksamhet skulle finansieras på sam- ma sätt som kreditgivningen till affärsverk för närvarande finansieras, det vill säga åtminstone på kort sikt via kontokrediten i riksbanken, skulle det finnas en risk för att oväntade transaktioner med affärsverken påverkar likviditeten på marknaden i sådan utsträckning att förutsättningarna för penningpolitiken försämras. Kommittén avstår från att värdera denna risk. Kommittén har dock funnit det lämpligt att diskutera och föreslå sådana

former för finansiering som eliminerar den påverkan på likviditeten i mark- naden som riksgäldskontorets transaktioner med affärsverken kan ge. Kom- mitténs förslag innebär därför en förbättring av förutsättningarna för att bedriva penningpolitiken eftersom den form för riksgäldskontorets kredit- givning till affärsverk som tillämpas för närvarande innebär en viss på- verkan pä likviditeten i marknaden. I de två följande avnitten presenterar kommittén två alternativa lösningar för internbankens finansiering

4.4.6. Upplåning på penningmarknaden

Med en separerad internbank blir det möjligt att låta dess finansiering helt och hållet ske genom upplåning på penningmarknaden. Därmed skulle riksgäldskontorets kontokredit i riksbanken inte alls behöva utnyttjas för internbankens verksamhet, varför likviditeten i marknaden skulle vara opå- verkad.

Genom de snäva gränserna för tillåten löptids- och beloppsmässig ”mis- match” mellan internbankens tillgångar och skulder skulle det vara nödvän- digt att ge internbanken flexibla former för finansiering av verksamheten. Dels skulle internbanken ha behov av att emittera statsskuldväxlar och riksobligationer vid sidan av riksgäldskontorets ordinarie emissionsverk- samhet. Dels skulle internbanken behöva låna och placera medel på dags- basis på penningmarknaden. Det senare behovet härrör från nödvändig- heten att utjämna de likviditetsöverskott och underskott som följer av att internbanken inte fullständigt matchar tidsbundna tillgångar och skulder, och från förekomsten av eventuell kreditgivning till och inlåning från af- färsverk på dagsbasis.

De gällande formerna för ordinarie emissioner av statsskuldväxlar och riksobligationer blir i detta alternativ otillräckliga för internbankens behov både vad gäller frekvensen av emissionstillfällen och möjligheterna att välja löptid för upplåningen. Det skulle då bli nödvändigt att internbanken hade tillgång till emissioner ”on tap”. Med on tap-emissioner avses att låntagaren fritt väljer emissionstillfälle och belopp vid försäljningar ur ett existerande län. Om internbanken hade tillgång till denna emissionsform skulle dess finansieringsmöjligheter främst begränsas av hur pass heltäckande den ute- stående skulden var med avseende på förfallodatum för utestående stats- skuldväxlar och obligationslån. Begränsningen skulle inte förhindra att internbanksverksamheten bedrivs rationellt. Detta under förutsättning att restriktionen på maximal mismatch mellan tillgångar och skulder ej sätts alltför snävt.

Om internbanken även skulle ha i uppgift att lämna tidsbunden finans- iering till affärsverk, och ha i uppgift att erbjuda affärsverken att lösa utestående tidsbundna krediter, skulle det vara nödvändigt att tillåta intern- banken köpa upp statsskuldväxlar och riksobligationer i motsvarande ut- sträckning. Det är osäkert om detta är förenligt med den nuvarande lagen om statens upplåning.

4.4.7. Upplåning delvis genom internlån

Även i detta alternativ upprätthålles neutraliteten vad gäller internbanks- verksamhetens effekter på likviditeten i marknaden. Detta sker genom att internbanken ges möjlighet att låna och placera på marknaden på dagsbasis. Däremot hanteras den löptidsmässiga matchningen av internbankens trans- aktioner genom interna lån mellan internbanken och den enhet som svarar för upplåning på penningmarknaden genom statsskuldväxlar och riksobliga- tioner. Därmed bortfaller internbankens behov av att genomföra ”on tap” emissioner och köpa upp statsskuldväxlar och riksobligationer.

När riksgäldskontoret genom internbanken ger en kredit tillägg ett af- färsverk tar, enligt detta alternativ, internbanken samtidigt upp ett lån på dagsbasis på marknaden till motsvarande belopp. Därmed neutraliseras effekten på likviditeten i banksystemet. Detta innebär dock att intern— banken erhåller en löptidsmässig mismatch. Förvaltaren i internbanken har då att ta ställning till huruvida den skall elimineras genom ett internlån på lämplig löptid från den enhet som sköter upplåning i statsskuldväxlar och riksobligationer. Om kreditgivningen innebär att internbankens gräns för mismatch överskrids, är det nödvändigt att ta upp ett sådant internlån. Om internlånet genomförs, skall det betalas genom ett internlån på dagsbasis i motsatt riktning mellan enheterna.

Internlånen skall då erbjudas till gällande marknadsränta plus ett margi- nellt påslag för att täcka administrationskostnaderna. Därigenom erhåller internbanken en korrekt kostnad för kreditgivning till affärsverken. Sam- tidigt överförs genom internlånen den löptidsmässiga skillnaden på den enhet som handhar upplåning i statsskuldväxlar och riksobligationer. Den- na enhet är bättre skickad att bära skillnaden. Den har ju möjlighet att korrigera internlånens eventuella oönskade effekter på statsskuldens löp- tidsstruktur vid nästa ordinarie emissionstillfälle. Enheten kan då välja att höja det emitterade beloppet i den utsträckning som behövs för att effekten av det tidigare internlånet på löptidsstrukturen skall elimineras. Om en sådan höjning sker, skall likviden för den delen av emissionen användas till att minska enhetens skuldsättning vad avser lån på dagsbasis från intern- banken. Denna använder i sin tur medlen till att minska sin skuldsättning på marknaden avseende lån på dagsbasis. Därmed upprätthålles även i detta led neutraliteten vad gäller effekter på marknadens likviditet.

Genom detta alternativ uppnås således dels att internbankens verksamhet inte påverkar marknadens likviditet och därmed förutsättningarna för pen- ningpolitiken, dels att ”on tap” emissioner och uppköp av statspapper inte behövs för att internbankens verksamhet skall kunna bedrivas rationellt.

4.4.8. Kommitténs överväganden angående finansiering

Enligt kommitténs mening är den främsta fördelen med att internbanken finansieras helt och hållet på marknaden att dess verksamhet därigenom blir konkurrensutsatt. Alla dess transaktioner skulle göras med utomstående

parter, vilket gör att risker elimineras att verksamheten på grund av fel- aktigt prissatta internlån skulle medföra en systematisk subventionering av affärsverken. En sådan prissättning skulle genast föranleda ett negativt resultat i internbanksverksamheten. Det andra av kommittén skisserade alternativet, där internbankens löptidsmässiga matchning av tillgångar och skulder säkerställs via internlån, torde dock även det innebära en tillräckligt bra kontroll av att prissättningen gentemot affärsverken ej innehåller sub- ventionselement. Genom att förlägga internbanken i en separat enhet er- hålles en önskvärd uppdelning av ansvar vid räntesättningen av de interna lånen. Detta i förening med att internlånen skall baseras på den upplånande enhetens alternativkostnader vid marknadsupplåning ger en tillräcklig be- gränsning av möjligheterna till spelrum i räntesättningen av internlånen. Resultatmätningen i internbanken skulle därmed påvisa eventuella missför- hållanden i prissättningen av transaktionerna med affärsverken.

Om internbankens löptidsmässiga matchning av tillgångar och skulder sköts genom internlån kan neutralitet vad avser påverkan på marknadens likviditet upprätthållas samtidigt som ”on tap” emissioner kan undvikas. Kommittén anser att denna emissionsform, som i dagsläget används spar- samt, ej bör expandera kraftigt enbart för att säkerställa löptidsmässig matchning inom internbanken. Formerna för riksgäldskontorets emissions- verksamhet bör bestämmas i ett vidare sammanhang. För att internbanks- verksamhet skall kunna bedrivas på ett kostnadseffektivt sätt måste konto- ret få möjlighet att placera på marknaden på dagsbasis. Enligt kommitténs mening möjliggör lagen om statens upplåning och riksgäldskontorets in- struktion en sådan verksamhet redan i dag. Ett förtydligande på denna punkt kan dock vara nödvändig. Kommittén föreslår därför ett tillägg till instruktionen.

Genom att "on tap” emissioner undviks svarar den enhet som sköter upplåning genom statsskuldväxlar och riksobligationer helt och hållet för emissionsverksamheten: i annat fall skulle internbanken ha ett väsentligt inflytande över upplåningen. Därmed skapas bästa möjliga förutsättningar för att emissionerna genomförs på ett konsekvent sätt. Dessutom renodlas arbetsfördelningen mellan enheterna.

Mot bakgrund av ovanstående överväganden förordar kommittén det alternativ som förutsätter att interna lån används för att möjliggöra en löptidsmässig matchning av tillgångar och skulder inom internbanken. För att säkerställa att alternativet ger ett tillfredsställande resultat bör intern- banksverksamheten förläggas till en separat enhet inom riksgäldskontoret.

Genom kommitténs förslag vad gäller finansieringen av internbanksverk- samheten inom riksgäldskontoret blir denna verksamhet penningpolitiskt neutral. Den kommer inte att påverka likviditeten i banksystemet. Kredit— givning till och inlåning från affärsverk påverkar inte ställningen på riks- gäldskontorets kontokredit i riksbanken. Därigenom elimineras likviditets- kanalen från riksbanken till affärsverken.

5. Kreditgarantigivningen

5.1. Allmänt om statlig garantigivning

Systemet med statliga kreditgarantier började byggas upp i slutet av 1940- talet och då först på jordbruksområdet. Fördelarna med ett kreditgaranti- system i jämförelse med statliga lån ansågs vara att de enskilda kreditin- rättningarna tillsammans hade större resurser i form av personlig kontakt och service att erbjuda låntagarna än ett statligt kreditorgan skulle ha. Vidare innebar ett kreditgarantisystem möjligheter för låntagarna att få hela kreditbehovet tillgodosett av en enda kreditgivare. Ett kreditgarantisystem skulle dessutom minska behovet av upplåning över statsbudgeten.

I mitten av 1950-talet infördes ytterligare en statlig kreditgaranti, nu med syfte att främja utvecklingen inom hantverk och småindustri. Kreditgaranti borde bara beviljas sådana företag, där goda förutsättningar för rörelsens lönsamhet förelåg. Det kan i detta sammanhang noteras att vissa kreditinsti- tut ifrågasatte om man borde införa en stödform utan att samtidigt sam- ordna de existerande stödåtgärderna. Enligt vederbörande departements- chef skulle dock en utredning av samordning av olika stödformer ge bättre resultat sedan praktiska erfarenheter av ordningen med kreditgarantier förelåg.

Senare har andra kreditgarantier tillkommit, t.ex. garantier för lån till företag i glesbygd samt de regionala utvecklingsfondernas garantigivning. Även när det gäller energiteknikområdet har kreditgarantimöjligheter in- förts.

En delvis annan och äldre typ av garantiengagemang kännetecknas av att staten för vissa organ har tillskjutit en grundfond eller garantifond, som bestod av en av riksgäldsfullmäktige utfärdad garantiförbindelse. En sådan fond är den yttersta säkerheten för resp. organs upplåning. Statliga garanti- er används också i form av försäkringar som utlöses om vissa speciella villkor uppfylls. Exportkreditgarantisystemet är ett exempel på detta. Ge— mensamt för de statliga garantierna är att de inte omedelbart innebär utgifter för staten men att staten drabbas av utgifter om garantin måste infrias.

Tabell 5.1 visar utvecklingen av statsgarantiema under den senaste tioårs- perioden. Det skall anmärkas att kommitténs behandling av statliga garanti- er inte omfattar exportkreditgarantierna men att dessa för jämförelsens skull likväl tagits med i tabellen. Tabell 5.2 visar en mera specificerad uppställning av senast tillgängliga siffror.

Tabell 5.1 Statens garantiåtagande 1978/79 - 1988/89. Mkr

Riksgäldskontoret

Budget- Totala utestå- Utestående Infriade Återvinning Influtna år ende statliga garantibe- garanti- av infriade garanti

garantibelopp lopp per belopp garantibe- avgifter per 06—30 06—30 lopp 1978/79 51 300 27 700 2 0 20 1979/80 56 300 29 300 21 0 28 1980/81 63 700 32 200 132 30 52 1981/82 70 500 38 100 437 216 63 1982/83 82 600 45 400 369 130 63 1983/84 95 000 54 000 535 139 60 1984/85 96 000 51 700 1 958 68 175 1985/86 93 000 44 077 1 318 56 170 1986/87 103 800 45 866 467 464 130 1987/88 97 181 43 347 228 167 145 1988/89 1 39 421 9872 106 125

' Denna uppgift föreligger ej ännu. 2 Av detta belopp hänför sig 816 mkr till ackordet med Götaverken Arendal AB.

Källa: Riksgäldskontorets verksamhetsberättelse 1988/89.

Riksgäldskontoret är i dag den beloppsmässigt dominerande garantimyndig- heten. Garantierna lämnas till övervägande delen inom fleråriga ramar för olika ändamål. Det utan jämförelse största engagemanget har avsett stöd till den svenska varvs- och rederinäringen. Garantierna till denna näring börja- de utfärdas under 1960-talet. Beloppen är betydande liksom risker och förluster. Dessa garantier är emellertid nu under snabb avveckling.

Tabell 5.2 Statliga garantier (Mdr)

Garantier Garantiram Gjorda garanti- Garanterad utfärdade av utfästelser kapitalskuld 1988—06—30 1988—06—30 1988—06—30

Riksgäldskontoret 57,5 39,8 39,8 varav grundfonds— förbindelser 28,6 28,5 28,5 varav varvsgaranti 18,4 9,1 9,1 Exportkreditnämnden 64,7 54,9 30,2 Statens vattenfallsverk 14,4 12,7 10,4 Televerket 12,5 12,5 11,8 Lantbruksverket 3,9 3,5 3,4 Statens industriverk 0,3 0,3 0,3 Statens järnvägar 0,6 0,5 0,5 Statens energiverk 0,4 0,1 0,1 Luftfartsverket 0,2 0,2 0,2 Övriga 0,7 0,4 0,3

Total summa 155,2 124,9 97,0

Källa: Finansplanen 1989

Utöver stöd till den svenska varvs- och rederinäringen har riksgäldskontoret att svara för statens garantigivning bl.a. i fråga om investeringar i utvinning,

transport och lagring av olja, kol och naturgas. Vidare har på energiområ- det riksgäldskontoret bemyndigats ställa säkerhet för Svensk Kärnbränsle- försörjning AB:s finansiella åtaganden och för Forsmarks Kraftgrupp AB:s utlandsupplåning. Den senare garantin redovisas i tabell 5.2 i sin helhet under statens vattenfallsverk.

Vidare utfärdar och administrerar riksgäldskontoret garantier i form av grundfondförbindelser för vissa finansieringsinstitut såsom Sveriges allmän- na hypoteksbank och Konungariket Sveriges stadshypotekskassa vars grundfonder för närvarande uppgår till 2,3 resp. 21 mdr kr.

När det gäller övriga garantigivande organ dominerar antalsmässigt lant- bruksverket. Beloppen är här förhållandevis små men jordbrukssektorn svarar för omkring 85 % av alla statliga garantiärenden. Garantierna till industrisektorn minskar. Sålunda har garantiramen för statens industriverk minskat radikalt till följd av att inga nya garantier får beviljas för indu- strigarantilån efter utgången av juni 1987. När det gäller varvsgarantierna är dessa under snabb avveckling. Utvecklingsfondernas verksamhet har utretts av finansieringsutredningen. Betänkandet SOU 1989:24, Statligt finansiellt stöd?, innebär en omstrukturering av fondernas verksamhet så att finan- sieringsformerna lån och utvecklingskapital avskaffas och systemet med lånegarantier förändras och behålls under en övergångsperiod om tre år i avvaktan på att avregleringarna på kreditmarknaden får full effekt i bank— systemet.

5.2. Riksgäldskontorets hantering av garantier

Riksgäldskontoret utfärdar tre typer av garantier: Grundfondsförbindelser, kreditgarantier och övriga garantier.

5.2.1. Grundfondsförbindelser

Grundfondsförbindelser har utfärdats enligt riksdagens och regeringens beslut till bl.a. Stadshypotekskassan och Hypoteksbanken samt till Värde- papperscentralen och Penningmarknadscentralen. Dessa garantier ligger som bottensäkerhet för mottagarnas förbindelser och stärker därmed före- tagens kreditvärdighet. Utfärdandet av dessa garantier är oftast okom- plicerat. I allmänhet kontrolleras bara formalia. Hypoteksinstituten är för närvarande föremål för utredning.

5 .2.2 Kreditgarantier

Kreditgarantier är till skillnad från grundfondsförbindelserna kopplade till en viss kredit. De är i princip ett statligt borgensåtagande såsom för egen , skuld, s.k. proprieborgen. Riksgäldskontoret är som framgått den domine- rande garantimyndigheten och i princip den enda statliga myndighet som utfärdar garantier för utlandslån. Det som i övrigt utmärker riksgäldskonto-

rets garantigivning är att varje åtagande normalt rör stora belopp samt att vissa av projekten är riskfyllda.

De av riksgäldskontoret utfärdade kreditgarantiema kan delas upp i tre huvudområden: Kreditgarantier för att stödja svensk varvsnäring (s.k. far— tygskreditgarantier), kreditgarantier för att stödja energiprojekt samt övriga kreditgarantier. Den 30 juni 1989 uppgick utestående garantiåtagande inom dessa områden till 5,8 mdr kr., 6,0 mdr kr. respektive 1,2 mdr kr.

Förutom att kontrollera prissättningen av de garanterade lånen ser riks- gäldskontoret som sin primära roll att bevaka statens rätt och minimera statens risk vid utformningen av garantivillkoren och under garantiernas löptid. Däremot tar riksgäldskontoret inte några näringspolitiska hänsyn i sin garantigivning. Denna prövning görs i stället av riksdagen och regering- en samt, såvitt avser fartygskreditgarantierna, i viss mån av statens indu- striverk och nämnden för fartygsfinansiering.

Med nuvarande ordning gör riksgäldskontoret, före utfärdandet av kre- ditgarantin, inte heller någon riskanalys av låntagaren eller det projekt som skall garanteras. Beträffande fartygskreditgarantierna görs denna av statens industriverk. I övriga fall beslutar regeringen att kreditgaranti för ett visst projekt skall utfärdas.

Riksgäldskontoret förordar att säkerheter ställs för garantiåtagandena. Beträffande fartygskreditgarantierna har detta varit regel och följt av för- ordningen (1986:553) om statligt stöd till fartygsfinansiering.

När det gäller kreditgarantierna inom energiområdet är endast vissa åtaganden Säkerställda. Här beslutar normalt regeringen om säkerhet skall ställas eller inte. Även såvitt avser säkerheter för övriga kreditgarantier beslutar regeringen. Som regel är dessa inte Säkerställda.

Om riksgäldskontoret blir nödsakat att infria ett garantiåtagande ser kontoret till att omedelbart få en regressfordran mot låntagaren. I normal- fallet sänder kontoret ett kravbrev till låntagaren samma dag som en utbe- talning görs. Om låntagaren inte kan betala sin fordran till riksgäldskonto- ret kan ärendet endast avslutas genom att kontoret beslutar om avskrivning, antar ett ackordförslag eller, i princip begränsat till privatpersoner, efterger fordringen. En avskrivning föregås dock normalt av konkurs eller ett miss- lyckat utmätningsförsök. Ackord medges endast under förutsättning att detta alternativ bedöms innebära en mindre förlust än konkurs och att övriga borgenärer som ackordet angår godkänner detta.

5.2.3. Övriga garantier

Ovriga garantier, dvs. sådana garantier som varken kan betecknas som grundfondsförbindelse eller kreditgaranti, är mycket ovanliga. I tillämpliga delar gäller samma principer vid denna garantigivning som vid utfärdande av kreditgarantier.

5.3. Tidigare utredningar på kreditgarantiområdet

Under årens lopp har flera utredningar behandlat kreditgarantiområdet. Varvskreditutredningen föreslog i sitt betänkande ”Fartygsfinansiering” (SOU 1975:101) att det dåvarande systemet med statliga fartygskredit- garantier skulle avvecklas och att dess uppgifter på sikt skulle övertas av ett något modifierat exportkreditgarantisystem. Utredningen ansåg bl.a. det vara väsentligt att en ekonomisk bedömning av den underliggande affären, som omfattade en kreditprövning, gjordes i varje garantiärende samt att systemet i princip skulle vara affärsmässigt baserat. För att möjliggöra en allsidig prövning av riskerna med det statliga garantiåtagandet föreslogs inrättandet av en särskild garantinämnd.

Departementschefen ansåg att det var för tidigt att binda sig för en övergång till exportkreditgarantisystemet. Bl.a. därför inrättades den 1 juli 1976 en ny fristående nämnd under industridepartementet för prövning av fartygskreditgarantier, nämnden för fartygskreditgarantier (FKN). Nämn- dens uppgift var att till riksgäldskontoret och regeringen yttra sig i frågor * om garanti samt att inom sitt verksamhetsområde bedöma de risker som var förenade med statligt garantiåtagande.

I februari 1979 fick en utredningsman i uppdrag att belysa handlägg- ningen av ärenden om stöd till varv och rederier och att föreslå åtgärder för att förkorta handläggningstiderna samt förbättra och förenkla hanterings- ordningen. I uppgiften ingick också att överväga var beslutanderätten i stödfrågoma skulle ligga i fortsättningen. I sitt betänkande övervägde ut- redningsmannen bl.a. att riksgäldskontoret skulle överta FKN:s funktioner.

Mot detta alternativ anfördes bl.a. att riksgäldskontoret av konstitutio- nella skäl, på grund av dess status som en riksdagens myndighet, inte kunde överta FKN:s funktioner.

Utredningsmannen stannade i stället för ett alternativ som innebar att FKN skulle få rätt att med bindande verkan för staten lämna utfästelser om garantier medan riksgäldskontoret skulle utfärda garantierna. Det före- slagna systemet infördes från och med den 1 juli 1980.

I prop. 1982/83:147 anförde föredragande statsrådet att endast begränsa- de risker kunde accepteras inom kreditgarantisystemet och att detta i vissa fall torde innebära en mer restriktiv prövning av FKN än vad som hittills hade varit fallet. Enligt statsrådet skulle kreditgarantisystemet vara själv- bärande.

I en rapport ”Nämnden för fartygskreditgarantier” (Rapport 1983/84z5) fann riksdagens revisorer att beslutsordningen innebar risk för dubbelarbete samt att den skapade viss osäkerhet hos sökande, som tidigare fått garanti- utfästelse, om slutlig garanti skulle komma att utfärdas. På grund härav föreslogs att organisationsformerna för stödet till varv och rederier skulle ses över samt att besluten i stödärendena borde samlas till en myndighet. I övrigt konstaterade revisorerna att omfattningen av de statliga fartygskre- ditgarantierna förutsatte en effektiv, kontinuerlig och systematisk uppfölj— ning av såväl de enskilda ärendena som verksamheten totalt. Rapporten

resulterade i ett uppdrag till statskontoret att se över organisationsformer- na. Statskontoret skulle härvid undersöka huruvida FKN eller riksgäldskon- toret var bäst lämpat att handha prövningen av frågor om sådant stöd.

I sin rapport ”Varvs- och rederistödsärenden i en organisation — alternati- va lösningar” (Rapport 1985:57) konstaterade statskontoret att det gick att skapa en organisation för ärendena. Man hänvisade till att när det gäller statlig borgen för upplåning utomlands har det funnits ett intresse av ett enhetligt och inbördes samordnat uppträdande från den svenska staten gentemot den internationella kapitalmarknaden. Riksgäldskontoret är den enda myndighet som företräder staten vid utlandsupplåning. Om ärendena skulle sammanföras inom riksgäldskontoret behövde dock enligt statskon- toret en ändring göras som säkerställde regeringens inflytande. I annat fall skulle beslut om utfästelse av garanti överföras från ett regeringens organ till ett riksdagens organ.

I prop. 1985/86:120 infördes kontantstöd som ett alternativ till projektstö- det i form av kreditgaranti och räntestöd. Beträffande handläggningen av varvsstödet anförde departementschefen följande.

Riksgäldskontoret har vid flera tillfällen underställt regeringen frågan om beslut som skall fattas av riksgäldskontoret står i överensstämmelse med den av regeringen förda varvs- och rederipolitiken. — Det hade självfallet varit bäst om hela hanteringen av stödsystemet kunnat samlas i en organisa- tion. Riksgäldskontoret utnyttjar emellertid samma resurser och kompetens i arbetet med statens utlandsupplåning och med här aktuella kreditgaranti- er. Detta synes för närvarande innebära vissa fördelar. — En förändrad beslutsuppdelning där regeringen eller myndighet under regeringen fattar såväl de reella som formella besluten ifråga om t.ex. amorteringsanstånd och säkerhetsfrågor skulle innebära att en myndighet under regeringen skulle behöva beordra en myndighet under riksdagen att verkställa dess beslut. Detta är principiellt olämpligt. Den av regeringen tillsatta stats- skuldspolitiska kommittén kommer, enligt vad jag erfarit, inom kort att lämna förslag om att riksgäldskontoret skall bli ett regeringen underställt organ. Ett genomförande av utredningens förslag på denna punkt skulle medföra att flertalet av de principiella problem som jag redogjort för där- med skulle finna sin lösning. Med hänsyn till vad jag nu anfört bör därför enligt min mening ställningstagande till ändrad beslutsfördelning inom far- tygskreditgarantisystemet ske först när statsskuldspolitiska kommitténs för- slag föreligger.

Från och med den 1 juli 1986 upphörde FKN som självständig myndighet. I stället inrättades en rådgivande nämnd inom SIND.

År 1985 tillsattes kreditgarantiutredningen som enligt sina direktiv hade att lämna förslag till en enhetlig förordning om statligt stöd till näringslivet.

Vid utformningen av garantierna utgick utredningen ifrån att myndig- heternas arbete med garantier i fortsättningen borde minimeras och att det gällde att ta till vara den specialkompetens som finns hos kreditinstituten, vars utlåning garanteras genom garantierna. Kreditinstituten hade en över— vakningsskyldighet och en skyldighet att slå larm hos garantimyndigheten, om låntagaren inte skötte sina åtaganden. Det var dock svårt att precisera

dessa långivarens skyldigheter i form av lagregler. Utredningen ansåg att ett ekonomiskt incitament var att föredra.

Utredningen föreslog därför att ett samriskarrangemang skulle införas som innebar att kreditintitutet skall bära en del av risken för förlust på lånen. Man föreslog att riskandelen skulle bestämmas till 25 % i normala fall.

Utredningens förslag medförde en ny förordning (1988:764) om statligt stöd till näringslivet som i allt väsentligt bygger på utredningens förslag.

5.4. Riksrevisionsverkets arbete med redovisning av kreditgarantier (system KG)

5.4.1. Uppgifterna för RRV före system KG

Före år 1982 handhade riksgäldskontoret redovisningen av de statliga kre- ditgarantierna på riksnivå. År 1982 uppdrog regeringen åt RRV att i samråd med riksgäldskontoret redovisa verksamheten med statliga kreditgarantier.

1983 års budgetproposition redovisades för första gången RRV:s sam- ! manställningar på riksnivå med garantierna fördelade på myndigheter och samhällsområden. Efterhand har redovisningen utvecklats.

RRV:s rapport ”Översyn av verksamheten med statliga garantier — vissa regler, rutiner och system” överlämnades till regeringen är 1984. I rappor- ten föreslogs bl.a. att ett ADB-baserat, generellt och obligatoriskt redovis- ningssystem skulle införas i stället för den manuella redovisning som då tillämpades. Ett sådant redovisningssystem skulle medföra en säkrare och snabbare redovisning.

5.4.2. System KG

År 1985 uppdrog regeringen åt RRV att med utgångspunkt i RRV:s ovan- nämnda rapport utarbeta ett ADB-baserat redovisningssystem för verksam- heten med statliga garantier. Regeringens direktiv innebar — att systemet skulle vara ADB-baserat — att myndighetsegna system skulle kunna anslutas — att myndigheterna skulle lägga in garantiramar och utfästelser — att bankerna skulle stå för uppdateringen av utestående låneskuld — att garantiavgifter skulle beräknas i systemet — att garantiavgifter på sikt skulle tas ut via postgirot med autogiro — att myndigheterna ansvarade för att deras egna uppgifter i systemet liksom garantiavgiftsuttaget var riktiga — att myndigheterna skulle finansiera driften och förvaltningen av systemet — att rapporter till regeringen skulle framställas i systemet.

Regeringen beslutade att RRV skulle ha hand om det datorbaserade redo- visningssystemet och lämna närmare föreskrifter till berörda myndigheter

och affärsverk om anslutning till systemet. I förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet föreskrivs att de myndigheter som bevakar statens rätt i fråga om garantier skall lämna uppgifter om dessa i ett centralt redovisningssystem för vilket RRV är huvudman. På motsvarande sätt skall de kreditinrättningar som har beviljats lån mot garanti lämna uppgifter om utbetalning av lånebelopp och utestående låneskuld.

System KG är nu i drift på RRV:s basdator och myndigheterna håller på att uppdatera systemets register. De få myndigheter som använder sig av ADB-baserade garantiregister har i allmänhet så rudimentära system att de inte räcker till för att uppdatera system KG. Undantag finns dock. Upp- dateringsarbetet är mycket krävande eftersom den avgörande delen av garantierna inte stämts av med kreditinstituten sedan många år tillbaka.

På uppdrag av riksgäldskontoret arbetar RRV för närvarande med att utveckla att lokalt redovisningssystem för riksgäldskontorets egen garanti— verksamhet.

En omständighet som underlättar införandet av system KG är den ringa aktivitet som för närvarande förekommer inom den statliga kreditgaranti- verksamheten. Det är lätt att ta upp lån på den allmänna kreditmarknaden. Den allmänna tendensen är att antalet garantier minskar bl.a. genom att garantilån omsätts till vanliga lån.

I full drift kommer system KG att till stor del handhas av de garantiförval- tande myndigheterna själva genom att lokala system läggs in i myndig- heternas egna datorer. Myndigheterna får snabbare tillgång till systemet och drar därigenom mer nytta av det. Lokala system KG avses att rapportera till det centrala systemet på RRV. Det centrala systemets främsta uppgifter blir därmed att samla in och registrera den information kreditinstituten skall

av det centrala redovisningssystemet, i synnerhet personalresurser, att bli förhållandevis litet. När detta förhållande uppnåtts beror helt på datorise- ringen hos myndigheterna och kreditinstituten. Utvecklingen på detta om- råde har varit mycket snabb under senare år.

Arbetet med att införa system KG kräver dock för närvarande en stor arbetsinsats från RRV:s sida. Även om det på sikt bedöms bli föga perso- nalkrävande har det i början, vid start av alla nya rutiner, varit nödvändigt att ge en förhållandevis stor personalgrupp en omfattande och resurskrä— vande utbildning. Kostnaderna för den fortlöpande driften och förvalt- ningen av system KG skall enligt RRV:s instruktion täckas av avgifter och alltså inte vara anslagsfinansierade.

Kunskaper om kreditgarantiverksamheten är värdefulla i samband med utvecklingen av föreskrifter för den statliga redovisning och framtagande av årsbokslut för staten. RRV:s verksamheter har behov av kompetens inom kreditgarantiområdet. Redovisningsrevisionen behöver för sin revision av myndigheterna och affärsverken inte bara siffermaterial utan även hjälp vid tolkningen av de föreskrifter som reglerar verksamheten med statliga garan- tier. Förvaltningsrevisionen behöver ofta i sin revision få en uppfattning om lämna. Sammanfattningsvis kommer behovet av resurser för drift och förvaltning i 1 l l

de totala statliga insatserna inom ett visst samhällsområde eller beträffande en viss myndighets verksamhet. Kreditgarantierna är en typ av statliga insatser som kompletterar övriga åtgärder.

5.5. Statlig låneverksamhet av stödkaraktär

Staten har under en lång tid stött näringslivet genom att ge lån över statsbudgeten till enskilda företag. Lånen har tidigare administrerats genom särskilda utlåningsfonder på kapitalbudgeten, eller över en särskild fond, Fonden för låneunderstöd. Genom moderniseringen av den statliga bud- geten upphörde år 1980 ordningen med en särskild drift- och kapitalbudget. Lånen redovisas nu som lånefordringar hos den myndighet som admini- strerar lånen.

Huvudåndamål Lånefordran per 1989—06—30 1 Mkr Näringslån 8 194 Energisparlån 3 419 Ovriga län 722 5 Summa 12 335

Härtill kommer lån för icke permanent långivning. De avser stöd åt specifi- 1 ka verksamheter och kan uppgå till betydande belopp. Som regel knyts villkor till lånen om exempelvis eftergift eller räntefrihet.

Ett tiotal myndigheter redovisar statliga lån och administrerar dessa, exempelvis kammarkollegiet, lantbmksstyrelsen, riksgäldskontoret, indu- striverket och socialstyrelsen.

RRV gjorde i samarbete med kammarkollegiet år 1984 en översyn av viss statlig långivning som finansieras över statsbudgeten. Översynen som var ett regeringsuppdrag, redovisades i publikationen RRV: Översyn av vissa lånereformer m.m. (1984—09—07). Lånen indelades efter graden av stöd från staten. En låneform var ränte- och amorteringsfri. Lån med denna form * utgjorde i praktiken bidrag som dock kunde återkrävas i vissa fall. Valet att i ge bidrag från staten i denna form tillkom ursprungligen för att ge staten * bättre möjligheterer att vid konkurs få tillbaka utbetalade lånemedel. I

denna låneform var stödmomentet uttalat.

En annan låneform har villkor som liknar kreditinstitutens. Här kommer stödmomentet närmast in genom att lån överhuvudtaget beviljas.

I RRV:s promemoria utreddes möjligheterna att övergå till att ge det statliga stödet som statlig kreditgaranti i stället för direkta statliga lån som finansierades över statsbudgeten. Det finns långtgående likheter mellan huvuddelen av de statliga stödlånen och lån med statlig kreditgaranti.

Vidare utredde RRV hur information om lånen skulle kunna förbättras genom att gruppera redovisningen på olika sätt.

Vissa förändringar bland annat i redovisningen har genomförts efter

RRV:s utredning men någon sammanhållen löpande tillsyns- och rådgiv- ningsverksamhet liknande den som riksgäldskommittén i det följande kom- mer att föreslå att riksgäldskontoret skall bedriva på kreditgarantiområdet finns inte på detta område.

Finansieringsutredningen har i sitt betänkande SOU 1989:24, Statligt finansiellt stöd?, behandlat statligt stöd genom vissa andra fonder än de som ovan behandlats och genom särskilda bolag. Utredningen har föreslagit en rad förändringar i första hand till följd av avregleringar på kreditmark- naden. Riksgäldskommittén behandlar inte de stödformer som finansie- ringsutredningen har berört.

5.6. Kommitténs överväganden

Det skall först än en gång sägas att kommitténs överväganden rörande kreditgarantier inte rör exportkreditgarantier.

Enligt kommitténs mening finns det flera skäl till att riksgäldskontoret även framdeles bör ha ett övergripande ansvar för utfärdandet av andra stora kreditgarantier. Den främsta anledningen till att just riksgäldskontoret valts som utfärdare av sådana kreditgarantier är att finansieringsvillkoren på grund av lånens storlek bör harmoniseras med statens egen upplåning samt att den övervägande delen (88 % den 30 juni 1989) av åtagandena är i utländsk valuta. Här föreligger en direkt koppling till statsskuldspolitikens mål att minimera statens upplåningskostnader.

Eftersom en utlåning till ett företag säkerställd med en statlig kredit- garanti innebär samma risk som en utlåning direkt till staten, bör prissätt- ningen på det garanterade länet i stort sett överensstämma med vad staten själv skulle behöva betala för motsvarande lån på samma marknad. Om prisbildningen skiljer sig för mycket kan detta få negativa smittoeffekt'er på statens egen upplåning och, i vart fall på sikt, fördyra denna.

Med hänsyn till statens egen utlandsupplåning är en riktig räntesättning ännu viktigare vid garanterad upplåning utomlands. På de internationella kreditmarknaderna prissätts nämligen de garanterade lånen så gott som uteslutande med beaktande av garantin från svenska staten. Om ett sådant lån utan egentligt skäl skulle bli dyrare än en motsvarande upplåning med svenska staten själv som låntagare, kan detta ge fel signaler om Sveriges kreditvärdighet. Därför förekommer det redan i dag ett nära samarbete mellan riksgäldskontoret och det företag som står i begrepp att ta upp ett lån utomlands med stöd av riksgäldskontorets garanti. Eftersom kontoret dagligen följer de utländska marknaderna kan besked snabbt lämnas om ett anbud från utländska banker är prisvärt eller inte.

Vidare kan det visa sig att riksgäldskontoret självt för svenska statens räkning vid samma tidpunkt har planerat att ta upp ett lån på samma marknad och i samma valuta. I dessa fall gäller att svenska staten skall ha företräde.

Starka skäl talar alltså för att riksgäldskontoret även framdeles bör spela

en aktiv roll inom kreditgarantisystemet. För detta talar den speciella kom- petens inom framför allt det juridiska området som byggts upp inom konto- ret och inte minst det anförda sambandet mellan kreditgarantierna och statsupplåningen.

Redogörelsen för den nuvarande kreditgarantiverksamheten har visat att den är splittrad och behöver rationaliseras. Verksamheten har dock hitintills visat sig svår att systematisera. Kommittén anser att strävan bör vara att väsentligt minska antalet statliga garantiåtaganden och att skapa en större överblick och systematik i fråga om de garantier som kommer att finnas kvar. Arbetet med utveckling och idrifttagande av system KG har också lagt i dagen att den hittillsvarande hanteringen av kreditgarantier i många fall är , otillfredsställande. [ Enligt kommitténs mening talar flera omständigheter för att flera av de ! nuvarande garantiformerna kommer att försvinna. Garantierna för varvsnä- ! l l l

ringen håller på att avvecklas. Om förslaget från finansieringsutredningen genomförs kan man förutse att garantierna även på andra industriområden på sikt kommer att minska. Garanti- eller grundfonderna i hypoteksin- , stituten övervägs för närvarande inom hypoteksutredningen. Den mest * sannolika utvecklingen är att denna typ av fonder försvinner eftersom de inte längre är internationellt accepterade att ingå i kapitalbasen för ett kreditinstitut. * För affärsverkens vidkommande har på senare tid olika åtgärder vidtagits ; för att åstadkomma en ökad ekonomisk styrning. Det har övervägts att i I större utsträckning låta affärsverken själva ta konsekvensen av en garanti eller borgen till företag inom affärsverkskoncernen. . Det har redan konstaterats att riksgäldskontoret även fortsättningsvis bör ! utfärda stora kreditgarantier för statens räkning. När det gäller upplåning inom en affärsverkskoncern anser kommittén att sådan bör ske genom i affärsverket. Endast i undantagsfall bör dotterbolag låna själva på mark- naden. I kap. 4 utvecklar kommittén sin syn på affärsverkens upplåning. Om i undantagsfall upplåning sker på annat sätt anser kommittén att myck- et talar för att ett affärsverk — i fall av statlig borgen eller garanti — för företag inom koncernen bör avkrävas en underborgen så att affärsverkskon- cernen kommer att belastas av den borgensförbindelse som utfärdas av riksgäldskontoret. På detta sätt får affärsverket bära hela den kommersiella risken för att projektet misslyckas. Detta ligger helt i linje med de nya tankarna om ekonomisk styrning av en affärsverkskoncern.

Även om omfattningen av statliga garantier kan komma att minska till följd av de faktorer som redovisats, framstår det som klart att kredit- garantier i någon form kommer att finnas kvar för avsevärd tid framåt. På lantbruksområdet bedöms behovet av kreditgarantier kvarstå för den tid som nu kan överblickas. Regionalpolitiskt stöd genom länsstyrelserna be- döms också komma att kvarstå. Detsamma gäller garantier med stöd av förordningarna om stöd för utveckling och introduktion av ny energiteknik och om stöd ur energiteknikfonden. Förfarandet är något olika i de två författningarna. I båda fallen är utgångspunkten att statens energiverk

prövar stödet. I fråga om stöd för utveckling och introduktion av ny energi- teknik skall energiverket med eget yttrande överlämna ärendet till regering- en när verket bedömer att stöd med mer än 10 milj.kr kan komma ifråga. Vid stöd ur energiteknikfonden skall beslut, som innebär att stöd medges med mer än 10 milj.kr, underställas regeringen för godkännande.

När nu riksgäldskontoret blivit ett verk under regeringen och enligt kommitténs mening även fortsättningsvis bör vara den myndighet som utfärdar kreditgarantier för utlandsupplåning och andra stora lån anser kommittén att kontoret bör få ett vidgat ansvar på det statliga kredit- garantiområdet. När det gäller garantier för lån i utländsk valuta och lån i svenska kronor på utländsk marknad anser kommittén oberoende av länens storlek att prövningen skall ligga på riksgäldskontoret. I övrigt anser kom- mittén det vara mest naturligt att alla beslut om kreditgaranti som i dag ligger på regeringen flyttas till riksgäldskontoret. Detta bör gälla även i de fall då beslut om kreditgaranti över visst belopp nu lagts på regeringen. Kommittén anser att en generell princip bör vara att beslut om kredit- garantier med 50 milj.kr. eller mer bör ligga på riksgäldskontoret. Förslaget innebär att regeringen endast efter överklagande och i fall av överlämnande från riksgäldskontoret kommer att ha att pröva frågor om kreditgarantier.

Kommittén har beaktat att rent företagsekonomiska överväganden i fort- sättningen i större utsträckning skall harmoniera med samhällsekonomiska kalkyler. För att ekonomiska bedömningar skall ges ett större utrymme än vad som hitintills varit fallet anser kommittén att riksgäldskontorets in- flytande över större garantier skall ökas. Om de myndigheter som i dag handlägger garantier i fråga om ärenden där garanti med 50 milj.kr. eller mer kan komma i fråga med eget yttrande lämnar över ärendet till riks- gäldskontoret anser kommittén att såväl sakintresset som en rent ekono- misk bedömning blir beaktade. Ett beslut om avslag kan överklagas till regeringen.

Kommittén anser att det är viktigt att regeringskansliet avlastas för- valtningsärenden. Bedömningen är att förslaget kommer att leda till att färre ärenden om kreditgarantier än för närvarande kommer under rege- ringens prövning.

Ansvaret för riskprövningen beträffande garantier för stora lån och ut- landslån bör alltså enligt kommitténs mening ligga på riksgäldskontoret. Ett generellt undantag bör göras för garantier inom fartygskreditsystemet, vil- ket nu håller på att avvecklas. Här bör nu ingen ändring göras av det befintliga systemet. Undantag kan också göras för ärenden där en vidare bedömning anses vara viktigare än en strikt ekonomisk. Sådana ärenden bör riksgäldskontoret med stöd av särskilda regler kunna hänskjuta till i regeringen. Vid sådant hänskjutande eller i fall av överklagande bör frågan j inom regeringskansliet beredas av det fackdepartement till vilket saken hör. '; Frågor om t.ex. energistöd bör alltså även framdeles på regeringsnivå handläggas av miljö- och energidepartementet. Kommitténs förslag förut- ; sätter ändringar i de ovan nämnda författningarna samt i förordningen * (1988:764) om statligt stöd till näringslivet.

I dag har riksgäldskontoret ingen uppbyggd kompetens för riskprövning. Sådan bör byggas upp. I ett första steg bör kontoret sammanställa samtliga statliga garantier i riskklasser. Utfallet i dessa bör därefter mätas och löpande följas upp. Riskbedömningen bör leda till en differentierad prissätt- ning av garantierna. Eventuella subventionselement bör beräknas och redo- visas öppet. En sådan redovisning förekommer internationellt. Utländska modeller kan användas vid uppbyggnaden av ett svenskt system. Den be- skrivna uppföljningen bör på sikt leda till en minskning av antalet hög- riskprojekt.

Enligt kommitténs uppfattning bör riksgäldskontorets kompetens tillva- ratas även för de andra myndigheter som handlägger kreditgarantier. Den kartläggning av den nuvarande kreditgarantigivningen som skett vid upp- läggningen av system KG har visat påfallande brister vid uppföljningen av garantierna. Behovet av juridisk och ekonomisk rådgivning är här stort.

Enligt kommitténs mening bör riksgäldskontoret i framtiden fungera inte endast som beslutande i egna kreditgarantiärenden utan också som sam— ordnare och rådgivare för de andra myndigheter som handhar kreditgaranti- er. Någon sådan funktion, utöver den som avser användningen av system KG, existerar idag inte. Kommittén har funnit det vara angeläget med en tillsynsfunktion när det gäller denna typ av verksamhet. I denna uppgift bör ingå att utfärda föreskrifter och allmänna råd för garantigivning och upp- följning samt att ta initiativ till utbildningsinsatser på området. För närva- rande utfärdar flera av de myndigheter som handlägger kreditgarantiären- den egna allmänna råd. Dessa behandlar bl.a. uppföljningen av kreditvill- kor, försäkringsfrågor, förhållandet till andra säkerheter, åtgärder vid utebliven betalning, agerandet i samband med ackord eller konkurs samt förvaltningen av övertagna fordringar. Det är en angelägen uppgift att göra hanteringen av kreditgarantier mera enhetlig. En bearbetning av befintliga råd bör därför göras med utgångspunkten att de allmänna råd som utfärdas av riksgäldskontoret på det här området och som ersätter de som nu föreligger skall vara tillämpliga för samtliga utfärdare av garantier.

Prissättningen av kreditgarantierna bygger idag enligt förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet på en schablon där kostnaden är 1 % av utestående kapitalskuld. Sedan kompetens för riskprövning byggts upp inom riksgäldskontoret bör en mera differentierad prissättning införas. Prissättningen bör innebära att systemet blir självbärande genom att såväl administrativa kostnader som den kreditrisk som ligger i den enskilda krediten kommer att täckas av garantiavgiften. Man bör även överväga att låta avgiften innefatta en hänsyn till att det underliggande lånet blir för- månligare prissatt på grund av den statliga garantin. Det låntagande före— taget kommer därigenom — om garantipremien inte beaktar detta — att få en konkurrensfördel framför de företag som inte ges statlig garanti. Det är en angelägen uppgift att komma fram till en prissättning av samtliga statliga kreditgarantier som bättre svarar mot de olika risker som kan föreligga. Dagens system är, enligt kommitténs mening, alltför schabloniserat.

I riksgäldskontorets uppgift som tillsynsorgan bör också ligga att åstad-

komma rationaliseringar och förenklingar av den nuvarande hanteringen. Om det för detta ändamål fordras författningsändringar är det kontorets uppgift att ta initiativ till sådana.

Ifråga om sådana lånefordringar som uppkommit genom statlig utlåning över statsbudgeten och som behandlats under avsnitt 5.5 finns för närvaran- de inte någon löpande tillsyn och uppföljning. Det torde emellertid finnas behov av att någon myndighet har ett centralt tillsyns- och rådgivningsan- svar på detta område. Det finns långtgående likheter mellan kreditgaranti- givning och den långivning — ofta i form av s.k. villkorslån — som getts i form av näringslån och energisparlån.

Om man skapar en tillsyn över dessa låneformer är det enligt riks- gäldskommitténs mening naturligt att denna verksamhet samordnas med motsvarande tillsyn över kreditgarantigivningen och förläggs till riksgälds- kontoret. Om kammarkollegiets fondbyrå flyttas till riksgäldskontoret (se kap. 7) blir den sammanlagda låneadministrationen betydande och detta motiverar även att förlägga rådgivningen till riksgäldskontoret.

För att riksgäldskontoret skall kunna fylla den funktion som kommittén föreslår krävs en kompetensuppbyggnad. Det är för närvarande inte möjligt att exakt bedöma behovet av resurser för de nya uppgifterna. Enligt kom- mitténs mening bör kontoret tillsammans med bl.a. RRV gå igenom de nya arbetsuppgifterna. De bör bl.a. undersöka vad som bör tillkomma riks- gäldskontoret i fråga om föreskriftsrätt på området. Under en övergångs- period krävs sålunda en större insats. Kommitténs översiktliga bedömning är att det för framtiden permanent kommer att krävas en utökning med tre-fem handläggare för arbete med kreditgarantier inom riksgäldskontoret. Ser man till den effektivitetsvinst för det statliga området som helhet som kan förväntas av den föreslagna omläggningen betyder förslaget dock en avsevärd besparing för samhällets handläggning av den totala garantiverk- samheten. Kommittén återkommer till resurskonsekvenserna av förslaget i kap. 8.

För närvarande saknas förutsättningar för att ändra ansvarsförhållandena vad gäller utveckling, drift och förvaltning av system KG. Efter det att riksgäldskontorets verksamhet med föreskrifter, råd och tillsyn av statlig garantiverksamhet har utvecklats och förvaltningen av system KG stabilise- rats kan frågan om ansvaret för detta system prövas på nytt. Flera lösningar av ansvarsfördelningen mellan RRV och riksgäldskontoret är därvid tänk- bara. Dessa bör övervägas inom ramen för de samarbetsprojekt mellan riksgäldskontoret och RRV som behandlas i kap. 6.

( 1

5.7. EG-aspekter -;

Statligt stöd till företag på kommersiellt icke acceptabla grunder kräver inom EG en notifiering till EG-kommissionen. Ett garantisystem som på sikt är avsett att täcka sina egna kostnader med garantipremier är i det sammanhanget inte att betrakta som ett statligt stöd.

Kommitténs förslag till uppläggning av det svenska kreditgarantisystemet innebär att systemet är självbärande. Riskpremierna skall vara flexibla och sättas så att de täcker såväl administrativa kostnader som kommersiella risker. Härigenom torde systemet vara i harmoni med vad som gäller inom EG.

6. Riksgäldskontoret och den statliga betalningsverksamheten

6.1. Inledning

Riksgäldskontoret svarar för statens upplåning bl.a. i syfte att se till att medel finns tillgängliga för statens betalningsverksamhet. För att sköta upplåningsuppgiften måste prognoser göras över både inflöde och utflöde av pengar. För prognoserna utnyttjas därvid bl a information ur det statliga betalningssystemet.

Riksrevisionsverket förvaltar det statliga betalningssystemet och kon- trollerar statsverkets checkräkning (SCR) med anslutna postgirokonton. Vidare svarar riksrevisionsverket för utvecklingen av betalningssystemet och beslutar i frågor som gäller användningen av skilda betalningsvägar.

Riksrevisionsverkets huvudsyfte vad gäller arbetet med betalningssyste- met är att ge de statliga myndigheterna goda förutsättningar för en effektiv ekonomiadministration. Verksamheten har således främst en inriktning mot att öka effektiviteten i statsförvaltningen. Riksgäldskontorets huvudsakliga ansvar är att på ett effektivt sätt låna upp medel för att finansiera statens lånebehov. De båda verken har således i utgångsläget skilda uppgifter på området. Riksgäldskommittén har till uppgift att se om några samordnings- vinster går att göra på detta område.

6.2. Statens betalningssystem

Riksbanken, riksrevisionsverket och riksgäldskontoret har tillsammans en central funktion i den statliga betalningsverksamheten. En översiktlig bild av det statliga betalningssystemet och dess olika aktörer ges i figur 6.1. Som leverantörer av tjänster på området fungerar också postgirot, DAFA data AB och i viss utsträckning bankerna. Riksrevisionsverket företräder det konto i riksbanken — statsverkets checkräkning — som samtliga be- talningstransaktioner utgår från. Riksgäldskontoret skall genom riksbanken se till att det alltid finns medel för att täcka utgifterna för de statliga myndigheternas verksamhet. Detta sker genom riksgäldskontorets check- räkning som dagligen klareras mot SCR. Kontorets upplåning skall i möj- ligaste mån anpassas till svängningarna i saldot på statsverkets checkräk- ning. Svängningarna brukar vara stora mellan första och andra halvåret. In-

Figur 6.2 Statens betalningssystem

Riksbanken Riksgäldskontoret

Statsverkets checkräkning (SCR)

Postgirot

Myndighet Myndighet

Myndighet __

och utbetalningar uppgår sammanlagt till mer än 2.400 mdr kr per år. År 1988 gav således första halvåret ett inkomstöverskott på 22,7 mdr kr medan det under andra halvåret noterades ett utgiftsöverskott på 11,6 mdr kr. Även sett över månaderna är svängningarna stora. Under 1988 noterades t.ex. för maj månad ett inkomstöverskott på 24 mdr kr. Också inom måna- derna, sett dag för dag, är svängningarna avsevärda. Det kan röra sig om en amplitud på 25—30 mdr kr. En fullständig anpassning för att undvika inkomst- eller utgiftsöverskott är inte möjlig. Riksgäldskontoret möter en del av svängningarna med upp- låning i riksbanken. Överskott på statsverkets checkräkning skall riks- gäldskontoret placera på konto i riksbanken. Postgirot, som svarar för merparten av betalningsförmedlingen, förses dagligen med de medel som svarar mot myndigheternas behov. En grundläggande utgångspunkt är att de statliga myndigheterna själva är ansvariga för sin betalningsverksamhet och att de därvid är skyldiga att utnyttja riksbanken och postgirot. I särskilda fall har dock statsmakterna medgivit att bankerna får utnyttjas för betalningsförmedling. Myndigheter- l na skall med hjälp av betalningssystemet tillse att inbetalningar tillförs i staten och att utbetalningar når betalningsmottagare på ett snabbt och i säkert sätt. Den primära funktionen i betalningssystemet är alltså att till- i handahålla de statliga myndigheterna effektiva och säkra betalningstjänster. Det finns flera sätt att hantera in- och utbetalningar. De vanligaste sätten är inbetalning och utbetalning över postgirot. Vad gäller myndigheter som är anslutna till statens generella redovisningssystem, system S, föranleder en

postgiroinbetalning automatiskt ett bokföringsunderlag. En normal bokfö- ring av en utgift i system S genererar automatiskt en utbetalning via post- girot. Statens betalningssystem är således av service- och säkerhetsskäl integrerat med det generella redovisningssystemet.

Efter medgivande av riksrevisionsverket får vissa myndigheter, bl a af- färsverken, anlita statsverkets checkräkning i riksbanken för direkta in- sättningar och uttag. Detta gäller huvudsakligen stora engångstransaktio- ner. När det gäller utbetalningar svarar utbetalning över postgirot för ca 55 % och direktuttag från SCR för ca 45 % av det totala utbetalningsbe- loppet på mer än 1.200 mdr kr per år. Direktuttag från SCR sker främst genom utnyttjande av s.k. statsverkscheckar som tillhandahålls av RRV.

Statsverkets checkräkning (SCR) i riksbanken kontrolleras löpande av RRV. Denna avstämning innebär i korthet att RRV bevakar att rörelserna på checkräkningen motsvarar de medel som enligt postgirot bokförts på statens postgirokonton. I avstämningen tas också hänsyn till uttag och insättningar direkt på checkräkningen i riksbanken.

DAFA Data AB svarar för driften av system S på uppdrag av riks- revisionsverket och tar då löpande fram magnetband till postgirot för utbe- talningar och en del övrig information som underlag för redovisnings- och betalningsverksamheten. Bankerna svarar bl.a. via bankgirocentralen för en del av betalningsverksamheten, t.ex. vad gäller uppbörd av vissa skatter och utbetalning av vissa bidrag genom insättning på bankkonto. Frågan om ökad bankmedverkan och ersättningen till postgirot har utretts av RRV och är under beredning i regeringskansliet.

Riksrevisionsverket har tillsammans med postgirot utvecklat ett nytt be- talningssystem (Cassa Nova), som bygger på postgirots koncernredovis- ningssystem. Övergången till det nya systemet skedde i november 1988 och innebar att den tidigare strukturen som var uppbyggd efter de dåvarande redovisningscentralerna lades om till en ny myndighetsorienterad struktur. Arbetet med att lägga om kontostrukturen inleddes i slutet av år 1988 och avslutades den 30 juni i år, då också den dittillsvarande organisationen med särskilda redovisningscentraler lades ner och myndigheterna själva och riks- revisionsverket övertog dessa uppgifter.

Det nya betalningssystemet är enkelt uppbyggt och medger snabbare vägar in och ut på statsverkets checkräkning samt är genom ökad automati- sering mellan kontona även säkrare. Genomströmningstiden för pengar i systemet kan minskas. Vidare medger det nya systemet att det blir möjligt att bygga in effektivare rutiner för kassahållning m m.

6.3. Prognosverksamhet

Både riksgäldskontoret och riksrevisionsverket har en prognosverksamhet som inriktas mot statsbudgeten och den gemensamma kassan i form av SCR. Prognosverksamhetema vid de båda verken har emellertid olika

inriktning och olika syften. Riksgäldskontorets prognoser har ett nära sam- band med kontorets upplåningsverksamhet, medan RRV:s prognoser är inriktade på att ge en bild av det kommande utfallet på statsbudgeten och är mindre likviditetsorienterat.

6.3.1. Prognosverksamheten vid riksgäldskontoret

I mitten av femtiotalet började riksgäldskontoret att göra prognoser över utfallet på statsverkets checkräkning. Analysema av betalningsströmmarna gav information om budgetunderskott och lånebehov. Utfallet på stats- verkets checkräkning ansågs i stort sett motsvara utfallet på statsbudgeten. Uppgifter om prognosticerade inkomster och utgifter erhölls från vissa myndigheter. Månaden var kortaste tidshorisont för budgetprognoserna. Prognoser på längre sikt krävde kontakter med RRV.

Successivt har ett utökat kontaktnät med ett antal större myndigheter byggts upp. Detta har skett genom tillmötesgående från berörda myndig- heter. Något stöd i författning eller dylikt har inte funnits.

I början av åttiotalet kom önskemål från riksbanken om veckovisa prog- noser. Detta hade samband med den friare penningmarknaden. Senare har prognoserna utvecklats till dagliga. _

Den information som riksgäldskontoret får, har samband med utform- ningen av betalningssystemen i staten. I början var de direkta transaktioner- na på statsverkets checkräkning helt dominerande. Sedan systern S kontinu- erligt införts i statsförvaltningen från slutet av 1960-talet kom transaktioner- na i postgirot att få allt större betydelse för betalningsströmmarna. Information erhölls direkt från postgirot. Detta sker i ännu högre grad i det nya betalningssystemet. Riksgäldskontoret har påverkat delar av detta sy- stem för att erhålla information som bättre motsvarar behovet. Riksgäldskontorets prognosarbete kan sammanfattas i sex punkter. Prognoser Beräkning av upplåningsbehovet Beräkning av statsskuldens räntekostnader m m.

Dagsprognoser för betalningsströmmar på statsverkets checkräkning/pg, RGK:s kreditgivning samt RGK:s räntebetalningar.

. Rullande prognoser till RRV.

. Månatlig uppdatering av den inhemska statsskulden i ett speciellt ADB- system.

PPP)?

OLII

Prognosernas främsta syfte är att vara en grund för ränteberäkningar och upplåningsplaner samt likviditetsberäkningar. Prognoser görs både med längre och kortare perspektiv. Matriser upprättas över bruttoupplåningsbe- hov omfattande budgetutfall, kreditgivning, skulddispositioner samt för- fallande lån.

Räntekostnaderna för statsupplåningen beräknas med hjälp av simule- ringsprogram. Till grund för beräkningarna ligger låneplanerna, uppgifter från utlandslåneenheten om utlandsräntor, valutadifferenser och planerad utländsk upplåning samt ränteantaganden.

För de närmaste två till tre månaderna framställs prognoser för det dagliga utfallet av in- och utbetalningar på statsverkets checkräkning, för riksgäldskontorets utbetalningar av räntor till marknaden samt även för kontorets kreditgivning. Prognoserna meddelas riksbanken. Noggrann dag- lig uppföljning görs av utfallet och komponenterna i prognoserna analyseras kontinuerligt. Ständig bevakning görs av betalningsströmmarna för att hålla prognosen å jour. Dagliga kontakter förekommer med riksbanken. Från postgirot erhålls bl.a. via girovisionen information om inflödet på skatte- postgirokontona och förestående utbetalningar via postgirot.

En viktig informationskälla för riksgäldskontorets prognoser är statens betalningssystem. Uppbyggnaden av betalningssystemet är av avgörande betydelse för kvaliteten i kontorets prognoser. Det nya betalningssystemet har lett till en högre kvalitet härvidlag.

En annan viktig informationskälla är tidigare års utfall. Detta kombineras med kännedom om betalningsdagar för olika slags bidrag och andra trans- fereringar, löneutbetalningar, dagar för olika slags uppbörd m in.

En rad myndigheter lämnar regelbundet information om förväntade transaktioner. Andra myndigheter lämnar information oregelbundet, d v 8 när information erfordras om deras inkomster/utgifter. Som underlag för prognoserna tjänar även budgetpropositionen, kompletteringspropositio- nen, statsbudget och underhandskontakter med finansdepartementet. Kon- takter med RRV:s prognosverksamhet och RRV:s publicerade prognoser (inkomstberäkningar och budgetprognoser) utgör ytterligare underlag.

Prognoserna utgör ett grundläggande informationsmaterial för riksgälds- kontorets egna bedömningar inom verksamheten med upplåning.

En annan viktig avnämare är riksbanken eftersom de statliga betalnings- strömmarna påverkar banklikviditeten i hög grad. Det är nödvändigt att dessa strömmar kan identifieras och deras effekt på likviditeten förutsägas eftersom likviditetsstyrningen är grundläggande för penningpolitiken.

Finansdepartementet använder prognoserna för bedömningar av stats- skuldens räntekostnader. RRV:s prognosverksamhet erhåller kontinuerligt uppgifter från motsvarande verksamhet vid riksgäldskontoret. Dessutom kontaktar kontorets prognosgrupp RRV när fel upptäcks som kan vara av intresse för RRV:s prognosverksamhet.

6.3.2. Prognosverksamheten vid RRV

RRV sammanställer och analyserar statsbudgetens utfall. Underlaget till riksredovisningen hämtas ur system S samt på blankett och datamedia från de myndigheter som inte använder system S. Riksredovisningen används tillsammans med särskilda prognosuppgifter från ett stort antal myndigheter som underlag för arbetet med budgetprognoser och inkomstberäkningar. Beträffande prognoser för skatteinkomster från fysiska och juridiska perso- ner finns särskilda beräkningsmodeller där underlaget kommer från om- fattande egna taxeringsstatistiska undersökningar och bolagsenkäter. Vida- re har verket utvecklat ett antal andra modeller för prognoser för t.ex.

indirekta skatter, bensinkonsumtion etc. Arbetet med prognoserna görs i stor utsträckning löpande. Inkomstberäkningarna publiceras två gånger per år och budgetprognoserna sex gånger.

Inkomstberäkningarna avser innevarande och nästkommande budgetårs inkomster över statsbudgeten medan budgetprognoserna avser statsbud- getens inkomster och utgifter för innevarande budgetår och kalenderår. Regeringens budgetproposition bygger, vad gäller inkomstsidan, på RRV:s inkomstberäkningar.

Det främsta syftet med budgetprognoserna är att beräkna utfallet på statsbudgeten och de redovisas därför i samma struktur med inkomsttitlar och utgiftsanslag. Prognoserna har också kompletterats med sammanställ- ningar per myndighet för att underlätta jämförelser med riksgäldskontorets kassamässiga uppgifter. Dessutom analyseras skillnaderna mellan statsbud- getens saldo och saldot på statsverkets checkräkning månadsvis, vilket bidrar till att stora differenser kan förklaras.

Prognosverksamheten inom RRV bygger på ett mycket omfattande grundmaterial från riksredovisningen vilket kompletteras med särskild in- formationsinsamling, bl.a. från ett stort antal myndigheter. Vidare görs prognoser också i finansstatistiska termer. Prognoserna har ofta en längre tidshorisont än riksgäldskontorets prognoser. Verksamheten har därför en väsentligt större omfattning än prognosverksamheten i riksgäldskontoret.

6.4. Kommitténs överväganden

Både riksrevisionsverket och riksgäldskontoret har betydelsefulla uppgifter vad gäller det statliga betalningssystemet. En samverkan är till fördel för verksamheternas utveckling och effektivitet. Riksgäldskommittén har över- vägt olika alternativ för samverkan i fråga om prognosverksamhet och betalningssystem.

Ett sätt att åstadkomma den önskade samordningen vore att hela eller delar av den verksamhet som nu bedrivs inom RRV vad gäller betalningssy- stem, redovisning och prognoser fördes samman med riksgäldskontorets verksamhet.

Ett alternativ vore då att föra samman prognosverksamhetema vid de båda verken, eftersom båda prognoserna görs på grundval av uppgifter från myndigheterna och ur system S och betalningssystemet. En samordning med RRVs inkomstberäkningar kunde även motiveras av att riksgäldskon- torets prognoser hämtar uppgifter från dessa. Trots prognosemas olika inriktning har de en gemensam bas i att de speglar utvecklingen av utfallet på statsbudgeten.

Ett annat alternativ som kommittén bedömt är att sammanföra RRVs arbete med betalningssystemen och riksgäldskontorets analysarbete med betalningsströmmarna inom betalningssystemet. I detta alternativ skulle arbetet på de båda verken med prognoser och betalningssystem slås sam- man och förläggas till i första hand riksgäldskontoret. I detta alternativ

skulle även kunna ingå att de finansstatistiska sammanställningar som nu görs av RRV förs till riksgäldskontoret. Härvid skulle verksamheter som hänger samman med finansdepartementets verksamhetsområde komma att ligga på riksgäldskontoret som är en myndighet under finansdepartementet.

Ett mera långtgående alternativ vore att hela den nuvarande ekonomiska avdelningen på RRV, med bortåt 100 anställda, fördes samman med riks- gäldskontoret. Detta skulle motiveras av att avdelningens olika delar har alltför många interna produktionssamband för att utan störningar och min- skad effekt i arbetet kunna skiljas åt. Exempel på sådana produktionssam- band är att betalningssystemet är integrerat med redovisningssystemet och att prognosverksamheten i grunden bygger på riksredovisningen.

Riksgäldskommittén har emellertid stannat för att inte föreslå någon av dessa lösningar. Ett skäl för detta är att kommittén inte ansett det möjligt att inom ramen för nuvarande utredningsuppdrag föreslå lösningar som innebär en större överflyttning av verksamhet från RRV till riksgäldskonto- ret. Samtidigt har kommitténs arbete med de verksamheter som berör både riksrevisionsverket och riksgäldskontoret aktualiserat olika komplicerade gränsdragnings— och samverkansfrågor. Det kan finnas anledning att bl.a. mot bakgrund av kommitténs förslag rörande samarbetet mellan de två myndigheterna pröva olika gränsdragningar mellan riksgäldskontoret, riks- revisionsverket och andra myndigheter som verkar inom de finansiella och ekonomiska områdena. Kommittén föreslår att en utredning tillsätts för att belysa dessa frågor. Kommittén föreslår vidare att riksgäldskontoret och riksrevisionsverket redan nu utvecklar samarbetet omkring olika gemen- samma projekt på kassahållningsområdet. Samarbete mellan de båda ver— ken förekommer redan nu på flera områden, men det kan utvecklas. Detta kan också ge värdefulla erfarenheter inför en ny utredning.

RRV:s arbete vad gäller betalningar och kassahållning är främst inriktat mot myndigheternas betalningsverksamhet medan riksgäldskontorets kom- petens och insyn främst gäller de stora aggregerade betalningsflödena. Prognosverksamheterna vid de båda verken har vidare olika inriktning. RRV prognosticerar budgetutfallet medan riksgäldskontoret tar fram pro- gnoser över behov av lånemedel och analyser över när stora betalningar kommer att ske.

Det finns emellertid klara fördelar för statsverksamheten med ett för- djupat samarbete mellan de båda verken på prognosområdet, såväl i fråga om betalningssystemet i staten som vad gäller analyser av penningström- mama inom detta. RRV har genomfört det nya betalningssystemet och arbetar nu med en rad följdprojekt som syftar till att ytterligare effektivisera statens betalningar och kassahållning. Riksgäldskontoret har utvecklat nya och förfinade analysmetoder av betalningsströmmarna inom systemet. Även ett vidgat samarbete i principiella frågor rörande redovisningen av statens tillgångar och skulder, också i verksamheter som finansieras utanför statsbudgeten, är betydelsefullt. Härtill kommer samarbetet på kreditgaran- tiområdet.

Genom att RRV förvaltar det statliga betalningssystemet och i övrigt har

en inriktning på frågor som gäller redovisning och ekonomisk styrning på inte minst myndighetsnivån, har RRV goda inblickar i den statliga medels- förvaltningen. Under de senaste åren har RRV gjort betydande insatser för att skapa förutsättningar för en god kassahållning i fråga om de penning- strömmar som styrs av myndigheternas direkta beslut och för att samtidigt ge centrala organ, bl a riksgäldskontoret, löpande information om de stora medelsströmmarna i staten. Inom ramen för den centrala tillsynen och kontrollen av betalningsverksamheten samt genom revisionella insatser kan verket också lämna bidrag till bättre kassahållning genom analyser av be- talningsflödena.

Riksgäldskontoret har som central uppgift att genom upplåning så effek- tivt som möjligt tillhandahålla medel för att täcka statens utgifter. I be- greppet effektivitet ligger att göra så exakta beräkningar som möjligt av medelsbehovet dag för dag i syfte att minimera bl a räntekostnader. Det gör att riksgäldskontoret har anledning att ägna särskild uppmärksamhet åt hur de aggregerade medelsflödena in till och ut från staten påverkar statsfinans- erna. Utifrån sitt ansvar som upplånare och skuldförvaltare bör riksgälds- kontoret naturligen också bevaka att betalningsflödena sker på för staten förmånligaste möjliga sätt från kassahållningssynpunkt. Detta kan innebära att riksgäldskontoret verkat för tidigareläggning av inbetalningar och sena- reläggning av utbetalningar där så är möjligt eller en utjämning av be- talningsströmmar över tiden där så är lämpligt.

Möjligheterna att minimera de negativa konsekvenserna av bristande kassahållning vad gäller de stora in- och utflödena begränsas av att tid- punktema för såväl uppbörd som utbetalningar styrs av regler vilka oftast beslutats av riksdagen. Sådana regler tas naturligtvis för givna av de myn- digheter som svarar för uppbörd och utbetalningar. De ansvariga myndig- heterna har var och en för sig heller inte någon överblick över statens samlade betalningsflöden och inga direkta incitament för att föreslå ät- gärder. Det krävs därför att en bevakning av kassahållningen i staten sker på central nivå hos de myndigheter som har den nödvändiga överblicken.

RRV har i sina anslagsframställningar för budgetåren 1988/89 och 1989/90 framhållit betydelsen av ett fördjupat arbete med analys av betalnings- strömmarna. Detta skulle enligt RRV kunna ge betydande vinster. In- satserna bör vara resultatorienterade och leda fram till konkreta åtgärder.

Enligt kommitténs mening finns nu förutsättningar för att precisera de centrala myndigheternas ansvar för att bevaka statens kassahållning för att därigenom få till stånd ett intensifierat arbete med analys av flöden och förslag till åtgärder. I första hand bör detta komma till uttryck som krav på insatser från riksgäldskontorets och RRV:s sida. Det är därvid naturligt att riksgäldskontoret tar ett huvudansvar för bevakningen av främst regelstyrda in- och utflöden på aggregerad nivå, medan RRV:s insatser i första hand inriktas mot att se till att de statliga myndigheterna har tillgång till ett effektivt betalningssystem som också kan ge centrala organ säker och över- blickbar information och mot att verka för en bättre kassahållning av de medel som myndigheterna förfogar över och vars flöden inte är regelstyrda.

Oavsett om riksgäldskontoret och RRV har skilda inriktningar för sitt kassahållningsarbete torde det krävas ett nära samarbete mellan verken. En lämplig form kan vara att det, åtminstone inledningsvis, bedrivs som sam- arbetsprojekt eller att enskilda projekt inom respektive myndighet bedrivs i nära samverkan. Ett närmare ställningstagande till arbetets inriktning och form bör dock överlåtas till de båda verken.

Enligt kommitténs mening bör riksgäldskontorets roll i fråga om prognos- verksamhet och analys av de statliga betalningsflödena ges en fast form genom att dessa uppgifter skrivs in i instruktionen för riksgäldskontoret. Kontorets rätt att inhämta uppgifter från statliga myndigheter bör även skrivas in i instruktionen.

Riksgäldskontoret får genom kommitténs förslag en vidgad och mer preciserad roll i fråga om prognosverksamhet och analys av de statliga betalningsströmmarna.

Kontoret skall även enligt kommitténs förslag medverka i egna och med RRV gemensamma projekt. Kommittén räknar med en successivt utbyggd kompetens och verksamhet på dessa områden inom riksgäldskontoret. I kapitlet om organisation för riksgäldskontoret tar kommittén upp dessa frågor.

6.5. Exempel på samverkan

Riksrevisionsverket och riksgäldskontoret har en rad områden där sam- verkan i anslutning till utredningar och löpande verksamhet kan vara gynn- sam för båda verken. Områden som för närvarande är aktuella är i första hand följande:

— betalningsverksamheten — finansiella prognoser

— frågor om tillgångs- och skuldredovisning för staten som helhet — frågor om finansiering i statlig verksamhet

— kreditgarantiverksamhet.

Betalningssystem

Riksrevisionsverket har utvecklat det generella betalningssystem som är knutet till system S. Tillsammans med postgirot har RRV utvecklat och infört det nya system som ersätter det tidigare betalningssystemet. RRV kontrollerar att flödena i systemet stämmer siffermässigt och sköter tillsyn och rådgivning gentemot myndigheterna och förser andra intressenter, bl a riksgäldskontoret, med information ur betalningssystemet. RRV bedriver också utvecklingsarbete, som syftar till att förbättra myndigheternas kassa- hållning.

Riksgäldskontoret hämtar information ur betalningssystemet för sina prognoser och gör dels analyser över väntade inkomst- och utgiftsflöden på grund av bestämmelser i lagar och författningar (löner, bidrag och trans-

fereringar av olika slag), dels detaljerade, dagliga prognoser över flödena in och ut på postgirokonton och statsverkets checkräkning. Fel genom ex- empelvis tidsförskjutningar upptäcks snabbt av riksgäldskontoret. En stor utbetalning görs kanske tidigare än prognosticerat eller en inbetalning blir väsentlig lägre än normalt. Upptäckta fel påtalas på olika sätt och kan föranleda åtgärder i form av bättre bestämmelser eller rutiner.

På betalningsområdet finns projekt av gemensamt intresse för båda ver- ken och där ett ökat samarbete ger vinster i form av bättre kompetens och större effektivitet.

Exempel på områden av gemensamt intresse inom betalningsområdet är hantering av rörlig kredit samt nya betalningsmedel.

Prognoser

RRV:s prognoser är inriktade på utfallet av statsbudgeten och riksgäldskon- torets på statens upplåningsbehov. Men eftersom en stor del av statens lånebehov härrör ur statsbudgeten finns klara kopplingar mellan dem. De olika prognoserna byggs emellertid upp med olika metoder och med olika detaljeringsgrad. En viss samordning och samarbete är naturlig och före- kommer redan idag, inte minst på inkomstberäkningarnas område. Det finns därför en bas för gemensamma projekt inom prognosområdet, vilka avser förbättring av metoder och redovisningsfrågor ifråga om flöden på statsbudgeten.

Tillgångs- och skuldredovisning för staten som helhet

Riksgäldskontoret förvaltar statsskulden. Som ett led i redovisningen av statsskulden ingår värderingsprinciper och definitioner. Riksrevisionsverket är central myndighet för redovisning och bedriver utveckling inom redovis- ningsområdet. Dessutom redovisar RRV sammanställningar av statens till- gångar och skulder. Båda verken har intresse av att samordna redovisnings- principer och gemensamt utveckla principer för redovisningar av statens tillgångar och skulder främst ifråga om statlig verksamhet utanför statsbud- geten.

Frågor om finansiering av statlig verksamhet

Riksrevisionsverket utvecklar principer för statens redovisning och arbetar därmed också med frågor som gäller finansiering av statlig verksamhet. Riksgäldskontoret har en viktig roll i finansieringen av statens löpande verksamhet och investeringar. Riksrevisionsverket utreder i samråd med riksgäldskontoret myndigheters finansiering av investeringar via riksgälds- kontoret. Omläggning av rörlig kredit är ett annat aktuellt projekt av gemensamt intresse för de båda verken. Riksgäldskommittén har vidare erfarit att riksrevisionsverket inbjudit riksgäldskontoret att ingå i en refe- rensgrupp för utredning av framtida ADB-system för ekonomisk styrning

och uppföljning i staten. Ett annat aktuellt projekt inom RRV gäller ut- redning om möjligheterna att införa en räntefaktor i anslagssystemet där medverkan från riksgäldskontoret är naturlig.

Kreditgarantiverksamhet

Riksrevisonsverket har utvecklat ett ADB-system för registrering och upp- följning av kreditgarantier i staten. Anvisningar har utarbetats av RRV i anslutning till systemet. Riksgäldskontoret har en verksamhet med kredit- garantier. RRV utvecklar även ett system för redovisning av kreditgarantier för riksgäldens räkning. Riksgäldskommittén har i annat sammanhang (kap. 5) i detta betänkande föreslagit en utvidgning av riksgäldskontorets verksamhet med kreditgarantier. Här finns ett område där samarbete mel- lan RRV och riksgäldskontoret har pågått och där en vidare utveckling är naturlig.

lulllull Jills—1 i

7. Riksgäldskontoret och den statliga fondförvaltningen

7.1. Inledning

I riksgäldskommitténs direktiv ingår att se över statens centrala finans- förvaltning och undersöka vilka samordningsfördelar som finns i och med att riksgäldskontoret blir en regeringsmyndighet. Under årens lopp har en mängd olika fonder bildats med olika placeringsprinciper och en del av den statliga fondförvaltningen berör riksgäldskontoret. Inlåning i riksgäldskon- toret utgör en placeringsform för flera olika fonder, myndigheter och stat- liga företag. För att undersöka riksgäldskontorets framtida roll i den statliga fondförvaltningen är det nödvändigt att också ta med kammarkollegiet i bilden. Kammarkollegiet har idag bl.a. uppdrag att förvalta fonder åt vissa andra myndigheter och andra statliga organ. Fondöversynsutredningen har tidigare utrett frågor om fondförvaltning i staten och framlagt förslag i sitt slutbetänkande (SOU 1985:60, Statens förvaltningsfond) om placerings- regler och organisation av den statliga fondförvaltningen. Fondöversynsut- redningen är en utgångspunkt för riksgäldskommitténs arbete.

Kommittén tar inledningsvis upp frågor hur inlåning från fonder m.m. i riksgäldskontoret skall behandlas utifrån ett principiellt resonemang om placeringsverksamheten. Därefter behandlas frågor om organisationen av fondförvaltningen i staten. I det sammanhanget kommer fler myndigheter än riksgäldskontoret att behandlas, framför allt kammarkollegiet.

7.2. Kontoinlåning i riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret har ingen egentlig fondförvaltning med placeringsverk- samhet. Däremot finns kontoinlåning från fondförvaltare i fråga om fonder av olika karaktär och av olika ålder och ursprung. Även andra medel än fonder är placerade i riksgäldskontoret. Sammantaget uppgick denna kon— toinlåning budgetåret 1988/89 till 13,3 miljarder kronor. I tabell 7.1. finns en sammanställning över riksgäldskontorets inlåning. Inlåningen i riksgälds- kontoret har i den delats in i fyra olika kategorier med hänsyn till finan- sieringssätt, ändamål och juridisk status. I en bilaga till detta kapitel finns en närmare beskrivning av inlåningen i riksgäldskontoret. Fr. o. m. den 1 juli 1989 har ytterligare en fond tillkommit förutom de som redovisas i tabell

och bilaga, nämligen arbetslivsfonden. Något kapital har ännu inte betalats in.

Gemensamma drag för flertalet fonder är att de är uppbyggda av avgifter av samma typ som normalt går in på statsbudgetens inkomstsida. En orsak till bildandet av dessa fonder synes ha varit att bibehålla sambandet mellan avgifter och kostnader på vissa områden, vilket skulle ha varit svårare om avgifterna tagits in på budgeten. Ett syfte med placeringen hos riksgälds- kontoret har åtminstone tidigare varit att bidra till statsupplåningen. Där- emot har det inte varit något huvudsyfte att uppnå högsta möjliga av-

Tabell 7.1 Fondmedel placerade i riksgäldskontoret ____________— Fond Räntevillkor Utestående län 1989—06—30 Mkr

___—___?—

Fonder som byggts upp av statliga, obligatoriska avgifter. Allmänna sjukförsäkringsfonden RL 4 913 Arbetsmarknadsfonden MR 3 661 Batterifonden MR 26 Bidrag till företagshälsovård RL 289 Energiforskningsfonden RL 1 Energiteknikfonden RL 472 Oljeprospekteringsfonden RL 9 Oljeersättningsfonden RL 408 Summa 9 779

Medel som utgör ett led i statlig affärsverksamhet. Exportkreditfonden, konto I MR 2 Exportkreditfonden, Pensionsfonden, konto II MR 12 Statliga företag MR 45 Statliga myndigheter med uppdragsverksamhet MR 1 201 Överskottsmedel från affärsverken MR 124 Summa 1 384

Fonder med markerad egen självständighet. Fonden för industriellt utvecklingsarbete MR 965 Fonden för svenskt-norskt industriellt samarbete MR 35 Statens Sjöhistoriska Museum (Wasakommittén) MR 20 Summa 1 020

Övriga fonder och medel Beredningen för Internationellt Tekniskt-ekono-

miskt samarbete SR 1 110 Köpeskillingen för fastigheten Lejonet 1

i Stockholm 4% 2 Bankinspektionens fond D 19 Försäkringsinspektionen D 10 Utrikesdepartementet (arvssektionen) D+0,25% 0,2 Summa 1 140 __!__f__— D = Diskontot SR = Marknadsanpassad ränta med möj- RL = Räntelöst lighet till bindning på längre perioder än MR = Marknadsanpassad ränta övriga långivare

kastning. Räntevillkoren för inlåningen varierar från räntelöst placerat till marknadsanpassad ränta. Sjukförsäkringsfonden och flera av de andra fon- derna som byggts upp genom statliga obligatoriska avgifter är placerade räntelöst hos kontoret. Fonder med en markerad egen självständighet eller som utgör led i affärsverksamhet är däremot placerade till en marknads- anpassad ränta, dvs. en ränta som är anpassad till gällande marknadsränta men utan att vara direkt bestämd av marknaden.

Aktiviteterna i fonderna är förhållandevis begränsad. I fonder med störst aktivitet innebär detta 2—3 transaktioner per månad. Med några få undan- tag är beloppen blygsamma och uppgår högst till några miljoner kr per transaktion. För vissa fonder har beloppen legat mellan 50 och 600 milj. kr. Vissa fonder utnyttjar möjligheten som riksgäldskontoret erbjuder att binda medel på olika löptid och med olika avkastning för att därigenom få en högre avkastning. Detta är den enda form av fondförvaltning som riks- gäldskontoret erbjuder.

7.3. Förvaltning och avveckling av fonder

Riksgäldskommittén har bedömt den kontoinlåning i riksgäldskontoret som beskrivits ovan. Enligt kommitténs mening bör denna inlåning ses i sam— band med frågan om statlig fondförvaltning och vilka principer som bör gälla för denna. Kommittén kan därvidlag, i likhet med flera tidigare utredningar om statlig fondförvaltning och inte minst fondöversynsutred- ningen, konstatera att några enhetliga regler för fondförvaltning inte har tillämpats i staten. Det finns emellertid ett uppenbart behov av mera ge— nomtänkta principer för den statliga fondförvaltningen.

Enligt kommitténs mening bör det råda stor restriktivitet när det gäller att öronmärka vissa obligatoriska avgifteri form av fondering eller att bilda nya fonder av rena anslagsmedel. Finansiering över statsbudgeten är från många synpunkter att föredra. Kommittén kan dock konstatera att det över tiden bildas nya fonder för vissa specifika ändamål. Det önskvärda i en fondering kan dock förändras och därför är det nödvändigt med en kontinuerlig översyn och avveckling av statligt förvaltade fonder. Det bör ankomma på den centrala statliga fondförvaltande myndigheten att ta initiativ till detta i samråd med respektive fondintressent.

En allmän princip är enligt kommitténs mening att de medel som fonde- ras för ett specifikt ändamål skall förvaltas så att de ger en så god avkastning som möjligt på en viss risknivå. Denna princip skall gälla för alla fonder som staten förvaltar — både donationsfonder och övriga fonder. För att möj- liggöra detta bör fondförvaltningen vara aktiv, dvs. den fondförvaltande myndigheten skall ha möjlighet att välja mellan de olika placeringsalternativ som marknaden erbjuder. Enligt kommitténs uppfattning är en aktiv fond- förvaltning en naturlig följd av statens förvaltaransvar.

Det är mot denna bakgrund som kommittén har gjort sin bedömning av de fonder och övriga medel som är kontoinlånade i riksgäldskontoret.

Kommitténs slutsatser har lett till att vissa fonder bör upplösas medan andra bör förvaltas aktivt.

Kommittén föreslår att samtliga fonder som är uppbyggda av statliga obligatoriska avgifter avvecklas.

Allmänna sjukförsäkringsfonden bör således, i likhet med vad fondöver- synsutredningen föreslog, avvecklas. Med hänsyn till pågående och planera- de översyner inom socialförsäkringsområdet bör dock denna avveckling inte genomföras omedelbart. Fondens kapital som är räntelöst placerat i riks— gäldskontoret bör tills en lämplig tidpunkt för avveckling fastställts vara placerat på samma sätt som i dag.

Oljeersättningsfonden, oljeprospekteringsfonden och energtforskningsfon- den bör avvecklas. Några nya medel förs inte till fonderna. Beredskaps- lagringsavgiften på oljeprodukter, varur fonderna tidigare erhöll tillskott tillförs numera statsbudgeten. Utgifter för fondernas ändamål bör även gå via statsbudgeten. Även arbetsmarknadsfonden bör på liknande grunder avvecklas. De medel som passerar batterifonden, energiteknikfonden och företagshälsovårdens konto är i princip budgetmedel varför en fondering från budgettekniska' utgångspunkter ter sig överflödig. Dessa medel kan med fördel redovisas över statsbudgeten och fonderna bör därför avvecklas.

Av de fondmedel som är placerade i riksgäldskontoret och som utgör ett led i statlig affärsverksamhet anser kommittén endast att EKN:s pensions- fond liksom exportkreditfonden bör awecklas.

De fonder som har en markerad självständighet bör bibehållas och i stället förvaltas aktivt. Fonden för industriellt utvecklingsarbete bör dock behandlas i samband med ställningstagande till förslag som framlagts av Finansieringsutredningen (SOU 1989:24) att avveckla utvecklingsfonderna. Fonden för svenskt—norskt industriellt samarbete och fonden för industriellt samarbete med u-länder bör förvaltas aktivt. Det bör även medel för Wasa- kommittén och medel från utrikesdepartementets arvssektion. Medel från statens jordbruksnämnd och inlåningen från beredningen för internationellt teknisk-ekonomiskt samarbete bör även i princip förvaltas aktivt.

Förändringar bör göras även beträffande bankinspektionens fond och försäkringsinspektionens fond i den mån dessa myndigheter budgettekniskt kommer att behandlas som s.k. uppdragsmyndigheter. Fondkonstruktionen blir i så fall överflödig.

Rundradiorörelsens resultatkonto och medel från statens bostadsfinan- sieringsaktiebolag (SBAB) har förändrats eller kommer att förändras i samband med omläggningar av verksamheten men möjligheten till placering hos riksgäldskontoret bör bestå tills vidare.

När det gäller inlåning från vissa företag, affärsverk och uppdragsmyndig- heter samt köpeskillingen för fastigheten Lejonet föreslår kommittén ingen förändring.

7.4. Organisation av fondförvaltningen

7.4.1. Nuläget

Den statliga fondförvaltningen kan delas in i tre grupper. Den första grup- pen omfattar stora fondförvaltare som förvaltar och placerar sitt fondkapital som ett led i sin verksamhet. Avkastningen används i de flesta fall som rörelsemedel för att finansiera delar av verksamheten. Hit hör 12 myndig— heter, nämligen universiteten i Uppsala, Lund samt i Stockholm och Göte- borg, Tekniska högskolan i Stockholm och Chalmers tekniska högskola, Karolinska institutet, Lantbruksuniversitetet, Nordiska museet, Tomtebo- daskolan samt statens konstmuseer. Dessa myndigheter förvaltar ca 3 mil- jarder kr. Till denna grupp kan även riksförsäkringsverket räknas, även om det till sin storlek och funktion skiljer sig från de övriga. Verket har en egen placeringsfunktion och förvaltar ca 7,5 miljarder kr. Riksförsäkringsverket placerar också enligt överenskommelse med arbetsmiljöfonden dess kapital om 0,7 miljarder kr.

Den andra gruppen är den där fondförvaltningen sker på uppdrag av fondintressenter. Dessa kan utgöras av myndigheter som inte själva har ansett sig böra satsa på fondförvaltning men som vill ha sina fonder aktivt placerade. Dessa fonder är i de flesta fall små donationsfonder. Det finns även stora fonder som bildats genom statsmaktsbeslut och som i många fall har egna styrelser. Kammarkollegiet har i dessa fall rollen som fondför- valtare på uppdragsbasis.

Den tredje gruppen utgörs av ett hundratal myndigheter med liten fond- förvaltning. Oftast har dessa endast någon enda fond som placerats på bankräkning.

Vid sidan av dessa tre grupper finns i dag en möjlighet att placera deponerade medel som förvaltas av kronofogdemyndigheterna räntebäran- de i postgirosystemet.

Olika placerings- och finansieringsregler gäller för de tre grupperna. Dessa regler har också förändrats över tiden.En författning från 1968 (SFS 1968:453) reglerar placering av donations- och fondmedel som förvaltas av statlig myndighet. Dessa regler är inte tillämpliga på fondmedel som för- valtas av universitetet och högskola.

Kammarkollegiets fondförvaltning har ett eget placeringsreglemente. En- dast den fondförvaltning som kammarkollegiet sköter på uppdrag finan- sieras genom särskilda taxor.

Som en följd av omorganisation av den statliga rationaliserings- och revisionsverksamheten kom fondförvaltningen att år 1973 flyttas från stats- kontoret till kammarkollegiet. Når fondbyråutredningen 1971 föreslog den- na flyttning var en av motiveringarna att den juridiska handläggningen av arvsfondsfrågorna samt juridiska frågor rörande svenska kyrkan och kyrko- fonden samt permutationsfrågor låg hos kammarkollegiet. Ett annat var att det fanns få om ens några egentliga myndighetsalternativ då. Riksgäldskon- toret ansågs Vara en lämplig myndighet för fondförvaltning. Men enligt

fondbyråutredningen (SOU 1971:82) föll det alternativet av konstitutionella skäl.

Fondöversynsutredningen lade i sitt slutbetänkande (SOU 1985:60) fram ett förslag till placeringsregler. De var anpassade till den moderna kapital- marknaden och gav fondplaceraren relativt stor frihet att placera fondmed- len så att en god totalavkastning kunde uppnås.

I avvaktan på definitivt ställningstagande till fondöversynsutredningens förslag beslöt regeringen i februari 1987 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över finansieringen av fondbyrån vid kammarkollegiet m. m. I denna utrednings uppdrag ingick att lämna förslag till nya place- ringsregler för fondförvaltningen vid kammarkollegiet. De nya placerings- reglerna (SFS 1987:778) som i stort följer fondöversynsutredningens förslag ger fondbyrån stor frihet att placera så att en god totalavkastning kan uppnås för fonderna.

7.4.2. Tre alternativ för framtiden

Fondöversynsutredningen kom till slutsatsen att det finns behov av en mera sammanhållen fondförvaltning i staten. En ökad samordning måste dock vägas mot det intresse som finns hos de större fondförvaltarna att själva även fortsättningsvis förvalta anförtrodda medel.

Om man grupperar fondförvaltningen efter intressentkategorier, skulle följande resultat kunna erhållas. En grupp utgörs av de tolv myndigheter som har stor egen fondförvaltning och som själva utnyttjar avkastningen i sin verksamhet, nämligen i första hand universitet och högskolor samt statens konstmuseer och Nordiska museet. Här finns ett klart uttalat in- tresse från brukarna. Det sammanlagda bokföringsvärdet på denna fondför- valtning uppgår till storleksordningen 3 miljarder kr om endast fonder medräknas. Till detta kommer placerade forskningsmedel som varierar men kan ligga i storleksordningen 1 ä 2 miljarder kr.

Denna grupp av fondförvaltare lämnas utanför den fortsatta framställ- ningen, eftersom den har en etablerad fondförvaltning med stark koppling till den egna verksamheten.

När det gäller kammarkollegiets fondförvaltning sker den regelmässigt på uppdrag av fondintressenter som kan vara myndighet eller fondstyrelse för större fonder. Donationsfonder har överlämnats till placering och redovis— ning hos kammarkollegiet (tidigare statskontoret). Stora fonder har genom statsmakternas beslut överlämnats till förvaltning på likartat sätt. Den tidi- gare nämnda utredningen Förnyelse av fondförvaltningen i staten betonade att fondintressenterna skulle ha mer inflytande på placering, redovisning och taxa. Möjligheter att tillgodose detta skapades genom taxans kon- struktion och finansieringens utformning samt genom de mera flexibla placeringsreglerna. Utredningens förslag har efter statsmakternas beslut genomförts.

Bakom riksgäldskommitténs förslag om en aktivare förvaltning av det

inlåningskapital som finns i riksgäldskontoret ligger, som tidigare kon- staterats, en bedömning av att fondintressenterna bäst tillgodoses genom en aktiv förvaltning. När det gäller den stora gruppen små fondförvaltare såsom rikspolisstyrelsen, Sveriges geologiska undersökning och dialekt— och folkminnesarkivet i Uppsala med obetydlig omfattning av fondverksam- heten kan det ifrågasättas om en rationell förvaltning kan upprätthållas genom nuvarande förhållanden. Om det ligger i fondintressentens intresse att fonderna hålls värdesäkra och på sikt ger en acceptabel avkastning torde endast en större gemensam fondförvaltning ge detta resultat.

Riksgäldskommittén har i sitt utredningsarbete prövat tre alternativ, nämligen förvaltning hos kammarkollegiet, riksgäldskontoret eller genom bank.

Det placeringskapital som det är fråga om är den del av riksgäldskonto- rets kontoinlåning som kommittén föreslår skall förvaltas aktivt, kammar- kollegiets fondförvaltning (här inkl. kyrkofonden), och det donationskapital som förvaltas som enstaka små fonder hos ett stort antal myndigheter. Storleken på detta kapital per 1989—06—30 framgår av följande tabell:

Bokfört värde Marknadsvärde

(Mkr) (Mkr) Riksgäldskontoret ca 1 100 ca 1 100 Kammarkollegiet ca 4 000 ca 5 000 Diverse mindre fondförvaltande myndigheter2 ca 5501 ca 5501 Summa ca 5 650 ca 6 650

' Uppskattat värde 2 Arbetsmiljöfondens medel tillkommer. Dessa uppgår till 0,7 mkr

Eftersom kammarkollegiets fondförvaltning kunde komma att beröras av kommitténs förslag har kommittén ansett att de myndigheter och fondsty— reiser som är intressenter i denna fondförvaltning borde få möjlighet att framlägga sin syn på en framtida fondförvaltning. En enkät har skickats ut till samtliga fondintressenter med frågor om principer för fondförvaltning och frågor om alternativa fondförvaltare. Svarsfrekvensen var låg (ca 20%). Flertalet fondintressenter representerade mycket små donationsfonder. Av de inkomna svaren framgick att intressenterna stödjer tanken på en aktiv fondförvaltning medan frågan om fondförvaltare däremot inte ansågs vara en avgörande fråga. Kyrkofondens styrelse ansåg emellertid att förvalt- ningsansvaret inte borde uppdelas på fler myndigheter än de två som nu handlägger frågor om kyrkofonden, nämligen kammarkollegiet och kyrko- fondens styrelse. Om riksgäldskontoret skulle överta ansvaret för kyrkofon- dens förmögenhetsförvaltning borde riksgäldskontoret samtidigt överta uppgiften att fullgöra kanslifunktionen åt kyrkofondens styrelse och svara för bokföring m.m.

7.5. Kammarkollegiealtemativet

Kammarkollegiets huvudsakliga ämbetsområde ligger inom den juridiska sfären. Men kollegiet har också en del arbetsuppgifter av ekonomisk natur. Förutom placeringsverksamhet och redovisning av fonder som på uppdrag överlämnats till fondbyrån för förvaltning av skilda fondintressenter för- valtar fondbyrån vissa statliga lån. Vidare hanterar kollegiet vissa juridiska och kamerala frågor beträffande aktier i statliga företag. Dessa uppgifter är mycket begränsade till sin natur. I utredningen Förnyelse av fondförvalt- ningen i staten finns en utförlig redogörelse för kammarkollegiets arbets- uppgifter inom fondbyrån.

För vissa fonder som kammarkollegiet förvaltar är uppgifterna vidare än den placerings- och redovisningsverksamhet som fondbyrån handhar. Kolle- giet ombesörjer en hel del uppgifter av mer juridisk karaktär. De fonder som är av speciellt intresse i detta sammanhang är främst kyrkofonden, allmänna arvsfonden och samefonden. Utöver dessa tre fonder berörs även andra fonder av vissa uppgifter som handläggs av kammarkollegiet, bl.a. permutationsfrågor, dvs. frågor om ändring i bestämmelser för fonder och stiftelser.

7.5.1. Kyrkofonden

Kyrkofonden intar en särställning bland de fonder som kammarkollegiet förvaltar. Det beror både på att kammarkollegiet har en rad uppgifter inom det kyrkliga området och på kyrkofondens betydelse som central finans- funktion inom Svenska kyrkan.

Närmare regler om kyrkofonden finns i kyrkofondslagen och kyrkofonds— förordningen. Kyrkofondens kapital har förvaltats av statliga myndigheter, först av statskontoret och fr.o.m. 1973 av kammarkollegiet. Fr. o. rn. 1983 finns en särskild styrelse för fonden med ansvar för det kyrkliga utjämnings- systemet som lämnar förslag till regeringen om budget för kyrkofonden samt beslutar om olika anslag ur kyrkofonden.

Behållningen i fonden har under åren varierat starkt och har tidigare främst varit beroende av utformning och utfall av kyrkans utjämningssys- tem, (allmän kyrkoavgift, allmänt utjämningsbidrag m.m.). I 1988 års bok- slut balanserar kostnader och intäkter på 878 mkr. Det egna kapitalet upptogs samma år i redovisningen till 323 mkr.

Kyrkofondens styrelse är en statlig myndighet som utses dels av regering- en (4 ledamöter), dels av kyrkomötet (3 ledamöter). Regeringen utser ordförande.

Kammarkollegiet handlägger en rad skilda ärenden som berör Svenska kyrkan. Dessa ärenden handläggs inom samtliga tre ”huvudenheter” inom kammmarkollegiet, nämligen rättsavdelningen, fondbyrån och enheten för administrativ service. Arbetsuppgifterna kan samlas i fyra grupper.

1. Kyrko- och indelningssektionen inom rättsavdelningen. Handläggning av allmänna kyrkojuridiska frågor ligger på denna enhet. 2. Kyrkofondens kansli (inom fondbyrån). Ur kyrkofonden betalas en stor

mängd bidrag till kyrkans lokala och regionala organisation och till kyrkans riksorganisation.

3. Kassaflöden via enheten för administrativ service. Enheten har en servicefunktion åt fondbyrån och kyrkofondsstyrelsens kansli i samband med utbetalningar och inbetalningar.

4. Förvaltning (Fondbyrån) Kammarkollegiets fondförvaltning har hand om förvaltningen av kyrko- fondens kapital. Detta innebär placen'ngsverksamhet inom ramen för de placeringsregler som gäller för kammarkollegiet. Fondbyrån gör bokslut för kyrkofonden och lämnar den redovisning över fondens ställning som efterfrågas. Kyrkofondens kapital ingår i det fondkapital som kammarkollegiet förvaltar på uppdrag av fondintressenterna. Här- för debiteras avgifter enligt fastställda taxeprinciper. Kostnaderna för kyrkofondens kansli täcks däremot av belopp som kammarkollegiet och kyrkofondens styrelse särskilt överenskommit om.

7.5.2. Allmänna arvsfonden

Enligt 1928 års lag om allmänna arvsfonden har kammarkollegiet dels uppgiften att ha det centrala ansvaret för avvecklingen av dödsbon vars egendom skall tillfalla arvsfonden, dels bevaka fondens rätt till egendomen. Dessa arbetsuppgifter utförs numera på rättsavdelningens arvsfondssektion hos kollegiet. Sedan statskontorets fondbyrå 1973 överförts till kammarkol- legiet har även förvaltningen av fondens kapital åvilat kollegiet. Rättsavdelningens arbete med avveckling av dödsbon är av övervägande juridisk karaktär och handläggarna är jurister. Kontakterna med fondför- valtningen är sparsamma och gäller huvudsakligen redovisningsinforma- tion. Besluten om tilldelning av medel ur allmänna arvsfonden ligger på regeringen som delegerat vissa beslut till barn- och ungdomsdelegationen. Placeringsverksamheten och redovisningen av fonden är organisatoriskt skild från de juridiska frågorna inom kammarkollegiet. Placering och övrig fondförvaltning ligger på fondbyrån och de juridiska frågorna handläggs inom rättsavdelningen.

7.5.3. Samefonden

I likhet med allmänna arvsfonden ligger placeringsverksamheten och därtill hörande redovisning av samefonden på fondbyrån hos kammarkollegiet medan de samefrågor som kollegiet handlägger rörande rättsliga frågor beträffande renbetesfjällen m.m. sköts av jurister inom rättsavdelningens advokatfiskalkontor.

7.5.4. Övriga uppgifter

Enheten för administrativ service vid kammarkollegiet (RC-KAM) har hand om ett hundratal små och medelstora myndigheters dataregistrering och kontakt med system S samt vissa andra administrativa frågor. RC sköter

också en del bokföringsarbete och kontakter med system S för fondför- valtningens räkning.

Kammarkollegiet utför kansligöromål och annan service åt några fonder såsom författarfonden och fukt- och mögelskadefonden.

7.5.5. Kammarkollegiet som fondförvaltare

Fondbyrån på kammarkollegiet sköter placeringsverksamhet, redovisning och information till fondintressenterna för de fonder som kammarkollegiet förvaltar. I fråga om kyrkofonden är byråns verksamhet mer omfattande, eftersom ett speciellt kansli finns knutet till fondbyrån för att handlägga frågor rörande kyrkofonden. Fondbyrån omfattar 24 tjänster. Av dessa sysslar merparten med rent administrativa uppgifter. Arbetet med löpande redovisning och årsredovisning upptar huvuddelen av personalens arbetstid. Fondredovisningen är i huvudsak inte datoriserad men ett utvecklingsarbete har inletts. Organisationen utmärks i dag av stor sårbarhet genom att personer med expertkunskaper i placeringsverksamhet, ADB och redovis- ningsprinciper är ytterst få. Placeringsverksamheten sköts av chefen för fondenheten tillsammans med av den ställföreträdande chefen (ungefär hälften av deras sammanlagda arbetstid används för placeringsverksamhet). Vid bortfall av en person faller en hel expertfunktion — åtminstone under en övergångsperiod. Möjligheterna att få stöd vad gäller de ekonomiska och finansiella uppgifterna från andra delar av kammarkollegiet är i det närmas- te obefintliga. De ekonomiska uppgifternas relativa begränsning på kam- markollegiet, verkets juridiska kompetensprofil och relativa litenhet är ock- så ett hinder för kompetensutveckling av personalen på det ekonomiska området.

Fondbyråns verksamhet finansieras genom avgifter från fondintressenter- na. Avgiften som får tas ut för att täcka förvaltningskostnaderna får maxi- malt uppgå till 0,5 % av tillgångarnas genomsnittliga marknadsvärde under tre år. För närvarande är uttaget 0,22 %. För förvaltningen av statens lån och aktier uttas självkostnaderna genom avdrag från influtna räntor. Slut— ligen har kammarkollegiet bl.a. träffat överenskommelse med kyrkofonden om avgift för kyrkofondens kansli.

De donationsfonder som kammarkollegiet förvaltar är drygt 330 till an- talet och förhållandevis små och av gammalt ursprung. För att förvaltningen av dessa fonder skall kunna följa moderna principer krävs från tid till annan genomgång av förvaltningsregler m.m. En förändring av förvaltningsregler— na kräver i sin tur ofta permutation för att en modernisering skall kunna genomföras.

7.6. Bankalternativet

Ett annat alternativ för den statliga fondförvaltningen vore att överlämna den till bank eller annat etablerat fondförvaltningsinstitut. Skälet skulle

vara att staten i stället för att hålla sig med en egen fondförvaltnings— kompetens skulle utnyttja vad som redan finns på annat håll.

Sådana tankegångar har olika tidigare utredningar varit inne på. Stats- kontoret diskuterade denna fråga i sin utredning om kammarkollegiets fondbyrå, Översyn av kammmarkollegiets fondbyrå (1984141). 1 en bilaga till statskontorets rapport behandlade bankinspektören Stig Danielsson pla- ceringsfunktionen vid kammarkollegiet och ansåg att ett alternativ var att överlämna delar av fondkapitalet till några olika banker för placering.

Det är emellertid inte möjligt att till bank överlämna alla uppgifter som hänger samman med den statliga fondförvaltningen. Kvar på staten måste åtminstone ligga någon funktion som kontrollerar bankens arbete, träffar avtal med banken samt ser till att de för fondförmögenheten gällande placeringsreglerna och investeringsstrategierna följs. Dessutom måste kon— takterna med fondintressenterna skötas av staten.

Fondöversynsutredningen föreslog att fonder som förvaltades av staten skulle samförvaltas i en fristående statens förvaltningsfond. Arbetet med placering och redovisning skulle i sin tur överlåtas på bank. Majoriteten av remissvaren på denna del av fondöversynsutredningens slutbetänkande av- styrkte den föreslagna organisatoriska konstruktionen. I stället förordades att förvaltningen skulle ligga kvar hos de statliga myndigheter som förvaltar större fondkapital. En koncentration till kammarkollegiet ansågs av flera remissinstanser vara en lämplig åtgärd för att rationalisera de mindre fond— förvaltningarna.

Det finns två skilda organisatoriska lösningar i bankalternativet. Anting- en kan en organisation av myndighetskaraktär motsvarande statens för- valtningsfond inrättas med uppgift att ha hand om kontakterna med banker och fondintressenter eller också kan dessa arbetsuppgifter läggas på någon annan lämplig statlig myndighet. Kommittén anser inte att det finns några skäl som talar för att en ny organisation, i enlighet med fondöversynsutred- ningens förslag, skall inrättas för att administrera en statlig fondförvaltning som läggs ut på entrepenad på lämpligt finansinstitut. Om bankalternativet väljes bör i stället funktionen att administrera och bevaka fondförvaltningen läggas på endera av de två myndigheter som kommittén diskuterar som lämpliga för statlig fondförvaltning.

Man kan också se ett bankalternativ som en utveckling av myndigheten som fondförvaltare. I stället för att centralisera fondhanteringen kan den enskilda fondförvaltande myndigheten ta ett direkt ansvar för fondför- valtningen genom att lämna över placeringsfunktionen till lämpligt finans- institut. I detta fall måste dock myndigheten själv ta ansvar för att bedöma olika finansinstituts lämplighet samt ombesörja viss redovisning.

7.7. Riksgäldsalternativet

Vid riksgäldskontoret finns inte i dag någon funktion för en aktiv fondför- valtning. En sådan måste således skapas om riksgäldskontoret skulle bli den myndighet som handhar de av staten centralt förvaltade fonderna. Däremot

har riksgäldskontoret kompetens inom områden som en väl fungerande fondförvaltning behöver. Det gäller bl.a. samhällsekonomisk analys, finan- siell ekonomi och ADB. Kommittén behandlar i detta avsnitt hur en fond- förvaltande verksamhet vid riksgäldskontoret skulle kunna byggas upp och utformas.

Fondförvaltningsverksamhet vid riksgäldskontoret skulle vid en över— flyttning bedrivas i en särskild enhet som organisatoriskt skulle vara skild från verksamheten i övrigt och som skulle ha en egen budget som baseras på en taxa liknande den som tillämpas vid kammarkollegiet. Verksamheten skulle stå under självständig ledning för att avgränsa tillgångsförvaltningen från skuldförvaltningen samt för att understryka att fondförvaltningen i alla avseenden skulle tillgodose fondintressenternas intressen.

Inom ramen för det placeringsreglemente som skulle gälla, och i likhet med styrelsens funktion när det gäller upplåningen, skulle riksgäldskonto- rets styrelse utfärda ramar och riktlinjer för placeringsverksamheten. Kon— kreta beslut i placeringsfrågor skulle fattas av fondförvaltningschefen. Där- med skulle en uppdelning mellan riksgäldsdirektören och fondförvaltnings- chefen åstadkommas. Riksgäldsdirektören är den som, när det gäller statens upplåning, fattar beslut om enskilda lån medan motsvarande be- slutsfunktion för tillgångsförvaltningen skulle fattas av fondenhetschefen. Fondchefen skulle ej deltaga i diskussioner som föranleder operativa låne- beslut. Uppdelning av beslutsfunktionema skulle regleras i instruktionen.

Fondchefen skulle som stöd för placeringsverksamheten ha ett råd för placeringsfrågor. Det skulle bestå av dels experter på placeringsverksamhet, dels företrädare för fondintressenterna (en för små donationsfonder och en för de större placeringsfonderna). Fondchefen skulle också ingå i placerings- rådet som ordförande. Rådet skulle förslagsvis bestå av sex personer. Rå- dets funktion skulle skrivas in i instruktionen för riksgäldskontoret.

En översiktlig skiss hur fondförvaltningen vid riksgäldskontoret skulle se ut personalmässigt kan ge följande resultat vid en fullt genomförd rationali- sering av fondhanteringen. Med hänsyn till den vikt som bör tillmätas placeringsverksamheten skulle minst 2 — 3 personer enbart arbeta med dessa frågor. För redovisning, bokföring och kontroll av placeringsverksamheten och fondförvaltningen behövs uppskattningsvis 3 — 4 personer. Denna funk- tion skulle vara strikt skild från placeringsfunktionen. Med hänsyn till kontakterna med fondintressenterna och deras krav på god insyn i för- valtning bör fondernas redovisning och bokslut hålla en hög nivå och vara överlagda till ADB. Bokföringen av in- och utbetalningar är ett arbete som med fördel skulle kunna läggas på riksgäldskontorets ekonomi—admini— strativa enhet. Arbetet med underlag för bokföringstransaktionerna skulle emellertid åvila fondförvaltningsfunktionen. För dessa redovisningsupp- uppgifter beräknas 2 personer. För administrativa arbetsuppgifter som per- sonledning, verksamhetsplanering och beräkning av fondförvaltningens taxa beräknas 2 personer. Sammanlagt skulle fondförvaltningsfunktionen i riksgäldsalternativet omfatta 9 — 11 personer inkl. fondchefen, men ex- klusive kyrkofonden och hanteringen av statens aktier och lån.

En fondförvaltning vid riksgäldskontoret skulle dock byggas upp genom att fondbyrån vid kammarkollegiet flyttas till riksgäldskontoret. Det inne- bär att en viss rationalisering och omstrukturering skulle bli nödvändig för att få en organisation som är väl anpassad till den miljö riksgäldskontoret erbjuder. Vissa funktioner som i dag fondbyrån ombesörjer skulle vid en överflyttning samordnas med andra verksamheter vid riksgäldskontoret. Det gäller bl.a. hanteringen av statens aktier och lån. En speciell fråga är var kyrkofondens kansli och förvaltningen av kyrkofonden skulle ligga om fondförvaltningen vid kammarkollegiet flyttas till riksgäldskontoret. Kom- mittén återkommer till denna fråga i nästa avsnitt.

7.8. Kommitténs ställningstaganden

7.8.1. Allmänna principer

Riksgäldskommittén vill först slå fast några generella principer för den statliga fondförvaltningen innan lämplig organisatorisk lösning diskuteras.

Kommittén har tidigare (se avsnitt 7.3) diskuterat vissa principer för den statliga fondförvaltningen. Det konstaterades då att det bör råda stor rest- riktivitet när det gäller fondering av statliga medel. Dessutom bör en mer eller mindre kontinuerlig översyn ske för att avveckla fonder som inte längre fyller sin funktion. De fonder som finns anser kommittén skall förvaltas aktivt. Genom att utnyttja de på marknaden förekommande place- ringsalternativen skall en så god avkastning som möjligt eftersträvas.

När det gäller placering av likvida medel på räntebärande postgirokonton bör enligt kommitténs mening inte denna placeringsform vidgas utöver deponerade medel.

7.8.2. En samlad förvaltning

Vid sidan av dessa principer anser kommittén att det är angeläget att ytterligare samla fondförvaltningen för att de stordriftsfördelar som finns i fondförvaltningen skall nås.

Ett exempel på den splittrade fondförvaltningen och hur statsmakterna valt olika lösningar vid olika tidpunkter utgör tre fondbildningar på arbets- miljöområdet. Sedan gammalt finns en arbetsmiljöfond som är uppbyggd av obligatoriska avgifter som betalas av arbetsgivarna. Avkastningen används bl.a. till forskning och utveckling inom arbetsmiljöområdet. Medlen skall enligt regeringens beslut vara placerade i bank. I slutet på 1970-talet gjordes ett par extra avsättningar genom obligatoriska avgifter för arbetsgivarna till en fond för arbetsmiljöförbättringar. Den förvaltas av kammarkollegiet. Den 1 juli 1989 inrättades en arbetslivsfond som skall användas för arbets- miljöförbättrande åtgärder. Den finansieras genom tillfälliga obligatoriska avgifter för arbetsgivarna. Fonden skall placeras som inlåning i riksgälds- kontoret. Enligt kommitténs uppfattning är det nödvändigt att det skapas

en central fondförvaltning i staten så att så enhetliga lösningar som möjligt kan åstadkommas.

Att den statliga fondförvaltningen bör samlas för att få bättre resultat för fonderna har tydligt framgått av fondöversynsutredningens arbete. Detta ligger i brukarnas och i sista hand i destinatärernas intresse. Samförvaltning av de små donationsfonderna har diskuterats under lång tid. Statskontoret fick i uppdrag att verka för en samförvaltning redan 1968. Det uppdraget l har senare övertagits av kammarkollegiet. Samförvaltning av små dona- ; tionsfonder har ökat under årens lopp men det finns enligt riksgäldskommit- £ téns mening ändå skäl att skärpa kravet på samförvaltning av denna grupp & av fonder. Det kan lämpligen ske genom att den centrala fondförvaltande

myndigheten får i uppdrag att aktivt informera de som nu förvaltar de små

& donationsfonderna om de fördelar som finns med en gemensam förvaltning. 1 Beslut om samförvaltning skall dock fattas av fondintressenten.

De regler som infördes år 1987 för kammarkollegiets fondförvaltning innebar en betydande förstärkning av fondintressenternas inflytande över fondförvaltningen. Deras inflytande över finansiering och insyn bör för- stärkas genom att ett placeringsråd med representanter för olika fondintres- senter inrättas. Det nya och moderniserade placeringsreglementet för sam- förvaltningen bör även bestå i framtiden men med ändringen att placering i fast egendom eller tomträtt bör medges generellt i likhet med vad som skett för AP-fonderna (3 5 p. 11 SFS 1987:778). I nuvarande placeringsregler tillåts placering i fast egendom endast efter tillstånd från regeringen i varje enskilt fall. Möjligheten att äga fastigheter utan att själv handha fastig- hetsförvaltningen har utvecklats på senare tid.

Kommittén har redan i sitt delbetänkande pekat på behovet av särskilda regler för den handel med fondpapper som anställda och styrelseledamöter i riksgäldskontoret anses kunna bedriva privat. Sådana regler bör självklart omfatta även fondförvaltningen, oavsett i vilken myndighet den bedrivs.

Vad gäller den centrala fondförvaltningen anser riksgäldskommittén att två parallella fondförvaltningsorganisationer inte bör finnas i staten. An- tingen kammarkollegiet eller riksgäldskontoret bör vara den centrala myn- dighet som förvaltar vissa fonder och också erbjuder samförvaltning av andra statligt förvaltade fonder. Underlaget är åtminstone inte för närva— 35 rande tillräckligt stort för att bygga upp två parallella organisationer cen- l tralt inom staten. Möjligheten bör däremot stå öppen att låta bank förvalta ' donationsmedelsfond om en fondintressent har goda skäl för en sådan % lösning. Redovisningen av fonden skulle i detta fall ligga på fondintressen- *= ten.

l'. Kommittén föreslår att de fonder som i dag förvaltas av kammarkollegiet ”' förs samman med de medel som kommittén tidigare föreslagit skall förvaltas aktivt. Dessa fonder på tillsammans 6 miljarder kr i marknadsvärde skall utgöra basen i en central statlig fondförvaltning. Därutöver skall de små fondintressenterna erbjudas möjlighet att överlämna sina fondmedel för förvaltning till den centrala fondförvaltningen. Härigenom skapas möjlig- heter till att organisera verksamheten så att den blir både rationell och

effektiv och därigenom ekonomisk fördelaktig för fondintressenterna ge- nom att taxan bärs av ett större antal fonder med en större finansiell bas.

Vid en bedömning av kammarkollegiet som en lämplig myndighet för en utvecklad fondförvaltning kan riksgäldskommittén konstatera att kapaci- teten vad gäller placeringsverksamheten inte är av den omfattning som fondernas vikt och storlek kräver. Kammarkollegiet har visserligen möjlig- het att bygga ut placeringsfunktionen genom den nya avgiftsfinansieringen. I dag motsvarar den emellertid inte, enligt kommitténs uppfattning, vad som rimligen krävs för att förvalta ca 5 miljarder kr.

Kommitténs slutsats är också att de administrativa systemen hittills inte har moderniserats i den omfattning som en effektiv fondförvaltning nödvän- diggör. Moderniseringsarbete pågår inom kollegiet, men om kollegiet skall ha kvar fondförvaltningen och dessutom ta över ett antal fonder från riks- gäldskontoret och också från andra myndigheter krävs en betydande ut- veckling och rationalisering av fondbyråns verksamhet.Efter en utveckling och omstrukturering av resurserna för placering och redovisning inom fond— byrån som numera är möjlig genom de nya taxe— och finansieringsprinciper- na kan i och för sig placeringsverksamheten få en annan utformning, men kommittén anser trots det att mycket talar för en överflyttning av fondför- valtningen till riksgäldskontoret.

Tillgången på experter på finansmarknaderna och fondredovisning kom- mer alltid att vara knapp och särskilt inom en myndighet med en annan huvudsaklig inriktning än finans- och ekonomiområdet.

Det kan synas vara en fördel att permutation beslutas av samma myndig- het som har hand om fondförvaltningen, nämligen kammarkollegiet. Helt utan svårigheter är emellertid inte denna dubbla roll. Kammarkollegiet skall å ena sidan ta hänsyn till etablerad permutationspraxis i sina beslut som permutationsmyndighet och å andra sidan vara fondförvaltare och företräda fonderna från ekonomiska synpunkter med krav att snabbt följa utveckling och praxis inom modern fondförvaltning.

Denna dubbla roll blir ännu mer tydlig om förslaget till ny stiftelselag (jfr. Ds Ju 1987:14) skulle genomföras. Statlig fondförvaltning skall enligt för- slaget inte stå under tillsyn men kammarkollegiet skulle dock få vissa uppgifter av tillsynskaraktär för stiftelser som förvaltas av staten inom ramen för den reglering av stiftelser som då skulle komma att gälla samtidigt som kollegiet skulle förvalta fonder och stiftelser.

Enligt kommitténs mening präglas kammarkollegiets förvaltning av att dess huvudsakliga ämbetsområde ligger inom den juridiska sfären. I kam- markollegiets allmänna roll ligger att bevaka annans rätt i skilda samman— hang. Kollegiet har därför funnit det naturligt att hävda fondernas intressen framför allt från rent juridiska utgångspunkter och därigenom hävdat sta- tens förvaltaransvar för de olika fonderna. Förvaltningens utformning är däremot inte tillfredsställande från ekonomisk utgångspunkt.

7.8.3. Riksgäldskontoret som central fondförvaltare

Kommittén anser att riksgäldskontoret är en lämpligare miljö för den cen- trala statliga fondförvaltningen. Kontoret har redan i dag en bred kompe— tens inom det ekonomiska och finansiella området och bör därigenom kunna bli en attraktiv miljö för personer som är kvalificerade för sådan verksamhet. Detta är till fördel för placeringsverksamheten och således ytterst för fondintressenterna och fondernas destinatärer.

Fondförvaltningen har sin tyngdpunkt inom det ekonomisk-finansiella området snarare än det juridiska. En god totalavkastning på acceptabel risknivå torde vara lättare att förverkliga om en aktiv fondförvaltning be- drivs av en myndighet som arbetar inom det finansiella området. Rollerna blir även klarare. Kommittén föreslår därför att kammarkollegiets fondbyrå flyttas till riksgäldskontoret.

Genom att förlägga fondförvaltningen till riksgäldskontoret kan konto- rets allmänna kompetens på det ekonomiska och finansiella området ut- nyttjas. Inom riksgäldskontoret finns en bred kunskap om marknader och instrument och en bas för analys av olika slag. Inte minst viktig är den kunskap om portföljförvaltning och kriterier för utvärdering som utvecklas på riksgäldskontoret. Den upprustning av riksgäldskontorets utrednings- verksamhet som kommittén föreslår genom att inrätta en prognos- och utredningsenhet vid riksgäldskontoret är därför en värdefull tillgång för utvecklingen av fondförvaltningen.

Genom att riksgäldskontoret arbetar inom det finansiella och ekonomis- ka området finns även en större bredd på personalens ekonomiska kompe- tens, vilket gör verksamheten mindre sårbar. Detta gäller även andra om- råden som fondverksamheten arbetar inom, placeringsverksamhet, låneför— valtning och ADB samt rutinarbeten inom dessa områden. Detta torde vara en fördel för verksamheten, särskilt om den skulle utvidgas volymmässigt.

Ytterligare en fördel som ligger i miljön är att personalens kompetens bättre kan stimuleras i riksgäldskontoret genom rotation inom kontoret och genom de personkontakter som erhålls i arbetet. Möjlighet till kompetens— utveckling finns även genom att projekt kan planeras med deltagande av personal från olika enheter.

7.8.4. Särskilda frågor

Två invändningar kan resas emot ett sådant ställningstagande. För det första kommer man att förvalta både tillgångar och skulder inom samma myndig- het. Kommittén kan dock konstatera att detta förhållande råder i varje affärsbank. I de sammanhangen är det möjligt att skapa sådana organisato- riska och beslutsmässiga avgränsningar att eventuella problem kan und- vikas. Kommittén anser att det även kan göras i riksgäldskontoret. Vid den organisatoriska inplaceringen av fondförvaltningen i riksgäldskontoret bör beaktas både behovet av kontakter och kravet på åtskillnad från upplånings- verksamheten. Fondverksamheten bör därför organiseras som en egen en-

het. Placeringsbesluten bör självständigt fattas av chefen för fondförvalt- ningsverksamheten i enlighet med riktlinjerna i avsnitt 7.7.

Kommittén kan också konstatera att om placeringsverksamheten är aktiv så undvikes alla möjligheter att tillgångsförvaltningen påverkas av riks- gäldskontorets uppgift att låna upp medel för staten till lägsta kostnad. Placeringsverksamheten skall utnyttja alla de alternativ som marknaden har att erbjuda och således inte endast placering i statspapper.

För det andra kan man hävda att närheten till riksbanken och finans- departementet i vid bemärkelse skulle kunna försvåra fondförvaltningen och marknadens uppfattning om dess agerande. Kommittén konstaterade i kapitel 2 att en förutsättning för en effektiv statsskuldsskötsel är att det blir en klar rollfördelning mellan riksbanken och riksgäldskontoret. Givet att så blir fallet bör även närhetsfrågan gå att lösa inom ramen för den organisa- tionsstruktur som angivits ovan.

I valet mellan ett konkret struktursgrepp och mera svårgripbara invänd- ningar har kommittén valt att förorda strukturgreppet med de fördelar som angivits.

Frågor om fondförvaltning behandlas på departemental nivå inom finans- departementet. Riksgäldskontoret är en myndighet under finansdeparte- mentet. Detta är ytterligare ett skäl till att fondverksamheten bör flyttas från kammarkollegiet som sorterar under civildepartementet till riksgälds- kontoret.

Inom fondbyrån behandlas också vissa kamerala och juridiska frågor rörande aktier i statliga bolag. I och med att kommittén föreslår att fond- byrån och dess fondförvaltande uppgifter flyttas är det naturligt att dessa arbetsuppgifter även förs över till riksgäldskontoret.

När det gäller kyrkofondens organisatoriska placering är kommittén av den uppfattningen att inga lösningar nu bör vidtagas som försvårar det pågående utrednings- och översynsarbetet inom detta område bl.a. i den s.k. ERK utredningen. Kyrkofondens framtida placering bör avgöras i detta sammanhang.

Från kommitténs utgångspunkt kan dock olika lösningar tänkas. En är att kyrkofonden och dess kansli ligger kvar i kammarkollegiet. I ett sådant fall skulle kammarkollegiet och kyrkofondens styrelse antingen skapa en egen placeringsfunktion specifikt kopplad till kyrkofonden eller lägga ut place- ringsfunktionen på t.ex. riksgäldskontorets fondenhet. Ett annat alternativ vore det som kyrkofondens styrelse diskuterar i sitt svar på kommitténs enkät till fondintressenterna nämligen att kyrkofondens kansli och place- ringsverksamheten följer med fondbyrån vid en överflyttning till riksgälds- kontoret. Kommittén tar inte ställning till dessa olika lösningar rörande kyrkofondens förvaltning utan anser att det är en fråga för regeringen och de kyrkliga instanserna att avgöra. I det fall att förvaltningen av kyrkofon- dens kapital kommer att ligga kvar i kammarkollegiet finns den möjligheten att kammarkollegiet beslutar att själva placeringsverksamheten på upp- dragsbasis skall utföras av riksgäldskontoret eller annan lämplig placerare. Kommittén vill dock slå fast att de olika lösningar som kan tänkas för placering och förvaltning av kyrkofonden innebär att en överflyttning av kammarkollegiets fondförvaltning till riksgäldskontoret kan göras utan ne— gativa effekter för kyrkofonden på kort såväl som på lång sikt.

fonden, kyrkorättsliga frågor samt juridiska och kanslifrågor som berör samefonden, fukt- och mögelskadefonden, författarfonden m.fl. fonder på- verkas inte av kommitténs förslag.

I samband med att kommittén har övervägt frågan om fondbyråns place- ring har också den organisatoriska tillhörigheten av kammarkollegiets enhet för administrativ service prövats. En ny statlig redovisningsorganisation har enligt riksdagens beslut genomförts fr.o.m. den 1 juli 1989. Samtliga redo- visningscentraler utom kammarkollegiets har upphört med sin verksamhet. Myndigheterna har själva tagit över redovisningscentralernas uppgifter, men redovisningscentralen vid kammarkollegiet (RC-KAM) finns kvar för att betjäna ett stort antal, främst små, myndigheter med redovisnings- tjänster. Denna redovisningscentral benämns numera enheten för admini- strativ service.

Verksamheten inom enheten har en nära koppling till de uppgifter RRV har som centralt organ för statlig redovisning. Det är viktigt att enheten får möjlighet att utveckla sin servicebyråroll på redovisningsområdet. Kommit- tén bedömer att möjligheterna att ge god service gentemot fondbyrån är oberoende av enhetens organisatoriska placering. Vidare anser kommittén att enhetens verksamhet inte har någon direkt koppling till riksgäldskonto- rets verksamhet, bl.a. har enheten en helt annan målgrupp än riksgäldskon- toret. Överföring av enheten till riksgäldskontoret skulle snarast utgöra en belastning för berörda parter och försvåra uppbyggnaden av ny verksamhet inom riksgäldskontoret. Mot bakgrund av detta föreslår kommittén inte någon ändring av den organisatoriska placeringen.

8. Riksgäldskontorets organisation

8.1. Nuvarande organisation

Den nuvarande organisationen vid riksgäldskontoret kom till 1979, då kans- libyrån och finansbyrån delades upp i fyra enheter:

— garanti— och rättsenhet

— upplåningsenhet

— ekonomienhet

— administrativ enhet.

Denna organisationsstruktur byggde på en funktionsindelning, enligt vil- ken riksgäldskontorets huvuduppgift, upplåningen, delades på två enheter: upplåningsenheten och ekonomienheten.

Den kortsiktiga upplåningsplaneringen och bedömningen av utveckling— en på kreditmarknaden samt genomförandet av upplåningen och den sam- lade kontrollfunktionen hänfördes till upplåningsenheten. Det ansågs lämp- ligt att kontrollen av utbetalningar i form av vinster och inlösen (egen och bankernas) organisatoriskt skildes från utbetalningsfunktionen; av arbetsut- jämningsskäl placerades kontrollfunktionen på upplåningsenheten.

Till ekonomienheten fördes funktionerna för redovisning och kassa (bank— och girotransaktioner, in- och utbetalningar från och till kunder) samt uppgifterna med statsskuldsboken vilka ansågs ha nära samband med ekonomi och redovisning p.g.a. den service som riksgäldskontoret håller ifråga om utbetalning av räntor på inskrivna obligationer. Enheten fick också så småningom ansvaret för kreditgivningen (inklusive kundkontakter) till bl.a. affärsverken.

För den långsiktiga bedömningen av upplåningsbehovet och för att vara ett stöd för verksledningen i arbetet med att anpassa riksgäldskontorets låneformer till marknadsutvecklingen inrättades ett särskilt sekretariat som enhetsövergripande resurs för utrednings- och utvecklingsarbete. Löneme- del för tjänsterna i sekretariatet, som fick benämningen samhällsekonomis- ka gruppen, har under senare år använts för särskilda insatser inom ekono- mi— och upplåningsenheterna. I delbetänkandet (SOU 1988:59) föreslog kommittén att medel skulle anvisas för att återbesätta tjänsterna i den samhällsekonomiska gruppen. Fr. o. m. 1 juli 1989 finns också resurser för detta.

Utlandsupplåningen bedrevs 1979 som projektverksamhet men fick en fast organisation i och med att utlandslåneenheten bildades 1983.

Ekonomienhetens prognosfunktion, inklusive vissa resurser för utred- ningsarbete, har nyligen förts över till upplåningsenheten. I prognosupp- gifterna ingår i första hand att beräkna lånebehovet men också att beräkna räntorna på statsskulden och en del andra uppgifter av analytisk karaktär.

Enligt organisationsplanen uppgick personalstyrkan till 163 årsarbets- krafter den 1 juli 1989. De fördelar sig mellan enheterna enligt följande:

Verksledning inklusive staber 8 Upplåningsenheten 49 Utlandslåneenheten 14 Garanti- och rättsenheten 11 Ekonomienheten 37 Administrationsenheten 38 Revisionsenheten 3 Övriga 3

Den nuvarande organisationens struktur sammanfattas i fig 8.1.

Figur 8.1 Riksgäldskontorets nuvarande organisation

STYRELSE

RIKSGÄLDSDIREKTÖR ÖVERDIREKTÖR

STABSFUNKTIONER

— utredningar - information och dokumentation

UPPLÄNINGS- UTLANDS- GARANTI OCH EKONOMIENHET ENHET LÄNEENHET RATI'SENHET Kussagrupp

Statsskuld- boksgrupp

Redovisnings- grupp

ENHET FÖR |N- TERN REVISION

ADMINISTRA- TIONSENHET

Emissions- $'"-IPP

Spurgrupp Prcmicgrupp

chislrutors- kontor Verksamhets- plancrin g

AU/ADB-grupp Inlcndcnlur- E'UPP

8.2. Förslag till ny organisation

Riksgäldskontorets verksamhet kommer de närmaste åren att påverkas av viktiga yttre förändringar. De finansiella marknadernas utveckling och in- tegration med omvärlden kommer att påverka statsupplåningens fördelning på olika marknader och upplåningsformer. Utvecklingen av ny transak- tionsteknologi och övergången till värdepapperslös handel kommer att medföra att riksgäldskontorets låneförvaltande uppgifter på sikt kommer att kunna skötas på ett annorlunda sätt än tidigare. Detta kommer att påverka riksgäldskontorets organisation om den skall utvecklas på ett effek- tivt och rationellt sätt.

I arbetet med att förnya den offentliga sektorn betonas både kraven på ökad mål- och resultatstyrning liksom behovet av resultatuppföljning. Såväl den statliga budgetprocessen som verksamheten i de olika myndigheterna skall läggas om i mer decentraliserad riktning. Denna utveckling anser kommittén bör påverka riksgäldskontorets organisation. Det kan bl.a. ta sig uttryck i att linjeorganisationen delas upp i klart avgränsade operativa enheter där resultaten så långt det är möjligt kan mätas i ekonomiska termer. Riksgäldskontoret synes, med hänsyn till verksamhetens art, vara ett verk där sådana resultatenheter med fördel skulle kunna ingå i organisa- tionsplanen.

Indelningen av kontoret i olika enheter har också påverkats av de förslag om utvidgade arbetsuppgifter som kommittén föreslår. En överflyttning av fondförvaltningen till riksgäldskontoret samt utvecklingen av utlåningsverk- samheten anser kommittén skall ta sig uttryck direkt i enhetsindelningen. Vid sidan av de operativa enheterna finns ett antal stödfunktioner. Stöd-

Figur 8.2 Riksgäldskontorets nya organisation

Riksgäldsdirektör Överdirektör

Intern Ekonomi- och revrsron administrationsenhet

Prognos och utredningsenhet

Upplånings- Valutalåne- Utlånings- enhet enhet enhet

funktioner som rör endast en enhet bör ingå i den operativa enheten. Gemensamma stödfunktioner bör samlas i separata enheter.

Den organisation kommittén föreslår för riksgäldskontoret utgår från ovanstående riktlinjer. Statskontoret har på kommitténs uppdrag gjort en utredning av riksgäldskontorets organisation (Statskontoret 1989z29) som också bildar utgångspunkt för nedanstående organisationsförslag.

För att få naturligt sammanhållna grupper, som även från resultatsyn- punkt utgör åtskilda enheter, delas organisationen under verksledningen in i 5 operativa enheter och 3 enheter som utgör stödfunktioner till riks- gäldskontorets verksamhet. Organisationen beskrivs kortfattat nedan och sammanfattas i figur 8.2.

8.2.1. Enhetsindelningen

Upplåningsenhet

Upplåningsenheten handhar liksom i dag upplåningen i svenska kronor på den svenska marknaden. Upplåningen riktas mot i princip två olika håll, nämligen penning- och obligationsmarknaden och hushållen. Därutöver skall enheten också handha all inhemsk lånehantering. I dag sköter enheten i huvudsak lånehanteringen på hushållssidan. Lånehantering vad gäller upplåning på penning- och obligationsmarknaden sköts av statsskuldbok- gruppen i ekonomienheten. Kommittén föreslår att statsskuldbokgruppen flyttas till upplåningsenheten för att samla all Iånehantering inom en och samma enhet. I samband med att PMC tas i drift bör rationaliseringar kunna göras inom denna funktion på minst 5 tjänster. Dessutom bör också kassan flyttas från ekonomienheten till upplåningsenheten. Prognosfunktionen, som i dag ligger inom enheten, föreslår kommittén skall flyttas till en nybildad prognos- och utredningsenhet. Där skall den integreras med den samhällsekonomiska gruppen och den funktion för analys av den statliga kassahållningen som kommittén föreslår skall in- rättas. Upplåningsenheten kommer även i fortsättnigen att vara den största av riksgäldskontorets enheter med en personalstyrka som omfattar 71 års- arbetskrafter.

Valutalåneenhet

Valutalåneenheten är den andra av de två upplånande enheterna vid riks— gäldskontoret och överenstämmer helt med den nuvarande utlandslåneen- heten. Kommittén förutsätter att det sker en nära samverkan mellan de två Iåneenheterna inte minst med tanke på att utlandsupplåningens förutsätt- ningar kan komma att förändras under de närmaste åren. Enheten omfattar 14 personer (årsarbetskraft).

Utlåningsenhet

Utlåningen till affärsverken bör såsom kommittén diskuterade i kapitel 4 utföras av en organisatoriskt avgränsad resultatenhet. Storleken på denna enhet är svår att fastställa i dagsläget. Men kommitténs bedömning är att det krävs en betydande kompetensuppbyggnad på detta område för att svara mot verkens och myndigheternas behov. Verksamheten skall utgöra en egen resultatenhet och finansieras genom de avgifter som affärsverken och myndigheterna som lånar i riksgäldskontoret skall betala.

Garantienhet

Garantienheten utgörs i princip av den nuvarande garanti- och rättsen- heten. Den bör dock förstärkas så att den klarar de nya uppgifterna rörande samordning, samt råd och stöd åt andra kreditgarantigivande myndigheter som kommittén föreslår. Enheten bör också få utökad ekonomisk kompe- tens vad gäller riskbedömning m.m.

Vad gäller statliga lån av stödkaraktär konstaterar kommittén i kapitel 5 att dessa har mycket stor likhet med garantiverksamheten. Den tillsyns- funktion som kommittén föreslär på detta område bör således även garanti— enheten ombesörja. Dessutom skall enheten överta förvaltningen av vissa lån som i dag ligger på kammarkollegiets fondbyrå och som kommittén föreslår skall flyttas till riksgäldskontoret. För att fullgöra dessa uppgifter tillförs enheten enligt kommitténs förslag ca 3 tjänster från kammarkollegi- ets fondbyrå.

Garantiverksamheten vid riksgäldskontoret föreslås utgöra en egen resul- tatenhet som finansieras genom ett administrationspåslag på den garantiav- gift som kreditgarantitagare i dag betalar.

På sikt bör det övervägas om den allmänjuridiska stödfunktionen som i dag åligger garanti- och rättsenheten skall brytas ut ur denna enhet och placeras som en stabsfunktion istället.

Enheten omfattar i dag 11 årsarbetskrafter och bör enligt kommitténs uppfattning utvidgas med 2 tjänster för tillsynsfunktionen och 3 tjänster för förvaltningen av vissa av statens lån. Totalt kommer således enheten att omfatta 16 tjänster.

Fondenhet

Fondenheten utgör en självständig enhet som skall ombesörja placering av de statligt förvaltade medel som behandlades i kapitel 7. I enhetens upp- gifter ingår också redovisning och information till fondintressenterna. En avvägning gentemot ekonomi- och administrationsenhetens arbetsuppgifter är dock nödvändig vad gäller den lämpliga uppläggningen av administration och redovisning av fondernas förvaltning. Fondenheten bör initialt be— mannas av personal vid kammarkollegiets fondbyrå som bör beredas plats vid riksgäldskontoret. Enligt kommitténs bedömning finns det betydande

rationaliseringar att göra. De är av två slag, dels sådana som kan göras oavsett till vilken myndighet fondenheten är knuten, dels rationaliseringar som kan göras genom att lägga fondenheten vid riksgäldskontoret och samordna dess verksamhet med andra uppgifter vid kontoret. De pågående förändringar som nu sker inom fondbyråns verksamhet liksom de ytterligare rationaliseringar som kan ske vid en överflyttning till riksgäldskontoret bör leda till inte oväsentliga effektivitetsvinster. Dessa bör i första hand ta sig uttryck i en förändring av enhetens kompetensstruktur.

Fondenheten skall vara en egen resultatenhet och finansieras med av- gifter på fonderna.

Placeringsverksamhetens långsiktiga inriktning skall beslutas av riks- gäldskontorets styrelse inom ramen för det placeringsreglemente som rege- ringen fastställer och efter hörande av det placeringsråd som skall vara knutet till fondenheten. Den löpande placeringsverksamheten skall dock ledas och beslutas av enhetschefen vid fondenheten.

Ekonomi-administrativ enhet

Den ekonomi-administrativa enheten är en serviceavdelning som skall ut- göra stöd för riksgäldskontorets verksamhet. Den utgör en sammanslagning av den nuvarande administrationsenheten och delar av den nuvarande ekonomienheten.

Enheten kommer därmed att bestå av följande delar. Den nuvarande ekonomienheten delas mellan upplåningsenheten och den ekonomi-admini- strativa enheten. Kassa- och statsskuldsboksgrupp flyttas till upplånings— enheten och redovisningsgruppen flyttas till den ekonomi-administrativa enheten. I övrigt består denna enhet av stödfunktioner som i dag utförs av administrationsenheten d.v.s. ADB-verksamhet, personaladministration, intendentur och administrativ service. Den ekonomi—administrativa enheten kommer att omfatta 49 årsarbetskrafter, varav ADB gruppen består av 11 tjänster.

Prognos- och utredningsenhet

Prognos— och utredningsenheten skall initiera och medverka i olika ut- rednings- och utvecklingsprojekt som rör riksgäldskontorets verksamhets- område. Enheten bör fungera som ett stabsorgan för verksledningen och dessutom utgöra ett stöd till riksgäldskontoret i övrigt vad gäller ekonomisk analys, prognoser och verksamhetsplanering. Enheten skall i stor utsträck- ning arbeta med projekt och i dessa samarbeta med personal från andra enheter på riksgäldskontoret. I prognos- och utredningsenheten skall det finnas samhällsekonomisk och finansiell kompetens, resurser för att analy- sera och göra prognoser över statens kassaflöde m.m., samt kompetens vad gäller statlig redovisning och kassahållning. Den samhällsekonomiska grupp som kommittén i sitt delbetänkande underströk behovet av bör, när den återskapas, bilda kärnan i enheten. I anslaget för 1989/90 finns i enlighet

med kommitténs förslag resurser för en återbemanning. Därutöver föreslår kommittén att prognosfunktionen vid upplåningsenheten flyttas till pro- gnos- och utredningsenheten. Därtill anser kommittén att ytterligare resur- ser måste tillföras kontoret för att man skall klara de nya uppgifterna på kassahållningsområdet bl.a. genom samarbetet med RRV.

Genom att inordna prognosfunktionen i en prognos- och utredningsenhet minskas dess sårbarhet.

Det finns 3 tjänster för den samhällsekonomiska gruppen liksom för prognosfunktionen. Kommittén föreslår att denna enhet utvidgas med 2 tjänster 1990/91 för de tillkommande uppgifterna på kassahållningsområdet. Kommittén föreslår således att enheten skall omfatta 8 tjänster.

Internrevisionsenhet

Enheten för intern revision finns redan i dag. Kommittén har redan i sitt delbetänkande slagit fast vikten av att den interna revisionen organiseras i form av en separat enhet direkt under riksgäldsdirektören. I delbetänkan- det föreslogs också att en tjänst fr.o.m. 1 juli 1989 skulle flyttas till riks- banken för att sköta revision inom riksdagsområdet. Kommittén föreslår inga ytterligare förändringar. Enheten består av 3 tjänster.

8.2.2. Övrigt

Verksledningen består i dag av en riksgäldsdirektör och en överdirektör med huvudansvar för den administrativa verksamheten. Det bör på sikt övervägas om överdirektören förutom att vara ställföreträdande verkschef också bör vara chef för någon av enheterna.I och med att en prognos- och utredningsenhet bildas finns i princip inget behov av någon stabsorganisa- tion utöver en funktion för information direkt knuten till verksledningen. Den omfattar 2 tjänster.

Riksgäldskontoret kommer under de närmaste åren att vara i synnerligen stark utveckling. Det beror framför allt på att kontoret föreslås få en mer central roll i den centrala statliga finansförvaltningen. De nya uppgifterna skall utvecklas och finna fasta former. Dessa förändringar innebär med stor sannolikhet att den organisation som i dag är rationell inte nödvändigtvis är det om några år. Kommittén kan konstatera att riksgäldskontorets verksam- het nu orienteras mot två, visserligen sammanvävda, men ändå olika om- råden. Den ena är riksgäldskontorets traditionella verksamhet som ansvarig för statsupplåningen. Denna verksamhet kommer att bli allt mer marknads- orienterad. Det andra området är mer vänt mot statsförvaltningen. Den omfattar vidareutlåning och funktioner som ”statlig intembank”, vissa sam- ordnande, tillsyns- och rådgivningsfunktioner på kreditgarantiområdet lik- som när det gäller olika statliga former av utlåning, samt uppgifter för att följa och effektivisera kassahållningen. Riksgäldskontoret blir på detta sätt den centrala statliga finansförvaltande myndigheten. När dessa uppgifter tagit mer form än i dagsläget kan det vara naturligt att markera det organi-

satoriskt, exempelvis genom att införa en avdelningsindelning i riksgälds- kontoret.

Mot denna bakgrund bör det enligt kommitténs mening vara naturligt att riksgäldsdirektören, förslagsvis i samband med nästa fördjupade anslags- framställan, följer upp nuvarande organisationsförändringar och utvärderar dessa.

8.3. Instruktionens reglering av organisationen

I den nuvarande organisationen för riksgäldskontoret är organisationen på enhetsnivå, d.v.s nivån direkt under verksledningen reglerad. Mot bak- grund av att riksgäldskontoret befinner sig i omvandling och genom kom- mitténs förslag tillförs nya arbetsuppgifter och successivt bygger upp ny kompetens kommer det under de närmaste åren att bli nödvändigt med smärre förändringar av kontorets organisation på enhetsnivå. Därför är kommittén av den uppfattningen att instruktionen bör utformas på ett sådant sätt att viss flexibilitet erhålles vad gäller organisationsförändringar. Kommittén föreslår därför att instruktionen anger de operativa områden och de stödfunktioner som skall finnas vid riksgäldskontoret, men inte låser hur de skall grupperas i enheter. Det föreslås vara en fråga för riksgälds— direktören att avgöra.

8.4. Resurskonsekvenser av kommitténs förslag

Riksgäldskommitténs ställningstaganden får resursmässiga konsekvenser av olika karaktär. Genom att riksgäldskontoret får ett ansvar och mer ut- formade mål för statsupplåningen och även möjligheter att på olika sätt effektivisera statsskuldförvaltningen bör kostnaderna för statsupplåningen kunna hållas tillbaka. På samma sätt kommer kommitténs förslag på andra områden — såsom en bättre samordning av affärsverkens upplåning, liksom ökad aktivitet för att förbättra kassahållningen i staten — att leda till min- skade kostnader på dessa områden. Dessa vinster är i det närmaste omöjliga att kvantifiera i förväg. Eftersom de rör stora belopp kan förbättringar medföra betydande besparingar för staten.

Kommitténs förslag påverkar också resursförbrukningen på de skilda områden kommittén behandlar. En del av dessa effekter påverkar riks- gäldskontorets budgetanslag, andra gör det inte. I det följande listas de olika områden där resursförbrukningen mer direkt påverkas.

1. Förändringen av hushållsupplåningen kommer att medföra besparing- ar bl.a. som en följd av att en ny typ av sparobligation utvecklas. Riks— gäldskontoret tar i sin anslagsframställning för 1990/91 upp dessa frågor och redovisar kalkyler för sparobligationen. Frågan kommer därför upp till prövning i samband med budgetarbetet.

2. När PMC tas i drift kan besparingar göras på statsskuldsboksgruppen. Dessa uppskattas till ca 5 tjänster av riksgäldskontoret. Kommittén kan

dock konstatera att det i dagsläget är svårt att bedöma när denna rationali- sering kan genomföras.

3. Kommittén föreslår att riksgäldskontoret fortsätter arbetet med att pröva andra distributionskanaler än bankerna för att sälja de olika hushålls- upplåningsinstrumenten. Det bör medföra betydande besparingar av de provisioner som betalas. Kommittén uppskattar att kontoret har möjlighet att sänka provisionskostnaderna med närmare 100 miljoner kr på några års sikt.

4. De utvidgade uppgifterna på kreditgarantiområdet kommer att med- föra behov av flera nya tjänster dels för att öka riksgäldskontorets kompe- tens vad gäller ekonomisk bedömning i samband med kreditgarantigiv- ningen, dels för information m.m. rörande den statliga kreditgarantigiv- ningen. Den första uppgiften kan komma att kräva 1—2 tjänster. Den andra uppgiften kommer inledningsvis att behöva ha mer resurser än i ett fortva- righetstillstånd. Den långsiktiga utökningen uppskattar kommittén kan stanna vid 2—3 tjänster. Dessutom tillkommer en del medel för projekt i samband med att denna verksamhet tar sin form. De uppskattas till 0,5 miljoner kr per år under ett begränsat antal år.

5. Kommittén föreslår att garantiverksamheten finansieras via avgifter. Därmed flyttas ett belopp om 2,2 miljoner kr bort från det nuvarande förvaltningskostnadsanslaget.

6. De utvidgade arbetsuppgifterna på kassahållningsområdet m.m. kräver betydande resurser för att riksgäldskontoret skall kunna bygga upp kompe- tens samt genomföra ett antal gemensamma projekt med RRV. För att analysera och följa upp statens kassahållning behövs 3—4 tjänster. Dess— utom kan 2—3 personer behövas för att arbeta med olika redovisnings- frågor. Totalt kan således de utvidgade arbetsuppgifterna behöva byggas ut till ca 5—7 tjänster. Inledningsvis föreslår dock kommittén en utbyggnad med 3 tjänster, samt 0,5 mkr per år för separata projekt.

7. Hanteringen av statens aktier och de s.k. villkorslånen föreslår kom- mittén även skall flyttas till riksgäldskontoret. På detta område bör det finnas samordningsvinster att göra. Kostnaderna för denna verksamhet finansieras i dag genom att avdrag görs från en inkomsttitel. Det finns på denna punkt således en direkt koppling mellan rationaliseringsåtgärder och statsbudgeten. Vissa mindre besparingar kan göras på detta område.

8. Utlåningsverksamheten till affärsverken kommer att kräva nya resur- ser. I dag finns ingen mer exakt grund för en uppskattning av omfattningen på denna enhet. Det kan dock komma att krävas en hel del nya tjänster. Verksamheten kommer inte att belasta statsbudgeten och riksgäldskonto- rets anslag. Denna verksamhet skall vara helt självbärande och finansieras genom påslag i samband med utlåningen.

9. Fondförvaltningen vid riksgäldskontoret kommer att finansieras på samma sätt som vid kammarkollegiet, nämligen genom avgifter. Det inne- bär att de besparingar som kan åstadkomas genom en effektivare fondför- valtning tillfaller fondintressenterna genom ett lägre avgiftsuttag. Indirekt kommer även staten att kunna tillgodoräkna sig vissa vinster denna väg.

Effekterna på riksgäldskontorets förvaltningsanslag för 1990/91 innebär en minskning med 2,2 mkr genom att vissa delar av den nuvarande verksam- heten avgiftsfinansieras, utökning av vissa förvaltningsmedel om 0,5 mkr samt en utökning av antalet tjänster med 6. På ett par års sikt bör antalet tjänster kunna skäras ned inom olika delar av riksgäldskontoret. Besparing- arna på provisionssidan anser kommittén också kan bli betydande, ca 100 mkr, på några år. Dessutom kommer staten i sin helhet att tjäna på en effektivare statsskuldsförvaltning och central statlig finansfunktion.

9. Kommentarer till författningsförslagen

Instruktionen för riksgäldskontoret

lå

Kommittén föreslår att riksgäldkontoret skall få utökade uppgifter genom att flera ytterligare uppgifter läggs på kontoret. Innebörden och omfatt- ningen av dessa uppgifter är sådana att riksgäldskontoret i fortsättningen kommer att ha rollen som den centrala myndigheten för den statliga finans- förvaltningen.

En av dessa uppgifter är förvaltningen av statliga fonder och aktier som enligt kommitténs förslag läggs på kontoret i stället för som nu på kammar- kollegiet. Därutöver vill kommittén att riksgäldskontoret skall få ett över- gripande ansvar för statliga kreditgarantier utom exportkreditgarantierna. Redan nu gör kontoret prognoser över ut- och inflöden i statens kassasys- tem. I uppgiften med det statliga betalningssystemet bör också ingå att tillse effektiviteten i systemet. Kommittén anser att uppgiften i fortsättningen bör framgå av instruktionen.

Ändringsförslagen i denna paragraf är föranledda av att samtliga de nu angivna uppgifterna bör framgå av instruktionen.

Så

Förslaget till ny organisation utvecklas i kap 8. Ändringarna i denna para- graf är en följd av detta förslag.

85

Som en följd av att riksgäldskontoret tar över vissa uppgifter från kammar- kollegiet får styrelsen utökade uppgifter. Fondenheten bör — som framgår av kap. 7 — när det gäller den dagliga placeringsverksamheten vara själv- ständig i förhållande till riksgäldskontorets ledning för att undanröja alla misstankar om otillbörlig påverkan av placeringarna och för att undvika alla spekulationer om att riksgäldsledningens ränteförväntningar kan avläsas i fondenhetens placeringsval. När det gäller verksamhetens inriktning 1 stort i fråga om riskprofil eller annat bör emellertid denna fastställas av styrelsen. Även rent organisatoriskt skall fondenheten liksom andra enheter vara underordnad riksgäldsledningen. Enhetens budget bör fastställas av styrel-

sen och ligga till grund för bestämmandet av grunderna för avgiftsfinans- ieringen av fondenhetens verksamhet. Det bör vara styrelsens uppgift att bestämma dessa grunder.

105

Den nuvarande regeln torde kunna innebära att riksgäldskontoret kan kortsiktigt låna upp en buffert som motsvarar det beräknade lånebehovet hos affärsverk och andra myndigheter under en viss period och placera medlen på marknaden på dagsbasis. Tillägget syftar emellertid till att klar- göra att de medel som upplånas för av statsmakterna medgiven utlåning till affärsverk och statliga myndigheter medges en friare placering än på check- räkning i riksbanken.

l3å

Paragrafen — som är ny — innehåller bestämmelser om de verksamheter som skall utgöra resultatenheter.

145

Riksgäldskontoret föreslås bli tillsynsmyndighet för den statliga kredit- garantiverksamheten samt för verksamheten med statliga lån över bud- geten. För att rätt kunna fylla denna uppgift bör kontoret — i likhet med andra tillsynsorgan — ha möjlighet att fordra in handlingar och uppgifter som erfordras i tillsynsverksamheten.

15å

En förutsättning bakom verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) var att regeringens utnämningsmakt skulle aktiveras. I verksledningspropositio- nen anges att en viktig förutsättning för regeringens aktivering av utnäm- ningsmakten var att den i fortsättningen kunde koncentrera sina ansträng- ningar i dessa frågor till myndigheternas högsta ledning. Det innebär att regeringen mera aktivt bör utöva sin utnämningsmakt rörande verkschefs-, överdirektörs- och avdelningschefstjänster. Rätten att tillsätta byråchefer och motsvarande som inte lyder direkt under verkschefen eller motsvarande bör delegeras till myndigheterna under regeringen.

Det angavs också vara angeläget att regeringen preciserade kraven på planering, beslutsunderlag och rollfördelning mellan verkschef och departe- mentsledning inför tillsättning av chefer närmast verkschefen. Även om regeringen mera aktivt skulle utöva sin utnämningsmakt borde huvud- principen vara att verkschefen ges stora möjligheter till inflytande på valet av sina närmaste medarbetare.

Under den närmaste tiden kommer riksgäldskontoret att befinna sig under omvandling. Successivt måste ny kompetens byggas upp på flera

områden. Det framstår mot denna bakgrund som angeläget att instruktio- nen medger en stor flexibilitet såväl organisatoriskt som i fråga om till- sättning av chefstjänstemän. Kommittén föreslår därför — i enlighet med andan i verksledningspropositionen — att enhetscheferna utses av riksgälds- kontoret.

Instruktionen för kammarkollegiet

Kommitténs förslag innebär att vissa av kammarkollegiets nuvarande upp- gifter skall överföras till riksgäldskontoret. Vissa förändringar i kammarkol- legiets instruktion skulle därför behöva göras. Förslaget innebär emellertid att viss kammarkollegiets befattning med kyrkofonden kan komma att ligga kvar på kollegiet under en övergångsperiod. Även vissa andra som fonder betraktade t.ex. författarfonden och fonden för avhjälpande av fukt— och mögelskador i småhus anser kommittén bör fortsätta att hanteras av kam- markollegiet. Skälet är att dessa fonder inte innehåller någon förmögen- hetsmassa att förvalta utan endast fungerar som en överföring av budgetme- del och inte har annan tillgång än en fordran på statverkets checkräkning. Med hänsyn härtill lägger kommittén inte nu fram förslag om förändringar i kollegiets instruktion av innebörd att fondbyråns samtliga uppgifter över- förs till riksgäldskontoret.

Lagen om allmänna arvsfonden

Ändringsförslagen är en direkt följd av att förvaltningen av fondens medel föreslås bli överförda från kammarkollegiet till riksgälds kontoret. Alla andra uppgifter skall enligt förslaget ligga kvar på kammarkollegiet. Nu föreskrivs att regeringen skall bestämma de belopp som kammarkollegiet äger tillgodogöra sig ur fonden för täckande av sina kostnader för för- valtning och annan handläggning enligt lagen. I kammarkollegiets instruk- tion behandlas avgifterna för fondförvaltningen. Ersättning till kammarkol- legiet för dess uppgifter enligt lagen skall behandlas på samma sätt som nu sker. Lagens 1 5 har anpassats efter denna ordning.

Rennäringsförordningen, förordningen om ersättning vid vissa viltskador, m.m. och jaktförordningen

Förslagen föranleds av att riksgäldskontoret i fortsättningen föreslås för— valta de fonder som behandlas i de angivna förordningarna. Det skall anmärkas att samerättsutredningen i sitt betänkande SOU 1989:41 har behandlat frågor rörande samefonden, dock av annan karaktär än de kom- mittén tagit upp.

Förordningen om placering av fondmedel under kammarkollegiets förvaltning

Förordningen gäller idag för kammarkollegiet och föreslås i stort sett oför- ändrad bli överförd att gälla för den fondförvaltning som enligt kommittén bör byggas upp vid riksgäldskontoret. Den förändring som föreslås är — som redan angivits i den allmänna motiveringen i kap. 7 — att placeringsmöjlig- heterna utökas med fastigheter efter en särskild prövning av kontoret i varje enskilt fall. För närvarande krävs regeringens medgivande för sådana place- ringar. Placeringsreglementet bör gälla samtliga fonder som genom permu— tation eller på annat sätt anförtros riksgäldskontoret. Ett permutationsbe- slut får därför som automatisk följd att placeringsreglementet skall til- lämpas. För det fall förvaltning av kyrkofonden även fortsättningsvis skall handhas av kammarkollegiet bör med hänsyn till fondens speciella place- ringsinriktning särskilda placeringsbestämmelser utarbetas för denna fond.

Förordningen med vissa bestämmelser för statlig myndighets affärsdrivande verksamhet i utlandet.

Riksgäldskontoret har under senare år via olika biståndsprojekt engagerat sig internationellt. Inför en fortsatt internationalisering är det väsentligt att riksgäldskontoret kan tillhandahålla tjänster som efterfrågas i utlandet. Det är här fråga om rådgivnings- och utbildningsverksamhet inom förslagsvis

följande områden

— inhemsk upplåning innefattande portföljanalys, emmissionsteknik, pen-

ningpolitiska implikationer och låneförvaltning

— internationell upplåning — cash-management med analys av betalningsflöden, uppföljningssystem och prognoser över betalningsströmmar

— rättsliga frågor, t.ex. prospekt, avtalsfrågor och statsrättsliga frågor. Kommittén anser att förordningen bör gälla för kontorets affärsdrivande verksamhet i utlandet.

Förordningen om statligt stöd till näringslivet

Kommittén har — som framgår av kap. 5 — föreslagit att riksgäldskontoret skall få ett övergripande ansvar för hanteringen av statliga kreditgarantier. Bl. a. innebär förslaget att kontoret skall fatta beslut i ärenden om större garantier. Gränsen har därvid dragits vid 50 milj. kr. Förslaget innebär att den myndighet som beslutar i lånegarantiärenden skall överlämna ärendet till riksgäldskontoret när fråga uppkommer att bevilja kreditgaranti med 50 milj. kr. och däröver. Överlämnandet från sakmyndigheten skall ske med ett eget yttrande. Kommitténs avsikt är att träffa de ärenden där projektet

som helhet kommer att omfatta belopp med 50 milj.kr. eller mer. Beslut av riksgäldskontoret i dylika fall kan överklagas till regeringen. Inom rege- ringskansliet bör ärendet därvid handläggas av det departement vartill ärendet sakligt hör.

Förordningen om statligt stöd för utveckling och introduktion av ny energiteknik, m.m. och förordningen om statligt stöd ur energiteknikfonden

Ändringsförslagen innebär ett fullföljande av tanken att riksgäldskontoret skall handlägga större kreditgarantiärenden.

F örfattningsförslag

Förslag till Förordning om ändring i förordning (1989:248) med instruktion för riksgäldskontoret

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1989:248) med instruk- tion för riksgäldskontoret dels att 1, 5, 8 och 13 55 skall ha nedan angivna lydelse, dels att två nya paragrafer betecknade 13 och 14 55 skall införas med nedan angivna lydelse, dels att nuvarande 13—16 55 skall betecknas 15—1855.

Nuvarande lydelse

Riksgäldskontoret har till uppgift att ta upp och förvalta lån till staten i enlighet med lagen (1988:1387) om statens upplåning. Kontoret skall också, efter regeringens bemyndi- gande, tillhandahålla sådana kredi- ter och ikläda staten sådana garantier som riksdagen beslutat om.

Föreslagen lydelse

lå

Riksgäldskontoret är den centrala myndigheten för statens finansför- valtning.

Kontoret har särskilt till uppgift att ]. ta upp och förvalta lån till staten i enlighet med lagen (1988:1387) om statens upplåning,

2. efter regeringens bemyndigande tillhandahålla sådana krediter och ikläda staten sådana garantier som riksdagen beslutat om,

3. förvalta andra lån och aktier, fonder eller fonderade medel som anförtrotts kontoret,

4. utöva tillsyn över de andra myn- digheter som handhar statliga kredit- garantier och därvid se till att de la- gar och andra författningar som reg- lerar sådana garantier följs samt meddela föreskrifter och allmänna råd,

5. göra prognoser över in- och ut- betalningar till och från staten och

Nuvarande lydelse

Kontoret skall bestämma vilken räntesats som vid varje tidpunkt skall gälla för — allemanssparandet enligt 9 5 lagen (1983:890) om allemanssparande, — ungdomsbosparandet enligt 105 lagen om ungdomsbosparande.

Så

Organisation Inom myndigheten finns sex en- heter, nämligen — upplåningsenheten, — utlandsenheten, — garanti- och rättsenheten — ekonomienheten, — administrationsenheten, — enheten för intern revision. Varje enhet leds av en enhetschef.

Utöver vad som anges i 13 & verksförordningen (1987:1100) skall styrelsen besluta i följande frågor:

1. fastställande av ramar och rikt- linjer för upptagande av lån och för- valtning av statens skuld, och

Föreslagen lydelse

övervaka att betalningarna sker på ett finansiellt effektivt sätt, samt

6. bestämma vilken räntesats som vid varje tidpunkt skall gälla för — allemanssparandet enligt 9 5 lagen (I983:890) om allemanssparande, — ungdomsbosparandet enligt 10 5 lagen om ungdomsbosparande.

Organisation

Inom riksgäldskontoret finns föl- jande operativa verksamhetsområ- den i linjeorganisation, nämligen — hushållsupplåning,

_ penning- och obligationsupplå- ning, — valutaupplåning

— garantigivning,

— utlåning,

— fondförvaltning.

Inom kontoret finns därutöver funktioner inom det ekonomiadmi- nistrativa området och för prognoser och utredningar.

Kontoret bestämmer hur verksam- heterna fördelas mellan enheter dock att fondförvaltningen skall bedrivas avskild i en särskild enhet. Därut- över skall finnas en enhet för intern revision direkt underställd riksgälds- direktören.

Till fondenheten skall vara bundet ett placeringsråd med företrädare för fondintressenterna.

8å

Utöver vad som anges i 13 & verksförordningen (1987:1100) skall styrelsen

1. fastställa ramar och riktlinjer för upptagande av lån och förvalt- ning av statens skuld och för fond- förvaltningen,

Nuvarande lydelse

2. viktigare frågor enligt 12 &.

Föreslagen lydelse

2. bestämma de närmare grunder- na för finansieringen av kontorets avgiftsfinansierade verksamheter, samt

3. besluta i viktigare frågor enligt 12 5.

105

Riksgäldskontorets medel skall sättas in på kontorets checkräkning i riksbanken, i den mån de inte be- höver användas för utbetalningar.

Riksgäldskontorets medel skall sättas in på kontorets checkräkning i riksbanken, i den mån de inte be- höver användas för utbetalningar el- ler kreditgivning till affärsverk eller statliga myndigheter. Medel för så- dan kreditgivning skall göras ränte- bärande på ett betryggande sätt.

13 &

Riksgäldskontorets verksamhet med fondförvaltning, förvaltning av aktier och lån, utlåning och garanti- givning skall finansieras genom av- gifter.

Avgifter för fondförvaltningen får uppgå till högst 0,5 procent årligen, beräknat efter marknadsvärdet på tillgångarna i dessa fonder. Avgifter- na för verksamheten med statliga lån och aktier skall sättas så att kontorets kostnader täcks. För uppdrag skall särskilda avgifter sättas. Avgifterna för utlåningen skall uttagas genom en prissättning som minst täcker kostnaderna.

Inhämtande av uppgifter 14 å

Kontoret har rätt att från andra myndigheter få de handlingar och andra upplysningar som kontoret behöver för sin prognos- och tillsyns- verksamhet.

Nuvarande lydelse

Tjänstetillsättning m.m. 13 &

Riksgäldsdirektören och överdi- rektören förordnas av regeringen för en bestämd tid.

Tjänster som enhetschef tillsätts av regeringen efter anmälan av riks- gäldsdirektören.

Övriga tjänster tillsätts av riks- gäldskontoret.

Föreslagen lydelse

15 &

Riksgäldsdirektören och överdi- rektören förordnas av regeringen för en bestämd tid.

Övriga tjänster tillsätts av riks- gäldskontoret.

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1928:281) om allmänna arvsfonden

Härigenom föreskrivs att 1 och 12 55 lagen (1928:281) om allmänna arvsfonden skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

151

Den egendom, som i arv tillfaller allmänna arvsfonden, så ock egen- dom, som må tillfalla fonden genom gåva eller testamente, skall utan sammanblandning med andra medel förvaltas av kammarkollegiet såsom en särskild fond för främjande av vård och fostran av barn och ung- dom samt omsorg om handikappa- de.

Den egendom, som i arv tillfaller allmänna arvsfonden, så ock egen- dom, som må tillfalla fonden genom gåva eller testamente, skall utan sammanblandning med andra medel förvaltas av riksgäldskontoret såsom en särskild fond för främjande av vård och fostran av barn och ung- dom samt omsorg om handikappa- de.

Av medel, som under ett räkenskapsår influtit, skall vid årets utgång en tiondel läggas till fonden. Återstoden skall jämte årets avkastning från och med nästföljande år vara tillgänglig för utdelning.

Ur fonden betalas kammarkolle- giets kostnader för fondens förvalt- ning och fullgörandet av kollegiets övriga uppgifter enligt denna lag med belopp som regeringen bestäm— mer.

Ur fonden betalas kostnaderna för fondens förvaltning. För kam- markollegiets fullgörande av uppgif- ter enligt denna lag utgår ersättning ur fonden med belopp som regering- en bestämmer.

12 52

Fonden tillkommande medel sko- la överlämnas till kammarkollegiet. Redovisning som efter utredning av dödsbo eller eljest skall avgivas för förvaltning av egendom vilken till- kommer fonden mottages och granskas av kollegiet.

' Senaste lydelse 1984:383 2 Senaste lydelse 19721640

Fonden tillkommande medel sko- la överlämnas till riksgäldskontoret. Redovisning som efter utredning av dödsbo eller eljest skall avgivas för förvaltning av egendom vilken till- kommer fonden mottages och granskas av kammarkollegiet.

Förslag till Förordning om ändring i rennäringsförordningen (1971:438)

Härigenom föreskrivs att 17 och 19 åå rennäringsförordningen (1971:438) skall ha följande lydelse.

Föreslagen lydelse

Nuvarande lydelse

17 Q' Samefondens medel förvaltas av Samefondens medel förvaltas av kammarkollegiet. riksgäldskontoret.

19 å2

Ur samefonden bestrides

1. kostnad för inköp eller arrende av mark för renskötseländamål och för förvaltning av renbetesfjällen,

2. kostnad för fiske- och jaktvårdande åtgärder på mark ovan odlings- gränsen och på renbetesfjällen samt för fiske- och jaktbevakning,

3. bidrag till rennäringens rationalisering enligt 40 och 41 åå,

4. bidrag till andra kostnader för åtgärder till främjande av rennäringen,

5. kostnad till främjande av den samiska kulturen och samiska organisa-

tioner, 6. förvaltningskostnad för samefondens styrelse. kollegiet. gäldskontoret.

Fondmedel utbetalas av kammar- Fondmedel utbetalas av riks- l l l ( 1 l l

' Senaste lydelse 1973:414 2 Senaste lydelse 19752138

Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1980:400) om ersättning vid vissa viltskador, m.m.

Härigenom föreskrivs att 12 å i förordningen (1980:400) om ersättning vid vissa viltskador, m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 12 5'

För länen finns en gemensam reg- För länen finns en gemensam reg- leringsfond som förvaltas av kam- leringsfond som förvaltas av riks- markollegiet. gäldskontoret.

Regeringen beslutar om överföring av medel från viltskadefonderna till regleringsfonden.

Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1981:673) med vissa bestämmelser för statlig myndighets affärsdrivande verksamhet i utlandet

Härigenom föreskrivs att bilagan till förordningen (1981:673) med vissa bestämmelser för statlig myndighets affärsdrivande verksamhet i utlandet skall kompletteras med riksgäldskontoret.

' Senaste lydelse 1987:1124

Förslag till

Förordning om ändring i förordningen (1986:191) om statligt stöd för utveckling och introduktion av ny energiteknik, m.m.

Härigenom föreskrivs att 22 å i förordningen (1986:191) om statligt stöd för utveckling och introduktion av ny energiteknik, m.m. skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse

Föreslagen lydelse

225

Statens energiverk skall med eget yttrande överlämna handlingarna i ärendet till regeringen för prövning om energiverket bedömer att stöd med mer än 10 miljoner kronor kan komma i fråga.

Statens energiverk skall med eget yttrande överlämna handlingarna i ärendet till regeringen för prövning om energiverket bedömer att annat stöd än lånegaranti kan komma i frå- ga med mer än 10 miljoner kronor. Ärende om beviljande av lånegaranti med 50 miljoner kronor eller däröver skall energiverket med eget yttrande överlämna till riksgäldskontoret.

I annat fall prövas frågor om stöd av energiverket.

- makans.» ___...-

Förslag till förordning om ändring i förordningen (1987:778) om placering av fondmedel under kammarkollegiets förvaltning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1987:778) om placering av fondmedel under kammarkollegiets förvaltning dels att i rubriken ”kam- markollegiet,” byts ut mot ”riksgäldskontoret”, dels att 1—3 och 5 55 skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse

Denna förordning gäller fondme- del som förvaltas av kammarkollegi- et och som inte är donationer.

Kammarkollegiet skall tillse att fonderna får en lämplig samman- sättning av värdepapper med hän- syn till intresset av riskspridning.

Fondmedlen skall placeras i

2?

3å

Föreslagen lydelse

Denna förordning gäller fondme- del som förvaltas av riksgäldskonto- ret.

Riksgäldskontoret skall tillse att fonderna får en lämplig samman- sättning av värdepapper med hän- syn till intresset av riskspridning.

1. obligationer eller andra skuldförbindelser, som har utfärdats eller garanterats av staten eller av kommuner eller därmed jämförliga sam-

fälligheter,

2. obligationer eller andra skuldförbindelser, som har utfärdats av Sveri- ges allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Svenska bostadskreditskassan, Svenska skeppshypotekskassan, Skeppsfar- tens sekundärlånekassa eller kreditaktiebolag, dock inte förlagsbevis,

3. obligationer, som har utfärdats eller garanterats av svenska banker,

4. obligationer, som har utfärdats av svenska näringsföretag och som offentligen har utbjudits av svenska banker,

5. andra skuldförbindelser med säkerhet i sådan panträtt i jord- bruks-, affärs- eller bostadsfastighe- ter i Sverige som ligger inom 75 pro- cent av ett uppskattningsvärde av den fasta egendomen eller tomträt— ten som kammarkollegiet efter ex- pertvärdering har godkänt,

5. andra skuldförbindelser med säkerhet i sådan panträtt i jord- bruks—, affärs- eller bostadsfastighe- ter i Sverige som ligger inom 75 pro— cent av ett uppskattningsvärde av den fasta egendomen eller tomträt- ten som riksgäldskontoret efter ex- pertvärdering har godkänt,

6. fordringar hos riksbanken eller riksgäldskontoret, 7. fordringar, som svenska banker, postgirot eller försäkringsföretag med svensk koncession svarar för,

8. sådana aktier, förlagsbevis, konvertibla skuldebrev och skuldebrev

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9. andelar i aktiefonder som omfattas av aktiefondslagen (1974:931), 10. andra svenska värdehandlingar, som med hänsyn till sin art och till den säkerhet som de erbjuder kan anses jämförliga med någon av de värdehandlingar som anges under 1—9,

11. fast egendom eller tomträtt, 11. fast egendom eller tomträtt, dock bara efter särskilt medgivande som riksgäldskontoret efter expert- av regeringen. värdering har godkänt.

5 & Placeringen av de tillgångar som Placeringen av de tillgångar som kammarkollegiet förvaltar får till riksgäldskontoret förvaltar får till högst 5 procent av röstvärdet för högst 5 procent av röstvärdet för samtliga aktier ske i ett och samma samtliga aktier ske i ett och samma aktiebolag. aktiebolag.

Förslag till Förordning om ändring i jaktförordningen (1987z905)

Härigenom föreskrivs att 49 och 50 åå jaktförordningen (19872905) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

49 5 Den som jagar är skyldig att betala jaktvårdsavgift. Avgiften är 125 kronor och gäller för ett jaktår. Skyldigheten gäller inte sådan jakt som avses i 28 å eller i punkterna 2—5 i bilaga 3 (skyddsjakt i vissa fall) och inte heller sådan jakt som avses i 31 å första stycket (jakt för bl.a. vetenskapliga behov) eller 32 å (ringmärkning m.m.).

J aktvårdsfonden kammarkollegiet.

förvaltas av J aktvårdsfonden förvaltas av riks- gäldskontoret.

50%

Jaktvårdsavgiften betalas in till ett postgirokonto som disponeras av kammarkollegiet.

Kammarkollegiet skall bokföra influtna jaktvårdsavgifter på jakt- vårdsfonden. Efter bokföringen skall kollegiet lämna Svenska jägare- förbundet uppgift om vilka som har betalat avgiften.

J aktvårdsavgiften betalas in till ett postgirokonto som disponeras av riksgäldskontoret.

Riksgäldskontoret skall bokföra influtna jaktvårdsavgifter på jakt- vårdsfonden. Efter bokföringen skall kontoret lämna Svenska jägare- förbundet uppgift om vilka som har betalat avgiften.

Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet

Härigenom föreskrivs att i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet skall införas en ny paragraf betecknad 12 a å med nedan an- given lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 a å Myndighet som beslutar i lånega- rantiärende skall till riksgäldskonto- ret överlämna de ärenden som avser beviljande av garanti med 50 miljo- ner kronor eller däröver. Överläm- nandet skall ske med eget yttrande.

Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:805) om statligt stöd ur energiteknikfonden, m.m.

Härigenom föreskrivs att 9 å förordningen (1988:805) om statligt stöd ur energiteknikfonden, m.m. skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 &

Frågor om stöd enligt 3 å prövas av statens energiverk. Frågor om stöd enligt 4 å prövas av statens naturvårdsverk.

Beslut som innebär att stöd med- Beslut som innebär att annat stöd ges med mer än 10 miljoner kronor, än lånegaranti medges med mer än skall underställas regeringen för 10 miljoner kronor, skall understäl- godkännande. las regeringen för godkännande.

Ärende om beviljande av lånega- ranti med 50 miljoner kronor eller däröver skall med eget yttrande över- lämnas till riksgäldskontoret.

Särskilda yttranden

Om den statliga fondförvaltningen av Carl-Einar Nordling

Mot förslaget att flytta över den centrala fondförvaltningen i staten från kammarkollegiet till riksgäldskontoret har jag vissa invändningar. Däremot delar jag den allmänna syn på statlig förvaltning av fonder som betänkandet ger uttryck åt. Särskilt gäller detta behovet av en aktiv fondförvaltning, av koncentration till färre förvaltare samt av ökat brukarinflytande på finan- siering och placeringsinriktning.

Riksgäldskontoret som statens finansverk

Kommittén har i sitt första betänkande Riksgäldskontoret — från riksdagens verk till regeringens myndighet (SOU 1988:59) ett avsnitt om riksgäldskon- torets framtida arbetsuppgifter. Där konstateras att statens centrala finans- förvaltning är splittrad på flera myndigheter. Enligt kommittén föreligger ett stort behov att förstärka denna funktion inom statsförvaltningen. Möjlig- heten att skapa ett statens finansverk och riksgäldskontorets roll i samman- hanget anges bli huvuduppgiften för kommitténs fortsatta arbete.

Under arbetet med slutbetänkandet har tanken på riksgäldskontoret som det nya finansverket under regeringen också spelat en roll. Detta har även kommit till uttryck i betänkandet på flera håll. Inte minst har finans- verksargumentet varit av betydelse när kommittén övervägt frågan om var förvaltningen av fonder i den statliga sektorn bäst hör hemma.

För egen del har jag följande synpunkter på denna fråga. Inom ramen för sina direktiv och den tid som stått till förfogande har kommittén gjort ett omfattande utredningsarbete. Detta har emellertid inte lett fram till något mera genomgripande förslag i fråga om riksgäldskontorets uppgifter. Vis- serligen kommer ett förverkligande av kommitténs tankar att leda till för- ändringar i uppgifterna och organisationen föreslås förnyad. Skapandet av ett nytt verk är det dock inte fråga om och namnet riksgäldskontoret skall behållas. Även i fortsättningen blir liksom hittills den helt dominerande verksamheten att ansvara för statsskulden och dess skötsel.

En koncentration av finansfunktionen inom staten till ett centralt finans- verk värd namnet skulle beröra åtskilliga myndigheter. Många aspekter skulle kunna finnas på en sådan omorganisation av statsförvaltningen. En

utredning att bilda ett statens finansverk borde därför kräva andra direktiv och bredare sammansättning än riksgäldskommittén har haft.

Det bör vidare erinras om att de medel som ingår i den statliga fondför- valtningen inte ägs av staten utan endast förvaltas av denna. För statens vidkommande måste därför medlen hanteras som främmande kapital. Nå- gon sammanblandning av fondmedel och statskapital får inte ske. Därför bör fonderna ha sin egen bokföring och redovisning samt sina egna system för kassahantering och likviditetsplanering. Det är långtifrån självklart att fondförvaltning skall ligga inom statens finansverk om ett sådant kommer till stånd. I varje fall i nuläget har inte finansverksargumentet någon större tyngd för frågan om var den centrala fondförvaltningen i staten skall ha sitt organisatoriska hemvist.

Miljön hos riksgäldskontoret

Ett annat argument för kommitténs förslag i fondfrågan är att riksgäldskon- toret representerar en allmänt sett god miljö för förvaltning av fonder. Till att börja med kan konstateras att denna verksamhet utgör en blandning av främst ekonomi, juridik och administration. Jag anser att kommittén under- skattat betydelsen av de ibland ganska komplicerade juridiska frågor som fortlöpande aktualiseras i fondhanteringen. Inte minst i detta hänseende får kammarkollegiets fondförvaltning stöd från andra delar av kollegiet.

Vidare anser jag att kommittén inte tagit tillräckliga hänsyn till hur starka organisatoriska samband som finns mellan förvaltningen av fonder i kam- markollegiet och kollegiets övriga verksamhet. Särskilt påtagliga är banden när det gäller kyrkofonden, allmänna arvsfonden, samefonden, donations- fonderna, författarfonden, fonden för fukt- och mögelskador samt för- valtade vattenavgifter. Det har varit dessa samband som motiverat över- flyttningen av fondförvaltningen från statskontoret till kollegiet fr o m 1973 och de har alltjämt giltighet.

Beträffande kyrkofondens förvaltning har denna varit föremål för in- gående överväganden under utredningsarbetet. Närmare redogörelse finns i betänkandet. Där diskuteras flera lösningar och varianter på förvaltningen av kyrkofonden. Resultatet av övervägandena har slutligen blivit att kom— mittén inte tagit ställning. Ur kyrkofondens perspektiv är det dock klart att kammarkollegiet som central fondförvaltare bör vara ett i skilda avseenden bättre alternativ än riksgäldskontoret.

Däremot vill jag inte ifrågasätta miljöargumentet i och för sig. Det finns säkert olika typer av kompetens inom riksgäldskontoret som skulle vara till stor nytta för en fondförvaltning. Detta har kommittén också närmare utvecklat. Den avgörande frågan är emellertid inte hur kompetent riks- gäldskontoret kan tänkas vara på detta område utan hur kompetensen rätteligen bör användas.

Komplikationer i den ekonomiska politiken

Som tidigare påpekats är och förblir statsskuldspolitiken den helt domine- rande uppgiften för riksgäldskontoret. Denna uppgift utgör en integrerad del av den ekonomiska politiken, nära sammankopplad med finans-, pen- ning- och valutapolitik, för vilka finansdepartementet och riksbanken har det huvudsakliga ansvaret. Under tidernas lopp kan visserligen den ekono- miska politikens utformning och tyngdpunkt variera. Därmed uppkommer också förändringar i de roller som de ansvariga organen har att spela samt förskjutningar i deras inbördes relationer. En gemensam nämnare bör dock vara att finansdepartementet, riksbanken och riksgäldskontoret nära sam- arbetar för att nå de mål som ställts upp för den ekonomiska politiken. Samarbetet med finansdepartementet och riksbanken ger riksgäldskontoret en särställning på de finansiella marknaderna i Sverige. Denna särskilda position kommer i grunden inte att ändras med ett genomförande av kom- mittéförslagen.

Inom kommittén är man enig om att den staliga fondförvaltningen bör vara aktiv och bedrivas på marknadsmässiga villkor. Detta är en konsekvens av den tidigare redovisade uppfattningen att medlen i fonderna utgörs av främmande kapital. Genom att äta sig förvaltningen har staten fått ett ansvar för att den enskilda fondens ändamål skall kunna tillgodoses i den utsträckning som bl a en kompetent medelsplacering möjliggör. Knäck- frågan blir då om detta förvaltaransvar är möjligt att förena med riks- gäldskontorets roll i den ekonomiska politiken. På denna fråga skulle jag för min del vilja lämna ett nekande svar. Det är inte svårt att tänka sig situatio- ner då riksgäldskontorets ansvar för statsskuldspolitiken skulle komma i konflikt med rollen som central fondförvaltare i staten.

Särskilt i ett krisläge måste riksgäldskontoret samordna sitt agerande med finansdepartementet och riksbanken. Vad dessa organ tar sig för eller underlåter blir föremål för uppmärksamhet i massmedia och hos finans- marknadernas aktörer. I sådana lägen får inte några åtgärder vidtas som kan minska tilltron till den ekonomiska politiken eller ge upphov till speku- lationer. Trots att situationen kanske kräver ett kraftfullt agerande som fondförvaltare, kommer riksgäldskontoret vara tvunget att avstå härifrån i dessa fall. Ett agerande skulle nämligen kunna ge felaktiga signaler till allmänheten och marknaderna på grund av riksgäldskontorets centrala ställ- ning. Visserligen kan invändas att statligt förvaltade fonder är så små att deras hantering vanligtvis inte påverkar de finansiella marknaderna. Under budgetåret 1988/89 har kammarkollegiet gjort placeringar på 7,9 mdrkr för sin fondförvaltnings räkning. Detta torde vara mer än tillräckligt för att uppmärksammas och kunna skapa de problem som jag berört i det före- gående. Om fondernas placeringsfunktion som kommittén föreslår förstärks och omsättningshastigheten i investeringarna ökar, blir problemet än på- tagligare.

Skulle riksgäldskontoret i ett känsligt läge välja att agera kan andra typer av svårigheter uppkomma. Låt oss anta att riksgäldskontoret gör bedöm-

ningen att en kreditåtstramning blir nödvändig och därför säljer ett antal större poster med fastförräntande värdepapper som fonderna äger. En kortare tid därefter tvingas också riksbanken vidta åtgärder för att höja ränteläget och kursen på värdepappren sjunker. Hur kan motparterna tän- kas reagera i en sådan situation? Kommer inte köparna att begära skade- stånd eller hävning av affärerna därför att riksgäldskontoret uppfattas som insider? Vid besvarandet av dessa frågor är det viktigt att ha i åtanke att det här gäller för staten främmande medel som bör hanteras i överensstämmelse med marknadernas regelsystem.

De ekonomiskt-politiska komplikationerna kan man givetvis — som kom- mittén även gör — försöka minska genom att ge en fondförvaltning inom riksgäldskontoret en så fri ställning som möjligt och avgränsa verksamheten från de statsskuldspolitiska uppgifterna. Frågan är emellertid vilken tro- värdighet sådana åtgärder kan tänkas ha på finansmarknaderna särskilt i en krissituation. Vidare förlorar miljöargumentet mycket av sin bärkraft om . förvaltningen av fonder skärmas av från riksgäldskontoret i övrigt.

Slutsatsen av resonemanget i detta avsnitt måste bli att överordnade ekonomiska mål i vissa lägen hindrar riksgäldskontoret att helt tillvarata fondernas intressen. Andra problem kan också uppkomma. Motsvarande komplikationer inträffar inte med kammarkollegiet som central statlig fond— förvaltare. Kollegiet har inte någon viktig funktion i den ekonomiska politi- ken, sorterar inte under finansdepartementet och har inte något nära sam- arbete med riksbanken. Rollen som förvaltare av fonder kolliderar f n inte med andra ekonomiska uppgifter och bevakningen av fondintressena blir därmed entydig.

Den statliga fondförvaltningens problem

Fondförvaltningen i staten har varit föremål för omfattande och ingående utredningar under de senaste årtiondena. Därvid har uppmärksammats några problem som behöver finna sin lösning. Först och främst har både förvaltar- och fondstruktur befunnits alltför splittrade. Många små fonder förvaltas av en mängd olika myndigheter utan särskild kompetens för denna uppgift. Vidare har placeringsreglerna ansetts vara oenhetligt utformade och inte anpassade till den snabba utvecklingen på de finansiella mark- naderna. Placeringarna som sådana har däremot inte uppfattats vara något problem för i varje fall de större fondförvaltarna, exempelvis kammarkolle- giet. Med den moderna synen på fondmedlen som främmande kapital har man slutligen bedömt bäst stämma överens att finansiera förvaltningen via taxor i stället för över statsbudgeten.

Placerings- och finansieringsfrågorna har för kollegiets förvaltning av fonder fr o m 1987/88 lösts genom förverkligandet av de förslag som lagts fram i betänkandet Förnyelse av fondförvaltningen i staten (Ds C 19873). Vad beträffar förvaltarstrukturen föreslår kommittén att den statliga för- valtningen av fonder koncentreras till färre förvaltare. Koncentrationen av fondförvaltningen kan emellertid lika gärna ske till kammarkollegiet som

till det av kommittén föreslagna riksgäldskontoret. Någon särskild resurs- förstärkning åt kollegiet behövs i och för sig inte om man vill föra över riksgäldskontorets fondförvaltning dit. En breddning av fondunderlaget skulle emellertid underlätta en önskvärd förstärkning av den kvalificerade fondpersonalen hos kollegiet för att minska organisationens sårbarhet i denna del.

När det gäller strukturen på fonderna består denna till den helt domine- rande delen av små donationer med allmännyttiga ändamål från enskilda givare. Ändamålen ligger ibland så nära varandra att sammanläggning kan ske genom permutation till en större fond eller till samförvaltning av flera fonder. Betydande rationaliseringsvinster kan uppnås med sådana permuta- tionsåtgärder. Ibland behöver också förvaltningsreglerna för en fond ändras och även i detta fall sker ändringarna via permutationsbeslut om det rör enskilds donation. Fråga om permutation prövas efter ansökan av kammar- kollegiet som alltså utformar praxis på detta område. Flera av de ledande befattningshavarna i kollegiets fondförvaltning har arbetat med permuta- tionsfrågor och är därmed väl insatta i vad som gäller på detta område. Härigenom kan de hjälpa fondernas intressenter till rätta med eventuella ansökningar om permutation. Det är självklart att arbetet med omstruktu- rering och förnyelse av donationsfonderna inom den statliga sektorn går lättare med kollegiet som central förvaltare än med riksgäldskontoret. Beslut om permutation av en fond som förvaltas av kollegiet fattas utanför fondförvaltningen och följer alltid väl etablerad praxis. I tveksamma fall kan kollegiet med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgöran- de. Kammarkollegiet har en omfattande och långvarig erfarenhet beträffan- de detta struktur— och förnyelsearbete. I sammanhanget kan nämnas att under perioden 1975/76—1988/89 160 fonder tillkommit i kollegiets för- valtning medan inemot 90 fonder upphört genom sammanslagning eller på annat sätt. Under innevarande budgetår har hittills ytterligare ett 60-tal fonder (netto) kommit till.

Administrativa frågor

Kommittén har gjort vissa beräkningar över behovet av personal för en aktiv förvaltning av fonder i riksgäldskontoret. Enligt beräkningarna skulle antalet anställda å ena sidan vara något mindre än hos kammarkollegiets fondförvaltning idag. ADB-stödet förutsätts å andra sidan vara betydligt kraftfullare än det kollegiet f n disponerar över. Vad som påverkar om- fattningen och därmed kostnaderna i en hantering av fonder är framför allt storleken på förvaltat kapital, omsättningshastigheten på detta, fondernas antal samt nivån på den service man vill lämna till verksamhetens in- tressenter. Utan en ingående analys av dessa faktorer blir alla kostnadsbe- räkningar på detta område osäkra. Några närmare utredningar ligger inte bakom kommitténs bedömningar av resursbehovet utan dessa har karaktä- ren av grova skattningar. I konsekvens härmed är det omöjligt att säga om den centrala fondförvaltningen i staten blir mer eller mindre kostnadskrä-

vande genom att flyttas från kammarkollegiet till riksgäldskontoret. En jämförelse av kostnaderna försvåras vidare av vad det nu påbörjade om- struktureringsarbetet i denna del av kollegiet kan leda till. Ett eventuellt skiljande av kyrkofondens förvaltning från resten av fondförvaltningen i kollegiet leder också till kostnadsfördyringar.

På intäktssidan, som ju är beroende av taxans höjd och storleken på förvaltade medel, blir beräkningarna ännu osäkrare. Ett försök till jäm- förelse av intäkter och kostnader mellan de båda alternativen framstår därför knappast som meningsfullt med det aktuella utredningsunderlaget. Detta gäller inte bara fondförvaltningen utan också hanteringen av statens aktier och lån.

På grund av allt det förut nämnda fondutredandet har de långsiktiga förutsättningarna för statens centrala förvaltning av fonder under årtioden präglats av stor osäkerhet. Inte överraskande har resurstilldelningen åt kollegiets fondförvaltning i konsekvens härmed blivit mycket knapp. Möj- ligheterna till större omläggningar och förbättringar har därför varit be- gränsade. Ambitionen har i stort sett fått inskränka sig till att hålla den löpande förvaltningen igång och genomföra enklare vardagsrationalisering— ar. Någon stark placeringsfunktion har det inte funnits pengar att bygga upp. I budgetdialogen med regeringskansliet har förslag från kollegiet om förstärkning på denna punkt avvisats med hänvisning till de goda resultat kollegiet uppnått i sina värdepappersinvesteringar med nuvarande organisa- tion.

Som tidigare antytts har dock fr o m 1987—07—01 nya placeringsregler och en ny finansieringsform införts. Detta har lett till att fondförvaltningen i kammarkollegiet fått egen verksamhetsplan och budget. Visserligen har för budgetåren 1987/88 och 1988/89 inskränkningar i regleringsbreven lagt hin- der i vägen för en resursförstärkning med undantag för uppbyggnaden av ett kansli för kyrkofonden. I årets regleringsbrev har denna reform emellertid följts upp med större finansiell frihet och ansvar för kollegiet. På grundval av de nya placeringsreglerna och kompletterande permutationsbeslut har skapats ett värdepapperskonsortium för de långsiktiga investeringarna. Konsortiet fungerar i princip som en aktiefond med de olika fonderna som delägare. Fondförvaltningens kostnader för verksamheten ligger förankrad på en taxenivå av drygt 0,2 % per år av fondernas marknadsvärde. Detta kan jämföras med 0,6—2,0 % per år som bankerna fn tar ut vid sin förvaltning av aktiefonder. Vidare har kassahanteringen för kollegiets fon- der förbättrats och den kortsiktiga placeringsverksamheten aktiverats.

Bildandet av värdepapperskonsortiet och utvecklingen av kassahante- ringen har avsevärt underlättat fondhanteringen, bl a avvägningen mellan kapitaltillväxt och direktavkastning. I samband med dessa åtgärder har ADB-stöd införts för åtskilliga rutiner och personalens kunskaper på detta område förstärkts.

En översyn med externa konsulter pågår för att utveckla framför allt fondernas bokföring, redovisning, likviditetsplanering och underlag för pla- ceringsbeslut. Enligt fastställd verksamhetsplan och budget skall fondför-

valtningen satsa tre mkr på detta projekt under de närmaste åren. Samtidigt skall fondförvaltningens ADB-kompetens byggas ut genom nyrekrytering. Parallellt härmed pågår en permutationsrättslig översyn tillsammans med berörda intressenter av fondförvaltningens f 11 över 300 enskilda donationer. Den ökade finansiella friheten fr o m innevarande budgetår öppnar också möjligheter att förstärka placeringsfunktionen och övervägande av olika alternativ pågår. Trots en begränsad resursinsats har kammarkollegiets in- vesteringar i värdepapper under årens lopp hävdat sig väl. Bl a har fonder- nas aktieportfölj periodvis utvecklats bättre än många av bankernas aktie- fonder fastän dessa ofta förfogar över större resurser för placeringsverksam- heten. Slutligen kommer informationen till och kontakterna med kollegiets intressenter i denna verksamhet att förbättras.

Kammarkollegiets fondförvaltning är alltså inne i en intensiv period av förnyelse och utveckling. Detta arbete bör inte störas genom mera över- gripande organisationsförändringar.

Kommittén har inte närmare berört vilka för- och nackdelar som är förenade med en överföring av statens centrala fondförvaltning från kam- markollegiet till riksgäldskontoret i vad avser de berörda myndigheternas övriga verksamhet. Några större särskilda effekter av sådant slag har inte närmare redovisats av kommittén beträffande riksgäldskontoret. För kolle- giets del är det lätt att se vilken betydande olägenhet en avveckling av fondförvaltningen skulle innebära även om kyrkofonden fick behållas. Bort- emot en femtedel av all personal skulle försvinna. Särskilt skulle arvs- fonssektionen (allmänna arvsfonden) och permutationssektionen (dona- tionsfonderna) samt administrativa byrån (bl a författarfonden) påverkas. I mindre mån blev även advokatfiskalskontoret (samefonden, förvaltade vat- tenavgifter samt fonden för fukt- och mögelskador) och enheten för admini- strativ service berörda.

Om emellertid riksgäldskontoret övertar rollen som central statlig för- valtare av fonder, bör kammarkollegiets fondförvaltning föras över dit i sin helhet som en särskild enhet. Överföringen bör i ett sådant läge av praktis- ka skäl inkludera kyrkofonden. Även kollegiets förvaltning av statens aktier och lån bör följa med inom fondförvaltningens ram. Vid överflyttningen till riksgäldskontoret bör de anställda erbjudas samma arbetsuppgifter som hos kollegiet. Eventuella samordningsfördelar med andra verksamheter inom riksgäldskontoret får utredas och övervägas närmare efter överflyttningen som ett led i det fortlöpande rationaliseringsarbetet.

Sammanfattning

Övervägande skäl — både principiella och praktiska — talar enligt min mening för att behålla kammarkollegiet som statens centrala fondförvalta- re.

Om den statliga fondförvaltningen

av experten i riksgäldskommittén Anne-Cerise Nilsson

Jag delar kommitténs bedömning att fondförvaltningen i staten bör samlas hos ett mindre antal förvaltare. Jag anser emellertid att de vore ytterst olämpligt att genom ett centralt organisationsbeslut flytta förvaltningen hos kammarkollegiet till riksgäldskontoret.

Riksgäldskontoret, som sköter upplången på marknadsvillkor för staten, föreslås nu också svara för förvaltningen av bl.a. donationsfonder. Därvid uppstår ett trovärdighetsproblem för kontoret dels i förhållande till fondin- tressenterna och dels i förhållande till andra aktörer på marknaden. Fondin- tressenterna har inte heller uttalat något stöd för förslaget att flytta fondför- valtningen. Den fungerar väl hos kammarkollegiet som under senare år moderniserat sin fondförvaltning. Den förstärkning av bl.a. placerings— funktionen, som kommittén föreslår, kan mycket väl ske också hos kollegi- et. De åtgärder av organisatorisk karaktär som anses nödvändiga vid en förvaltning hos riksgäldskontoret har en osäker effekt beträffande tro- värdighetsproblemet och begränsar de miljömässiga fördelar som föranlett förslaget.

Kommittén har inte ansett sig kunna föreslå en förvaltning av kyrkofon- dens kapital i riksgäldskontoret utan anser att ett sådant beslut bör tas av fondens intressenter främst kyrkofondens styrelse. Ett beslut att anlita riksgäldskontoret för förvaltningen av en fond bör också i andra fall fattas frivilligt efter initiativ av respektive fonds intressent. En valfrihet för in- tressenten är en förutsättning för att en jämförelse med affärsbankernas verksamhet skall vara hållbar.

Kontoinlåning i riksgäldskontoret

Fonder med behållning 1989-06-30

Allmänna sjukförsäkringsfonden

Fonden inrättades år 1956 och hade till syfte att vara en reserv vid tillfälliga påfrestningar för försäkringens finanser. Fr. o. m. budgetåret 1982/83 är fondens medel räntelöst placerade i riksgäldskontoret (prop. 1981/82:144). Fonden förvaltas av riksförsäkringsverket.

Arbetsmarknadsfonden

Enligt riksdagens beslut (prop. 1980/81:145, AU 1980/81:21) har vissa tidi- gare fonder på arbetsmarknadsområdet upplösts från den 1 juli 1981 och ersatts av ett räntebärande konto (arbetsmarknadsfonden) hos riksgälds- kontoret för finansiering av utbildningsbidrag och arbetslöshetsersättning m.m. Kontot, som tillgodoförs överskott från vissa arbetsgivaravgifter, dis- poneras av riksförsäkringsverket. Räntefot bestäms av riksgäldskontoret.

Bankinspektionens fond

Enligt för bankinspektionen gällande finansieringsregler skall eventuella överskott som uppkommer mellan de tillsynsbidrag, som erläggs av till- synsobjekten, och inspektionens utgifter för sin verksamhet sättas in på räntebärande räkning i riksgäldskontoret (bankinspektionens fond). Ränte- foten fastställs av riksgäldskontoret och är lika med riksbankens diskonto. Medlen är tillgängliga å vista för bankinspektionen.

Försäkringsinspektionens fond

Samma som bankinspektionen. Tillsynsbidrag från försäkringsanstalter m fl. Villkor som för bankinspektionen. Medlen disponeras av försäkringsin- spektionen.

Batterifonden

Enligt 9 å förordningen (1986:1236) om miljöfarliga batterier skall den som yrkesmässigt tillverkar eller importerar miljöfarliga batterier betala en av- gift som motsvar kostnaderna för slutligt omhändertagande av battterierna och för den information som behöver spridas angående de åtgärder som avses i förordningen. Enligt 11 å förordningen skall betalning av avgiften ske efter debitering från statens naturvårdsverk. Betalningen skall uppbäras och redovisas av naturvårdsverket. Avgiftsmedlen skall placeras räntebä- rande hos riksgäldskontoret till marknadsmässig ränta. Medlen disponeras av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Bidrag till företagshälsovård

Enligt 4 kap 8 å lagen (1981:691) om socialavgifter skall en viss del av influtna arbetarskyddsavgifter föras till ett särskilt konto hos riksgäldskon- toret.

Influtna medel skall bokföras av riksförsäkringsverket på särskilt konto och vara insatta på statsverkets checkräkning. Medlen disponeras av riks- försäkringsverket och, efter beslut av riksförsäkringsverket, de allmänna försäkringskassorna för utbetalning av bidrag till företagshälsovård enligt förordningen (1985:326) om bidrag till företagshälsovård. Eventuellt över— skott på det särskilda kontot skall vid varje budgetårsskifte föras över till ett särskilt räntelöst konto hos riksgäldskontoret. Kontot disponeras av riksför- säkringsverket för det ändamål som tidigare angetts.

Energiteknikfonden

Fonden finansieras genom en särskild skatt på olja svarande mot 10 kr/m3. Medlen används för miljövårdande åtgärder. Medlen, som är räntelösa, disponeras av statens energiverk och statens naturvårdsverk.

Energiforskningsfonden, Oljeersättningsfonden och Oljeprospekteringsfonden

Fonderna finansieras med medel från den särskilda beredskapsavgiften för oljeprodukter. Tillförseln av medel till dessa fonder har numera upphört. Fonderna skall dock bestå så länge behållning finns på dessa.

Medlen, som är räntelösa, används för olika insatser på energiområdet.

Exportkreditfonden och exportkreditnämndens pensionsfond

Exportkreditnämndens i riksgäldskontoret inlånande medel är fördelade på två konton. Medlen på kontot exportkreditnämndens pensionsfond utgör det kapitaliserade värdet av exportkreditnämndens pensionsförpliktelser och skall överföras till staten om nämnden upphör med sin verksamhet. Bakgrunden till det andra kontot är att söka i exportkreditnämndens huvud-

sakliga uppgift att lämna exportkreditgarantier. För garantierna utgår pre- mier. En sammanfattande redogörelse för exportkreditnämndens verksam- het i fråga om exportkreditgarantier återfinns i prop. 1973:195 angående ökning av garantin för exportkredit m.m. Premier för beviljad exportkredit- garanti skulle ursprungligen överföras till en fond, förvaltad av riksgälds- kontoret. Kontot exportkreditfonden utgör sålunda en reserv för framtida skaderegleringar och är uppbyggt av exportkreditnämndens rörelseöver- skott. Medlen är inlånade till marknadsmässig ränta och disponeras av exportkreditnämnden.

Fonden för industriellt utvecklingsarbete

Fonden för industriellt utvecklingsarbete inrättades år 1979. Medel ställs från statsbudgeten till förfogande för fonden, som får disponera dem för stöd enligt förordningen (1979:630) om statligt kreditstöd Enligt 15 å fon- dens stadgar, som fastställdes av regeringen den 13 september 1979, skall fonden placera sina likvida medel på räntebärande räkning i riksgäldskonto- ret eller hos Sveriges Investeringsbank AB. Inlåningen i riksgäldskontoret sker på marknadsmässiga villkor. Medlen disponeras av fonden.

Fonden för svenskt-norskt industriellt samarbete

I prop. 1980/81:189 föreslogs att en fond för svenskt-norskt industriellt samarbete skulle inrättas. Fonden skulle genom fördelaktiga lån stödja samarbetsprojekt mellan svenska och norska företag på det industriella området. Riksdagen godkände förslaget (NU 1980/81:65, rskr 427) och fondkapitalet fastställdes till 250 milj. kr som successivt skulle tillskjutas av parterna. Fondens stadgar föreskriver att likvida medel skall vara placerade på räntebärande konto hos riksgäldskontoret eller i Sveriges Investerings- bank AB när det gäller tillgodohavanden i svenska kronor. Fonden före- träds av en särskild styrelse. Medlen är inlånade till marknadsmässig ränta och disponeras av fonden.

Beredningen för internationellt tekniskt- ekonomiskt samarbete (BITS)

BITS inlåning i riksgäldskontoret sammanhänger med finansieringen av s.k. u-krediter. Kreditgivningen baseras på upplånade medel för kapitalbehovet genom AB Svensk Exportkredits försorg, medan medel från biståndsanslag skall användas för att u-länderna skall kunna utnyttja de upplånade medlen på förmånliga villkor. BITS skall stå som huvudman för kreditgivningen. I samband med beslut om en u-kredit beräknas de totala kostnaderna för upplåningen och de totala intäkterna för utlåningen. BITS överför medel från biståndsanslaget i statsbudgeten till räntebärande konto hos riksgälds- kontoret i sådan omfattning att medlen tillsammans med räntan från riks- gäldskontoret räcker för att täcka det till nuvärde diskonterade värdet av subventionerna på u-krediter. De i riksgäldskontoret insatta beloppen är avista eller bundna på högst 5 år. Marknadsmässig ränta utgår.

Statliga företag

Vissa statliga företag har ålagts inlåning i riksgäldskontoret av medel som tillförts företagen från statsbudgeten. Dessa företag är Procordia AB, AB Statens Skogsindustrier, Zenit Shipping AB. Inlåningen sker på marknads- mässiga villkor.

Överskottsmedel från affärsverken

Vissa affärsverk m.fl. har beretts möjlighet till inlåning i riksgäldskontoret. Inlåningen sker på marknadsmässiga villkor.

Statliga myndigheter med uppdragsverksamhet

Myndigheter med s.k. uppdragsverksamhet skall sätta in eventuella lik- viditetsöverskott på uppdragsverksamheten på räntebärande räkning i riks- gäldskontoret. Det rör sig för närvarande om ett 40-tal myndigheter. In- låningen är avista och marknadsmässig ränta utgår.

Wasakommittén

Efter regeringens hemställan har Wasakommittén av riksgäldskontoret medgivits rätt att öppna ett räntebärande konto i kontoret. Inlåningen på kontot sker på marknadsmässiga villkor.

Köpeskillingen för fastigheten Lejonet nr 1 i Stockholm (Arvfurstens palats)

1902 års riksdag förklarade ”att hinder inte mötte för försäljning av fastig- heten nr 1 efter 1810 års nummerordning i kvarteret Lejonet i Stockholm" på villkor bl.a. att fastigheten inköptes för statsverkets räkning för en köpeskilling av högst 2 250 000 kr., vilken köpeskilling tills vidare skulle innestå i riksgäldskontoret under vissa särskilt angivna förutsättningar. Ge- nom köpebrev av den 1 oktober 1902 försåldes ovannämnda fastighet till svenska staten för en köpeskilling av 2 250 000 kr. Ränta på medlen utgår efter räntesatsen 4%. Räntan tillfaller medlem av kungahuset.

Utrikesdepartementet (arvssektionen)

Depositionen tillkom i mitten av 1930-talet och har anknytning till utrikes- departementets arbete med arvsärenden. Medlen är bunda i 12 månader och ränta utgår efter förebild av bankränta.

Fonder m fl med rätt till inlåning i riksgäldskontoret men utan behållning 1989—06—30

Fonden för industriellt samarbete med u-Iänder

Fonden för industriellt samarbete med u-länder är en självständig statlig stiftelse, vars medel består av en grundfond som regeringen anvisat till stiftelsen. Medlen skall — i den mån de inte behövs för bestridande av löpande utgifter — vara placerade på räntebärande räkning i riksgäldskonto- ret eller, när särskild anledning föreligger, i Sveriges riksbank eller i annan bank (prop. 1977/78:135, UU 1979/79zl). Fondens huvuduppgift skall vara att främja tillkomst och utveckling av tillverkande företag i u-länderna i enlighet med dessa länders planer och prioriteringar. Fonden har möjlighet att mot statsgaranti själv låna upp ett kapital motsvarande högst tre gånger den vid varje tillfälle gällande grundfonden. Räntan utgår efter marknads- mässiga villkor. Medlen disponeras av fonden.

Rundradiorörelsens resultatkonto

Skillnaden (överskotten) mellan influtna avgifter för innehav av TV- och radiomottagare och kostnader för rundradiorörelsen skall fonderas på kon- to i riksgädskontoret. Kontot förvaltas av televerket. Ränte- och upp- sägningsvillkor fastställs av riksgäldskontoret efter samråd med televerket och Sveriges Radio. Medlen disponeras av televerket.

Senast den 1 januari 1990 skall emellertid en omläggning vara genomförd innebärande att Sveriges Radio från televerket övertar uppbörden av TV- avgifter. Inflytande avgiftsmedel, som förvaltas av Sveriges Radio, skall

placeras på räntebärande räkning i riksgäldskontoret. Räkningen kommer att disponeras av Sveriges Radio.

Statens jordbruksnämnd

I en av riksdagen bifallen prop. 1980/81:190 förordnades vissa riktlinjer för råvarukostnadsutjämning till viss industri. Fr. o. m. 1 juli 1981 upprättades en utjämningskassa. Till kassan skulle bl.a. föras avgifter som jordbruks- nämnden enligt förordningen (1981:639) om utjämning av industrins kost- nader för jordbruksråvaror bemyndigades ta ut. Från utjämningskassan skulle betalas utjämningsbidrag och exportbidrag som nämnden enligt för- ordningen (1981z639) fastställde. Eventuella överskott i utjämningskassan skulle sättas in på räntebärande räkning i riksgäldskontoret. Medlen dis- poneras av statens jordbruksnämnd.

Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag (SBAB) På regeringens hemställan (regeringsbeslut 1985—01—24) har Statens Bo- stadsfinanieringsaktiebolag (SBAB) medgivits rätt att placera överskotts- medel på räntebärande konto i riksgäldskontoret. Medlen inlånas på mark- nadsmässiga villkor.

Översyn av statens upplåning från hushållen Innehåll 1. Inledning .............................................. 175 2. Statens upplåning från hushållen 1970—1988 ............... 177 3. Problem med den nuvarande utformningen av statens upplåning

från hushållen .......................................... 180 4. Restriktioner för statens upplåning från hushållen .......... 182 5. Statsfinansiella kostnader för statsupplåningen ............. 189 6. Effekter på hushållssparandet av statlig upplåning i hushållssek-

torn ................................................... 194 7. Sammanfattning och allmäna slutsatser angående hushållsupp-

låningens framtida inriktning ............................. 198 8. Den framtida utformningen av statens upplåning från hushålls-

sektorn ................................................ 204

1 Inledning

Riksgäldskommittén behandlar riksgäldskontorets framtida verksamhet och organisation inför övergången från myndighet under riksdagen till statligt verk under finansdepartementet. I det arbetet ingår även att diskutera kontorets funktion som betydande låntagare inom hushållssektorn. Denna rapport utgör en del av kommittens arbetsmaterial inför olika ställnings- taganden om riksgäldens organisation och arbetssätt på hushållslånemar- knaden. I rapporten framgår klart (s. 11) att de hushållslåneinstrument som används idag skattetekniskt behandlas olika. Skattesystemets utformning är därför av stor betydelse för val av instrument för upplåning hos hushållen. L Det framtida skattesystemet kommer i stor utsträckning att påverka hur de ; nedan beskrivna marknaderna kommer att se ut. För att få synpunkter på skattesystemets betydelse för de i denna rapport beskrivna frågeställning— arna vänder sig riksgäldskommittén till inkomstskatteutredningen. Det vore [ värdefullt dels att få principiella synpunkter på hur olika upplåningsformer l kommer att behandlas skattemässigt i framtiden och dels att få synpunkter på hur dagens upplåningsformer skattetekniskt och på annat sätt kan för- ändras för att passa in i det blivande inkomstskattesystemet.

Vid sidan av skattefrågeställningarna har det funnits helt andra skäl att utarbeta denna rapport. Bakgrunden har då varit de problem med den nuvarande hushållsupplåningen som beskrivs i bl a kapitel 3. Rapporten har producerats av en informell arbetsgrupp bland tjänstemän från riksgälds- kontoret, riksbanken och finansdepartementet. Ordförande har varit Stefan Ingves och sekreterare Jörgen Appelgren och Göran Schubert, samtliga från finansdepartementet. Vidare har från riksbanken deltagit Loulou Wall- man och Christian Nilsson och från riksgäldskontoret Claes Norgren, Kers- tin Hessius och Per Olov Jönsson. Arbetet avslutades i januari 1989. Rap- porten är därför inte till alla delar helt aktuell utan återspeglar läget under hösten 1988.

1.1 Utgångspunkter för studiens uppläggning

Denna rapport behandlar målen för, och utformningen av, statens upp- låning från hushållen. Målen för hushållsupplåningen bör därvid vara kon- sistenta med de övergripande statsskuldpolitiska målen, vilka bör över- ensstämma med de penningpolitiska målen, vilka i sin tur bör harmoniseras med övriga ekonomisk-politiska mål, etc. Det ideala i en situation med så många och sammanlänkade mål vore att samtliga åtgärder utformades så att den samlade uppfyllelsen av samtliga mål maximerades. Detta skulle göra det nödvändigt att dels beräkna effekterna av varje beslut på uppfyllelsen av samtliga mål, dels att bedöma effekterna av varje beslut på måluppfyllelsen för alla andra beslut. Effekterna av samtliga beslut skulle sålunda behöva utvärderas simultant för att fastställa den samlade måluppfyllelsen.

Det är emellertid ett sedan länge etablerat synsätt att varje ekonomisk- politiskt medel endast bör användas för att söka uppfylla ett ekonomisk-

politiskt mål. Anledningen är att om man med ett medel försöker nå flera mål, eller om flera beslutsfattare med olika medel söker uppfylla samma mål så riskerar detta att verka destabiliserande på ekonomin och leda till bristande måluppfyllelse.

Ett liknande synsätt har varit vägledande för arbetsgruppens arbete med att söka fastställa vilka målen för statens upplåning från hushållen bör vara. Strävan har varit att söka begränsa antalet mål. Arbetsgruppen har emeller- tid, bl a i avvaktan på resultaten från utredningen om riksgäldskontorets uppgifter, inte utgått från att upplåningen från hushållen endast skall maxi- mera uppfyllelsen av ett mål, utan hänsyn till andra ekonomisk-politiska mål. Istället har studien utarbetats under förutsättningen att statens upp- låning från hushållen skall uppfylla ett fåtal mål med beaktande av ett antal restriktioner. Beaktandet av dessa restriktioner kan sägas innebära en me- delväg mellan att å en sidan simultant ta hänsyn till alla medels effekter på alla mål och att å andra sidan avsätta endast ett mål för varje medel.

När det gäller avgränsningen av mål och restriktioner är det av betydelse att upplåningen från hushållen endast är en del av statens totala upplåning. Vissa av de statsskuldpolitiska målen har därför från hushållsupplåningens synpunkt övergått till att bli restriktioner. Detta visar också att det i vissa fall inte finns någon klar gräns mellan vad som skall kallas mål och vad som skall kallas restriktioner.

Det finns för närvarande inte någon entydig beskrivning av målen för statens upplåning från hushållen. I olika sammanhang har statens upplåning från hushållen tilldelats ett sammanlagt ganska stort antal uppgifter (se kapitel 3). Arbetsgruppen bedömning är emellertid att statsmakterna i huvudsak sökt uppfylla tre olika mål med hjälp av hushållsupplåningen. I enlighet med den i kapitel 1 redovisade modellen för arbetet med denna studie har arbetsgruppen utgått från dessa mål och därtill identifierat ett antal restriktioner som bör beaktas vid analysen av hushållsupplåningen. Målen och restriktionerna är:

Mål för hushållsupplåningen — Minimering av kostnaderna för statens upplåning (övergripande mål). — Långsiktig höjning av hushållens finansiella sparande. — Tillfälliga höjningar av hushållens finansiella sparande vid tidpunkter när hushållens likviditet är hög.

Restriktioner som bör beaktas vid utformingen av statens upplåning från hushållen — Statens upplåning från hushållen får inte expandera så att upplåningen via statsskuldväxlar och riksobligationer minskas under en minsta acceptabel nivå. — Statens upplåning från hushållen måste beakta kravet på en viss löptidsstruktur på den totala statsupplåningen.

— Statens upplåning från hushållen får inte ske under sådana former,

eller i sådan omfattning, att den stör kreditmarknadens funktions- sätt.

1.2 Studiens disposition

I kapitel 2 redovisas ett bakgrundsmaterial över utvecklingen av den statliga hushållsupplåningen mellan 1970 och 1988. I det sammanhanget görs också jämförelser med hushållsupplåningen i vissa andra länder. Problemen med den nuvarande utformningen av upplåningen beskrivs i kapitel 3. Dessa problem behandlas även i viss män i kapitlen 7 och 8. I kapitel 4 preciseras [ restriktionerna för hushållsupplåningen. I kapitlen 5 och 6 analyseras förut- l sättningarna för att hushållsupplåningen skall kunna uppfylla de angivna ' målen. I kapitel 5 redovisas därvid beräkningar över upplåningskostnaderna

medan kapitel 6 innehåller bedömningar av i vilken mån statens upplåning : från hushållen medverkat till att höja hushållens finansiella sparande. Sam- l manfattning och allmänna slutsatser redovisas i kapitel 7. I kapitel 8 redovi- j sar slutligen arbetsgruppen vissa förslag angående den framtida utform- ningen av statens upplåning från hushållen.

2. Statens upplåning från hushållen 1970—1988

2.1 Den historiska utvecklingen

Statsskulden har ökat kraftigt sedan mitten av 1970-talet, se fig 2.1.' Mätt som andel av BNP ökade statsskulden från en stabil nivå på ca 20 % under början av 1970-talet till som mest inemot 70 % år 1985. Andelen har därefter sjunkit till ca 55 % vid utgången av 1988, se fig 2.2. Motsvarande tendens kan inte skönjas för hushållsupplåningen. Direktupplåningen från hushållen har uppvisat en jämn och stabil uppgång från 3 % vid utgången av 1970 till drygt 12 % vid utgången av 1988. Hushållsupplåningens samman- sättning och tyngdpunkt har förändrats under perioden. Utvecklingen kan delas in i tre olika faser.

Under den första fasen, 1970—1979, skedde all statlig upplåning från hushållen med två instrument, premie och sparobligationer, se fig 2.3. Premieobligationer var klart dominerande och var volymmässigt ungefär dubbelt så stora som sparobligationerna. Noterbart är vidare hur jämnt och stabilt dessa låneformer utvecklades under perioden.

Den andra fasen, 1980—1985, sammanföll med de stora budgetunder- skottens tid. Hushållsupplåningen kunde därför öka kraftigt dessa år utan att hushållsupplåningens andel av den totala inhemska statsskulden för- ändrades i någon större utsträckning, se fig 2.4. Påfallande är däremot hur premieobligationernas tidigare jämna tillväxt praktiskt taget helt avtog mel- lan 1980—1982. Den främsta orsaken till denna utveckling torde vara för- budet att kvitta reaförluster på premier utgivna fr.o.m. 1981 mot reavinster

' Fig. 2.1—2.9 se sid. 215—219.

på annat än premier. Mot bakgrund av det minskade intresset för premie- marknaden inriktades statens upplåning i hushållssektorn i stället mot spa- robligationerna. Dessas relativa betydelse ökade från att volymmässigt ha varit ungefär hälften så stora som premierna 1979 till att bli praktiskt taget lika stora 1983. Under 1984 och 1985 rådde en mer balanserad fördelning av tillväxten mellan premier och sparobligationer. Expansionen av hushålls- upplåningen dessa år kom framförallt från allemansspar, som introducera- des under 1984. Motivet bakom denna nya låneform var att det utifrån samhällsekonomiska utgångspunkter var angeläget att dels öka hushållens sparande, dels finna former för den statliga upplåningen som minskade de problem som stora budgetunderskott skapade på kreditmarknaden. Alle- mansspar expanderade snabbt och uppgick redan det andra året till närmare halva sparobligationsstocken.

Den tredje fasen, 1986—1988, kännetecknades av snabba och stora fluk- tuationer i volymtillväxten. Detta återspeglas dels av en engångsvis ökning av premieobligationsstocken med 15 miljarder kr. 1986, dels av en fortsatt snabb tillväxt för allemansspar. Allemansspar nådde volymmässigt ifatt sparobligationerna under 1986 och beräknas vid slutet av 1988 att endast understiga volymen premieobligationer med ett par miljarder kr. Sparob- ligationsstocken har i princip varit oförändrad sedan 1985.

Utvecklingen av hushållsupplåningens andel av den totala inhemska stats- skulden framträder i fig 2.4. Speciellt anmärkningsvärd är allemanssparan- dets snabba tillväxt sedan 1984, vilken i kombination med oförändrade andelar för premier och sparobligationer gjort att hushållsupplåningens andel av den inhemska statsskulden ökat från 16 % vid utgången av 1984 till 28 % vid utgången av 1988.

2.2 Hushållsupplåningens relativa storlek

Den statliga hushållsupplåningen kan även ställas i relation till utvecklingen av hushållens totala finansiella tillgångar. Av fig 2.5 framgår att de statliga låneinstrumenten utgör en allt större andel av hushållens totala finansiella tillgångar. Från att ha utgjort ca 10 % under början av 1970-talet har andelen ökat till 30—40 % under de senaste åren. När staten således har ökat upplåningen från hushållssektorn har detta i icke obetydlig omfattning gått ut över hushållens utlåning till övriga sektorer. Denna bild framträder i fig 2.6 i vilken förutom hushållens utlåning till staten också hushållens finansiella sparande och nettoutlåning till övriga sektorer är angivet. Noter- bart är dels det ringa sambandet mellan hushållens utlåning till staten och det finansiella sparandet, dels, vilket följer av det förra, det starka negativa sambandet mellan utlåning till staten resp. övriga sektorer. En ökning av hushållens utlåning till staten synes således bli finansierad med län eller minskat sparande i andra sektorer (banker och finansbolag) samtidigt som det finansiella sparandet utvecklas relativt oberoende av den statliga hus- hållsupplåningen.

2.3 Låneinstrumenten

De olika statliga hushållsupplåningsinstrumenten kan i korthet beskrivas på följande sätt:

Premier Sparobl Allemansspar Juridisk Löpande Enkelt Motbokslöst typ av skuldebrev, skuldebrev, bankkonto tillgång innehavar- ej överlåt- papper bart Innehavare Nej Ja Ja registre- _ rad Löptid vid 5—10 år 2—10 år Avista emission Ränte- Vinstut- Ränta på- Ränta påförs , villkor lottning förs kontot 31/12 2—3 ggr/ månadsvis eller då I år och kapi- kontot av- taliseras slutas. årsvis. Bonus till- kommer. Skatte- Skattefria Skatte- Skattefri regler för vinster pliktig ränta avkastning fr.o.m. ränta, 1986 års skattefri lån bonus. Skatte- Ja Ja Ja pliktig förmögen- het Räntesats 5—6 % 9—11 % Diskonto Volym- Ja, max- Nej' Nej kontroll limit totalt Volym- Ja, f.n. Ja, f.n. Löpande max kontroll 25 000 kr/ 50 000 kr/ 800 kr/mån. fysiska lån (vid lån (vid Extrainsätt- personer emission) förläng- ningar max ning dock 5 OOO/gång. högre) Totalt spar- tak 75 000 kr/pers.

R_—

' Be ränsnin ar liknande de som äller fÖl' permier kan införas men används f.n. inte.

2.4 Internationella jämförelser

Jämförelser av statsupplåningen i olika länder är svåra att göra. Dels är den internationella statistiken bristfällig på denna punkt, dels varierar den in- stitutionella ramen inom vilken statsupplåningen sker på ett sätt som gör det svårt att analysera dennas reala innebörd.

I Danmark sker t.ex. ingen direkt statsupplåning från hushållen. Däremot finns det ett omfattande försäkringssparande vilket kommer staten tillgodo genom att det i ett senare led skapar upplåningsunderlag i försäkrings- sektorn. I Norge lanserade staten i början av 80-talet upplåningsformer liknande de svenska premie- och sparobligationerna. Dessa finns kvar men någon betydande nyupplåning direkt i hushållssektorn sker f.n. inte. I Finland är däremot den inhemska statsupplåningen i hög utsträckning di- rekt orienterad gentemot hushållen, se fig 2.7. Upplåningen sker mot stats- obligationer vilkas avkastning för hushållen tidigare varit skattefri men som numera är skattepliktig. Hushållsupplåningens andel av BNP har ökat något under början av 1980-talet men uppgår ändå inte till mer än 5—6 procent, avspeglande det faktum att den finska inhemska statsskulden totalt sett är av relativt blygsam omfattning.

Omfattningen av hushållsupplåningen i Storbritannien framgår av fig 2.8. Både som andel av den inhemska skulden och som andel av BNP har utvecklingen varit stabil på en förhållandevis hög nivå. Upplåningen från hushållen sker med hjälp av ett flertal instrument. Förutom vanliga obliga- tioner, vilka i inte obetydlig omfattning innehas av privatpersoner, finns sparobligationer med och utan inflationsskydd, premieobligationer och kontosparande.

Utvecklingen av hushållsupplåningen i Förenta staterna visas i fig 2.9. Under perioden 1970—1986 minskade hushållsupplåningens andel av den inhemska statsskulden kontinuerligt från 21 till 8 procent. Samtidigt min- skade hushållsupplåningen som andel av BNP från inemot 9 procent vid slutet av 1970 till 4 procent vid utgången av 1986.

3. Problem med den nuvarande utformningen av statens upplåning från hushållen

Arsenalen av statliga låneinstrument för hushållsupplåning fick sin nuvaran- de utformning i början av 1980-talet. Lånebehoven var då stora samtidigt som det var nödvändigt att begränsa penningmängdens tillväxt. Detta med— förde att upplåningen från hushållen ökades kraftigt. För detta ändamål användes ett antal upplåningsinstrument, samtliga med olika former av skattesubventioner.

Under senare år har statens lånebehov minskat kraftigt och under 1987 och 1988 har en viss nettoamortering av statsskulden kunnat ske. Då statens utlandsskuld i princip förblivit oförändrad har det minskade lånebehovet i huvudsak påverkat upplåningen från den inhemska marknaden. Detta har

medfört betydande avvägningsproblem, då man haft ambitionen att fort- sätta att utnyttja samtliga instrument för upplåning på den inhemska mark- naden. Avvägningar har fått göras dels mellan upplåning direkt från hushål- len och upplåning från penning- och obligationsmarknaden, dels mellan olika instrument för upplåning från hushållen.

Möjligheterna att lösa dessa avvägningsproblem på ett rationellt sätt har emellertid av olika skäl försvårats. För det första har det vid skilda tillfällen satts upp en rad mål för statsupplåningen. Några exempel på sådana mål har varit:

— Statsupplåningen skall ske till lägsta möjliga kostnad. — Hushållen skall via statsupplåningen erbjudas avkastning som är så förmånlig att den stimulerar till sparande. 1 — Statsupplåningen skall ske utanför banksystemet för att inte lik- l viditetstillväxten skall bli för hög. , — Statsupplåningen skall motverka tillfälliga likviditetsökningar hos ' hushållen. — Statsupplåningen skall generera tillräckligt med statsskuldväxlar för riksbankens marknadsoperationer.

När upplåningsbehoven minskat har det blivit allt svårare att uppfylla alla dessa mål med hjälp av statsupplåningen. Därför måste prioriteringar göras och målen för statsupplåningen preciseras.

För det andra har riksgäldskontoret inte haft full frihet att styra upp- låningen med alla instrument. Av störst betydelse har varit att riksgäldskon- toret inte haft kontroll över vare sig räntesättning eller inlånad volym i allemansspar. I kapitel 2 visades att upplåningen via allemansspar varit betydande under senare är, samtidigt som det av kapitel 5 framgår att de statsfinansiella upplåningskostnaderna varit högre än för andra upplånings- instrument. Denna situation har medfört en undanträngning av andra, mer kostnadseffektiva, instrument. De bristande möjligheterna att kontrollera upplåningsvillkor och upplåningsvolym har också medfört svårigheter att ge statsskulden en lämplig löptidsstruktur.

Andra problem har orsakats av de skattesubventioner som utgått till den statliga upplåningen från hushållen. För det första har skattefriheten med- fört att de statsfinansiella kostnaderna för upplåningen drivits upp. Skatte- friheten för avkastningen på allemansspar och premieobligationer har gjort det lönsamt att låna till placeringar i dessa instrument. Det skattebortfall som blivit följden av sådana transaktioner kan beräknas ha höjt den statsfi- nansiella lånekostnaden med ca 5 procentenheter. Om upplåningen istället medfört att hushållen minskat sin inlåning i bank har skattebortfallet inne- burit en höjning av lånekostnaden med nästan 4 procentenheter. Det är detta senare antagande som ligger till grund för beräkningarna i kapitel 5.

För det andra har skattefriheten för vissa instrument medfört svårigheter att jämföra finansieringskostnaderna mellan olika upplåningsformer. Detta har i sin tur försämrat möjligheterna till en rationell skuldförvaltning.

4. Restriktioner för statens upplåning från hushållen

Statens upplåning från hushållen skall, enligt vad som redovisades i kapitel 1, uppfylla vissa mål, med beaktande av ett antal restriktioner. Dessa restriktioner motiveras av att hushållsupplåningen inte får utformas så att den påverkar samhällsekonomin eller den ekonomiska politiken negativt. Arbetsgruppen har identifierat tre restriktioner som bör beaktas vid hus- hållsupplåningens utformning. Arbetsgruppen utesluter inte att det i vissa fall kan vara befogat att ta hänsyn även till andra faktorer, men bedömer att de nedan nämnda restriktionerna är de som är av störst betydelse.

Restriktioner som bör beaktas vid utformingen av statens upplåning från hushållen

— Statens upplåning från hushållen får inte expandera så att upplåningen via statsskuldväxlar och riksobligationer minskas under en minsta acceptabel nivå. Stocken av statsskuldväxlar bör därvid av penningpolitiska orsaker, och vid nuvarande penningpolitiska tekniker, inte understiga en viss nivå. Upplåningen via riksobligationer bör vidare inte begränsas så att marknadens likviditet försämras i sådan utsträckning att det i sin tur innebär märkbart ökade lånekostnader.

— Statens upplåning från hushållen måste beakta kravet på en viss löptidsstruktur på den totala statsupplåningen. Denna restriktion innebär således en viss substituerbarhet mellan upplåning från hushållen och upplåning på penning- och obligationsmarknaden. — Statens upplåning från hushållen får inte ske under sådana former, eller i sådan omfattning, att den stör kreditmarknadens funktionssätt. Den viktigaste innebörden av denna restriktion är att hushållsupplåningen dels inte allvarligt får störa penningpolitiken och dels inte får medföra någon allvarlig försämring av kreditmarknadens samhällsekonomiska effektivitet.

Arbetsgruppens bedömningar av de olika restriktionerna redovisas i av- snitten 4.1—4.3.

4.1 Upplåningen med statsskuldväxlar och riksobligationer bör ej understiga en viss nivå

Innebörden av denna restriktion är att upplåningen från hushållen inte får bli så stor att, vid en given totalupplåning, emissionerna av statsskuldväxlar och riksobligationer trängs ut och därmed kommer att understiga en lägsta accpetabel nivå. Taket för den totala upplåningen sätts av statens lånebehov och regeln att riksgäldskontoret inte stadigvarande får låna upp mer än vad som krävs för att tillgodose detta lånebehov.

Arbetsgruppen har konstaterat att det finns två, sammanlänkade, skäl för att inte tillåta att upplåningen via statsskuldväxlar och riksobligationer

understiger en lägsta acceptabel nivå. Det första, övergripande, skälet är att neddragningar av emissionsvolymerna medför att marknadens likviditet minskar. Detta leder i sin tur till att marknadens effektivitet sänks och att uppplåningskostnaderna ökar. Det andra skälet är att alltför låga emissio- ner av statspapper medför att penningpolitiken, med nuvarande penning- politiska tekniker, inte kan bedrivas på ett effektivt sätt.

Arbetsgruppen har bedömt att de krav som av penningpolitiska skäl ställs på en minsta emissionsvolym kommer att utgöra den bindande restriktionen . för statsskuldväxlar. Vad gäller riksobligationer har det istället bedömts att

det är kravet att marknaden skall vara så effektiv att upplåningskostnaderna minimeras som utgör den bindande restriktionen. I konsekvens med detta i har den lägsta acceptabla upplåningen via statsskuldväxlar fastställts med | ledning av riksbankens beräkningar över vad som krävs för att kunna genomföra en effektiv penningpolitik. Gränsen för minsta acceptabla upp- låning med riksobligationer har däremot bestämts med hjälp av riksgälds- kontorets kalkyler över vad som krävs för att upprätthålla en likvid mark- nad.

Minimikrav vad avser upplåning via statsskuldväxlar

Riksbanken utför huvuddelen av sina inhemska marknadsoperationer på penningmarknaden. Den svenska penningmarknaden består främst av stats- skuldväxlar, bankcertifikat, företagscertifikat, kommuncertifikat och bo- stadscertifikat. Av den utestående stocken på sammanlagt ca 150 miljarder kr svarar statsskuldväxlar för ca 80 miljarder kr. Av dessa 80 miljarder kr i statsskuldväxlar innehas en betydande del av riksbanken. Marknaderna för bankcertifikat, företagscertifikat och kommuncerifikat är i första hand pri- märmarknader, medan statsskuldväxelmarknaden är en relativt väl utveck- lad andrahandsmarknad. Slutsatsen är att statsskuldväxlarna dominerar penningmarknaden och är helt normerande för denna.

Minimikraven på upplåning med statsskuldväxlar bestäms som summan av riksbankens behov av statsskuldväxlar för marknadsoperationer och minimibehovet av statsskuldväxlar för att marknaden skall fungera effek- tivt. Riksbanken gör för det mesta sina marknadsoperationer i statsskuld- växlar. Det är emellertid svårt att ange någon exakt norm för hur stort behovet av statsskuldväxlar för detta ändamål är. En utgångspunkt för riksbankens behov skulle kunna vara räntetrappans konstruktion. En ränte- höjning från trappans nedersta steg till dess översta skulle vid en statisk beräkning kräva marknadsoperationer i storleksordningen 30 miljarder kr. Sannolikheten för att så stora marknadsoperationer skulle bli nödvändiga är dock liten. Utöver kravet på en viss total volym måste riksbankens innehav av statsskuldväxlar ha en lämplig fördelning på löptider. Detta innebär att riksbanken måste inneha en väsentlig del av varje statsskuldväxelemission.

Ett viktigt kriterium på att en marknad fungerar effektivt är att det finns ett väl fungerande prissystem. Prissättningen fungerar effektivt om det finns ett flertal aktörer på marknaden, sk marknadsgaranter, som ställer två-

väggspriser och skillnaden mellan dessa köp- och säljpriser, den sk sprea- den, är liten. Det har emellertid inte varit möjligt att spåra något entydigt samband mellan volymen utelöpande statsskuldväxlar och antalet notering- ar av försäljningspriser. Riksbankens bedömning är ändå att en höjning av volymen statsskuldväxlar, allt annat lika, ökar antalet säljnoteringar.

Sammanfattningsvis är det således svårt att precisera hur stor utestående volym av statsskuldväxlar som behövs för penningpolitiska ändamål. Ar- betsgruppens bedömning är att hushållsupplåningen ej bör expandera så att stocken av statsskuldväxlar kommer att understiga nuvarande nivå. Denna bedömning gäller vid nuvarande penningpolitiska tekniker. En förändring av dessa tekniker kan medföra att också ovanstående slutsats ändras.

Minimikrav vad avser upplåning via riksobligationer

Avistahandeln i riksobligationer kräver, enligt arbetsgruppen, en uteståen- de stock på minst 15 miljarder kr per löptid, för att prisbildningen skall fungera väl. Obligationer som handlas på termin behöver inte kräva en större volym, men om handeln avser terminskontrakt med leverans kan behov av större utestånde stock föreligga. Arbetsgruppen bedömer vidare att det finns efterfrågan på obligationer med löptider över 5 år. Man finner det också angeläget att ge ut obligationer med lång löptid för att förhindra att statsskuldens genomsnittliga löptid faller ytterligare (se avsnitt 4.2).

Med utgångspunkt från denna bedömning och med ledning av uppgifter om utestående län kan ett behov av upplåning via riksobligationer be- räknas. En sådan beräkning ger vid handen att riksgäldskontoret skulle behöva emittera riksobligationer för drygt 90 miljarder kr under en femår- speriod fram till och med 1993. Detta skulle innebära årliga emissioner i storleksordningen 18—19 miljarder kr per år.

4.2 Krav på viss löptidsstruktur på statsupplåningen

I Sverige har det hittills inte gjorts några studier som skulle kunna användas som underlag för rekommendationer i denna fråga. Arbetsgruppen har därför beställt en sådan studie från en forskare vid Stockholms Universitet'. Denna studie kommer emellertid inte att bli färdig i tid för att resultaten skall kunna inarbetas i denna rapport.

Arbetsgruppen har identifierat fyra områden där statsskuldens löptids- struktur är av betydelse. Det behöver emellertid inte endast vara upp- låningsinstrumentens löptid som påverkar de nedan nämnda områdena. Även andra egenskaper hos instrumenten kan vara av betydelse, som ex- empelvis förekomsten av andrahandsmarknad. Därtill kommer att det som omfattas av begreppet löptidsstruktur kan mätas på flera sätt. Några mått

' Studien skall göras av docent Mats Persson vid Institutet för Internationell Eko- nomi.

som brukar användas i detta sammanhang är genomsnittlig löptid, ränte- bindningstid, duration och volatilitet. Ett problem är emellertid att kon- ventionella mått som duration och volatilitet inte är tillämpliga på upp- låningsformer som allemansspar och sparobligationer. Det är också förenat med stora svårigheter att bedöma den genomsnittliga löptiden och den genomsnittliga räntebindningstiden för upplåningsformer som allemansspar och sparobligationer. Det skall slutligen påpekas att analysen av hur för- ändringar i löptidsstrukturen påverkar olika områden av samhällsekonomin utgår från ett givet totalt upplåningsbehov. De fyra områdena redovisas i separata avsnitt nedan.

Påverkan på räntestruktur och tillgångspriser

I teoretiska modeller kan man visa att om det existerar mycket nära ”pri- vata" substitut till de olika statliga upplåningsinstrumenten kommer mått- liga förändringar av löptidsstrukturen inte att påverka vare sig räntestruktur eller tillgångspriser. Om nära substitut saknas kan däremot förändringar av löptidsstrukturen komma att medföra att olika räntesatser och tillgångs- priser förändras.

I praktiken förekommer sannolikt sådana imperfektioner på värdepap- persmarknaderna att förändringar i statsskuldens löptidsstruktur påverkar räntestruktur och tillgångspriser. Den effekt av ändrad räntestruktur som brukar tillmätas störst betydelse är påverkan på investeringarna. Preliminä- ra kalkyler tyder på att måttliga omläggningar från kortfristig till långfristig finansiering av statsskulden skulle medföra marginella höjningar av av- kastningskraven på aktier, dvs en smärre minskning av investeringarna, sk ”crowding out”. Effekterna förefaller emellertid vara mycket små.

Löptidsstrukturens påverkan på likviditeten

Statsskuldens finansiering kan i olika utsträckning påverka likviditeten, eller penningmängden. Den finansieringsform som kraftigast påverkar lik- viditeten är finansiering genom sedelutgivning (vilken emellertid hanteras av riksbanken och inte av riksgäldskontoret), medan exempelvis sparob- ligationer hör till de upplåningsformer som påverkar likviditeten minst. Av de faktorer som bestämmer i vilken utsträckning en viss upplånings- form påverkar likviditeten hör instrumentets löptid till de viktigaste. Lång löptid innebär ökad ränterisk, och sannolikt också ökade transaktions- kostnader, vilket minskar instrumentets likviditet. Även andra faktorer kan emellertid vara av stor betydelse för likviditeten. Sålunda är förekomsten av en effektiv andrahandsmarknad en viktig förutsättning för att ett finansiellt instrument skall ha en god likviditet. Den relativt låga likviditeten hos sparobligationerna beror sålunda till en betydande del på att en andra- handsmarknad saknas. Genom avregleringen av kreditmarknaden har det ur likviditetssynpunkt emellertid skapats substitut till en andrahandsmark- nad genom de kraftigt ökade möjligheterna att ta upp lån.

För att bland annat motverka inflationstendenser i ekonomin är det angeläget att likviditetseffekterna av statens upplåning begränsas. Detta kan i viss mån uppnås via den tekniska utformningen av upplåningsin- strumenten, men torde dessutom innebära upplåningens löptid inte bör vara alltför kort.

Påverkan på bruttoupplåningsbehovet

Finansieras statsskulden med kortfristig upplåning kommer den årliga brut- toupplåningen att bli mycket stor. Det har hävdats att detta skulle kunna leda till icke önskvärda räntevariationer på kreditmarknaden. Arbetsgrup- pen har inte funnit några belägg för att kreditmarknaden skulle påverkas på detta sätt av en stor bruttoupplåning, men anser att det kan vara befogat med en viss försiktighet på denna punkt.

Påverkan på statens risktagande

Vid förvaltningen av finansiella portföljer brukar man identifiera åtminsto- ne fyra typer av risker: Ränterisk, kreditrisk, likviditetsrisk och inflations- risk. Ränterisken kan i sin tur delas in i dels en risk att marknadsvärdet av en fastförräntande tillgång förändras om marknadsräntan ändras (kursrisk), dels en risk att de löpande inkomsterna eller utgifterna av en serie place- ringar eller lån förändras till följd av en ränteändring (inkomst-lutgiftsrisk). Nedan behandlas i första hand ränterisken på den statliga upplåningen, medan inflationsrisken för statens samlade inkomster och utgifter berörs i någon mån.

Finansieringen av statsskulden medför såväl kursrisker som utgiftsrisker för staten. Privata kapitalplacerare brukar fästa stor vikt vid den kursrisk som är förknippad med placeringar i olika värdepapper. Staten löser emel- lertid endast in förfallande värdepapper och träffas därför inte av denna kursrisk. Från och med 1989—07—01 kommer riksgäldskontoret att få möj- ligheter att köpa upp egna värdepapper, vilket då kan medföra att även kursrisker måste övervägas vid finansieringen av statsskulden. Det kan då bli nödvändigt att ta hänsyn till att en höjning av statsskuldens genom- snittliga löptid, eller duration, medför ökade kursrisker. För de nuvarande hushållsinstrumenten kommer emellertid inte behovet av att beräkna kurs- risker att öka, såvitt inte riksgäldskontoret börjar köpa upp premieob- ligationer.

Statens upplåning medför också en utgiftsrisk. Den risken speglar hur ränteutgifterna påverkas av en ränteändring. Höjs exempelvis räntenivån varaktigt med en procentenhet ökar statens ränteutgifter med en viss för- dröjning. Hur lång fördröjningen blir beror på skuldens räntebindningstid. Utgiftsrisken minskar således med ökande räntebindningstid.

Vicl utformningen av statens upplåning kan det också vara befogat att ta hänsyn till inflationsrisker. En bedömning av statens risktagande bör därvid ta hänsyn till den samlade risken för att inflationen orsakar variationer i

nettot av statens inkomster och utgifter, dvs variationer i statens bud- getsaldo. Med inflation avses i detta fall en samtidig ökning av löner och priser. Det är allmänt vedertaget att de nominella räntorna samvariar med inflationen. Även nettot av statens övriga inkomster och utgifter samva- rierar med nuvarande fördelning mellan inkomster och utgifter enligt till- gängliga undersökningar med inflationen, vilket bl a beror på att marginals- kattesatserna är högre än de genomsnittliga skattesatserna. En höjning av inflationstakten innebär med ovanstående förutsättningar således att ränte- nivån stiger och att budgetsaldot netto exkl räntor förbättras. En riskbe- gränsande strategi skulle under sådana omständigheter innebära att staten skulle låna upp i ränterörliga former, då detta skulle minimera variationerna i nettoutfallet av statens budget inklusive utgiftsräntor. De samband och kalkyler som skulle ligga till grund för en sådan strategi är emellertid så osäkra att arbetsgruppen inte av denna anledning vill förorda en ökad andel ränterörlig upplåning.

Sammanfattningsvis saknar arbetsgruppen underlag för rekommendatio- ner angående statsskuldens löptidsstruktur. Tillgängligt material visar att statsskuldens genomsnittliga löptid minskat under 1980-talet. Vid en inter- nationell jämförelse framkommer också att den svenska statsskulden har den lägsta genomsnittliga löptiden bland de undersökta länderna. Arbets- gruppen har därför dragit den preliminära slutsatsen att statens upplåning bör utformas så att statsskuldens genomsnittliga löptid inte förkortas ytter- ligare.

4.3 Upplåningen skall inte störa kreditmarknadens funktionssätt

Generellt sett påverkar statsupplåningen kreditmarknaden på åtminstone två sätt. För det första innebär en betydande statlig direktupplåning vid sidan av den reguljära kreditmarknaden att den förmedlade kreditvolymen på denna marknad reduceras. Detta kan bland annat medföra svårigheter för kreditinstituten att uppnå så stor volym som krävs för att täcka kostna— derna för en välfungerande kreditförmedling. Statlig direktupplåning från hushållen skulle därmed kunna vara förknippad med samhällsekonomiska kostnader i form av en försämring av kreditmarknadens funktionssätt.

För det andra har avkastningen på samtliga de statliga instrument som används för upplåning från hushållen någon form av skattesubvention. Denna skattesubventionering, eller skattebefrielse, medför att de statliga hushållsupplåningsinstrumenten erhåller en avkastning efter skatt som för många personer (beroende på skattesituation) framstår som högre än för närliggande beskattade sparformer. Dessa selektiva skattesubventioner ver- kar därför snedvridande på kreditmarknaden. Snedvridningen begränsas emellertid eventuellt något av att varje enskild person inte kan placera mer än vissa belopp i några av de statliga låneformerna.

Ovanstånde tyder på att det finns risk för att statlig direktupplåning från hushållen med skattesubventionerade låneinstrument försämrar kredit-

marknadens funktionssätt. Arbetsgruppen har emellertid inte haft underlag för att bedöma om statens upplåning haft en sådan negativ effekt. Den utbredda skatteplaneringen med hjälp av premieobligationer tyder dock på att skattesubventioneringen av låneinstrumenten har medfört betydande snedvridningar inom vissa delar av kreditmarknaden.

Förutom att den kan påverka kreditmarknaden i allmänhet, kan en upplåning riktad direkt till hushållen ha betydelse för penningpolitikens ! genomslag i hushållssektorn. Avgörande för om penningpolitiken skall kun- , na påverka hushåll med tillgångar i form av statliga hushållsupplåningsin- strument är att instrumentens avkastning påverkas av förändringar i det allmänna ränteläget. Om upplåningsinstrumenten kan omsättas på en and- rahandsmarknad kommer förändringar i det allmänna ränteläget att direkt påverka instrumentens effektiva avkastning. Ränteförändringarna kommer också att medföra att värdet av de utelöpande instrumenten påverkas, dvs att hushållens förmögenhet i form av statliga upplåningsinstrument ändras. Avkastningen på de statliga upplåningsinstrumenten kan emellertid också påverkas av det allmänna ränteläget om instrumenten har en rörlig ränta knuten till någon marknadsränta. För närvarande existerar emellertid inte några sådana instrument.

Av de tre former för direktupplåning från hushållen som finns för närva- rande, existerar det andrahandsmarknad endast för premieobligationer. Stocken av utelöpande sparobligationer påverkas i princip ej av penning- politiska åtgärder, men vid kraftiga räntehöjningar finns risk för betydande volymer av förtida inlösen. Räntan på allemansspar kan påverkas av pen- ningpolitiska åtgärder. En höjning av räntan på allemansspar medför att hushållens inkomster ökar medan förmögenhetsvärdet av allemansparandet ej påverkas. Förmögenhetsvärdet av ett fastförräntande instrument som premieobligationer minskar däremot vid en räntehöjning. Penningpoliti- kens påverkan blir därför olika om hushållen innehar premieobligationer jämfört med om de placerat sina medel i allemansspar.

Sammanfattningsvis kan penningpolitiken för närvarande inte få vare sig fullständigt eller enhetligt genomslag på hushållens innehav av statliga upplåningsinstrument. Detta behöver emellertid inte nödvändigtvis inne— bära att uppfyllandet av penningpolitikens mål alltid försvåras. En räntehöj- ning i syfte att minska efterfrågan i ekonomin kan exempelvis få större åtstramande effekt om den inte samtidigt leder till högre avkastning på ränterörliga inlåningsformer som allemansspar.

Arbetsgruppen har sammanfattningsvis inte funnit några belägg för att den statliga upplåningen från hushållen har påverkat kreditmarknadens eller penningpolitikens effektivitet. Från teoretiska utgångspunkter finns det emellertid anledning att förvänta åtminstone någon sådan påverkan. Arbetsgruppen har inte kunnat dra några precisa slutsatser angående hur upplåningen från hushållen bör utformas, men finner det sannolikt att kreditmarknadens effektivitet skulle öka om skattebehandlingen av privata och statliga låneinstrument blev likformig.

5 Statsfinansiella kostnader för statsupplåningen

Utbudet av placeringskapital från olika sektorer är en funktion av ett flertal faktorer. Det finns anledning att anta att avkastningskraven på de olika marknaderna uppvisar vissa variationer, inte minst vad gäller hushållssek- torn. Hushållen kan förväntas kräva en lägre avkastning på kapital än företagen eftersom hushållen i dagsläget inte har tillgång till utländska kredit- och kapitalmarknader. Därutöver har inte hushållen och företagen samma attityd till risk. Detta avspeglas t.ex. i att avkastningskraven på premieobligationer ligger lägre än på andra obligationer med motsvarande löptid.

Beräkningstekniska antaganden

Beräkningen av de statsfinansiella kostnaderna för statens upplåning utgår ifrån kostnaden för nyupplåning eftersom det är detta mått som är relevant vid framtida beslut om upplåningens struktur. I beräkningarna används tre olika mått på statens upplåningskostnader:

1. Statens bruttokostnad som består av den årliga avkastningen som staten betalar samt försäljnings- och administrationskostnader utslagna på lånets löptid.

2. Statens nettokostnad som utgörs av statens bruttokostnad minus vad som återgår till staten i form av skatt som innehavaren betalar på avkastningen.

3. Total upplåningskostnad som består av statens nettokostnad plus det skattebortfall som stat och kommuner drabbas av när placeraren lånar ut till staten istället för att låna ut till någon annan låntagare. Staten går t.ex. miste om skatteintäkter om hushållen för över medel från inlåning i bank till statliga upplåningsformer.

En beräkning av de statsfinansiella kostnaderna för statens upplåning måste baseras på mer eller mindre säkra uppgifter om placerarnas skattesituation. Detta gäller främst vid beräkningar av kostnaden för upplåning i låneinstru- ment vars avkastning helt eller delvis utgörs av en skattefri komponent. Eftersom arbetsgruppen p.g.a. bristande empiriskt underlag inte kunnat belägga några skillnader i skatteavseende mellan de som sparar i de olika upplåningsformer som riktas mot hushållen har samma skattesats använts för alla hushåll. Skattesatsen har beräknats utifrån 1986 års taxering.

För att kunna beräkna vilket skattebortfall som uppkommit när hushållen placerat sina medel i statliga sparformer har hushållens alternativa placering antagits vara inlåning i bank till en ränta på 9,5 %.

Företagens skattesats påverkar inte statens totala upplåningskostnader i den beräkningsmetod som används i rapporten. Detta resultat beror på

antagandet att företagen, i avsaknad av en ökad statlig upplåning via statskuldsväxlar och riksobligationer, på marginalen kan placera till samma avkastning i bankcertifikat och bostadsobligationer. För att beräkna statens nettokostnad för riksobligationer och statsskuldsväxlar har emellertid vissa antaganden gjorts vad beträffar placerarkategorier och deras marginalskat- tesatser.

Tabell 5.1 Upplåningskostnader för olika låneinstrument uttryckt i årlig räntesats*

Låneinstrument Brutto- - Äterflöde = Netto- + Skatte- = Total kostnad via skatt kostnad bortfall kostnad

Riksobl. 11,2 2,5 8,7 2,5 11,2 SSVX 10,8 4,2 6,6 4,2 10,8 Sparobl. 10,4 1,8 8,6 1,9 10,5 Premieobl. 5,9 0 5,9 3,9 9,8 Allemansspar 9,1 0 9,1 3,9 13,0

* Kostnaderna beräknade utifrån genomsnittsräntan 1/7—9/ 11 1988 samt senaste emission av spar— och premieobligationer

Resultat

Av tabell 5.1 framgår att det ur statsfinansiell (inkl. kommunerna) aspekt är fördelaktigare att låna långt från hushållen än via långivare från obligations- marknaden. Allemansspar framstår som en mycket dyr upplåningsform i förhållande till alla andra instrument. Ifall hushållens placeringar sker med lånade medel ökar skattebortfallet och därmed den totala upplåningskost- naden med 1—2 procentenheter för de låneinstrument som riktas mot hushållen.

Slutsatserna är i hög grad beroende av vilka kostnader man väljer att beakta i kalkylen. Det bör därför poängteras att om kommunernas skatte- bortfall exkluderas minskar upplåningskostnaderna för allemansspar och premieobligationer med drygt två procentenheter. Upplåningskostnaderna för övriga låneinstrument påverkas däremot i princip inte om kommunernas skattebortfall exkluderas. Beräkningarna är dessutom statiska till sin natur. De säger således inget om statsfinansiella konsekvenser av en mera om- fattande förändring av upplåningen.

Skillnaden i statsfinansiell kostnad för allemansspar och sparobligationer i förhållande till premieobligationer strider delvis mot konventionell teori. Premier har en löptid på cirka 10 år medan sparobligationer och allemans— spar är att betrakta som avista i viss utsträckning. Följaktligen borde låne- kostnaderna för premier normalt vara högre än för de andra hushållsinstru- menten. Orsaken till att så ej är fallet är sannolikt att de statsfinansiella kostnader, i synnerhet för premier, inte är korrekt uppskattade. Detta framträder tydligare om man ser till långivarnas avkastning efter skatt (nettokostnaden minus administrationskostnader). Avkastningen på premi- er är mellan 2,5—3 procentenheter lägre än avkastningen på sparobligatio- ner och allemansspar. Långivarna skulle därmed kunna göra en rejäl vinst

om de flyttade om sitt sparande från premier till de andra hushållsinstru- menten. Detta har dock inte skett. Det finns flera förklaringar till detta. För det första är premiernas statsfinansiella kostnader undervärderade eftersom skattebortfall i form av undanhållen förmögenhet samt olika former av skatteplanering i premier inte har uppskattats. För det andra råder i prakti— ken vissa restriktioner som gör att hushållen har svårt att erhålla en perfekt portföljsammansättning i de hushållsinstrument som riksgäldskontoret er- bjuder, t.ex. kan hushållen inte spara obegränsat i allemansspar eller i sparobligationer. För det tredje kan vinstmomentet i premieobligationerna medföra att (små)spararna accepterar en lägre genomsnittlig avkastning. Slutsatserna av ovanstående resonemang är att premieobligationer för- modligen är dyrare än vad kalkylerna visar p.g.a. att alla kostnader för skattebortfall inte är inkluderade. Dessa kostnader motsvarar dock knap- past hela skillnaden mellan premier och övriga hushållsinstrument. Dess- utom kan det hävdas att den skatteplanering och det skatteundandragande som förekommer på premieobligationsmarknaden sannolikt skulle före- komma i andra former i avsaknad av en premieobligationsmarknad. Där- med blir skatteundandragandet via premieobligationer på marginalen nära eller lika med noll.

Idag lånar staten direkt från hushållen via allemansspar, premie- och spa- robligationer. Om staten istället helt övergick till att låna genom stats- skuldväxlar(SSVX) och riksobligationer är frågan hur detta skulle påverka upplåningskostnaderna.

Nuvarande upplåningsmönster Upplåning enbart via intermediär

Riksgälds- kontoret

Riksgälds- kontoret

SSVX Riksobl

Premieobl Sparobl Allemansspar

SSVX Riksobl

Penning— och obligations- marknaden

Penning- och obligations- marknaden

Bankinl Fonder Bankinl

Hushåll Hushåll

Fonder

Om staten endast lånar via intermediär innebär det att all hushållsupplåning upphör och riksgäldskontoret enbart emitterar statsskuldväxlar och riks- obligationer.

För att bedöma kostnaderna av en ändrad upplåningsstruktur är det lämpligt att jämföra riksobligationer med sparobligationer eftersom de kan sägas vara mest närstående substitut. Det kan också vara intressant att jämföra kostnaderna för statsskuldsväxlar med allemansspar.

Tabell 5.2 Statsfinansiella kostnader samt avkastning för vissa låneinstrument, i procent ______________—— Låneinstrument Statsfinansiell Avkastning för

kostnad långivarna (efter skatt)

___—___;

Riksobligat. 11.2 8.7

ssvx 10.8 6.6 , Sparobligat. 10.5 6.3 l Allemansspar 13.0 8.5 l

Beräknat på genomsnittsränta 1/7—9/11 1988 samt senaste emission av spar- och premieobligationer

Att låna på marginalen i riksobligationer i stället för sparobligationer är dyrare för staten (inkl. kommunerna). Däremot är upplåning via allemans- spar betydligt dyrare än upplåning via statskuldsväxlar. Några generella slutsatser om upplåning via intermediär eller direkt från hushållen kan således inte fastställas. Av tabellen framgår att hushållens avkastningskrav på längre placeringar är lägre än företagens, vilket också påpekats tidigare. Det borde således knappast vara lönsamt att övergå från upplåning direkt från hushållen till upplåning via intermediär, inte ens på marginalen. Där- emot kan en förändrad portföljsammansättning ske från allemansspar till andra låneinstrument i syfte att minska upplåningskostnaderna.

Slutsatserna av resonemanget kring huruvida staten bör låna via inter- mediär eller direkt från hushållen pekar i princip på att staten bör bibehålla en upplåningskanal direkt till hushållen.

Utifrån beräkningarna av kostnaderna för hushållsupplåningen framstår allemanssparandet som en dyr upplåningsform medan premieobligationer är billigast. Statsfinansiella skäl talar därför för en substitution mellan olika instrument inom ramen för en oförändrad hushållsupplåning. Besparingen av att övergå till en billigare upplåning illustreras i tabellen nedan:

Tabell 5.3 Besparing av en omfördelning mellan olika hushållsinstrument, milj. kr. per upplånad miljard. ___—___) Ökad upplåning i Minskad upplåning i

Allemansspar Sparobligationer

Sparobligationer 25.3 0 Premieobligation 31.5 6 .2

Nettoupplåningen i allemansspar 1988 uppgick till omkring 12 miljarder kr. Om denna upplåning istället skett i premieobligationer skulle statens upp- låningskostnader minskat med ca 380 milj. kr. per år. Det bör dock påpekas att kalkylerna enbart avser marginella förändringar av upplåningen. Slutsat- serna för stora omläggningar är därför osäkra. Däremot är det troligt att staten, med de ringa nettoupplåningsbehov som föreligger de närmaste åren, kan upphöra med upplåning via allemansspar och helt övergå till upplåning via spar- och premieobligationer utan att lånekostnaderna i dessa instrument påverkas i sådan utsträckning att vinsten upphör. Det är svårt att bedöma hur stora volymer hushållsmarknaden kan absorbera innan av- kastningskraven höjs. Ökningen i avkastningskraven måste dock bli be- tydande, eller omkring treprocentenheter, för att en substitution inte längre skall vara lönsam.

Eftersom marginalskatterna sannolikt förändras inom en snar framtid, kan det vara värdefullt att studera ifall resultaten av de statsfinansiella kalkyler- na förändras med ändrade marginalskatteantaganden. Denna kalkyl bör tolkas försiktigt eftersom räntorna sannolikt skulle påverkas av en skatte- omläggning. Från detta bortses dock i det följande.

Känslighetsanalysen visar effekterna på de statsfinansiella kostnaderna vid en enhetlig beskattning av hushåll och företag. Marginalskatterna antas

vara 30 % för alla placerare utom AP-fonden som fortfarande antas vara helt skattebefriad.

Tabell 5.4 Upplåningskostnad med 30 % marginalskatt för alla långivare exkl. AP- fonden, i procent

Lånein- Brutto- Netto- Total- Differ. mot strument kostnad kostnad kostnad referensalt SSVX 10.8 7.5 10.8 0 Riksobl 11.2 8.7 11.2 0 Premieobl 5.9 5.9 8.7 —1.1 Sparobl 10.4 7.6 10.4 —0.1 Alleman 9.1 9.1 11.9 -1.1

Beräknat på genomsnittsränta 1/7—9/11 1988 samt senaste emission av spar- och premieobligationer

Vid enhetliga marginalskatter påverkas inte heller den inbördes rangord- ningen mellan upplåningsformerna. Upplåningskostnaderna för låneinstru- ment med helt eller delvis skattefri ränta sjunker till följd av att marginals- kattesatsen sänkts i förhållande till referenskalkylen. Detta motverkas dock sannolikt av att avkastningskraven för skattesubventionerade instrument bli högre vid lägre maginalskatter.

6 Effekter på hushållssparandet av statlig upplåning i hushållssektorn

Behovet av att stimulera hushållssparandet har spelat en central roll i diskussionerna av statens upplåning i hushållssektorn. En annan aspekt har varit, speciellt vid utformandet av allemanssparandet, statens behov av att låna utanför den vanliga kreditmarknaden. Avsaknaden av klara och över tiden beständiga mål för den statliga upplåningen i hushållssektorn gör det problematiskt att utvärdera resultatet av verksamheten. Nedan diskuteras några utvalda frågeställningar, nämligen huruvida det totala hushållssparan- det på kort resp. lång sikt påverkats av statens upplåning i hushållssektorn.

Den dominerande teorin på området — Modiglianis livscykelteori — antar att hushållen försöker upprätthålla en relativt jämn konsumtion över tiden, ! d.v.s. över sitt eget liv. Eftersom inkomsterna varierar över livscykeln — främst genom att inkomsterna är låga under ungdoms- och studieåren och efter pensioneringen — ger livscykelperspektivet upphov till behov av spa— rande resp. skuldsättning i olika faser av livscykeln.

Ett grundläggande drag i livscykelhypotesen är drivkraften att spara inför pensionsåldern. Pensionssystemets utbyggnad i Sverige kan mycket väl ha försvagat denna kanske viktigaste orsaken till att spara. Förekomsten av ett omfattande pensionssystem förändrar inte hushållssparandets bestämnings- faktorer — men hushållens sparande kan inte förväntas vara av samma storleksordning som i länder utan väl utbyggda pensionssystem.

Utifrån livscykelteorin kan några utsagor om hushållens sparande er- hållas; (i) ju större befolkningstillväxt desto större sparande (ii) ju högre inkomsttillväxt desto större sparande (iii) hushållens sparbeteende påverkas av deras nettoförmögenhet, ju större förmögenhet desto lägre sparande

(iv) tillfälliga inkomstförändringar påverkar inte konsumtionsefterfrågan i samma utsträckning som permanenta förändringar (v) ju högre intertemporal substitutionselasticitet individerna har, dvs ju mindre viktigt det är att konsumtionen är jämnt fördelad över tiden, ju mer påverkas sparandet av förändringar i avkastningen på sparandet.

De fyra först nämnda utsagorna får starkt stöd i såväl svenska som inter- nationella empiriska undersökningar. Inkomstutvecklingen återkommer som den främsta förklaringsvariabeln i majoriteten av studierna.

Huruvida avkastningen på sparandet påverkar hushållens sparande är emellertid en kontroversiell fråga. Ekonomisk teori ger ingen entydig väg- ledning. Vid en höjd avkastning leder substitutionseffekten till ökat sparan—

de eftersom det nu blivit mer förmånligt att uppskjuta sin konsumtion. Den ökade avkastningen medför emellertid även att behovet att spara till en viss given konsumtion i framtiden minskat, den sk inkomsteffekten. Inkomstef— fekten kan vara positiv eller negativ beroende på om hushållen har positivt eller negativt sparande. För hushåll som är nettolåntagare verkar således både inkomst- och substitutionseffekten till ett ökad sparande. När in- komst- och substitutionseffekten verkar åt skilda håll beror utfallet bl.a. på hur individernas sparmål är formulerade. Om sparmålet är att sparandet skall uppgå till en viss summa vid en specifik ålder, t.ex. pensioneringen, kommer inkomsteffekten att dominera över substitutionseffekten och den höjda avkastningen leder till minskat sparande. På aggregerad nivå är det sannolikt att inkomsteffekten är negativ eftersom hushållens nettoförmö- genhet är positiv. Den totala effekten på sparandet av en förändring i avkastningen blir därmed en empirisk fråga.

Flera internationella studier har indikerat en låg räntekänslighet och några redovisar t.o.m. en negativ ränteelasticitet. Andra undersökningar tyder på att hushållens sparande ökar när sparvillkoren förbättras. De internationella studier som finns på området ger därvidlag ingen entydig bild av realräntans betydelse för sparandet. I svenska undersökningar har realräntan överlag varit av insignifikant betydelse för hushållssparandets utveckling.

Förutom de grundläggande sparmekanismerna i livscykelhypotesen bru- kar flera andra faktorer anses inverka på hushållens sparbeslut. Tillgången på kredit är en faktor som tillmäts betydelse för hushållens sparande. Imperfektioner på kreditmarknaden medför att hushållen ej kan fördela sin konsumtion optimalt över tiden vilket får implikationer för deras sparande. Svenska studier visar överlag att kredittillgången har en signifikant inverkan på hushållens sparande, åtminstone på kort sikt.

Hushållens sparbenägenhet brukar vidare anses bli påverkad av i vilken mån hushållen upplever osäkerhet om framtida inkomster. Under vissa plausibla antaganden — främst att individen är ovillig att ta risker — leder ökad osäkerhet om framtida inkomster till ökat sparande. I empiriska studier har inflationstakten och olika mått på arbetslöshet använts som proxyvariabel för hushållens osäkerhet. Dessa undersökningar ger ett visst stöd till hypotesen att ökad osäkerhet leder till ökat sparande.

I spardelegationens sparutredning visas vidare att hushållens kapitalvins- ter(förluster) har en inte obetydlig inverkan på hushållens sparande.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att de faktorer som har störst inflytande på hushållens totala sparande på lång sikt inte kan påverkas av riksgäldskontoret. Det gäller demografiska faktorer, inkomstutvecklingen, hushållens nettoförmögenhet samt socialförsäkringssystemets utformning. Hushållsupplåningen har därmed sannolikt haft ringa eller ingen effekt på hushållens totala sparande.

Hushållens sparbeslut består förutom av att bestämma nivån på sparandet även att välja mellan olika sparformer. De två huvudtyperna av sparande är realt och finansiellt sparande. Det reala sparandet består företrädesvis av hushållens investeringar i små- och fritidshus medan det finansiella sparan- det består huvudsakligen av hushållens bankmedel, obligationer, aktier och försäkringssparande minus deras skuldsättning.

Hur hushållen fördelar sitt sparande på olika sparformer kan analyseras med hjälp av portföljvalsmodeller. Resultaten från svenska studier visar att avkastningen är av central betydelse för hushållens val av sparform. Detta gäller framförallt vid val av typ av finansiell placering men även vid val mellan realt och finansiellt sparande.

Hur hushållen fördelar sitt sparande är inte en fråga av underordnad betydelse. Hushållssparandet har de senaste åren haft en central roll i den ekonomiska debatten men för flertalet frågeställningar är det hushållens finansiella sparande snarare än deras totala sparande som är av intresse.

Sparandet i hela ekonomin behöver öka för att finansiera en önskad ökning i investeringarna och för att möjliggöra en amortering av utlands- skulden. Vid nuvarande starka inhemska efterfrågan skulle det totala spa- randet dessutom behöva öka för att dämpa tendenserna till ökad inflations- takt. Ur såväl strukturell som stabiliseringspolitisk synvinkel vore det därför j önskvärt att sparandet förbättrades. Ett ökat finansiellt sparande hos hus- hållen skulle bidraga till en sådan förbättring medan en ökning av hushål- lens reala sparande varken bidrar till en förbättring av den externa balansen eller till att dämpa inflationstrycket. En omfördelning av hushållens sparan- de från realt till finansiellt sparande skulle därmed avlasta penning- och finanspolitiken vilket bl.a. skulle kunna leda till lägre ränteläge och i för- längningen till ökad tillväxt.

Den statliga upplåningen i hushållssektorn har påverkat, och kan i fram- tiden påverka, hushållens val av sparform. Sannolikt leder riksgäldskonto- rets upplåning i första hand till en omfördelning av hushållens finansiella sparande. Det kan emellertid inte uteslutas att hushållen, som under 1980- talet i genomsnitt nettosparat 12 mdr kr. per år i statliga sparformer, i viss utsträckning ökat sitt finansiella sparande på bekostnad av det reala sparan- det. En sådan substitution skulle innebära att den statliga upplåningen skulle ha bidragit till att öka hushållens finansiella sparande och därmed förbättrat bytesbalansen samt ökat hushållens nettoflöde av kapital till andra sektorer. Under 1980—talet har dock den statliga upplåningen i hus- hållssektorn med största sannolikhet minskat kapitalflödet från hushållssek- torn till företagen.

Substitutionen mellan statliga upplåningsformer riktade mot hushållen och andra former av finansiellt sparande har sannolikt varit mycket hög. Allemanssparandet är i det närmaste ett perfekt substitut till vanligt bank- sparande fast med högre avkastning efter skatt. Även sparobligationer är ett relativt nära substitut till vissa typer av sparkonton i bank. Premieob-

ligationerna skiljer sig delvis ifrån traditionellt banksparande genom att avkastningen lottas ut. Utvecklingen av vinstsparandet har dock medfört att även premieobligationer numera har ett relativt nära substitut i form av en viss typ av banksparande. I tabell 1 redovisas hur fördelningen av vissa av hushållens finansiella placeringar utvecklats under 1980-talet. Sedan alle- manssparandet introducerades 1984 har hushållen minskat sitt sparande i bank relativt övriga finansiella placeringar. Sammantaget har emellertid andelen inlåning i bank plus allemansspar endast minskat marginellt vilket tyder på att statens upplåning via allemansspari stor utsträckning har skett på bekostnad av hushållens inlåning i bank.

Tabell 6.1 Fördelning av hushållens finansiella placeringar, i procent

Bankl Bank plus Bank plus totalt i allemansspar statliga sparformer 1980—83 57 57 75 1984—86 35 54 72

' Inkl. sedlar och mynt.

Ett villkor för en omfördelning från realt till finansiellt sparande är att sparstimulanserna i den statliga upplåningen är av den storleksordningen att avkastningen överträffar liknande sparformer som erbjuds på marknaden. Avkastningen (efter skatt) på den statliga upplåningen var under 1986 lägre än den genomsnittliga avkastningen på övriga finansiella tillgångar. Detta förklaras av att avkastningen på statens upplåning var betydligt lägre än avkastningen på försäkringssparande och aktier (för aktier användes ge- nomsnittsavkastningen under åren 1964—1986). Statlig upplåning anses dock vara ett närmare substitut till inlåning i bank än till aktier och för- säkringssparande. I extremfallet har den statliga upplåningen enbart inne- burit att hushållen dragit ned sin inlåning i bank i motsvarande utsträckning. I ett sådant scenario har den statliga upplåningen inneburit en höjning av den genomsnittliga avkastningen på finansiella tillgångar med 1/2 procen- tenhet under 1986. Det kan dock anses som troligt att statlig upplåning i viss mån även är substitut till sparande i aktier och försäkringssparande. Om alternativet till statlig upplåning varit inlåning i bank till 80 % samt aktier och försäkringssparande till 20 % har den statliga upplåningen medfört att den genomsnittliga avkastningen på hushållens finansiella tillgångar stigit med 0.2 procentenheter under 1986. En sådan höjning av den genom- snittliga avkastningen på finansiella tillgångar skulle medföra en omalloke- ring av hushållens sparande, från realt (inkl. sparande i varaktiga konsum- tionsvaror) till finansiellt sparande, på ca 3 mdr kr. enligt den modell som beskrivs i Berg(1988)1. Den statliga upplåningens effekt på hushållens för— delning mellan realt och finansiellt sparande är således beroende på hur nära substitut den statliga upplåningen är till inlåning i bank respektive aktier och försäkringssparande.

' Berg L. (1988) Hushållens sparande och konsumtion. Expertrapport till SOU l989:11, Huvudrapport från Spardelegationens sparundersökning

Sammanfattningsvis har 1980-talets relativt höga upplåning från hushålls- sektorn sannolik-t endast haft en marginellt omfördelande effekt mellan hushållens reala och finansiella sparande. Utifrån 1986 års data har det finansiella sparandet beräknats öka med någon till ett par mdr kr på medellång (3—4 år) sikt.

6.4 Effekter av en tillfällig stimulans av hushållens sparande med hjälp av statlig upplåning Även om nivån på hushållssparandet långsiktigt endast påverkas marginellt av statens upplåning i hushållssektorn återstår det att undersöka effekterna av en tillfällig stimulans av hushållens finansiella sparande. Genom att förlägga emissioner av premie- och sparobligationer samt ge möjligheter att göra extrainsättningar på allemanssparandet vid tidpunkter då hushållens likviditet är hög, har statsmakterna försökt stimulera hushållens sparande. Effekterna av dylika likviditetsindragningar är svåröverskådliga. De be- ror bl.a. på hushållens sätt att finansiera sin sparandeökning i statliga sparformer och substitutionselasticiteten mellan olika finansiella tillgångar. I sammanhanget kan det noteras att genom avregleringen av kreditmark— naden har hushållen i princip en kontinuerligt god tillgång till likviditet. Den inlåsningseffekt som t.ex. sparande i sparobligationer medförde före avregleringen 1985 är därför sannolikt betydligt lägre idag. Någon be- i tydande effekt på hushållens likviditet medför de tillfälliga sparstimulanser- ] na därför sannolikt inte. En viss temporär effekt på sparandet kan emellertid uppstå när hushållen placerar i statliga sparformer. Vid tidpunkter då likviditeten är hög är i hushållen mer benägna att göra omplaceringar i sin porfölj. Erbjudanden * om placeringar i statliga låneinstument vid sådana tidpunkter kan medföra . att hushållen skjuter på sina konsumtionsplaner för att utnyttja ett tidsbe- gränsat erbjudande. Efter en omplacering tar det sedan en viss tid innan hushållen kan återupprätta den önskade sammansättningen vad avser spa- rande, likviditet och konsumtion.

7. Sammanfattning och allmänna slutsatser angående hushållsupplåningens framtida inriktning

Det finns för närvarande inte någon entydig beskrivning av målen för statens upplåning från hushållen. I olika sammanhang har statens upplåning från hushållen tilldelats ett sammanlagt ganska stort antal uppgifter (se kapitel 3). Arbetsgruppen bedömning är emellertid att statsmakterna i huvudsak sökt uppfylla tre olika mål med hjälp av hushållsupplåningen. I enlighet med den i kapitel 1 redovisade modellen för arbetet med denna studie har arbetsgruppen utgått från dessa mål och därtill identifierat ett antal restriktioner som bör beaktas vid analysen av hushållsupplåningen.

Nuvarande mål för hushållsupplåningen — Minimering av kostnaderna för statens upplåning (övergripande mål). — Långsiktig höjning av hushållens finansiella sparande. — Tillfälliga höjningar av hushållens finansiella sparande vid tidpunkter när hushållens likviditet är hög.

I avsnitt 7.2 redovisas en utvärdering av i vilken mån statens upplåning från hushållen kunnat uppfylla de uppställda målen. I avsnitt 7.3 sammanfattas arbetsgruppens synpunkter på de restriktioner för hushållsupplåningen som identifierats, och i det avslutande avsnittet 7.4 redovisas arbetsgruppens slutsatser.

Minimering av upplåningskostnaderna

Beräkningar visar att kostnaderna för upplåning i hushållssektorn i vissa fall är lägre än kostnaderna för upplåning på penning- och obligationsmark- naden (se tabell 7.1). Kalkylerna avser då kostnader vid marginella ök- ningar av upplåningen med varje instrument. Kostnaderna för olika hushåll— supplåningsinstrument varierar emellertid kraftigt. Direktupplåning i hus- hållssektorn är effektiv ur kostnadssynpunkt så länge upplåningen sker i premieobligationer, vilken har beräknats vara den billigaste upplånings- formen, eller i sparobligationer. Upplåningen via allemansspar är däremot betydligt kostsammare än övrig upplåning, såväl från hushållen som från penning- och obligationsmarknaden.

Kostnadskalkylerna är emellertid behäftade med en betydande osäker- het. Den största osäkerhetsfaktorn är antagandet om beskattningen av de placeringar hushållen skulle gjort om de inte placerat i något av hushåll- supplåningsinstrumenten. Kalkylförutsättningarna är en genomsnittlig mar- ginalskatt för hushållen på 41,5 %, där hänsyn tagits till att vissa hushåll kan erhålla skattefrihet för ränteinkomster genom att utnyttja det sk spa- ravdraget, och en avkastning på alternativa placeringar på 9,5 %. För upplåningsformer med skattebefriad avkastning, allemansspar och premie- obligationer, innebär då skattebortfallet pga minskade alternativplaceringar ett bidrag till de statsfinansiella kostnaderna med 3.9 procentenheter. Skulle hushållens alternativplaceringar istället varit skattebefriade, som t ex pen- sionsförsäkringar, skulle de statsfinansiella kostnaderna för upplåning via premieobligationer och allemansspar blivit 5 .9 % respektive 9.1 %. Arbets- gruppens bedömning är att de antaganden som ligger till grund för tabell 7.1 enligt tillgänglig information speglar de faktiska förhållandena, men att hänsyn måste tas till att uppgifterna är osäkra.

Tabell 7.1 Totala statsfinansiella nyupplåningskostnader för olika låneinstrument (juli-oktober 1988), måtta som genomsnittliga årliga räntekostnader.

Låneinstrument kostnad i procent Statsskuldsväxlar 10,8 Riksobligationer 11,2 Sparobligationer 10,5 Premieobligationer 9,8 Allemansspar 13,0

Om skattesystemet reformeras kommer detta att påverka de statsfinansiella upplåningskostnaderna för instrument med skattebefriad avkastning. En sänkning av skatten på kapitalinkomster till 30 % skulle exempelvis minska kostnaderna för premieobligationer och allemansspar med 1.1 procenten- heter, vid i övrigt oförändrade förutsättningar.

Sammantaget uppfyller statens upplåning i hushållssektorn kravet på kostnadseffektivitet vad gäller upplåning via premieobligationer och spa- robligationer, medan allemanssparande däremot har beräknats vara den dyraste formen för statsupplåning. Vid nuvarande relativa kostnader inne- bär detta att det från kostnadssynpunkt bör ske en omfördelning av hus- hållsupplåningen från allemanssparande till förmån för främst premieob- ligationer och i viss utsträckning även för sparobligationer. För att allemans- spar skall bli en kostnadseffektiv upplåningsform behöver räntan sänkas med åtminstone 2,5 procentenheter, dvs till 6 %.

Långsiktig höjning av hushållens finansiella sparande

Tillgängliga studier tyder på att den andra målsättningen med statens upp- låningi hushållssektorn, att långsiktigt höja hushållens finansiella sparande, har uppfyllts i endast mycket liten omfattning, eventuellt inte alls.

Hushållens totala sparande, dvs summan av finansiellt och realt sparande, bestäms främst av befolkningsstrukturen, hur väl utbyggt pensions- och trygghetssystemet är, hushållens inkomst- och förmögenhetsutveckling, samt tillgången på krediter. Alla dessa faktorer står utanför riksgäldskonto- rets kontroll. De faktorer som riksgäldskontoret kan styra, villkoren för de sparformer som riktas till hushållen, påverkar i huvudsak fördelningen av hushållens sparande och inte dess nivå.

Det ovan angivna målet för statens upplåning från hushållen är emellertid att höja det finansiella sparandet, medan det reala sparandet är av under- ordnad betydelse i detta sammanhang. En höjning av avkastningen på finansiellt sparande visavi realt sparande har en inte obetydlig effekt på fördelningen av hushållens sparande enligt en nyligen genomförd studie.1

Den statliga upplåningen ifrån hushållssektorn har enligt arbetsgruppens bedömning i stor utsträckning medfört att hushållen istället minskat sin

' Se not * på sid. 197.

inlåning i bank. Genom denna omplacering har den genomsnittliga av- kastningen efter skatt på hushållens finansiellatillgångar sannolikt ökat något. Gruppens bedömning är emellertid att den statliga upplåningen inte medfört att den genomsnittliga avkastningen på finansiellt sparande ökat i sådan utsträckning att den i någon märkbar omfattning påverkat nivån på hushållens finansiella sparande (se kapitel 6).

Tillfälliga höjningar av hushållens finansiella sparande vid tidpunkter när hushållens likviditet är hög

Enligt arbetsgruppens bedömning kan den statliga upplåningen från hushål- len under en begränsad period i viss utsträckning höja hushållens finansiella sparande. Vid tillfällen av hög likviditet är hushållen mer benägna att göra omplaceringar i sin portfölj. Erbjudanden om placeringar i statliga låneinst- rument vid dessa tillfällen kan medföra att hushållen väljer en sådan place- ring istället för omedelbar konsumtion. Efter en omplacering tar det sedan en viss tid innan hushållen kan återupprätta den önskade sammansättningen vad avser sparande, likviditet och konsumtion. Denna senare justering skulle till exempel kunna innebära att man tar upp lån för att finansiera den konsumtion man avstod från när man placerade sina medel i statliga låne- former.

Statlig upplåning som syftar till att tillfälligt höja hushållens finansiella sparande kan således på teoretiska grunder antas leda till en, om än be- gränsad, förskjutning av hushållens konsumtion över tiden. Det effektivaste sättet att uppnå sådana tillfälliga höjningar av hushållssparandet är att riksgäldskontoret i ökad utsträckning eftersträvar att förlägga sina ordinarie emissioner av kostnadseffektiva upplåningsformer, som premieobligationer och sparobligationer, till tillfällen när hushållens likviditet förväntas vara hög. En sådan förläggning av emissionstillfällena motiveras emellertid re- dan av målet att minimera upplåningskostnaderna. Däremot är t.ex. extra insättningar i allemansspar, vid nuvarande struktur på upplåningskostna- derna för olika låneinstrument, ett onödigt dyrt sätt att åstadkomma den önskade tidsförskjutningen av konsumtionen.

Minimikrav vad avser upplåning via statsskuldväxlar och riksobligationer

De stora budgetunderskotten i början av 1980-talet medförde att riks— gäldskontorets traditionella upplåningsarsenal blev underdimensionerad. Det ökade lånebehovet tvingade fram nya upplåningsformer. Den starka förbättring av statsbudgeten som inträffade i mitten av 1980-talet har emel— lertid förändrat förutsättningarna för statens upplåning. Sedan 1987 har staten nettoamorterat på statsskulden. Trots denna förbättring var behovet

av upplåning på den inhemska marknaden för att ersätta förfallande lån år 1988 ca 140 miljarder kr.

Budgetpolitiken förutsätts bli fortsatt stram framöver, vilket kommer att medföra ett fortsatt lågt, eller negativt, nettoupplåningsbehov. Det finns dock argument mot en alltför kraftig minskning av upplåningen genom vissa låneinstrument.

Arbetsgruppens bedömning är att det behövs en väl fungerande och likvid marknad för statsskuldväxlar för att penningpolitiken skall kunna bedrivas effektivt. Denna likviditet bör uppnås genom en relativt stor upplåning via statsskulväxlar. Man har bedömt att stocken av statsskuldväx- lar ej bör understiga nuvarande nivå. Detta motsvarar i princip ett lika stort årligt bruttoupplåningsbehov. I ett mer dynamiskt perspektiv kan dock de penningpolitiska teknikerna komma att utvecklas, med konsekvenser för kraven på statsskuldväxelstockens storlek.

Arbetsgruppen har vidare gjort en bedömning av hur stor den årliga upplåningen med riksobligationer bör vara för att marknaden skall vara likvid och effektiv. Syftet med att medverka till att uprätthålla en effektiv marknad är därvid att långsiktigt minimera upplåningskostnaderna. Enligt arbetsgruppens bedömning krävs det en årlig bruttoupplåning på 15—20 miljarder kr för att upprätthålla en effektiv marknad för riksobligationer på varje löptid mellan ett och tio år.

Sammantaget kan möjligheterna att öka hushållsupplåningens andel av statsupplåningen komma att begränsas av önskemålen om oförändrad eller ökad stock av statsskuldväxlar samt kraven på viss minsta upplåning via riksobligationer. Arbetsgruppen har inte utarbetat några kalkyler över de framtida upplåningsbehoven och över hur de angivna restriktionerna kan förutses påverka hushållsupplåningen. Sådana kalkyler görs i anslutning till den löpande upplåningsplaneringen.

Krav på viss löptidsstruktur på statsupplåningen

[ diskussionerna om statsskuldpolitikens mål och medel brukar statsskul- dens löptidsstruktur inta en central ställning. I Sverige har det hittills inte gjorts några studier som skulle kunna användas som underlag för rekom- mendationer i denna fråga. Arbetsgruppen har därför beställt en sådan studie från en forskare vid Stockholms Universitet. Denna studie kommer emellertid inte att bli färdig i tid för att resultaten skall kunna inarbetas i denna rapport.

Arbetsgruppen har för närvarande inte tillräckligt underlag för att närma- re bedöma kraven på statsskuldens löptidsstruktur. Det är emellertid an- geläget att statsupplåningens effekter på de fyra områdena räntestruktur, likviditet, bruttoupplåningsbehov och risktagande övervägs vid utformning- en av hushållsupplåningen. I avsnitt 4.2 redovisades arbetsgruppens syn— punkter på hur kraven på en viss löptidsstruktur skulle kunna påverka upplåningen från hushållen. Arbetsgruppen har inte kunnat dra några preci-

sa slutsatser härvidlag, men rekommenderar att statens upplåning fort- sättningsvis utformas så att inte statsskuldens genomsnittliga löptid minskar ytterligare.

Upplåningen skall inte störa kreditmarknadens funktionssätt

Arbetsgruppen har inte funnit några belägg för att den betydande statliga upplåningen direkt från hushållen, och därmed vid sidan av den reguljära kreditmarknaden, haft några betydande effekter på kreditmarknadens ef- fektivitet. Det kan noteras att tillväxten av allemansspar sannolikt i stor utsträckning skett på bekostnad av hushållens bankinlåning, men detta behöver inte betyda att kreditmarknadens effektivitet påverkats. Arbets- gruppen finner det däremot sannolikt att skattesubventioneringen av de statliga låneinstrumenten medfört vissa snedvridningar på kreditmarkna- den, vilket bland annat visas av den utbredda skatteplaneringen med premi- eobligationer.

Utformningen av hushållsupplåningen kan också vara av betydelse för penningpolitikens effektivitet och genomslag. Idag sker en avsevärd del av hushållsupplåningen i icke marknadsmässiga former, vilket kan förskjuta penningpolitikens genomslag i hushållssektorn över tiden. För penning- politiska syften skulle det således kunna finnas ett behov av att göra hushåll— supplåningen mer marknadskonform.

Vidare kan det konstateras att de statliga sparformernas nuvarande spar- villkor, med en helt eller delvis skattefri ränta, inbjuder spararen till inte helt okomplicerade skatteöverväganden vid sina sparbeslut. Ett system utan, eller med åtminstone reducerad skattefrihet, skulle minska individer- nas skatteplanering och öka konkurrensen och jämförbarheten med andra sparformer till godo för kreditmarknadens effektivitet. En enhetligare be- skattningsprincip skulle även underlätta jämförelsen av olika instruments upplåningskostnader vilket skulle kunna medföra omprioriteringar mellan olika låneinstrument och därmed till sänkta upplåningskostnader.

Arbetsgruppens slutsatser av de studier som genomförts är sammanfatt- ningsvis:

— Statens upplåning från hushållen bör ha som övergripande mål att minimera upplåningskostnaderna. Detta kräver att nyupplånings— kostnaderna på marginalen är lika höga för alla låneinstrument. Av tabell 7.1 framgår att detta för närvarande inte är fallet. Minimering av statens upplåningskostnader kräver därför justeringar av kostna— derna för vissa instrument och/eller omfördelningar mellan de olika låneinstrumenten.

— Arbetsgruppens analyser och kalkyler visar att upplåning direkt från hushållen ur kostnadssynpunkt utgör ett attraktivt alternativ till upp- låning från penning- och obligationsmarknaden. Arbetsgruppens

slutsats är därför att staten skall fortsätta att låna direkt från hushål- len, under förutsättning att upplåningen sker i kostnadseffektiva former. — Statsupplåningen har inte medfört någon märkbar långsiktig ökning av hushållens finansiella sparande. Statens upplåning från hushålls- sektorn bör därför inte ha som mål att långsiktigt höja hushållsspa- randet. — Det är i viss utsträckning möjligt att med hjälp av statsupplåningen tillfälligt höja hushållens finansiella sparande vid tidpunkter då hus- hållens likviditet är hög. Arbetsgruppen vill emellertid understryka att det redan utifrån strävandena att minimera upplåningskostnader- na är naturligt att låna från hushållen då dessas likviditet är hög. Det krävs då att upplåningen inte sker i statsfinansiellt dyra former. Ovanstående talar för att inte heller tillfälliga höjningar av hushållens sparande bör vara ett mål för hushållsupplåningen. — Statens upplåning från hushållen bör ske med beaktande av de re- striktioner vad gäller upplåning via statsskuldväxlar och riksobliga- tioner som redovisats ovan.

— Statens upplåning från hushållen skall ta hänsyn till de övergripande målen för statsskuldens löptidstruktur. Arbetsgruppen vill därvid understryka att en förändring av den genomsnittliga löptiden kan ske såväl genom upplåning från penning- och obligationsmarknaden som genom upplåning från hushållen. Upplåningsinstrumenten bör vidare utformas så att hushållsupplåningen inte medför påtagliga ökningar av likviditeten. — Statens upplåning från hushållen skall utformas på sådant sätt att den inte allvarligt stör kreditmarknadens funktionssätt.

8 Den framtida utformningen av statens upplåning från hushållssektorn

Mål och restriktioner

Enligt arbetsgruppens slutsatser i föregående kapitel skall statens upplåning från hushållen dels styras av det överordnade målet om kostnadseffektivitet, dels beakta ett antal restriktioner. Dessa kriterier blir därmed, vid ett givet upplåningsbehov, bestämmande för hushållsupplåningens storlek, utform- ningen av upplåningsinstrumenten och antalet upplåningsinstrument.

Från de ovannämnda kriterierna kan, inom ramen för en given hushålls- upplåning, ett antal konkreta riktpunkter avseende upplåningsinstrumen- tens antal och utformning härledas.

En första riktpunkt är att riksgäldskontoret bör ha flera former för

upplåning i hushållssektorn på grund av segmenteringen av kreditmark- naden och hushållens preferenser för olika sparformer. Därigenom kan upplåningskostnaderna minskas.

En andra riktpunkt, som verkar åt motsatt håll vad gäller antalet upp— låningsformer, är att upplåningen i varje enskilt upplåningsinstrument skall vara så stor att det skapas en ”fungerande marknad” för instrumentet. Detta gäller även instrument utan andrahandsmarknad och innebär då att upplåningen måste vara så stor att information om upplåningsformen når ut till hushållen.

En tredje riktpunkt är att tillgodose behovet av flexibilitet för att snabbt kunna anpassa upplåningen till variationer på hushållsmarknaden. Ett ex- empel är att det skall vara möjligt att med kort varsel omfördela upp- låningen om hushållens likviditet ökar oförutsett.

Antal låneinstrument

Ett centralt avvägningsproblem vid planeringen av hushållsupplåningens framtida inriktning är att fördela upplåningen på ett lämpligt antal in— strument. Detta antal bestäms, som nämnts ovan, av målen och restrik- tionerna för upplåningen, men påverkas också av det totala upplåningsbe- hovet. Till följd av kravet på flexibilitet i upplåningen kan emellertid antalet upplåningsinstrument behöva vara större än vad som krävs för att tillgodose kortsiktigt förutsebara upplåningsbehov. Alla instrumenten behöver således inte nödvändigtvis användas i full skala, utan vissa kan vara inaktiva i större eller mindre utsträckning. För instrument som kräver relativt kontinuerlig marknadsföring för att upplåningskostnaderna skall kunna minimeras kan det emellertid vara olämpligt med långa uppehåll mellan emissionerna.

Från beskrivningen i kapitel 3 framgick att det vid nuvarande behov av upplåning från hushållssektorn, i kombination med det okontrollerbara inflödet av medel på allemansspar, inte fanns utrymme för aktiv upplåning med mer än två hushållsupplåningsinstrument. Arbetsgruppens bedömning är att detta inte står i överensstämmelse med målen för en rationell och kostnadseffektiv upplåning. Arbetsgruppens anser därför att en förutsätt- ning för att upplåningen skall kunna bedrivas med ett lämpligt antal in— strument är att riksgäldskontoret kan påverka upplåningsvolymen även för allemansspar.

Minimering av upplåningskostnaderna

Kostnadsminimering innebär att den marginella upplåningskostnaden skall vara lika stor för alla upplåningsinstrument. Detta kriterium kan emellertid behöva korrigeras med hänsyn till de restriktioner som begränsar riks- gäldskontorets manöverutrymme.

Som framgått av bl a tabell 7.1 i kapitel 7 uppfyller hushållsupplåningen inte kriteriet att de marginella upplåningskostnaderna skall vara lika för alla instrument. Till detta kommer att det är den mest kortfristiga upplåningen,

allemansspar, som har de högsta kostnaderna. Därigenom förstärks kost- nadsskillnaderna mellan upplåningsformerna.

Det avgörande hindret mot att omfördela hushållsupplåningen i kost- nadsminimerande riktning är, som nämnts, att riksgäldskontoret inte har möjlighet att påverka volymen för den dyraste upplåningsformen, allemans- spar. Arbetsgruppen konstaterar i detta sammanhang att en förutsättning för en rationell och kostnadsminimerande upplåning är att riksgäldskonto- ret kan kontrollera såväl den avkastning som hushållen erbjuds, som den upplånade volymen. Kostnadsminimerande upplåning skulle sålunda kräva att riksgäldskontoret får kontroll över räntesättning och övriga inlånings- villkor även vad gäller allemanssparandet.

Inledning

Allemanssparandet introducerades den 1 april 1984. Motivet var att ersätta skattesparandet samt att stimulera hushållens sparande och då i former som underlättade finansieringen av statens budgetunderskott (allemansspar) och främjade näringslivets försörjning av riskvilligt kapital (allemansfond).

Vid introduktionen var den månatliga insättningen begränsad till 600 kr per månad. Denna gräns höjdes sedermera till 800 kr. Vid sammanlagt fyra tillfällen har dessutom extrainsättningar på högst 5000 kr varit tillåtna. Ursprungligen var de sammanlagda nettoinsättningarna begränsade till 30.000 kr men detta tak har höjts vid ett flertal tillfällen och uppgår för närvarande till 75.000 kr.

Beträffande allemansöspar anslöt sig 1,5 milj. sparare redan första måna- den. Sparformen nådde därmed omelbart ett större antal sparare än någon annan statlig sparform gjort tidigare. Sedan början av 1986 uppgår antalet sparare till drygt två milj. Det årliga sparandet har under åren 1985 till 1988 varierat mellan 7 och 14 miljarder kr. Vid utgången av 1988 uppgick den samlade behållningen på allemansspar (inkl. ränta och bonus) till ca 55 miljarder kr.

Problem med nuvarande utformning av allemansspar

Arbetsgruppen har ovan konstaterat att upplåningen via allemansspar för närvarande (januari 1989) är förknippad med två betydande nackdelar; höga upplåningskostnader och avsaknad av möjligheter att på kort sikt påverka den upplånade volymen.

Kostnaden för upplåning via allemansspar, mått som årlig ränta, ligger i november 1988 åtminstone 2,5 procentenheter högre än kostnaderna för upplåning via andra hushållsupplåningsinstrument. En omfördelning av upplåningen från allemansspar till premieobligationer på 5 mdr kr per år under en tioårsperiod skulle innebära en besparing på 1,6 miljarder kr. per år när omfördelningen genomförts. Räkneexemplet gäller vid oförändrade

räntor och under antagandet att upplåningskostnaden för premier inte påverkades av den högre volymen.

Vid nuvarande statliga lånebehov, och de krav på minsta upplåning via statsskuldväxlar och riksobligationer som redovisats ovan, är behovet av upplåning från hushållssektorn begränsat. Den stora, och av riksgäldskon- toret okontrollerbara, upplåningen via allemansspar medför då att upp- låningen genom övriga upplåningsinstrument riktade mot hushållen riskerar att bli utträngd. På lite sikt innebär en fortsatt upplåning via allemansspar sannolikt att emissionerna av sparobligationer tvingas upphöra. Detta är inte förenligt med kraven på en effektiv och kostnadsminimerande statsupp- låning.

Arbetsgruppen konstaterar vidare att allemansspar är en likvid upp- låningsform med kort löptid. Allemansspar är ett betydligt närmare sub- stitut till inlåning i bank än övriga upplåningsformer som riktar sig till hushållen. Allemansspar har en så hög likviditet att det räknas in i vissa breda penningmängdsmått. Ett okontrollerat inflöde på allemansspar kan därför medföra en icke önskvärd inverkan på penningmängden, med följd- verkningar på bl a inflationen.

Genom att allemansspar kan betraktas som avistainlåning har de senaste årens kraftiga upplåning via allemansspar också bidragit till att statsskul- dens genomsnittliga löptid förkortats. Den genomsnittliga löptiden för statsskuldsväxlar, riks-, stats- och premieobligationer var 2,6 år i mitten av 1988. Om allemansspar inkluderas sjunker den genomsnittliga löptiden till 2,3 år.

Ett av syftena med att införa allemansspar var att höja hushållens finans- iella sparande. Som nämnts ovan synes upplåningen via allemansspar, lik- som övrig statlig upplåning från hushållen, inte haft någon nämnvärd effekt på hushållens totala finansiella sparande. Däremot förefaller hushållen ha gjort en omfördelning av sina finansiella tillgångar då hushållens inlåning i bank minskat i ungefär samma utsträckning som allemansspar ökat, mått som andel av hushållens finansiella tillgångar.

Slutsatser

För att det övergripande målet att minimera statens upplåningskostnader skall kunna uppfyllas måste riksgäldskontoret ges möjlighet att styra upp- låningen. På kort sikt bör riksgäldskontoret därför få ökad pris- och volym- kontroll över allemansspar.

På lite längre sikt anser arbetsgruppen att flera skäl talar för att allemans- sparandet bör avvecklas. En av riktlinjerna för utredningen om reformerad inkomstskatt (RINK) är att selektiva sparstimulanser skall ersättas med generellt gynnsamma regler för alla sparformer. Detta talar för en av- veckling av såväl allemansspar som allemansfond, åtminstone i sin nuvaran— de utformning. Arbetsgruppen har vidare konstaterat att allemansspar är förknippat med vissa nackdelar: höga kostnader, bristande på volymkon- troll, hög likviditet samt att upplåningsformen bidrar till minskningen av

statsskuldens löptid. Sammantaget leder detta arbetsgruppen till bedöm- ningen att andra låneinstrument bättre uppfyller de redovisade målen och restriktionerna för statens upplåning. Det skall dock understrykas att denna slutsats i hög grad bygger på arbetsgruppens bedömning att upplånings- kostnaderna kommer att fortsätta att vara högre för allemansspar än för övriga upplåningsinstrument, även om riksgäldskontoret framöver kan på- verka räntesättningen i allemansspar.

Förändringar på kort sikt

I syfte att ge riksgäldskontoret möjligheter att påverka upplåningskostnad och inlåningsvolym för allemansspar föreslår arbetsgruppen följande åt- gärder: — Rätten att fastställa räntan på allemansspar bör överföras från riks- dagen till riksgäldskontoret. — Tillfälliga sparstimulanser bör, vid nuvarande struktur på upplånings- kostnaderna, inte ske genom extrainsättningar på allemansspar utan i första hand genom emissioner av andra upplåningsinstument.

Genom att låta riksgäldskontoret fastställa (sänka) räntan uppnås ett antal fördelar. En sänkning av räntan på allemansspar med t.ex. en procentenhet skulle dels minska statens upplåningskostnader med drygt 1/2 miljard kr per är, dels reducera de skattearbitragemöjligheter som existerar för närvaran- de. Vidare skulle en viss volymkontroll uppnås genom att nettoinsätt- ningarna sannolikt skulle minska.

Ett motiv för att upphöra med extrainsättningar på allemansspar är de höga upplåningskostnaderna. Varje omgång av extrainsättningar har med- fört att statens upplåningskostnader stigit med ca 100 milj. kr per år jämfört med om den vid extrainsättningstillfället billigaste upplåningsformen an- vänts.

Arbetsgruppen har vidare diskuterat möjligheten att sänka den högsta möjliga månatliga insättningen till den ursprungliga nivån på 600 kr. Grup— pens bedömning är dock att en räntesänkning är att föredra eftersom denna sänker upplåningskostnaden samtidigt som en viss dämpande effekt på volymen uppnås.

Förändringar på längre sikt

Som nämnts ovan förordar arbetgruppen att allemansspar skall avvecklas i samband med genomförandet av skattereformen. En eventuell avveckling måste naturligtvis ske försiktigt med hänsyn till dels de drygt två milj. spararna som utnyttjar Sparformen, dels till riksgäldskontorets möjligheter att ordna alternativ upplåning. Avveckling bör därför ske i former som innebär en relativt jämn och utdragen minskning av behållningen på alle- mansspar.

Det finns i princip tre olika handlingsparametrar vid en eventuell av- veckling; graden av skattefrihet, räntenivån samt åtgärder som direkt på- verkar volymen av nettoinsättningar. Dessa metoder kan användas var för sig eller i kombination.

Allemansspar skulle kunna bibehållas under förutsättning att reglerna omarbetades så att upplåningskostnaderna sänks. Ett fullständigt bort- tagande av skattefriheten för räntan på allemansspar skulle vara i linje med direktiven till inkomstskatteutredningen samtidigt som sparformens upp- låningskostnader skulle sänkas. Därmed skulle allemansspar bli ett ännu närmare substitut till vanlig inlåning i bank. Enligt arbetsgruppen bedöm— ning skulle dock en skattepliktig ränta på allemansspar sannolikt behöva överstiga räntan på sparkonto i bank för att upplåningsformen skulle vara konkurrenskraftig eftersom bankerna erbjuder viss övrig service förutom inlåning. Samtidigt skulle bankerna sannolikt kräva en högre kompensation för sin förmedlarroll om allemansspar blev en sparform som mer eller mindre var identisk med inlåning i bank. Detta skulle begränsa nedgången i upplåningskostnaden. Sannolikt skulle upplåningskostnaden för allemans- spar med skattepliktig ränta överstiga eller vara lika hög som upplånings- kostnaden för sparobligationer.

Förslaget innebär vidare att statens upplåning skulle få direkta effekter på räntesättningen på kreditmarknaden. Arbetsgruppen anser att detta alter- nativ är en möjlig utväg men förordar av orsaker som nämnts ovan en avveckling av allemansspar på sikt.

Inledning

Svenska staten har sedan 1918 bedrivit upplåning via premieobligationer. Premieobligationen är ett löpande skuldebrev, ställt till innehavaren, där avkastningen utlottas. På den svenska kreditmarknaden är detta instrument unikt, eftersom lagen inte tillåter andra låntagare att emittera värdepapper med liknande karaktär. Långivarna består till största delen av småsparare som värdesätter lotterimomentet. Det finns dock vissa inslag av skatteplane- ring bland långivarna.

Valörerna på premieobligationer varierar i dag mellan 200 kronor och 10000 kronor. Valören på de senast emitterade lånen har varit 1000 kronor. Vid emission fastställs högsta tillåtna teckningsbelopp för varje kund samt totalt emissionsvolym.

Före emission fastställer riksgäldskontoret årlig vinstutlottningsprocent, antal utlottningar per år, vinsternas fördelning mellan hög- och lågvinster samt priset på obligationen. Avkastningen inkomstbeskattas ej. Obligatio- nerna är dock underkastade reavinst, arvs-, gåvo- och förmögenhetsskatt.

Låneförvaltningen av premieobligationer är relativt begränsad eftersom

obligationen är ett löpande skuldebrev som ej är registrerat. Arbetsinsatsen för riksgäldskontoret innefattar emission, vinstutlottning samt slutinlösen.

Problem med nuvarande utformning av premieobligationerna

Premieobligationer är som nämnts ovan ett tämligen lättadministrerat in- strument. Det förmodas också vara en statsfinansiellt billig upplåningsform. Problemet härvidlag är dock att uppskatta de totala statsfinansiella kostna- derna för premieobligationer eftersom det sker en viss skatteplanering i instrumentet.

Beskattningen av premieobligationer följer speciella regler. De vinster som utlottas två eller tre gånger per år är befriade från inkomstskatt för såväl fysiska som juridiska personer. Värdet på premieinnehavet ska för- mögenhetsbeskattas och realisationsvinSter/förluster beskattas som inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet. P.g.a. att premierna inte är registrerade misstänks dock att en del av förmögenheten i premier inte tas upp till beskattning. Avsaknaden av registrering kan också locka till att inte redovi- sa realisationsvinster i premier. I hur stor omfattning detta sker är svårt att bedöma.

Det finns två huvudsakliga handlingsvägar inom ramen för nuvarande skattesystem att hantera dessa problem. Den första är att Stickprovsvis göra kontroller hos fondkommissionärer. Den andra är att utveckla ett centralt ägarregister.

Möjligheterna att göra stickprovskontroller hos fondkommissionärer måste betecknas som goda. Dessa skall ha avräkningsnotor på gjorda affärer i sin bokföring. Vidare kan skattemyndigheterna begära att få se olika privatpersoners depåinnehav hos fondkommissionärerna. Med hjälp av så- dana kontroller skulle säkert en viss höjning av skattemoralen kunna upp- nås. _

Att utveckla ett centralt register är svårgenomförbart på kort sikt. An- talet utelöpande obligationer är mycket stort (omkring 200 miljoner) till följd av de låga valörerna. Detta gör att de tekniska förutsättningar för en central ägarregistrering av premieobligationer för närvarande saknas i Sve- rige. En annan svårighet är att systemet måste möjliggöra en smidigt and- rahandsmarknad om inte instrumentet ska ändra karaktär.

VPC utvecklar för närvarande ett värdepapperslöst skuldbokssystem för aktier och obligationer. Detta system skulle kunna hantera nyemissioner av premieobligationer fr.o.m. 1992. Även andra alternativ än VPC bör över- vägas. Att lägga in utelöpande obligationsstock i ett registersystem torde vara praktiskt ogenomförbart.

Eftersom i princip alla andra ”papper” i fysisk mening kommer att försvinna från marknaden i framtiden och ersättas med någon form av registrering är det troligt att denna utveckling även kommer att beröra premieobligationerna. Om premieobligationerna registreras kommer med största sannolikhet en viss del av efterfrågan på premier att försvinna vilket leder till ökade upplåningskostnader.

Behovet av registrering av premieobligationer blir av mindre vikt i fram— tiden eftersom de föreslagna förändringarna av skattesystemet kommer att minska incitamenten för skatteplanering i premieobligationer. Å andra sidan uttrycks önskemål om registrering av premier från inkomstskatteut- redningen. Vidare kommer det förmodligen bli ”omodernt” med värdepap- per i framtiden vilket talar för ett papperslöst system för premieobligatio- ner.

Sammanfattning

Upplåning via premieobligationer är idag en för riksgäldskontoret billig upplåningsform. Samtidigt utnyttjas emellertid premieobligationer för skat- teplanering och undanhållande av skatt, varför den statsfinansiella kostna- den är svår att beräkna. Skatteplaneringsmomentet kan reduceras via ökade stickprovskontroller eller genom att utveckla ett ägarregister.

Skattereformen kommer sannolikt att reducera Skatteplaneringsmomen- tet i premierna men även medföra att premier blir en relativt sett dyrare upplåningsform. Premieobligationer förväntas dock utgöra en väsentlig del av hushållsupplåningen även efter skatteomläggningen.

Att upprätta ett ägarregister för premieobligationer är ogörligt på kort sikt. På lite lägre sikt är emellertid en registering av nyemitterade premier både önskvärd och genomförbar.

8.4 Sparobligationer

Inledning

Sparobligationen är för närvarande utformad som ett enkelt skuldebrev och är i princip inte överlåtbar (undantag vid arv m.m.). Obligationen är regi- strerad och löper på 2—10 år. Räntan påförs månadsvis och kapitaliseras årsvis. Utöver den skattepliktiga räntan, tillkommer en skattefri bonus som också kapitaliseras årsvis. Obligationen kan förtidsinlösas till ett i förväg bestämt pris.

Sparobligationer i dess nuvarande form har emitterats sedan början av 1940-talet. Vid emission fastställer riksgäldskontoret lägsta och högsta be- lopp som varje kund kan teckna sig för (senast 5000 respektive 50000 kr). Valören bestäms av köparen, d.v.s. om kunden vill investera t.ex. 7000 kronor får kunden den valören på sin obligation.

Sparobligationen, som egentligen är att betrakta som en deposition, vänder sig till hushåll som har ett sparkapital som skall förräntas under en längre period. Avkastningen på sparobligationer som förtidsinlöses är ofta sämre än bankränta men om obligationen däremot står inne till förfall ger den bättre avkastning.

Problem med nuvarande utformning av sparobligationen

Sparobligationen i dess nuvarande utformning är förknippad med vissa problem. Dels har inte riksgäldskontoret volymkontroll på obligations- stocken eftersom det står kunderna fritt att lösa in obligationen före förfall, dels är delar av avkastningen skattefri vilket kan ge oönskade effekter i form av skattarbitrage. Vidare finns en rad förvaltningstekniska problem bl.a. med hanteringen av förkomna obligationer. Dessa administrativa problem beror på att värdepapper utfärdas. Registreringen av sparobligationer har också inneburit problem med gamla utestående lån som registrerats vid en senare tidpunkt än vid emissionen.

En modifierad sparobligation

Problemen med den nuvarande sparobligationen talar, i kombination med den tekniska utvecklingen inom området, för att sparformen bör vidareut- vecklas. Följande bör eftersträvas vid konstruktionen av en ny sparobligation: — flexibilitet vid val av emissionstidpunkt — att villkoren utformas så att de upplånade medlen ger god inlåsnings- effekt — att upplåningen skall ske till fast räntekostnad för riksgäldskontoret — att utnyttja upparbetad kunskap hos allmänheten samt känd teknik — att instrumentet skall kunna nå hushållen direkt för att undvika höga provisionskostnader till banker — att upplåningsvillkoren ej skall var förenade med skattesubventioner.

För att upplåningsformen skall rationaliseras och ansluta till den kommande värdepappershanteringen bör inga fysiska sparobligationer utfärdas. Varje kund bör erhålla ett sparobligationskonto i riksgäldskontoret. På detta sätt kan nya emissions- och inlösenkanaler utvecklas som kan spara float, pro- visioner och kostnader för värdepapperstryck och värdepappersdistribu- tion.

Den föreslagna förändringen av sparobligationen kommer att kräva re— sursförstärkningar. Dels kommer datorkapaciteten behöva byggas ut, dels kan personalförstärkningar behövas under en period när både den gamla och nya obligationen löper parallellt.

8.5 Riksobligationer till hushållen

Riksobligationer har emitterats sedan 1983. Obligationen är ett räntebäran- de löpande skuldebrev som löper med en fast ränta under hela sin löptid med kupong en gång per år. Ränta utbetalas till den registrerade inne- havaren tills obligationen förfaller. Löptiderna varierar mellan 3,5—10 år.

Registrering sker hos riksgäldskontoret. Den lägsta valören är idag 1 miljon kronor. En väl fungerande andrahandsmarknad ger god likviditet och låga transaktionskostnader vilket gör att man kan sälja sitt innehav när

som helst. Handelsposterna är på 20 miljoner kr. Riksobligationer innehas i princip ej av hushåll pga de höga valörerna.

Riksobligationer i små valörer

Riksobligationerna skulle kunna göras tillgängliga för hushållen om de denominerades i lägre belopp. Riksgäldskontoret skulle kunna emittera riksobligationer med nominella belopp på 10000 kronor och multiplar där- av.

Idag ger Stadshypotekskassan ut en s.k. privatobligation. Denna obliga- tion löper på 5 år med fast ränta under hela löptiden och kupong en gång om året. Lägsta försäljningsbelopp är 10000 kronor och högsta tillåtna köp är 1 miljon kronor per person. Den riktas inte bara till privatpersoner utan även till mindre stiftelser, stipendiefonder m.fl. Priset på obligationen (d.v.s. den effektiva räntan) bestäms av marknadsräntan på Stadshypoteks femåriga s.k. Caisse-obligationer. Stadshypotek säljer privatobligationen till en effektivränta som ligger 0,25 procentenheter under Caisse-obligations- räntan vid stängning föregående bankdag. Stadshypotek garanterar återköp av obligationen till samma pris d.v.s. Caisse-obligationsräntan minus 0,25 räntepunkter (man har dock ett förbehåll om att själv bestämma räntan vid snabba förändringar i ränteläget). Vid köp och försäljning utgår ett courtage på 100 kronor oberoende av beloppets storlek. Köp och försäljning sker endast vid Stadshypoteks egna kontor. Man diskuterar dock att införa någon form av börshandel i privatobligationer. Intresset från allmänheten för privatobligationer har varit mycket stort, för närvarande beräknas minst 120.000 hushåll inneha privatobligationer.

Idag är Stadshypotek den enda emittenden som riktar denna typ av obligationer till hushållen. Det finns dock andra bostadsinstitut som visat intresse för att ge ut obligationer i lägre valörer. Inom PMC-projektet diskuteras detta, bl.a. med anledning av att småobligationer ska kunna rymmas inom systemet.

Riksgäldskontoret skulle i princip kunna ge ut småriksobligationer till hushållen till liknande villkor som till företag och andra placerare på mark- naden. För att detta ska kunna vara möjligt måste det dock skapas register- kapacitet samt någon form av handelsplats för obligationerna. Eftersom det finns många intressenter inom PMC-projektet för hushållsobligationer är det mycket möjligt att både en marknad och registreringsmöjligheter kom- mer att kunna erhållas till en rimlig kostnad omkring år 1990—91. Det kan därför finnas anledning att diskutera om riksgäldskontoret skall utveckla hushållsinstrumenten till att också inbegripa småriksobligationer. Det kan i detta sammanhang vara viktigt att riksgäldskontoret är med på ”samma tåg” som övriga emittenter om det blir aktuellt med småobligationer inom PMC-systemet. Det kan finnas stordriftsfördelar som kan innebära kost- nadsbesparingar.

Fördelen med riksobligationen är att den är lättadministrerad under

lånets löptid. Efter emission behövs endast registren uppdateras och ränte- utbetalningar ske. Om registrering sker över PMC-systemet behöver riks- gäldskontoret i princip endast betala ut räntor på kupongdagarna. All handel sker på andrahandsmarknaden. Vidare har riksgäldskontoret full kontroll över både räntor och volymer under hela lånets löptid. Om emis- sion sker genom anbudsförfarande liknande dagens riksobligationsemissio- ner finns heller inget problem med kontroll över emissionsvolymerna.

Kostnaden för småriksobligationer är dock svår att uppskatta. Under andra hälften av 1988 har den statsfinansiella kostnaden för riksobligationer varit omkring 1/2 procentenhet högre än kostnaden för sparobligationer. Riksobligationer och småriksobligationer kommer inte vara perfekta sub- stitut för varandra eftersom småriksobligationema borde ha en lägre lik- viditet än Vanliga riksobligationer, helt enkelt p.g.a. de lägre valörerna. Detta borde motivera en högre ränta. Å andra sidan beror räntan på vad hushållen erbjuds för alternativa räntor. Med utgångspunkt från räntan på privatobligationer torde räntan på småriksobligationer hamna på omkring samma nivå som riksobligationsräntan. Därmed skulle upplåningskostna- den för småriksobligationer ligga ca 1/2 procentenhet över upplånings- kostnaden för sparobligationer. _

I detta sammanhang bör vikten av en rimlig behandling av avdragsmöjlig- heterna vid kursförluster framhållas. Eftersom kursen på en obligation avspeglar det allmänna ränteläget är det lika sannolikt att kurserna faller som att de stiger. Detta gör att kursförändringar bör betraktas som ränta och därför bör helst kursförluster få dras av fullt ut. Om förlustavdrag inte tillåts minskar givetvis hushållens intresse av att satsa kapital i små riks- obligationer.

Fig 2.1 STATSSKULD ocn HUSHÅLLSUPPLÅNING 1970-1988. MILJAHDER KRONOR

,' INHEMSK SKULD

/'_N—_

HUSHÅLLSUPPLÅNING

70 71 72 73 74 75 75 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 8:

Fig 2.2 STATSSKULDEN nesp HUSHÅLLSUPPLÅNINGEN som ANDEL AV BNP 1970-1935. PROCENT

HUSHÅLLSUPPLÅNING/BNP

Fig 2.3 HUSHÅLLSUPPLÅNINGENS SAMMANSÄTTNING 1970-1988. MILJARDER KRONOR

xXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXS

XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXV

&

72' 73 74 75 75 77 78. 79 ao 81 se sa 84 55 és 57 en ALuaunaPAn ua Pnsurnxr la spurxl

70 71 än

Fig 2.4 HUSHÅLLSUPPLÅNINGENS ANDEL AV DEN INHEMSKA STATSSKULDEN 1970—1988. PROCENT

20 ,,x TOTALT HUSHÅLL / X / X /X

__./

ALLEMAN

0 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 85 87 88

Fig 2.5 HUSHÅLLSUPPLÅNINGEN SOM ANOEL AV UTVECKLINGEN AV HUSHÅLLENS TOTALA FINANSIELLA TILLGÅNGAR 1970-1987. PROCENT 50

40 30 20

10

70 71 72 73 74 75 78 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87

Fig 2.6 HUSHÅLLENS FINANSIELLA SPARANOE SAMT UTLÅNING TILL STATEN OCH OVRIGA SEKTOHER 1970—1987. MILJARDER KRONOR

["xx/ / /FINANS. span.

I UTLÅNING STAT/x

NET.UTL. Ova. ”

70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87

Fig 2.7 HUSHÅLLSUPPLÅNINGEN r FINLAND r FORHÅLLANDE TILL DEN INHEMSKA STATSSKULDEN nssp BNP 1973-1957. PROCENT

100 90 eo HUSHÅLLSUPPL/INHEMSK SKULD

70 60 50 40 30 20

10. HUSHÅLLSUPPL/BNP

Fig 2.8 HUSHÅLLSUPPLÅNINGEN I STORBRITANNIEN I FOHHÅLLANOE TILL DEN INHEMSKA STATSSKULDEN RESP BNP 1971-1987. PROCENT

HUSHÅLLSUPPL/INHEMSK SKULD

HUSHÅLLSUPPL/BNP

N_f" *x ___. /

Fig 2.9 HUSHÅLLSUPPLÅNINGEN I FORENTA STATERNA I FORHÅLLANDE TILL DEN INHEMSKA STATSSKULDEN RESP BNP 1970—1985. PROCENT 30

25

20 HUSHÅLLSUPPL/INHEMSK SKULD

15

10

& x _ _ _ _ _ __ HUSHÅLLSUPPL/BNP

—

Kronologisk förteckning

1. Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring stats- minister Olof Palme. C. Beskattning av fåmansföretag. Fi. Integriteten vid statistikproduktion. C. Fasta Öresundsförbindelser. K. Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. C. Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. C. Vidgad etableringsfrihet för nya medier. U. UD:s presstjänst. UD. . Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. Fi. 10. Två nya treåriga linjer. U. 11. Hushållssparandet - Huvudrapport från Spardelega- tionens sparundersökning. Fi. 12. Den regionala problembilden. A. 13. Mångfald mot enfald. Del ]. A. 14. Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och rättsfrågor. A. 15. Storstadstrafik 2 - Bakgrundsmaterial. K. 16. Kosmadsutveckling och konkurrens i banksektorn. Fi. 17. Risker och skydd för befolkningen. Fö. 18. SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. C. 19. Regionalpolitikens förutsättningar. A. 20. Tullregisterlag m.m. Fi. 21. Sätt värde på miljön — miljöavgifter på svavel och klor. ME. 22. Censurlagen - en modernisering av biografförord- ningen. U. 23. Parkeringsköp. Bo. 24. Statligt finansiellt stöd? 1. 25. Rapporter till finansieringsutredningen. I. 26. Kustbevakningens roll i den framtida sjööver- vakningen. Fi. 27.Forskning vid de mindre och medelstora högskolor- na. U. 28. Utbildningar för framtidens tandvård. U. 29. Samarbete kring klinisk utbildning och forskning inför 90-talet. U. 30. Professorstillsättning. En översyn av proceduren vid tillsättning av professorstjänster. U. 31. Statens mät- och provstyrelse. I. 32. Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. ME. 33. Reformerad inkomstbeskattning - Skattereforrnens huvudlinjer. Del 1. - Inkomst av kapital. Del 2. - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. - Bilagor, expertrapporter. De] 4. Fi.

WWH9PPWN

34. Reformerad företagsbeskattning - Motiv och lagförslag. Del 1. - Expertrapporter. Del 2. Fi. 35. Reformerad mervärdeskatt m.m. - Motiv. Del 1. - Lagtext och bilagor. Del 2. Fi. 36. Inflationskorrigerad inkomstbeskattning. Fi.

37. Utländska förvärv av Svenska företag - en studie av utvecklingen. 1. 38. Det nya skatteförslaget - sammanfattning av skatte- utredningamas betänkanden. Fi.

39. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling — kartlägg- ning och bedömning. S. 40. Datorisering av tullrutinema - slutrapport. Fi. 41. Samerätt och sameting. Ju. 42. Det civila försvaret. Del I. Det civila försvaret. Del 2. Författningstext Fö.

43. Storstadstrafik 3 - Bilavgifter. K.

44. Översyn av vapenlagstiftningen. Ju. 45. Standardiseringens roll i EFI'A/EG - samarbetet. I. 46. Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. Fö. 47. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling — Bilagor. S. 48. Energiforskning för framtiden. ME. 49. Energiforskning för framtiden. Bilagor. ME. 50. Stiftelser för samverkan. U.

51.Den gravida kvinnan och fostret - två individer. Om fosterdiagnostik. Om sena aborter. Ju. 52. Det statliga energiforskningsprogrammet - aktörer inom energisektorn. ME.

53. Arbetstid och välfärd. Arbetstid och välfärd. Bilagedel A. Arbetstid och välfärd. Bilagedel B. A. 54. Rätt till gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar. S. 55. Fungerande regioner i samspel. A. 56. Fiskprisregleringen och fiskeriadminisuationen. Jo. 57. DO och Nämnden mot emisk diskriminering — de tre första åren. A. 58. Undantagandepensionäremas ekonomi. S. 59. Nominering av redovisningskonsulter. C. 60. Huvudbetänkande från altemativmedicinkommittén. S. 61. Hälsohem. S. 62. Alternativa terapier i Sverige. S. 63. Värdering av altemativmedicinska teknologier. S. 64. Kommunalbot. C. 65. Staten i geografin. A.

Kronologisk förteckning

66. Begreppet krigsmateriel. UD. 67. Levnadsvillkor i storstadsregioner. SB. 68. Storstadens partier och valdeltagande 1948-1988. SB. i 69. Storstadsregioner i förändring. SB. 70. Storstädemas arbetsmarknad. SB. ; 71. Ny bostadsfinansiering. Bo. . 72. Värdepappersmarknaden i framtiden. Fi. 73. TV - politiken. U. 74. Forskningsetisk prövning. Organisation. information och utbildning. U. 75. Etisk granskning av medicinsk forskning. De forskningsetiska kommittéemas verksamhet. U. 76. Att förebygga ALLERGI / Överkänslighet. S. 77. Expertbilaga. Beskrivningar av ALLERGI / över- känslighet. S. 78. Statistikbilaga Omfattning av ALLERGI / över- känslighet. S.

79. Storstadstrafik 4 - Ytterligare bakgrundsmaterial. K. 80. Förenklad handläggning hos HSAN m.m. S. 81. Ny generalklausul mot skatteflykt. Fi. 82. Nedsättning av energiskatter. ME.

83. Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och trafik. ME. 84. Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och trafik. Bilagedel. ME. 85. Civil personal i försvaret. Uppgifter och kompe- tens i freds- och krigsorganisationen. Fö. 86. Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. Fö. 87. Skördeskadeskydd för trädgårdsnäringen. 10. 88. Skadeförsäkringslag. Ju. 89. Översyn av lagen om pliktexemplar. U. 90. Utvärdering av försöksverksamheten med treårig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. Första året. U. 91. Statligt förhandlingsarbete. Fi. 92. Prospekteringspolitik. I. 93.Prospekteringspolitik. Rapportdel. I. 94. Särskild redovisningsmetod för enskild näringsverk- samhet. Fi.

95. Riksgäldskontoret - en finansförvaltning i staten. Fi.

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Levnadsvillkori storstadsregioner. [67] Storstadens partier och valdeltagande 1948-1988. [68] Storstadsregioner i förändring. [69] Storstädemas arbetsmarknad. [70]

J ustitiedepartementet

Samerätt och sameting. [41] Översyn av vapenlagstiftningen. [44] Den gravida kvinnan och fostret - två individer. Om fosterdiagnostik. Om sena aborter. [51] Skadeförsäkringslag. [88]

Utrikesdepartementet

UD:s presstjänst. [8] Begreppet krigsmateriel. [66]

Försvarsdepartementet

Risker och skydd för befolkningen. [17] Det civila försvaret. Del 1. [42] Det civila försvaret. Del 2. Författningstext. [42] Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. [46] Civil personal i försvaret. Uppgifter och kompetensi freds- och lcrigsorganisationen. [85] Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. [86]

Socialdepartementet

Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - kartläggning och bedömning. [39] Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - Bilagor. [47] Rätt till gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar. [54]

Undantagandepensionäremas ekonomi. [58] Huvudbetänkande från altemativmedicinkommittén. [60] Hälsohem. [61] Alternativa terapier i Sverige. [62] Värdering av altemativmedicinska teknologier. [63] Att förebygga ALLERGI / överkänslighet. [76] Expertbilaga. Beskrivningar av ALLERGI /överkänslig- het. [77]

Statistikbilaga. Omfattning av ALLERGI / överkänslig- het. [78] Förenklad handläggning hos HSAN m.m. [80]

Kommunikationsdepartementet

Fasta Öresundsförbindelser. [4] Storstadstrafik 2 - Bakgrundsmaterial. [15] Storstadstrafik 3 - Bilavgifter. [43] Storstadstrafik 4 - Ytterligare bakgrundsmaterial. [79]

Finansdepartementet

Beskattning av fåmansföretag. [2] Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. [9] Hushållssparandet - Huvudrapport fran Spardelega- tionens sparundersökning. [11] Kosmadsutveckling och konkurrens ibanksektom. [16] Tullregisterlag m.m. [20] Kustbevakningens roll i den framtida sjöövervakningen. [26] Reformerad inkomstbeskattning - Skatterefonnens huvudlinjer. Del 1. [33] — Inkomst av kapital. Del 2. [33] - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. [33] - Bilagor, expertrapporter. De] 4. [33] Reformerad företagsbeskatming

- Motiv och lagförslag. Del I. [34] - Expertrapporter. Del 2. [34] Reformerad mervärdeskatt m.m. - Motiv. Del 1. [35] — Lagtext och bilagor. Del 2. [35]

Inflationskorrigerad inkomstbeskanning. [36]

Det nya skatteförslaget - sammanfattning av skatte- utredningamas betänkanden. [38] Datorisering av tullrutinema - slutrapport. [40] Värdepappersmarknaden i framtiden. [72]

Ny generalklausul mot skatteflykt. [81] Statligt förhandlingsarbete. [91] Särskild redovisningsmetod för enskild näringsverksam- het. [94]

Riksgäldskontoret - en finansförvaltning i staten. [95]

Utbildningsdepartementet

Vidgad etableringsfrihet för nya medier. [7] Två nya treåriga linjer. [10]

Censurlagen - en modernisering av biografförordningen. [221

Forskning vid de mindre och medelstora högskolorna [27]

Systematisk förteckning

Utbildningar för framtidens tandvård. [28] Samarbete laing klinisk utbildning och forskning inför 90-talet. [29] Professorstillsättning. En översyn av proceduren vid tillsättning av professorstjänster. [30] Stiftelser för samverkan. [50]

TV - politiken. [73]

Forskningsetisk prövning. Organisation, information och utbildning. [74] Etisk granskning av medicinsk forskning. De forskningsetiska kommittéernas verksamhet. [75] Översyn av lagen om pliktexemplar. [89] Utvärdering av försöksverksamheten med treårig yrkes- inriktad utbildning i gymnasieskolan. Första året. [90]

J ordbruksdepartementet

Fiskprisregleringen och fiskeriadministrationen. [56] Skördeskadeskydd för trädgårdsnäringen. [87]

Arbetsmarknadsdepartementet

Den regionala problembilden. [12] Mångfald mot enfald. Del 1. [13] Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och rättsfrågor. [14] Regionalpolitikens förutsättningar. [19] Arbetstid och välfärd. Arbetstid och välfärd. Bilagedel A. Arbetstid och välfärd. Bilagedel B. [53] Fungerande regioner i samspel. [55] DO och Nämnden mot emisk diskriminering — de tre första åren. [57] Staten i geografin. [65]

Industridepartementet

Statligt finansiellt stöd? [24] Rapporter till finansieringsutredningen. [25] Statens mät- och provstyrelse. [31]

Utländska förvärv av svenska företag - en studie av utvecklingen.[37] Standardiserin gens roll i EFTA/EG -

samarbetet. [45] Prospekteringspolitik. [92] Prospekteringspolitik. Rapportdel. [93]

Civildepartementet

Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister r Olof Palme. [1] integriteten vid statistikproduktion. [3] Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. [5] Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. [6] SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. [18] Nominering av redovisningskonsulter. [59] Kommunalbot. [64]

Bostadsdepartementet

Parkeringsköp. [23] Ny bostadsfinansiering. [71]

Mil jö- och energidepartementet

Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och klor. [21] Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. [32] Energiforskning för framtiden. [48] Energiforskning för framtiden. Bilagor. [49]

Det statliga energiforskningsprogrammet - aktö'er irom energisektorn. [52]

Nedsättning av energiskauer. [82] Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och batik. [83] Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och batik. Bilagedel. [84]

ALLMÄNNA FÖRLAGET

S' LWO [88 LG NSSI

XOQZ'SLSO NSSI