Regler för risker : ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute : rapport från Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A)

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

O?

Q6

Miliövårdsberedningen

EH seminarium om varför vi tillåter mer inne än ute föroreningar S©U 1992:2

Statens

offentliga utredningar

WW 1992:2 och

Miljö- naturresursdepartementet

för risker

Regler

Ett seminarium om Varför Vi tillåter

mer inne än ute

föroreningar

från Rapport Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A)

Regler för risker

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag

av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar

av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget

Kundtjänst

106 47 Stockholm

Tel 08/739 96 30

Telefax: 08/739 95 48

Publikationerna kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgs-

gatan 5, Stockholm.

Teckningar: Lars-Erik Håkansson Redigering: Ingvar Nilsson

ISBN 91-38-10954-9 ISSN 0375-250X

Gotab Stockholm 1992

InnehåH

Förord

5 Görel Thurdin

Öppna dörrarna mellan den yttre

och inre

miliön!

6 Katarina Victorin

Riskhantering och gränsvärden för olika ämneni skilda

miliöer

Exempel:

Kvävedioxid, PAH och strålning

Bertil Johansson Buller som hälsorisk i miliön - riktvärden från olika

myndigheter

Thomas Rahmn

Rättsliga aspekter pä användningen

av inom miliöomrädet gränsvärden

Innehåll Gunnar Bengtsson Etiska för

aspekter på gränsvärden buller, kvövedioxid och cancerrisker 46

Sören Wibe Vilka ekonomiska

överväganden finns bakom olika gränsvärden? 62

Gruppdiskussioner b om kvüvedioxid b om

PAH/strâlning b om buller

72 BILAGA:

Torbjörn Malmfors

En av

undersökning deltagarnas uppfattningar om olika hälsorisker 91

SOU I992:2 Regler för risker

Förord

n och samma förorening kan behandlas helt olika beroende på i vilken miljö den förekommer. I arbetsmiljön kan det vara tillåtet med tio gånger högre halter av ett ämne än vad som anses vara acceptabelt utomhus. Samtidigt är kraven på att verkligen följa reglerna

i praktiken ofta mer strikta när det galler än när

arbetsmiljön

det gäller riktvärden för olika föroreningar i utomhusmiljön.

Är det lämpligt- eller rentav nödvändigt- med olika bestämmelser för samma förorening? För att diskutera detta inbjöd Miljövårdsberedningen i samarbete med regeringens folkhälsogrupp. Naturvårdsverket och Socialstyrelsen till ett seminarium om hur vi i praktiken hanterar hälsorisker i vår miljö. Seminariet Regler för risker, som ägde rum den 6 november 1991. var ett led i ett informellt samarbete mellan arrangörerna om hur vi bättre skall kunna beskriva och motverka hälsorisker i vår miljö.

Under seminariet presenterades två exempel på hur en förorening regleras i olika miljöer, nämligen kvävedioxid respektive buller. Ett tredje exempel beskrev hur olika vi värderar cancerrisker beroende på vad som orsakar risken - om cancerrisken kommer från strålning eller från polyaromatiska kolväten (PAH).

l seminariet deltog representanter för myndigheter, politiker, forskare och massmedier. Seminariet av

följdes gruppdiskus-

sioner där företrädare för olika myndigheter gav sin syn på dessa frågor. l denna rapport återges föredragen och sammanfatt-

ningar av gruppdiskussionerna för att inspirera fler till att samar-

beta i dessa frågor.

Stockholm den 9 december 1991

Görel Thurdin

Katrin Hallman

Regler för risker

Regler för risker

GÖREL THURDIN

dörrarna

Öppna

mellan den

yttre

och inre

miliön!

ill seminariet om för risker kom deltagarna i en

Regler

stadsluft som ännu inte klarar de kvalitetskrav som Naturvårdsverkets riktvärden innebär. Det är framför allt koloxidhalten i Stockholmsluften som är för hög under vinterhalvåret, men även kvävedioxidhaltema överskrider riktvärdet vid de mest trafikerade gatorna, Hornsgatan och S:t Eriksgatan. Ingen hostade vid seminariet, men om hade varit bosatta i innerstaden skulle alla deltagarna hälften av dem ofta vara irriterade av luften - om inte ungefär annat för att luften kan lukta illa och för att det kan klia i ögonen. fem skulle antagligen ha klara medicinska Omkring procent GÖREL besvär av Det visar undersökningar i

luftföroreningarna. THURD|N är

andra svenska städer med motsvarande luftproblem. mark- och planmi- Problemet är att vi inte vet exakt vad i luften som orsakar nister och vice ordföbronkit och andra besvär. Däremot vet vi att ju högre halten

rande i Miljövårds-

av kvävedioxid är, desto fler människor får problem med luftberedningen. vägarna. Det finns också beräkningar som pekar på att luftföroreningarna i svenska tätorter orsakar mellan 300 och 2 000 fall av cancer som antagligen år per år och det är dieselavgaserna värst om man ser till cancerrisken. Stadsluften svarar för ett par procent av alla cancerfall i landet, vilket är alldeles för mycket! har beslutat att utsläppen av cancerframkallande

Riksdagen

ämnen i tätorterna skall halveras före år 2005. Men för att nå resultat måste vi först veta mer om olika ämnens hälsorisker. Hundratals, ja kanske tusentals människor får lungcancer på grund av radon i bostadsluften. På det området kommer vi snart att veta mer. Det pågår nämligen en omfattande epidemiologisk undersökning av sambandet mellan radon och lungcancer.

Regler för risker Görel Thurtlin:

Däremot är kunskaperna om utomhusmiljöns inverkan på Oppna dörrarna mellan människors hälsa fortfarande mycket ofullständiga. När det den yttre och inre miljäin! gäller att ta reda på hur olika föroreningar samverkar har vi ingen kunskap alls. Vi vet inte heller om stress och tidspress gör oss mer mottagliga och känsliga för olika föroreningar. Vad vi däremot vet är att en människa med eksem ofta får svårare besvär i en situation, då den psykiska pressen ökar. Även de som

drabbats av amalgamförgiftning blir mer känsliga för andra

störningar.

Många orsaker bakom

siukdom

Hur vi mår är något som till stor del bestäms genom ärftliga faktorer. Men hälsan också -

påverkas av hela vår miljösituzttion arbetsmiljön. bostaden, luften och vattnet. Om vi politiker skall ha förutsättningar för att effektivt minska hålsoriskernzt i olika miljöer. behöver vi inte bara mer kunskap. utan också hjälp för att få bättre struktur på den information som redan finns. För det krävs en väl fungerande samverkan mellan alla dem som arbetar med hälsoproblem i olika miljöer.

Ett exempel till; låt oss utgå från en zillvzirlig sjukdom som hjärtinfarkt. Några yrkesgrupper är särskilt drabbade - t.ex. chaufförer och industriarbetare. Risken för hjärtinfarkt ökar med stress, stillasittande. rökning och Skiftarbete. En annan faktor som brukar nämnas är möjligheterna att påverka arbetssituationen. Kan vi inte själva ökar ris-

alls styra våra arbeten, ken för att vi får hjärtinfarkt. Det har många hört talas om.

Vi förvånas kanske inte heller över det faktum att buller kan påverka blodtrycket och hjärtrytmen. även om det ännu inte går att peka på något direkt samband mellan buller och hjärtinfarkt. Däremot är det kanske inte så många som har hört talas om att magnesiumhalten i dricksvattnet eventuellt påverkar risken för hjärtinfarkt. Detta är än så länge bara en hypotes. som för närvarande undersöks i Bohuslän.

De som överlever en hjärtinfarkt får i allmänhet sina blodfettcr analyserade. de slutar ofta att röka och börjar äta mindre fett för att minska risken för nya infarkter. Men det kan även finnas olika miljöfaktorer som bidrar till hjärtinfarkt. Tyvärr analyseras dessa sällan och återfinns inte heller i patienternas

sjukjournaler.

ansvar

Uppdelat

Chaufförernas och industriarbetarnas arbetsmiljö påverkas bl.a. av Arbetstidslagen, och Medbestämman-

Arbetsmiljölagen delagen. Arbetarskyddstyrelsen tar fram gränsvärden och för-

ordningar för bullret på arbetsplatser. Men bullret på vägarna är Vägverkets och Naturvårdsverkets ansvar - medan det är Socialstyrelsen Naturvårdsverket som skall ingripa om det

och

Regler för risker

(Jörel Thurdirz: bullrar för hemma. Skulle dricksvattnet påverka infark-

mycket

Oppna dörrarna mellan trisken - då är det en frêigzi för Livsmedelsverket.

den yttre och inre miljön!

Den här uppdelningen är viktig - ansvaret för miljön skall ju ingå som en självklar del i alla verksamheter. Just eftersom

och hälsofrågornzi tillhör alla områden. är behovet av en

miljö-

tydlig ansvarsfördelning zivgörande. Vi får inte riskera att dessa viktiga hamnar mellan stolarna. Självklart krävs

frågor

samordning och samarbete mellan myndigheterna. Miljön och trovärdigheten i reglerna fordrar konsekvens och helhetsyn.

effekterna först

Analysera

Om vi skall minska hälsoriskerna i vår miljö, måste vi också veta att en förbättring på ett område inte medför en försämring på ett annat. Den enes bröd får inte bli den andres död - eller snarare - den enes hälsa får inte innebära den andres sjukdom.

När industrier och kemtvättar började använda freon och andra CFC-föreningar var ett av motiven att förbättra arbets-

Perkloretylen och andra klorerade lösningsmedel som er-

miljön.

sattes av CFC innebar hälsorisker för de anställda. Då visste vi inte att kemikaliebytet skulle komma att medföra ökade risker för hudcancer pga. att den ultravioletta strålningen ökar. Det är en följd av att CFC bryter ner ozon vilket leder till att ozonskiktet. som hejdar en del av den ultravioletta strålningen. minskar.

Redan av olika insatser måste vi analysera effek-

i planeringen terna på miljön. I längden kan vi inte hålla på att reparera skador i efterhand. För Sveriges del medför de nya kraven på

att även hälsoeffekterna skall

miljökonsekvensbeskrivningar

tas upp ett tidigt stadium i planeringsprocessen.

på

Oro för framtiden

av mark och vatten är antagligen vårt största natio-

Försurning

nella miljöproblem och det orsakas till stor del av förore-

från andra länder. Försurningen är ett tydligt exempel på

ningar

ett och storskaligt miljöproblem, vars betydelse för

långsiktigt

hälsan vi ännu inte känner till. I Sverige har vi än så länge sett effekterna av försurningen i form av skogsskador och klara, men döda, sjöar. När det gäller försurningens påverkan på människans hälsa kan vi än så länge mest bara utmåla farhågor.

ökar metallernas Redan nu ut- Vi vet att försurningen rörlighet. sätts vi för metallhalter som ligger nära den nivå som misstänks kunna medföra hälsoeffekter. Det gäller särskilt kadmium och kvicksilver.

Trots att fisken från många sjöar inte får säljas på grund av att den innehåller för mycket kvicksilver har vi inte kunnat konstatera direkta fall av från föroreningar i

kvicksilverförgiftning

vår yttre miljö. Men vet vi om vi ändå är påverkade? Går det

Regler för risker Görel Thurdin: överhuvud taget att mäta om vår tankeförmåga har försämrats? Oppna dörrarna mellan Vad innebär kombinationen av kvicksilver i amalgam och den yttre och inre miljön! kvicksilver i mark och vatten? Vi måste erkänna bristen på kunskap kring dessa frågor och ta dem på allvar.

Ett forskningsprogram kring försurningens hälsoeffekter har nyligen inletts. Vi kan inte bara ta itu med de mest akuta hälsoproblemen i miljön - som svetsrök och olycksfall. Självklart måste vi också förebygga befarade. långsiktiga och närmast oåterkalleliga hälsorisker. Det förutsätter att vi har en vision av ett samhälle i samklang med naturen där effekterna av luft-, vatten-, och bullerföroreningar närmar sig en nollpunkt.

Samverkan behövs

Det är svårt att nå dit men vi måste börja någonstans och för att klara det måste vi lära av varandra. Seminariet om Reglerför risker blev ett steg på vägen i detta arbete. Förberedelserna inleddes med informella möten med personer från regeringens folk-

hålsogrupps strategigrupp. Miljövårdsberedningen och Natur-

vårdsverket. Sedan kom Socialstyrelsen med. Tillsammans identifierade de uppgifter i gränstrakterna mellan sina respektive arbetsområden.

Gränsdragningarna har inte alltid varit glasklara. Bristen på kunskaper gör det också svårt att utforma tydliga regler.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i en kommun skall arbeta efter

Miljöskyddslagen, Hälsoskyddslagen, Livsmedelslagen, Smittskyddslagen, Lagen om kemiska produkter, Renhållningslagen och Strålskyddslagen. Därtill kommer ytterligare ett

par lagar. En särskild utredning går nu igenom kommunernas tillsyns- och miljöarbete. Socialstyrelsens uppgifter med miljö- och hälsoskyddet ses också över.

Den nya regeringen kommer att skärpa miljölagstiftningen

och sammanföra den i en miljöbalk. Det innebär med nödvåndighet ett samlat grepp på miljö- och kemikalielagstiftningen. Miljöskyddskommitténs arbete med att ta fram ett förslag till miljöbalk är mycket omfattande. Därtill kommer arbetsmiljölagstiftningen som är ytterligare ett område. Men även mellan den yttre och inre miljön öppnas dörrarna. Arbetarskyddsstyrelsen undersöker nu om det går att få en bättre samverkan i tillsynen av arbetsmiljön och den yttre miljön.

?Lzexempel

Till seminariet om Regler för risker valdes tre exempel för att få konkreta diskussioner om våra nuvarande gränsvärden och riktvärden: P Reglerna för kvävedioxid i olika miljöer. P Bullernormer i olika miljöer.

Regler för risker

Görel Thurdin: P Bedömningen av cancerrisker vid två olika typer av förore-

Oppna dörrarna mellan

- kolväten

ningar nämligen polyaromatiska och jonise- den yttre och inre miljön!

rande strålning.

varierar De gränser som i dag sätts för en och samma förorening beroende i vilken - arbetet, i hem-

på miljö den uppträder på

met eller ute på stan. Vid första anblicken kan detta verka märkligt men ibland är det rent av nödvändigt och annars finns det ofta rimliga förklaringar. Det är Lex. ingen idé att arbeta fram riktlinjer eller gränsvärden som ingen kan leva upp till. Sätter

regler kan det leda till nonchalans vilket i sin man upp orimliga tur kan leda till att inte heller befogade regler efterlevs.

Men om vi skall ha olika regler för en och samma förorening beroende var den måste vi åtminstone veta var-

på uppträder,

och känna till vilka bedömningar reglerna bygger på. Vi be-

för

höver också veta om experterna är överens om den vetenskapliga grunden för riskvärderingarna. Då blir det lättare att avgöra vilka insatser som behövs.

I seminariet deltog experter, journalister och företrä-

politiker,

dare för Där ingick företrädare för

intresseorganisationer.

nästan alla myndigheter, som arbetar med de tre exempel som valdes ut. Deras diskussioner och de kloka 0rd som vi lyssnade till publiceras i denna rapport som, förhoppningsvis, gör oss visare och mer förstående för olika sätt att se på hälsorisker i vår miljö.

Regler för risker

KATARINA VICTORlN

Riskhantering

och

gränsvärden

för olika ämnen i skilda

miliöer

Exempel: kvävedioxid,

PAH 0ch

strålning

Sverige har flera centrala myndigheter ansvar för att

skydda miljön och människors hälsa mot negativa ef-

fekter av kemikalier, utsläpp till vatten och luft, förore-

ningar i livsinedel etc. I detta arbete ingår att ange

för hur halter av enskilda man

gränser höga föroreningar

kan tolerera. Toxikologiska rådet är ett gemensamt expert-

och för dessa som bland annat ska

samrådsorgan myndigheter, verka vetenskaplig standard i myndigheternas

för samsyn och en hög av risker med kemiska ämnen. Man har i rådet bedömt analyser det vara väsentligt att ta fram en samlad dokumentation om

och hur arbetar för att ta fram så-

gränsvärden, myndigheterna KATAMNA

dana. En sådan skrift har därför sammanställts (Victorin, .. .. . . . 0 .. vlcTomN ar som valts for detta seminarium ingar kva- 199121). Av de exempel och dok-

toxikolog

vedioxid och men inte polyaromatiska kolväten strålning, tor i medicinsk ve- (PAH), i skriften om gränsvärden. tenskap vid Institutet

för miljömedicin, Karolinska institutet.

Hon arbetar med

,w forskning och risk-

bedömningar. Hon

Det idealiska sättet att ta fram för hälsoskadliga ämgränsvärden har också varit seknen borde vara att först göra en riskbedömning som inkludereterarei T0xik0l0rar av hälsorisker och en kvantitativ risk-

identifiering möjliga rådet, som är giska

uppskattning, och sedan göra en värdering av dessa risker i ett expert- och samförhållande till olika ekonomiska och tekniska om-

praktiska, de rådsorgan för

ständigheter. olika

miljö-

Riskidentifieringen (faroanalysen) innebär att utifrån toxiko-

myndigheterna.

logisk litteratur få kännedom om hur ämnet tas upp, omvand-

las och utsöndras ur kroppen, dess akuta och kroniska effekter

för risker Regler Katarina Vic/orm: drabbas Den och vilka organ som primärt (kritisk effekt). Riskhantcring och gränsmesta informationen härrör vanligen från djurförsök. värden för olika ämnen i

I (riskanalysen) försöker man få uppfattskilda miljöer riskuppskattningen

om sambandet mellan dos och effekt. Härvid används

ning eller epidemiologiska studier på exponerade

data från djurförsök

eller t.ex. industriarbetare. Man försöker befolkningsgrupper

givit upphov till toxiska effekter, lägga fast den lägsta dos som

upphov till påvisbara effekter. Detta eller den högsta dos som ej givit värde måste sedan divideras med en säkerhetsfaktor för att komma fram till ett medicinskt grundat förslag till gränsvärde. Yrkeshygieniska för arbetsmiljöer innehåller

gränsvärden

ofta en relativt liten åtminstone i de fall man ut-

säkerhetsmarginal,

från effekter som konstaterats hos människor. En större sä-

går

kerhetsmarginal måste till för att skydda den allmänna be-

Ofta används en säkerhetsfaktor 100 om man utgår folkningen. från där en faktor 10 är tänkt att kompensera för

djurstudier,

eventuella skillnader i känslighet mellan försöksdjuret och människa, och en faktor 10 för skillnad i känslighet mellan individer. Både större och mindre säkerhetsfaktorer kan dock förekomma, främst beroende på hur allvarlig effekten är.

För sådana cancerframkallande ämnen som även är genotoxiska (dvs. skadar arvsmassan, DNA) antar man att det är en kritisk mutation som initierar uppkomsten av en tumör. För sådana ämnen ofta samma synsätt som för radioaktiv strål-

tillämpas

att även mycket låga doser medför en viss, om än ning, nämligen liten, ökad cancerrisk för individen. Vidare antas att det finns ett samband mellan dos och risk som är linjärt i lågdosområdet. Med av matematiska modeller kan man räkna fram den

hjälp

risk som en viss dos medför. En sådan riskuppskattning innehåller stora osäkerheter, men har tillämpats mycket framför allt av Förenta staternas motsvarighet till Naturvårdsverket, EPA. Eftersom lägsta-effektnivå med detta synsätt är noll, så innebär valet av i själva verket val av en acceptabel risknivå. ln-

”gränsvärde”

stitutet för miljömedicin. IMM, har för enskilda cancerframkallande luftföroreningar föreslagit riktvärden vid den halt som teoretiskt motsvarar en livstids cancerrisk på 1 på 100.000 (L105) vid ständig inandning av ämnet (Victorin, 199lb). Även Naturvårdsverket har accepterat detta synsätt, även om man ännu inte fastställt några sådana riktvärden (Statens naturvårdsverk, 1987). En livstidsrisk på 1-105 är visserligen i stort sett försumbar för individen, eftersom man ändå löper en risk på nära l på 3 att få cancer. Sett som kollektivrisk betyder det dock 1 oönskat cancerfall bland 100.000 exponerade personer, och ca l fall per år i landet som helhet (8 miljoner människor). Kvantitativa uppskattningar av cancerrisker används inte i Sverige när yrkeshygieniska fastställs.

gränsvärden

Regler för risker

. Katarina Victorin: G n i Riskhantering och gräns-

värden för olika ämnen i

skilda miljöer

sammanhang

Yttre miliön

Utsläppen till luft och vatten från enskilda industrianläggningar regleras genom beslut efter förhandlingar, antingen av Koncessionsnämnden för Miljöskydd (större anläggningar) eller av länsstyrelserna. I dessa beslut är nästan alltid tekniska och ekonomiska överväganden viktigast. Principen om “bästa teknik” har dock lett till kraftigt minskade industriutsläpp som i de allra flesta fall även är godtagbara från miljö- och hälsosynpunkt.

Vissa generella regler fastläggs av regeringen, t.ex. beträffande bilavgaser. Vad gäller miljökvalitetskrav så finns inga formella gränsvärden, men däremot har Naturvårdsverket tagit fram riktvärden och riktlinjer för vissa luftföroreningar i tätort, för vattenkvaliteten i bassäng- och strandbad, metaller i avloppsslam och för buller. l dessa riktlinjer har hälsoeffekter vägts mot tekniska och ekonomiska faktorer. Härutöver finns

vissa långsiktiga miljömål för luftföroreningar och försurning och

s.k. bedömningsgrunder för sjöar och vattendrag.

Livsmedel

Livsmedelsverket har angivit gränsvärden för livsmedelstillsatser, rester av bekämpningsmedel, vissa andra främmande ämnen i föda, föroreningar i dricksvatten, samt regler om karenstider vid användning av veterinärmedicinska preparat. För livsmedelstillsatser och bekämpningsmedel används oftast internationella riskbedömningar, som utmynnar i uppskattningar av ett acceptabelt dagligt (ADI). Gränsvärdena kan dock bli

intag

lägre än vad ADI-värdena motiverar, eftersom man även tar

till vilka halter av en livsmedelstillsats som behövs och till

hänsyn

att resthalterna av bekämpningsmedel inte får vara högre än vad en korrekt utförd medför. Dricksvatten bedöms ur

bekämpning

både hälsomässig, estetisk och teknisk synvinkel.

Arbetsmiljö

Arbetarskyddsstyrelsen har fastställt gränsvärden för ett stort an-

tal luftföroreningar som kan förekomma i arbetsmiljön, samt

biologiska gränsvärden för bly och kadmium i blod. Gränsvärdena arbetas fram enligt ett formaliserat förfarande som skall

skilja vetenskapliga ställningstaganden från administrativt fat-

tade beslut. Vid förslag och beslut om gränsvärden ingår representanter för arbetsmarknadens parter. Härvid tas hänsyn till

Regler för risker Katarina Viclorin: bl.a. förekommande exponeringsnivåer och tekniska möjlig- Riskhantering och gränsheter halterna. Det är inte uteslutet att vissa hälsoefvärden för olika ämnen i att begränsa fekter kan uppkomma vid halter runt gränsvärdet. skilda miljöer

Ionqmhuslgfto

Beträffande inomhusluft i bostäder har Socialstyrelsen givit ut

för termiskt inomhusklimat. ventilation, formal-

gränsvärden

dehyd och radon i befintlig bebyggelse. Särskilt för radon har ekonomiska faktorer vägt tungt när gränsvärdet har fastställts. Bland annat finns det i landet 40.000 hus byggda av bläbe-

som skulle dyrt att Vid planering av tong, bli mycket åtgärda.

är Boverket ansvarig myndighet enligt Plan- och bebyggelse bygglagen. Gränsvärdet för radon i nya byggnader är natur-

För ventilationsluft ligt nog lägre än det för befintlig bebyggelse. gäller generellt att luftföroreningshalterna inte bör överstiga en av de Detta är inte

tjugondel yrkeshygieniska gränsvärdena.

närmare motiverat.

Jeniserandeo strålning

Strålskyddsinstitutet (SSI) har angivit dosgränser för allmänheten och för anställda i verksamhet med joniserande strålning (se vidare nedan). Härutöver finns en rad regler för källor till så-

väl joniserande som ickejoniserande strålning. SSl:s dosgrän-

ser skiljer sig från övriga myndigheters gränsvärden så till vida att de är betydligt högre än vad som normalt uppnås. Vidare bygger de på kvantitativa cancerriskuppskattningar och jämförelser med dödsfallsrisker i andra sammanhang.

och Läkemedelsverket arbetar endast

Kemikalieinspektionen

i liten utsträckning med gränsvärden, och tas inte upp här.

olika

Exempel på

rönsvörden

risk

,årsdmma typ av

lc-_Eyêvedbxâéo

Omgivningsluft

Naturvårdsverkets riktvärde för kvävedioxid i omgivningluft är 110 som timmedelvärde uttryckt som 98-percentil, vil-

tig/m*

ket innebär att värdet får överskridas under högst 2 % av tiden (88 tim per halvår) (Statens naturvårdsverk, 1990.21).Detta

Regler för risker

Katarina VictorirL värde är satt med en viss säkerhetsmarginzil till den lägsta-effekt-

Riskhantering och gränsnivån, som är ca 500-l.00() tig/mit Vid den nivån har man

värden för olika ämnen i konstaterat påverkan på lungfunktionen i form av ökat luftvägs-

skilda miljöer motstånd hos känsliga personer, främst astmatiker, efter korttidsexponering (ca 30 min). Hälsoeffekternzt har varit zivgörande när riktvärdet har fastställts.

Den största källan till kvävedioxid i tätortsluft är trafiken. Eftersom katalysatorrening på bensinbilar redan var beslutad då riktvärdet sattes, bedömdes kostnaderna för åtgärder vara rimliga. Riktvärdet överskrids dock i dag på många smala gator med tät trafik. 1985 bedömdes totalt 200.000 människor bo eller arbeta vid gator där riktvärdet för kvävedioxid eller kolmonoxid överskreds.

Det finns också ett riktvärde för dygnsmedelvärde på 75 tig/mi och ett halvårsmedelvärde på 50 tig/ml. Dessa värden är satta utifrån de halter som kan förväntas med tanke på riktvärdet för timmedelvärde.

Arbetsmiljö

Det yrkeshygieniska gränsvärdet för kvävedioxid är 4.000 tig/ml, som medelvärde under en arbetsdag, och 10.000 tig/ml som takgränsvärde (15-min medelvärde). Då kvävedioxiden härrör från avgaser är nivå-gränsvärdet 2.000 tig/m* (Arbetarskyddsstyrelsen, 1990). Svetsare, arbetare i ytbehandlingsindustri samt arbetare, som exponeras för avgaser är utsatta yrkesgrupper.

Vid halter runt kan lungfunktionen

gränsvärdet påverkan på

förväntas även hos icke-astmatiker. En måttlig ökning av luftvägsmotståndet anses dock knappast uppfattas av individen, en-

ligt Arbetarskyddsstyrelsens underlag till gränsvärdet. Inter-

nationellt sett är det svenska gränsvärdet relativt lågt. Detta tillsammans med tekniska och ekonomiska faktorer har ingått i bedömningarna när gränsvärdet sattes.

Ventilationsluft

Boverket anser, som framgått ovan, generellt att ventilationsluft i bostäder inte ska innehålla luftföroreningshalter som överstiger en tjugondel av de yrkeshygieniska gränsvärdena. För kvävedioxidens del skulle det innebära 200 tig/m* som 8-tim medelvärde. Detta är högre än Naturvårdsverkets riktvärden för utomhusluft.

Tabell 1 Grönsvörden för kvävedioxid (tig/mil)

15 min Tim 8 tim Dygn Utomhusluft l lO 75

i

Ãbénnáiáfga 10 000 4 000

i

47_ a svsg:;;ss”"”* 2 000

i i i i i i

viéáiriiáiiaaasiun iii2ii0i0i

för risker Regler Katarina Viclorin:

2. PAH kolväten)

Riskhantering och gräns- (polyaromatiska värden för olika ämnen i och strålning skilda miljöer

PAH

kolväten (PAH) bildas vid ofullständig förbrän-

Polyaromatiska

en viktig komponent i allmänna luftföroreningar. ning, och är därför är den bäst kända enskilda PAH-för- Bens(a)pyren. B(a)P, och har använts som indikator för sådana PAH-föreningar eningen, till cancer. Det ska dock påpekas att B(a)P som kan ge upphov inte är idealisk indikator, bland annat beroende på att den är

någon

relativt instabil samt att sammansättningen på de mutagena och ämnena i förbränningsgasen kan variera mellan cancerogena olika förbränningskällor. Det finns inte svenskt riktvärde för PAH i omgivnings-

något

luft. (WHO) har dock presenterat

Världshälsoorganisationen en riskuppskattning för PAH (Världshälsoorganisationen, 1987). bygger på epidemiologiska data om Riskuppskattningen Iungcancerrisken hos koksverksarbetare. Enligt riskuppskatt-

som skulle inandning av ningen. naturligtvis är väldigt osäker. under ett helt liv medföra en 1 ng (0,001 pg) B(a)P per m3 luft cancerrisk av 9 per l00.()()0 exponerade perso-

lungcancerfall

ner. En motsvarande livstidsrisken 1 på 100.000

lågrisknivå

- skulle således motsvara 0.1 ng/ml. Denna koncentration

(1 105)

har av IMM använts som rekommenderat riktvärde t.ex. för människor som bor i närheten av industrier som släpper ut PAH. Halterna i större tätorter kan beräknas vara i storleksordmed denna standard ningen 10 ggr högre, och borde alltså jämfört minskas. Sett landet som helhet skulle en genomsnittshalt på

på

0,1 medföra 1 cancerfall per år.

ng/m3

En annorlunda än WHO:s användes

något riskuppskattning

av Cancerkommittén (Ehrenberg & Törnquist. 1984; SOU 1984:67), där man beräknade antalet lungcancerfall per år i landet till av luftföroreningar till 50-100. Med

följd använd-

av WHO:s risksiffra skulle antalet bli 8 ggr lägre. Aven

ning

andra bedömningar låg dock bakom det av Cancerkommittén

uppskattade antalet lungcancerfall.

Det för B(a)P är 5 tig/ml, vilket

yrkeshygieniska gränsvärdet

utslaget över en livstid grovt kan skattas till 0,5 ;rg/må som genomsnittshalt. En sådan halt medför enligt WHO:s riskuppskattcancerrisk 5.000 per 100.000 (5%), vilket ning en livstids på måste betraktas som en icke försumbar individuell risk. Ehrenberg och medarbetare har också utifrån djurexperimentella och andra laboratorieförsök uppskattat cancerriskerna totalt bara med ett antal enskilda luftförore-

(inte lungcancer)

1990). Dessa beräkningar anningskomponenter (Törnquist, av i cancer totalt per år i hela landet ger ca 800 fall insjuknande till ett osäkerhetsintervall på 3 följd av luftföroreningar (med Fördelat 8 innevånare skulle en sådan årlig risk

ggr). på miljoner

medföra en individuell livstidsrisk på 700-105 (07%). Om

Regler för risker

Katarina Vicmrin: man antar att endast en fjärdedel av befolkningen bor i tätorter

Riskhantering och gränsmed de högsta halterna av luftföroreningar. skulle dessa per-

värden för olika ämnen i soner löpa en livstidsrisk på 3%, vilket är 3.000 ggr högre än vad skilda miljöer vi anser vara acceptabelt för enskilda luftföroreningar. Räknat som dödsfallsrisk kan siffrorna antas vara hälften av de nämnda.

Ett relativt stort intag av PAH sker via födan. Svenska gränsvärden finns endast för livsmedel med tillsats av rökaromer (högst ().()l jtg bens(a)pyren per kg) (Statens livsmedelsverk. 1989). Detta gränsvärde är dock inte satt utifrån toxikologiska bedömningar. utan är grundat på de halter som kan uppmätas i sådana livsmedel. Något gränsvärde för naturliga rökta köttoch fiskvaror finns inte. Speciellt rökt fisk kan innehålla avsevärt högre B(a)P-halter än vad som tillåts för livsmedel med tillsatta rökaromer.

lMM har tagit fram förslag till riktvärden för några olika föroreningar i kontaminerad jord (Victorin mfl. 1990). Olika exponeringsvägar beaktades, och för B(a)P, PAH och tjära blev hudkontakt avgörande för riskbedömningen. Riktvärdet för B(a)P, 100 ;tg/kg jord, är satt med antagande om daglig hudkontakt med genomsnittligt 0.5 g jord och med användande av en säkerhetsfaktor 5.000 utifrån de halter som givit hudtumörer vid hudpensling på försöksdjur. Säkerhetsfaktorn reducerades dock 100 ggr med hänsyn till att den effektiva dosen sannolikt blir olika beroende på om B(a)P finns i lösningsmedel (som i djurförsöken) eller i jord. Det djurexperimentella underlaget kunde inte användas för kvantitativ cancerriskextrapolering.

Radioaktiv

strålning

Strålskyddsinstitutet har angivit dosgränser både för personer som är anställda i verksamhet med joniserande strålning. och för allmänheten beträffande artificiella strålkällor (strålning vid

behandling och undersökning av patienter ingår ej) (Statens strålskyddsinstitut, 1989).

Dosgränsen för allmänheten är l mSv/år. Boende runt ett kärnkraftverk får inte utsättas för högre doser än 0,1 mSv/år

(Statens strålskyddsinstitut, 1991). Det grundläggande krav på

skydd mot joniserande strålning som finns för olika verksamheter. gör att dosgränserna endast får betydelse i sällsynta undantagsfall. Enligt FN:s vetenskapliga kommitté UNSCEAR beräknas cancerdödsrisken till följd av dosen 1 Sv (1.()0()mSv) till 4-5% (tidigare 1,25%). Risken för insjuknande i cancer bedöms vara dubbelt så hög. Härtill kommer 0,8-l,3% risk för allvarliga ärftliga skador räknat på avkomman för all framtid. En dos på 1 mSv väntas alltså ge 5 cancerdödsfall bland 100.000 personer (5-105, tidigare 1›1O5). Vid val av rekommenderad dosgräns angav den internationella strålskyddskommissionen (ICRP) 1977 att samhället brukar acceptera dödsfallsrisker i den (1 på 100.000 invånare och år). T.ex.

storleksordningen

drunkningsolyckor har den frekvensen i Sverige, medan risken för

för risker Regler Katarina Viclorin: Om hela befolkdödsolycka i trafiken är ungefär 10 ggr större. Riskhantering och gränsningen utsätts för 1 mSv/år skulle det medföra 300-400 canvärden för olika ämnen i cerdödsfall och lika många insjuknanden varje år. De faktiska skilda miljöer doserna från artificiella strålningskällor är dock avsevärt lägre än vad dosgränserna anger, medan dosen från den naturliga bakgrundsstrålningen uppgår till genomsnittligt ca 1 mSv/år (därtill kommer bidraget från radon).

siffrorna i Tabell 2 skulle den formella dosgränsen 1

Enligt mSv/år leda till lika många cancerfall (2x400) som beräknats

av Eftersom de faktiska stråldo-

uppkomma luftföroreningar.

serna från artificiella strålkällor till allmänheten dock är avsevärt lägre än vad dosgränsen anger, så är luftföroreningarnas bidrag jämförelsevis mycket större. Detta har av Naturvårdsverket använts som argument för att minska luftföroreningarna

naturvårdsverk, 1990b). (SNV anger att man accep-

(Statens

terar högst 1-10 dödsfall per miljon invånare och år inom strål-

vilket måste vara räknat på den äldre risksiffran skyddet, 1,25% siffror skulle i så fall nu vara 5-50,

per Sv. Motsvarande där den lägre siffran är en tiondel av den formella dosgränsen och lika med dosgränsen för utsläpp från kärnkraft). Dosgränsen 1 mSv/år ger en livstidsdos på 70 mSv, motsvarande en risk för dödsfall insjuknande i cancer på 350-700 per

respektive

100.000, vilket alltså är en 300-700 ggr högre livstidsrisk än vad vi anser vara för enskilda cancerframkallande

acceptabelt

ämnen.

Tabell 2 Förvüntat antal cancerfall vid olika gränsvärden.

Grönsvörde Livstids- Livstidsrisk Fall/år vid gröns- Beräknat

värdet per per antal fall/år

exponering per l OO 000

100 000 8 mili i dag

BaP - lungcancer Allmänhet, WHO 0,000l l 0,0l 5 l lO-l 00

ug/m3

“i

5 0,5 ;tg/ms 5 000 70 e

Arbetsmiljö* tig/ms

i i nñi

800?

Luftföroreningar

- cancer

Strålning

Radon Bef. bost. 200 600 2 400 50 4 200

Bq/m3

70 200 840 20 71 500 1 100 Nya bost.

l l00 280 3 Arbetsmiljö (gruvor)

Regler för risker

för anställda i verksamhet med strål- Katarina Victorin:

Dosgränsen joniserande

är 50 mSv/år. Livstidsdosen Riskhantering och gränsning är begränsad till 700 mSv,

värden för olika ämnen i vilket medför att den årliga dosen inte får vara högre än 15 mSv

skilda miljöer genomsnittligt under en längre följd av år. Den maximala årsdosen 50 mSv/år skulle leda till 200-250 dödsfall i cancer årligen bland 100.000 arbetare (under flera år i följd 70 fall årligen). [CRP har tidigare jämfört med dödsfallsrisken i yrkeslivet i övrigt, som år 1977 angavs till i storleksordningen 10 per 100.000 anställda och år. I högriskyrken, t.ex. gruvarbete, var dödsfallsrisken 1970 ca 100 per 100.000 och år. Dödsolycksfallsrisken i arbetet har sjunkit i Sverige sedan 1950- och 60-talen och är nu nere i ca 3 dödsfall per 100.000 och år (Statistiska Centralbyrån & Arbetarskyddsstyrelsen, 1991). Detta är alltså en betydligt lägre risk än vad strålskyddsarbete vid dosgränsen skulle medföra. Kravet på att alla doser ska hållas så låga som rimligen år möjligt, leder dock i praktiken till avsevärt lägre risker än vad dosgränsen anger. Gränsen för maximal livstidsdos, 700 mSv, medför en livstidsrisk för dödsfall i cancer på 3.500 per 100.000 (35%), vilket är av samma storleksordning som risken med B(a)P.

Livsmedelsverket har utfärdat gränsvärden för radioaktivitet i livsmedel som saluförs. vilket är aktuellt framför allt med tanke på de höga halterna av radioaktivt cesium i ren, vilt, fisk, svamp och bär som härrör från Tjernobyl-olyckan. För de nämnda livsmedlen är gränsvärdet 1.500 Bq/kg, och för övriga livsmedel 300 Bq/kg. Dessa gränsvärden är satta så att en normalkonsument inte ska få ett årligt intag som överskrider 50.000 Bq. vilket medför en dos på ca l mSv, samma som den formella dosgränsen för allmänheten för strålning från artificiella strålkällor. Livsmedelsverket har också utfärdat kostrekommendationer för sådana som t.ex. jagar och fiskar för eget bruk och säger där att en stråldos på upp till 10 mSv/år kan godtas från strålskyddssynpunkt. (Statens livsmedelsverk, 1987)

Radon

Den svenska berggrunden innehåller relativt mycket radon, varför höga radonhalter är ett i många bostäder. Social-

problem

styrelsen har angivit ett gränsvärde för radon i befintliga bostäder på 200 Bq/m-l, och gränsen vid nybyggnation är enligt Boverket 70 Bq/m-i. Genomsnittslig halt för det befintliga bostadsbeståndet är ca 50 Bq/m3. Strålskyddsinstitutet har beräknat strålningsriskerna vid antagande om 60 års boende, där exponering sker under 80% av tiden. Livstidsrisken att dö i lungcancer blir vid 70 800 per 100.000 (08%) och vid 200 Bq/m3

Bq/m3

2,4% (Statens strålskyddsinstitut & Socialstyrelsen, 1989). Detta är alltså 800-2400 ggr högre risker än vad vi anser vara acceptabelt för allmänhetens exponering för enstaka cancer-

framkallande miljöföroreningar, och den högre gränsen ligger i

nivå med riskerna vid gränsvärdet för PAH och strålning i arbetslivet. Totalt beräknar Strålskyddsinstitutet att ca 1.100 män-

Regler för risker Katarina Victoria: av niskor kan komma att avlida i lungcancer per år till följd dagens Riskhantering och gräns-

radonexponering i Sverige.

värden för olika ämnen i Det finns också ett gränsvärde för radon som

skilda miljöer yrkeshygieniskt

gäller vid arbete i gruvor och bergrum. Det motsvarar ca 1.100 blir vid den

Bq/m3 per år. Den årliga lungcancerrisken

300 fall per 100.000 exponerade. Den risken

strålningsnivån

och i är något högre än vad som tillåts i annat strålningsarbete sådant arbete där man utsätts för PAH.

Ur det genomgångna materialet kan bl.a. följande slutsatser dras:

P De gränsvärdena medför större individrisker

yrkeshygieniska

än riktvärden för allmänheten. P Riktvärdena för och ventilationsluft bör sam-

omgivningsluft

ordnas. P Omgivningsluftens innehåll av cancerogena luftföroreningar bör minska. P Gränsvärdena för strålning från artificiella strålkällor medför större risker för allmänheten än rekommenderade värden för enskilda cancerframkallande ämnen. Det beräknade antalet cancerfall till följd av luftföroreningar är dock högt jämfört med vad som accepteras från t.ex. kärnkraftverk. P Riskerna med radon är avsevärt högre än riskerna för allmänheten med från verksamhet. och även

strålning planerad

högre än riskerna med cesiumförorenade livsmedel och bak-

grundsstrålning.

P De höga individ- och kollektivriskerna med radon borde föranleda större och framför allt ät-

betydligt uppmärksamhet

gärder än vad som sker i dag.

Litteratur

Arbetarskyddsstyrelsen. 1990, Hygieniskzt gränsvärden. AFS 1990: 13. Ehrenberg, Lars och Törnquist Margareta. 1984, Cancerrisker till av allmänna luftföroreningar i tätort. Rapport till

följd

Cancerkommittén. bilaga 32, DsS 1984:5. SOU 1984:67. Cancer. Orsaker. förebyggande m.m. Betänkande av Cancerkommittén. Statens livsmedelsverk, 1987, Kostråd för dig som äter mycket vilt, ren och insjöfisk från nedfallsdrabbade områden. Statens livsmedelsverk, 1989, Kungörelse om livsmedelstillsatser. SLV FS 1989:1.

Regler för risker

SNV in- Katarina Vic/orm: Statens naturvårdsverk, 1987, Vilken miljökvalitet?.

Riskhantering och gransformerar, Stockholm.

våirden för (ilikzl åimnen i Statens naturvårdsverk, 199021, Riktvärden för luftkvalitet i tät-

skilda miljöer orter. Allmänna råd 90:9. Statens naturvårdsverk, 1990b, Luft 90 - Aktionsprogram mot luftföroreningar och försurning. Naturvårdsverket informerar. Statens strålskyddsinstitut & Socialstyrelsen. 1989. Radon och din hälsa. Broschyr. Statens strålskyddsinstitut. 1989. Föreskrifter om dosgränser vid verksamhet med joniserande strålning m.m. SSI FS 1989:1. Statens strålskyddsinstitut, 1991. Föreskrifter om utsläpp från kärnkraftstationer. SSI FS 1991:5.

Statistiska Centralbyrån & Arbetarskyddsstyrelsen, 1991, Ar-

betssjukdomar och zirbetsolyckor 1989. Sveriges officiella statistik.

Margareta, 1990. Allmänna luftföroreningar i

Törnquist.

svenska tätorter - effekter och cancerrisker.

genotoxiska

Bilaga till Luftföroreningar i tätorter - Problem och miljömål. Naturvårdsverket. Rapport 3761. Victorin. Katarina. 199121, Gränsvärden - vad de innebär och hur myndigheterna använder dem. Rapport från Kemikalieinspektionen nr 13/91. Victorin. Katarina, l99lb, Hälsoeffekter av luftföroreningar i utomhusluft. lMM-rapport 2/91, Institutet för miljömedicin. Victorin, Katarina, Dock, Lennart. Vahter, Marie och

Ahlborg

Ulf G, 1990. Hälsoriskbedömning av vissa ämnen i industrikontaminerad mark. lMM-rapport 4/90, Institutet för miljömedicin. Världshälsoorganisationen, 1987, Air Quality Guidelines for Europe. WHO Regional Publications, European Series No. 23, WHO Köpenhamn.

Regler för risker

Regler för risker

BERTIL JOHANSSON

Buller som

hälsorisk i “n

milio

-

riktvärden från

olika

myndigheter

år omgivning - vår miljö - upplever och kontrol-

lerar vi med hörseln, men även med känsel, syn

och lukt.

Hörselupplevelsen kan vara positiv, exempelvis

en aria sjungen av Pavarotti, om man nu är

operaintresserad. Samma sång kan upplevas starkt negativt om

den kommer från grannens stereoanläggning vid en tidpunkt när man skall sova.

l vårt samhälle är påverkan på människan, olägenheter av olika art och grad vid exponering för ljud, reglerad i ett antal allmänna råd, anvisningar eller föreskrifter givna av olika myn-

BERTIL digheter. JOHANSSON har

Ljud, som ger negativ påverkan kallar vi buller. Mätinstrument

byggt upp svensk och mätmetoder för bullerkontroll finns beskrivna i internatio-

teknisk audiologi och nella standarder. Hänvisning till gällande standard görs av

är verksam som exmyndighet för varje särskilt fall. I EG-direktiven ges övergri- interna-

pert i flera pande krav, medan angivna detaljkrziv regleras i form av

tionella organisatioeuropeisk standard, CENELEC resp. CEN. Dessa blir då bin-

ner på bullerområdet. dande för medlemsländerna. EFTA deltar aktivt i detta ar-

Bertil Johansson har bete. Där så är möjligt utnyttjas befintliga internationella stan-

bl.a. uppdrag för

darder.

EG-kommissionen

Hur mycket buller som vi kan tolerera varierar mycket starkt och är i

ordförande

beroende på ljudet i fråga, dess styrka och toninnehåll, lyss-

den elektroakustiska narsituationen, individuella särdrag och attityder hos lyssnaren,

gruppen inom tidpunkten på dygnet, osv. Andelen störda inom en normal

International Electrogrupp människor i samhället kan användas för att beskriva gra-

technical Commisden av sanitär olägenhet, t.ex. 15 % eller 20 % känner sig

sion. starkt störda. Att fastställa siffervärden för vad som skall kunna kallas sanitär olägenhet är som regel en ytterst komplicerad

Regler för risker Bertil ./()/I(lII.S1S()II. fråga där hänsyn måste tas till hygieniska, ekonomiska, politiska Buller som hiilsorisk i - riktvärden fran och juridiska faktorer. miljön olika myndigheter Olika myndigheter kommer inte alltid fram till exakt samma krav, vilket kan synas ologiskt och olämpligt, men som kan vara försvarbart på grund av tekniska och eller ekonomiska orsaker.

Grunden till problemet när det gäller buller är det mänskliga örat, hur det registrerar ljud resp. påverkas av ljudet samt människan som örat sitter på, hur hon upplever, påverkas av och reagerar på bullret. Vårt öra är ett otroligt känsligt organ, en svängning av trumhinnan av storleksordningen halva vätemolekylens diameter kan vi uppleva som ljud.

Den första bullermätaren (Barkhausen 1926) byggde på subjetiv avlyssning mot en jämförelseton. l senare konstruktion. bullermätaren av i dag. har lyssnaren ersatts av visarinstrument. Ljudnivåmätaren, bullermätaren avviker emellertid mycket starkt från örats och lyssnarens sätt att beskriva ljud.

Bullermätaren är emellertid ett enkelt och lätthanterligt hjälpmedel. då den används på rätt sätt och bedömningen av mätresultaten sker av därtill utbildad och för ändamålet kvalificerad personal.

Föreskrifter, anvisningar

oçghgcillmönna råd

Bøveruket se s, o

l Boverkets nybyggnadsregler (BFS 1988:18) anges för ljud i bostäder att: “...uppkomst och spridning av störande ljud begränsas” och ”...inte i besvärande grad påverkar dem som vistas i bostaden.

Det finns krav på bullerdämpande åtgärder vid konstruktion av bostäder och hotell. De anger bl.a. krav på luftljudisolering mellan lägenhet och utrymme utanför, stegljud mellan lägenheter resp. mellan trapphus och lägenhet.

Ljudnivâer

Boverket anger inte direkt om bullernormerna avser dygnsmedelvärden, s.k. ekvivalentnivå eller nivå för enstaka händelser.

Regler för risker

Ber/il Jolzanrizron: För installationer inom och utom lägenheten Buller som hiilsorisk i

miljön - riktvärden från i sovrum och vardagsrum S30 dBA

olika myndigheter i sovrum och vardagsrum under dagtid 07.00-20.00 §35 dBA

i i H

i kök :associera

För vatten- och avloppsinstallationer, itappning resp. tömning i sovrum och vardagsrum §35 dBA i kök §40 dBA

Byggforskningsrådets akustikgrupp har enats om att ”...nuvarande normer och gränsvärden för buller i bostäder ger en orimligt dålig standard. Man rekommenderar hårdare krav och Boverket har ställt i utsikt förslag under innevarande år efter begäran från riksdagen.

Det föreligger enligt akustikgruppen även behov av krav i sam-

band med ombyggnad.

Stockholms fastighetskontor har uppgivt att 15 ä 20 % blir störda av ljud från grannar.

Det synes även vara väsentligt att någon form av kontroll införes. Erfarenheter från England pekar i denna riktning. Vid kontroll rapporterades 40 % underkända mot enbart 5 % i Skottland, där obligatorisk kontroll finnes.

Naturvårdsverket

j* j* *W Naturvårdsverket anger riktvärden för bullernivåer som inte bör överskridas.

A. allmänna råa

Vägtrafik,

Redan omkring 1950 förelåg ett förslag från hälsovårdsnämnderna i de större städerna angående trafikbullerkontroll. Ett omfattande arbete av Folkhälsan sammanställdes 1961 innehållande förslag till riktvärden för olika fordonstyper.

Nordiska akustiska sällskapet grundades i mitten av l950-talet och 1956 tillsattes en trafikbullerkommitté av sällskapet. IVA stödde delvis arbetet. som 1958 resulterade i ett konkret förslag till kontroll av fordonsbuller i form av typkontroll. Arbetet avslutades i anslutning till ett ISO-möte i Stockholm varvid det nordiska förslaget antogs som ett första utkast till en kommande ISO-standard (ISO 362). Förslaget utnyttjades snabbt i Finland och delvis i Danmark (mopeder), medan man i Sverige avvaktade det relativt långsamma arbetet inom ISO (International Organization for Standardization).

Trafikbullerutredningen 1974 utgår ifrån att ett dygnsmedelvärde inomhus på 30 dBA medför att 15 procent blir mycket störda. Baserat härpå uppskattar Naturvårdsverket 1984 antalet personer som störs av i Sverige till 3 miljoner.

vägtrafikbuller

Regler för risker SOU l992z2 Bertil Jo/zunszvon: Riktvärden för ljudnivåer utomhus in till byggnader, A-vägd Buller som hâilsorisk i - riktvärden fran dygnsekvivalentnivå (frifältsvärden): miljön olika myndigheter Bostad, vårdlokol, undervisning LeqA24 55 dBA

N W i i i

Arbeiáiakai 65 dBA

Rekreationsytor 55 dBA

i

Brñufrfsområde 40

Motsvarande riktvärden inomhus

Bostad, vårdlokol, undervisning 30 dBA Arbetslokaier 40 dBA

För bostäder och vårdlokaler gäller mellan

kI.19.00 _ 07.00 maxi. 45 dBA

nggasçajttülggi

Särskild hänsyn tages inte till vårdlokaler. vilket kan tyckas anmärkningsvärt för den som utsatts för såväl sjukhusvård som att under denna exponeras för trafikbuller nattetid.

B.

Flygbuller

För större flygplatser kan beräknad s.k. flygbullernivå utnyttjas

med riktvärde FBN 55 dB utomhus som (vid en fasadisolering av 25 dB) ger nivån 30 dB inomhus. l övrigt gäller som riktvärde

LAMX utomhus LA maxinomhus

C. Externt industribuller

Riktvärden för ljudnivåer utanför industribyggnader. A-vägd ek-

vivalentnivå utomhus (frifältsvärden):

Nyetablering

,BMWW i W i i W P/afs wwzTid Ljudnivå

Arbetslokol, ei bullrande 0700-1800 60 dBA

1800-2200 55 dBA

2200-0700 50 dBA

i

Bostad,käkéeáizfakfiüibiiaá,vård 0700-17800 50 dBA

l 800-2200 45 dBA

2200-0700 40*dBA

LAmax 55 dBA

Regler för risker

Bertil Johansson: Fritidsområde 0700-1 800 40 dBA

Buller som háilsorisk i

1800-2200 35 dBA

miljön - riktvärden från

2200-0700 35 dBA

(vlika myndigheter

LAN, 50 dBA

gäller ei för lokaler för utbildning.

Befintlig industri

Arbetslokal, ei bullronde 0700-1 800 65 dBA

1 800-2200 60 dBA

2200-0700 55 dBA

i i Bostad, rekreation, ulliøildnigiviêirid 0700-1800 55 dBA

1 800-2 200 50 dBA

2200-0700 45 dBA

LAmm 55 dBA Frilidslomröde 0700-1 800 45 dBA

1 800-2200 40 dBA

2200-0700 40 dBA

LAMX 50 dBA

OBS! Om impulsliud eller rena toner ingår skörpes kraven med 5 dB.

D. Externt

byggbuller

Riktvärden gäller ”mätt i Öppet fönster”, dvs kan inte direkt jäm-

med värden utomhus eller inomhus.

föras

Ar byggtiden 1 månad ökas nivåerna med 10 dB för dag och kväll

Är byggtiden 6 månader skall ökningen vara 5 dB för samma tid.

industri 0700-1 800 75 dBA

1 800-2200 70 dBA

2200-0700 70 dBA

i i i i

Káárâwøa; 0700-187007 70 dBA*

1800-2200 65 dBA Bostad, skola,vördlok., fritidsbost. 0700-1 800 v50 dBA

1800-2200 50 dBA

2200-0700 45 dBA

Nattetid får det förekomma tillfälliga ljud som är högst 10 dBA högre än riktvärdena för natt.

E.

Motorsport, bilprovbana

Gäller ej modelltlyg eller båt. Gäller ej heller fritidsbåtar.

Bostodsomröde 0700-1 800 60 dBA

13004200 55 dBA

Vård, fritid 0700-1 800 55 dBA

1800-2200 50 dBA

för risker Regler Bertil .]()/l(lIl.S“.S()Il,

F. S kjutbanor

Buller som hâilsorisk i nriljön - riktvärden från OBS! i fritt fält med LA, Vär-

Mätning A-vägd impulsljudnivå

olika myndigheter dena är inte direkt med ovanstående i tabellen.

jämförbara

Likartad kan komma från idrottsanläggningar. t.ex.

störning

tennisbanor.

Nyanlöggningar

Utrymme Ljudnivå utomhus i dBA

IMPULSE

Dog och kvöll Natt

Undervisningslokoler

Områden som plonlogts för fritidsbebyggelse

60-65 55-60 och rörligt friluftsliv

Riktvärden för buller från skjutbanor enligt “Tillämpningsanvisningar. Tabellen avser frifältsvärden och gäller för :ryan/äggning av bana samt för väsentlig ombyggnad av befintlig bana.

Befintliga skiutbanor

Utrymme Ljudnivå utomhus i dBA

IMPULSE

Dog och kväll Natt

Undervisningslokoler Fritidsbebyggelse och områden som planlogts för fritidsbebyggelse och rörligt friluftsliv 60-75 55-65

Riktvärden för buller från skjutbanor enligt Tillämpningsanvisttingar”. Tabellen avser frifältsvärden och gäller för befintliga banor samt för mindre om- eller tillbyggnad av bana.

SOU l992:2 för risker

Regler

Bertil J(›/røn1.ss0n:

Luftfartsverket

Buller som håilsorisk i

miljon - riktvärden från Luftfartsverket deltar i det internationella arbetet, ICAO, på olika myndigheter emissions-sidan med bl.a. certifiering av flygplanstyper. Immissionsproblemen täcks av SNV. Luftfartsverket har tillgång till detaljerade bullerdata för aktuella flygplan.

Banverket

Banverket ansvarar bl.a. för bullerplanering och skydd mot buller utmed järnvägar. Banverket rekommenderar följande riktvärden:

Ny bana vid befintlig bebyggelse och/eller ny bebyggelse vid befintlig bana Som riktvärden göller (A-vögd dygnsekvivalentnivå):

Utomhuswl ,5 m över mark* 60idBÅ

Inomhus i bostadsrum 30 dBA Nattetid drivönds maximal ljudnivå, LAmOX: Sovrum k|.22.00-06.00 50 dBA

Befintlig bana resp. bebyggelse

Utomhus, bostadsomr. l,5 m över mark 75 dBA Inomhus i bostad 45 dBA Sovrum, nattetid, l-Amox kl. 22.00-06.00 60 dBA får överskridas max. två gånger per natt.

Vösentlig ombyggnad

Som exempel anges: Utomhus i bostadsomr. 70 dBA Inomhus i bostad 40 dBA Sovrum nattetid, iLAmGQ kl. 22.0i0.bs.0o 55 dBA

Trafgilçséjglçerhetsverket

har i mars 1989 fastställt gränsvärden för högsta till-

Regeringen

låtna buller från nya fordon, typprovade enligt den internationella standarden ISO 362.

för risker Regler Bertil J()I1ti›1.sxs0n: Buller som hälsorisk i Fordonsslag Högsta tillåtna miljön - riktvärden train buller dBA olika ntyndighclcr Personbil 77 Buss och lastbil med totalvikt av högst 3,5 ton

med totalvikt av högst 2 ton 78 med totalvikt över 2 ton men högst 3,5 ton 79

Buss med totalvikt över 3,5 ton

med en motoreffekt lögre ön 150 kW ECE 80 med en motoreffekt av 150 kW ECE och högre 83

Lastbil med totalvikt över 3,5 ton

med en motoreffekt lögre ön 75 kW ECE 81 med en motoreffekt av 75 kW ECE och högre men mindre ön 150 kW ECE 83 med en motoreffekt av 1 50 kW ECE och högre 84

För bilarförsedda med dieselmotorför direktinsprutning skall grönsvörden 77,78 och 79 dBA höjas med 1 dBA. För bilar som ör terrönggående, och som har en totalvikt över 2 ton, skall grönsvördena höjas med 1 dBA om bilen har en motoreffekt lögre ön 150 kW ECE och med 2 dBA om bilen har en motoreffekt av 1 50 kW ECE och högre. Mötning enligt ECE 41 resp. 63

Fordonsslag Högsta tillåtna

buller dBA

Motorcykel

med Cylindervolym av högst 80 cm3 77

i 7

med över 80 cm3 men 1 75 lcml3 80

Cylindervolym

i m n n

fiiiéiá Cylindervolym över 1 7518155 å?

Moped 70

Arbetarskyddsstyrelsen

Arbetarskyddsstyrelsen har utfärdat föreskrifter rörande buller i arbetsmiljön (ASF 1986:15, Buller).

Ekvivalent ljudnivå under typisk arbetsdag 85 dB)

77 i

Maximal ljudnivå (mediunødäug förTnöulsljud)

i i i W 11177771771777771 fi”

lWPUlSWPPVVEVJEA 140 (31317)

Angiven storhet innefattar A-vögning inklusive eventuellt förekommande impulsljud.

Angiven storhet avser maximal C-vögd ljudtrycksnivå.

Regler för risker

Bertil Joliarzstsorz: Avsikten med föreskrifterna är att förhindra uppkomsten av hör-

Buller som hälsorisk i

selskada på grund av bullerexposition.

miljön - riktvärden fran

I en kommentardel anges exponeringsvärden för infraljud och

olika myndigheter ultraljud. Det finns ingen anledning att här gå in på problemet ultraljud medan däremot lågfrekvent buller där s.k. infraljud (2-20 Hz) ingår är en mycket betydelsefull och svårbemästrad störningskälla.

Exponeringsvärden för infraliud

Liudfrekvens Ljudtrycksnivå för 1/3 oktav

Den tröskel en människa kan uppfatta.

Allmänna skyddsregler

Arbetarskyddsstyrelsens allmänna skyddsregler anger att det

inte är möjligt att ange ett generellt samband mellan exponering, dvs. det buller som vederbörande utsätts för och besvärsupplevelse. Ofta kan även buller med låg nivå upplevas som mycket störande. Särskilt vid lägre Ijudnivåer kan också känsligheten för den störande inverkan av buller variera avsevärt mellan olika individer. Det går därför inte att ange någon nedre gräns då bullerdämpande åtgärder inte längre är motiverade. En bedömning får därför göras från fall till fall och grundas bl.a.

på besvärsupplevelse, talmaskering, aktuell ljudnivå, bulle-

rexponeringens varaktighet och tekniska möjligheter att begränsa bullret.

För projektering och planering av nya arbetsplatser samt för inköp av ny utrustning gäller följande rekommendationer:

för risker Regler BertilJ0l1zu1.\.w›rr. Buller som håilsturisk i Grupp Arbetsförhållanden Exponering under miljön - riktváirtlcn fran typisk arbetsdag olika myndigheter

Ekvivalent ljudnivå (dB) I Stora krav på stadigvarande kon-

centradition eller behov av att kunna föra samtal obesvärat. Gynnsamma möjligheter att erhålla relativt låg ljudnivå 40)

ll Betydelsetullt att kunna samtala

eller stadigvarande krav på precision, snabbhet eller uppmärksamhet. Endast mindre bullrande utrustning direkt knuten till arbetet 60)

Ill Verksamhetidär bullrande maski-

ner och utrustning används och som ej omfattas av grupperna I och Il 80

Ekvivalent ljudnivå innefattar A-vägning.

För grupperna l och II gäller att ljud från den egna verksamheten ej omfattas av angivet tabellvärde.

Det bör understrykas att ambitionen har varit att man vid nyanskaffning av maskiner skall sikta på en ekvivalentnivå för typisk arbetsdag av 80 dBA. Detta är intressant med tanke på EG:s direktiv som anger gränsvärdet 90 dBA. Man har rätt att nationellt ha strängare krav, men man kan fråga sig om detta inte kommer att innebära en form av handelshinder, då maskiner skall införskaffas på den fria marknaden?

Konsumentverket g

Konsumentverket har låtit undersöka leksaker som producerar ljud med tanke på risken för att barn skall få hörseln skadad. I samverkan med marknaden har vissa överenskommelser nåtts. Man eftersträvar viss maximal nivå på angivet lyssnaravstånd

och bl.a. har ett toppvärde för impulsljud på 135 dB angivits.

swiskorüosre*

Man har utarbetat riktlinjer för bulleremissionen för kontorsutrustning, där bl.a. fläktsystem för datorer mycket ofta utgjort problem. Dokumentet ifråga har väckt internationellt intresse.

Socialstyrelsen

Socialstyrelsen arbetar i nära kontakt med SNV. Tidigare har i samverkan med dåvarande Planverket ett förslag för buller-

Regler för risker

Bertil ./()I1(ll1.S.\()ll.' krav framtagits. Rapporten har och utnyttjas utan tvi-

utnyttjats Buller som hiilsorisk i vel fortfarande på sina håll och den har sina förtjänster. - riktvärden från

miljön

Ollkll myndigheter

Byggnadssfyrelsen

Förutvarande Skolöverstyrelsen har i samverkan med Byggnadsstyrelsen låtit utarbeta akustikkrav för specialskolor för hörselskadade. Kraven har utformats med hänsyn till den specifika situation ett gravt hörselskadat barn har i undervisningssammanhang, den stora känsligheten för bakgrundsstörning. För andra skolor gäller i stort samma bullerkrav som för arbetsplatser. Arbetarskyddsstyrelsen har låtit utarbeta särskilda rekommendationer för yrkesundervisningen.

Grundskola och gymnasium är numera ett kommunalt ansvar, men det saknas uppenbarligen råd och anvisningar eller riktvärden. Med hänsyn till handikappade, integrerade hörselskadade elever, är denna situation synnerligen anmärkningsvärd

och oacceptabel.

--

Påverkan upplevelse g

Människan pâverkasvpå olika sätt av ljud. Påverkan kan vara mätbar mätmetoder eller innebära

med fysiologiska upplevelse, som kräver värderingar t.ex. efter givna jämförelseskalor.

Hörselskada, tillfällig eller bestående. bestämmes genom hör-

selmätning, audiometri.

Andra hälsoeffekter, såsom stress, påverkan på cirkulation,

blodtryck, hjärtkärlpåverkan, överraskningseffekter kan

vara mätbara med mätmetoder. Korttidseffekter har

fysiologiska

påvisats, det återstår att få fastställt om även bestående effekter eller långtidseffekter kan orsakas av

ljud.

Ljud kan även påverka säkerheten genom att att

möjligheter

uppfatta tal påverkas eller genom maskeringseffekter för varningsrop resp. varningssignaler. Detta kan bedömas tillfredsstäl-

lande med ljudnivå.

Arbetseffektiviteten kan också påverkas. Ekvivalentnivå

ger otillräcklig information för bedömning. Bullerspektrum, variation med tid, arbetsuppgiftens art m m måste för bedöm-

ingå

ningen. Individens attityd är viktig.

”Störning”, komfort och trivsel är ytterligare faktorer, som ljud kan inverka på. Hörstyrka, ett subjektivt mått på ljudstyrka, synes beskriva en avsevärd del i upplevelsen. A-vägd ljudnivå speciellt i form av ekvivalentnivå är för

otillräcklig

att kunna bedöma denna typ av

påverkan.

för risker Regler Bertil Jo/zunxxvon: Buller som håilsorisk i miljiön - riktvärdcxr fran olika myndigheter

2% ZwEoc_

r mmlom

om

Ewa; 12.29 atom

_ .BUSma

Emo_

a_

zä_ö=m

mv o§

m _maaor

2% 0:0??

OOoOIOONNoooouoommoooodrowwmm moEcvcD

5:0.

_mcoznáoac_v..__m_.ae_

_wtww29193_

E0 acw.. .cmbu

.E: :my: E:._0mE958EEomzE_

ñoöEewEm..›_._v=__m__.ae_

vw.:

._®=®

mv Äcøco

mac_ Omoomm mv :o:

._55mxmznttø_

05 om mm mm

mzcioåmmvxcEdJ _m_

.wav

.ös

ö: vzmcozoâwâc_

.v7

0:a_

cozohcmucov_

,i mDLEOt..

cozmcc

; .Hm

.sz m5 _oesmm_0_u:o_cm

OONOIOONN

oczmco

_UOG

mcm_2w=:m__:m

m o a

mac_ .

cb_

WCOUUuMON comzwzvz..

.m=_._›_m.o_..§x_m_c.cm_o>_>v_o.m_o

mm om mc_c__w_mc_mm

__03_F OONNIOOmo.: 806m m.. om 92m Zm

_v_ m_Ew_ovmEm:mxvmmzwzwvwåwcmxvovkåovoêmcmxwSweex,...

otñzmvmEmcmxv1505-4.

_E_ :occo

_umE

va.:

mm Om mvov om 9...

mac_ _ma_89 .öv 22x36_

00m gomommoa

m_Eco_o>_>v_m

o

OOmmm om mm oo oo mm oygimco

mUåxvmgman_o.: _omumo_

vmw-FIOOMO

pocogärø

:m:.mmco

mc_cmmm_coom_os

wwccâmvnzovcoEêoxm_

:omccocoaxmtmåanvoE

cm.: _w=:n_

.._.\o__uo_o

...mosse mmêxmwn_ow_c.xc«

055 Emavc_

E2mmov5.nââus.nêåos_mzsnmwxn

._ocon.co_

0:2_ mäcåtEo

:n

_onmocoi

xZ 2: :m=mn_o__ m=u

.EPSommecaomm_=:omm.gasaE536mêcamn:Macau.oconszmåohmm.mmEmzca

_osgwcxzaOvT0Om.ov_.5›:ummctmxnoöxc\Itoam._O._O«_m__:nm_o=§mcizimon

.oxsøaøvawusøuauuz

36 :omäuubmnv-øäxnguuønnøs

Regler för risker

Bertil JO/IUILSZSYMI.

Buller som hâilsorisk i

SAMMANFATTNING miljön - riktvärden från

olika myndigheter Bullermätaren ger ett mätvärde, som inte beskriver den upplevda störningsgraden på tillfredsställande sätt. Därför kräver ljudkällor med olika ljudkaraktär olika riktvärden; se t.ex. fordonskungörelsen (SFS 1989:72), där för bilar/lastbilar gränsvärdena varierar från 77 till 84 dBA och för tvåhjuliga fordon 70 till 80 dBA. Detta gäller emission.

Motsvarande förfarande vid reglering av immission blir betydligt mera komplicerat och leder ofta till att man måste göra bedömningen från fall till fall.

l vidstående tabell sammanställs föreskrifter, riktvärden och allmänna råd, som gäller bostaden, vardagsrum och sovrum samt utomhus hämtade ur respektive Boverkets nybyggnadsregler, Banverkets förslag till gränsvärden och Naturvårdsverkets, SNV:s, allmänna råd och riktvärden.

Som jämförelse ingår Arbetarskyddsstyrelsens rekommendation för ljudnivå på arbetsplatsen där det ställs “stora krav på stadigvarande koncentration eller behov av att kunna föra samtal obesvärat”.

Behov finns för möjlighet till ostörd sömn. Sömnforskarna har visat påverkan redan vid 45 dBA för visst antal passager (t.ex. passerande fordon). Uppdelning i dag, kväll och natt och här nu gällande enbart bostaden, vardagsrum och sovrum är med

tanke på skiftgångsarbete problematisk. Behovet av låg störning

i vardagsrum har utan tvekan störst betydelse för musikavlyssning. För hörselskadade som är beroende av hörapparat är talmaskering en stark realitet.

Med tanke på sömnpåverkan är diskrepansen mellan SNV:s

krav på 45 dBA och Banverkets 50-60 dBA anmärkningsvärt stor.

Rapporterade mätresultat visar dels att kraven för bostäder behöver skärpas, dels att det behövs någon form av kontroll. Ett certifieringsförfarande som motsvarar det som förbereds för

personlig skyddsutrustning (bl.a. hörselskydd inom EG) är

ett tänkbart förslag. Byggaren svarar för nödvändiga mätningar och att resultaten dokumenteras.

Buller i en bostad kan komma från i huset befintlig utrustning inom resp. utanför lägenheten, från vägtrafik, flyg, tåg, m.fl. yttre bullerkällor och från verksamhet i grannlägenheter såsom pianospel, radio/T V eller s.k. stereoanlåggningar. Det är tillrådligt att noggrant analysera och rangordna störkällornas inbördes bidrag innan kostsamma aktionsprogram fastställes.

för risker Regler

Regler för risker

THOMAS RAHMN

Rättsliga aspekter pä användningen

av

gränsvärden

inom

miljöområdet

n och samma förorening kan behandlas olika beroende

på i vilken miljö den förekommer. I arbetsmiljön

kan det t.ex. vara tillåtet med tio gånger så höga halter

av ett ämne som i utomhusmiljön. Avsikten är att i

första hand diskutera orsakerna till detta.

Man kan emellertid också konstatera att de gränsvärden som

i dag finns har olika rättslig status beroende i vilken lag de

behandlas. Jag skall lämna några synpunkter på just de frågorna.

Den fråga man först ställer sig är om det i svensk lagstiftning

över huvud taget finns några bindande lagregler om gränsvär-

den inom de områden vi här diskuterar. Många lagkloka perso-

THOMAS ner anser nog att sådana regler inte bör tas in i lagparagrafer utan

RAHMN är sekremer utnyttjas som underlag vid olika beslutsfattande.

terare i Miljöskydds-

Man kan lätt konstatera att det i flera av de lagar som här är

kommittén. Han har

aktuella « t.ex. Miljöskyddslagen, Hälsoskyddslagen, Arbetstidigare arbetat på

miljölagen och Plan- och bygglagen - saknas direkta bestämmel-

Fiskeristyrelsen,

ser innehållande gränsvärden. Detta utesluter naturligtvis

Naturvårdsverket, inte att det kan finnas möjligheter att meddela sådana bestäm-

Koncessionsnämnden melser e s d av lagarna.

och Länsstyrelsen i

Att utvecklin en går mot att i ökad omfattning föra in bestäm-

Älvsborgs län. Han

melser om i lagstiftningen är den nya lagen om

gränsvärden har skrivit en rad ar-

tillfälliga bilförbud ett exempel på. Enligt den lagen får tillfälliga

tiklar, böcker m.m. förbud meddelas mot biltrafik om luftföroreningarna innebär

i miljörátt.

akuta hälsorisker. I en förordning till lagen, som Göteborgs kom-

mun kan skryta med att ha ensamrätt på, kan kommunen

meddela förbud mot biltrafik om koncentrationen av luftförore-

ningar skulle överstiga vissa angivna gränsvärden.

för risker Regler Thomas Ralunn: Rättsliga aspekter pa an- till föreskrifter

Möjligheten

vändningen av gråinsvåirden inom n1il_j›0inradet - t.ex. i Möjligheterna att meddela föreskrifter fråga om gränsvärden - är mycket olika i de lagar som vi har anledning att intressera oss för här.

Arbetsmiljölagen och Plan- och bygglagen måste ses som ut-

- dvs. de innehåller över huvud taget få

praglade ram/cigarr

materiella regler. Lagarna kan sägas i stort sett få sitt innehåll genom förordningar eller föreskrifter som utfärdas med stöd av lagarna. De inom arbetsmiljöområ-

hygieniska gränsvärdena

det är ett exempel sådana föreskrifter.

på

Miljöskyddslagen och Hälsoskyddslagen kan i sammanhanget ses som mer omoderna. Möjligheterna att meddela generellt verkande föreskrifter är har mycket begränsade. Detta innebär i och för sig inte att det i miljö- och hälsoskyddsammanhang skulle vara mindre intressant eller mindre viktigt att arbeta med

Regler för risker T/iamax Rahmn: gränsvärden. l själva verket har man. i stort sett ända sedan Rättsliga aspekter på an- Miljöskyddslagens tillkomst år 1969. arbetat med sådana. Eftervändningen av gränsvärsom de inte kan hängas upp har man kalpå lagparagraferna den inom miljöområdet lat dem för riktvärden. Dessa har sin särskilda betydelse vid myndigheternas prövning av enskilda ärenden. Arbetsmiljölagen är som nämnts en ramlag. Med stöd av denna lag kan utfärdas föreskrifter av många olika slag. Dessa kan vara direkt straffrättsligt bindande. Så är emellertid inte alltid fallet. De hygieniska gränsvärden för planering och kontroll som Arbetarskyddsstyrelsen framtagit med stöd av Arbetsmiljöförordningen (18 § 2 st.) är inte straffsanktionerade (jfr 19 § 2 st.). För att de gränsvärden och riktvärden, som vi här talar om, skall få någon bindande betydelse krävs alltså att de tas in i i ett enskilt ärende. Formerna för hur besluten

myndighetsbeslut

fattas visar sig ha viss betydelse i sammanhanget. Som tidigare sagts utnyttjas Naturvårdsverkets riktlinjer i hu-

vudsak vid den obligatoriska tillståndsprövning som ett stort

antal verksamheter år underkastade. Inte sällan fö-

miljöfarliga

rekommer att riktvärdena då tas in som villkori ett tillståndsbeslut. Detta gäller särskilt inom bullerområdet. Riktvärdena har på detta sätt överförts till en .straffrärtsligt bindande form. Detta innebär att en överträdelse kan leda till böter eller fängelse (ML 45§1st.p3).

förbud

Tillsynsregler,

eller

föreläggande

Inom :arbetsmiljöområdet finns emellertid inga tillståndsbeslut att hänga upp gränsvärdena på. Detta innebär att arbetsmiljömyndigheterna är hänvisade till att använda tillsynsreglerna. Man skall då vara medveten om att tillsynsreg/erna inte har tillbakaverkande kraft - dvs. det handlar alltså inte om

någon

att utmäta straff för inträffade överträdelser - utan i stället om att se till att dessa snarast upphör. Beslutet kan utformas som ett eller ett föreläggande (AML 7 kap. 7 §). Först om

förbud

beslutet inte följs kan det bli fråga om .straff eller. om vite utsatts, utdömande av detta (AML 8 kap. 1 §). Det ankommer faktiskt enligt Arbetsmiljölagen på tillsynsmyndigheten själv att bestämma vad följden skall bli om man inte rättar sig efter ett meddelat beslut. Väljer man nämligen att utsätta vite, utesluter man möjligheterna till straff. Det kan konstateras att motsvarande tillsynsbestämmelse i Mil jöskyddslagen (ML 40 §) inte är utformad på detta sätt. Här kan en överträdelse av ett tillsynsbeslut endast leda till att ett vite döms ut (men som tidigare nämnts kan överträdelser av villkoren i själva tillståndsbeslutet leda till straffansvar).

Regler för risker Tlzonzas Rahm/t: Rättsliga aspekter på an- Svårt att definiera vändningen av gränsvärden inom miljöområdet klara

gränser

Den här lilla studien. som inte gör anspråk på någon fullständighet, tyder på att de gränsvärden som vi har här i landet sällan är bindande i den bemärkelsen att en överträdelse direkt kan leda till straff eller utdömande av vite. Normalt krävs att värdena först måste omsättas i ett myndighetsbeslut. Man skall dock vara medveten om att konsekvenserna av att inte rätta sig efter ett gränsvärde kan bli stora i ett skadeståndsärende - särskilt

inom arbetsmiljöområdet.

Det visar sig också att straffreglerna i lagarna är utformade på olika sätt. Det verkar som om risken för att drabbas av straff är större inom miljöskyddsområdet än inom arbetsmiljöområdet eftersom gränsvärdena ofta förs in som villkor i tillståndsbeslut. Det är kanske därför som vi så sällan hör talas om några arbetsmiljöbovar.

Man kan naturligtvis fråga sig varför situationen är som den är. Hade det inte varit bättre att ha enhetliga och direkt tillämpbara bestämmelser. Orsaken till att vi inte har detta tror jag sammanhänger med svårigheterna att definiera klara gränser. Inom det miljömedicinska området förhåller det sig kanske så att allt inte är vitt som ligger under ett gränsvärde och allt inte svart som ligger över. Sättet att ta fram gränsvärden tyder på att så kan vara förhållandet. Ofta använder man sig nämligen av säkerhetsmarginaler när man fastställer ett gränsvärde. Man kanske sätter gränsvärdet till en tusendel av den halt som visat sig kunna ge upphov till effekter, för att ligga på den säkra sidan. Härtill kommer att det i arbetsmiljön eller i utomhusluften kring miljöfarliga verksamheter många gånger kan vara svårt att genomföra tillräckligt noggranna mätningar. Detta har ofta lett till att man tvingats arbeta med olika sorts medelvärden för kortare eller längre perioder.

De nämnda svårigheterna har säkert bidragit till att myndighe-

terna, om ett gränsvärde inte hålls, ofta väljer att utforma ett föreläggande som ett krav på att vidta olika tekniska skyddsåtgärder, i stället för att ställa krav på att gränsvärdet som sådant skall hållas. är naturligtvis dock detsamma - dvs. att

Syftet gränsvärdet skall klaras. Inom miljöskyddsområdet föreligger

också den komplikationen att orsaken till att ett gränsvärde i utomhusluften överskrids många gånger kan bero på utsläpp från flera källor. Ansvarsförhållandena är med andra ord oklara. Motsvarande problem torde man inte ha inom arbetsmiljöområdet. Ansvarsförhållandena tycks här vara relativt klara.

Man kan naturligtvis också fråga sig varför de gränsvärden och riktvärden som vi trots allt har är så olika. Delvis beror väl detta att de avser olika miljöer - t.ex. eller bo-

på arbetsmiljö

stadsmiljö. Det ligger nära till hands att tänka sig strängare krav i de miljöer där vi alla vistas - dvs. i utomhusmiljön eller

SOU l992:2 Regler för risker

Tlmmas Ruhmn: boendemiljön. En dålig arbetsmiljö kan kanske många

Rättsliga :aspekter på an-

kompenseras genom personlig skyddsutrustning m.m.

gånger vändningen av gränsvär- Man kan väl heller inte komma ifrån att det splittrade myn- den inom miljäiomrädel dighetsanvaret kan ha bidragit till den rådande situationen.

med EG

Harmonisering

Inför gruppdiskussionerna (se s.72-90) kan det kanske vara intressant att redovisa synpunkter på framtiden. Det hän-

några

der mycket just nu inom detta området. Jag tänker då särskilt på ansökan om svenskt medleznskap i EG och det pågående ar-

svensk betet med att utforma en samordnad miljölagstiftning en miljöbalk. Båda dessa frågor hänger ihop.

Jag tror att de flesta av oss har märkt att miljöfrågorna under senare år fått allt större betydelse inom EG. Delvis beror detta säkert på det gröna block av stater som bildats inom den gemensamma marknaden. Jag tänker då närmast på Danmark, Tyskland och Holland.

Följden av det allt mer intensiva miljöarbetet inom EG är att det under senare år har fattats många viktiga beslut om vår mil jö. Vad som är särskilt intressant för oss är EG:s miljödirektiv - det rör sig om inte mindre än ca 200 sådana. Ett EGdirektiv är bindande för medlemsstaterna. Varje land är skyldigt att transformera direktivet till egen lagstiftning. Enligt en nyligen avkunnad dom i EG-domstolen räcker det inte att en medlemsstat förbinder sig att följa ett direktiv vid enskild prövning. Direktivet måste omsåttas i resp. lands egna lagar och för-

ordningar.

Ett direktiv är ofta en diger lunta av handlingar. Det är vanligtvis indelat i ett stort antal artiklar med detaljerade föreskrifter om mät- och provmetoder m.m. Man bör lägga märke till att det finns två olika sorters direktiv -

nämligen harmoniseringsdi-

rekriv och minimidirektiv. Harmoniseringsdirektiven är medlemsstaterna skyldiga att direkt ta in i den egna lagstiftningen. Är det fråga om minimidirektiv är det fritt fram för det enskilda landet att ha strängare regler om man så vill. Det motsatta förhållandet är dock inte möjligt.

EG:s omfattar många olika frågor. Av speciellt miljödirektiv

intresse här är att EG för vissa områden utfärdat direktiv om gränsvärden för miljökvalitet - t.ex. i fråga om luftkvalitet, badvatten och dricksvatten. Dessa direktiv är i allmänhet utformade som minimidirektiv.

Miliöbtalk

Enligt regeringens uppdrag skall Miljöskyddskommittén lägga

fram förslag till en miljöbalk. Denna skall vara anpassad till

Regler för risker Thmnas Ralunn: EGs regelsystem. Detta innebär bl.a. att det i miljöbalken skall Rättsliga :aspekter på anfinnas utrymme för att föra in EG-direktiven. vändningen av gränsvärden inom miljöområidet Bland de lagar som skall ingå i balken märks särskilt Naturre-

surslagen, Naturvårdslagen, Miljöskyddslagen, Lagen om ke-

miska produkter, Hälsoskyddslagen och Renhållningslagen. Kommmittén skall också överväga möjligheterna att även föra in strålskyddslagzirna. Andra lagar kan naturligtvis också beröras av kommitténs förslag - t.ex. Vattenlagen och Plan- och

bygglagen. Arbetsmiljölagstiftningen däremot hamnar sannolikt

utanför den framtida miljöbalken.

Kommitténs förslag skall redovisas för regeringen senast den l april 1993.

Bestämmelser om

miliöykvalltet? g g H

En fråga som ägnats särskilt mycket uppmärksamhet inom kommittén har just gällt möjligheten att i balken föra in bestämmelser om miljökvalitet. En EG-anslutning förutsätter ju att sådana möjligheter finns. Sådana normer skulle kunna skapa förutsättningar för mer enhetliga regler.

Miljöskyddskommittén har ingående diskuterat dels inom

vilka områden miljökvalitetsnormer skulle kunna användas, dels vilken rättslig status normerna bör ha. Kommittén har hittills haft den principiella inställningen att man vid fastställandet av normerna inte skall ta hänsyn tekniska och ekonomiska aspekter. Ledamöterna har också kommit fram till att normerna - åtminstone till att börja med -främst kommer att omfatta hygieniska eller miljömedicinska frågor. Så har ju varit fallet inom EG.

Med hänsyn till de problem som kan föreligga att göra någon ansvarig för att ett visst gränsvärde överskrids i den yttre miljön kommer nog kommittén att avstå från att föreslå att gränsvärdena skall vara straffrättsligt bindande. Däremot bör de ha en styrande och bindande effekt på myndigheternas arbete. De bör med hänsyn härtill - i likhet med vad som nu gäller inom arbetsmiljöområdet - fastställas med stöd av bestämmelser i balken.

Det skulle också vara möjligt att låta miljökvalitetsnormerna bli giltiga även inom samhällsplaneringsområdet. Genom att

Naturresurslagens bestämmelser kommer att ingå i balken finns kopplingar till Plan- och bygglagens regelsystem. Det kan vara värt att notera att de krav på miljökonsekvensbeskrivningar som nyligen införts i Naturresurslagen inte gjorts bindande

när det gäller samhällsplaneringen.

Regler för risker

Thonzas Rahmn: Normerna i huvudsak Rättsliga aspekter på an-

vändningen av gränsvär-

den inom miljöomradct

frqmåtsyftande

En fråga som man har anledning att ta ställning till är om kvalitetsnormerna skall vara för såväl befintliga som

gällande

framtida förhållanden. Detta problem tror jag kanske inte finns inom arbetsmiljöområdet. Jag skulle tro att man i arbetsmiljön ställer ungefär samma krav oberoende av om det är fråga om en ny eller gammal verksamhet.

Börjar man fundera på miljönormer i den yttre miljön finner man snart att de tilltänkta normerna säkert redan skulle överskridas inom områden i landet - t.ex. i fråga om buller i

många

tätortsmiljöer, nitrathalter i våra kustvatten, nedfall av försurande ämnen m.m. Normer som knyts till samhällsplaneringen kan i huvudsak endast vara framåtsyftande. Vid

naturligtvis

av tillkomsten av miljöfarliga verksamheter skulle det

prövning

däremot vara möjligt att ge normerna en direkt styrande effekt.

För att komma till rätta med alla de befintliga miljöproblemen

får man nog tänka sig en ordning där myndigheterna jag tänker i detta sammanhanget närmast på länsstyrelserna och kommunerna - skall vara skyldiga att om normerna överskrids ta fram åtgärdsprogram för att lösa problemen. Vilken rättslig status dessa program skall ha är en fråga som just nu diskuteras i kommittén.

har även fått i uppdrag att titta på or-

Miljöskyddskommittén ganisationsfrågorna. Samordningen av de olika lagarna kan

naturligtvis föranleda vissa organisatoriska förändringar - särskilt gäller detta inom tillsynsområdet.

för risker Regler

,x r

Wow! .

. .I. . . . Ä ,v 4.. å... HI. 0,, ala: t...? ;.I . . m._I/;ut D)..

. . .n .. . .. .. . .. j; r

.

4./ ...h

...› gl)

;.

I...,

Iaf .

II

.Apua..\

.

xä ,wo/ie.

. \\ |r r J _.

av

x . /_ M.

\

Regler för risker

GUNNAR BENGTSSON

Etiska

aspekter pc°|

rönsvärden för

kvävedioxid

buller,

och cancerrisker

änniskan har alltid velat skydda sig mot en farlig

miljö. Redan omkring år 3200 f Kr upp-

trädde de första riskkonsulterna i form av Asi-

pu-gruppen i Eufrat-Tigrisdalen. De tillhan-

dahöll bedömningar av riskfyllda, osäkra eller

svåra beslut. Gudarna rådfrågades och konsultrapporten

sammanfattades på lertavla.

Idag ropar vi efter nya gudar som kan hjälpa oss med risk-

fyllda, osäkra eller svåra beslut. Det har blivit inne att vända

sig till etikkonsulter. Förhoppningen är att det skall finnas ett

etiskt beslut som konsulten kan servera på sin moderna ler-

riktigt GUNNAR

tavla, datordisketten. Med det etiskt riktiga handlandet menar vi

BENGTSSON är sådant som uppfattas som rätt och gott.

generaldirektör vid

Etiska frågor lyftes fram i Brundtlandrapporten om vår ge- Statens strålskydds-

mensamma framtid: l-Iur klarar vi att få en god miljö samti-

institut sedan I 982, digt som vi och inte minst u-ländernas innevånare överlever? Vid

docent i strålningsfy-

uppföljningskonferensen i Bergen 1990 enades ministrarna sik och sedan 1991

om den etiska principen om förebyggande åtgärder (Precautioordförande i Statens

nary Principle): Om miljön hotas av allvarlig eller oåterkalle-

medicinsk-etiska

skada får inte brist på vetenskapligt kunnande användas som lig råd. Gunnar

Bengts-

skäl för att uppskjuta motåtgärder (Miljövårdsberedningen,

son är författare till 1990). Till den stora miljökonferensen i Brasilien 1992 planeras

artiklar i riskfrågor,

ett stort dokument om jordens miljöetik (Earth Charter). Det

mål för miljövård kan väntas betona allas rätt att leva i en bra miljö, allas ansvar

och i strålskydds-

att skydda miljön och använda naturresurserna på ett gott sätt

frågor.

osv.

Även i den svenska debatten presenteras etikargumenten. Na-

turvårdsverket har diskuterat miljömål i skriften Då, Nu, Se-

dan (Statens naturvårdsverk, 1990). Vi skall t.ex. se till att verk-

för risker Regler Gunnar Bøngtssrm: samheter skador i

i Sverige inte åstadkommer på miljön Etiska aspekter pa gräns- mot andra länder. l skriften kan man låsa att Sverige bryter värden för buller. kvävedenna våra utsläpp av ozontärande och klimatdioxid och canccrriskei* princip genom

aktuella ämpåverkande gaser. Till detta kan vi lägga att dagens nen kvävedioxid. kolväten och radioaktiva

polyaromatiska

ämnen också ger skadliga bidrag i andra länder. Vi exporterar dessa försurande och cancerframkallande från

gaser via luftutsläpp trafik, energikällor osv.

i

Värderingar konflikt

Hur kan detta gå ihop? Kan vi miljömedvetna svenskar avsiktligt skada människor i andra länder via våra utsläpp? Vi bryter ju mot våra etiska principer!

Just det! Vi bryter mot en etisk princip i detta exempel, och på många andra håll i miljövården. Tillvaron är fylld av situationer där olika etiska står mot varandra. Den enes frihet

principer

hotar den andres jämlikhet och vi kan inte samtidigt ha full frihet och full jämlikhet.

Men så här kan vi väl inte ha det, vi vill inte bete oss oetiskt! Låt oss kalla in vår etiska konsult så att vi får någon ordning och kan komma till ett etiskt riktigt beslut!

Tyvärr, etiken tillhandahåller inte sådana godbitar. I fortsätt-

använder jag etik bara i betydelsen kritisk granskning

ningen

handlande. Jag undviker den av värderingar som styr mänskligt alternativa av en uppsättning värderingar om vad

betydelsen

som är rätt och gott. Etiken bjuder inte på några färdiga lösningar eller givna ställningstaganden. Däremot kan den underlätta en systematisk genomgång av viktiga inblandade värde-

Hur påverkas olika inblandade individers rätt till själv-

ringar.

bestämmande? Hur rättvist fördelas för- och nackdelar? Vilket lidande åstadkoms för vilka berörda?

M93!! q7

Inom etiken alltså våra värderingar. Vad vi faktiskt gör,

granskas

våra vanor och bruk, är vår moral. Vi har föreställningar om vad som är bra och dåliga handlingar, vad som är rätt eller fel. En bra handling är då moraliskt god eller, förkortat, moralisk. En dålig handling är omoralisk.

V°d

åtrfiüäiis

Men det är inte lätt att klara ut vad som är bra eller dåligt. Ta rättvisa som Vi har en allmän känsla av att det är bra att

exempel.

vara rättvis. Men det finns många olika slags rättvisa. Ekonomer har t.ex. arbetat med modeller för fördelning av välfärd. Beslut som välfärden kan anses ”rättvisa” om:

påverkar

s_

Regler för risker i alla får det bättre totalt sett. Den som får det sämre i Gunnar Bengtsson:

något

så hon totalt sett får det Etiska aspekter på gräns-

avseende måste kompenseras

våirdcn för bullcr. kväve-

bättre (Pareto). dioxid och canccrriskcr

P den sammanlagda välfärden ökar maximalt. Vid samma vär-

deringar får alla lika delar av allt (Bentham/Mill).

P de sämst ställdas situation skall förbättras. Vid samma värde-

ringar får alla lika delar av allt (Rawls).

Det finns också många som menar att det är rättvist att välfärden fördelas efter förtjänst: ”Den som inte arbetar skall inte heller äta”.

Vad har nu detta med gränsvärden att göra? Faktiskt en hel del! Fördelning av risk är fördelning av ofärd eller negativ välfärd. De olika slagen av rättvisa har beaktats i skyddsarbete. I det följande diskuterar jag på vilket sätt de är bra eller dåliga. Jag ger också konkreta exempel hämtade från strålskyddsområdet.

Att skydda alla lika eller skydda andra mer verkar väldigt tilltalande och osjälviskt. Det förstnämnda finns bakom kommunistiska tankar som när de omsatts i samhällen lett till mycket stor ojämlikhet och dåligt skydd. Det sistnämnda har tillämpats i vissa speciella kulturer långt från den västerländska men inte haft kraften att sprida sig. Dessa båda principer har alltså inte lett till goda resultat när det gäller modernt

samhällsbyg-

gande. Som ideal för enskildas agerande har de fått många bekännare. Det är bland dessa vi finner martyrerna som Jesus och Martin Luther King eller Dostojevskijs ”ldioten”.

Strålskyddsexempel: Alla skyddas lika vid utsläppsbegräns-

ningar då risker som är avlägsna i tid och rum behandlas med samma allvar som risker här och nu. Andra skyddas mer vid räddningstjänst som i Tjernobyl. Gäller det att rädda liv finns inga dosgränser utan bara informerat samtycke krävs. En annan form av att skydda andra mer finns när frivilliga försökspersoner utsätts för t.ex. röntgenstrålning eller radioaktiva ämnen i medicinsk forskning. De tar då en risk så att andra skall få det bättre. I detta fall är myndighetskravet infomierat och

samtycke

mycket låga stråldoser.

Att skydda de behövande mest har en bred uppslutning. Representanter för 29 europeiska länder angav t.ex. 1989 att det var viktigt att skydda hälsan hos individer i högriskgrupper, utsatta

grupper och underpriviligierade grupper (Världshälsoorganisationen, 1989). Regeringens folkhälsogrupp skrev i sin första rapport

1989 att ”Sociala skillnader i hälsoutvecklingen är det centrala

problemet” (Folkhälsogruppen, 1989). Många argument för

denna ståndpunkt gavs i Socialstyrelsens folkhälsorapport

1991. Regeringens proposition 1991 om folkhälsofrågor (1990:91:175) följde upp tankarna: ”...ökad jämlikhet skall

vara ett överordnat mål vid prioriteringar i folkhälsoarbetet

för risker Regler Gunnar Bøng1.\:s*0rz: insatser som medför att de sämst ställdas situation kan för- Etiska aspekter pá gräns- men inte bättras bör komma i första hand. Riksdagen gav starkt viirden för buller. kvävestöd. Socialutskottet behandlade en motion från dioxid och canccrriskcr invändningsfritt som ville ersätta tonvikten på jämlikheten med ett

Folkpartiet

framhävande av att ohälsa bör motverkas varhelst den än förekommer och av individens eget ansvar för sin egen hälsa. Motionen avslogs. Fostret skyddas genom att gravida kvin-

Strålskyddsexempel:

nor i strålningsarbete har rätt till omplacering.

mest kan verka orättvist. Ändå finns stort Att skydda de förtjänta stöd för sådana värderingar. Inom Sverige växer intresset för försäkringar snabb vård för nyckelpersoner i som garanterar företag. u-länder varnar för alltför stor satsning på

Många

Figur I Medellivslängd och energiförsörjning hör ihop.

Medellivslöngd, Ör

80 . i . .. - - - -r - . :- -. |n n n 70 _ _ .. n 60 i I I I* Sverige 50 .

ll

n

lO

0 . t l t

O 5000 l 0000 l 5000 20000 25000

Eltillgång kWh/år per person

Figuren visar samvariationen mellan medellivslöngd vid födelsen som genomsnitt för man och kvinnor, och dess förhållande till tillgänglig elenergi per person och år. Varje punkt anger ett land. Data ör huvudsakligen ur Statistisk årsbok l 989. Upp till ca 4000 kWh/år finns en stark samvariation mellan eltillgång och livslängd. Har land A dubbelt så stor eltillgång som land B ör medellivslängden i land A ca 6 år löngre cin i land B. Vid högre eltillgång ör sambandet svagare men fördubblad eltillgång förknippas ungeför med 2 års längre liv.

för risker

Regler miljön. Stränga krav på miljön kan dra undan resurser från om- Gunnar Bengtsson: råden för hälsan. Etiska aspekter på gräns-

som är viktigare Till exempel visade Sagan

värden för buller. kväveoch Afifi (1978) att var i u-länder med

medellivslängden högst dioxid och canccrrisker väl utbyggda system för utbildning och

energiförsörjning

(jämför Figur 1).

Många studier har gjorts av hur mycket resurser som ned

läggs

på att rädda ett år av en människas liv genom skyddsinsatser i t.ex. trafiken, sjukvården eller miljövården. Vanligen rör det sig om 1-10 gånger värdet av ett års produktion för en person (bruttonationalprodukt per innevånare). Produktionsvärdet är ju beroende av den nationella levnadsstandarden. Det finns alltså mycket bred uppslutning kring att man inte satsar mer

på

skydd än man har råd, och vad man har råd med är inte mycket i fattiga länder.

Strålskyddsexempel: Når en expertgrupp inom internationella atomenergiorganet [AEA år 1985 diskuterade begränsningar av gränsöverskridande radioaktiva luftföroreningar talade u-

landsrepresentanterna mot en alltför kraftig begränsning.

Att bortse från fördelningen av små risker kan också verka orättvist: Skall jag behöva

ta en risk för att min granne tjänar på en farlig verksamhet? Göran Möller (1986) har i sin doktorsavhandling gjort en etisk analys av detta. De flesta av oss vill gärna få chansen att utsätta andra för risker, Lex. att um-

genom gås med dem (jag kan ju ovetandes vara smittoförare) el-

mig farlig

ler delta i biltrafiken (jag kan köra ihjäl någon). I gengäld är vi beredda att godta att andra utsätter oss för liknande risker. Samtidigt vill vi inte bli utsatta för alltför stora risker. Vi kan alltså gå med på att bortse från av små risker om vi

fördelningen

garanteras skydd mot större.

Strålskyddsexempel: Detta är grundtanken i internationellt

strålskydd (optimering). Fördelningen är ointressant om man minskar de sammanlagda stråldoserna (kollektivdosen) så långt

som det är rimligt möjligt, förutsatt att det finns ett skydd mot alltför höga doser, dvs en som i

dosgräns praktiken respekteras

över hela jorden.

Konfliktlösning

--

en demokratisk

process

grundad på

llumgnisfisk människosyn/gg

Denna diskussion visar att det finns många uppfattningar om rättvisa som kan stå i konflikt med varandra. På samma sätt är det med honnörsord som självbestämmande, välfärd och skydd. För varje sådant 0rd kan många mål ställas upp och

SOU 1993:2 Regler för risker

(iunnur Bengtsson: alla kan inte Likaså kan dessa bredare värdeuppfyllas samtidigt. Etiska zispcktcr på gräns- med varandra. Om samhället beslutar om ringar stå i konflikt värden för bullcr. kväveför en arbetstagare så inskränks därmed dendioxid och canccrrisker vissa skyddsregler nas Hindrar skyddet ett ackordsarbete så

självbestämmande.

minskar individens ekonomiska utbyte, en komponent i välfärden. Gäller kvinnans rätt det att skydda ett foster så inskränks att arbeta på samma villkor som mannen, ett länge drivet rätt-

visekrav. Hur löser man dessa konflikter? Hur mycket skydd skall samhället kräva och vilket får detta ha i form av inskränk-

pris

ningar i självbestämmande, rättvisa och välfärd? av och andra regleringar kräver Skydd i form gränsvärden samhällsbeslut. samhällen kan I vår typ av västerländska dessa återföras till den demokratiska processen. Det är genom

politiskt agerande vi låter våra värderingar styra samhällets beslut. Finns det några värderingar som är eviga, som kommer igen genom olika kulturer och tidevarv? Sociologer, antroposom studerat detta kan inte hitta många geloger och filosofer mensamma nämnare. I alla samhällen ingår dock att medlemmarna håller sig med moraliska värderingar; vissa förhållningssätt uppfattas som goda, sanna, höga medan andra ses som falska, Till de goda förhållningssätten räknas ofta

dåliga, låga.

sådana som leder till att individ och samhällsordning kan överleva. blir alltså Värderingar som främjar sådan överlevnad brett omfattade. De faktiska handlingarna kan se mycket olika överlevnad kan i en kultur främjas av att man ut; samhällets är inställd till utomstående grupper, i en annan av

vänskapligt

beteende. finns det också ett genomgående sätt fientligt Möjligen att samhällen, nämligen i klasser med och utan

organisera

makt, med och utan egendom. Om det inte finns så eviga etiska värden att ta på, kan

mycket

man om det ändå finns någon förhärskande värde-

fråga sig

ring just i Sverige och just nu? Jag tror att det finns vissa brett omfattade ideal som vi nått genom vår historiska och kulturella utveckling. De kan sammanfattas i begreppet ”en humanistisk Människan ses som ett jag som har frihet,

människosyn”.

Hon kan välja mellan olika alteransvar och mänsklig värdighet. nativ basis av sina egna etiska överväganden. Hon har

på

samma rättigheter som alla andra och samma rätt att få dem reär i detta avseende förmer än nåspekterade. Ingen människa gon annan. Men det är sällan som man klart kan se att ett visst handlingsalternativ är mer förenligt med den humanistiska människosynen än ett annat. Om valet av ett gränsvärde är viktigt för oss bör vi till de värderingar som ligger själva väga och ta ställning bakom. Vår uppfattning kan vi uttrycka via den demokratiska eller genom eget agerande som berör den aktuella miljöprocessen Vi kan t ex kräva avstängning av trafiken på Norra sta-

frågan.

tionsgatan för att komma undan kvävedioxiderna, eller vi kan flytta därifrån.

Regler för risker

° G B › 4.: s

Etiska .ska aäâéâiáâtrgiâigåáii.

° aspekter° pa

värden för hull *r. kvå -

dioxid och caficcrrisik/:r

ör kvövedioxid

buller,

cancerrisker

och

Vilka etiska konflikter framstår särskilt när det gäller dagens aktuella tema, gränsvärden (Victorin. 1991) för buller, kvävedioxid, polyaromatiska kolväten och strålning?

l internationella och svenska måldokument kring hälsa och miljö finns angivet en del värderingar som har bred anslutning, t.ex.: V Om tröskelvärde finns skall exponeringen ligga under trös-

keln så att inga allvarliga effekter kan hos käns-

uppträda

liga arter och ekosystem med nuvarande kunskap.

V Om tröskelvärde saknas skall exponeringen hållas så låg att

allvarliga effekter sällan förekommer. V Utsläpp skall förebyggas och minimeras på lönsammaste och

kostnadseffektivaste sätt. V Alla människor, både nu levande och kommande generatio-

ner. har rätt att leva i en bra miljö. V Varje land skall se till att verksamhet i det egna landet inte

åstadkommer skada i andra länder. V Utvecklingslåndernas innevånare har rätt till ekonomisk och

social utveckling. Många andra värderingar återkommer också, t.ex. de jag nämnde i inledningen. Ofta tävlar två värderingar med varandra. Ett alternativ till kostnadseffektiv teknik är bästa tillgängliga teknik. Denna förespråkas ibland. men ofta ändå tillsammans med en brasklapp att kostnaden inte får bli orimlig.

Även om vi begränsar oss till de sex uppräknade värderingarna

kan vi hitta en del dilemman.

Bullegrgm

I arbetslivet finns risk för att tröskelvärdet för hörselnedsättande buller överskrids. Detta anses vara ett rimligt pris att betala för den nytta produktionen medför. Risken för hörselskador minskas genom hörselskydd och läkarkontroller för utsatta grupper.

Störningar av sömn, samtal och prestationer kan förekomma vid väsentligt lägre nivåer. Lägre bullernivå än i arbetslivet krävs därför inomhus i kontorslokaler och bostäder samt utomhus. Särskilt utsatta grupper skyddas extra mycket genom lägre gränsvärden i skolor och vårdlokaler samt nattetid.

Regler för risker sou 19922

.. , strävar man efter att uppfylla de sex vär-

057m” §e3”",7 Sammanfattningsvis

Ettska aspekter pa grans-

för men godtar att kostnaderna för bullers- Värden för huller_ kväve_ deringarna

buller;

dioxid och cunccrriskcr kydd begränsar hur langt man kan na.

Kvävedioxid

Gränsvärdet för kvävedioxid i arbetslivet är satt så högt att ökat

kan även om gränsvärdet inte

andningsmotstånd uppträda

överskrids. Detta motiveras med att effekten är svag, andra län-

och det är tekniskt och ekonoder har högre gränsvärden miskt svårt att klara lägre gränsvärden.

arbetslivet kan andra grupper utsättas, t.ex.

I miljön utanför barn och sjuka, inte minst astmatiker. För att skydda dessa är

ca sextiondedelen av arbetslivets gränsvärdet utomhus (1/40 1/80 beroende på exponeringstiden). Då har hänsyn också tagits till att kvävedioxid kan tänkas framkalla cancer och till rim-

i kostnaderna för skyddsåtgärder. I storleksord-

ligheten

ningen 100000 personer bedöms bo eller arbeta vid gator där

för kvävedioxid och/eller kolmonoxid överskrids.

gränsvärdet För i nybyggnader är gränsvärdet en tjugonluftföroreningar

del av arbetslivets (Boverket, 1988), med undantag för koloxid.

innebär alltså att vissa trösklar för mindre

Dessa gränsvärden allvarliga skador överskrids. Det är okänt om det finns en cancerrisk som inte har någon tröskel. Om den finns och beror

den så allmänheten

på sammanlagda exponeringen skyddas

ca 15 mer än när hänsyn tagits till att all-

gånger yrkesarbetande

mänheten långre tid än yrkesarbetande. Det är

exponeras inte med en sådan skillnad i vilket kommenteras

ovanligt skydd, längre fram.

Kvävedioxid har även en vars nedfall leder

regional spridning

till försurning. Här finns det allvarliga effekter hos känsliga

t.ex. i Utsläppen åstadarter och ekosystem, sydvästra Sverige. kommer också skada i andra länder. Därför finns en målsättning att minska utsläppen av kväveoxider med 30 % till mitten av 1990-talet.

Gränsvärdena för kvävedioxidutsläpp strider alltså mot flera av de sex värderingarna, framför allt genom regionala effek-

ter på miljön.

kolväten

Polyaromatiska

och

iojniserandeg strålning_

Det finns starka misstankar om att polyaromatiska kolväten, (PAH), och joniserande strålning kan orsaka cancer även i

doser, dvs. utan tröskelvärde. Andra misstänkta effekter är

låga

fosterskador och arvsskador. Av utrymmesskäl kan jag inte

in dessa mer än att påpeka att risken för fosterskador

gå på

väcker en rad svåra värderingsfrågor: Hur skall man avväga

SOU l992z2 för risker

Regler moderns rätt till arbete på samma villkor som män mot fostrets Gunnar Bengtsson: skyddsvärde och samhällsekonomiska kostnader? Etiska aspekter på gräns-

värden för huller. kväve-

PAH och strålning misstänkts kunna orsaka cancer direkt, dvs.

dioxid och cancerrisker inte bara förstärka cancerrisker som orsakas av andra faktorer. För sådana cancerinitiatorer antar myndigheterna Strålskyddsinstitutet och Naturvårdsverket att cancerrisken ökar i direkt proportion till den sammanlagda exponeringen. Vid luftutsläpp t.ex. från energianläggningar sker befolkningens exponering främst i form av mycket små individexponeringar på mycket stora avstånd (Figur 2). Det är alltså oundvikligt att större delen av skadan faller utanför Sveriges gränser, en praktkollision med värderingen att inte skada andra länder.

Detta etiska dilemma löses inte genom aldrig så stränga gränsvärden för exponeringar i Sverige.

Figur 2. Andel av den sammanlagda exponeringen som

hamnar inom ett givet avstånd från en föroreningskälla.

% av exposition

l 00

50 -

Ädelgaser

I I

Avstånd

l 0 100 l 000 10 000 km

Sverige Europa

Kurvorna ör schematiska. Den ena avser föroreningar som sprids på medellånga avstånd, t ex svavel och andra föroreningar som börs på luftens egen smuts (aerosoler). Den andra göller föroreningar som lätt sprids över hela iorden, tex. ödelgaser. Ungeförliga avstånd ör inlagda till Sveriges resp Europas gränser når källan Iiggeri Sverige. lnom Sverige faller några tiotals procent av exponeringen för svavel men bara en tusendel av all exposition för ödelgaser. Om man antar att risken ör proportionell mot exponeringen visar kurvorna också riskfördelningen.

Regler för risker SOU 992z2 Gunnar Berzgtixsorz: Gränsvärden för med motsvarar för tel-

yrkesarbete strålning

Etiska aspekter på gränstidsarbetande en livstids risk att få cancer av 6%. För ett envärden för buller. kväva dioxid och cancerrisker staka ârs exponering tillåts en risk av 0,4%.

När det gäller allmänhetens exponering för konstgjord strålning som röntgenstrålning och strålning från konstgjorda radioaktiva ämnen, är motsvarande gränsvärden en tiondel av arbetslivets. Riskerna vid allmänhetens gränsvärde för radon bedöms ligga högre än för konstgjord strålning även om risken för lungcancer från radon är osäkert känd. För bostäder motsvarar de en livstidsrisk att få lungcancer på ca 3%. Tusentals bostäder har radonmängder som ligger många gånger högre än gränsvärdet.

Radongränserna för arbetslivet håller just på att ses över internationellt och skall därefter sänkas i Sverige. De motsvarar ungefär dubbelt så hög årsexponering och samma livstidsexponering som för bostäder.

För cancerframkallande kemikalier i utomhusmiljön finns inget Det finns en ambition att på sikt komma nertill en

gränsvärde.

cancerrisk för en enstaka substans av 0,000l% per år eller 0,001% för en livstid. I dag bedöms den livstida cancerrisken från luftföroreningar i storstäder till ca 3%, alltså 3000 gånger ambitionsnivån för en enstaka substans och nästan hundra

gånger över för konstgjord strålning, vilket efdagens gränsvärde

terlevs med god marginal utan större problem. Cancerriskerna sammanfattas i Tabell 1.

Tabell] Cancerrisker från strålning och kemikalier.

Risk att få cancer Exponeringssituation

Kemikalier storstäder lufttörcrening dagens exponering 3

Risker i och utanför

arbetslivet

I det har nedanstående kvoter mellan gränsvärden

föregående

för arbetslivet jämfört med därutanför nämnts.

Det att hitta skäl för skillnader mellan gränsvärden i och

går

utanför arbetslivet.

Regler för risker

utomhus eller i hem- Gunnar Berzgtssmz: För att den sammanlagda exponeringen

Etiska aspekter på gränsmiljö skall vara lägre än i arbetet talar:

värden för huller. kväve-

dioxid och cancerriskcr i Utanför arbetet är det sämre uppföljning av risker, t.ex. sämre

skyddsorganisation, sämre exponeringskontroll, sämre hälsokontroll.

i Utanför arbetet finns fler känsliga grupper. Lex. barn, gamla,

sjuka som astmatiker.

För en lägre sammanlagd exponering i arbetet än utanför talar: F I arbetet kan finnas mer samverkan (synergism) mellan expo-

nering för höga halter av flera olika ämnen. i Den som exponeras i arbetet är dessutom utsatt utanför arbe-

tet. Hur man skall lägga de relativa gränsvärdena är alltså inte givet. Det är inte heller att just detta förhållande mellan två

givet

risker är särskilt intressant. Kan man inte lika gärna titta på riskhanteringen för olycksfall eller droger eller smittsamma sjukdomar och jämföra med arbetslivet? En mer fruktbar väg borde vara att utgå från och hantera de sammanlagda hoten mot vår hälsa så som folkhälsogruppen gör.

Gränsvärde Situation utanför arbetslivet Kvot mel/an gräns-

värde i arbetslivet

och utanför Kvövedioxid halt i yttre miljö 60

halt i bostäder 20 årsexponering i yttre miljö l5 årsexponering i bostäder 4

Radon holt i bostäder 6

årsexponering i bostäder co 2 Iivstidsexponering i bostäder co l

.lonisercmde strålning för övrigt

livstidsexponering l O

Gränsöverskridande

luftföroreningar

Det är alltså inte uppenbart omoraliskt att gränsvärdena för cancerrisk skiljer mycket mellan olika områden. Är det ett etiskt dilemma att dagens verklighet är mycket värre än man skulle önska sig och att vi uppenbart skadar människor i andra länder genom våra utsläpp av cancerframkallande ämnen? Ja, i samma mening som det är ett etiskt bekymmer att vi inte kan hindra att vi alla skall dö en gång. Om man accepterar att detta är ouppnåeligt och sätter det mer målet att göra det

ödmjuka

Regler för risker SOU l992:2 Gunnar BPIlgLSIYOIIK finns bästa möjliga inom de gränser som naturen tillhandahåller Etiska aspekter på gränsen lösning. Den innebär att skyddet drivs så långt det är rimvärden för buller. kvävedioxid och cuncerrisker ligt möjligt med hänsyn till ekonomiska och sociala faktorer. Detta är faktiskt nyckeltanken i den internationellt godtagna strålskyddsfilosofin från internationella strålskyddskommissionen, ICRP. Dess etiska hållbarhet har prövats vid ett seminarium sammankallat av den påvliga Vetenskapsakademien. Slutsatsen var att ett förunderligt effektivt system för begränsning av doser och risker har utvecklats på strålskyddsområdet, och att liknande system kunde användas för att kontrollera andra giftiga och arvsskadande ämnen som hotar människan och hennes

miljö.

Även inom svensk teologi finns en liknande etisk analys genom Göran Möllers doktorsavhandling (Möller, 1986). Konsekvensen är t.ex. att det kan vara försvarbart att öka riskerna på ett område om man därigenom kan uppnå en kompenserande välfärd på andra områden.

Genom denna filosofi kan man försona sig med de påtalade skillnaderna i gränsvärden för risk mellan olika områden och mellan vilja och verklighet. Kan man också hitta något rimligt förhållningssätt till skada som tillfogas andra länder?

På strålskyddsområdet har man diskuterat gränsöverskridande

radioaktiv nedsmutsning och i ett dokument från år 1985 drog det internationella atomenergiorganet, IAEA, följande slutsatser: b Andra länders befolkning bör skyddas enligt kriterier som är

minst lika stränga som det egna landets. F Alla risker bör räknas in oavsett tid och rum; möjligen kan

mycket stora beräkningsosäkerheter motivera att risker utesluts.

b Insatser bör minst göras med ett belopp av 1 miljon kronor för

att förebygga ett cancerfall från strålning som inträffar utanför det

egna landet.

Den sista punkten är till för att förhindra att olämpliga kriterier leder till dåligt skydd utomlands, t.ex. en princip om att skyddsambitionen minskar med avståndet från utsläppskällan. Även om principerna ovan inte kan vara några sista ord kan de kanske vara värda att spinna vidare på inom och utanför strål-

skyddsområdet.

Sammanfattningsvis erbjuder många utsläpp av cancerframkallande ämnen mycket komplicerade utmaningar till goda

avvägningar beträffande grundläggande värderingar. Inom strål-

skyddsområdet har man ingående diskuterat sådana värderingar. Bland annat med stöd av teologer har forskare och myndigheter i många länder ansett att man i den etiska diskussionen bör ta hänsyn till kostnaderna för skyddsinsatserna och avvåga dessa mot den nytta insatserna gör. Liksom när det gäller utbyte av risker mellan individer kan man tänka sig utbyte av risker mellan

Regler för risker länder snarare än orealistiska om att inte åsamka Gunnar Bengtsson:

principer

Etiska aspekter på gränsvarandra några risker.

váirdcn för buller, kväve-

dioxid och cancerrisker

Passar etiken in i

och diskussioner

miljöskydd

on! 9 rönsvêrd9n?

Det nyvaknade intresset för etik bör tas med stora nypor salt. Moraliska principer blir lätt tomma floskler som försöker dölja en hård verklighet och försköna beslut tagna på helt andra politiska grunder.

Samtidigt kan våra samhällsinstitutioner bestå bara om de uppfattas som legitima vilket går tillbaka på om de upplevs som goda och rättvisa. Vi har nyligen bevittnat oerhörda sam-

hällsomstörtningar i öststater som uppenbart inte fyllt dessa

krav. Samhällen som inte har stöd i värderingar hos breda befolkningsgrupper överlever inte. Etiken erbjuder forum för diskussion om vilka dessa värderingar är.

Värderingar spelar stor roll för hur människan kan anpassa sig

till sin miljö. Etikens roll enligt Engel (1990) är femfaldig:

P Kartlägga och förstå vilka värderingar som styr vårt förhål-

lande till miljön. P Stimulera människor till att bry sig om sin miljö. P Klargöra vilka värderingar som styr samhällsbeslut och peka

på alternativ. P Bidra till att lösa värderingskonflikter, t.ex. genom att peka

på att två olika mål båda kan uppfattas som goda och kan behöva stödja snarare än utesluta varandra.

P Hjälpa till att utforma nya värdeskalor, t.ex. innebörden av en

miljöanpassad samhällsutveckling (sustainable development).

Förhoppningsvis har detta föredrag fyllt någon av ovanstående

roller för diskussionen om vilka gränsvärden vi skall ha i Sve-

rige.

i i

i

SAMMANFATTNING

Etik står i denna artikel för kritisk granskning av värderingar som styr mänskligt handlande. I de flesta av våra beslut ställs olika

värderingar mot varandra. Etiken bjuder inte på några lösningar

eller givna ställningstaganden. Däremot kan den underlätta en systematisk genomgång av de inblandade värderingarna. Hur

Regler för risker SOU l992z2 (iir/mar Bevzglsxron: olika inblandades rätt till Hur

påverkas självbestämmande?

Etiska aspekter på gränsrättvist fördelar sig för- och nackdelar? Vad är egentligen rättvärden för huller. kvävedioxid och cancerriskcr vist - alla får lika mycket, den som behöver mest får mest, den som bidrar mest får mest...? Vilket lidande åstadkoms för vilka berörda? Vilka goda resultat nås?

Gränsvärden kräver samhällsbeslut. I grunden kan dessa återföras till den demokratiska processen. Det är genom politiskt

vi låter våra värderingar styra samhällets beslut. Ge-

agerande

nom vår historiska och kulturella utveckling finns vissa just nu förhärskande värderingar i De kan sammanfattas i

Sverige.

begreppet en humanistisk människosyn”. Människan ses som ett jag som har frihet, ansvar och mänsklig värdighet. Hon kan välja mellan olika alternativ på basis av sina egna etiska överväganden. Hon har samma rättigheter som alla andra och samma rätt att få dem Ingen människa är i

respekterade.

detta avseende förmer än någon annan.

Men det är sällan som man klart kan se att ett handlingsalternativ är mer förenligt med den humanistiska människosynen än ett annat. Om valet av ett gränsvärde är viktigt för oss, bör vi själva väga och ta ställning till de värderingar som ligger bakom. Vår uppfattning kan vi uttrycka via den demokratiska processen eller genom eget agerande som berör den aktuella miljö-

frågan.

Några värderingar som ofta citeras i samband med gränsvär-

den är följande:

i Om tröskelvärde finns skall effekter

inga allvarliga uppträda

hos arter och ekosystem med nuvarande kun-

känsliga

skap.

P Om tröskelvärde saknas skall förekomsten av allvarliga effek-

ter vara låg.

på lönsammaste och P Utsläpp skall förebyggas och minimeras

mest kostnadseffektiva sätt. i Alla människor, både nu levande och kommande generatio-

ner. har rätt att leva i en bra miljö. i Varje land skall se till att verksamhet i det egna landet inte

åstadkommer skada i andra länder. P innevånare har rätt till ekonomisk och

Utvecklingsländernas

social utveckling.

De tre första värderingarna spelar stor roll för gränsvärdessättningen beträffande buller, kvävedioxid och cancerrisker. De tre sista kommer lätt i konflikt med de gränsvärden vi väljer för föroreningar som över nationsgränser. Det behövs mer

sprids

än gränsvärden för att hantera sådana föroreningar med hänsyn till risken för att skada människor som är långt från oss i tid och rum. En viktig utgångspunkt är att utsläpp av små mängder miljöföroreningar kan göra skada, även i andra länder. Gott

Regler för risker

Gunnar Berzglssorz: miljöskydd kan mycket väl främjas av stor hänsyn till skyddskost-

Etiska aspekter pa gränsnader och av avvägningar som bygger på utbyte av risker med värden för buller. kväveandra länder. dioxid och cancerrisker

Lifgterqtur

Boverket, 1988, Nybyggnadsregler 1988:18.

J R, 1990, The ethics of sustainable development. I Ethics

Engel,

of environment and development, redigerad av J R Engel och J G Engel, sid 1-23. Belhaven Press, London.

Folkhälsogruppen, 1989, Folkhälsa. Riktlinjer för folkhälsoarbe-

tet och folkhälsogruppens uppgifter. Folkhälsogruppen Nr

1, 1989. Socialdepartementet, Stockholm.

Miljövårdsberedningen, 1990, Handling för vår gemensamma

framtid. Svensk översättning av Bergenkonferensens ministerdeklaration och gemensam dagordning för handling.

Miljödepartementet, Stockholm.

Möller, Göran, 1986, Risker och människolivets värde. En etisk

analys. Acta Universitatis Upsaliensis. Uppsala Studies in Social

Ethics. Uppsala 1986. Distribution genom Almqvist och Wiks-

ell International, Stockholm. Regeringens proposition 1990/911175 Om vissa folkhälsofrågor;

socialutskottets betänkande l990/9lzSoU 23. Sagan, L A och Afifi, A, 1978, Health and economic develop-

ment II: Longevity. Research memorandum 78-41. International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg.

Socialstyrelsen, 1991, Folkhälsorapport 1991. Statens naturvårdsverk, 1990, Då. Nu, Sedan. En resultat- och

framtidsanalys av miljöarbetet. Naturvårdsverket informe-

rar 1990. Naturvårdsverket förlag.

Världshälsoorganisationen, 1989, Europeiska stadgan om miljö

och hälsa. Dokument antaget vid möte 7-8 december 1989 med europeiska miljö- och hälsovårdsministrar i Frankfurt.

Svensk översättning av Socialdepartementet.

Statistiska Centralbyrån, 1989, Statistisk Årsbok 1989. Victorin, Katarina, 1991, Gränsvärden - vad de innebär och hur

myndigheterna använder dem. Rapport från Kemikaliein-

spektionen 13/91.

Regler för risker

Regler för risker

SÖREN WIBE

Vilka ekonomiska

överväganden

finns bakom olika

gränsvärden?

r 1970 utfärdade regeringen en

kungörelse (1970:641) om begränsning av myndigheters

rätt att meddela föreskrifter, och råd.

anvisningar Syftet med kungörelsen var att begränsa de

ostnadsdrivande effekterna av regelgivningen.

Kungörelsen innebar i korthet att varje myndighet skulle re-

dovisa vilka kostnader som blir följden av

myndighetens regler.

Om en ny regel förväntades upphov till ökade kostna-

ge väsentligt

der måste den underställas

regeringens prövning.

Denna den s.k. i

kungörelse, Begränsningsförordningen, skärp- ;l

tes år 1987. I den nya kungörelsen (1987:1347) ställdes krav

SÖREN WIBE är på att myndigheterna skall dokumentera sin konsekvensutred-

professor i ekonomi ning samt att myndigheterna skall följa av ut-

upp effekterna

vid Sveriges lant-

färdade regler och dokumentera

uppföljningen.

bruksuniversitet i

Skärpningen av Begränsningsförordningen skall ses mot bak-

Umeå. Han hari

grund av att myndigheternas konsekvensutredningar genom-

skilda sammangående var mycket dåliga och kostnaderna av olika

förändringar

hang arbetat med mycket lite kartlagda (se Riksrevisionsverket, I de

1991).

flesta fall var miljöpolitikens eko-

utredningarna av den karaktären att

respektive

nomi och är en av myndighet ”bedömde” eller ”ansåg” att kostnaderna var

med till ”värdet av de effektema”. huvudförfattama

”rimliga” hänsyn positiva

till i Konkreta och exakta tillhörde miljöbilagan

sifferuppgifter undantagen.

För att ett enkelt sätt sammanfatta resultaten från Långtidsutredningen

på förelig-

1992. gande undersökning kan sägas att detta förhållande gäller för

de här valda exemplen: kväveoxid, buller, kolvä-

polyaromatiska

ten (PAH) och strålning. I det stora hela har av

bestämningen

gränsvärdena skett utan hjälp av ekonomiska av kostna-

kalkyler

der och intäkter.

för risker Regler Sören Wibe: Vilka ekonomiska (iver- Grämsvürden för våigzmden finns bakom olika gränsvärden?

kvövedigoxid

Konsekvenserna av Arbetarskyddssryrelsens gränsvärde finns redovisat i AFS 1990: 13 (sid 18). Konsekvensbedömningen avser gränsvärdena för både kväveoxid och kolmonoxid i avgaser. Den samlade bedömningen upptar en halv A4-sida och inne-

“ håller inga sifferuppgifter. Man säger att kostnaderna är svåra att uppskatta, men att de inte bedöms som särskilt höga jämfört med andra kostnader för teknisk utveckling utan som regel kunna inrymmas inom dessa. Arbetarskyddsstyrelsen förutser dock en del problem i gruvor.

Statens narurvårdsverk redovisar konsekvenserna av sitt gränsvärde i “Konsekvenser av föreslagna riktvärden för luftkvalitet“(Statens naturvårdsverk, 1989), se även “Riktvärden för luftkvalitet i tätorter (Statens naturvärdsverk, 1990). Av utredningens cirka 50 sidor ägnas tre åt de ekonomiska konsekvenserna. Dessa sidor är dock mycket allmänna. Man utgår för det första från att ökad avgasrening kommer att medföra att antalet människor som utsättas för koncentrationer överskridande riktvärdet år 2000, har minskat från ca 200000 till 20 000-25 000. Och. . .”för att få en om riktvärde-

uppfattning

nas möjliga konsekvenser redovisas... som ett räkneexempel ...(antagande) att de kvarvarande problemen år 1988 helt skall lösas med ventilationstekniska åtgärder.” Utgående från en kostnad på 20 000 per lägenhet kommer man sedan till totalsiffran 170 miljoner som Naturvårdsverket anser vara en ”övre ekonomisk kostnad”. Slutsatsen för utredningen blir att... ”kostnaden och uppoffringarna i övrigt för att tillgodose föreslagna riktvärden vid de trafikerade gatorna bedöms som ringa iförhållande till de positiva effekter för hälsa och miljö en bättre luftkvalité medför”.

Boverket slutligen, har som ”tumregel” att gränsvärdena för inomhusluft skall vara 1/20-del av gränsvärdena för arbetsmiljön. Någon ekonomisk konsekvensbedömning av denna regel har inte gjorts.

Beträffande Arbetarskyddsstyrelsens gränsvärde kan konsta-

teras att de ekonomiska övervägandena spelat en mindre roll och att man nöjt sig med att göra en mer ”allmän” bedömning som slutat i att kostnaderna förefallit ”rimliga” i relation till de hälsomässiga vinsterna. I stort sett samma karaktäristik kan användas om Naturvårdsverkets konsekvensbedömningar. Man beräknar att utsläppen kommer att minska till ca 60 % av nuvarande nivå (till år 2000) främst på grund av skärpta avgasbestämmelser. Kostnaden för dessa förbigås och den enda kostnad som uppskattas är för de som år 2000 fortfarande kan drabbas av koncentrationer högre än vad riktvärdet anger. Beträffande intäk- .terna sägs endast att ”det är uppenbart att luftföroreningarnas inverkan på hälsa och miljö medför negativa konsekvenser för sam-

för risker Regler hällsekonomin och att det kan vara Sören Wibe: fråga om betydande be- Vilka ekonomiska överlopp (miljarder kronor/år). Någon uppskattning av värdet av den väganden finns bakom marginella minskningen (motsvarande kostnadsberäkningen) olika gränsvärden? görs dock inte.

för

Grönsyürden buller

Då det gäller buller är den främsta yttre källan vägtrafik och Naturvårdsverket och Vägverket har här samma riktvärden, 30/45/55 dBA. (30 avser inomhus, 45 högsta värde in-

/tillfälliga/

omhus och 55 utomhusvärdet.) av värdena

Bestämningen

grundar sig troligen uteslutande på medicinska kriterier: 45 dBA utgör den nivå där människor vaknar och 55 dBA är den nivå då 15 % av en vald känner störd.

slumpmässigt population sig

Vid aktuell tillämpning (t.ex. vid ett planerat an-

vägbygge)

vänder sig såväl Naturvårdsverket som Vägverket av ekonomiska kalkyler, dock är det oklart om dessas innehåll.

egentliga

Naturvårdsverket använder sig av ett slags “rimlighetskurvor” (Statens naturvårdsverk, 1991) där kostnaden för en åtgärd (t.ex. en mot vägbullret skyddande vall) ställs i relation till

åtgär-

dens ljuddämpande effekt. Om den aktuella kostnaden un-

ligger

der kurvan bör åtgärden genomföras, om den över så

ligger

är .Xåtgärden inte motiverad med till kostnader och efhänsyn fekter och genomförs inte om det inte finns skäl som

speciella

talar härför”. Det bör också undersökas, menar Naturvårdsverket, om det finns någon annan tänkbar som är motiverad.

åtgärd

Hur man kommit fram till de refererade

rimlighetskurvorna

anges inte närmare. Vägverket använder i sin planering en variant av SNV:s ”rimlighetskurvor (Vägverket, 1989, 1991). Enligt muntlig uppgift utgör Vägverkets kurvor (kostnadseffektiva) exempel på gällande praxis. Om en kostnad för en specifik

ljuddämpande åtgärd

ligger under normalkurvan” skall åtgärder vidas. Vad som händer i de fall då kostnaden ligger över är oklart och varierar från fall till fall; det kan röra om inlösen av en eller

sig fastighet alternativa bullerdämpande åtgärder.

Bakom Vägverkets ”normalkurvor” inte formell

ligger någon värdering av bullerdämpande åtgärder. Det finns dock inom

verket en norm för detta, en norm som en studie från

bygger på

slutet av 1970-talet (se Vägverket, 1989). denna norm

Enligt

så är värdet av en som resulterar i att en männi-

bullerdämpning

ska mindre känner ”störd” cirka 7 000 kr per år. Denna

sig

norm används för att beräkna av olika ex

avkastningen åtgärder

post. Enligt utsaga används den inte för att beräkna var gränsen går för olika åtgärders nettolönsamhet, utan enbart för att i

efterhand kalkylera en avkastningsränta.

Boverket har i sina klara normer för hur

nybyggnadsregler

höga störningsljuden inomhus får vara. Dessa regler innefattar även minimikrav för vertikalt,

på luftljudsisolering lägenhet

för risker SOU l992:2 Regler Sören Wibe: I stort desamma horisontellt osv. sett är reglerna som tidigare Vilka ekonomiska överfanns som Svensk Byggnorm (SBN 80) och dessa kan i sin tur väganden finns bakom föras tillbaka till SBN 75. 68 och tidigare till Byggnadsstyrelolika gränsvärden? har under perioden varit få. Ensens anvisningar. Ändringarna de reglerna på normer som antogs i

ligt uppgift byggde ursprungliga efterkrigstidens Tyskland.

Det finns inga formella kalkyler om det ekonomiska utbytet av olika kravnivåer. vare sig vad beträffar kostnader eller intäkter. har man flera gånger sökt ändra byggnor-

Enligt uppgift

merna införs. Ansvariga poså att högre krav på ljudisolering litiker har dock dessa med hänvis-

regelmässigt avslagit propåer

regler skulle öka byggkostnaderna. Nåning till att hårdare mellan intäkter och kostnader för åtgärderna sy-

gon awägning

nes inte ha förekommit. Existerande förefaller att i allt väsentligt ha be-

gränsvärden

stämts utan till ekonomiska kostnader och intäkhänvisning ter. Då det gäller trafikbuller använder sig såväl Naturvårdsverav ekonomiska om vilka åtket som Vägverket avvägningar gärder som skall vidtas, men det är oklart vad dessa ”rimlighetskurvor Då det Vägverket förefaller de

egentligen återspeglar. gäller

helt enkelt vara en formalisering av existerande praxis. (dvs. människornas värdering) av en Då det gäller intäkterna minskad bullernivå använder sig Vägverket av en schablon som innebär att en minskning av antalet bullerstörda människor är värt ca 7 000 kr Denna schablon förefaller dock

årligen.

inte när en skall vidtas utan enbart användas för

avgöra åtgärd

Då det Boverkets regler

ex post avkastningskalkyler. gäller

för finns mellan intäkter och kost-

nybyggnation ingen avvägning

naden

Grönsvörden för

polyaromagtiska ?kolväten

l skrivande stund finns här endast ett gränsvärde, nämli-

(nov-9l) fastställt av Arbetarskyddsswrelsen gen för Benso(a)pyren,

Bakom detta finns utan värdet (1990). inga ekonomiska kalkyler fastställdes enbart av WHO:s rekommendationer. Det

på grundval

är dock att man här, liksom i de flesta andra fall, har gjort

troligt något slag av informell ”rimlighetsbedömning”.

Grönsvürden för

ieäseraaág strålning

Vad avser de som fastställts av Strålskyddsinstitzttet

gränsvärden

gäller att de ursprungliga gränsvärdena, som fastställdes (SSI) 1960-talet, till största delen övertogs av WHO och Internatio-

på

nella ICRP. Inga fomiella ekono-

strålskyddskommissionen.

för risker

Regler miska men Sören Wibe:

kalkyler gjordes reglernas rimlighet“ bedömdes. Då

Vilka ekonomiska över- SSI i slutet av 1980-talet reviderade sina gränsvärden gjordes

väganden finns bakom däremot, enligt uppgift, omfattande ekonomiska bedömningar

olika gränsvärden? om konsekvenserna av de nya värdena. (Tyvärr har

förelig-

gande rapports författare ej haft tid att gå igenom dokumentationen om dessa ekonomiska analyser). De nordiska strålskyddsmyndigheterna har också i ett beslut från 20/6 1991 gett tydliga ekonomiska kriterier för Ut-

strålskyddsarbetet.

gående från värdet av förlorad produktion och vårdkostnader rekommenderar man att strålskyddsarbetet drivs dithän att en

(ytterligare) minskning av strålningsnivån med motsvarande 1

manSv kostar 100.000 USD. dvs. cirka 0,6 miljoner kronor. Omsatt i kostnad per räddat människoliv betyder detta, ca 15 miljoner kronor vid (l,()4 dödsfall

riskuppskattningen per

manSv.

I bör nämnas att utan tve-

sammanhanget Strålskyddsinstitutet

kan förefaller att vara den myndighet som fäster störst

uppmärksamhet vid de ekonomiska konsekvenserna av olika gränsvärden och behovet av intern konsistens. SSl:s nuvarande

generaldirektör, Gunnar Bengtsson, har också författat flera artiklari ämnet (se Bengtsson, 1986, 1988, 1990).

Efter Tjernobylolyckan 1986 har Livsmedelsverket fastställt vissa gränser för Cesium i livsmedel. Dessa gränsvärden sattes utifrån en rad olika krav:

b Politikerna krävde att i landet fick komma till skada av

ingen

nedfallet.

b Gränsvärdena fick inte sättas så nära noll att en alltför stor del

av livsmedelsproduktionen slogs ut.

b Man måste tillfredsställa de som livsmedel från

importerade

Sverige genom att inte sätta alltför höga värden.

Den väg Livsmedelsverket valde innebar att man övertog strålskyddsmyndigheternas gränsvärde för allmänheten och översatte detta till en strålningsintensitet (mätt i Bq) och sedan via antagande om människors matvanor nådde ett strålningsgränsvärde.

En stor del av den joniserande strålning som den svenska befolkningen utsätts för kommer från radon i bostäder. Nyligen

sänkte Socialstyrelsen gränsvärdena för radon i befintlig bebygg-

else frän 400 till 200 och införde regler att

Bq/m3 ombyggna-

der som kräver bygglov måste resultera i att bostaden får maximalt 70 Bq/m3 radondöttrar. Inför denna sänkning beställde man en konsekvensutredning som utfördes av Bjerking Ingenjörsbyrå (1989) och Radonkonsult Ericsson AB.

Utredningen innehåller en detaljerad kalkyl av olika åtgärders

kostnader och effekter. I ekonomiska avseenden lämnar den inget övrigt att önska utan framstår som ett föredöme för en konsekvensutredning. Resultatet kan sammanfattas i en marginalkostnadskurva (se Figur 1 ) där man kan avläsa vad olika åt-

för risker sou 19923 Regler WW kostar och vad de har för effekt. (Kostnaderna är be-

59m” . s, gärder . o .

Vilka ekonomiska ovcr- .. .. . ett nuvarde d .f n V arje av investering plus t.) j Väganden finns bakom 025 .ars raknatsom som finns beskriavser en konkret atgard olika gränsvärden? ”Steg” l kostnadstrappan Med ledning av kostnadskurvan samt en värven i utredningen. kan en önskad risknivå (kodifierat dering av riskminskningen i ett gränsvärde) fastställas.

hindra - alla bostäder, Figur 1 Kostnad att lungcancer

inkl nybyggnation.

Kostnad Mkr/fall _ , _ 6

_,___..c_ 5

l

O 100 150 200 250 300 0 50

Minskat antal fall/år Källa: Bjerking, 1989

Joniserande förefaller vara det område där ekonostrålning miska används och mest Strål-

kalkyler flitigast systematiskt.

fastställde de nu basis

skyddsinstitutet gällande gränsvärdena på

av omfattande kalkyler och de nordiska strålskyddsmyndigheterna använder ekonomiska kriterier för rekommendationer av hur skall drivas. Inom SSI har generaldi-

långt strålskyddet

rektören även ett antal jämförelser av kostnaden för en gi-

gjort

då det olika former av strålning samt ven riskminskning gäller då det risker inom andra samhällsområden. Den utredning

gäller

som lät utföra är i sitt slag ett föredöme vad

Socialstyrelsen

avser kostnadskonsekvenser. måste man konstatera att

Samtidigt

av minskad strålning (dvs den minskade dels ges intäktssidan sällan en ekonomisk värdering, dels före-

cancerrisken) explicit

faller de olika gränsvärdena för strålning representera mycket skilda ekonomiska marginalkostnader (se Bengtsson, 1988).

SAMMANFATTNING

Som den ovanstående visar så används ekono-

genomgången

miska endast i ringa utsträckning där

överväganden mycket

det att fastställa Det vanligaste förefaller vara

gäller gränsvärden. att ”rimlighetsbedömning” där

myndigheten gör en mer formell

myndigheterna (utan kalkyl) uppskattar om en ny regel leder till

kostnadsökningar för de berörda. Möjligen går det ”rimliga”

SOU l992:2 Regler för risker

Sören Wibe: att i materialet urskilja en viss nyansskillnad mellan olika myn-

Vilka ekonomiska överdigheter. Då det gäller strålskyddet förefaller man att i rela-

väganden finns bakom tivt hög grad utgå från ekonomiska Arbetarskydds- olika gränsvärden?

resonemang. styrelsen förefaller inta en mellanställning genom att så gott som alltid bedöma den ungefärliga kostnaden och ofta anpassa gränsvärdena därefter. Då det gäller myndigheter som Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen. Livsmedelsverket m. fl. förefaller de medicinska skälen ofta helt avgörande. även om de oftast för något resonemang om åtgärdernas rimlighet. Denna

nivågruppering måste naturligtvis omgärdas med en mängd

reservationer, t ex att vi studerat endast ett litet antal fall. Dessutom kan en skillnad mellan olika myndigheter vara fullt rationell, eftersom kostnaden för att genomföra en viss typ av konsekvensutredning kan skilja sig väsentligt mellan olika myndighetsområden. Förmodligen är det lättare att kalkylera kost-

betydligt

nader för yrkeshygieniska gränsvärden än för de som avser allmänna hälsorekommendationer. Situationen år

förmodligen

ännu lättare för dem som arbetar med joniserande

strålning

eftersom de (i endast

princip) har att göra med en specifik typ av hälsorisk. Det är således möjligt (och för undertecknad faktiskt troligt) att de observerade skillnaderna återspeglar de faktiska skillnaderna när det gäller svårigheten att göra kalkyler.

Om kostnadskonsekvenserna är lite utredda gäller detta i ännu högre grad intäkterna. Det avgörande för en reglerings ekonomiska effektivitet är ju skillnaden mellan dess intäkt och dess kostnader. Ett exempel kan belysa problemställningen: Då det gäller buller är det uppenbart att detta är ett stort folkhälsoproblem. En utredning i Lund (Byggforskningsrådet 1991) visar nu att stora vinster (avseende inomhusljud)

kan göras om,

nybyggnadsreglerna skärptes. framför allt genom att stom-

tjockleken ökas. För ett typhus i Lund ledde de skärpta reglerna till en kostnadsökning på endast fem procent och man bedömde att om de skulle accepteras allmänt, skulle kostnadsökningen stanna vid blygsamma två-tre procent. Förhållandet har varit känt länge. men politiker har tvekat att reglerna

skärpa

eftersom de leder till kostnadsökningar. Man har således observerat kostnadssidan, medan intäktssidan nästan helt försummats. Detta är ett område där värderingarna borde vara relativt enkla att klä i ekonomiska termer t.ex.

genom betalningsvillighetsundersökningar eller undersökningar om fastighetsvär-

den.

Då det gäller områden där hälsoriskerna är liktydiga med risker för dödsfall är det givetvis svårare med

intäktsmâtningar,

men det finns dock en omfattande litteratur som

kring problemet med fördel kan användas.

För en ekonom förefaller det som om det finns stora vinster att hämta genom en mer systematisk användning av ekonomiska kalkyler. Då det gäller t.ex. omsorgen om människors hälsa bör naturligtvis samhällets resurser användas så effektivt som möjligt för att en given kostnad skall resultera i den

för risker Regler .Sören Wibe: Ekonomiska inom dessa största riskminskningen. kalkyler Vilka ekonomiska överområden utan enbart ett hjälpmedel är inget uttryck för cynism väganden finns bakom för att effektivitet i resursanvändningen. Att gränsvärolika gränsvärden? uppnå den fastställs utan hänvisning till kostnader och intäkter betyder inte att dessa inte finns, utan enbart att de ekonomiska konsekvenserna inte synliggörs. Man får inte underskatta svårigheterna med en

naturligtvis

ökad användning av ekonomiska kriterier. Dessa svårigheter den främsta orsaken till den sparsamma användär förmodligen kalkyler i har varningen av ekonomiska dag; myndigheterna ken tid, eller kunskap att noggrant utreda eko-

personal, pengar

nomiska kostnader och intäkter av en viss åtgärd. Min spådom är dock att användningen av ekonomiska kalkyler kommer att öka i framtiden. har expanderat oerhört de se- Miljö- och hälsoskyddsarbetet naste decennierna. Det är naturligt att man i en politisk eskariktar in sig de mest angelägna målen och lering eller inledning på att man åtgärdar dem snabbt ofta med enkla och grova tumregler och metoder. Allt efter som tiden går gör sig emellertid kraven på en finjustering gällande. I detta fall gäller kraven intern konsistens och effektivitet i resursanvändningen; att en krona

(och den på marginalen) som satsas på hälsoskydd speciellt

skall ge samma effekt oberoende av var den satsas och att den kostnaden för våra överensstäm-

(marginella) gränsvärden

mer med vad vi värderar de riskminskningarna till.

(marginella)

av den ovanstående genomgången är Den negativa slutsatsen få ekonomiska konsåledes att det f.n. görs mycket systematiska Den positiva slutsatsen är att det inom

sekvensutredningar.

detta område finns ett stort utrymme för en mer effektiv myndig-

hetsutövning.

Liüeratur

1990, Hygieniska Gränsvärden. AFS

Arbetarskyddsstyrelsen,

1990: 13. 1991, Hygieniska Gränsvärden-Konse-

Arbetarskyddsstyrelsen.

kvensbeskrivningar, (Maj 1991) AFS 1990:13. Gunnar, 1986, Vad kostar det att leva längre? KOS- Bengtsson MOS 1986. Bengtsson Gunnar, 1988, Att förebygga strålningsorsakad cancer, Miljö och Hälsa nr 2 1988. Gunnar, 1989, Prevention of Radiation-Induced Can- Bengtsson cer. I Burstad m fl (red) Radiation and Cancer Risk. London 1989. AB, 1989, Radon i Bostäder. Rapport

Bjerking Ingenjörsbyrå

till Socialstyrelsen 1989-04-21 Byggforskningsrådet, 1991, Det Tysta Huset. Nordiska 1991, The monetary value of

Strålskyddsmyndigheter,

collective dose reduction. Reykjavik 1991-06-20.

Regler för risker

- .Sören Wibø: Riksrevisionsverket, 1991, Regelekonomi begränsningsförord-

Vilka ekonomiska över-

ningen i praktiken.

väganden finns bakom Statens naturvårdsverk, 1989, Konsekvenser av föreslagna riks- olika gränsvärden?

värden för luftkvalitet. SNV/VBB. februari 1989. Statens naturvårdsverk, 1990, Riktvärden för luftkvalitet i tätor-

ter. Allmänna Råd 1990:9. Statens naturvårdsverk, 1991, Buller från vägtrafik - Allmänna

råd. Utkast nr 4, 1991-09-24. Statens strålskyddsinstitut, 1991, Strålskydd för 90-talet, 3-års-

plan. Victorin Katarina, 1991, Gränsvärden - vad de innebär och hur

man använder dem. Rapport från Kemikalieinspektionen nr 13 1991.

Vägverket, 1989, Effektkatalog-Väg- och gatuinvesteringar.

Publ 89-57. Vägverket, 1991, Kostnadseffektivitet i BRÃD. Stencil, Miljö-

sekretariatet 1991-10-28.

Regler för risker

Gruppdiskussioner

P om kvövedioxid b om

PAH/strålning i om buller

Regler för risker

om

Gruppdiskussion

kvövedioxid

Utgångspunkter

Den grupp som diskuterade gränsvärden och riktvärden för kvävedioxider utgick framför allt från Katarina Victorins föredrag och samtalet koncentrerades kring följande frågor:

i Kommentarer till dagens gränsvärden/riktvärden.

V Finns det eller långsiktiga mål för förändringar av

etappmål

gräns- respektive riktvardena? P Går det att ha ett gemensamt vetenskapligt underlag. dvs.

samma riksbedömning för att sedan göra riskvärderingar? P Finns det analyser av kostnadseffekterna? P Vilka kunskaper saknas för att kunna göra bättre bedöm-

ningar?

Dagens gränsvärden/riktvärden

Grönsvörde för kvövedioxid (ug/m3)

75mm Tim 8tim Dygh

Utomhusluft 110 75

i i

Arbetsmiliö 10 000 4 000

i Z

Arlaetsmiiliö i 2 000

avgaser

Venfilafionsluft 200

Naturvårdsverkets (SNV:s) värden för tätortsluft är riktvärden som skall uppfyllas 98% av tiden. Målet är att de stadsdelar som idag inte klarar riktvärdena skall klara dem om tio år. Naturvårdsverket har också gett Institutet för miljömedicin (IMM) i uppdrag att ta fram ett nytt kriteriadokument för kvävedioxid som underlag för en eventuell omprövning av nuvarande riktvärden.

Boverkets värde anger vad som bör vara den högsta halten av kvävedioxid i den ventilationsluft som förs in i byggnader. Värdet är ett ”råd” och inte en föreskrift. Boverket planerar att inom två år ha fram föreskrifter för maximalt tillåtna

tagit

halter av olika ämnen, bl.a. kvävedioxid, i inomhusluften. Detta

ingår i ett nordiskt samarbetsprojekt.

Regler för risker

Gruppdiskussion om

Dagens råd när det gäller kvävedioxid klaras i de flesta bygg-

kvävedioxid nader. Boverket räknar med att de nya föreskrifterna för inomhusluften kommer att vara bättre anpassade till de värden som gäller för utomhusluften.

Vägverket tillämpar Naturvårdsverkets riktvärden. Målet är att riktvärdena skall uppfyllas om tio år. För tunnlar har Vägverket samma riktvärde som Världshälsoorganisationen (WHO), 400 ug/m-i”. Det norska vägverket har högre riktvärden för vägtunnlar.

Banverket tillämpar Naturvårdsverkets riktlinjer. Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) har för närvarande inga planer att ändra gränsvärdena för kvävedioxid. Enligt Arbetar-

på

skyddsstyrelsens representant tar verket i första hand hänsyn till medicinska effekter. men bedömningarnzi av det vetenskapliga underlaget skiljer sig mellan t.ex. SNV och ASS. Socialstyrelsen (SoS) och SNV anser att medicinska studier visar att astmatiker och andra känsliga personer påverkas vid halter så låga som 300- 1000 tig/ml”. Enligt WHO:s senaste utvärdering påverkas känsliga människor. t.ex. astmatiker. vid kvävedioxidhalter om 560 lig/m? Omkring 3-5 procent av Sveriges befolkning har astmatiska besvär.

ASS:s representant anser att man inte kan ta hänsyn till om luftvägsmotståndet vid andningen ökar med 10- 15 procent. eftersom personer som är påverkade inte själva märker en sådan förändring. Det krävs större förändringar för att det skall vara märkbart.

De arbetsmiljöer som har de högsta halterna av kvävedioxid är t.ex. gruvor, färjor vid in- och utlastning av fordon, bilverk-

städer och parkeringshus.

Enligt ASS:s representant är det naturligt att t.ex. astmatiker inte arbetar i vissa arbetsmiljöer. IMM:s företrädare påpekade att vid dagens gränsvärde för arbetsmiljön. 4000 lig/må så påverkas även helt friska personer och ASS gränsvärde står därför inte i rimlig proportion till dagens medicinska kunskaper. SNV:s representant noterade att ASS inte har någon bedömning av längtidseffekter av kvävedioxid i arbetsmiljön. SoS:s företrädare tillade att kvävedioxid också kan bidra till att människor blir

allergiska.

_gtfsäüa upp långsiktiga mål??

SNV:s riktvärden gäller redan i dag, men för de platser som inte klarar riktvärdet finns målet att riktvärdet skall nås senast år 2000. Ett exempel är Katrineholms kommun som har utarbetat en kommunal miljöstrategi. I den ingår bl.a. att bygga förbifartsvägar för att minska kvävedioxidhalten inne i tätorten.

Kommunförbundets representant underströk vikten av att kommunstyrelsen är direkt engagerad i miljöplaneringen för att långsiktiga mål skall nås. Så har varit fallet i Katrineholm. Det

för risker SOU l992:2 Regler Gruppdiskussion om har arbefinns andra exempel på att omfattande utredningsmaterial kvävedioxid tats fram, men att sedan mycket lite har hänt eftersom kommunstyrelsen inte varit direkt indragen i arbetet.

Förslag fördes fram om att ASS borde kunna sätta upp etappmål för hur gränsvärdet skall sänkas framöver. ASS:s företrädare var kritisk till en sådan utveckling och vill inte ha några ryska värden, dvs. mycket stränga gränsvärden som sedan inte följs i praktiken och som inte kan uppfyllas inom rimlig tid. För ASS är det viktigt att alla arbetsmiljöer har samma gränsvärde, dock kan ASS ibland begära något lägre gränsvärden för nya arbetsplatser, vilket har skett för t.ex. kadmium i nya industrier. I Danmark förekommer det att arbetsmiljömyndigheten skickar ut en förvarning om att skärpta gränsvärden förbereds för vissa ämnen, något som inte sker i Sverige.

ASS:s representant förklarade att det kan finnas anledning att diskutera ev. nya gränsvärden för kvävedioxid i arbetsmiljön, efter det att IMM har utarbetat ett nytt kriteriadokument.

Går det att ha ett gemensamt

yetenyskapligt underlag?

Alla var överens om att det vore värdefullt om myndigheterna kunde utgå från samma riskbedömning och ha ett gemensamt kriteriadokument som underlag för sina respektive riskvärderingar. Detta saknas för närvarande. I dag har myndigheterna olika bedömningar säkerställd ef-

av var gränsen för medicinskt fekt går. t.ex. hur mycket lungfunktionen skall påverkas för att det skall räknas som en förändring.

SNV utlovade att bl.a. Boverket, SoS och ASS skall få ingå i en referensgrupp för det nya kriteriadokument som SNV har

i att utarbeta. Om dokumentet utformas så gett IMM uppdrag att det även belyser andra myndigheters kunskapsbehov kan det bli gemensamt. Bl.a. behöver ASS och Boverket beskrivningar av dos-responsstudier för olika arbetsplatser och inom-

husmiljöer.

Finns det analyser av

kostnadseffekter?

Det finns ingen samlad bedömning av luftföroreningarnas hälsooch sjukvårdskostnader. Än mindre av “uteblivna kostnader” som följd av åtgärder för att minska föroreningarna. Vägverket har i ti0 år arbetat med beräkningar av trafikens hälsokostnader, men har ej börjat beräkna miljöeffekterna.

Gruppen konstaterade att kravet på bedömningar av hälsoeffekter ingår i Plan- och bygglagen. Miljökonsekvensbeskrivningar, vari ingår beskrivningar av hälsoeffekter, kan krävas en-

ligt bl.a. Naturresurslagen.

Det finns kostnadsbedömningar gjorda för t.ex. åtgärder mot radon i bostäder, men dessa ifrågasätts nu. Boverket håller på

SOU l992z2 Regler för risker att utvärdera effekterna till hus med Gruppdiskussion om I av ombyggnadsbidrag höga

kvävedioxid radonhalter.

Vilka saknas?

kunskaper

Kvävedioxid påverkar i första hand slemhinnorna och lungvävnaden. Luftvägsmotståndet Ökar och vårt försvar mot infektioner minskas av kvävedioxid. Det är också känt att kvävedioxid förorsakar allergiska luftvägsbesvär. Fortfarande saknas emellertid mycket kunskaper för att kunna skydda människors hälsa mot effekter av kvävedoxid. P Det år idag oklart om kvävedioxid direkt kan ge upphov till cancer eller ej. Enligt en norsk studie på möss ökar inandning av kvävedioxid risken för att cancerframkallande ämnen förs ut i blodet. Andra studier pekar på att bildningen av nitrosaminer, som kan bidra till cancer, är kopplad till förekomsten av kvavedioxid. Mer kunskaper behövs. V Kunskaperna om sambandet mellan dos och respons är små när det gäller kvävedioxid. Vi vet även för lite när det gäller långsiktiga effekter av kvävedioxid, barns känslighet och samverkande effekter av kvävedioxid och andra luftföroreningar. Det behövs ökad kunskap för att veta inom vilka gränser människor reagerar både för att kunna fastställa gränsvärden och för att kunna beräkna kostnader/intäkter för olika gränsvärden. P Naturvårdsverkets riktlinjer för luftkvalitet i första hand

gäller

tätorter. Utanför tätorterna kan kvävedioxidhalterna Öka på grund av att ozonhalten är högre på landsbygden och ozon bidrar till att kväveoxid ombildas till kvävedioxid. Ozonhalterna nära jordytan ökar i stora delar av världen och det kan påverka halterna av kvävedioxid. Kunskaperna om samband mellan ozonhalter och kvävedioxidhalter lands-

på bygden är mycket bristfälliga.

i I gruvindustrin finns mattekniska problem. Kvävedioxid finns både i spränggaser och i truckarnas avgaser. Variationen mellan olika gruvor är också stor.

SAMMANFATTNING

I gruppen ingick representanter för olika myndigheter som arbetar med gränsvärden eller riktvärden för kvävedioxid i luften. Alla var överens om att det bör gå att i framtiden utarbeta gemensamma kriteriadokument för olika föroreningar. Ett nytt kriteriadokument för kvävedioxid och kväveoxid håller på att utarbetas inom Institutet för miljömedicin på uppdrag av Naturvårdsverket. Naturvårdsverket kan tänka sig att

för risker Regler Gruppdiskussion om utse en referensgrupp med representanter för olika myndigkvävedioxid heter för att få kriteriadokumentet utformat så att det kan användas av flera myndigheter.

Mer forskning kring kvävedioxid behövs för att få bättre kunskaper om:

1. Samband mellan dos och respons i olika miljöer. 2. Ekonomiska effekter av gränsvärden, både kostnader och in-

täkter (i form av bättre hälsa och mindre miljöskador). 3. Samband mellan halter av kväveoxid, kvävedioxid och ozon,

framför allt kring vägar utanför tätorterna. 4. Är kvävedioxid cancerogent?

konstaterade att respektive riktvärden

Gruppen gränsvärden

sig väldigt mellan olika miljöer, samtidigt som Arbe-

skiljer

tarskyddstyrelsen har ett och samma gränsvärde för alla typer av arbetsmiljöer. För utomhus- och bostadsmiljön diskuteras

när olika mål skall vara upp-

etappmål och anges tidpunkter

fyllda. För förändringar av i arbetsmiljön finns

gränsvärden

inga sådana etappmål. Inom gruppen fanns det olika uppfatt-

om lämpligheten i att sätta upp mål för hur olika gräns-

ningar

värden skall förändras.

I diskussionen deltog:

Carl-Elis Boström Naturvårdsverket

Lena Ewetz Institutet för miljömedicin

i Katrin Hallman, sekreterare. Miljövärdsberedningen

,i

AndersHedberg ?Socialstyrelsen

iåéiårHuledal Vägverket

i

JonasNorrman Kommunförbundet

Boverket

Ewa Rydén

Jan Skoog Banverket

i i

Arne Swtråbyi Arbetarskyddsstyrelsen

IngerSävenstrandrordförande Socialstyrelsen

Regler för risker

om

Gruppdiskussion

PAH/

strålning

av myndighetsarbetet

Enmodell

Gruppen enades om att i diskussionen utgå från nedanstående modell, som visar de olika stegen i en myndighets arbete med risker. Den efterföljande diskussionen kom att i stor utsträckning röra generella frågor på området hälsorisker, snarare än ris-

ker av PAH/strålning.

FORSKNING

FAROANALYS RlsKANALYs eller eller RlSKlDENTlFlERlNG R|$KUPP$KATTN|NG

| RISKBEDÖMNING

MYNDIGHETER, POLITIKER

RISK- HANTERING RISKl VÄRDERING

De tre centrala kan beskrivas enligt följande: stegen i modellen | - Den Riskbedömning vetenskapliga process, som bör leda fram till medicinskt grundade gränsvärden eller i varie fall till en sammanvögd bedömning av de faktorer som bör styra grå nsvö rdet. II - som utgår t ex från Riskvärdering Myndighetsprocess medicinska, tekniska, ekonomiska och andra praktiska hönsyn liksom riskperception och liknande, som leder fram till ett grönsvörde. Detta kan alltså awika

från det medicinska grönsvördet/lågrisk-

nivån men också vara olika myndigheter emellan för ett och samma åmne.

-i beslut om ev

mimøiráârderttâéiwi gränsvärden,

riskbegrönsning förslag till andra åtgärder, hanterings-

föreskrifter, exponeringskontroll m.m.

för risker Regler Gruppdiskussion om

PAH/strålning Riskheáâmanânae-l ergblemlsiglge ,l

Vid en snabb utvärdering av kon-

dagens riskbedömningsprocess

staterades följande brister:

P De flesta av myndigheterna tar fram egna kriteriadokument

beträffande kemiska agentier dvs. ingen samordning sker, vilket kan innebära dubbelarbete och slöseri med resurser.

P Den kvalitén håller inte alltid önskad nivå. Skä-

vetenskapliga

len kan vara flera, man ”tvingas” ta fram kriteriadokument

baserade gamla underlag, i brist på nya, eller

på vetenskapliga

att etiska eller forskningsetiska värderingar som har vägts in i slutsatserna inte redovisas gentemot myndigheten.

P Mindre vanligt, men ändå förekommande, är otillräcklig

kompetens i de grupper som tar fram kriteriadokument.

P Svensk samverkan i internationella organisationer och utnytt-

av resultaten från internationella expertarbeten bör öka -

jandet

inte minst med tanke ett framtida sammangående med

på

EG.

P Känsliga grupper blir ett allt mer framträdande problem och

det finns ett starkt behov för att skapa gemensamma former för hur myndigheter i framtiden ska hantera känsliga

i riskarbetet. Diskussionen hör även hemma ungrupper der rubriken Riskvärdering.

- till

Riskbedömning förslag åtgärder

Undvik dubbelarbete - ta fram gemensamma

kriteriadokument!

bör ta fram kriteriadokument samordnat! Toxi-

Myndigheterna

rådet skulle kunna ha en samordnande roll alterna-

kologiska

tillsammans gör en enkel inventering över tivt att myndigheterna framtida behov, beställningar hos ex-

samt gör gemensamma pertgrupper.

även kvalitén! Höj

Den debatten om generella tolkningsfrågor behövetenskapliga

ver stimuleras. Toxikologiska rådet bör därför fortsätta att

ordna seminarier där sådan vetenskaplig oenighet, metodpro-

blem m m lyfts fram. Därutöver skulle rådet kunna överväga att utge rekommendationer eller andra dokument som integrerar och värderar olika uppfattningar i sådana frågor till ledning för riskbedömning av enskilda ämnen eller typer av miljöföroreningar. Bakgrundsdiskussionen bör sedan föras över till myn-

för risker Regler digheterna så att beslutsfattaren kan se var eventuella Gruppdiskussion om

vetenskap-

finns. PAH/strálning

liga konfliktpunkter Riskbedömningar bör så långt som möjligt göras av flera ex-

perter tillsammans och alltid dokumenteras från anseparat nat beslutsunderlag. På detta sätt kriteriadokument

framtagna

bör i viktigare kunna större i fors-

frågor föreläggas grupper

karsamhället för ytterligare eller

belysning värdering t ex genom

öppna seminarier.

Förbättra internationell samverkan!

Samverkan i och utnyttjande av expertarbeten från internationella organisationer bör öka. Förutsättningarna för kvalitet, samverkan och bör kunna

erfarenhetsutbyte öka genom att man

verkar för rotation i olika bl.a. sådana med anexpertgrupper

knytning till Världshälsoorganisationen och genom aktivt svenskt

deltagande så långt det är och motiverat med

möjligt hänsyn

till den nationella kompetensen.

Skapa en gemensam bas arbetet

för

med

känsliga grupper!

Att definiera är en både

begreppet känsliga grupper vetenskap-

ligt och etiskt svår fråga. I ett första steg behövs ett dokument som - med från effekter in

utgångspunkt i kroppen - söker ringa

begreppet och knyta det till olika typer av riskfaktorer. I ett andra steg behövs en mellan riskbedömare och riskvärde-

dialog

rare om prioriteringar m.m. så att de medicinska och praktiska konsekvenserna av olika realistiska be-

handlingsalternativ

lyses. Även här skulle toxikologiska rådet kunna ta ett initiativ och involvera både myndigheter och forskare. I ett sista steg, som ett led i riskvärderingen, bör myndigheterna se hur långt det är att utforma möjligt en gemensam policy för hänsyn till och var det är motiverat med

känsliga grupper

skillnader. En viktig fråga är om respektive

frivillig ofrivillig

exponering ska särbehandlas.

i

Eiáxárslering-tprøblem das

Alla myndigheter redovisar i dag inte sitt

riskvärderingsarbete

öppet. Detta slutna arbetssätt till kan i värsta fall ge upphov misstänksamhet från omvärlden, men minskar också förutsättningarna för en öppen debatt kring hanteringen av svåra be-

dömningar i riskvärderingsprocessen. En debatt som behövs

myndigheter emellan för att öka och

kunskapen kompeten-

sen att hantera dessa frågor.

Enligt begränsningskungörelsen har myndigheter skyldighet

att redovisa de ekonomiska konsekvenser som är förenade med ett visst ställningstagande, gränsvärde etc. Trots detta erkändes allmänt att ofta är eller to m

kostnadsanalyser bristfälliga

Regler för risker

Gruppdiskussion om saknas ibland. från kommuner, läns-

Efterfrågan genomförarna

PAH/strålning är stor som är tydligt styrelser, sektorsorgan på ställningstaganden, motiverade genom kostnadseffektanalyser.

:sfêrslaus ti åtsjâräere_ ba.

Riskxârderins

ska redovisas öppet!

Myndigheternas riskvärderingar

innebär både ökad förståelse för annan En öppen redovisning myndighets arbete, men ger också förutsättningar för mynatt lära av varandra. Den öppna dokumentationen kan digheter göras som en enkel sammanfattning av viktiga hänsynstaganden att som en del av beslutet eller vara mera ambitiös.

ingå

Allmän behövs inom området

kompetensuppbyggnad

kostnadseffektanalyser!

som beställare av bör bli be-

Regeringen myndighetsdokument

hårdare i sina krav Samti-

tydligt på kostnadseffektanalyser!

få utbildning inom området.

digt behöver myndighetspersoner

Riksrevisionsverket har drivit ett utvecklingsarbete på hälsoekonomi. Är detta bör ta del av? Man

något myndigheterna

hälsoriskkostnader och kostnader för att bör också skilja på eliminera en viss hälsorisk. Utbildningen bör

genom åtgärder

kanske det senare området. i ett första steg omfatta

och åt örder för

Riskvärdering

i ett

riskbegrönsning gelhetsperspçktiv _j_

för begränsning av källrelaterad

Strålskyddsinstitutets policy

strålning är att

i verksamheten skall vara berättigad, dvs nyttan skall vara större än den beräknade skadan,

i av personer begränsas så långt som möjligt,

varje exponering

V de doser enskilda utsätts för överstiger inte fastpersoner ställda gränser.

Naturvårdsverket har en liknande för skyddsnivåer beträf-

policy

cancerframkallande ämnen som fande utsläpp av enskilda PAH. Också mot cancerrisker från förorenär det gäller åtgärder vill Naturvårdsverket som ett lång-

ningar i befintliga miljöer

för allmänheten som i siktigt mål nå samma höga skyddsnivå om Frågor om kostnadseffektiva åtgärder

fråga strålning.

mot av den tekniska utvecklingen och etappmål blir då

bakgrund

viktiga.

för risker

Regler

Andra myndigheter t.ex. fastställer Gruppdiskussion om

Arbetarskyddsstyrelsen

bestämda som sedan ?AH/strålning

gränsvärden kan revideras. Detsamma gäller för Socialstyrelsen, där bl a strålningsgränsen för radon i bostäder är en sorts åtgärdsnivå över vilken exponeringsreduktion är särskilt angelägen. Man arbetar här inte uttalat med

etappmål/långsiktiga mål.

På livsmedelssidan finns svårigheter med gränsvärden därför att människors kostvanor är så olika. Härigenom blir också den totala exponeringen för ett och samma ämne olika. Det kan vara lättare att sätta gränsvärden för ämnen som, i motsats till PAH, antas ha tröskelvärde för effekt.

Ett allmänt problem är att riskens storlek vid en och samma dos inte är densamma för alla kemiska ämnen med cancerrisker och att den är svår att uppskatta för flertalet ämnen. För strålning är läget bättre.

Det finns i dag ingen egentlig helhetssyn bakom myndigheternas arbete med acceptansnivå för faktorer som orsakar cancer genom ofrivillig exponering. Det görs sällan kostnadsjämförelser mellan myndigheter för åtgärder med samma förväntade effekt t ex på cancerfrekvensen totalt eller individrisken

på

inom en särskild exponerad grupp.

Man kan se åtgärder för riskbegränsning som en om opti-

fråga

mering av insatser med största effekt för kollektivet

möjliga

t.ex. i antalet förhindrade eller cancerdödsfall. Här

uppskjutna

saknas i många fall data om storleken på dos/risk-bidragen till befolkningen i stort från olika miljöer och skilda myndigheters ansvarsområden. Detta försvårar möjligheten att hitta åt-

gärdsområden, där myndigheterna skulle kunna utarbeta

en gemensam för med både till

strategi riskminskning, hänsyn

kostnadseffektivitet och till vad som är tekniskt och eko-

möjligt

nomiskt rimligt. Det sista att en gemensam

betyder strategi inte skall förhindra att en liten men riskreduktion

möjlig genom-

förs även om man inte då rår en annan, större riskfak-

just på

tor (varje ”onödigt” cancerfall är ett för mycket).

För strålning/PAH får man från att individrisken i

utgå fråga om ofrivillig exponering är mycket låg och att kollektivrisken

uttryckt t.ex. som totalantalet beräknade cancerfall per år i en viss befolkning, är det klart dominerande Om

riskproblemet.

ansatsen breddas och innefattar alla av

adderingsbara dosbidrag

ämnen med genotoxisk verkan från olika källor eller

miljöer,

så har man i om den eventuella före-

dag otillräcklig kunskap

komsten av personer eller grupper med en

hög belastning.

Det diskuterades två olika sätt att finna indivi-

högexponerade

der: genom studier av variationer i sjukdomsmönstret

och genom riktade

exponeringsuppskattningar. Viktigt slutligen: för att skapa helhetssyn och finna lösningar

bör vi som bas ha samma bedömning av riskstorlek och medicinska gränsvärden för jämförbara

grupper t.ex. via gemensamma kriteriadokument.

för risker Regler Gruppdiskussion om PAH/stralning SAMMANFATTNING

Det finns behov av kunskaper om

både och andra, bakom ställ-

V värderingar, forskningsetiska

ningstaganden i kriteriadokument, i hur ”känsliga grupper kan avgränsas och hanteras med avseende på olika slag av risker, i metoder för att genomföra kostnadseffektanalyser. Det finns behov av samverkan rörande F produktion av kriteriadokument, V öppna diskussioner och erfarenhetsutbyte kring riskvärdering, P helhetssyn emellan.

myndigheter

I diskussionen deltog:

J Bahr Boverket

osephina

Gunnar Bengtsson ”Strålskyddsinstituét

Martin Eriksson Socialstyrelsen

i, i

Per Fahlin Kommunförbundet

Jan Hammar Kemikalieinspektionen

AnitaiLin/ell. seililetäááe Naturvårdsverket

Ulla Swarén, ordförande Naturvårdsverket

Stuart Slorach Livsmedelsverket

Katarina Victorin Institutet för miljömedicin i

Kerstin wants; Arbetarskyddssiygelsen

Regler för risker

om buller

Gruppdiskussion

Sügånaesnunlüer 77

Diskussionen utgick från följande bullerregler för bostäder:

me...?

mvmlåoe

88; m3

_ ...029

os.H

nosen

_o s:

mån

oss__..

_obce_

ma_

.wco=o__ou:_åwsae_.anmcs

Å

:m: eo. små,...äs_

vassa.:

.n,._._u..__m_aae_

wv._©_m10Emcmxwøv._w_mvoEmcmxvovñzovmEmcmxv

om om oo mm3 mv

occ_ se89

mv

äej 2... :o: :o: :o:E mmmm

w_c.xo«

50:a: s

mac_ c öm.

i

:oz o.: .ov mv i s:

ooäuoommi

: 1

mcovuumom.

0:a_ A65.mä89

F ooänoom05 2 om e.,

_za_ sa

com mm Om mv ov om oc

mac_ ;ams59 se

w_c.cm_o>_>v_oeo

må m5 oo nu om om mmoo e.,

_omw-.E34_nooä 82

ä .En

cccnmasse

ozon .mej

5:33

x: En mm; mowöa

E_ E_

aänmmk_

2= .ä v8 .ä

:causes.occnzavvveêmwe,

,öfmäomzmzmZmzmzmZmzmm?

_mvtmåem.metoåom_oetmåom mCOCCDLO

för risker Regler Gruppdiskussion om Boverket har värde som för fasadisolering. Det kan-

inget gäller

buller ske kommer med EG. De värden som finns för installationer har funnits länge.

Olika karaktär ljud ger olika subjektiva reaktioner. Efter-

på

ofta är av olika karaktär kan värdena i tasom störningarna bellerna inte alltid jämföras eller adderas.

SNV har som förslag till långsiktigt mål:

LAmcx 45 dBA notl

LAeq 55 dBA ute

LAeq 30 dBA inne

Skillnaden mellan ute- och innevärden för Banverkets riktvärde (30 dBA) och Naturvårdsverkets (25 dBA) är historiskt be-

att av bl.a. Banverket, be-

tingad och bygger på tågbuller många,

döms störa mindre än övriga trafikmedel. Banverkets riktlin-

är en av riktvärden och ekonomiska realite-

jer sammanvägning

ter. Större störningar om även vibrationer tas med i

uppstår

bedömningen. Även antalet bullertillfällen (t.ex. antalet tågpassager) måste med i bedömningen.

För att fastställa gränsvärden behövs mätningar av både l judstyrka och den subjektiva upplevelser av buller. Resultaten av sådana mätningar går i samma riktning, men båda typerna behövs för att få en riktig bild av störningen.

Redan under 1920-talet mätningar av hur tal störs av

gjordes

buller (s.k. artikulationsindex). Barn störs mindre av buller än vuxna. Kritiskt område för störningar är 45-55 dB, högre bullernivåer bör man inte tillåta. Det finns också en gråzon i vårt vetande. Om människor omkring och är griniga och trötta på

går

grund av bullerstörningar så ger det inte utslag i våra mätmetoder. Därför skall man ha en hög ambitionsnivå när det gäller att hålla en låg bullernivå nattetid.

Naturvårdsverkets representant framhöll att det behövs en lag som reglerar buller från olika produkter. Trafiksäkerhetsverket vill driva om att införa certifiering av mopeders bullerni-

frågan

våer (7() dBA). Två av tre mopeder klarar i dag inte 7() dBA. Krav certifiering löser emellertid inte buller som beror på t.ex.

på

beteende -

mänskligt ombyggda mopeder, gräsklippare,

handverktyg, etc.

Om EG:s bullerkrav för arbetsmiljön skulle gälla i Sverige, så skulle det medföra försämringar för arbetstagarna, eftersom gränsvärdet inom EG är 90 dBA mot 85 dBA i Sverige.

Vägverkets mål är att inom tio år ha bullerskydd vid vägar som i dag har bullernivåer över 70 dBA. Inom städerna är det svårt att nå ner till riktvärdet eftersom bullret i tätorter har en annan karaktär med bullret utanför tät bebyggelse.

jämfört

Socialstyrelsen diskuterar möjligheten att ange flera olika

Högsta tillåtna bullernivå skulle

gränsvärden/riktvärden.

Regler för risker t.ex. kunna innebära att människors sömn inte får störas, en Gruppdiskussion om

h H U Cl lägsta nivå skulle motsvara att människor var helt ostörda. Utifrån en sådan skala med riktvärden skulle kommunpolitiker kunna fatta beslut om kommunens ambitionsnivå när det gäller att minska bullret. En av forskarna ifrågasatte vid diskussionen det lämpliga i att överlämna ansvaret för bullergränserna till kommunerna med tanke på att kompetensen troligen är låg. Kompetensen har emellertid ökat de senaste tio åren och därför finns det antagligen förutsättningar för politiska diskussioner om ambitionsnivån.

Varför år det bra/inte bra

olika

med värden?

Olika värden behövs på grund av ljudets karaktär vilket ger olika upplevelser och olika störningar. men det borde gå att samordna arbetet mer ån vad som görs i dag.

I vad mån tar man till särskilt

hänsyn

känsliga grupper?

Särskilt känsliga grupper tas det liten eller ingen hänsyn till (hörselskadade, neurotiker. skiftarbetare, hjärnskadade, osv). Större hänsyn borde tas framför allt till skiftarbetare - de har samma behov av tystnad dagtid som andra har nattetid.

I skolorna accepteras för höga bullernivåer med tanke på att hörselskadade elever skall kunna integrerasi undervisningen.

Redan vid 45 dBA har effekter på människan påvisats. Det innebär i praktiken att det inte finns någon säkerhetsfaktor, vilket ofta är fallet vid andra miljöexponeringar.

Går det att ha ett gemensamt

kriteriadokument”?

Det finns i dag flera kriteriadokument. Det bör gå att ta fram gemensamma bedömningsdokument för olika bullerproblem, t.ex. “kriteriadokument för sömnstörningar på grund av buller”. Dessa skulle kunna tas fram av arbetsgrupper som är gemensamma för flera myndigheter.

När det gäller kriteriadokument saknas det, enligt flera forskare, kunskaper om vissa parametrar, t.ex. om:

P ”branthet” i ljudet b intervaller i dissonans

för risker Regler Gruppdiskussion om I denna diskussion stod Arbetarskyddsstyrelsen lite vid sidan av buller de andra myndigheterna, eftersom Arbetarskyddsstyrelsen endast riktar till arbetstagare under det att de övriga talar om

sig

allmänhetens av buller. Riktvårdena i arbetsmil-

uppfattning

jön gäller också enbart skydd mot hörselskador och skydd mot talmaskering (dvs. att talet störs av buller).

Har det analyser av giorts

kostnadseffekterna??

Trafiksäkerhetsverket vet vad det kostar, men frågar sig om resultatet är värt pengarna? Lika stora bullerminskningar skulle kanske kunna åstadkommas om det går att göra något åt det mänskliga beteendet?

Enligt Boverket kan vi inte bygga för nya, idag okända, bullerkällor. Däremot kan vi dämpa vid källan. Om det blir efterfrågan på bättre ljudisolering så kommer det att byggas. Vi kanske kan lansera ljudisolering som en ”dold kvalitet” i boendet?

Det borde finnas bättre kontroll. En certifiering av akustiska värden kanske? Skall man certifiera så måste man certifiera hela kedjan - fordon, vägbeläggning, husväggar, inredning, osv.

är det målet?

vad långsiktiga

Ar

detesemensamâe

De av Naturvårdsverket diskuterade långsiktiga målen kanske inte alla kan stå bakom, men sektorsmyndigheterna kanske kan enas om ETAPPMÅL? Dessa mål är ju gemensamma för flera av de närvarande.

Vad behöver vi veta för att göra

en bättre bedömning?

Deltagarna var helt överens om att mycket kunskap saknas. Framför allt behövs större kunskaper om:

P Effekter av enstaka starka bullerstörningar och deras bety-

delse för -

dos-respons-sambandet.

- inverkan av antal händelser. - av buller musik eller

subjektiv upplevelse (t.ex.

borrmaskin?).

V Tillvänjning och långtidseffekter.

D Sömnstörningars effekter på arbetsprestationen.

Regler för risker

Gruppdiskussion om i Könsskillnader - finns det några?

buller P Vibrationers betydelse för upplevelsen av buller.

Hur skall samarbeta?

myndigheterna

I gruppen tyckte flertalet att samarbetet mellan myndigheter, affärsverk och kommunförbund fungerat bra vad gäller vägtrafikbuller. Detta skulle kunna vara en modell för samverkan i

andra bullerfrågor.

Deltagarna ansåg att den aktionsplan mot buller, som riksdagen har begärt av regeringen, måste behandla denna fråga.

SAMMANFATTNING

För buller behövs olika gräns- och riktvärden på grund av att ljudets karaktär ger olika upplevelser/störningar av samma bullerstyrka. En generell svårighet med åtgärder mot buller är att komma åt ”det mänskliga beteendet”, som kan kasta omkull goda ambitioner och bra för att minska bullret vid käl-

lösningar

lan.

Dagens gränsvärden/riktvärden för buller saknar säkerhetsmarginal. Ett förslag. som fördes fram, är att det det skall finnas flera alternativa riktvärden (med en minimistandard) och att kommunerna skall få ta politiska beslut om vilken ambition som skall gälla inom den egna kommunen.

Särskilt känsliga grupper tar man liten eller ingen hänsyn till när normerna fastställs.

Det bör vara möjligt att bättre samordna bedömningen av olika bullernormer. Det torde t ex vara möjligt att enas om ett gemensamt kriteriadokument som underlag för olika myndigheters riskvärdering av buller. Flertalet uttalar sig för ett samarbete av mellan myndigheterna och över sektorsgränserna.

Ett annat förslag som framfördes var certifiering av pr0dukter/-

varor/teknik som ett led i att förbättra ”ljudmiljön”.

Arbetarskyddsstyrelsen sätter sina gränsvärden utifrån risk för hörselskada eller talmaskering, medan övriga myndigheter sätter värden främst utifrån störningar för allmänheten.

Någon samlad bedömning av kostnadseffekterna har inte gjorts. Vissa centrala verk har mycket goda kostnadsuppskattningar för sin verksamhet.

En miniminonn för buller bör gå att fastställa. Inom gruppen

diskuteras långsiktiga mål för bullerbegränsning i enlighet

med Naturvårdsverkets förslag.

Regler för risker Gruppdiskussion om Kunskaper saknas bl.a. om följande: buller

P Maxnivåernas antal bullertoppars in-

dos-respons-samband,

verkan samt bullrets ”betydelse” för den enskilde.

i Tillvänjning och långtidseffekter.

i Könsskillnader i stömingsuppfattning.

P Inverkan av vibrationer.

I diskussionen deltog:

Kjell Andersson Naturvårdsverket

Lennart Berg (Ärbetarskyddsstyrelsen

Sören Dahlén Banverket

*Wümliiwi

Gunder Edström, sekreterare Socialstyrelsen

i i l l ”i

migeiorén vgg;g;r;:"

_

Sören Hedberg VTrafiksäkerhetsverket

v “m” W 777V?” Bertil Johansson Tor Kihlman Chalmers

l d* Avill

Paul LindrothA Boverket;

v W i Per Magnus Nilsson,ordförande Kommunförbundet.

M n

áÃG Pettersson Socialstyrelsen

d» i

Miêiiâléårer »iáäâárfxáelt

i i

Boverket

Regler för risker

Bilaga

Regler för risker

TORBJÖRN MALMFORS

En

undersökning

om

deltagarnas

om

uppfattningar

olika hälsorisker

TORBJORN eminariet om Regler för risker inleddes med att delta- MALMFORS är fick fylla i en snabbenkät. Avsikten var att akti-

garna fristående konsult. vera deltagarna och illustrera de skillnader i uppfatt- Han är docent i hälsorisker, som kan tänkas före-

ning angående

vid Karo- mellan deltagarna. Enkäten delades ut till delta-

toxikologi ligga

linska Institutet och garna vid ankomsten och de uppmanades att fylla i den under har tidigare varit den inledande samlingen. Enkäterna insamlades, svaren samverksam vid Arbets- manställdes och resultatet presenterades före lunch.

olika hälsoriskområden medicinska Institutet Förutom 12 påståenden kring några och AB Astra. Tor- kvävedioxid, buller, polyaromatiska kolväten, strålning och

björn Malmfors är samt toxikologisk bedömning - skulle deltagarna gränsvärden

också sekreterare i och, om de så ville, namn.

ange arbetsplats, utbildning Riskkollegiet, en Allt som allt inlämnades 64 enkäter, de allra flesta fullständigt

- 34 från personer som angivit myndighet som arbets-

sammanslutning ifyllda

med in- och 28 med annan arbetsplats eller ingen markering för ar-

för personer plats

tresse för och kun- betsplats. Det antalet hade angivit naturveten-

övervägande

i och några enstaka

nighet riskfrågor. skaplig utbildning, några samhällsvetenskaplig

humanistisk Då den inledande svarsanalysen inte

utbildning.

visade skillnader med avseende på ar-

några anmärkningsvärda

eller redovisas endast det totala antalet

betsplats utbildning,

och alternativ (se nedan). Någon statistisk bearbetsvar per fråga ning har ej skett.

Denna typ av enkätundersökningar används för att inhämta

och bedömningar och

uppgifter om personers uppfattningar

är en allmänt erkänd vetenskaplig metod för det ändamålet.

viktiga resultat har så sätt erhållits. Vanligen an-

Många på

vänds den för mellan t.ex. olika grupper med skilda

jämförelse

utbildningar eller erfarenhet. Intressanta resultat föreligger, t.ex. vid mellan allmänhet och experter. Några sådana

jämförelse

Regler för risker jämförelser var enligt ovan ej möjliga i detta fall. Svaren är i Bilaga hög grad beroende på typen av påstående och hur påståendena år utformade. Det är därför viktigt att formuleringarna bearbetas, bl.a. genom att göra begränsade förförsök. Detta har ej

varit möjligt i detta fall, varför påståendenas formulering ej

kan anses vara optimal.

Det skulle föra för långt och vara av föga värde att diskutera utfallet för varje enskilt påstående, enär de svarande har en högst varierande bakgrund och med tanke på att betingelserna ej var tillfredsställande. Vissa slutsatser kan dock vara intressanta att framföra: 1. Förhållandet mellan antalet som instämmer respektive ej in-

stämmer varierade för de olika påståendena. l vissa fall

är det en klar övervikt för det ena alternativet i andra fall för-

delar sig svaren tämligen jämt. Tendensen är att ju mer faktabetonat påståendet är desto entydigare är svaren. Samtidigt är antalet svar som anger vet ej/ingen uppfattning tillfredsställande högt. Det är inte alltid experter medger att de ej vet eller inte har någon uppfattning.

2. Det råder ingen enhetlig uppfattning om tämligen grundläg-

gande förhållanden, vilket ej är ett överraskande resultat.

Det förklarar svårigheterna att nå entydiga slutsatser. 3. Påfallande många instämmer respektive instämmer ej i på-

ståenden som rimligen inte kan bedömas ens av experter, speciellt med tanke på den begränsade information som läm-

nas i påståendet.

4. Det förefaller angeläget att på detta sätt undersöka personers

uppfattningar innan man startar en diskussion om vilka åtgärder som är angelägna inom olika hälsoriskområden. Att göra detta med hjälp av en enkät är dock inte tillräckligt uttömmande, utan måste kompletteras med andra metoder.

Avslutningsvis kan konstateras att även självklarheter är värda att uppmärksammas, särskilt när man ser svaren på frågorna (nedan redovisade i kursiv stil under respektive alternativ).

och

,Brf-kölen dess resultat

Läs igenom varje påstående och kryssa i rutan framför det alternativ som bäst stämmer överens med din uppfattning eller bedömning:

i

1. Kvävedioxidiär ;aacggiramtangånsaáps

D Instämmer D Instämmer ej D Vet ej/Ingen uppfattning

11 34 I 7

2. Risken för luftriöisinfektioner å? iárháljd p gig förekomsten av

hosøfshoekeyspfeláre

kvävedioxid i ishallarna.

D Instämmer D Instämmer ej D Vet ej/Ingen uppfattning

37 II 17

för risker Regler 3. Buller minskar andnings- och hjärtfrekvensen

Instämmer D Instämmer ej D Vet ej/Ingen uppfattning

D

6 42 14 4. Inne i bostäder kan man tillåta samma bullernivå från flygtrafik som från motorvägs-

trafik.

polyaromatiska

städerna. D Instämmer D Instämmer ej D Vet ej/Ingen uppfattning 18 27 19 6. av PAH ifrån att det inte finns någon riskfri exponeringsnivå

Riskbedömningen utgår

för PAH.

Instämmer D Instämmer ej D Vet ej/Ingen uppfattning D 39 13 11 7. a-strålning, som inte kan passera genom väggar, är den typ av strålning som i dag ger de högsta stråldoserna inomhus. D Instämmer D Instämmer ej D Vet ej/Ingen uppfattning 40 10 12 8. Risken att få lungcancer av radon vid gränsvärdet för inomhusluft är större än att få cancer av strålning i arbetsmiljön. D Instämmer D Instämmer ej D Vet ej/Ingen uppfattning 48 4 9 9. Alla utgår från samma vetenskapliga underlag när de utreder ett ämnes

myndigheter

hälsorisker i olika miljöer. D Instämmer D Instämmer ej D Vet ej/Ingen uppfattning

4 52 5 10. uppfattning av kemiska ämnens hälsorisker påverkas förutom av

Myndigheternas

och toxicitet även av ämnenas tilltänkta användning och fördelar.

exponering

D Instämmer D Instämmer ej D Vet ej/Ingen uppfattning 40 1 7 4 11. Gränsvärden för hälsoeffekter i arbetsmiljön skall skydda även de mest känsliga

individerna.

vetenskaplig

då kan vi vara tämligen säkra på att ämnet kommer att orsaka cancer på

djur,

människa.

D Instämmer D Instämmer ej D Vet ej/Ingen uppfattning

23 36 4

Regler för risker

Statens 1992

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

1. Frihet- ansvar - kompetens. Grundut-

bildningcns villkor i högskolan. U. 2. Regler för risker. Ett seminarium om

varför vi tillåter mer föroreningar inne

än ute. M. 3. Psykiskt stördas situation i kommuner-

na - en prohlcminvcntcring ur social-

tjänstens perspektiv. S. 4. Psykiatrin i Norden - ett jämförande

perspektiv. S.

Regler för risker

Statens 1992

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utbildningsdepartementet Frihet w ansvar a kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. [l] Socialdepartementet Psykiskt stördas situation i kommunerna - en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv: Psykiatrin i Norden - ett jämförande perspektiv. [4] Miljö- och naturresursdepartementet Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. [2]

Tefiixiäi.. åiéi:

1992 - 0 5 - 0 5

F*

Risks?

Rem

Beståmmelsema för en kan vara helt olika beromiliöförorening ende i vilken förekommer. l tillpå miljö föroreningen arbetsmiljön låter vi t.ex. halter av kvövedioxid ön vad vi accepbetydligt högre terar i stadsluften. Vad ör motivet till dessa skillnader och vilka konsekvenser har de olika För att diskutera detta inbiöd reglerna? i samarbete med folkhälso- Miliövårdsberedningen regeringens Naturvårdsverket och till ett seminarium om grupp, Socialstyrelsen för risker: Varför tillåter vi mer inne än ute? Regler föroreningar l denna och en sammanfattning av rapport publiceras föredragen de som avslutade seminariet. gruppdiskussioner

Miliövårdsberedningen

år råd och skall medverka

Miliövårdsberedningen miliöministerns

till att vi i tid ser och inser ledamönya miljöproblem. Beredningens och och initiera milter kansli skall identifiera arbetsuppgifter på att och debatt. Beredningen skall jöområdet genom följa forskning också stimulera genom att informera om aktuella miliödebatten miljöfrågor. ör en kommitté inom Miljödepartemen-

Miliövårdsberedningen

tet och inrättades l968. har för närvarande 21 le- Beredningen damöter förutom ordföranden, Olof Johansson, och miljöminister vice mark- och Görel Thurdin. ordföranden, planminister

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNINGAR:ALLMÄNNA FÖRLAGET,KUNDTJÄNST,10647 STOCKHOLM, TEL: 08-73996 30, FAX: 08-739 95 48.

ISBN 91-38-10954-9 ISSN 0375-250X