SOU 1989:101

Förtidspension och rörlig pensionsålder

Till statsrådet och chefen för socialdepartementet

Genom beslut den 18 oktober 1984 bemyndigade regeringen chefen för socialdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor inom den allmänna pensioneringen. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 16 november 1984 statssekreteraren Sture Korpi såsom ordförande.

Under arbetet med föreliggande betänkande har som ledamöter medverkat f.d. riksdagsledamoten Gösta Andersson (c), riksdagsledamöterna Ingegerd Elm (s) och Doris Håvik (s), landstingsrådet Bo Könberg (fp), f.d. riksdagsledamo- ten Karin Nordlander (vpk), 1:e vice talmannen Ingegerd Troedsson (m) och förbundsordföranden Bertil Whinberg (5).

Som sakkunniga har medverkat budgetchefen Inga-Britt Ahlenius (finansde- partementet), docenten Villy Bergström, direktören Jan Bröms (SACO/SR), förbundssekreteraren Bo Bylund (LO), kanslichefen Alf G Ericsson (Handi- kappförbundens Centralkommitté), avdelningschefen Tor Eriksen (RFV), utredningssekreteraren Gunn Franzén Ljung (TCO), departementsrådet Svante Holgersson (socialdepartementet), sektionschefen Hans Horn af Rantzien (Svenska kommunförbundet), f.d. förbundsordföranden Erik Jonsson (Sveriges Pensionärsförbund), kanslirådet Inga-Britt Lagerlöf (arbetsmarknadsdeparte- mentet),förbundsordförandenLarsSandberg(PensionärernasRiksorganisation) och direktören Inge Svensson (SAF).

Som experter har medverkat departementssekreteraren Lena Andersson (finansdepartementet), utredningssekreteraren Karin Lund (LO), direktören Anders Modig (SAF), ombudsmannen Harald Mårtensson (SACO/SR), 1:e ombudsmannen Olle Olsson (TCO), byråchefen Edward Palmer (RFV) och departementssekreteraren Bengt Sibbmark (socialdepartementet).

Sekreterare i kommittén har varit hovrättsrådet Lars Göran Abelson, avdelningsdirektören Gudrun Ehnsson, enhetschefen Håkan Walander och hovrättsassessorn Ulla Wallén.

Under arbetet med detta betänkande har sekretariatet i vissa delar biträtts av experten Edward Palmer och av departementssekreteraren Susanne Johansson, arbetsmarknadsdepartementet. På kommitténs uppdrag har försäkringsrättsrådet Marie-Louise Berg gjort en Särskild underSÖkning om försäkringsöverdomstolens rättstillämpning beträffande förtidspension för äldre försäkrade.

Kommittén har antagit namnet pensionsberedningen. Beredningen har tidigare överlämnat betänkandena (SOU 1986:47) Deltidspension, (SOU 1987:55) Efterlevandepension och (SOU 1989:58)

Undantagandepensionärernas ekonomi. Dessutom har utgetts expertrapporten (SOU 1988:57) Pensionssystemets stabilitet.

Uppdraget enligt direktiven beträffande de s.k. 58,3-årspensioneringarna har beredningen fullgjort genom att i december 1988 till regeringen utan ställningstagande överlämna en inom sekretariatet utarbetad promemoria.

Beredningen får härmed överlämna betänkandet (SOU 1989:101) Förtidspen- sion och rörlig pensionsålder. I betänkandet redovisas överväganden och förslag i fråga om förtidspensioneringen och reglerna för rörlig pensionsålder inom det allmänna pensionssystemet.

Reservation har avgetts av ledamoten Bo Könberg. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Gösta Andersson, Bo Könberg och Ingegerd Troedsson, de sakkunniga Gunn Franzén Ljung, Hans Horn af Rantzien, Erik Jonsson och Inge Svensson samt experterna Anders Modig och Olle Olsson.

Beredningen fortsätter sitt arbete och avser att i ett kommande huvud- betänkande behandla återstående delar av utredningsuppdraget.

Stockholm i december 1989

Sture Korpi Gösta Andersson Ingegerd Elm Doris Håvik Bo Könberg Karin Nordlander Ingegerd Troedsson

Bertil Whinberg /Lars Göran Abelson

Gudrun Ehnsson Håkan Walander Ulla Wallén

Innehåll Sammanfattning Författningsförslag I BAKGRUND 1 Inledning 1.1 Beredningens uppdrag 1.2 Uppläggningen av arbetet 2 Gällande regler 21 Den allmänna pensioneringen 2.1.1 Inledning 2.1.2 Folkpension 2.1.3 Särskilda förmåner inom folkpensioneringen 2.1.4 Försäkringen för tilläggspension (ATP) 2.1.5 Delpension 2.1.6 Finansiering m.m. 2.1.7 Beskattning av pensionsförmåner 2.2 Arbetsmarknadssektorn 2.2.1 Lagen om anställningsskydd m.m. 2.2.2 Kontant stöd vid arbetslöshet 2.3 Tjänstepensionering m.m. inom avtalsområdet 2.3.1 Statlig tjänstepension 2.3.2 Kommunal tjänstepension 2.3.3 Industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän (ITP) 2.3.4 Särskild tilläggspension (STP) 2.3.5 Avtalsgruppsjukförsäkring (AGS) 2.3.6 Avgångsersättningar och trygghetsfonder 3 Bakgrund och tidigare behandling 3.1 Bakgrund till nuvarande regler inom den allmänna pensioneringen 3.1.1 Utvecklingen fram t.o.m. lagen (1962:381) om allmän försäkring 3.1.2 Vidgad rätt till förtidspension 3.1.3 1976 års pensionsreform 3.1.4 Senare ändringar 3.2 Tidigare överväganden

19

54 56 57 57

61

61

61 62 65 67 67 67

4.1 4.2

4.3 4.4 4.5 4.6

mu. mio:—

Uluru- bil:—'

shox

6.2 6.3

7.1 7.2

7.4

3.2.2 1984 års lagstiftning om vissa trygghetsfrågor för äldre arbetstagare 3.2.3 Riksförsäkringsverkets utvärdering år 1984 3.2.4 Rehabiliteringsberedningen

Statistiska uppgifter om pensionstagare och kostnader

Ålderspension

Förtidspension

4.2.1 Utvecklingen av antalet förtidspensioner 4.2.2 Kostnader 4.2.3 Medicinska orsaker till förtidspensionering 4.2.4 Sjukskrivning före förtidspensionering 4.2.5 Förtidspensionering och yrke

Delpension

Antal pensionstagare totalt år 1988 i åldrarna 60—64 år Befolkningsutveckling och arbetskraftsutveckling Avtalsförsäkringarna 4.6.1 Antal försäkrade

4.6.2 Pensionsutbetalningar 4.6.3 Premier, kapitalavkastning och fonder

Nuvarande principer för bedömning av rätt till förtidspension Inledning Allmänna förutsättningar

Förtidspension till försäkrade i allmänhet Förtidspension till äldre förvärvsarbetande Förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl

De äldres situation inför pensioneringen

De äldre i arbetskraften 6.1.1 Arbetskraftsdeltagandet i åldern 55—64 år

6.1.2 Arbetskraftsdeltagandet sjunker markant vid 65 års ålder 6.1.3 Arbetskraftsdeltagandet i åldern 65—74 år 6.1.4 Internationellajämförelser Inställningen till förvärvsarbete hos äldre Äldres hälsosituation

Samhällsekonomiska aspekter Inledning

Hälsa och pensionering före 60 års ålder

7.2.1 Arbetshandikapp 7.2.2 Ålder som handikapp

En överblick över några viktigare mekanismer som

ligger bakom pensionsbeslutet Förtidspensionering från arbetskraften och dess kostnader 7.4.1 Utvecklingen av förtidspensioneringen sedan början av 1970-talet

70 74 76

79 79 82 82 87 88 89 90 91 92 94 96 96 98 98

101 101 101 102 115 121

123 123 123

126 127 128 131 137

143 143 144 145 146

147 150

7.4.2 Produktionsbortfall till följd av förtidspensionering 153 7.5 Sysselsättning bland de äldre 157

11. BEREDNINGENS ÖVERVÄGANDEN OCH FORSLAG

8 Allmänna överväganden 163 8.1 Inledning 163 8.2 Allmänt om syftena med och utfallet av systemet för rörlig pensionsålder 164 8.3 Utvecklingen under senare år och framöver 166 8.4 Utgångspunkter 169 8.5 Våra allmänna bedömningar 170 9 Rörlighet uppåt 177 9.1 Grundläggande överväganden 177 9.2 Hinder mot och incitament till förvärvsarbete efter 65 års ålder 179 9.3 Regler i det allmänna pensionssystemet m.m. 183 9.3.1 Nuvarande bestämmelser 183 9.3.2 Överväganden och förslag 184 9.4 Avgångsskyldighet och anställningsskydd 187 9.4.1 Gällande bestämmelser 187 9.4.2 Bakgrund till nuvarande regler i LAS 190 9.4.3 Överväganden och förslag 193 10 Förtida uttag av ålderspension 197 10.1 Gällande bestämmelser 197 10.2 Våra överväganden och slutsatser 197 10.3 Halvt förtida uttag av ålderspension i kombination med halv förtidspension 200 10.3.1 Bakgrund 200 10.3.2 Våra överväganden och förslag 201 11 Förtidspensioneringen 205 11.1 Inledning 205 11.2 Våra allmänna synpunkter 206 11.3 Förtidspension till försäkrade i allmänhet 212 11.4 Förtidspension till äldre förvärvsarbetande 220 11.4.1 Regelsystemet och tillämpningen av detta 220 11.4.2 Våra överväganden och förslag 221 11.5 Förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl 224 11.5.1 Inledning 224 11.5.2 Grundläggande överväganden 225 11.5.3 Våra överväganden och förslag 226 12 Möjligheter till ersättning vid frivillig avgång i förtid från arbetsmarknaden 229 12.1 Inledning 229 12.2 Allmänna synpunkter 230

12.2 12.3 12.4

13

13.1 13.2 13.3 13.4

14

14.1 14.2

14.3 14.4 14.5

15 15.1

15.2

Allmänna synpunkter Olika möjligheter till avgränsning Våra sammanfattande överväganden och slutsatser 12.4.1 Skiss till s.k. arbetspension 12.4.2 Kostnadsaspekter 12.4.3 Slutsatser

Pensionstillskott vid övergång från förtids- pension till ålderspension

Gällande regler och bakgrund Vårt uppdrag

Tidigare behandling

Våra överväganden och slutsatser

Samordning mellan svensk ATP-pension och utländsk pension i anledning av invaliditet eller dödsfall Inledning

Regler i Sverige och i andra länder

14.2.1 Sverige

14.2.2 Andra länder

Konventionslösningar ISG-aspekter

Våra överväganden och slutsatser

Specialmotivering

Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd

Reservation och särskilda yttranden Bilaga A Översikt över regler i några andra

länder

Bilaga B Förtidspension i åldrarna 55-64 år

Försäkringsöverdomstolens rätts- tillämpning åren 1982-1985

230 232 236 236 237 243

247 247

249 249

257 257 257 257 258 262 263 265

271

271

273 275

281

305

Sammanfattning

Allmänna synpunkter

Under första hälften av 1970-talet genomfördes en rad reformer på den allmänna pensioneringens område. Under decenniets första år vidgades möjligheterna till förtidspension, i synnerhet för äldre försäkrade. Personer i åldern 60-64 år som var varaktigt arbetslösa fick också rätt till förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder. Den 1 juli 1976 Sänktes den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år. Samtidigt infördes ökade möjligheter till en rörlig pensionsålder mellan 60 och 70 års ålder. Genom reglerna om förtida och uppskjutet uttag av hel eller halv ålderspension från folk- och tilläggspen- sioneringen bereddes försäkrade möjlighet att efter eget val börja uppbära ålderspension tidigast från 60 års ålder eller att skjuta upp uttaget av sådan pension längst till 70 års ålder. Framför allt innefattade reformen delpen- sionsförsäkringen, som ger möjlighet till en stegvis nedtrappning av arbetsinsat- sen mellan 60 och 65 års ålder och därigenom en mjuk övergång från förvärvsarbete till ålderspension.

Enligt våra direktiv åligger det oss att göra en samlad genomgång av erfarenheterna av reglerna inom det allmänna pensionssystemet. I uppdraget har ingått bl.a. att överväga om nuvarande system för rörlig pensionsålder är tillfredsställande och om regelsystemet har en ändamålsenlig lagteknisk och administrativ utformning. I anslutning därtill har vi ålagts att pröva möjligheter- na att tillskapa ett system för ersättning vid frivillig avgång från arbetsmarkna- den före den ordinarie pensionsåldern.

I detta betänkande redovisar vi våra överväganden och förslag beträffande reglerna för rörlig pensionsålder inom den allmänna försäkringen. Vi behandlar här också förtidspensioneringen från en mer allmän synpunkt. Härutöver tar vi upp två särskilda frågor, som avser dels storleken av pensionstillskottet till tidigare förtidspensionärer efter övergången till ålderspension, dels samordning- en mellan svensk ATP—pension och utländsk pension med anledning av bl.a. invaliditet. I ett tidigare betänkande, ( SOU 1986:47 ) Deltidspension, har vi redovisat resultatet av vår översyn av delpensionsförsäkringen. Den delen av regelsystemet för rörlig pensionsålder tar vi därför inte upp i detta betänkande.

I våra allmänna överväganden (kapitel 8) konstaterar vi att den allmänna pensioneringen i dag inrymmer ett betydande mått av rörlighet i fråga om pensioneringstidpunkten. Som övergripande syften bakom hela det nuvarande systemet för rörlig pensionsålder ligger att pensionsreglerna skall medge flexibilitet i fråga om pensioneringstidpunkten och inom rimliga gränser tillgodose individuella önskemål och behov beträffande tidpunkt för övergång till pension. Ett annat sådant generellt syfte kan sägas vara att pensioneringen

skall kunna anpassas till skilda individers arbetsförmåga och hälsotillstånd och till individuella förändringar härvidlag.

I fråga om utfallet av det nuvarande regelsystemet kan konstateras att delpensioneringen utnyttjats i relativt stor utsträckning medan möjligheterna till förtida och uppskjutet uttag av hel eller halv ålderspension inte har kommit till användning i någon högre grad. Vidare kan konstateras att antalet nybeviljade förtidspensioner ökat betydligt under senare år, även i yngre åldrar. Någon motsvarande valfrihet som beträffande de andra pensionsformerna finns emellertid inte när det gäller förtidspensioneringen. Den valfria rörligheten inom pensionssystemet har således i stort sett varit begränsad till åldern 60- 64 år.

En väsentlig utgångspunkt för våra överväganden är att det också i fortSätt- ningen måste finnas en generell pensionsålder såsom en gräns för när en oreducerad ålderspension tidigast kan tas ut utan att förutsätta någon prövning i fråga om förvärvsinkomster eller arbetsförmåga. I en situation där förtidspen— sioneringen ökar och det inom vissa branscher i näringslivet är många som på grund av utslitning och ohälsa inte kan arbeta fram till 65 års ålder kan det inte vara aktuellt att generellt höja den nuvarande allmänna pensionsåldern 65 år. Denna bör alltså ligga fast. Målet bör enligt vår mening i stället vara att få till stånd en höjning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern, som i dag är 62 år. Detta bör i första hand ske genom en minskning av förtidspensio- neringen.

Trots att medellivslängden successivt har ökat och äldre allmänt sett har bättre hälsa än tidigare, är det många förvärvsarbetande som slås ut från arbetslivet till följd av utslitning och hälsoproblem. Detta betyder att de inte har något egentligt val i fråga om tidpunkten för pensionering utan måste lämna arbetslivet med förtidspension innan de uppnått den ålder då möjligheter till en rörlig pensionsålder står till buds. Lösningar på dessa problem kan inte sökas inom pensionssystemets ram. Härför krävs förebyggande åtgärder för att förändra arbetsmiljön och för att anpassa arbetslivet till olika individers förutsättningar. Även åtgärder för rehabilitering är väsentliga. Att alla inte kan ta till vara de valmöjligheter som erbjuds utgör emellertid inte något skäl för att inte tillgodose de önskemål och behov som finns av en flexibel pen- sionering, i den mån detta kan ske inom ramen för vad som är samhällsekono- miskt och statsfinansiellt godtagbart.

Vår allmänna bedömning är att de syften som ligger bakom det nuvarande systemet för rörlig pensionsålder i stora delar har blivit uppfyllda. Önskemålen om flexibilitet, om anpassning till olika individers arbetsförmåga och hälsotill- stånd och om en mjuk övergång från arbete till ålderspension synes vara väl tillgodosedda med den nuvarande regelutformningen. Erfarenheterna från tillämpningen av detta system måste i huvudsak betecknas som goda. Några mer uttalade problem synes inte ha uppkommit från administrativ synpunkt med de nuvarande reglerna för rörlig pensionsålder. Inte heller har, enligt vad vi erfarit, dessa gett upphov till några egentliga svårigheter i samordningshän- seende.

Vi har med hänsyn till det sagda inte funnit det påkallat att nu lägga fram förslag till några mer genomgripande förändringar av det nuvarande systemet för rörlig pensionsålder. Detta bör enligt vår mening i sina huvuddrag kvarstå

oförändrat. Detta innebär bl.a. att någon ändring av åldersgränserna 60 resp. 70 år nu inte är motiverad.

Rörlighet uppåt

Även om det nuvarande regelsystemet för rörlig pensionsålder i stort måste anses tillfredsställande finns det ett hänseende i vilket det i praktiken kommit till användning i liten utsträckning. Det gäller rörligheten uppåt inom pensionssystemet (kapitel 9). Ett av syftena med 1976 års pensionsreform, nämligen att öka möjligheterna för äldre att vara kvar i arbetslivet efter den allmänna pensionsåldern, har därmed kommit att förverkligas i enbart mycket liten, om ens i någon, utsträckning.

Såväl i individens som i samhällets intresse är det önskvärt att de som kan och vill också skall ha möjlighet att fortsätta arbeta efter 65 års ålder. Ju fler som kan delta i arbetslivet, desto större kan den ekonomiska tillväxten bli. Med ett ökat arbetsutbud underlättas en fortsatt expansion av produktionen av varor och tjänster och därmed även av den materiella välfärden i samhället. Mot bakgrund bl.a. av att medellivslängden successivt har ökat och att hälsosituationen för äldre allmänt sett har förbättrats, torde man kunna räkna med att intresset hos många äldre för förvärvsarbete i någon form efter fyllda 65 år kan komma att öka i framtiden.

Vi har funnit att åtskilliga faktorer verkat återhållande för de försäkrade att uppskjuta uttaget av pension och allmänt sett negativt påverkat såväl viljan som möjligheterna för de försäkrade att fortsätta förvärvsarbeta efter fyllda 65 år. Dessa hänför sig i princip inte till utformningen av reglerna inom det allmänna pensionssystemet. De faktorer som ligger bakom svårigheterna för äldre att stanna kvar i förvärvslivet avser i stället främst sådana områden där ar- betsmarknadens parter har ett avgörande inflytande. Av stor vikt är här de regler om skyldighet att avgå från anställningen vid uppnådd pensionsålder som finns i kollektivavtal. Av viss betydelse torde också vara tjänstepensionssyste- mens utformning och de marginaleffekter som kan uppkomma för pen- sionstagaren vid fortsatt förvärvsarbete.

Inte minst viktiga härför har varit de attityder som allmänt sett funnits till äldre som arbetskraft. Vid diskussioner om en rörlig pensionsålder har frågan om äldres förvärvsarbete tidigare ofta kopplats samman med spörsmålet om åtgärder för att komma till rätta med problemet med arbetslöshet, speciellt bland unga. Önskemålet att lämna plats för unga i arbetslivet har anförts som ett argument för att äldre inte bör förvärvsarbeta. Detta har bidragit till en negativ attityd till de äldre som arbetskraft såväl bland arbetsgivare som hos arbetstagarna själva.

Dessa attityder torde emellertid nu vara på väg att ändras bl.a. mot bakgrund av den ökade efterfrågan på arbetskraft generellt sett. Det är väsentligt att understryka att antalet arbetstillfällen som skall delas inte är en gång för alla givet. I stället finns en tendens att utbudet och efterfrågan på arbetskraft på längre sikt anpassas till varandra. Att fler äldre förvärvsarbetar leder alltså i ett samhällsekonomiskt perspektiv i sig inte till att arbetslösheten bland yngre påverkas.

Vi vill framhålla betydelsen av åtgärder i attitydpåverkande och opinionsbild-

ande hänseende. I syfte att förstärka de förändringar som här redan inletts har vi gjort en genomgång av vilka konkreta åtgärder som kan vara av betydelse att föreslå. I betänkandet red0visar vi resultaten av denna genom- gång.

Vi föreslår en något större förhöjning av pensionsbeloppet vid uppskjutet uttag av folk- och tilläggspension än vad som gäller i dag. Påslagsfaktorn föreslås således höjd från 0,6 till 0,7 % per månad. Detta ryms, enligt beräkningar som vi gjort, inom ramen för vad som är förSäkringsmatematiskt neutralt.

Vidare föreslår vi att åldersgränsen i 33 5 lagen ( 1982:80 ) om anställnings- skydd höjs från 65 till 67 år. Innebörden härav är att den enskilde enligt lagen skall ges rätt att med bibehållet anställningsskydd fortsätta förvärvsarbeta fram till 67 års ålder. Av olika skäl har vi valt att föreslå att det även i fortsättningen skall vara möjligt att i avtal reglera tidpunkten för avgångsskyldigheten. En utgångspunkt för vårt stållningstagande att inte förorda tvingande lagstiftning i detta hänseende är att vi förutsätter att avtalen så långt det är möjligt ändras så att de ansluter till den föreslagna lagändringen. Skulle det emellertid senare visa sig att denna förutsättning brister och att förslaget inte blir förverkligat i praktiken, bör prövas ytterligare åtgärder, däribland även tvingande lagstiftning trots de invändningar som kan riktas däremot.

Förtida uttag av ålderspension

Erfarenheterna från tillämpningen av reglerna för förtida uttag mellan 60 och 65 års ålder av hel eller halv ålderspension från folk- och tilläggspensioneringen (kapitel 10) visar att de i praktiken har kommit till användning i relativt liten omfattning (3% av de försäkrade i aktuell åldersgrupp år 1988). Det huvud- sakliga skälet till detta torde vara att pensionen vid ett sådant uttag blir lägre än eljest (den reduceras med 0,5 % för varje månad som den tas ut i förtid) och att denna minskning är livsvarig. Härtill kommer att kommunalt bostadstillägg inte utbetalas vid ett förtida uttag av ålderspension.

Syftet med reglerna är att bidra till flexibiliteten i fråga om pensionerings- tidpunkten och att tillgodose individuella önskemål i detta avseende. Även om det är få som använder sig av möjligheten, utgör den enligt vår bedömning ett värdefullt inslag i systemet med rörlig pensionsålder. Möjligheten bör därför finnas kvar också för framtiden. Några ändringar av de nu gällande reglerna är inte motiverade. Detta betyder bl.a. att den nuvarande reduktionsfaktorn 0,5 % per månad, som även i dagens läge är i stort sett väl awägd från försäkringsmatematisk synpunkt, bör gälla också fortsättningsvis.

Däremot föreslår vi den ändringen att det i fortsättningen skall vara möjligt för försäkrade att samtidigt uppbära både förtidspension och ålderspension. Möjligheten härtill skall dock begränsas till att avse enbart en kombination av halv förtidspension och halv ålderspension.

Förtidspensioneringen

Syftet med förtidspensioneringen (kapitel 11) är i första hand att bereda ekonomisk trygghet åt personer som på grund av att hälsan och arbetsförmå- gan sviktar inte har möjlighet att kvarstanna i arbetslivet eller kan arbeta i enbart begränsad omfattning. För de människor som sålunda blir beroende av den är förtidspensionen en viktig social förmån. Det är uppenbart att de möjligheter som i dag finns till förtidspension av medicinska skäl måste finnas kvar också fortsättningsvis.

Under senare tid har emellertid skett en utveckling på förtidspensioneringens område som inneburit att antalet nybeviljade pensioner har ökat betydligt, även i yngre åldrar. Antalet har gått upp från 40 000—45 000 per år under början av 1980-talet till 54 000 år 1988. Sistnämnda år var det totalt närmare 350 000 personer som uppbar förtidspension eller sjukbidrag. I åldersgruppen 60—64 år är det ungefär en tredjedel av alla som nu erhåller någon av dessa förmåner.

Utvecklingen på förtidspensionsområdet inger betänkligheter från såväl mänskliga som samhällsekonomiska utgångspunkter. Det är enligt vår mening en mycket angelägen uppgift att bryta den pågående utvecklingen och att motverka den utslagning av framför allt äldre människor från arbetslivet som äger rum.

Av primär betydelse här är insatser för att förbättra arbetsmiljön och för att förändra arbetslivet även i andra hänseenden. Av stor vikt är även åtgärder i rehabiliterande syfte för att hjälpa människor att stanna kvar eller återgå i förvärvsarbete. Vi framhåller vikten av insatser i dessa hänseenden och under- stryker Särskilt betydelsen av mer aktiva insatser för tidig och samordnad rehabilitering.

De lösningar som erfordras för att komma till rätta med problemen på förtidspensionsområdet torde sålunda i främsta rummet stå att finna genom insatser utanför det allmänna pensionssystemet. I fråga om detta system är en grundläggande tanke bakom våra överväganden den s.k. arbetslinjen. Innebörden av den år att aktiva åtgärder för att ge människor arbete eller utbildning liksom arbetsförberedande insatser i övrigt prioriteras framför passiva utbetalningar av kontantstöd. Denna arbetslinje bör vinna insteg inte bara som hittills på arbetsmarknadssektorn utan också på socialförSäkringens område, således även i fråga om förtidspensioneringen.

Detta innebär att strävandena i all den utsträckning som är möjlig bör inriktas på att ge människor aktiv hjälp till att behålla eller komma tillbaka till arbetsgemenskapen. Först om det står helt klart att detta är omöjligt, bör förtidspension (eller sjukbidrag) kunna komma i fråga. Det är därför väsentligt att det i varje enskilt fall mycket noga prövas vad som är bäst för den enskilde, arbete eller pension. Har den enskilde någon arbetsförmåga i behåll, bör alla möjligheter tas till vara för att den enskilde skall kunna utnyttja denna.

Några skäl att i grunden ifrågaSätta de nuvarande reglerna för rätt till förtids- pension av medicinska skäl till försäkrade i allmänhet har vi inte funnit föreligga. De nu gällande huvudvillkoren bör kvarstå oförändrade.

Däremot finns enligt vår mening anledning att uppmärksamma den praktiska tillämpningen av regelsystemet. Hår föreligger i dag rätt stora regionala variationer orsakade bl.a. av att man på olika håll i landet har ett skiftande

synSätt i fråga om t.ex. krav på den medicinska grunden och betydelsen av sociala och arbetsmarknadsmässiga faktorer. Insatser bör här göras, bl.a. i form av förbättrad utbildning, för att försöka få till stånd en situation där man kan vara föwissad om att lagstiftningens syften förs ut i praktiken och att man har en tillämpning som är enhetlig över hela landet.

Vi pekar också på betydelsen av att villkoren om sjukdom e.d. och om samband mellan denna medicinska faktor och bortfallet av förvärvsinkomst upprätthålls samt att utredningen i enskilda ärenden är tillräckligt omfattande och djupgående. Av vikt är också att det i praktiken verkligen sker en prövning av den försäkrades möjligheter att bereda sig inkomst gentemot alla arbeten som kan komma i fråga. En mycket väsentlig roll har här arbetsmarknadsmyn- digheterna, på vilka bör kunna ställas större krav än hittills. Förtidspensione- ringen får inte tjäna som ett arbetsmarknadspolitiskt instrument, att tillgripa vid t.ex. vikande sysselsättning, utan bör tillämpas enhetligt under skiftande konjunkturförhållanden. Vid bedömningen av en försäkrads arbetsförmåga bör I framtiden läggas mindre tonvikt vid arbetslöshet än vad som i dag ofta sker i praktiken. Detta bör gälla även beträffande personer som kommit upp i 50—55 års ålder. Vi pekar också på angelägenheten av att krav ställs inte bara på försäkringskassorna och andra myndigheter utan också på de försäkrade själva, när det gäller åtgärder för bl.a. rehabilitering och arbetsprövning.

I betänkandet behandlar vi också frågor om rätten till förtidspension för egenföretagare, den nedre åldersgränsen för pensionsrätt, nivåerna för förtidspension, den s.k. 90-dagarsregeln, möjligheten till s.k. vilande förtidspen— sion och reglerna för uppföljning och kontroll. Vi framför här vissa synpunkter men lägger inte fram några förslag till regeländringar.

I fråga om äldre förvärvsarbetande gäller sedan år 1970 särskilda regler för rätten till förtidspension. Innebörden av dessa är att mildare krav uppställs på den medicinska grunden och att det inte kan fordras att den försäkrade genomgår omskolning eller annan utbildning eller flyttar till annan ort. Inte heller krävs försök med rehabilitering.

Enligt vår mening utgör dessa särskilda äldreregler en grundläggande och väsentlig beståndsdel i regelsystemet. De måste anses fylla en viktig funktion för många förvärvsarbetande som slitits ned i sitt arbete och som inte orkar fortsätta med förvärvsarbete fram till den allmänna pensionsåldern. Några mer väsentliga ändringar av dessa regler är inte påkallade.

Under vårt arbete har vi emellertid funnit att reglerna inte alltid tillämpats fullt enhetligt över hela landet i enlighet med de bakomliggande intentionern . Vissa skillnader har också visat sig föreligga i uppfattningen om vilka som fallir inom reglernas tillämpningsområde. Reglerna synes vidare ha fått en inte avsedd "smittoeffekt" på förtidspensioneringen iövrigt. Med hänsyn härtill anser vi det vara motiverat att lagstiftningsvägen precisera närmare vilka grupper som skall hänföras till kategorin äldre försäkrade. Detta bör ske genom att en strikt nedre åldersgräns för äldrereglernas tillämpning lagfästes. Vi föreslår att denna skall bestämmas till 60 år.

Förtidspensioneringen inrymmer för närvarande också en rätt till förtidspen- sion av rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Försäkrade, som fyllt 60 men inte 65 år och som utförSäkrats från arbetslöshetsförsäkringen eller uttömt sin rätt till kontant arbetsmarknadsstöd, kan på grundval härav erhålla förtidspension om

de kan bedömas förbli varaktigt arbetslösa.

Förtidspension i denna form har karaktären mer av en arbetsmarknadspoli- tisk åtgärd än av en socialförSäkringsförmån. En förmån med denna utformning står inte i överensstämmelse med den s.k. arbetslinjen. Den innebär också en Oönskad markering av att äldre inte skulle höra hemma i arbetslivet. Härtill kommer att den i praktiken gett upphov till vissa problem och att det har förekommit en systematisk användning av pensionsformen på ett inte avsett sätt.

Med hänsyn till det sagda och till önskemålet att få till stånd en renodling av regelsystemet, anser vi att den nu ifrågavarande delen av förtidspensione- ringen bör föras över från den allmänna försäkringen till arbetsmarknads- området. Vi föreslår därför att det fortsättningsvis inte skall kunna nybeviljas förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder.

De personer som uppfyller nuvarande förutsättningar för rätt till sådan pension bör inte få sin ekonomiska trygghet hotad genom detta förslag. Om medicinska skäl bidrar till nedsättningen av arbetsförmågan, kan förtidspension beviljas också fortsättningsvis på grundval av de särskilda s.k. äldrereglerna. Även personer som inte uppfyller detta villkor bör garanteras ekonomiskt stöd, om de inte kan beredas arbete med hjälp av insatser från arbetsmarknadsmyn- digheterna.

Vi lägger inte fram några konkreta lagförslag beträffande den föreslagna överilyttningen. Detta får i stället göras under den fortsatta beredningen av detta betänkande.

Ersattning vid frivillig avgång i förtid från arbetsmarknaden

Genom direktiven har vi fått i uppdrag att pröva frågan om möjligheter bör öppnas för äldre förvärvsarbetande att på eget initiativ lämna arbetsmarknaden före den ordinarie pensionsåldern och därvid erhålla ekonomisk ersättning från samhället för den förlorade arbetsinkomsten (kapitel 12). Behovet och önskvärdheten av en sådan ordning har understrukits av bl.a. olika fackliga organisationer. Därvid har bl.a. hänvisats till det danska systemet för s.k. efterlön.

Frågan om en ordning av detta slag har ibland — även i Sverige setts från sysselsättningspolitiska aspekter. Att mot bakgrund av sådana skäl överväga ett system av det slaget är emellertid enligt vår mening inte motiverat.

För en ordning som möjliggör frivillig avgång från arbetsmarknaden för äldre förvärvsarbetande kan dock åberopas även socialpolitiska grunder. I många sammanhang är det också enbart eller främst sådana motiv som har anförts. Enligt vår mening är dessa motiv i mycket välgrundade från sociala utgångs- punkter. Människor som har lång tid bakom sig på arbetsmarknaden i ett fysiskt eller psykiskt tungt eller ansträngande arbete eller med enformiga och rutinmässiga arbetsuppgifter kan ha en välmotiverad önskan att dra sig tillbaka från förvärvslivet på äldre dagar med ekonomisk kompensation från samhället. Under en lång tid på arbetsmarknaden har de bidragit till produktionen och därmed även till uppbyggnaden av det allmänna pensionssystemet. När de kommit upp i åren kan de finna att de är utslitna och, även om de gärna skulle vilja vara kvar i arbetsgemenskapen, har en önskan att lämna denna till

följd av att de inte längre orkar med sina arbetsuppgifter och att hälla samma tempo som sina arbetskamrater.

Mot bakgrund härav har vi prövat vilka möjligheter som finns att tillgodose de behov och önskemål som sålunda föreligger. Härvid har vi, efter att ha avvisat andra alternativ, kommit till slutsatsen att den mest ändamålsenliga avgränsningen av vilka som skulle ges rätt till erSättning vid förtida pensions- avgång skulle vara att grunda en sådan rätt på långvarig förvärvsverksamhet, frivillighet och upphörande med förvärvsarbete. Under beaktande av dessa faktorer har vi utarbetat en skiss till en s.k. arbetspension, att utges från folk- och tilläggspensioneringen till personer som uppnått viss högre ålder, som intjänat pensionspoäng inom ATP för viss längre tid, som har aktuell anknytning till arbetsmarknaden och som frivilligt vill lämna arbetslivet.

De mycket omfattande kostnadsberäkningar som vi utfört beträffande en pensionsförmån med denna utformning visar emellertid att det inte är möjligt att införa en sådan utan väsentligt ökade statsfinansiella utgifter. Med ett krav på 30 år med ATP-poäng och pensionsrätt från fyllda 60 år samt nivåer motsvarande förtidspensionens skulle kostnaderna för pensionssystemet stiga med ca 600 milj. kr. per år för varje 10 000 personer som uppbar förmånen. Om man antar att t.ex. 50 % av dem som hade möjlighet till detta utnyttjade sig av rätten till arbetspension, skulle på sikt årskostnaden härför utgöra 6 000 milj. kr. Även en mer begränsad lösning med strängare krav i fråga om t.ex. den nedre åldersgränsen, antalet intjänade ATP-år eller nivån på pensionen — skulle medföra betydande kostnadsökningar.

Härtill skulle komma de samhällsekonomiska förlusterna i form av minskat utbud av arbetskraft och därmed minskad produktion. Vid ställningstagandet måste också beaktas de grundläggande utgångspunkterna för den s.k. arbetslinjen i socialförsäkringssystemet. Behovet och önskvärdheten av att införa ett system med arbetspension måste även bedömas med hänsyn till angelägenheten av att inte för att klara finansieringen behöva genomföra några nedskärningar på andra områden inom pensionssystemet. Beaktas måste dessutom önskvärdheten av andra reformer, inom och utom socialförsäkrings- sektorn. Vidare bör vid ställningstagandet tas med i bilden de stora möjligheter till pension i förtid som genom de s.k. äldrereglerna inom förtidspensioneringen erbjuds äldre förvärvsarbetande med tunga och pressande arbeten.

Sammanfattningsvis har vi funnit att det inte finns förutsättningar att lägga fram förslag till någon ny socialpolitisk förmån som skulle ge ekonomisk ersättning till personer som frivilligt vill lämna arbetslivet före den ordinarie pensionsåldern.

Pensionstillskott vid övergång från förtidspension till ålders— pension

I samband med att en förtidspensionär uppnår 65 års ålder och förtidspen- sionen ersätts av ålderspension avlöses det dubbla pensionstillskottet av ett enkelt sådant tillskott. Pensionstillskotten är inkomstprövade krona för krona mot ATP. Den regel som här beskrivits berör alltså enbart dem som inte kunnat tjäna in ATP av någon större storlek.

Med anledning av en överlämnad riksdagsskrivelse har vi prövat regeln i fråga

(kapitel 13) och därvid undersökt om det finns behov och möjligheter att ändra den. Vi har övervägt för- och nackdelar med olika alternativa lösningar.

Vi har kommit till slutsatsen att, även om vissa skäl kan anföras för en ändring av nuvarande regler, övervägande skäl talar för att bibehålla den nuvarande ordningen. Syftet med det extra pensionstillskottet är att tillförsäkra dem som blivit allvarligt handikappade i unga år högre inkomst just under de aktiva åren än under tiden som ålderspensionärer. Mot en ändring kan också anföras att den — hur den än utformades — skulle innebära att tidigare förtidspensionärer gavs rätt till en högre garanterad ålderspensionsnivå än andra. Nuvarande enhetlighet beträffande denna nivå skulle därmed tas bort, något som kunde angripas från rättvisesynpunkt. Att utge dubbelt pen- sionstillskott till ålderspensionen för tidigare förtidspensionärer skulle också vara en mindre ändamålsenlig lösning för att förbättra stödet för dem som handikappats allvarligt i unga år; härför bör andra åtgärder prioriteras. En ändring av diskuterad innebörd skulle också medföra väsentliga merkostnader för pensionssystemet, med som mest 1 500 milj. kr. per år.

Vi föreslår med hänsyn till det sagda inte någon ändring av de nu gällande reglerna. Dock understryker vi angelägenheten av omfattande och utförlig information om regelsystemet till förtidspensionärer, såväl vid beviljandet av pension som i god tid före uppnåendet av den allmänna pensionsåldern.

Samordning mellan svensk ATP-pension och utländsk pension i anledning av bl.a. invaliditet

En särskild fråga som genom direktiven har anförtrotts oss rör beräkningen av förtidspension med antagandepoäng (se avsnitt 2.1.4) i fall då den försäkrade före pensionsfallet haft förvärvsarbete och intjänat pensionsrätt förutom i Sverige också i annat land (kapitel 14). Problem kan här aktualiseras eftersom den försäkrade i sådana situationer kan få en sammanlagd förtidspen- sion (från Sverige och det andra landet) som blir antingen större eller mindre än vad som skulle ha utgetts om förvärvsarbetet hade utförts fortlöpande i bara ett av länderna.

De svenska reglerna om antagandepoäng har primärt utformats för att ge ett lämpligt riskskydd för försäkrade som är oavbrutet bosatta i Sverige. I vissa fall med internationell anknytning kan de leda till påtagliga tröskeleffekter och såväl över- som underkompensation kan förekomma för både svenska och utländska medborgare. De kan uppstå såväl vid flyttning till Sverige som vid flyttning härifrån. Av stor betydelse för pensionsberäkningen är även hur lång tid som hunnit förflyta mellan den försäkrades flyttning och pensionsfallet. Utfallet av reglerna är vidare beroende av vilken utformning förtidspen- sionsreglerna har i det andra land till eller från vilket personen i fråga flyttar.

Det är således en stor mängd variabler som spelar in när det gäller upp- komsten av dessa tröskeleffekter. Härtill kommer att dessa inte heller är enhetliga utan verkar i olika riktningar, mot såväl under- som överkompensa- tion. Att i den svenska lagstiftningen införa regler som syftar till att eliminera eller minska problemen skulle vara förenat med mycket stora svårigheter och skulle kräva en mycket omfattande och ingående lagreglering.

Vår slutsats är därför att problemet över huvud taget inte lämpar sig för att

lösas i sin helhet genom ändringar i den svenska lagstiftningen.

I konventionsförhandlingar med andra länder har man emellertid lyckats få till stånd vissa lösningar som för en del situationer reducerar de här berörda problemen. Sverige har för närvarande 18 bilaterala socialkonventioner i kraft som berör pensionsområdet. Från svensk sida har inte i någon av konventioner- na gjorts avsteg från lagstiftningens regler om antagandepOängsberäkning. Av såväl finansiella skäl som rättviseskäl har man inte ansett sig kunna utöka de svenska förpliktelserna i underkompensationsfallen. Och att i en bilateral konvention minska de svenska förpliktelserna i förhållande till vad som skulle gälla utan konvention med landet i fråga har ansetts känsligt. De länder med vilka Sverige ingått avtal har ofta varit beredda att göra vissa justeringar av reglerna i sina egna lagstiftningar, varför problemen med över- resp. underkompensation i allmänhet inte blivit lika uppenbara som eljest.

Vi har funnit att den lämpligaste lösningen är att gå vidare på den vägen och att då försöka få till stånd en mer heltäckande och långtgående reglering i de olika socialkonventionerna. I sådana konventioner skulle kunna tas upp före- skrifter t.ex. om beaktande i vissa fall av försäkringstid i det andra landet vid tillämpning av de svenska reglerna om antagandepoängsberäkning eller om avräkning i en del situationer från svensk tilläggspension grundad på antagandepoäng med hänsyn till utländsk pension. För den valda lösningen talar också den osäkerhet som för närvarande finns i fråga om Sveriges förhållande till EG, som har ett internt regelsystem beträffande den här behandlade frågan.

Författningsförslag

1. Förslag till Lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försakring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäkring] dels att 6 kap. 2 och 3 55. 7 kap. 1 och 3 åå, 12 kap. 2 och 3 åå samt 13 kap. 1 5 skall ha följande lydelse,

dels att i 7 kap. skall föras in en ny paragraf, 3 a &, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

6ka. 25

Föreslagen lydelse

Ålderspension utgör, där ej annat följer av vad i andra stycket samt 3 och 4 55 sägs, för år räknat nittiosex procent eller, för gift försäkrad vars make åtnjuter folkpension i form av ålderspension eller förtidspension eller äger rätt till pension enligt 15 första stycket, sjuttioåtta och en halv procent av basbeloppet. Åtnjuter maken enligt 7 kap. 2 5 andra eller tredje stycket två tredjedelar av hel förtidspension eller halv förtidspension, utgår dock ålderspension i förra fallet med åttiofyra och en tredjedels och i senare fallet med åttiosju och en fjärdedels procent av basbeloppet.

Börjar ålderspension utgå tidigare än från och med månad, varunder den försäkrade fyller sextiofem år, skall pensionen minskas med fem tiondels procent för varje månad, som då pensionen börjar utgå återstår till ingången av den månad varunder den försäkrade fyller sextiofem år. Om pensionen börjar utgå senare än från och med sist- nämnda månad, ökas pensionen med sex tiondels procent för varje månad, som då pensionen börjar utgå förflutit från ingången av den månad varunder den försäkrade uppnådde nämnda ålder; härvid må

1 Lagen omtryckt 1982:120.

2 Senaste lydelse 1983z960.

Börjar ålderspension utgå tidigare än från och med månad. varunder den försäkrade fyller sextiofem år. skall pensionen minskas med fem tiondels procent för varje månad, som då pensionen börjar utgå återstår till ingången av den månad varunder den försäkrade fyller sextiofem år. Om pensionen börjar utgå senare än från och med sist- nämnda månad, ökas pensionen med sju tiondels procent för varje månad, som då pensionen börjar utgå förflutit från ingången av den månad varunder den försäkrade uppnådde nämnda ålder; härvid må

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

hänsyn dock ej tagas till tid efter hänsyn dock ej tagas till tid efter ingången av den månad, under ingången av den månad, under vilken den försäkrade fyllt sjuttio vilken den försäkrade fyllt sjuttio år, och ej heller till tid, då den år, och ej heller till tid, då den försäkrade åtnjutit tilläggspension försäkrade åtnjutit tilläggspension i form av ålderspension eller icke i form av ålderspension eller icke varit berättigad till folkpension. varit berättigad till folkpension.

3 &

Uttag av ålderspension må återkallas med verkan från nästa månadsskifte. Sådan återkallelse gäller ej för försäkrad, som åtnjuter tilläggspension enligt 12 kap., med mindre han tillika gör motsvarande återkallelse enligt 12 kap. 3 5.

Skall ålderspension ånyo börja Skall ålderspension ånyo börja utgå efter återkallelse som avses i utgå efter återkallelse som avses i första stycket, beräknas pensionens första stycket, beräknas pensionens storlek med tillämpning av bestäm- storlek med tillämpning av bestäm- melserna i 2 5 på grundval av den melserna i 2 & på grundval av den försäkrades ålder då pensionen försäkrades ålder då pensionen ånyo börjar utgå. För varje månad, ånyo börjar utgå. För varje månad, varunder ålderspension tidigare varunder ålderspension tidigare utgått göres vid beräkningen avdrag utgått göres vid beräkningen avdrag med fem tiondels procent såvitt med fem tiondels procent såvitt avser tid före den månad, varunder avser tid före den månad, varunder den försäkrade fyllt sextiofem år, den försäkrade fyllt sextiofem år, och sex tiondels procent såvitt avser och sju tiondels procent såvitt avser annan tid. annan tid.

7 kap. 1 5

Rätt till folkpension i form av Rätt till folkpension i form av förtidspension tillkommer förtidspension tillkommer försäkrad, som fyllt sexton år och försäkrad, som fyllt sexton år, för som ej åtnjuter ålderspension enligt tid före den månad, då han fyller denna lag, för tid före den månad, sextiofem år, därest hans arbets- då han fyller sextiofem år, därest förmåga på grund av sjukdom hans arbetsförmåga på grund av eller annan nedsättning av den sjukdom eller annan nedsättning fysiska eller psykiska prestations- av den fysiska eller psykiska pres- förmågan är nedsatt med minst tationsförmågan är nedsatt med hälften och nedsättningen kan minst hälften och nedsättningen anses varaktig. kan anses varaktig.

Rätt till förtidspension tillkommer även försäkrad, som fyllt sextio år och som till följd av arbetslöshet uppburit ersättning från erkänd arbetslöshets- kassa under den längsta tid sådan ersättning kan utgå eller uppburit kontant arbetsmarknadsstöd enligt lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknads- stöd under fyrahundrafemtio dagar, därest hans möjlighet att bereda sig

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete är nedsatt med minst hälften och nedsättningen kan anses varaktig. Rätt till förtidspension enligt vad nu sagts tillkommer försäkrad som uppburit kontant arbetsmarknadsstöd utan hinder av att stödet ej utgått under fyrahundrafemtio dagar, såvida han dessförinnan uttömt sin rätt till stöd.

Kan nedsättning av arbetsförmågan icke anses varaktig men kan den antagas bliva bestående avsevärd tid, äger den försäkrade rätt till folk- pension i form av sjukbidrag. Sådant bidrag skall vara begränsat till viss tid; och skall i övrigt vad som är stadgat om förtidspension enligt första stycket gälla beträffande sjukbidrag.

3 &

Vid bedömande i vad mån ar- Vid bedömande i vad mån ar- betsförmågan är nedsatt skall betsförmågan är nedsatt skall beaktas den försäkrades förmåga beaktas den försäkrades förmåga att vid den nedsättning av presta- att vid den nedsättning av presta- tionsförmågan, varom är fråga, tionsförmågan, varom är fråga, bereda sig inkomst genom sådant bereda sig inkomst genom sådant arbete, som motsvarar hans kraf— arbete, som motsvarar hans kraf- ter och färdigheter och som rim- ter och färdigheter och som rim- ligen kan begäras av honom med ligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och hänsyn till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och där- bosättningsförhållanden och där- med jämförliga omständigheter. med jämförliga omständigheter. Bedömningen skall göras efter Bedömningen skall göras efter samma grunder oavsett arten av samma grunder oavsett arten av den föreliggande nedsättningen av den föreliggande nedsättningen av prestationsförmågan. I fråga om prestationsförmågan. I fråga om äldre förSäkrad skall bedömningen försäkrad som fyllt sextio år skall främst avse hans förmåga och bedömningen främst avse hans möjlighet att bereda sig fortsatt förmåga och möjlighet att bereda inkomst genom sådant arbete som sig fortsatt inkomst genom sådant han tidigare utfört eller genom arbete som han tidigare utfört annatför honomtillgängligtlämp- eller genom annat för honom ligt arbete. Med inkomst av ar— tillgängligt lämpligt arbete. Med bete likställes i skälig omfattning inkomst av arbete likställes i skälig värdet av hushållsarbete i hem- omfattning värdet av hushållsarbe- met. te i hemmet.

Är den försäkrade föremål för åtgärd av beskaffenhet, som angives i 2 kap. 11 5, skall arbetsförmågan under tiden för åtgärden anses nedsatt i den mån den förSäkrade på grund av åtgärden är hindrad att utföra förvärvsarbete.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

En försäkrad som uppbär hel ålderspension enligt denna laghar inte rätt till förtidspension. Inte heller föreligger rätt till hel förtids- pension eller två tredjedelar av hel förtidspension för en försäkrad som uppbär halv ålderspension enligt denna lag.

12 kap. 2 &

Ålderspension utgör, där ej annat följer av andra och tredje styckena samt 3 och 4 55, för år räknat sextio procent av produkten av det basbelopp som har fastställts för året och medeltalet av de pensionspoäng som tillgodoräk- nats den försäkrade eller, om pensionpoäng tillgodoräknats honom för mer än femton år, medeltalet av de femton högsta poängtalen. Har pen- sionspoäng tillgodoräknats den försäkrade för mindre än trettio år, skall hänsyn tas endast till så stor del av nämnda produkt som svarar mot förhållandet mellan det antal år, för vilka pensionspoäng tillgodoräknats honom, och talet trettio.

Har pensionspoang enligt 11 kap. 6 5 första stycket på grund av under- låten avgiftsbetalning inte tillgodoräknats den försäkrade, skall hans ålderspension utgöra sextio procent av så stor del av den i första stycket angivna produkten, som svarar mot förhållandet mellan det antal år, dock högst trettio, för vilka pensionspoäng tillgodoräknats den försäkrade, och talet trettio ökat med ett för varje år, för vilket den försäkrade till följd av underlåten avgiftsbetalning inte tillgodoräknats pensionspoäng. Vid till- lämpning av vad nu sagts får talet trettio ej ökas till mer än femtio.

Om ålderspensionen börjar ut- betalas tidigare än från och med den månad varunder den försäkra- de fyller sextiofem år, skall pen- sionen minskas med fem tiondels procent för varje månad, som då pensionen börjar utgå återstår till ingången av den månad varunder den förSäkrade fyller sextiofem år. Om pensionen börjar utgå senare än från och med sistnämnda må- nad, ökas pensionen med sex tiondels procent för varje månad, som då pensionen börjar utgå förflutit från ingången av den månad varunder den försäkrade uppnådde nämnda ålder; härvid får hänsyn dock ej tas till tid efter

Om ålderspensionen börjar ut- betalas tidigare än från och med den månad varunder den försäkra- de fyllcr sextiofem år, skall pen- sionen minskas med fem tiondels procent för varje månad, som då pensionen börjar utgå återstår till ingången av den månad varunder den försäkrade fyller sextiofem år. Om pensionen börjar utgå senare än från och med sistnämnda må- nad, ökas pensionen med sju tiondels procent för varje månad, som då pensionen börjar utgå förflutit från ingången av den månad varunder den försäkrade uppnådde nämnda ålder; härvid får hänsyn dock ej tas till tid efter

Nuvarande lydelse

ingången av den månad, då den försäkrade fyllt sjuttio år, och ej heller till tid, då den förSäkrade åtnjutit folkpension eller inte varit berättigad till tilläggspension i form av ålderspension.

Föreslagen lydelse

ingången av den månad, då den försäkrade fyllt sjuttio år, och ej heller till tid, då den försäkrade åtnjutit folkpension eller inte varit berättigad till tilläggspension i form av ålderspension.

Uttag av ålderspension må återkallas med verkan från nästa månadsskifte. Sådan återkallelse gäller ej för försäkrad, som åtnjuter folkpension enligt 6 kap. med mindre han tillika gör motsvarande återkallelse enligt 6 kap. 3 5.

Skall ålderspension ånyo börja utgå efter återkallelse som avses i första stycket, beräknas pensio- nens storlek med tillämpning av bestämmelserna i 2 5 på grundval av den försäkrades ålder då pen- sionen ånyo börjar utgå. För varje månad, varunder ålderspension tidigare utgått göres vid beräk- ningen avdrag med fem tiondels procent såvitt avser tid före den månad, varunder den försäkrade fyllt sextiofem år, och sex tiondels procent såvitt avser annan tid.

Rätt till tilläggspension i form av förtidspension tillkommer enligt vad nedan sägs försäkrad, som ej åtnjuter ålderspension enligt denna lag, för tid före den månad, då han fyller sextiofem år, därest hans arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska pres- tationsförmågan är nedsatt med minst hälften och nedsättningen kan anses varaktig samt den för- säkrade äger tillgodoräkna sig pensionspoäng för tid före det år, varunder pensionsfallet inträffat. Även om nedsättning av arbetsför- må gan som nyss sagts icke förelig- ger, skall äldre försäkrad under de närmare förutsättningar som angivas i 7 kap. 1 5 andra stycket

13 kap. 1 &

Skall ålderspension ånyo börja utgå efter återkallelse som avses i första stycket, beräknas pensio- nens storlek med tillämpning av bestämmelserna "12 5 på grundval av den försäkrades ålder då pen- sionen ånyo börjar utgå. För varje månad, varunder ålderspension tidigare utgått göres vid beräk- ningen avdrag med fem tiondels procent såvitt avser tid före den månad, varunder den försäkrade fyllt sextiofem år, och sju tiondels procent såvitt avser annan tid.

Rätt till tilläggspension i form av förtidspension tillkommer enligt vad nedan sägs försäkrad, för tid före den månad, då han fyller sextiofem år, därest hans arbetsförmåga på grund av sjuk- dom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska pres- tationsförmågan är nedsatt med minst hälften och nedsättningen kan anses varaktig samt den för- säkrade äger tillgodoräkna sig pensionspoäng för tid före det år, varunder pensionsfallet inträffat. Även om nedsättning av arbetsför- mågan som nyss sagts icke förelig- ger, skall äldre försäkrad under de närmare förutsättningar som angivas i 7 kap. 1 5 andra stycket äga rätt till förtidspension, därest

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

äga rätt till förtidspension, därest han är varaktigt arbetslös. han är varaktigt arbetslös.

Kan nedsättning av arbetsförmågan icke anses varaktig men kan den antagas bliva bestående avsevärd tid, äger den försäkrade rätt till tilläggs- pension i form av sj u k b id ra g. Sådant bidrag skall vara begränsat till viss tid; och skall i övrigt vad som är stadgat om förtidspension enligt första stycket första punkten gälla beträffande sjukbidrag.

Vad i 7 kap. 2 och 3 55; stadgas Bestämmelserna i 7 kap. 2, 3och skall äga motsvarande tillämpning 3 a 55 gäller även beträffande beträffande förtidspension enligt förtidspension enligt detta kapitel. detta kapitel.

1. Denna lag träder i kraft den ] januari'1991.

2. Vid beräkning av ökning av ålderspension enligt 6 kap. 2 5 andra stycket eller 12 kap. 2 & tredje stycket resp. minskning av sådan pension enligt 6 kap. 3 & andra stycket eller 12 kap. 3 5 andra stycket tillämpas lagrummen i deras äldre lydelse såvitt avser tid före ikraftträdandet.

2. Förslag till Lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd

Härigenom föreskrivs att 5 & 5 och 33 & lagen (1982:80) om anställnings- skydd skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 5

5. Avtal för viss tid som avser 5. Avtal för viss tid som avser anställning efter pensionering, om anställning efter pensionering, om arbetstagaren har uppnått den arbetstagaren har uppnått den ålder som medför skyldighet att ålder som medför skyldighet att avgå från anställningen med ål- avgå från anställningen med ål- derspension eller, om någon sådan derspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte finns, när avgångsskyldighet inte finns, när

arbetstagaren har fyllt 65 år. arbetstagaren har fyllt 67 år.

Nuvarande lydelse

En arbetsgivare, som vill att en arbetstagare skall lämna sin an- ställning när arbetstagaren uppnår den ålder som 'medför skyldighet att avgå med ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte finns, vid fyllda 65 år, skall skriftligen ge arbetstagaren be- sked om detta minst en månad i förväg.

Föreslagen lydelse

En arbetsgivare, som vill att en arbetstagare skall lämna sin an- ställning när arbetstagaren uppnår den ålder som medför skyldighet att avgå med ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte finns, vid fyllda 67 år, skall skriftligen ge arbetstagaren be- sked om detta minst en månad i förväg.

Om en arbetsgivare vill att en arbetstagare skall lämna sin anställning i samband med att arbetstagaren får rätt till hel förtidspension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, skall arbetsgivaren skriftligen ge arbetstagaren besked om detta så snart arbetsgivaren har fått kännedom om pensionsbeslutet.

En arbetstagare som är anställd tills vidare och har uppnått den ålder som anges i första stycket har inte rätt till längre uppsägningstid än en månad och har inte heller företrädesrätt enligt 22, 23 och 25 55.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

2. De nya bestämmelserna i 33 & tillämpas på arbetstagare som fyller 65 år den 1 februari 1991 eller senare.

1 Senaste lydelse 1984:1008.

1. Inledning

1.1. Beredningens uppdrag

Pensionsberedningens direktiv framgår av vad dåvarande chefen för social- departementet anförde vid regeringssammanträde den 18 oktober 1984 i samband med att departementschefen bemyndigades tillkalla en kommitté med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor inom den allmänna pensioneringen.

I direktiven (Dir. 1984z42) ges inledningsvis en allmän bakgrund till uppdra— get. Departementschefen erinrar om att folkpensioneringen och den allmänna tilläggspensioneringen (ATP) i nuvarande huvudsakliga utformning har varit i kraft under drygt 20 år. Under denna tid har inom pensionsområdet genomförts ett flertal reformer som gett en ökad ekonomisk trygghet men även medfört att regelsystemet har blivit svåröverskådligt och lagtekniskt komplicerat. I direktiven anförs att det därför är motiverat att nu göra en samlad genomgång av erfarenheterna av reglerna inom det allmänna pensionssystemet.

Därefter ger direktiven vissa utgångspunkter för utredningsarbetet. Det framhålls där bl.a. att den allmänna pensioneringen utgör en grundläggande del av den svenska trygghetspolitiken som det gäller att slå vakt om inte minst från fördelningspolitisk synpunkt. Grunden för den fortsatta trygghetspolitiken är att den sociala standard som uppnåtts skall bevaras och att det allmänna pensionssystemets grundvalar skall bibehållas. En utgångspunkt för arbetet bör således vara att folk— och tilläggspensioneringen ligger fast i sina huvudlinjer. Nuvarande uppbyggnad av pensionssystemet med en grundläggande pensionsnivå oberoende av tidigare förvärvsarbete kompletterad med en tilläggspension enligt inkomstbortfallsprincipen bör kvarstå oförändrad. Inte heller finns skäl att ifrågasätta metoderna för finansiering av den allmänna pensioneringen. I direktiven framhålls att det med beaktande av dessa utgångspunkter bör stå beredningen fritt att ta upp de frågor som den finner lämpligt och att några mer bundna direktiv alltså inte bör ges.

[ det följande utvecklar dock departementschefen något mer utförligt vissa frågor som beredningen bör behandla. Dessa avser bl.a. linansieringsförutsätt- ningarna och avgiftsbchoven samt reglerna för värdcsäkring av pensionsförmå- nerna, avtalspensioncrna och reglerna för intjänande av ATP.

Ytterligare en fråga som sålunda tas upp avser möjligheterna till rörlig pensionsålder. I denna del anförs:

fån annan fråga som kommittén bör uppmärksamma rör verkningarna av 1976 års pen- sionsreform med de då införda ökade möjligheterna till en rörlig pensionsålder. Reformen innebar en sänkning av den allmänna pensionsåldern till 65 år samtidigt som möjlighet till förtida uttag från 60 års ålder infördes. Reglerna för uppskjutet uttag till 70 års ålder lwarstod.

En annan komponent i 1976 års pensionsreform är delpensioneringen, som ger den

enskilde möjlighet att mellan 60 och 65 års ålder trappa ned sitt förvärvsarbete med ekonomisk kompensation för bortfallen inkomst.

Syftet med 1976 års reform var att göra det möjligt för den enskilde att anpassa tidpunkten för pensioneringen efter individuella behov och önskemål. Det system med en rörlig pensionsålder som nu finns innebär stora fördelar och valmöjligheter för den enskilde. Medan vissa kan vilja sluta förvärvsarbeta vid en relativt tidig ålder kan andra önska fortsätta med arbete också efter fyllda 65 år. De nuvarande reglerna avser att tillmötesgå sådana önskemål.

Det har visat sig att möjligheterna till förtida och uppskjutet uttag av ålderspension i praktiken har kommit till användning i förhållandevis liten utsträckning, medan delpensioneringen har utnyttjats i större omfattning, framför allt under de första åren efter reformen.

Som påpekats av socialpolitiska samordningsutredningen i dess slutbetänkande (SOU 197994) En allmän socialförsäkring medför det nu gällande regelsystemet problem från samordningssynpunkt. Aven från administrativ synpunkt är det förenat med olägenheter,

Frågor av detta slag har belysts i den rapport som riksförsäkn'ngsverket lämnat till regeringen i januari 1984 och som utgör en uppföljning och utvärdering av reformerna om delpensionsförsäkring och rörlig pensionsålder.

I detta sammanhang bör också nämnas de ökade möjligheter till förtidspension av arbetsmarknadsmässiga skäl som tillkom under början av 1970—talet och som ger äldre ett vidgat utrymme för pension före den allmänna pensionsåldern. Ett särskilt problem som uppmärksammats därvid är den förtidspensionering på arbetsmarknads— mässiga grunder som sker efter vissa driftinskränkningar och därav följande ar- betslöshet, s.k. 58,3—årspensionen'ngar.

] debatten om de äldres situation på arbetsmarknaden har också frågan om möj— lighet att på eget initiativ lämna anställningen före ordinan'e pensionsålder ak- tualiserats. Denna fråga, liksom frågan om förtidspension av arbetsmarknadsmässiga skäl, har behandlats i rapporten Ds A 1983:18 Strukturbidrag ökat arbetsgivaransvar vid "äldreavgångar".

Mot bakgrund av vad jag nu anfört finns anledning att närmare överväga om nuvarande regler för en rörlig pensionsålder är tillfredsställande och om regelsystemet har en ändamålsenlig lagteknisk och administrativ utformning. Det bör ingå i uppdraget till den nu aktuella kommittén att göra denna prövning. Jag har efter samr d med arbetsmarknadsministem funnit att kommittén i dessa delar också bör pröva frågan om frivilliga avgångar från arbetsmarknaden före den ordinarie pensionsåldern. Därvid måste utgångspunkten vara att ett system med frivilliga avgångar inte kan bygga på att samhället tar kostnadsansvaret.

En utgångspunkt för ett system med frivilliga avgångar måste vara att det endast kan omfatta personer med lång tid bakom sig på arbetsmarknaden. Jag ser det vidare som naturligt att en enskild arbetstagare som önskar lämna arbetsmarknaden i förtid, utan att ha nedsatt arbetsförmåga eller utan att ha blivit frlställd, skall vara beredd till ekonomiska uppoffringar. En tänkbar lösning skulle kunna bygga på att samhället under vissa förutsättningar bidrar med ett grundbelopp och att parterna på arbetsmarknaden får träffa avtal om kompletterande ersättningar. En förutsättning för en sådan lösning är dock att samhällets sammanlagda kostnader inte ökar.

En viktig uppgift är att studera vilka konsekvenser för andra sektorer i ekonomin som skulle följa av ett system med frivilliga avgångar och ett ökat utnyttjande av delpensionering. Sådana system skulle exempelvis kunna medföra minskade utgifter inom socialförsäkringssektorn eller minska behovet av arbetslöshetscrsättning eller andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Kommittén bör pröva om regelsystemet kan förenklas utan att de behov som finns åsidosätts. Aven åldersgränserna bör uppmärksammas. Kommittén bör särskilt pröva möjligheterna att lagtekniskt inordna delpensioneringen i Al"], för att få ett överskådligt system och en bättre inbördes samordning av pensionsformerna.

Vidare understryks i direktiven att beredningen också i övrigt bör undersöka i vad mån det är möjligt att genomföra lagtekniska förenklingar inom den allmänna pensioneringen. Bl.a. bör möjligheterna prövas att föra samman merparten av reglerna för folk- och tilläggspensioneringen eller på annat sätt uppnå större överensstämmelse dem emellan. Även pensionstillskottens ställning i lagtekniskt hänseende bör därvid uppmärksammas. Det framhålls att alla möjligheter till ökad samordning bör tas till vara, varvid beredningen bör utgå från de riktlinjer som redovisats av socialpolitiska samordningsutredningen och

som vunnit riksdagens gillande (SfU 1982/83zl4, rskr. 211). Också från ad- ministrativa synpunkter finns skäl att överväga om regelsystemet kan förenklas för att därigenom underlätta tillämpningen.

En särskild fråga som tas upp i direktiven rör samordningen mellan svensk tilläggspension och utländsk pension med anledning av invaliditet eller dödsfall. Det erinras här om att reglerna om beräkning av antagandepoäng för ATP framför allt har till syfte att garantera en god förtidspension åt den som blir arbetsoförmögen före pensionsåldern och som inte har fullt antal år med arbetsinkomst. 'Det sker genom att pensionen beräknas under antagande att den försäkrade skulle ha fortsatt att förvärvsarbeta fram till pensionsåldern. I fall med internationell anknytning har emellertid reglerna på grund av den tek- niska konstruktionen lett till påtagliga tröskeleffekter. Dessa tröskeleffekter kan, framhålls det i direktiven, leda såväl till ett bristande skydd som en betydande överkompensation beroende på pensionsreglernas utformning i det andra landet. Det anges att problemen inte har kunnat bemästras vid konven- tionsförhandlingar, bl.a. på grund av skillnaderna mellan de olika ländernas lagstiftning. Pensionsberedningen bör överväga möjligheterna till andra tekniska lösningar.

I direktiven anförs slutligen att redovisningen av utredningsresultaret skall omfatta beräkningar av förslagens konsekvenser i kostnadshänseende och i andra avseenden för olika intressenter som berörs antingen direkt eller indirekt. Bl.a. bör de administrativa effekterna belysas. Som en utgångspunkt för arbetet skall gälla att alla förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för oförändrade resurser. Det innebär att, om förslag redovisas som medför ökade utgifter, beredningen samtidigt måste visa hur förslagen kan finansieras genom omprövningar som innebär besparingar inom det direkta utred- ningsområdet eller på närliggande områden. Även i övrigt gäller de direktiv som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utred- ningsförslagens inriktning (Dir. 1984z5).

Utöver de uppdrag beredningen erhållit genom direktiven har regeringen vid skilda tillfällen under utredningsarbetets gång överlämnat ett antal riksdagsskri- velser, utskottsbetänkanden och motioner. Också från socialdepartementet har överlämnats vissa skrivelser m.m. med anledning av beredningens uppdrag i de delar som behandlas i detta betänkande.

Sålunda har regeringen till beredningen — för den översyn som utskottet hemställt om överlämnat riksdagens skrivelse l982/83:238, socialförsäkringsut— skottets betänkande 1982/83:18 och motion 1982/83:1268 angående översyn av 7 kap. 15 lagen (1962:381) om allmän försäkring i syfte att ändra bestämmelsen så, att en halv förtidspension kan kombineras med ett halvt förtida uttag av ålderspension. Vidare har regeringen överlämnat riksdagens skrivelse 1988/89: 141 och socialförsäkringsutskottets betänkande 1988/89:5fU 13 såvitt avser spörsmålet om extra pensionstillskott för förtidspensionärer vid övergången till ålderspension. Regeringen har också till beredningen överlämnat en skrivelse den 6 november 1986 från Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) angående förtidspension för egenföretagare/lambrukare.

Socialdepartementet har till beredningen överlämnat den i direktiven omnämnda rapporten från riksförsäkringsverket i januari 1984 med en uppföljning av delpensionsförsäkringen och en utvärdering av 1976 års reform

av reglerna för rörlig pensionsålder. Från socialdepartementet har även överlämnats uttalanden gjorda vid Privattjänstemannakartellens (PTKzs) representantskapsmöte den 22 maj 1987 angående bl.a. rörlig pensionsålder.

Till beredningen har också inkommit olika framställningar från bl.a. or- ganisationer och enskilda personer rörande de spörsmål som aktualiserats genom beredningens direktiv, bl.a. i fråga om reglerna för rörlig pensionsålder.

1.2. Uppläggningen av arbetet

Tyngdpunkten i detta betänkande ligger på överväganden och förslag om förtidspensioneringen och reglerna för rörlig pensionsålder inom den allmänna pensioneringen. Dessutom behandlas här de särskilda frågorna om pen— sionstillskott vid övergången från förtidspension till ålderspension och om samordning mellan svensk och utländsk pension med anledning av bl.a. invalidi- tet.

I ett tidigare betänkande, (SOU 1986:47) Deltidspension, har vi redovisat resultatet av vår översyn av delpensionsförsäkringen samt lagt fram förslag till vissa ändringar av reglerna härför. Dessa förslag har numera lett till lagstiftning (prop. 1986/87:133, SfU 22, rskr. 326, SFS 1987:364). I och med detta har vi i huvudsak fullgjort vårt uppdrag i den delen. Vi tar därför i detta betänkande inte upp regelsystemet för delpension. Samtidigt vill vi dock erinra om att delpensioneringen utgör en av flera beståndsdelar i systemet för rörlig pensionsålder. Denna pensionsform har därför varit av betydelse för de överväganden som vi nu redovisar såtillvida att behovet av kompletteringar i fråga om rörligheten inom den allmänna pensioneringen givetvis måste bedömas med hänsynstagande till alla de möjligheter — däribland delpension som nu står till buds på det området. Vi har också anledning att i ett senare sammanhang återkomma till delpensioneringen från mer formell synpunkt, eftersom det enligt direktiven åligger oss att pröva förutsättningarna att lagtekniskt inordna delpensioneringen i lagen ( 1962:381) om allmän försäkring. Härvid kan naturligtvis komma att aktualiseras också spörsmål om ytterligare förenklingar av reglerna för delpension och om ökad samordning av dessa med regelsystemet för folk- och tilläggspension.

I våra direktiv har uppmärksammats problemet med den förtidspensionering på arbetsmarknadsmässiga grunder som sker efter vissa driftinskränkningar och därav följande arbetslöshet, s.k. 58,3-årspensioneringar. Detta problem har diskuterats inom beredningen på grundval av promemorior som utarbetats av sekretariatet. I PM 31 [ beredningens promemoriescric har sekretariatet redovisat ett förslag till lösning som grundas på en förlängning av uppsägnings- tiderna enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd. Donna promemoria har behandlats vid sammanträde med beredningen men har inte lett till några ställningstaganden. En anledning härtill är att den lösning som presenteras i promemorian i huvudsak tar sikte på lagstiftning som ligger vid sidan av den allmänna pensioneringen. Med hänsyn bl.a. härtill beslutade beredningen vid ett sammanträde den 1 december 1988 att utan eget stållningstagande till regeringen överlämna den inom sekretariatet utarbetade PM 31. I och med att denna promemoria sålunda överlämnats till regeringen anser vi oss ha

avslutat vårt uppdrag beträffande de s.k. 58,3-årspensioneringarna. Denna fråga behandlas därför inte i detta betänkande.

Nämnas kan dock i detta sammanhang att det nyligen inom arbetsmarknads- departementet har utarbetats en promemoria om problematiken med 58,3- årspensioneringarna på grundval av beredningens PM 31. Promemorian har remissbehandlats och övervägs för närvarande inom arbetsmarknadsdepar- tementet.

Återstående delar av vårt utredningsuppdrag avser vi att behandla i ett kommande betänkande.

2. Gällande regler

2.1. Den allmänna pensioneringen

2.1.1. Inledning

Den allmänna pensioneringen enligt lagen (1962z381) om allmän försäkring (AFL) omfattar folkpension och tilläggspension (ATP). Inom båda dessa system utgår pension i form av ålderspension, förtidspension och familjepension (änkepension och barnpension). Dessutom finns inom folkpensioneringen vissa särskilda förmåner: barntillägg, handikappersättning och vårdbidrag. I särskilda lagar finns regler om pensionstillskott och om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Fr.o.m. den 1 januari 1990 avvecklas successivt den nuvarande änkepensioneringen och ersätts med de nya efterlevan- deförmånerna omställningspension och särskild efterlevandepension. Samtidigt avvecklas efter en viss övergångstid barn- och hustrutilläggen. Enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring kan utgå delpension till förvärvsarbetande som trappar ned sitt arbete inför övergången till ålderspension.

Såväl folk— som tilläggspensioneringen är obligatorisk och omfattar i princip hela befolkningen. Folkpension utgår oberoende av tidigare avgiftsbetalning eller förvärvsverksamhet. Pensionen utges med enhetliga belopp utan anknytning till den försäkrades föregående inkomstförhållanden. Rätten till ATP är däremot knuten till den försäkrades tidigare verksamhet. Tilläggspensionen relateras storleksmässigt till de arbetsinkomster som den försäkrade har haft under sin aktiva tid, och för oreducerad pension krävs sådana inkomster under ett visst minsta antal år.

I syfte att anpassa de allmänna pensionsförmåncrnas storlek till pen- ningvärdesutvecklingen relateras dessa jämte flertalet av de särskilda folkpensionsförmånerna till det s.k. basbeloppet (1 kap. 6 & AFI,). Basbeloppet, som fastställs av regeringen för varje år, följer förändringar i prisläget (på grundval av konsumentprisindcx). Fr.o.m. den ] januari 1989 gäller en regel av innebörd att basbeloppet utgör 26 400 kr. multiplicerat med det tal (jämförelsetal) som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i november året före det som basbeloppet avser och prisläget i november 1987. Det sålunda beräknade beloppet avrundas till närmaste hundratal kronor. För år 1989 utgör basbeloppet 27 900 kr.

2.1.2. Folkpension

Folkpension tillkommer i princip varje svensk medborgare som är bosatt i Sverige. Även vid bOSättning utomlands är svensk medborgare under särskilda

förutsättningar berättigad till folkpension, som då i princip utges i förhållande till det antal år för vilka pensionspoäng tillgodoräknats vid beräkning av tilläggspension.

Utländska medborgare som är bosatta i Sverige är på samma villkor och med samma tilläggsförmåner som svenska medborgare berättigade till folkpension under förutsättning att de varit bosatta en viss minsta tid i Sverige. Denna tid varierar för de olika pensionsförmåncrna. Någon rätt för utländska medborgare till folkpension vid bosättning utanför Sverige finns inte i den svenska lagstiftningen. Bestämmelser härom finns dock i en rad konventioner som har ingåtts mellan Sverige och andra länder.

Ålderspension

Ålderspension utgår fr.o.m. den månad varunder den försäkrade fyller 65 år. Efter framställning av den försäkrade kan ålderspension utgå tidigare, dock tidigast fr.o.m. den månad då han uppnår 60 års ålder. Förtida pensionsuttag, som kan begränsas till att avse hälften av pensionen, måste göras samtidigt för folkpension och tilläggspension. Möjlighet finns också att uppskjuta uttag av hela eller halva pensionen till mellan 65 och 70 års ålder (6 kap. AFL).

Tas ålderspensionen ut i förtid, minskas pensionen med 0,5 % för varje månad som, då pensionen har börjat utgå, återstår till ingången av den månad varunder den försäkrade fyller 65 år. Uppskjuts uttaget, ökas pensionen med 0,6 % för varje månad som, då pensionen börjar utgå, har förflutit från ingången av den månad varunder den försäkrade fyllde 65 år. Härvid tas dock inte hänsyn till tid efter ingången av den månad under vilken den försäkrade fyllt 70 år och inte heller till tid då den förSäkrade har uppburit tilläggspension i form av ålderspension eller inte varit berättigad till folkpension. Då uttag avser halv ålderspension beräknas minskning eller ökning av pensionen med tillämpning av de nämnda reglerna enbart på den hälft som tas ut före resp. lämnas outtagen efter 65 års ålder. Reduktionen av pensionen vid förtida uttag liksom ökningen vid uppskjutet uttag är livsvarig och bygger på försäkringsma- tematiska beräkningsgrunder.

Den förSäkrade har rätt att närhelst han så önskar dvs. såväl före som efter 65 års ålder återkalla sitt uttag av ålderspension. Återkallelse kan även ha det innehållet att hel ålderspension nedsätts till hälften.

Ålderspension som tas ut vid 65 års ålder utgör för år räknat för en ensamstående pensionstagare 96 % av basbeloppet, dvs. 26 784 kr. vid basbeloppet 27 900 kr. för år 1989. För gift försäkrad, vars make uppbär folkpension i form av ålderspension eller hel förtidspension (eller har fyllt 65 år men ej tagit ut ålderspension vartill rätt föreligger), utgör ålderspensionen 78,5 % av basbeloppet, dvs. 21 902 kr. år 1989. Om den försäkrades make uppbär två tredjedelar av hel förtidspension eller halv förtidspension, utgår ålderspensionen i det förra fallet med 84 1/3 % och i det senare fallet med 87 1/4 % av basbeloppet, dvs. med 23 529 kr. resp. 24 343 kr. år 1989.

Förtidspension

Förtidspension utgår till försäkrad som fyllt 16 år för tid före den månad då

han fyller 65 år eller ålderspension dessförinnan börjar utgå till honom, om hans arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst hälften och nedSättningen kan anses varaktig. Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antas bli bestående avsevärd tid, har den försäkrade rätt till folkpension i form av sjukbidrag. Sjukbidraget är begränsat till viss tid, men i övrigt gäller vad som är föreskrivet om förtidspension även sjukbidrag (7 kap. AFL).

Rätt till förtidspension tillkommer också arbetslös försäkrad som har fyllt 60 år och som till följd av arbetslöshet har uppburit erSättning från erkänd arbetslöshetskassa under den längsta tid sådan ersättning kan utgå eller har uppburit kontant arbetsmarknadsstöd under 450 dagar eller dessförinnan har uttömt sin rätt till stöd. Såsom ytterligare förutsättning för rätt till förtidspension i dessa fall gäller att den försäkrades möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare har utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete är nedsatt med minst hälften och att nedsättningen kan anses varaktig.

Förtidspensionens storlek graderas efter den försäkrades förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete så, att försäkrad vars förmåga eller möjlighet är nedsatt i sådan grad att intet eller endast ringa del därav återstår (nedsättning med minst 5/6) erhåller hel förtidspension. År förmågan eller möjligheten nedsatt i mindre grad men likväl med avsevärt mer än hälften (nedsättning med minst 2/3 men ej 5/6), utgår två tredjedelar av hel förtidspension. I övriga fall (nedSättning med minst 1/2 men ej 2/3), utgår halv förtidspension.

Vid bedömande av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall beaktas den förSäkrades förmåga att vid den nedsättning av prestationsförmågan varom är fråga bereda sig inkomst genom sådant arbete som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. Bedömningen skall göras efter samma grun- der oavsett arten av den föreliggande nedsättningen av prestationsförmågan. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av hushållsarbete i hemmet.

I fråga om äldre personer skall bedömningen främst avse deras förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som de tidigare har utfört eller genom annat för dem tillgängligt lämpligt arbete.

Hel förtidspension utbetalas med samma belopp som en ålderspension som tas ut vid 65 års ålder.

Har sjukpenning eller ersättning för sjukhusvård utgetts till försäkrad för 90 dagar i följd eller föreligger eljest skälig anledning, skall försäkringskassan undersöka om det finns skäl att vidta åtgärd som är ägnad att förkorta sjuk- domstiden eller att eljest helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av den försäkrades arbetsförmåga. Befinnes rehabiliteringsåtgärd som nu sagts erforderlig skall kassan tillse att lämplig sådan vidtas (2 kap. 11 & och 3 kap. 13 & AFL). Under tid då den försäkrade är föremål för rehabiliteringsåtgärd av detta slag skall vid bedömning av rätten till sjukbidrag arbetsförmågan anses nedsatt i den mån han på grund av åtgärden är hindrad att utföra förvärvsarbe-

te (7 kap. 3 5 andra stycket AFL). En mer ingående beskrivning av reglerna för förtidspension lämnas i kapitel 5.

2.1.3. Särskilda förmåner inom folkpensioneringen

Folkpension i form av bl.a. ålderspension och förtidspension kan kompletteras med pensionstillskott om den försäkrade har låg ATP eller ingen ATP alls.

Pensionstillskottet till ålderspension uppgår för närvarande till 48 % av bas- beloppet (13 392 kr. år 1989). Tillskottet till hel förtidspension utgör 96 % av basbeloppet (26 784 kr. år 1989). Pensionstillskott utgår med samma belopp till gift och ogift pensionstagare. I prop. 1989/90:52 har regeringen lagt fram förslag om att pensionstillskotten fr.o.m. den 1 januari 1990 skall höjas till 50 resp. 100 % av basbeloppet.

Pensionstillskott till halv ålderspension eller till förtidspension som utgår med två tredjedelar eller hälften av hel förtidspension utgör motsvarande andel av helt pensionstillskott. Om ålderspension på grund av förtida eller uppskjutet uttag har minskats eller ökats med visst procenttal minskas eller ökas pensionstillskottet i motsvarande mån.

Pensionstillskottet är inkomstprövat mot tilläggspension i alla former. Avräkningen är så konstruerad att den som uppbär tilläggspension med belopp överstigande pensionstillskottets nivå inte får något sådant tillskott. Till den som uppbär tilläggspension med lägre belopp utgår pensionstillskott i den mån de sammanlagda förmånerna inte överstiger nivån för oreducerat pensionstillskott. Avräkning mot tilläggspension görs krona för krona.

Kommunalt bostadstillägg (KBT) är en inkomstprövad förmån som kan utgå till den som uppbär folkpension i form av bl.a. ålderspension eller förtidspen- sion och är mantalsskriven inom kommunen. Det kommunala bostadstillägget utgår enligt de grunder som kommunen själv bestämmer. Det varierar därför storleksmässigt kommunerna emellan. Avvikelse från de i lagen fastställda inkomstprövningsreglerna får dock inte göras. Vidare krävs att tillägget utges med lägst de belopp som beräknat per månad svarar mot den del av den månatliga bostadskostnad som enligt föreskrifter som regeringen meddelar skall täckas av bostadstillägg för att statsbidrag skall lämnas.

Regeringen har föreskrivit att statsbidrag (med 25 % av de bidragsberättiga- de kostnaderna) utgår under förutSättning att kommunens grunder för bostadstillägg innebär att tillägget före inkomstprövning och oberoende av bostadens storlek täcker minst 80 % av den del av den månatliga bo- stadskostnaden som överstiger 80 kr. men inte överstiger 1 500 kr. för ensamstående pensionstagare och 1 650 kr. för makar. Kommunerna har möjlighet att låta KBT utgå även för högre bostadskostnader än de angivna, men dessa merkostnader ingår inte i statsbidragsunderlaget. Statsbidrag lämnas inte heller för kostnader för KBT som inte är knutna till bostadskostnaden.

Kommunalt bostadstillägg är underkastat inkomstprövning. Reglerna härom innebär att förmånen minskas med den föräkrades inkomster vid sidan av folkpensionen, således bl.a. med eventuell tilläggspension. Om den årliga sidoinkomsten överstiger 1 000 kr. för ensamstående sker minskning med en tredjedel av den pensionsberättigades inkomst därutöver. För man och hustru

är motsvarande gränsbelopp sammanlagt 1 500 kr.

Med årsinkomst avses den inkomst för år räknat som någon kan antas komma att erhålla under den närmaste tiden. Även förmögenhet beaktas vid inkomstprövningen. Med inkomst avses inkomster av alla slag, såsom tilläggspension, tjänstepension, ränteinkomst och avkastning av fastighet. Såsom inkomst räknas inte t.ex. allmänt barnbidrag, folkpension eller tilläggspension till den del den föranlett minskning av pensionstillskott. För den som uppbär folkpension i form av ålderspension tas vid inkomstprövningen inte heller hänsyn till inkomster av förvärvsarbete som beskattas i inkomstkällan inkomst av tjänst. Värdet av förmögenhet och avkastning därav beräknas enligt Särskilda regler, utfärdade av riksförSäkringsverket (RFFS l979:5). Till förmögenhets avkastning skall enligt lagreglerna läggas 10 % av det belopp varmed förmögenheten överstiger för den som är gift 60 000 kr. och för annan 75 000 kr. Vid beräkningen av förmögenhet skall värdet av fastighet, som är inrättad till bostad åt en eller två familjer, tas upp till en fjärdedel av fastighetens taxeringsvärde till den del detta överstiger 400 000 kr. Detsamma gäller vid beräkning av värdet av jordbruksfastighet. Även för beräkning av värdet av andel i bostadsrättsförening, bostadsförening eller bostadsaktiebolag gäller en motsvarande regel.

För sammanlevande makar beräknas vardera makens inkomst utgöra hälften av makarnas sammanlagda årsinkomst och värdet av förmögenhet hälften av deras sammanlagda förmögenhet.

Till ålderspension som uppbärs för tid före den månad då den pensionsberät- tigade fyller 65 år kan inte utgå kommunalt bostadstillägg.

2.1.4. FörSäkringen för tilläggspension (ATP)

Tilläggspensioneringen innefattar ålderspension, förtidspension och familjepen- sion (änkepension och barnpension). Fr.o.m. den 1 januari 1990 ersätts änkepensionerna successivt av omställningspension och särskild efterlevandepen- sion. Rätten till tilläggspension är relaterad till de arbetsinkomster som den försäkrade har haft under sin aktiva tid. Den intjänade pensionsrätten är avgörande för pensionens storlek (1 1—15 kap. AFL).

Rätten till tilläggspension är inte beroende av svenskt medborgarskap eller bosättning här i landet. Sådan pension utbetalas alltså oavsett om den försakrade eller dennes efterlevande är bosatt i Sverige eller utomlands.

Pensionsgrundande inkomst och pensionspotmg

Pensionsgrundande inom ATP blir den försäkrades inkomst av förvärvsarbete under åren fr.o.m. det år då han fyller 16 år t.o.m. det år då han fyller 64 år. För försäkrad som är född under något av åren 1911—1927 beräknas pen- sionsgrundande inkomst även för det år då han fyller 65 år. Inkomster för år under vilket den förSäkrade har avlidit eller för hela året uppburit hel ålderspension enligt AFL är dock inte pensionsgrundande. Vid förtida uttag av halv ålderspension eller vid förtida uttag av hel ålderspension för kortare tid än hela året beräknas pensionsgrundande inkomst för fortsatt förvärvsarbe- te. Detta görs också för den som uppbär förtidspension (11 kap. 1 & AFL).

Förvärvsinkomsterna indelas i inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete. Till grund för beräkning av förvärvsinkomst läggs i princip den försäkrades taxering till statlig inkomstskatt.

Med inkomst av anställning avses den lön i pengar eller skattepliktiga naturaförmåner som den försäkrade har erhållit såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. Är ersättningen att hänföra till inkomst av rörelse eller jordbruk betraktas den dock som inkomst av anställning endast om upp- dragsgivaren och uppdragstagaren kommer överens härom genom att träffa ett s.k. likställighetsavtal. Till inkomst av anställning hänförs inte lön eller ersättning från en och samma arbetsgivare som under ett år inte har uppgått till 1 000 kr. Som inkomst av anställning anses även bl.a. sjukpenning, föräldrapenning och vårdbidrag (i den mån bidraget inte är ersättning för merkostnader) enligt AFL, delpension enligt lagen (1979:84) om delpen- sionsförsäkring, dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa, kontant ar- betsmarknadsstöd samt utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering i form av dagpenning. Till sådan inkomst hänförs också korttidsstudiestöd och vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen(19731349) samt utbildningsbidrag för doktorander. Även dagpenning till bl.a. värnpliktiga och vapenfria tjänstepliktiga under repetitionsutbildning samt till civilförsvarspliktiga betraktas som inkomst av anställning. Till sådan inkomst hänförs dessutom bl.a. egenlivränta som utgår enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller eljest bestäms med tillämpning av den lagen samt ersättning enligt lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närstående- vård (11 kap. 2 9 AFL).

Med inkomst av annat förvärvsarbete avses främst inkomst av här i riket bedriven rörelse och av här belägen jordbruksfastighet som brukas av den försäkrade. Härmed förstås också ersättning i pengar eller naturaförmåner för arbete för annans räkning i den mån inkomsten inte är att hänföra till inkomst av anställning (11 kap. 3 & AFL).

Den pensionsgrundande inkomsten motsvarar summan av inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete i den mån summan överstiger en viss minimigräns, nämligen det vid årets ingång gällande basbeloppet (27 900 kr. för år 1989). Basbeloppet avräknas i första hand mot inkomst av anställning. Maximigränsen för beräkning av den pensionsgrundande inkomsten utgör sju och en halv gånger det vid årets ingång gällande basbeloppet (209 250 kr. för år 1989). Belopp från vilket sålunda skall bortses avräknas i första hand från inkomst av annat förvärvsarbete (11 kap. 5 & AFL).

För varje år, för vilket pensionsgrundande inkomst fastställs för en försäkrad, skall pensionspoäng tillgodoräknas honom. Pensionspoängen utgör den pensionsgrundande inkomsten delad med basbeloppet vid årets ingång. Poängen beräknas med två decimaler, dock lägst till en hundradels poäng. I den mån den pensionsgrundande inkomsten härrör från inkomst av annat förvärvsarbete än anställning tillgodoräknas den försäkrade i regel pen- sionspoäng endast om tilläggspensionsavgift för året till fullo har erlagts inom föreskriven tid.

I fråga om försäkrad som uppburit förtidspension från tilläggspensioneringen gäller särskilda regler för beräkning av pensionspoäng. I dessa fall beräknas pensionspoäng på den försäkrades förvärvsinkomster efter samma regler som

gäller för övriga försäkrade. Har den försäkrade under minst halva året uppburit partiell förtidspension, som har beräknats med ledning av s.k. antagandepoäng (se nedan), erhåller han vid beräkningen av pensionspoäng — förutom poäng på förvärvsinkomsten en mot invaliditeten svarande del av antagandepoängen, dvs. halva antagandepOängen vid halv förtidspension och två tredjedelar av nämnda poäng vid två tredjedels förtidspension. Den förSäkrade skall emellertid oberoende av om han för hela eller för delar av året uppburit hel eller partiell förtidspension alltid för året tillgodoräknas lägst en pensionspoäng motsvarande antagandepoängen. De sålunda förvärvade pensionspoängen beaktas vid bestämmandet av den försäkrades ålderspension och av familjepension efter honom. Poängen påverkar däremot inte den utgående förtidspensionen (11 kap. 6 & AFL).

Med år för vilka pensionspoäng tillgodoräknats en försäkrad jämställs vid beräkningen av tilläggspension s.k. vårdår. Sådana kan efter skriftlig ansökan tillgodoräknas en här i riket bosatt förälder som under större delen av ett år vårdat ett här bosatt barn, som inte har fyllt tre år. En ytterligare förutsättning är att föräldern uppfyller de allmänna förutsättningarna i 11 kap. 1 & AFL för beräkning av pensionsgrundande inkomst. Vårdår kan inte tillgodoräknas för år då pensionspOäng fastställts enligt de allmänna reglerna i 11 kap. 6 5. För samma barn och år får endast en förälder tillgodoräkna sig vårdår (11 kap. 6 a & AFL).

Ålderspension

Ålderspension utgår inom A'IP under förutSättning att pensionspoäng har tillgodoräknats den försäkrade för minst tre år. Pensionen utges fr.o.m. den månad under vilken den försäkrade fyller 65 år med möjlighet till förtida och uppskjutet uttag av hela eller halva pensionen efter samma regler som inom folkpensioneringen (12 kap. AFL).

Storleken av den ålderspension som börjar utgå vid 65 års ålder motsvarar 60 % av produkten av basbeloppet för den månad för vilken pensionen skall utges och medeltalet av de pensionspOäng som har tillgodoräknats den försäkrade. Har pensionspoäng tillgodoräknats för mer än 15 år, beräknas medeltalet på de 15 högsta poängtalen (15-årsregeln).

Har pensionspoäng tillgodoräknats för mindre än 30 år, minskas pensionen med 1/30 för varje felande år (30-årsregeln). I pensioneringens inledningsskede har för försäkrad som är svensk medborgare 30-årsregeln ersatts med en 20-årsregel för den som är född något av åren 1896—1914. För den som är född något av åren 1915—1923 fordras, i stället för 30 år, 21 år för den som är född år 1915, 22 år för den som är född år 1916 osv. Dessa övergångsregler innebär att personer som är födda år 1914 och senare har möjlighet att förvärva full pension medan de som är födda åren 1896—1913 maximalt kan få så många 20-delar av full pension som antalet är fr.o.m. år 1960 t.o.m. det år då vederbörande fyllde 65 år (15 kap. 1 & AFL). Även för utländska medborgare födda år 1923 eller tidigare gäller särskilda övergångsregler med avseende på pensionsberäkningen ( 15 kap. 1 a & AFL).

Förtidspension

Förtidspension kan beviljas försäkrad för tid före den månad då han fyller 65 år eller ålderspension dessförinnan börjar utgå till honom. Då en förtidspensio- när uppnår 65 års ålder utbyts förtidspensionen mot ålderspension (13 kap. AFL).

De grundläggande förutsättningarna för rätt till förtidspension från tilläggspen- sioneringen är desamma som inom folkpensioneringen. Den försäkrades arbetsförmåga skall alltså på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan vara nedsatt med minst hälften och nedsättningen skall vara av varaktig natur. Är nedsättningen av arbetsförmågan inte att anse såsom varaktig men kan den antas bli bestående avsevärd tid kan den försäkrade, liksom inom folkpensioneringen, erhålla sjukbidrag, som är begränsat till viss tid men för vilket i övrigt gäller samma regler som beträffande förtidspension. Även om nedsättning av arbetsförmågan inte före- ligger, äger försäkrad, som har fyllt 60 år och som är varaktigt arbetslös under de förutsättningar som har angetts beträffande förtidspension från folkpen- sionerin gen, rätt till förtidspension också från tilläggspensioneringen. Förtidspen- sionen kan således vara hel, två tredjedels eller halv pension beroende på graden av arbetsförmågans nedsättning.

En ytterligare förutsättning för rätt till förtidspension från tilläggspensione- ringen är att den försäkrade kan tillgodoräkna sig pensionspoäng för tid före det år då pensionsfallet har inträffat. Pensionsfallet anses ha inträffat vid den tidpunkt då arbetsförmågan har blivit nedsatt med minst hälften och nedsätt- ningen därjämte kan betraktas som varaktig eller väntas bli bestående avsevärd tid.

Storleken av hel förtidspension motsvarar i princip den ålderspension som den försäkrade skulle bli berättigad till om han hade börjat uppbära sådan pension fr.o.m. den månad då han uppnår 65 års ålder.

Härvid skall, så snart vissa förutsättningar är uppfyllda, pensionen beräknas under antagande att den försäkrade för varje år fr.o.m. det år då pensionsfallet inträffar t.o.m. det år då han uppnår 64 års ålder (65 års ålder för försäkrad född under något av åren 1911—1927) har tillgodoräknats vissa pensionspoäng (antagandepoäng). För att pensionsberäkning med antagandepoäng skall få äga rum fordras att den försäkrade antingen vid tidpunkten för pensionsfallet har haft en sjukpenninggrundande inkomst som svarar mot en årsinkomst av förvärvsarbete lägst lika med det vid årets ingång gällande basbeloppet eller också kan tillgodoräkna sig pensionspoäng för två av de fyra åren närmast före året för pensionsfallet.

Antagandepoäng beräknas enligt den av två alternativa metoder som ger det för den försäkrade gynnsammaste resultatet. Den ena metoden innebär att antagandepoängen beräknas motsvara medeltalet av de två högsta pOängtalen under de fyra åren närmast före pensionsfallet. Den andra metoden innebär att antagandepoängen beräknas på grundval av poängförvärven under samtliga är t.o.m. året närmast före pensionsfallet. Antagandepoängen skall därvid motsvara medeltalet för halva antalet av de år som sålunda kommer i fråga, varvid hänsyn i första hand tas till åren med de högsta poängtalen (13 kap. 2 &

AFL).

Om förutsättningar inte föreligger för att den försäkrade skall kunna få förtidspension med tillgodoräknande av antagandepoäng, beräknas förtidspen- sionen på grundval av föreliggande faktiska pensionspOäng enligt samma metod som ålderspension vilken utgår fr.o.m. den månad då 65 års ålder uppnås. Det fordras alltså i sådant fall att den försäkrade har tillgodoräknats pensionspoäng för minst tre år. För oavkortad förtidspension krävs enligt huvudregeln att pensionspoäng tillgodoräknats för minst 30 år (13 kap. 3 & AFL).

2.1.5. Delpension

Försäkrad för delpension är den som är bosatt i Sverige och som under en ramtid av ett år omedelbart före den dag då pension avses börja utgå eller den tidigare dag då ansökan görs har förvärvsarbetat i minst 75 dagar fördelade på minst fyra månader enligt bestämmelserna om arbetsvillkor i lagen ( 1973:370) om arbetslöshetsförsäkring. Tid då sökanden har varit hindrad att arbeta av anledning som sägs i den lagen eller i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd inräknas inte vid bestämmandet av ramtiden. Som arbets- hinder räknas även arbetslöshet vid vilken ersättning har utbetalats enligt någon av de nämnda lagarna.

Som förutsättning för att vara försäkrad för delpension gäller dessutom att personen i fråga skall fr.o.m. det år då han fyllde 45 år ha varit förvärvsverk- sam i sådan utsträckning att han för minst tio år har tillgodoräknats pen- sionsgrundande inkomst för tilläggspension enligt AFL.

Rätt till delpension tillkommer försäkrad som fr.o.m. den månad då han fyller 60 år eller senare minskar sin arbetstid i förvärvsarbete och därefter arbetar i genomsnitt minst 17 och högst 35 timmar per arbetsvecka. Delpension kan utgå längst t.o.m. månaden före den varunder den förSäkrade fyller 65 år eller dessförinnan börjar uppbära förtidspension eller ålderspension enligt AFL.

Den som efter arbetstidsminskningen har förvärvsarbete enbart i form av anställning eller uppdrag har rätt till delpension om han har minskat arbetstiden med i genomsnitt minst fem timmar per arbetsvecka. För försäkrad som efter arbetstidsminskningen förvärvsarbetar inte enbart som anställd eller uppdragstagare gäller att han för att vara berättigad till delpension måste ha minskat arbetstiden med i genomsnitt minst hälften.

Som den försakades arbetstid före arbetstidsminskningen räknas i princip hans genomsnittliga arbetstid under den ramtid om ett år som föregår ansökningen. Den förSäkradcs arbetstid efter arbetstidsminskningen beräknas med hänsyn till hans antagna arbetsförhållanden under det följande året. Om förvärvsarbetet efter arbetstidsminskningen inte utförs fortlöpande är den försäkrade berättigad till delpension endast om han under varje period av högst tre månader arbetar under minst halva antalet vanliga dagar och att han inte gör sammanhängande avbrott i förvärvsarbetet under längre tid än en och en halv månad. Därvid bortses från avbrott på grund av semester.

Delpension utbetalas med belopp som motsvarar 65 % av den försäkrades pensionsunderlag.

För förSäkrad som har förvärvsarbete enbart i form av anställning eller uppdrag utgörs pensionstmderlaget av skillnaden mellan hans genomsnittliga förvärvsinkomst före arbetstidsminskningen beräknad med ledning av de

ATP-pOäng som tillgodoräknats för de närmaste fem åren dessförinnan och den förvärvsinkomst som han efter arbetstidsminskningen kan antas ha tills vidare.

För försäkrad som efter arbetstidsminskningen förvärvsarbetar inte enbart i form av anställning eller uppdrag utgörs pensionsunderlaget av hälften av hans genomsnittliga förvärvsinkomst före arbetstidsminskningen. Överstiger den förvärvsinkomst som den försäkrade efter arbetstidsminskningen kan antas tills vidare ha hälften av den tidigare inkomsten, minskas pensionsunderlaget med hänsyn härtill. Den tidigare förvärvsinkomsten beräknas med ledning av de pensionspoang för tilläggspension vilka tillgodoräknats den försäkrade för de närmaste fem åren före arbetstidsminskningen.

Fastställd delpension är värdesäkrad genom anknytning till basbeloppet och omräknas vid förändring av detta. Uttag av delpension reducerar inte den ålderspension som den försäkrade är berättigad till från 65 års ålder. Delpensionen räknas som pensionsgrundande inkomst för ATP.

2.1.6. Finansiering m.m.

Folkpensionen'ngen finansieras dels genom folkpensionsavgifter som betalas av arbetsgivare och egenföretagare, dels genom andra statliga medel. Folkpen- sionsavgiften utgör för närvarande 9,45 % (7,45 % fr.o.m. år 1990) av det avgiftsunderlag som anges i lagen (1981:691) om socialavgifter (i huvudsak motsvarande utgiven lön resp. inkomst av annat förvärvsarbete än anställning). Avgiften, som tillförs statsbudgeten, beräknas för närvarande täcka drygt 85 % av statens utgifter för folkpensioneringen.

ATP är till sin karaktär ett fördelningssystem, vilket innebär att ett års pen- sionsutbetalningar i princip direkt finansieras genom de tilläggspensionsavgifter som under samma år betalas av arbetsgivare för inkomst av anställning och av de försäkrade själva för inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Avgiftsuttaget, som för år 1989 utgör 11 % (och 13 % för åren 1990—1994) av avgiftsunderlaget, skall vara så awägt att avgifterna i förening med andra tillgängliga medel finansierar pensionsutbetalningar, förvaltningskostnader och andra utgifter för försäkringen samt den fondering som behövs. lnflutna avgifter förs till allmänna pensionsfonden.

Delpensioneringen finansieras i sin helhet genom delpensionsavgifter från arbetsgivare och från försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Avgiften utgör 0,50 % av avgiftsunderlaget. lnflutna avgifter förs till den s.k. delpensionsfonden, som förvaltas av riksförsäkringsverket.

Den allmänna pensioneringen administrerar centralt av riksförsäkringsverket och lokalt av de allmänna försäkringskassorna. Beräkning av pensionsgrundande inkomst görs av de lokala skattemyndigheterna. Beslut i enskilda ärenden fattas av försäkringskassorna, vilkas avgöranden kan överklagas till förSäkringsrätt. Rätternas domar kan ! sin tur under vissa förutsättningar överklagas till försäkringsöverdomstolen.

2.1.7. Beskattning av pensionsförmåner

Pensionsförmåner är i princip skattepliktiga och skall enligt kommunalskat-

telagen (1928z370), KL, i skattehänseende jämställas med inkomst av tjänst (31 och 32 åå KL med anvisningar). Detta gäller såväl folk- och tilläggspension enligt AFL samt delpension som pensionsförmåner inom andra pensionssystem. Från denna regel har dock undantag gjorts beträffande bl.a. kommunalt bostadstillägg.

Såvitt gäller folkpensionsförmånerna kan dessa, även om de således i princip behandlas som skattepliktiga tjänsteintäkter, ändå på grund av regler — i 50 & KL och 9 5 lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt - om avdrag för nedsatt skatteförmåga komma att i praktiken bli skattefria eller lindrigare beskattade än andra inkomster. Sålunda är skattskyldig, vars inkomst till inte obetydlig del utgjorts av folkpension, berättigad till avdrag för nedsatt skatteförmåga (s.k. extra avdrag) om inte särskilda omständigheter föranleder annat. Närmare bestämmelser om beräkningen av sådant avdrag ges i anvisningarna till 50 & KL. Som folkpension räknas i detta sammanhang bl.a. ålderspension och förtidspension (sjukbidrag). Däremot är bestämmelserna inte tillämpliga för den som uppburit enbart delpension. Som folkpension behandlas dock tilläggspen- sion i den mån den föranlett avräkning av pensionstillskott.

Folkpensionen anses utgöra en inte obetydlig del av inkomsten om den uppgått till minst 6 000 kr. eller minst en femtedel av den sammanräknade inkomsten.

Vid beräkning av det extra avdraget för folkpensionärer görs en inkomst- och förmögenhetsprövning. Vid inkomstprövningen beaktas endast pensionstagarens egen inkomst, medan vid förmögenhetsprövningen hänsyn tas till såväl pensionstagarens som dennes makes förmögenhet.

Det extra avdraget bestäms i första hand med hänsyn till storleken av pensionstagarens till statlig inkomstskatt taxerade inkomst. Överstiger denna inkomst inte visst högsta belopp, beräknas avdraget till vad som behövs för att den skattskyldige inte skall påföras någon statlig beskattningsbar inkomst. Nämnda gränsbelopp motsvarar taxerad inkomst för en skattskyldig som under inkomståret inte haft annan inkomst än ålderspension och pensionstillskott från folkpensioneringen. Då fråga är om en ensamstående ålderspensionär utgår man härvid från en folkpension om 96 % av basbeloppet. För gift ålderspen- sionär vars make uppbär folkpension utgår man från en pension om 78,5 % av basbeloppet. Om pensionstagarens sammanlagda taxerade inkomst överstiger folkpensionens grundbelopp jämte pensionstillskott reduceras det extra avdraget med inom olika inkomstintervall — 66 2/3, 40 resp. 33 1/3 % av det

överskjutande beloppet.

Reglerna är så utformade att det extra avdraget i förening med grund- avdraget vid taxering till kommunal inkomstskatt och bestämmelserna om uttag av statlig inkomstskatt leder till att en ålderspensionär med enbart folkpension och pensionstillskott inte påförs någon inkomstskatt.

För en ensamstående folkpensionär utgör det maximala extra avdraget 30 100 kr. för inkomståret 1989. Motsvarande belopp för en folkpensionär vars make också uppbär folkpension är 25 200 kr. Är inkomsten högre reduceras, som nyss nämnts, avdraget med viss procent av den del av den totala taxerade inkomsten som överstiger den skattefria nivån. Denna avtrappning medför att det extra avdraget helt upphör vid en taxerad inkomst år 1989 som överstiger 97 300 kr. då fråga är om en ensamstående pensionstagare och

78 100 kr. beträffande pensionstagare vars make också uppbär folkpension.

Som nämnts ovan påverkas det extra avdraget inte bara av pensionstagarens taxerade inkomst utan även av hans och hans makes förmögenhet. Härvid gäller enligt anvisningarna till 50 % KL att det extra avdraget reduceras med 10 % av värdet av skattepliktig förmögenhet överstigande 100 000 kr. Schablontaxerad Villafastighet och sådan bostadsbyggnad med tillhörande tomt på jordbruksfastighet som används som bostad av den skattskyldige inräknas ! förmögenheten endast till den del skillnaden mellan fastighetens taxeringsvär- de och lånat, i fastigheten nedlagt kapital, överstiger 400 000 kr. På motsvaran- de sätt undantas vid förmögenhetsprövningen förmögenhet upp till 400 000 kr. i form av andel i bostadsförening eller bostadsaktiebolag.

Det här redovisade extra avdraget kan i vissa fall höjas. Så kan t.ex. folkpen- sionär som haft inte obetydliga kostnader till följd av sjukdom medges högre avdrag än eljest.

2.2. Arbetsmarknadssektorn 2.2.1 Lagen om anställningsskydd m.m.

I syfte att förbättra den äldre arbetskraftens sysselsättningsmöjligheter och skapa ett skydd för bestående anställningar infördes fr.o.m. den 1 juli 1974 en lag (1974:12) om anställningsskydd (prop. 1973:129, InU 1973z36, rskr. 351). Samtidigt tillkom lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder (främjandelagen) för att främja anställning av äldre arbetstagare och olika grupper av handikappade, som hade svårare än andra att göra sig gällande på den öppna arbetsmarknaden.

Efter regeringsförslag och riksdagsbeslut (prop. 1981/82:71, AU 11, rskr. 153) ersattes anställningsskyddslagen fr.o.m. den 1 april 1982 av en ny lag (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Samtidigt gjordes ändringar i främjandelagen (SFS 1982:81).

Huvudprincipen i LAS är att arbetstagarna skall ha ett rättsligt skydd för sin anställning genom att det krävs saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida och genom att uppsägningar på grund av arbetsbrist skall ske i en viss turordning, där längre anställningstid ger företräde till fortsatt anställning. Vid uppsägning är arbetstagaren tillförsäkrad uppsägningstid, som är längre ju äldre den anställde är, och rätt till lön under denna tid. Den som blir uppsagd på grund av arbetsbrist har dessutom företräde om arbetsgivaren senare behöver anställa arbetskraft på nytt. Arbetstagarnas fackliga organisationer har genom regler om varsel och överläggning rätt till insyn i och inllytande över arbetsgivarens beslut om bl.a. uppsägningar. Det fulla anställningsskyddet tillkommer dem som har fast anställning (tiIlsvidareanställning), och [AS bygger därför på att den anställningsformen skall vara den normala.

LAS gäller för arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. Vissa grupper av arbetstagare är emellertid undantagna.

Bestämmelserna i LAS gäller inte i de delar där en annan lag har awikande regler. Sådana regler finns bl.a. i lagen (1976:600) om offentlig anställning och därtill ansluten lagstiftning.

LAS är i princip tvingande till arbetstagarens fördel. Det betyder att avtal

som innebär avsteg till arbetstagarens nackdel är ogiltigt. Vissa regler i LAS är emellertid dispositiva. Det innebär att sådana regler kan Sättas ur spel och ersättas med andra bestämmelser även om detta skulle innebära en försämring jämfört med LAS. En förutsättning är då att de avvikande reglerna finns i ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisa- tion.

Huvudregeln i LAS är att en anställning gäller tills vidare. Lagen begränsar på olika Sätt arbetsgivarens möjligheter att sluta avtal om tidsbegränsad anställning. Sådana anställningar får dock förekomma i vissa särskilt angivna fall. En tillsvidareanställning (dvs. fast anställning) kan upphöra bl.a. genom uppsägning, men den upphör då inte förrän en viss uppsägningstid gått ut.

En grundläggande bestämmelse i LAS är att en uppsägning från ar- betsgivarens sida måste vara sakligt grundad. Vad som menas härmed framgår inte av lagtexten, utan detta får bedömas från fall till fall med ledning av förarbetena och rättspraxis. Saklig grund föreligger inte om det skäligen kan krävas att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Ar- betsgivaren har alltså en skyldighet att förSÖka omplacera arbetstagaren i stället för att säga upp denne vid uppkommen arbetsbrist eller då arbetstaga- ren på grund av sina personliga förhållanden inte längre klarar av sitt arbete.

Uppsägning kan bli aktuell förutom vid arbetsbrist — på grund av förhållande som hänför sig till den anställde personligen. Hit hör dels fall då arbetstagaren på ett eller annat Sätt har misskött sig eller visat bristande lämplighet, dels fall där arbetstagaren på grund av tilltagande ålder, sjukdom, nedsatt arbetsförmåga e.d. får svårt att fullgöra de arbetsuppgifter som lagts på honom. I dessa senare fall bör enligt förarbetena (prop. 1973:129 5. 126 f och 1981/82:71 s. 66) principen vara att omständigheter av det slaget normalt inte skall få utgöra grund för uppsägning. Den begränsning av en arbetstagares prestationsförmåga som ålder eller sjukdom kan medföra bör i stället som regel leda till att arbetsgivaren vidtar särskilda åtgärder för att underlätta arbetet för arbetstagaren, t.ex. särskilda anordningar på arbetsplatsen eller förflyttning till ett mindre krävande arbete. Det framhålls emellertid att ålder eller sjukdom kan medföra en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan som är så väsentlig att arbetstagaren inte längre kan utföra arbete av någon betydenhet. I sådana fall bör denna nedsättning av arbetsförmågan kunna åberopas som grund för uppsägning.

En arbetstagares ålder utgör normalt inte grund för uppsägning. Är det emellertid fråga om en anställd som uppnår pensionsåldern. utgör detta skäl för pensionering och föreligger inte längre samma anställningsskydd som tidigare. Enligt 33 & LAS skall nämligen en arbetsgivare, som vill att en arbetstagare skall lämna sin anställning när arbetstagaren uppnår den ålder som medför skyldighet att avgå med ålderspension eller, om någon sådan av- gångsskyldighet inte finns. vid fyllda 65 år, skriftligen ge arbetstagaren besked om detta minst en månad i förväg. Om arbetsgivaren vill att en arbetstagare skall lämna sin anställning i samband med att arbetstagaren får rätt till hel förtidspension enligt AFL, skall arbetsgivaren skriftligen ge arbetstagaren besked om detta så snart arbetsgivaren har fått kännedom om pensionsbe- slutet. I dessa fall behöver arbetsgivaren således inte säga upp den anställde och åberopa saklig grund för uppsägning. Om arbetsgivaren låtit en anställd

gå kvar i arbete tills vidare efter uppnådd pensionsålder måste han emellertid vidta uppsägning om han därefter vill att anställningen skall upphöra.

För både arbetsgivare och arbetstagare gäller enligt 11 & LAS en minsta uppsägningstid av en månad. Om arbetstagaren vid uppsägningstillfället varit anställd sex månader i följd eller sammanlagt minst tolv månader under de två senaste åren, har arbetstagaren dock rätt till en uppsägningstid av två månader vid fyllda 25 är, tre månader vid fyllda 30 är, fyra månader vid fyllda 35 är, fem månader vid fyllda 40 år och sex månader vid fyllda 45 år.

För en arbetstagare som är tillsvidareanställd och går kvar i arbete efter uppnådd pensionsålder gäller en månads uppsägningstid.

Reglerna i LAS om uppsägningstid är dispositiva och kan förlängas eller förkortas genom regler i kollektivavtal.

Vid uppsägning på grund av arbetsbrist skall arbetsgivaren iaktta vissa turordningsregler (22 & LAS). Företräde till fortsatt anställning skall i sådana situationer ges åt arbetstagare med längre sammanlagd anställningstid hos arbetsgivaren framför arbetstagare med kortare sådan. Vid lika lång anställningstid ger högre levnadsålder företräde. Äldre arbetstagare får dessutom tillgodoräkna sig extra anställningstid i turordningshänseende. Enligt 3 & andra stycket LAS får nämligen en anställd som fyllt 45 år tillgodoräkna sig en extra anställningsmånad för varje påbörjad månad som han varit anställd under tiden därefter. Högst 60 sådana extra anställningsmånader får tillgodo- räknas.

En arbetstagare som har nedsatt arbetsförmåga och som på grund därav har beretts Särskild sysselsättning hos arbetsgivaren skall enligt 23 & LAS få företräde till fortsatt arbete oberoende av turordningen, om det kan ske utan allvarliga olägenheter.

Turordningsreglerna är inte tillämpliga beträffande arbetstagare som har uppnått den åldersgräns vid vilken han är skyldig att avgå med ålderspension eller, om någon sådan gräns inte finns, 65 års ålder (33 & tredje stycket LAS). En sådan arbetstagare har således aldrig företräde till fortsatt arbete i samband med uppsägning. '

Turordningsreglerna i 22 & LAS är dispositiva. Genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation kan sålunda göras awikelser från dessa. En lokal facklig organisation kan alltså efter bemyndigande av den centrala arbetstagarorganisationen — träffa ett lokalt kollektivavtal om awikelser från turordningsreglerna. När det gäller arbetstaga- re som vid uppsägningstidens slut är äldre än 57 och ett halvt år får avtalet dock tillämpas bara om arbetsgivaren får den centrala arbetstagarorganisatio- nens medgivande till varje enskild uppsägning (2 & fjärde stycket LAS).

Lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder (främjandelagen) omfattar alla arbetsgivare i både enskild och offentlig verksamhet. Syftet med lagen är att främja sysselsättningen för de grupper på arbetsmarknaden som har speciella svårigheter, i synnerhet äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga.

Det finns inte någon fixerad gräns för vem som skall betraktas som äldre eller som kan anses ha nedsatt arbetsförmåga. Det avgörande är inte om en person har en viss ålder eller hur begränsad arbetsförmågan är. Det är i stället om personen har svårigheter att behålla eller erhålla ett arbete som motiverar

insatser från arbetsmarknadsverkets sida och som ställer krav på företagen att isamverkan med de fackliga organisationerna och arbetsförmedlingen ta större hänsyn till personen i fråga.

För att arbetsmarknadsorganen skall kunna främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga fordras att de kan få information från arbetsgivarna om både de personer som löper risk att bli arbetslösa och om lediga platser. Länsarbetsnämnden har rätt att från arbetsgivarna infordra uppgifter härom.

Arbetsgivaren är skyldig att överlägga med länsarbetsnämnden eller den nämnden förordnar

— om åtgärder för att förbättra arbetsförhållandena för redan anställda äldre arbetstagare eller arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga om åtgärder för att trygga fortsatt anställning åt sådana arbetstagare om nyanställning av äldre arbetstagare eller arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga samt om åtgärder för att främja sådan anställning.

Länsarbetsnämnden har rätt att när skäl därtill föreligger lämna anvisningar beträffande åtgärder som arbetsgivaren bör vidta för att bereda bättre sysselsättningsmöjligheter åt äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Därvid kan nämnden anmoda arbetsgivaren att i samband med nyanställningar öka andelen sådana arbetstagare i arbetsstyrkan i enlighet med vad nämnden närmare anger eller att avstå från att Säga upp äldre arbetstaga- re med avsteg från turordningsreglerna i LAS.

2.2.2. Kontant stöd vid arbetslöshet

Vid arbetslöshet kan kontant stöd utgå antingen som dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa eller som kontant arbetsmarknadsstöd. Gällande be- stämmelser härom finns i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring resp. i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd.

Arbetslöshetsförsäkringen är frivillig och handhas av statsunderstödda arbetslöshetskassor — rikskassor för olika yrkesområden i nära anslutning till de fackliga organisationerna — under statlig tillsyn av arbetsmarknadsstyrelsen (AMS).

Rätt att bli medlem i någon av de erkända arbetslöshetskassorna har var och en som har fyllt 15 år och som arbetar inom det verksamhetsområde som anges i kassans stadgar. Undantag från rätten att bli medlem gäller bl.a. för den som förvärvsarbetar mindre än tre timmar per arbetsdag och i genomsnitt mindre än 17 timmar per vecka. Från rätten att kvarstå som medlem i kassan kan undantag göras i några fall. Det gäller bl.a. medlem som inte arbetar och inte heller under minst sex av de senaste tolv månaderna har arbetat inom kassans verksamhetsområde. Den som har fyllt 65 år har inte rätt att kvarstå som medlem i kassa.

Medlem i arbetslöshetskassa som blir arbetslös erhåller ersättning från kassan under förutsättning att han uppfyller vissa villkor.

Som allmänna villkor för rätt till ersättning gäller att den arbetslöse medlem- men skall vara arbetsför och i övrigt oförhindrad att åtaga sig arbete samt vara beredd att anta erbjudet lämpligt arbete. Vidare krävs att han skall vara

anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen och inte kunna erhålla ett lämpligt arbete. '

Att den arbetslöse skall vara arbetsför innebär att han skall kunna prestera ett normalt arbetsresultat i ett för honom lämpligt arbete. Den som på grund av sjukdom, invaliditet eller hög ålder inte kan utföra arbete är Således inte berättigad till erSättning. Sjukdom som medför rätt till hel sjukpenning utesluter rätt till ersättning. Utesluten från rätten till ersättning är också den som uppbär hel förtidspension eller helt sjukbidrag eller arbetsskadelivränta efter förlust av arbetsförmågan. Den som uppbär halv sjukpenning anses som arbetsför endast halva dagen. Detsamma gäller den som uppbär halv förtidspension eller halvt sjukbidrag. Den som uppbär mer än halv förtidspen- sion eller mer än halvt sjukbidrag anses arbetsför om han uppfyllt ar- betsvillkoret efter pensioneringen. Samma bedömningsgrunder gäller vid nedsättning av arbetsförmågan på grund av arbetsskada.

Erbjudet arbete skall anses lämpligt om inom ramen för tillgången på arbetstillfällen — skälig hänsyn tagits till medlemmens yrkesvana och förutsätt- ningar i övrigt för arbetet samt till andra personliga förhållanden. En arbetssökande kan inte awisa erbjudet arbete endast av det skälet att han genomgått viss utbildning eller varit verksam i visst yrke. Såvitt möjligt eftersträvas dock att den sökande får ett arbete inom sitt eget yrke.

För rätt till ersättning gäller vidare att det s.k. medlemsvillkoret Skall vara uppfyllt. Beträffande den som varit anställd krävs att han har varit medlem i arbetslöshetskassan under minst tolv månader.

Ytterligare krävs för att erSättning skall utges att det s.k. arbetsvillkoret är uppfyllt. Härmed menas att den arbetslöse medlemmen skall ha utfört förvärvsarbete under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshe- tens början i minst 75 dagar fördelade på minst fyra månader.

Under vissa förutsättningar kan viss tid utan förvärvsarbete få jämställas med arbetad tid vid prövning av arbetsvillkoret. Detta gäller tid då medlemmen genomgått arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken statligt utbildningsbidrag utgått, fullgjort värnplikt eller åtnjutit föräldrapen- ningsförmån enligt AFL. Även tid för semester jämställs med arbetad tid. Detta görs också beträffande tid då den försakrade eljest varit ledig av annan anledning än sjukdom, värnpliktstjänstgöring eller barns födelse med helt eller deIVis bibehållen lön.

Den ramtid inom vilken medlemmen skall ha utfört förvärvsarbete kan i Vissa fall förlängas. Vid bestämmande av ramtiden skall nämligen inte inräknas tid då medlemmen varit hindrad att arbeta på grund av styrkt sjukdom, värnpliktstjänstgöring, viss vuxenutbildning, yrkesinriktad rehabilitering, nykterhetsvård på anstalt, frihetsberövande på kriminalvårdens område eller vård av barn som inte fyllt två år. Sådan tid benämns överhoppningsbar tid.

Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgår i form av dagpenning. Den utbetalas för högst fem dagar per kalendervecka. Dagpenningen utges med ett belopp som högst motsvarar 450 kr. multiplicerat med det tal (jämförelsetal) som anger förhållandet mellan den genomsnittliga tidlönen jämte ackordstillägg för vuxna industriarbetare avseende andra kvartalet året före det som beloppet avser och motsvarande lön andra kvartalet år 1988. Lägsta dagpenning motsvarar beloppet för kontant arbetsmarknadsstöd.

Dagpenningen utgör i enskilda fall 90 % av den försäkrades dagsförtjänst. Till försäkrade som har tillerkänts ålderspension i form av folkpension, ATP eller annan pension som utgår på grund av förvärvsarbete utbetalas dagpen- ning med 65 % av den försäkrades dagsförtjänst. Med dagsförtjänst avses i regel en femtedel av den försäkrades vanliga veckoinkomst eller en tjugotvåen— del av hans vanliga månadsinkomst före arbetslöshetens inträde. Dagpenningen är skattepliktig och ATP-grundande.

Dagpenning utgår under en begränsad tid, ersättningsperiod. Denna är 300 dagar. För en försäkrad som har fyllt 55 år innan ersättningsperioden gått till ända är ersättningsperioden 450 dagar. Ersättningsrätten upphör vid utgången av månaden före den under vilken medlemmen fyller 65 år.

Om arbetslösheten upphör innan ersättningsperioden gått till ända, har den förSäkrade vid ny arbetslöshet rätt till erSättning under återstående antal dagar av perioden, även om han då inte uppfyller arbetsvillkoret. Har ersättningspe- rioden gått till ända men har den försäkrade under perioden på nytt uppfyllt arbetsvillkoret, utgår ersättning under ytterligare en ersättningsperiod. Om en sammanhängande tid av tolv månader förflutit från det den försäkrade senast uppbar ersättning, föreligger rätt till ersättning endast om den försäkrade på nytt uppfyller arbetsvillkoret.

Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) kan vid arbetslöshet utgå till den som inte är medlem i erkänd arbetslöshetskassa eller som är medlem men ännu inte har uppfyllt medlemsvillkoret eller inte har rätt till ersättning därför att ersättningsperioden löpt ut sedan han fyllt 60 år.

Berättigad till ersättning vid arbetslöshet är den som fyllt 20 år och som upp- fyller dels vissa allmänna villkor, dels ett arbetsvillkor eller ett särskilt kvalifikationsvillkor efter avslutad utbildning.

Samma allmänna villkor samt regler om vad som är att anse som lämpligt arbete som för arbetslöshetsförsäkringen gäller i huvudsak även för KAS.

Som arbetsvillkor för KAS gäller att den arbetslöse under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslösheten skall ha utfört förvärvsarbete i minst fem månader. Hänsyn tas härvid endast till månad då förvärvsarbete har utförts minst 75 timmar. Med arbetad tid jämställs viss annan tid enligt i huvudsak samma regler som för arbetslöshetsförsäkringen. Också i fråga om överhoppningsbar tid gäller inom KAS motsvarande regler som i arbetslöshets- försäkringen. Till den som efter avslutad utbildning söker men inte lyckas erhålla förvärvsarbete kan på vissa villkor utgå kontant arbetsmarknadsstöd utan att arbetsvillkoret är uppfyllt.

Kontant arbetsmarknadsstöd utbetalas med belopp som fastställs av regeringen för varje år. Detta belopp utgör 158 kr. multiplicerat med det jämförelsetal som fastställs enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring (se ovan). Till den som är arbetslös endast del av en vecka eller som söker endast deltidsarbete utgår stöd enligt en fastställd omräkningstabell. KAS är inte inkomstprövat. Stödet är skattepliktigt och ATP-grundande.

Rätt till KAS upphör vid 65 års ålder eller vid den tidigare tidpunkt då helt sjukbidrag, hel förtidspension eller hel ålderspension enligt AFL börjar utgå.

Stödtagare som uppbär änke- eller änklingspension får sitt stöd nedsatt med pensionsbeloppet. Detta gäller även beträffande den som uppbär annan ålderspension än enligt AFL. Partiell förtidspension, partiellt sjukbidrag och

halv ålderspension enligt AFL samt delpension reducerar stödet på samma sätt.

Kontant arbetsmarknadsstöd utgår under längst 150 dagar. Till den som fyllt 55 år innan ersättningsperioden gått till ända utgår dock stöd för 300 dagar. Sedan en Stödtagare fyllt 60 år är ersättningsperioden 450 dagar.

KAS handhas av AMS och länsarbetsnämnderna. Utbetalning av stödet görs dock av riksförsäkringsverket och försäkringskassorna.

2.3. Tjänstepensionering m.m. inom avtalsområdet

Pensioner som utgår enligt avtal mellan parterna på arbetsmarknaden och som utgör komplettering till det allmänna pensionssystemet förekommer i dag för i stort sett alla kategorier arbetstagare. Huvuddelen av dessa omfattas av någon av följande fyra pensionsplaner.

a) pension för statsanställda

b) pension för kommunalanställda

c) industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän och arbetsledare (m)

d) Särskild tilläggspension (STP) för privatanställda arbetare.

För kommunalanställda och privatanställda arbetare ger avtalsgruppsjukförsäk- ringen (AGS) komplettering till sjukpenning och förtidspension.

Utöver de här nämnda finns särskilda pensionsanordningar för exempelvis anställda inom den kooperativa sektorn, bankanställda och förSäkringsanställda.

2.3.1. Statlig tjänstepension

Bestämmelser om de statsanställdas pensioner finns i allmänt pensionsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän. Administrationen handhas av statens löne- och pensionsverk (SPV).

En arbetstagare har statlig pensionsrätt om han har fyllt 20 år, har en anställning som avser tjänstgöring motsvarande lägst 40 % av heltidstjänstgö- ring, uppfyller villkor om kvalifikationstid och vid anställningstidpunkten inte har uppnått den ålder vid vilken han enligt pensionsavtalet har rätt att avgå med ålderspension.

Förmånerna enligt pensionsavtalet utgörs av egenpension (ålderspension, sjukpension och förtidspension), egenlivränta (ålderslivränta och förtidslivränta), familjepension och familjelivränta. Dessutom kan kompletterande delpension utgå.

Pensionens storlek bestäms av två huvudfaktorer, nämligen antalet tjänsteår och pensionsunderlaget (pensionslönen). För hel pension krävs normalt 30 tjänsteår men för förordnandetjänster i regel 12—15 tjänsteår. För den som inte har tillräckligt antal tjänsteår reduceras pensionen i proportion till felande tjänstetid. Pensionsunderlaget beräknas på grundval av den pensionslön som för december månad året före avgångsåret gällt för arbetstagaren i den anställning på vilken rätten till tjänstepensionen grundas. I pensionsunderlaget inräknas inte mer än hälften av det belopp varmed månadslönen överstiger 167 % av basbeloppet enligt AFL och inte någon del av det belopp varmed

månadslönen överstiger 250 % av basbeloppet.

Idet statliga pensionsavtalet finns tre pensioneringsperioden nämligen 60—63 år, 63—65 år och 65—66 år. Dessutom finns fasta pensionsåldrar. Huvudregeln är att den anställde får avgå när han själv önskar inom pensioneringsperioden men är skyldig att avgå vid pensioneringsperiodens övre gräns.

Ålderspension utges om arbetstagaren avgår tidigast vid pensioneringsperio- dens nedre gräns (pensionsålder). Möjligheter till förtida uttag av ålderspension föreligger sålunda inte inom den statliga tjänstepensioneringen. Hel ålderspen- sion utgår med 65 % av pensionsunderlaget (normalbelopp). Detta normalbe- lopp höjs under vissa förutsättningar med en särskild lönetilläggsfaktor. Utöver detta utgår från 65 års ålder ett tilläggsbelopp till ålderspensionen motsvarande 3,1 % av gällande basbelopp.

Har en statligt anställd varit sjukskriven under en tid av minst ca två år och bedömer läkare att han inte kommer att bli frisk inom de närmaste tolv månaderna är den anställde skyldig att avgå från tjänsten och erhåller då statlig sjukpension. Sjukpension kan i princip inte utgå till den som passerat pensioneringsperiodens nedre gräns. Innan sjukpensionering får ske skall arbetsgivaren noga pröva om den sjuke kan omplaceras till ett arbete som denne kan klara av trots sjukdomen.

Sjukpensionens belopp bestäms av ett normalbelopp och ett tilläggsbelopp. Härtill kommer ett särskilt tilläggsbelopp fram till 65 års ålder. Detta Särskilda tilläggsbelopp utgör — oavsett om Sjukpensionens normalbelopp är reducerat med hänsyn till antalet tjänsteår eller inte _ 25 % av normalbeloppet för hel sjukpension.

Förtidspension enligt pensionsavtalet kan utgå om för den anställde på grund av åldersförändringar arbetet utgör en fysisk eller psykisk påfrestning. Förtidspension beviljas av regeringen. Två förutsättningar måste vara uppfyllda. Den anställde måste ha minst 20 tjänsteår eller ha intjänat pensionsrätt i minst 20 år samt ha högst fem år kvar till ålderspensioneringen. Förtidspension beräknas på samma sätt som ålderspension men reduceras med 0,5 % för varje helt eller påbörjat kvartal som pensionen betalas ut före den nedre pensionsgränsen.

Den som slutar sin statliga anställning utan att ha rätt till ålders-. sjuk- eller förtidspension kan få en s.k. egenlivränta, Förutsättning är att den anställde efter fyllda 28 år intjänat pensionsrätt enligt avtalet i minst tre år. Egenlivränta kan utgå i form av ålderslivränta eller förtidslivränta. Ålderslivränta utbetalas fr.o.m. 65 års ålder oavsett pensionsåldern för tjänsten. Förtidslivränta utbetalas före 65 års ålder till den som får helt sjukbidrag/hel förtidspension enligt AFL.

Livränteunderlaget utgör 95 % av den pensionslön som skulle ha gällt om det varit fråga om ålderspension. Egenlivräntans normalbelopp utgör dels 10 % av livränteunderlaget till den del det understiger 7,5 gånger aktuellt basbelopp, dels 65 % av livränteunderlaget därutöver.

För statligt anställda utgår också kompletterande delpension på inkomster som överstiger 7,5 basbelopp. Förmånen utgör 65 % av inkomstförlusten.

Vid beräkning av statlig tjänstepensionsrätt får tillgodoräknas tjänstepensions- rätt som intjänats vid anställning hos bl.a. kommuner och landsting eller vid anställning omfattad av ITP-planen eller på STP-området.

Utgående statliga pensioner jämte tillägg samt livräntor är värdesäkrade

genom anknytning till basbeloppet. De finansieras som löpande utgifter för statsverket.

De statliga pensionerna är samordnade med pensionsförmåner från den allmänna försäkringen på så sätt att en viss bruttopensionsnivå alltid är garanterad. Denna bruttosamordning innebär att den enskilde alltid är tillförsäkrad ett belopp motsvarande minst de förmåner som pensionsavtalet berättigar till. Skulle socialförsäkringsförmånerna uppgå till eller överstiga tjänstepensionens belopp utgår alltså endast socialförsäkringsförmånerna. Samordningen är individuell. Livräntor enligt pensionsavtalet är inte samordna- de med allmän pension.

Statens löne- och pensionsverk (SPV) utbetalar såväl tjänste- som socialför- säkringsförmåner till statliga pensionstagare.

2.3.2. Kommunal tjänstepension

Tjänstepensioneringen för kommunalanställda har stora likheter med pensionssystemet för statsanställda men har genom kollektivavtal år 1984 förändrats i vissa avseenden. Den viktigaste ändringen i förhållande till tidigare gällande regler är att bruttopensionssystemet visserligen bibehållits men att en kompletterande nettopension normalt alltid utbetalas utöver folkpension och ATP.

De gällande reglerna finns samlade i pensionsbestämmelser för arbetstagare hos kommuner och landsting (PA-KL).

Som arbetsvillkor för pensionsrätt gäller att arbetstagare hos kommuner och landsting skall ha minst 40-procentig sysselsättningsgrad och ha fyllt 18 år. För pensionsrätt fordras vidare i regel att arbetstagaren har minst ett år kvar till pensionsåldern vid tillträdandet av anställningen.

Pensionsförmånerna utgörs av ålderspension, garantipension, visstidspension, familjepension, kompletterande delpension samt egen- och familjelivränta. Sjukpensionsförmåner utgår numera i huvudsak genom avtalsgruppsjukförsäk- ringen (AGS-KL), som beskrivs i avsnitt 2.3.5.

Liksom inom den statliga tjänstepensioneringen bestäms pensionens storlek av antalet tjänsteår och pensionsgrundande lön.

För hel pension krävs en pensionsgrundande anställningstid på 30 år. Är tjänstetiden kortare än 30 år reduceras pensionsförmånerna i motsvarande män. I fråga om arbetstagare anställda på s.k. särskilt visstidsförordnande (huvudsakligen förvaltningschefer) är den erforderliga tiden för hel pension emellertid tolv år. Tjänstetid tillgodoräknas under tiden från 28 och längst till 65 års ålder. I tjänstetiden inräknas tid då arbetstagaren har förvärvat rätt till pension hos annan kommun eller Statlig tjänstepension eller ITP-pension eller pension enligt STP-planen.

Ålderspensionen beräknas på ett pensionsunderlag som utgörs av en framräk- nad årsmedellön. Denna beräknas på grundval av den med basbeloppet uppräknade lönen under de fem första av de sju sista anställningsåren före pensioneringen. Av dessa fem år bortses från året med högst resp. lägst lön varefter årsmedellönen beräknas för de återstående tre åren.

Den kommunala ålderspensionen beräknas före samordning med folkpension och ATP på så sätt att årsmedellönen uttryckt i basbelopp (årsmedelpoängen)

multipliceras med nedan angivna procenttal inom resp. skikt.

bön uttryckt i Nivå i procent basbelopp

0 — 1 96

1 — 2,5 78,5

2,5— 3,5 60

3,5— 7,5 64

7,5— 20 65

20 — 30 32,5

30 — 0

Det tal som blir resultatet av denna uträkning (bruttopensionspoängen) multipliceras i sin tur med tidsfaktorn och det aktuella basbeloppet. Denna senare produkt är den kommunala pensionen före samordning med folkpen- sion och ATP.

Exempel: Årsmedelpoängen är 5,1 och tidsfaktorn är 1,0. Bruttopensions- poängen blir 1,0(1 x 0,96) + (1,5 x 0,785) + (1 x 0,60) + (1,6 x 0,64) = 3,701. Ålderspensionen blir 3,701 x 27 900 (aktuellt basbelopp) = 103 258 kr.

Samordningen med folkpension och ATP är konstruerad så, att pen- sionstagaren normalt erhåller ett nettobelopp från kommunen utöver folkpension och ATP.

Det kommunala pensionsavtalet har liksom det statliga fasta pensionsåldrar och pensioneringsperiod. De fasta pensionsåldrarna är 60, 63 och 65 år och pensioneringsperioden 63—65 år. Fr.o.m. år 1985 tillämpas angivna pen- sioneringsperiod för de yrkeskategorier inom vård- och omsorgssektorn som tidigare haft pensionsåldern 63 år för kvinnor och 65 år för män.

Möjlighet finns till förtida och uppskjutet uttag av ålderspensionen. Vid förtida uttag minskas bruttopensionspOängen med nedan angivna procenttal för varje hel månad som återstår från avgången till pensionsåldern eller den nedre gränsen inom pensioneringsperioden.

Pensionsålder U nådd levnadsålder vid av än en eller pensio- 57 58 59 60 61 62 63 64 neringsperiod år år är är år är år år

65 _ . _ 0,5 0,5 0,4 0,3 0,3 63—65 _ _ _ 0,5 0,45 0,35 _ - 63 . . _ _ 0,5 0,45 0,35 60 0,5 0,5 0,5 _ . -

Vid uppskjutet uttag ökas bruttopensionspoängen med 0,1 % för varje hel månad som förflutit fr.o.m. den månad varunder arbetstagaren fyller 65 år t.o.m. avgångsmånaden, dock längst t.o.m. den månad då arbetstagaren fyller

67 år.

Visstidspension utges till arbetstagare anställd på särskilt visstidsförordnande vilken avgår på grund av att förlängt förordnande inte erhålls. Denna form av pension utgår huvudsakligen till högre tjänstemän och beräknas på samma sätt som ålderspension.

Garantipension är en kompletteringspension vid arbetsoförmåga. Den utges till den som har en lön överstigande ATP-taket (7,5 basbelopp) och som fått rätt till hel förtidspension eller helt sjukbidrag enligt AFL, hel egenlivränta enligt arbetsskadeförsäkringen eller eljest avgår från anställningen på grund av arbetsoförmåga. Garantipension beräknas och samordnas på samma sätt som ålderspension samt utges fram till pensionsåldern.

Den kompletterande delpensionen enligt pensionsavtalet för kommunerna utgår med 65 % av bortfallande årslönedelar mellan 7,5 och 20 basbelopp och med 32,5 % av sådana lönedelar mellan 20 och 30 basbelopp.

Arbetstagare som avgår från sin tjänst före pensioneringen kan under vissa förutsättningar bli berättigad till livränta. Denna kan anses vara en form av fribrev, baserad på den intjänade pensionsrätten. Egenlivränta (ålderslivränta) framräknas enligt samma principer som för ålderspension men med hänsynsta- gande till intjänad pensionsrätt i förhållande till återstående tid till pen- sionsåldern.

Utgående pensioner är värdesäkrade genom anknytning till basbeloppet. Kommunernas pensioner finansieras av varje kommun/landsting genom självriskåtagande och administreras av Kommunernas pensionsanstalt, KPA, som även utbetalar folk- och tilläggspensioner.

2.3.3. Industrins och handelns tilläggspension för tjänsteman (ITP)

Tjänstepensioneringen för tjänstemän inom den privata sektorn fick i huvudsak sin nuvarande utformning i anslutning till ikraftträdandet av den allmänna tilläggspensioneringen. En ny enhetlig pensionsplan (ITP-planen) utformades år 1960. Nuvarande avtal beträffande ITP—planen har träffats i september 1976 mellan Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) och Privattjänstemannakar- tellen (PTK) och gäller med vissa förändringar efter nya förhandlingar — fortfarande. ITP-planen gäller som kollektivavtal mellan förbund anslutna till SAF resp. PTK och har tjänat som förebild för pensionsplaner inom bl.a. bank- och försäkringsväsendet samt inom kooperationen.

ITP omfattar ålderspension, kompletterande ålderspension (ITP-K), delpen- sion, sjukpension, familjepension, särskild änkepension och särskild änklingspen- sion. Ålderspensionen kompletteras i vissa fall av en särskild garantitilläggs- pension till ålderspension (ITP-G).

Ålderspension, ITP-K och familjepension kan tjänas in från 28 års ålder medan anslutningsåldern för övriga förmåner är 18 år.

Till grund för beräkning av pensionsförmånerna ligger den pensionsmedfö- rande lönen, varmed i huvudsak avses den aktuella fasta årslönen jämte naturaförmåner i form av kost eller bostad. Det finns speciella bestämmelser som sätter en gräns för vilka löneförhöjningar nära pensionsåldern som får bli pensionsmedförande.

För full ITP-pension krävs en tjänstetid om 360 månader mellan 28 och 65 års ålder. Vid kortare tjänstetid reduceras pensionen med så många 360-delar som det saknas månader för full tjänstetid. Som tjänstetid tillgodoräknas tid varunder tjänstemannen har tjänat in pensionsrätt inom andra pensionssystem på såväl det statliga och kommunala som det privata området.

Pensionsåldern är normalt 65 år. Hel ålderspension utgår med 10 % av den pensionsmedförande lönen upp till 7,5 basbelopp. För pensionsmedförande lön mellan 7,5 och 20 basbelopp utgår ålderspension med 65 % och för sådan lön mellan 20 och 30 basbelopp med 32,5 %. För lönedelar överstigande 30 gånger basbeloppet utgår ingen pension. Vid pensionsåldrar lägre än 65 år utges hel ålderspension t.o.m. månaden före den under vilken tjänstemannen fyller 65 år med 65 % även för lönedelar på upp till 7,5 basbelopp. Möjlighet finns till förtida uttag av ålderspension från 55 års ålder och uppskjutet uttag upp till 70 år. Reducering resp. ökning av pensionsbeloppet sker i sådana fall med tillämpning av försäkringstekniska grunder. Som exempel kan här anges att en man med 65 års pensionsålder, som uppskjuter pensionsuttaget till 68 år, erhåller en livsvarig uppräkning på sin 65-årspension med ca 30 % eller med i genomsnitt ca 0,80 % per månad. För en kvinna blir motsvarande siffror 24 % resp. 0,66 %.

I ITP-planen finns fr.o.m. år 1977 också en kompletterande ålderspension — ITP-K. Denna pensionsdel kan tas ut under en viss period - t.ex. vid förtida uttag — eller fördelas under resten av livet från den ordinarie pensioneringen. Storleken på ITP-K kan inte beräknas i förväg utan beror på löneutvecklingen. Den som tar ut ITP-K som livsvarig pension från 65 års ålder kan dock räkna med att få ut mellan 2,5 och 3 % av den pensionsmedförande lönen.

En annan kompletterande förmån är ITP-G. Denna garanterar tjänsteman- nen minst lika stor ålderspension som en arbetare får genom sin kollektivav— talspension STP. Det är i första hand den som har låg tjänstetidsfaktor för sin vanliga ITP som kan komma i fråga för denna garantiregel.

Sjukpension från ITP kan utgå till den vars arbetsförmåga varit nedsatt till minst hälften i minst 90 dagar. ITst sjukpension utges under sjukpenningtid med — inkl. sjukpenningen — 95 % av lönedelar upp till 7,5 basbelopp. För lönedelar mellan 7,5 och 20 basbelopp utgår sjukpensionen med 65 % samt för lönedelar mellan 20 och 30 basbelopp med 32,5 %. Om arbetsoförmågan blir bestående och förtidspension eller sjukbidrag utgår från den allmänna försäkringen blir den sammanlagda ersättningen från den allmänna försäkring- en och ITP 80 % av lönen på lönedelar upp till 7,5 basbelopp. För lönedelar mellan 7,5 och 30 basbelopp överensstämmer procenttalen med de som gäller för ålderspension. Vid partiell arbetsoförmåga utgår sjukpension i proportion till graden av arbetsoförmågan.

Rätt till delpension föreligger för tjänstemän med lön överstigande 7,5 basbelopp. Delpension från ITP utgår med 65 % av bortfallande årslönedelar mellan 7,5 och 20 basbelopp och med 32,5 % av sådana lönedelar mellan 20 och 30 basbelopp.

En ITP-försäkrad som fyllt 28 år och som slutar sin anställning utan att omedelbart bli ITP-försäkrad hos annan arbetsgivare erhåller automatiskt s.k. jf'ibrev, motsvarande värdet av inbetalda avgifter.

Utgående ITP-pensioner uppräknas inte med anknytning till basbeloppet.

Som kompensation för levnadskostnadsökningar har emellertid hittills regelmässigt lämnats tillägg till utgående pensioner på grundval av utvecklingen av konsumentprisindex.

ITP bygger på principen om nettosamordning, som innebär att pensionen till skillnad från vad som gäller för statlig och kommunal tjänstepension i regel inte påverkas av samtidigt utgående folkpension eller ATP. I fråga om en del förmånsslag — t.ex. ålderspension före 65 års ålder och sjukpension — sker dock sådan samordning i viss utsträckning.

ITP finansieras genom arbetsgivaravgifter enligt ett premiereservsystem. Ålderspensionerna kan Säkras på två sätt: antingen genom förSäkring i Försäkringsbolaget SPP eller genom avsättning i bokslut av tillräckliga pensionsmedel enligt det s.k. FPG/PRI-systemet (FPG = Försäkringsbolaget Pensionsgaranti, PRI = Pensionsregistreringsinstitutet).

2.3.4. Särskild tilläggspension (STP)

Den särskilda tilläggspensionen (STP) för arbetare har tillkommit genom överenskommelser åren 1971 och 1972 mellan SAF och Landsorganisationen i Sverige (LO). Nuvarande STP-plan gäller fr.o.m. den 1 juli 1976. STP omfattar i huvudsak arbetstagare som arbetar inom de sakliga tillämp- ningsområdena för kollektivavtalen inom SAF/LO-området. Även utanför detta område har slutits kollektivavtal om Skyldighet för arbetsgivare att teckna försäkring för STP. Försäkringsgivare är Arbetsmarknadsförsäkringar, pen- sionsförsäkringsaktiebolag (AMF-pensionsförsäkring). FörSäkringsavtalen sluts mellan arbetsgivaren och detta bolag. STP finansieras genom arbetsgivarav- gifter enligt en s.k. kapitaltäckningsmetod.

STP är en komplettering till ålderspensionerna från folk- och tilläggspensio- neringen. Pensionens storlek påverkas inte av folkpension eller ATP och är sålunda nettosamordnad med de allmänna pensionerna.

Rätt till STP tillkommer den som är född ijuni 1911 eller senare och som har fyllt 65 år. Pensionsgrundande tid (STP-år) beräknas fr.o.m. det år då den anställde uppnår 28 års ålder t.o.m. det år då han fyller 64 år. Den pen- sionsgrundande tiden räknas i timmar arbetstid per år varvid ett helt STP-år tillgodoräknas om arbetstiden har uppgått till minst 832 timmar.

STP-pensionens storlek beror på antalet STP-år och pensionslönens storlek. Hel STP utgår till den som har 30 STP-år. Den som är född år 1931 eller tidigare kan emellertid erhålla full pension trots färre antal STP-år.

Pensionslönen beräknas på grundval av årsinkomsterna under de fem år då den försäkrade uppnår 55—59 års ålder. Pensionslönen utgör medeltalet av de tre bästa årsinkomsterna — uppräknade till pensionsårets penningvärde under de fem åren. Enbart årsinkomst upp till 7,5 gånger basbeloppet tas härvid i beaktande.

Hel STP utgör 10 % av pensionslönen och utges om den anställde kan tillgodoräkna sig erforderligt antal STP-år, dvs. som huvudregel 30 år. Vid kortare anställningstid reduceras pensionen i förhållande till antalet saknade år. Möjlighet finns att uppskjuta uttag av STP-pension till 70 års ålder med försäkringsmässigt beräknade tillägg till pensionen. De tillämpade reglerna är identiska med de som gäller inom AFL, nämligen med påslagsfaktorn 0,6 %

per månad.

STP är inte värdeSäkrad genom anknytning till basbeloppet. Överskott som uppstår inom AMF-pensionsförsäkring används dock i första hand till att höja utgående pensioner som kompensation för penningvärdesförsämring.

Vid övergång till STP från andra pensionsplaner på både den offentliga och privata sidan kan den förSäkrade som STP-tid tillgodoräkna sig pensionsgrun- dande tid enligt dessa andra pensionsplaner. På samma sätt kan STP-tid tillgodoräknas vid övergång till sådana pensionsplaner.

2.3.5. Avtalsgruppsjukförsäkring (AGS)

Avtalsgruppsjukförsäkringen (AGS) tillkom samtidigt som STP genom överenskommelser mellan SAF och LO åren 1971 och 1972 och är avsedd att vara ett komplement till sjukpenning och förtidspension (sjukbidrag) från den allmänna försäkringen. AGS gäller enligt utfästelser i kollektivavtal för arbetare på den privata sektorn. För anställda hos kommuner och landsting finns en motsvarande försäkring, AGS-KL. Försäkringarna tecknas av arbetsgivaren i ett särskilt bolag — Arbetsmarknadsförsäkringar, sjukförsäkringsaktiebolag (AMF-sjukförsäkring).

AGS gäller för anställd som är sjukpenningförSäkrad enligt AFL och som inte har fyllt 65 år. Dessutom skall den anställde ha arbetat minst 180 dagar och då ha omfattats av försäkringen (s.k. kvalifikationstid). AGS gäller så länge anställningen består och har dessutom visst efterskydd, som innebär att den fortsätter att gälla viss tid efter det att den försäkrade slutat sin anställning.

Ersättning från AGS utgår under tid då den förSäkrade är arbetsoförmögen till minst 50 % och uppbär sjukpenning enligt AFL eller förtidspension eller sjukbidrag enligt samma lag. Ersättning vid sjukdom lämnas för sjukperiod som varar i minst åtta dagar. I sådant fall utges ersättning fr.o.m. insjuknan- dedagen (fr.o.m. andra sjukdagen enligt AGS-KL) som en komplettering till sjukpenningen från AFL upp till 100 % av inkomstförlusten. Efter nittionde dagen är erSättningsnivån 88—95 %. När tim- eller dagberäknad sjukpenning utges, gäller Särskilda regler för utbetalning av AGS-ersättning. Sådan ersättning utbetalas inte alls för tid när sjuklön utges. Under förtidspensionstid utges AGS-ersättning i form av månadsbelopp vars storlek varierar med hänsyn till den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst vid tidpunkten för insjuknandet och graden av arbetsoförmåga. Under år 1989 är månadsbeloppen lägst 180 och högst 1 400 kr. Utgående belopp är skattefria.

När ersättning från AGS har utgetts under 24 månader i följd kan månadsbe- loppen höjas enligt Särskilda regler, om basbeloppet höjs. Höjningen får dock inte överstiga 4 % per år. AMF-sjukförsäkring kan under vissa förutsättningar besluta om högre uppräkning än 4 %, och genom sådana beslut har hittills getts full kompensation för prisstegringarna.

2.3.6. Avgångsersattningar och trygghetsf'onder

Strukturella och konjunkturbetonade förändringar samt den snabba teknikut- vecklingen i företagen motiverade redan på 1960-talet särskilda trygghetsinsat— ser för speciellt den äldre arbetskraften. Inom LO/SAF-området träffades

sålunda en överenskommelse år 1965 om avgångsbidrag för personer över en viss ålder som förlorat sin anställning på grund av driftsmässiga förändringar. Motsvarande avtal slöts år 1969 mellan SAF och privattjänstemännen. Detta avtal kompletterades senare med en trygghetsöverenskommelse och inrättande av en trygghetsfond. Motsvarande överenskommelser finns för bl.a. det kooperativa området samt för statliga företag. Även inom offentlig verksamhet finns trygghetsöverenskommelser av i stort sett samma innebörd som på den privata arbetsmarknaden.

Avgångsbidrag (AGB) för SAF/LO-området

Avgångsbidrag (AGB) för SAF/LO-området utgår som ersättning vid förlust av anställning på grund av sådan driftsmässig förändring som medför varaktig personalminskning. Specialbestämmelser finns för vissa branscher. Bidrag kan också utgå om en person som fyllt 50 år blivit tvungen att lämna sin anställning av hälsoskäl som inte medför långvarig sjukskrivning.

AGB har till syfte att ge ett visst ekonomiskt skydd i en uppsägningssitua- tion och är främst inriktat på äldre personer. Åldersgränsen nedåt ligger emellertid nu vid 40 år och i vissa fall vid 35 år. Vidare krävs att anställningen varat minst fem år i en följd. Avgångsbidrag utges i form av A— resp. B-belopp. A-beloppen består av en fast del på 5 200 kr. och en rörlig del som ökar med stigande ålder. B-beloppet uppgår till maximalt 27 000 kr. och utges vid långvarig arbetslöshet. För arbetstagare som vid friställandet fyllt 60 år kan B-belopp utges med ytterligare 12 000 kr.

AGB administreras av Arbetsmarknadens Försäkringsaktiebolag (AFA).

TrygghetSöverenskommelsen mellan SAF och PTK

I trygghetsavtal mellan SAF och PTK år 1973 träffades överenskommelse om bildande av en trygghetsfond och inrättande av ett trygghetsråd för att stödja enskilda tjänstemän vid driftsförändringar i företagen och att vidta åtgärder i samband med övertalighetsproblem och uppsägningar.

Trygghetsfondens medel används till

uppsägningsförebyggande åtgärder i enskilda företag _ förmedling, rådgivning och stöd till uppsagda tjänstemän som söker ny sysselsättning (clearingverksamhet) — hjälp till startande av eget företag ekonomiskt skydd i form av avgångsersättning (AGE) speciella insatser för äldre tjänstemän, t.ex. bidrag till kostnader för förtidspension genom SPP (s.k. avtalspension) aktiviteter i sysselsättningsskapande syfte _ projektverksamhet lokalt och regionalt.

Trygghetsavtalets förmåner har sålunda till stor del en inriktning på äldre arbetstagare och har också ett klart samband med en rörlig pensionsålder. Reglerna för avgångsersätming (AGE) har stora likheter med AGB-systemet inom SAF/LO-området men innefattar dessutom en löneutfyllnad vid byte av anställning.

Enligt trygghetsavtalet kan inbetalning av premier till ITP-pension ske viss tid för att möjliggöra högre ålderspensionsförmåner. Bidrag till företag kan också utgå för extra ekonomiska åtaganden enligt lokala överenskommelser och vidare kan garanteras lön under förlängd uppsägningstid på sex månader.

Trygghetsfonden SAF/LO

Den för ca fem år sedan inrättade trygghetsfonden inom SAF/LO—området har till uppgift att vidta och bekosta åtgärder för främjande av

tryggheten för arbetare som löper risk att bli uppsagda eller blivit uppsagda till följd av driftsinskränkning, företagsnedläggelse eller rationalisering av företags verksamhet m.m. sysselsättning genom utveckling och effektivisering av företag samt nyföreta- gande.

Trygghetsfondens verksamhet skall i första hand inriktas på åtgärder som förebygger arbetslöshet. Sådan förebyggande verksamhet kan vara åtgärder vid tillfällig nedgång i sysselsättningen samt åtgärder som syftar till att ingen skall sägas upp vid en personalminskning. Åtgärderna kan vara i form av stöd till utbildning, att ge arbetserfarenhet på andra yrkesområden samt hjälp att starta egen verksamhet.

Trygghetsava på det statliga området

År 1984 träffades överenskommelse om ett nytt trygghetsavtal på det statliga området. Regeringen utfärdade samtidigt nya författningar, bl.a. en ny omplaceringsförordning.

I det statliga trygghetsavtalet ingår särskild inkormmygghet vid byte av anställning. Detta innebär att den statliga trygghetsnämnden i vissa fall kan besluta att en arbetstagare som på eget initiativ skaffar sig en lägre avlönad ny tjänst får behålla den gamla lönen. Löneutfyllnad på motsvarande sätt kan också utges till arbetstagare som går över till en lägre avlönad statlig eller icke statlig anställning men som inte omfattas av nyssnämnda bestämmelser om byte av anställning. Ersättning i detta fall kan lämnas endast under sex månader.

Avgångsförmåner kan ha formen av årlig ersättning eller avgångsbidrag och utgå till arbetstagare som uppsagts på grund av arbetsbrist och därigenom blivit arbetslös. Rätt till avgångsförmäner föreligger också för arbetstagare som har ingått i en övertalighetsgrupp och som har slutat sin anställning och i samband därmed gått över till en anställning som inte omfattas av trygghetsav- talet. Sådan rätt gäller om han inom fem år från övergången sägs upp från den nya anställningen på grund av arbetsbrist och därigenom blir arbetslös. Motsvarande rätt gäller också för en arbetstagare som ingått i en övertalighets- grupp och som gått över till en tidsbegränsad anställning om han blir arbetslös när den tidsbegränsade anställningen upphör. En arbetstagare kan också medges rätt till avgångsförmåner vid frivillig avgång om högst fem år återstår

till ålderspensioneringen och om avgången löser ett övertalighetsfall.

Trygghetsfonden för kommuner och landsting

Överenskommelse träffades år 1984 om inrättande av en trygghetsfond för kommuner och landsting. Trygghetsfonden har till syfte att underlätta omstrukturering av verksamheter i kommuner och landsting och att samtidigt stärka anställningstryggheten. Detta sker främst genom information och utvecklingsprojekt. Fonden kan också bidra till vissa särskilda trygghetsåtgär- der när personal riskerar att bli övertalig till följd av ändringar i verksamheten. Dessa Särskilda trygghetsåtgärder går utöver arbetsgivarens normala åligganden.

Trygghetsfondens stöd till utvecklingsprojekt är ett sätt att bygga upp en gemensam kunskapsbank och att stimulera till erfarenhetsutbyte mellan kommunerna, landstingen och de fackliga organisationerna.

Mellan kommunförbunden och de fackliga organisationerna på det kommunala området har också träffats överenskommelse om avgångsfönnåner (AGP—KL). Förmånerna enligt avtalet utgörs av engångsersättning och av periodisk avgångsersättning till arbetstagare (egenersättning) eller till vissa efterlevande (familjeersättning).

Rätt till förmån föreligger om arbetstagaren uppsagts från sin anställning till följd av sådan omorganisation, omlokalisering, varaktig inskränkning eller nedläggning av verksamhet som beslutats av arbetsgivaren och arbetstagaren blivit arbetslös till följd av uppsägningen.

Engångsersättningen utgör för varje helt anställningsår räknat en tredjedel av arbetstagarens normala månadsinkomst omedelbart före tidpunkten för anställningens upphörande.

Den periodiska avgångsersättningen motsvarar för egenersättning ålderspen- sion enligt pensionsavtalet och för familjeersättning familjepension enligt samma avtal. Kvalifikationsvillkoren för den periodiska ersättningen baseras på ålder och anställningstid.

3. Bakgrund och tidigare behandling

3.1. Bakgrund till nuvarande regler inom den allmänna pensioneringen

3.1.1. Utvecklingen fram t.o.m. lagen (1962:381) om allmän försakring

Den första allmänna pensionsförSäkringen i Sverige infördes genom en lag den 30 juni 1913, som trädde i kraft den 1 januari 1914. FörSäkringen var obligatorisk och omfattade i princip hela befolkningen. Den var sammansatt av dels en på avgifter från de försäkrade uppbyggd livräntedel med pensioner som beräknades individuellt efter försäkringstekniska grunder, dels en behovsprövad understödsdel som bekostades av allmänna medel.

Pension utgick från fyllda 67 år men kunde börja utbetalas tidigare om den förSäkrade dessförinnan drabbades av varaktig oförmåga till arbete (invaliditet). Sådan oförmåga ansågs föreligga hos den som till följd av ålderdom, kropps— eller sinnessjukdom, vanförhet eller lyte befanns vara ur stånd att vidare försörja sig genom sådant arbete som motsvarade hans krafter och färdigheter.

1913 års lag om allmän pensionsförsäkring ersattes av 1935 års lag om folkpensionering, som innebar en principiell förändring av folkpensionens uppbyggnad. Det tidigare premiereservsystemet övergavs, och i stället infördes ett system med grundpensioner som finansierades med allmänna medel och som utgick utan behovsprövning. Avgifter erlades fortfarande av de försäkra- de, men grundpensionernas storlek var inte längre försäkringstekniskt beroende av de avgifter som betalades. I huvudsaklig överensstämmelse med den äldre lagstiftningen kombinerades i 1935 års lag rätten till grundpension med tilläggspensioner som utgick efter behovsprövning.

Liksom enligt 1913 års lag inträdde rätt till folkpension vid varaktig oförmåga till arbete och senast vid 67 års ålder, även om varaktig arbetsoförmåga då inte förelåg. Begreppet arbetsoförmåga bibehölls i huvudsak sådant det beskrivits i den tidigare lagstiftningen.

Nästa stora reform på folkpensioneringens område skedde i och med antagandet av 1946 års lag om folkpensionering, som trädde i kraft den 1 januari 1948. Denna lag innebar den väsentliga nyheten att ålderspensionen inte till någon del blev inkomstprövad. Rätt till ålderspension tillkom den som fyllt 67 år.

Invalidpension, som i huvudsak förblev oförändrad, utgick fortfarande i form av dels en icke inkomstprövad grundpension, dels en inkomstprövad tilläggspension. Som en nyhet infördes sjukbidrag, som kunde utges till den som inte var varaktigt invalidiserad men vars invaliditetstillstånd kunde antas

bestå för avsevärd tid.

År 1959 antogs lagen om försäkring för allmän tilläggspension, som trädde i kraft den 1 januari 1960. Härigenom tillkom den allmänna tilläggspensione- ringen (ATP) med inkomstrelaterade ålders- och förtidspensioner m.m. Pensionsåldern var alltjämt 67 år. Som en nyhet inom den allmänna pen- sioneringen tillkom en möjlighet för de försäkrade att ta ut tilläggspensione- ringens ålderspension redan från 63 års ålder, varvid pensionen minskades med 0,6 % för varje månad den togs ut i förtid. Utrymme öppnades även för att uppskjuta uttaget av ålderspension till fyllda 70 år, varvid pensionen ökade med 0,6 % för varje månad som uttaget uppsköts.

Förtidspension utgavs enligt lagen om försäkring för allmän tilläggspension till den som uppbar invaliditetsförmån från folkpensioneringen. Hel förtidspen- sion utgick vid fullständig förlust av arbetsförmågan med motsvarande belopp som ålderspension från 67 års ålder. Vid höggradig nedsättning av ar- betsförmågan utbetalades 60 % av hel förtidspension.

Den 1 januari 1963 trädde lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) i kraft. Genom denna infördes en möjlighet att ta ut också folkpension i form av ålderspension från annan tidpunkt än vid fyllda 67 år, och pensionsuttaget kunde uppskjutas till 70 års ålder. Vid förtida eller uppskjutet uttag omräknades pensionen livsvarigt enligt försäkringsmässiga grunder. Togs pensionen ut i förtid reducerades den med 0,6 % för varje månad som, då pensionen börjat utgå, återstod till den månad då den försäkrade fyllde 67 år. Uppsköts uttaget ökades pensionen med 0,6 % för varje månad som den förSäkrade före fyllda 70 år avstod från att ta ut pension.

Den tidigare invalidpensionen omvandlades genom AFL till en icke in- komstprövad förtidspension. Rätt härtill tillkom försäkrad som uppnått 16 men inte 67 års ålder och vars arbetsförmåga — till följd av sjukdom, psykisk efterblivenhet, vanförhet eller annat lyte — var varaktigt nedsatt med minst hälften. Ett för folk— och tilläggspensioneringen gemensamt invaliditetsbegrepp infördes alltså och detta utformades som en på medicinska faktorer grundad arbetsmvaliditet. Om nedsättningen av arbetsförmågan inte var varaktig men kunde antas bestå avsevärd tid, kunde sjukbidrag utgå i stället för förtidspen- sion. Genom AFL infördes vidare bestämmelser om invaliditetsgradering, innebärande att förtidspension kunde utgå som hel, två tredjedels eller en tredjedels pension.

3.1.2. Vidgad rätt till förtidspension

Den 1 juli 1970 genomfördes en reform på förtidspensioneringens område varigenom förutsättningarna för att erhålla sådan pension mildrades. Detta skedde genom ändrade bestämmelser för invaliditetsbedömningen, som innebar dels vidgade möjligheter för äldre arbetstagare att få förtidspension, dels en uppmjukning i vissa hänseenden av kraven för att erhålla sådan pension även i fråga om andra försäkrade.

Till grund för de nya reglerna låg en utredning av riksförsäkringsverket, som redovisades i betänkandet (stencil 5 19695) Vidgad förtidspensionering. Ver— kets förslag mottogs positivt av remissinstanserna och lades av regeringen till grund för en proposition (1970:66), som antogs av riksdagen (2 LU 197034).

Bakgrunden till riksförsäkringsverkets uppdrag var bl.a. en framställning från LO i januari 1969 med förslag om åtgärder i syfte att förbättra förtidspensio- neringen. I denna skrivelse anförde LO att strukturförändringarna inom näringslivet samt den tekniska och organisatoriska utvecklingen inom företagen hade medfört problem med sysselsättning och anpassning i arbetet för många äldre arbetstagare. LO ansåg därför att behov fanns av trygghetsskapande förmåner för dessa arbetstagare. Detta behov var enligt LO inte uppfyllt inom den dåvarande allmänna pensioneringen eller inom andra stödformer.

Även departementschefen hänvisade (prop. 1970:66) till utvecklingen inom arbetslivet, som kännetecknades av snabba förändringar. Rationaliseringen och den pågående tekniska utvecklingen inom produktionen medförde ofta ökade påfrestningar för de anställda. Samtidigt framkallade omstruktureringen inom näringslivet en ökad rörlighet på arbetsmarknaden. Denna utveckling skapade särskilda problem för många äldre arbetstagare.

Huvudsyftet med den vidgade förtidspensioneringen var att ge ökat utrymme för arbetsmarknadsmässiga hänsynstaganden vid invaliditetsbedömningen. Samtidigt därmed skulle de medicinska faktorernas betydelse för bedömningen minska i motsvarande mån. Särskilt beträffande gruppen äldre förvärvsarbetan- de borde de medicinska synpunkterna bli av underordnad betydelse. Även i fråga om denna grupp skulle dock fortfarande krävas att det förelåg en viss "icke bagatellartad" medicinsk faktor som påverkade arbetsförmågan. En vidgning av det tidigare invaliditetsbegreppet skedde också genom att åldersförändringar, även om de enligt vanligt betraktelsesätt inte utgjorde sjukdom i egentlig mening, kunde vara tillräcklig grund för att bevilja förtidspension för försäkrade med fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete, som med åren blivit utslitna och hade svårt att hänga med i arbetstakten.

De nya reglerna tog sålunda främst sikte på äldre försäkrade som riktpunkt angavs en gräns vid 63 år — som inte orkade med sitt arbete eller som friställdes utan att annat lämpligt arbete stod till förfogande. I sådant fall skulle efter en individuell prövning förtidspension kunna utgå i större utsträckning än tidigare. Större hänsyn skulle tas till svårigheterna för medicinskt handikappade att få arbete även på orter med ett differentierat näringsliv. I lagtexten (7 kap. 3 & AFL) föreskrevs därför att invaliditetsbedöm- ningen i fråga om äldre försäkrade främst skulle avse den försäkrades förmåga att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete.

Detta innebar också att det för äldre förSäkrade inte skulle krävas att de — innan förtidspension beviljas — underkastar sig rehabiliteringsåtgärder eller flyttar till annan ort med bättre arbetsmöjligheter. Någon helt fri valrätt mellan att arbeta och ta pension skulle emellertid inte finnas. Kunde arbetsmarknads- myndigheterna tämligen omgående bereda den försäkrade ett för honom lämpligt arbete som han kunde klara utan omskolning. fick rätten till pension bedömas som om han hade tagit detta arbete. I andra fall skulle däremot någon hänsyn till en eventuell icke utnyttjad restarbetsförmåga inte tas vid bedömningen.

Även för andra försäkrade än de som tillhörde gruppen äldre förvärvsarbe- tande innebar den vidgade förtidspensioneringen en uppmjukad invaliditetsbe- dömning. Också i fråga om dessa skulle de arbetsmarknadsmässiga omständig-

heterna tillmätas större vikt än tidigare. De medicinska faktorerna skulle dock här ha större betydelse än i äldrefallen. I 7 kap. 1 & AFL ändrades mot bakgrund härav invaliditetsbegreppet till att avse "sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska och psykiska prestationsförmågan".

1970 års reform innebar också en viss ändring av invaliditetsbedömningen avseende handikappade som tidigare varit hemarbetande. Slutligen betydde reformen att invaliditetsgraderingen ändrades så, att i de fall där tidigare en tredjedels pension beviljats i fortsättningen skulle utges halv förtidspension.

En annan ändring som vidtogs i detta sammanhang var att den som gjort ett förtida uttag av ålderspension gavs rätt att en gång återkalla det förtida uttaget, något som dessförinnan_inte varit möjligt.

Redan efter två år, dvs. den 1 juli 1972, kompletterades den nya lagstiftning- en med en ytterligare uppmjukning av rätten till förtidspension. Som grund härför framhölls i propositionen 1972:55 att de den 1 juli 1970 införda bestämmelserna hade gett upphov till vissa tillämpningsproblem och gränsdragningssvårigheter. Visserligen hade de nya bestämmelserna medfört att förtidspensioneringen fått en helt annan omfattning än förut (en ökning med 75 % av antalet nybeviljade pensioner). Emellertid hade även efter reformen kravet på att det skulle föreligga en medicinsk grund för rätt till förtidspension utestängt en det äldre arbetslösa från pension i fall där arbetsmarknadsmässiga skäl för pension i och för sig varit för handen. De fall som blivit särskilt aktuella var då äldre förvärvsarbetande blivit utförSäkrade från arbetslöshetsförsäkringen.

Denna försäkring gav, framhöll departementschefen, medlemmarna i de erkända arbetslöshetskassorna ekonomiskt skydd under så lång tid som anses behövlig för att alla möjligheter att bereda dem nytt arbete skulle kunna tillvaratas. Efter det att de blivit utförsäkrade från arbetslöshetskassan kunde fortsatt stöd lämnas i form av omställningsbidrag, vilket dock låg på en lägre nivå än förtidspensionen i allmänhet gav. Med den strukturomvandling som pågick i näringslivet måste man emellertid enligt departementschefens mening ta med i beräkningen att äldre förvärvsarbetande ibland blev ställda utan arbete och varaktigt arbetslösa utan att någon nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan förelåg. En sådan arbetslös kunde i många fall, lika väl som den som blev förtidspensionerad enligt då gällande regler, sägas ha definitivt lämnat arbetsmarknaden. I en sådan situation kunde från den enskildes synpunkt bedömningen om kraven för förtidspension var uppfyllda eller ej med dåvarande regler rentav te sig slumpartad. Mot bakgrund av det anförda fanns det enligt departementschefens uppfattning välgrundade sociala skäl att jämställa dessa äldre utförSäkrade personer med dem som då var berättigade till förtidspension.

I propositionen föreslogs därför att dessa äldre utförsäkrade skulle kunna beviljas förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder utan någon särskild medicinsk prövning. En äldre förvärvsarbetande som blivit utförsäkrad från erkänd arbetslöshetskassa skulle sålunda kunna beviljas förtidspension om han var varaktigt arbetslös.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen (SfU 1972:21) utsträcktes den föreslagna möjligheten att få förtidspension till att gälla också dem som uppburit omställningsbidrag enligt arbetsmarknadskungörelsen under 21

månader, varigenom reformen kom att omfatta även försäkrade som inte var medlemmar i erkänd arbetslöshetskassa. Härvid anförde socialförSäkringsut- skottet att de vidgade möjligheterna till förtidspension tog sikte på personer som varit förvärvsarbetande men blivit arbetslösa till följd av strukturrationali- seringar. Syftet med 1972 års reform kan alltså sägas vara att ge ekonomisk trygghet åt äldre förvärvsarbetande som drabbats av arbetslöshet i samband med nedläggningar eller driftsinskränkningar.

Efter tillkomsten av lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd genomfördes den 1 januari 1974 den ändringen av reglerna för förtidspension att vad som föreskrevs om omställningsbidrag skulle avse kontant arbetsmark- nadsstöd och kvalifikationstiden 21 månader ändras till 450 dagar. Samtidigt preciserades begreppet äldre försäkrad här till att avse den som fyllt 60 år, vilken ålder alltså då det gäller förtidspension på grund av varaktig arbetslöshet utgör en fast gräns (prop. 1973z46, SfU 21).

3.1.3 1976 års pensionsreform

Den 1 juli 1976 genomfördes en omfattande reform på pensionsområdet. Den allmänna pensionsåldern sänktes från 67 till 65 år. Samtidigt infördes möjlighet att göra förtida uttag av ålderspension från folk- och tilläggspensioneringen redan från 60 års ålder. Reduktionsfaktorn vid sådant uttag sänktes från 0,6 till 0,5 %. Den tidigare begränsningen att förtida uttag kunde återkallas endast en gång slopades. Möjligheten att skjuta upp uttaget av ålderspension bibehölls, men pensionen räknades fortsättningsvis upp med 0,6 % för varje månad som den inte utbetalats mellan 65 och 70 års ålder. Rätt medgavs också att återkalla uttag av ålderspension efter fyllda 65 år. Ytterligare infördes möjlighet att under valfri tid mellan 60 och 70 års ålder ta ut enbart halv ålderspension.

Vid samma tidpunkt tillkom delpensionsförSäkringen. Genom denna gavs anställda förvärvsarbetande i åldern 60—64 år möjlighet att genom minskad arbetstid trappa ned arbetet före ålderspensioneringen och erhålla ekonomisk kompensation för den bortfallna inkomsten.

Till grund för reformen låg pensionsålderskommitténs betänkanden (SOU 1974:15) Sänkt pensionsålder m.m. och (SOU 1975: 10) Rörlig pensionsålder, propositionerna 1974:129 och 1975z97 samt socialförsäkringsutskottets betänkanden 1974:32 och 1975:15.

De av pensionsålderskommmittén framlagda förslagen godtogs i huvudsak under remissbehandlingen samt av regeringen och riksdagen. På en väsentlig punkt kom de antagna reglerna dock att awika från kommittéförslaget. Det gällde delpensioneringen.

Enligt pensionsålderskommitténs uppfattning (SOU 1975110) borde denna byggas upp genom kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Samhället skulle dock lämna statsbidrag. Under beredningen i regeringskansliet awisades detta förslag, och delpensioneringen gavs i regeringens proposition (1975z97) [ stället den utformning som den i huvudsak fortfarande har. Som skäl för denna lösning angavs att delpensionen principiellt var av sådan betydelse att den borde vara lagfäst och att det med vår tradition på socialförsäkringsområ— det var naturligt att en pensionsfråga av detta slag löstes lagstiftningsvägen.

Vid sina allmänna överväganden om rörlighet inom pensionssystemet utgick

pensionsålderskommittén från att man inte helt kunde överge begreppet generell pensionsålder (vid 65 år). Kommittén konstaterade att, om man helt skulle knyta pensioneringen till nedtrappningen av arbetsinsatsen och successivt ersätta arbetsinkomsten med pension, det skulle finnas grupper för vilka ett sådant system knappast skulle kunna praktiseras. Exempel på sådana kategorier var hemmamakar och egenföretagare. En allmän riktpunkt för rätten till ålderspension var enligt kommittén önskvärd också för andra grupper. I ett system med flexiblare åldersgränser tick begreppet allmän pensionsålder den innebörden att det utgjorde den gräns vid vilken "full" pension borde utgå utan någon prövning i fråga om inkomster eller arbetsförhållanden.

En allmän utgångspunkt för pensionsålderskommitténs överväganden var att finna ett system för ålderspensioneringen som så långt möjligt tillgodosåg människors behov och önskemål när det gäller möjligheter att välja pen- sioneringstidpunkt och successiv avtrappning av förvärvsarbete. Kommittén betonade att pensionsreglerna utgjorde en av förutsättningarna för att dessa behov och önskemål skulle kunna tillgodoses. En annan lika viktig förutsätt- ning var enligt kommittén att man på arbetsmarknaden tillskapade möjligheter att utnyttja de pensionsregler som föreslogs.

Vidare hänvisades till att frågan om möjligheterna att öka pensionsålderns rörlighet hade varit föremål för en livlig debatt under åren närmast dessför- innan. Därvid hade framhållits bl.a. att åldrandet sker individuellt och att det påverkas av miljöfaktorer inte minst i arbetslivet. För många med enformigt och slitsamt arbete kunde det vara ett önskemål att få sluta sitt arbete relativt tidigt. Andra kunde ha en önskan att vara kvar i sitt arbete även efter den allmänna pensionsåldern. Framför allt fanns ett behov av att kunna successivt trappa ned arbetsinsatsen och kombinera arbete och pension någon tid såväl före som efter den allmänna pensionsåldern.

I sitt betänkande (SOU 1975:10) Rörlig pensionsålder redovisade pen- sionsålderskommittén också en uppföljning av de år 1970 och 1972 beslutade reformerna inom förtidspensioneringen. Kommittén konstaterade därvid att förtidspension genom dessa reformer utvecklats från sjuk- och invalidpension till en pension med individuell pensioneringstidpunkt för dem som på grund av medicinska eller arbetsmarknadsmässiga skäl har störst behov av en flexibel pensionsålder. Kommittén hade kommit till uppfattningen att den vidgade förtidspensioneringen hade fått stor betydelse och föreslog att den även framdeles skulle utgöra en viktig del i den allmänna pensioneringens regelsystem för möjlighet till en rörlig pensionsålder, speciellt för försäkrade i åldern 60—65 år. I det system för ökad flexibilitet i fråga om pensioneringstid- punkt mellan 60 och 70 års ålder som kommittén föreslog skulle således förtidspension från folkpensioneringen och ATP stå till buds för dem som av medicinska eller arbetsmarknadsmässiga skäl inte kunde arbeta fram till den allmänna pensionsåldern. Till kommitténs förslag anslöt sig remissinstanserna allmänt. Även regeringen (prop. 1975:97) och riksdagen (SfU 1975:15) delade kommitténs uppfattning.

3.1.4. Senare ändringar

Fr.o.m. den 1 januari 1980 har öppnats möjligheter för den som uppbär förtidspension att tjäna in pensionspoäng för ATP på förvärvsinkomster vid sidan av pensionen (prop. 1978/79:75). Samtidigt gavs tillfälle för den som under del av ett år gjort förtida uttag av hel ålderspension att tillgodoräknas pensionspoäng för förvärvsinkomster under året. (Redan fr.o.m. den 1 juli 1976 gavs den som uppbar halv ålderspension i förtid rätt att tjäna in pensionspoäng för ATP.)

Genom prop. 1978/79:69 lades fram förslag om att försäkringen för delpension skulle gälla även för egna företagare som minskar sitt förvärvsarbe- te med hälften. Förslaget antogs av riksdagen, och de nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 1980. Samtidigt infördes vissa förändringar av de tidigare delpensionsreglerna för anställda, och alla reglerna samlades i en ny lag om delpensionsförsäkring (1979:84).

Efter förslag av pensionsberedningen har reglerna för delpension ändrats i vissa avseenden med verkan fr.o.m. den 1 juli 1987 (SOU 1986:47, prop. 1986/87:133, SfU 22, rskr. 326).

3.2. Tidigare överVäganden 3.2.1 Äldrearbetskommittén

I juli 1983 lade äldrearbetskommittén fram sitt slutbetänkande (SOU 1983:62) För gammal för arbete? Kommittén redovisade där en kartläggning av pensionärernas sysselsättningsförhållanden samt överväganden om vilka åtgärder, främst av arbetsmarknadspolitisk natur, som kunde behöva vidtas för att stärka de äldres ställning på arbetsmarknaden.

Kommittén tog inledningsvis upp frågan om äldre människor kan utföra produktivt arbete. Den konstaterade här att ett av de viktigaste rönen på senare år inom åldersforskningen är att skillnaderna i åldrande mellan individer ur samma årskull är mycket stora. både intellektuellt och medicinskt. Den kronologiska åldern år inte ett tillräckligt användbart mått för att bestämma en persons prestationsförmåga. Detta gäller i särskild grad de äldre människor— na.

Kommittén erinrade om att det förhållandet att den allmänna pensionsåldern i vårt pensionssystem satts vid 65 år inte var grundat på någon uppfattning att människor i allmänhet som passerat denna ålder inte längre har det väsentliga av sin arbetsförmåga i behåll. Dess värre hade emellertid åldersgränsen för allmän pension fått en inte önskvärd närmast magisk attitydpåverkande effekt. Den effekten borde enligt kommitten ställas mot vad man kan lära av åldersforskningen, nämligen att åldrandets negativa effekter med all sannolik- het förskjuts uppåt i åldrarna som en naturlig följd av bättre levnadsförhållan- den totalt sett. Bättre kost, bättre hälsovård, bättre arbetsmiljö var ägnat att minska slitaget på människor. Det är i dag fler som når högre ålder än någonsin förr och de äldre är en grupp där varje årskull sammantaget förmodligen är något vitalare än den föregående årskullen.

I åldrarna 65 år och däröver fanns enligt äldrearbetskommittén otvivelaktigt många människor som kan utföra fullt produktiva arbetsinsatser på at-

betsmarknaden. Självklart gällde detta dock inte vilka arbetsuppgifter som helst. Inom en del branscher, t.ex. byggbranschen, var utslagningen av äldre arbetstagare så hög att det var sällsynt att någon kvarstår i arbete efter 60 års ålder. Emellertid kunde många yrken i allmänhet inte betraktas som vare sig psykiskt eller fysiskt betungande.

Kommittén övergick härefter till spörsmålet om äldre människor vill arbeta. Här redogjordes för resultaten av vissa undersökningar (jfr under avsnitt 6.2). Slutsatsen av dessa var enligt kommittén att även om det mot bakgrund av arbetsmarknadsläget i början av 1980-talet med bl.a. ungdomsarbetslöshet var mycket svårt att med någon säkerhet uttala sig om vilken reell vilja som fanns att arbeta efter uppnådd pensionsålder det var förhållandevis få som över huvud taget uttryckte någon önskan om att arbeta efter pensioneringen. Kommittén menade dock att den omständigheten att det inte rörde sig om någon större grupp inte betydde att det fanns skäl att på grund därav lämna deras önskemål obeaktade. Till detta kom något som enligt kommittén var av central betydelse. Frågan om äldre människor vill eller inte vill arbeta var på sitt sätt fel ställd och träffade inte det som var det viktiga, nämligen att människor själva bör ha ett stort inflytande över när de anser sig mogna att lämna arbetslivet och på vilket sätt de önskar förbereda sig inför detta steg. Den rörliga pensioneringen är, anförde kommittén, för en del viserligen en fråga om att vara kvar i arbetslivet högre upp i åldrarna men för många andra att sluta tidigare eller att trappa ned i god tid före pensioneringen.

Efter att ha tagit upp frågor om i vilken utsträckning äldre människor faktiskt arbetar, om det är bra för äldre människor att arbeta, om anställnings- skyddet för äldre och om arbetsmarknaden nu och i framtiden för äldre människor, övergick kommittén till att behandla spörsmålet om det finns beaktansvärda ekonomiska hinder för äldre mot att förvärvsarbeta. Kommittén redogjorde här för pensionsreglerna samt för olika bestämmelser på skatte- och bidragsområdet. I betänkandet framhölls att det torde stå klart att det i de flesta fall var helt andra skäl än rent ekonomiska som avgjorde valet att fortsätta ett arbete efter pensionsåldern. Å andra sidan kunde man inte bortse från att den ekonomiska aspekten kunde spela in vid valet mellan att fortsätta yrkeslivet eller att övergå till en tillvaro som pensionär. För det fall att de eljest utgående pensionsförmånerna blev mindre om man fortsatte som aktiv på arbetsmarknaden, borde det verka i den riktningen att man avstod från arbete. Som kommittén såg saken var marginaleffekterna av en inkomstökning (genom minskningen av extra avdrag och kommunalt bostadstillägg) det största hindret av ekonomiskt slag mot arbete efter pensioneringen. Dessutom pekade kommittén på regler i anslutning till vissa av arbetsmarknadens tjänstepen- sionsavtal som kunde tänkas påverka valet att arbeta vidare efter pensionering- en utifrån ekonomiska bedömningar. Detta gällde framför allt de regler som finns för samordning mellan pensionsinkomst och arbetsinkomst i de statliga och kommunala löneavtalen.

Äldrearbetskommittén tog sedan upp frågan i vad mån tankarna på en rörligare pensionering blivit förverkligade. I detta avseende framhöll kommittén att förtida resp. uppskjutet uttag av ålderspension av flera skäl inte hade kommit att utnyttjas i någon större utsträckning för att åstadkomma en rörligare pensionering.

Bland skälen för detta nämnde kommittén att det förtida uttaget inte har kompenserat i tillräcklig grad för bortfallet av arbetsinkomst. Säkerligen hade många enligt kommittén dessutom upplevt det som i hög grad negativt att det förtida uttaget medfört att pensionen reduceras inte bara under tiden för det förtida uttaget utan också för tiden efter den allmänna pensionsålderns inträde.

Vad gäller det uppskjutna uttaget av ålderspension menade kommittén att utformningen av reglerna härför torde ha en mycket marginell eller t.o.m. ingen verkan alls på pensionärernas vilja att senarelägga sin pensionering. Bl.a. borde man här ha i minnet att ett fortsatt förvärvsarbete inte behöver vara förenat med ett uppskjutet uttag. Enligt såväl den allmänna pensioneringen som ITP- och STP-planerna är det fullt möjligt att lyfta oreducerad ålderspension jämte full arbetsinkomst. Att reglerna om uppskjutet uttag utnyttjats i så få fall som skett torde enligt kommittén i stället sammanhänga med andra orsaker som mera allmänt verkade återhållande på pensionärers möjligheter till förvärvsarbete efter den ordinarie pensionsålderns inträde. Främsta orsak därtill var avgångsreglerna i kollektivavtalen och LAS. Möjligheterna att få annat arbete hade också i allmänhet varit ytterst begränsade. Man kunde enligt kommittén inte heller bortse från att pen- sionsförmånerna numera ligger på sådan nivå att många inte är beroende av förvärvsarbete för sin försörjning. Till detta kom att även den som kvarstått i arbetslivet efter pensionsåldern regelmässigt hade funnit det vara från ekonomisk synpunkt fördelaktigast att uppbära ålderspension vid sidan av arbetsinkomsten och att alltså inte skjuta upp uttaget av pensionen.

I fråga om förtidspensioneringen framhöll kommittén att den otvivelaktigt skapat en möjlighet för människor att lämna sina anställningar och ändå vara ekonomiskt tryggade när hälsa och arbetsförmåga sviktat. Denna rörlighet i pensioneringen var visserligen till mycket begränsad del ett eget val men utgjorde enligt kommittén inte desto mindre en viktig förutSättning för ett hyggligt liv när arbetsförmågan blivit nedsatt. Denna synpunkt fann kommittén viktig men anförde att den inte fick fördölja att det också fanns en betydande grupp människor för vilka förtidspensioneringen hade inneburit allt annat än en möjlighet till valfrihet beträffande pensioneringstidpunkten. För dem hade förtidspensioneringen utgjort ett tvång att lämna arbetslivet. Detta synSätt förekom enligt kommittén säkerligen i många fall av förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl men även vid förtidspensionering på enbart medicinska grunder.

Delpensioneringen syntes enligt äldrearbetskommittén ha inneburit ett viktigt steg mot förverkligandet av en rörligare pensionering. Överlag tycktes denna vara en synnerligen uppskattad reform, där möjligheterna att efter eget val minska och lägga om arbetstiden varit goda.

Sammanfattningsvis menade kommittén att det var i ett mycket viktigt hänseende som tankarna på en rörligare pensionering inte hade förverkligats. Det hade visat sig att rörligheten i pensioneringen hade begränsats till perioden 60—65 år. Därmed måste det, framhöll kommittén, konstateras att det alltjämt var långt till målet att ge förvärvsarbetande en reell valfrihet i fråga om pensioneringen i åldrarna 60—70 år.

Äldrearbetskommittén hade övervägt vilka åtgärder som kunde behöva vidtas för att stärka de äldres ställning på arbetsmarknaden. Kommittén ansåg det

emellertid inte meningsfullt att i den ekonomiska situation som rådde när betänkandet presenterades lägga fram konkreta förslag i sådant syfte. I stället såg kommittén som sin uppgift att belysa skilda förhållanden som borde påverka synen i samhället på de äldres roll i arbetslivet.

Kommittén angav dock vissa ståndpunkter som skulle kunna läggas till grund för konkreta förslag. En av dessa, betecknade som debattinlägg, var att de äldres ställning på arbetsmarknaden borde stärkas genom att en rörlig pensionering under perioden 60—70 år förverkligas. Kommittén anförde här att de äldre önskar vara delaktiga i arbetslivet på olika sätt och i olika omfattning. Det finns även de för vilka arbetet har varit slitsamt och pensioneringen är efterlängtad. Enligt kommittén borde människornas egen uppfattning i större utsträckning bli bestämmande för när de vill lämna arbetslivet och i vad mån de vill successivt minska sin arbetsinsats. Detta bör, underströk kommittén, genomföras genom att en rörlig pensionering under perioden 60—70 år förverkligas. Enligt kommittén fanns det däremot åtminstone på kort sikt inte anledning att stärka pensionärernas ställning på arbetsmarknaden genom att radikalt ändra de ekonomiska faktorer som gällde för äldre.

Kommittén ansåg att arbetsmarknadens parter liksom hittills borde genom regler i avtal göra de awägningar som bestämmer frågan om äldres avgång med pension. Att genom lagstiftning rörande avgångsskyldigheten stärka pensionärers ställning på arbetsmarknaden var i dåvarande läge inte någon lämplig väg. Tillämpningen av avtalsregler om avgångsskyldighet med pension borde dock utvecklas till att inrymma ett större mått av individuell prövning av de äldres möjligheter att kvarstå i arbete sedan de uppnått pensionsåldern.

3.2.2 1984 års lagstiftning om vissa trygghetsfrågor för äldre arbetstagare

Ds A 1983:18

I departementspromemorian (Ds A 1983:18) Strukturbidrag ökat ar- betsgivaransvar vid "äldreavgångar" redovisades överväganden och förslag i syfte att komma till rätta med den icke avsedda användning av lagstiftningen till skydd för den äldre arbetskraften som successivt utvecklats genom tillämp- ningen av de s.k. 58,3-årspensioneringarna. Förslagen syftade till att åstadkom— ma en bättre avvägning mellan samhällets och företagens kostnader vid en fortsatt strukturomvandling. Genom förslagen skulle den ekonomiska tryggheten öka för de uppsagda och statens utgifter samtidigt minska.

Huvudförslaget innebar i korthet att avsteg från turordningsreglerna i LAS inte skulle få göras för arbetstagare som var äldre än 57 och ett halvt år, med mindre arbetsgivaren tog på sig ett försörjningsansvar för den uppsagde fram till ålderspensionen.

Enligt förslaget skulle arbetsgivaren vidare kunna få ett Strukturbidrag, om arbetstagaren vid uppsägningstidens slut hade fyllt 60 år. Bidraget skulle täcka delar av arbetsgivarens kostnader för ersättning till arbetstagare som hade sysselsatts med tillverkningsarbete, dock inte i arbetsledande ställning. Den en- skilde arbetstagaren föreslogs få i genomsnitt 85 % av sin slutlön i ersättning från arbetsgivaren. Ersättningen beräknades ligga i nivå med arbetslöshetser-

sättningen vid periodens början för att etappvis sjunka till i nivå med ålderspension uttagen vid 65 års ålder. Statens bidrag till arbetsgivaren föreslogs utgöra 85 % av denna ersättning. Högsta erSättningsgrundande belopp föreslogs utgöra 40 % av basbeloppet per månad.

Enligt huvudförslaget skulle sålunda endast arbetstagare i tillverkningsarbete omfattas av strukturbidraget. I promemorian redovisades emellertid också överväganden och kostnadsberäkningar om ett strukturbidrag som skulle kunna utgå inom hela den enskilda sektorn — dvs. även för tjänstemannagrup- perna och för övriga grupper inom LO-kollektivet.

Promemorian innehöll vidare ett andra kompletterande alternativ med en beräkning av kostnaderna för ett strukturbidrag som skulle betalas direkt till den enskilde arbetstagaren i fall då hela verksamheten vid arbetsstället lagts ned.

Till promemorian fogades en bilaga med en skiss till ett system innebärande ett stöd som skulle stimulera frivilliga avgångar för arbetstagare i åldrarna 60—65 år. Ett sådant system — efter dansk förebild kallat efterlön antogs få större arbetsmarknadspolitiska effekter än strukturbidra get och hade skisserats för att belysa ett i den allmänna debatten ofta diskuterat alternativ för att öka valfriheten för äldre arbetstagare. I likhet med t.ex. delpensioneringen förväntades de frivilliga avgångarna komma att utnyttjas också på sys- selsättningsstabila eller expansiva delar av arbetsmarknaden. De arbeten som lämnades vid sådana frivilliga avgångar torde därför komma att återbesättas i stor utsträckning. I departementspromemorian antogs att systemet framför allt skulle bli attraktivt för dem som har tunga och slitsamma arbeten och därför störst behov av att lämna arbetslivet före pensionsåldern.

ErSättningen till den enskilde (efterlönen) borde enligt skissen ligga på i genomsnitt 80 % av medellönen under de senaste två åren. Efterlönen per månad borde dock maximeras till 35 % av basbeloppet. Efterlönen skulle vara värdesäkrad genom att den kopplades till ett lönekostnadsindex. Anledningen till att ersättningen borde vara lägre än det föreslagna strukturbidraget var att efterlönen främst gällde personer som lämnade arbetsmarknaden frivilligt. Utformningen borde däremot likna strukturbidraget på så sätt att bidraget till en början utgick på en relativt hög nivå för att sedan minska och slutligen i princip motsvara vad den berättigade skulle komma att få i ålderspension.

Även efterlönen skulle ge den enskilde en garanti för ekonomisk trygghet fram till pensionsåldern. En person som erhöll efterlön borde av denna anledning inte kunna få andra arbetsmarknadspolitiska stöd eller ersättning från arbetslöshetskassa. Den som uppbar efterlön borde kunna återgå till arbetsmarknaden och därmed under den tiden avstå från bidraget.

Om ersättningen till den enskilde uppgick till ca 80 % av slutlönen skulle ett fullt utbyggt efterlönesystem omfattande 90 000 personer kosta i 1983 års penningvärde närmare 6 miljarder kr. per år.

Remissbehandlingen

Departementspromemorian remissbehandlades. Remissinstanserna delade i allmänhet uppfattningen att systemet med 58,3-årspensioneringar är otillfreds- ställande både för den enskilde och för samhället. De flesta såg det därför som

positivt att något skulle göras för att förhindra dessa nackdelar. Flera remissinstanser ansåg emellertid att effekterna av promemorians förslag inte var tillräckligt analyserade. De ansåg därför att problematiken borde utredas ytterligare.

Landsorganisationen i Sverige (LO) instämde i huvudsak i promemorians förslag. Enligt LO kunde emellertid förslaget om strukturbidrag ses endast som en begränsad och helt kortsiktig lösning. Frågan om de äldres situation sett i perspektivet av en snabbt föränderlig arbetsmarknad måste belysas i ett större sammanhang där alternativa lösningar såväl inom pensionssystemet som inom arbetsmarknadspolitiken borde prövas. LO förordade i första hand att ett efterlönesystem skulle införas. Om det inte fanns ekonomiskt utrymme för detta, tillstyrkte LO dock ett system med strukturbidrag.

Liknande synpunkter framfördes av Tjänstemännens centralorganisation (TCO), som också betonade att ett strukturbidragssystem måste omfatta hela arbetsmarknaden.

SACO/SR menade att strukturbidragsförslaget var väl värt att arbeta vidare med. I likhet med TCO ansåg dock SACO/SR att ett sådant system oundgängligen måste omfatta hela arbetsmarknaden. På längre sikt förelåg ett allt större behov av en helhetslösning. Det danska efterlönesystemet syntes enligt SACO/SR vara ett intressant förslag.

Prop. 1983/84:162

Departementspromemorian togs upp till behandling i regeringens proposition 1983/84:162 om vissa trygghetsfrågor för äldre arbetstagare. I propositionen anfördes som allmän motivering bl.a. att 58,3-årspensioneringarna, som inom vissa branscher och företag genomförts mer eller mindre systematiskt, var synnerligen otillfredsstållande av flera skäl. Bl.a. medförde de ekonomisk och social otrygghet för den enskilde. Ersättningarna kunde bli olika för olika uppsagda beroende dels på företagens ekonomiska situation, dels på dagpenningens storlek i resp. arbetslöshetskassa. Därtill kom att staten å sin sida åsamkades stora kostnader som inte kunde kontrolleras eller påverkas. Omfattningen av 58,3-årspensioneringarna underströk behovet av åtgärder från statens sida.

Departementschefen delade emellertid den uppfattning som framförts under remissbehandlingen att huvudförslaget i promemorian inte innebar en tillfredsställande lösning. Ett strukturbidrag som omfattade hela den privata sektorn skulle visserligen bättre lösa problemen än promemorians huvudförslag med dess mera begränsade räckvidd. Ett sådant utvidgat bidragssystem skulle emellertid innebära mycket stora utgifter för staten. För att finna ett system som omfattade hela den enskilda arbetsmarknaden inom ekonomiska ramar som kunde godtas av staten krävdes en mera djupgående analys. Inte minst måste effekterna på statens kostnader inom andra områden som förtidspen- sioneringen, arbetsmarknadspolitiska åtgärder och olika former av sociala stöd - studeras. Det var inte heller på något sätt självklart att äldre arbetstagare skall lämna arbetsmarknaden till förmån för yngre, som i många fall inte är lika lokalt bundna och ofta har bättre utbildning och större förutsättningar att utnyttja arbetsmarknadspolitiska stöd m.m. De är dessutom en mer attraktiv

grupp på arbetsmarknaden. Departementschefen påminde här om att äldrear- betskommittén i betänkandet (SOU 1983:62) För gammal för arbete? diskuterat önskvärdheten av att stärka de äldre arbetstagarnas ställning på arbetsmarknaden.

Till en mer flexibel arbetsmarknad hör, anfördes det vidare i propositionen, naturligtvis också att man i samband med strukturrationaliseringar i företagen under vissa omständigheter måste acceptera arbetsgivarnas behov av att uppnå en viss sammansättning av arbetsstyrkan, bl.a. i fråga om yrkeskompetensen. Det var dock befogat att arbetsgivarna i sådana situationer skall ha ett betydande kostnadsansvar så en balans kan åstadkommas i deras syn på olika arbetstagargrupper. Det kan t.ex. gälla att åstadkomma bättre awägningar mellan å ena sidan åtgärder för att ge äldre arbetstagare vidareutbildning m.m. vid introduktion av ny teknik och å andra sidan att anställa yngre och välutbildad arbetskraft för den nya produktionstekniken och samtidigt stå för kostnaderna för äldreavgångar. Ett motsvarande åtagande borde kunna komma i fråga för en enskild arbetstagare som har önskemål om att få lämna arbetslivet före den allmänna pensionsåldern.

Ett system för frivillig avgång före ordinarie pensionsålder kunde således enligt departementschefen inte bygga på att samhället tar kostnadsansvaret. I den utsträckning äldreavgångar av det slaget kunde ge positiva arbetsmark- nadspolitiska eller sociala effekter borde samhället däremot kunna ha ett intresse av att medverka ekonomiskt.

Mot bakgrund av det anförda förordade departementschefen att det i stället för ett genomförande av departementspromemorians förslag skulle påbörjas ett utredningsarbete med syfte att ta fram underlag för en långsiktig lösning av problemen kring äldreavgångarna.

Riksdagsbehandlingen

Vid behandlingen i arbetsmarknadsutskottet av propositionen och i anslutning därtill vissa motioner uttalade utskottet (AU 1983/84:22) bl.a. att det torde vara en allmän uppfattning att samhället i längden inte kan underlåta att ingripa mot det system för äldreavgångar som i snabb takt utvecklats under 1980-talet. Utskottet anslöt sig till regeringens uppfattning att man redan då borde inskrida mot det ökande bruket av äldreavgångar. Det låg dock i sakens natur att de åtgärder som kunde vidtas var att betrakta som temporära i awaktan på att det blev möjligt att genomföra de mera långsiktiga lösningar som det i propositionen aviserade utredningsarbetet skulle syfta till.

När det gällde utredningsarbetets uppläggning utgick utskottet från att detta skulle komma att omfatta frågan om efterlön, som hade berörts redan i arbetsmarknadsdepartementets promemoria om strukturbidrag. Utskottet ville emellertid inte redan då binda sig för en viss lösning av det föreliggande problemet och inte heller fastställa en viss tidpunkt när denna lösning i så fall skulle vara genomförd. Vidare ansåg utskottet sig inte kunna tillstyrka att utredningsarbetet som föreslagits i en motion — skulle inriktas på att problemen med äldreavgångar skulle lösas genom en utbyggd ersättning inom arbetslöshetsförsakringen.

Utskottet hemställde om bifall till propositionens förslag. Riksdagen biföll ut-

skottets hemställan. Det sålunda aviserade fortsatta utredningsarbetet har senare, som redovisats i kapitel 1, anförtrotts oss.

3.2.3. RiksförSäkringsverkets utvärdering år 1984

Riksförsäkringsverket (RFV) överlämnade i januari 1984 till socialdepartemen- tet en rapport om Delpension och rörlig pensionsålder. I rapporten redovisade verket en uppföljning av delpensionsförsäkringen och en utvärdering av systemet med rörlig pensionsålder. Verkets rapport har senare av socialdepar— tementet överlämnats till oss med anledning av vårt uppdrag angående rörlig pensionsålder.

I fråga om systemet för rörlig pensionsålder hade verket för sin utvärdering valt en modell för att belysa effekterna av reformen och jämföra dessa med reformens mål. Analysen begränsades bl.a. av att målen år 1976 enligt verkets mening delvis var oprecist angivna, att empiriskt underlag saknades för vissa områden och att det delvis var svårt att urskilja om vissa effekter direkt kunde relateras till reformen eller om de hade andra orsaker.

Reformen år 1976 om rörlig pensionsålder föregicks av flera reformer som medförde vidgade möjligheter för äldre att få pension före den ordinarie pensionsåldern. Iverkets utvärdering konstaterades att reformerna genomför— des mot bakgrund av stegrade problem för speciellt äldre män att behålla sin plats på arbetsmarknaden. Första hälften av 1970-talet kännetecknades för äldre män av vikande sysselsättning, hög arbetslöshet, ökad långtidssjukskrivning och förtidspensionering. Utvecklingen uppmärksammades i forskning och debatt under begreppet utslagning och sattes i samband med näringslivets struk- turomvandling.

Genom systemet med rörlig pensionsålder ville man ge större möjligheter för personer i åldrarna 60—70 år att anpassa tidpunkten för pensionering och pensioneringens omfattning till eget val och egna förutsättningar. Systemet avsåg också att, sett i ett samhällsekonomiskt perspektiv, möta de problem som arbetsmarknaden ställdes inför. Verkets genomgång av förarbetena till reformen gav vid handen att en central fråga torde ha varit hur den enskildes sociala välfärd skall tryggas i samhället när sysselsättningsutvecklingen medför ökade problem för äldre.

Verket hade utnyttjat olika former av tillgänglig statistik och forskningsresul- tat för att försöka bedöma effekterna av den rörliga pensionsåldern för de försäkrade.

Enligt verkets bedömning hade reformen uppnått målet att sprida pen- sioneringstidpunkten genom tillväxten av delpensioneringen. Däremot hade spridningen inte ökat så mycket genom förtida uttag av ålderspension; sådana uttag hade gjorts i ringa utsträckning. Även möjligheterna till uppskjutet uttag frän ålderspensioneringen hade utnyttjats i relativt ringa omfattning. I denna del hade således reformen endast delvis uppnått åsyftat resultat.

Det låga utnyttjandet av uppskjutet uttag av ålderspension tydde enligt verket på en begränsad möjlighet att arbeta efter den allmänna pensionsåldern. Detta tydde på att valfriheten inom hela systemet med rörlig pensionsålder var begränsad till vissa grupper och att valet i praktiken var inskränkt till att

tidpunkten för pension tidigareläggs.

Verket ställde frågan om delvis ökad spridning av pensionering och valfrihet för fler försäkrade medfört att syftet uppnåtts att minska risken för förslitning och hälsoproblem. Verkets genomgång visade att olika indikationer i och för sig tydde på att detta resultat hade uppnåtts, t.ex. minskad sjukskrivning och minskat antal nytillkommande förtidspensioner av medicinska skäl i åldersgrup- pen 60—64 år. Verket menade dock att i vart fall den minskade sjukskriv- ningen huvudsakligen hängde samman med att ett allt större antal försäkrade i denna ålder hade pension. När det gällde hälsoutvecklingen efter den allmänna pensionsåldern redovisades uppgifter som tydde på att ålderspen- sionärers konsumtion av sjukhusvård var lika stor oavsett om de tidigare heltidsarbetat eller haft delpension. Vid en sammanvägning av olika underlag ansåg verket det svårt att bedöma om målet minskad förslitning och minskade hälsoproblem hade uppnåtts. Fortfarande kunde arbetsmiljöbrister, högt arbetstempo o.d. i många fall leda till betydande hälsoproblem, vilket återspeglades inte minst i förtidspensioneringen för försäkrade i åldern 50—60 år.

Verket menade att det kan synas egendomligt att en pensionsreform har som ett syfte att öka möjligheterna för äldre att vara kvar i arbetslivet. Syftet uttrycker dock den tanken att bl.a. delpensionen skulle motverka tendensen att fler äldre definitivt lämnar arbetsmarknaden på grund av hälsoproblem och förslitning. Utvecklingen i samhällsekonomin och på arbetsmarknaden efter år 1976 hade medfört att sysselsättningssvårigheterna för äldre alltjämt kvarstod och snarast hade förvärrats under de senaste åren. Förtidspensioneringen för försäkrade i åldern 60—64 år var fortfarande hög. Det relativa arbetskraftstalet hade fortsatt att sjunka för män medan det relativa arbetslöshetstalet hade stigit kraftigt. Det fanns dock enligt verket mycket som talade för att utvecklingen utan delpensioneringen skulle ha medfört en fortsatt kraftig ökning av förtidspensioneringen och ökad belastning på arbetslöshetsförsäk- ringen. Verket gjorde därför den bedömningen att delpensioneringen hade motverkat de allt starkare tendenserna att fler äldre tvingas lämna ar- betsmarknaden definitivt.

Verket konstaterade vidare att för åldersgruppen 65—69 år hade den rörliga pensionsåldern sannolikt inte medfört en ökning av antalet som förvärvsarbetar eller den allmänna pensionsåldern. Målet för reformen att fler personer skulle fortsätta förvärvsarbeta då hade således inte uppnåtts. Verket erinrade om att det enligt äldrearbetskommittén (jfr avsnitt 3.2.1) fanns åtskilliga faktorer som försvårade arbete efter pensionsåldern, t.ex. avgångsregler i kollektivavtal och i LAS, skatte- och bidragsreglerna och attityderna till de äldre på arbetsmark- naden. RFV delade äldrearbetskommitténs uppfattning att dessa faktorer verkat återhållande för de försäkrade att uppskjuta uttaget av pension och att de allmänt sett negativt påverkat såväl viljan som möjligheterna för de försäkrade att fortsätta förvärvsarbeta efter fyllda 65 år.

Samtidigt påpekade dock RFV att det var osäkert om det förhållandet att få personer har uppskjutit uttaget av ålderspension också innebär att personer i åldern 65—69 år förvärvsarbetar i samma låga utsträckning. Tillgänglig arbetsmarknadsstatistik visade dock att förvärvsfrekvensen syntes vara låg och att endast ca 8 % var sysselsatta i någon form av förvärvsarbete. Härvid

framhöll RFV också att arbetsmarknaden för personer i åldern 65-69 år inte hade förändrats efter 1976 års reform i sådan utsträckning att försäkringsreg- lerna kommit till användning i ökad utsträckning. För att andelen för- värvsarbetande i dessa åldrar skulle öka krävdes bl.a. en allmän attitydföränd- ring i samhället till sådant arbete.

3.2.4. Rehabiliteringsberedningen

Rehabiliteringsberedningen, som hade i uppgift att göra en översyn av främst sjukförsäkringens regler och uppgifter när det gäller förebyggande åtgärder och i samband med rehabilitering, har i betänkandet (SOU 1988:41) Tidig och samordnad rehabilitering föreslagit åtgärder för bättre ansvar och samverkan vid rehabilitering och ett ersättningssystem som mer inriktas mot aktiva åtgärder än passiv försörjning. Syftet med förslaget är att antalet långtidssjuk- skrivna skall minska och att färre försäkrade i framtiden skall förtidspensione- ras.

I betänkandet har rehabiliteringsberedningen bl.a. föreslagit införandet av en ny förmån i AFL benämnd rehabiliteringsersättning. Sådan ersättning skall enligt förslaget utges när en försäkrad på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan deltar i en arbetslivsinriktad rehabiliteringsåtgärd, som avser att förkorta sjukdomstiden eller att helt eller delvis förebygga eller häva nedsättningen av hans ar- betsförmåga, om den försäkrade därigenom går miste om minst en fjärdedels inkomst. Det krävs vidare att rehabiliteringsåtgärden skall finnas angiven i en av försäkringskassan godkänd rehabiliteringsplan.

Den föreslagna ersättningen består av dels en rehabiliteringspenning som skall täcka den inkomstförlust som uppstår för den försäkrade när han deltar i rehabiliteringsåtgärden, dels ett särskilt bidrag för kostnader som uppstår i samband med rehabiliteringen.

Rehabiliteringspenning föreslås utgå med ett flexibelt belopp och motsvara den inkomst den försäkrade i princip faktiskt går miste om. Om den försäkrade inte har ett förvärvsarbete skall rehabiliteringspenning för hel dag utgöra en trehundrasextiofemtedel av den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten. Den försäkrade föreslås dock alltid vara garanterad ett visst minsta belopp.

Rehabiliteringsersättning föreslås utgå också till handikappade ungdomar mellan 16 och 25 år i stället för förtidspension. Dessa ungdomar garanteras enligt förslaget en rehabiliteringspenning motsvarande vad som skulle ha utgetts i form av förtidspension från folkpensioneringen jämte pensionstillskott. Till skillnad mot förtidspensionen föreslås rehabiliteringspenningen vara pensionsgrundande för ATP.

Rehabiliteringsberedningen har även lagt fram vissa förslag till ändrade regler för förtidspension. Sålunda föreslås att den nedre åldersgränsen för rätt till förtidspension/sjukbidrag höjs till 25 år. Om synnerliga skäl föreligger skall dock försäkrad, som fyllt 16 år, alltjämt ha rätt till förtidspension. Sådana skäl, som skall vara undantagsfall, kan vara att den försäkrades handikapp är så gravt att det är otänkbart med någon form av mera yrkesinriktad habilitering alternativt rehabilitering. Detta kan exempelvis gälla mycket svårt utveck- lingsstörda och/eller tlerhandikappade ungdomar. Den höjda åldersgränsen är

avsedd att understryka vikten av att alla handikappade skall ha rätt till en individanpassad habilitering resp. rehabilitering inkl. arbetsprövning innan en eventuell pensionsprövning kan bli aktuell.

Vidare har i betänkandet föreslagits att förtidspension i framtiden skall kunna utges på nivåerna en fjärdedels, halv, tre fjärdedels och hel pension. Förslaget är betingat av att rehabiliteringsberedningen samtidigt föreslagit införandet av samma fyra nivåer för sjukpenningen och innebär således en anpassning till regeln angående rätt till sjukpenning. Förslaget innebär att rätt till förtidspension uppkommer när den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel.

Rehabiliteringsberedningen har inte lagt fram några förslag till ändrade kriterier i övrigt för rätten till förtidspension. Beredningen har däremot föreslagit att riksförSäkringsverket skall göra en översyn av kungörelsen (RFFS 1982:24) om förenklat ansökningsförfarande i vissa fall för erhållande av förtidspension och sjukbidrag (s.k. vilande förtidspension) med inriktningen att den däri föreskrivna tidsfristen, två är, bör kunna förlängas när det gäller personer som fått s.k. skyddat arbete.

Rehabiliteringsberedningens betänkande har remissbehandlats och bereds för närvarande i socialdepartementet.

4. Statistiska uppgifter om pensions- tagare och kostnader

I detta kapitel redovisas statistiska uppgifter om de olika beståndsdelarna inom systemet för rörlig pensionsålder. I avsnitten 4.1—4.3 behandlas förtida och uppskjutet uttag av ålderspension, förtidspension och delpension. I avsnitt 4.4 redovisas andelen pensionstagare av olika förmånstyper i åldersgruppen 60—64 år. Statistikuppgifterna i dessa avsnitt är hämtade från riksförsäkringsverket. Dessutom redovisas i avsnitt 4.5 statistiska centralbyråns prognoser över befolknings- och arbetskraftsutvecklingen. I avsnitt 4.6 redogörs för omfatt- ningen av avtalsförsäkringarna med uppgifter hämtade från resp. förSäkringsin- rättning.

4.1. Ålderspension

Fram till den 1 juli 1976 gällde att uttaget av ålderspension kunde skjutas upp från 67 års ålder till senare tidpunkt. Pensionen höjdes därvid med 0,6 % för varje månad fram till pensionsmånaden, dock längst till 70-årsmånaden. Från den 1 juli 1976 kan uppskjutet uttag göras från 65 till 70 års ålder med 0,6 % förhöjning för varje månad.

I tabell 4.1 redovisas antalet personer med förhöjd ålderspension i åldrarna 65—69 år (67—69 år före år 1977). Personer som har uppskjutit uttaget och som börjat ta ut sin pension någon gång efter den månad de fyllt 69 år finns alltså inte alltid med i redovisningen. Statistiken pekar dock mot att flertalet under senare år har uppskjutit uttaget av ålderspensionen med högst ett par år. Av alla personer i åldersgruppen 70—74 år som i december 1988 hade förhöjd pension på grund av uppskjutet uttag var det bara ca 4 % som hade tagit ut sin pension efter 69 år och tre månaders ålder. Omkring 80 % hade uppskjutit pensionsuttaget i högst ett år och fyra månader. Statistikredovisning- en efter år 1976 baseras på uppgifter om förhöjningen av ålderspensionen. Om det är vanligt förekommande att förtida uttag kombineras med uppskjutet uttag och således förhöjningsprocenten skall kombineras med den tidigare reduktionen av pensionen, kan antalet pensionärer med förhöjd ålderspension vara en underskattning av antalet med uppskjutet uttag av ålderspension.

Som framgår av tabell 4.1 ökade antalet uppskjutna uttag i samband med pensionsålderssänkningen år 1976 och åren närmast därefter. Antalet sjönk sedan under några år. Efter år 1985 har emellertid antalet åter ökat. I december 1988 uppbar ca 7 800 personer i åldrarna 65-69 år förhöjd ålderspension, vilket motsvarade 1,7 % av samtliga ålderspensionärer i åldersgruppen. Det totala antalet ålderspensionärer med förhöjd ålderspension

80 Statistiska uppgifter om pensionstagare och kostnader var vid samma tidpunkt drygt 27 500, vilket motsvarade 1,8 % av samtliga ålderspensionärer.

Tabell 4.1 Antal personer (67—69 år resp. 65—69 år) med förhöjd ålderspen- sion inom folkpensioneringen i januari 1971—1984 och december 1984—1988

År Män Kvinnor Samtliga 1971 296 119 415 1972 331 134 465 1973 344 134 478 1974 364 138 502 1975 413 177 590 1976 411 184 595 1977 2 446 719 3 165 1978 5 292 1 587 6 879 1979 6 985 2 255 9 240 1980 7 579 2 694 10 273 1981 7 058 2 806 9 864 1982 5 966 2 695 8 661 1983 5 215 2 582 7 797 1984 4 879 2 560 7 439 1984 dec 4 343 2 338 6 681 1985 4 244 2 351 6 595 1986 4 413 2 430 6 843 1987 4 563 2 545 7 108 1988 4 886 2 930 7 816

Förtida uttag av ålderspension kunde fram till den 1 juli 1976 göras fr.o.m. 63 års ålder t.o.m. 66 års ålder. Pensionen reducerades med 0,6 % för varje månad som återstod till 67 års ålder. Från den 1 juli 1976 gäller att förtida uttag kan göras fr.o.m. 60 års ålder t.o.m. 64 års ålder. Reduktionen är 0,5 % för varje månad.

Antalet personer med förtida uttag av ålderspension framgår av tabell 4.2. Tabellen visar att antalet förtida uttag minskade i samband med pen- sionsålderssänkningen den 1 juli 1976. Efter år 1977 har antalet åter ökat till den nivå som gällde dessförinnan. De sista åren märks dock en viss nedgång.

I december 1988 uppbar 13 345 personer (7 505 män och 5 840 kvinnor) förtida uttagen ålderspension från folkpensioneringen, vilket motsvarade 3 % av de försäkrade i åldersgruppen 60—64 år. Av dem med förtida uttag i december 1988 var det 10 458 som uppbar hel ålderspension och 2 887 som hade halv sådan pension. Vid samma tidpunkt var det totalt ca 99 400 ålderspensionärer, motsvarande 6,5 % av samtliga, som hade sin folkpension reducerad till följd av att de någon gång gjort ett förtida uttag.

Fr.o.m. den 1 juli 1976 finns även möjligheter att uppbära halv ålderspension. Syftet bakom denna del av reformen var bl.a. att skapa alternativ till halv förtidspension och delpension före 65 års ålder men även att öka möjligheterna att fortsätta förvärvsarbetet (på deltid) efter 65 års ålder. Utvecklingen av an- talet pensionstagare med halv ålderspension framgår av tabell 4.3.

Tabell 4.2 Antal personer (63—66 år resp. 60—64 år) med förtida uttag av ålderspension inom folkpensioneringen i januari 1971—1984 och december 1984—1988

År Män Kvinnor Samtliga 1971 11 232 6 430 17 662 1972 10 585 6 212 16 797 1973 10 715 6 333 17 048 1974 10 519 6 302 16 821 1975 9 688 5 569 15 257 1976 8 010 4 628 12 638 1977 4 817 3 486 8 303 1978 5 781 4 703 10 484 1979 6 205 5 267 11 472 1980 6 376 5 602 11 978 1981 6 946 6 428 13 374 1982 7 599 6 981 14 580 1983 8 616 7 558 16 174 1984 9 734 8 258 17 992 1984 dec 9 790 8 246 18 036 1985 9 523 7 688 17 211 1986 9 121 7 200 16 321 1987 8 363 6 476 14 839 1988 7 505 5 840 13 345

Tabell 4.3 Antal folkpensionärer med halv ålderspension i januari 1977—1984 resp. december 1984-1988

År Män Kvinnor Samtliga 1977 358 132 490 1978 414 147 561 1979 487 163 650 1980 610 169 779 1981 849 201 1 050 1982 1 168 219 1 387 1983 1 615 244 1 859 1984 2 264 275 2 539 1984 dec 2 713 335 3 048 1985 3 006 369 3 375 1986 3 186 368 3 554 1987 3 124 369 3 493 1988 2 778 370 3 148

Så gott som samtliga halva ålderspensioner utgår med reducerat belopp, dvs. de utgör förtida uttag. Antalet personer över 65 år som uppbär halv ålderspension är litet (se tabell 4.4).

Tabell 4.4 Antal personer (60—69 år) med halv ålderspension i december 1988

Ålder Antal totalt Därav år reducerade förhöjda

60-62 1 389 1 389 63—64 1 498 1 498 65-67 208 66 25 68-69 43 14 6 70- 10 1 2 Summa 3 148 2 968 33

4.2. Förtidspension

4.2.1. Utvecklingen av antalet förtidspensioner

I och med att vidgad rätt till förtidspension infördes fr.o.m. den 1 juli 1970 (med efterföljande kompletteringar bl.a. från år 1972) ökade antalet förtidspensionärer kraftigt. Åren närmast före år 1970 nybeviljades omkring 20 000 förtidspensioner per år. Åren 1972—1984 förtidspensionerades årligen 40 000—45 000 personer. Därefter har nybeviljandefrekvensen legat högre, över 50 000 per år. År 1988 beviljades drygt 54 000 personer förtidspension. I tabell 4.5 redovisas antalet nybeviljade förtidspensioner, avrundat till närmaste hundratal, för åren 1971—1988.

Tabell 4.5 Antal nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag i åldrarna 16—64 år åren 1971—1988

År Totalt Därav Partiella pensioner 60-64 år 12 2/3 pension pension

1971 37 900 16 800 2 600 2 900 1972 44 900 20 000 3 200 2 900 1973 45 100 19 800 3 400 2 800 1974 39 900 17 900 3 600 2 300 1975 40 000 17 100 4 100 2 100 1976 43 700 18 300 5 300 2 100 1977 46 400 17 900 6 700 2 000 1978 45 100 17 100 7 500 1 700 1979 44 300 16 500 8 300 1 600 1980 45 300 17 800 9 700 1 600 1981 43 600 17 000 10 600 1 400 1982 42 300 16 300 10 200 1 300 1983 43 300 18 200 9 500 1 200 1984 46 800 21 200 9 200 1 000 1985 51 000 23 800 9 700 800 1986 50 100 21 400 10 200 700 1987 51 700 20 500 10 600 700 1988 54 100 20 700 11 600 600

Ökningen i antalet nybeviljade pensioner mellan åren 1983 och 1985 hänför

sig främst till åldersgruppen 60—64 år och till förtidspensionering av ar- betsmarknadsskäl. Nybeviljandefrekvensen har emellertid under senare år ökat även i yngre åldrar, vilket framgår av tabell 4.6. Tabellen visar antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag samt antalet per 1 000 inskrivna försäkrade (dvs. i princip som andel av befolkningen) i olika åldersgrupper. År 1985 förtidspensionerades närmare 4 av 1 000 personer i åldersgruppen 30—49 år. År 1988 hade antalet stigit till drygt 5 av 1 000. I åldersgruppen 50—59 år steg antalet förtidspensionerade från 21,1 till 26,5 per 1 000 personer under samma period. Totalt ökade antalet förtidspensionerade från 10,3 till 10,9 per 1 000 personer.

Medelåldern bland de försäkrade med nybeviljad förtidspension är för närvarande ca 55 år. Hälften av dem är 58 år eller äldre.

Som framgår av tabell 4.5 har andelen halva förtidspensioner ökat under perioden. År 1988 avsåg 21 % av de nybeviljade förtidspensionerna halv pension jämfört med 7 % år 1971. Antalet nybeviljade två tredjedels förmån har däremot minskat successivt. Av totalt ca 54 000 nybeviljade förtidspensio- ner år 1988 avsåg endast drygt 600 två tredjedels förmån.

Fr.o.m. den 1 juli 1972 kan förvärvsarbetande i åldrarna 60 år och däröver få förtidspension av arbetsmarknadsskäl utan någon särskild medicinsk prövning (här kallade arbetsmarknadsfall). Förtidspension beviljas i sådana fall efter utförsäkring från arbetslöshetsförsäkringen eller kontant arbetsmarknadsstöd.

Tabell 4.6 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag med fördelning efter ålder

År Ålder 16-29 30-49 50—59 60-64 16-64 Antal 1971 2 209 5 434 13 438 16 774 37 855 1977 2 250 7 533 18 627 17 940 46 350 1981 2 041 7 450 17 129 16 995 43 615 1983 2 078 7 836 15 254 18 170 43 338 1985 2 149 8 731 16 363 23 766 51 009 1986 1 945 9 474 17 298 21 389 50106 1987 1 869 10 678 18 666 20 478 51 691 1988 1 819 11 739 19 924 20 653 54 135

Antal per 1 000 inskrivna försäkrade exkl. tidigare beviljade förtidspensioner/sjuk-

bidrag. 1971 1,3 2,9 13,8 39,6 7,6 1977 1,4 3,8 20,2 47,2 9,5 1981 1,3 3,5 20,2 46,7 8,9 1983 1,3 3,6 18,9 49,3 8,8 1985 1,3 3,9 21 ,1 66,0 10,3 1986 1,2 4,2 22,7 63,2 10,1 1987 1,2 4,7 24,7 63,6 10,5 1988 1,1 5,1 26,5 66,6 10,9

Antalet nybeviljade arbetsmarknadsfall i åldrarna 60—64 år uppgick under åren 1972—1977 till omkring 1 000—1 500 per år och under åren 1978—1982 till omkring 2 000—3 500 per år. Därefter steg nivån ganska kraftigt och antalet var speciellt högt åren 1984 och 1985 med 9 100 resp. 10 700 nybeviljade arbetsmarknadsfall. År 1988 nybeviljades 5 400 förtidspensioner av ar- betsmarknadsskäl. Tabell 4.7 visar antalet nybeviljade arbetsmarknadsfall åren 1977—1988. Av tabellen framgår också antalet försäkrade som nybeviljats förtidspension av arbetsmarknadsskäl som andel av befolkningen i den aktuella åldersgruppen. År 1985, året med det högsta antalet nybeviljade pensioner, fick närmare 3 % av de aktiva i åldrarna 60-64 år förtidspension av arbetsmarknadskäl.

Förtidspension av arbetsmarknadskäl har tidigare främst beviljats personer i de högsta åldrarna, 64—65 år. De senaste åren har dock skett en uppgång av andelen 60—61-åringar. Den procentuella åldersfördelningen för nybeviljade ar- betsmarknadsfall framgår av tabell 4.8.

Tabell 4.7 Nybeviljade förtidspensioner av arbetsmarknadsskäl åren 1977—1988

År Män Kvinnor Samtliga Per 1 000 inskr. förs. i åldrarna 60—64 år exkl. förtidspjsjukbidrag

1977 748 940 1 688 4,4 1978 852 1 198 2 050 5,5 1979 1 183 1 419 2 602 7,2 1980 1 585 2 019 3 604 10,2 1981 1 400 2 064 3 464 9,5 1982 1 366 2 324 3 690 10,0 1983 2 427 3 057 5 484 14,9 1984 4 781 4 343 9 124 24,9 1985 5 742 4 921 10 663 29,6 1986 3 333 4 169 7 502 22,2 1987 2 856 3 048 5 904 18,3 1988 2 861 2 563 5 424 17,5

Tabell 4.8 Nybeviljade förtidspensioner av arbetsmarknadsskäl procentuellt fördelade efter den försäkrades ålder åren 1977—1988

År Ålder i slutet av året Summa 60-61 62-63 64-65

1977 20 40 40 100 1978 20 40 40 100 1979 20 37 43 100 1980 23 33 44 100 1981 24 28 48 100 1982 24 29 47 100 1983 23 34 43 100 1984 25 32 43 100 1985 26 32 42 100 1986 27 30 43 100 1987 32 35 33 100 1988 35 36 29 100

I december 1988 uppbar ca 14 600 personer, vilket motsvarar 3,3 % av

befolkningen i åldrarna 60—64 år, pension beviljad av arbetsmarknadsskäl. Detta framgår av tabell 4.9 där antalet arbetsmarknadsfall samt årsbeloppen för dessa redovisas för åren 1981—1988. Med årsbelopp menas utbetalt belopp en viss månad multiplicerat med tolv. Om antalet utbetalade pensioner är i stort sett oförändrat under året ger årsbeloppet en god uppskattning av den årliga kostnaden. I tabell 4.9 anges för åren 1981-1985 uppgifter avseende januari och för åren 1985—1988 uppgifter avseende december månad.

Tabell 4.9 Utbetalade förtidspensioner beviljade av arbetsmarknadsskäl åren 1981—1988

År Antal Antal per 1000 Årsbelopp, inskr. förs., milj. kr. 60-64 år 1981 jan 5 655 11,6 239 1982 5 755 11,2 278 1983 5 852 11,9 305 1984 7 604 15,4 415 1985 11 997 24,3 721 1985 dec 15 839 33,4 1 001 1986 16 506 36,0 1 123 1987 15 544 34,7 1 128 1988 14 602 33,3 1 130

Tabell 4.10 Antal utbetalade förtidspensioner och sjukbidrag i åldrarna 16—64 år i december 1971—1988

År Antal Därav Partiella pensioner 60-64 år 1/2 2/3 pension pension 1971 181 400 66 500 7 300 10 900 1972 197 300 74 000 8 000 9 900 1973 215 300 82 100 8 700 10 800 1974 228 100 87 900 9 100 11 400 1975 236 900 91 700 11 900 11 800 1976 245 600 95 200 15 100 12 000 1977 260 900 101 300 18 900 12 300 1978 273 000 105 800 23 000 12 400 1979 281 600 108 100 27 100 12 500 1980 291 400 115 300 32 200 12 600 1981 297 900 120 600 37 700 12 600 1982 302 400 123 500 41 500 12 500 1983 307 800 128 500 43 900 12 200 1984 316 900 135 500 45 700 11 800 1985 322 700 137 700 46 800 10 500 1986 328 500 138 400 47 900 9 300 1987 336 500 139 200 50 000 8 400 1988 346 900 141 100 51 800 7 500

Som framgått av den tidigare redovisningen har antalet nybeviljade förtidspen- sioner legat på en hög nivå alltsedan början av 1970-talet. Detta har medfört att antalet utbetalade förtidspensioner har ökat för varje år. I början av

1970-talet låg det totala antalet förtidspensioner och sjukbidrag omkring 200 000. Tio år senare hade antalet ökat till omkring 300 000. I december 1988 utbetalades nästan 347 000 förtidspensioner och sjukbidrag. Av dessa utgick 51 800 som halv förmån och 7 500 som två tredjedels förmån.

I tabell 4.10 redovisas antalet förtidspensioner och sjukbidrag utbetalda till förSäkrade i åldrarna 16—64 år resp. 60—64 år, avrundat till närmaste hundratal, för vart och ett av åren 1971—1988.

I tabell 4.11 redovisas antalet förtidspensionärer per 1 000 inskrivna försäkra- de, dvs. i princip som andel av befolkningen. År 1971 var 35 av 1000 16—64-åringar förtidspensionerade. År 1988 hade antalet stigit till 65 av 1 000 personer. Av tabellen framgår också ökningen i andelen 60-64-åringar med förtidspension. År 1971 uppbar 14 % i denna åldersgrupp förtidspension eller sjukbidrag. I början av 1980-talet var omkring en fjärdedel av 60-64-åringarna förtidspensionärer. År 1988 uppbar en tredjedel av samtliga i den åldersgrup- pen förtidspension.

Tabell 4.12 visar förtidspensionärerna fördelade på kön och ålder år 1988.

Tabell 4.11 Antal utbetalade förtidspensioner och sjukbidrag i åldrarna 16—64 år resp. 60—64 år per 1 000 inskrivna försäkrade i motsvarande ålder i december resp. år

År Ålder, år

16—64 60-64 1971 35,2, 137,5 1977 50,6 214,8 1981 57,1 246,7 1983 57,6 260,1 1985 61,3 290,0 1986 62,4 301 ,6 1987 63,7 310,9 1988 65 ,3 321 ,4

Tabell 4.12 Personer med förtidspension eller sjukbidrag år 1988 fördelade efter kön och ålder. Antal samt antal per 1 000 inskrivna försäkrade i resp. åldersgrupp

Ålder. Män Kvinnor Samtliga Antal per 1000 år inskr. förs. 16—19 1 898 1 416 3 314 7,4 20—24 2 465 2 060 4 525 7,3 25—29 3 239 2 913 6 152 10,9 30—34 5 005 5 002 10 007 17,5 35-39 7 319 8 052 15 371 25,7 40-44 10 540 13 471 24 011 35,8 45-49 12 523 16 882 29 405 54,6 50-54 18 394 23 667 42 061 95,6 55—59 32 568 38 414 70 982 168,0 60-64 71 155 69 948 141 103 321,4

16-64 165 106 181 825 346 931 65,3

Förtidspensioneringsfrekvensen varierar väsentligt mellan olika regioner. Tabell 4.13 visar antalet förtidspensionärer i de olika försäkringskasseområdena år 1988. Högst andel förtidspensionärer har kassorna i Norrland och i an- gränsande län samt i Södermanland. Storstadskassorna Göteborg och Malmö har också hög andel förtidspensionärer.

Tabell 4.13 Personer med förtidspension eller sjukbidrag år 1988 fördelade efter försäkringskassa. Antal samt antal per 1 000 inskrivna försäkrade

Allmän försäkringskassa Antal Antal per 1000 (16-64 år) inskr. förs. 01 Stockholms län 56 214 53,2 03 Uppsala läns 8 345 50,2 04 Södermanlands läns 12 273 78,3 05 Ostergötlands läns 15 337 62,0 06 Jönköpings läns 10 676 57,4 07 Kronobergs läns 6 281 58,4 08 Kalmar läns 9 083 63,0 09 Gotlands läns 1 942 55,8 10 Blekinge läns 6 521 70,7 11 Kristianstads läns 11 036 64,3 12 Malmöhus 18 576 55,7 13 Hallands läns 8 658 56,9 14 Bohusläns 12 199 64,8 15 Alvsborgs läns 16 402 61,2 16 Skaraborgs läns 8 010 48,2 17 Värmlands läns 12 899 74,7 18 Orebro läns 11 229 67,7 19 Västmanlands läns 12 261 75,2 20 Kopparbergs läns 13 470 78,5 21 Gävleborgs läns 15 211 85,1 22 Västernorrlands läns 12 692 78,7 23 Jämtlands läns 6 207 77,0 24 Västerbottens läns 11 729 76,1 25 Norrbottens läns 13 604 80,2 34 Malmö 11 659 80,4 38 Göteborgs 21 401 77,0

Summa (inkl. ej bosatta i riket) 346 931 65,3

4.2.2. Kostnader

Kostnaderna för förtidspension och sjukbidrag år 1988 uppgick, som framgår av tabell 4.14, till totalt ca 23 300 milj. kr. l-lärav svarade ATP för 12 300 milj. kr. och tilläggsförmånerna inom folkpensioneringen för 3 400 milj. kr. Omkring 120 000 förtidspensionärer uppbar pensionstillskott, 90 000 kommunalt bostadstillägg och 20 000 handikappcrsättning. Som exempel på storleken av den pension som utbetalades till en enskild pensionär kan nämnas att en ogift man med hel förtidspension år 1988 i genomsnitt uppbar 73 000 kr. totalt i allmän pension. Motsvarande belopp för ogifta kvinnor var 70 000 kr.

Uppgifter om utbetalt belopp avseende förtidspension beviljad av arbetsmark- nadsskäl har redovisats i tabell 4.9.

Tabell 4.14 Utbetalt belopp till pensionärer som uppbär förtidspension eller sjukbidrag. Milj. kr.

År Totalt utbetalt Därav belopp tilläggsförmåner ATP

till folkpension

1976 5 300 600 2 100 1980 10 500 1 800 4 600 1985 17 900 2 800 8 900 1986 19 700 3 100 10 000 1987 21 100 3 200 10 900 1988 23 300 3 400 12 300

4.2.3. Medicinska orsaker till förtidspensionering

De vanligaste anledningarna till förtidspension är sjukdomar i muskler, skelett och bindväv, dvs. bl.a. diskbråck och ryggvärk. År 1988 kunde 45 % av de nybeviljade förtidspensionerna — motsvarande hälften av dem med medicinsk orsak — föras till huvuddiagnosgruppen "sjukdomar i muskuloskeletala systemet och bindväven". Den näst största huvudgruppen är "mentala rubbningar" med "neuroser m.m." som största undergrupp. Därefter kommer huvudgruppen "cirkulationsorganens sjukdomar" med "hjärtinfarkt, kärlkramp m.m." som största undergrupp. För yngre förtidspensionärer (under 40 år) är "mentala rubbningar" den vanligaste diagnosen.

Sedan år 1971 har de tre nämnda diagnosgrupperna utgjort pensioneringsor- sak i omkring tre fjärdedelar av fallen. Diagnoserna ryggvärk etc. har emellertid blivit allt vanligare medan andelen fall med cirkulationsrubbningar som orsak minskat. År 1971 utgjorde sjukdomar i muskler, skelett och bindväv pensioneringsorsak i ca 30 % av fallen. År 1988 kunde 50 % av de som förtidspensionerats på grund av sjukdom hänföras till denna grupp (se tabell 4.15).

Tabell 4.15 De vanligaste diagnosgrupperna för nybeviljade förtidspensioner/- sjukbidrag åren 1971 och 1986

Diagnosgrupp År 1971 År 1988 Antal % Antal %

Sjukdomar i muskler, skelett 13 604 31 24 462 50 och bindväv

Cirkulationsorganens 9 544 22 5 744 12

sjukdomar

Mentala rubbningar 8 721 20 8 204 17

Samtliga (exkl. arbets- 43 984 100 48 711 100

marknadsskäl)

___—___——_-————

4.2.4. Sjukskrivning före förtidspensionering

Vid riksförsäkringsverket (RFV) har gjorts ett par undersökningar av sjukskrivningens omfattning före förtidspensionering. Den senaste undersök- ningen (RFV, Statistisk rapport 1986z9) omfattade ett urval av de personer som nybeviljats förtidspension eller sjukbidrag år 1982. Personerna redovisas i tre grupper: pension efter egen ansökan (40 %), pension på försäkringskas- sans initiativ (50 %) och pension av arbetsmarknadsskäl (10 %). Sjukskriv- ningens omfattning anges som antal sjukpenningdagar under tolv månader resp. fem år före ”pensioneringen.

Av rapporten framgår att det som väntat var arbetsmarknadsfallen som hade lägst sjukskrivning. De fall där försäkringskassan har tagit initiativ till pensioneringen hade helt naturligt flest sjukskrivningsdagar. De personer som själva ansökt om förtidspension hade i genomsnitt 173 sjukpenningdagar under tolvmånadersperioden närmast före pensioneringen. Flertalet av de personer som blivit förtidspensionerade på försäkringskassans initiativ hade varit sjukskrivna under hela perioden (se tabell 4.16).

Tabell 4.16 Antal personer procentuellt fördelade efter antal sjukpen- ningdagar under tolv månader före pensioneringen

Antal sjuk- Ansökan KassansArbetsmark- Samtliga penningdagar initiativ nadsfall

0- 99 39 0 99 25 100-199 19 0 1 8 200—299 14 4 _ 7 300—365 28 96 0 60 Summa 100 100 100 100

Under femårsperioden närmast före pensioneringen hade personer med egen ansökan i genomsnitt 449 sjukpenningdagar. I de fall där försäkringskassan tagit initiativ till pensioneringen hade de försäkrade i genomsnitt 866 sjukpen- ningdagar. Yngre personer hade mer omfattande sjukskrivning före pen- sioneringen än äldre. Tabell 4.17 visar sjukskrivningens omfattning under femårsperioden före pensioneringen.

Tabell 4.17 Antal personer*) procentuellt fördelade efter antal sjukpen- ningdagar under fem år före pensioneringen

Antal sjuk- Ansökan KassansArbetsmark- Samt- penningdagar initiativ nadsfall liga 0- 399 56 1 96 32 400- 799 27 49 4 36 800-1199 12 32 0 21 1200—1825 5 18 - 11 Summa 100 100 100 100

') Personer som varit sjukpenningförsäkrade hela femårsperioden.

Jämförelse med en tidigare undersökning avseende år 1974 visar att sjukskrivningens omfattning före pensioneringen i stort sett var oförändrad.

I riksförsäkringsverkets rapport "långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensionering" (RFV redovisar 1989:12) konstateras också att förtidspen- sionering ofta föregås av ett mycket långt sjukfall. Personer som inte har genomgått någon rehabiliteringsåtgärd har i allmänhet blivit förtidspensionerade i högre grad än de som fått rehabilitering. Detta förklaras delvis av att det i Vissa fall från början bedömts lämpligast att bevilja förtidspension eller sjukbidrag.

4.2.5. Förtidspensionering och yrke

Någon reguljär statistik över nybeviljade förtidspensioner till personer inom olika branscher eller yrkesområden finns inte. Riksförsäkringsverket har emellertid i en specialundersökning (RFV, Statistisk rapport 1988z4) av ett urval av 1982 års nybeviljade pensioner undersökt de förtidspensionerades yrke. Undersökningen omfattade 9 400 personer, varav 8 200 hade haft förvärvsar— bete. Yrkesuppgiften kodades enligt "Nordisk yrkesklassiticering" (NYK).

För tolkningen av risken att förtidspensioneras i ett visst yrke har inte bara andelen förtidspensionerade i yrket betydelse utan också verksamhetstiden i yrket. Ca en tredjedel av förtidspensionärerna i urvalet hade en kortare verksamhet än 10 år i angivet yrke. Detta gällde även för förtidspensionärerna i åldrarna över 50 år.

UnderSÖkningen visar att drygt hälften av männen som förvärvsarbetat hade varit sysselsatta inom tillverkningsindustrin. För kvinnorna var service den vanligaste sektorn. En tredjedel av kvinnorna hade varit sysselsatta inom detta område. En jämförelse med andel sysselsatta i befolkningen som helhet inom olika yrkesområden samma år visar att yrken inom tillverkningsindustrin var kraftigt överrepresenterade bland såväl de manliga som de kvinnliga förtidspensronärerna. Bland de förtidspensionerade kvinnorna var även yrken inom servrce klart överrepresenterade.

] undersökningen studerades förtidspensioneringsrisken i enskilda yrken endast för de mest frekventa yrkena i materialet. Uppgifterna om enskilda yrken bör tolkas med försiktighet. Dels har underlagsmaterialet ibland varit bristfälligt ur kodningssynpunkt, dels avser jämförande uppgifter för befolkning- en i övrigt yrkesfördelningen två år tidigare, dvs. år 1980. Av undersökningen framgår emellertid att byggnadsarbetare, lagerarbetare och verkstadsmekaniker tillhör de yrken som förefaller vara överrepresenteradc bland de förtidspensio- nerade männen. För kvinnorna är städare och hemvårdare exempel på yrken där förtidspensioneringsrisken var hög. Den vanligaste anledningen till förtidspension var också för dessa grupper sjukdomar i muskler, skelett och bindväv.

l övriga avsnitt i undersökningen konstateras bl.a. att bland de förtidspensio- nerade i åldrarna 30-49 år fanns betydligt fler ogifta och frånskilda än i befolkningen i övrigt. Detta gäller framför allt männen. De icke ensamstående förtidspensionärerna i dessa åldrar hade oftare än förväntat en make/sambo

som också var förtidspensionär.

4.3. Delpension

DelpensionsförSäkringen, som trädde i kraft den 1 juli 1976, har för förvärvsar- betande i åldrarna 60—64 är skapat en möjlighet att genom minskad arbetstid trappa ned arbetsinsatsen inför ålderspensioneringen. Från början ersatte försäkringen 65' % av inkomstbortfallet. År 1981 sänktes kompensationsgraden till 50 % för delpensioner som beviljades fr.o.m. det året. Därefter har kompensationsgraden åter höjts i juli 1987 till 65 % för samtliga delpen- sionärer.

Utvecklingen av antalet delpensioner redovisas i tabell 4.18. De fyra första åren ansökte ca 20 000 personer årligen om delpension. År 1980, året före regeländringen, nästan fördubblades antalet anSökningar. Därefter sjönk antalet och var som lägst år 1986. År 1988 ansökte 14 000 personer om delpension. Totalt fanns 38 500 delpensionärer i december samma år.

Tabell 4.18 Antal ansökningar om delpension samt antal utbetalade pensioner åren 1976—1988

Antal an- Delmnsioner i december sökningar Antal därav egen- därav egen- företagare företagare 1976 20 422 14 560 1977 21 445 31 509 1978 19 621 41 913 1979 21 614 48 654 1980 37 408 3 687 67 837 1 950 1981 14 026 1 177 64 641 2 566 1982 14 800 650 61 732 2 475 1983 10 700 500 54 637 2 284 1984 10 200 400 47 204 1 884 1985 9 600 400 37 638 1 358 1986 8 300 300 32 180 1 138 1987 14 700 400 35 736 1 208 1988 14 000 500 38 472 1 370

Delpensionsförsäkringen finansieras med en särskild arbetsgivaravgift. Avgifterna förvaltas i den av riksförsäkringsverket administrerade delpen- sionsfonden. Som framgår av tabell 4.19 har delpensionsfondens medel inte räckt till för att täcka utbetalningarna under åren 1978-1983. Först under år 1984 började medel åter samlas i fonden. I slutet av år 1988 fanns drygt 5 miljarder kronor i delpensionsfonden.

Tabell 4.19 Inkomster och utgifter samt delpensionsfondens ställning. Miljoner kr.

Äi— Inkomster Utgifter Fond 1 Uttags- slutet procent av året

1976 161 73 88 0,125 1977 403 412 79 0,25 1978 486 687 - 0,25 1979 522 890 - 0,25

1980 1 120 1 239 - 0,5 1981 1 387 1 558 - 0,5 1982 1 443 1 457 - 0,5 1983 1 578 1 340 - 0,5 1984 1 695 1 135 18 0,5

1985 1 749 905 862 0,5 1986 2 188 764 2 286 0,5 1987 2 459 805 3 940 0,5 1988 2 801 1 402 5 339 0,5

4.4. Antal pensionstagare totalt år 1988 i åldrarna 60—64 år

I december 1988 uppbar, som framgår av tabell 4.20, 44 % av befolkningen i åldersgruppen 60—64 år pension i form av förtidspension, ålderspension, handikappersättning (som huvudförmån) eller delpension. Andelen pen- sionstagare inom åldersgruppen ökar med åldern. En tredjedel av 60-åringarna uppbar vid den nämnda tidpunkten pension jämfört med hälften av 64- åringarna. Förtidspension var den vanligaste pensionsformen — var tredje 64-åring hade hel förtidspension.

Tabell 4.20 Procentandel inskrivna försäkrade i åldrarna 60—64 år som uppbär pension. December 1988

Pensionsförmån Ålder, år 60 61 62 63 64 60-64

Förtidspension/ sjukbidrag 24,5 28,9 32,8 36,1 38,1 32,1 därav hel 20.9 25,0 28,9 32,2 34,5 28,4 därav partiell 3,6 3,9 3,9 3,8 3,5 3,7 Förtida uttag av

ålderspension 1,2 2,0 2,9 4,0 5,0 3,0 Delpension 6,5 9,4 9,7 9,4 8,8 8,8

Handikappersättning 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 (huvudförmån)

Summa 32,4 40,5 45,6 49,6 52,0 44,1

Närmare hälften av männen och 40 % av kvinnorna i åldrarna 60—64 år uppbar någon av de ovannämnda pensionsformerna (se tabell 4.21). Bland männen fanns framför allt en större andel delpensionärer, vilket är naturligt eftersom förvärvsfrekvensen i den aktuella åldersgruppen är högre för män än för kvinnor. Av 64-åringarna hade 58 % av männen och 46 % av kvinnorna förtidspension, ålderspension eller delpension. Om för kvinnornas del även förmånerna änkepension och hustrutillägg beaktas uppbar 70 % av kvinnorna i åldern 64'år någon pensionsförmån. Eftersom delpension kan utgå tillsam- mans medfolkpension i form av änkepension kan viss dubbelredovisning finnas i tabellen.

Tabell 4.21 Procentandel inskrivna försäkrade män resp. kvinnor i åldrarna 60—64 år som uppbär pension. December 1988

Pensionsförmån Män

Ålder, år

60 61 62 63 64 60-64 Förtidspension/ sjukbidrag 24,4 30,0 34,2 38,2 41,1 33,6 Förtida uttag av ålderspension 1,6 2,5 3,4 4,4 5,7 3,5 Delpension 8,0 11,7 12,2 12,0 11,6 11,1 Handikappersättning 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 (huvudförmån) Summa 34,2 44,4 49,9 54,8 58,6 48,4 Pensionsförmån Kvinnor

Ålder, år

60 61 62 63 64 60—64

Förtidspension/

sjukbidrag 24,6 28,0 31,5 34,1 35,3 30,8 Förtida uttag av ålderspension 0,9 1,5 2,4 3,6 4,3 2,6 Delpension 5,0 7.3 7.5 7,0 6,2 6,6 Handikappersättning 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 (huvudförmån)

Summa 30,7 37,0 41,5 44,7 45,9 40,0 Änkepension 10,0 10,8 11,2 12.2 13.0 11.4

Hustrutillägg 6,3 8,0 9,0 10,2 11,7 9,1

4.5. Befolkningsutveckling och arbetskraftsutveckling

Enligt statistiska centralbyråns (SCB:s) befolkningsprognos år 1989 kommer den totala folkmängden i riket att växa till drygt 9 miljoner år 2025. Under perioden fram till år 2005 beräknas antalet 20—64-åringar öka för att sedan avta till drygt 5 miljoner år 2025. Även antalet 0—19—åringar når sitt högsta värde är 2005. Antalet personer i åldersgruppen 65 år och äldre ligger omkring 1,5 miljoner fram till år 2005 med någon minskning mellan åren 1995 och 2005. Omkring år 2010 kommer antalet att öka kraftigt till över 1,6 miljoner. Antalet personer i åldrarna 65 år och äldre beräknas därefter fortsätta att öka till 1,9 miljoner år 2025.

I tabell 4.22 redovisas den totala folkmängden och procentandelen personer i olika åldrar för åren 1988—2025. Där framgår tydligt ökningen av andelen äldre personer efter år 2005, vilken främst motsvaras av en minskning av andelen personer i de förvärvsaktiva åldrarna 20—64 år.

Tabell 4.22 Befolkningsutvecklingen fram till år 2025. Total folkmängd samt procentuell fördelning efter ålder

År Folkmängd, Procentandel personer 1000-tai 0—19 år” 20—64 år 65 år

1988 8 459 24,5 57,7 17,8 1990 8 527 24,4 57,8 17,9 1995 8 669 23,9 58,4 17,7 2000 8 787 24,3 58,5 17,1 2005 8 861 24,6 58,3 17,1 2010 8 910 24,0 57,6 18,4 2015 8 953 23,5 56,4 20,0 2020 8 995 23,2 56,1 20,7 2025 9 023 23,2 55,8 21,0 Källa: SCB.

Utvecklingen av antalet personer i åldrarna 60 år och däröver framgår också av tabell 4.23. Antalet personer i åldrarna 60—64 år sjunker de närmaste åren men ökar därefter för att vid sekelskiftet åter ha nått dagens nivå. Likaså minskar antalet 65—74-åringarna i början av perioden. Efter år 2005 är både antalet och andelen personer i gruppen 60—64 år och 65—74 är större än i dag. Antalet i den äldsta gruppen, 75 år och äldre, ligger under hela perioden över dagens nivå.

Arbetskraftsdeltagandet har under de senaste decennierna ökat bland kvinnorna, medan det för männen minskat något. År 1970 var det relativa arbetskraftstalet (dvs. andelen personer i arbetskraften i procent av befolk- ningen) i åldrarna 16—74 år 53 % för kvinnor och 81 % för män. År 1988 hade det för kvinnorna ökat till drygt 70 % medan det för männen var 77 %. Arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor har ökat i alla åldersgrupper utom iden yngsta (16—19 år) och den äldsta (65—74 år). För dessa åldersgrupper har förlängd utbildning resp. sänkt pensionsålder medfört att andelen förvärvsarbe- tande sjunkit. Även för männen har arbetskraftsdeltagandet sjunkit i den yngsta åldersgruppen. Arbetskraftsdeltagandet bland äldre män har minskat relativt långt ner i åldrarna. Redan i åldersgruppen 55—59 år märks en viss nedgång

och i åldrarna över 60 år är minskningen kraftig. Samtidigt som andelen förtidspensionerade bland äldre män har ökat, har andelen som arbetar sjunkit i motsvarande grad. För kvinnorna märks inte detta samband, eftersom en viss andel av kvinnorna i de aktuella åldrarna har varit hemmafruar.

Tabell 4.23 Antal personer i åldrarna 60 år och däröver åren 1988—2025. 1000-tal År Ålder, är 60-64 65-74 75— Summa

1988 440 839 665 1 944 1990 423 836 688 1 947 1995 398 790 741 1 929 2000 437 728 778 1 943 2005 565 746 769 2 080 2010 598 901 742 2 241 2015 531 1 042 750 2 323 2020 522 1 005 854 2 381 2025 561 940 957 2 458

Källa: SCB.

I SCB:s prognos över arbetskraftsdeltagandet fram till sekelskiftet beräknas andelen män i arbetskraften vara i stort sett oförändrad, 78 % år 2000, medan andelen kvinnor ökar från nuvarande 70 % till 76 % år 2000. Arbetskraftsdel- tagandet i åldrarna 16—19 år antas fortSätta sjunka. Den nedåtgående trenden för män i åldrarna 55—59 år anses ha brutits, varför arbetskraftsdeltagandet för män i åldrarna 20—59 år antas vara i stort sett oförändrat. Andelen kvinnor i arbetskraften i motsvarande åldrar beräknas fortsätta att stiga för att nå männens nivå vid sekelskiftet.

I åldrarna 60—74 år förväntas inga större förändringar ske (se tabell 4.24). För män i åldersgruppen 60—64 år antas arbetskraftsdeltagandet sjunka från nuvarande 64 % till 60 % vid sekelskiftet. Till grund för antagandet ligger resultaten från ett par enkäter om attityder till och önskemål om tidpunkt för pensioneringen. Däremot antas arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor i åldrarna 60—64 år fortsatta att öka och år 2000 vara lika högt som för männen. I åldersgruppen 65—74 år är det för närvarande ca 13 % av männen och knappt 5 % av kvinnorna som förvärvsarbetar. Framöver beräknas andelen män i arbetskraften minska något, medan andelen kvinnor antas ligga kvar på nuvarande låga nivå. Sammantaget innebär detta en ökning med tre procentenheter av det beräknade relativa arbetskraftstalet år 2000 för åldersgruppen 60—64 år och en minskning med två procentenheter för åldersgruppen 65—74 år.

Tabell 4.24 Relativa arbetskraftstal för åldersgrupperua 60—64 år och 65—74 år. Åren 1988—2000

År Män Kvinnor Totalt

Ålder

60-64 65-74 60-64 65—74 60-64 65-74 1988 64,1 13,3 50,5 4,9 57,1 8,8 1990 64,0 12,0 51,0 4,0 57,3 7,7 1995 62,0 11,0 55,0 4,0 58,4 7,2 2000 60,0 10,0 60,0 4,0 60,0 6,8

Relativa arbetskraflstal: Andel personer i arbetskraften (sysselsatta och arbetslösa) i procent av befolkningen.

Källa: SCB.

4.6. AvtalsförSäkringarna

4.6.1. Antal försakrade

Så gott som alla löntagare på den svenska arbetsmarknaden är numera förSäkrade för pensionsförmåner enligt avtal. De olika pensionsanordningarna innefattar dock olika förmånsslag och bygger även i övrigt på olika principer. Registreringen av antalet försäkrade är av skiftande omfattning och beskaffen- het beroende på principerna för säkerställande av pensionerna. Individuell registrering förekommer således inte inom alla pensionssystem. Uppgifterna om antalet försäkrade är därför inte exakta. De anger dock någorlunda Säkert omfattningen av pensionsskyddet.

De statliga tjänstepensionema administreras av statens löne- och pensionsverk (SPV) och finansieras på tre olika sätt. Samtliga affärsdrivande verk utom SJ betalar själva genom SPV sina anställdas pensioner medan myndigheter och huvudmän samt SJ belastas pensionskostnaden genom ett lönekostnadspålägg på för närvarande 11 %. Pensionsavgifter erläggs för vissa andra tjänstemän enligt särskild förteckning, exempelvis lärare.

Någon fullständig redovisning av antalet försäkrade i statlig tjänst förekommer inte. Det finns dock ett system för automatisk matrikelföring. I matrikelregist- ret, som i huvudsak bygger på uppgifter från berörda lönesystem, saknades vid ingången av år 1988 uppgifter om försäkrade inom Vattenfall och ett antal mindre kommunala lönesystem som berör lärare. Enligt SFV:s matrikelregister fanns 505 000 arbetstagare med statlig pensionsgrundande anställning år 1987. Härav var ca 270 000 män och 235 000 kvinnor. Av de statligt anställda omfattades ca 20 % av pensioneringsperioden 60—63 är, ca 15 % av pen- sioneringsperioden 63—65 år och närmare 60 % av pensioneringsperioden 65—66 år. Det totala antalet arbetstagare med sådan anställning torde dock innefatta ytterligare 50 000 eller tillsammans 555 000.

De kommunala tjänstepensionema administreras av Kommunernas Pensions- anstalt (KPA) och finansieras med skattemedel utan fondering. För kom- munala bolag avsatts i regel pensionsmedel i balansräkningen. Pensionsut-

betalningarna säkerställs genom kommunal borgen.

Enligt uppgifter från Kommun— och Landstingsförbunden omfattades 886 000 anställda — 170 000 män och 716 000 kvinnor - av det kommunala pensionsav- talet år 1987. Antalet anställda inom församlingar, kommunala företag m.m. har uppskattats till 80 000. Det totala antalet personer som omfattades av pensionsavtalet har således beräknats till 966 000.

Närmare 40 % av de kommunalt anställda har en pensionsålder på 65 år och för ca 60 % av de anställda tillämpas pensioneringsperioden 63—65 år.

Industrins och handelns tilläggspension (ITP) omfattar tjänstemän och arbetsledare i privat tjänst. Enligt ITP-planen kan ett företag administrera de anställdas ålderspensionering antingen genom en pensionsförsäkring hos Försäkringsbolaget SPP eller genom anslutning till FPG/PRI-systemet (PRI = Pensionsregistreringsinstitutet, FPG = Försäkringsbolaget Pensionsgaranti).

Ett företag som väljer en SPP-försäkring betalar månatligen pensionsförsäk- ringspremier till SPP fram till dess tjänstemannen pensioneras eller av andra skäl slutar sin anställning i företaget. Därmed har företaget fullgjort sina förpliktelser beträffande ITP-planens ålderspensionsförmåner. Pensionerna utbetalas sedan från SPP. Om ett företag i stället väljer FPG/PRI-systemet svarar företaget självt för den pensionsrätt som intjänas och skall varje år i sitt bokslut som skuld redovisa det belopp som svarar mot utfästelserna. En obligatorisk kreditförsäkring hos FPG utgör säkerhet för framtida pensionsut- betalningar. PRI ombeSÖrjer uträkning och utbetalning av pensionerna. För ITP-planens övriga förmånsslag inkl. delpension måste varje företag vara förSäkrat hos SPP.

Vid årsskiftet 1987-1988 var ca 600 000 personer i tjänst hos arbetsgivare registrerade som förSäkrade hos SPP eller i FPG/PRI-systemet. Härav var ca 560 000 individuellt registrerade. Av dessa var ca 360 000 män och 200 000 kvinnor. För 98 % av de individuellt registrerade männen och 91 % av kvinnorna var pensionsåldern 65 år.

Särskild tilläggspension (STP) omfattar i huvudsak arbetstagare som arbetar inom de sakliga tillämpningsområdena för kollektivavtalen inom SAF/LO-områ- det. Försäkringsgivare är Arbetsmarknadsförsäkringar, pensionsförsäkringsaktie- bolag (AMF-pensionsförSäkring).

Inom STP-systemet tillämpas kapitaltäckningsmetoden för finansiering av förmånerna. Av detta skäl betraktas personer som ännu ej uppnått pen- sionsåldern inte som försäkrade. Försäkrade är de som uppbär STP-pension. HosAMF—pensionsförsäkring finns emellertid register med anställningsuppgifter för personer över 28 år den nedre åldersgränsen för beräkning av pen- sionsgrundande anställningstid — som har haft någon anställning inom AMF-området.

Antalet registrerade arbetare enligt ovan angivna definition var vid årsskiftet 1987—1988 ca 1 700 000, varav ca 1 100 000 män och 600 000 kvinnor. Häribland ingår personer som lämnat sin anställning inom STP—området och som kan återfinnas i antalsuppgifterna för andra pensionssystem. En försiktig uppskattning av antalet STP-försäkrade i aktuell anställning torde bli 1 300 000, varav 820 000 män och 480 000 kvinnor.

Inom övriga tjänstepensionssystem som förmänsmässigt och med avseende på finansieringen ligger ITP-systemet nära — var antalet försäkrade vid

utgången av år 1987 totalt ca 180 000.

Kommunalt anställda och privatanställda arbetare är också försäkrade i AGS-systemet för förmåner som kompletterar sjukförsäkringen och förtidspen- sion enligt AFL.

Sammantaget var sålunda ca 3,6 miljoner eller nästan samtliga löntagare på den svenska arbetsmarknaden vid utgången av år 1987 försäkrade för kompletteringspensioner.

4.6.2. Pensionsutbetalningar

Under år 1988 utbetalades statlig kompletteringspension till ett sammanlagt belopp på 5 950 milj. kr. Härav avsåg 4 972 milj. kr. egenpensionsförmåner. Sådana utbetalades till ca 210 000 personer och av dessa var ca 28 000 sjukpensionärer.

Kommunal kompletteringspension utbetalades samma år med sammanlagt 2 789 milj. kr., varav 2 422 milj. kr. avsåg egenpension. I genomsnitt utbetalades egenpensionsförmåner med ca 15 000 kr. och denna förmån utgavs till 161 700 personer.

Den genomsnittliga ITP-pensionen år 1988 var ca 16 000 kr. för ålders- och sjukpensioner och ca 40 000 kr. för delpensioner. Totalt utbetalades pensioner om sammanlagt 3 687 milj. kr., varav 2 437 milj. kr. i ålderspension, 447 milj. kr. i sjukpension samt 75 milj. kr. i kompletterande delpension. Ålderspension utbetalades till ca 150 000 personer, sjukpension till ca 30 000 personer och delpension till ca 2 000 personer.

Under år 1988 utbetalades STP-pensioner till en sammanlagd summa av 2 380 milj. kr. Medelpension för samtliga STP-pensioner var 8 350 kr. och pension utbetalades till 285 000 personer. Som komplement till förtidspension utbetalades samma år 1 337 milj. kr. till 117 600 personer från avtalsgrupp- sjukförSäkringen (AGS).

Från övriga t jänstepensionssystem gjordes under år 1988 pensionsutbetalning- ar för egenpension till ca 50 000 personer med ett sammanlagt belopp på ca 1 000 milj. kr.

Redovisningen av pensionsutbetalningarna från tjänstepensioneringarna år inte enhetlig i sin tekniska struktur. En sammanfattning och summering blir därför inte helt exakt. En ungefärlig uppgift om en utbetald summa på sammanlagt 15 800 milj. kr. till sammanlagt nära en miljon förmånstagare torde ändå ge en bild av systemens omfattning.

4.6.3. Premier, kapitalavkastning och fonder

1 tabell 4.25 sammanfattas uppgifter om premieinkomst, kapitalavkastning och fondering för de olika systemen av tjänstepensioneringar. För stats- och kommunalanställda förekommer ingen egentlig avgiftsfinansiering och inte heller någon fondering. Dessa system har därför utelämnats i tabellen. Det finns även i detta sammanhang skäl erinra om svårigheterna att summera uppgifterna från de olika systemen beroende på deras olika struktur.

Tabell 4.25 Premieinkomster, kapitalavkastning och fonder (milj. kr.)

Pensions- Premie- Kapital- Pensions- kollektiv inkomst avkastning fonder Kommunanst. 1 543,4 ITP 8 610,7 10 427,1 89 448,3' STP 3 294,0 3 200,0 52 126,0 Kooperativt anst. 853,0 1 580,5 13 958,6 Övriga 651,4 932,5 11 028,8 Summa 13 409,1 16 140,1 168 105,1

' Avser SPP. Pensionsskulden för företag anslutna till FPG/PRl-systemet uppgår till ca 45 000 milj. kr.

Utöver den angivna summan för pensionsfonder finns även en fond för AGS på 19 000 milj. kr.

rim—j "

' #mnusårmmq av sida: 'li

G.F.-:E x_lzii'

linniuä

IPHOMÄIEH JMF. MA' " ' '.i'äåi glid! M"!!! ao

;:rir-Ji 11" tidtagnin- timmar-ul us!: mill ' '_' .u .jfttti ml?! iq

5. Nuvarande principer för bedöm- ning av rätt till förtidspension

5.1. Inledning

I detta kapitel lämnas en beskrivning av de närmare förutsättningarna för rätt till förtidspension (sjukbidrag) och av principerna för tillämpningen av regler- na härför. En redogörelse för innehållet i de nu gällande bestämmelserna i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) har getts i avsnitt 2.1. Och i avsnitt 3.1 har lämnats en redovisning av bakgrunden till dessa bestämmelser och av syftena med dem.

Som beskrivits i avsnitt 3.1 ombildades den tidigare — inkomstprövade in- validpensionen inom folkpensioneringen till en icke inkomstprövad förtids- pension i och med tillkomsten av AFL. Till grund för de då införda reglerna låg 1958 års socialförsäkringskommittés betänkande (SOU 1961:29) Förtidspen- sionering och sjukpenningförsäkring m.m. samt propositionen 1962:90 med förslag till lag om allmän försäkring m.m. (2 LU 196227).

Genom reformer åren 1970, 1972 och 1973 vidgades rätten till förtidspen- sion. Efter förslag av riksförsäkringsverket i betänkandet (stencil S 196915) Vidgad förtidspensionering mildrades sålunda förutsättningarna för att erhålla förtidspension fr.o.m. den 1 juli 1970 (prop. 1970:66, 2 LU 34). Detta skedde genom ändrade bestämmelser för invaliditetsbedömningen, som innebar dels vidgade möjligheter för äldre arbetstagare att få förtidspension, dels en uppmjukning i vissa hänseenden av kraven för att erhålla sådan pension även i fråga om andra försäkrade. Genom riksdagsbeslut åren 1972 och 1973 (prop. 1972:55, SfU 21 samt prop. 1973:46, SfU 21) tillkom de alltjämt gällande bestämmelserna om rätt till förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl.

I allmänna råd 1988:6 har riksförsäkringsverket lämnat rekommendationer för försäkringskassornas bedömning av rätten till förtidspension/sjukbidrag.

5.2. Allmänna förutsattningar

Förtidspension kan utges till en försäkrad vars arbetsförmåga är nedsatt med minst hälften på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Pensionen utgår under i princip samma förutsättningar inom både folk- och tilläggspensioneringen. Allt efter omständigheterna kan pensionen utbetalas som hel eller partiell. För rätt till förtidspension krävs att nedsättningen av arbetsförmågan kan anses varaktig. Om detta inte är fallet men nedsättningen kan antas bestå avsevärd tid, kan pension i stället utges i form av sjukbidrag. Denna förmån är begränsad till

viss tid, men i övrigt gäller samma regler för sjukbidrag som för förtidspension.

För äldre försäkrade gäller särskilda regler i vissa avseenden beträffande rätten till förtidspension på medicinska skäl.

En försäkrad, som har fyllt 60 år och är varaktigt arbetslös, kan få förtidspen- sion på rent arbetsmarknadsmässiga grunder utan någon Särskild medicinsk prövning.

Förtidspension utges fr.o.m. den månad varunder rätt till förmånen har inträtt. För att pension skall utgå från tilläggspensioneringen krävs dessutom att den försäkrade äger tillgodoräkna sig pensionspOäng för tid före det år varunder pensionsfallet inträffat. Till följd av reglerna om antagandepoängbe- räkning kan det dock vara tillräckligt att pensionspoäng har tillgodoräknats för ett enda år.

Enligt uttalanden i förarbetena till AFL anses pensionsfallet ha inträffat vid den tidpunkt då nedsättningen av den försäkrades arbetsförmåga har nått det stadium vad gäller grad och varaktighet som förutsätts för rätt till förtidspen- sion resp. sjukbidrag. Pensionsfallsåret är det år då arbetsförmågan har blivit nedsatt med minst hälften och nedsättningen kan betraktas som varaktig eller väntas bli bestående avsevärd tid. I fall då rehabiliteringsförsök görs anses pensionsfallet ha inträffat först sedan dessa försök har avslutats och det medicinska tillståndet har utretts.

5.3. Förtidspension till försakrade i allmänhet

Syftet med förtidspensioneringen är att tillförsäkra människor en ekonomisk trygghet vid förtida förlust eller nedsättning av arbetsförmågan. Förtidspensione- ringen syftar inte till att utge ersättning för sjukdom eller kroppsskada eller härav orsakade följdtillstånd i och för sig, dvs. utan hänsyn till hur försörjnings- förmågan påverkas. Pensionen avser således inte att vara en lytesersättning utan syftar till att ge kompensation för sådana försörjningsekonomiska konsekvenser som har sin grund i sjukdom eller skada. Dessa konsekvenser varierar naturligtvis starkt från fall till fall beroende på en mängd skiftande omständig- heter, och de kan dessutom i större eller mindre utsträckning påverkas genom olika åtgärder för att höja arbetsförmågan eller för att möjliggöra för den försäkrade att helt eller delvis utnyttja återstående arbetsförmåga.

Det invaliditetsbegrepp som tillämpas inom förtidspensioneringen kan beskrivas som en arbetsinvaliditet grundad på medicinska faktorer. Hos den försäkrade mäste föreligga sjukdom eller annan nedsättning av prestationsför- mågan. Dessutom skall arbetsförmågan vara nedsatt. Det måste även finnas ett orsakssammanhang mellan de medicinska faktorerna och nedsättningen av arbetsförmågan. Detta betyder att ett medicinskt handikapp, hur allvarligt det än kan vara, inte ger rätt till förtidspension om förvärvsförmågan inte är ned- satt med minst hälften på grund av handikappet.

Denna medicinska faktor kan vara en kroppslig eller psykisk sjukdom eller ett följdtillstånd efter sjukdom. Det kan också vara fråga om ett medfött handikapp. Många gånger kan det röra sig om ett tillstånd av blandat kroppsligt och psykiskt ursprung.

Å andra sidan kan, även om försörjningsförmågan är nedsatt i betydande

grad, inte heller beviljas förtidspension om det inte föreligger någon medicinsk grund härför. Beror nedSättningen på någon annan omständighet, t.ex. arbetslöshet, föreligger således inte rätt till förtidspension. Sådan pension kan alltså inte beviljas om bristen på arbete utan att någon medicinsk defekt är för handen — beror enbart på anpassningssvårigheter i arbetslivet eller dålig arbetsmotivation. Detta innebär att personer som frivilligt, utan att tvingas av sjukdom e.d., har dragit sig tillbaka från arbetslivet inte kan beviljas förtidspension. Det betyder vidare att den som är frisk och som inte kan få ett lämpligt arbete inte på grund härav har rätt till förtidspension utan får förlita sig till arbetslöshetsstöd eller annan ersättning. Slutligen innebär det att personer som är svårplacerade på arbetsmarknaden på grund av andra handi- kapp än sjukdom e.d. inte på denna grund har rätt till förtidspension.

Förarbetena ger inte någon direkt ledning då det gäller att avgöra när den medicinska faktor som anges ligga till grund för bristande arbetsförmåga skall anses vara betydande. Det krävs emellertid inte som man ibland förutsatte när AFL började tillämpas _ att det skall föreligga en medicinsk invaliditet som i sig uppgår till 50 % eller mer. Även en medicinsk invaliditet som i sig understiger 50 % kan således grunda rätt till förtidspension, om invaliditeten väsentligt påverkar den försäkrades arbetsförmåga. Över huvud taget görs vid tillämpningen av förtidspensioneringens regler inte såsom vid vissa privata försäkringsformer — någon bedömning av den medicinska invaliditetsgraden.

Att avgöra huruvida en faktiskt föreliggande oförmåga att försörja sig genom eget arbete har medicinska orsaker eller ej kan ofta vara svårt. Särskilda problem vållar här gränsdragningen mellan social missanpassning och psykisk sjukdom. Detta spörsmål om invaliditetsbedömningen då fråga är om personer som lider av vissa sjukdomstillstånd med psykisk eller social bakgrund har berörts vid ett flertal tillfällen under förarbetena till AFL och till de ändringar som skett sedan lagens tillkomst. Även frågan om rätt till förtidspension åt personer som missbrukar alkohol eller narkotika har vållat svårigheter och har tagits upp lagstiftningsvägen.

Sålunda har på grundval av förslag av socialpolitiska samordningsutredningen i betänkandet (Ds S 1976:4) Förtidspension vid alkoholmissbruk, med verkan fr.o.m. den 1 januari 1977, viss ändring gjorts i bestämmelserna om förtidspen- sion. Det föreskrivs numera i AFL att bedömningen i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall göras efter samma grunder oavsett arten av den föreliggande nedsättningen av prestationsförmågan. I den proposition som låg till grund för ändringen (prop. 1976/77:44) anfördes bl.a. att samma principer som gäller för personer med andra sjukdomar bör tillämpas i fråga om förtidspension till dem som missbrukar alkohol m.fl. Eventuella följdsjukdomar till missbruket bör inte, till skillnad från vad som ofta tidigare gällt i praxis, tillmätas någon avgörande betydelse då det gäller bedömningen av nedsättningen av ar- betsförmågan och varaktigheten av denna nedsättning. Pensionsbedömningen bör i stället inriktas på frågan i vilken grad den försäkrade kan vara i stånd att förvärvsarbeta på längre sikt och på frågan hur han kan utnyttja en eventuell restarbetsförmåga. Alltjämt skall dock gälla att en naturlig utgångspunkt skall vara att man i rehabiliteringshänseende gör vad som rimligen kan göras i det enskilda fallet.

I fråga om personer med obestämda huvuddiagnoser som "psykopati",

"sociopati" e.d. uttalades i propositionen att det ligger i sakens natur att enbart ett påstående om nedsatt arbetsförmåga inte kvalificerar till förtidspension. Om emellertid en noggrann utredning av den försäkrades hela situation med hänsyn tagen till relevanta sociala omständigheter ger vid handen att det inte skäligen kan begäras att han skall kunna försorja sig genom förvärvsarbete, bör givetvis pension kunna beviljas honom på samma sätt som andra personer. I specialmotiveringen till lagändringen framhölls:

Vid invaliditetsbedömningen skall det öras en helhetsbedömning av den försäkrades sociala situation, förvärvsarbetsförm ga och varaktigheten av nedsättningen av arbetsförmågan. Tillägget är utformat som en allmän föreskrift och avser således inte endast alkoholmissbruk utan också bl.a. andra former av missbruk samt blandfonner eller fall där det förekommer sociala anpassningssvårigheter eller psykopati. Som framgår av den allmänna motiveringen måste karaktären av den sjukdom eller nedsättning av prestationsförmågan av annan art som föreligger alltid ingående prövas i det enskilda fallet i fråga om prognos, rehabiliteringsmöjligheter etc. De tillämpande myndigheterna måste därvid förutsättas fortlöpande beakta det synsätt som social- styrelsen förordar från vetenskaplig och erfarenhetssynpunkt.

Riksdagen (SfU 1976/7 7: 13) instämde ivad departementschefen sålunda uttalat om riktlinjer för bedömningen av rätten till förtidspension vid bl.a. alkohol- missbruk. I samband därmed anförde socialförsäkringsutskottet att det var angeläget att mycket starkt betona vikten av att rehabiliteringsverksamheten byggs ut och effektiviseras. Pensionering vid alkoholmissbruk och andra sjukdomstillstånd fick under inga förhållanden ersätta meningsfulla rehabilite- ringsåtgärder.

En annan typ av fall, där det kan vara tveksamt om det föreligger en medicinsk grund för nedsättningen av arbetsförmågan, gäller försäkrade som är fixerade vid vissa subjektiva besvär eller vid brister i funktionsförmågan utan att det kan påvisas eller från medicinsk grund antas något somatiskt underlag härför. Är fixeringen tillräckligt intensiv och är det omöjligt att frigöra den försäkrade från den, får emellertid en psykiskt betingad nedsättning av prestationsförmågan ofta anses föreligga.

Generellt kan sägas att utvecklingen i stort sett har gått i den riktningen att man alltsedan förtidspensionsreformen år 1970 kommit till en praxis som innebär att man fäster mindre vikt vid den medicinska faktorn som sådan och mera ser till dess inverkan på den enskilde förSäkrades försorjningsförmåga. Ett syfte med 1970 års reform var också att man vid förtidspensionsbedömningen skulle ta ökad hänsyn till arbetsmarknadsmässiga synpunkter och minska de medicinska faktorernas betydelse.

Kravet på att nedSättningen av arbetsförmågan har sin grund i medicinska faktorer upprätthålls emellertid konsekvent i så måtto att sjukdomen e.d. inte får ha alltför liten betydelse. Den medicinska grunden får inte vara rent bagatellartad, och den måste påverka arbetsförmågan i inte ringa grad. Om såväl medicinska som andra faktorer utgör grund för bortfallet av arbets- inkomst får klarläggas vilken orsak som är den väsentliga. Det kan då visa sig att även en mycket ringa medicinsk defekt kan minska möjligheterna för den försäkrade att få ett förvärvsarbete. Men om arbetsmarknadsläget är det helt väsentliga, är det inte meningen att pensionssystemet skall ersätta inkomst- bortfallet.

För att försäkringskassan skall kunna bedöma i vilken grad och för hur lång

tid den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt krävs ett medicinskt underlag. Ett utförligt läkarutlåtande, som innehåller en redogörelse för den försäkrades medicinska status och hur detta påverkar hans prestationsförmåga, krävs för bedömningen. Enligt 16 kap. 2 & AFL har försäkringskassan möjlighet att som villkor för rätt till förtidspension föreskriva att den försäkrade skall undersökas av viss läkare eller tas in på sjukhus under högst 30 dagar. Sådant föreläggande kan ges såväl vid prövning av om pension skall beviljas som vid omprövning av en löpande pension.

Som angetts i det föregående år det för rätt till förtidspension inte tillräckligt att det föreligger en från medicinsk synpunkt betydande kroppslig eller psykisk defekt. Det fordras också att denna medför betydande konsekvenser för den försäkrades förmåga att försörja sig genom eget arbete samt att dessa konsekvenser inte kan neutraliseras genom olika åtgärder för att återställa arbetsförmågan. Tillämpningen av invaliditetsbegreppet förutSätter ett intimt samspel mellan medicinska och ekonomiska bedömningsgrunder. Vid bedöman- de av i vad mån den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt tas hänsyn till samtliga omständigheter som påverkar hans möjligheter att utnyttja den återstående arbetsförmågan. Enligt AFL skall sålunda beaktas den försäkrades förmåga att vid den nedSättning av prestationsförmågan varom är fråga bereda sig inkomst genom sådant arbete som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförli- ga omständigheter.

Invaliditetsbedömningen skall, som framgår av det sagda, ske med utgångs- punkt i den enskilde försäkrades förutsättningar och sociala situation. Detta gäller även uppskattningen av de medicinska faktorernas betydelse. Det fordras alltså en särskild bedömning i varje individuellt fall, där de medicinska faktorernas betydelse måste ses mot bakgrund av den enskilde försäkrades ålder, yrke, utbildning och sociala miljö. Beträffande personer, som varit sysselsatta i ett fysiskt tungt yrke och som har begränsade möjligheter att omplaceras i annan verksamhet, kan sålunda en för pensionering tillräckligt betydande medicinsk nedsättning anses föreligga vid ett handikapp som kanske inte alls anses påverka arbetsförmågan hos en tjänsteman eller specialutbildad industriarbetare. Likaså är kravet på den medicinska nedsättningen betydligt lägre då fråga är om försakrade i högre ålder än då det gäller yngre och medelålders försäkrade.

Vid bedömningen tas i första hand hänsyn till vilka möjligheter det finns att skaffa den försäkrade ett sådant arbete som han med sitt handikapp är i stånd att utföra. Härvid kan man inte begränsa sig till arbetsmöjligheterna enbart på bostadsorten, utan man måste ta hänsyn också till möjligheterna att skaffa arbete på annan ort. I vissa fall kan alltså aktualiseras frågan om jlyttningsskyl— dighet. Huruvida krav kan ställas härpå blir beroende av en skälighetsprövning. Vid denna beaktas sådana omständigheter som den försäkrades ålder, familjeförhållanden och fastighetsinnehav. I fall då en flyttning med hänsyn till omständigheterna inte gärna kan ifrågasättas får den försäkrades arbetsförmåga och arbetsmöjligheter bedömas med hänsyn till förhållandena på bostadsorten. I den praktiska tillämpningen numera realiseras dock sällan detta principiella krav på flyttning.

Som princip gäller vidare att nedsättningen av arbetsförmågan skall bedömas efter det att möjliga rehabiliteringsåtgärder — medicinska och arbetsmarknads- mässiga har vidtagits. Detta innebär att det föreligger en principiell skyldighet att anta ett erbjudande om medicinsk vård samt utbildning och träning. För att frågan om rehabilitering skall prövas på ett så tidigt stadium som möjligt — något som ofta är väsentligt för att åtgärderna skall kunna nå det avsedda målet — har i AFL införts föreskrifter (2 kap. 11 å och 3 kap. 13 &) varigenom försäkringskassan ålagts ansvar för att rehabiliteringsåtgärder vidtas. Sålunda skall, om ersättning för sjukhusvård eller sjukpenning har utgått i 90 dagar eller om det eljest föreligger skälig anledning, försäkringskassan, i den utsträckning riksförsäkringsverket så föreskriver, undersöka huruvida skäl föreligger att vidta åtgärd som är ägnad att förkorta sjukdomstiden eller att eljest helt eller delvis förebygga eller häva nedSättning av den försäkrades ar- betsförmåga.

Om sjukdomsfallet drar ut på tiden och fråga om pensionering aktualiseras, kan det även på ett senare stadium uppkomma behov av att vidta nya åtgärder för att invaliditeten och varaktigheten av denna skall kunna rätt bedömas. Sådana åtgärder kan vara av två slag, nämligen medicinska och arbetsvårdande. Det kan således bli fråga om ytterligare läkarundersökning och medicinsk behandling eller att låta den förSäkrade bli föremål för olika arbetsmarknadspo- litiska åtgärder, t.ex. någon form av yrkesinriktad rehabilitering.

Under den tid som rehabiliteringsåtgärder pågår utgår i regel sjukpenning till den försäkrade. Om de rehabiliterande åtgärderna kan antas dra ut på tiden kan i stället komma i fråga att utge sjukbidrag. Sålunda föreskrivs i 7 kap. 3 & sista stycket AFL att, i det fall den försäkrade är föremål för rehabilite- ringsåtgärd, arbetsförmågan under tiden för åtgärden skall anses nedsatt i den mån den förSäkrade på grund av åtgärden är förhindrad att utföra förvärvsarbe- te. Med stöd härav kan även en förSäkrad som kanske i och för sig skulle vara berättigad till endast halv förtidspension tillerkännas helt sjukbidrag, om han skulle sakna möjlighet att förvärvsarbeta under tid för rehabiliteringsåtgärden. Ofta utges dock, som beskrivs i det följande, sjukpenning i stället för sjukbidrag under den tid insatser görs för rehabilitering av den försäkrade. I Allmänna Råd 1988:6 har riksförsäkringsverket rekommenderat att sjukbidrag beviljas under rehabiliteringstiden i de fall då den försäkrade själv anSÖker om pension och då sjukbidrag är ekonomiskt fördelaktigare än sjukpenning för den försäkrade.

Allmänt har under förarbetena framhållits att rehabiliteringen måste ingå som ett naturligt och betydelsefullt led i själva invaliditetsbedömningen och att rätt till förtidspension inte föreligger förrän man i rehabiliteringshänseende gjort vad som rimligen kan komma i fråga i det enskilda fallet. I vilken utsträckning det skall krävas att rehabiliteringsförsök görs får bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Är det fråga om omskolning beaktas i första hand om det nya yrket eller arbetet är lämpligt mot bakgrund av den medicinska orsaken till nedSättningeu av arbetsförmågan. Hänsyn tas också till den försäkrades ålder, kön, bostadsförhållanden och familjesituation.

Att den försäkrade måste byta yrke och genomgå omskolning utgör således i princip inte hinder för att han anses ha sådan försörjningsförmåga som utesluter rätt till förtidspension. Viss skyldighet föreligger alltså att underkasta

sig byte till annat arbete. I praxis tas emellertid i stor utsträckning hänsyn till de personliga förhållandena och då främst åldern. Kraven på övergång till annat yrke eller annan sysselsättning är väsentligt lägre i fråga om äldre personer. Det krävs sålunda knappast att exempelvis en äldre man, som hela sin yrkes- verksamma tid har ägnat sig åt jordbruksarbete men som förlorat större delen av sin förmåga att fortsätta detta arbete, skall underkasta sig omskolning och flyttning för att ta ett industri- eller kontorsarbete. Vidare kan sägas att ju långvarigare yrkesutbildning eller annan arbetsmarknadsåtgärd som krävs, desto svårare är det att ställa oeftergivliga krav på att den försäkrade skall underkasta sig en sådan åtgärd (jfr också nedan).

Ett grundläggande krav för rätt till förtidspension är att arbetsförmågan är nedsatt med minst hälften. Det fordras alltså i princip att sjukdomen e.d. kan anses förorsaka ett faktiskt eller beräknat inkomstbortfall som uppgår till minst 50 %.

I förarbetena (SOU 1961:29) har framhållits att man vid bedömning av arbetsförmågans nedsättning bör ta hänsyn till storleken av å ena sidan den arbetsinkomst, som den försäkrade uppnått eller kan antas uppnå efter invaliditetens inträde, och å andra sidan hans arbetsinkomst som frisk. I sistnämnda hänseende skulle man beakta både den inkomst som den förSäkrade uppnått före invaliditetens inträde och den inkomst som han, om han inte drabbats av invaliditet, under den tid därefter som kan överblickas sannolikt skulle ha kunnat erhålla. Under förarbetena underströks dock att den åsyftade jämförelsen mellan de båda inkomstnivåerna aldrig kunde och aldrig fick vara någon exakt eller mekanisk mätare av invaliditeten. Detta följde bl.a. därav att alltid den ena och ofta båda jämförelseinkomsterna måste bygga på en uppskattning. Eftersom de pensionsberättigade delas upp i enbart några få grupper efter invaliditetens storlek, blev det inte heller erforderligt med någon fingradering av invaliditeten. Det ligger i sakens natur att ställningstagan- det i frågor som påverkar invaliditetsprövningen i betydande mån får karaktären av en skälighetsbedömning, som förutsätter en noggrann och fullständig utredning i varje enskilt fall.

Invaliditetsbedömningen skulle alltså enligt förarbetena innefatta en jämförelse mellan de nämnda inkomstnivåerna. Detta har också kommit till uttryck i försäkringsdomstolarnas praxis. Som exempel kan nämnas ett fall (Tidskrift för allmän försäkring, TAF, 29/1967) där en person, som efter en sjukdom fått övergå från ett heltidsarbete till ett annat, i det nya arbetet kunnat erhålla en inkomst som uppgick till mindre än hälften av vad han kunde ha beräknats förtjäna i den tidigare anställningen. Arbetsförmågan ansågs här till följd av sjukdomen nedsatt med minst hälften, och personen i fråga berättigades därför till partiell förtidspension. I detta sammanhang kan också hänvisas till det nedan nämnda rättsfallet FÖD 1986:48.

Den sagda jämförelsen mellan de två inkomstnivåerna vållar i allmänhet inte så stora svårigheter då det är fråga om en person som fortfarande är i arbete och erhåller en viss, ehuru reducerad arbetsinkomst. Särskilda problem uppstår dock härvid då fråga är om personer som är födda med ett gravt handikapp eller som blivit allvarligt handikappade före fyllda 16 år. Detsamma gäller beträffande dem som blivit handikappade därefter men innan de genomgått en yrkesutbildning och trätt ut i förvärvslivet. I regel saknas här erforderliga

hållpunkter för en uppskattning av den arbetsinkomst som vederbörande skulle ha kunnat erhålla om han inte drabbats av invaliditet. I dessa fall borde man — enligt vad som uttalats i förarbetena (SOU 1961:29) i regel utgå från arbetsförtjänsten i orten för en icke yrkesutbildad person.

Vidare uppstår svårigheter då det gäller att bedöma de fall där en försäkrad inte utför något förvärvsarbete men anses vara i stånd att göra detta, om lämpligt arbete erbjuds honom. Kan det antas att orsaken till att den försäkrade inte arbetar består i bristande medverkan från hans egen sida borde uttalade socialförsäkringskommittén (SOU . 1961:29) inkomstjämförelsen ske med utgångspunkt i den inkomst han beräknas ha kunnat få om han antagit ett erbjudet arbete. Detta skulle t.ex. bli fallet om den försäkrade har erbjudits ett till synes lämpligt arbete på annan ort men avböjt erbjudandet eftersom han inte vill flytta från sin nuvarande bostadsort trots att något godtagbart hinder för flyttning inte synes föreligga.

I den nuvarande praktiska tillämpningen har man emellertid i regel inte lagt så stor tonvikt vid enbart en jämförelse mellan olika inkomstnivåer som socialförsäkringskommitten anvisade i sitt betänkande år 1961. En orsak härtill är bl.a. att arbetsmarknadsläget ofta varit ett annat än vid tiden för reglernas tillkomst. I stället för att försöka mäta och jämföra inkomsten före och efter sjukdomsfallet e.d. har man i vart fall när det gäller anställda gått mer direkt på en bedömning av den försäkrades möjligheter att prestera något på arbetsmarknaden. Av betydelse för prövningen av rätten till pension och pensionens gradering blir därmed i vad mån den försäkrade utifrån sina förutsättningar har möjlighet att förvärvsarbeta och i vad mån han faktiskt kan erhålla ett arbete. Härvid kommer sådana faktorer som arbetstiden in i bilden, varvid man oberoende av i vilken omfattning den försäkrade tidigare har arbetat i allmänhet utgår från att den försäkrade sitt handikapp förutan skulle ha kunnat utföra arbete på heltid (jfr RFV:s Allmänna Råd 1988:6). Den som efter det att erforderliga rehabiliteringsåtgärder gett resultat bedöms kunna orka med och få t.ex. ett halvtidsarbete kan således sägas ha ar- betsförmågan nedsatt med hälften och därigenom ha rätt till halv förtidspension (jfr dock det nedan nämnda rättsfallet FÖD 1986:48).

Vid invaliditetsprövningen beaktas följande omständigheter.

1. Det medicinska handikappets inverkan på försörjningsförmågan i den tidigare sysselsättningen.

2. Det medicinska handikappets inverkan på försörjningsförmågan i andra sysselsättningar som kan komma i fråga. Möjligheten för den försäkrade att få sådan sysselsättning som han med hänsyn till sitt handikapp kan klara. %”

I första hand kan det medicinska handikappet påverka den försäkrades förmåga att försörja sig i sin tidigare sysselsättning. Nedsätts inte försörjningsförmågan i denna med minst hälften föreligger inte grund för förtidspension. En person med medicinskt handikapp kan således komma i den situationen att hans inkomst på grund av handikappet går ned avsevärt, t.ex. med en tredjedel, utan att han kan få kompensation härför i form av förtidspension. Den enskilde måste i en sådan situation lita till de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna (omskolning, omplacering i nytt arbete etc.) för att kompensera sådan

inkomstminskning som inte är tillräcklig för att grunda rätt till förtidspension.

Konstateras att förSÖrjningsförmågan iden tidigare sysselsättningen är nedsatt med minst hälften, har man vid invaliditetsprövningen att bedöma om försörjningsförmågan är nedsatt i samma utsträckning i förhållande till andra sysselsättningar som kan komma i fråga för den försäkrade. Bedömningen sker i regel i förhållande till normalt på arbetsmarknaden förekommande arbeten, men hänsyn skall tas till den försäkrades personliga förhållanden.

I AFL sägs att det skall vara ett arbete som motsvarar den försäkrades krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till bl.a. hans utbildning, tidigare verksamhet och ålder. Och i lagens förarbeten (SOU 1961:29) anfördes att det inte kan anses rimligt att vid beaktande av de förvärvsmöjligheter som står den invalidiserade till buds reservationslöst utgå från arbetsmarknaden i dess helhet. Hänsyn bör tas främst till förvärvsmöjlighe- terna på den del av arbetsmarknaden som faller inom ramen för den förSäkrades yrkesutbildning, tidigare sysselsättning och ställning i yrke och samhälle. Beaktas skall också den del av arbetsmarknaden som är rimlig med hänsyn till sådant yrke för vilket den försäkrade utbildats eller omskolats med anledning av den hotande eller inträdda invaliditeten. Med tidigare verksamhet avses inte enbart den som sökanden hade omedelbart före invaliditetsfallet utan även tidigare sysselsattning av annat slag. Hänsyn bör tas till varaktigheten och omfattningen av olika slag av tidigare utbildning och yrke.

Om en person trots medicinskt handikapp bedömts ha sådan försörjningsför- måga att han inte alls skulle vara berättigad till förtidspension eller skulle vara berättigad till endast partiell sådan kommer som sista moment in frågan om den försäkrade kan få sådant arbete som han med hänsyn till sitt handikapp kan utföra.

Bor den försäkrade i en ort eller trakt med odifferentierat näringsliv och anses han med hänsyn till ålder, bosättningsförhållanden och personliga omständigheter i övrigt inte rimligen böra flytta till annan ort där han kan få lämpligt arbete, får man Sätta nedsättningen av arbetsförmågan i relation till de arbetsmöjligheter som finns på orten. Detta leder i regel till att pension kan beviljas.

För försäkrade bosatta i en ort eller trakt med differentierat näringsliv utgick man i praxis före 1970 års reform från att de skulle komma att kunna utnyttja sin återstående förSÖrjningsförmåga eller också få arbetsmarknadsstöd. Nämnda reform innebar att man även i orter med ett differentierat näringsliv i större utsträckning skulle ta hänsyn till svårigheterna för medicinskt handikappade att få arbete. I betänkandet (stencil S 1969z5) Vidgad förtidspensionering anförde riksförsäkringsverket att det fanns anledning att även i sådana orter särskilt beakta att det kunde vara svårt för handikappade, främst de som kommit upp i medelåldern eller däröver, att få arbete. Sålunda förekom det att personer, som bedömts ha sådan arbetsförmåga att de inte ansetts berättigade till förtidspension eller till endast partiell sådan, inte hade kunnat beredas arbete alls eller endast tillfälligt sådant trots ansträngningar under lång tid från arbetsvårdens sida. Om detta var förhållandet syntes det riksförsäkringsverket vara berättigat att dra den slutsatsen att vederbörandes arbetsförmåga endast var fiktiv. Förtidspension borde då kunna beviljas med bortseende från denna fiktiva arbetsförmåga. En förutsättning för att förtidspension skulle beviljas

borde, anförde verket, vara att försök med arbetsplacering hade gjorts under så lång tid att det kunde anses klart dokumenterat att placeringi stadigvarande arbete sannolikt inte var att påräkna. En tid av högst ett till två år ansåg verket vara rimlig. Ibland torde detta vara klargjort redan när pensionsfrågan första gången aktualiserades. I andra fall kunde omöjligheten att ordna arbete framstå som klar först sedan pensionsfrågan prövats och förutSättningar för pension inte ansetts finnas. Visade det sig då att arbete inte kunde ordnas trots att man gjort upprepade försök med anlitande av de arbetsmarknads- politiska hjälpmedel som står till buds, borde .pensionsfrågan tas upp på nytt.

I den praktiska tillämpningen lägger man vid bedömningen av dessa frågor stor vikt vid den försäkrades ålder. Hänsyn tas också till sådana faktorer som bostadsort, utbildningsbakgrund och tidigare yrkesverksamhet. Det har visat sig att sådana faktorer som dålig utbildning och erfarenhet från endast ett arbetsområde i regel innebär stora svårigheter på arbetsmarknaden för medicinskt handikappade. Avgörande vid invaliditetsgraderingen är praktiskt taget alltid det faktiska arbetsresultatet, och man bortser alltså från en eventuell fiktiv restarbetsförmåga. Om det inte finns något annat tillgängligt alternativ som skulle ge en högre inkomst, godtas i allmänhet den faktiska arbetsinsatsen och inkomsten som ett mått på den försäkrades arbetsförmåga. När det gäller försäkrade som kommit upp i åldrarna och som börjat närma sig den ålder då de särskilda äldrereglerna är tillämpliga (jfr nedan) sker prövningen i regel enligt de riktlinjer som riksförsäkringsverket angav i sin utredning år 1969. Beträffande yngre försäkrade försöker man emellertid i det längsta undvika förtidspensionering. Upprepade försök under lång tid med ar- betsplacering kan här göras och perioder av sjukskrivning kan avlösas av arbetslöshetsperioder. Förtidspension kan här utges först efter ingående individuell prövning och först sedan det blivit fullständigt klarlagt att den försäkrade saknar möjligheter att klara sig på arbetsmarknaden. När det rör sig om yngre personer, som bedöms ha möjligheter att helt eller delvis utnyttja sin arbetsförmåga trots ett medicinskt handikapp men som inte lyckats få ett lämpligt arbete, kan detta leda till att förtidspension inte beviljas. I stället kan det anses vara en fråga för arbetsmarknadsmyndigheterna att svara för den försäkrade. Beträffande äldre, som man inte rimligen kan kräva skall genomgå en omfattande omskolning, blir slutresultatet dock många gånger, som nämnts, att förtidspension slutligen beviljas.

I Allmänna Råd 1988:6 har riksförsäkringsverket rekommenderat att försäkringskassorna vid bedömningen av den försäkrades förmåga att försörja sig genom arbete även tar hänsyn till om den försäkrade har gjort flera arbetsförsijk eller har genomgått flera arbetsprövningar där det visat sig att han inte klarar av att arbeta. Enligt verket bör i sådana fall den försäkrade kunna få förtidspension även om han från medicinsk synpunkt bedöms ha en inte oväsentlig arbetsförmåga.

I invaliditetsbegreppet ingår att hänsyn i viss utsträckning tas också till ar- betslöshet när försörjningsförmågan påverkas på medicinska grunder. När det [ AFL sägs att arbetsförmågan skall vara nedsatt med minst hälften för att rätt skall föreligga till förtidspension inräknas härvid även arbetslöshet och andra sociala förhållanden. Det är den totala effekten av den medicinska nedsätt- ningen och arbetslöshet m.m. som skall medföra sådan inverkan att den

försäkrade inte kan skaffa sig en förvärvsinkomst överstigande hälften av den för honom normala. I detta hänseende skiljer sig förtidspensioneringens begrepp arbetsförmåga från begreppet arbetsförmåga i sjukförsäkringen.

Med den utformning som invaliditetsbegreppet har i AFL kan invaliditet anses föreligga även om den försäkrade trots nedSättningen av arbetsförmågan kan skaffa sig tämligen goda inkomster. Detta förhållande påtalades av 1958 års socialförSäkringskommitté ( SOU 1961:29 ), som såsom exempel härpå nämnde _ med utgångspunkt i 1961 års penningvärde — det fall att den försäkrade skulle kunna antas ha uppnått en arbetsinkomst av 50 000 kr., om invaliditeten inte inträffat, och att hans arbetsinkomst visserligen kraftigt sjunker till följd av invaliditeten men likväl uppgår till närmare 25 000 kr. Socialförsäkringskommittén ifrågasatte om det var motiverat att en socialförsäk- ring skulle träda in i ett sådant fall samt tillade att, då fråga är om mycket höga arbetsinkomster, det ofta föreligger särskilt stora svårigheter att göra en ens något så när tillförlitlig uppskattning av inkomsternas storlek och varaktighet. Enligt kommitténs mening var det inte möjligt att vid invaliditets- bedömningen utgå från hur stora inkomster som helst. Kommittén föreslog därför att arbetsinkomst som låg över ett belopp motsvarande sju och en halv gånger basbeloppet inte skulle beaktas vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning.

Ett flertal remissorgan, bl.a. försäkringsdomstolen, motsatte sig kommitténs förslag på denna punkt. Departementschefen (prop. 196290) fann remisskriti- ken berättigad, och i förslaget till AFL upptogs inte någon sådan regel som den av kommittén föreslagna. Departementschefen anförde härom bl.a.:

I likhet med försäkringsdomstolen anser jag, att man i rättstillämpningen bättre kommer till rätta med de problem som här möter, om en bestämd maximigräns ej upp- ställes. Detta utesluter givetvis inte att särskild uppmärksamhet vid invaliditetsprövning— en måste ägnas åt frågan huruvida invaliditet kan anses föreligga då en person, som tidigare åtnjutit en hög inkomst, får denna kraftigt decimerad men likväl har förmåga att förtjäna inkomster långt över genomsnittet.

I den praktiska tillämpningen använder man sig av samma bedömningsregler som för andra när det gäller försäkrade i denna kategori. Partiell förtidspension kan alltså beviljas även om sökanden efter pensionsfallet uppbär en relativt hög inkomst. Om exempelvis en försäkrad på grund av sjukdom minskar sin arbetstid till hälften och årsinkomst från 300 000 till 150 000 kr.. kan han beviljas pension. Detta kan alltså bli fallet trots att årsinkomsten före minskningen låg väsentligt över sju och en halv gånger basbeloppet och trots att den försäkrade efter arbetstidsminskningen tjänar mer än en inkomsttagare i genomsnitt (jfr RFV:s Allmänna Råd 1988:6). Å andra sidan har försäkrings- överdomstolen i rättsfallet 1986:48 funnit rätt till förtidspension inte föreligga för en försäkrad som av medicinska skäl inte kunde arbeta längre tid än halvtid. Det rörde sig här om en civilingenjör med halvt sjukbidrag som bytte från deltidsarbete i offentlig tjänst till deltidsarbete hos en privat arbetsgivare. Han fick därefter inkomster som kunde mäta sig med en heltidsarbetande civilingenjörs. Försäkringsöverdomstolen fann här mot bakgrund av uttalandena i förarbetena att den försäkrades sjukdomstillstånd inte kunde anses ha satt ned hans förmåga att försörja sig genom arbete med minst hälften. Rätt förelåg därför inte till fortsatt sjukbidrag.

Vid prövning av nedsättningen av arbetsförmågan för egenföretagare kan värdet av det arbete som företagaren själv utför bedömas med ledning av vad han måste betala någon annan person för att få arbetet utfört. Vid beaktande av rörelseinkomster måste hänsyn tas till att dessa i skiftande utsträckning kan vara att anse som kapitalavkastning. Dessutom måste beaktas att rörelsein— komster kan vara starkt konjunkturkänsliga och i vissa yrken vara beroende av förhållanden som en företagare inte kan råda över.

I Allmänna Råd 1988:6 har riksförsäkringsverket rekommenderat att det vid bedömningen av en egenföretagares förmåga att försörja sig genom arbete tas hänsyn till _ förutom den medicinska utredningen i ärendet den försäkrades arbetsinsats och arbetsuppgifter i företaget före och efter insjuknandet samt utvecklingen av företagets omsättning och nettoinkomsten före och efter denna tidpunkt. Beaktas bör också om den försäkrades arbetsuppgifter helt eller delvis har övertagits av någon annan samt vilka möjligheter den försäkrade har att klara av ett annat för honom lämpligt arbete.

Som exempel i råden anger RFV en jordbrukare som på grund av sjukdom minskar sin arbetsinsats i jordbruket och vars hustru och barn övertar dessa arbetsuppgifter utan att ta ut någon ersättning ur jordbruksrörelsen. Även om nettointäkten av jordbruksrörelsen inte har minskat väsentligt, kan i ett sådant fall den förSäkrade vara berättigad till pension (FÖD:s dom 1987-11-26, mål nr 252/85).

I de allmänna råden understryker RFV att även andra förhållanden än rörelseresultatet kan påverkas av en egenföretagares sjukdom. Dessa kan i ett lantbruk vara t.ex. förändringar av maskinutrustning, djurbesattning och skogsawerkning. Verket betonar vikten av att även sådana förhållanden tas med vid bedömningen av rätten till förtidspension. Slutligen påpekar RFV att det i de fall då företaget helt eller delvis har avvecklats måste bedömas om awecklingen är en följd av den försäkrades sjukdom eller om det kan antas att han skulle ha kunnat fortsätta att utföra arbete inom företaget.

Vid bedömningen huruvida invaliditeten sätter ned förmågan för den försäkrade att bereda sig inkomst genom förvärvsarbete skall, enligt 7 kap. 3 & AFL, med inkomst av arbete i skälig omfattning likställas värdet av hushållsar- bete i hemmet. Denna bestämmelse, som tar sikte på invaliditetsbedömningen beträffande hemarbetande, berördes i samband med 1970 års reform. Riksförsäkringsverket framhöll då att det hade visat sig att även mycket svårt fysiskt invalidiserade husmödrar ofta var i stånd att utföra en stor del av de vanliga sysslorna i hemmet. Följden hade blivit att hemarbetande kvinnor kommit att beviljas hel förtidspension i betydligt mindre omfattning än övriga handikappade. Trots att man i praxis sökte ta stor hänsyn till t.ex. kvaliteten av det utförda arbetet, hushållets storlek och makarnas sociala förhållanden kom kvinnans arbetsinsats i hemmet inte sällan att värderas så högt att pensionsrätt inte ansågs föreligga eller att endast partiell pension beviljades.

Utvecklingen i samhället gick, framhöll riksförsäkringsverket, i den riktningen att gifta kvinnor i allt större utsträckning utförde förvärvsarbete utom hemmet. Verket fann det därför befogat att man vid bedömandet av en gift kvinnas arbetsförmåga generellt tar hänsyn också till att det är tänkbart att hon kunde ha åtagit sig förvärvsarbete utom hemmet om hon hade förblivit frisk. Man borde vid invaliditetsbedömningen i större utsträckning beakta om och i vad

män en invalidiserad hemarbetande kvinna skulle kunna utföra något förvärvsarbete utom hemmet. Den omständigheten att kvinnan kan utföra ett visst mått av hushållsarbete bör således inte hindra att hon beviljas hel förtids- pension. I de fall då en invalidiserad hemmafru ensam kan sköta större delen av hemsysslorna, kan jämförelsen med vad hon skulle ha kunnat förtjäna som frisk ute i förvärvslivet göra det motiverat att bevilja partiell pension. Med angivna betraktelsesätt borde man enligt verket å andra sidan vid invaliditetsbe- dömningen i större utsträckning än vad som tidigare skedde ta hänsyn till de möjligheter som finns att erbjuda kvinnan ett för henne lämpligt arbete utom hemmet. Avböjer hon ett eventuellt erbjudande härom, borde detta inverka på bedömningen.

Riksförsäkringsverkets förslag ledde inte till någon ändring av lagtexten. I proposition 1970:66 uttalade emellertid departementschefen att en viss uppmjukning av invaliditetsbedömningen i nu förevarande fall borde komma till stånd. Denna borde åstadkommas på så sätt att inom ramen för de gällande bedömningsgrunderna större generositet skulle iakttas vid prövning av husmödrars rätt till förtidspension. Samma bedömningsgrunder som för husmödrar borde gälla för hemarbetande make.

Andra lagutskottet instämde i sitt av riksdagen godkända utlåtande (2 LU 197034) i vad departementschefen sålunda uttalat om behovet av en uppmjukning av praxis. Enligt utskottets mening borde denna ske i den form som riksförsäkringsverket föreslagit.

De angivna principerna synes ha fått genomslag i den praktiska tillämpningen, och hel förtidspension torde numera beviljas hemarbetande i större utsträck- ning än tidigare och enligt samma bedömningsgrunder som för andra försäkrade. Av betydelse härför har varit bl.a. försäkringsöverdomstolens praxis. I Allmänna Råd 1988:6 har riksförsäkringsverket också lämnat rekom- mendationer om en tillämpning enligt dessa principer.

Rätt till förtidspension föreligger för förSäkrade som har fyllt 16 år. Vid den tidpunkt då någon fyller 16 år kan vårdbidrag, som utgetts till förälder för tillsyn och vård av ett barn som på grund av sjukdom, psykisk utveck- lingsstörning eller annat handikapp är i behov därav, ersättas med förtidspen- sion (sjukbidrag) till barnet.

Om handikappade ungdomar efter fyllda 16 år bedriver studier uppkommer frågan om rätt föreligger till förtidspension eller sjukbidrag under den tiden. I praxis tillämpas sedan mitten av 1960-talet den principen att studerande ungdomars rätt till sådan pension bedöms med hänsyn till deras förmåga att bereda sig inkomst av förvärvsarbete om studierna skulle avbrytas. Även under tid för studier inom ramen för den obligatoriska skolutbildningen kan rätt föreligga till pension. Detta gäller framför allt då det rör sig om obligatorisk utbildning anordnad inom en sjukvårdsinrättning eller i en särskild anstalt för vård och utbildning av gravt medicinskt handikappade. Men det kan också gälla dem som kan delta i den obligatoriska skolutbildningen inom det allmänna skolväsendet. Även gravt handikappade som bedriver mer kvalificera- de studier, t.ex. vid gymnasieskolan eller universitet, kan beviljas sjukbidrag under hela studietiden förutsatt att de bedöms inte kunna försörja sig förrän utbildningen är avslutad. I ett flertal domar har frågan prövats av försäkrings- överdomstolen, som därvid slagit fast att sjukbidrag kan beviljas handikappade

ungdomar, oavsett handikappets art, under nödvändig utbildningstid. En praxis med denna inriktning gäller numera även beträffande blinda och döva studerande. Även i riksförsäkringsverkets allmänna råd 1988:6 har rekom- menderats att försäkringskassorna beviljar sjukbidrag till dess utbildningen slutförts, om kassan konstaterar att en försäkrads handikapp är av sådan omfattning att någon förmåga att försörja sig genom arbete inte kan påräknas utan en individuellt anpassad yrkesinriktad utbildning.

Ett särskilt villkor för rätt till förtidspension är att nedSättningen av ar- betsförmågan är varaktig. Detta varaktighetskrav omfattar inte bara de medi- cinska faktorerna utan även de arbetsmarknadsmässiga och sociala förhållande- na. I kravet på varaktighet ligger inte att nedsattningen nödvändigtvis måste vara att anse som livsvarig. Villkoret betraktas som uppfyllt om det kan antas att invaliditeten kommer att bestå åtskilliga år framåt i tiden.

Är nedsättningen av förvärvsförmågan inte varaktig kan beviljas sjukbidrag i stället för förtidspension. En förutsättning härför är att nedsättningen kan antas bestå avsevärd tid. Härmed avses en tid som inte understiger ett år. Med utgångspunkt härifrån beviljas sjukbidrag i regel för minst ett och högst tre år och kan därefter förlängas. I övrigt gäller för Sjukbidraget i princip samma invaliditetsbegrepp och samma regler för invaliditetsbedömningen som för förtidspension. I praktiken kommer sjukbidrag främst i fråga när prognosen på sjukdomen är god, dvs. då den försäkrade kan förväntas tillfriskna. För att sjukbidrag skall beviljas, skall i regel först i rehabiliteringshänseende ha gjorts vad som skäligen kan krävas i det enskilda fallet. I vissa fall kan emellertid, som beskrivits i det föregående, sjukbidrag beviljas i stället för sjukpenning även under tid för rehabilitering.

Enligt 16 kap. 1 5 andra stycket AFL får försäkringskassan tillerkänna en försäkrad förtidspension (eller sjukbidrag) utan hinder av att han inte ansökt därom, om den försäkrade uppbär sjukpenning eller ersättning för sjukhusvård. I Allmänna Råd 1988:6 har riksförsäkringsverket rekommenderat att försäkringskassorna gör en prövning av detta slag så snart förutsättningar för detta föreligger. En praxis har utvecklats i detta hänseende som innebär att en bedömning av om sjukpenning skall ersättas av pension i regel görs först när sjukfallet har pågått ett års tid. Om rehabiliteringsåtgärder då fortfarande pågår eller om det medicinska tillståndets varaktighet är tveksamt, kan sjukpenning emellertid utges för längre tid. Också i fall då rehabiliterings- åtgärder inte kan vidtas eller försök härmed gjorts utan positivt resultat awaktas i praktiken ettårsgränsen innan s.k. 16:1-prövning görs, trots att man dessförinnan kan finna det klarlagt att arbetsförmågan är varaktigt nedsatt. För en försäkrad, som redan beviljats partiell förtidspension (sjukbidrag) och som uppbär sjukpenning eller ersättning för sjukhusvård, skall prövningen kunna ske tidigare än efter ett år om rehabiliterande åtgärder inte anses meningsfulla.

Om förmågan eller möjligheten att bereda sig inkomst genom arbete väsentligt har förbättrats för en försäkrad som uppbär förtidspension, skall pensionen dras in eller minskas med hänsyn till förbättringen (16 kap. 7 & AFL). Denna kan ha sin grund antingen i att hälsotillståndet har förbättrats eller i att möjligheten att utnyttja den återstående arbetsförmågan till inkomstbringande arbete har ökat. Enligt uttalande i förarbetena (prop. 196290) bör fordras en väsentlig förbättring av den försäkrades arbetsförmåga

och ett antagande att denna förbättring blir varaktig för att pensionen skall sänkas eller dras in. Det har samtidigt betonats att det är utomordentligt betydelsefullt att pensionssystemet i praktiken vinner en sådan tillämpning att det inte hämmar utan i stället främjar en produktiv arbetsinsats. Åtminstone såvitt gäller äldre försäkrade brukar någon omprövning av pensionsrätten inte ske om inte förbättringen av arbetsförmågan har kommit till uttryck i att den försäkrade faktiskt har börjat förvärvsarbeta.

Vid bedömningen av frågan om den försäkrades arbetsförmåga har förbättrats så väsentligt att förtidspensionen skall dras in eller minskas tar man i största möjliga utsträckning hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Bedömningen innefattar två moment: förbättringen måste rent kvantitativt sett vara betydande och ändringen till det bättre får inte vara tillfällig utan måste antas vara bestående. Indragning eller minskning sker i regel först när det kan antas att den försäkrade kan komma att få inkomst av arbete under minst sex månader i följd, dvs. när det visats att arbetsförmågan är sådan att man kan förvänta att den försäkrade kan behålla arbetet. Några generella normer för hur snart indragning eller minskning av pensionen skall göras efter det att arbetsförsök har påbörjats finns inte. I många fall kan det vara tveksamt om den försäkrade kommer att klara regelbundna arbetsuppgifter. Det får då avgöras i varje enskilt fall när det kan anses klarlagt att den försäkrade har förmåga att skaffa sig inkomst av arbete för framtiden. Innan detta kan göras utbetalas pensionen parallellt med lönen. I de flesta fall sker detta dock under högst två—tre månader.

Om pensionen har dragits in eller minskats på grund av att den försäkrade har börjat förvärvsarbeta, kan han senare om arbetet upphör — genom ett förenklat ansökningsförfarande och utan att nytt läkarintyg behöver företes återfå pensionen, förutsatt att ansökningen görs inom två år från den tidpunkt då pensionen drogs in eller minskades. Dessutom krävs att ansökningen avser pension av högst motsvarande grad och beräknad på grundval av samma pensionspoängtal som gällde för den pension som den försäkrade uppbar vid tidpunkten för indragningen eller minskningen. Det rör sig alltså här om en sorts vilande förtidspension för en viss tid. Syftet härmed är att stimulera till arbetsförsök som ett led i rehabiliteringen och att den försäkrade inte skall riskera att stå utan försörjning om för5öket måste avbrytas.

5.4. Förtidspension till äldre förVärvsarbetande

Genom 1970 års reform infördes vidgade möjligheter för äldre förvärvsarbetan- de att erhålla förtidspension. De då tillkomna reglerna tar, som beskrivits i avsnitt 3.1.2, främst sikte på äldre försäkrade med tungt och pressande arbete som på grund av bristande krafter inte orkar med sina arbetsuppgifter eller som friställs utan att annat lämpligt arbete står till förfogande. I sådana fall kan rätten till förtidspension bedömas betydligt friare med större hänsyn till de individuella förhållandena än vad som var fallet tidigare.

Enligt de fr.o.m. den 1 juli 1970 gällande reglerna i AFL skall bedömningen av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt i fråga om en äldre försäkrad främst avse hans förmåga och möjlighet att bereda sig inkomst genom sådant arbete

som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete. Detta betyder att de medicinska kraven ställs lägre för denna kategori än för andra och att det inte kan krävas att den försäkrade genomgår omskol- ning eller annan utbildning eller flyttar till annan ort. Inte heller behöver försök med arbetsplacering göras. Man ser även på åldersförändringar på ett annat sätt för denna kategori än beträffande andra. För denna grupp väger arbetsmarknadsmässiga synpunkter tyngre vid invaliditetsbedömningen, och större hänsyn tas till svårigheter att på grund av läget på arbetsmarknaden bereda äldre personer lämpligt arbete. Ett huvudsyfte med reformen var således att de särskilt för den äldre arbetskraften kännbara följderna av förändringarna inom näringslivet med rationaliseringar och en pågående teknisk utveckling inom produktionen — med de ökade påfrestningar för de anställda som dessa innebär skulle beaktas i större utsträckning än tidigare vid bedömningen av rätt till förtidspension.

Som typfall i fråga om dem som främst skall omfattas av den utvidgade rätten till förtidspension har under förarbetena nämnts personer som på grund av företagsnedläggelse eller liknande orsak har mist sitt arbete — som de kunnat sköta trots ett medicinskt handikapp — och inte kan få ett nytt arbete av samma slag och inte heller annat arbete som de kan utföra trots handikappet. Ett annat typfall har angetts vara det att den försäkrade inte längre orkar med sitt arbete.

Med äldre skulle enligt förarbetena avses den som uppnått 63 års ålder. Denna åldersgräns skulle dock inte vara helt fast och tillämpas undantagslöst. Sålunda anförde föredragande departementschefen ( prop. 1970:66 ) att den angivna 63-årsgränsen fick betraktas som en riktpunkt till ledning för tillämpningen men att undantag skulle kunna göras. Vidare anfördes i propositionen:

Varje fall måste bedömas efter de föreliggande förhållandena där åldersfaktom kommer in som ett men inte ensamt avgörande moment. Man bör utgå från en successivt liberalare bedömning vid ökande ålder. Redan nu innebär rådande praxis att relativt sett mindre krav ställs för rätt till förtidspension för dem som uppnått 60 års ålder. Detta är i och för sig bara en följd av tillämpningen av grundprincipen inom invaliditetsbedömningen att graden av nedsättning av arbetsförmågan skall bedömas mot bakgrunden av den försäkrades möjligheter att vid den nedsättning varom är fråga bereda sig inkomst av förvärvsarbete.

Också riksdagen (2 LU 197034) underströk betydelsen av att åldersgränsen gav utrymme för undantag så att man genom en flexibel tillämpning av bestämmelserna verkligen kan nå de arbetstagare vilkas individuella förhållan- den motiverar pensionering i förtid.

I remissyttrande över pensionskommittens betänkande (SOU 1975:10) Rörlig pensionsålder ifrågasatte riksförsäkringsverket om det för framtiden efter sänkningen av den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år var påkallat att särskilt markera den i 1970 års pensionsreform angivna åldern 63 år som en riktpunkt. Enligt verket låg det i sakens natur att de arbetsmarknadspolitiska skälen för förtidspensionering av dem som kommit över 60—årsåldern i regel växer med åren. Verket framhöll att erfarenheterna av de då gällande reglernas tillämpning visade att förtidspension för förvärvsarbetande i åldrarna 60—65 år utgått med tyngdpunkten i de äldre åldersklasserna. Verket föreslog att

riktpunkten 63 år för bedömningen av äldre försäkrade skulle avlägsnas, vilket inte ansågs få några större praktiska återverkningar. I propositionen angående rörlig pensionsålder ( 1975z97) anslöt sig departementschefen till riksförsäkrings- verkets förslag i denna fråga.

Propositionen antogs av riksdagen. Härvid framhöll socialförsäkringsutskottet (SfU 1975:15) att detta innebar att "förtidspension efter individuell prövning skall kunna utgå mellan 60 och 65 års ålder". Utskottet ansåg det tillfredsstäl- lande att förtidspensionen därigenom kom att följa samma åldersgränser som det föreslagna systemet i övrigt för den rörliga pensionsåldern.

I praxis kan därefter åldern 60 år sägas ha kommit att utgöra en riktpunkt i fråga om vilka som skall hänföras till gruppen äldre. I särskilda fall där speciella omständigheter och tungt vägande arbetsmarknadsmässiga skäl förelegat har förSäkringsöverdomstolen emellertid tillämpat äldrereglerna även för personer som varit under 60 år. Huvudsakligen har det då rört sig om försäkrade i åldern 58—59 år men exempel finns även på att reglerna åbero- pats i fråga om förSäkrad som inte varit äldre än 56 år. Också försäkringsrätter- na och olika försäkringskassor har i vissa fall tillämpat äldrereglerna för personer som varit yngre än 60 år. I Allmänna Råd 1988:6 har riksförsäkrings- verket framhållit att den omständigheten att 60 år utgör en riktpunkt i fråga om vilka som skall hänföras till gruppen äldre försäkrade lämnar öppet för försäkringskassorna att, om särskilda omständigheter föreligger, tillämpa äldrereglerna även på försäkrade som inte har fyllt 60 år.

En anledning till detta kan vara att arbetsförmedlingarna och övriga arbets- marknadsorgan inte ansett det meningsfullt att försöka utbilda och skaffa arbete till personer som har en nedSättning av arbetsförmågan och som närmar sig 60 år. Svårigheterna för personer i åldern 55—60 år att efter omskolning åter komma in på arbetsmarknaden har varit betydande. Och en omplacering till annat arbete utan kompletterande utbildning har varit ännu svårare. För många i denna åldersgrupp har därför återgång till arbete förefallit vara omöjlig. Möjligheterna att få och behålla ett arbete blir mindre vid stigande ålder. Dålig utbildning, erfarenhet från endast ett arbetsområde och bindning- ar till viss ort innebär också större svårigheter för den försäkrade att få nytt arbete. I domar där äldrereglerna tillämpats för personer under 60 år har ibland hänvisats just till sådana omständigheter som åldern och arbetsmark- nadsförhållandena på bostadsorten.

Med hänsyn till det anförda har vid bedömningen av rätten till förtidspension för försäkrade som uppnått i vart fall 55 års ålder gränsen mellan huvudregeln och de Särskilda äldrereglerna allt mer kommit att suddas ut i praxis. Tillämpningen har utvecklats i den riktningen att man inte alltid klart skiljer mellan s.k. äldrefall och huvudfall. I stället blir det en successivt allt liberalare bedömning ju äldre den försäkrade är.

Detta har också kommit till uttryck i riksförSäkringsverkets Allmänna Råd 1988:6. Där har rekommenderats att det för en förSäkrad som närmar sig 60 år inte skall ställas några krav på att han genomgår åtgärder för yrkesinriktad rehabilitering. Det framhålls även att kraven på medicinsk nedsättning av arbetsförmågan för denna kategori bör "anpassas efter stigande ålder".

1970 års reform avsåg i första hand äldre förvärvsarbetande. För att en försäkrad skulle kunna hänföras till den grupp för vilken Särskilda regler

föreslogs torde enligt riksförsäkringsverket (stencil S 196915) böra krävas att han under tiden före pensionsfallet mera stadigvarande haft sin utkomst av förvärvsarbete såsom löntagare eller egen företagare. Detta kunde styrkas t.ex. av hans placering i sjukpenningklass eller intjänade pensionspoäng. Att avgränsa gruppen äldre förvärvsarbetande från det fåtal försäkrade som slutat arbeta för att leva av kapitalinkomster e.d. torde enligt verket inte vålla nämnvärda svårigheter. Desto större blev, framhöll verket, avgränsningssvårigheterna gentemot de avsevärt större grupper som t.ex. haft endast tillfälliga eller lågavlönade arbeten och som ofta hör till de sämst ställda i samhället. Verket ansåg att, oavsett vilka principer för gränsdragningen som än skulle komma att fastslås, det i längden knappast torde kunna undgås att invaliditetsbedöm— ningen för sådana förSäkrade i den praktiska tillämpningen mer eller mindre skulle komma att influeras av de gynnsamma reglerna för de förvärvsarbetande äldre.

Även för äldre förvärvsarbetande krävs för rätt till förtidspension i nu behandlat avseende att det föreligger en nedsättning av arbetsförmågan som är grundad på medicinska skäl. För det första skall det således finnas en medicinsk grund sjukdom eller annan nedsättning av prestationsförmågan — som påverkar förmågan att utföra arbete. För det andra skall den försäkrades möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete vara nedsatt med minst hälften. Vad som skiljer invaliditetsbedömningen i dessa fall från bedömningen i övriga fall är två omständigheter.

Den ena är att en uppmjukning har gjorts av det medicinska kravet och grunden behöver inte längre vara sjukdom i egentlig mening. Sålunda skall vid pensionsbedömningen hänsyn tas också till betydelsen för arbetsförmågan av åldersförändringar som faller inom ramen för det normala åldrandet även om någon sjukdom i egentlig mening inte föreligger. Och dessa förändringar skall ses i relation till de arbetsmöjligheter som står till buds på orten. De arbetsmarknadsmässiga faktorerna får därvid särskild betydelse vid pen- sionsprövningen. I motsvarande grad har den medicinska faktorn minskad betydelse. Fortfarande krävs dock även beträffande äldre att det föreligger en "icke helt bagatellartad" medicinsk faktor och att denna påverkar arbetsförmå- gan i inte ringa grad. Vad som kan anses bagatellartat eller inte måste alltså kopplas till de arbetsprestationer som den försäkrade förVäntas utföra i sitt arbete. Den medicinska defekten måste även i här aktuella fall ha en inverkan på arbetsinsatsen för att den skall kunna beaktas.

För äldre försäkrade som inte orkar med det arbete de har kan åldersföränd- ringar utgöra tillräcklig grund för förtidspension i den mån dessa — sedda i relation till det aktuella arbetets krav _ anses utgöra rimligt skäl för den försäkrade att lämna arbetet. En ytterligare förutsättning är här att inte annat, med hänsyn till den försäkrades fysiska och psykiska kondition, lämpligt arbete anses kunna beredas honom utan krav på särskild utbildning. Om en arbetstagare har ett fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete, kan den omständigheten att hans handikapp består i att han på grund av förslitning inte orkar med arbetet vara en grund för förtidspension. Önskar en person i denna kategori lämna arbetslivet och ha förtidspension, skall sådan kunna beviljas honom fr.o.m. den månad under vilken han upphör med förvärvsarbete såvida annat arbete inte tämligen omgående kan anvisas. I sådana fall skall

alltså förtidspension kunna beviljas medan den försäkrade fortfarande förvärvsarbetar. Den börjar sedan utbetalas fr.o.m. den månad då arbetet upphör.

Bedömningen av de medicinska faktorerna kan självfallet många gånger vara svår och problem kan inte sällan föreligga att objektivt påvisa åldersföränd- ringar. I sitt betänkande (stencil S 1969z5) med förslag till de nya reglerna framhöll riksförsäkringsverket att arbetets art i viss utsträckning kunde vara vägledande vid bedömningen av om den försäkrade mot sin vilja rimligen bör kunna fortsätta sitt arbete. Fysiskt tungt och psykiskt pressande arbete, starkt bundet arbete, hetsigt arbete e.d. måste givetvis ställa särskilda krav på hälsa och vitalitet. Men det är inte möjligt att helt gå efter arbetets art. Individuella faktorer kan göra även arbete som annars betraktas som lätt så pressande att den försäkrade inte orkar med det. På det hela taget, anförde verket, skulle man därför som regel få godta den försäkrades egna uppgifter att han inte orkar med arbetet och lägga dessa till grund för prövningen. Verket betonade att en återhållande faktor ligger i att pensionen i allmänhet blir inte oväsent- ligt lägre än arbetsinkomsten. Samtidigt underströk verket dock vikten av att man söker få fram ett objektivt underlag för bedömningen samt framhöll att det inte var uteslutet att man kunde kräva att den försäkrade genomgår särskild undersökning som kan ge sådant underlag.

I den praktiska tillämpningen av äldrereglerna upprätthålls ett krav på att den medicinska grunden kan dokumenteras objektivt, även om denna — som nämnts ovan inte behöver vara lika betydande som för försäkrade i allmänhet. När det däremot gäller bedömningen av vilken inverkan den medicinska faktorn kan ha på den försäkrades arbetsförmåga kan man, då det inte är möjligt att få fram objektiv dokumentation härom och då uppgiften förefaller rimlig, godta den försäkrades egna uppgifter att den medicinska grunden medför att han inte längre kan orka med sina arbetsuppgifter och fortsätta med förvärvsarbete.

Den andra skillnaden i invaliditetsbedömningen mellan äldre förvärvsarbetan- de och övriga avser skyldigheten att underkasta sig omskolning eller andra rehabiliterande åtgärder. Såsom tidigare nämnts är det en allmän princip att den som har ett medicinskt handikapp är skyldig att genomgå sådan rehabilitering för att kunna beviljas förtidspension. Från denna skyldighet görs emellertid undantag i fråga om äldre förvärvsarbetande. Beträffande dessa får således inte krävas att de skall låta omskola sig eller underkasta sig annan rehabilite- ringsåtgärd. Inte heller kan krävas att det görs försök till arbetsplacering, när arbetsmarknadsorganen finner en arbetsplacering i ett mera stadigvarande arbete osannolik. Är den medicinska grunden för handen föreligger rätt till förtidspension såvida inte arbetsmarknadsmyndigheterna tämligen omgående kan bereda den försäkrade lämpligt arbete utan omskolning eller eljest anser utsikterna goda att kunna anvisa honom ett sådant arbete. För äldre förvärvsarbetande kan alltså sägas gälla en slags yrkesinvaliditet.

Vad gäller villkoret om lämpligt och tillgängligt arbete anförde föredragande departementschefen ( prop. 1970:66 ):

För äldre förvärvsarbetande skall hänsyn tas främst till förmågan att bereda sig inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete. Då det gäller att avgöra om ett visst arbete kan anses

lämpligt för en försäkrad, bör anläggas liknande synpunkter som kommit till uttryck inom arbetslöshetsförsäkringen. Förutsättningama för att ett arbete skall anses lämpligt är enligt gällande bestämmelser bl.a. att arbetet motsvarar vederbörandes krafter och färdigheter, att det är förenat med en avlöning, som prövas vara skälig i förhållande till lön som för sådant arbete utgår enligt kollektivavtal eller om sådant avtal ej finns till i arbetsorten förekommande lön för samma arbete. Vidare får inte heller andra särskilda omständigheter föreligga med hänsyn till vederbörandes personliga förhållanden eller arbetets natur varigenom arbetet kan betraktas som olämpligt. Redan däri att man inte skall kunna kräva t.ex. omskolning ligger att vederbörande utan vidare skall kunna utföra det erbjudna arbetet. Vad beträffar förutsättningen att erbjudet arbete skall vara förenat med skälig lön innebär inte detta att lönen skall jämföras med den försäkrades tidigare inkomster. Att det arbete som står till buds inte är lika kvalificerat som det han tidigare utfört hindrar inte att det erbjudna arbetet ändå kan anses lämpligt. En yrkeskunnig person bör dock inte vara skyldig att acceptera ett arbete med sådan lön att den inte står i rimlig relation till hans kvalifikationer.

Att lämpligt arbete skall finnas tillgängligt för den försäkrade innebär i allmänhet att arbete finns eller tämligen omgående skall kunna anskaffas åt honom i anslutning till bostadsorten. Länsarbetsnämnden i länet torde kunna lämna uppgift om så är förhållandet.

Vid invaliditetsbedömningen i fråga om äldre förvärvsarbetande har alltså skett en uppmjukning av det medicinska kravet och ett större hänsynstagande till arbetsmarknadsmässiga faktorer. Hänsyn skall vid prövningen tas till båda dessa omständigheter och till deras resp. styrka. Om den medicinska nedsättningen är mindre framträdande, bör i stället de arbetsmarknadsmässiga skälen vara desto mer markanta. Å andra sidan kan en allvarlig medicinsk defekt medföra att pensionsrätt föreligger utan så högt ställda krav på arbetsmarknadsaspekten.

Slutligen kan här nämnas att det under förarbetena (prop. 1970:66) kraftigt betonades att äldrereglerna inte får tillämpas så, att man utesluter eller försämrar möjligheterna för de äldre förvärvsarbetande att fortsätta att arbeta. Den grundläggande principen skulle vara valfrihet mellan att stå till ar- betsmarknadens förfogande, varvid arbetsmarknadspolitiska åtgärder skulle vidtas i vanlig ordning, och att söka och om förutsättningar därför föreligger erhålla förtidspension. Departementschefen framhöll att, för att reformen inte skulle få ogynnsamma verkningar, det var av vikt att arbetsgivarna känner sitt ansvar för den äldre arbetskraften och inte tar möjligheterna till pension som förevändning för att friställa en person i stället för att begagna de medel som står till buds för att ge honom lättnader i arbetet eller omplacera honom till annat arbete som passar honom bättre. Det underströks att de nya reglerna inte fick utnyttjas på ett sådant sätt att den enskildes valmöjligheter när det gäller fortsatt arbete försämras. Det är alltid han själv som skall få avgöra om han vill ta ut pension.

Även riksdagen (2 LU 197034) underströk vikten av att arbetsgivarna känner sitt ansvar för de äldre anställda och Sörjer för att arbete kan så långt möjligt beredas dem som själva vill stå till arbetsmarknadens förfogande. Mot bakgrund härav och med hänsyn till risken för att arbetsgivare annars kunde bli mindre benägna att anställa äldre arbetstagare med en hänvisning till att deras försörjning kunde tryggas genom förtidspension, fann riksdagen det riktigt att man alltjämt i princip skulle upprätthålla ett krav på medicinsk prövning för att erhålla förtidspension, även om prövningen i vissa fall inte behöver bli mera djupgående.

5.5. Förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl

Även om det inte föreligger en på medicinska grunder nedsatt förvärvsförmåga kan, efter 1972 och 1973 års reformer, förtidspension beviljas arbetslösa försäk- rade som har fyllt 60 år. En sådan försäkrad kan alltså få förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder utan särskild medicinsk prövning.

För att pension skall kunna beviljas i fall av detta slag krävs att den försäkra- de har uppburit erSättning från erkänd arbetslöshetskassa under den längsta tid sådan ersättning kan utgå eller att han har uppburit kontant arbetsmark- nadsstöd under 450 dagar alternativt dessförinnan uttömt sin rätt till sådant stöd. Härutöver fordras att den försäkrades möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete är nedsatt med minst hälften och nedsätt- ningen kan anses varaktig. Den förSäkrade måste alltså bedömas bli varaktigt arbetslös.

Arbetslöshetsbegreppet är här detsamma som inom arbetslöshetsförsäkringen. Som arbetslös räknas där inte bara den som helt saknar arbete utan också den som önskar heltidsarbete men inte kan beredas arbete mer än fyra timmar om dagen. Regeln i arbetslöshetsförsäkringen korresponderar således mot det krav på en minst femtioprocentig nedsattning av arbetsförmågan som gäller inom pensioneringen. Beträffande personer som sökt och haft deltidsarbete men därefter helt förlorar sina möjligheter till fortsatt sysselsättning följs en praxis av innebörd av förtidspension kan beviljas. Om däremot lämpligt arbete på heltid bedöms finnas tillgängligt för en förut deltidsarbetande men den försäkrade inte är villig att ta sådant arbete, är pensionering i allmänhet inte motiverad.

För det fall att en person har blivit utförSäkrad från arbetslöshetsförsäkringen och därefter fått ett arbete på nytt uppkommer rätt till ersättning från ar- betslöshetsförsäkringen under en ny arbetslöshetsperiod efter viss tid i den nya anställningen (se under avsnitt 2.2.2). Skulle den försäkrade i ett sådant fall bli arbetslös innan han upparbetat ny ersättningsrätt, är hans tidigare ställning som utförsäkrad oförändrad. Om den iråkade arbetslösheten är att anse som varaktig, kan han således omedelbart beviljas förtidspension.

Vid bedömande av den tid varunder ersättning utgått från arbetslöshetskassa eller som kontant arbetsmarknadsstöd beaktas även den tid som ligger före uppnådda 60 års ålder.

På motsvarande sätt som för andra kan den som under jämförlig tid beretts skyddad sysselsättning och uppbär partiell förtidspension på egen ansökan _ få hel förtidspension i samband med att han lämnar sådan sysselsättning, om han fyllt 60 år.

Den som fyllt 60 år och som uppfyller det i lagen uppställda arbetslöshetskra- vet har således rätt till förtidspension under i övrigt samma förutSättningar som gäller beträffande äldre försäkrade vilka kan åberopa en av medicinska skäl nedsatt arbetsförmåga som grund för förtidspension (jfr ovan). Självfallet kan arbetslösa äldre förvärvsarbetande som fyllt 60 år men som inte uppfyller de särskilda förutsattningarna för pension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder, beviljas förtidspension med tillämpning av de generella reglerna härför, om

vederbörande har ett medicinskt handikapp som nedsätter arbetsförmågan i tillräcklig grad.

Förtidspension kan även av rent arbetsmarknadsmässiga skäl utgå som hel eller som partiell pension. Däremot finns beträffande sådan förtidspension inte någon särskild temporär pensionsform motsvarande Sjukbidraget. Praktiskt behov härav har ansetts inte föreligga.

I en dom den 4 januari 1984 (FÖD 1984:12) har försäkringsöverdomstolen ansett att bestämmelserna om rätt till förtidspension på rent arbetsmarknads- mässiga grunder inte är tillämpliga på en försäkrad vars rätt till ersättning från arbetslöshetskassan har upphört på grund av tjänstepension med för hög tjänstetidsfaktor.

6. De äldres situation inför pensione- ringen

6.1. De äldre i arbetskraften

Arbetskraftsdeltagandet bland de äldre, 60—74 år, har minskat i Sverige under 1900-talet. Under första hälften av 1900-talet gällde nedgången främst personer i åldern 65—74 år. Under 1970- och 1980-talet minskade arbetskraftsdeltagan- det även bland män i åldern 60—64 år, vilket är en tendens som återfinns också i andra länder. Bland kvinnorna däremot avspeglade sig den allmänna ökningen av arbetskraftsdeltagandet även i åldersgruppen 60—64 år.

6.1.1. Arbetskraftsdeltagandet i åldern 55—64 år

Arbetskraftsdeltagandet för personer i åldern 55—59 år har ökat något de senaste 20 åren, medan det har varit i stort sett oförändrat för personer i åldern 60—64 år (figur 6.1). Utvecklingen ser dock olika ut för män och kvinnor.

Figur 6.1 Relativa arbetskraftstal åren 1970-1988. Män och kvinnor i åldern 55—59 och 60—64 år. Procent

Procent

100

25

"60 - 54 år —55 - 59 år

1970 1974 1978 1982 1986 1972 1976 1980 1984 1988

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen.

Bland männen i åldern 55—59 år uppgick det relativa arbetskraftstalet år 1988

till 86 %, vilket var något lägre än för 20 år sedan (figur 6.2). I åldersgruppen 60—64 år var minskningen under samma period däremot markant, från 80 % år 1970 till 64 % år 1988. Bland kvinnorna ökade samtidigt arbetskraftsdeltagandet. Ökningen var störst i åldersgruppen 55—59 år, från 53 % år 1970 till hela 80 % år 1988. I åldern 60—64 år ökade arbetskraftstalet med ca 15 procentenheter till ungefär 50 % år 1988. Med relativt arbetskraftstal avses andel personer i arbetskraften (sysselsatta och arbetslösa) i procent av befolkningen.

Figur 6.2 Relativa arbetskraftstal åren 1970—1988. Män och kvinnor i åldern 55—59 och 60—64 år

.I.'.|.l.

1970 1974 1978 1982 19% 1972 1976 1983 1984 1988

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen.

Förutom de generella faktorerna bakom den allmänna ökningen av ar- betskraftsdeltagandet bland kvinnor kan regelsystemet i ATP vara en av förklaringarna till kvinnornas ökade arbetskraftsdeltagande i dessa åldersgrup- per. De har i regel färre pensionsgrundande år och lägre pensionspoäng per år och därmed mer att vinna i pension på att arbeta längre.

En faktor som inverkat på utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet totalt i åldern 60—64 år är det ökade utflödet från arbetsmarknaden via förtidspension. De senaste tio åren har antalet förtidspensionärer ökat i alla åldersgrupper men särskilt markant bland de äldsta. Ca 40 % av samtliga förtidspensionerade är 60—64 år och ca 70 % är 50 år eller äldre. Antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag i åldersgruppen 60—64 år har, som framgår av redovisningen ] avsnitt 4.2, i genomsnitt under 1980-talet uppgått till ca 20 000 per år, med en topp är 1985 orsakad av det ökade antalet förtidspensioneringar på arbetsmarknadsmässig grund (figur 6.3). Dessa pensioneringar har ofta föregåtts av uppsägningar av äldre personer som uppburit arbetslöshetsersatt- ning fram till 60 års ålder (s.k. 58,3-årspensioneringar). Till följd av det gynnsamma arbetsmarknadsläget har antalet nybeviljade pensioner av arbetsmarknadsskäl minskat åren 1986—1988 och därmed också det totala

antalet förtidspensioner i åldersgruppen 60—64 år.

Figur 6.3 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag åren 1971—1988. Män och kvinnor i åldern 60—64 år

Flntal 15000

10000 _ Kv mnor

H-fall

"” Kvtnnor Totalt

X (xllltllXX

lll/l * "I/nl"'lltittxX

1971 1975 1979 1983 1987 1973 1977 1981 1985 1988

Källa: Riksförsäkringsverket.

Antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag exkl. förtidspension av ar- betsmarknadsskäl minskade från början av 1970-talet till år 1984 bland både män och kvinnor i åldern 60—64 år (figur 6.4). Därefter har en ökning skett, främst bland kvinnorna.

Figur 6.4 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag exkl. arbetsmarknads- fall åren 1972—1988. Män och kvinnor i åldern 60—64 år

Hntal

1972 1976 1980 1984 1988 1974 1978 1982 1986

Källa: Riksförsäkringsverket.

6.1.2. Arbetskraftsdeltagandet sjunker markant vid 65 års ålder

Större delen av dem som är kvar i arbetskraften till 65 år lämnar den just vid denna ålder. Sänkningen av pensionsåldern från 67 till 65 år innebar en koncentration till pensionering vid 65 års ålder. Arbetskraftsdeltagandet i åldersgruppen 45—54 år uppgick år 1988 till ca 92 % (figur 6.5). Vid 64 års ålder har arbetskraftsdeltagandet successivt sjunkit till ca 42 %. Andelen i arbetskraften av befolkningen i 66-årsåldern uppgick till ca 12 %. Männens andel uppgick till 15 och kvinnornas till 10 %. Deltagandet sjunker därefter långsamt med tilltagande ålder. Detta illustreras i figur 6.5.

Figur 6.5 Arbetskraftsdeltagande i olika ålderskategorier år 1988. Procent Procent 100

16-19 25-34 45-54 60-64

20-24 35-44 55-59 64 70-74

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen.

I avsnitt 6.2 redovisas några olika undersökningar om inställningen till för- värvsarbete hos äldre. Av dessa framgår att det finns ett visst intresse bland äldre förvärvsarbetande att vara kvar i arbete efter fyllda 65 år. Den vanligaste förklaringen till att de flesta ändå slutar vid just 65 år är att de blir uppsagda och att lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) inte ger något skydd efter denna ålder. Av LAS framgår att, om en arbetsgivare vill att ar- betstagaren skall lämna sin anställning vid den tidpunkt han är skyldig att avgå med ålderspension, det är tillräckligt att arbetsgivaren underrättar arbetstagaren en månad i förväg om detta. Gäller ingen regel om avgångsskyldighet för arbetstagaren kan arbetsgivaren använda underrättelsemöjligheten i samband med att arbetstagaren fyller 65 år. Vanligtvis är dock arbetstagaren skyldig att avgå från sin anställning vid uppnådd pensionsålder (inom staten 65—66 år) och i de flesta fall utan krav på underrättelse, på grund av bestämmelser i kollektivavtal.

De ekonomiska incitamenten från arbetsgivarens sida att säga upp de anställda vid 65 år kan enligt den ekonomiska litteraturen (Wadensjö, Dahlberg, Holmlund, red. Vingarnas trygghet, 1989) förklaras genom dels ett

effektivitetsargument, dels ett försäkringsargument. Effektivitetsargumentet innebär att företagen genom att skjuta upp en del av löneerSättningen utbetalar en, relativt produktiviteten, högre lön under senare delen av anställningsperio- den, för att därigenom locka till insatser under tidigare period av anställningen. Försäkringsargumentet innebär att, främst inom fysiskt krävande yrken, man använder en stabil lön för att utjämna inkomsterna över tiden i arbetslivet. Eftersom produktiviteten antas falla med åldern innebär det att relativt produktiviteten yngre får mindre och de äldre mer i lön. Båda argumenten utmynnar såledesi att de äldre i regel har en hög lön i förhållande till produktiviteten. Därmed har arbetsgivaren ett ekonomiskt incitament att säga upp den anställde vid avtalad ålder. Dessa två argument innebär också att det änns utrymme för företagen att utbetala ett visst avgångsvederlag i de fall då äldre frivilligt lämnar företaget före 65 års ålder.

6.1.3. Arbetskraftsdeltagandet i åldern 65—74 år

Till följd av bl.a. stigande reallöner, där en stor del av inkomstökningen tagits ut som tidigare utträde ur arbetslivet via kollektiva beslut om höjda pensioner och Sänkt pensionsålder, har det relativa arbetskraftsdeltagandet i åldern 65—74 år minskat kraftigt de senaste 20 åren (figur 6.6). Arbetskraftsdeltagandet minskade mest markant i början av 1970-talet för att sedan dämpas och de senaste åren t.o.m. öka något. Det relativa arbetskraftstalet bland männen har mer än halverats och uppgick år 1988 till 13 %. Bland kvinnorna minskade arbetskraftsdeltagandet med fyra procentenheter till 5 %.

Figur 6.6 Relativa arbetskraftstal åren 1970-1988. Män och kvinnor i åldern 65—74 år. Procent

Procent

30

25

20

15

10 "" Kvtnnor -- Män —Totalt

1970 1974 1978 1982 1986 1972 1976 1980 1984 1988

Källa: SCB. Arbetskraftsundersökningen.

Befolkningen i åldern 65—74 år uppgick år 1988 till knappt 850 000 personer. 74 000 var sysselsatta, 600 var arbetslösa och resterande del deltog ej i arbetskraften.

Av de sysselsatta arbetade 55 000 vanligen deltid (högst 35 timmar per vecka) medan 19 000 hade heltidsarbeten. 70 % av de sysselsatta var män. Nedgången i arbetskraftsdeltagandet var mer markerad för anställda än för egenföretagare. Av de sysselsatta var 54 % egna företagare (eller medhjälpande familjemedlem) och 46 % anställda.

Det finns även skillnader mellan olika yrkeskategorier. För ett par decennier sedan lämnade arbetare i regel arbetslivet senare (vid 67 år) än tjänstemän (vid 65 år och i en del fall tidigare). I dag är förhållandena omvända. Ju högre utbildning desto större andel är kvar i arbetskraften vid en viss ålder. Skillnaderna ökar med stigande ålder.

Noteras kan att av de anställda över 65 år var andelen statligt eller kommunalt anställda endast 20 %, vilket var hälften så stor andel som dessa kategoriers andel av befolkningen i åldern 16—64 år. Det kan sammanhänga med de statliga pensionsreglerna som innebär att lönen för statligt anställda är bruttosamordnad med pensionen. En anställd som arbetar i statlig verksamhet efter pensioneringen får vidkännas ett löneavdrag med ett belopp (högst 65 % av lönen) som kan motsvara pensionsförmånerna enligt lag och avtal. Individen ställs därmed inför valet att avstå från sin pension för att i stället arbeta ihop motsvarande belopp.

Arbetskraftsundersokningarna pekar på att inte alla som lämnar arbetskraften vid 65 år önskar att göra detta. Antalet arbetslösa i gruppen 65—74 år uppgick år 1988 till 600 personer, antalet undersysselsatta av arbetsmarknadsskäl uppgick till knappt 2 000 personer och antalet latent arbetssökande till 22 000 personer. Deras outnyttjade arbetsutbud uppgick till 520 000 timmar per vecka, eller 0,4 % av det totala antalet arbetade timmar. Det motsvarar ungefär 13 000 heltidssysselsatta.

6.1.4. Internationella jämförelser

Arbetskraftsdeltagandet bland män i åldern 55—59 år uppgick år 1988 i Sverige till ca 86 %, vilket är relativt högt i förhållande till andra länder. Bl.a. Norge och Japan låg på samma nivå, medan arbetskraftsdeltagandet i Holland och Finland var avsevärt lägre (figur 6.7). Även bland män i åldern 60—64 år ligger arbetskraftsdeltagandet högt i Sverige. Under år 1988 uppgick det till 64 %. Endast Japan hade ett högre deltagande. Jämfört med för 20 år sedan har arbetskraftsdeltagandet i denna åldersgrupp minskat kraftigt i flertalet länder, särskilt i Holland, Västtyskland, Frankrike och Finland (figur 6.8).

Figur 6.7 Arbetskraftsdeltagandet år 1987 bland äldre män i olika länder

Procent

; &XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX'XXNE&QAX ' xXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX" (XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXxxx? ÄXXXXXXXXX"

I .NXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXN.X | XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXY

? % 7 [::.155— / / / & & & . Inse-64 ? % _ ?. 2 —55—59 Svrerige USP Finl Portugal Holland Norge V-Tgskl Jansa Frmkr

Källa: Ds 11989z44.

Figur 6.8 lProcentuell förändring av arbetskraftsdeltagandet åren 1968—1987 bland äldtre män i olika länder

Procent

Sverige Norge

USFl

V-Tgsklland

Finl

Japan Portugal Prat—tkr Holland

(2165-

-60-64

-55-59 -60 -50 -40 —30 —20 —10 o to

Källa: Ds 15989z44.

Arbetskrafftstalet bland kvinnor i Sverige i åldern 55—59 år uppgick år 1988 till närmare 8(0 %. vilket var det högsta internationellt sett, följt av Norge och Fin- land (figur: 6.9). Även inom åldersgruppen 60—64 år hade Sverige det högsta arbetskrafttsdeltagandet, drygt 50 % år 1988, följt av främst Japan men även Norge OChl USA. I Sverige och även i Norge har arbetskraftsdeltagandet ökat markant i tldersgrupperna 55—59 år och 60—64 år under de senaste två

decennierna (figur 6.10). Samtidigt har deltagandet i andra länder minskat eller varit i stort sett oförändrat.

Figur 6.9 Arbetskraftsdeltagandet år 1987 bland äldre kvinnor i olika länder

Procent

100

75

2165- _60-64 -55-59

Sverige USH Finl Portugal Holland Norge V—Tgskl Japan Frankr

Källa: Ds 1989:44.

Figur 6.10 Procentuell förändring av arbetskraftsdeltagandet åren 1968—1987 bland äldre kvinnor i olika länder

Procent

Sverige Norge USP V-Tgskl Finl Japan

Portugal

. c: 65 -

so 64

lll55-59 —20 —10 0 10 20 30 40

Källa: Ds 1989:44.

Frankr Holland

Arbetskraftsdeltagandet bland de äldsta, 65 år och uppåt, har minskat de senaste 20 åren Särskilt i Sverige men även i andra länder. Det finns en skarpare gräns vid 65 år beträffande arbetskraftsdeltagandet för både kvinnor och män i Sverige än i övriga länder. Arbetskraftstalet för personer över 65 år är relativt lågt i Sverige; under år 1988 uppgick det till ca 9 % (13 % för

män och 5 % för kvinnor). Japan, Norge, Portugal och USA hade ett arbets— kraftsdeltagande på ca 20 % för personer i samma åldersgrupp. Det kan tyda på att det i Sverige finns en viss potential för ökat arbetskraftsdeltagande bland personer över 65 år. Med samma arbetskraftsdeltagande som i dessa länder skulle ytterligare 65 000 personer tillhöra arbetskraften i Sverige.

6.2. Inställningen till förVärvsarbete hos äldre

I olika underSÖkningar har förvärvsarbetande och pensionärer tillfrågats om sin inställning till fortsatt arbete efter pensioneringen. I äldrearbetskommitténs rapport ( SOU 1981:70 ) Arbete eller pensionering redovisas resultatet från en sådan intervjuundersökning år 1980. I en intervjuundersökning om hushållens ekonomiska levnadsförhållanden år 1984 behandlades ett par frågor om rörlig pensionsålder (Socialmedicinsk tidskrift nr 9 år 1986). Undersökningen ingick i ett forskningsprojekt vid nationalekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet i samarbete med Industrins utredningsinstitut m.fl. forskningsinstitu- tioner. Arbetstidskommittén har i betänkandet ( SOU 1989:53 ) Arbetstid och välfärd, bilagedel A, redovisat resultatet av en är 1988 genomförd attitydunder- sökning i arbetstidsfrågor där även inställningen till rörlig pensionsålder tagits upp. Vissa resultat av intresse finns även i statistiska centralbyråns (SCB:s) undersökningar om levnadsförhållanden (rapport nr 43) och arbetskraftsunder- sökningar. Intresset för vidgade möjligheter att gå i pension före den ordinarie pensionsåldern har även undersökts i en av pensionsberedningen genomförd postenkät år 1986.

Äldrearbetskommittén lät hösten 1980 intervjua 2 000 personer i åldrarna 55—74 år om deras vilja att arbeta efter pensioneringen.

Bland de förvärvsarbetande visade egenföretagare större intresse för fortsatt förvärvsarbete än anställda. 45 % av de anställda (40 % av arbetarna och 50 % av tjänstemännen) ville fortsätta arbeta i någon form. Ungefär hälften ville arbeta på hel- eller deltid medan de övriga ville ha ett mindre regelbundet arbete. Bland egenföretagarna ville 66 % fortsätta arbeta efter pensioneringen, de flesta regelbundet på hel- eller deltid.

De förtids- och ålderspensionärer som tidigare hade haft förvärvsarbete tillfrå- gades om de vid pensioneringstillfället skulle ha velat fortsätta arbeta på hel- eller deltid. Fler av de yngre än av de äldre pensionärerna uppgav att de skulle ha velat fortsätta arbeta. I åldersgruppen 55—59 år skulle 43 % ha velat fortsätta arbeta när de pensionerades jämfört med 28 % i åldersgruppen 60—64 år. Bland pensionärerna i åldersgruppen 65 år och däröver var motsvarande andel 19 %. Av dem som var i den åldern hade 7 % också arbete. En fördelning av de svarande efter tidigare sysselsättning visar att bland pensionärerna under 65 år hade 83 % av tjänstemännen velat bli pensionerade jämfört med omkring 57 % av arbetarna och egenföretagarna. Bland de pensionerade över 65 år fanns inte sådana skillnader.

De intervjuade fick också besvara några attitydfrågor om förvärvsarbete för äldre. Den allmänna uppfattningen var att opinionen var emot äldres arbete, att det inte lönade sig för äldre att arbeta och att ungdomar borde gå före pensionärer på arbetsmarknaden.

I SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden (ULF) år 1980—1981 intervjuades pensionärer i åldrarna 65—84 år om sin syn på förvärvsarbete.

Totalt förvärvsarbetade närmare 8 % av samtliga 65—84-åringar. De flesta (85 %) var i åldrarna 65—74 år. Huvuddelen av de förvärvsaktiva arbetade inom eget jordbruk eller eget företag även om många av dem under huvuddelen av sitt yrkesaktiva liv arbetat som anställda. Det vanligaste skälet till arbete efter pensioneringen var att man ville ha något att göra eller att arbetet var roligt och intressant. Bara 17 % angav ekonomiska skäl som en av anledningarna till fortsatt förvärvsarbete.

I åldersgruppen 65—74 år hade ca 10 % förvärvsarbete. Av de ej förvärvsar- betande uppgav ca 5 % att de skulle vilja ha arbete. Således var det 85 % av pensionärerna i åldrarna 65—74 år som inte arbetade och inte heller ville ha arbete. Hälften av dessa pensionärer hade varken handikapp eller långvarig sjukdom som i hög grad kunnat påverka dem i deras sysselsättning och de ansåg också själva sitt allmänna hälsotillstånd vara gott.

I intervjuundersökningen år 1984 genomförd av Göteborgs universitet m.fl. tillfrågades förvärvsarbetande i åldrarna 50—65 år om de skulle vilja sluta förvärvsarbeta helt eller delvis före ordinarie pensionsålder även om det skulle innebära lägre pension. Av 319 svarande ville drygt hälften (54 %) fortsätta arbeta fram till pensionsåldern, 11 % ville sluta helt och 30 % ville arbeta mindre. Övriga 5 % hade inte kunnat besvara frågan. Av dem som ville sluta arbeta helt var det bara 3 % som uppgett att de hade ett handikapp som begränsade deras arbetsförmåga. Vid en redovisning av svaren efter utbildning framkom inget entydigt samband mellan utbildningens längd och inställningen till pensionering. En uppdelning av de svarande efter yrkesområde gav dock några skillnader. Personer inom hälso- och sjukvården var mest benägna att fortSätta fram till nuvarande pensionsålder medan personer med pedagogiskt arbete visade sig minst benägna (65 % resp. 41 % av de svarande ville fortsatta arbeta). Inom området tillverkningsarbete var andelen som ville fortsätta endast något mindre än för hela gruppen (51 resp. 54 %). Här återfanns dock den högsta andelen (nästan 14 %) som ville sluta helt och hållet.

De intervjuade tillfrågades också om de skulle vilja fortsätta arbeta efter or- dinarie pensionsålder om pensionen i så fall blev högre. Endast 6 % förklarade sig villiga härtill medan 89 % svarade nej på frågan.

I SCB:s månatliga arbetskraftsundersökningar (AKU) insamlas under fjärde kvartalet varje år uppgifter även för åldersgruppen 65-74 år. Uppgifterna i AKU avser förhållandena den vecka som intervjun görs. Resultaten av AKU visar att år 1988 hade 8,8 % av befolkningen i åldersgruppen 65—74 år förvärvsarbete jämfört med 7,7 % år 1987. Ökningen kan till största delen tillskrivas kvinnorna.

Av de personer som ej tillhörde arbetskraften uppgav 2,8 % år 1988 att de skulle vilja och kunna arbeta (s.k. latent arbetssökande). Vissa förändringar i mätmetoderna i AKU fr.o.m. 1987 års undersökning gör att uppgifterna i senare års undersökningar är svåra att jämföra med dem för år 1986 och tidigare. Den ökning av andelen latent arbetssökande som kan utläsas enligt AKU från ca 1 % för åren före år 1987 till 2,5—3 % för åren 1987 och 1988 torde till största delen kunna tillskrivas de förändrade mätmetoderna.

I arbetstidskommitténs undersekning år 1988 besvarade ca 5 400 personer i åldrarna 16—64 år en enkät rörande attityder till arbetstider. Attityder till tidpunkten för pensionering berördes i tre av frågorna i enkäten. En fråga tog upp sänkning av den allmänna pensionsåldern som ett av sju alternativa sätt att genomföra en allmän arbetstidsförkortning. En annan fråga behandlade arbetstidsförkortning för vissa grupper. Till denna fråga ingick sänkt pen- sionsålder för personer med långt och/eller hårt arbetsliv som ett av fyra svarsalternativ.

En tredje fråga, som ställdes på pensionsberedningens uppdrag, rörde enbart inställningen till rörlig pensionsålder. Denna fråga bestod i sin tur av tre del- frågor. Två av delfrågorna rörde möjligheterna att gå i pension före 65 års ålder utan minskning av ålderspensionen, dels för samtliga, dels för personer med lång tid bakom sig på arbetsmarknaden. Delfrågorna motsvarade alltså ett av alternativen i de två tidigare frågorna om alternativa arbetstidsförkort- ningar. Den tredje delfrågan behandlade möjligheterna att fortSätta arbeta efter 65 års ålder med motsvarande höjning av pensionen.

Sänkt pensionsålder, som ett av flera alternativ till arbetstidsförkortning, prioriterades av 15 % av de tillfrågade. När alternativet tidigare pension inte behövde vägas mot andra typer av arbetstidsförkortningar svarade 77 % att de ansåg det angeläget med förbättrade möjligheter för alla att gå i pension före 65 år. Lika många svarade ja på frågan om de ansåg det vara angeläget att förbättra möjligheterna till tidigare pension för personer med lång tid på arbetsmarknaden. I frågan som behandlade olika arbetstidsförkortningar för vissa grupper förordade 35 % alternativet sänkt pensionsålder för personer med långt och/eller hårt arbetsliv.

På frågan om det är angeläget att förbättra möjligheterna att vara kvar i arbete efter 65 års ålder svarade 38 % ja och 47 % nej medan 15 % avstod från att svara.

I de två delfrågorna om rörlig pensionsålder nedåt varierade andelen ja-svar inte nämnvärt med åldern. Något fler i de yngre åldrarna svarade nej, medan fler bland de äldre avstod från att svara. Det fanns inga väsentliga skillnader i svarsmönstren med hänsyn till facklig tillhörighet eller ställning på ar- betsmarknaden.

I delfrågan om rörlig pensionsålder uppåt sjörik andelen ja-svar med åldern. I den yngsta åldersgruppen (16—24 år) var hälften positiv till en rörlighet uppåt jämfört med en fjärdedel av de tillfrågade i åldrarna närmast före pen- sionsåldern (55—64 år). Här bör noteras att andelen som inte besvarat frågan är mycket hög bland de äldre — lika många har avstått från att svara som svarat ja. Andelen personer som svarat nej på frågan varierar därmed knappast med åldern omkring hälften säger nej till bättre möjligheter att arbeta efter 65 år (se tabell 6.1).

Generellt sett hade företagare en något mer positiv inställning än anställda till arbete efter pensioneringen. Här fanns dock stora skillnader mellan olika grupper av anställda, vilket framgår av tabell 6.2. Bland SACO/SR:s medlemmar ansåg 64 % det angeläget med förbättrade möjligheter till arbete efter 65 år, medan motsvarande andel hos LO-medlemmarna var 27 %. Andelen som ej besvarat frågan var högst bland LO-medlemmarna.

Tabell 6.1 Inställningen till arbete efter 65 års ålder med fördelning efter ålder. Procent. Arbetstidskommitténs undersökning år 1988

Ålder Ja Nej Ej Sumrm svar

16 _ 24 49 40 11 100 25 _ 54 37 50 13 100 55 _ 64 27 47 26 100

Totalt 38 47 15 100

Källa: SOU 1989:53.

Tabell 6.2 Inställningen till arbete efter 65 års ålder med fördelning efter ställning på arbetsmarknaden och facklig tillhörighet. Procent. Arbetstids- kommitténs undersökning år 1988

Ja Nej Ej Summa svar

LO + övr org arbetare 27 54 19 100 TCO 37 52 11 100 SACO/SR 64 30 7 100 Oorganiserade 55 35 10 100 Föret m anst 54 34 12 100 Föret u anst 43 42 15 100 Ovriga 40 44 17 100 Totalt 38 47 15 100

Källa: SOU 198953.

I tabell 6.3 görs motsvarande redovisning för åldersgruppen 55—64 år. Bland LO-medlemmarna i denna ålder var det bara 14 % som var positiva till bättre möjligheter att arbeta efter 65 år. Andelen negativa till arbete efter 65 år var däremot inte större i denna åldersgrupp. I stället har andelen som inte tagit ställning till frågan ökat. Var tredje LO-medlem i åldern 55—64 år hade inte besvarat frågan. Bland TCO:s medlemmar är andelen positiva oförändrad medan det i stället skett en förskjutning från negativ till "vet ej"-inställning. Svarsmönstret bland SACO/SR:s äldre medlemmar var detsamma som för hela gruppen 16—64 år.

I äldrearbetskommitténs undersökning från år 1980 tillfrågades intervjuper- sonerna om sin vilja till arbete efter pensioneringen. I arbetstidskommitténs undersökning år 1988 var frågan mer principiellt formulerad: "Anser du det angeläget att förbättra möjligheterna till arbete efter 65 år med motsvarande höjning av pensionen". Om svaren på sistnämnda fråga även tolkas som ett uttryck för viljan att arbeta efter 65 år visar båda undersökningarna att närmare hälften av befolkningen i åldersgruppen 55—64 år inte vill fortsätta arbeta efter pensioneringen medan omkring en fjärdedel säger sig vilja fortsätta (på hel- eller deltid). I äldrearbetskommitténs undersökning fanns också alternativet "arbeta del av året/arbeta ibland". Omkring en fjärdedel hade valt det alternativet. I arbetstidskommitténs undersökning var bortfallet på frågan

så stort som 25 % i denna åldersgrupp. Göteborgs universitets undersökning år 1984 gav emellertid ett helt annat resultat. Majoriteten, 90 %, av de tillfrågade SMS-åringarna var inte intresserade av att fortsätta arbeta efter pensionsåldern.

Tabell 6.3 Inställningen till arbete efter 65 års ålder i åldersgruppen 55—64 år med fördelning efter ställning på arbetsmarknaden och facklig tillhörig- het. Procent. Arbetstidskommitténs undersökning år 1988

Ja Nej Ej Summa svar

LO + övr org arbetare 14 54 32 100 TCO 36 45 19 100 SACO/SR 63 31 5 100 Oorganiserade 35 51 12 100 Föret m anst 58 33 9 100 Föret u anst 43 30 28 100 Ovriga 21 48 31 100 Totalt 27 47 26 100

Källa: SOU 1989:53.

Syftet med pensionsberedningens enkät år 1986 var att undersöka intresset för en tidigareläggning av pensionsåldern. Undersökningen omfattade ett urval om 500 personer i åldrarna 51—55 år och 400 personer i åldrarna 56—59 år, dvs. totalt 900 personer jämnt fördelade på män och kvinnor. Samtliga personer i urvalet hade minst 15 år med ATP-poäng och aktuell anknytning till arbetsmarknaden (sjukpenninggrundande inkomst på lägst ett basbelopp). Ingen uppbar allmän pension vid undersökningstillfället. Av de 900 personerna i urvalet besvarade 739 eller 82 % enkäten.

Av dem som besvarat enkäten svarade 80 % ja på frågan om de skulle sluta förvärvsarbeta helt från 60 års ålder om möjligheter då fanns till oreducerad ålderspension för personer med lång tid bakom sig på arbetsmarknaden. De flesta skulle välja just 60 år (och inte 61—64 år) som pensionsålder.

De som uppgav att de skulle utnyttja möjligheten till tidigare pension fick ange ett eller flera skäl härtill.

Som minst en av orsakerna till att man ville pensionera sig helt före sin or— dinarie pensionsålder angav de flesta (ca 65 %) att de tyckte att äldre borde stå tillbaka för yngre på arbetsmarknaden. Knappt 14 % angav detta som enda orsak. Något färre (ca 62 %) angav som minst en orsak att de ansåg sig förtjänta av en tidigareläggning av sin pensionering. Drygt 15 % gav detta som enda anledning. En tredjedel (ca 32 %) trodde att de inte skulle orka arbeta fram till sin pensionering. Knappt 7 % angav detta som enda anledning.

De som uppgav att de inte skulle vilja pensionera sig helt i förtid (19 % av de svarande) fick också ange ett eller flera skäl till sitt stållningstagande. Den vanligaste anledningen till att man inte ville pensionera sig helt före ordinarie pensionsålder var att man trivdes med arbetet. Ca 75 % angav detta som i vart fall ett av skälen. Ungefär 40 % angav som minst en orsak att de ville

ta delpension men ej sluta arbeta helt. Knappt 9 % hade detta alternativ som enda anledning. Drygt en tredjedel (ca 37 %) svarade att de inte hade råd att pensionera sig. Detta alternativ angavs som det enda av 8 % av de svarande.

I enkäten ställdes också en fråga om vad man ansåg om arbetsmarknadsläget på hemorten och huruvida det påverkade inställningen till tidigare pensionering. Av dem som uppfattade arbetsmarknadsläget på hemorten som ett läge med hög arbetslöshet svarade drygt 83 % att de önskade pensionera sig helt före ordinarie pensionsålder. Motsvarande andel för dem som ansåg att det rådde ett bra sysselsättningsläge på hemorten var 74 %. På frågan om arbetsmark- nadsläget var det dock 81 personer (ca 11 % av de som besvarat enkäten) som inte lämnat något svar. Av dessa 81 personer svarade 63 (78 %) att de önskade gå i pension tidigare. Vad beträffar arbetsmarknadslägets inverkan på inställningen till tidigare pensionering svarade ca 68 % att det saknade betydelse, 18 % att det hade betydelse medan 14 % ej besvarat denna fråga. Av dem som önskade gå i pension i förtid uppgav 65 % att arbetsmarknadslä- get inte inverkade på deras stållningstagande. Samtidigt var det lika många som angav att äldre borde stå tillbaka i arbetslivet för att lämna plats åt yngre som ett av skälen till tidigare pensionering. Av dem som inte ville gå i pension i förtid uppgav 84 % att arbetsmarknadsläget saknade betydelse för deras inställning.

Sammanfattningsvis uppgav 80 % av dem som besvarat enkäten att de skulle gå i pension före den ordinarie pensionsåldern om möjligheter fanns till detta och ålderspensionen därvid inte reducerades. Detta kan jämföras med arbetstidskommitténs undersökning år 1988 där en lika stor andel av de svarande ansåg det angeläget med förbättrade möjligheter att gå i pension före 65 år.

I äldrearbetskommitténs undersökningar år 1980 om äldres arbetsvilja och arbetsförutsättningar bedömdes också arbetsgivares inställning till äldre arbetskraft vara av stor betydelse. Kommittén hade därför utvalt 7 företag och genom besöksintervjuer kartlagt inställningen till äldre arbetskraft.

Det konstaterades allmänt sett att sysselsättning för pensionärer inte upplevdes som en särskilt angelägen fråga i företagen. Detta stod enligt kommittén i motsatsställning till uppfattningar som framkommit vid inter- vjuunder5ökningarna i övrigt. Visserligen var antalet företag mycket begränsat men inställningen var enligt kommittén påfallande entydig. De som framförde önskemål om att arbeta efter pensionsåldern var mycket få. Företagsbesöken gav en entydig bild att både arbetsgivare och fackliga organisationer hade en negativ inställning till arbete efter pensionsålderns inträde. Två huvudsakliga skäl till detta angavs av äldrearbetskommittén. Många ansåg sig ha gjort sitt vid 65 års ålder och önskade några "goda år" medan hälsa och krafter fortfa- rande ger möjlighet till detta.

Det viktigaste skälet angavs dock vara ungdomsarbetslösheten. Det är inte rätt och riktigt — ansåg man _ att gå kvar i arbete efter pensionsålderns inträde när ungdomen inte kan få arbete. Denna inställning genomsyrade attityderna hos alla de intervjuade parterna. Detta skulle emellertid enligt äldrearbetskom- mitténs uppfattning inte ses som ett ställningstagande mot äldre som arbetskraft, till nyttan och dugligheten. Tvärtom var intrycket att äldre uppskattas på arbetsplatserna. Snarare skulle det ses som ett stållningstagande

för ungdomen, ett uttryck för lojalitet mot bakgrund av dåvarande ar- betsmarknadsläge.

Äldrearbetskommitténs företagsbesök gjordes hösten 1980 och således i en helt annan arbetsmarknadssituation än den nuvarande. Det torde därför vara naturligt att nu räkna med en mer positiv inställning från arbetsgivare till arbete efter pensionsålderns inträde.

6.3. Äldres hälsosituation

Äldres hälsosituation har stor betydelse för möjligheterna att utnyttja systemet för rörlig pensionsålder. Under avsnitt 4.2 har redovisats förtidspensioneringens omfattning och orsaker med speciell inriktning på de högre åldersgrupperna. I detta avsnitt lämnas en redogörelse för vissa synpunkter och uppgifter rörande äldres hälsoförhållanden mera allmänt.

En betydande andel äldre förblir friska högt upp i åren. Åldrandet, som innebär att den fysiska, psykiska och sociala förmågan avtar, har skilda förlopp hos olika individer. Det betyder att åldrandets effekter på funktionsförmågan är mycket individuella.

Som beskrivits av äldredelegationen i rapporten ( Ds 1989:27 ) Ansvaret för äldreomsorgen säger den kronologiska åldern i de högre åldersgrupperna mycket mindre om den funktionella åldern än tidigare i livet. Funktionell ålder är svår att mäta för hela individen eftersom olika organ åldras olika snabbt och i olika tidsmässig ordning. Variationen kring åldersgenomsnitt är mycket stor. I t.ex. en befolkning med den kronologiska åldern 70 år beräknas den funktionella åldern uppvisa en spridning på närmare 20 år uppåt eller nedåt även bland personer som kan betraktas som friska.

De äldres hälsa har förbättrats under de senaste 20 åren. Som en konsekvens av denna utveckling har dödligheten bland äldre sjunkit successivt under denna period. Under 1970-talet ökade den återstående livslängden påtagligt för dem som uppnått 65 års ålder. Medellivslängden räknad från födelsen, år 1988, var för män 74,2 år och för kvinnor 80,0 år. I tabell 6.4 redovisas uppgifter om utvecklingen under 1900-talet av mäns och kvinnors återstående livslängd räknad från födelsen, 50 års ålder resp. 65 års ålder.

Den ökade medellivslängden är uppenbarligen ett uttryck för att hälsan och vitaliteten ökat snabbt hos äldre människor i vårt land. Därmed kommer allt fler personer att uppnå åldrar över 80—85 år.

I äldredelegationens ovannämnda rapport har redovisats uppgifter om sambandet mellan ålder och förekomst av sjukdomar. Dessa visar att de flesta folksjukdomar som hjärt-kärlsjukdomar, cancer och benskörhetsfrakturer uppvisar en påtaglig åldersberoende risk. Sambandet varierar dock för olika sjukdomar. Medan höftfrakturer ökar påtagligt först efter 80 års ålder ökar risken för cancersjukdomar redan vid 60 års ålder. Även t.ex. manifest diabetes ökar med stigande ålder. Hjärt-kärlsjukdom, som är den vanligaste dödsorsa- ken, svarar för ungefär 75 % av samtliga dödsorsaker hos äldre.

Tabell 6.4 Återstående medellivslängd åren 1921—1988

Åren Återstående medellivslängd i år

Män Kvinnor Vid fö- 50 år 65 år Vid fö- 50 år 65 år delseri delsen 1921-1930 60,97 24,15 13,24 63,16 25,14 13,85 1931—1940 63,76 24,08 13,06 66,13 25,13 13,64 1941-1950 68,06 25,01 13,60 70,65 26,27 14,30 1951-1960 70,89 25,54 13,85 74,10 27,47 15,00 1961-1970 71,73 25,70 13,93 76,13 28,87 16,05 1971-1980 72,26 25,82 14,10 78,10 30,41 17,47 1961—1965 71,60 25,65 13,88 75,70 28,56 15,80 1966-1970 71,85 25,76 13,98 76,59 29,21 16,35 1971-1975 72,07 25,79 14,04 77,65 30,08 17,16 1976-1980 72,43 25,84 14,15 78,51 30,69 17,73 1981-1985 73,55 26,46 14,60 79,53 31,45 18,39 1984-1988 73,98 26,83 14,85 79,95 31,81 18,71

Källa: SCB. SOS: Befolkningsförändn'ngar.

Många vanliga sjukdomar hos äldre uppvisar'en oförändrad eller minskad risk över tiden. Minskad risk gäller hjärt-kärlsjukdomar och en i huvudsak oförändrad risk gäller cancersjukdomar. Det tycks också vara så, att svår sjuklighet skjuts allt högre upp i åldrarna. Den s.k. medicinska åldersparadoxen visar således att, när hälsan och vitaliteten hos äldre ökar, det finns risk för en viss ökning av sjukligheten hos äldre.

När man studerat olika hälsobristers samvariation med ålder har man funnit vid intervjuer inom ramen för statistiska centralbyråns undersökningar om levnadsförhållanden åren 1975—1985 (SCB:s rapport 51/1987) att andelen personer som uppgivit hälsobrister av olika slag ökar med stigande ålder. Den andel av befolkningen som anser sitt hälsotillstånd dåligt har emellertid minskat med 1 % under denna tioårsperiod. Det är främst i åldersgruppen 65—74 år som färre anser sin hälsa dålig. Detta är inte något tillförlitligt mått på verklig förbättring. Det bör emellertid kunna tolkas så att någon allmän försämring av den upplevda hälsan inte verkar ha skett.

Andra hälsomått i undersökningen pekar också i riktning mot en viss förbättring av befolkningens hälsa. År 1985 ansåg sig 9 % av befolkningen i åldrarna 16—84 år ha höggradigt nedsatt arbetsförmåga, vilket är en minskning med två procentenheter jämfört med år 1975. Även andelen med nedsatt rörelseförmåga har sjunkit under perioden, med ca fyra procentenheter. I båda fallen är det i huvudsak de yngre pensionärerna som förefaller ha fått ett förbättrat tillstånd i detta avseende.

I pensionsålderskommitténs betänkande (SOU 1975: 10) Rörlig pensionsålder, som låg till grund för 1976 års reform, belystes genom anlitad medicinsk expertis de medicinska synpunkterna på frågan om ett flexiblare pensionssys- tem. Som en allmän sammanfattning av vad som framkommit vid diskussion med dessa medicinska experter kunde enligt kommittén sägas att önskvärd- heten av individuell valfrihet beträffande pensioneringstidpunkten underströks. Möjlighet till gradvis nedtrappning av förvärvsverksamheten framhölls som ur

medicinsk synpunkt synnerligen önskvärd.

Frågan om åldrande, hälsa, arbetsförmåga och pensionering utvecklades i en expertbilaga till betänkandet av professorn Sven Forssman. Denne framhöll att åldrande och genomgångna sjukdomar förändrar efter 45-årsåldern successivt hälsotillstånd och arbetsförmåga. Denna process sker mycket individuellt och mycket olika hos olika människor så att individer i samma åldersgrupp i medelåldern och i högre åldrar blir alltmer olika varandra. Efter 60-årsåldern tillkommer ökande svårigheter att få en ut hälsosynpunkt tillfredsställande a_rbetsanpassning. De för vilka en sådan anpassning trots ergonomi, individuell placering och företagshälsovård inte kan uppnås i ett modernt industrisamhälle ökar i frekvens.

Inom ramen för HS 90-projektet (Hälso- och sjukvård inför 90-talet) presenterades ett omfattande material ( SOU 1981:1 —2 samt SOU 1984139—50) innefattande underlag och förslag till hur man på central, regional och lokal nivå kan utforma en offensiv hälso- och sjukvård under 1990-talet.

I materialet redovisades bl.a. arbetsmiljöns betydelse för hälsan och de betydande hälsoklyftor som alltjämt finns mellan olika yrkes- och socialgrupper i landet liksom mellan olika geografiska områden. De grupper som utsattes för stora hälsorisker återfanns bland arbetare och lägre tjänstemän. Speciella riskyrken var bl.a. gruv- och stålarbete, grovarbete samt stuveri- och lagerarbete. Andra hälsopolitiska riskgrupper var t.ex. arbetslösa och utländska medborgare.

Utredningen redovisade att värk i rygg, höfter, skuldror, axlar eller leder var vanligare i socialgrupp tre än i socialgrupp ett. Motsvarande skillnader fanns också beträffande psykiska besvär. Långvarig sjukdom, oavsett sjukdomstyp, rapporterades mellan 25 och 75 % oftare bland arbetare än bland högre tjänstemän.

Utredningen konstaterade att buller, vibrationer, fysisk belastning och kemiska hälsorisker fortfarande utgör problem i arbetslivet. Hälsoeffekterna av psykosociala förhållanden i arbetslivet har kommit att ägnas ökad uppmärksamhet. Mycket talar för att risker för t.ex. hjärt- och kärlsjukdomar ökar i arbeten som är monotona, har lågt beslutsutrymme och samtidigt hög kravnivå.

[socialstyrelsens folkhälsorapport år 1987 (Socialstyrelsen redovisar 1987: 15) framhölls att hälsoläget i den svenska befolkningen som helhet förbättrats men att nya analyser i många avseenden talar för att den sociala ojämlikheten i ohälsans fördelning ökar. Detta ställer enligt rapporten helt nya krav på breda samhällsinsatser mot de stora folksjukdomar som i större utsträckning drabbar industriarbetare och utslagna från arbetsmarknaden.

Medellivslängden hade under 1980-talets första hälft ökat med 1,0 år, vilket är en kraftigare ökning än någon gång tidigare under efterkrigstiden. Denna ökning beror enligt rapporten främst på minskad dödlighet bland medelålders och äldre under senare år.

Dödligheten bland medelålders, 45—64 år, utvecklades under 1970—talet olika för män och kvinnor. Bland männen ökade dödligheten under åren 1965—1979 i åldersintervallet 40—59 år främst till följd av ökad dödlighet i kranskärlssjukdo- mar och alkoholskador. Det var första gången Sverige erfor en sådan ökning under en tid utan krig, epidemier eller missväxt. Ökningen var mest uttalad

i Stockholm och bland frånskilda och ogifta män. Bland kvinnorna hade dödligheten minskat stadigt i alla civilstånd. Den ökning av dödligheten som observerades under 1970-talet var koncentrerad till män som arbetade—inom tillverkningsindustri och till de icke-förvärvsarbetande (arbetslösa och förtids- pensionerade). För dessa grupper ökade dödligheten något samtidigt som den minskade kraftigt bland män med akademiska och tekniska och administrativa yrken. Sedan slutet av 1970-talet hade dödligheten minskat kraftigt för båda könen i denna åldersgrupp 40—59 år — men data saknades för den yrkes- relaterade dödligheten under 1980-talet.

Även sjukdomsmönstret förändras enligt folkhälsorapporten. Dödligheten i kranskärlssjukdomar hade sålunda efter många års ökning bland männen börjat minska under 1980-talet, med ca 3 % per år för bådaxkönen. Det var dock fortfarande den vanligaste orsaken till för tidig död i vårt samhälle. Under 1970-talet blev det en sjukdom som i allt större utsträckning drabbade arbetare inom tillverkningsindustrin.

Det var inte klarlagt vad dessa förändringar i sjukdomsmönstret beror på. Det är dock enligt rapporten sannolikt att den minskade andelen rökare under 1970-talet (minskningen har varit mest uttalad bland yngre och välutbildade) kan ha bidragit. I första hand är blodfetthalt och tobakskonsumtion avgörande för sjukdomsrisken, men det hade under senare år börjat stå klart att psykosociala faktorer, bl.a. i arbetsmiljö och arbetslöshet, kan ha betydelse direkt och indirekt via deras betydelse för kost- och tobaksvanor. Att angripa de sociala faktorerna var enligt rapporten Särskilt viktigt om man vill komma åt den höga förekomsten av denna sjukdom bland människor med ar- betaryrken.

Var femte person i befolkningen hade enligt rapporten svår värk i rygg, nacke eller leder. Rörelseorganens sjukdomar hade ökat sin andel av sjukförsäkringen och orsakade då 28 % av alla sjukfrånvarodagar och 41 % av alla nybeviljade förtidspensioner. Sjukfrånvaro för denna typ av besvär var tio gånger vanligare inom tillverkningsindustri än inom administrativa yrken. Insatser mot fysisk belastning och ensidiga arbetsställningar har därför enligt rapporten avgörande betydelse i det förebyggande arbetet. Men även insatser mot övervikt, tobak och alkohol och för regelbunden motion och bättre kost är av betydelse. Företagshälsovården har en nyckelroll.

Vid institutionen för gereatrik och långvårdsmedicin i Göteborg har företagits en omfattande studie, "70-åringar i Göteborg" (fl-70), i fråga om 70-åringars hälsoförhållanden och levnadsbetingelser i övrigt. Undersökningen startade år 1971 då 30 % av alla 70-åringar i Göteborg inbjöds till en omfattande hälsokontroll. Vid den följande studien insamlades mer än 1 500 uppgifter från var och en av dessa 70-åringar. Undersökningen upprepades sedan för varje person i femårsintervaller mellan 70 och 85 års ålder eller så länge personen i fråga var i livet.

En viktig del i undersökningen var att finna svar på frågan om det finns skillnader mellan olika generationer (årskullar) 70-åringar. Tre grupper 70-åringar, födda åren 1901-1902 (den ursprungliga undersökningsgruppen), 1906—1907 och 1911—1912, jämfördes därför. Vid denna jämförelse har man funnit stora skillnader.

Forskningsprojektet i vilket mer än 100 personer medverkat som forskare

eller medhjälpare och som resulterat i ca 300 publikationer — är troligen världens mest omfattande projekt om åldrande, människors liv och hälsa. Det har också gett väsentligt ökade kunskaper om äldre människors levnadsbetingel- ser. Det skulle föra för långt att här redovisa de olika delprojekten av i huvudsak medicinsk inriktning.

Enligt professor Alvar Svanborg (läkartidningen nr 34/89) är en viktig slutsats av underSÖkningen att de stora skillnaderna mellan 70-årsgrupperna inte kan förklaras av förändringar i arvsmassan utan att de rimligen bör vara beroende av skillnader i livsmönster. Mer forskning erfordras för att kartlägga samband mellan tidigare liv och åldrande men enligt Svanborg påverkas åldrandet i sig av livsstilen och t.ex. användandet av tobak och alkohol. Vidare visar undersökningen att dagens 70-åringar har i högre grad kvar sina intellektuella funktioner än 70-åringarna för bara tio år sedan.

7. Samhällsekonomiska aspekter

7.1. Inledning

En individ kan pensioneras med ersättning från socialförsäkringen när som helst från 16 års ålder. Personer som pensioneras innan de nått 60 års ålder har vanligtvis haft förvärvsarbete men tvingats att helt eller delvis lämna det till följd av en sjukdom eller skada. Förtidspension kan också erhållas av personer som inte tidigare har förvärvsarbetat men som hindras från att söka arbete på grund av en sjukdom eller skada.

Förutom förtidspension, som kan erhållas t.o.m. sista månaden före fyllda 65 år, finns delpension och ålderspension för personer i åldern 60 år och äldre. I åldrarna 60—64 år kan individer reducera sin normala arbetstid och få ersättning för inkomstbortfallet i form av delpension. Delpensionsförmånen uppgår till ungefär 65 % av inkomstbortfallet och utgör ATP-grundande inkomst.

Ålderspension från folkpensioneringen och ATP utgår normalt vid 65 års ålder. Det är emellertid möjligt att erhålla en reducerad ålderspension från ATP vid förtida uttag redan från 60 års ålder eller att uppskjuta pensionsut- taget till 70 års ålder och erhålla ett ökat pensionsbelopp efter 65 års ålder. Pensionen minskas med 0,5 % eller ökas med 0,6 % för varje månad som pensionen tas ut före eller efter 65 års ålder.

En utgångspunkt i en diskussion om de möjligheter pensionssystemet ger för rörlig pensionering är det synsätt som ligger till grund för regelsystemet för förtidspension. Den tanke som ligger bakom lagstiftningen är att människor, som på grund av betydande nedsättning av arbetsförmågan helt eller delvis måste avstå från förvärvsarbete fram till den normala åldern för ålderspension, skall kunna få livsvarig ersättning från socialförsäkringen.

Det är emellertid inte åldern i sig som ger rätt till pension före 65 års ålder. Den åldersgräns som enligt lagstiftningen gäller för rätten till ålderspension utgör å andra sidan en gräns för hur länge man anser att man normalt kan kräva att människor skall stå till arbetsmarknadens förfogande innan de får rätt till full pension. Denna gräns, för närvarande 65 års ålder, utgör emellertid inte vad som skulle kunna kallas för en biologisk gräns för arbetsförmågan. Gränsen för vad som är möjligt och önskvärt med hänsyn till de förändringar i hälsan och förmågan som normalt inträder med stigande ålder är mycket individuell. Individens arbetssituation och de möjligheter som finns för honom att anpassa karaktären av sin arbetsinsats till förändringar i hälsan är också viktiga.

I dag kan arbetsförmågan Sägas vara förhållandevis god för många mellan 60 och åtminstone 67 års ålder. Före sänkningen av den allmänna pen- sionsåldern år 1976 arbetade t.ex. en relativt stor del av männen fram till minst

67 års ålder. Att 65-åringar åtnjuter en förhållandevis god hälsa bevittnas också av utvecklingen av den förväntade återstående livslängden, vilken framgår av tabell 7.1. För närvarande är den ca 15 år för män och nästan 19 år för kvinnor som har nått 65 års ålder. Intressant i detta sammanhang är också en intervjuundersökning som genomförts av pensionsberedningen år 1986 (se avsnitt 6.2). Undersökningen omfattade 900 personer mellan 51—59 år och syftade till att ge en bild av deras inställning till pensionering efter 60 års ålder. Den visade att det var ca 30 % av 56—59-åringarna som trodde att de inte skulle orka arbeta fram till 65 års ålder.

Tabell 7.1 Återstående medellivslängd i år för en person som fyllt 65 år

År Män Kvinnor 1961—1965 13,88 15,80 1976 13,92 17,32 1982 14,56 18,32 1988 14,95 18,70

Källa: SCB. Befolkningsförändringar. Del 3.

Ett lands materiella välfärd beror bl.a. på dess tillgång på arbetskraft. Antalet förtidspensioneringar på grund av ohälsa har ökat avsevärt under senare år. Detta har bl.a. lett till omfattande diskussioner kring orsakerna bakom denna utveckling samt utredningar om hur landets resurser används och bör användas i förebyggande och rehabiliterande syfte (se t.ex. rehabiliteringsberedningens betänkande (SOU 1988:41) Tidig och samordnad rehabilitering och riksförsäk- ringsverkets rapport Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensione- ring en systemanalys (RFV Redovisar 1989:12). Det är viktigt sett ur såväl individens som samhällets synvinkel att försök görs att vidta alla rimliga åtgärder förebyggande och rehabiliterande för att begränsa förtidspensione- ring på grund av ohälsa. Det ligger också i individens och samhällets intresse att alla hinder undanröjs

som gör det svårt eller rent av omöjligt för den äldre arbetskraften att förbli aktiv. Om äldre människor som vill arbeta och som fortfarande kan göra en produktiv insats kan få fortsätta att arbeta uppnås en högre nivå på välfärden.

Ett synSätt som präglar diskussionen i detta kapitel är att pensionering och upphörande med förvärvsarbete avgörs av ett antal faktorer som är individuella och som kan variera kraftigt med livscykeln. Detta synsätt förklaras i avsnitt 7.3 nedan med hjälp av en schematisk modell. Denna modell utgör i sin tur en viktig bakgrund för att få en allmän förståelse för utvecklingen av såväl förtidspensionerin g som ålderspensionerin g under de senaste åren. Diskussionen inleds med att klargöra några begrepp som ofta används när man talar om arbetsförmåga och arbetshandikapp.

7.2. Hälsa och pensionering före 60 års ålder

För personer mellan 16 och 60 år är en nedsatt arbetsförmåga alltid den väsentligaste faktorn i ett avgörande om pensionering och upphörande med förvärvsarbete. Beslutet om rätt till förtidspension baseras på en bedömning

av arbetsförmågan. Att en mycket försämrad hälsa eller starkt handikappande skada som medför en påtaglig nedsättning i arbetsförmågan skall ge rätt till förtidspension är numera en rättighet som tas för given i Sverige. Liksom hälsa är arbetsförmåga emellertid ett mycket relativt begrepp. I det följande sammanfattas ett antal viktiga omständigheter som måste finnas i bakgrunden i en diskussion om pensionering och upphörande med förvärvsarbete i samband med förändringar i hälsa och arbetsförmåga.

7.2.1. Arbetshandikapp

Utgångspunkten i ett övervägande om pensionering före 60 års ålder är sålunda att det föreligger en skada eller sjukdom som påtagligt minskar en individs förmåga att förvärvsarbeta. I detta sammanhang kan man också tala om ett "arbetshandikapp". Förtidspension utgår när arbetshandikappet bedöms utgöra ett hinder för fortsatt arbete.

I en diskussion om arbetshandikapp kan man skilja mellan tre begrepp:

* skada/sjukdom * funktionsnedsättning * arbetshinder

Begreppen hänger ihop med varandra på följande sätt. En skada eller sjukdom kan leda till en funktionsnedsättning, vilken kan påverka individens möjligheter att utföra ett visst arbete. Om funktionsnedsättningen gör det svårt för individen antingen att utföra ett visst arbete eller att finna ett annat kan man tala om arbetshinder. Ett arbetshandikapp utgörs sålunda av de negativa följderna av dels en specifik funktions nedsättning, dels denna nedsättning sedd i förhållande till en specifik arbetsmiljö.

Vad som utgör en tillgänglig arbetsmiljö avgörs av ett antal faktorer. Allmänt sett avgörs det av vår förmåga och vilja att anpassa arbetsmiljöer till människor. Här kan nämnas de möjligheter som tekniska och organisatoriska förändringar kan ge. En individs möjligheter att utföra ett produktivt arbete kan ökas betydligt med målmedvetna satsningar på tekniska lösningar, omskolning m.m. Dessutom kan och bör olika åtgärder genomföras för att öka arbetsgivarnas incitament att medverka till lösningar som är bra för såväl individen och arbetsgivaren som samhället. Här bör också nämnas att produktiv aktivitet och den gemenskap som en arbetsplats kan tillföra utgör för de flesta i sig viktiga välfärdskomponenter.

En annan faktor som utgör en del av bilden i en diskussion om arbetshan- dikapp är arbetsmarknadsläget - eller mer specifikt efterfrågan på arbetskraft. Efterfrågan på arbetskraft vid ett givet tillfälle påverkar möjligheterna att skaffa och behålla arbete för såväl den arbetshandikappade som andra arbetssökande. Samtidigt avgörs samhällets produktionsmöjligheter på längre sikt av antalet personer som står till arbetsmarknadens förfogande. Av detta följer bl.a. betydelsen på sikt av att med hjälp av aktiva åtgärder ge människor med mindre allvarliga handikapp möjligheter att arbeta. Detta följer i sin tur av att en förtidspensionering sällan avslutas med återgång till arbete. Vad som också är viktigt att hålla i minnet är att arbetsmarknadsläget kan fluktuera på kort sikt. Därför borde arbetsmarknadsläget normalt inte komma i fråga vid

överväganden om permanent förtidspensionering av människor med arbetshan- dikapp utan det är själva handikappet som bör vara avgörande.

Sammanfattningsvis är arbetsmarknadsåtgärder som syftar till att bevara och förbättra handikappade människors arbetskapacitet allmänt sett att föredra framför förtidspensionering. Detta synsätt stämmer också väl med en strävan att behålla samhällets produktionspotential och välfärd på en hög nivå.

7.2.2. Ålder som handikapp

Allteftersom människan åldras utgör "ålder" så småningom ett arbetshandikapp i förhållande till vissa specifika arbetsmiljöer. Gränsen för ålderspension sätts med hänsyn till bl.a. detta. Med stigande ålder kan emellertid arbetsförmågan försämras i förhållande till en mycket specifik arbetsmiljö utan att det är frågan om en förändring i hälsan eller en skada. Som självklara exempel på det sistnämnda är det vanligt att ta upp balettdansörer, idrottsmän m.fl. Flygpiloter utgör ett exempel på en yrkesgrupp som tvingas lämna en viss arbetsuppgift vid en förhållandevis låg ålder på grund av en förmodad inverkan av "ålder" på arbetets utförande. Ytterligare ett exempel utgörs av den äldre ackordsar- betaren som kan finna det svårt att hålla samma tempo som de yngre i arbetslaget eller tjänstemannen som finner det svårt att orka med de yngre kollegornas takt. I samtliga dessa fall sker med stigande ålder en nedSättning i förmågan att göra en viss prestation relativt till vad som krävs eller är vanligt för det specifika yrket. Dessa exempel antyder att även om arbetsförmågan inte är tillräcklig för en viss arbetsmiljö kan den fortfarande vara fullt tillräcklig för en annan.

Exemplen ovan belyser den rätt så vanliga företeelsen att förmågan inom ett specifikt yrke kan nå en topp före — och ibland långt före den "normala" åldern för ålderspension. Det finns emellertid inget som talar för att tidpunkten för att helt pensionera sig från arbetslivet borde regleras särskilt för grupper som skiljer sig från andra enbart med hänsyn till att topprestationsåldern infaller före vad som är normalt. Med andra ord har inte denna omständighet något att göra med vad som normalt menas med nedsatt funktions- eller arbetsförmåga. Däremot är det naturligtvis ett möjligt argument för vissa yrkesgrupper att verka för att det upprättas särskilda kompletterande pensionsavtal där gruppmedlemmarna i fråga skulle bidra med egna avgifter till en särskild tilläggs- eller avtalspensionskonstruktion.

För de som är äldre kan sviktande hälsa yttra sig som en oförmåga att orka med det man tidigare kunde klara av. Till följd av detta finns ett incitament att reducera arbetstiden. En individ som befinner sig i denna situation kan i praktiken reducera sin arbetstid antingen med eller utan kompensation från socialförsäkringen. I ett fall kan exempelvis en individ bestämma sig för att reducera sin arbetstid på grund av svårigheter med sin hälsa och sålunda ta de ekonomiska konsekvenserna, dvs. utan att få rätten till förtidspension prövad. En annan individ — med ungefär motsvarande hälsoproblem och ålder men med kanske en annan yrkestillhörighet, en annan trivsel på arbetsplatsen eller en annan inställning till arbete m.m. kan emellertid utnyttja möjligheten att få rätten till förtidspension prövad. Denna omständighet betonar bl.a. betydelsen ur rättvisesynpunkt av att det ställs höga krav på rehabiliteringsak-

tivitet före en prövning om rätten till partiell — eller full — förtidspensionering.

Sammanfattningsvis utgör ålder i sig inte ett arbetshandikapp. I stället är det först när man med stigande ålder erfar en så pass stor förändring i hälsan att denna medför en tillräckligt stor funktionsnedSättning och begränsning av arbetsförmågan som ett arbetshandikapp kan anses föreligga. Det finns såväl mänskliga som ekonomiska skäl som talar för en återhållsam inställning till förtidspensionering. Samtidigt bör här betonas att en mer restriktiv inställning till förtidspensionering av människor med potentiella arbetshandikapp förutsätter att alla rimliga åtgärder vidtas för att hjälpa individer att behålla — eller om nödvändigt finna — produktivt arbete. Ett sådant synsätt förutSätter i sin tur att rehabiliteringsbehov konstateras tidigt och att väl avvägda aktiviteter sätts in utan onödiga dröjsmål. Det är också det synsätt som har uttryckts i de utredningar som nämnts ovan. De yrkesmässiga rehabiliteringsm- satserna borde sålunda bl.a. vara inriktade på att skapa rörlighet mellan arbets- uppgifter och arbetsgivare med hänsyn till att arbetshandikapp _ förutom de som kan sammanhänga med stigande ålder ofta är relaterade till en viss arbetsmiljö. Förtidspensionering borde sålunda komma i fråga enbart för dem vars arbetshandikapp är så allvarliga att de inte har rimliga chanser till meningsfull sysselsättning någonstans på arbetsmarknaden.

7.3. En överblick över några viktigare mekanismer som ligger bakom pensionsbeslutet

Övergången från en aktiv status i arbetskraften till en pensionsstatus avgörs i första hand av vad som är möjligt inom ramen för gällande lagar och avtal. Processen som leder fram till pensionering avgörs av många samverkande faktorer. Detta kan belysas med hjälp av en schematisk beskrivning. De viktigaste faktorerna är följande:

i. individens nuvarande och förväntade löneutveckling ii. individens förväntade pensionsförmåner iii. individens nuvarande och förväntade hälsotillstånd och arbetsförmåga iv. individens "lust" att arbeta v. individens nuvarande och förväntade bidrag till produktivitet på arbetsplat— sen

I det följande beskrivs schematiskt hur dessa faktorer förhåller sig till varandra under livscykeln.

Två centrala faktorer är utvecklingen av arbetslusten och hälsan. Båda dessa faktorer är betydelsefulla var för sig men är delvis också relaterade till varandra. För att förstå detta kan man jämföra en yngre handikappad individ med stor arbetslust med en äldre människa med en sviktande hälsa och ökande lust att lämna arbetslivet. Dessa två faktorer, ohälsa och arbetsolust, kan antas stiga med åldern. Självfallet innebär sjukdomar och skador som leder till kraftiga nedsättningar i arbetsförmågan att faktorerna ökar starkt i betydelse när dessa inträffar.

En annan central faktor i bilden är individens reallöneutveckling och dess förhållande till hans insats på arbetet, vad som kan betecknas som produk-

tivitet. Det är tänkbart att löneutvecklingen inte alltid överensstämmer med produktivitetsutvecklingen. Detta beror bl.a. på att lönen ofta är relativt fast och inte nödvändigtvis behöver följa arbetsprestationen. Utvecklingen kan i praktiken vara varken till för- eller nackdel för individen och arbetsgivaren. Schematiskt kan dessa skillnader antas normalt inträda inom olika åldersfaser. Individuella awikelser från denna schematiska bild kan naturligtvis vara stora. Den huvudsakliga skillnaden mellan en schematisk livscykelprofil grundad på en situation med noll realtillväxt — och verkligheten är att i verkligheten sker en ständig förskjutning av livslöneprofilen uppåt eller nedåt med positiv resp. negativ realtillväxt. Naturligtvis varierar profilens faktiska utseende mellan olika yrkesgrupper m.m. Skillnader av denna art är emellertid inte väsentliga för de principiella överväganden som här görs.

För att förenkla framställningen uppdelas livscykelsförloppet i fyra faser. Faserna skiljer sig från varandra i och med att betydelsen av, och sålunda förhållandet mellan, de olika faktorer som bestämmer övergången till pensionering från arbetslivet skiftar.

De tidigare faserna i livscykelsprof'ilen

Den första fasen består av en arbetstagares inledande period på arbetsmarkna- den. I början av arbetskarriären stiger reallönen vanligtvis under ett antal år. Under denna inledande fas i arbetslivet — vars längd kan variera avsevärt mellan olika karriärval är det inte ovanligt att värdet av individens arbetsin- sats till sin arbetsgivare, dvs. produktiviteten, understiger vad som betalas ut i lön. En viktig förklaring till det är att denna fas kännetecknas av en sorts inskolning och uppbyggnad av arbetsplatsspecifik kunskap och kompetens. Med andra ord kännetecknas denna period av investeringar i individens potential, dvs. det som kallas för investeringar i humankapital. Den kunskap och kompetens som byggs upp under denna fas bidrar till att höja individens fram- tida arbetskapacitet och därmed hans ekonomiska möjligheter. Individens hälsa är vanligtvis god inom detta åldersintervall. Under denna borde pensionering från arbetslivet sålunda förekomma enbart på grund av påtagliga hälsomässiga skäl.

Den andra fasen i livscykelsförloppet kännetecknas av en period med en svagt stigande lön. Ofta kan man redan ha mer eller mindre uppnått topplön för arbetsuppgiften. Det är möjligt att värdet av individens insats för arbetsgivaren under några år t.o.m. kan överstiga individens ersättning från arbetsgivaren. Investeringar i bättre maskiner och utrustning, förbättrade arbetsformer och ökad individuell skicklighet kan göra en given arbetsinsats i tid mer produktiv. Där sådana förutsättningar finns kan arbetstagare sålunda se fram mot reallöneförbåttringar även under denna fas. För de flesta har de mest betydande investeringarna i yrkes- eller företagsspecifikt kunnande och kompetens ägt rum under denna fas. För vissa yrken kan de t.o.m. ha upphört. Individens hälsotillstånd är för de allra flesta fortfarande gott under denna fas. Som i den första livscykelsfasen torde förtidspensionering sammanhänga uteslutande med förekomsten av svåra sjukdomstillstånd och skador.

De senare faserna i livscykelsprofilen

En tredje fas inträffar vanligtvis efter 50 års ålder. I extremfallet då allmänna produktivitetsökningar uteblir på en arbetsplats kan den äldre arbetstagaren t.o.m. erfara en förSämrad reallöneutveckling. Det är emellertid på lång sikt mer normalt med produktivitetstillväxt. Inom ramen för den schematiska beskrivning som här görs innebär detta att den äldre arbetskraften skulle få en mindre del av det nya löneutrymme som skapas av produktivitetstillväxt. Med stigande ålder kan denna effekt bli allt mer påtaglig inom vissa yrken.

Någonstans inom åldersintervallet 50—59 är det t.o.m. möjligt att individens lön blir "för hög" sedd i förhållande till hans bidrag till produktionen. Minskad produktivitet kan härröra från ett flertal omständigheter. För den som arbetar på ackord kan det bero på att man inte orkar med lika mycket som de yngre. För tjänstemän kan det bero på svårigheter "att hinna med utvecklingen". För denna åldersgrupp kan satsningar på förnyande utbildning, träning m.m. vara förhållandevis små eller till och med obefintliga, vilket i många fall kan vara en förklaring till varför en individs produktivitet kan avta. Trots att det är självklart att satsningar på den äldre arbetskraftens kompetens är önskvärd för både individen och arbetsgivaren, är företeelsen inte desto mindre vanlig. Den utgör också en av förklaringarna till att människors möjligheter att stanna kvar längre i arbetslivet försämras. Det är mycket som tyder på inte minst idiskussioner om arbetsrelaterade sjukdomar och skador att det även i detta sammanhang behövs en mer flexibel syn på utvecklingen av de individuella möjligheterna på arbetsplatsen.

Ju större gapet är mellan arbetstagarens bidrag till produktionen och hans lön, desto större är emellertid incitamentet för arbetsgivaren att aktivt medverka till att individen avgår. En pension kan betraktas som en "smidig" avgångsform för båda parter. Detta är också en av förklaringarna till att avtalspensioner ibland upprättas för att underlätta och t.o.m. uppmuntra en tidigare avgång från arbetsmarknaden än vad som normalt är möjligt — t.ex. utan att den berättigade nödvändigtvis har uppfyllt villkoren för rätt till ålderspension från socialförsäkringen.

Uppgifter om utformningen och utnyttjandet av avtalspensioner i USA, där denna konstruktion är vanligare än i Sverige, tyder på en tendens för sådana förmåner att bli tillgängliga från ca 55 års ålder och öka i värde vid uppskjuten pensionering mot 60 års ålder — för att sedan minska i värde. Med en avtalspension av denna typ kan det vara mest fördelaktigt för individen att pensionera sig från sin aktuella arbetsplats då avtalspensionens värde är som högst. Dock kan beslutet vara beroende också av individens förväntade framtida löneutveckling, hälsa och arbetslust. Om alternativet finns kan individen välja mellan att kombinera denna avtalspension med en lön från ett annat arbete eller — om villkoren i övrigt är uppfyllda att ålderspensionera sig fullt ut genom att utnyttja rätten till förtida uttag av ålderspension. Denna konstruktion är emellertid relativt ovanlig i Sverige. I stället har personer inom åldersgruppen 55—65 år historiskt sett pensionerats från arbetsmarknaden med förtidspension och — efter fyllda 60 år — delpension eller förtida uttag från den allmänna pensioneringen.

1 fall där individens hälsotillstånd är betydligt Sämre än vad som är normalt

för åldersgruppen kan det ändå vara flera av de andra faktorerna som tillsammans leder till ett beslut om att få rätten till förtidspension prövad. Ju mindre de andra faktorerna bidrar till att hålla kvar individen i arbetslivet desto större är möjligheten att det är ett allmänt försämrat hälsotillstånd som är den faktor som tippar vägen mot ett beslut om att ansöka om förtidspen- sion.

Den fjärde fasen i den schematiska bild som presenteras här inträffar vid 60 års ålder. Fr.o.m. denna ålder utökas möjligheterna för den enskilde att själv avgöra tidpunkten för pensionering med ersättning från socialförsäkringen. Fr.o.m. 60 års ålder kan han utnyttja såväl rätten till förtida eller uppskjutet pensionsuttag som möjligheten att delvis lämna förvärvsarbetet med en delpension.

Beslutet att helt eller delvis pensionera sig före 65 års ålder eller att uppskjuta uttaget av ålderspension till efter 65 år beror naturligtvis på individuella faktorer. Individens förväntade löneutveckling är en viktig faktor i detta sammanhang. Här kommer också vanligtvis hälsan och arbetslusten att spela en mer framträdande roll än vid yngre åldrar. Med de nuvarande reglerna för förtidspension kan också arbetslöshet vara ett tillräckligt villkor för förtidspensionering av personer som fyllt 60 år. Den sistnämnda möjligheten ger också arbetsgivare ett incitament att friställa arbetskraft vars produktivitet klart understiger dess kostnad.

Valet av tidpunkten för ålderspensionering är för ett flertal yrkesgrupper begränsat av avtal. Dessa kan göra det omöjligt för en individ att stanna kvar på en arbetsplats efter en viss ålder — vanligtvis 65 år — även om individen skulle vilja göra det. Möjligheterna att stanna kvar men trappa ned arbetstiden, byta arbetsuppgifter eller eventuellt t.o.m. byta arbete finns sålunda inte för många.

7.4. Förtidspensionering från arbetskraften och dess kostnader

7.4.1. Utvecklingen av förtidspensioneringen sedan början av 1970-talet

Antalet nybeviljade förtidspensioner har, som beskrivits i kapitel 4, ökat under en lång rad av år både absolut och i förhållande till den totala befolkningen.

Tabell 7.2 Antal nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag i åldrarna 16—64 år. Uttryckt per 1 000 inskrivna försäkrade exkl. personer med förtidspension och sjukbidrag i december året före. Genomsnitt

Period 1971-75 1976-80 1981—85 1986-88 Män 9,4 9,9 9,5 10,1 Kvinnor 7,4 8,4 8,9 10,9 Totalt 8,4 9,2 9,2 10,5

Som framgår av tabell 4.6 i kapitel 4 har antalet nybeviljade förtidspensioner i alla åldersgrupper utom åldersgruppen 16-29 år ökat sedan början av 1970-talet. Det är framför allt antalet kvinnliga förtidspensionärer som har stigit, vilket framgår här av tabell 7.2.

Den som har fyllt 60 år kan få förtidspension om han har blivit utförsäkrad från en erkänd arbetslöshetskassa och kan förväntas förbli arbetslös. På samma sätt har den rätt till förtidspension som har fått kontant arbetsmarknadsstöd i 450 dagar eller som inte längre kan få sådant stöd. Som anges i tabell 7.3 har det sedan år 1982 skett en kraftig ökning av antalet personer som erhållit förtidspension av arbetsmarknadsskäl. Sålunda skulle antalet personer som beviljats förtidspension av rent medicinska anledningar ha minskat avsevärt. Denna utveckling tyder snarare på att man inte kan dra en klar gräns mellan arbetsmarknadsfall och medicinska fall. Det är emellertid troligt att en kanske betydande — del av de fall som tidigare rubricerats som medicinska fall hade varit s.k. arbetsmarknadsfall med dagens "användning" av regelsystemet.

Mest anmärkningsvärd är den stadiga ökning av antalet nybeviljade pensioner som sedan början av 1970-talet har skett i åldersgrupperna 30—49 och 50—59 år. Frekvensen per tusen personer var för åldersgruppen 30—49 är omkring 3,2 under första hälften av 1970-talet och ligger nära 5,0 för åren 1987—1988. Frekvensen per tusen för åldersgruppen 50—59 år var i genomsnitt 15,5 under första hälften av 1970-talet. För åren 1987—1988 ligger den på 25,6.

Tabell 7.3 Nybeviljade förtidspensioner för 60—64-åringar. Totalt och arbetsmarknadsfall

År Totalt Därav av arbetsmarknadsskäl 1971 16 774 . 1972 19 978 1 147 1973 19 808 1 617 1974 17 926 1 675 1975 17 058 1 412 1976 18 322 1 458 1977 17 940 1 688 1978 17 114 2 050 1979 16 501 2 602 1980 17 767 3 604 1981 16 995 3 464 1982 16 258 3 690 1983 18 170 5 484 1984 21 158 9 124 1985 23 766 10 663 1986 21 389 7 502 1987 20 478 5 904 1988 20 653 5 424 Källa: RFV.

Sjukbidrag förekommer i rätt hög utsträckning i dessa åldersgrupper, vilket framgår av tabell 7.4 som visar åldersfördelningen av nybeviljade fall mellan förtidspension och sjukbidrag för år 1986.

Tabell 7.4 Antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag fördelat efter åldersklasser år 1986

Ålder FörtidsEnsion Sjukbidrag Totalt Hel Partiell Helt Partiellt 16-19 217 0 596 34 847 20-24 9 8 285 72 374 25-29 24 7 461 204 696 30-34 48 35 751 330 1 164 35-39 154 53 1 066 576 1 849 40-44 278 141 1 382 873 2 674 45-49 690 357 1 746 978 3 771 50-54 2 036 981 2 002 972 5 991 55—59 7 419 2 1.97 1 158 528 11 302 60-64 18 602 2 593 133 57 21 385 Totalt 29 477 6 372 9 580 4 624 50 053

Källa: Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensionering en systemanalys. Riksförsäkringsverket Redovisar 1989:12.

Av tabellen framgår att sjukbidrag utgår till över 50 % av samtliga fall i ålders- grupperna mellan 16—19 och 50—54 år. Sjukbidrag minskar kraftigt i relativ betydelse för åldersgruppen 55—59 år och används knappast alls för personer i åldersgruppen 60—64 år. Sjukbidrag ger samma förmåner som förtidspensio- nen, men är tidsbegränsat. Det utgår när nedsättningen av arbetsförmågan inte väntas vara bestående. I princip innebär detta att merparten av de personer inom de yngre åldersgrupperna som erhåller någon förmån från förtidspensione- ringen bedöms ha en inte bestående nedSättning av sin arbetsförmåga. I flertalet fall utges alltså denna förmån i form av sjukbidrag. Trots det övergår i stort sett samtliga så småningom till förtidspension (jfr RFV redovisar 1989:12, tabell B:1, sid. 226). Detta förhållande tyder på att sjukbidrag i praktiken inte används som den tillfälliga pensionsform den är avsedd att vara.

Ökningar i antalet nybeviljade sjukbidrag och förtidspensioner i de yngre åldrarna ger ackumulativa ökningar i antalet förtidspensioner hela vägen upp i åldersskalan, eftersom det inte förekommer motsvarande minskningar i de högre åldrarna. Tabell 7.5 visar utvecklingen av det totala antalet sjukbidrag och förtidspensioner sedan mitten av 1970-talet.

Tabell 7.5 Antalet sjukbidrag och förtidspensioner åren 1976—1988

År

1976 1980 1985 1986 1987 1988 245 574 291 398 322 666 328 488 336 504 346 931 Källa: RFV.

Antalet personer med nybeviljad förtidspension eller sjukbidrag har under många år överstigit det antal som av olika anledningar övergått till annan status, i de allra flesta fallen till ålderspension. Detta har lett till en ökning i antalet förtidspensioner och sjukbidrag, som under perioden 1976—1988 har uppgått till i genomsnitt drygt 8 000 per år.

Denna snabba ökning av antalet förtidspensioner och sjukbidrag har bidragit till att diskussionen om rehabiliteringsverksamheten intensifierats under senare år. För närvarande avslutas ungefär en tredjedel av samtliga långtidssjukskriv- ningar med förtidspensionering — eller sjukbidrag. Enligt de tidigare nämnda utredningar som har studerat problemet finns det god anledning att tro att ökningen i antalet förtidspensioneringar borde kunna hejdas med hjälp av mer aktiva satsningar på både förebyggande och rehabiliterande åtgärder.

7.4.2. Produktionsbortfall till följd av förtidspensionering

Under år 1988 betalades ut ca 23 miljarder kronor i förtidspensioner och sjukbidrag. Dessa transfereringar går huvudsakligen till människor som har haft ett förvärvsarbete men som på grund av allvarliga sjukdomar och skador samt bland de äldre brist på sysselsättningsmöjligheter — har behövt lämna arbetsmarknaden. Bakom dessa fall finns ofta arbetsrelaterade sjukdomar och skador samt andra omständigheter som i ett tidigare skede kanske hade gått att förebygga eller på något sätt förhindra med aktiva rehabiliteringsåtgär- der.

Som framgår av riksförsäkringsverkets studie långvarig sjukskrivning, rehabili- tering och förtidspensionering — en systemanalys (RFV Redovisar 1989:12) sker rehabilitering med en relativt låg frekvens under de första nio månaderna i långa sjukfall. Studien visar bl.a. att rehabilitering hade påbörjats i enbart 7—8 % av fallen inom 90 dagar, i 17—18 % av fallen inom ett halvår och i 29 % av fallen som pågått nio månader. Samma studie visar att det också dröjer länge innan försäkringskassan tar initiativ i rehabiliterande syfte. I sjukfall som hade pågått i ca ett halvår hade förSäkringskassan tagit kontakt i rehabiliteringssyfte i enbart hälften av fallen. Samtidigt är de flesta som arbetar med rehabilitering överens om att ju tidigare rehabilitering sätts in i ett sjukfall desto större är sannolikheten att uppnå ett framgångsrikt resultat.

För närvarande förtidspensioneras mer än 50 000 personer om året. Dessa personer kommer sålunda inte längre att bidra till samhällets produktion med sina arbetsinsatser. Detta bortfall av produktion och därmed inkomster för nationen utgör en "kostnad” eller förlust för samhället. Kostnaden uppstår i form av utebliven konsumtion, inte enbart för de pensionerade, utan för hela samhället. Iden ovan citerade under5ökningen genomförd av riksförsäkringsver- ket gjordes bl.a. beräkningar av den samhällsekonomiska kostnaden för nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag under enbart ett är 1986. Den skattade kostnaden består av inkomstbortfallet under de pensionerades återstående tid till ålderspension. Syftet med att ta fram dessa beräkningar var att ge en ungefärlig uppfattning av storleksordningen på de potentiella välfärdsvinster en effektivisering av samhällets medicinska, sociala och yrkesinriktade rehabiliteringsinsatser kan ge.

I tabell 7.6 redovisas det skattade produktionsbortfallet för samtliga personer som erhöll sjukbidrag eller förtidspension under år 1986. Hänsyn har där tagits även till dödsrisker och sannolikheten av återgång i arbete. Skattningarna är baserade på genomsnittliga löner år 1986 (inkl. påslag för Iönebikostnader) för olika åldersgrupper och borde sålunda återspegla faktiska förhållanden rätt så väl. Skattningar har gjorts även för olika antaganden om diskonteringssatsen.

För att skilja mellan kostnader enligt typ av beslut gjordes också särskilda beräkningar för sjukbidrag och förtidspension.

Med en antagen diskonteringssats av 0 % uppgår det totala inkomstbortfallet (nuvärdet av framtida produktion) i samband med nybeviljade sjukbidrag och förtidspension år 1986 till 47,9 miljarder kronor. Vid en diskonteringssats om 2,5 % är inkomstbortfallet 39,4 miljarder kronor. Varje ny "årskull" av nybeviljade förtidspensioner under större delen av 1980-talet har skapat ytterligare ett framtida produktionsbortfall av ungefär samma storleksordning.

Här kan påpekas att nybeviljade förtidspensioner på grund av rent ar- betsmarknadsmässiga skäl har enbart ringa betydelse i detta sammanhang. Av samma studie framgår att inkomstbortfallet var 2,3 resp. 2,2 miljarder kronor vid en diskoteringssats om 0 % resp. 2,5 % för nybeviljade förtidspensioner på grund av arbetsmarknadsskäl (som i antal uppgick till 7 502 år 1986). Den relativt sett ringa betydelsen av de förtidspensioner som beviljats av ar- betsmarknadsskäl beror på att mottagarna hade enbart ett litet antal år kvar till ålderspension.

Av samtliga sjukbidrag och förtidspensioner som nybeviljades år 1986 gick 43 %, dvs. 21 385, till personer mellan 60 och 64 års ålder. Av dessa erhöll 21 195 förtidspension och återstående 190 sjukbidrag. Med andra ord tillerkändes i stort sett samtliga de drygt 14 000 sjukbidrag som beviljades år 1986 personer under 60 års ålder. Denna åldersprofil återspeglas också i de skattade värdena för produktionsbortfallet; detta är högre ju yngre mottagarna är. Även valet av diskonteringssats spelar av samma anledning en roll vid bestämmandet av inkomstbortfallet. En högre diskontering av framtida resurser ger ett större utslag för beräkningarna för de yngre åldersgrupperna som i tabellen är de som får sjukbidrag.

Tabell 7.6 Produktionsbortfall som följd av nybeviljade sjukbidrag eller förtidspensioner år 1986. Miljarder kronor i 1986 års priser

Förmån Antal fall Diskonteringssats

0 % 2,5 % 4 % Förtidspension Hel 29 477 19,9 17,3 16,3 2/3 505 0,2 0,2 0,2 1/2 5 867 2,6 2,3 2,1 Summa 35 849 22,7 19,8 18,6 Sjukbidrag Hel 9 580 20,9 16,1 14,1 28 243 0,3 0,3 0,2 1/2 4 381 4,0 3,2 2,9 Summa 14 202 25,2 19,6 17,2 Totalt 50 053 47,9 39,4 35,8

Källa: Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensionering — en systemanalys. Riksförsäkringsverket Redovisar 1989:12.

Det är naturligtvis så, att många förtidspensioneringar är oundvikliga av olika skäl. Likväl finns det anledning att tro att ett stort antal hade kunnat undvikas med mer aktiva förebyggande och rehabiliterande insatser. I samband med en diskussion om möjligheterna att förebygga förtidspensionering genom aktiva rehabiliteringsinsatser är det viktigt att se hur såväl förtidspensioner som produktionsbortfall för dessa fördelar sig mellan olika medicinska diagnoser. De kalkyler som här redovisas har också hämtats ur riksförsäkringsverkets nyssnämnda undersökning. Det bör observeras att pensioner som erhållits av arbetsmarknadsskäl utelämnats i kalkylerna. Resultaten återges i tabell 7.7.

Fördelningen av produktionsbortfallet mellan olika diagnoser återspeglar förutom diagnosfördelningen även åldersfördelningen av sjukdomarna. Av tabell 7.7 framgår att två sjukdomskategorier står för de största andelarna av produktionsbortfallet. Dessa är mentala rubbningar och muskuloskeletala sjukdomar (dvs. sjukdomar i muskler, skelett och bindväv). Här kan också anmärkas att produktionsbortfallet i samband med sjukdomar i cirkulations- organen ger upphov till ett lågt produktionsbortfall i förhållande till sjukdomar- nas relativa frekvens på grund av att problem av denna art vanligtvis framträder först i högre åldrar.

Muskuloskeletala sjukdomar står för 43 % av det totala produktionsbortfallet för kvinnor och 29 % för män. För båda könen tillsammans utgör denna diagnoskategori nästan 35 % av det totala produktionsbortfallet i samband med 1986 års nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag — eller ca 13 miljarder kronor (med 2,5 % diskontering). Diagnosgruppen mentala rubbningar utgör ytterligare drygt 31 % _ eller 11,6 miljarder kronor. Av riksförsäkringsverkets undersökning framgår att muskuloskeletala sjukdomar har mer än fördubblats i relativ betydelse för kvinnor och nästan fördubblats för män sedan år 1966.

Vidare återges i tabell 7.8 den i den nämnda undersökningen beräknade samhällsekonomiska intäkten, i form av minskat produktionsbortfall för en genomsnittlig person inom de olika åldersintervallen. Här bör man hålla i minnet att bortfallet återspeglar de relativa löneskillnader som finns i fråga om förvärvsinkomst mellan män och kvinnor, vilka delvis är en följd av olika frekvenser av hel- och deltidsarbete mellan könen och inom de olika ål- dersgrupperna.

Den samhällsekonomiska intäkt i form av lägre produktionsbortfall som kan erhållas i samband med en effektivare rehabilitering, och sålunda mindre förtidspensionering, är beroende av ålder, kön och typ av förmån (hel eller partiell). Den genomsnittliga kostnaden per individ, beräknad med hänsyn till samtliga förmånstagare (och förmånstyper) i alla åldersgrupper, var, som framgår av tabell 7.8, 790 000 kr. år 1986. Det är sålunda med detta belopp ett "genomsnittligt" åtgärdspaket för rehabiliteringsinsatser skall jämföras.

Tabell 7.7 Produktionsbortfall för sjukbidrag och förtidspensioner beviljade år 1986 fördelat efter sjukdomskategori och kön. Miljoner kronor och 1986 års priser

Sjukdomskategori Kvin. Kvin. Män Män M—K M—K % % %

1 Infektion, 89,5 0,6 138,0 0,6 227,5 0,6 parasitära 2 Tumörer 481,0 3,3 497,0 2,2 978,0 2,6 3 Endokrina, 3430 2,4 496,0 2,2 839,0 2,3 nutrition 4 Blodbild org, 14,3 0,1 20,7 0,1 35,0 0,1 blodet 5 Mentala rubb- 4020,1 27,8 7570,0 33,3 11590,0 31,2 ningar 6 Nervsystemet. 882,0 6,1 1380,0 6,1 2262,0 6,1 sinnesorg 7 Cirkulations- 766,0 5,3 2990,0 13,2 3756,0 10,1 organen 8 Andnings- 382,0 2,6 7630 3,4 1145,0 3,1 organen 9 Matsmältnings- 192,0 1,3 332,0 1,5 524,0 1,4 organen 10 Uro-genital- 61,5 0,4 70,7 0,3 1322 0,4 organen

11 Komp! grav - - — - - — förlossningar

12 Huden, 1770 1,2 185,0 0,8 362,0 1,0 underhuden 13 Muskler, 6220,0 43,0 6600,0 29,1 12820,0 34,5 skelett, bindväv 14 Medfödda miss- 233,0 1,6 376,0 1,7 609,0 1,6 bildningar 15 Perinatal 3,4 0,0 9,6 0,0 13,0 0,0 sjuklighet 16 Symtom och 255,8 1,7 303,1 1,4 558,9 1,5 oprec diagnos 17 Skador 351,0 2,4 982,0 4,3 1333,0 3,6 (yttre våld och förgiftning)

Totalt 14471,5 100,0 22713,1100,0 37184,5 100,0

Källa: Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensionering en systemanalys. Riksförsäkringsverket Redovisar 1989:12.

Tabell 7.8 Samhällsekonomisk intäkt i form av minskat produktionsbortfall vid en minskning av nybeviljade förtidspensions- och sjukbidragsförmåner. Belopp per genomsnittlig individ i resp. åldersgrupp. Miljoner kronor och 1986 års priser

Åldersintervall

16—19 20-24 25—29 30-34 35—39 40-44 45—49 50—54 55—59 60—64 2,68 2,38 2,19 2,09 1,87 1,51 1,36 1,07 0,63 0,28

Källa: Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensionering en systemanalys. Riksförsäkringsverket Redovisar 1989:12.

Om det vore möjligt att med hjälp av mer aktiva åtgärder förebygga 5 000 "genomsnittliga" förtidspensioneringar under enbart ett år, dvs. ca 10 % av

dem som för närvarande årligen beviljas förtidspension, skulle samhället kunna årligen tjäna ca 4 miljarder kronor i 1986 års penningvärde. Statsfinansiellt skulle detta enligt riksförsäkringsverkets kalkyler innebära en årlig förbättring i 1986 års penningvärde som motsvarar de uteblivna pensionsutbetalningarna plus högre skatteintäkter, vilket i mycket grova tal kan röra sig om ca 2 miljarder kronor.

Avslutningsvis bör tilläggas att en fullständig kalkyl av den samhällsekonomis- ka vinsten av en förbättrad rehabiliteringsverksamhet måste ta hänsyn också till effekterna på sjukskrivning samt den icke materiella välfärdsvinst som en mer framgångsrik rehabilitering kan ge. Den icke materiella välfärdsvinsten består av den välfärdsförbättring som en bättre funktionsförmåga och ett förbättrat allmänt hälsotillstånd ger upphov till för individen.

7.5. Sysselsattning bland de äldre

För närvarande tyder prognoserna för den demografiska utvecklingen det närmaste halvseklet framöver på en svag tillväxt i antalet personer i arbetsföra åldrar fram till sekelskiftet och därefter en svag minskning, vilket framgår av tabell 7.9.

Tabell 7.9 Genomsnittlig årlig tillväxt i antalet personer inom åldersgruppen 20—64 år. Procent

1989- 1995— 2000- 2005- 2010- 2015— 2020— 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

0,5 0,3 0,1 -0,2 -0,3 0,0 0,0

Källa: SCB:s befolkningsprognos.

På lång sikt är den ekonomiska tillväxten bestämd av tillgången på och användningen av arbetskraft samt produktivitetsutvecklingen. Mot bakgrund av den bild som redovisas i tabell 7.9 kommer utvecklingen av de äldres utbud av arbetskraft att öka i betydelse i framtiden. ] detta avsnitt redogörs för utvecklingen av den äldre arbetskraften under senare år.

Tabell 7.10 visar antalet personer i åldersgruppen 60—64 är samt i vilken utsträckning individer i denna grupp är aktiva och i vilken utsträckning de till- hör olika pensionärskategorier. Antalet personer i gruppen har minskat under 1980-talet och förväntas minska avsevärt mer fram till slutet av seklet. Sedan år 1976 har antalet personer i åldern 60—64 år utan ATP-pOäng minskat från ca 125 000 till 58 000. Samtidigt har antalet personer som är aktiva men inte uppbär pension av något slag minskat från uppemot 250 000 år 1976 (ca 52 % av hela åldersgruppen) till ca 203 000 (ca 46 % av hela åldersgruppen) år 1988.

Bland pensionerna är det förtidspension som helt dominerar. En anledning till det är att många har erhållit denna pensionsform innan de fyllde 60 år. Av pensionsformerna är förtida uttag av ålderspension minst frekvent. Anledningen till det torde vara att denna förmånstyp är ekonomiskt minst fördelaktig.

Tabell 7.10 Överblick över sysselsättningsstatus för personer i åldern 60—64 år, åren 1976—1988

År Antal i Därav med:

befolk- Förtids- Förtida Delpen— Personer Aktiva per- ningen pension uttag sion utan pen— soner med 60—64 sions- pensionspoäng år poäng och utan pension av något slag 1976 477 007 96 700 8 303 14 560 124 937 247 067 1977 471 979 102 341 10 484 31 509 117 623 230 359 1978 466 460 105 432 11 472 41 913 109 114 217 023 1979 460 927 107 776 11 978 48 654 103 403 207 359 1980 478 712 114 971 13 374 67 837 99 354 216 058 1981 489 249 120 144 14 580 64 641 98 315 214 090 (1/1) 1982 491 753 123 226 16 174 61 732 94 306 210 956 1983 494 409 128 288 17 992 54 637 90 784 213 205 17 441 1984 494 964 135 453 18 036 47 204 86 653 217 412 1985 475 359 137 706 17 211 37 638 77 925 214 112 1986 459 382 138 420 16 321 32 180 69 293 211 352 1987 448 086 139 420 14 839 35 736 62 985 210 084 (1/7) - 1988 439 505 141 103 13 345 38 472 58 000 202 571 Källa: RFV.

Tabell 7.11 har konstruerats för att visa antalet nybeviljade förtids- och delpen- sioner inom åldersgruppen 60—64 år. Som framgår av tabellen beviljades fler delpensioner än förtidspensioner under perioden 1977—1979. Den 1 januari 1981 sänktes kompensationsgraden inom delpensioneringen från 65 till 50 %. Uppgången år 1980 återspeglar detta. Den 1 juli 1987 höjdes kompen- sationsgraden återigen till 65 %. Som synes i tabellen ger även höjningen ett utslag, och denna gång i form av en ökning av antalet nybeviljade delpensio- ner. Trots att nivån på antalet delpensioner är lägre år 1988 än under 1970-ta- let är skillnaden uttryckt i procent av de som kunde erhålla delpension (dvs. när hänsyn tagits till personer med förtidspension, förtida uttag samt personer utan pensionspoäng) inte stor. Under åren 1977—1979 låg kvoten omkring 8,5—8,8 % och år 1988 var den 6,9 %. Under perioden då kompensationsgra- den var lägre sjönk kvoten gradvis t.o.m. år 1986 då den nådde 3,9 %. Utvecklingen under perioden påvisar betydelsen av kompensationsgraden för utnyttjandet av förmånen.

Utvecklingen av de äldres deltagande i arbetskraften har kännetecknats av två starka trender under åtminstone de senaste två decennierna. Den ena är att allt färre män över 60 år har stannat kvar i arbetslivet. Trenden är särskilt stark för 65—67-åringar och visar bl.a. effekten av sänkningen år 1976 av den allmänna pensionsåldern. Den andra är en tendens för det relativa ar- betskraftstalet för kvinnor mellan 60 och 64 år att öka. Arbetskraftstalet för kvinnor i åldern 65—67 år har emellertid sjunkit. Tabell 7.12 visar det relativa arbetskraftstalet för några år från år 1968.

Tabell 7.11 Antalet nybeviljade förtids- och delpensioner till personer inom åldersgruppen 60—64 år, åren 1976—1988

Förtidspension Delpension

1976 18 332 14 792 1977 17 940 20 337 1978 17 114 18 494 1979 16 501 18 243 1980 17 767 32 882 1981 16 995 12 521 1982 16 258 14 641 1983 18 170 10 497 1984 21 158 9 794 1985 23 766 9 233 1986 21 389 8 184 1987 20 478 14 712 1988 20 653 13 964

Anm. Uppgiften för delpension år 1987 avser den 1 juli 1987. Källa: RFV.

Tabell 7.12 Relativa arbetskraftstal för de äldre i arbetskraften

Ålder och kön Män Kvinnor Båda könen 55-59 60-64 65—67 55-59 60-64 65-67 55-59 60—64 65-67

År1968 93,6 83,7 55,8 49,3 35,8 19,6 71,4 59,0 36,7 År1978 88,1 68,9 16,7 66,6 38,9 8,3 77,3 53,5 12,2 År1988 85,9 64,1 15,8 79,6 50,5 8,7 82,7 57,1 12,1

Källa: Statistiska centralbyrån. AKU.

Uppgifterna i tabell 7.12 räcker inte till för att ge en uppfattning om den äldre arbetskraftens känslighet för förändringar i efterfrågan på arbetskraft. Ett sätt att bilda sig en uppfattning om detta är att studera utvecklingen av ar- betslöshetstalet för de äldre jämfört med det för den totala arbetskraften. Uppgifter om arbetslöshetstalet presenteras i tabell 7.13. Av denna framgår att det relativa arbetslöshetstalet är normalt lågt för 55—59-åringar med en tendens att först öka och sedan minska under 1980-talet tillsammans med arbetslöshetstalet för den totala arbetskraften. Arbetslöshetstalet för gruppen 60—64-åringar är allmänt högre än för den totala arbetskraften och uppvisar en avsevärt större känslighet för upp- och nedgångar i den allmänna ekonomiska aktiviteten.

Tabell 7.13 Relativa arbetslöshetstal för olika åldersgrupper, åren 1968—1988

År Ålder 55—59 60-64 16-64

1968 1,6 2,8 2,0 1976 1,0 2,2 1,6 1977 1,0 1,9 1,8 1978 1,3 2,9 2,3 1979 1,4 2,9 2,1 1980 1,2 2,2 2,0 1981 1,3 3,0 2,5 1982 2,0 4,5 3,2 1983 2,4 6,0 3,5 1984 2,6 7,3 3,1 1985 2,3 6,3 2,8 1986 2,0 5,3 2,7 (2,2)* 1987 1,4 2,7 1,9 1988 1,2 2,2 1,6

Anm. AKU bytte undersökningsmetod år 1986, vilket gör att uppgifterna före och efter år 1986 inte är helt jämförbara.

' betyder att uppgiften härstammar från den metod som använts sedan år 1986. Källa: Statistiska centralbyrån. AKU.

Vid en jämförelse mellan tabellerna 7.11 och 7.13 framgår en klar tendens för antalet nybeviljade förtidspensioner och arbetslöshetstalet för åldersgruppen 60—64 år att fluktuera ungefär tillsammans under 1980-talet. Under åren 1983—1985 när arbetslösheten var högst bland 60—64-åringar ökade också antalet förtidspensioner av arbetsmarknadsskäl rätt dramatiskt. Samtidigt har båda minskat under återstoden av den belysta perioden.

Sammanfattningsvis tyder utvecklingen av nybeviljade pensioner av olika former på en känslighet för kompensationsgraden. Utnyttjandet av delpen- sionsförmånen sjönk under den period då kompensationsgraden sänktes från 65 till 50 % och var förhållandevis låg under åren 1983—1986. När kompen- sationsgraden återigen höjdes, ökade också utnyttjandet av delpension. Sam- tidigt kan man se en tendens för ökningar av förtidspensioneringen av arbetsmarknadsskäl att följa arbetslöshetstalet för åldersgruppen 60—64 år. Sålunda tyder utvecklingen sedan mitten av 1970-talet på att arbetskraften i åldersgruppen 60—64 år fungerat som en sorts buffert.

Det är oklart i vilken utsträckning personer i åldern 65 år och äldre skulle vid en ökande efterfrågan vilja stanna kvar i arbetskraften. Så sent som i slutet av 1960-talet arbetade drygt 55 % av den manliga arbetskraften inom åldersgruppen 65—67 år. För närvarande ligger arbetskraftstalet på omkring 16 % för denna grupp. Hälsotillståndet har förbättrats för äldre människor och den förväntade livslängden har ökat. Människor har däremot sedan sänkningen av den allmänna pensionsåldern år 1976 från 67 till 65 år vant sig vid tanken på en lägre pensionsålder.

Avslutningsvis kan konstateras att det finns en förhållandevis stor ar- betspotential inom åldersgruppen 60 år och däröver. Det är emellertid svårt att uttala sig om arbetsviljan hos dem som är 65 och äldre utifrån nuvarande information om deras deltagande i arbetskraften. Vad som gör det svårt att säga något mer bestämt om denna åldersgrupps arbetsvilja är det faktum att

för närvarande är deras faktiska möjligheter att stanna kvar i arbetskraften efter att ha fyllt 65 är starkt begränsade till följd av olika avtalskonstruktioner (se kapitel 9).

' "'i ."—.i'"_" _..'_' l' -»ä wo ..åäg.j'- .” i il'w ”H" ' . *? __ __ . . - ,"""'i ,_,. WH"? . ,. | _. ....6. till .. '..”P'. 7' "."" .H . .. ",Ti ".'"'£.' _ _a,+l'ä""”13i'g.w '.'" få” "..

.."""l"i' .' '.'..i'i".""."" ___ __ __ "*? m.m ur!. tm .Pht..- . -Ä”.*- ”rik". PJUJ-zh-'u'"l ;.—'" ut" . — _äitL'u'l-"- " swit—' 1:11" '... '.'».' Tim" ' '._'."m'.!"5._'Fi'ti ' ' ” _;_,l____ .Nt____ __;__..1j __ .___._.__JH_-__._1k,_ __ ___ . ":"-L __ |

*". T "' " ""' ”ÖT. "' F.

....__,__ . .. .fi. ,. .._._. . 1.1. .,—'.'..". .. - . ”..... ,. *. .f ”_ 'i.

..r'",-", lift” '..." __ w.;tlu _ . ,! 171 . ._. " . .. "' . '",""' ""*” 'råiffj't'i'". ""I-_... klinik '.' 'un'- "" . ' '.

-"" * i” .i. _.J

l ' - i .j.” . ;...,_. - ' '

'. . ."H. _. i..-......”'-...l..ål" "'fl' ' Alf.

_! _"'._'_"_ä 'I-llt| l':i"l'-' ", - i,.t...—.'.:-.'..'.'

"" LIL'L' |!- | I' . ' [:"-' ...-..”..."

.F'll ': ..,.

-_...,.i... __ - ...

.___L__ ___ kll'i'j"1".#'j ' lill

31,45)! ,

8. Allmänna överväganden

8.1. Inledning

Som framgår av redogörelsen i kapitel 2 inrymmer den allmänna pensione- ringen i dag ett betydande mått av rörlighet i fråga om pensioneringstid- punkten. Efter den sänkning från 67 år som gjordes med verkan fr.o.m. den 1 juli 1976 är den allmänna pensionsåldern nu 65 år. Denna åldersgräns bör ses närmast som den tidpunkt när en ålderspension kan tas ut utan att medföra minskning eller ökning av det pensionsbelopp som den försäkrade är berättigad till.

Vid sidan härav finns emellertid regler som ger möjligheter till en rörlig pen- sionsålder mellan 60 och 70 års ålder. Regelsystemet består av tre kom- ponenter.

Den som av medicinska eller arbetsmarknadsmässiga skäl inte kan arbeta fram till den allmänna pensionsåldern 65 år kan beviljas förtidspension. Sådan pension kan utges till personer vilkas arbetsförmåga är nedsatt med minst hälften av medicinska skäl. I den formen kan förtidspension utgå till försäkrade i åldern 16—64 år. I fråga om äldre förvärvsarbetande gäller särskilda bedöm- ningsgrunder för rätten till förtidspension. För dessa ställs lägre krav än enligt huvudregeln beträffande den medicinska grunden och i fråga om rehabilitering, omskolning, flyttningsskyldighet m.m. Personer i åldern 60—64 år som är varaktigt arbetslösa och som är utförsäkrade från arbetslöshetsförsäkringen eller har uppburit kontant arbetsmarknadsstöd under längsta möjliga tid kan enligt nuvarande regler få förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl, dvs. utan att någon medicinskt betingad nedsättning av arbetsförmågan föreligger.

En andra huvudkomponent i dagens system för rörlig pensionsålder är reglerna om förtida och uppskjutet uttag av hel eller halv ålderspension från folk- och tilläggspensioneringen. Härigenom bereds utrymme för den enskilde att efter eget val börja uppbära ålderspension tidigast från 60 års ålder eller att skjuta upp uttaget av sådan pension längst till 70 års ålder.

Den tredje huvudkomponenten i systemet är delpensioneringen, som ger personer med fast anknytning till arbetsmarknaden sedan en längre tid möjlighet att mellan 60 och 65 års ålder trappa ned sitt förvärvsarbete med viss ekonomisk kompensation för bortfallen inkomst.

Våra direktiv innebär, som beskrivits i avsnitt 1.1, ett uppdrag att förutsätt- ningslöst pröva om de nuvarande reglerna för rörlig pensionsålder är tillfredsställande eller om det finns anledning att överväga förändringar i något eller några hänseenden. I anslutning därtill har vi ålagts att överväga även möjligheterna att tillskapa ett system för ersättning vid frivillig avgång från arbetsmarknaden före den ordinarie pensionsåldern.

Till grund för våra överväganden i dessa delar ligger de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av det hittillsvarande regelsystemet och de synpunkter som i skilda sammanhang framförts beträffande utformningen av detta. Av betydelse är naturligtvis också de önskemål som finns bland människor och möjligheterna att tillgodose dessa. Andra faktorer att beakta är den utveckling som ägt rum under årens lopp i fråga om bl.a. de äldres hälsosituation och förvärvsmönster samt de förändringar som skett inom arbetslivet.

Omständigheter av detta slag måste givetvis också vägas mot olika samhällsekonomiska aspekter, nu och för framtiden. Beaktas bör bl.a. den förväntade utvecklingen när det gäller befolkningens sammansättning och förvärvsfrekvens liksom i fråga om den ekonomiska tillväxten i samhället generellt sett. Frågor av detta slag kommer att utgöra väsentliga omstän- digheter vid de överväganden som vi avser att redovisa i ett kommande betänkande med synpunkter på bl.a. ATP-systemets finansiering och utformning. Men även här är faktorer av detta slag väsentliga som en bakgrund för övervägandena.

8.2. Allmänt om syftena med och utfallet av sys- temet för rörlig pensionsålder

När en allmän folkpensionering tillskapades i Sverige i början av detta århundrade gavs pensionsrätt primärt åt personer som hade drabbats av varaktig oförmåga till arbete. Pension utgavs dessutom utan särskild prövning till alla försäkrade som hade uppnått 67 års ålder. Tanken härmed torde ha varit att man ansåg sig kunna förutSätta att en försäkrad i denna ålder i allmänhet hade svårigheter att fortsätta med förvärvsarbete och få fortsatt ekonomisk trygghet på den vägen. Till grund för denna åldersgräns torde också ha legat uppfattningen att den som arbetat under så lång tid som fram till 67 års ålder därigenom hade förvärvat en rätt till en ekonomiskt tryggad tillvaro under återstoden av livet.

Efter hand har det allmänna pensionssystemet försetts med ökade inslag av rörlighet beträffande pensioneringstidpunkten. Bakom de reformer som genomförts har legat vetskapen att människans åldrande sker individuellt och att det även påverkas av miljöfaktorer, inte minst i arbetslivet. Olika personer åldras på olika sätt. och åldrandets inverkan på arbetsförmågan beror i mycket på de krav som arbetet stället och på arbetsmiljön. Mot bakgrund av denna kunskap har bl.a. tillkommit den s.k. äldrereformen i början av 1970-talet, varigenom möjligheterna till pension i förtid ökade för äldre förvärvsarbetande med tungt eller pressande arbete.

Av betydelse för de reformer som genomförts i fråga om pensionsåldern har också varit det förhållandet att olika individer har inte bara olika behov utan även olika önskemål om tidpunkten för övergång från förvärvsarbete till pension. Medan vissa människor med ett kanske enformigt och slitsamt arbete kan vilja sluta sitt arbete vid relativt tidig ålder kan andra vara starkt intresserade av att vara kvar i arbetet under längre tid. Även sådana synpunkter om individuell valfrihet har framhållits som beaktansvärda.

Genom olika undersökningar och på annat sätt har vidare framkommit att

en plötslig övergång från aktivt arbetsliv till ett liv som pensionär ibland kan medföra hälsoproblem och vara olämplig från medicinska synpunkter. Också detta behov som kan föreligga av en mjuk nedtrappning av förvärvsarbetet har vunnit beaktande vid utformningen av det allmänna pensionssystemet.

Bakom detta kan ha legat också mer samhällsekonomiska och arbetsmark- nadsmässiga synpunkter. Som framhållits i riksförsäkringsverkets utvärdering år 1984 (se avsnitt 3.2.3) genomfördes 1970-talets pensionsreformer mot bakgrund av stegrade problem på arbetsmarknaden för speciellt äldre män. Särskilt i fråga om förtidspensioneringen av rent arbetsmarknadsmässiga skäl torde denna aspekt ha spelat in.

Under hänsynstagande till bl.a. sådana faktorer som de nu antydda har utbildats det system för rörlig pensionsålder som vi har i dag. De olika förmånsformerna inom detta system avser naturligtvis att fylla olika syften. Man torde dock inte kunna renodla dessa syften och säga att en förmån fyller enbart ett visst syfte och att en annan förmån fyller bara ett annat syfte. Bakom förmånerna torde i regel ligga flera olika motiv, och en del av dessa kan urskiljas som bakgrund till mer än en av förmånerna.

Som övergripande syften bakom hela det nuvarande systemet för rörlig pensionsålder ligger sålunda att pensionsreglerna skall medge flexibilitet i fråga om pensioneringstidpunkten och inom rimliga gränser tillgodose individuella önskemål och behov beträffande tidpunkt för övergång till pension. Ett annat sådant generellt syfte kan sägas vara att pensioneringen skall kunna anpassas till skilda individers arbetsförmåga och hälsotillstånd och till individuella förändringar härvidlag.

Det första av de nämnda huvudsyftena synes ligga bakom reglerna om förtida och uppskjutet uttag av ålderspension mellan 60 och 70 års ålder. Dessa regler gör det möjligt för de förSäkrade att vid varje tidpunkt anpassa pensioneringen efter det aktuella behovet. Och genom möjligheten till uttag av enbart halv ålderspension kan den försäkrade såväl före som efter 65 års ålder kombinera ålderspension och fortsatt förvärvsarbete med kortare arbetstid än tidigare.

Förtidspensioneringen åsyftar givetvis att ge ekonomiskt stöd åt försäkrade vilkas arbetsförmåga är helt eller delvis nedsatt på grund av sjukdom e.d. och som därför saknar eller har enbart begränsad möjlighet att fortsätta med förvärvsarbete. Genom de Särskilda s.k. äldrereglerna mildras den medicinska prövningen för försäkrade i åldern närmast före den allmänna pensionsåldern. Dessa regler syftar också till att bereda ett ekonomiskt skydd för äldre förvärvsarbetande med fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete som inte längre orkar med sina arbetsuppgifter eller som blir friställda och inte kan få ett nytt lämpligt arbete.

Förtidspensioneringen syftar i dag även till att utgöra ett skydd för äldre för- värvsarbetande som blir ställda utan arbete och varaktigt arbetslösa utan att någon nedsättning föreligger av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Detta skydd ges genom rätten till förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder för förSäkrade i åldern 60—64 år.

Det grundläggande syftet med delpensioneringen är att ge möjlighet för de försäkrade att trappa ned arbetsinsatsen under de sista yrkesverksamma åren och att på så sätt få en mjuk övergång från arbete till ålderspension. Även önskemålet om minskad förslitning och minskade hälsoproblem bland äldre

arbetstagare torde ha spelat en roll vid övervägandena om delpensioneringen.

I fråga om utfallet av det nuvarande regelsystemet framgår, som redovisats i kapitel 4, att delpensioneringen utnyttjats i relativt stor utsträckning. Denna pensionsform synes ha uppskattats av de försäkrade, som i regel också synes ha haft reella möjligheter att få ett deltidsarbete och därigenom successivt anpassa arbetet under de sista yrkesverksamma åren till egna önskningar och förändringar i arbetsförmågan. De äldres möjligheter att vara kvar i arbetslivet synes också ha förbättrats genom införandet av delpensioneringen. Målen för denna pensionsform synes alltså, som vi utvecklat i vårt tidigare delbetänkande (SOU 1986:47) Deltidspension, ha förverkligats.

Däremot har möjligheterna till förtida och uppskjutet uttag av hel eller halv ålderspension kommit till användning i förhållandevis liten utsträckning i praktiken. Någon ökning av antalet personer som förvärvsarbetar efter den allmänna pensionsåldern har inte blivit en följd av 1976 års reform. Som vi kommer att utveckla i kapitel 9 torde det finnas flera olika förklaringar till detta. Inte heller förtida uttag av ålderspension har utnyttjats av de försäkrade inågon högre grad. Det har sannolikt sin grund i bl.a. den livsvariga reduktion av pensionen som blir följden av ett sådant uttag, men även andra förklaringar kan, som vi berör i kapitel 10, finnas.

Någon motsvarande valfrihet som beträffande delpension och förtida och uppskjutet uttag av ålderspension finns inte när det gäller förtidspensione- ringen. För många människor som fått förtidspension har inte förelegat något val utan snarare ett tvång att lämna arbetslivet. Samtidigt har förtidspensione— ringen skapat möjligheter för de försäkrade att sluta förvärvsarbeta helt eller delvis och ändå ha en ekonomisk trygghet när hälsa och arbetsförmåga sviktat.

Utvecklingen inom förtidspensioneringen är sådan att den inger betänklighe- ter från såväl humanitära som samhällsekonomiska utgångspunkter. Som redovisats i avsnitt 4.2 har antalet nybeviljade förtidspensioner ökat betydligt under senare år, även i yngre åldrar. Detta har inneburit att det nu är fler människor än någonsin som slagits ut från arbetslivet och som hänvisats till förtidspensionering. Det är väsentligt att åtgärder sätts in för att motverka denna utveckling. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 8.5 och i kapitel 11.

1 den utvärdering av den rörliga pensionsåldern som riksförsäkringsverket gjorde år 1984 (se avsnitt 3.2.3) framhölls sammanfattningsvis att valfriheten inom hela systemet varit begränsad till vissa grupper och att valet i praktiken varit inskränkt till att tidpunkten för pension tidigarelagts. Någon avgörande förändring i detta hänseende har inte inträtt under tiden därefter. Alltjämt är rörligheten inom pensionssystemet i stort sett begränsad till åldern 60—64 år. Rörligheten uppåt är fortfarande av väsentligt mer underordnad betydelse.

8.3. Utvecklingen under senare år och framöver

Sedan början av 1970-talet har befolkningen i Sverige ökat med omkring 350 000 personer. Historiskt sett har detta varit en mycket låg folkökning, som främst haft sin grund i att det fötts relativt sett få barn. De små födelsekullar- na har medfört att andelen barn och ungdomar i befolkningen har minskat kraftigt. Antalet personer i förvärvsaktiv ålder (16—64 år) har under 1970- och

1980—talen ökat med 170 000 personer. Under samma period har antalet personer som uppnått den allmänna pensionsåldern stigit med närmare 400 000, vilket betyder att andelen i åldern 65 år och äldre har ökat från 14 till 18 %.

Som redovisats i avsnitt 4.5 har statistiska centralbyrån i sin senaste befolk- ningsprognos räknat med att antalet personer som är över 64 år kommer att ligga kring 1,5 miljoner fram till år 2005 (med en mindre minskning mellan åren 1995 och 2005). Därefter antas en kraftig ökning till 1,9 miljoner år 2025, vilket innebär en stigning till 21 % av befolkningen som helhet. Av avsnitt 4.5 framgår vidare att antalet personer i åldern 60—64 år beräknas sjunka något åren framöver för att vid sekelskiftet åter ha nått nuvarande nivå. Därefter sker en kraftig ökning av denna grupp.

Trots den relativt ringa befolkningstillväxten under de senaste decennierna har antalet förvärvsarbetande här i landet ökat mycket kraftigt. Större delen av denna ökning hänför sig till att kvinnor gått in i förvärvslivet i en annan ut- sträckning än tidigare.

Däremot har, som vi beskrivit i avsnitt 6.1, de äldres arbetskraftsdeltagande sjunkit under senare tid. Till en början gällde denna nedgång främst dem som uppnått 65 års ålder. För män i åldern 65—74 år har sålunda det relativa arbetskraftstalet sjunkit från knappt 30 % år 1970 till 13 % år 1988. För kvinnor har skett en motsvarande minskning från 9 till 5 %.

Under 1970- och 1980-talen har arbetskraftsdeltagandet minskat även för män i åldrarna 60—64 år, vilkas förvärvsfrekvens sjunkit från 80 % år 1970 till 64 % år 1988. Däremot har kvinnor i denna åldersgrupp under samma tid ökat sitt arbetskraftsdeltagande från 35 till 50 %.

Som vi utvecklat i avsnitt 6.1 är en väsentlig faktor bakom den utveckling som sålunda ägt rum i fråga om arbetskraftsdeltagandet för personer i åldern 60—64 år den kraftiga uppgång som under senare tid skett beträffande antalet personer som lämnat arbetsmarknaden med förtidspension. Som beskrivits i avsnitt 4.4 är det för närvarande närmare 30 % av alla män och kvinnor i åldern 60—64 år som erhåller hel förtidspension eller helt sjukbidrag. Det tycks alltså under årens lopp ha skett en fortgående ökning av utslagningen av äldre män, och det har kommit att bli en allt större andel som inte orkar eller kan arbeta fram till dess de uppnår den allmänna pensionsåldern. En del tecken tyder på att det även för äldre kvinnor skett en i viss mån motsvarande utveckling.

Att äldre män mött problem i arbetslivet illustreras också av den förändring som skett beträffande antalet faktiskt utförda arbetstimmar per person i dessa åldrar. Mellan åren 1970 och 1988 har här för män i åldern 55—64 år ägt rum en minskning med ca 8 timmar per vecka, till följd av att andelen sysselsatta minskat men även beroende på att frånvaron ökat och att antalet deltidsar- betande stigit markant.

Den prognos som statistiska centralbyrån gjort om arbetskraftsdeltagandet fram till sekelskiftet (se avsnitt 4.5) pekar inte på några större förändringar framöver för åldersgruppen 60—64 år. En viss ytterligare minskning beräknas äga rum för männen medan kvinnornas förvärvsfrekvens antas fortsätta att öka för att år 2000 ha nått männens nivå (ca 60 %). I fråga om åldersgruppen 65—74 år antas en viss minskning för män, till 10 %, och en i stort sett

oförändrad situation för kvinnor.

Bakom den utveckling som ägt rum i fråga om arbetskraftsdeltagandet torde ligga bl.a. förhållandena i arbetslivet. De förändringar som inträtt på arbetsmarknaden med bl.a. strukturrationaliseringar och utveckling på teknikens område har inneburit att de rent fysiskt slitsamma arbetena visserligen har minskat i antal men har samtidigt medfört att det ställts större krav på dem som varit i förvärvslivet när det gäller prestationsförmåga m.m. Sådana arbeten som anställda kunnat klara även vid en viss nedsättning av arbetsförmågan har i stor utsträckning försvunnit. I kombination med den förhållandevis höga arbetslösheten och de allmänna samhällsekonomiska svårigheterna under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet ledde detta till en besvärlig arbetsmarknadssituation för äldre och för personer med nedsatt hälsa eller andra problem i arbetshänseende.

Under de allra senaste åren har emellertid skett förändringar. I stället för arbetslöshet är problemen nu brist på arbetskraft. Samtidigt diskuteras åtgärder för att hejda utslagningen från arbetsmarknaden och för att förbättra arbetsmiljöerna. Även om det är omöjligt att helt bestämt säga någonting om hur länge den nuvarande konjunkturen kommer att hålla i sig och vilken ekonomisk tillväxt och produktivitet vi kan räkna med framöver, torde det dock stå klart att utvecklingen sett i ett längre perspektiv under åren framöver kommer att innebära en ökad efterfrågan på äldre och medelålders i arbetskraften, eftersom antalet nytillträdande ungdomar på arbetsmarknaden minskar markant. De strukturella förändringarna i befolkningens sam- manSättning talar för att det kommer att äga rum en förbättring av möjlighe- terna för bl.a. äldre att få och ha kvar en meningsfull sysselsättning i förvärvslivet.

Detta får naturligtvis positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Ju fler som kan delta i arbetslivet, desto större kan den ekonomiska tillväxten bli. Med ett ökat arbetsutbud underlättas en fortsatt expansion av produktionen av varor och tjänster och därmed även av den materiella välfärden för människor. Det ligger alltså, som vi utvecklat i kapitel 7, i samhällets intresse att alla hinder undanröjs som gör det svårt för äldre att kvarbli i arbetskraften så länge de själva vill.

Vid diskussioner om en rörlig pensionsålder har den frågan tidigare ofta kopplats samman med spörsmålet om åtgärder för att komma till rätta med problemet med arbetslöshet, speciellt bland unga. Önskemålet att lämna plats för unga i arbetslivet har i de enkäter som gjorts (se bl.a. avsnitt 6.2) anförts som ett argument för att äldre inte bör förvärvsarbeta. Detta har bidragit till en negativ attityd till de äldre som arbetskraft såväl bland arbetsgivare som hos arbetstagarna själva.

Dessa attityder torde emellertid nu vara på väg att ändras, bl.a. mot bakgrund av den ökande efterfrågan på arbetskraft generellt sett. Det är väsentligt att understryka att antalet arbetstillfällen som skall delas inte är en gång för alla givet. I stället finns en tendens i ett samhällsekonomiskt perspektiv att utbudet och efterfrågan på arbetskraft på längre sikt anpassas till varandra. Att fler äldre förvärvsarbetar leder alltså i sig inte till att arbetslösheten bland yngre därigenom skulle påverkas.

En annan omständighet av betydelse vid våra överväganden här är den

utveckling som ägt rum i fråga om äldres hälsosituation. Även om de individuella variationerna är stora och många tvingas lämna arbetslivet före fyllda 65 år på grund av att de inte orkar eller kan arbeta längre, torde man allmänt sett kunna säga att hälsan hos äldre har förbättrats under de senaste årtiondena. Som vi utvecklat i avsnitt 6.3 är det i dag en betydande andel äldre som förblir friska högt upp i åren. Särskilt för personer i åldern närmast över 65 år synes ha inträtt förbättringar i detta hänseende. Som en följd av den förbättrade hälsosituationen har också medellivslängden ökat påtagligt. Räknad från födelsen har sedan början av 1970-talet denna gått upp med ca två år för både mänoch kvinnor. Av särskilt intresse här är att den återstående medellivslängden räknad från 65 års ålder stigit med 1,03 är för män och med 1,38 år för kvinnor från år 1976 till år 1988. Sistnämnda år utgjorde den 14,95 år resp. 18,70 år.

Samtidigt har människor i allmänhet bättre och längre utbildning än tidigare. Detta medför ett senare inträde i arbetslivet och därmed färre år med förvärvsarbete före den allmänna pensionsåldern. Å andra sidan har, som antytts i det föregående, den tekniska utvecklingen inom näringslivet och på andra områden inneburit att kunskaper och erfarenheter föråldrats snabbare än tidigare och att kraven på vidareutbildning successivt ökat. Medan denna utveckling kan ha inverkat stimulerande för många förvärvsarbetande, som därmed fått intressantare och mindre rutinmässigt betonade arbeten, kan den för andra ha bidragit till att arbetslusten avtagit eller till att de fått svårigheter att fullgöra sina arbetsuppgifter.

Med tiden torde denna sistnämnda grupp dock komma att minska. Parallellt med att de generationer som fått del av en längre och bättre utbildning blir äldre och nalkas tidpunkten för pensionsåldern torde det komma att bli allt fler som har ett kvalificerat och intressant arbete och som inte vid en given tidpunkt helt tvärt vill lämna detta för att övergå till en tillvaro som pensionär. Det kan antas att kraven på att under en tid få kvarstanna i arbetslivet i någon form härmed kommer att växa sig allt starkare.

8.4. Utgångspunkter

En väsentlig utgångspunkt för våra överväganden är att det också i fortsätt- ningen måste tinnas en generell pensionsålder inom det allmänna pensionssys- temet. Att helt knyta rätten till pension till nedtrappning av arbetsinsatsen och upphörande med förvärvsarbete är inte möjligt. Det måste finnas en gräns i den bemärkelsen att den utgör en fast tidpunkt för när en oreducerad ålderspension tidigast kan tas ut utan att förutsatta någon prövning i fråga om förvärvsinkomster eller arbetsförmåga.

I den allmänna debatten har ibland framförts önskemål om en höjning av den nuvarande allmänna pensionsåldern 65 år med något eller några år. Härtill kan vi inte ansluta oss. I en situation där förtidspensioneringen ökar och det inom vissa branscher i näringslivet är många som på grund av utslitning och ohälsa inte kan arbeta fram till 65 års ålder kan det inte vara aktuellt att generellt höja denna allmänna pensionsålder.

Målet bör enligt vår mening i stället vara att få till stånd en höjning av den

faktiska genomsnittliga pensionsåldern, som i dag är 62 år. Det bör, som vi återkommer till i det följande, i första hand ske genom en minskning av förtidspensioneringen.

Som vi beskrivit i bl.a. avsnitt 1.2 har vi i delbetänkandet (SOU 1986:47) Deltidspension redovisat överväganden och .förslag beträffande delpen— sionsförsäkringen. Dessa förslag har lett till ändrad lagstiftning. Vårt arbete i den delen är därmed avslutat, och vi redovisar i detta betänkande inte några förslag i fråga om denna beståndsdel i systemet för rörlig pensionsålder.

Samtidigt bör framhållas att delpensioneringen naturligtvis är av betydelse för våra överväganden här på så sätt att systemet i övrigt måste bedömas under hänsynstagande till också de möjligheter till en rörlig pensionering som delpen- sionsförsäkringen erbjuder.

Inte heller behandlar vi i detta betänkande den i våra direktiv upptagna frågan om de s.k. 58,3-årspensioneringarna, dvs. den förtidspensionering på arbetsmarknadsmässiga grunder som sker efter vissa driftinskränkningar och därav följande arbetslöshet. Som vi angett i avsnitt 1.2 har vi avslutat vårt uppdrag i den delen genom att _ utan eget stållningstagande till regeringen i december 1988 överlämna en inom sekretariatet utarbetad promemoria med förslag till åtgärder.

8.5. Våra allmänna bedömningar

Som vi nämnt i det föregående har under de senaste årtionden ägt rum en utveckling som innebär att medellivslängden successivt har ökat och att äldre allmänt sett har bättre hälsa än tidigare. Samtidigt står det emellertid klart att variationerna härvidlag är mycket stora och att olika personer åldras på mycket olika sätt samt att även hälsosituationen i övrigt uppvisar stora skillnader olika människor emellan.

Av mycket stor betydelse härför är förhållandena inom arbetslivet. Som vi antytt ovan finns det yrkesgrupper där det är ovanligt att man orkar och kan arbeta ända fram till den allmänna pensionsåldern och där de förvärvsarbetande slås ut från arbetslivet dessförinnan till följd av utslitning och hälsoproblem. Detta betyder att det finns stora grupper som inte kan utnyttja sig av de möjligheter som finns till en rörlig pensionsålder i annat hänseende än att de kan beviljas förtidspension längre eller kortare tid före uppnåendet av den allmänna pensionsåldern.

Lösningar på dessa problem kan inte sökas inom pensionssystemets ram. Vad som måste till för att undanröja eller minska problemen med utslitning och utslagning från arbetsmarknaden är förebyggande åtgärder för att förändra arbetsmiljön och för att anpassa arbetslivet till olika individers förutsättningar. Det är väsentligt att insatser görs på dessa områden så att allt fler får möjlighet att stanna kvar i förvärvslivet så länge de själva vill. Detta är av betydelse inte minst eftersom deltagande i arbetslivet spelar en viktig roll för individen inte bara från ekonomisk utan också från social synpunkt. Förvärvsarbete har sålunda i sig starka positiva effekter och bidrar till att öka den enskildes livskvalitet och välbefinnande.

Det finns således många människor som inte har något egentligt val i fråga

om tidpunkten för pensionering utan som måste lämna arbetslivet med förtidspension innan de uppnått den ålder då möjligheter till en rörlig pensionsålder står till buds. För andra, i en bättre situation när det gäller hälsa och krafter, är dock dessa möjligheter naturligtvis av stor betydelse och stort intresse. Att samtliga inte kan ta till vara de valmöjligheter som erbjuds, utgör inte något skäl för att inte tillgodose de önskemål och behov som finns av en flexibel pensionering, i den mån detta kan ske inom ramen för vad som är samhällsekonomiskt och statsfinansiellt godtagbart.

I det föregående har vi relativt utförligt uppehållit oss vid de syften som ligger bakom .detlnuvarande regelsystemet och vid det faktiska utfallet av detta. Vår allmänna bedömning är att de syften som ligger bakom systemet i stora delar har blivit uppfyllda. Önskemålen om flexibilitet, om anpassning till olika individers arbetsförmåga och hälsotillstånd och om en mjuk övergång från arbete till ålderspension synes vara väl tillgodosedda med den nuvarande regelutformningen. Det system för en rörlig pensionsålder som nu finns ger den enskilde stora valmöjligheter. Erfarenheterna från tillämpningen av detta system måste i huvudsak betecknas som goda.

I synnerhet genom delpensioneringen synes också, som vi framhållit i det föregående, de äldres möjligheter att vara kvar i arbetslivet ha förbättrats. Medan valet tidigare ofta stått mellan att vara kvar i arbete i oförändrad omfattning och att helt lämna arbetslivet, har genom delpensionsförsäkringen beretts utrymme för en successiv anpassning av arbetet till den enskildes förmåga och förutsättningar. Detta har varit av särskild vikt mot bakgrund av det allt högre arbetstempo och de allt mer stressande arbetsmiljöer som utmärker arbetslivet på många områden.

Av viss positiv betydelse i detta hänseende torde också ha varit de möjligheter som finns till partiell förtidspension eller partiellt sjukbidrag. Även dessa förmåner gör det möjligt för bl.a. äldre, som inte längre klarar av att arbeta i full utsträckning, att minska arbetsinsatsen men att samtidigt ha kvar en anknytning till arbetslivet, och därmed också den sociala samvaron med arbetskamrater m.m. Även möjligheterna till förtida uttag av halv ålderspension ger tillfälle till en nedtrappning av arbetet under de sista yrkesverksamma åren.

Några mer uttalade problem synes inte ha uppkommit från administrativ synpunkt med de nuvarande reglerna för rörlig pensionsålder. Inte heller har, enligt vad vi erfarit, dessa gett upphov till några egentliga svårigheter i samordningshänseende. Däremot kan den nu gällande lagtekniska konstruk- tionen —- med delpensioneringen innefattad i en fristående lag ha föranlett vissa olägenheter för dem som handhar reglerna, liksom för de förSäkrade när det gäller möjligheterna att sätta sig in i reglerna och få en överblick över systemet. Enligt våra direktiv åligger det oss att göra en lagteknisk översyn av hela den allmänna pensioneringen och att därvid bl.a. pröva förutsättningarna för att inordna delpensionsförsäkringen i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Till dessa spörsmål avser vi att återkomma i vårt fortsatta arbete.

Med hänsyn till det anförda har vi inte funnit det påkallat att nu lägga fram förslag till några mer genomgripande förändringar av det nuvarande systemet för rörlig pensionsålder. Detta bör enligt vår mening i sina huvuddrag kvarstå oförändrat.

Vad som däremot kan diskuteras är om de nuvarande valmöjligheterna i

fråga om pensioneringen är tillräckliga eller om de bör ytterligare utvecklas. Man kan här således fråga sig om det nuvarande regelsystemet täcker de ambitioner som är rimliga på området eller om det är önskvärt och samhälls- ekonomiskt möjligt att det kompletteras i något eller några hänseenden. I det följande återkommer vi till den frågan.

När det gäller det nuvarande regelsystemet anser vi sålunda att de grundläg- gande principerna bör lämnas oförändrade. Möjligheterna till rörlig pen- sionsålder avser i dag i huvudsak försäkrade som är i åldern mellan 60 och 70 år. Någon generell ändring av dessa åldersgränser i utvidgande eller in- skränkande riktning är enligt vår mening nu inte motiverad. Det torde vara självklart — bl.a. för att inte ge utrymme för spekulation att det erfordras en bestämd lägsta åldersgräns för rätt till uttag av ålderspension. Med hänsyn till att denna ligger vid och även fortSättningsvis bör ligga vid fyllda 60 år, dvs. fem år före den allmänna pensionsåldern, framstår det som rimligt med en övre åldersgräns som också den infaller fem år från den generella pensionsåldern.

Nuvarande åldersgränser måste således anses väl svara mot de behov och önskemål som finns. Däremot har vi av Hera skäl funnit att det är påkallat med en precisering av vilka kategorier förSäkrade som bör omfattas av rätten till förtidspension enligt de särskilda s.k. äldrereglerna. I avsnitt 11.3 tar vi upp den frågan och redovisar där förslag till klarlägganden.

I en del sammanhang har aktualiserats frågan om att hel ålderspension bör utges först i samband med att den försäkrade helt slutar förvärvsarbeta. Internationellt sett är, som framgår av bilaga A, en sådan regel inte ovanlig. I Sverige har dock sedan lång tid tillbaka inte funnits någon sådan koppling mellan ålderspension och avslutat förvärvsarbete. Några sådana sysselsättnings- politiska motiv som i en del andra länder kan ligga till grund för regler med denna innebörd kan i dagens läge inte göras gällande här i landet. Tvärtom är det från samhällsekonomisk synpunkt av intresse att även personer som uppbär ålderspension i mån av förmåga och egen önskan deltar i förvärvslivet och därmed bidrar till produktionen i samhället. Vi vill med hänsyn härtill inte föreslå någon regel om krav på avslutad förvärvsverksamhet för rätt till hel ålderspension.

Även om regelsystemet för rörlig pensionsålder, enligt vad vi nyss framhållit, i stort måste anses tillfredsställande och några mer långtgående förändringar här inte är påkallade, finns det ett hänseende i vilket det i praktiken kommit till användning i liten utsträckning. Det gäller rörligheten uppåt inom pen- sionssystemet. Ett av syftena med 1976 års pensionsreform, att ge möjligheter för äldre att stanna kvar i arbetslivet efter den allmänna pensionsåldern, har därmed kommit att förverkligas i enbart mycket liten, om ens i någon, utsträckning. Flera olika skäl torde finnas härför. Dessa hänför sig i princip inte till utformningen av reglerna inom det allmänna pensionssystemet. De faktorer som ligger bakom svårigheterna för äldre att stanna kvar i förvärvslivet efter 65 års ålder avser i stället främst sådana områden där arbetsmarknadens parter och de enskilda arbetsgivarna har ett avgörande inflytande. Av stor vikt är här de regler om skyldighet att avgå från anställningen vid uppnådd pensionsålder som finns i kollektivavtal. Av viss betydelse torde också vara tjänstepensionssys- temens utformning och de marginaleffekter som kan uppkomma för

pensionstagaren vid fortsatt förvärvsarbete.

Inte minst viktiga härför har varit de attityder som allmänt sett funnits till äldre som arbetskraft. Såväl arbetsgivarna som de fackliga organisationerna och arbetstagarna själva har ofta haft en inställning av innebörd att äldre gjort sitt på arbetsmarknaden när de uppnått pensionsåldern och att de då bör lämna plats för yngre. Under senare tid synes emellertid ha börjat tränga igenom ett annat synsätt på den frågan.

Vi vill understryka angelägenheten av en positiv inställning till äldre i förvärvs- livet. Det är viktigt att alla kan komma till insikt om att de äldre har en viktig funktion att fylla _och att de inte tar arbetstillfällen från andra. Som vi påpe- kat i det föregående år äldre tvärtom av värde på arbetsmarknaden från samhällsekonomisk synpunkt och således därmed även för alla i samhället.

Mot bakgrund av den utveckling som ägt rum beträffande medellivslängden och hälsosituationen allmänt sett för äldre samt med beaktande av att arbetsmarknadsinträdet numera sker senare än tidigare, torde man kunna räkna med att intresset hos många äldre för förvärvsarbete i någon form efter fyllda 65 år kan komma att stiga under tiden framöver. Från många synpunk- ter är det värdefullt att detta intresse kan tillgodoses och att några onödiga hinder för detta inte finns uppställda. Vi vill därför framhålla betydelsen av åtgärder i attitydpåverkande och opinionsbildande hänseende. I syfte att förstärka de förändringar som här redan inletts har vi gjort en genomgång av vilka konkreta åtgärder som kan vara av betydelse att föreslå. I kapitel 9 redovisar vi resultaten av denna genomgång och presenterar där också förslag till vissa ändringar i nuvarande lagstiftning, på pensionsområdet och inom arbetsmarknadslagstiftningens ram.

Vi vill dock redan här understryka att en väsentlig förutsättning för att möjligheterna för äldre att stanna kvar i arbetslivet efter den allmänna pensionsåldern skall kunna realiseras är förhållandena på arbetsmarknaden. På samma sätt som delpensionsförsäkringen förutsätter att det finns deltidsarbeten tillgängliga krävs för att äldres arbetsförmåga och arbetsvilja skall kunna tas till vara att de verkligen erbjuds tillfällen att kvarbli i sitt tidigare arbete eller att övergå till ett nytt förvärvsarbete, med kanske annan arbetstid än dessförinnan. Ett stort ansvar åvilar här arbetsgivarna och parterna på arbetsmarknaden. Det gäller i detta hänseende, liksom för flexibla pen- sionsregler i övrigt, att förhållandena på arbetsmarknaden måste anpassas till pensionssystemet och till de försäkrades önskemål och behov. Att detta sker kan ses som ett inslag i strävandena mot en bättre arbetsmiljö i vidsträckt bemärkelse och mot ökad trivsel på arbetsplatserna.

När det gäller rörligheten nedåt har, som vi tidigare beskrivit, delpensione- ringen vunnit stor popularitet och utnyttjats av många som haft rätt därtill. Möjligheterna till förtida uttag av hel eller halv ålderspension från folk- och tilläggspensioneringen har däremot använts i mindre omfattning. Detta synes inte så svårförklarligt, bl.a. eftersom ett förtida uttag medför en livsvarig reduktion av ålderspensionen. Vi vill emellertid understryka värdet av att möjligheter till ett sådant uttag står till buds, inte minst för försäkrade som inte kan erhålla delpension. Någon anledning att inskränka dessa möjligheter finns därför enligt vår mening inte. Våra närmare överväganden om denna komponent i systemet för rörlig pensionsålder redovisar vi i kapitel 10.

Vi har i det föregående något uppehållit oss vid den oroande utveckling som äger rum i fråga om förtidspensioneringen. Denna inger betänkligheter från såväl mänskliga som samhällsekonomiska utgångspunkter. I dagens läge framstår det som en mycket angelägen uppgift att bryta den pågående utvecklingen och att förhindra den utslagning av framför allt äldre, men under senare tid även något yngre, arbetskraft som äger rum.

Av primär betydelse här är insatser för att förbättra arbetsmiljön och för att förändra arbetslivet även i andra hänseenden, Av stor vikt är också åtgärder i rehabiliterande syfte för att hjälpa människor att stanna kvar i eller återgå till förvärvsarbete.

Under senare tid har dessa frågor uppmärksammats i många olika samman- hang. Vikten av insatser för rehabilitering har tagits upp av rehabiliteringsbe- redningen i betänkandet (SOU 1988:41) Tidig och samordnad rehabilitering. Dessa förslag bereds för närvarande i regeringskansliet. Frågorna faller också inom ramen för arbetsmiljökommissionens arbete.

Vi har avstått från att här gå närmare in på spörsmål som sålunda tagits upp eller för närvarande övervägs i andra sammanhang. Några mer ingående överväganden i fråga om insatser för t.ex. rehabilitering redovisar vi därför inte i detta betänkande.

För utvecklingen på förtidspensionsområdet torde emellertid ha varit av betydelse även reglerna för förtidspension och tillämpningen av dem i praktiken. Detta är uppgifter som innefattas i vårt uppdrag. Vi har därför övervägt i vad mån de nuvarande reglerna för förtidspension är ändamålsenligt utformade och även försökt få en uppfattning om i vilken utsträckning de i praktiken verkligen tillämpas enligt de bakomliggande intentionerna. Härvid har vi prövat om det finns skäl att i något eller några hänseenden föreslå ändringar av de nu gällande reglerna.

Grundläggande för våra överväganden har varit den s.k. arbetslinjen. Denna bör vinna insteg inte bara som hittills på arbetsmarknadssektorn utan också på socialförsäkringens område. En utgångspunkt för oss har varit att aktiva insatser för en placering i arbetslivet är att föredra framför mer passiva åtgärder, som utbetalning av kontantstöd. I all den utsträckning det är möjligt bör människor aktivt få hjälp till att behålla eller att komma tillbaka till ett arbete. Först om det skulle visa sig vara helt omöjligt att få till stånd ett sådant resultat, bör komma i fråga att förtidspension eller sjukbidrag träder till.

Som vi framhållit i det föregående bör målet för insatserna vara att åstad- komma en höjning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern.

Enligt de regler som nu gäller föreligger rätt till förtidspension inte bara för personer vilkas arbetsförmåga är nedsatt på grund av medicinska skäl utan för förSäkrade i åldern 60—64 år även av rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Denna senare förmån har karaktären mer av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd än av en socialförsäkringsförmån. I överensstämmelse med arbetslinjen och för att få till stånd en renodling av regelsystemet bör övervägas att föra över denna del av förtidspensioneringen från den allmänna försäkringen till arbetsmark- nadsområdet. Ett annat motiv härför är att därmed markera att också de som blir arbetslösa i högre ålder och som vill och kan förvärvsarbeta har en plats i arbetslivet och inte bör "pensioneras bort" därifrån.

I kapitel 11 redovisar vi våra närmare överväganden och förslag beträffande

förtidspensioneringen.

Genom direktiven har vi, som tidigare nämnts, fått i uppdrag att pröva frågan om möjligheter för äldre förvärvsarbetande att på eget initiativ lämna arbetsmarknaden före den ordinarie pensionsåldern. Frågan gäller om det finns välgrundade skäl för att öppna sådana möjligheter för personer med lång tid bakom sig i arbetslivet och att sålunda ge dessa personer större utrymme än i dag att avgå i förtid och att då erhålla ekonomisk ersättning från samhället för den förlorade arbetsinkomsten.

Behovet och önskvärdheten av en sådan ordning har framhållits av bl.a. en del fackliga organisationer. Därvid har understrukits att det finns grupper av förvärvsarbetande som har varit ute i arbetslivet och bidragit till produktionen under mycket lång tid och som därför har gjort sitt på arbetsmarknaden redan innan de uppnår den allmänna pensionsåldern. En väsentlig grund för detta är att dessa personer, även om de gärna skulle vilja vara kvar i arbetsgemen- skapen, är utslitna och inte längre orkar med sina arbetsuppgifter och att hålla samma arbetstempo som sina yngre arbetskamrater. Särskilt i vissa branscher inom näringslivet är det snarare regel än undantag att de anställda inte kan arbeta kvar i sitt yrke fram till 65 års ålder. Man har betonat vikten av att arbetstagare i denna situation kan dra sig tillbaka från arbetslivet under värdi- ga former och med förvissning om att de kan se fram emot en ekonomiskt tryggad tillvaro.

Vid överväganden om möjligheterna att tillgodose dessa önskemål aktualiseras sysselsättningspolitiska och framför allt — socialpolitiska frågeställningar. Av betydelse är också samhällsekonomiska och statsfinansiella överväganden. Våra synpunkter och ställningstaganden i dessa frågor redovisar vi i kapitel 12.

I detta betänkande behandlar vi också två frågor som inte direkt kan hänföras till systemet för rörlig pensionsålder. Dessa avser dels storleken av pensionstillskottet till tidigare förtidspensionärer efter övergången till ålderspension, dels samordningen mellan svensk ATP—pension och utländsk pension i anledning av bl.a. invaliditet. I kapitel 13 resp. 14 tar vi upp dessa spörsmål och presenterar där våra överväganden och slutsatser.

Sammanfattningsvis vill vi här framhålla att en grundtanke bakom det nuvarande regelsystemet för rörlig pensionsålder är att pensionsreglerna skall bereda de förSäkrade en inkomsttrygghet. Vi vill understryka vikten av att denna grundtanke upprätthålls. Reglerna bör inte utformas så, att de får till följd att möjligheterna till fortsatt förvärvsarbete försvåras för dem som önskar delta i aktiv yrkesverksamhet. Utgångspunkten måste i stället vara att äldre försäkrade skall ha en vidsträckt rätt att inom ramen för ett flexibelt pensionssystem själva bestämma när de vill lämna förvärvslivet och att även själva i möjligaste mån avgöra omfattningen av arbetsinsatsen under de sista åren före pensionsavgången.

. 'J'Ettdl'llh-twwöl .it-agilt hamnat. mann år. '|'-||| uti—|||; "l'jj'll'n. .m sagt.. . . ' ' _ . ** 'E'Q-aåll "i'tt'. nåt...-www _ ”'i—"' ', H.. ' '- ' " ,. , » ”' , TFF t'r',.tt-_|é|-'|l|n|1ri lim.-: '.|bebuml'w .1. ""."." '.'» ' i! , ,, ,; ». .;..,,,, unt. i'lqleiwttm'ia.5um1ui '.,_,'-'_'|.';v,,"." '," .|,', 7* ' ', ' ' '"'_ ' " . . f ,Tl'il'i flm" Lll'iol | t'l.:|'l. | 9"!!qu ' ,.-| ; - , . . . », . . , - ..... "'""'l" ..Ä'.i."'_"i'.'|"' " 'v 'l -it'|1tv|leth.||at-lumll H'M'Til'h—l "Älg-', - ' _ . " »- "','||.ll'il,l,ll'- '|.'.-.El'. | url-.'äu |.ng lab

"5- 'I ,', | HT r'l'lr' || , . ,

”"'-"* """""”.1|l|_.','-,ll- ' ',..." ' . , -"|,. r||,u- Julmu- fil.llluill'lllmflm. ' ,"" '-"'""" '—-'l . * ' - -r|b||u||gn*||umuntmu ": ""l'.”.""_'."..",-' " . ',:thlur nu!. | .fr-MJ ett mar..

"'|'

. .» '|,"|€. ';,C',hl,',' ""Ll ,, -""' _ en"; ,- *,l' ', tu....1,äl?i1.181'5£| WH! "” .|' _. . ""t"-'.' fr,.l'l ' ' ' ' " ' 4 '. |'."'|r..' mulm-timan— , we're- ...... ru'. '| || ""Jz' ur,.xu'” '

., _—_,..,, ., _» | ,, ., litt.,laummmm ”$'"-' .. "" ,;t' » :.'-rill?” '_'.ltt'rr' hat ml diam.. '.| ' "'.L.+-' 'J'.l ':_" . ."_,. . . " ' (..".i'. ' . " .

" . ' " ändå:-"'#" _||.,n ' " " ||”:

'.'.» . . .. . "|"f'*" "'."7 '

%:; ':' '.""' 'I," , . --,.,. 1—_,." ";-'.| |,,',,|*_'- fult-' fl, ill.,ht_7_._,,,, "_|" ,, 1.1-jmf .,,lt,»- '. , ., ,” ;"'|H'z-"' |"

'1,-_'.|"'l fl:"- , . '-'l'f' ”& "-'|_|".""' l—.;."'"'!""W_ 3? . utammutmwä-

WL, . '.|'.'|-|' "",'",,'_ ' "_".""'_','—"',"'""1:'"'k.L":" ,%.-,..' . ! :va-',, .:'_,. . _| , ,- ,,,! 'm'ljl-Ö lämn” ål.-n- lå...; ., " Å ..?-.:", .:???l, ' — " . . _|tqn|.tt'|t'.|,|:.f' man-

' "' " " " "'»'. ” "- - ' ' "" ", " FY— imam ll'llMtll'l F.. ",',,_'."_' ». ' ' i ' ._ _. . , -- 1 B,,-'. " 'llil lämn-"tum

' "' " ' " " ' " " ' ' ' .'lthtt animal 'anltlhtiliti hmm

.. "ij tina Hamm..

:— Mnginqu?

. . —» _ till,-m lall'g'liifj'im nb abc-rad ,";"'”'"'.' -_ . . _ ' 'mg'?! stiftarna; annat—. ' ' ,-_' . ' _ -'.- ,!'..t'ftdgdplmlhbjlöl ' uwljz'wfgilv man lfuläh

"En. 'ml"ll.'.i'- ut

ingått! matrummet.

kläm!!! lev—inta

-.|nr"jnilartt9timnuq m amt

, 'ful.

'..å :

hf.-Hm..;

' - , -.'l,'||_.'-".

9. Rörlighet uppåt

9.1. Grundläggande överVäganden

I kapitel 8 har vi redovisat vår allmänna bedömning av det nu gällande regelsystemet för rörlig pensionsålder mellan 60 och 70 års ålder. Som där angetts har möjligheterna till pensionering helt eller delvis före 65 års ålder, dvs. till rörlighet "nedåt", kommit till användning i stor omfattning. Den möjlighet pensionssystemet öppnar till rörlighet i fråga om åldersgränsen "uppåt" genom reglerna om uppskjutet uttag av ålderspension till mellan 65 och 70 års ålder har däremot använts av endast ett fåtal förSäkrade. Vi har därför konstaterat att ett av syftena med 1976 års pensionsreform, nämligen att öka möjligheterna för äldre att vara kvar i arbetslivet efter den allmänna pensionsåldern, har förverkligats i enbart mycket liten utsträckning.

Som vi framhållit i kapitel 8 förtidspensioneras en stor andel försäkrade före 65 års ålder. Många är således faktiskt förhindrade att utnyttja systemet för rörlig pensionsålder mellan 65 och 70 år. Alla som kan vill inte heller fortsätta förvärvsarbeta efter pensionsåldern. Flertalet av dem som är kvar i förvärvsli- vet till 65 år lämnar detta just vid denna ålder. Som angetts i avsnitt 6.1.3 pekar dock arbetskraftsundersökningarna på att inte alla som då slutar förvärvsarbeta verkligen har en önskan att lämna arbetslivet. Av redogörelsen i avsnitt 6.2 kan vidare utläsas att av de äldre förvärvsarbetande (i åldern 55-64 år) var det år 1980 så många som 66 % av egenföretagarna och 45 % av de anställda som förklarade att de själva skulle vilja fortSätta arbeta efter pensioneringen. Av de anställda ville ungefär hälften arbeta på hel- eller deltid och övriga arbeta mer oregelbundet.

Under senare tid har allmänt sett i samhället förts diskussioner om ar- betstidens längd och förläggning, inflytandet över arbetstiden och möjligheterna att variera arbetstiderna. Mot bakgrund av dessa frågors betydelse för välfärden har tankegångar i dessa avseenden framförts av arbetstidskommittén i betänkandet (SOU 1989:53) Arbetstid och välfärd. Om det skulle ges ökade möjligheter till'mer flexibla lösningar i fråga om arbetstiden, skulle detta naturligtvis vara av betydelse även för pensionärer och det kan antas att fler skulle förvärvsarbeta efter den allmänna pensionsåldern. I samma riktning talar också den omständigheten att det finns många i åldrarna 65—70 år som har god hälsa (se avsnitt 6.3). Att det finns ett visst intresse bland människor i allmänhet att man skall kunna fortsätta arbeta efter pensionsåldern framgår av den attitydundersökning som arbetstidskommittén genomförde år 1988 och som redovisats i avsnitt 6.2. Undersökningen visar att omkring en fjärdedel av befolkningen i åldersgruppen 55—64 år och fler i yngre åldersgrupper — anser det vara angeläget att förbättra möjligheterna att vara kvar i arbete efter 65

års ålder.

Från flera synpunkter är det önskvärt att de som kan och vill också skall ha möjlighet att arbeta efter 65 års ålder. Arbete kan vara ett medel för självför- verkligande och social gemenskap, och för många är arbete som en form av fysisk och psykisk aktivitet betydelsefullt både från hälsosynpunkt och för välbefinnandet. Det kan också innebära ett värdefullt privatekonomiskt tillskott.

Härtill kommer att det även ur andra aspekter är av intresse att också äldre personer förvärvsarbetar. Det förbättrade sysselsättningsläget i Sverige har inom stora delar av arbetsmarknaden skapat brist på arbetskraft under de senaste åren. Bristsituationen måste visserligen betraktas som konjunkturell och torde inte komma att bli bestående i ett längre tidsperspektiv. Detta hindrar inte att det från samhällsekonomisk synpunkt finns fördelar med ett långsiktigt ökande arbetskraftsutbud. Den ekonomiska tillväxten kan då bli högre och välfärden i samhället kan därmed öka. Pensionärerna är en grupp som härvid nämnts som en arbetskraftsresurs som skulle kunna tas i anspråk för att öka utbudet av arbetskraft.

Det bör dock framhållas att pensionssystem inte bör utformas utifrån den konjunktur och den arbetsmarknadssituation som är aktuell vid systemets tillkomst. Sålunda kan man t.ex. inte ha ett pensionssystem, som är uppbyg— gt på ett visst sätt i en högkonjunktur, och sedan ändra detta i Väsentliga delar om konjunkturen vänder. Pensionssystemets långsiktiga mål är att sörja för de äldres sociala och materiella välfärd. Rimligen bör det kunna tillämpas i huvudsak lika oberoende av konjunkturläget.

Det måste slås fast att det finns ett samhälleligt intresse att de som så önskar också har möjlighet att arbeta efter 65 års ålder. Det är då naturligt att un— der5öka vilka hinder som kan finnas härför och om det finns anledning att föreslå stimulansåtgärder för att öka intresset för förvärvsarbete efter pensionsåldern. Vi har därvid funnit att de hinder som finns och de stimu- lanser som kan ge någon effekt främst är att hänföra till områden som ligger utanför det allmänna pensionssystemet.

Åtskilliga faktorer som försvårar arbete efter pensionsåldern ligger inom områden där arbetsmarknadsparterna eller arbetsgivarna har det avgörande inflytandet. Värdet av flexibla pensionsregler är därför i stor utsträckning avhängigt av vilka överenskommelser som parterna på arbetsmarknaden träffar. Vi har inom ramen för vår uppgift i första hand ägnat uppmärksamhet åt frågor som berör pensionssystemet och föreslår i detta hänseende en höjning av påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag. I andra hand har vi tangerat det arbetsrättsliga området genom att föreslå en ändring i 33 5 lagen (1982:80) om anställningskydd. I övrigt inskränker vi oss till att framföra vissa allmänna synpunkter, när det gäller bl.a. attityderna till äldre som arbetskraft. Våra närmare överväganden och förslag redovisas i det följande.

Vi vill i detta sammanhang framhålla att de föreslagna åtgärderna bör ses mot bakgrund av att vi bedömt det vara mer angeläget att man genom olika åtgärder förSÖker åstadkomma en höjning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern genom att förhindra en tidig utslagning från arbetsmarknaden. Till denna fråga återkommer vi i kapitel 11.

9.2. Hinder mot och incitament till förVärvsarbete efter 65 års ålder

Frågan om vilka hinder och incitament som finns för äldres förvärvsarbete har tagits upp i flera sammanhang tidigare, bl.a. av äldrearbetskommittén. Den har också utförligt behandlats av riksförsäkringsverket i verkets utvärdering av systemet med rörlig pensionsålder år 1984 (se avsnitt 3.2.3) som har över- lämnats till oss. Härvid har pekats på att det finns åtskilliga faktorer som verkat återhållande för de försäkrade att uppskjuta uttaget av pension och allmänt sett negativt påverkat såväl viljan som möjligheterna för de försäkrade att fortsätta förvärvsarbeta efter fyllda 65 år.

Vi har vid den genomgång vi gjort av de olika faktorer som kan tänkas påverka intresset för fortsatt förvärvsarbete efter den allmänna pensionsåldern i positiv eller negativ riktning kommit till i stort sett samma slutsatser som riksförsäkringsverket gjorde år 1984. Såsom väsentliga faktorer vill vi i detta sammanhang peka på bl.a. avgångsregler i kollektivavtal och anställnings- skyddslagen, skatte- och bidragsregler och attityderna till de äldre på arbets- marknaden.

Avgångsskyldighet

Vi har funnit att avgångsskyldigheten enligt avtal eller enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) måste anses utgöra det största hindret för den som önskar fortsätta för/ärvsarbeta efter den generella pensionsåldern. Vi föreslår därför en höjning av åldersgränsen för avgångsskyldighet enligt LAS. I avsnitt 9.4 utvecklar vi närmare våra överväganden och förslag i detta hän- seende.

Det allmänna pensionssystemet

Vi kan vidare konstatera att det allmänna pensionssystemet i sig inte innebär något hinder för fortsatt förvärvsarbete. I stället bör pensionshöjningen vid uppskjutet uttag uppfattas som en stimulans till fortsatt förvärvsarbete. För att förstärka denna effekt föreslår vi i avsnitt 9.3 en höjning av påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag.

Attityderna till och hos ildre arbetskraft

Vi är medvetna om att )van nämnda konkreta åtgärdsförslag i sig troligen inte skulle få någon mer )åtaglig effekt vad gäller förvärvsfrekvensen i de här aktuella åldersgrupperna. Det finns andra faktorer som mera allmänt verkar återhållande på pensionärers vilja och möjligheter att förvärvsarbeta. De nu angivna förslagen ges således närmast i ett opinionsbildande och attitydpåver- kande syfte. En faktor son mera allmänt kan påverka intresset för arbete efter pensionsåldern är nämligm inställningen i samhället till äldre arbetskraft. Det är också en förutsättning för att möjligheterna till en rörlig pensionsålder "uppåt" skall kunna utnyttjas fullt ut att arbetsgivarna i konkreta fall är beredda att låta anställda vara kvar i arbete efter uppnådd pensionsålder eller

att anställa äldre arbetskraft.

Attityderna till äldres insatser i arbetslivet har, som framgår av redogörelsen i avsnitt 6.2, sedan reformen om rörlig pensionsålder genomfördes år 1976 varit relativt negativa, främst beroende på arbetsmarknadssituationen. En period av lågkonjunktur under 1970-talet och början av 1980-talet förSämrade sys- selsättningsläget och ledde till ökad arbetslöshet inte minst bland ungdomar. Det ansågs då naturligt att de som uppnått pensionsåldern och hade sin försörjning tryggad genom pensionen lämnade arbetsmarknaden och gav plats för yngre arbetskraft, vilken vanligen är helt beroende av sin arbetsinkomst. En allmän inställning har också varit att man vid 65 års ålder "gjort sitt" i arbetslivet och att man skall ha några goda år kvar, innan krafterna definitivt avtagit, då man inte behöver arbeta för sitt uppehälle.

Det förefaller emellertid som om attityderna till äldre som förvärvsarbetande har förändrats i positiv riktning. Detta kan ses som en naturlig följd av det förbättrade sysselsättningsläget. Huruvida det kommer att åter ske en omsvängning i inställningen till den äldre arbetskraften i en framtida lugnare arbetsmarknadssituation är ännu en öppen fråga. Men också andra faktorer än de mer konjunkturbetingade kan spela in.

En faktor kan vara att många pensionärer är friska och vitala (jfr avsnitt 6.3) och kan göra en viktig insats på arbetsmarknaden. Den generella sänkningen av pensionsåldern år 1976 från 67 till 65 år föranleddes inte av att det ur medicinsk synpunkt skulle föreligga något entydigt behov av en sankt ål- dersgräns utan var mera en följd av den allmänna välståndsutvecklingen i samhället. Stora grupper yrkesarbetande hade nämligen i annan ordning tillförsäkrats lägre pensionsålder, i regel 65 år. Pensionsåldern 67 år gällde då alltså i huvudsak endast för dem som inte omfattades av tjänstepensionsord- ningar, bl.a. hemmamakar och egna företagare. Denna pensionsålder hade därmed kommit att sakna förankring på arbetsmarknaden.

En annan faktor som kan påverka attityderna hos de förvärvsarbetande att kvarstanna i arbetslivet kan vara att man på grund av att medellivslängden ökat räknar med att kunna ha "några goda år" som pensionär trots ett senare utträde ur förvärvslivet.

Ytterligare en faktor kan vara att man kommit till insikt om värdet av att kunna tillvarata den erfarenhet och det kunnande som de äldre besitter. Arbetskapaciteten består hos allt fler högt upp i åldrarna och många arbets- tagare lämnar i dag yrkeslivet med obruten vitalitet och arbetslust. Äldre och yngre personer kan vidare inte generellt betraktas som "utbytbara storheter" på arbetsmarknaden. I vissa situationer kan pensionering av en förvärvsaktiv person t.o.m. medföra att utbudet av arbetstillfällen för yngre minskar. Detta kan gälla t.ex. i fråga om personer i nyckelpositioner eller personer som varit sysselsatta i ett s.k. bristyrke.

Insikten om att äldre har stora resurser, som bör tas till vara i samhället, har kommit till uttryck på olika sätt, bl.a. genom kampanjen "Att åldras är att växa" som förbereds inför år 1990 av riksföreningen med samma namn. I föreningen ingår bl.a. arbetsmarknadens parter och pensionärsorganisationer. Riksförening- en skall verka för en förändrad syn på äldre och åldrandet och för en höjd livskvalitet för äldre. Ett av riksföreningens långsiktiga mål är flexibilitet i båda riktningarna vad gäller beslut om tidpunkten för den individuella pensione-

ringen.

Den mer positiva inställning till äldre på arbetsmarknaden som kan förväntas framöver torde påverka äldre arbetstagare att i högre utsträckning än för närvarande stanna kvar i arbetslivet. Det är härvid viktigt att statsmakterna, arbetsgivare, fackliga organ, arbetsmarknadsmyndigheterna m.fl. ger uttryck för en positiv inställning till äldre arbetstagare. Det är också av vikt att arbetsmarknadsmyndigheterna aktivt arbetar för att förmedla arbeten åt äldre arbetssökande och därigenom verkar för att attityderna ändras.

Tjänstepensionssystemen

Vi har vid vår genomgång av vilka hinder eller incitament som finns för äldres förvärvsarbete funnit att det inom tjänstepensionssystemen, som vi beskrivit närmare under avsnitt 2.3, gäller olika regler vad avser möjligheter och villkor för uppskjutet uttag av ålderspension.

Kollektivavtalen för privatanställda arbetstagare (ITP och STP) ger möjlig- het till uppskjutet uttag av ålderspension. STP-planens regler överensstämmer i detta avseende helt med reglerna inom den allmänna försäkringen. Uttaget av pension kan således skjutas upp längst till den månad varunder den försäkrade uppnår 70 års ålder och pensionen ökas med 0,6 % för varje månad som uttaget skjuts upp. Även enligt ITP-planen finns möjlighet att uppskjuta uttaget av ålderspension till 70 års ålder. Påslagsfaktorn är härvid utformad enligt andra grunder än inom den allmänna försäkringen. Bl.a. är den dif- ferentierad med avseende på kön och tidpunkt för pensionsuttaget. Om- räkningen av ålderspensionen och den Särskilda ITPK-pensionen sker med tillämpning av antagandena i försäkringsbolaget SFP:s försäkringstekniska grunder. T.ex. får en man med pensionsåldern 65 år som uppskjuter uttaget till 68 års ålder en livsvarig uppräkning av ålderspensionen med 30,233 % medan en kvinna i samma situation får pensionen förhöjd med 24,13 %.

Enligt den kommunala tjänstepensioneringen finns möjlighet till uppskjutet uttag av tjänstepension, varvid pensionen ökas med 0,1 % för varje månad som uttaget skjuts upp, dock inte för tid efter den månad då arbetstagaren fyller 67 år. Maximal förhöjning av den kommunala avtalspensionen kan sålunda bli 2,4 %. Den kommunala tjänstepensioneringen är liksom den statliga — ett bruttopensionssystem, vilket innebär att förhöjningen avser hela ålderspe- nsionen, alltså även den del som motsvarar folk- och tilläggspension. Inom den statliga tjänstepensionerin gen saknas motsvarande regler. Ålderspension utbeta- las fr.o.m. dagen efter den då avgång skett från den pensionsberättigande stat- liga anställningen och någon ökning görs inte av pensionen vid uppskjutet uttag.

De kommunala och statliga pensionerna är bruttosamordnade med pensions- förmåner från den allmänna försäkringen. Härvid samordnas dock inte förhöjningen av den kommunala tjänstepensionen med den förhöjning som sker även av de allmänna pensionsförmånerna vid uppskjutet uttag. Inom den statliga tjänstepensioneringen samordnas tjänstepensionen alltid från 65 års ålder med de pensionsförmåner den anställde då är berättigad till från den allmänna pensioneringen, även om uttaget härav uppskjuts. Det belopp varmed de allmänna pensionerna höjs på grund av att uttaget uppskjutits påverkar

dock senare inte den statliga kompletteringspensionen. Det betyder att en försäkrad, som har möjlighet att kvarstå i statlig tjänst (eller tar annat arbete) efter fyllda 65 år och som uppskjuter uttaget av ålderspensionen från den allmänna försäkringen, själv kan tillgodogöra sig påslaget på den allmänna pensionen och att detta påslag alltså inte "samordnas bort".

De privatanställdas avtal tillgodoser således de önskemål som kan uppställas på pensionsavtal när det gäller stimulans till en rörlig pensionsålder "uppåt". De kan i likhet med det allmänna pensionssystemet sägas främja intresset för fortsatt förvärvsarbete efter den allmänna pensionsgränsen. Även det kommunala avtalet ger incitament till fortsatt förvärvsarbete i vart fall under de två åren närmast efter den allmänna pensionsåldern. De statligt anställdas kollektivavtal däremot motverkar det allmänna pensionssystemets strävan mot flexibilitet genom att avtalet inte ger rätt till uppskjutet uttag av avtalspension. Sedan flera år pågår emellertid förhandlingar om revidering av tjänstepensions- systemet för statsanställda.

Gemensamt för dessa personalpensionsordningar är att de bygger på avtal mellan arbetsgivare- och arbetstagarorganisationerna. Ändringar i dessa pensionsordningar kan därför inte ske genom lagstiftningsåtgärder. Sådana bör ske genom ändring i gällande avtal.

Marginalet'fekter

När fortsatt förvärvsarbete efter pensionsålderns inträde diskuterats har ofta hänvisats till de marginaleffekter som kan träffa pensionärers sidoinkomster. Det har gjorts gällande att dessa i inte obetydlig omfattning skulle påverka pensionärernas vilja att fortsätta förvärvsarbeta.

Det extra avdraget vid beskattningen och kommunalt bostadstillägg till folk- pension (KBT) avtrappas successivt om pensionstagaren har inkomster utöver folkpensionens grundbelopp jämte pensionstillskott (se under avsnitt 2.1.3 och 2.1.7). Det extra avdraget reduceras med inom olika inkomstintervall 66 2/3, 40 resp. 33 1/3 % av det överskjutande beloppet. Avdraget reduceras ytterligare om pensionstagaren och hans make har förmögenhet av viss storlek. Inkomstprövningen av KBT innebär att tillägget avtrappas med 33 1/3 % av årsinkomsten härutöver som överstiger 1 000 kr. för ensamstående och 750 kr. för gift pensionär. För ålderspensionärer tas dock enligt nya regler, som trätt i kraft den 1 juli 1989 och som skall ses som ett första steg när det gäller att mildra marginaleffekterna och göra det mer förmånligt för pensionärer att öka sitt arbetsutbud, vid inkomstprövningen inte hänsyn till inkomster av förvärvsarbete som beskattas i inkomstkällan inkomst av tjänst. Vid in- komstprövningen beaktas också förmögenhet om den uppgår till visst belopp. Även statsskatteskalans progressiva utformning kan ge upphov till mar— ginaleffekter.

Det torde oftast vara andra skäl än rent ekonomiska som avgör valet att fortsätta ett arbete efter pensionsåldern. Även om tillhörigheten till arbetslivet har ett socialt värde i sig blir dock självfallet förvärvsarbete mindre attraktivt om det ekonomiska utbytet av en arbetsinsats är ringa. Detta ekonomiska hinder kan emellertid helt elimineras genom att den förvärvsarbetande skjuter upp pensionsuttaget. Problemet kvarstår emellertid för den som arbetar i

mindre utsträckning och således är beroende av pensionen för sin för5örjning eller av andra skäl väljer att uppbära pension. I sammanhanget bör också hållas i minnet att marginaleffekter av detta slag uppkommer bara för pensionsta- gare med inkomster som är lägre än de gränsbelopp där extra avdrag och KBT helt avtrappas. Sådana effekter förutsätter nämligen att pensionstagarens inkomster inte uppgår till alltför höga belopp.

Marginaleffekter av ett annat slag kan vidare uppkomma för offentligt an- ställda till följd av regler om samordning mellan arbetsinkomst och pension. Statligt anställda får på grund av sina löneavtal vidkännas löneavdrag med ett belopp som motsvarar pensionsförmånerna enligt lag och avtal. Löneavdraget är dock begränsat till 65 % av lönen. På det kommunala området motsvarar avdraget endast kompletteringspensionen, dvs. den pension som utges utöver förmånerna enligt AFL.

De här behandlade marginaleffekterna uppstår huvudsakligen till följd av skatte- och avtalsregler. Som tidigare nämnts kan vi inte framlägga några förslag till ändring i regler av detta slag som grundas på avtal mellan arbetsmarknadens parter. Dessa frågor får därför tas upp i ett annat samman- hang. Det ankommer i princip inte heller på oss att särskilt behandla beskattningen av folkpensionärer. Denna fråga har för övrigt behandlats av utredningen om reformerad inkomstbeskattning (RINK) som i betänkandet (SOU 1989:33) Reformerad inkomstbeskattning föreslagit en genomgripande skattereform som även berör beskattningen av pensioner. Förslaget övervägs för närvarande i regeringskansliet.

9.3. Regler i det allmänna pensionssystemet m.m.

9.3.1. Nuvarande bestämmelser

Inom både folk- och tilläggspensioneringen gäller att ålderspension utges fr.o.m. ingången av den månad under vilken den försäkrade fyller 65 år. Den försäkrade har dock, som vi redovisat i avsnitt 2.1, möjlighet att uppskjuta uttaget av pension till mellan 65 och 70 års ålder.

Om uttaget uppskjuts, ökas pensionen livsvarigt med 0,6 % för varje månad som, då pensionen börjat utgå, har förflutit från ingången av den månad varunder den förSäkrade fyllde 65 år. Ökningsfaktorn är således 7,2 % för år räknat. Om uttaget skjuts upp till fyllda 70 år, får den försäkrade en ökning av pensionen med 36 %.

Ett uppskjutet uttag behöver inte avse hela pensionen utan kan begränsas till halva ålderspensionen. Ökningen med 0,6 % per månad beräknas då på den hälft som lämnas outtagen. Den försäkrade har rätt att närhelst han så önskar påbörja eller avsluta ett uppskjutande av uttag av ålderspension. Han kan också efter ett avbrutet sådant uttag när som helst på nytt begära att pen- sionsutbetalningen skall skjutas upp. En återkallelse av ett uppskjutet uttag liksom ett påbörjat uttag av pension efter 65 års ålder kan även gälla enbart halva ålderspensionen.

Vid beräkningen av påslaget på pensionen med 0,6 % per månad tas inte hänsyn till tid efter ingången av den månad då den försäkrade fyller 70 år och inte heller till tid då han inte var berättigad till pension. Ett uppskjutet

uttag måste avse både folk— och tilläggspension för att ge rätt till ökning. På folkpensionssidan gäller att den ökning som görs av pensionen avser inte bara grundbeloppet utan i motsvarande mån även pensionstillskott.

Möjligheterna att uppskjuta uttag av ålderspension tillkom inom ATP genom tillkomsten av 1959 års lag om försäkring för allmän tilläggspension och inom folkpensioneringen genom ikraftträdandet den 1 januari 1963 av AFL. Eftersom den allmänna pensionsåldern då var 67 år avsåg möjligheterna till uppskjutet uttag tiden från fyllda 67 till fyllda 70 år. Ökningsfaktorn var dock redan från tillkomsten 0,6 % per månad. I samband med sänkningen den 1 juli 1976 av den allmänna pensionsåldern till 65 år kom reglerna för uppskjutet uttag att omfatta perioden från 65 till 70 års ålder. Någon ändring gjordes emellertid inte i fråga om ökningsfaktorn 0,6 %.

Här kan också erinras om reglerna för intjänande av rätt till ATP. Dessa in- nebär att pensionsgrundande är den försäkrades inkomster av förvärvsarbete fr.o.m. det år då han fyller 16 år t.o.m. det år då han fyller 64 år. För en för- säkrad som är född under något av åren 1911-1927 beräknas pensionsgrun- dande inkomst även för det år då han fyller 65 år.

Avgifter för finansieringen av ATP erläggs av arbetsgivare och av försäkra- de med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Underlag för beräk- ning av arbetsgivaravgifterna är i huvudsak summan av utgivna löner och skattepliktiga naturaförmåner. Vid bestämmandet av avgiftsunderlaget bortses dock från ersättningar som utbetalats till arbetstagare som vid årets ingång har fyllt 65 år. På motsvarande sätt gäller att egenavgifter inte beräknas för år efter det då en försäkrad har fyllt 65 år.

Den som arbetar efter 65 års ålder täcks under begränsad tid av sjukförsäk- ringen. För tid efter ingången av den månad då den försäkrade fyller 70 år eller dessförinnan har börjat uppbära hel ålderspension får sjukpenning utgå för högst 180 dagar. Beträffande förSäkrade som fyllt 65 år och för vilka nu nämnda regel inte är tillämplig har försäkringskassan vissa möjligheter att besluta om begränsning av tid för sjukpenning när sådan förmån utgått under 180 dagar. Det gäller situationer då en försäkrad före 65 års ålder i stället skulle ha tillerkänts förtidspension, t.ex. därför att han drabbats av invalidi- serande sjukdom.

I arbetsskadeförsäkringen uppställs ingen övre åldersgräns. Även förvärvsarbe- tande som är äldre än 65 år är således försäkrade för arbetsskada. Dock upp- hör rätten till livränta vid 65 års ålder.

Arbetslöshetsstöd utgår däremot inte efter den allmänna pensionsåldern. Enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring undantas den som fyllt 65 år från rätten att kvarstå som medlem i erkänd arbetslöshetskassa. Vidare upphör ersättningsrätten enligt såväl denna lag som lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd vid utgången av månaden före den då mottagaren fyller 65 år. En anledning härtill är att det ansetts att ålderspensionärernas försörjning är tillfredsställande ordnad genom olika former av pension.

9.3.2. Överväganden och förslag

Det allmänna pensionssystemet i sig innebär inget hinder för fortsatt förvärvs- arbete efter fyllda 65 år. Något krav på upphörd förvärvsverksamhet uppställs

således inte för rätt till ålderspension. Inte heller inkomstprövas folkpensionens grundbelopp, pensionstillskottet eller tilläggspensionen mot förvärvsinkomster. Enligt den allmänna pensioneringen är det liksom enligt tjänstepensione- ringarna på det privata området (ITP och STP) — fullt möjligt att lyfta oreducerad ålderspension jämte full arbetsinkomst. Däremot är den särskilda folkpensionsförmånen kommunalt bostadstillägg inkomstprövat mot andra inkomster än förvärvsinkomster av tjänst.

Istället bör pensionshöjningen vid uppskjutet uttag med ett högsta påslag om 36 % — uppfattas som en viss stimulans till fortsatt förvärvsarbete på heltid eller deltid efter 65 års ålder. Denna ökning bygger på principen att värdet av de sammanlagda pensionsbelopp som den försäkrade uppbär i sin livstid skall bli detsamma oberoende av när han börjar ta ut sin pension under förutsätt- ning att han har en för befolkningen genomsnittlig livslängd.

Syftet med bl.a. reglerna om uppskjutet uttag av ålderspension är att medge flexibilitet i fråga om arbetsinsats och pensioneringstidpunkt och att tillgodose individuella behov och önskemål i detta avseeende. Vi anser att möjligheten till uppskjutet uttag helt eller till hälften — av ålderspension utgör ett värdefullt inslag i systemet för rörlig pensionsålder. Reglerna härom — liksom reglerna om förtida uttag — främjar de försäkrades valfrihet och gör det möjligt att anpassa pensioneringen efter det aktuella behovet. Den omständigheten att det hittills varit enbart ett relativt litet antal försäkrade som valt att skjuta upp pensionsuttaget måste ses mot bakgrund av de begränsade möjligheter som hittills funnits för äldre att beredas sysselsättning på arbetsmarknaden och utgör inte något skäl för ändring av pensionsreglerna. Med hänsyn härtill och till det tidigare sagda har vi inte funnit anledning föreslå några förändringar i detta avseende.

Möjligheterna till uppskjutet uttag av ålderspension bör alltså finnas kvar. Likaså bör ett sådant också i fortsättningen kunna avse hela eller halva pen- sionen. Det bör liksom för närvarande vara möjligt att när som helst påbörja och avsluta ett uppskjutet uttag och att efter ett avbrott på nytt skjuta upp pensionsutbetalningen. Vi har heller inte funnit skäl att nu föreslå någon ändring i fråga om åldersgränsen. Således bör också fortsättningsvis pen- sionsökningen vid uppskjutet uttag beräknas fram till dess den försäkrade fyller 70 år. Vi har dock funnit det angeläget att undersöka i vad mån andra ändringar i regelsystemet kan bidra till en ökad rörlighet ”uppåt" när det gäller pensioneringstidpunkt.

Påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag har i dag en relativt schematisk försäk- ringsmatematisk anknytning. En mer exakt försäkringsmatematisk beräkning skulle förutsätta en differentiering av denna faktor dels i förhållande till tidpunkten för pensionsuttaget, dels mellan män och kvinnor. Ur strikt försäkringsmatematisk synpunkt borde också beaktas vilken realränta som kan antas framöver. Frågan om en differentiering med avseende på kön anser vi dock kunna lämnas därhän, eftersom en sådan uppdelning skulle stå i strid med principerna för det allmänna pensionssystemet. Också av administrativa skäl bör man undvika olika påslagsfaktorer även om detta tekniskt sett är fullt möjligt. En differentiering av påslagsfaktorn i förhållande till den försäkrades ålder vid pensionsuttaget skulle innebära svårigheter att informera om innebörden av ett uppskjutet uttag på ett överblickbart och enkelt Sätt. Vi

anser således att man även i fortsättningen bör tillämpa en generell påslagsfak- tor, som kan sägas utgöra ett genomsnitt av de åldersspecifika faktorerna.

För att pröva om den nuvarande påslagsfaktorn 0,6 % per månad fortfa- rande är relevant har vi under vårt arbete överslagsmässigt beräknat kor- rektionsfaktorer baserade på befolkningsdödligheten under åren 1982—1986. Därvid har förutsatts att förväntad framtida pension vid en viss tidpunkt skall vara oberoende av pensionsålder. Realräntan har antagits vara 2 %.

Beräkningarna visar att det finns utrymme att höja påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag från 0,6 till 0,7 % per månad. En sådan åtgärd skulle vara förenad med kostnadsökningar i förhållande till nuläget. Det är däremot inte fråga om ökade kostnader i förhållande till om pensionen tas ut vid 65 års ålder. I den meningen är det en kostnadsmässigt neutral åtgärd.

Naturligtvis skulle man kunna gå längre och frångå en rent förSäkrings- matematisk beräkning och i stället välja en högre påslagsfaktor. Skäl härtill skulle vara att en sådan åtgärd kan förväntas ge ett verkligt ekonomiskt incitament att skjuta upp uttaget av pension. Om man vill begränsa räckvidden av åtgärden och kraftigare markera önskemålet om fortsatt förvärvsarbete bland pensionärer, skulle en sådan förhöjning av påslagsfaktorn kunna ta sikte enbart på personer som fortsätter att förvärvsarbeta efter 65 års ålder. Med en lösning av detta slag skulle dock uppkomma svårigheter att avgöra t.ex. vilken omfattning och varaktighet förvärvsarbetet skall ha för att kunna ge rätt till pensionshöjning, hur höga inkomsterna härav måste vara och om också arbete utomlands skall utgöra kvalifikationsgrund. Oavsett om en sådan förhöjning skulle gälla generellt eller vara begränsad till enbart personer som förvärvsarbe- tar skulle förslaget emellertid inte överensstämma med principen för pensions- ökningen vid uppskjutet uttag, nämligen att värdet av de sammanlagda pensionsbelopp en förSäkrad uppbär i sin livstid skall vara oberoende av när uttaget av ålderspension sker. Eftersom alla försäkrade, som nämnts i avsnitt 9.1, inte kan utnyttja möjligheten till uppskjutet uttag skulle ett förslag med denna inriktning enligt vår mening också ge upphov till en icke önskvärd omfördelning mellan olika pensionstagare.

Man skulle också i syfte att stimulera till förvärvsarbete efter 65 års ålder kunna tänka sig sådana åtgärder som att öppna möjlighet till intjänande av ATP-poäng ytterligare något eller några år med uttag av avgifter på motsva- rande avgiftsunderlag. Vi har övervägt en sådan lösning men funnit att den skulle medföra stora administrativa svårigheter utan att ge motsvarande fördelar. Många har redan före pensionsåldern tjänat in erforderliga 30 poängår och en förlängning av intjänandetiden skulle därför för dem inte få så stor betydelse. Det finns inte heller anledning att tro att den genomsnittliga pensionspoängen därigenom skulle förbättras, då det inte kan förväntas att personer i denna ålderskategori arbetar i så stor utsträckning att dessa år skulle komma att ingå bland de 15 bästa inkomståren. Inte minst är det viktigt att behålla avgiftsbefrielsen för lön och andra anställningsförmåner som utges till personer som fyllt 65 år, eftersom denna i sig är en faktor som utgör en stimulans för arbetsgivare att ha kvar eller anställa äldre arbetstagare och för egenföretagare att fortsätta sin förvärvsverksamhet. Att ändra vad som nu gäller beträffande avgiftsskyldigheten för äldre skulle därför få närmast motsatt verkan till att öka stimulansen.

Sådana åtgärder som de nyss nämnda skulle troligen isolerade inte få någon mer påtaglig effekt vad gäller förvärvsfrekvensen i de här aktuella åldersgrup- perna. Sannolikt är det inte påslagsfaktorns storlek eller möjligheterna att intjäna ATP-poäng utan andra omständigheter som avgör valet att förvärvsar- beta. Det centrala i det här aktuella sammanhanget anser vi vara att det över huvud taget läggs fram något förslag till ändring som gäller rörligheten efter 65 års ålder. Förslaget bör ses närmast som en åtgärd i ett opinionsbildande och attitydpåverkande syfte, som på sikt kan antas ändra attityderna till och hos äldre arbetskraft. För att uppnå det syftet behöver man enligt vår mening inte gå längre än _att göra en mindre justering av påslagsfaktorn.

Vi föreslår sålunda att påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag höjs från 0,6 till 0,7 % per månad. Av administrativa skäl och med hänsyn till syftet med åtgärden bör höjningen komma bara dem till godo som har uppskjutet uttag för tiden efter ikraftträdandet.

Det kan förmodas att många försäkrade för närvarande inte är medvetna om de villkor som gäller vid uppskjutet uttag av pensionen. Den omständigheten att så få förSäkrade i dag utnyttjar möjligheten därtill kan således i viss utsträck- ning antas bero på bristande information. Vi vill därför i detta sammanhang framhålla angelägenheten av att försäkrade som närmar sig pensionsåldern genom försäkringskassornas försorg informeras om de regler som gäller för uppskjutet uttag.

Som redovisats i föregående avsnitt är äldre arbetstagare berättigade även till vissa andra socialförsäkringsförmåner. För förvärvsarbetande i åldrarna 65 -69 år ges ett fullgott skydd vid sjukdom eller arbetsskada. Det finns därför inte anledning föreslå ändringar i dessa avseenden. Även reglerna vad gäller arbetslöshetsstöd — som innebär att stöd inte utgår efter den allmänna pensions- åldern får anses ändamålsenligt utformade, och någon ändring här är enligt vår mening inte påkallad.

9.4. Avgångsskyldighet och anställningsskydd

9.4.1. Gällande bestämmelser

Den första allmänna lagen med regler om anställningsskydd, lagen (1971:199) om anställningsskydd för vissa arbetstagare, den s.k. äldrelagen, ersattes fr.o.m. den 1 juli 1974 av lagen (1974:12) om anställningsskydd. Fr.o.m. den 1 april 1982 infördes en ny lag (1982:80) om anställningsskydd (IAS). En redogörelse för innehållet i de nu gällande bestämmelserna i LAS har getts i avsnitt 2.2.1. Huvudprincipen i LAS är att arbetstagarna skall ha ett rättsligt skydd för sin anställning genom att det krävs saklig grund för uppsägning från arbetsgiva- rens sida och genom att uppsägningar på grund av arbetsbrist skall ske i en viss turordning. Vid uppsägning är arbetstagaren tillförsäkrad uppsägningstid, som är längre ju äldre den anställde är, och rätt till lön under denna tid. LAS gäller med vissa undantag alla arbetstagare i allmän och enskild tjänst. Huvudregeln i LAS är att en anställning gäller tills vidare. En arbetstagares ålder utgör normalt inte grund för uppsägning. Är det emellertid fråga om en anställd som uppnår pensionsåldern, utgör detta skäl för pensionering och föreligger inte längre samma anställningskydd som tidigare. Enligt 33 & LAS

gäller nämligen bestämmelser om ett förenklat förfarande vid avgång med ålderspension. Paragrafen innehåller också regler om att en arbetstagare som är kvar i anställningen eller som anställs efter uppnådd pensionsålder (alternativt fyllda 65 år) inte kan åberopa sig på LAS:s föreskrifter om turord- ning och företräde. Det gäller också kortare uppsägningstid för dessa arbetstagare.

Bestämmelserna innebär att en arbetsgivare som vill att en arbetstagare skall lämna sin anställning när arbetstagaren uppnår den ålder som medför skyldighet att avgå med ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldig- het inte finns, vid fyllda 65 år skall skriftligen ge arbetstagaren besked om detta minst en månad i förväg. I detta fall behöver arbetsgivaren således inte säga upp den anställde och åberopa saklig grund för uppsägning. Om arbetsgi— varen låtit en anställd gå kvar i arbete tills vidare efter uppnådd pensionsålder, måste han emellertid vidta uppsägning om han därefter vill att anställningen skall upphöra. Detsamma gäller beträffande arbetstagare som anställts tills vidare efter det att de uppnått pensionsåldern. (Som beskrivs nedan finns dock här möjlighet till anställning på viss tid.) I fall där arbetstagaren har anställning tills vidare har denne inte rätt till längre uppSägningstid än en månad. Han har inte heller företrädesrätt när turordning skall bestämmas i samband med upp- sägning på grund av arbetsbrist eller till återanställning.

Tidpunkten när en arbetstagare är skyldig att avgå med ålderspension regleras i första hand inte i LAS. Regler härför finns i stället normalt i olika pensionsavtal, andra kollektivavtal eller andra avtal. Om avtal härom saknas är arbetstagaren enligt den kompletterande avgångsregeln i 33 & skyldig att avgå med ålderspension vid fyllda 65 år.

Reglerna i 33 & LAS är dispositiva. I olika kollektivavtal kan alltså ges andra regler om anställningsvillkoren för äldre arbetstagare. Sådana avtal har också träffats på såväl de statliga och kommunala områdena som det privata fältet.

Här kan också nämnas 5 & LAS, som avser möjligheterna att träffa avtal om tidsbegränsad anställning. Ett av de fall i vilka sådana avtal tillåts är avtal för viss tid som avser anställning efter pensionering, om arbetstagaren har uppnått den ålder som medför skyldighet att avgå från anställningen med ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte finns, när arbetstagaren har fyllt 65 år. Det är härvid pensionsbestämmelserna i den tilltänkta anställningen som blir avgörande för rätten att tidsbegränsa anställningen. Bestämmelsen är tillämplig både vid nyanställningar och i de fall då parterna i samband med pensionsavgången vill omvandla en tidigare tillsvidareanställning till en tidsbegränsad anställning.

Avgångsskyldigheten enligt avtal varierar mellan olika sektorer på arbetsmark- naden. Härvid är avgångsskyldigheten mer uttalad när det gäller offentliganställ- da än inom den privata sektorn. Pensionsreglerna är också anpassade härtill. T.ex. finns för statligt anställda inte möjlighet till uppskjutet uttag av ål- derspension med förhöjning av pensionsbeloppet.

Enligt statens allmänna pensionsreglemente (SPR) föreligger avgångsskyldig- het på grund av uppnådd pensionsålder. Det anges sålunda att "reglementet underkastad anställningshavare är, oavsett vad som följer av eljest gällande bestämmelser, avgångsskyldig vid övre gränsen av den för honom gällande pensioneringsperioden".

I det statliga pensionsavtalet finns, som angetts i avsnitt 2.3.1, tre pensione- ringsperioder. Huvudregeln är att den anställde får avgå när han själv önskar inom pensioneringsperioden men _ som nämnts ovan senast vid övre gränsen av pensioneringsperioden.

I pensionsavtalet finns dock regler som gör det möjligt för den Statligt anställde att vara kvar i sin anställning oaktat avgångsskyldigheten. I avtalet anges sålunda att anställningshavaren efter pensioneringsperiodens övre gräns kan tas i anspråk för fullgörande av arbetsuppgifter som ålegat honom i hans senaste anställning om det ur tjänstesynpunkt befinnes lämpligt och den anställde är fullt tjänsteduglig.

En annan regel om avgångsskyldighet har följande lydelse enligt pensionsav- talet:

Finnes anställningshavare som uppnått pensioneringsperiodens nedre men icke dess övre gräns icke kunna på tillfredsställande sätt utföra honom åliggande arbete eller anses hans bibehållande i anställningen på grund av arbetets särskilda art innebära risk för hans egen eller andras säkerhet eller hälsa eller finnes hans avgång från anställningen önskvärd i samband med omorganisation som berör hans tjänsteställe eller rationalisering av arbetsförhållandena därstädes må anställningshavaren förklaras skyldig att avgå.

Möjligheter för den statligt anställde att kvarstå i tjänst upp till och efter pen- sioneringsperiodens övre gräns föreligger sålunda men bygger på en bedömning från arbetsgivarens sida om önskemålet att så sker och efter överenskommelse mellan myndigheten och den anställde. Någon rätt för den enskilde att kvarstå föreligger sålunda inte.

Reglerna för avgångsskyldighet för anställda inom kommuner och landsting finns i pensionsavtal för arbetstagare hos kommuner och landsting — PA-KL 85. Enligt detta avtal är arbetstagaren skyldig att avgå från anställningen när pensionsåldern (60,63 eller 65 år) eller pensioneringsperiodens (63—65 år) övre gräns uppnås. Arbetstagare kan emellertid genom särskilt beslut av arbetsgiva- ren medges att kvarstå i anställningen efter pensionsåldern eller periodens övre gräns. Om en arbetstagare medges att kvarstå i anställningen tillämpas för honom uppskjutet uttag av ålderspensionen.

Enligt bestämmelser liknande de för statligt anställda kan kommunalt an- ställda som omfattas av bestämmelserna om pensioneringsperiod och som uppnått den nedre gränsen samt berörs av arbetsgivarens beslut om omorgani- sation, omlokalisering, inskränkning eller nedläggning av verksamhet vara skyldig att avgå från anställningen före den övre gränsen om arbetsgivaren så önskar.

Enligt kollektivavtal om allmänna villkor mellan SAF och PTK upphör en privatanställd tjänstemans anställning utan uppsägning i och med att han uppnår den för honom gällande ordinarie pensionsåldern enligt ITP-planen (normalt 65 år) såvida inte han och arbetsgivaren överenskommer om annat. Arbetsgivaren behöver enligt avtalet inte lämna underrättelse enligt 33 9 LÄS.

Enligt försäkringsvillkoren för Särskild tilläggspension (STP) är pensionsåldern för privatanställda arbetare 65 år. När den anställde uppnår denna ålder upphör enligt pensionsplanen anställningen utan uppsägning såvida inte annat överenskommits mellan den anställde och arbetsgivaren.

9.4.2. Bakgrund till nuvarande regler i LAS

Bakgrunden till undantagsreglerna i 33 & LAS är lagens regler om saklig grund för uppsägning.

Innan lagen (1974:12) om anställningsskydd trädde i kraft den 1 juli 1974 fanns inte några enhetliga regler på arbetsmarknaden om avgång med pension. Inom den offentliga sektorn var regel att arbetstagaren på grund av gällande pensionsreglementen var skyldig att avgå vid en viss tidpunkt och någon uppsägning behövde inte ske. Inom den privata sektorn fanns mer eller mindre fasta normer vid de olika företagen om vad som gällde när arbetstagare lämnade anställningen med pension, men några regler om avgångsskyldighet fanns för det mesta inte. Däremot kunde vara föreskrivet att överenskommelse skulle ha träffats för att anställningen skulle fortgå efter en viss tidpunkt.

Det var dock inte ovanligt att en arbetstagare gick kvar i sin anställning efter uppnådd pensionsålder. När lagen (1971:199) om anställningsskydd för vissa arbetstagare (den s.k. äldrelagen) med Särskilda bestämmelser för arbetstagare över 45 år om uppsägningstider m.m. trädde i kraft, uppstod tvekan huruvida lagens regler om uppsägning var tillämpliga om arbetsgivaren ville att arbetstagaren skulle lämna anställningen vid pensionsålderns inträde.

Av denna anledning föreslog den s.k. Åmanska utredningen i betänkandet (SOU 1973:7) Trygghet i anställningen att en särskild regel skulle införas för dessa fall. Förslaget innebar en skyldighet för arbetsgivaren att underrätta arbetstagaren minst en månad i förväg om den förestående pensionsavgången. Därigenom gavs även rådrum att diskutera en eventuell fortsatt anställning. Underrättelseskyldigheten knöts till den för anställningen högsta åldersgränsen för pension och om sådan inte fanns till den för folkpension gällande ålders- gränsen, som vid den tiden var 67 år. Om anställningen fortgått efter den övre pensionsgränsen erfordrades däremot uppSägning. Uppsägningstiden i detta fall var dock enligt förslaget endast en månad och det uttalades att saklig grund för uppsägning torde, där ej särskilda skäl föranledde annat, ligga redan i det förhållandet att den övre pensionsgränsen var överskriden. För- slaget innebar vidare att arbetstagare som uppnått nämnda åldersgräns inte skulle ha företrädesrätt till fortsatt eller ny anställning vid uppsägning på grund av arbetsbrist. De begränsningar i det särskilda anställningsskyddet för äldre som utredningen således gjorde motiverades med att skyddet eljest skulle kunna upplevas som överdrivet.

I propositionen 1973:129 med förslag till lag om anställningsskydd anslöt sig departementschefen till utredningens förslag med ansåg att underrättelseskyl- digheten i stället skulle knytas till den tidpunkt när arbetstagaren var skyldig att avgå med ålderspension enligt kollektivavtal, anställningsavtal eller pensionsreglemente.

Departementschefen erinrade om att över huvud taget borde som huvudre- gel gälla att ålder inte i och för sig utgör grund för uppSägning men att ålder däremot utgör grund för pensionering när den för yrket i fråga gällande pensionsåldern har uppnåtts. I fråga om arbetstagare, som står kvar i anställningen efter uppnådd pensionsålder ansåg departementschefen att det med visst fog kunde hävdas att behovet av skydd för anställningen inte är lika framträdande som för andra arbetstagare. Skulle en arbetstagare som

uppnått pensionsåldern kunna åberopa reglerna om förlängd uppsägningstid skulle det troligen få till följd att arbetsgivarna skulle dra sig för att behålla sådana arbetstagare. Han fann det vidare naturligt, att lagen inte borde bygga på att ålderspensionärer skall ha företrädesrätt till fortsatt arbete när driftsinskränkning inträffar eller till ny anställning.

Riksdagen godtog förslagen i dessa delar (InU 197336, rskr. 351). Åldersgränsen enligt den kompletterande åldersregeln för avgångsskyldighet var således ursprungligen 67 år, dvs. den anknöt till den då gällande allmän- na pensionsåldern. Någon ändring gjordes inte i samband med sänkningen den 1 juli 1976 av denlallmänna pensionsåldern från 67 till 65 år och de i samband därmed införda ökade möjligheterna till rörlig pensionsålder. Pensionsålderskom- mitten, som berörde frågan i betänkandet (SOU 1975:10) Rörlig pensionsålder, ansåg att 67-årsgränsen borde behållas till dess erfarenheter hade vunnits av utformningen av kollektivavtalens bestämmelser rörande deltidsarbete för åldersgruppen 65—70 år. Någon erinran häremot framfördes inte under det vidare lagstiftningsarbetet (prop. 1975z97, SfU 15, rskr. 222).

I en motion till riksdagen år 1977 (mot. 1976/77:224) kritiserades att de ökade möjligheterna till rörlig pensionsålder varom beslut fattades vid 1975 års riksmöte inte hade förverkligats såsom avsett. Gällande avtal och anställnings— reglementen visade enligt motionären att någon rörlighet uppåt vid pensionerin- gen inte existerade i praktiken. Motionären ansåg därför att alla arbetstagare borde tillförSäkras lagfäst anställningsskydd till fyllda 70 år och rätt att kvarstå i arbetet till samma ålder.

Arbetsmarknadsutskottet (AU 1977/78z8) uttalade förståelse för syftet med motionen. Förslaget låg i linje med principerna för den rörliga pensionsåldern. Utskottet tillade dock att man i sammanhanget måste beakta olika ar- betsmarknadspolitiska konsekvenser, t.ex. sysselsättningsläget för andra grupper i samhället. Därför var utskottet inte berett att ta ställning till frågan men uttalade att den ändå borde under5ökas närmare. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan.

Med anledning av riksdagens beslut gav regeringen i uppdrag åt 1979 års äldrearbetskommitté att bl.a. ta ställning till om den dåvarande 67-årsgränsen i 33 & lagen om anställningsskydd borde bibehållas eller om den borde höjas. I direktiven uttalades vidare att det kunde erbjuda svårigheter att helt avstå från varje övre åldersgräns. Ett tänkbart alternativ eller komplement till en begränsad höjning av dåvarande åldersgräns kunde vara att ersätta den automatiska avgångsskyldigheten med en rätt att övergå till visstidsanställning.

I delbetänkandet (Ds A 1981:7) Anställningsskydd för äldre konstaterade äldrearbetskommittén att man på den organiserade delen av arbetsmarkna- den generellt sett kunde sägas ha infört regler om tidpunkten när en arbetstagare var skyldig att avgå med ålderspension. Även utanför den or- ganiserade sektorn förekom sådana regler, i den mån arbetstagaren var ansluten till en pensionsplan. Den kompletterande avgångsregeln vid fyllda 67 år i anställningsskyddslagen kunde däremot sägas ha ett begränsat tillämpnings- område.

I fråga om åldersgränsen anförde kommittén:

Den nuvarande 67—årsregeln i 33 & lagen om anställningsskydd ter sig ologisk redan med hänsyn till att den allmänna pensionsåldern har sänkts till 65 år. Aven mot

bakgrund av reglerna om rörlig pensionsålder som syftar till att arbetstagaren själv skall kunna välja tidpunkt för sin pensionering inom åldersintervallet 60-70 år _är det inte följdriktigt att lagstiftningen innehåller en regel som innebär att arbetstagaren mot sin vilja skall kunna tvingas lämna sin anställning före 70 års ålder utan att saklig grund finns härför.

Skall intentionerna bakom reglerna om rörlig pensionsålder fullföljas i lagstiftningen kan det inte råda någon tvekan om att åldersgränsen i 33 5 lagen om anställningsskydd bör avlägsnas.

Kommittén föreslog att den alternativa regeln om avgångsskyldighet skulle ut- mönstras ur lagen. Det borde enligt kommitten ankomma på parterna att avtala om avgångsskyldigheten. Skedde inte det och sades inte anställningsav- talet upp, borde anställningen fortsätta även efter det att pensionsåldern har passerats. Arbetsgivaren skulle bli hänvisad till ett ordinärt uppsägnings- förfarande för att anställningen skall upphöra. Iagbestämmelsens funktion skulle således begränsas till att erbjuda avtalsparterna ett regelsystem som innefattar regler för hur en anställning skall upphöra vid avtalad pensionsav- gång.

När det gällde reglerna om undantag från lagens regler i fråga om uppsäg- ningstidens längd och företrädesrätt föreslog kommittén att dessa skulle behållas. Föreligger inte någon skyldighet att avgå med ålderspension, föreslog kommittén att dessa undantagsregler skulle gälla från fyllda 65 år. Vidare föreslogs, i syfte att främja en mjuk övergång från aktivt arbete till uttag av full ålderspension, att det enligt anställningsskyddslagen skulle bli generellt tillåtet att visstidsanställa den som uppnått gränsen för ålderspension eller har fyllt 65 år. Mot bakgrund av sistnämnda föreslag kunde det enligt kommittén inte anses att den föreslagna sänkningen av åldersgränsen för undantagsreglerna innefattade ett försämrat anställningsskydd för arbetstagare mellan 65 och 67 år.

I propositionen 1981/82:71 med förslag till ny lag om anställningsskydd anslöt sig departementschefen till den kritik som från många remissinstanser fram- förts mot förslaget att helt slopa en kompletterande åldersgräns för av- gångsskyldighet vid ålderspension. Det hade påpekats att förslaget skulle få betydelse endast för en mindre grupp arbetstagare och därför inte innebar något avgörande steg mot ett förverkligande av tanken att den anställde själv skall få bestämma hur länge han eller hon vill kvarstå i anställningen. Till invändningarna hörde också att ett ordinärt uppsägningsförfarande från psyko- logisk synpunkt kan uppfattas negativt av den som blir föremål för uppsägning. Det framhölls vidare att begreppet saklig grund som det hade utformats i praxis passar illa som utgångspunkt för stållningstagande i dessa situationer och att den föreslagna lösningen riskerade att leda till olustiga processer vid domstol rörande senilitet och annan olämplighet som grund för att en arbetstagare skall sluta sin anställning vid inträdd pensionsålder.

Departementschefen anförde vidare:

Det finns goda skäl att göra avgången i samband med pensioneringen så odramatisk som möjligt. Det gäller då att finna en rimlig avlösningsregel. Det bör liksom tidigare i första hand ankomma på arbetsmarknadens parter att reglera frågan. Så har också skett i mycket stor utsträckning. Som har framgått av det föregående gäller för nästan hela arbetsmarknaden regler som inte förutsätter någon saklig grund-prövning för anställningens upphörande vid uppnådd pensionsålder. För dem som står utanför avtalsregler om avgångsskyldighet bör liksom tidigare tillhandahållas en motsvarande lösning i stället för att låta dessa ålderspensionärer jämföras med andra upp-

sägningsfall. När nu kommittén på andra punkter har anpassat gällande regler om fyllda 67 år till den nu gällande allmänna pensionsåldern 65 är, bör detta ställningsta- gande slå igenom även beträffande den kompletterande regeln om avgångsskyldighe- ten. Aven på andra närliggande områden har f.ö. en sådan anpassning skett. Rätten till arbetslöshetsersättning och till kontant arbetsmarknadsunderstöd upphör t.ex. vid fyllda 65 år. Också i de gällande pensionssystemen knyts avgångsskyldigheten till 65-årsgränsen.

Departementschefen anslöt sig dock till kommitténs förslag i övriga delar. Propositionen bifölls av riksdagen (AU 1981/82:11, rskr. 153).

9.4.3. Överväganden och förslag

Det rättsliga skydd för bestående anställningar som ges enligt LAS upphör i princip när en arbetstagare uppnår den ålder som medför skyldighet att avgå med ålderspension.

Avgångsskyldigheten enligt avtal eller enligt den kompletterande avgångsre- geln i 33 & LAS innebär att en arbetstagare är skyldig att lämna sin anställning i och med att han uppnår den för honom gällande ordinarie pensionsåldern, om inte annat överenskommits mellan honom och arbetsgi— varen. Offentligt anställda, som omfattas av bestämmelser om pensionerings- period, får i princip avgå vid valfri tidpunkt inom perioden dock senast vid dess övre gräns. I vissa situationer, t.ex. i samband med en omorganisation, kan en anställd som uppnått periodens nedre gräns vara skyldig att avgå redan innan den övre gränsen nåtts, om arbetsgivaren så önskar.

Denna skyldighet att lämna anställningen står inte i överensstämmelse med principerna för den rörliga pensionsåldern. Möjlighet att stanna kvar på arbetsmarknaden utgör en förutsättning för att reglerna i det allmänna pensionssystemet om rörlig pensionsålder skall kunna tillämpas i praktiken. Avgångsskyldigheten måste därför anses utgöra det största hindret för den som önskar fortsätta förvärvsarbeta efter den generella pensionsåldern. Det är för närvarande arbetsgivarens bedömning som avgör om så skall kunna ske. Den omständigheten att det för anställda finns en regel om skyldighet att avgå senast vid 65 års ålder har naturligtvis också påverkat attityderna och gett ett intryck att det varit ofrånkomligt för dem att upphöra helt med förvärvsarbete senast vid denna tidpunkt. Om det skulle finnas flexibilitet i regelsystemet, skulle det kunna bli vanligare att man från såväl arbetstagarens som arbetsgivarens sida ägnade större uppmärksamhet åt möjligheten till fortsatt arbete i större eller mindre utsträckning.

För att förstärka arbetstagarens inflytande på beslutet om pensioneringstid- punkt föreslår vi att avgångsregeln i LAS ändras genom att åldersgränsen höjs från 65 år till 67 år. Den föreslagna höjningen torde i praktiken vara tillräcklig i de flesta fall. Intresset för fortsatt förvärvsarbete kan nämligen antas vara störst åren närmast efter den allmänna pensionsåldern och därefter avta med stigande ålder. Att gå ännu längre och sätta gränsen vid 70 år för att uppnå hill överensstämmelse med systemet för rörlig pensionsålder skulle sannolikt leda alltför långt på detta stadium. En sådan ytterligare förhöjning skulle dock kunna övervägas vid en senare tidpunkt när erfarenheter vunnits av en på föreslaget sätt begränsad reform.

För den som kvarstår i sin anställning efter den tidpunkt då avgångsskyldighet

inträtt gäller enligt 33 & LAS även särskilda begränsningar i anställningsskyd- det. Arbetstagaren har således inte rätt till längre uppsägningstid än en månad och kan inte åberopa lagens regler om företrädesrätt när turordning skall bestämmas i samband med uppsägning på grund av arbetsbrist eller till återan- ställning. Vi har övervägt att särskilja dessa frågor från frågan om avgångs- skyldighet och därvid bibehålla nuvarande åldersgräns 65 år — vad gäller anställningsskyddet i dessa avseenden. Det skulle med visst fog kunna göras gällande att den som uppnått pensionsåldern och har sin försörjning tryggad genom ålderspension inte har samma behov av skydd för anställningen som yngre arbetstagare, som är beroende av arbetsinkomsten för sin försörjning. Å andra Sidan kan det upplevas som diskriminerande för den som kvarstår i sin anställning och som ännu inte nått den föreslagna gränsen för avgångsskyl- dighet om anställningsskyddet skulle urholkas mellan 65 och 67 års ålder. De äldres rätt till arbete bör inte heller göras beroende av konjunkturerna på arbetsmarknaden. Vi anser därför att rätten att kvarstå i anställningen även skall innefatta rätt till bibehållet fullt anställningsskydd fram till 67 års ålder.

Förslaget innebär att den enskilde ges rätt enligt LAS att själv avgöra om han skall fortsätta att förvärvsarbeta efter 65 år och att det fram till den övre åldersgränsen 67 år krävs saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida. Vid uppsägning gäller lagens regler om förlängd uppsägningstid, dvs. i regel sex månader. Vidare kan arbetstagaren fram till 67 års ålder åberopa lagens föreskrifter om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist och om företrädesrätt till återanställning. Härvid gäller i princip att arbetstagare med längre anställningstid har företräde framför arbetstagare med kortare anställningstid. Vid lika anställningstid ger högre ålder företräde.

Fråga uppkommer då om den föreslagna regeln skall vara tvingande, dvs. gälla generellt och ovillkorligt, eller dispositiv, vilket innebär att andra bestäm- melser kan avtalas. Härom vill vi anföra följande.

Förutsättningarna för äldre att utföra de arbetsuppgifter som följer med anställningen varierar av naturliga skål med uppgifternas art. Så kan vissa arbetsuppgifter ställa krav på särskild förmåga till t.ex. koncentration och snabbhet en förmåga som även vid normala förhållanden avtar med åren. Det finns avtalsområden där man av detta skäl har särskilt låg pensionsålder. Samma omständighet kan motivera att man inte generellt höjer åldersgränsen. Den omständigheten att den enskilde arbetstagaren på grund av tilltagande ålder får svårt att fullgöra sina arbetsuppgifter skulle visserligen kunna åberopas som saklig grund för uppsägning. I princip utgör denna omständighet emel- lertid inte i och för sig grund för uppSägning. Det torde härför krävas en sta- digvarande nedSättning av arbetsförmågan som är så väsentlig att arbetstagaren inte längre kan utföra arbete av någon betydelse. Begreppet "saklig grund" passar således illa som utgångspunkt för bedömningar i sådana situationer. Från arbetstagarens synpunkt kan det också upplevas som negativt att bli föremål för uppsägning. Om den anställde inte godtar arbetsgivarens bedömning kan uppsägningen leda till att frågan om arbetsförmågans nedsättning prövas i domstol. En sådan process rörande den enskildes personliga egenskaper skulle nog i många fall komma att upplevas som olustig av den som berördes därav.

Det måste anses lämpligare att man för olika avtalsområden låter fastställa en åldersgräns som kan tillämpas generellt än att låta avgörandet bli beroende

av en prövning i det enskilda fallet. Med tanke på de skiftande förhållanden som råder på olika arbetsplatser och inom olika arbetsmarknadssektorer måste det anses föra för långt att ge en ovillkorlig rätt till fortsatt anställning för personer i här aktuella åldersgrupper.

En tvingande lagreglering angående rätt till arbete fram till 67 års ålder skulle för övrigt knappast kunna gälla alla de yrkeskategorier som i dag av olika skäl har särskilt låg pensionsålder. Det kan t.ex. gälla arbeten där det av Säkerhets- skäl är särskilt viktigt med snabb reaktionsförmåga, god motorik samt god syn och hörsel etc. Det skulle därför krävas en rad undantag där många olika yrkesgrupper räknas upp. Lagstiftningen skulle därmed bli tekniskt mycket besvärlig och svåra gränsdragningsproblem skulle uppkomma. En tvingande reglering i detta avseende skulle även innebära ett avsteg från vad som allmänt sett gäller om lagens dispositiva karaktär.

Med hänsyn till vad ovan anförts finner vi övervägande skäl tala för att den föreslagna regeln skall vara dispositiv. Det bör således även i fortsättningen vara möjligt att i olika pensionsavtal, andra kollektivavtal eller andra avtal reglera tidpunkten när en arbetstagare är skyldig att avgå med ålderspension. I sådana avtal skall alltså kunna fastställas att en arbetstagare är skyldig att lämna anställningen vid en tidpunkt som infaller före eller efter den föreslagna åldersgränsen 67 år. Efter denna tidpunkt gäller då de ovan nämnda begränsningarna i anställningsskyddet. I kollektivavtal är det emellertid möj- ligt att ge andra regler om anställningsvillkoren för dem som kvarstår i anställning och som uppnått den avtalade eller här föreslagna gränsen för avgångsskyldighet.

En ändring av 65-ärsgränsen i LAS får därmed i sig inte praktiskt genomslag för det stora flertalet arbetstagare, eftersom så gott som alla omfattas av kollektivavtal som innehåller bestämmelser om avgångsskyldighet. I regel uppställer dessa avtal i dag villkor om pensionsavgång vid uppnådda 65 år eller tidigare ålder. För att den nu föreslagna åtgärden — rätt till arbete med bibehållet anställningsskydd fram till 67 års ålder — skall få genomslag i praktiken fordras därför att avtalen ändras i enlighet därmed. Vi vill därför understryka det angelägna i att avtalen så långt det är möjligt ändras så att de ansluter till den föreslagna lagändringen. Detta är en utgångspunkt och en förutsättning för vårt stållningstagande att inte förorda tvingande lagstiftning. Skulle det senare visa sig att denna förutsättning brister och att förslaget inte blir förverkligat i praktiken, bör prövas ytterligare åtgärder, däribland även tvingande lagstiftning trots de invändningar som kan riktas däremot.

Även om det således inte finns några garantier för att förslaget i sig skall få praktisk betydelse för det stora flertalet arbetstagare kan den nu föreslagna ändringen ändå bedömas vara av symboliskt värde när det gäller attityderna till äldre arbetstagare och förstärka intrycket att 65-årsdagen inte bör — som i dag ses som en yttersta slutpunkt för det förvärvsaktiva livet.

Förslaget innebär däremot inte någon ändring när det gäller rätten till ar- betsmarknadspolitiska åtgärder som t.ex. beredskapsarbete och lönebidrags- anställning för personer i åldern 65—66 år. Arbetsmarknadsmyndigheterna bör dock i sin platsförmedlande verksamhet aktivt verka för att även arbetssö- kande i denna åldersgrupp kan finna arbetstillfällen och genom olika åtgärder påverka efterfrågan på äldre arbetskraft.

I ett avseende kan den nuvarande regleringen i LAS sägas underlätta möjligheterna till anställning efter pensioneringen, nämligen genom att tillåta visstidsanställning i situationer där sådan anställning annars inte kan komma till stånd. Enligt 5 & gäller detta om arbetstagaren har uppnått den ålder som medför skyldighet att avgå från anställningen med ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte finns, när arbetstagaren har fyllt 65 år. Denna regel underlättar arbetsmöjligheterna för dem som önskar stå kvar en tid i det ordinarie arbetet och inte minst för dem som efter pensioneringen vill pröva på andra arbetsuppgifter. För många som har slitsamma arbeten eller dåliga arbetsmiljöer kan det vara uteslutet att fortsätta det ordinarie arbetet. De kan dock fortfarande ha resurser som kan komma till godo i andra sammanhang. För dagens pensionärer var inte heller yrkesvalet Särskilt fritt. Möjligheten att pröva nya arbetsuppgifter efter pensioneringen kan därför vara av stort värde. Den möjlighet bestämmelsen ger till visstidsanställning kan också främja en mjuk övergång från aktivt arbete till tillvaron som ålderspensionär. Den har alltså i så måtto också betydelse för systemet för rörlig pensionsålder.

Bestämmelsen i 5 5 har ett direkt samband med bestämmelsen om av- gångsskyldighet i 33 &. Vi föreslår därför att åldersgränsen i 5 & höjs till 67 år som en anpassning till den föreslagna ändringen i 33 &.

10. Förtida uttag av ålderspension

10.1. Gällande bestämmelser

Som beskrivits i avsnitt 2.1 finns inom både folk- och tilläggspensioneringen möjlighet att ta ut ålderspension redan före den allmänna pensionsåldern 65 år. Ett sådant förtida uttag kan dock göras tidigast fr.o.m. fyllda 60 år. Det kan begränsas till att avse hälften av pensionen. Föreligger rätt till både folkpension och ATP måste ett förtida uttag avse ålderspension från båda systemen.

Om en ålderspension tas ut i förtid minskas den med 0,5 % för varje månad som återstår till 65-årsmånaden. Reduktionen är alltså 6 % för varje år. Maximalt kan pensionen, om den börjar tas ut fr.o.m. den månad då den försäkrade fyller 60 år, reduceras med 30 %. Avser uttaget bara halva ålderspensionen, beräknas minskningen enbart på den hälft som tas ut. I fråga om folkpension reduceras inte bara grundpensionen utan också pensionstill- skott. Reduktionen är livsvarig och gäller således även efter det att den försakrade har fyllt 65 år.

Den försäkrade har rätt att när han så önskar återkalla ett förtida uttag av ålderspension. En sådan återkallelse kan också begränsas till att omfatta halva pensionen. Efter en återkallelse har den försäkrade möjlighet att senare göra ett nytt uttag av ålderspension i förtid.

Något krav på att en försäkrad som gör ett förtida uttag av ålderspension slutar förvärvsarbeta finns inte. Däremot kan kommunalt bostadstillägg inte utbetalas till ålderspension förrän pensionstagaren har uppnått 65 års ålder.

10.2. Våra överVäganden och slutsatser

Syftet med reglerna om förtida uttag av ålderspension är att medge flexibilitet i fråga om pensioneringstidpunkten och att tillgodose individuella önskemål i detta hänseende. Reglerna hänger nära samman med de bestämmelser som gör det möjligt att skjuta upp uttaget av ålderspension till fyllda 70 år (se kapitel 9). Sammantagna avser de att främja individernas valfrihet och att göra det möjligt för de försäkrade att anpassa pensioneringen efter det aktuella behovet.

Erfarenheterna av tillämpningen av reglerna för förtida uttag visar att de i praktiken har kommit till användning i relativt liten omfattning. Som vi redovisat i avsnitt 4.1 uppbars i december 1988 förtida uttagen ålderspension av totalt 13 345 personer, varav 7 505 män och 5 840 kvinnor. Detta motsvarade 3 % av de förSäkrade i åldersgruppen 60—64 år. Av dem med förtida uttag i december 1988 var det 10 458 som uppbar hel ålderspension

och 2 887 som hade halv sådan pension. Vid samma tidpunkt var det sammanlagt 99 400 pensionstagare, motsvarande 6,5 % av samtliga, som hade sin folkpension reducerad till följd av att de någon gång gjort ett förtida uttag. Antalet nytillkomna förtida uttag utgjorde 5 228 år 1988 såvitt gäller hel pension och 791 i fråga om halv pension.

I samband med Sänkningen av den allmänna pensionsåldern till 65 år den 1 juli 1976 minskade antalet pensionstagare med förtida uttagen ålderspension kraftigt. Därefter ökade antalet kontinuerligt fram t.o.m. år 1984, då det hade mer än fördubblats (från 8 300 till 18 000). Därefter har det successivt sjunkit till den nuvarande nivån, ca 13 300. I huvudsak avser minskningen hel pension medan förtida uttag av halv ålderspension har legat på en i stort sett oförändrad nivå. Det torde inte kunna uteslutas att den utveckling som sålunda ägt rum haft ett samband med den allmänna situationen på arbetsmarknaden för personer i den aktuella åldersgruppen. Härpå tyder t.ex. en jämförelse med utvecklingen i fråga om antalet förtidspensioner beviljade av rent arbetsmark- nadsmässiga skäl (se avsnitt 4.2.1).

Att förtida uttag av ålderspension har en så begränsad användning torde ha sin grund i att pensionen vid ett sådant uttag blir lägre än eljest (genom reduktionen med 0,5 % per månad) och att denna minskning är livsvarig. Härtill kommer att kommunalt bostadstillägg inte utbetalas vid ett förtida uttag. Det kan nog antas att försäkrade i allmänhet, om de haft möjlighet därtill, har valt att utnyttja sig av delpensioneringen i stället för systemet med förtida uttag i syfte att trappa ned på arbetsinsatsen och få till stånd en mjuk övergång till pensioneringen. Genom att allt fler numera förvärvsarbetar blir det samtidigt allt fler som uppfyller förutsättningarna för rätt till delpension. Om det gäller ett val mellan delpension och halvt förtida uttag av ålderspen- sion torde man därför kunna utgå från att de flesta väljer det förstnämnda alternativet. Beträffande hel pension finns inte någon motsvarande valmöjlighet. Här torde dock de försäkrade som behövt gå i pension tidigt till följd av att hälsan sviktat många gånger ha funnit förtidspension vara ekonomiskt fördelaktigare än en förtida uttagen ålderspension. Dock kan det inte uteslutas att andra försäkrade i denna situation, även om de uppfyllt villkoren för rätt till förtidspension, kan ha valt att trots detta i stället ta ut ålderspension i förtid, kanske på grund av att de ansett förtidspension ha ett lägre socialt anseende eller därför att de inte varit medvetna om sin rätt till sådan pension.

En annan omständighet som kan ha bidragit till den begränsade använd- ningen av förtida uttag är att en försäkrad som under ett helt år tar ut hel ålderspension i förtid inte tillgodoräknas pensionspoäng för ATP. (Vid halvt förtida uttag liksom vid uttag av hel ålderspension för kortare tid än hela året före fyllda 65 år beräknas dock pensionsgrundande inkomst på grundval av den försäkrades förvärvsinkomster.) Och eftersom alla försäkrade i övergångsge- nerationerna måste ha ATP-poäng för varje år fr.o.m. år 1960 t.o.m. det år då de fyller 65 år för att få en oreducerad tilläggspension, har ett uttag av hel ålderspension före den allmänna pensionsåldern medfört att ATP-pensionen blivit lägre än vad den skulle ha blivit vid fortsatt förvärvsarbete till 65 år. Reduktionen av ATP vid förtida uttag har alltså till följd av dessa regler blivit större än vad som följer av enbart bestämmelserna om reduktion med 0,5 % för varje månad som ett sådant uttag avser.

För försäkrade som framöver går i ålderspension kommer det emellertid successivt att bli utrymme för allt fler år utan ATP-poäng, utan reducerande inverkan på ATP-pensionen. Den nu beskrivna effekten kommer därför med tiden att minska i betydelse. I samma riktning talar den omständigheten att kommunala bostadstillägg (KBT), som inte utges till ålderspension före 65 års ålder, på sikt kommer att minska i betydelse i takt med att allt fler tjänar in ATP och därmed inte berörs av reglerna för KBT. Det kan med hänsyn härtill också antas att intresset för förtida uttag bland de försäkrade samtidigt ökar.

Att det finns möjligheter till förtida uttag av ålderspension kan antas vara av särskild betydelse för de — till antalet begränsade — personer som vill börja uppbära hel eller halv pension redan före 65 års ålder men som saknar den anknytning till arbetslivet som krävs för rätt till delpension och som inte heller uppfyller villkoren för rätt till förtidspension. Även i övrigt kan förutsättas att det utrymme till tidigt uttag av ålderspension helt eller delvis som medges genom reglerna för rörlig pensionsålder är av värde för de försäkrade. Några negativa aspekter på den valfrihet som öppnas finns inte enligt vår mening.

Enligt vår bedömning utgör sålunda möjligheten till förtida uttag av ålderspension ett värdefullt inslag i systemet med rörlig pensionsålder. Genom denna kan individerna själva välja tidpunkt för pensioneringen och bestämma när de vill helt eller delvis börja uppbära ålderspension. Någon anledning att överväga ett avskaffande eller en inskränkning av denna del av pensionssys- temet anser vi inte föreligga. Möjligheterna till förtida uttag bör alltså finnas kvar också framöver.

Inte heller finns enligt vår mening skäl att vidta några ändringar av de nuvarande reglerna för förtida uttag, t.ex. i fråga om åldersgränserna eller möjligheterna att återkalla ett uttag. Likaså bör också fortsättningsvis pensionen kunna tas ut i förväg som hel eller halv pension.

Den nuvarande reduktionsfaktorn 0,5 % per månad bygger på försäkringsma- tematiska beräkningsgrunder. Utgångspunkten för den liksom för påslagsfak- torn vid uppskjutet uttag är att värdet av de sammanlagda pensionsbelopp som en försäkrad uppbär under sin livstid skall vara detsamma oberoende av när pensionen börjar tas ut under förutsättning att den förSäkrade har en för befolkningen genomsnittlig livslängd.

Som vi redovisat i kapitel 9 har vi gjort vissa överslagsberäkningar beträffande de nuvarande korrektionsfaktorema vid förtida och uppskjutet uttag för att belysa deras tillämplighet i dag, mot bakgrund av bl.a. de senaste årens dödlighetsmönster. För att få till stånd en exakt försäkringsmatematisk anknytning av reduktionsfaktorn skulle, på motsvarande sätt som beträffande påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag, krävas beaktande av ett flertal olika omständigheter. För att uppnå försäkringsmatematisk neutralitet skulle den månatliga korrektionsfaktorn behöva variera med realräntan, den försäkrades kön och den ålder från vilken pensionen börjar utbetalas.

Vi anser emellertid att man också i fortsättningen bör ha så enkla och lättillämpade regler som möjligt. Liksom nu bör man därför kunna begränsa sig till en mer schematisk försäkringsmatematisk anknytning och ha en enhetlig faktor för män och kvinnor. Denna bör dessutom vara oberoende av den faktiska realräntan och den ålder från vilken ålderspension börjar tas ut. Med beaktande av dessa synpunkter och med utgångspunkt från de gjorda beräk-

ningarna har vi funnit att den nuvarande reduktionsfaktorn 0,5 % per månad är väl awägd och ger ett i stort sett rättvisande utfall. Vi föreslår därför att denna skall kvarstå oförändrad.

10.3. Halvt förtida uttag av ålderspension i kom- bination med halv förtidspension

10.3.1. Bakgrund

Enligt nuvarande regler i AFL (7 kap. 1 5 första stycket och 13 kap. 1 5 första stycket) kan förtidspension på medicinska grunder inte utges till den som uppbär hel eller halv _ ålderspension från folk- eller tilläggspensioneringen.

Dessa bestämmelser kvarstår i sak oförändrade alltsedan tillkomsten av AFL år 1962. En viss omredigering gjordes dock i samband med 1970 års förtidspensionsreform (prop. 1970:66) till följd av att möjlighet då infördes för försäkrade att återkalla ett förtida uttag av ålderspension för att i stället börja uppbära förtidspension, om förutsättningarna skulle vara uppfyllda för rätt till den pensionsformen.

Någon motsvarande inskränkning finns inte i AFL när det gäller att kombinera förtida uttagen ålderspension och förtidspension av rent ar- betsmarknadsmässiga skäl. Detta torde dock bero på ett förbiseende, och i den praktiska tillämpningen torde en sådan kombination inte förekomma.

Reglerna på detta område har uppmärksammats i en motion till 1982/83 års riksmöte. Sedan riksdagen gett regeringen till känna vad socialförsäkringsut- skottet anfört i betänkande över motionen, har regeringen till oss - för den översyn som utskottet hemställt om - överlämnat motion 1982/83:1268, socialförsäkringsutskottets betänkande 1982/83:18 och riksdagsskrivelse 1982/83:238.

I motionen 1982/831268 av Doris Håvik (s) och Ingegerd Elm (s) erinrades om bestämmelsen i AFL att den som uppbär partiell förtidspension (sjuk- bidrag) på medicinska grunder inte har rätt att göra ett förtida uttag av halv ålderspension. I motionen lämnas ett exempel på en person, 58 år gammal med halv förtidspension av medicinska skäl, som utnyttjar sin restarbetsförmåga i ett halvtidsarbete. Vid 60 års ålder vill han sluta arbeta och komplettera sin halva förtidspension med förtida uttag av halv ålderspension. Det framhålls i exemplet att det inte har inträtt någon förSämring av hälsotillståndet som möjliggör hel förtidspension. Motionärerna hänvisar till ett uttalande i propositionen 1973:46 om förtidspension på arbetsmarknadsmässiga grunder där det anförts att den som beretts skyddad sysselsättning och uppbär partiell förtidspension bör kunna på egen ansökan få hel förtidspension i samband med att han lämnar sådan sysselsättning och har fyllt 60 år. I motionen konstateras att bedömningen tydligen är snävare om förtidspensionären lämnar ett arbete på öppna marknaden. Om en person då vill utnyttja möjligheten till förtida uttag av ålderspension utgör lagen ett hinder. Anledningen är oklar för motionärerna, som menar att det administrativt inte synes vara något hinder att tillåta förtida uttag med den reducering av ålderspensionen som detta medför. - Med stöd av det anförda hemställdes i motionen att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna att 7 kap. 1 & AFL borde bli

föremål för översyn.

I likhet med motionärerna ansåg socialförsälo'ingsutskottet i betänkandet 1982/83:18 att bestämmelsen i 7 kap. 1 & AFL borde bli föremål för översyn i syfte att utröna huruvida rätt till halv förtidspension i framtiden skulle kunna kombineras med rätt till ett halvt förtida uttag av ålderspension. - Riksdagen (rskr. 1982/83:238) biföll utskottets hemställan om att med bifall till motionen ge regeringen till känna vad utskottet anfört.

10.3.2. Våra överväganden och förslag

Som anmärkts i den motion som överlämnats till oss framhöll departements- chefen i propositionen 1973:46 med förslag till regler för rätt till förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga skäl bl.a.: "På motsvarande sätt som nu förordats bör den som under jämförlig tid (tid varunder ersättning från arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd utgått) beretts skyddad sysselsättning och uppbär partiell förtidspension kunna på egen ansökan få hel förtidspension i samband med att han lämnar sådan sysselsättning om han fyllt 60 år".

Att man sålunda vid införandet av AFL och även i anslutning till 1970 års förtidspensionsreform begränsade rätten till förtidspension på så sätt att sådan pension inte kunde utgå till den som uppbär ålderspension synes naturligt och lättförståeligt. Avsikten torde vara att liksom gäller i övrigt inom AFL endast en huvudförmån skall kunna utgå till en och samma försäkrad för en och samma tidsperiod. Man bör här nämligen hålla i minnet att vid dessa tidpunkter ålderspension kunde utgå enbart som hel förmån.

Möjligheten att ta ut endast halv ålderspension infördes först fr.o.m. den 1 juli 1976 i samband med tillkomsten av det nu gällande systemet för rörlig pensionsålder. Den bestämmelse i 7 kap. 1 & AFL som här är aktuell berördes emellertid inte i det sammanhanget. Över huvud taget synes då inte ha uppmärksammats spörsmålet om möjligheten att kombinera halv förtidspen- sion med halvt förtida uttag av ålderspension. Vid diskussionen i förarbetena om halv ålderspension åsyftas hela tiden en kombination av sådan pension med inkomst av förvärvsarbete.

Inte heller därefter förefaller den fråga som nu är aktuell ha aktualiserats förrän den togs upp i den till oss överlämnade motionen.

När det gäller spörsmålet om behov finns att nu öppna möjlighet att förena en halv förtidspension med halvt förtida uttag av ålderspension kan finnas anledning att först något erinra om principerna för förtidspensionsbedömningen.

Dessa innebär, som beskrivits i kapitel 5, att förtidspension kan utges till en försäkrad under förutsättning att arbetsförmågan är varaktigt nedsatt med minst hälften på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Något krav finns emellertid inte att den medicinska invaliditeten i sig uppgår till 50 % eller mer. Om det föreligger en inte helt obetydlig medicinsk grund kan denna ge rätt till hel förtidspension om den väsentligt påverkar den försäkrades arbetsförmåga. Avgörande för bedömningen i vad mån förtidspension skall utgå som hel eller som partiell är således i vad mån sjukdomen e.d. sätter ned den försäkrades förmåga att försörja sig genom eget arbete. Här beaktas alltså inte enbart de medicinska

faktorernas påverkan på arbetsförmågan, utan hänsyn tas även till andra omständigheter som utgör grund för bortfallet av arbetsinkomst, såsom person- liga, sociala och arbetsmarknadsmässiga.

Och när det gäller äldre försäkrade ställs vid prövningen av rätten till förtidspension lägre krav än för andra i fråga om bl.a. den medicinska nedsättningen. Ett typfall som man hade i åtanke vid tillkomsten år 1970 av dessa särskilda äldreregler var försäkrade som inte längre orkar med sina arbetsuppgifter. Under förarbetena framhölls .att, om en person, som har ett fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete och som på grund av förslitning inte längre orkar med detta arbete, önskar lämna arbetslivet, hel förtidspension skall kunna beviljas honom _ fr.o.m. den månad under vilken han upphör med förvärvsarbete såvida annat lämpligt arbete inte tämligen omgående kan anvisas honom. Samtidigt betonades att prövningen av att den försäkrade inte orkar med arbetet i regel får göras på grundval av dennes egna uppgifter härom.

Med hänsyn till innebörden av dessa nu återgivna principer för förtidspen- sionsbedömningen vill vi framhålla följande. De personer som här avses uppbär redan förtidspension. En tillräckligt omfattande medicinsk grund för nedsättning av arbetsförmågan har således konstaterats föreligga. Pensionen utgår emellertid som enbart partiell mot bakgrund av att viss återstående ar- betsförmåga föreligger. Denna utnyttjas av den försäkrade för förvärvsarbete. Skulle den försäkrade vid fyllda 60 år eller senare önska sluta arbeta, kan antas att möjligheter i många fall finns för honom att få förtidspensionen förhöjd till hel pension. En sådan ansökan torde i regel bifallas, i vart fall om den förSäkrade gör gällande att orsaken till att han vill sluta förvärvsarbeta är att han inte längre orkar med arbetet. Även i andra fall torde nog många gånger föreligga tillräcklig grund för att sålunda höja förtidspensionen i och med att arbetet upphör. Detta torde gälla även om den försäkrade frivilligt slutar sitt arbete och annat lämpligt arbete inte kan beredas honom. Och skulle i en sådan situation förtidspensionen inte förhöjas, uppkommer i regel — efter viss avstängningstid — rätt till arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknads- stöd som komplement till förtidspensionen.

Om däremot lämpligt arbete skulle stå till förfogande för den försäkrade men denne likväl önskar sluta arbeta, är mer tveksamt om han kan beviljas förhöjd förtidspension. För sådana situationer skulle därför kunna övervägas att öppna möjligheter till förtida uttag av halv ålderspension vid sidan av en halv förtidspension.

Det rör sig inte här om någon större fråga som är av grundläggande betydelse för försäkringskollektivet i stort. Men den kan ändå tänkas vara av inte oväsentlig betydelse för de försäkrade som berörs av de nuvarande reglerna på området.

Att hel ålderspension inte kan utgå i förening med hel eller partiell förtids- pension är, som angetts ovan, naturligt. När det gäller halv ålderspension resp. halv förtidspension gör sig dock dessa aspekter inte gällande i samma grad, och det synes närmast bero på ett förbiseende att frågan om möjligheten härtill inte uppmärksammades vid 1976 års pensionsreform.

De bestämmelser som reglerar förtida uttag av ålderspension avser, som vi redovisat i det föregående, att göra ett sådant uttag försäkringsmässigt neutralt

i förhållande till ett uttag från 65 års ålder och medför därför en livsvarig reducering av ålderspensionen. Med hänsyn härtill är det svårt att se några hinder mot en ordning där halv ålderspension i förtid kan utgå samtidigt med en halv förtidspension. En sådan ordning står i överensstämmelse med de generella principerna för den allmänna pensioneringen, och den kan inte innebära några avgörande olägenheter i administrativt hänseende. Inte heller ger den upphov till några merkostnader för pensionssystemet.

Med hänsyn till det anförda föreslår vi att möjlighet skall öppnas för förSäkrade att samtidigt uppbära både förtidspension och ålderspension från folk- och tilläggspensioneringen. Möjligheten härtill skall dock begränsas till att avse dem som uppbär halv förtidspension och omfatta enbart halv ålderspen- sion. I annat fall skulle två förmåner kunna utgå samtidigt för att tillgodose samma syfte, något som skulle stå i strid med grunderna för pensionssystemet.

.. h...-T......- |u-.'.|'-...'t 9th www.mahM-mwmnm nu ut! Wi ..='r'. ..'v- r.-.».- .I'. ..n -". maire-:.. ltmwmbaulltmtf m'mtummmil w artium lig. ri'. mn .' .. r. :*fnrn qttilmmupu [nu uma! l "'In-nm nin-ll. että gilt gnlntrto ae torr. m nu. .a. ..'.. ,*;:k.- :a. t....i'. mmmcm'wm.w nu. .maqzwm mer en ...-..? "'.'.l- m ", . L.:umv' retat mum nanm ...nu-mmm mamma trauman ...-......1.r.-n.-,.1 '.'.I ; 4 som www.mw-unnwmmww man mi '. ev.-.H.. * -f|"3r. ..' ' ...” f Mmm-muntra signum magi-ungarna lui-n. -. pjäs,. .. L'lu'm I'm- mulmmm'tau hf WW tele fb! mania M rp...- ..|.-.- '.'. n-l r p-n' tuner-humla Muut-Mmm ”&qu tgrhhmsa tta m 3... ...g-. in. .r r'c'. r.:wmmmmeHWmmmm—am akut. in nu nu;-'_' "nationer-M MJMWMMIMMWth museum man warm-r m --Wum1inmmwmumnw[aim situat- llsl hmm! m m.. t....rm. -.=.-r- .... Wmmlqmwumm-mmm .mnmae

FEL.-jr J.H.! ,-_.1_"* fet. | .a] .'.' [hf ”a'-i . r.. Jr.,! WL * '.. 'i'-li." '1 " ' Pilla-l ' '* 51511!!an tlIl- namram 't! ua.—tr.. tfn ål'ITQQW-tl' -.1'l1'_ "- -:t' 131-U""- 1'5'

N' mm..-mm...: u'- Willum-ut' [Hrm Hr. '.1' "mkr. .|-'-|r' :1- :" r:.wnflf'titujw-nn . || .mH-tJrll'flI-Lf' ufuL'macjt i" rund-'t. . .l mun., .iv utlämna-.fi lt.|'r '-'ru'*'> ...-.'.7. .ru? I-l'ul't',» "1 o..!t- ta. o..?" cm'wm lui-.] chatt: |-.|r|'.'" nal .'.W ||- LIlI- ":| "'".- lurt-"t lr hbt &le id.-i'll]; -.'- l."__mu ,'HFTJ'Lbjh | .. Ja..-| '|.. |.h'.'l;— mv irl-m=- ':'!"w a..."-»den fram..-mh- '.'l intala nu.-r dl!-:| nanm-u: ...-_. odu'llt .nu: ut. _|» 415-u '_-.[| _nliIIEEMll-[H min-j.. [.l'll Larm frl l'|'*'*.' :| "' '| 't'1ll'.' mr.-tre "I4' .P '..l. I'll; mfl pint—lm. in nu..-. 1."- '.'_.- 1- l.'.' -_.r..... t-l "_'.. mr -.| . '. r r m.m-me ptr [rl-'rnu- ... w....nm |" lh l'.'.-"| ut' '-I ' 'It-'n' .rl'."u ut. .... m_u ml.;- ugn; [rum! 11' '*" .*l'; '. 'i'... . ! :mr. ..". ' .'lå- * *. n' i”" | FFl-ut' *. WLWINHIJEIE pund |.*J LL .' ju'n r..” u:] d'.-II.... .. " | ..'|. |1"'|.'t. |..l' "kl.—f DFI"!!! " |! || --..'. || l'.' "'HI' .m 5 " " "--"-|J—' .'HIl-l '|l JRT—' Al giltig. .'brflj W Duni gt arhal'ä "'fl- 1'j.. bil- L— -= *nN'n "" ' Iti' "ml. 1' |' ." mkh'iiu-uitrn tub-:x nu"-'n. ' wo mm;; ufh'_',.'-u - .1.*5t"l |-.'-..- '.'.lli' ms.-Westh - f.-|'| " .rflu. :- arna.-Mwai :.:-_. . ..' ... man.-....” 1.1-l'art IO!- mammut |||l' El'mm-WJ 1 lt-lmm_la'1|".bg. fult-_LL mulm' |_t L.M- nu;-n.. | . .' Jen uran-'ta rr". t'. maittain-lam. .'.'-.nu mer ...är mer mmm anita-u me4.-tu._ Wing! .'.'-nätspanare” 1 -.'r nu."-mi. t'flurmc'rrt tinar "'lfl' " |..'|l:."'l||. W "Milli nh FUM!- mgrjt'gh-ch [lll L'uut'. u ["E .' '..|' talg... ..']. ut' ".u _.iht' n'» "'i i'ah gumma . . f*n |" In:]. '|.'.|. l.... mi me”". r'fvr... f*lj'l '- ' ' i" nu E'sll:3b'-'-1.M Liam-.? [I krut.].npuulie'nmm | ...;rt. MEn EI' ut.". .vlti hin'Li i:!l'll 'lh! lu'c Inlämning fru-t”- ltt-' i.u .J-':.-.....'.å_ In.: 'tl .' "" fl.. att-Vu"?!- remmar-'i mintu- . mMMruF-PMJ'M Murn-gatlmtmag ut...-.nu MWh utsagt-. .. petra-hm inuti.-nr. Jura- t'. Minimum »lu't ut.. nu! nam-mun" rart"- nm Rumpan-um n.'-|'...g...-.1*v_."tlh'-.i-if-:t':'l'ntra. _.."r."21-a-?U-l .r ar.—1, _|,t. ...detui-net—i'ntr-umd f;|.:_a' " ettl- "det e..—Miten ftw-EW . en; äl' .'lt'äi- 'i' f-"å' ',.'r.t- . 4 . "minner sig en "'if. .nr jur-t uni-i'm. Dr: mln-.- ..an mmm lurt .'.'. nun se maritima-a ni.-r ua. w * .. matmweimmmcmm Mm Wilma-'ai- . . »

11 Förtidspensioneringen

11.1. Inledning

Som vi beskrivit i det föregående i detta betänkande utgör förtidspensione- ringen i vissa hänseenden en av beståndsdelarna i regelsystemet för rörlig pensionsålder mellan 60 och 70 års ålder. Möjligheterna för äldre förvärvsarbe- tande att få förtidspension av medicinska eller arbetsmarknadsmässiga skäl är ett inslag i fråga om rörligheten nedåt. Redan av denna anledning är enligt direktiven en uppgift för oss att uppmärksamma reglerna för och tillämpningen av förtidspensioneringen i dessa hänseenden. I ett vidare perspektiv faller även förtidspensioneringen i övrigt inom ramen för vårt uppdrag, eftersom detta innefattar en översyn av hela den allmänna pensioneringen.

Under senare tid har förtidspensioneringen och dess tillämpning kommit att tilldra sig ett allt större intresse, såväl i officiella sammanhang som i den allmänna debatten. Frågorna har i vissa hänseenden behandlats bl.a. av rehabiliteringsberedningen och i regeringens kompletteringsproposition våren 1989 (prop. 1988/89:150). De ligger också inom ramen för arbetsmiljökommis- sionens arbete. Mot bakgrund härav och med hänsyn till våra direktiv har vi funnit det vara motiverat att allmänt sett överväga om behov finns av ändrad lagstiftning eller ändrad tillämpning av reglerna för förtidspension.

Som ett led i vårt arbete anordnade vi i juni 1989 ett symposium om förtidspensioneringens omfattning, orsaker och verkningar och om åtgärder för att ändra den pågående utvecklingen i en mer positiv riktning. Vicl symposiet medverkade bl.a. läkare, handläggare vid försäkringskassor och arbetsmarknads- myndigheter samt företrädare för arbetsmarknadens parter. Också general- direktörerna för riksförsäkringsverket och arbetsmarknadsverket deltog och framförde sina synpunkter. Ett referat av anförandena vid symposiet har publicerats i särskild ordning.

Som ett annat led i arbetet beträffande den nu aktuella frågan har ordföran- den och sekretariatet i beredningen be5ökt ett flertal försäkringskassor runt om i landet. Därvid har med handläggare vid kassorna tagits upp olika frågor om tillämpningen av reglerna för förtidspension.

Vi har vidare låtit göra en undersökning av försäkringsöverdomstolens rättstillämpning under åren 1982—1985 i mål om rätt till förtidspension för personer i åldern 55 år och äldre. Denna undersökning har under våren 1986 utförts av försäkringsrättsrådet Marie-Louise Berg. Resultatet av den redovisas som bilaga B till detta betänkande.

I avsnitt 2.1 har vi lämnat en redogörelse för de nu gällande reglerna för förtidspension. Bakgrunden till dessa liksom överväganden som i olika andra sammanhang gjorts om reglerna har vi redovisat i kapitel 3. Och i kapitel 5

har vi lämnat en mer ingående beskrivning av förutsättningarna för rätten till förtidspension och av principerna för tillämpning av dessa.

11.2. Våra allmänna synpunkter

Syftet med förtidspensioneringen är, som vi framhållit i kapitel 8, att bereda ekonomisk trygghet åt personer som på grund av att hälsan och arbetsförmå- gan sviktar inte har möjlighet att kvarstanna'i arbetslivet eller kan arbeta i enbart begränsad omfattning. Sedan början av 1970-talet avser förtidspensione- ringen även att skapa ett skydd åt äldre förvärvsarbetande som är långvarigt arbetslösa och inte kan beredas fortsatt sysselsättning.

Att de möjligheter som sålunda föreligger till förtidspension för personer som på medicinska grunder saknar eller har nedsatt möjlighet att försörja sig genom förvärvsarbete bör finnas kvar är uppenbart. Det är naturligtvis nödvändigt att det inom socialförsäkringen finns ett riskskydd till förmån för dem som drabbas av sjukdom eller på annat sätt får sin arbetsförmåga nedsatt innan de uppnått den allmänna pensionsåldern. För de människor som blir beroende av den är förtidspensionen en viktig social förmån. Även som ett inslag i systemet med rörlig pensionsålder utgör förtidspensioneringen en viktig beståndsdel.

Under senare år har förtidspensioneringen, och den långvariga sjukskriv- ningen, ökat markant i omfattning. Som vi beskrivit närmare i avsnitt 4.2 har det under den senaste tiden varit allt fler personer som årligen nybeviljats förtidspension eller sjukbidrag. Under större delen av 1970—talet och början av 1980-talet nybeviljades årligen 40 000—45 000 sådana pensioner. Fr.o.m. år 1985 har antalet stigit till över 50 000 om året. Under år 1988 nybeviljades ca 54 000 pensioner. Den ökning som sålunda ägt rum under allra senaste tid har inte som under åren närmast dessförinnan berört enbart de högsta åldersgrupperna utan har avsett även personer i yngre ålder. Medelåldern för dem som nybeviljas förtidspension är nu 55 år. Nettotillskottet förtidspensionä- rer varje år är för närvarande ca 10 000.

För närvarande är det totalt mer än 355 000 personer som uppbär förtidspension eller sjukbidrag. Detta innebär att antalet nästan fördubblats sedan början av 1970-talet och att det nu är 6,5 % av alla försäkrade som uppbär sådan förmån. I högre åldersgrupper är andelen väsentligt större. Bland personer i åldern 60—64 år är det i dag ungefär en tredjedel av alla som uppbär förtidspension eller sjukbidrag. Utvecklingen har lett till att vi i dag i Sverige har en genomsnittlig faktisk pensionsålder om ca 62 år, dvs. flera år under den lagstadgade allmänna pensionsåldern.

Prognoser som gjorts tyder på att det kommer att ske en fortsatt ökning av antalet förtidspensioner, om inget görs för att få till stånd en ändring. Enbart utvecklingen i fråga om befolkningens tillväxt och sammansättning skulle annars leda till en automatisk fortsatt stigning. Det finns alltså tecken på att systemet skulle komma att utSättas för en fortsatt stark press från ekonomisk synpunkt.

Den ökning som sålunda skett av förtidspensioneringens omfattning har ägt rum trots att sysselsättningsläget i Sverige varit mycket gott under samma tid som den senaste markanta uppgången inträtt. Det totala antalet nybeviljade förtidspensioner har under senare år också stigit trots att samtidigt förtidspen-

sioneringen av rent arbetsmarknadspolitiska skäl har minskat. Antalet nybeviljade sådana pensioner har sålunda gått ned från närmare 11 000 år 1985 till 5 400 år 1988. Sistnämnda år var det 14 600 av de sammanlagt 141 100 förtidspensionärerna i åldern 60—64 år som uppbar pension som s.k. arbets- marknadsfall.

Den beskrivna utvecklingen på förtidspensionsområdet inger betänkligheter från samhällsekonomiska och — framför allt mänskliga utgångspunkter. Genom att ett stort antal personer måste lämna arbetslivet minskar utbudet av arbetskraft- och därmed produktionsbasen och grunden för tillväxt i ekonomin och vårt samhälles välfärd. Samtidigt innebär förtidspensionering naturligtvis ett stort problem för den enskilde som drabbas genom att slås ut från förvärvslivet.

Som vi beskrivit i avsnitt 4.2.2 uppgick kostnaderna för förtidspension och sjukbidrag år 1988 till mer än 23 miljarder kronor, vilket motsvarar 2,1 % av bruttonationalprodukten. Detta betyder att kostnaderna i löpande priser mer än fördubblats sedan år 1980. Samtidigt utbetalades ett stort belopp i form av sjukersättning till långvarigt sjukskrivna. Utgifterna härför har i det närmaste fördubblats sedan år 1983 och tog år 1988 i anspråk ca hälften av de totala sjukpenningkostnaderna eller ungefär 16 miljarder kronor.

Härtill kommer de samhällsekonomiska kostnaderna i form av det produk- tionsbortfall som blir följden av att flera hundra tusen personer nödgas lämna arbetslivet i förtid och inte längre kan bidra till samhällets produktion med sin arbetsinsats. Som vi utvecklat i avsnitt 7.4.2 kan detta produktionsbortfall under vissa antaganden — beräknas ha utgjort 40—50 miljarder kronor år 1986. Om man kunde förebygga en så relativt sett liten andel som en tiondel av de under ett år nytillkommande förtidspensionsfallen skulle, som vi beskrivit i det nämnda sammanhanget, samhället kunna tjäna närmare 4 miljarder kronor. Motsvarande samhällsekonomiska besparing skulle kunna uppkomma för varje år därefter som samma ambitionsnivå kunde upprätthållas.

Från individens synpunkt betyder förtidspensionering ofta ett både fysiskt och psykiskt lidande. För de flesta utgör förtidspensionering ett tvång att lämna arbetslivet. Enligt vår mening kan man utgå från att alla människor, på enstaka undantag när, vill arbeta och att det är få som frivilligt avstår från förvärvsar- bete. Arbete är inte bara grunden för en ekonomiskt tryggad tillvaro utan innebär också sociala kontakter med arbetskamrater samt en regelbunden sysselsättning och aktivitet i allmän bemärkelse. Att få delta i arbetslivet betyder för de flesta att de fyller en funktion och därigenom får sin identitet. Att tvingas lämna förvärvsverksamheten kan innebära en förlust av denna identitet som det kan vara svårt att fylla på annat sätt. Den utslagning från arbetslivet som förtidspensioneringen är en bekräftelse på har således många gånger kraftiga negativa aspekter vad gäller livskvaliteten för de människor som drabbas.

Det sagda gäller generellt sett. Naturligtvis finns undantag. Slutsatsen föränd- ras inte heller av att det finns personer som efter en mycket lång tid i förvärvslivet finner att de gjort sitt där och, som på grund av att de har svårt att längre följa med i den tekniska utvecklingen och det allt högre arbetstempo som karaktäriserar många arbetsplatser, anser att de med full rätt bör kunna dra sig tillbaka under ordnade och ekonomiskt tryggade former. Detta måste

givetvis respekteras. Vi återkommer i kapitel 12 till denna aspekt. Detta är dock ingenting som ger anledning till ett annat synsätt när det gäller värdet av och intresse för förvärvsarbete hos människor generellt sett.

Som vi nyss framhållit är det en oroande utveckling som ägt rum och för närvarande pågår på förtidspensioneringens område. Antalet förtidspensioner och nybeviljandefrekvensen härav är nu uppe på en nivå som gör det påkallat med förstärkta insatser för att bryta den pågående utvecklingen. Med hänsyn härtill har vi funnit det motiverat att närmare överväga vilka åtgärder som kan komma i fråga för att uppnå detta syfte. Målet bör därvid, som vi tidigare framhållit, vara att åstadkomma en höjning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern genom en minskad förtidspensionering. På lång sikt bör målsättningen vara att alla som vill skall ha möjlighet att arbeta fram till ålders- pensionen.

Det är naturligtvis svårt att framföra någon mer välgrundad uppfattning om i vilken omfattning det är möjligt att minska antalet förtidspensioner. Många som beviljas sådan pension, särskilt i de allra yngsta åldersgrupperna, är så all- varligt handikappade att någon annan lösning inte kan komma i fråga. Emellertid har den förtidspensionering som skett av rent arbetsmarknadsmässi- ga skäl eller som haft medicinsk grund men där arbetsmarknadshänsyn spelat en viktig roll vid bedömningen varit av inte obetydlig omfattning. I dessa fall finns anledning att tro att det finns förutsättningar för att finna andra utvägar än en permanent "bortpensionering" från arbetskraften. Och genom förbättrade insatser för rehabilitering kan säkerligen åstadkommas mycket när det gäller att bereda medicinskt handikappade en plats i förvärvslivet.

Kännetecknande för svensk arbetsmarknadspolitik har under många år varit att insatserna bör inriktas på främjande av sysselsättning. Den s.k. arbetslinjen har här varit grundläggande. Innebörden härav är att aktiva åtgärder för att ge arbetslösa arbete eller utbildning liksom arbetsförberedande insatser i övrigt prioriteras framför passiva utbetalningar av kontantstöd. Sådant stöd har visserligen utgjort ett betydelsefullt inslag i stödåtgärderna men har alltid haft karaktären av temporär åtgärd.

Som vi framhållit under våra allmänna överväganden i kapitel 8 bör enligt vår mening arbetslinjen i framtiden spela en mer framträdande roll också på socialförsäkringens område.

Detta är visserligen inte något helt och hållet nytt. Redan under förarbetena till 1970-talets förtidspensionsreformer markerades att pensioneringen skulle bygga på valfrihet för den enskilde och att den inte fick användas som ett utslagningsinstrument. Emellertid har otvivelaktigt förtidspensioneringen därefter i praktiken i en tidvis stor utsträckning kommit att tillämpas för att lösa problem på arbetsmarknaden. Här kan t.ex. erinras om de s.k. 58,3- årspensioneringarna, som ju innebär en systematiserad, icke avsedd användning av bl.a. förtidspensioneringen i syfte att lösa problem vid driftsinskränkningar och strukturrationaliseringar.

Enligt vår uppfattning är tiden nu mogen att ta ytterligare steg i riktning mot att hävda arbetslinjen också på förtidspensioneringens område. Detta innebär att vi helt delar den uppfattning som i detta hänseende kommit till uttryck i regeringens kompletteringsproposition 1988/89:150 och till vilken riksdagen (FiU 1988/89:30) anslutit sig.

Vi ansluter oss således till ståndpunkten att utslagning från arbetslivet bör motverkas både genom förebyggande insatser och genom mer aktiva åtgärder för att göra det möjligt för redan drabbade att återgå till arbetslivet. Strävandena bör i första hand inriktas på att genom anpassningsåtgärder och undanröjande av förvärvshinder ge utrymme för att allt fler kan delta i arbetslivet. Genom aktiva insatser bör människor få hjälp att stanna kvar i eller komma tillbaka till arbetsgemenskapen.

Först om det framstår som helt klart att detta inte är möjligt bör förtidspen- sion (eller sjukbidrag) kunna komma i fråga. Det är alltså väsentligt att det i varje enskilt fall mycket noggrant prövas vad som är bäst för den enskilde, arbete eller pension. Har den enskilde någon arbetsförmåga i behåll bör man se till att alla möjligheter tas till vara för att den enskilde skall kunna utnyttja denna.

Trots att vi i vårt land har en lång tradition inom arbetsmiljöområdet för att förbättra arbetsmiljöerna får allt fler lämna arbetslivet i förtid på grund av skador eller sjukdomar som drabbat dem i arbetslivet. Vi vill därför betona vikten av att det i första hand sätts in åtgärder för att förebygga och förbättra dåliga arbetsmiljöer i syfte att motverka att skador och ohälsa uppstår i arbetslivet.

Insatser med denna inriktning övervägs för närvarande i andra sammanhang. T.ex. har arbetsmiljökommissionen i uppgift att lägga fram förslag till åtgärder för att ändra sådana arbetsförhållanden som skapar skador och ohälsa. Målet för kommissionens arbete skall enligt direktiven (Dir. 1988:63) vara att minska den arbetsrelaterade sjukfrånvaron och utslagningen men även att förebygga uppkomsten av nya hälsorisker i arbetsmiljön.

I detta sammanhang vill vi också peka på en ståndpunkt som framförts av äldrearbetskommittén i dess slutbetänkande (SOU 1983:62) För gammal för arbete? Kommittén ansåg att det för yrkesområden med en hård arbetsmiljö som leder till tidig utslagning bör eftersträvas en ordning som innefattar en planerad omskolning och omplacering. Genom ett sådant flerkarriärsystem skulle arbetstagare på sådana områden beredas möjlighet att kvarstå i arbetsli— vet i samma utsträckning som andra. Jämsides med de ansträngningar som görs för att fortlöpande förbättra arbetsmiljön för speciellt utsatta yrkesgrupper, t.ex. byggnadsarbetare, kan enligt vår mening en sådan lösning vara ett sätt att förhindra en oönskad förtidspensionering.

Förutom genom insatser på arbetsmiljöområdet är det viktigt att arbetslivet organiseras på ett sätt som gör att människor verkligen kan klara av att finnas och arbeta i den omgivning där de måste vistas. Här behövs en förändring av attityder och en större flexibilitet och vilja till anpassningar. Synen på begreppet effektivitet behöver nyanseras. Detta gäller hos både arbetsgivare och arbetskamrater. Det måste till en omprövning i arbetslivet av inställningen till människor som inte kan producera maximalt, så att utrymme kan skapas där även för denna kategori.

Ett sådant ändrat synsätt är väsentligt också för att förebygga skador i arbetslivet som kan inträffa till följd av de mycket stora krav som nu ofta ställs och som många inte förmår att leva upp till. Insatser måste alltså göras för att förhindra uppkomsten av skador som en systematisk konsekvens av skadefram- kallande arbetsställningar, repetitiva arbetsmoment eller orimligt höga krav i

fysiskt eller psykiskt avseende. Med en större variation i fråga om arbetsinten- sitet och arbetstider samt en mindre stark bundenhet skulle säkerligen stora förbättringar kunna åstadkommas.

Vi vill också framhålla vikten av att möjligheterna ökas för de drabbade att komma tillbaka till ett lämpligt arbete. Härvid bör aktiva rehabiliterings- och anpassningsåtgärder vidtas, så att de som vill kan vara kvar i arbetslivet. Det är således angeläget att man genom olika rehabiliterings- och arbetsmarknads- mässiga insatser försöker förhindra eller minska utslagningen från arbetsmark- naden.

Stor vikt bör således i detta sammanhang tillmätas insatser för rehabilitering. Det är ofrånkomligt att människor drabbas av sjukdomar eller skador och dessa beror inte uteslutande på hälsorisker i arbetsmiljön. Genom olika former av rehabiliteringsinsatser bör personer i yrkesverksam ålder beredas möjlighet att delta i arbetslivet.

Olika förslag för att tillgodose detta syfte har redovisats av rehabiliteringsbe- redningen i betänkandet (SOU 1988:41) Tidig och samordnad rehabilitering, som nyligen remissbehandlats och som för närvarande bereds i socialdepar- tementet. I betänkandet har rehabiliteringsberedningen föreslagit åtgärder för bättre ansvar och samverkan vid rehabilitering och ett ersättningssystem som mer inriktas mot aktiva åtgärder än passiv försörjning. I avsnitt 3.2.4 har vi redog'ort för beredningens förslag såvitt avser ersättningssystemet. Att här redovisa övriga åtgärdsförslag skulle föra för långt, då dessa är omfattande och ligger utanför vårt omedelbara utredningsuppdrag.

En förbättring av rehabiliteringsverksamheten skulle leda till en minskning av förtidspensionsfrekvensen och därmed en höjning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern. Vi har inte anledning att här gå närmare in på rehabiliteringsfrågorna utan inskränker oss i det hänseendet till att uttala vår principiella anslutning till rehabiliteringsberedningens utgångspunkter och att understryka betydelsen av ökade insatser för tidig och samordnad rehabilitering.

Vi vill sålunda betona vikten av att försäkringskassorna och andra är mer aktiva än i dag när det gäller rehabiliteringsarbetet. Vi vill också, mot bakgrund bl.a. av vad som framkommit vid det av oss anordnade symposiet i juni 1989 (se avsnitt 11.1), framhålla att det är väsentligt att behovet av rehabilitering utreds på ett mycket tidigt stadium av ett sjukfall och att verkningsfulla åtgärder sätts in snabbare än vad som i dag ofta är fallet. Genom olika undersökningar vet man att ingen är fullt arbetsför efter att ha varit overksam en längre tid. Redan efter ett antal månaders bortovaro från arbetslivet kan detta i sig vara ett större hinder för återgång i arbete än den ursprungliga sjukdomsorsaken.

För att rehabiliteringsarbetet skall vara meningsfullt krävs att den enskilde är beredd att delta i ansträngningarna att få till stånd en återgång i arbete och aktivt medverkar i rehabiliteringsåtgärderna. Även i detta hänseende vill vi hänvisa till erfarenheter som redovisades vid det tidigare nämnda symposiet. Dessa talar entydigt för att den försäkrades motivation är av avgörande betydelse för att samhällets insatser skall ge resultat. Det framkom också att svårigheter kan föreligga att upprätthålla motivationen hos den försäkrade om rehabiliteringsarbetet drar ut på tiden.

Även på arbetsgivarna bör kunna ställas större krav än för närvarande bl.a.

när det gäller att initiera en rehabiliteringsprocess och att anpassa arbetsplat- serna och arbetsuppgifterna efter de enskildas behov och förutsättningar. Över huvud taget finns det anledning att understryka betydelsen av ett väl utvecklat samarbete olika intressenter emellan på rehabiliteringsfältet.

Vi vill här också erinra om att riksdagen beslutat inrätta en s.k. arbetslivs- fond, vars tillgångar skall användas bl.a. för utgifter för rehabiliteringsåtgärder och för att minska sjukfrånvaron. Härigenom kommer naturligtvis resurserna härför att förbättras.

Som framgår av det anförda torde de lösningar som erfordras för att komma till rätta med de problem som ligger bakom den oroande utveckling som skett beträffande förtidspensioneringen i främsta rummet stå att finna genom insatser utanför det allmänna pensionssystemet. Åtgärder härför hänför sig primärt till områdena för arbetsmiljö-, rehabiliterings- och arbetsmarknadsmässi- ga insatser.

Vi har under vårt arbete inte funnit några skäl att i grunden ifrågasätta de nuvarande reglerna för rätt till förtidspension av medicinska skäl och att överväga mer långtgående förändringar av dessa. De nuvarande huvudvillkoren för rätten till pension bör kunna kvarstå oförändrade. Också de nu gällande grunderna för invaliditetsbedömningen bör enligt vår mening kunna bibehållas i nuvarande utformning. Däremot föreligger anledning att uppmärksamma tillämpningen av det nuvarande regelsystemet. Insatser bör här göras för att försöka åstadkomma en situation där man kan vara förvissad om att lag- stiftningens syften förs ut i praktiken och att man har en tillämpning som är enhetlig över hela landet. Som vi tidigare betonat bör utgångspunkten här vara att ingen beviljas förtidspension utan att alla tänkbara åtgärder vidtagits innan ett beslut härom fattas.

Även de särskilda s.k. äldrereglerna utgör enligt vår bedömning en grundläggande och väsentlig beståndsdel i pensionssystemet. De måste anses fylla en mycket viktig funktion för många förvärvsarbetande som slitits ned i sitt arbete och som inte orkar fortsätta med förvärvsarbete fram till den allmänna pensionsåldern. Genom de mildare krav som ställs på den medicinska nedSättningen och genom att man inte kan kräva omskolning eller rehabilite- ring utgör denna pensionsform ett värdefullt inslag som ett komplement till delpensioneringen i skiktet mellan förtidspension enligt huvudregeln och ålderspension. Att aktualisera några väsentliga förändringar av dessa regler kan enligt vår mening därför inte komma i fråga. Tvärtom anser vi det vara angeläget med mer omfattande information till de försäkrade om innebörden av reglerna. Däremot har vi under utredningsarbetet funnit att reglerna inte alltid tillämpats fullt enhetligt över hela landet i enlighet med de bakom- liggande intentionerna. Vissa skillnader har också visat sig föreligga i uppfatt- ningen om vilka som omfattas av regelsystemet. Detta synes vidare ha fått en inte avsedd "smittoeffekt" på förtidspensioneringen i övrigt. Mot bakgrund härav anser vi det vara motiverat att överväga klarlägganden i dessa hänseenden och att föreslå vissa förtydliganden.

Förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl kan enligt nuvarande regler utges till långvarigt arbetslösa som utförsäkrats från arbetslöshetsersätt- ning eller förlorat vidare rätt till kontant arbetsmarknadsstöd. Som vi framhållit i avsnitt 8.5 står en socialförSäkringsförmån med denna utformning inte i

överensstämmelse med arbetslinjen. Den innebär på sitt sätt också en oönskad markering av att äldre inte skulle höra hemma i arbetslivet.

Det är, som vi understrukit i kapitel 8, viktigt att ocksä äldre arbetskraft tas till vara och att attityderna mot denna grupp förändras. Inte minst väsentligt är detta i ett läge med arbetskraftsbrist och med en demografisk utveckling som visar på en åldrande befolkning och färre nytillträdande på arbetsmarkna- den. Det är angeläget att regelsystemen då inte har en utformning som kan medverka till att stimulera till utslagning av den äldre arbetskraften. Detta vårt synsätt innebär konsekvenser för bl.a. de regler som nu gäller om rätt till förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Vi menar att det bör övervägas att föra över denna del av förtidspensioneringen till den arbets- marknadspolitiska sektorn.

Vi redovisar i det följande våra närmare överväganden beträffande de nuvarande tre formerna av förtidspension. I avsnitt 11.3 tas upp frågor om förtidspension till försäkrade i allmänhet, och i avsnitt 11.4 redovisar vi våra överväganden och förslag beträffande sådan pension till äldre förvärvsarbetande. Slutligen behandlar vi i avsnitt 11.5 den förtidspension som utges av rent arbetsmarknadspolitiska skäl.

11.3. Förtidspension till förSäkrade i allmänhet

I det föregående har vi redovisat vår principiella syn på förtidspensioneringen och på åtgärder för att få till stånd en minskad frekvens sådana pensioneringar. Som vi utvecklat där torde lösningarna primärt stå att finna utanför pen- sionssystemets ram. De nuvarande reglerna inom folk- och tilläggspensione- ringen bör stå kvar i princip oförändrade.

Däremot har vi vid vår genomgång av regelsystemet för förtidspensioneringen funnit några mer begränsade punkter på vilka förändringar kunde övervägas och några avseenden i vilka det finns skäl att diskutera den nuvarande tillämpningen av reglerna. I det följande tar vi upp dessa frågor.

Som vi redovisat i avsnitt 4.2 finns det i dag rätt stora regionala variationer när det gäller andelen förtidspensionerade. Medan förtidspensionsfrekvensen är låg i områden som t.ex. Smålandslänen, på Västkusten och i Skåne, med undantag för Malmö, är den väsentligt högre i Norrlandslänen och angränsande områden samt i Göteborg och Malmö. Om man jämför de två län som har högst och lägst andel förtidspensionerade, visar det sig att det i det förstnämn- da länet är nästan dubbelt så många personer per tusen försäkrade som uppbär förtidspension som i det sistnämnda.

Detta kan nog till viss del förklaras av skillnader som förelegat i arbetsmark- nadsläget olika regioner emellan. Men härtill torde också, enligt vad vi kunnat finna på grundval av gjorda undersökningar m.m., ha bidragit variationer i tillämpningen av förtidspensionsreglerna mellan olika försäkringskassor. Olika krav synes ha ställts på olika håll i fråga om den medicinska grunden och beträffande betydelsen av sociala och arbetsmarknadsmässiga faktorer. Det förefaller också finnas skillnader när det gäller att tillmäta den försäkrades subjektiva upplevelser betydelse i fall där objektiva medicinska fynd saknas.

Att tillämpningen av förtidspensionsreglerna på detta sätt kan variera mellan

olika områden av landet är naturligtvis otillfredsställande. Det är väsentligt med en enhetlig bedömning i enlighet med de tankegångar som ligger bakom lagstiftningen (jfr kapitel 5). Vi vill därför framhålla vikten av att ytterligare åtgärder Sätts in för att få till stånd en mer enhetlig praxis. Härvid är inte minst av betydelse insatser för utbildning av dem som hos förSäkringskassorna handhar förtidspensionsärenden. Det är väsentligt att alla som bereder sådana ärenden har tillräckligt djupgående kunskaper om regelsystemet, om förarbetena och om rättspraxis på området. En viktig uppgift för att främja en enhetlig och konsekvent tillämpning har också riksförsäkringsverket i sin verksamhet med konferenser, utbildningsdagar och utfärdande av allmänna råd.

En grundläggande förutsättning för rätt till förtidspension är att den förSäkrade lider av sjukdom e.d. som är av inte alltför obetydlig natur. Dessutom fordras att det föreligger ett samband mellan denna medicinska faktor och bortfallet av förvärvsinkomst, dvs. att nedsättningen av arbetsförmå- gan har medicinsk grund. Vi vill understryka vikten av att dessa villkor upprätthålls i den praktiska tillämpningen och att utredningen i enskilda ärenden är tillräckligt omfattande och djupgående så att det är fullständigt klarlagt att villkoren är uppfyllda. Det är alltså väsentligt att det av utredning- en alltid klart framgår bl.a. grunden för arbetsförmågans nedsättning och att det tydligt anges vilken eller vilka medicinska faktorer som inverkar på bedömningen. Över huvud taget vill vi betona vikten av ett fullgott besluts- underlag.

Viktigt är också att vid tillämpningen görs klart på vad sätt och i vilken ut- sträckning den medicinska faktorn påverkar den försäkrades förmåga att bereda sig inkomst genom förvärvsarbete. Här har inte minst läkarna en viktig roll att spela. Forskningen på området ger entydigt vid handen att långa perioder av sjukskrivning i sig kan påverka arbetsförmågan i negativ riktning. Det är väsentligt att läkarna inser att en sjukskrivning inte alltid är den för individen bästa lösningen. Innan en sjukskrivning eller fortsatt sjukskrivning sker bör alltså mycket noga prövas möjligheterna till fortsatt arbete, om inte i full utsträckning så kanske — för en tid med kortare arbetstid än tidigare.

I enlighet med vad som anförts i förarbetena till reglerna för förtidspension är det också av vikt att den försäkrades möjligheter att bereda sig inkomst genom förvärvsarbete prövas mot hela arbetsmarknaden och alla arbeten som kan komma i fråga för den förSäkrade. Innan ett beslut om förtidspension meddelas måste alltså göras en ordentlig och djupgående arbetsprövning, varvid hänsyn tas till flera olika typer av arbete. I all möjlig omfattning måste aktiva insatser göras på ett tidigt stadium innan den enskilde börjat fastna i en sjukroll för att pröva olika möjligheter att verkligen hjälpa den försäkrade till ett Sådant arbete som han bedöms kunna klara. Har den enskilde någon arbetsförmåga i behåll, bör man sätta in ordentliga ansträngningar på att finna en placering där den försäkrade kan utnyttja denna. Det är sålunda väsentligt att det alltid görs en ordentlig utredning av vilka möjligheter den försäkrade har att klara av sitt tidigare arbete eller ett annat arbete i relation till den nedsättning av förvärvsförmågan som kan föreligga.

Avsikten med förtidspensioneringen är, som tidigare framhållits, att ge ekonomisk trygghet vid förlust eller betydande nedsättning av arbetsförmågan som grundas på sjukdom eller kroppsskada. Om bortfallet av arbetsinkomst

väsentligen har annan grund, föreligger inte rätt till pension. Med hänsyn härtill vill vi understryka vikten av att förtidspensionen också i den praktiska tillämpningen har karaktären av en ersättning för konsekvenserna av kroppslig eller psykisk sjukdom e.d. Förtidspensioneringen bör alltså inte, som ibland kan synas vara fallet, tjäna som ett arbetsmarknadspolitiskt instrument, att tillgripa vid t.ex. vikande sysselsättning. I fall då det inte föreligger någon betydande medicinsk grund eller då rehabiliteringsinsatser har gett åsyftat resul- tat är förtidspension inte en adekvat ersättningsform. I stället ankommer det här på arbetsmarknadsmyndigheterna att svara för den försäkrade. Bristen på försörjningsmöjligheter genom arbete bör i sådana situationer lämpligen angripas med hjälp av arbetsmarknadspolitiska insatser, såsom utbildning, platsförmedling, anställning med lönebidrag, kontantstöd m.m. Någon ändring av vad som nu gäller om flyttningsskyldighet (se kapitel 5) och om beaktande av bl.a. den försäkrades ålder i detta sammanhang föreslår vi inte.

Som vi framhållit tidigare i detta betänkande bör förtidspensioneringen alltså inte ses som ett arbetsmarknadspolitiskt instrument utan bör tillämpas enhetligt under skiftande konjunkturförhållanden. Det är väsentligt att tillämpningen är i stort sett lika i goda och i sämre tider och att förtidspensioneringen inte ses som ett system för stöd åt arbetsmarknaden i tider då efterfrågan på arbetskraft viker. De problem som detta ger upphov till bör i stället klaras av inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Det finns alltså enligt vår mening skäl att för framtiden lägga mindre tonvikt vid arbetslöshet än vad som i dag ofta sker i praktiken vid bedömningen av nedsättningen av arbetsförmågan.

Detta innebär bl.a. att större krav bör kunna ställas på arbetsmarknadsmyn- digheterna. Personer som har möjligheter att försörja sig genom förvärvsarbete bör kunna få dessa möjligheter realiserade och inte erhålla förtidspension. Det bör kunna fordras att arbetsmarknadsmyndigheterna tar ansvaret för dessa personer och gör ordentliga ansträngningar för att lösa problemen och att bereda den enskilde en ekonomisk trygghet.

Ett av syftena med en tillämpning enligt de angivna riktlinjerna är att försöka få till stånd en lösning på en ofta påtalad konflikt mellan försäkringskassorna och arbetsförmedlingarna samt åstadkomma ett bättre samarbete dessa myndigheter emellan. Problemet kan uppstå när försäkringskassan, efter en strikt prövning av den försäkrades medicinska status, anser att rehabilite- ringsåtgärder bör vidtas eller att förutsättningar föreligger för en arbetsplace- ring, eftersom kassan gör bedömningen att den försäkrade har en större eller mindre restarbetsförmåga. Arbetsförmedlingen däremot anser att den förSäkrade visserligen har förmåga till förvärvsarbete men att denna inte kommer att kunna tas till vara på den öppna arbetsmarknaden, och kanske inte ens på den skyddade. Detta innebär att försäkringskassan sätter av resurser för att utreda rehabiliteringsbehov och för att genomföra rehabiliterande åtgärder men att arbetsförmedlingen sedan awisar vidare åtgärder. Risk kan då föreligga att förtidspension beviljas trots att den försäkrade kan och vill återgå till förvärvsarbete. Av lätt insedda skäl kan detta naturligtvis också medföra en svår situation för den enskilde, som kan känna sig lurad och förlora vidare motivation att medverka till att åstadkomma en återgång till arbetslivet.

Det är alltså enligt vår bedömning viktigt att arbetsmarknadsmyndigheterna tar ansvar även för personer som inte kan fullgöra en maximal arbetspresta- tion.

Av vikt är att detta gäller inte bara yngre utan också personer som börjat komma upp i åren men som inte faller under de särskilda s.k. äldrereglernas tillämpningsområde. Enligt lagstiftningen skall bedömningen av rätten till förtidspension ske med beaktande av bl.a. den försäkrades ålder, utbildning, tidigare sysselsättning och bosättningsförhållanden. Någon ändring härvidlag föreslår vi inte. Liksom hittills bör alltså bl.a. åldersfaktom vara en väsentlig omständighet vid prövningen. I den praktiska tillämpningen synes emellertid de Särskilda äldrereglerna ha haft en viss "smittoeffekt" för åldersgrupperna närmast under de som faller under dessa reglers tillämpningsområde. Detta har blivit en följd av de svårigheter som förelegat på arbetsmarknaden för äldre men utgör också en konsekvens av arbetsförmedlingarnas inställning. Från försäkringskassehåll har uppgetts att det på vissa håll i landet funnits en inställning hos arbetsmarknadsorganen som tagit sig uttryck i en ovilja att vidta några mer allvarligt menade åtgärder för arbetsplacering eller i arbetsförbere- dande syfte när det gäller äldre personer med något medicinskt handikapp. Det har framhållits att detta kunnat gälla för personer så långt ned i åldrarna som 50 år och att vissa arbetsförmedlingar här närmast regelmässigt föreslagit förtidspension som en lämplig åtgärd.

Vi vill framhålla betydelsen av ett ändrat synsätt från arbetsförmedlingarnas sida när det gäller fall av detta slag. Som vi tidigare uppehållit oss vid är det väsentligt att även äldre kan ha en plats på arbetsmarknaden och att de inte diskrimineras till förmån för yngre. Villkoren om rehabiliteringsinsatser och allvarligt menade försök till arbetsplacering bör alltså i princip gälla också beträffande andra än yngre. För att understryka vikten härav och för att bryta den "smittoeffekt" från äldrereglerna som vi påtalat ovan föreslår vi i avsnitt 11.4 att det skall införas en fast nedre åldersgräns för äldrereglernas tillämpning. För att denna skall kunna få någon egentlig praktisk effekt är det nödvändigt med ett ändrat synsätt hos vissa arbetsförmedlingar beträffande personer som inte omfattas av dessa äldreregler.

För att få till stånd en avgörande förändring i fråga om utvecklingen på förtidspensioneringens område är det angeläget att krav ställs inte enbart på försäkringskassorna och andra agerande myndigheter utan också på de försäkrade själva. Om resultat skall kunna åstadkommas måste fordras att de försäkrade deltar i rehabiliteringsåtgärder och prövar olika möjligheter till placering i arbetslivet. Försakringskassorna har här en viktig uppgift att skapa motivation hos den enskilde att försöka komma ur en sjukroll och att aktivt medverka till en tillfredsställande lösning. Här kan fordras t.ex. insatser för att förbättra ett dåligt självförtroende eller att undanröja OSäkerhet inför något som kan förefalla svårt och okänt.

I detta sammanhang vill vi också kortfattat beröra tillämpningen av reglerna för rätt till förtidspension när det gäller egenföretagare. I en till oss överlämnad skrivelse har denna tillämpning ifrågasatts och har framförts vissa synpunkter (se avsnitt 1.1).

Under vårt arbete har vi inte funnit skäl föreligga att föreslå någon ändring eller precisering av reglerna i detta hänseende. I avsnitt 5.3 har vi lämnat en

beskrivning av dessa regler. Som framgår av vad som anförts där har i praxis uppställts vissa särskilda principer för bedömningen av nedsättningen av arbetsförmågan hos en lantbrukare eller annan egenföretagare. Dessa har också kommit till uttryck i de allmänna råd som riksförsäkringsverket utgett år 1988. Här har bl.a. erinrats om en dom år 1987 av försäkringsöverdomstolen varav framgår att pension kan beviljas en lantbrukare även om nettointäkten av jordbruksrörelsen inte har minskat väsentligt. Mot dessa principer har vi inte funnit något att erinra. Vi vill dock understryka angelägenheten av en enhetlig tillämpning i enlighet med de riktlinjer som de ger uttryck för.

En annan fråga som aktualiserats under vårt utredningsarbete är den nedre åldersgränsen för rätt till förtidspension/sjukbidrag. Därvid har fråga uppkommit om tiden nu är mogen att genomföra en höjning av åldersgränsen från 16 till i vart fall 18 år. Ett motiv härför skulle vara att motsvarande höjningar successivt har gjorts när det gäller åldersgränser för andra former av sociala förmåner, mot bakgrund av att barn numera går kvar i grundläggande skolutbildning längre upp i åren än tidigare. Det kan därför ifrågasättas om det också på förtidspensionsområdet bör ske en anpassning härtill. Samtidigt skulle som en konsekvens därav kunna övervägas en höjning av den övre åldersgrän- sen såvitt gäller barnet för rätt till vårdbidrag från 16 till 18 år.

Denna frågeställning har emellertid starka beröringspunkter med ett av de förslag som redovisats av rehabiliteringsberedningen (SOU 1988:41) och som innebär att förtidspension eller sjukbidrag inte skall kunna beviljas den som är under 25 år, om inte synnerliga skäl föreligger. I stället skulle handikappade ungdomar ges rätt till en ny förmån, rehabiliteringsersättning, eller uppbära studiestöd tillsammans med handikappersättning. Undantag från 25-årsgränsen skulle kunna göras enbart i fall då handikappet är så gravt att det är otänkbart med någon form av mera yrkesinriktad habilitering eller rehabilitering.

Detta förslag har under remissbehandlingen kritiserats av riksförsäkringsver- ket. Härvid har verket bl.a. föreslagit att åldersgränsen i stället skall sättas vid 23 år och att inga undantag bör kunna förekomma. Enligt verket bör yngre handikappade som inte kan förvärvsarbeta eller bedriva studier erhålla ett s.k. habiliteringsbidrag (motsvarande studiestödet beloppsmässigt).

Både rehabiliteringsberedningens förslag och riksförsä kringsverkets alternativa förslag förutsätter sålunda införandet av en ny förmån i socialförsäkringssyste- met. Med hänsyn härtill och då beredningen inom regeringskansliet av dessa förslag ännu inte är avslutad, har vi inte funnit det lämpligt att nu framföra några synpunkter på den nedre åldersgränsen för rätt till förtidspension. För detta talar också att en ändring av denna aktualiserar även en del mer principiella frågor samt ger upphov till spörsmål om behovet av följdändringar beträffande vissa andra sociala förmåner. Även kostnadsaspekterna behöver utredas närmare. Med hänsyn till det nyss sagda har vi dock avstått från att vidare pröva dessa frågor. Vi lämnar således inte nu något förslag vad gäller den nedre åldersgränsen för rätt till förtidspension/sjukbidrag.

Ett annat förslag som redovisats av rehabiliteringsberedningen och som har beröringspunkter med vårt arbete avser nivåerna för förtidspension. Nu gällande regler innebär att förtidspension kan utbetalas som hel, två tredjedels eller halv förmån. Enligt rehabiliteringsberedningens förslag skall dessa ändras till nivåerna hel, tre fjärdedels, halv och en fjärdedels pension. Motivet för en

sådan ändring är en anpassning till de samtidigt av beredningen föreslagna nya sjukpenningnivåerna. Detta förslag innebär bl.a. att sjukpenning skall kunna utges om arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel.

En positiv effekt av ett genomförande av rehabiliteringsberedningens förslag är att det skulle medföra ökad flexibilitet inom förtidspensioneringen. Om nivån två tredjedels pension ändras till tre fjärdedels, skulle detta också innebära en anpassning till vad som kan förväntas inom sjukförsäkringen. Nivån tre fjärdedelar kan också synas naturligare än två tredjedels pension, eftersom den ligger mitt emellan nivån för halv och hel pension.

Det finns samtidigt skäl som kan anföras mot en ändring av reglerna för förtidspension. Syftet med förslaget till en mer flexibel sjukpenning är i försra hand att genom ett utökat antal erSättningsnivåer möjliggöra en successiv upptrappning av arbetsinsatsen och därigenom underlätta för sjukskrivna att återgå i arbete. Framför allt sjukpenning som utges på nivån en fjärdedel torde primärt vara avsedd som ett led i rehabiliteringsarbetet och inte som en permanent utgående förmån. Det kan ifrågasättas om det finns något mer uttalat beh0v av en motsvarande nivå, på en fjärdedels förmån, såvitt gäller förtidspension (och sjukbidrag). Härtill kommer att en nivå på en fjärdedels förtidspension kunde komma att ge upphov till gränsdragningsproblem och medföra svårigheter vid prövningen av om rätt till pension föreligger eller ej.

Vidare synes kostnadsaspekterna av förslaget behöva uppmärksammas mer noggrant. Det är enligt vår mening inte självklart att förslaget, såsom rehabiliteringsberedningen antagit, är kostnadsneutralt. Det är emellertid svårt att kostnadsberäkna de föreslagna nivåförändringarna. Kostnaderna för förtidspensioneringen blir beroende av dels antalet nytillkommande pen- sionstagare på grund av att kretsen pensionsberättigade genom införandet av nivån en fjärdedel utvidgas, dels hur fördelningen mellan de olika pen- sionsnivåerna kommer att utfalla. Ett införande av tre fjärdedels och en fjärdedels förtidspension skulle dock kunna medföra ökade kostnader för pen- sionssystemet. Å andra sidan skulle det medföra kostnadsbesparingar totalt sett för socialförsäkringssystemet om utbetalning av en fjärdedels sjukpenning mot förmodan skulle bli varaktig och i stället ersattes av förtidspension av motsvarande omfattning, eftersom förtidspension oftast utgår med lägre belopp än sjukpenning.

Om nya förtidspensionsnivåer införs måste också ställning tas till den grad av nedsättning av arbetsförmågan som krävs för resp. förmån. Det bör även uppmärksammas att förtidspensioneringen har starka beröringspunkter med andra förmåner, såsom den särskilda efterlevandepensionen. En naturlig följd av förslaget vore således att överväga ett införande av samma nivåer på andra områden.

Det finns således flera aspekter som måste beaktas i detta sammanhang. Vi har valt att här inte redovisa några ställningstaganden vad gäller nivåerna för förtidspension, eftersom det redan finns ett förslag härom från rehabiliterings- beredningen och detta för närvarande är föremål för beredning inom regeringskansliet.

För närvarande gäller, som beskrivits i avsnitt 2.1.2, enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) den s.k. 90-dagarsregeln för prövning av behovet av rehabiliteringsinsatser. Enligt denna regel skall försäkringskassan, om den

förSäkrade uppburit sjukpenning eller ersättning för sjukhusvård för 90 dagar i följd, undersöka om skäl föreligger att vidta någon åtgärd som är ägnad att förkorta sjukdomstiden eller att eljest helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av den försäkrades arbetsförmåga. Om en sådan åtgärd befinns erforderlig, skall försäkringskassan tillse att lämplig sådan vidtas.

Den nu beskrivna 90-dagarsregeln har vissa beröringspunkter med regelsys- temet för förtidspension. Vi har därför övervägt om det finns anledning att ta upp regeln till prövning och därvid undersöka ivad mån särskilda bestämmelser i lag behövs för att få till stånd en tidig rehabiliteringsprövning och tidiga rehabiliteringsinsatser.

Det har visat sig att denna regel i praktiken tillämpas dåligt och att det är bara i ett mycket begränsat antal fall som en rehabilitering påbörjas inom den angivna tiden. I regel är det långt senare som sådana insatser sätts in. Detta har vi belyst i avsnitt 7.4.2. Av redogörelsen där framgår bl.a. att det varit i endast 7—8 % av de långa sjukfallen som rehabilitering har påbörjats inom 90 dagar och att försäkringskassan tagit kontakt i rehabiliteringssyfte i enbart hälften av de sjukfall som pågått i ca ett halvår.

Rehabiliteringsberedningen har i sitt betänkande (SOU 1988z41) föreslagit att 90-dagarsregeln skall upphävas, eftersom beredningen samtidigt lagt förslag om bl.a. ett krav på utvidgat läkarutlåtande i fall då en försäkrad uppburit sjukpenning under två månader i oavbruten följd. Detta utlåtande skall enligt förslaget innehålla uppgifter om pågående och planerad behandling. Avsikten är att försäkringskassan därmed skall få ett bredare underlag i rehabiliteringsar- betet.

Med hänsyn till att det således redan föreligger ett förslag i detta hänseende och detta förslag nu är föremål för behandling i regeringskansliet har vi valt att här inte närmare behandla 90-dagarsregeln. Denna regel berörs för övrigt också av det arbete som för närvarande bedrivs inom arbetsmiljökommissionen. I detta sammanhang kan emellertid hänvisas till vad vi inledningsvis anfört, nämligen att några månaders bortovaro från arbetslivet och overksamhet i sig kan utgöra ett betydande hinder för återgång i arbete. Vi vill därför under- stryka att det är väsentligt att behovet av rehabilitering utreds på ett tidigt stadium och att eventuella åtgärder i rehabiliterande syfte sätts in tidigare än vad som i dag ofta är fallet.

Vad vi hittills anfört har tagit sikte på prövningen av rätten till förtidspension. Personer som redan uppbär sådan pension berörs således i princip inte av vad vi där framhållit. För denna grupp finns emellertid skäl att peka på den möjlighet som Enns till s.k. vilande förtidspension. Som redovisats i avsnitt 5.3 kan förtidspension dras in eller minskas, om den försäkrades förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete väsentligt förbättras. Försäkrad, som fått sin förtidspension indragen eller minskad på grund av att han börjat förvärvsarbeta, kan om arbetet upphör återfå pensionen genom ett förenklat ansökningsförfarande. Regler härom finns i en kungörelse utfärdad av riksförsäkringsverket (RFFS 1982124). Enligt dessa regler kan pensionen återfås utan att nytt läkarutlåtande behöver företes, om anSÖkan görs inom två år efter det att pensionen drogs in eller minskades. Det krävs dock att ansökan avser pension av högst motsvarande grad och beräknad på grundval av samma pensionspoängtal som gällde för den pension den försäkrade tidigare uppbar.

Mot5varande gäller beträffande sjukbidrag under förutsättning att ansökan avser återstoden av den tid för vilken sjukbidrag beviljats enligt det tidigare beslutet.

Möjligheten till sådan s.k. vilande förtidspension måste anses vara av stort värde för försäkrade som uppbär förtidspension och som önskar pröva sin arbetsförmåga genom att återgå i förvärvsarbete. Om den försäkrade finner att han inte kan fortsätta arbetet riskerar han inte att då stå utan försörjning.

Denna möjlighet synes emellertid hittills inte ha kommit till användning i någon större utsträckning i praktiken. Detta kan till viss del antas bero på att många förtidspensionärer inte är medvetna om de villkor som gäller vid ett sådant rehabiliteringsförsök. Enligt vår mening är det därför angeläget med ökade insatser för information om detta inslag i regelsystemet. Genom försäkringskassornas försorg bör de som uppbär förtidspension informeras på lämpligt sätt om de regler som gäller för det förenklade ansökningsförfarandet.

Härutöver har vi övervägt att — i bl.a. informationsskapande syfte -— föreslå ett lagfästande av institutet vilande förtidspension. Därvid har vi även behandlat frågor om eventuella förändringar därav. Som bestämmelserna om vilande förtidspension för närvarande är utformade i kungörelsen RFFS 1982124 avser de ett förenklat ansökningsförfarande vid återfående av pension. Huruvida en eventuell reglering i AFL skulle ges motsvarande utformning eller mer direkt ta sikte på att pensionsrätten skall vara vilande är en fråga som vi diskuterat. Vid våra överväganden har vi också funnit att det kan ifrågasättas om två år är en tillräckligt lång tid och om inte en förlängning av tiden för vilande pension borde kunna övervägas.

Under vårt arbete har vi sålunda övervägt åtgärder i syfte att framhålla möjligheten till vilande förtidspension och betona angelägenheten av att den för framtiden får större praktisk betydelse. Emellertid har vi erfarit att det inom regeringskansliet för närvarande pågår överväganden i samma riktning. I denna situation har vi valt att här inte redovisa några konkreta förslag utan att nöja oss med de uttalanden som vi sålunda gjort.

I AFL änns också vissa regler för uppföljning och kontroll av dem som bevil- jats förtidspension eller sjukbidrag. Ett beslut om sjukbidrag gäller enbart för viss tid, varefter rätten till förmån måste omprövas. Förtidspension däremot utges tills vidare. I vissa fall kan emellertid finnas anledning för försäk- ringskassan att kontrollera om en förSäkrad som har beviljats sådan pension fortfarande uppfyller förutsättningarna för pensionsrätt eller om det finns skäl att utreda behovet av åtgärder i rehabiliterande syfte. Som tidigare nämnts skall, om förmågan eller möjligheten att bereda sig inkomst genom arbete väsentligt har förbättrats för en försäkrad som uppbär förtidspension eller sjukbidrag, pensionen dras in eller minskas med hänsyn till förbättringen. I sådana fall finns också en lagstadgad skyldighet för den försäkrade att anmäla detta förhållande till försäkringskassan.

Under vårt utredningsarbete har inte framkommit något behov av ändring av dessa lagregler. Mycket tyder dock på att sjukbidraget i praktiken inte används som den temporära pensionsform den är avsedd att vara. Av redovisningen i avsnitt 7.4.1 framgår att i stort sett samtliga försäkrade som beviljats sjukbidrag senare kommer att uppbära förtidspension. Detta kan tyda på att reglerna inte alltid tillämpas fullt i enlighet med vad som är föreskrivet

och att några egentliga rehabiliteringsförsök inte görs sedan sjukbidrag en gång beviljats.

Vi vill med anledning av detta betona vikten av att det i praktiken sätts in åtgärder för uppföljning och kontroll av personer som uppbär sjukbidrag eller förtidspension. Detta bör i första hand inte uppfattas repressivt — även om man inte kan bortse från risken att anmälningsskyldigheten ibland kan åsidosättas — utan framför allt ses som en åtgärd i den försäkrades intresse. Den som uppbär sjukbidrag eller förtidspension kan ju själv genom kontakten från försäkringskassans sida få ett incitament att pröva möjligheterna att återgå i arbete eller att medverka vid någon åtgärd i rehabiliteringssyfte. En bättre uppföljning än för närvarande framstår således som motiverad av sociala och psykologiska skäl.

11.4. Förtidspension till äldre förVärvsarbetande

11.4.1. Regelsystemet och tillämpningen av detta

I fråga om äldre förvärvsarbetande gäller Särskilda regler för rätten till förtids- pension. Som redovisats i avsnitt 2.1 skall vid bedömande av i vad mån en äldre försäkrads arbetsförmåga är nedsatt främst beaktas dennes förmåga och möjlighet att, vid den nedsättning av prestationsförmågan varom är fråga, bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete.

Innebörden av dessa regler är, som vi beskrivit närmare i avsnitt 5.4, att mildare villkor för invaliditetsbedömningen uppställs för denna kategori för- säkrade än för andra och att det inte krävs att äldre försäkrade blir föremål för rehabiliteringsåtgärder eller flyttar till annan ort. Vid uppskattningen av de medicinska faktorernas betydelse beaktas åldersförändringar på ett annat sätt än för andra kategorier. Vidare läggs vid invaliditetsbedömningen större vikt än eljest vid de arbetsmarknadsmässiga faktorerna.

De särskilda reglerna om rätt till förtidspension för äldre försäkrade tillkom år 1970. Härigenom vidgades möjligheterna för äldre förvärvsarbetande att erhålla förtidspension. Ett huvudsyfte med reformen var att man vid pensionsprövningen i större utsträckning än tidigare skulle beakta de framför allt för den äldre arbetskraften kännbara följderna av förändringarna inom näringslivet — innefattande rationaliseringar och en pågående teknisk utveckling inom produktionen — med de ökade påfrestningar som dessa innebär för de anställda.

Reglerna tar främst sikte på äldre försäkrade med tungt och pressande arbete som på grund av bristande krafter inte orkar med sina arbetsuppgifter eller som friställs utan att annat lämpligt arbete står till förfogande.

Med äldre avsågs ursprungligen enligt förarbetena den som uppnått 63 års ålder. Åldersgränsen gav dock utrymme för undantag och var således att betrakta som en riktpunkt. I samband med 1976 års pensionsreform med den då genomförda pensionsålderssänkningen gjordes vissa uttalanden som ledde till att riktpunkten i praxis kommit att utgöra 60 år. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 5.4 har äldrereglerna i särskilda fall tillämpats även för personer som varit yngre än 60 år.

I den praktiska tillämpningen har vid bedömningen av rätten till förtidspen- sion för försäkrade som uppnått 50-55 års ålder gränsen mellan huvudregeln och de särskilda äldrereglerna kommit att bli allt mer flytande. Denna utveckling har lett till att man inte alltid klart skiljer mellan s.k. äldrefall och huvudfall. Att det görs synes numera vara snarare undantag än regel.

Vid tillämpningen av äldrereglerna upprätthålls ett krav på att den medicinska grunden kan dokumenteras objektivt. Grunden behöver dock inte vara sjukdom i egentlig mening utan också åldersförändringar som följer av det normala åldrandet beaktas. Om det inte är möjligt att objektivt dokumentera den medicinska faktorns inverkan på den förSäkrades arbetsförmåga, godtas — då uppgiften förefaller rimlig dennes egna uppgifter att denna faktor medför att han inte längre kan orka med sina arbetsuppgifter och fortsätta med förvärvsarbete.

Som framgår av den statistiska redovisningen i avsnitt 4.2 har antalet förtidspensionärer ökat kraftigt sedan år 1970. År 1971 uppbar 14 % av alla 60-64-åringar förtidspension eller sjukbidrag. År 1988 hade andelen stigit till en tredjedel i denna åldersgrupp. Det går inte att av statistiken utläsa hur många som beviljats pension enligt de särskilda reglerna för äldre förvärvsarbe- tande. Av de totalt drygt 54 100 försäkrade som nybeviljades förtidspension år 1988 var 20 700 i åldrarna 60—64 år. Av dessa beviljades 5 400 pension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Det kan antas att en stor del av de övriga beviljades förtidspension med stöd av de s.k. äldrereglerna.

11.4.2. Våra överväganden och förslag

Mot bakgrund av de erfarenheter som vi vunnit bl.a. vid besök hos olika förSäkringskassor kan vi konstatera att tillämpningen av de särskilda förtidspen- sionsreglerna för äldre i huvudsak synes vara enhetlig. På några punkter har det dock visat sig föreligga vissa skiljaktigheter.

Allmänt kan framhållas att tillämpningen av de s.k. äldrereglerna synes ligga väl i linje med intentionerna bakom 1970 års förtidspensionsreform och att möjligheterna för äldre förvärvsarbetande att beviljas pension synes vara mycket stora. Några mer betydande krav ställs i regel inte i medicinskt hänseende, och arbetsmarknadsmässiga omständigheter väger iallmänhet tungt i bedömningen. Någon koncentration till förSäkrade med tunga eller pressande arbeten, vilka reformen ju primärt tog sikte på, tycks inte föreligga nu längre, utan reglerna tillämpas i praktiken till förmån även för personer i andra yrken över i stort sett hela fältet på arbetsmarknaden.

Att de särskilda äldrereglerna utgör ett värdefullt inslag i det sociala trygghetssystemet och en väsentlig beståndsdel i systemet med rörlig pensionsålder torde vara oomstritt. Någon fullständig valfrihet föreligger emellertid inte här när det gäller rätten till pension, eftersom en förutsättning härför är att arbetsförmågan är nedsatt och att nedsättningen har sin grund i medicinska faktorer. För dem som uppfyller dessa krav finns dock goda möjligheter att lämna arbetslivet i förtid om de skulle ha behov av och önskan att göra detta. För denna kategori försäkrade torde reglerna vara av stor betydelse.

Någon anledning att överväga inskränkningar av möjligheterna för äldre att

221 l l

beviljas förtidspension enligt dessa regler har vi inte funnit. Inte heller finns enligt vår mening skäl att lägga fram några förslag om utvidgning av äldre- reglernas tillämpningsområde. Äldrereglerna bör alltså kvarstå i huvudsak oförändrade. Liksom hittills bör således gälla att bedömningen av rätten till förtidspension i fråga om en äldre försäkrad främst skall avse hans förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete.

Detta innebär att det i fråga om kategorin äldre förvärvsarbetande inte kan krävas att den försäla'ade genomgår omskolning eller annan utbildning eller flyttar till annan ort. Inte heller kan fordras att han underkastar sig försök med arbetsplacering eller medicinska rehabiliteringsåtgärder. Är en medicinsk grund för handen, skall förtidspension alltså kunna beviljas den försäkrade om inte arbetsmarknadsmyndigheterna tämligen omgående kan bereda honom ett lämpligt arbete.

Liksom för försäkrade i allmänhet krävs även för gruppen äldre att nedsätt- ningen av arbetsförmågan grundas på medicinska faktorer. I fråga om äldre har emellertid i enlighet med uttalanden i förarbetena de medicinska kraven mjukats upp. Vid 1970 års reform, då de nuvarande reglerna tillkom, betonades sålunda att för denna grupp behövde grunden inte längre vara sjukdom i egentlig mening. Vid pensionsbedömningen skulle tas hänsyn till betydelsen för arbetsförmågan också av åldersförändringar som faller inom ramen för det normala åldrandet även om någon sjukdom inte föreligger. Samtidigt skulle dock krävas att det föreligger en "icke helt bagatellartad" medicinsk faktor som påverkar arbetsförmågan i inte ringa grad.

Huvudsyftet med äldrereglerna var att möta de för den äldre arbetskraften kännbara följderna av förändringarna inom näringslivet med rationaliseringar och en pågående teknisk utveckling. Reglerna skulle främst ta sikte på äldre försäkrade med tungt och pressande arbete som på grund av bristande krafter inte orkar med sina arbetsuppgifter och personer som friställs utan att annat lämpligt arbete står till förfogande. I sådana fall skulle rätten till förtidspension bedömas betydligt friare efter individuella förhållanden än vad som var fallet tidigare och arbetsmarknadsmässiga faktorer tillmätas ökad betydelse samtidigt som de medicinska skälen skulle mjukas upp.

Detta betyder att äldre försäkrade som inte orkar med sitt arbete kan beviljas förtidspension, om åldersförändringar sedda i relation till det aktuella arbetets krav anses utgöra rimligt skäl för den försäkrade att lämna detta arbete och annat med hänsyn till den försäkrades fysiska och psykiska kondition lämpligt arbete inte kan beredas honom. En arbetstagare som har ett fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete skall — fr.o.m. den månad under vilken han lämnar arbetet kunna få förtidspension om han på grund av förslitning inte längre orkar med arbetet.

I förarbetena har framhållits att arbetets art i viss utsträckning kan vara vägledande för bedömningen om den försäkrade bör kunna fortsätta sitt arbete. Härvid har understrukits att fysiskt tungt och psykiskt pressande arbete, starkt bundet arbete, hetsigt arbete e.d. ställer särskilda krav på hälsa och vitalitet. Emellertid måste även individuella faktorer beaktas, och bedömningen kan inte generaliseras till att enbart ta hänsyn till typen av arbete.

Äldrereglerna tar enligt förarbetena i första hand sikte på förvärvsarbetande,

dvs. personer som mera stadigvarande arbetat som löntagare eller egna företagare.

I fråga om vilka som hänförs till gruppen äldre kan i praxis sägas ha utvecklats en riktpunkt vid 60 år. I försäkringskassornas tillämpning av reglerna synes således anses att äldrereglerna primärt avser personer i åldern 60—64 år. Också riksförsäkringsverket har gett uttryck för en sådan uppfattning. Försäkringsöverdomstolen och försäkringsrätterna (och även vissa försäkrings- kassor) har emellertid i vissa fall där speciella omständigheter och tungt vägande arbetsmarknadsmässiga skäl förelegat tillämpat äldrereglerna även för personer i åldern_under 60 år. Huvudsakligen torde det då ha rört sig om försäkrade som varit strax under 60 år men exempel finns även på att reglerna åberopats i fråga om försäkrad som inte varit äldre än 56 år.

Denna tillämpning av äldrereglerna för personer under 60 år synes dock ännu inte ha fått fullt genomslag hos alla försäkringskassor. Enligt uppgifter som erhållits från olika försäkringskassor synes det emellertid iden praktiska tillämp- ningen ofta vara så, att man inte klart skiljer mellan s.k. äldrefall och huvud- fall. Man synes tillämpa en ordning med en successivt glidande bedömning där allt lägre krav ställs på den medicinska grunden ju äldre den försäkrade är, utan att man tar ställning till om man i ett konkret ärende stöder sig på äldrereglerna eller inte. De typfall som angetts i förarbetena till äldrereformen förekommer numera i praktiken i mycket liten omfattning. I stället börjar det alldeles övervägande antalet förtidspensionsfall, också när det gäller äldre, med en längre tids sjukskrivning.

Gränsen mellan de allmänna pensionsreglerna och äldrereglerna har således kommit att bli allt mer flytande. Även enligt den allmänna förtidspensionsbe- dömningen utgör ju åldersfaktorn en väsentlig omständighet. De medicinska och arbetsmarknadsmässiga faktorerna har här i regel setts som "två kommunicerande kärl" där tyngden av den ena faktorn kunnat väga upp den andra. Även om äldrereglerna inte direkt tillämpas för personer som är yngre än 60 år har de åstadkommit att man ställt lägre medicinska krav, om arbetsmarknadsfaktorn varit betydande, och eftergett kravet på rehabiliterings- försök också för försäkrade som ännu inte fyllt 60 år, om sådana insatser redan från början bedömts som helt utsiktslösa. I vissa försäkringskassor har man här kunnat gå ned till 58—59 år medan man i andra underlåtit rehabiliteringsåtgär- der redan för försäkrade i 55-årsåldern.

Vi vill i detta sammanhang framhålla det väsentliga i att man fortsättningsvis vid förtidspensionsprövningen för äldre alltid klargör vilka regler det är som prövningen baseras på. Ett generellt krav som kan ställas på beslutet är således att det skall klart framgå huruvida detta grundas på en tillämpning av de allmänna bestämmelserna om förtidspension eller av de särskilda äldrereglerna. Det är av betydelse bl.a. för den fortsatta uppföljningen av regelsystemet.

De Särskilda äldrereglerna har alltså haft en "smittoeffekt" för personer som egentligen inte skulle falla inom tillämpningsområdet för dessa regler. En bidragande orsak till denna utveckling har, som vi berört i avsnitt 11.3, från försäkringskassorna sagts vara att arbetsmarknadsorganen ofta varit obenägna att vidta åtgärder med syfte att åstadkomma en placering i arbetslivet när det gällt personer som kommit upp i 50-årsåldern.

På andra orter har man emellertid från arbetsförmedlingens sida varit beredd

att göra ordentliga försök med utbildning e.d. även i fråga om försäkrade som är äldre än 50—55 år. I detta hänseende har således uppkommit vissa skiljak- tigheter i den praktiska tillämpningen.

Mot bakgrund härav anser vi att det finns skäl att närmare precisera vilka grupper som skall hänföras till kategorin äldre försäkrade. Detta bör ske på det sättet att en strikt nedre åldersgräns för äldrereglernas tillämpning lagfästes.

Åldersgränsen bör lämpligen anknyta till den nedre åldersgräns som i övrigt gäller inom systemet för rörlig pensionsålderi fråga om förmåner för äldre försäkrade, såsom rätten till förtida uttag av ålderspension och till delpension. Denna åldersgräns 60 år överensstämmer också med vad som i praxis kommit att utgöra en riktpunkt i fråga om vilka som skall hänföras till gruppen äldre.

Vi föreslår således att det i AFL skall införas en bestämd nedre åldersgräns vid 60 år för den mildare pensionsprövningen enligt äldrereglerna.

Syftet härmed är i första hand att åstadkomma en enhetlig tillämpning av äldrereglerna. Den föreslagna lagändringen innebär också att ett större ansvar läggs på arbetsmarknadsmyndigheterna när det är fråga om försäkrade som inte uppnått denna ålder och som har enbart ett relativt lindrigt medicinskt handikapp. I fråga om sådana försäkrade vill vi betona att det är viktigt att ordentliga rehabiliteringsförsök görs också i arbetshänseende.

Samtidigt måste dock starkt understrykas att förutsättningarna för äldre försäkrade att fortsätta med förvärvsarbete inte får förSämras. Ingen som vill arbeta bör kunna tvingas att sluta härmed. Möjligheten att lämna arbetslivet och erhålla förtidspension bör alltså vara frivillig för personer som inte orkar fortsätta i samma utsträckning som tidigare i sitt arbete. Valfrihet bör finnas mellan att få förtidspension och att stå till arbetsmarknadens förfogande, varvid i sistnämnda fall arbetsmarknadspolitiska insatser bör vidtas i vanlig ordning. Även möjligheterna till omplacering eller lättnader i arbetet bör tas till vara om den försäkrade skulle vilja fortsätta i förvärvslivet.

11.5. Förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl

11.5.1. Inledning

Som vi redovisat i avsnitt 2.1 finns möjlighet för förSäkrade som har fyllt 60 år att få förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder (s.k. arbetsmarknadsfall). Reglerna härom innebär att förtidspension utan någon medicinsk prövning — kan beviljas en arbetslös förSäkrad, som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen eller uttömt sin rätt till kontant arbetsmarknadsstöd (KAS), om denne kan bedömas bli varaktigt arbetslös. Liksom i fråga om äldre förvärvsarbetande (se avsnitt 11.4) krävs inte att den försäkrade genomgår omskolning, flyttar till annan ort e.d. Förtidspension kan alltså beviljas den försäkrade om inte arbetsmarknadsmyndigheterna tämligen omgående kan bereda honom ett lämpligt arbete.

Förtidspension kan även av rent arbetsmarknadsmässiga skäl utgå som hel eller som partiell pension. Däremot finns beträffande sådan förtidspension inte någon särskild temporär pensionsform motsvarande sjukbidraget.

Reglerna för förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl tillkom år 1972. Syftet härmed var, som redovisats i avsnitt 3.1.2, att ge ekonomisk trygghet åt äldre förvärvsarbetande som drabbats av arbetslöshet i samband med nedläggningar eller driftsinskränkningar men som inte uppfyllde kravet på att det skulle föreligga en medicinsk grund för rätt till förtidspension enligt de s.k. äldrereglerna.

Fram t.o.m. år 1977 beviljades varje är omkring 1 000—1 500 försäkrade i åldern 60—64 år förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Som framgår av de statistiska uppgifter som redovisats i avsnitt 4.2 steg antalet därefter till omkring 3 500 per år i början av 1980-talet. Under åren 1983—1985 ökade antalet försäkrade som nybeviljats sådan förtidspension ganska kraftigt till som högst 10 700 år 1985, vilket motsvarade närmare 3 % av de förvärvsaktiva i åldrarna 60—64 år. Därefter har antalet successivt sjun- kit och år 1988 nybeviljades 5 400 förtidspensioner på denna grund. Sistnämnda år var det totalt 14 600 av de närmare 350 000 förtidspensionärer- na som uppbar pension som s.k. arbetsmarknadsfall.

11.5.2. Grundläggande överVäganden

Den inledningsvis beskrivna utvecklingen visar att förtidspension av rent arbets- marknadsmässiga skäl i praktiken har kommit till användning i mycket varierande omfattning. Av de statistiska uppgifterna kan man dra slutsatsen att användningen är starkt betingad av konjunkturerna. Ju sämre arbetsmark— nadsläget varit, desto större andel äldre förvärvsarbetande har förtidspensione- rats av arbetsmarknadsmässiga skäl.

Som vi angett i det föregående bör den s.k. arbetslinjen vara grundläggande även inom socialförsäkringssektorn. Det innebär att aktiva åtgärder för att ge arbetslösa arbete, utbildning eller andra arbetsförberedande åtgärder skall prioriteras framför passiva utbetalningar av kontantstöd. I avsnitt 11.2 har vi framhållit att detta synsätt bör slå igenom även på förtidspensioneringens område. Det finns därför skäl att pröva om motsvarande synsätt bör anläggas på de s.k. arbetsmarknadsfallen.

En förutsättning för att pension skall utges är här att den försäkrade varit arbetslös under så lång tid att han inte längre har rätt till kontant stöd i form av dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd. Det innebär för försäkrade i denna ålderskategori att arbetslösheten måste ha varat under en sammanlagd tid om närmare två år innan förtidspensionering kan bli aktuell. Under denna tid skall den arbetslöse ha varit arbetsför och anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen (se avsnitt 2.2.2). Skulle den arbetslöse ha nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl kan finnas möjlighet för denne att om han så önskar — övergå från arbetslöshets- stöd till förtidspension enligt de allmänna bestämmelserna eller de särskilda äldrereglerna.

Arbetslöshetsförsäkringen resp. KAS ger enligt vår mening ekonomiskt skydd under så lång tid som kan behövas för att alla möjligheter att bereda den försäkrade nytt arbete skall kunna tas till vara. Under denna tid bör man från arbetsmarknadsmyndigheternas sida vidta ordentliga insatser för att försoka häva arbetslösheten. Enligt de erfarenheter som vi redovisat tidigare i detta

kapitel har arbetsmarknadsorganen hittills ofta varit obenägna att vidta sådana åtgärder när det är fråga om äldre personer. Som vi där framhållit bör större krav än hittills ställas på myndigheterna när det gäller insatser för att ge äldre arbetslösa personer utbildning eller andra arbetsförberedande åtgärder. Det överensstämmer med ett hävdande av arbetslinjen att inte "pensionera bort" arbetsföra personer som vill och kan återgå i arbete.

Med ett sådant synsätt torde man också kunna förebygga vissa problem som uppstått i samband med denna pensionsform. I tämligen stor omfattning har förekommit en systematisk användning av den som inte står i överensstämmelse med det bakomliggande syftet. Problemen hänger samman med att äldre arbetstagare vid personalinskränkningar genom lokala turordningsavtal i stor omfattning sagts upp från sina anställningar med avsteg från turordningen enligt lagen (1980:82) om anställningsskydd (s.k. 58,3-årspensioneringar). Sådana turordningsavsteg har avtalats mot bakgrund av vetskapen om att samhället genom reglerna om förtidspension av arbetsmarknadsskäl har åtagit sig att sörja för de äldres ekonomiska trygghet och övertygelsen om att den uppsagde efter full kassaersättningsperiod kommer att bli förtidspensionerad.

Om ett större ansvar läggs på arbetsmarknadsmyndigheterna när det gäller åtgärder för att placera den uppsagde på arbetsmarknaden ökar sannolikheten för att denne i stället för att bli förtidspensionerad kommer att få fullgöra sina sista arbetsår på en ny arbetsplats. Vi bedömer att detta kommer att verka återhållande när frågan om turordningsavsteg blir aktuell. Det finns vid sådant förhållande i många fall inte anledning att låta yngre anställda få företräde till fortsatt anställning framför äldre arbetstagare.

Vi har emellertid, som angetts i avsnitt 1.2, skilt oss från denna fråga genom att till regeringen överlämna den inom sekretariatet utarbetade PM 31. Denna problematik behandlas för närvarande inom arbetsmarknadsdepartementet och skall därför inte vidare beröras här.

11.5.3. Våra överVäganden och förslag

Vi är medvetna om att arbetsmarknadssituationen på vissa orter kan vara sådan att det inte är möjligt att bereda äldre arbetslösa personer nytt arbete. Och under perioder med vikande sysselsättning minskar naturligtvis möjlighe- terna att finna arbetstillfällen allmänt sett. Äldre personer som av olika skäl drabbas av långvarig arbetslöshet och inte kan återgå i ett lämpligt arbete måste således även i fortsättningen ges möjlighet till en tryggad försörjning. För äldre försäkrade, som trots ordentliga ansträngningar från arbetsmarknadsmyn- digheternas sida inte har kunnat beredas plats på arbetsmarknaden och vilkas rätt till kontant stöd vid arbetslöshet upphört, utgör i dag förtidspensioneringen ett värdefullt skydd.

Förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl kräver inte att någon medicinskt betingad nedsättning av arbetsförmågan är för handen. Pensionen grundas enbart på bristande försörjningsmöjligheter. Pensionsformen awiker därmed från förtidspensioneringen i övrigt. Denna form av förtidspension kan således sägas mera ha karaktären av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd än en renodlad socialförsäkringsförmån. Det måste anses stå i strid med arbetslinjen att förtidspension kan utges av renodlade arbetsmarknadsskäl.

Med hänsyn härtill har vi funnit skäl att ifrågasatta om de s.k. arbetsmark- nadsfallen också fortsättningsvis bör hänföras till förtidspensioneringen eller om de inte lämpligare borde föras över till arbetsmarknadssektorn.

Tanken bakom en överflyttning till arbetsmarknadssektorn är inte att försämra de ekonomiska förutsättningarna för personer som berörs av denna särskilda pensionsform. Försäkrade som uppfyller villkoren för rätt till förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl skulle således garanteras motsvarande ekonomiska stöd i en eller annan form. Mot en sådan reform skulle därför kanske kunna invändas att den skulle innebära en onödig administrativ överflyttning från ett område till ett annat utan att i sak innebära några större förändringar.

Mot en förändring kan också anföras att denna form av förtidspension hänger nära samman med förtidspensioneringen i allmänhet när det gäller äldre försäkrade. Enligt de s.k. äldrereglerna, som vi behandlat under avsnitt 11.4, uppställs lägre krav än eljest när det gäller de medicinska skälen för ar- betsförmågans nedsättning och tillmäts arbetsmarknadsmässiga faktorer ökad betydelse. Sjukdom i egentlig mening behöver inte föreligga utan hänsyn tas också till åldersförändringar som faller inom ramen för det normala åldrandet när arbetsförmågan skall bedömas. Inte heller uppställs något krav att den försäkrade underkastar sig arbetsmarknadspolitiska eller rehabiliterande åtgärder. Det skulle således förenklat uttryckt kunna Sägas föreligga endast en gradskillnad mellan dessa båda pensionsformer.

Det kan vidare antas att en hel del försäkrade som i dag beviljas förtidspen- sion av rent arbetsmarknadsmässiga skäl också uppfyller villkoren för rätt till pension enligt äldrereglerna. De skulle då naturligtvis i fortsättningen kunna beviljas förtidspension enligt dessa regler. Övriga arbetsmarknadsfall och de som av olika skäl kan tänkas inte vilja åberopa medicinska grunder skulle vid en överföring till arbetsmarknadssektorn i stället uppbära motsvarande stöd i annan form.

En ytterligare invändning mot att tillskapa en sådan ny stödform inom arbetsmarknadssektorns ram är att det i viss män skulle innebära ett nytt synsätt att inom denna sektor utge en fortlöpande förmån av detta slag. Inom arbetsmarknadspolitiken har under många år arbetslinjen varit grundläggande och inriktningen har varit mot temporära insatser och inte långvarigt kontantstöd.

Ett viktigt skäl för att avskilja arbetsmarknadsfallen från förtidspensioneringen i övrigt anser vi emellertid vara att man därigenom får till stånd en mer adekvat och renodlad utformning av förtidspensioneringen. Denna pen- sionsform skulle därefter vara förbehållen försäkrade vars arbetsförmåga är nedsatt på grund av "sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan". Därmed skulle det principiella syftet med förtidspensioneringen, dvs. att tillförsäkra medborgarna rätt till ekonomisk trygghet vid förtida förlust eller nedsättning av arbetsförmågan, betonas. Det skulle tydligare framhållas att pensionen avser att vara en kompensation för sådana försörjningsekonomiska konsekvenser som har sin grund i sjukdom eller skada.

Under senare tid har i olika sammanhang framförts krav på en tydligare ansvarsfördelning olika samhällsaktörer emellan. I den allmänna debatten har

sådana tankegångar anförts i fråga om ansvaret för t.ex. arbetsmiljö och rehabilitering. Det skulle således ligga i linje med dessa tankegångar att överflytta det ekonomiska ansvaret för äldre arbetslösa till den samhällssektor där de hör hemma. En överflyttning skulle alltså få till följd att kostnaderna skulle hänföras dit de egentligen hör, dvs. till arbetsmarknadssektorn, eftersom det i dessa fall ju är bristen på arbete som är den primära grunden för samhällsstödet.

En åtgärd sådan som den här ifrågasatta skulle också innebära en enligt vår mening väsentlig markering i attitydpåverkande syfte. Härigenom skulle man från statsmakternas sida ge uttryck för att även personer i åldern 60—64 år — inkl. dem som blir arbetslösa i denna ålder som vill och kan förvärvsarbeta har en plats i arbetslivet och inte bör "pensioneras bort" därifrån. Det är angeläget att regelsystemet inte är sådant att det kan medverka till att stimulera utslagning av äldre arbetskraft.

Enligt vår bedömning talar övervägande skäl för att ansvaret för de s.k. arbetsmarknadsfallen bör föras över till arbetsmarknadssektorn. Härför talar också att arbetsmarknadsverket genom en sådan åtgärd skulle ges ett tydligare åtgärds- och kostnadsansvar när det gäller äldre arbetslösa personer. I/Iföreslår således att förtidspensioneringen i framtiden inte bör inrymma möjligheter till pension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder. Förslaget berör inte dem som vid genomförandet redan har rätt till sådan pension. Till dem bör pension utges på oförändrade villkor också därefter.

Ett grundläggande syfte med detta förslag är att hävda arbetslinjen och motverka utslagning av äldre från arbetsmarknaden. Även för denna kategori bör i första hand erbjudas arbete och kontantstöd alltså tas till först som en sista åtgärd. Det är väsentligt att kontant ekonomiskt stöd aldrig ses som ett alternativ till arbete. Åtgärder för att åstadkomma att detta synsätt får genomslag bör Sättas in så tidigt som möjligt under en arbetslöshetsperiod och således helst långt innan den försäkrade uttömt sin rätt till fortsatt ar- betslöshetsstöd.

Emellertid kan man inte bortse från risken att denna målsättning inte alltid kommer att kunna uppfyllas. Vår utgångspunkt är att berörda personer inte skall ställas utan försörjning eller att deras ekonomiska förutsättningar skall försämras. Vi anser således att försäkrade som uppfyller vissa villkor skall garanteras fortsatt ekonomiskt stöd i någon form.

Fråga uppkommer därvid hur detta stöd skall utformas. Vi är här inne på ett område som faller under arbetsmarknadsdepartementets ansvar. Med hänsyn härtill och med beaktande av den tidspress varunder vårt arbete i den nu förevarande delen har bedrivits har vi avstått från att utarbeta konkreta lagförslag i denna del. Frågan härom bör därför tas upp i ett annat sammanhang i anslutning till den fortsatta beredningen av detta betänkande. Vårt förslag om att avskaffa förtidspensioneringen av rent arbetsmarknadsmäs- siga skäl får således ses som ett principförslag, som får konkretiseras i ett senare sammanhang. Vi förutsätter att detta sker innan den föreslagna ändringen av förtidspensioneringen genomförs och att enskilda därvid garanteras samma ekonomiska trygghet som enligt nuvarande regler.

12. Möjligheter till ersättning vid frivillig avgång i förtid från ar- betsmarknaden

12.1. Inledning

Iden allmänna debatten om de äldres situation på arbetsmarknaden har ibland aktualiserats frågan om möjlighet för alla eller enbart vissa grupper förvärvsar- betande att på eget initiativ lämna förvärvslivet före den ordinarie pensionsål- dern och att härvid erhålla viss ersattning från samhället för den förlorade inkomsten. Särskilt från en del fackliga organisationer har framhållits behovet och önskvärdheten av ett system som öppnar sådana möjligheter. Härvid har bl.a. hänvisats till det danska systemet för s.k. efterlön (se bilaga A).

Vid de diskussioner som förts om ett erSättningssystem vid sådana frivilliga avgångar från arbetsmarknaden har tanken härpå ibland också kopplats samman med problemet med de s.k. 58,3-årspensioneringarna, dvs. den förtidspensionering på rent arbetsmarknadsmässiga grunder som sker efter vissa driftsinskränkningar och därav följande arbetslöshet samt utförsäkring från arbetslöshetsstöd.

Denna sistnämnda fråga behandlades, som beskrivits i avsnitt 3.2.2, i departe- mentspromemorian (Ds A 1983:18) Strukturbidrag - ökat arbetsgivaransvar vid "äldreavgångar". Där redovisades förslag om införande av ett s.k. strukturbidrag, att lämnas för äldre arbetstagare som sysselsätts i produktionen och som sägs upp till följd av avsteg från turordningsreglerna i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Promemorian innehöll också ett alternativt förslag till ett s.k. efterlönebidrag, att utges till förvärvsarbetande i åldrarna 60—64 år som frivilligt slutade sitt arbete. Motiven härför var närmast av arbetsmarknadspoli- tisk art och syftade bl.a. till att möjliggöra en återbesättning av de ar- betstillfällen som blev lediga med personer som annars skulle gå arbetslösa. Förslaget om strukturbidrag kritiserades under remissbehandlingen och upptogs inte i regeringens proposition 1983/84:162 om vissa trygghetsfrågor för äldre arbetstagare, vari behandlades problemet med de s.k. 58,3-årspensioneringarna.

I stället uppdrog regeringen åt oss att — i anslutning till övervägandena om reglerna för rörlig pensionsålder och om de s.k. 58,3-årspensioneringarna — pröva frågan om frivilliga avgångar från arbetsmarknaden före ordinarie pensionsålder. I våra direktiv (se avsnitt 1.1) sägs i detta hänseende att utgångspunkten måste vara att ett system med frivilliga avgångar inte kan bygga på att samhället tar kostnadsansvaret. En annan utgångspunkt för ett sådant system måste enligt direktiven vara att det endast kan omfatta personer

med lång tid bakom sig på arbetsmarknaden. Det framhålls vidare att det är naturligt att en enskild arbetstagare som önskar lämna arbetsmarknaden i förtid, utan att ha nedsatt arbetsförmåga och utan att ha blivit friställd, skall vara beredd till ekonomiska uppoffringar. En tänkbar lösning skulle kunna bygga på att samhället under vissa förutsättningar bidrar med ett grundbelopp och att parterna på arbetsmarknaden får träffa avtal om kompletterande ersättningar. En förutsättning för en sådan lösning är dock att samhällets sammanlagda kostnader inte ökar. I direktiven betonas att en viktig uppgift är att studera vilka konsekvenser för andra sektorer i ekonomin som skulle följa av ett system med frivilliga avgångar. Detta skulle exempelvis kunna medföra minskade utgifter inom socialförsäkringssektorn eller minska behovet av arbetslöshetsersättning eller andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Som vi redovisat i avsnitt 1.2 har vi tidigare till regeringen överlämnat en promemoria angående de lagtekniska möjligheterna att lösa frågan om de s.k. 58,3-årspensioneringarna. Några överväganden i det hänseendet redovisas därför inte i detta betänkande. Vad vi här har att pröva är i stället möjligheterna att införa ett system för ekonomisk ersättning vid avgång i förtid från arbetsmark- naden.

12.2. Allmänna synpunkter

Som beskrivits i det föregående har frågan om ett system för ersättning vid frivillig avgång i förtid från arbetsmarknaden ibland förts samman med problemen kring de s.k. 58,3—årspensioneringarna. Också i andra hänseenden har behovet av och intresset för ett sådant system stundtals setts från arbetsmarknadspolitiska utgångspunkter. Detta gäller bl.a. den knytning som gjorts mellan ett sådant system och den danska efterlöneordningen, som tillkommit närmast som ett arbetsmarknadspolitiskt instrument med syfte att öppna arbetstillfällen för yngre vid den återbesättning som måste göras efter dem som avgår med efterlön. Detsamma var fallet beträffande det efterlönebi- drag som skisserades i den ovan nämnda departementspromemorian (Ds A 1983:18). Också i våra direktiv görs sådana kopplingar. Bl.a. förutsätts att ett svenskt efterlönesystem troligen skulle ge upphov till minskade kostnader på arbetsmarknadsområdet.

Att överväga ett system för ekonomisk ersättning vid frivilliga avgångar från arbetsmarknaden mot bakgrund av sysselsättningspolitiska skäl är enligt vår mening inte motiverat. Som vi framhållit i bl.a. kapitel 9 måste ett pensionssys- tem byggas upp oberoende av de ekonomiska konjunkturerna och situationen på arbetsmarknaden vid en viss tidpunkt.

För ett system som möjliggör frivillig avgång från arbetsmarknaden för äldre förvärvsarbetande kan emellertid åberopas också socialpolitiska grunder. Och dessa är naturligtvis oberoende av de ekonomiska konjunkturerna. I många sammanhang är det också enbart eller främst sådana motiv som anförts till stöd för angelägenheten av ett system av det slaget. Det har då betonats att det här rör sig om ett berättigat önskemål som föreligger oberoende av ar- betsmarknadsläget.

Det finns förvärvsarbetande med lång tid bakom sig i arbetslivet som anser

sig ha "gjort sitt" på arbetsmarknaden redan innan de uppnått den allmänna pensionsåldern 65 år. Dessa personer är troligen beredda att acceptera en viss nedgång i den ekonomiska standarden i utbyte mot att de fick möjlighet att under ekonomiskt tryggade former helt lämna förvärvslivet. I många fall är anledningen härtill att de känner sig slitna och inte längre orkar med sina arbetsuppgifter men inte vill använda möjligheten till förtidspension eller inte uppfyller villkoren för rätt därtill.

Det finns vissa branscher inom näringslivet där många av de anställda inte orkar arbeta ända fram till fyllda 65 år. Ett system med ekonomisk ersättning vid frivillig avgång skulle göra det möjligt för anställda inom sådana branscher att på ett värdigt och tillfredsställande sätt dra sig tillbaka från arbetslivet när de känner att de inte längre orkar med sina arbetsuppgifter. Ibland har framhållits att dessa personer härigenom skulle ges möjligheter att övergå till ett liv som pensionärer utan att dessförinnan fullständigt ha slitits ned av arbetet och således med en viss hälsa och vissa krafter fortfarande i behåll. Om personer i denna kategori kunde få avsluta sitt yrkesverksamma liv något före den allmänna pensionsåldern, skulle de ges tillfälle att under en längre tid än annars leva som pensionärer och ägna sig åt sådant som de tidigare inte hunnit med. En möjlighet att avgå från arbetslivet före 65 års ålder skulle för dessa grupper innebära en förmån som de förvärvat på grundval av en lång tids deltagande i förvärvslivet och produktionen.

I de diskussioner som förts om en ordning av här aktuellt slag har framhållits att den sålunda primärt skulle kunna vara av betydelse för personer som på grund av många år i ett fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete kan ha särskilt påtagliga behov och välgrundade önskemål att sluta sitt yrkesverksamma liv före den allmänna pensionsåldern. Härvid har också erinrats om at- betstagare med ensidiga arbetsuppgifter eller med arbeten i en stressande och bullrig miljö. Det har hänvisats till att personer i dessa kategorier kan ha svårigheter att hålla samma arbetstakt som tidigare och som yngre arbetskam- rater eller ha problem att ställa om sig till den tekniska utvecklingen. Inte bara fysiskt utan också psykiskt kan således personer i denna kategori belastas, genom att de får svårt att följa med de snabba förändringar som sker inom arbetslivet.

Samtidigt har understrukits att en väsentlig utgångspunkt för ett system som möjliggör avgång i förtid från arbetsmarknaden måste vara att det bygger på full frivillighet. Avgörande måste alltså vara den enskilde förvärvsarbetandes egen inställning till om han vill utnyttja möjligheten eller stanna kvar i arbetslivet. Möjligheter härtill borde sålunda stå öppna oberoende av den vid tillfället rådande konjunkturen och oberoende av arbetsgivarens inställning och företagets ekonomiska situation. Den enskilde kan önska lämna arbetslivet efter en lång förvärvsinsats utan att vara varaktigt sjuk och förtidspensionsberättigad. Även om rätt till förtidspension i vissa fall skulle föreligga kan det anses angeläget att den enskilde inte tvingas genomgå den prövning som föregår ett beslut om förtidspension. Det kan därför anses berättigat att den enskilde själv i dessa situationer kan välja att lämna förvärvslivet under tillfredsställande former om och när han känner att han inte längre orkar med att fortSätta sitt arbete.

Att det bland befolkningen här i landet finns många som anser det vara

angeläget med ett system som skulle göra det möjligt att lämna arbetslivet helt eller delvis i förtid med ekonomisk ersättning från samhället visas av en undersökning som nyligen genomförts (se avsnitt 6.2). Härav framgår också att en hel del människor menar att en sådan möjlighet för personer som har ett långt och/eller hårt arbetsliv bakom sig är den form av arbetstidsförkortning som de prioriterar främst.

Från andra utgångspunkter kan dock invändningar riktas mot en sådan utveckling. Rätten till ett arbete och att i så stor utsträckning som möjligt kunna behålla detta ligger bakom den ökade vikt som nu läggs på den s.k. arbetslinjen i socialförsäkringen. Denna fråga har vi berört närmare i bl.a. kapitel 8.

Enligt vår uppfattning är emellertid de synpunkter som framförts om behovet av flexibilitet i fråga om pensionsåldern i mycket välgrundade från sociala utgångspunkter. Det kan inte bestridas att personer som har lång tid bakom sig på arbetsmarknaden i ett fysiskt eller psykiskt tungt eller ansträngande arbete eller med enformiga och rutinmässiga arbetsuppgifter kan ha en välmotiverad önskan att dra sig tillbaka från förvärvslivet på äldre dagar med ekonomisk kompensation från samhället. Personer som börjat förvärvsarbeta vid mycket unga år har under ett långt yrkesliv bidragit till produktionen och därmed även till uppbyggnaden av det allmänna pensionssystemet. Vi har därför funnit det vara motiverat att pröva vilka möjligheter som finns att tillgodose de önskemål och behov som sålunda föreligger inom ramen för nuvarande sociala försäkringssystem och att även ingående undersöka vilka behov som kan finnas av komplettering härav och möjligheter att genomföra en eventuell reform som ger ersättning vid frivillig avgång i förtid från arbetsmarknaden.

Som nyss framhållits är det i första hand socialpolitiska motiv som kan anföras till förmån för ett system med ekonomisk ersättning från samhället vid frivillig avgång i förtid från arbetsmarknaden. Med hänsyn härtill har det framstått som naturligt för oss att pröva frågan från socialförsäkringssynpunkt. Härvid kommer givetvis pensionssystemet och då främst systemet för rörlig pensionsålder i blickpunkten. Frågan får alltså bedömas med hänsyn till den allmänna översyn av detta regelsystem som vi redovisar överväganden om i detta betänkande och med beaktande av de utgångspunkter som här uppställts.

Mot bakgrund av de sålunda redovisade allmänna synpunkterna övergår vi nu till att närmare undersöka i vad mån önskemålen om ett system med frivilliga avgångar i förtid kan uppfyllas inom det nuvarande pensionssystemet och vilka alternativ och möjligheter som kan finnas för en eventuell komplet- tering av detta system.

12.3. Olika möjligheter till avgränsning

Ett system med möjlighet till ekonomisk ersättning vid förtida pensionsavgång kan knappast göras helt generellt och omfatta alla förSäkrade som önskar utnyttja sig av en sådan möjlighet. Något mer påtagligt behov av en sådan lösning kan knappast anses föreligga. Om rätten till ersättning skulle göras ovillkorlig på samma sätt som för uttag av ålderspension, skulle den i princip

inte innebära annat än en generell Sänkning av den allmänna pensionsåldern. En nödvändig avgränsning är därför att en rätt till ersättning vid frivillig avgång knyts till upphörande av förvärvsarbete och bortfall av förvärvsinkomster.

Också vissa andra begränsningar måste emellertid uppställas när det gäller vilka personer som skulle ges rätt att utnyttja ett eventuellt system för frivillig avgång i förtid. Vid de diskussioner som förts om ett sådant system har detta också alltid varit en självklar utgångspunkt. För sådana begränsningar kan i och för sig tänkas flera olika lösningar.

Eftersom det i första hand anförts sådana omständigheter som svårigheter att fortsätta med _ett fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete till stöd för behovet av ett system för frivillig avgång i förtid, kunde det synas naturligt att grunda ett sådant på en medicinsk prövning.

Emellertid innebär redan den nuvarande förtidspensioneringen en sådan prövning. Och denna förmån ger, som vi utvecklat i föregående kapitel i detta betänkande, ett fullgott skydd i de situationer som den avser att tillgodose.

Det kan här erinras om de särskilda s.k. äldrereglerna inom förtidspensione- ringen. Som beskrivits i bl.a. kapitel 5 tar dessa sikte just på bl.a. äldre försäkrade med tungt och pressande arbete som på grund av bristande krafter inte orkar med sina arbetsuppgifter och personer som friställs utan att annat lämpligt arbete står till förfogande. Huvudsyftet med 1970 års pensionsreform, då dessa äldreregler tillkom, var att möta de för den äldre arbetskraften kännbara följderna av förändringar inom näringslivet med rationaliseringar och en pågående teknisk utveckling.

Som utvecklats i det föregående år bestämmelserna om förtidspension åt äldre förvärvsarbetande generöst utformade och ger försäkrade som fyllt 60 är goda möjligheter att erhålla förtidspension utan krav på att någon mer omfattande medicinsk faktor ligger till grund för arbetsförmågans nedsättning. I kapitel 11 har vi redovisat synpunkter och lagt fram förslag som syftar till att få till stånd en enhetlig tillämpning av regelsystemet över hela landet i full överensstämmelse med de bakomliggande syftena med reformen.

Enligt vår uppfattning torde de behov som framhållits som motiv för ett system med ekonomisk ersättning vid frivillig avgång i förtid i mångt och mycket kunna tillgodoses inom ramen för förtidspensioneringens äldreregler. De skäl som nu framförts till stöd för ett sådant system har också starka beröringspunkter med de som anfördes som grund för 1970 års reform då äldrereglerna infördes.

Samtidigt har det emellertid omvittnats att den medicinska prövning som ändå måste göras vid bedömningen av rätten till förtidspension och de krav som finns på företeende av läkarintyg av en del personer kan upplevas som problem från psykologisk synpunkt. Vissa försäkrade kan därigenom, trots att de egentligen har rätt till förtidspension, avstå från att ansöka härom. Från en del håll har också sagts att det skulle vara mer positivt att få del av en förmån vartill man har rätt utan särskild prövning än att uppbära förtidspension, som skulle ha något av en negativ klang i sig. Här har hänvisats till delpensionering- en, vars popularitet sagts vara ett exempel på hur positivt en pensionsform baserad på frivillighet upplevs.

Mot bakgrund av bl.a. synpunkter av detta slag har vi övervägt vilka andra alternativ än en medicinsk prövning som kan finnas för den nödvändiga

avgränsningen av kretsen berättigade inom ramen för ett eventuellt system med ersättning vid förtida pensionsavgång.

En sådan möjlighet är att bygga upp systemet med i princip försäkringsmässigt beräknade förmåner, där storleken av dessa varierar med den tidpunkt från vilken förmånen börjar utbetalas.

Emellertid innebär den nuvarande ordningen med förtida och uppskjutet uttag av ålderspension just en sådan konstruktion. Dessa regler har i praktiken inte kommit till användning i någon större utsträckning. Som vi utvecklat tidigare i detta betänkande bör de emellertid kvarstå i huvudsak oförändrade. Det nu angivna alternativet torde därför inte vara en framkomlig väg för att ytterligare öka flexibiliteten beträffande pensioneringstidpunkten.

En annan möjlighet är att grunda flexibiliteten på en renodlad inkomstpröv- ning. Rätten till förmånen skulle då under viss tid före fyllda 65 år vara beroende av en prövning av den försäkrades inkomster (av förvärvsarbete eller av alla olika slag). Ju högre inkomsten är, desto lägre ersättning skulle utges. Och översteg inkomsten visst belopp skulle förmånen helt falla bort.

En inkomstprövning av detta slag skulle emellertid medföra avsevärda svårigheter i olika avseenden. Nackdelarna med inkomstprövning är väl kända (marginaleffekter, avgränsningsproblem, kontrollproblem, omfattande administration m.m.). Det kan också ifrågasättas om man med en inkomstpröv- ning som enda begränsningsgrund skulle nå just de grupper som det kan anses vara motiverat att stödja. Sedan länge har strävandena därför varit att begränsa och att helst helt komma bort från inkomstprövade förmåner inom den allmänna försäkringen. Också denna lösningsmöjlighet kan därför awisas.

Ett annat alternativ är att grunda flexibiliteten på yrkestillhörighet. Tanken bakom en sådan linje skulle vara att vissa yrken sliter människor hårdare än andra och att det därför är motiverat att mer individuellt variera tidpunkten för pensionsavgång just för personer i dessa yrken än för andra. Rätt till ersättning vid frivillig avgång skulle med denna lösning ges enbart försäkrade som är sysselsatta inom vissa yrkesområden med tungt eller pressande arbete, dålig arbetsmiljö e.d.

En lösning enligt denna linje kan synas tilltalande, och man kan nog anta att många som har behov av och önskan att använda sig av en möjlighet till förtida avgång skulle tillhöra den här beskrivna kategorin. Emellertid kan man med en lösning på denna väg även skönja betydande svårigheter och stora avgränsningsproblem. Det torde inte alltid vara möjligt att sätta likhetstecken mellan yttre faktorer som arbetets art, arbetsmiljön e.d. och den enskildes upplevelser av arbetet. Även arbeten som till det yttre kan synas mindre svåra kan av individuella orsaker upplevas som starkt pressande av en del personer. Sådana personer skulle emellertid falla utanför möjligheten att frivilligt lämna arbetsmarknaden i förtid.

Ett genomförande av en ordning av diskuterat slag skulle vidare kräva att man tämligen exakt avgränsar vilka yrkeskategorier som skulle ges rätt till ersättning vid förtida avgång. Redan detta skulle vålla svårigheter. Bl.a. kan ju arbetsförhållandena inom ett och samma yrke variera starkt från arbetsplats till arbetsplats och de kan förändras från en tid till en annan på grund av den tekniska utvecklingen. Dessutom finns många försäkrade som skiftar sysselsättning under årens lopp och som under viss tid arbetar i ett tungt

eller pressande arbete för att under annan tid ha en mindre påfrestande sysseISättning. Regler måste då tillskapas som ger rimliga resultat såvitt gäller den tid som den försäkrade skall ha varit verksam inom det kvalificerande yrket för att få åtnjuta förmånen i fråga.

Några generella bedömningsgrunder som fångar upp alla dessa skiftande situationer är det mycket svårt, för att inte säga närmast omöjligt, att finna. De skulle i sådant fall ge upphov till invecklade lagregler och medföra en betungande administration. Det skulle bli ytterst komplicerat att utan en ingående individuell prövning avgöra vilka försäkrade som under sin aktiva tid i tillräcklig omfattning fullgjort arbetsinsatser som skulle ge rätt till ersattning vid frivillig avgång i förtid. Det är enligt vår mening också principiellt tveksamt att i ett allmänt pensionssystem — som finansieras genom avgifter och med skattemedel — ge olika yrkesgrupper olika pensionsskydd.

Även om behov av ett system av diskuterat slag inte kan sägas vara generellt utan främst ta sikte på vissa yrkesgrupper inom t.ex. den tyngre industrin och byggnadsverksamheten, har vi med hänsyn till det anförda om bl.a. svårigheter- na att finna en rimlig teknisk lösning kommit till slutsatsen att den nu berörda handlingsmöjligheten med differentiering efter tidigare yrkestillhörighet inte är framkomlig.

Ett annat alternativ för att åstadkomma den avgränsning som måste göras för ett eventuellt system, som möjliggör frivillig avgång i förtid från ar- betsmarknaden med ekonomisk ersättning från samhället, skulle kunna vara att grunda flexibiliteten på långvarig förvärvsverksamhet. Härigenom skulle man få en lättillämpad avgränsning. Samtidigt är vi medvetna om att man med ett sådant kriterium inte skulle nå exakt och enbart den grupp som man haft i åtanke när man diskuterat möjligheterna att inrätta ett system med ekonomisk ersättning vid förtida avgång från arbetslivet. Det är naturligtvis inte alltid möjligt att sätta likhetstecken mellan lång tid i förvärvsarbete och behov av att lämna arbetsmarknaden på grund av bristande ork och krafter i fysiskt eller psykiskt hänseende. Inom ett allmänt pensionssystem är det emellertid nödvän- digt med generella regler och detta förutsätter en viss schablonisering. Enligt vår uppfattning är kriteriet långvarig förvärvsverksamhet det mest ändamålsenli- ga av de alternativ som står till buds och innebärandedet som bäst skulle svara mot de önskemål som finns. Lösningen torde innebära att möjligheten till förtida avgång skulle komma att i huvudsak vända sig till de kategorier som har störst beh0v därav och därmed även medföra en socialt tillfredsställande avgränsning av kretsen berättigade. Med detta alternativ skulle därför gälla som ett villkor att möjligheten till förtida avgång med rätt till ekonomisk ersättning skulle stå öppen endast för personer som varit i förvärvslivet under lång tid.

Som vi framhållit i det föregående är ytterligare en begränsning nödvändig för att undvika att en eventuell sådan ny förmån får karaktären av en allmän sänkning av pensionsåldern — dvs. den ålder från vilken ovillkorlig rätt till ålderspension föreligger för vissa grupper. Rätten till frivillig avgång borde därför knytas till upphörande med förvärvsarbete och bortfall av förvärvsin- komster. Under den tid som den försäkrade uppbär förmånen skulle sålunda krävas att han i princip helt avhåller sig från förvärvsarbete.

I detta sammanhang bör slutligen understrykas att ett eventuellt system för frivilliga avgångar inte på något sätt borde syfta till att försämra möjligheten

för äldre i allmänhet att fortsätta med förvärvsarbete. En lösning som ger större möjligheter att lämna arbetslivet och erhålla pension bör vara helt frivillig för dem som så önskar. Den som vill fortsätta arbeta skall naturligtvis kunna göra detta. Och även de som kanske inte längre orkar med sitt arbete i samma utsträckning som tidigare men har viss arbetsförmåga måste ha rätt att välja att fortfarande tillhöra arbetslivet, varvid alla möjligheter till omplacering eller lättnader i arbetet bör tas till vara. Likaså måste den som är eller riskerar att bli arbetslös ha full valfrihet mellan att pensioneras och att stå till ar- betsmarknadens förfogande, i vilket fall arbetsmarknadspolitiska insatser givetvis skall kunna vidtas i vanlig ordning. En ny förmån av här diskuterat slag borde inte innebära en allmän sänkning av den allmänna pensionsåldern och borde inte kunna tas till intäkt för någon attitydförändring när det gäller inställningen till äldre i förvärvslivet.

Samtidigt måste framhållas att det nog alltid finns en viss risk för att frivil- ligheten i praktiken kunde bli mer eller mindre begränsad. Om möjligheter skulle öppnas till avgång från arbetsmarknaden med garantier om fortsatt ekonomisk trygghet, kunde uppkomma en fara för att det _ i en annan allmän sysseISättningssituation än den nuvarande eller på vissa orter ute på arbetsplatserna blev ett visst tryck på enskilda äldre arbetstagare att sluta sitt arbete i förtid för att trygga arbetstillfällen för yngre.

12.4. Våra sammanfattande överVäganden och slutsatser

12.4.1. Skiss till s.k. arbetspension

Slutsatsen av det i föregående avsnitt sagda är att, om man vill öppna möjlighe- ter till ersättning vid frivilliga avgångar i förtid från arbetsmarknaden utöver dem som står till buds enligt nuvarande regelsystem, dessa möjligheter bör vara frivilliga och komma i fråga enbart för personer som har lång tid bakom sig i förvärvslivet och som slutat förvärvsarbeta och uppbära förvärvsinkomster.

Mot bakgrund av de sålunda redovisade övervägandena har vi diskuterat olika alternativ för utformning av en eventuell ordning som skulle göra det möjligt för personer med lång tid bakom sig på arbetsmarknaden att frivilligt avgå i förtid med ekonomisk ersättning från samhället. Härvid har vi utarbetat en skiss till utformning av en ny kompletterande pensionsförmån inom den allmänna pensioneringen med syfte att tillmötesgå dessa önskemål. Denna förmån har i skissen benämnts arbetspension. Den skulle kunna utges till personer med lång tid bakom sig på arbetsmarknaden som frivilligt önskar lämna arbetslivet.

Enligt skissen skulle rätt till en sådan arbetspension tillkomma försäkrade som fyllt 60 (alternativt viss högre ålder) men inte 65 år och som tillgodoräknats ATP-poäng för viss längre tid. Dessutom skulle krävas att den försäkrade vid pensionsavgången hade aktuell anknytning till arbetsmarknaden och att han var bosatt i Sverige. Han skulle inte få uppbära annan form av allmän pension och skulle efter pensionsavgången inte få förvärvsarbeta annat än under viss kortare tid av året och inte heller ha förvärvsinkomster med annat än visst lägre belopp per år. Enligt skissen skulle arbetspension utbetalas från folk- och

tilläggspensioneringen.

12.4.2. Kostnadsaspekter

Inom beredningens ram har en särskild arbetsgrupp studerat de ekonomiska konsekvenserna av ett införande av en s.k. arbetspension enligt de principer som angetts i det föregående. Härvid har bedömningar gjorts av de ut- giftsminskningar som kan uppkomma inom andra delar av det sociala trygghetssystemet och av effekterna på arbetsmarknaden vid ett införande av en sådan arbetspension. I det följande lämnas en sammanfattning av resultaten av arbetsgruppens överväganden.

Enligt den modell för arbetspension som i första hand övervägts i detta sammanhang skulle för rätt till pension krävas att den försäkrade fyllt 60 men ej 65 år och intjänat minst 30 år med ATP-poäng (med övergångsregler fram till fullfunktionsstadiet). Arbetspension skulle utges från folk- och tilläggspensio- neringen på samma nivåer som för förtidspension.

Införandet av en ny pensionsförmån i form av en arbetspension enligt dessa riktlinjer skulle sannolikt medföra en övergång till arbetspension från andra pensionsformer inom systemet för rörlig pensionsålder. I synnerhet skulle förmodligen många försäkrade med rätt till förtidspension samtidigt uppfylla de krav som skulle ställas för arbetspension och då välja sistnämnda förmån. Vid beräkningen i det följande av den personkrets som skulle komma i fråga för arbetspension har emellertid bortsetts från försäkrade med förtids-, ålders- eller delpension. Uppskattningen av antalet försäkrade som skulle kunna uppbära arbetspension avser således nettoökningen av det totala antalet pensionstagare. Till det angivna antalet kan sålunda komma ytterligare ett antal försäkrade med arbetspension vilka annars skulle ha uppburit förtids-, ålders- eller delpension. Eftersom en arbetspension skulle utgå med i princip samma belopp som förtids- eller ålderspension skulle en överströmning från dessa pensionsformer inte ge någon effekt på kostnaderna. Överströmning från delpension till arbetspension skulle däremot innebära en viss utgiftsökning.

Kostnaderna har beräknats dels för en tidpunkt ca tre år efter ett införande av en arbetspension (med år 1990 som en tänkt tidpunkt för införande), dels omkring år 2010. I det korta perspektivet (efter ca tre år) antas systemet ha nått ett visst mått av mognad. Personkretsen, uppskattad enligt ovan beskrivna nettoberäkning, som då skulle uppfylla kraven för rätt till arbetspension kan beräknas utgöra ca 100 000 försäkrade. Beräkningarna i det korta perspektivet har baserats på ett antagande om att en viss arbetslöshet råder. I det långa tidsperspektivet (år 2010) skulle reformen ha trätt i kraft fullt ut med tanke på övergångsregler m.m. Personkretsen beräknas ha vuxit till drygt det dubbla, bl.a. till följd av att det då finns fler förSäkrade totalt i den aktuella ålders- gruppen och att en större andel kvinnor uppfyller kravet på antalet intjänade ATP-år. Kostnadsberäkningarna i det långa perspektivet utgår från ett läge med full sysselsättning. Samtliga kostnadsöverväganden avser 1989 års priser. Arbetspension har beräknats utgå med i genomsnitt 85 000—90 000 kr. per pensionstagare.

Vid ett införande av en arbetspension torde kostnadsminskningar, framför allt på kort sikt, uppstå inom andra delar av det sociala trygghetssystemet.

Exempele kan kostnadsminskningar förväntas inom sjukförsäkringen — bl.a. eftersom många som skulle utnyttja möjligheten till arbetspension kan antas vara personer som i annat fall skulle kunna riskera att bli långtidssjukskrivna — och arbetslöshetsförsäkringen. Kalkylerna omfattar även beräkningar — baserade på olika antaganden, som inte redovisas här över dessa kostnads- minskningar.

Kostnadsöverväganden i ett kort perspektiv"

I det korta perspektivet kan man, som ovan angetts, beräkna att ca 100 000 försäkrade skulle uppfylla kraven för rätt till arbetspension. I tabell 12.1 redovisas utgifterna för arbetspension vid en utnyttjandegrad på 30 % (30 000 personer), 50 % (50 000 personer) resp. 80 % (80 000 personer). Utgifterna inkluderar även merkostnaden för en viss överströmning från delpension till arbetspension, dvs. för försäkrade som annars skulle ansökt om delpension men som skulle välja arbetspension i stället. De redovisade utgiftsminskningarna omfattar bortfall av sjukpenning och arbetslöshetsersättning till personer i åldersgruppen 60—64 år.

Utgifterna för arbetspension, sedan hänsyn tagits till besparingar inom andra områden (netto utgiftsökning), skulle som framgår av tabell 12.1 variera från 1 000 till 5 000 milj. kr. per år beroende på val av utnyttjandegrad och val av övriga antaganden. Genomsnittskostnaden per 10 000 pensionstagare skulle öka med utnyttjandegraden, eftersom besparingarna inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna förväntas vara förhållandevis mindre ju fler som utnyttjar möjligheterna till arbetspension. En ungefärlig årlig genomsnitts- kostnad kan uppskattas till 500—600 milj. kr. per 10 000 pensionstagare.

I ett läge då det råder obalans på arbetsmarknaden i form av arbetslöshet skulle de ut giftsökningar som ett införande av arbetspension medför åtminstone delvis kompenseras av att uppkomna vakanser återbesätts med arbetskraft som annars skulle vara arbetslös och därmed belasta samhällsekonomin med kostnader i form av arbetslöshetsersättning eller andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Men det finns också en rakt motsatt effekt på arbetsmarknaden av att äldre personer går i pension. Pensionering av vissa personer, särskilt i s.k. bristyrken och i nyckelpositioner, kan, i stället för att ge plats för unga på arbetsmarknaden, dra med sig minskad efterfrågan även på yngre arbetskraft.

Eftersom det är osäkert vilken arbetsmarknadsutveckling som kan bedömas vara den mest troliga redovisas i tabell 12.1 kalkyler i två olika alternativ (fall I och fall II). I båda alternativen har antagits att hälften av de ledigblivna arbetena återbesätts. I fall I antas att inget produktionsbortfall uppstår, till följd av att man tar till vara möjligheter till rationalisering. I fall 11 antas att varje arbete som ej återbesätts på kort sikt ger ett komplementärt bortfall mot- svarande två arbetstillfällen.

Ifall I skulle alltså kunna tillgodoräknas en besparing genom minskade trans- fereringar till yngre personer. Kostnadsbilden varierar därmed från full kostnadstäckning till kostnadSÖkningar på drygt 1 000 milj. kr. netto per år.

Fall II innebär i stället ökade transfereringar till yngre eftersom här antagits att ett visst bortfall av arbetstillfällen tillfälligt uppstår. Nettokostnaden per år för införande av arbetspension skulle därmed variera från ca 3 000 milj. kr.

i ett läge med 30 000 pensionstagare till 8—000-9 000 milj. kr. om 80 000 försäkrade skulle uppbära arbetspension.

Osäkerheten i bedömningarna om effekterna på arbetsmarknaden innebär således att vid en utnyttjandegrad på exempelvis 50 % (50 000 personer) varierar den beräknade nettokostnaden för arbetspension från full kostnadstäck- ning till ett belopp på 5 500 milj. kr.

Tabell 12.1 Redovisning av kostnadsöverväganden i ett kort tidsperspektiv vid införande av en arbetspension. Årlig kostnad i milj. kr., 1989 års priser

Antal med arbets nsion Utn tt'ande rad 30 000 50 000 80 000 (30 %) (50 %) (80 %)

Summa utgiftsökningar 2 630—2 890 4 390-4 820 7 020-7 650

Summa utgiftsminsk— ningar 1 200-1 460 1 760-2 160 2 440—2 840

Netto utgiftsökning 1 170-1 690 2 230-3 060 4 180—5 210

Fall I Inget produktions- bortfall Nettokostnad 0-230 0-620 280-1 310

Fall II Bortfall genom direkta och indirekta effekter

Nettokostnad 2 630—3 150 4 670-5 500 8 080—9 110

Kostnadsöverväganden i ett långt perspektiv

Kostnadsövervägandena i det långa perspektivet utgår från ett läge med full sysselSättning. Detta leder till ett antal konsekvenser för kostnadskalkylen.

Varje pensionering före den allmänna pensionsåldern kommer under antagande om full sysselsättning att leda till ett produktionsbortfall.

Personkretsen som skulle uppfylla kraven för rätt till arbetspension torde komma att vara betydligt större i ett läge med full sysselsättning än i ett läge med större arbetslöshet. Eftersom förtidspensioneringen i sin nuvarande konstruktion för äldre försäkrade kan ses som ett bland flera instrument för att möta obalanser på arbetsmarknaden, blir konsekvensen att man i ett läge med full sysseISättning har att räkna med i huvudsak endast förtidspensio- nering av rent medicinska skäl. Detta torde innebära att omkring hälften av dem i åldern 60-64 år som i nuläget förtidspensioneras varje år i stället får föras till den personkrets som kan tänkas söka arbetspension.

Den lönesumma som skall ligga till grund för finansieringen av pensionssys- temet kommer att minska vid en utökad pensionering i ett läge med full sysselsättning. Varje pensionering innebär då en urholkning av avgiftsunderlaget motsvarande den lön som utbetalats. Detta kan i sin tur höja lönekostnaderna på ett sådant sätt att den totala efterfrågan på arbetskraft minskar.

I det långa perspektivet har uppskattats att omkring 210 000 personer skulle uppfylla kraven för rätt till arbetspension. I tabell 12.2 redovisas årlig kostnad för arbetspension vid en utnyttjandegrad på 25 % (50 000 personer), 40 % (80 000 personer) resp. 60 % (120 000 personer). Den årliga nettokostnaden per 10 000 pensionstagare motsvarar 550—650 milj. kr.

Tabell 12.2 Redovisning av kostnadsöverväganden i ett långt tidsperspektiv vid införande av en arbetspension. Årlig kostnad i milj. kr., 1989 års priser

Antal med arbets nsion Utn tt'ande rad 50 000 80 000 120 000 (25 %) (40 %) (60 %)

Summa utgiftsökningar 4 390-4 820 7 020-7 650 10 450-11 380

Summa utgiftsminsk- ningar 1 600—1 860 2 250—2 510 3 410- 3 990

Netto utgiftsökning 2 530-3 220 4 510-5 400 6 460— 7 970

Som framgår av tabell 12.2 skulle uppstå relativt stora kostnadsökningar för samhället i det långa perspektivet (och med de gjorda antagandena) vid ett införande av en arbetspension. Storleken av kostnadsökningarna har uppskattats till mellan 2 500 och 8 000 milj. kr. per är beroende på val av utnyttjandegrad och val av övriga antaganden. Eftersom kalkylerna i det långa perspektivet gjorts under antagande om full sysselsättning skulle inte uppstå några större besparingar på andra områden (exempelvis inom arbetslöshetsför- säkringen och arbetsmarknadssektorn i övrigt).

Grad av utnyttjande

Inom ramen för arbetsgruppens arbete genomfördes under början av år 1986 en enkät (se avsnitt 6.2) till ett urval försäkrade om intresset för att utnyttja en eventuell arbetspension enligt de angivna riktlinjerna. Urvalet utgjordes av 900 personer i åldrarna 51—59 år, varav 739 personer (82 %) besvarade enkäten.

Av dem som besvarat enkäten uppgav 83 % av männen och 78 % av kvinnorna att de — om möjligheter fanns till tidigare pension för personer med lång tid på arbetsmarknaden — skulle pensionera sig helt före 65 års ålder.

De som uppgav att de skulle utnyttja en eventuell arbetspension fick ange ett eller flera skäl därtill.

Ca 25 % av männen och ca 40 % av kvinnorna angav härvid som minst ett av skälen att de inte trodde att de skulle orka arbeta fram till pensionsåldern. Man kan anta att många av dessa förmodligen skulle bli förtidspensionerade enligt nuvarande regelsystem.

Ca 65 % av såväl männen som kvrnnorna ansåg att äldre borde stå tillbaka i arbetslivet för att lämna plats åt yngre. Samtidigt uppgav emellertid en lika stor andel, 65 %, i sitt svar på en annan fråga i enkäten att arbetsmarknadslä- get saknade betydelse för deras inställning till arbetspension. Trots dessa något motstridiga uppgifter är det tveksamt om så stor andel skulle ha framfört

detta skäl i dag då arbetsmarknadsläget är ett helt annat än vid tidpunkten för enkäten.

Vidare var det omkring 60 % av både männen och kvinnorna som angav som ett skäl att de tyckte att de hade gjort sig förtjänta av pensionering och hade rätt att dra sig tillbaka när de själva ville efter fyllda 60 år.

I ett längre tidsperspektiv torde det vara svårt att utifrån resultaten av denna enkät uttala sig om vilken utnyttjandegrad som kan vara mest sannolik. Även på kort sikt föreligger problem att utifrån enkäten dra några slutsatser om sannolik utnyttjandegrad, bl.a. eftersom arbetsmarknadsläget i dag, som påpekats ovan, är ett annat än vid den tidpunkt då enkäten gjordes och även attityderna till äldre på arbetsmarknaden är på väg att förändras.

Alternativa lösningar

I syfte att minska de kostnadsökningar för den allmänna pensioneringen som skulle följa med ett införande av en arbetspension enligt vad som skisserats har vi övervägt olika möjligheter till skärpningar av villkoren för rätt till en arbetspension. Sådana skärpningar skulle kunna avse antingen kretsen berättigade eller också förmånsnivån. Naturligtvis kunde också tänkas en kombination av dessa åtgärder.

Några sådana inskränkningar som vi diskuterat har varit en reducering av förmånsnivån med viss procent (t.ex. med 10, 20 eller 30 %) eller en höjning av den nedre åldersgränsen för pensionsrätt (till exempelvis 62 eller 63 år) alternativt en varierande nivå på pensionen beroende på den ålder då den börjar tas ut. Vidare har diskuterats ett krav på fler är med ATP-poäng (t.ex. 40 i stället för 30 år). En annan lösning som vi övervägt har varit den som anvisats i våra direktiv, nämligen att samhället bidrar med ett grundbelopp (om t.ex. 50 eller 100 % av basbeloppet per år räknat) till den som uppfyller villkoren för rätt till pension och att det överlämnas till parterna på ar- betsmarknaden att träffa avtal om kompletterande ersättningar. Ytterligare inskränkningar som i och för sig skulle vara tekniskt möjliga skulle vara att ha ett skärpt krav på arbetstid omedelbart före övergång till arbetspension eller att den genomsnittliga ATP-poängen under arbetslivet uppgått till viss bestämd nivå (t.ex. minst 3,00 eller 4,00). Man kunde också tänka sig en begränsning av pensionsrätten till vissa bestämda fall av arbetslöshet.

Alternativet med en reducering av förmånsnivån med viss procent skulle naturligtvis innebära en sänkning av de direkta utgifterna för en arbetspension, dvs. av det belopp som i kostnadsredovisningarna i tabell 12.1 och 12.2 rubriceras Summa utgiftsökningar. Om förmånsnivån för arbetspension reduceras skulle denna pensionsform bli ekonomiskt mindre fördelaktig än förtidspension. Personer med rätt till förtidspension kan därför inte antas välja arbetspension i stället för förtidspension, vilket antagits i kalkylerna för den ursprungliga modellen. Detta innebär att man i kalkylerna inte längre kan tillgodoräkna sig lika stora besparingar inom sjukförsäkringsområdet. Även kalkylerade besparingar inom arbetslöshetsförsäkringen kan komma att minska, åtminstone vid större reducering av förmånsnivån. En minskning av denna med 10 % innebär t.o.m. att nettoutgifterna ökar i jämförelse med huvud- modellen. Först vid en reducering av förmånsnivån med över 20 % kan

beräknas att nettoutgifterna för arbetspension (netto utgiftsökning enligt tabell 12.1 och 12.2) blir lägre än vad som redovisats i tabellerna.

Om den nedre åldersgränsen för pensionsrätt skulle höjas till exempelvis 62 år reduceras personkretsen för arbetspension med i runda tal två femtedelar (två årgångar av fem faller bort). En höjning av åldersgränsen till 63 år innebär på motsvarande Sätt att personkretsen reduceras med tre femtedelar. Kostnaderna per 10 000 pensionstagare (beräknade utgifter resp. besparingar) förblir däremot i princip oförändrade. En höjning av åldersgränsen, liksom en skärpning av kravet på antal ATP-år enligt vad som behandlas nedan, innebär således att de totala kostnaderna minskar endast under förutsättning att det totala antalet pensionstagare blir mindre. Som påpekats tidigare är det svårt att uttala sig om vilken utnyttjandegrad som kan vara mest sannolik. Det kan dock förmodas att utnyttjandegraden skulle vara högre i högre åldrar och att den alltså skulle stiga relativt sett om personkretsen begränsades till att omfatta enbart personer som fyllt 62 eller 63 år.

Även en höjning av kravet på erforderligt antal ATP-år till exempelvis 40 år skulle minska personkretsen för rätt till arbetspension. I det korta perspektivet måste, liksom vid kriteriet 30 ATP-år, någon typ av övergångsregel tillämpas. Här finns olika vägar att gå. Antingen kan erforderligt antal år successivt utökas till 40 eller också kan år före år 1960 med till statlig inkomstskatt taxerad inkomst av visst minsta belopp jämställas med ATP-år. I det långa perspektivet, dvs. för år 2010, antas en höjning av kravet på 30 ATP-år till 40 år minska den tidigare beräknade personkretsen med ca en tredjedel. Antalet kvinnor med rätt till arbetspension beräknas minska med omkring 45 % och antalet män med omkring 25 %. Den personkrets som då skulle återstå är till antalet något större än vad som antogs vid en höjning av åldersgränsen till 62 år. De angivna minskningarna av personkretsen avser ett genomsnitt för hela åldersgruppen 60—64 år. Det kan antas att ett krav på 40 ATP-år skulle utestänga främst 60- och 61-åringar från rätt till arbetspension medan däremot många 63- och 64-åringar sannolikt skulle uppfylla villkoren härför även vid ett sådant krav.

I vilken utsträckning kostnaderna skulle minska beror på vilken effekt en inskränkning av diskuterat slag skulle ha på utnyttjandegraden samt på hur förvärvsfrekvenserna kommer att utvecklas framöver för män och kvinnor. Även under tiden efter år 2010 förväntas speciellt antalet kvinnor med många ATP-år fortsätta att öka och successivt närma sig männens nivå. Detta innebär att personkretsen med rätt till arbetspension samtidigt skulle öka. Vad gäller utnyttjandegraden kan antas att denna skulle vara högre hos grupper med större antal ATP-år. Den relativa utnyttjandegraden torde därför bli högre vid ett krav på 40 ATP-år än vid en mindre strängt avgränsad personkrets.

Även i fråga om alternativet med ett grundbelopp från samhället skulle kostnaderna för pensionssystemet naturligtvis vara beroende av utnyttjan- degraden. Om grundbeloppet skulle utgöra 100 % av basbeloppet för år räknat skulle bruttokostnaderna per 10 000 pensionstagare uppgå till ca 280 milj. kr. Med ett grundbelopp om 50 % av basbeloppet skulle bruttokostna- derna givetvis bli hälften så stora. Från detta får dras minskade kostnader för sjukpenning och arbetslöshetsstöd. Hur stora dessa kostnadsminskningar blir beror på den totala förmånsnivån, dvs. grundbeloppet jämte avtalsbaserade

förmånsbelopp. Skulle denna totala förmånsnivå understiga nivån för förtids- pension, torde inte uppkomma några mer betydande kostnadsminskningar. Nettokostnaderna skulle då endast obetydligt understiga de angivna brut— tokostnaderna.

Diskussionerna ovan sammanfattas i tabell 12.3. Kostnadsuppskattningarna i tabellen avser nettokostnader; hänsyn har alltså tagits till de kostnadsminsk- ningar Som kan förväntas inom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Däremot har inte beaktats de samhällsekonomiska konsekvenser, bl.a. produktionsbortfall, som en utvidgad pensionering medför. Tabellen avser det långa tidsperspektivet. Eftersom personkretsen i det korta perspektivet beräknas vara omkring hälften så stor som i det långa perspektivet kan kostnaderna i det korta perspektivet sägas utgöra ungefär hälften av de i tabell 12.3 angivna beloppen. De alternativa modeller där åldersgränsen höjts eller kravet på antal ATP-år skärpts innebär ingen förändring i kostnadsbilden i sig, dvs. i uppskattad kostnad per 10 000 pensionstagare, men innebär att personkretsen minskar. Som nämnts ger, åtminstone till en början, en höjning av åldersgränsen till 62 år eller en skärpning av kravet på antal ATP-år till 40 storleksmässigt ungefär samma personkrets. En reducering av förmånsnivån förändrar naturligtvis kostnadsbilden: utbetalningarna minskar men även beräknade besparingar blir mindre. I alternativet med ett grundbelopp från samhället (förmånsnivå 100 % av basbeloppet) har de eventuella besparingar som kan uppkomma beräknats vara av samma storleksordning som i alternativet med en Sänkning av förmånsnivån med 30 %.

Tabell 12.3 Sammanfattning av kostnadsöverväganden (netto utgiftsökning) i ett långt tidsperspektiv för alternativa modeller för en arbetspension. Årlig kostnad i milj. kr., 1989 års priser

Utn t'ande rad 25 % 40 % 60 % Ursprunglig modell 2 500-3 200 4 500-5 400 6 500-8 000 Ålder > 62 år ATP > 40 år 1 800-2 300 2 800-3 700 4 500—5 400 Ålder > 63 år 1 000-1 300 1 800-2 200 2 700-3 400 Förmånsnivån red. med 10 % 3 200—3 700 5 500-6 100 8 200—9 000 Förmånsnivån red. med 30 % 2 300-2 600 4 000-4 300 5 900-6 400 Förmånsnivå = 100 % av basbel. 800 1 500 2 200

12.4.3. Slutsatser

De kostnadsberäkningar som vi redovisat i föregående avsnitt beträffande en arbetspension enligt de angivna principerna visar att det inte är möjligt att

införa en sådan pensionsform utan väsentligt ökade statsfinansiella utgifter. Kostnaderna för pensionssystemet skulle om en arbetspension enligt huvudmodellen (grundad på ett krav på 30 år med ATP-poäng efter viss övergångstid) infördes stiga med ca 600 milj. kr. per år för varje 10 000 personer som uppbar förmånen. Om man antar att t.ex. 50 % av dem som hade möjlighet därtill utnyttjade sig av rätten till arbetspension skulle på sikt årskostnaden härför utgöra ca 6 000 milj. kr. Och skulle utnyttjandegraden bli så hög som 80 % (ca 170 000 personer) skulle den årliga kostnaden en tid in på 2000-talet uppgå till 10 000—11 000 milj. kr.

Att införa en arbetspension av skisserat slag skulle alltså innebära en väsentligt ökad belastning på pensionssystemet. Härtill kommer de samhälls- ekonomiska förlusterna i form av minskade arbetsinsatser m.m. från dem som utnyttjade denna förmån. Ju fler som använder sig av en sådan möjlighet, desto mer skulle också underlaget för avgifterna till socialförsäkringen urholkas.

Även en mer begränsad lösning enligt någon av de i föregående avsnitt diskuterade alternativa modellerna skulle medföra betydande kostnadsökningar för den allmänna pensioneringen. Enligt vår mening kan också ifrågasättas om tanken på ett grundbelopp från samhället av den storleksordning som skulle kunna komma i fråga skulle framstå som särskilt attraktiv och innebära någon grund för kompletteringar avtalsvägen. Vidare måste, vid ett stållningstagande till en eventuell arbetspension, de grundläggande utgångspunkterna för den s.k. arbetslinjen i socialförsäkringssystemet beaktas.

Tanken på en arbetspension måste bedömas också från en vidare samhälls- ekonomisk synpunkt. Ett genomförande härav skulle betyda ett minskat arbetsutbud och minskad produktion och därmed samhällsekonomiska kostnader utöver de direkta utgiftsökningarna för pensionssystemet. Behovet och önskvärdheten av att nu genomföra ett system med arbetspension får också bedömas med beaktande av angelägenheten av andra reformer, även på områden utanför socialförsäkringssektorn.

Med hänsyn till det anförda har vi funnit att det för närvarande inte finns ekonomiska förutsättningar för ett förslag om införande av en förmån som den skisserade arbetspensionen i en eller annan form. För oss gäller liksom för andra utredningar regeringens allmänna tilläggsdirektiv (Dir. 19845) angående utredningsförslagens inriktning. Dessa innebär att, om förslag redovisas som medför ökade utgifter, vi Samtidigt måste visa hur förslaget kan finansieras genom besparingar på andra områden. Om ett system med en s.k. arbetspension i någon form nu skulle införas, måste alltså samtidigt vidtas motsvarande nedskärningar beträffande någon redan förefintlig pensionsför- mån. En ordning med en arbetspension måste sålunda vägas mot önskvärdhe- ten av att inte behöva genomföra några nedskärni