SOU 1992:2

Regler för risker : ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute : rapport från Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A)

Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute

S©U 19929

Miliövördsberedningen

Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne ön ufe

S©U 1992z2

& Statens offentliga utredningar

19922. Miljö- och naturresursdepartementet

Regler för risker

Ett seminarium om varför Vi tillåter mer föroreningar inne än ute

Rapport från Miljövårdsberedningen (Jo 19681A)

Teckningar: Lars—Erik Håkansson Redigering: Ingvar Nilsson

ISBN 91-38—10954—9 ISSN 0375—250X

Gotab Stockholm 1992 2

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/739 % 30 Telefax: 08/739 95 48

Publikationerna kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgs- gatan 5, Stockholm.

Förord 5

Görel Thurdin

Oppna dörrarna mellan den yttre och inre miliön! 6

Katarina Victorin

Riskhantering och gränsvärden för olika amnen'i s 'ilda miliöer

Exempel: Kvävedioxid, AH och strålning 12

Bertil Johansson Buller som hölsorisk i miliön —- riktvör en från olika myndigheter 24

Thomas Rahmn

Rättslig :; snekter på användningen av grönsvör en inom miiiöområdet 38

InnehaH

Gunnar Bengtsson Etiska aspekt .:r på grönsvåj r m för 46 buller, kv" vedioxid och cancerrisker

Sören Wibe

Vilka ekonomiska överväganden 62 finns akom olika grönsvörd n?

Gru apdiskussioner

> om kvävedioxid |» om PAH/strålning

> om bull r 72

!LAGA: Torbjörn Malmfors

n undersökning av deltagarnas 9 1 ugn-.fattningar om olika hälsorisker

$$

n och samma förorening kan behandlas helt olika be- roende på i vilken miljö den förekommer. 1 arbets— miljön kan det vara tillåtet med tio gånger högre halter av ett ämne än vad som anses vara acceptabelt utom— hus. Samtidigt är kraven på att verkligen följa reglerna i praktiken ofta mer strikta när det gäller arbetsmiljön än när det gäller riktvärden för olika föroreningar i utomhusmiljön.

Är det lämpligt — eller rentav nödvändigt — med olika bestäm- melser för samma förorening? För att diskutera detta inbjöd Miljövårdsberedningen i samarbete med regeringens folkhälso- grupp. Naturvårdsverket och Socialstyrelsen till ett semina- rium om hur vi i praktiken hanterar hälsorisker i vår miljö. Semi- nariet Regler för risker. som ägde rum den 6 november 1991, var ett led i ett informellt samarbete mellan arrangörerna om hur vi bättre skall kunna beskriva och motverka hälsorisker i vår miljö.

Under seminariet presenterades två exempel på hur en förore- ning regleras i olika miljöer, nämligen kvävedioxid respektive buller. Ett tredje exempel beskrev hur olika vi värderar cancer- risker beroende på vad som orsakar risken — om cancerrisken kom- mer från strålning eller från polyaromatiska kolväten (PAH).

I seminariet deltog representanter för myndigheter, politiker, forskare och massmedier. Seminariet följdes av gruppdiskus- sioner där företrädare för olika myndigheter gav sin syn på dessa frågor. I denna rapport återges föredragen och sammanfatt- ningar av gruppdiskussionerna för att inspirera fler till att samar- beta i dessa frågor.

Stockholm den 9 december 1991

Görel Thurdin K arrin Hallman

na d"r r a ell 11 den yttl c miliön n!

ill seminariet om Regler för risker kom deltagarna i en stadsluft som ännu inte klarar de kvalitetskrav som Natur- vårdsverkets riktvärden innebär. Det är framför allt koloxidhalten i Stockholmsluften som är för hög under vinterhalvåret, men även kvävedioxidhalterna överskrider riktvärdet vid de mest trafikerade gatorna, Hornsgatan och S:t Eriksgatan. Ingen hostade vid seminariet, men om alla deltagarna hade varit bosatta i innerstaden skulle ungefär hälften av dem ofta vara irriterade av luften — om inte annat för att luften kan lukta illa och för att det kan klia i ögo- nen. Omkring fem procent skulle antagligen ha klara medicinska GÖREL besvär av luftföroreningarna. Det visar undersökningar i THURDIN är andra svenska städer med motsvarande luftproblem.

Problemet är att vi inte vet exakt vad i luften som orsakar bronkit och andra besvär. Däremot vet vi att ju högre halten av kvävedioxid är, desto fler människor får problem med luft- vägarna. Det finns också beräkningar som pekar på att luftförore- ningarna i svenska tätorter orsakar mellan 300 och 2000 fall av cancer per år och det är dieselavgaserna som antagligen är värst om man ser till cancerrisken. Stadsluften svarar för ett par procent av alla cancerfall i landet, vilket är alldeles för mycket!

Riksdagen har beslutat att utsläppen av cancerframkallande ämnen i tätorterna skall halveras före år 2005. Men för att nå resultat måste vi först veta mer om olika ämnens hälsorisker.

Hundratals, ja kanske tusentals människor får lungcancer på grund av radon i bostadsluften. På det området kommer vi snart att veta mer. Det pågår nämligen en omfattande epidemio— logisk undersökning av sambandet mellan radon och lungcancer.

mark- och planmi- nister och vice ordfö- rande i Miljövårds- beredningen.

Görel Thun/in: Oppna dörrarna mellan den yttre och inre miljön!

Däremot är kunskaperna om utomhusmiljöns inverkan på människors hälsa fortfarande mycket ofullständiga. När det gäller att ta reda på hur olika föroreningar samverkar har vi ingen kunskap alls. Vi vet inte heller om stress och tidspress gör oss mer mottagliga och känsliga för olika föroreningar. Vad vi där- emot vet är att en människa med eksem ofta får svårare be— svär i en situation, då den psykiska pressen ökar. Även de som drabbats av amalgamförgiftning blir mer känsliga för andra störningar.

Många orsaker bakom siukdom

Hur vi mår är något som till stor del bestäms genom ärftliga fak- torer. Men hälsan påverkas också av hela vår miljösituation — arbetsmiljön. bostaden, luften och vattnet. Om vi politiker skall ha förutsättningar för att effektivt minska hälsoriskerna i olika miljöer. behöver vi inte bara mer kunskap. utan också hjälp för att få bättre struktur på den information som redan finns. För det krävs en väl fungerande samverkan mellan alla dem som arbetar med hälsoproblem i olika miljöer.

Ett exempel till; låt oss utgå från en allvarlig sjukdom som hjärtinfarkt. Några yrkesgrupper är särskilt drabbade — t.ex. chaufförer och industriarbetare. Risken för hjärtinfarkt ökar med stress. stillasittande. rökning och skiftarbete. En annan faktor som brukar nämnas är möjligheterna att påverka arbets- situationen. Kan vi inte själva alls styra våra arbeten, ökar ris- ken för att vi får hjärtinfarkt. Det har många hört talas om.

Vi förvånas kanske inte heller över det faktum att buller kan påverka blodtrycket och hjärtrytmen, även om det ännu inte går att peka på något direkt samband mellan buller och hjärtin— farkt. Däremot är det kanske inte så många som har hört talas om att magnesiumhalten i dricksvattnet eventuellt påverkar ris— ken för hjärtinfarkt. Detta är än så länge bara en hypotes, som för närvarande undersöks i Bohuslän.

De som överlever en hjärtinfarkt får i allmänhet sina blodfet- ter analyserade. de slutar ofta att röka och börjar äta mindre fett för att minska risken för nya infarkter. Men det kan även fin— nas olika miljöfaktorer som bidrar till hjärtinfarkt. Tyvärr analyseras dessa sällan och återfinns inte heller i patienternas sjukjournaler.

Uppdelat ansvar

Chaufförernas och industriarbetarnas arbetsmiljö påverkas bl.a. av Arbetstidslagen, Arbetsmiljölagen och Medbestämman- delagen. Arbetarskyddstyrelsen tar fram gränsvärden och för— ordningar för bullret på arbetsplatser. Men bullret på vägarna är Vägverkets och Naturvårdsverkets ansvar — medan det är So- cialstyrelsen och Naturvårdsverket som skall ingripa om det

bullrar för mycket hemma. Skulle dricksvattnet påverka infark- trisken — då är det en fråga för Livsmedelsverket.

Den här uppdelningen är viktig — ansvaret för miljön skall _ju ingå som en självklar del i alla verksamheter. Just eftersom miljö— och hälsofrågorna tillhör alla områden. är behovet av en tydlig ansvarsfördelning avgörande. Vi får inte riskera att dessa viktiga frågor hamnar "mellan stolarna". Självklart krävs samordning och samarbete mellan myndigheterna. Miljön och trovärdigheten i reglerna fordrar konsekvens och helhetsyn.

Analysera effekterna först

Om vi skall minska hälsoriskerna i vår miljö. måste vi också veta att en förbättring på ett område inte medför en försämring på ett annat. Den enes bröd får inte bli den andres död — eller sna- rare — den enes hälsa får inte innebära den andres sjukdom.

När industrier och kemtvättar började använda freon och andra C FC—föreningar var ett av motiven att förbättra arbets— miljön. Perkloretylen och andra klorerade lösningsmedel som er- sattes av CFC innebar hälsorisker för de anställda. Då visste vi inte att kemikaliebytet skulle komma att medföra ökade risker för hudcancer p.g.a. att den ultravioletta strålningen ökar. Det är en följd av att CFC bryter ner ozon vilket leder till att ozonskiktet, som hejdar en del av den ultravioletta strål- ningen. minskar.

Redan i planeringen av olika insatser måste vi analysera effek- terna på miljön. I längden kan vi inte hålla på att reparera skador i efterhand. För Sveriges del medför de nya kraven på miljökonsekvensbeskrivningar att även hälsoeffekterna skall tas upp på ett tidigt stadium i planeringsprocessen.

Oro för framtiden

Försurning av mark och vatten är antagligen vårt största natio— nella miljöproblem och det orsakas till stor del av förore- ningar från andra länder. Försurningen är ett tydligt exempel på ett långsiktigt och storskaligt miljöproblem. vars betydelse för hälsan vi ännu inte känner till. I Sverige har vi än sålänge sett effekterna av försurningen i form av skogsskador och klara, men döda. sjöar. När det gäller försurningens påverkan på män- niskans hälsa kan vi än så länge mest bara utmåla farhågor. Vi vet att försurningen ökar metallernas rörlighet. Redan nu ut- sätts vi för metallhalter som ligger nära den nivå som miss- tänks kunna medföra hälsoeffekter. Det gäller särskilt kadmium och kvicksilver.

Trots att fisken från många sjöar inte får säljas på grund av att den innehåller för mycket kvicksilver har vi inte kunnat kon- statera direkta fall av kvicksilverförgiftning från föroreningar i vår yttre miljö. Men vet vi om vi ändå är påverkade? Går det

Görel Thurdin: Oppna dörrarna mellan den yttre och inre miljön!

Görel Thun/in: Oppna dörrarna mellan den yttre och inre miljön!

överhuvud taget att mäta om vår tankeförmåga har försämrats? Vad innebär kombinationen av kvicksilver i amalgam och kvicksilver i mark och vatten? Vi måste erkänna bristen på kun- skap kring dessa frågor och ta dem på allvar.

Ett forskningsprogram kring försurningens hälsoeffekter har nyligen inletts. Vi kan inte bara ta itu med de mest akuta hälso- problemen i miljön — som svetsrök och olycksfall. Självklart måste vi också förebygga befarade. långsiktiga och närmast oåterkalleliga hälsorisker. Det förutsätter att vi har en vision av ett samhälle i samklang med naturen där effekterna av luft-, vatten-. och bullerföroreningar närmar sig en nollpunkt.

Samverkan behövs

Det är svårt att nå dit men vi måste börja någonstans och för att klara det måste vi lära av varandra. Seminariet om Reglerför risker blev ett steg på vägen i detta arbete. Förberedelserna in- leddes med informella möten med personer från regeringens folk- hälsogrupps strategigrupp. Miljövårdsberedningen och Natur- vårdsverket. Sedan kom Socialstyrelsen med. Tillsammans identifierade de uppgifter i gränstrakterna mellan sina respektive arbetsområden.

Gränsdragningarna har inte alltid varit glasklara. Bristen på kunskaper gör det också svårt att utforma tydliga regler.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i en kommun skall arbeta ef- ter Miljöskyddslagen, Hälsoskyddslagen, Livsmedelslagen , Smittskyddslagen , Lagen om kemiska produkter, Renhållnings- lagen och Strålskyddslagen . Därtill kommer ytterligare ett par lagar. En särskild utredning går nu igenom kommunernas till- syns- och miljöarbete. Socialstyrelsens uppgifter med miljö- och hälsoskyddet ses också över.

Den nya regeringen kommer att skärpa miljölagstiftningen och sammanföra den i en miljöbalk. Det innebär med nöd— vändighet ett samlat grepp på miljö- och kemikalielagstiftningen. Miljöskyddskommittens arbete med att ta fram ett förslag till miljöbalk är mycket omfattande. Därtill kommer arbetsmiljö- lagstiftningen som är ytterligare ett område. Men även mellan den yttre och inre miljön öppnas dörrarna. Arbetarskydds- styrelsen undersöker nu om det går att få en bättre samverkan i tillsynen av arbetsmiljön och den yttre miljön.

Tre exempel

Till seminariet om Reglerför risker valdes tre exempel för att få konkreta diskussioner om våra nuvarande gränsvärden och riktvärden:

> Reglerna för kvävedioxid i olika miljöer.

> Bullernormer i olika miljöer.

> Bedömningen av cancerrisker vid två olika typer av förore- ningar — nämligen polyaromatiska kolväten och jonise- rande strålning.

De gränser som i dag sätts för en och samma förorening varierar beroende på i vilken miljö den uppträder — på arbetet, i hem- met eller ute på stan. Vid första anblicken kan detta verka märk- ligt men ibland är det rent av nödvändigt och annars finns det ofta rimliga förklaringar. Det är t.ex. ingen idé att arbeta fram riktlinjer eller gränsvärden som ingen kan leva upp till. Sätter man upp orimliga regler kan det leda till nonchalans vilket i sin tur kan leda till att inte heller befogade regler efterlevs.

Men om vi skall ha olika regler för en och samma förorening beroende på var den uppträder, måste vi åtminstone veta var- för och känna till vilka bedömningar reglerna bygger på. Vi be- höver också veta om experterna är överens om den vetenskapliga grunden för riskvärderingarna. Då blir det lättare att avgöra vilka insatser som behövs.

I seminariet deltog politiker, experter, journalister och företrä- dare för intresseorganisationer. Där ingick företrädare för nästan alla myndigheter, som arbetar med de tre exempel som valdes ut. Deras diskussioner och de kloka ord som vi lyssnade till publiceras i denna rapport som, förhoppningsvis, gör oss visare och mer förstående för olika sätt att se på hälsorisker i vår miljö.

Görel Thnrdin: Oppna dörrarna mellan den yttre och inre miljön!

' d

e

Exempel: kvävedioxid, PAH och strålning

Sverige har flera centrala myndigheter ansvar för att skydda miljön och människors hälsa mot negativa ef— fekter av kemikalier, utsläpp till vatten och luft, förore- ningar i livsmedel etc. I detta arbete ingår att ange gränser för hur höga halter av enskilda föroreningar man kan tolerera. Toxikologiska rådet är ett gemensamt expert- och samrådsorgan för dessa myndigheter, som bland annat ska verka för samsyn och en hög vetenskaplig standard i myndigheternas analyser av risker med kemiska ämnen. Man har i rådet bedömt det vara väsentligt att ta fram en samlad dokumentation om gränsvärden, och hur myndigheterna arbetar för att ta fram så- dana. En sådan skrift har därför sammanställts (Victorin, 1991a). Av de exempel som valts för detta seminarium ingår kvä- vedioxid och strålning, men inte polyaromatiska kolväten (PAH), i skriften om gränsvärden.

Ris bedöm , ing

Det idealiska sättet att ta fram gränsvärden för hälsoskadliga äm- nen borde vara att först göra en riskbedömning som inklude- rar identifiering av möjliga hälsorisker och en kvantitativ risk- uppskattning, och sedan göra en värdering av dessa risker i förhållande till olika praktiska. ekonomiska och tekniska om- ständigheter.

Riskidentifieringen (faroanalysen) innebär att utifrån toxiko- logisk litteratur få kännedom om hur ämnet tas upp, omvand- las och utsöndras ur kroppen, dess akuta och kroniska effekter

KATARINA VICTORIN är toxikolog och dok- tor i medicinsk ve- tenskap vid Institutet för miljömedicin, Karolinska institutet. Hon arbetar med forskning och risk— bedömningar. Hon har också varit sek- reterarei Toxikolo- giska rådet, som är ett expert- och sam- rådsorgan för de olika miljö- myndigheterna.

Katarina Vie/urin:

Riskhantering och gräns-

värden för olika ämnen i skilda miljöer

och vilka organ som primärt drabbas (kritisk effekt). Den mesta informationen härrör vanligen från djurförsök.

l riskuppskattningen (riskanalysen) försöker man få uppfatt- ning om sambandet mellan dos och effekt. Härvid används data från djurförsök eller epidemiologiska studier på exponerade befolkningsgrupper eller t.ex. industriarbetare. Man försöker lägga fast den lägsta dos som givit upphov till toxiska effekter, eller den högsta dos som ej givit upphov till påvisbara effekter. Detta värde måste sedan divideras med en säkerhetsfaktor för att komma fram till ett medicinskt grundat förslag till gräns— värde. Yrkeshygieniska gränsvärden för arbetsmiljöer innehåller ofta en relativt liten säkerhetsmarginal. åtminstone i de fall man ut- går från effekter som konstaterats hos människor. En större sä- kerhetsmarginal måste till för att skydda den allmänna be- folkningen. Ofta används en säkerhetsfaktor 100 om man utgår från djurstudier, där en faktor 10 är tänkt att kompensera för eventuella skillnader i känslighet mellan försöksdjuret och män- niska, och en faktor 10 för skillnad i känslighet mellan indivi- der. Både större och mindre säkerhetsfaktorer kan dock före- komma, främst beroende på hur allvarlig effekten är.

För sådana cancerframkallande ämnen som även är geno- toxiska (dvs. skadar arvsmassan, DNA) antar man att det är en kritisk mutation som initierar uppkomsten av en tumör. För sådana ämnen tillämpas ofta samma synsätt som för radioaktiv strål- ning, nämligen att även mycket låga doser medför en viss, om än liten, ökad cancerrisk för individen. Vidare antas att det finns ett samband mellan dos och risk som är linjärt i lågdosområdet. Med hjälp av matematiska modeller kan man räkna fram den risk som en viss dos medför. En sådan riskuppskattning innehål- ler stora osäkerheter, men har tillämpats mycket framför allt av Förenta staternas motsvarighet till Naturvårdsverket, EPA. Eftersom lägsta-effektnivå med detta synsätt är noll, så innebär valet av ”gränsvärde” i själva verket val av en acceptabel risknivå. ln- stitutet för miljömedicin. IMM, har för enskilda cancerfram- kallande luftföroreningar föreslagit riktvärden vid den halt som teoretiskt motsvarar en livstids cancerrisk på 1 på 100.000 (1-10'5) vid ständig inandning av ämnet (Victorin, 1991b). Även Naturvårdsverket har accepterat detta synsätt, även om man ännu inte fastställt några sådana riktvärden (Statens naturvårds- verk, 1987). En livstidsrisk på 1-10'5 är visserligen i stort sett försumbar för individen, eftersom man ändå löper en risk på nära 1 på 3 att få cancer. Sett som kollektivrisk betyder det dock ] oönskat cancerfall bland 100.000 exponerade personer, och ca 1 fall per åri landet som helhet (8 miljoner människor). Kvanti- tativa uppskattningar av cancerrisker används inte i Sverige när yrkeshygieniska gränsvärden fastställs.

fart.. 't. ? hn'l

Yttre miliön

Utsläppen till luft och vatten från enskilda industrianläggningar regleras genom beslut efter förhandlingar, antingen av Kon- cessionsnänmden för Miljöskydd (större anläggningar) eller av länsstyrelserna. I dessa beslut är nästan alltid tekniska och ekonomiska överväganden viktigast. Principen om "bästa tek- nik" har dock lett till kraftigt minskade industriutsläpp som i de allra flesta fall även är godtagbara från miljö- och hälsosynpunkt. Vissa generella regler fastläggs av regeringen, t.ex. beträf- fande bilavgaser. Vad gäller miljökvalitetskrav så finns inga formella gränsvärden, men däremot har Naturvårdsverket tagit fram riktvärden och riktlinjer för vissa luftföroreningar i tät- ort, för vattenkvaliteten i bassäng- och strandbad, metaller i av— loppsslam och för buller. I dessa riktlinjer har hälsoeffekter vägts mot tekniska och ekonomiska faktorer. Härutöver finns vissa långsiktiga miljömål för luftföroreningar och försurning och s.k. bedömningsgrunder för sjöar och vattendrag.

Livsmedel . #

Livsmedelsverket har angivit gränsvärden för livsmedelstillsatser, rester av bekämpningsmedel, vissa andra främmande ämnen i föda, föroreningar i dricksvatten, samt regler om karenstider vid användning av veterinärmedicinska preparat. För livsme- delstillsatser och bekämpningsmedel används oftast internatio- nella riskbedömningar, som utmynnar i uppskattningar av ett acceptabelt dagligt intag (ADI). Gränsvärdena kan dock bli lägre än vad ADI-värdena motiverar. eftersom man även tar hänsyn till vilka halter av en livsmedelstillsats som behövs och till att resthalterna av bekämpningsmedel inte får vara högre än vad en korrekt utförd bekämpning medför. Dricksvatten bedöms ur både hälsomässig, estetisk och teknisk synvinkel.

Arbetsmiliö

Arbetarskyddsstyrelsen har fastställt gränsvärden för ett stort an- tal luftföroreningar som kan förekomma i arbetsmiljön, samt biologiska gränsvärden för bly och kadmium i blod. Gränsvär- dena arbetas fram enligt ett formaliserat förfarande som skall skilja vetenskapliga ställningstaganden från administrativt fat— tade beslut. Vid förslag och beslut om gränsvärden ingår re- presentanter för arbetsmarknadens parter. Härvid tas hänsyn till

Regler för risker Katarina Victorin: Riskhantering och gräns- värden för olika ämnen i skilda miljöer

Katarina Vielorin: Riskhantering och gräns- värden för olika ämnen i skilda miljöer

bl.a. förekommande exponeringsnivåer och tekniska möjlig- heter att begränsa halterna. Det är inte uteslutet att vissa hälsoef- fekter kan uppkomma vid halter runt gränsvärdet.

Inomhusluft

Beträffande inomhusluft i bostäder har Socialstyrelsen givit ut gränsvärden för termiskt inomhusklimat. ventilation, formal- dehyd och radon i befintlig bebyggelse. Särskilt för radon har ekonomiska faktorer vägt tungt när gränsvärdet har fast— ställts. Bland annat finns det i landet 40.000 hus byggda av blåbe— tong, som skulle bli mycket dyrt att åtgärda. Vid planering av bebyggelse är Boverket ansvarig myndighet enligt Plan- och bygglagen. Gränsvärdet för radon i nya byggnader är natur- ligt nog lägre än det för befintlig bebyggelse. För ventilationsluft gäller generellt att luftföroreningshalterna inte bör överstiga en tjugondel av de yrkeshygieniska gränsvärdena. Detta är inte närmare motiverat.

Joniserande strålning

Strålskyddsinstitutet (SSI) har angivit dosgränser för allmänhe- ten och för anställda i verksamhet med joniserande strålning (se vidare nedan). Härutöver finns en rad regler för källor till så- väl joniserande som ickejoniserande strålning. SSI:s dosgrän— ser skiljer sig från övriga myndigheters gränsvärden så till vida att de är betydligt högre än vad som normalt uppnås. Vidare bygger de på kvantitativa cancerriskuppskattningar och jämfö— relser med dödsfallsrisker i andra sammanhang. Kemikalieinspektionen och Läkemedelsverket arbetar endast i liten utsträckning med gränsvärden. och tas inte upp här.

i äe" .l'l'S' m

j_. 3.5

!- Kvävedioxw ,

Omgivningsluft

Naturvårdsverkets riktvärde för kvävedioxid i omgivningluft är 110 jig/ml som timmedelvärde uttryckt som 98-percentil, vil- ket innebär att värdet får överskridas under högst 2 % av tiden (88 tim per halvår) (Statens naturvårdsverk, 19903). Detta

värde är satt med en viss säkerhetsmarginal till den lägsta-effekt- nivån, som är ca 500—1.000 jtg/m3. Vid den nivån har man konstaterat påverkan på lungfunktionen i form av ökat luftvägs— motstånd hos känsliga personer, främst astmatiker, efter kort— tidsexponering (ca 30 min). Hälsoeffekterna har varit avgörande när riktvärdet har fastställts.

Den största källan till kvävedioxid i tätortsluft är trafiken. Ef- tersom katalysatorrcning på bensinbilar redan var beslutad då riktvärdet sattes, bedömdes kostnaderna för åtgärder vara rim- liga. Riktvärdet överskrids dock i dag på många smala gator med tät trafik. 1985 bedömdes totalt 200.000 människor bo eller arbeta vid gator där riktvärdet för kvävedioxid eller kolmon- oxid överskreds.

Det finns också ett riktvärde för dygnsmedelvärde på 75 jig/ml och ett halvårsmedelvärde på 50 itg/m3. Dessa värden är satta utifrån de halter som kan förväntas med tanke på riktvärdet för timmedelvärde.

Arbetsmiljö

Det yrkeshygieniska gränsvärdet för kvävedioxid är 4.000 jtg/m3, som medelvärde under en arbetsdag, och 10.000 jtg/m3 som takgränsvärde (IS—min medelvärde). Då kvävedioxiden härrör från avgaser är nivå-gränsvärdet 2.000 jig/m3 (Arbetarskydds- styrelsen, 1990). Svetsare, arbetare i ytbehandlingsindustri samt arbetare, som exponeras för avgaser är utsatta yrkesgrupper.

Vid halter runt gränsvärdet kan påverkan på lungfunktionen förväntas även hos icke-astmatiker. En måttlig ökning av luft- vägsmotståndet anses dock knappast uppfattas av individen, en- ligt Arbetarskyddsstyrelsens underlag till gränsvärdet. Inter- nationellt sett är det svenska gränsvärdet relativt lågt. Detta till— sammans med tekniska och ekonomiska faktorer har ingått i bedömningarna när gränsvärdet sattes.

Ventilationsluft

Boverket anser, som framgått ovan, generellt att ventilationsluft i bostäder inte ska innehålla luftföroreningshalter som överstiger en tjugondel av de yrkeshygieniska gränsvärdena. För kvävedioxi- dens del skulle det innebära 200 jig/m3 som 8-tim medelvärde. Detta är högre än Naturvårdsverkets riktvärden för utomhusluft.

Tabell ] Gränsvärden för kvävedioxid (jig/ma)

15 min Tim 8tim Dygn Utomhusluft l l 0 75 Arbetsmiljö 10 000 4 000 ;;— i avgaser 2 000 ventilationsluft 200

Katarina Victorin: Riskhantering och gräns- värden för olika ämncn i

skilda miljöer

Kulm'irm Vic/urin: Riskhantering och gräns- värden för olika ämnen i skilda miljöer

2. PAH (polyaromatiska kolväten) och strålning

PAH

Polyaromatiska kolväten (PAH) bildas vid ofullständig förbrän- ning. och är därför en viktig komponent i allmänna luftföroreningar. Bens(a)pyren. B(a)P, är den bäst kända enskilda PAH-för- eningen, och har använts som indikator för sådana PAH-föreningar som kan ge upphov till cancer. Det ska dock påpekas att B(a)P inte är någon idealisk indikator, bland annat beroende på att den är relativt instabil samt att sammansättningen på de mutagena och cancerogena ämnena i förbränningsgasen kan variera mellan olika förbränningskällor.

Det finns inte något svenskt riktvärde för PAH i omgivnings- luft. Världshälsoorganisationen (WHO) har dock presenterat en riskuppskattning för PAH (Världshälsoorganisationen. 1987). Riskuppskattningen bygger på epidemiologiska data om lungcancerrisken hos koksverksarbetare. Enligt riskuppskatt- ningen. som naturligtvis är väldigt osäker, skulle inandning av 1 ng (0.001 ug) B(a)P per m3 luft under ett helt liv medföra en cancerrisk av 9 lungcancerfall per 100. 000 exponerade perso— ner. En lågrisknivå motsvarande livstidsrisken 1 på 100. 000 (1 10 )skulle saledes motsvara 0 1 ng/m Denna koncentration har av IMM använts som rekommenderat riktvärde t. ex för människor som bor i närheten av industrier som släpper ut PAH. Halterna i större tätorter kan beräknas vara i storleksord- ningen 10 ggr högre. och borde alltså jämfört med denna standard minskas. Sett på landet som helhet skulle en genomsnittshalt på 0.1 ng/m medföra 1 cancerfall per år.

En något annorlunda riskuppskattning än WHO:s användes av Cancerkommittén (Ehrenberg & Törnquist, 1984; SOU 1984:67 ), där man beräknade antalet lungcancerfall per år i landet till följd av luftföroreningar till 50—100. Med använd- ning av WHO. s risksiffra skulle antalet bli 8 ggr lägre. Även andra bedömningar låg dock bakom det av Cancerkommitte'n

uppskattade antalet lungcancerfall. Det yrkeshygieniska gränsvärdet för B(a)P är 5 jig/m vilket

utslaget över en livstid grovt kan skattas till () 5 ug/m som ge- nomsnittshalt. En sådan halt medför enligt WHO:s riskuppskatt- ning en livstids cancerrisk på 5.000 per 100.000 (S%), vilket måste betraktas som en icke försumbar individuell risk. Ehrenberg och medarbetare har också utifrån djurexperimen— tella och andra laboratorieförsök uppskattat cancerriskerna totalt (inte bara lungcancer) med ett antal enskilda luftförore- ningskomponenter (Törnquist, 1990). Dessa beräkningar an— ger ca 800 fall av insjuknande i cancer totalt per år i hela landet till följd av luftföroreningar (med ett osäkerhetsintervall på 3 ggr). Fördelat på 8 miljoner innevånare skulle en sådan årlig risk medföra en individuell livstidsrisk på 700-105 (0,7%). Om

man antar att endast en fjärdedel av befolkningen bor i tätorter med de högsta halterna av luftföroreningar, skulle dessa per- soner löpa en livstidsrisk pä FÅ, vilket är 3.000 ggr högre än vad vi anser vara acceptabelt för enskilda luftföroreningar. Räk- nat som dödsfallsrisk kan siffrorna antas vara hälften av de nämnda.

Ett relativt stort intag av PAH sker via födan. Svenska gräns- värden finns endast för livsmedel med tillsats av rökaromer (högst 0.01 _ug bens(a)pyren per kg) (Statens livsmedelsverk. 1989). Detta gränsvärde är dock inte satt utifrån toxikolo- giska bedömningar, utan är grundat på de halter som kan uppmä- tas i sådana livsmedel. Något gränsvärde för naturliga rökta kött- och fiskvaror finns inte. Speciellt rökt fisk kan innehålla avsevärt högre B(a)P—halter än vad som tillåts för livsmedel med till- satta rökaromer.

IMM har tagit fram förslag till riktvärden för några olika för- oreningari kontaminerad jord (Victorin mfl. 1990). Olika ex- poneringsvägar beaktades, och för B(a)P, PAH och tjära blev hudkontakt avgörande för riskbedömningen. Riktvärdet för B(a)P. 100 ug/kg jord. är satt med antagande om daglig hudkontakt med genomsnittligt 0.5 g jord och med användande av en säker— hetsfaktor 5.000 utifrån de halter som givit hudtumörer vid hud— pensling på försöksdjur. Säkerhetsfaktorn reducerades dock 100 ggr med hänsyn till att den effektiva dosen sannolikt blir olika beroende på om B(a)P finns i lösningsmedel (som i djur— försöken) eller i jord. Det djurexperimentella underlaget kunde inte användas för kvantitativ cancerriskextrapolering.

Radioaktiv strålning

Strålskyddsinstitutet har angivit dosgränser både för personer som är anställda i verksamhet med joniserande strålning, och för allmänheten beträffande artificiella strålkällor (strålning vid behandling och undersökning av patienter ingår ej) (Statens strålskyddsinstitut. 1989).

Dosgränsen för allmänheten är 1 mSv/år. Boende runt ett kärnkraftverk får inte utsättas för högre doser än 0,1 mSv/år (Statens strålskyddsinstitut, 1991). Det grundläggande krav på skydd mot joniserande strålning som finns för olika verksam- heter. gör att dosgränserna endast får betydelse i sällsynta undan- tagsfall. Enligt FN:s vetenskapliga kommitté UNSCEAR be- räknas cancerdödsrisken till följd av dosen 1 Sv (1.000 mSv) till 4—5% (tidigare 1.25%). Risken för insjuknande i cancer be— döms vara dubbelt så hög. Härtill kommer 0,8—1,3% risk för all- varliga ärftliga skador räknat på avkomman för all framtid. En dos på 1 mSv väntas alltså ge 5 cancerdödsfall bland 100.000 personer (5105, tidigare 1-10'5). Vid val av rekommenderad dosgräns angav den internationella strålskyddskommissionen (ICRP) 1977 att samhället brukar acceptera dödsfallsrisker i

den storleksordningen (1 på 100.000 invånare och år). T.ex. drunkningsolyckor har den frekvensen i Sverige, medan risken för

Katarina Victoria: Riskhantering och gräns- värden för olika ämnen i

skilda miljöer

Katarina Victoria: Riskhantering och gräns- värden för olika ämnen i skilda miljöer

dödsolycka i trafiken är ungefär 10 ggr större. Om hela befolk- ningen utsätts för 1 mSv/år skulle det medföra 300—400 can— cerdödsfall och lika många insjuknanden varje år. De faktiska doserna från artificiella strålningskällor är dock avsevärt lägre än vad dosgränserna anger. medan dosen från den naturliga bakgrunds- strålningen uppgår till genomsnittligt ca ] mSv/år (därtill kommer bidraget från radon).

Enligt siffrorna i TabellZ skulle den formella dosgränsen 1 mSv/år leda till lika många cancerfall (2x400) som beräknats uppkomma av luftföroreningar. Eftersom de faktiska stråldo- serna från artificiella strålkällor till allmänheten dock är avse- värt lägre än vad dosgränsen anger. så är luftföroreningarnas bi- drag jämförelsevis mycket större. Detta har av Naturvårds- verket använts som argument för att minska luftföroreningarna (Statens naturvårdsverk. 1990b). (SNV anger att man accep- terar högst 1—10 dödsfall per miljon invånare och år inom strål- skyddet. vilket måste vara räknat på den äldre risksiffran 1,25% per Sv. Motsvarande siffror skulle i så fall nu vara 5—50. där den lägre siffran är en tiondel av den formella dosgränsen och lika med dosgränsen för utsläpp från kärnkraft). Dosgränsen 1 mSv/år ger en livstidsdos på 70 mSv, motsvarande en risk för dödsfall respektive insjuknande i cancer på 350—700 per 100.000, vilket alltså är en 300—700 ggr högre livstidsrisk än vad vi anser vara acceptabelt för enskilda cancerframkallande ämnen.

Tabell 2 Förväntat antal cancerfall vid olika gränsvärden.

_________________— Grönsvörde Livstids- Livstidsrisk Fall/ör vid gröns- Beräknat

exponering per 100000 värdet per per antal fall/ör 100 000 8 milj i dag

___—”___-

BaP

— lungcancer

Allmänhet, WHO 0,0001 ug/m3 1 0,015 1 10—100 Arbetsmiljö 5 ug/m3 0,5 tig/m3 5 000 70 ?

Luftföroreningar 800?

_ cancer

Strålning

Allmänhet 1 mSv/Ör 70 mSv 350 5 400 ?

" Kärnkraft ' vi 0,17 7 " 35 0,5 40 e

Arbetsmiljö 50 " i, 250 i " ' 15 " 700 W" 3 500 70 ?

Radon *

Bef. bost. 200 Bq/m3 600 " 2 400 50 4 200

Nya bast. " 200 " 840 20 1 500 1 100 Arbetsmiljö (gruvor) 1 100 i 280 ?

Dosgränsen för anställda i verksamhet med joniserande strål- ning är 50 mSv/år. Livstidsdosen är begränsad till 700 mSv, vilket medför att den årliga dosen inte får vara högre än 15 mSv genomsnittligt under en längre följd av år. Den maximala års- dosen 50 mSv/år skulle leda till 200—250 dödsfall i cancer årligen bland 100.000 arbetare (under flera är i följd 70 fall årligen). lCRP har tidigare jämfört med dödsfallsrisken i yrkeslivet i öv- rigt. som år 1977 angavs till i storleksordningen 10 per 100.000 anställda och år. I högriskyrken. t.ex. gruvarbete, var dödsfalls— risken 1970 ca 100 per 100.000 och år. Dödsolycksfallsrisken i arbetet har sjunkit i Sverige sedan 1950- och 60-talen och är nu nere i ca 3 dödsfall per 100.000 och år (Statistiska Centralbyrån & Ar- betarskyddsstyrelsen, 1991). Detta är alltså en betydligt lägre risk än vad strålskyddsarbete vid dosgränsen skulle medföra. Kra- vet på att alla doser ska hållas så låga som rimligen är möjligt. leder dock i praktiken till avsevärt lägre risker än vad dos- gränsen anger. Gränsen för maximal livstidsdos, 700 mSv, med- för en livstidsrisk för dödsfall i cancer på 3.500 per 100.000 (35%), vilket är av samma storleksordning som risken med B(a)P.

Livsmedelsverket har utfärdat gränsvärden för radioaktivitet i livsmedel som saluförs. vilket är aktuellt framför allt med tanke på de höga halterna av radioaktivt cesium i ren, vilt, fisk, svamp och bär som härrör från Tjernobyl-olyckan. För de nämnda livsmedlen är gränsvärdet 1.500 Bq/kg, och för övriga livsmedel 300 Bq/kg. Dessa gränsvärden är satta så att en nor- malkonsument inte ska få ett årligt intag som överskrider 50.000 Bq. vilket medför en dos på ca 1 mSv. samma som den for- mella dosgränsen för allmänheten för strålning från artificiella strålkällor. Livsmedelsverket har också utfärdat kostrekom— mendationer för sådana som t.ex. jagar och fiskar för eget bruk och säger där att en stråldos på upp till 10 mSv/år kan godtas från strålskyddssynpunkt. (Statens livsmedelsverk, 1987)

Radon

Den svenska berggrunden innehåller relativt mycket radon. var- för höga radonhalter är ett problem i många bostäder. Social- styrelsen har angivit ett gränsvärde för radon i befintliga bostäder på 200 Bq/m3, och gränsen vid nybyggnation är enligt Bover- ket 70 Bq/m3. Genomsnittslig halt för det befintliga bostadsbe- ståndet är ca 50 Bq/m—"t Strålskyddsinstitutet har beräknat strålningsriskerna vid antagande om 60 års boende, där expone- ring sker under 80% av tiden. Livstidsrisken att dö i lungcan- cer blir vid 70 Bq/m3 800 per 100.000 (08%) och vid 200 Bq/m3 2,4% (Statens strålskyddsinstitut & Socialstyrelsen, 1989). Detta är alltså 8011—2400 ggr högre risker än vad vi anser vara acceptabelt för allmänhetens exponering för enstaka cancer- framkallande miljöföroreningar. och den högre gränsen ligger i nivå med riskerna vid gränsvärdet för PAH och strålning i är— betslivet. Totalt beräknar Strålskyddsinstitutet att ca 1.100 män-

Katarina Victorin: Riskhantering och gräns- värden för olika ämnen i

skilda miljöer

Katarina Vic/urin: Riskhantering och gräns- värden för olika ämnen i skilda miljöer

niskor kan komma att avlida i lungcancer per år till följd av dagens radonexponering i Sverige.

Det finns också ett yrkeshygieniskt gränsvärde för radon som gäller vid arbete i gruvor och bergrum. Det motsvarar ca 1.100 Bq/m3 per år. Den årliga Iungcancerrisken blir vid den strålningsnivån 300 fall per 100.000 exponerade. Den risken är något högre än vad som tillåts i annat strålningsarbete och i sådant arbete där man utsätts för PAH.

Ur det genomgångna materialet kan bl.a. följande slutsatser dras:

> De yrkeshygieniska gränsvärdena medför större individrisker än riktvärden för allmänheten. > Riktvärdena för omgivningsluft och ventilationsluft bör sam- ordnas. ) Omgivningsluftens innehåll av cancerogena luftföroreningar bör minska. > Gränsvärdena för strålning från artificiella strålkällor medför större risker för allmänheten än rekommenderade värden för enskilda cancerframkallande ämnen. Det beräknade anta- let cancerfall till följd av luftföroreningar är dock högt jäm— fört med vad som accepteras från t.ex. kärnkraftverk. > Riskerna med radon är avsevärt högre än riskerna för allmän- heten med strålning från planerad verksamhet, och även högre än riskerna med cesiumförorenade livsmedel och bak— grundsstrålning. > De höga individ- och kollektivriskerna med radon borde för- anleda betydligt större uppmärksamhet och framför allt åt- gärder än vad som sker i dag.

Litteratur

Arbetarskyddsstyrelsen, 1990, Hygieniska gränsvärden. AFS 1990: 13. Ehrenberg, Lars och Törnquist Margareta, 1984. Cancerrisker till följd av allmänna luftföroreningar i tätort. Rapport till Cancerkommittén. bilaga 32. DsS 1984:5.

SOU l984:67. Cancer. Orsaker. förebyggande m.m. Betänkande av Cancerkommittén. Statens livsmedelsverk, 1987. Kostråd för dig som äter mycket vilt. ren och insjöfisk från nedfallsdrabbade områden. Statens livsmedelsverk. 1989. Kungörelse om livsmedelstillsat— ser. SLV FS 1989zl.

Statens naturvårdsverk, 1987, "Vilken miljökvalitet?". SNV in— formerar, Stockholm.

Statens naturvårdsverk, 1990a, Riktvärden för luftkvalitet i tät- orter. Allmänna råd 90:9. Statens naturvårdsverk, 1990b. Luft '90 — Aktionsprogram mot luftföroreningar och försurning. Naturvårdsverket infor- merar. Statens strålskyddsinstitut & Socialstyrelsen. 1989. Radon och din hälsa. Broschyr. Statens strålskyddsinstitut. 1989. Föreskrifter om dosgränser vid verksamhet med joniserande strålning m.m. SSI FS 1989: 1. Statens strålskyddsinstitut, 1991. Föreskrifter om utsläpp från kärnkraftstationer. SSI FS 1991:5.

Statistiska centralbyrån & Arbetarskyddsstyrelsen, 1991. Ar- betssjukdomar och arbetsolyckor 1989. Sveriges officiella statistik. Törnquist. Margareta. 1990. Allmänna luftföroreningar i svenska tätorter — genotoxiska effekter och cancerrisker. Bilaga till Luftföroreningar i tätorter — Problem och miljömål. Naturvårdsverket. Rapport 3761.

Victorin. Katarina. 1991a, Gränsvärden — vad de innebär och hur myndigheterna använder dem. Rapport från Kemikaliein- spektionen nr 13/91. Victorin, Katarina, 1991b. Hälsoeffekter av luftföroreningar i ut- omhusluft. IMM-rapport 2/91, Institutet för miljömedicin. Victorin, Katarina. Dock. Lennart. Vahter, Marie och Ahlborg

Ulf G. 1990. Hälsoriskbedömning av vissa ämnen i indu— strikontaminerad mark. IMM-rapport 4/90. Institutet för mil- jömediein. Världshälsoorganisationen, 1987, Air Quality Guidelines for Europe. WHO Regional Publications. European Series No. 23, WHO Köpenhamn.

Regler för risker Katarina Vit'lorin: Riskhantering och gräns- värden för olika ämnen i skilda miljöer

' » sin» , 'llllw'fk' '. c " X. :>)! ,, fjäll.-"441113.

år omgivning — vår miljö — upplever och kontrol- lerar vi med hörseln, men även med känsel, syn och lukt.

Hörselupplevelsen kan vara positiv, exempelvis en aria sjungen av Pavarotti, om man nu är operaintresserad. Samma sång kan upplevas starkt negativt om den kommer från grannens stereoanläggning vid en tidpunkt när man skall sova.

I vårt samhälle är påverkan på människan, olägenheter av olika art och grad vid exponering för ljud. reglerad i ett antal allmänna råd, anvisningar eller föreskrifter givna av olika myn- digheter.

Ljud, som ger negativ påverkan kallar vi buller. Mätinstrument och mätmetoder för bullerkontroll finns beskrivna i internatio- nella standarder. Hänvisning till gällande standard görs av myndighet för varje särskilt fall. I EG-direktiven ges övergri- pande krav, medan angivna detaljkrav regleras i form av europeisk standard, CENELEC resp. CEN. Dessa blir då bin- dande för medlemsländerna. EFTA deltar aktivt i detta ar- bete. Där så är möjligt utnyttjas befintliga internationella stan- darder.

Hur mycket buller som vi kan tolerera varierar mycket starkt beroende på ljudet i fråga, dess styrka och toninnehåll, lyss— narsituationen, individuella särdrag och attityder hos lyssnaren, tidpunkten på dygnet. osv. Andelen störda inom en normal grupp människor i samhället kan användas för att beskriva gra— den av sanitär olägenhet, t.ex. 15 % eller 20 % känner sig starkt störda. Att fastställa siffervärden för vad som skall kunna kallas sanitär olägenhet är som regel en ytterst komplicerad

BERTIL JOHANSSON har byggt upp svensk teknisk audiologi och är verksam som ex- pert [ flera interna- tionella organisatio- ner på bullerområdet. Bertil Johansson har bl.a. uppdrag för EG-kommissionen och är ordförande i den elektroakustiska gruppen inom International Electro- technical Commis- sion.

Bertil Johansson: Buller som hälsorisk i miljön — riktvärden fran olika myndigheter

fråga där hänsyn måste tas till hygieniska, ekonomiska. politiska och juridiska faktorer.

Olika myndigheter kommer inte alltid fram till exakt samma krav, vilket kan synas ologiskt och olämpligt, men som kan vara försvarbart på grund av tekniska och eller ekonomiska orsa- ker.

Grunden till problemet när det gäller buller är det mänskliga örat, hur det registrerar ljud resp. påverkas av ljudet samt människan som örat sitter på, hur hon upplever, påverkas av och reagerar på bullret. Vårt öra är ett otroligt känsligt organ, en sväng- ning av trumhinnan av storleksordningen halva vätemolekylens diameter kan vi uppleva som ljud.

Den första bullermätaren (Barkhausen 1926) byggde på subje- tiv avlyssning mot en jämförelseton. I senare konstruktion. bullermätaren av i dag. har lyssnaren ersatts av visarinstrument. Ljudnivåmätaren, bullermätaren avviker emellertid mycket starkt från örats och lyssnarens sätt att beskriva ljud.

Bullermätaren är emellertid ett enkelt och lätthanterligt hjälp- medel. då den används på rätt sätt och bedömningen av mät— resultaten sker av därtill utbildad och för ändamålet kvalificerad personal.

För 51 ocl ||.i'tÖih

ut! (..:

Boverket

I Boverkets nybyggnadsregler (BFS 1988: 18) anges för ljud 1 ha städer att: "...uppkomst och spridning av störande ljud be- gränsas" och ”...inte i besvärande grad påverkar dem som vistas i bostaden."

Det finns krav på bullerdämpande åtgärder vid konstruktion av bostäder och hotell. De anger bl.a. krav på luftljudisole- ring mellan lägenhet och utrymme utanför. stegljud mellan lä- genheter resp. mellan trapphus och lägenhet.

Ljudnivåer Boverket anger inte direkt om bullernormerna avser dygnsme-

delvärden, s.k. ekvivalentnivå eller nivå för enstaka händel- ser.

För installationer inom och utom lägenheten

1 sovrum och vardagsrum 530 dBA i sovrum och vardagsrum under dagtid 0700—2000 535 dBA

i kök SBS dBA

För vatten- och avloppsinstallationer, itappning resp. tömning

1 sovrum och vardagsrum 535 dBA i kök $4O dBA

Byggforskningsrådets akustikgrupp har enats om att "...nuva— rande normer och gränsvärden för buller i bostäder ger en orimligt dålig standard." Man rekommenderar hårdare krav och Boverket har ställt i utsikt förslag under innevarande år efter begä- ran från riksdagen.

Det föreligger enligt akustikgruppen även behov av krav i sam- band med ombyggnad.

Stockholms fastighetskontor har uppgivt att 15 å 20 % blir störda av ljud från grannar.

Det synes även vara väsentligt att någon form av kontroll in- föres. Erfarenheter från England pekar i denna riktning. Vid kontroll rapporterades 40 % underkända mot enbart 5 % i Skott- land. där obligatorisk kontroll finnes.

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket anger riktvärden för bullernivåer som inte bör överskridas.

A. Vägtrafik, allmänna råd

Redan omkring 1950 förelåg ett förslag från hälsovårdsnämn— derna i de större städerna angående trafikbullerkontroll. Ett omfattande arbete av Folkhälsan sammanställdes 1961 innehål- lande förslag till riktvärden för olika fordonstyper.

Nordiska akustiska sällskapet grundades i mitten av 1950—talet och 1956 tillsattes en trafikbullerkommitté av sällskapet. IVA stödde delvis arbetet. som 1958 resulterade i ett konkret förslag till kontroll av fordonsbuller i form av typkontroll. Arbetet avslutades i anslutning till ett ISO-möte i Stockholm varvid det nordiska förslaget antogs som ett första utkast till en kom— mande ISO-standard (ISO 362). Förslaget utnyttjades snabbt i Finland och delvis i Danmark (mopeder), medan man i Sve- rige avvaktade det relativt långsamma arbetet inom ISO (Inter- national Organization for Standardization).

Trafikbullerutredningen 1974 utgår ifrån att ett dygnsmedel- värde inomhus på 30 dBA medför att 15 procent blir mycket störda. Baserat härpå uppskattar Naturvårdsverket 1984 antalet personer som störs av vägtrafikbuller i Sverige till 3 miljoner.

Bertil Johansson:

Buller som hälsorisk i miljön — riktvärden från olika myndigheter

Bertil Johansson:

Buller som hälsorisk i miljön — riktvärden fran olika myndigheter

Riktvärden för ljudnivåer utomhus in till byggnader, A-vägd dygnsekvivalentnivå (frifältsvärden):

Bostad, värdlokal, undervisning Lqu 24 55 dBA Arbetslokal 65 dBA Rekreationsytor 55 dBA Föluftsomräde 40 dBA Motsvarande riktvärden inomhus

Bostad, vördlokal, undervisning 30 dBA Arbetslokaler 40 dBA För bostäder och vårdlokaler gäller mellan

kl.19.00 — 07.00 max. ljudnivå, LAmax 45 dBA

Särskild hänsyn tages inte till vårdlokaler. vilket kan tyckas an- märkningsvärt för den som utsatts för såväl sjukhusvård som att under denna exponeras för trafikbuller nattetid.

B. Flygbuller

För större flygplatser kan beräknad s.k. flygbullernivå utnyttjas med riktvärde FBN 55 dB utomhus som (vid en fasadisolering av 25 dB) ger nivån 30 dB inomhus.

I övrigt gäller som riktvärde

LA",ox utomhus 70 dBA LA max inomhus 45 dBA

C. Externt industribuller

Riktvärden för ljudnivåer utanför industribyggnader. A-vägd ek- vivalentnivå utomhus (frifältsvärden):

Nyetablering Plats Tid Ljudnivå Arbetslokal, ej bullrande 0700—1800 60 dBA 1 800—2200 55 dBA 2200—0700 50 dBA Bostad, rekreation, utbildn., värd 0700—1 800 50 dai 1800—2200 45 dBA 2200-0700 40'dBA LAN,, 55 dBA

SOU 1992:2 Regler för risker Fritidsområde 07004 800 40 dBA Bu1[lifli'rflr'r'fililliif'i ] 800—2200 35 dBA miljön — riktvärden från 2200—0700 35 dBA olika myndigheter LAN,, 50 dBA ' gäller ej för lokaler för utbildning. Befintlig industri Arbetslokal, ej bullrande 0700—1800 65 dBA 1800—2200 60 dBA 2200—0700 55 dBA Bostad, rekreation, utbildn., värd 0700-1 800 55 dBA 1800—2200 50 dBA 2200—0700 45 dBA LAN,, 55 dBA Fritidsområde ' 0700—1800 45 dBA

1 800—2200 40 dBA 2200—0700 40 dBA LAN, 50 dBA

OBS! Om impulsljud eller rena toner ingår skörpes kraven med 5 dB.

D. Externt byggbuller

Riktvärden gäller ”mätt i öppet fönster”. dvs kan inte direkt jäm- föras med värden utomhus eller inomhus.

Ar byggtiden ( 1 månad ökas nivåerna med 10 dB för dag och kväll

Är byggtiden ( 6 månader skall ökningen vara 5 dB för samma tid.

lndustri 0700—1 800 75 dBA 1 800—2200 70 dBA 2200—0700 70 dBA Kontor, o dyl. 0700—1800 70 dBA 1800—2200 65 dBA

Bostad, skola, vårdlok, fritidsbost. 0700—1 800 60 dBA 1800—2200 50 dBA 2200—0700 45 dBA

Nattetid får det förekomma tillfälliga ljud som är högst 10 dBA högre än riktvärdena för natt.

E. Motorsport, bilprovbana Gäller ej modellflyg eller båt. Gäller ej heller fritidsbåtar.

Bostadsomröde 0700—1 800 60 dBA

1800—2200 55 dBA

vard, fritid 07004 800 55 dBA 1800—2200 50 dBA

Bertil Johansson:

Buller som hälsorisk i miljön — riktvärden från olika myndigheter

F. Skjutbanor

OBS! Mätning i fritt fält med A-vägd impulsljudniva LA,-. Vär— dena är inte direkt jämförbara med ovanstående i tabellen.

Likartad störning kan komma från idrottsanläggningar. t.ex. tennisbanor.

Nyanläggningar Utrymme Ljudnivå utomhus i dBA IMPULSE Dag och kväll Natt kl 07—22 kl 22—07 Bostäder 65—70 55—60 Värdlokaler 60—65 55—60 Undervisningslokaler 60—65 — Områden som planlagts för fritidsbebyggelse och rörligt friluftsliv 60—65 55—60

Riktvärden för buller från skjutbanor enligt "Tillämpningsanvis— ningar". Tabellen avser frifältsvärden och gäller för nyanlägg- ning av bana samt för väsentlig ombyggnad av befintlig bana.

Befintliga skjutbanor

Utrymme Ljudnivå utomhus i dBA IMPULSE

Dag och kväll Natt kl 07—22 kl 22—07

Bostäder 65—80 55—65 Värdlokaler 60—75 55—65 Undervisningslokaler 60—75 — Fritidsbebyggelse och områden som planlagts för fritidsbebyggelse och rörligt friluftsliv 60—75 55—65

Riktvärden för buller från skjutbanor enligt "Tillämpningsanvis- ningar". Tabellen avser frifältsvärden och gäller för befintliga banor samt för mindre om- eller tillbyggnad av bana.

Luftfartsverket

Luftfartsverket deltar i det internationella arbetet, ICAO, på emissions-sidan med bl.a. certifiering av flygplanstyper. Im- missionsproblemen täcks av SNV. Luftfartsverket har tillgång till detaljerade bullerdata för aktuella flygplan.

Banverket

Banverket ansvarar bl.a. för bullerplanering och skydd mot bul- ler utmed järnvägar. Banverket rekommenderar följande riktvärden:

Ny bana vid befintlig bebyggelse och/eller ny bebyggelse vid befintlig bana Som riktvärden gäller (A-vägd dygnsekvivalentnivå):

Utomhus 1,5 m över mark 60 dBA Inomhus i bostadsrum 30 dBA

Nattetid används maximal ljudnivå, LAmox: Sovrum kl.22.00-06.00 50 dBA Befintlig bana resp. bebyggelse

Utomhus, bostadsomr. 1,5 m över mark 75 dBA Inomhus i bostad 45 dBA

Sovrum, nattetid, LAM kl. 2200-0600 60 dBA

för överskridas max. två gånger per natt. Väsentlig ombyggnad

Som exempel anges: Utomhus i bostadsomr. 70 dBA Inomhus i bostad 40 dBA Sovrum nattetid, LAN,, ' kl. 2200-0600 55 dBA

Trafiksäkerhefsverkst- , ,,

Regeringen har i mars 1989 fastställt gränsvärden för högsta till— låtna buller från nya fordon, typprovade enligt den internatio- nella standarden ISO 362.

Ber/il Johansson:

Buller som hälsorisk i miljön — riktvärden fran olika myndigheter

Bertil Johansson:

Buller som hälsorisk i miljön — riktvärden fran olika myndigheter

Fordonsslag Högsta tillåtna buller dBA Personbil 77 Buss och lastbil med totalvikt av högst 3,5 ton med totalvikt av högst 2 ton 78 med totalvikt över 2 ton men högst 3,5 ton 79

Buss med totalvikt över 3,5 ton med en motoreffekt lägre än 150 kW ECE 80

med en motoreffekt av 150 kW ECE och högre 83

Lastbil med totalvikt över 3,5 ton med en motoreffekt lägre än 75 kW ECE 81

med en motoreffekt av 75 kW ECE och högre men mindre än 150 kW ECE 83

med en motoreffekt av 150 kW ECE och högre 84

För bilarförsedda med dieselmotorför direktinsprutning skall gränsvärden 77,78 och 79 dBA höjas med 1 dBA.

För bilar som är terränggöende, och som har en totalvikt över 2 ton, skall gränsvärdena höjas med 1 dBA om bilen har en motoreffekt lägre än 150 kW ECE och med 2 dBA om bilen har en motoreffekt av 150 kW ECE och

högre. Mätning enligt ECE 41 resp. 63

Fordonsslag Högsta tillåtna buller dBA Motorcykel med cylindervolym av högst 80 cm3 77 med cylindervolym över 80 cm3 men högst 175 cm3 80 med cylindervolym över 175 cm3 82 Moped 70

Arbetarskyddsstyrelsen

Arbetarskyddsstyrelsen har utfärdat föreskrifter rörande buller i arbetsmiljön (ASF 1986:15, Buller).

Ekvivalent ljudnivå under typisk arbetsdag 85 dB') Maximal ljudnivå (med undantag för impulsljud) 1 15 dB') Impulstoppvörde 7 140 dB")

' Angiven storhet innefattar A-vägning inklusive eventuellt förekommande impulsljud. ” Angiven storhet avser maximal C-vägd ljudtrycksnivö.

Avsikten med föreskrifterna är att förhindra uppkomsten av hör- selskada på grund av bullerexposition.

[ en kommentardel anges exponeringsvärden för infraljud och ultraljud. Det finns ingen anledning att här gå in på proble- met ultraljud medan däremot lågfrekvent buller där s.k. infraljud (2—20 Hz) ingår är en mycket betydelsefull och svårbemäst— rad störningskälla.

Exponeringsvärden för infraliud

Ljudfrekvens Ljudtrycksnivö för 1/3 oktav

(Hz) (dB) 2 130 Angivna tabellvärden ligger 5-10dB 2,5 126 över perceptionströskelnf Exponering 3,15 122 för infraljud med nivåer under dessa 4 118 värden torde normalt inte leda till be- 5 1 14 svär. Vid kortvarig exponering torde inte 6,3 110 heller högre värden normalt medföra 8 106 besvär. 10 102 12,5 98 16 94 20 90

* Den tröskel en människa kan uppfatta.

Allmänna skyddsregler

Arbetarskyddsstyrelsens allmänna skyddsregler anger att det inte är möjligt att ange ett generellt samband mellan expone- ring, dvs. det buller som vederbörande utsätts för och besvärs— upplevelse. Ofta kan även buller med låg nivå upplevas som mycket störande. Särskilt vid lägre ljudnivåer kan också känslig- heten för den störande inverkan av buller variera avsevärt mellan olika individer. Det går därför inte att ange någon nedre gräns då bullerdämpande åtgärder inte längre är motiverade. En bedömning får därför göras från fall till fall och grundas bl.a. på besvärsupplevelse, talmaskering, aktuell ljudnivå, bulle- rexponeringens varaktighet och tekniska möjligheter att be- gränsa bullret.

För projektering och planering av nya arbetsplatser samt för inköp av ny utrustning gäller följande rekommendationer:

Bertil Johansson:

Buller som hälsoriski miljön — riktvärden fran olika myndigheter

Bertil Johansson:

Buller som hälsorisk i miljön — riktvärden fran olika myndigheter

Grupp Arbetsförhöllanden Exponering under typisk arbetsdag Ekvivalent ljudnivå (dB)

1 Stora krav på stadigvarande kon- centradition eller behov av att kunna föra samtal obesvärat.

Gynnsamma möjligheter att er- hålla relativt låg ljudnivå 40')

|| Betydelsefullt att kunna samtala eller stadigvarande krav på pre- cision, snabbhet eller uppmärk- samhet.

Endast mindre bullrande utrust- ning direkt knuten till arbetet 60')

111 Verksamhet där bullrande maski- ner och utrustning används och som ej omfattas av grupperna 1 och 11 80

Ekvivalent ljudnivå innefattar A-vägning. * För grupperna 1 och II gäller att ljud från den egna verksamheten ej om- fattas av angivet tabellvärde.

Det bör understrykas att ambitionen har varit att man vid nyanskaffning av maskiner skall sikta på en ekvivalentnivö för typisk arbetsdag av 80 dBA. Detta är intressant med tanke på EG:s direktiv som anger gränsvär- det 90 dBA. Man har rätt att nationellt ha strängare krav, men man kan fråga sig om detta inte kommer att innebära en form av handelshinder, dö maskiner skall införskaffas på den fria marknaden?

Konsumentverket

Konsumentverket har låtit undersöka leksaker som producerar ljud med tanke på risken för att barn skall få hörseln skadad. I samverkan med marknaden har vissa överenskommelser nåtts. Man eftersträvar viss maximal nivå på angivet lyssnaravstånd och bl.a. har ett toppvärde för impulsljud på 135 dB angivits.

Statskontoret .

Man har utarbetat riktlinjer för bulleremissionen för kontorsut- rustning, där bl.a. fläktsystem för datorer mycket ofta utgjort problem. Dokumentet ifråga har väckt internationellt intresse.

Socialgtnglsen

Socialstyrelsen arbetar i nära kontakt med SNV. Tidigare har i samverkan med dåvarande Planverket ett förslag för buller-

krav framtagits. Rapporten har utnyttjats och utnyttjas utan tvi- vel fortfarande på sina håll och den har sina förtjänster.

Byggnadsstyrelsen

Förutvarande Skolöverstyrelsen har i samverkan med Byggnads- styrelsen låtit utarbeta akustikkrav för specialskolor för hör— selskadade. Kraven har utformats med hänsyn till den specifika situation ett gravt hörselskadat barn har i undervisningssam- manhang. den stora känsligheten för bakgrundsstörning. För andra skolor gäller i stort samma bullerkrav som för arbets— platser. Arbetarskyddsstyrelsen har låtit utarbeta särskilda re- kommendationer för yrkesundervisningen.

Grundskola och gymnasium är numera ett kommunalt ansvar, men det saknas uppenbarligen råd och anvisningar eller rikt- värden. Med hänsyn till handikappade, integrerade hörselska- dade elever, är denna situation synnerligen anmärkningsvärd och oacceptabel.

Pr

Människan påverkas—på olika sätt av ljud. Påverkan kan vara mätbar med fysiologiska mätmetoder eller innebära upple- velse, som kräver värderingar t.ex. efter givna jämförelseskalor.

Hörselskada, tillfällig eller bestående, bestämmes genom hör- selmåtning, audiometri.

Andra hälsoeffekter. såsom stress, påverkan på cirkulation, blodtryck, hjärtkärlpåverkan, överraskningseffekter kan vara mätbara med fysiologiska mätmetoder. Korttidseffekter har påvisats, det återstår att få fastställt om även bestående effek- ter eller långtidseffekter kan orsakas av ljud.

Ljud kan även påverka säkerheten genom att möjligheter att uppfatta tal påverkas eller genom maskeringseffekter för var- ningsrop resp. varningssignaler. Detta kan bedömas tillfredsstäl- lande med ljudnivå.

Arbetseffektiviteten kan också påverkas. Ekvivalentnivå ger otillräcklig information för bedömning. Bullerspektrum, va- riation med tid, arbetsuppgiftens art m ni måste ingå för bedöm- ningen. Individens attityd är viktig.

”Störning”, komfort och trivsel är ytterligare faktorer, som ljud kan inverka på. Hörstyrka, ett subjektivt mått på ljud- styrka, synes beskriva en avsevärd del i upplevelsen. A-vägd ljudnivå speciellt i form av ekvivalentnivå är otillräcklig för att kunna bedöma denna typ av påverkan.

ter! n—up 1 else

Bertil Johansson:

Buller som hälsoriski miljön — riktvärden fran olika myndigheter

Bostadens buller

A-vägd ekvivalentnivå Max.nivö Anm. LquT/dB LAmade

Myndighet Dag Kväll Natt 0700—1 800 1 800—2200 2200—0700

ute inne ute inne ute inne ute inne

Boverket sovrum, vardagsrum 35 (till kl. 20.00)

från installationeri huset

Banverket

Ny bana 60 30 dygnsmedelvärde 50 sovrum 2200—0600 Befintlig bana 75 45 dygnsmedelvärde 60 sovrum 2200—0600 Väsentlig ombyggn. 70 40 dygnsmedelvärde 55 sovrum 2200—0600

Naturvårdsverket Flyg 70 45 (FBN 55 dBA) (FBN 30 dBA) Externt industnb. 50 (25) 45 40 55 om impulsljud eller nyetablering rena toner 5 dB lägre

Externt industnb. 55 (30) 50 45 55 befintlig industri

Motorsport—, 60 55 bilprovnbonor __ Externt byggbuller 60 50 45 mätmetod: "Oppet fönster" Skjutbanor (65—80) (55—60) impulsljudnivö LA, Vögtrafik 55 30 dygnsmedelvärde 45

Arbetarskyddsstyrelsen Aktivitetsbuller från gfönneAZ Pianospel, radio/TV, stereoanläggning med extrem basätergivning, etc.

40. Stora krav på stadigvarande koncentration

I tabellen beskrives bullerexponeringen med A-vägd ekvivalentnivå där angiven tid, dag, kväll, natt eller dygn. Undantag utgör SNV beskrivning av buller frön skjutbanor, där annan inställning av bullermätarens s.k. integrationstid använts, därför värdena satts inom

parentes. Max.niväer anger enskilda passager. SNV riktvärden angivna utomhus har för jämförelse med Boverkets krav på 30—35 dBA omräknats med rekommenderad reduktion 25 dBA.

olika myndigheter

miljön — riktvärden fran Buller som hälsorisk i Bertil Johansson:

Bullermätaren ger ett mätvärde. som inte beskriver den upplevda störningsgraden på tillfredsställande sätt. Därför kräver ljud- källor med olika ljudkaraktär olika riktvärden; se t.ex. fordons— kungörelsen (SFS 198972). där för bilar/lastbilar gränsvär- dena varierar från 77 till 84 dBA och för tvåhjuliga fordon 70 till 80 dBA. Detta gäller emission.

Motsvarande förfarande vid reglering av immission blir betyd— ligt mera komplicerat och leder ofta till att man måste göra bedömningen från fall till fall.

] vidstående tabell sammanställs föreskrifter. riktvärden och allmänna råd. som gäller bostaden. vardagsrum och sovrum samt utomhus hämtade ur respektive Boverkets nybyggnadsre- gler. Banverkets förslag till gränsvärden och Naturvårdsver- kets. SNV:s. allmänna råd och riktvärden.

Som jämförelse ingår Arbetarskyddsstyrelsens rekommenda- tion för ljudnivå på arbetsplatsen där det ställs "stora krav på stadigvarande koncentration eller behov av att kunna föra samtal obesvärat”.

Behov finns för möjlighet till ostörd sömn. Sömnforskarna har visat påverkan redan vid 45 dBA för visst antal passager (t.ex. passerande fordon). Uppdelning i dag, kväll och natt och här nu gällande enbart bostaden, vardagsrum och sovrum är med tanke på skiftgångsarbete problematisk. Behovet av låg störning i vardagsrum har utan tvekan störst betydelse för musikav- lyssning. För hörselskadade som är beroende av hörapparat är talmaskering en stark realitet.

Med tanke på sömnpåverkan är diskrepansen mellan SNV:s krav på 45 dBA och Banverkets 50-60 dBA anmärkningsvärt stor.

Rapporterade mätresultat visar dels att kraven för bostäder behöver skärpas, dels att det behövs någon form av kontroll. Ett certifieringsförfarande som motsvarar det som förbereds för personlig skyddsutrustning (bl.a. hörselskydd inom EG) är ett tänkbart förslag. Byggaren svarar för nödvändiga mätningar och att resultaten dokumenteras.

Buller i en bostad kan komma från i huset befintlig utrustning inom resp. utanför lägenheten. från vägtrafik. flyg, tåg. m.fl. yttre bullerkällor och från verksamhet i grannlägenheter såsom pianospel, radio/T V eller s.k. stereoanläggningar. Det är till- rådligt att noggrant analysera och rangordna störkällornas inbör- des bidrag innan kostsamma aktionsprogram fastställes.

Ber/il Joltunssuu:

Buller som hälsorisk i miljön — riktvärden från olika myndigheter

. A ' A

Rättsliga aspekter gen

pä användni

av gränsvärden

inom mil|oomradet

n och samma förorening kan behandlas olika beroende på i vilken miljö den förekommer. I arbetsmiljön kan det t.ex. vara tillåtet med tio gånger så höga halter av ett ämne som i utomhusmiljön. Avsikten är att i första hand diskutera orsakerna till detta.

Man kan emellertid också konstatera att de gränsvärden som i dag finns har olika rättslig status beroende i vilken lag de behandlas. Jag skall lämna några synpunkter på just de frågorna.

Den fråga man först ställer sig är om det i svensk lagstiftning över huvud taget finns några bindande lagregler om gränsvär- den inom de områden vi här diskuterar. Många lagkloka perso- ner anser nog att sådana regler inte bör tas in i lagparagrafer utan mer utnyttjas som underlag vid olika beslutsfattande.

Man kan lätt konstatera att det i flera av de lagar som här är aktuella — t.ex. Miljöskyddslagen, Hälsoskyddslagen, Arbets- miljölagen och Plan- och bygglagen — saknas direkta bestämmel- ser innehållande gränsvärden. Detta utesluter naturligtvis inte att det kan finnas möjligheter att meddela sådana bestäm- melser me/d'STöd av lagarna.

Att utvecklingen går mot att i ökad omfattning föra in bestäm- melser om gränsvärden i lagstiftningen är den nya lagen om tillfälliga bilförbud ett exempel på. Enligt den lagen får tillfälliga förbud meddelas mot biltrafik om luftföroreningarna innebär akuta hälsorisker. I en förordning till lagen, som Göteborgs kom- mun kan skryta med att ha ensamrätt på, kan kommunen meddela förbud mot biltrafik om koncentrationen av luftförore- ningar skulle överstiga vissa angivna gränsvärden.

THOMAS RAHMN är sekre- terare i Miljöskydds- kommittén. Han har tidigare arbetat på Fiskeristyrelsen, Naturvårdsverket, Koncessionsnämnden och Länsstyrelsen i Älvsborgs län. Han har skrivit en rad ar- tiklar, böcker m.m. i miljörätt.

Thomas Rahimi: Rättsliga aspekter pa an- vändningen av gränsvär- den inom miljöomradet

SOU 1992:2 ägiågh ? n. tiii f*n! ?” .:iz &

Möjligheterna att meddela föreskrifter — t.ex. i fråga om gräns- värden — är mycket olika i de lagar som vi har anledning att intressera oss för här.

Arbetsmiljölagen och Plan— och bygglagen måste ses som ut- präglade ram/agar— dvs. de innehåller över huvud taget få materiella regler, Lagarna kan sägas i stort sett få sitt innehåll genom förordningar eller föreskrifter som utfärdas med stöd av lagarna. De hygieniska gränsvärdena inom arbetsmiljöområ- det är ett exempel på sådana föreskrifter.

Miljöskyddslagen och Hälsoskyddslagen kan i sammanhanget ses som mer omoderna. Möjligheterna att meddela generellt verkande föreskrifter är här mycket begränsade. Detta innebär i och för sig inte att det i miljö— och hälsoskyddsammanhang skulle vara mindre intressant eller mindre viktigt att arbeta med

gränsvärden. I själva verket har man. i stort sett ända sedan Miljöskyddslagens tillkomst år 1969. arbetat med sådana. Efter- som de inte kan hängas upp på lagparagraferna har man kal— lat dem för riktvärden. Dessa har sin särskilda betydelse vid myn- digheternas prövning av enskilda ärenden.

Arbetsmiljölagen är som nämnts en ramlag. Med stöd av denna lag kan utfärdas föreskrifter av många olika slag. Dessa kan vara direkt straffrättsligt bindande. Så är emellertid inte alltid fallet. De hygieniska gränsvärden för planering och kontroll som Arbetarskyddsstyrelsen framtagit med stöd av Ar— betsmiljöförordningen (18 ä 2 st.) är inte straffsanktionerade (jfr 19 ä 2 st.).

För att de gränsvärden och riktvärden. som vi här talar om. skall få någon bindande betydelse krävs alltså att de tas in i myndighetsbeslut i ett enskilt ärende. Formerna för hur besluten fattas visar sig ha viss betydelse i sammanhanget.

Som tidigare sagts utnyttjas Naturvårdsverkets riktlinjer i hu- vudsak vid den obligatoriska tillståndsprövning som ett stort antal miljöfarliga verksamheter är underkastade. Inte sällan fö— rekommer att riktvärdena då tas in som villkori ett tillstånds- beslut. Detta gäller särskilt inom bullerområdet. Riktvärdena har på detta sätt överförts till en straffrättsligt bindande form.

Detta innebär att en överträdelse kan leda till böter eller fängelse (ML 45% 1 st. p3).

tu

Tills, 'nsre le ',

r .lle' (...,-rig ' ad

lnom arbetsmiljöområdet finns emellertid inga tillståndsbeslut att hänga upp gränsvärdena på. Detta innebär att arbets- miljömyndigheterna är hänvisade till att använda tillsynsreg— lerna. Man skall då vara medveten om att tillsynsregleriza inte har någon tillbakaverkande kraft — dvs. det handlar alltså inte om att utmäta straff för inträffade överträdelser — utan i stället om att se till att dessa snarast upphör. Beslutet kan utformas som ett förbud eller ett föreläggande (AML 7 kap. 7 %$). Först om beslutet inte följs kan det bli fråga om straffeller. om vite utsatts, utdömande av detta (AML 8 kap. l ä).

Det ankommer faktiskt enligt Arbetsmiljölagen på tillsyns- myndigheten själv att bestämma vad följden skall bli om man inte rättar sig efter ett meddelat beslut. Väljer man nämligen att utsätta vite. utesluter man möjligheterna till straff. Det kan konstateras att motsvarande tillsynsbestämmelse i Miljöskydds- lagen (ML 40 &) inte är utformad på detta sätt. Här kan en överträdelse av ett tillsynsbeslut endast leda till att ett vite döms ut (men som tidigare nämnts kan överträdelser av villkoren i själva tillståndsbeslutet leda till straffansvar).

Thomas Rahimi: Rättsliga aspekter på an- vändningen av gränsvär-

den inotn miljöområdet

TImmas Rahimi: Rättsliga aspekter pa an- vändningen av gränsvär- den inom miljöomradet

Sää a definiera kl "a grä ser

Den här lilla studien. som inte gör anspråk på någon fullständig- het. tyder på att de gränsvärden som vi har här i landet sällan

är bindande i den bemärkelsen att en överträdelse direkt kan leda till straff eller utdömande av vite. Normalt krävs att vär— dena först måste omsättas i ett myndighetsbeslut. Man skall dock vara medveten om att konsekvenserna av att inte rätta sig ef- ter ett gränsvärde kan bli stora i ett skadeståndsärende — särskilt inom arbetsmiljöområdet.

Det visar sig också att straffreglerna i lagarna är utformade på olika sätt. Det verkar som om risken för att drabbas av straff är större inom miljöskyddsområdet än inom arbetsmiljöområdet eftersom gränsvärdena ofta förs in som villkor i tillståndsbe- slut. Det är kanske därför som vi så sällan hör talas om några arbetsmiljöbovar.

Man kan naturligtvis fråga sig varför situationen är som den är. Hade det inte varit bättre att ha enhetliga och direkt tillämpbara be— stämmelser. Orsaken till att vi inte har detta tror jag samman- hänger med svårigheterna att definiera klara gränser. Inom det miljömedicinska området förhåller det sig kanske så att allt inte är vitt som ligger under ett gränsvärde och allt inte svart som ligger över. Sättet att ta fram gränsvärden tyder på att så kan vara förhållandet. Ofta använder man sig nämligen av säkerhetsmar- ginaler när man fastställer ett gränsvärde. Man kanske sätter gränsvärdet till en tusendel av den halt som visat sig kunna ge upphov till effekter. för att ligga på den säkra sidan. Härtill kom- mer att det i arbetsmiljön eller i utomhusluften kring miljöfarliga verksamheter många gånger kan vara svårt att genomföra till- räckligt noggranna mätningar. Detta har ofta lett till att man tvingats arbeta med olika sorts medelvärden för kortare eller längre perioder.

De nämnda svårigheterna har säkert bidragit till att myndighe- terna. om ett gränsvärde inte hålls. ofta väljer att utforma ett föreläggande som ett krav på att vidta olika tekniska skyddsåt— gärder. i stället för att ställa krav på att gränsvärdet som så- dant skall hållas. Syftet är naturligtvis dock detsamma — dvs. att gränsvärdet skall klaras. Inom miljöskyddsområdet föreligger också den komplikationen att orsaken till att ett gränsvärde i ut— omhusluften överskrids många gånger kan bero på utsläpp från flera källor. Ansvarsförhållandena är med andra ord oklara. Motsvarande problem torde man inte ha inom arbetsmil— jöområdet. Ansvarsförhållandena tycks här vara relativt klara.

Man kan naturligtvis också fråga sig varför de gränsvärden och riktvärden som vi trots allt har är så olika. Delvis beror väl detta på att de avser olika miljöer — t.ex. arbetsmiljö eller bo- stadsmiljö. Det ligger nära till hands att tänka sig strängare krav i de miljöer där vi alla vistas — dvs. i utomhusmiljön eller

boendemiljön. En dålig arbetsmiljö kan kanske många gånger kompenseras genom personlig skyddsutrustning m.m. Man kan väl heller inte komma ifrån att det splittrade myn- dighetsanvaret kan ha bidragit till den rådande situationen.

fl h

inl

il

Inför gruppdiskussionerna (se s.72—9()) kan det kanske vara in- tressant att redovisa några synpunkter på framtiden. Det hän— der mycket just nu inom detta området. Jag tänker då särskilt på ansökan om svenskt medlemskap i EG och det pågående ar- betet med att utforma en samordnad svensk miljölagstiftning — en miljöbalk. Båda dessa frågor hänger ihop.

Jag tror att de flesta av oss har märkt att miljöfrågorna under senare år fått allt större betydelse inom EG. Delvis beror detta säkert på det gröna block av stater som bildats inom den gemensamma marknaden. Jag tänker då närmast på Dan- mark. Tyskland och Holland.

Följden av det allt mer intensiva miljöarbetet inom EG är att det under senare år har fattats många viktiga beslut om vår miljö. Vad som är särskilt intressant för oss är EG.-s miljödirek- tiv 2 det rör sig om inte mindre än ca 200 sådana. Ett EG- direktiv är bindande för medlemsstaterna. Varje land är skyldigt att transformera direktivet till egen lagstiftning. Enligt en ny— ligen avkunnad dom i EG-domstolen räcker det inte att en med— lemsstat förbinder sig att följa ett direktiv vid enskild pröv- ning. Direktivet måste omsättas i resp. 1ands egna lagar och för— ordningar.

Ett direktiv är ofta en diger lunta av handlingar. Det är vanligt— vis indelat i ett stort antal artiklar med detaljerade föreskrifter om mät- och provmetoder m.m. Man bör lägga märke till att det finns två olika sorters direktiv — nämligen harmoniseringsdi- rektiv och minimidirektiv. Harmoniseringsdirektiven är med- lemsstaterna skyldiga att direkt ta in i den egna lagstiftningen. Är det fråga om minimidirektiv är det fritt fram för det enskilda landet att ha strängare regler om man så vill. Det motsatta förhållandet är dock inte möjligt.

EG:s miljödirektiv omfattar många olika frågor. Av speciellt intresse här är att EG för vissa områden utfärdat direktiv om gräns- värden för miljökvalitet — t.ex. i fråga om luftkvalitet. badvatten och dricksvatten. Dessa direktiv är i allmänhet utformade som minimidirektiv.

s:

iljsi

llt

Enligt regeringens uppdrag skall Miljöskyddskommittén lägga fram förslag till en miljöbalk. Denna skall vara anpassad till

Thomas Rahimi: Rättsliga aspekter pa an— vändningen av gränsvär-

den inom miljöområdet

Thomas Rahimi: Rättsliga aspekter på än— vändningen av gränsvär- den inom miljöområdet

EGs regelsystem. Detta innebär bl.a. att det i miljöbalken skall finnas utrymme för att föra in EG-direktiven.

Bland de lagar som skall ingå i balken märks särskilt Naturre- surslagen. Naturvårdslagen. Miljöskyddslagen. Lagen om ke- miska produkter. Hälsoskyddslagen och Renhållningslagen. Kommmittén skall också överväga möjligheterna att även föra in strålskyddslagarna. Andra lagar kan naturligtvis också be— röras av kommitténs förslag — t.ex. Vattenlagen och Plan- och bygglagen. Arbetsmiljölagstiftningen däremot hamnar sannolikt utanför den framtida miljöbalken .

Kommitténs förslag skall redovisas för regeringen senast den 1 april 1993.

m

mt— li'kva & ! "

En fråga som ägnats särskilt mycket uppmärksamhet inom kom— mittén har just gällt möjligheten att i balken föra in bestäm- melser om miljökvalitet. En EG-anslutning förutsätter ju att så— dana möjligheter finns. Sådana normer skulle kunna skapa förutsättningar för mer enhetliga regler.

Mil jöskyddskommittén har ingående diskuterat dels inom vilka områden miljökvalitetsnormer skulle kunna användas, dels vilken rättslig status normerna bör ha. Kommittén har hittills haft den principiella inställningen att man vid fastställandet av normerna inte skall ta hänsyn tekniska och ekonomiska aspekter. Ledamöterna har också kommit fram till att nor— merna — åtminstone till att börja med — främst kommer att om- fatta hygieniska eller miljömedicinska frågor. Så har ju varit fallet inom EG.

Med hänsyn till de problem som kan föreligga att göra någon ansvarig för att ett visst gränsvärde överskrids i den yttre mil- jön kommer nog kommittén att avstå från att föreslå att gräns- värdena skall vara straffrättsligt bindande. Däremot bör de ha en styrande och bindande effekt på myndigheternas arbete. De bör med hänsyn härtill — i likhet med vad som nu gäller inom arbetsmiljöområdet — fastställas med stöd av bestämmelser i balken.

Det skulle också vara möjligt att låta miljökvalitetsnormerna bli giltiga även inom samhällsplaneringsområdet. Genom att Naturresurslagens bestämmelser kommer att ingå i balken finns kopplingar till Plan- och bygglagens regelsystem. Det kan vara värt att notera att de krav på miljökonsekvensbeskrivningar som nyligen införts i Naturresurslagen inte gjorts bindande när det gäller samhällsplaneringen.

l [

armernr il . v= ds ”GI ”| ” isy ri

En fråga som man har anledning att ta ställning till är om kvali- tetsnormerna skall vara gällande för såväl befintliga som framtida förhållanden. Detta problem tror jag kanske inte finns inom arbetsmiljöområdet. Jag skulle tro att man i arbets- miljön ställer ungefär samma krav oberoende av om det är fråga om en ny eller gammal verksamhet.

Börjar man fundera på miljönormer i den yttre miljön finner man snart att de tilltänkta normerna säkert redan skulle över- skridas inom många områden i landet — t.ex. i fråga om bulleri tätortsmiljöer. nitrathalter i våra kustvatten. nedfall av försu- rande ämnen m.m. Normer som knyts till samhällsplaneringen kan naturligtvis i huvudsak endast vara framåtsyftande. Vid prövning av tillkomsten av miljöfarliga verksamheter skulle det däremot vara möjligt att ge normerna en direkt styrande ef- fekt.

För att komma till rätta med alla de befintliga miljöproblemen får man nog tänka sig en ordning där myndigheterna — jag tänker i detta sammanhanget närmast på länsstyrelserna och kommunerna — skall vara skyldiga att om normerna över- skrids ta fram åtgärdsprogram för att lösa problemen. Vilken rättslig status dessa program skall ha är en fråga som just nu diskuteras i kommittén.

Miljöskyddskommittén har även fått i uppdrag att titta på er- ganisationsfrågorna. Samordningen av de olika lagarna kan naturligtvis föranleda vissa organisatoriska förändringar — sär- skilt gäller detta inom tillsynsområdet.

Regler för risker Thomas Rahimi: Rättsliga aspekter pa an- vändningen av gränsvär- den inom miljöomradet

m . .:luldl ' I. i.” &

. ...a/a... är...”/low”.” :. . _ du: .. glam,

!

GUNNAR BENGTSSO

Etiska aspekter på

gränsvärden för

buller, kvävedior id och cancerrisker

änniskan har alltid velat skydda sig mot en farlig miljö. Redan omkring år 3200 f Kr upp- trädde de första riskkonsulterna i form av Asi- pu-gruppen i Eufrat-Tigrisdalen. De tillhan- dahöll bedömningar av riskfyllda, osäkra eller svåra beslut. Gudarna rådfrågades och konsultrapporten sammanfattades på lertavla. Idag ropar vi efter nya gudar som kan hjälpa oss med risk- fyllda. osäkra eller svåra beslut. Det har blivit inne att vända sig till etikkonsulter. Förhoppningen är att det skall finnas ett etiskt riktigt beslut som konsulten kan servera på sin moderna ler- tavla. datordisketten. Med det etiskt riktiga handlandet menar vi sådant som uppfattas som rätt och gott. Etiska frågor lyftes fram i Brundtlandrapporten om vår ge- mensamma framtid: Hur klarar vi att få en god miljö samti- digt som vi och inte minst u-ländernas innevånare överlever? Vid uppföljningskonferensen i Bergen 1990 enades ministrarna om den etiska principen om förebyggande åtgärder (Precautio- nary Principle): Om miljön hotas av allvarlig eller oåterkalle- lig skada får inte brist på vetenskapligt kunnande användas som skäl för att uppskjuta motåtgärder (Miljövårdsberedningen, 1990). Till den stora miljökonferensen i Brasilien 1992 planeras ett stort dokument om jordens miljöetik (Earth Charter). Det kan väntas betona allas rätt att leva i en bra miljö, allas ansvar att skydda miljön och använda naturresurserna på ett gott sätt osv. Även i den svenska debatten presenteras etikargumenten. Na- turvårdsverket har diskuterat miljömål i skriften Då. Nu, Se- dan (Statens naturvårdsverk. 1990). Vi skall t.ex. se till att verk-

GUNNAR BENGTSSON är generaldirektör vid Statens strålskydds- institut sedan 1982, docent i strålningsfy- sik och sedan 1991 ordförande i Statens medicinsk-etiska råd. Gunnar Bengts- son är författare till artiklar i riskfrågor, mål för miljövård och i strålskydds- frågor.

Gunnar Bengtsson: Etiska aspekter pa gräns— värden l'ör buller. kväve- dioxid och cancerrisker

samheter i Sverige inte åstadkommer skador på miljön i andra länder. I skriften kan man läsa att Sverige bryter mot denna princip genom våra utsläpp av ozontärande och klimat- påverkande gaser. Till detta kan vi lägga att dagens aktuella äm— nen kvävedioxid. polyaromatiska kolväten och radioaktiva ämnen också ger skadliga bidrag i andra länder. Vi exporterar dessa försurande och cancerframkallande gaser via luftutsläpp från trafik. energikällor osv.

V'” ”itt." |

Hur kan detta gå ihop”? Kan vi miljömedvetna svenskar avsiktligt skada människor i andra länder via våra utsläpp? Vi bryter ju mot våra etiska principer!

Just det! Vi bryter mot en etisk princip i detta exempel. och på många andra håll i miljövärden. Tillvaron är fylld av situatio- ner där olika etiska principer står mot varandra. Den enes frihet hotar den andres jämlikhet och vi kan inte samtidigt ha full frihet och full jämlikhet.

Men så här kan vi väl inte ha det, vi vill inte bete oss oetiskt! Låt oss kalla in vår etiska konsult så att vi får någon ordning och kan komma till ett etiskt riktigt beslut!

Tyvärr, etiken tillhandahåller inte sådana godbitar. I fortsätt- ningen använder jag etik bara i betydelsen kritisk granskning av värderingar som styr mänskligt handlande. Jag undviker den alternativa betydelsen av en uppsättning värderingar om vad som är rätt och gott. Etiken bjuder inte på några färdiga lös- ningar eller givna ställningstaganden. Däremot kan den un— derlätta en systematisk genomgång av viktiga inblandade värde- ringar. Hur påverkas olika inblandade individers rätt till själv— bestämmande? Hur rättvist fördelas för- och nackdelar? Vilket lidande åstadkoms för vilka berörda?

Moral Inom etiken granskas alltså våra värderingar. Vad vi faktiskt gör, våra vanor och bruk, är vår moral. Vi har föreställningar om

vad som är bra och dåliga handlingar, vad som är rätt eller fel. En bra handling är då moraliskt god eller. förkortat, mora- lisk. En dålig handling är omoralisk.

Vad är rättvist?,

Men det är inte lätt att klara ut vad som är bra eller dåligt. Ta rättvisa som exempel. Vi har en allmän känsla av att det är bra att vara rättvis. Men det finns många olika slags rättvisa. Ekonomer har t.ex. arbetat med modeller för fördelning av välfärd. Be- slut som påverkar välfärden kan anses ”rättvisa” om:

> alla får det bättre totalt sett. Den som får det sämre i något avseende måste kompenseras så hon totalt sett får det bättre (Pareto).

> den sammanlagda välfärden ökar maximalt. Vid samma vär- deringar får alla lika delar av allt (Bentham/Mill).

> de sämst ställdas situation skall förbättras. Vid samma värde- ringar får alla lika delar av allt (Rawls).

Det finns också många som menar att det är rättvist att välfärden fördelas efter förtjänst: ”Den som inte arbetar skall inte heller äta”.

Vad har nu detta med gränsvärden att göra? Faktiskt en hel del! Fördelning av risk är fördelning av ofärd eller negativ välfärd. De olika slagen av rättvisa har beaktats i skyddsarbete. I det föl- jande diskuterar jag på vilket sätt de är bra eller dåliga. Jag ger också konkreta exempel hämtade från strålskyddsområdet.

Att skydda alla lika eller skydda andra mer verkar väldigt tillta— lande och osjälviskt. Det förstnämnda finns bakom kommu- nistiska tankar som när de omsatts i samhällen lett till mycket stor ojämlikhet och dåligt skydd. Det sistnämnda har tilläm— pats i vissa speciella kulturer långt från den västerländska men inte haft kraften att sprida sig. Dessa båda principer har alltså inte lett till goda resultat när det gäller modernt samhällsbyg- gande. Som ideal för enskildas agerande har de fått många bekännare. Det är bland dessa vi finner martyrerna som Jesus och Martin Luther King eller Dostojevskijs "Idioten”.

Strålskyddsexempel: Alla skyddas lika vid utsläppsbegräns- ningar då risker som är avlägsna i tid och rum behandlas med samma allvar som risker här och nu. Andra skyddas mer vid räddningstjänst som i Tjernobyl. Gäller det att rädda liv finns inga dosgränser utan bara informerat samtycke krävs. En annan form av att skydda andra mer finns när frivilliga försöksperso- ner utsätts för t.ex. röntgenstrålning eller radioaktiva ämnen i medicinsk forskning. De tar då en risk så att andra skall få det bättre. I detta fall är myndighetskravet informerat samtycke och mycket låga stråldoser.

Att skydda de behövande mest har en bred uppslutning. Repre- sentanter för 29 europeiska länder angav t.ex. 1989 att det var viktigt att skydda hälsan hos individer i högriskgrupper, utsatta grupper och underpriviligierade grupper (Världshälsoorganisatio- nen, 1989). Regeringens folkhälsogrupp skrev i sin första rapport 1989 att ”Sociala skillnader i hälsoutvecklingen är det centrala problemet” (Folkhälsogruppen, 1989). Många argument för denna ståndpunkt gavs i Socialstyrelsens folkhälsorapport 1991. Regeringens proposition 1991 om folkhälsofrågor (19901911175) följde upp tankarna: ”...ökad jämlikhet skall vara ett överordnat mål vid prioriteringar i folkhälsoarbetet

Gunnar Bengtsson : Etiska aspekter på gräns- värden lör huller. kväve—

dioxid och cancerrisker

gllfillili”if(illlfglljjohl rm insatser som medför att de sämst ställdas situation kan för- VärjjcinijföljijmjlcEtik—ååh: bättras bör komma i första hand". Riksdagen gav starkt men inte dioxid och cancerrisker invändningsfritt stöd. Socialutskottet behandlade en motion från Folkpartiet som ville ersätta tonvikten på jämlikheten med ett framhävande av att ohälsa bör motverkas varhelst den än före- kommer och av individens eget ansvar för sin egen hälsa. Motio- nen avslogs. Strålskyddsexempel: Fostret skyddas genom att gravida kvin- nor i strålningsarbete har rätt till omplacering.

Att skydda de förtjänta mest kan verka orättvist. Ändå finns stort stöd för sådana värderingar. Inom Sverige växer intresset för försäkringar som garanterar snabb vård för nyckelpersoner i företag. Många u—länder varnar för alltför stor satsning på

Figur ] Medellivslängd och energiförsörining hör ihop.

Medellivslängd, är

80— —- _ - _. . t- a ., ...-a . . . ...- I . I

70- ..'

.f

60 T . '

5. Sverige

50 _ I

I 40 T 30 T 20 -—

0 i____t______._____.——_——+————i 0 5000 1 0000 1 5000 20000 25000

Eltillgäng kWh/är per person

Figuren visar samvariationen mellan medellivslängd vid födelsen som ge- nomsnitt för män och kvinnor, och dess förhållande till tillgänglig elenergi per person och är. Varje punkt anger ett land. Data är huvudsakligen ur Statistisk årsbok 1989. Upp till ca 4000 kWh/är finns en stark samvaria- tion mellan eltillgäng och livslängd. Har land A dubbelt så stor eltillgäng som land B är medellivslängden i land A ca 6 är längre än i land B. Vid högre eltillgäng är sambandet svagare men fördubblad eltillgäng förknip- pas ungefär med 2 års längre liv.

miljön. Stränga krav på miljön kan dra undan resurser från om- råden som är viktigare för hälsan. Till exempel visade Sagan och Afifi (1978) att medellivslängden var högst i u-länder med väl utbyggda system för utbildning och energiförsörjning (jämför Figur 1).

Många studier har gjorts av hur mycket resurser som läggs ned på att rädda ett år av en människas liv genom skyddsinsatser i t.ex. trafiken. sjukvården eller miljövärden. Vanligen rör det sig om 1— 10 gånger värdet av ett års produktion för en person (bruttonationalprodukt per innevånare). Produktionsvärdet är ju beroende av den nationella levnadsstandarden. Det finns alltså mycket bred uppslutning kring att man inte satsar mer på skydd än man har råd. och vad man har råd med är inte mycket i fattiga länder.

Strålskyddsexempel: När en expertgrupp inom internationella atomenergiorganet IAEA år 1985 diskuterade begränsningar av gränsöverskridande radioaktiva luftföroreningar talade u— landsrepresentanterna mot en alltför kraftig begränsning.

Att bortse från fördelningen av små risker kan också verka orätt- vist: Skall jag behöva ta en risk för att min granne tjänar på en farlig verksamhet? Göran Möller (1986) har i sin doktorsav- handling gjort en etisk analys av detta. De flesta av oss vill gärna få chansen att utsätta andra för risker, t.ex. genom att um- gås med dem (jag kan ju mig ovetandes vara farlig smittoförare) el- ler delta i biltrafiken (jag kan köra ihjäl någon). I gengäld är vi beredda att godta att andra utsätter oss för liknande risker. Samtidigt vill vi inte bli utsatta för alltför stora risker. Vi kan alltså gå med på att bortse från fördelningen av små risker om vi garanteras skydd mot större.

Strålskyddsexempel: Detta är grundtanken i internationellt strålskydd (optimering). Fördelningen är ointressant om man minskar de sammanlagda stråldoserna (kollektivdosen) så långt som det är rimligt möjligt, förutsatt att det finns ett skydd mot alltför höga doser, dvs en dosgräns som i praktiken respekteras över hela jorden.

on Iiktlö5| ing -- en demokratisk process kundad humanistisk männi kosyn

Denna diskussion visar att det finns många uppfattningar om rättvisa som kan stå i konflikt med varandra. På samma sätt är det med honnörsord som självbestämmande, välfärd och skydd. För varje sådant ord kan många mål ställas upp och

Gunnar Bengtsson: Etiska aspekter på gräns- värden för buller. kväve-

dioxid och cancerrisker

Gunnar Bengtsson: Etiska aspekter pa gräns- värden lör huller. kväve- dioxid och cancerrisker

alla kan inte uppfyllas samtidigt. Likaså kan dessa bredare värde- ringar stå i konflikt med varandra. Om samhället beslutar om vissa skyddsregler för en arbetstagare så inskränks därmed den- nas självbestämmande. Hindrar skyddet ett ackordsarbete så minskar individens ekonomiska utbyte. en komponent i välfär- den. Gäller det att skydda ett foster så inskränks kvinnans rätt att arbeta på samma villkor som mannen, ett länge drivet rätt- visekrav.

Hur löser man dessa konflikter? Hur mycket skydd skall sam- hället kräva och vilket pris får detta ha i form av inskränk- ningar i självbestämmande, rättvisa och välfärd?

Skydd i form av gränsvärden och andra regleringar kräver samhällsbeslut. I vår typ av västerländska samhällen kan dessa återföras till den demokratiska processen. Det är genom politiskt agerande vi låter våra värderingar styra samhällets beslut. Finns det några värderingar som är eviga, som kommer igen genom olika kulturer och tidevarv? Sociologer, antropo- loger och filosofer som studerat detta kan inte hitta många ge- mensamma nämnare. I alla samhällen ingår dock att medlem- marna håller sig med moraliska värderingar; vissa förhållnings- sätt uppfattas som goda, sanna. höga medan andra ses som dåliga, falska, låga. Till de goda förhållningssätten räknas ofta sådana som leder till att individ och samhällsordning kan överleva. Värderingar som främjar sådan överlevnad blir alltså brett omfattade. De faktiska handlingarna kan se mycket olika ut; samhällets överlevnad kan i en kultur främjas av att man är vänskapligt inställd till utomstående grupper. i en annan av fientligt beteende. Möjligen finns det också ett genomgående sätt att organisera samhällen. nämligen i klasser med och utan makt, med och utan egendom.

Om det inte finns så mycket eviga etiska värden att ta på, kan man fråga sig om det ändå finns någon förhärskande värde- ring just i Sverige och just nu? Jag tror att det finns vissa brett omfattade ideal som vi nått genom vår historiska och kultu- rella utveckling. De kan sammanfattas i begreppet ”en humanis- tisk människosyn". Människan ses som ett jag som har frihet, ansvar och mänsklig värdighet. Hon kan välja mellan olika alter- nativ på basis av sina egna etiska överväganden. Hon har samma rättigheter som alla andra och samma rätt att få dem re- spekterade. Ingen människa är i detta avseende förmer än nå- gon annan.

Men det är sällan som man klart kan se att ett visst handlingsal- ternativ är mer förenligt med den humanistiska människosy— nen än ett annat. Om valet av ett gränsvärde är viktigt för oss bör vi själva väga och ta ställning till de värderingar som ligger bakom. Vår uppfattning kan vi uttrycka via den demokratiska processen eller genom eget agerande som berör den aktuella miljö- frågan. Vi kan t ex kräva avstängning av trafiken på Norra sta- tionsgatan för att komma undan kvävedioxiderna, eller vi kan flytta därifrån.

iska aspie "ter pä , räns ära n för huller, kväit .ioxiczi oci c inserrisker

Vilka etiska konflikter framstår särskilt när det gäller dagens ak- tuella tema. gränsvärden (Victorin, 1991) för buller, kväve- dioxid. polyaromatiska kolväten och strålning?

I internationella och svenska måldokument kring hälsa och miljö finns angivet en del värderingar som har bred anslut- ning. t.ex.:

? Om tröskelvärde finns skall exponeringen ligga under trös- keln så att inga allvarliga effekter kan uppträda hos käns- liga arter och ekosystem med nuvarande kunskap.

> Om tröskelvärde saknas skall exponeringen hållas så låg att allvarliga effekter sällan förekommer.

> Utsläpp skall förebyggas och minimeras på lönsammaste och kostnadseffektivaste sätt.

> Alla människor. både nu levande och kommande generatio- ner. har rätt att leva i en bra miljö.

> Varje land skall se till att verksamhet i det egna landet inte åstadkommer skada i andra länder.

I Utvecklingsländernas innevånare har rätt till ekonomisk och social utveckling.

Många andra värderingar återkommer också. t.ex. de jag nämnde i inledningen. Ofta tävlar två värderingar med var- andra. Ett alternativ till kostnadseffektiv teknik är bästa tillgäng- liga teknik. Denna förespråkas ibland. men ofta ändå tillsam- mans med en brasklapp att kostnaden inte får bli orimlig.

Även om vi begränsar oss till de sex uppräknade värderingarna kan vi hitta en del dilemman.

I arbetslivet finns risk för att tröskelvärdet för hörselnedsättande buller överskrids. Detta anses vara ett rimligt pris att betala för den nytta produktionen medför. Risken för hörselskador minskas genom hörselskydd och läkarkontroller för utsatta grupper.

Störningar av sömn. samtal och prestationer kan förekomma vid väsentligt lägre nivåer. Lägre bullernivå än i arbetslivet krävs därför inomhus i kontorslokaler och bostäder samt utom- hus. Särskilt utsatta grupper skyddas extra mycket genom lägre gränsvärden i skolor och vårdlokaler samt nattetid.

Gunnar Bengtsson: Etiska aspekter på gräns- värden lör buller. kväve-

dioxid och cancerrisker

Gunnar Beng/saw”: Etiska aspekter på gräns- värden för huller. kväve- dioxid och cancerrisker

Sammanfattningsvis strävar man efter att uppfylla de sex vär- deringarna för buller, men godtar att kostnaderna för bullers- kydd begränsar hur långt man kan nå.

Kvävedioxiel

Gränsvärdet för kvävedioxid i arbetslivet är satt så högt att ökat andningsmotstånd kan uppträda även om gränsvärdet inte överskrids. Detta motiveras med att effekten är svag, andra län- der har högre gränsvärden och det är tekniskt och ekono- miskt svårt att klara lägre gränsvärden.

I miljön utanför arbetslivet kan andra grupper utsättas. t.ex. barn och sjuka. inte minst astmatiker. För att skydda dessa är gränsvärdet utomhus ca sextiondedelen av arbetslivets (1/40 — 1/80 beroende på exponeringstiden). Då har hänsyn också ta- gits till att kvävedioxid kan tänkas framkalla cancer och till rim— ligheten i kostnaderna för skyddsåtgärder. I storleksord— ningen 100000 personer bedöms bo eller arbeta vid gator där gränsvärdet för kvävedioxid och/eller kolmonoxid överskrids.

För luftföroreningar i nybyggnader är gränsvärdet en tjugon- del av arbetslivets (Boverket. 1988), med undantag för kol- oxid.

Dessa gränsvärden innebär alltså att vissa trösklar för mindre allvarliga skador överskrids. Det är okänt om det finns en cancerrisk som inte har någon tröskel. Om den finns och beror på den sammanlagda exponeringen så skyddas allmänheten ca 15 gånger mer än yrkesarbetande när hänsyn tagits till att all- mänheten exponeras längre tid än yrkesarbetande. Det är inte ovanligt med en sådan skillnad i skydd. vilket kommenteras längre fram.

Kvävedioxid har även en regional spridning vars nedfall leder till försurning. Här finns det allvarliga effekter hos känsliga arter och ekosystem. t.ex. i sydvästra Sverige. Utsläppen åstad— kommer också skada i andra länder. Därför finns en målsätt— ning att minska utsläppen av kväveoxider med 30 % till mitten av 1990-talet.

Gränsvärdena för kvävedioxidutsläpp strider alltså mot flera av de sex värderingarna. framför allt genom regionala effek- ter på miljön.

Polyuromatiska kolväten och ioniserande strålning

Det finns starka misstankar om att polyaromatiska kolväten. (PAH). och joniserande strålning kan orsaka cancer även i låga doser. dvs. utan tröskelvärde. Andra misstänkta effekter är fosterskador och arvsskador. Av utrymmesskäl kan jag inte gå in på dessa mer än att påpeka att risken för fosterskador väcker en rad svåra värderingsfrågor: Hur skall man avväga

moderns rätt till arbete på samma villkor som män mot fostrets skyddsvärde och samhällsekonomiska kostnader?

PAH och strålning misstänkts kunna orsaka cancer direkt, dvs. inte bara förstärka cancerrisker som orsakas av andra fakto- rer. För sådana cancerinitiatorer antar myndigheterna Strål- skyddsinstitutet och Naturvårdsverket att cancerrisken ökar i direkt proportion till den sammanlagda exponeringen. Vid luftutsläpp t.ex. från energianläggningar sker befolkningens exponering främst i form av mycket små individexponeringar på mycket stora avstånd (Figur 2). Det är alltså oundvikligt att större de- len av skadan faller utanför Sveriges gränser. en praktkollision med värderingen att inte skada andra länder.

Detta etiska dilemma löses inte genom aldrig så stränga gräns- värden för exponeringar i Sverige.

Figur 2. Andel av den sammanlagda exponeringen som hamnar inom ett givet avstånd från en förore-

ningskölla.

% av exposition

100

50

Ädelgaser

Gunnar Bengtsson: Etiska aspekter på gräns- värden för buller. kväve-

dioxid och cancerrisker

Avstå nd

1 0 100 1000 10 000 km

+ +

Sverige Europa

Kurvorna ör schematiska. Den ena avser föroreningar som sprids på me- dellånga avstånd, t ex svavel och andra föroreningar som bärs på luftens egen smuts (aerosoler). Den andra göller föroreningar som lätt sprids över hela jorden, t.ex. ädelgaser. Ungefärliga avstånd ör inlagda till Sveriges resp Europas gränser nör källan ligger i Sverige. lnom Sverige faller några tiotals procent av exponeringen för svavel men bara en tusendel av all exposition för ödelgaser. Om man antar att risken ör proportionell mot exponeringen visar kurvorna också riskfördelningen.

Gunnar Bengtsson: Etiska aspekter på gräns- värden för buller. kväve» dioxid och cancerrisker

Gränsvärden för yrkesarbete med strålning motsvarar för fel- tidsarbetande en livstids risk att få cancer av 6%. För ett en- staka års exponering tillåts en risk av ().4%.

När det gäller allmänhetens exponering för konstgjord strål— ning som röntgenstrålning och strålning från konstgjorda ra— dioaktiva ämnen. är motsvarande gränsvärden en tiondel av ar- betslivets. Riskerna vid allmänhetens gränsvärde för radon bedöms ligga högre än för konstgjord strålning även om risken för lungcancer från radon är osäkert känd. För bostäder mot. svarar de en livstidsrisk att få lungcancer på ca 3%. Tusentals bo- städer har radonmängder som ligger många gånger högre än gränsvärdet.

Radongränserna för arbetslivet håller just på att ses över irter- nationellt och skall därefter sänkas i Sverige. De motsvarar ungefär dubbelt så hög årsexponering och samma livstidsexpone- ring som för bostäder.

För cancerframkallande kemikalier i utomhusmiljön finns inget gränsvärde. Det finns en ambition att på sikt komma nertill en cancerrisk för en enstaka substans av 0.0001% per år eller 0.0()l% för en livstid. I dag bedöms den livstida cancerrisken från luftföroreningar i storstäder till ca 3%. alltså 3000 gånger ambitionsnivån för en enstaka substans och nästan hundra gånger över dagens gränsvärde för konstgjord strålning. vilket ef- terlevs med god marginal utan större problem. Cancerris- kerna sammanfattas i Tabell 1 .

Tabe/ll Cancerrisker från strålning och kemikalier.

Exponeringssituafion Risk att få cancer Livstid Enstaka år % % Strålning i arbetsliv, konstgjord 6 0,4 allmönheten, konstgjord 0,6 0,04 radon 3 Enskild kemikalie ambition 0,001 0,0001 Kemikalier storstäder luftförorening dagens exponering 3

('

.. .-ri cha in *rbetslii

I det föregående har nedanstående kvoter mellan gränsvärden för arbetslivet jämfört med därutanför nämnts. Det går att hitta skäl för skillnader mellan gränsvärden i och utanför arbetslivet.

För att den sammanlagda exponeringen utomhus eller i hem- miljö skall vara lägre än i arbetet talar:

> Utanför arbetet är det sämre uppföljning av risker, t.ex. sämre skyddsorganisation. sämre exponeringskontroll. sämre hälsokontroll.

> Utanför arbetet finns fler känsliga grupper. t.ex. barn. gamla, sjuka som astmatiker.

För en lägre sammanlagd exponering i arbetet än utanför talar:

> I arbetet kan finnas mer samverkan (synergism) mellan expo- nering för höga halter av flera olika ämnen.

> Den som exponeras i arbetet är dessutom utsatt utanför arbe- tet.

Hur man skall lägga de relativa gränsvärdena är alltså inte givet. Det är inte heller givet att just detta förhållande mellan två risker är särskilt intressant. Kan man inte lika gärna titta på risk- hanteringen för olycksfall eller droger eller smittsamma sjuk- domar och jämföra med arbetslivet? En mer fruktbar väg borde vara att utgå från och hantera de sammanlagda hoten mot vår hälsa så som folkhälsogruppen gör.

Gränsvärde Situation utanför arbetslivet Kvot mel/an gräns- värde i arbetslivet och utanför

Kvävedioxid halt i yttre miljö 60 halti bostäder 20 årsexponering i yttre miljö l5 ärsexponering i bostäder 4

Radon halt i bostäder 6 ärsexponering i bostäder ca 2 livstidsexponering i bostäder ca 1

Joniserande strålning för övrigt livstidsexponering lO

-.

tf

. ,-

?

Det är alltså inte uppenbart omoraliskt att gränsvärdena för can- cerrisk skiljer mycket mellan olika områden. Är det ett etiskt dilemma att dagens verklighet är mycket värre än man skulle önska sig och att vi uppenbart skadar människor i andra län- der genom våra utsläpp av cancerframkallande ämnen? J a. i samma mening som det är ett etiskt bekymmer att vi inte kan hindra att vi alla skall dö en gång. Om man accepterar att detta är ouppnåeligt och sätter det mer ödmjuka målet att göra det

Gunnar Bengtsson: Etiska aspekter på gräns- värden för buller. kväve-

dioxid och cancerrisker

Regler för risker Gunnar Bengtsson: Etiska aspekter på gräns— värden för buller. kväve- dioxid och cancerrisker

bästa möjliga inom de gränser som naturen tillhandahåller finns en lösning. Den innebär att skyddet drivs så långt det är rim— ligt möjligt med hänsyn till ekonomiska och sociala faktorer. Detta är faktiskt nyckeltanken i den internationellt godtagna strål- skyddsfilosofin från internationella strålskyddskommissionen. ICRP. Dess etiska hållbarhet har prövats vid ett seminarium sammankallat av den påvliga vetenskapsakademien. Slutsatsen var att ett förunderligt effektivt system för begränsning av do— ser och risker har utvecklats på strålskyddsområdet. och att lik— nande system kunde användas för att kontrollera andra gif- tiga och arvsskadande ämnen som hotar människan och hennes miljö.

Även inom svensk teologi finns en liknande etisk analys ge- nom Göran Möllers doktorsavhandling (Möller. 1986). Kon- sekvensen är t.ex. att det kan vara försvarbart att öka riskerna på ett område om man därigenom kan uppnå en kompense- rande välfärd på andra områden.

Genom denna filosofi kan man försona sig med de påtalade skillnaderna i gränsvärden för risk mellan olika områden och mellan vilja och verklighet. Kan man också hitta något rimligt förhållningssätt till skada som tillfogas andra länder?

På strålskyddsområdet har man diskuterat gränsöverskridande radioaktiv nedsmutsning och i ett dokument från år 1985 drog det internationella atomenergiorganet. IAEA. följande slutsat- ser:

> Andra länders befolkning bör skyddas enligt kriterier som är minst lika stränga som det egna landets.

> Alla risker bör räknas in oavsett tid och rum; möjligen kan mycket stora beräkningsosäkerheter motivera att risker utesluts.

> Insatser bör minst göras med ett belopp av 1 miljon kronor för att förebygga ett cancerfall från strålning som inträffar utanför det egna landet.

Den sista punkten är till för att förhindra att olämpliga kriterier leder till dåligt skydd utomlands. t.ex. en princip om att skyddsambitionen minskar med avståndet från utsläppskällan. Även om principerna ovan inte kan vara några sista ord kan de kanske vara värda att spinna vidare på inom och utanför strål- Skyddsområdet.

Sammanfattningsvis erbjuder många utsläpp av cancerfram- kallande ämnen mycket komplicerade utmaningar till goda avvägningar beträffande grundläggande värderingar. Inom strål— skyddsområdet har man ingående diskuterat sådana värderingar. Bland annat med stöd av teologer har forskare och myndigheter i många länder ansett att man i den etiska diskussionen bör ta hänsyn till kostnaderna för skyddsinsatserna och avväga dessa mot den nytta insatserna gör. Liksom när det gäller utbyte av risker mellan individer kan man tänka sig utbyte av risker mellan

länder snarare än orealistiska principer om att inte åsamka varandra några risker.

'i saretik nin. mitjöskydrln hei kus icr-sr om gräns ärde. "I

Det nyvaknade intresset för etik bör tas med stora nypor salt. Moraliska principer blir lätt tomma floskler som försöker dölja en hård verklighet och försköna beslut tagna på helt andra politiska grunder.

Samtidigt kan våra samhällsinstitutioner bestå bara om de uppfattas som legitima vilket går tillbaka på om de upplevs som goda och rättvisa. Vi har nyligen bevittnat oerhörda sam- hällsomstörtningar i öststater som uppenbart inte fyllt dessa krav. Samhällen som inte har stöd i värderingar hos breda befolk- ningsgrupper överlever inte. Etiken erbjuder forum för dis— kussion om vilka dessa värderingar är.

Värderingar spelar stor roll för hur människan kan anpassa sig till sin miljö. Etikens roll enligt Engel (1990) är femfaldig:

> Kartlägga och förstå vilka värderingar som styr vårt förhål- lande till miljön.

> Stimulera människor till att bry sig om sin miljö.

> Klargöra vilka värderingar som styr samhällsbeslut och peka på alternativ.

> Bidra till att lösa värderingskonflikter. t.ex. genom att peka på att två olika mål båda kan uppfattas som goda och kan behöva stödja snarare än utesluta varandra.

> Hjälpa till att utforma nya värdeskalor. t.ex. innebörden av en miljöanpassad samhällsutveckling (sustainable develop- merit).

Förhoppningsvis har detta föredrag fyllt någon av ovanstående roller för diskussionen om vilka gränsvärden vi skall ha i Sve- rige.

Etik står i denna artikel för kritisk granskning av värderingar som styr mänskligt handlande. I de flesta av våra beslut ställs olika värderingar mot varandra. Etiken bjuder inte på några lösningar eller givna ställningstaganden. Däremot kan den underlätta en systematisk genomgång av de inblandade värderingarna. Hur

Gunnar Bengtsson: Etiska aspekter på gräns— värden för buller. kväve-

dioxid och cancerrisker

Gunnar Beng/ston: Etiska aspekter pä gräns— värden för buller. kväve- dioxid och cancerrisker

påverkas olika inblandades rätt till självbestämmande? Hur

rättvist fördelar sig för- och nackdelar? Vad är egentligen rätt- vist — alla får lika mycket. den som behöver mest får mest. den som bidrar mest får mest.../? Vilket lidande åstadkoms för vilka berörda? Vilka goda resultat nås?

Gränsvärden kräver samhällsbeslut. I grunden kan dessa åter- föras till den demokratiska processen. Det är genom politiskt agerande vi låter våra värderingar styra samhällets beslut. Ge- nom vår historiska och kulturella utveckling finns vissa just nu förhärskande värderingar i Sverige. De kan sammanfattas i begreppet "en humanistisk människosyn". Människan ses som ett jag som har frihet. ansvar och mänsklig värdighet. Hon kan välja mellan olika alternativ på basis av sina egna etiska överväganden. Hon har samma rättigheter som alla andra och samma rätt att få dem respekterade. Ingen människa är i detta avseende förmer än någon annan.

Men det är sällan som man klart kan se att ett handlingsalter- nativ är mer förenligt med den humanistiska människosynen än ett annat. Om valet av ett gränsvärde är viktigt för oss. bör vi själva väga och ta ställning till de värderingar som ligger bakom. Vår uppfattning kan vi uttrycka via den demokratiska processen eller genom eget agerande som berör den aktuella miljö- frågan.

Några värderingar som ofta citeras i samband med gränsvär- den är följande:

> Om tröskelvärde finns skall inga allvarliga effekter uppträda hos känsliga arter och ekosystem med nuvarande kun—

skap.

> Om tröskelvärde saknas skall förekomsten av allvarliga effek- ter vara låg.

> Utsläpp skall förebyggas och minimeras på lönsammaste och mest kostnadseffektiva sätt.

> Alla människor. både nu levande och kommande generatio- ner. har rätt att leva i en bra miljö.

> Varje land skall se till att verksamhet i det egna landet inte åstadkommer skada i andra länder.

> Utvecklingsländernas innevånare har rätt till ekonomisk och social utveckling.

De tre första värderingarna spelar stor roll för gränsvärdessätt- ningen beträffande buller. kvävedioxid och cancerrisker. De tre sista kommer lätt i konflikt med de gränsvärden vi väljer för föroreningar som sprids över nationsgränser. Det behövs mer än gränsvärden för att hantera sådana föroreningar med hänsyn till risken för att skada människor som är långt från oss i tid och rum. En viktig utgångspunkt är att utsläpp av små mängder miljöföroreningar kan göra skada. även i andra länder. Gott

miljöskydd kan mycket väl främjas av stor hänsyn till skyddskost— nader och av avvägningar som bygger på utbyte av risker med andra länder.

Litteratur

Boverket. 1988. Nybyggnadsregler 1988zl8. Engel. J R. 1990. The ethics of sustainable development. I Ethics of environment and development. redigerad av ] R Engel och J G Engel. sid 1-23. Belhaven Press. London. Folkhälsogruppen. 1989. Folkhälsa. Riktlinjer för folkhälsoarbe- tet och folkhälsogruppens uppgifter. Folkhälsogruppen Nr 1. 1989. Socialdepartementet. Stockholm. Miljövårdsberedningen. 1990. Handling för vår gemensamma framtid. Svensk översättning av Bergenkonferensens mi— nisterdeklaration och gemensam dagordning för handling. Miljödepartementet. Stockholm. Möller. Göran. 1986. Risker och människolivets värde. En etisk analys. Acta Universitatis Upsaliensis. Uppsala Studies in Social Ethics. Uppsala 1986. Distribution genom Almqvist och Wiks- ell International. Stockholm. Regeringens proposition 1990/911175 Om vissa folkhälsofrågor; socialutskottets betänkande 1990/91:SOU 23. Sagan. L A och Afifi. A. 1978. Health and economic develop- ment II: Longevity. Research memorandum 78-41. Inter- national Institute for Applied Systems Analysis. Laxenburg. Socialstyrelsen. 1991. Folkhälsorapport 1991. Statens naturvårdsverk. 1990. Då. Nu. Sedan. En resultat— och framtidsanalys av miljöarbetet. Naturvårdsverket informe— rar 1990. Naturvårdsverket förlag. Världshälsoorganisationen. 1989. Europeiska stadgan om miljö och hälsa. Dokument antaget vid möte 7—8 december 1989 med europeiska miljö- och hälsovårdsministrar i Frankfurt. Svensk översättning av Socialdepartementet. Statistiska Centralbyrån. 1989. Statistisk Årsbok 1989.

Victorin. Katarina. 1991. Gränsvärden — vad de innebär och hur myndigheterna använder dem. Rapport från Kemikaliein- spektionen 13/91.

Gunnar Bengtsson: Etiska aspekter pa gräns- värden för buller. kväve-

dioxid och cancerrisker

VC!

n oik

9

r 1970 utfärdade regeringen en kungörelse (1970:641) om begränsning av myndigheters rätt att meddela föreskrifter, anvisningar och råd. Syftet med kungörelsen var att begränsa de ostnadsdrivande effekterna av regelgivningen. Kungörelsen innebar i korthet att varje myndighet skulle re- dovisa vilka kostnader som blir följden av myndighetens regler. Om en ny regel förväntades ge upphov till väsentligt ökade kostna- der måste den underställas regeringens prövning.

Denna kungörelse, den s.k. Begränsningsförordningen, skärp- tes år 1987. I den nya kungörelsen (1987:1347) ställdes krav på att myndigheterna skall dokumentera sin konsekvensutred— ning samt att myndigheterna skall följa upp effekterna av ut- färdade regler och dokumentera uppföljningen.

Skärpningen av Begränsningsförordningen skall ses mot bak- grund av att myndigheternas konsekvensutredningar genom- gående var mycket dåliga och kostnaderna av olika förändringar mycket lite kartlagda (se Riksrevisionsverket. 1991). I de flesta fall var utredningarna av den karaktären att respektive myndighet ”bedömde” eller ”ansåg” att kostnaderna var ”rimliga” med hänsyn till ”värdet av de positiva effekterna”. Konkreta och exakta sifferuppgifter tillhörde undantagen. För att på ett enkelt sätt sammanfatta resultaten från förelig— gande undersökning kan sägas att detta förhållande gäller för

de här valda exemplen: kväveoxid, buller. polyaromatiska kolvä— ten (PAH) och strålning. I det stora hela har bestämningen av gränsvärdena skett utan hjälp av ekonomiska kalkyler av kostna- der och intäkter.

SÖREN WIBE är professor i ekonomi vid Sveriges lant- bruksuniversitet i Umeå. Han hari skilda samman- hang arbetat med miljöpolitikens eko- nomi och är en av huvudförfattarna till miljöbilagan i Långtidsutredningen I 992.

Sören Wibe: Vilka ekonomiska över» väganden finns bakom olika gränsvärden?

Grän...vär ' * ”Vredin , *tt

Konsekvenserna av Arbetarskyddsstyrelsens gränsvärde finns re- dovisat i AFS 1990: 13 (sid 18). Konsekvensbedömningen av- ser gränsvärdena för både kväveoxid och kolmonoxid i "avga- ser". Den samlade bedömningen upptar en halv A4-sida och inne- håller inga sifferuppgifter. Man säger att kostnaderna " är svåra att uppskatta”. men att de inte bedöms som "särskilt höga jämfört med andra kostnader för teknisk utveckling utan som re- gel kunna inrymmas inom dessa". Arbetarskyddsstyrelsen förutser dock en del problem i gruvor.

Statens naturvårdsiierk redovisar konsekvenserna av sitt gräns- värde i "Konsekvenser av föreslagna riktvärden för luftkvali- tet"(Statens naturvårdsverk. 1989). se även "Riktvärden för luft- kvalitet i tätorter" (Statens naturvårdsverk. 1990). Av utred— ningens cirka 50 sidor ägnas tre åt de ekonomiska konsekven- serna. Dessa sidor är dock mycket allmänna. Man utgår för det första från att ökad avgasrening kommer att medföra att an— talet människor som utsättas för koncentrationer överskri- dande riktvärdet år 2000. har minskat från ca 200000 till 20 000—25 000. Och...”för att få en uppfattning om riktvärde- nas möjliga konsekvenser redovisas... som ett räkneexempel ...(antagande) att de kvarvarande problemen är 1988 helt skall lösas med ventilationstekniska åtgärder." Utgående från en kostnad på 20 000 per lägenhet kommer man sedan till total— siffran 170 miljoner som Naturvårdsverket anser vara en ”övre ekonomisk kostnad”. Slutsatsen för utredningen blir att... ”kostnaden och uppoffringarna i övrigt för att tillgodose före- slagna riktvärden vid de trafikerade gatorna bedöms som ringa i för- hållande till de positiva effekter för hälsa och miljö en bättre luft- kvalité medför”.

Boverket slutligen. har som "tumregel” att gränsvärdena för inomhusluft skall vara 1/20-del av gränsvärdena för arbetsmil- jön. Någon ekonomisk konsekvensbedömning av denna regel har inte gjorts.

Beträffande Arbetarskyddsstyrelsens gränsvärde kan konsta— teras att de ekonomiska övervägandena spelat en mindre roll och att man nöjt sig med att göra en mer "allmän” bedömning som slutat i att kostnaderna förefallit ”rimliga” i relation till de hälso- mässiga vinsterna. I stort sett samma karaktäristik kan användas om Naturvårdsverkets konsekvensbedömningar. Man beräk— nar att utsläppen kommer att minska till ca 60 % av nuvarande nivå (till år 2000) främst på grund av skärpta avgasbestämmel- ser. Kostnaden för dessa förbigås och den enda kostnad som upp- skattas är för de som år 2000 fortfarande kan drabbas av kon- centrationer högre än vad riktvärdet anger. Beträffande intäk-

terna sägs endast att "det är uppenbart att luftföroreningarnas inver-

kan på hälsa och miljö medför negativa konsekvenser för sam-

hällsekonomin” och att det kan vara fråga om betydande be- lopp (miljarder kronor/år). Någon uppskattning av värdet av den marginella minskningen (motsvarande kostnadsberäkningen) görs dock inte.

i i" b iller

Då det gäller buller är den främsta yttre källan vägtrafik och Na- turvårdsverket och Vägverket har här samma riktvärden. 30/45/55 dBA. (30 avser inomhus. 45 högsta /tillfälliga/ värde in- omhus och 55 utomhusvärdet.) Bestämningen av värdena grundar sig troligen uteslutande på medicinska kriterier: 45 dBA utgör den nivå där människor vaknar och 55 dBA är den nivå då 15 % av en slumpmässigt vald population känner sig störd.

Vid aktuell tillämpning (t.ex. vid ett planerat vägbygge) an- vänder sig såväl Naturvårdsverket som Vägverket av ekono- miska kalkyler. dock är det oklart om dessas egentliga innehåll. Naturvårdsverket använder sig av ett slags ”rimlighetskurvor” (Statens naturvårdsverk. 1991) där kostnaden för en åtgärd (t.ex. en mot vägbullret skyddande vall) ställs i relation till åtgär— dens ljuddämpande effekt. Om den aktuella kostnaden ligger un- der kurvan bör åtgärden genomföras. om den ligger över så är ...”åtgärden inte motiverad med hänsyn till kostnader och ef- fekter och genomförs inte om det inte finns speciella skäl som talar härför”. Det bör också undersökas. menar Naturvårdsver- ket. om det finns någon annan tänkbar åtgärd som är motiverad. Hur man kommit fram till de refererade "rimlighetskurvorna" anges inte närmare.

Vägverket använder i sin planering en variant av SNV:s ”rim- lighetskurvor" (Vägverket. 1989. 1991). Enligt muntlig uppgift utgör Vägverkets kurvor (kostnadseffektiva) exempel på gällande praxis. Om en kostnad för en specifik ljuddämpande åtgärd ligger under "normalkurvan” skall åtgärder Vidas. Vad som hän- der i de fall då kostnaden ligger över är oklart och varierar från fall till fall; det kan röra sig om inlösen av en fastighet eller alternativa bullerdämpande åtgärder.

Bakom Vägverkets ”normalkurvor” ligger inte någon formell värdering av bullerdämpande åtgärder. Det finns dock inom verket en norm för detta. en norm som bygger på en studie från slutet av 1970—talet (se Vägverket. 1989). Enligt denna norm så är värdet av en bullerdämpning som resulterar i att en männi— ska mindre känner sig ”störd” cirka 7 000 kr per år. Denna norm används för att beräkna avkastningen av olika åtgärder ex post. Enligt utsaga används den inte för att beräkna var grän- sen går för olika åtgärders nettolönsamhet. utan enbart för att i efterhand kalkylera en avkastningsränta.

Boverket har i sina nybyggnadsregler klara normer för hur höga störningsljuden inomhus får vara. Dessa regler innefat- tar även minimikrav på luftljudsisolering för lägenhet vertikalt.

r"r

Sören Wibe:

Vilka ekonomiska över- väganden finns bakom olika gränsvärden?

Sören Wi he : Vilka ekonomiska över—

väganden finns bakom olika gränsvärden?

horisontellt osv. I stort sett är reglerna desamma som tidigare fanns som Svensk Byggnorm (SBN 80) och dessa kan i sin tur föras tillbaka till SBN 75. 68 och tidigare till Byggnadsstyrel- sens anvisningar. Ändringarna har under perioden varit få. En- ligt uppgift byggde de ursprungliga reglerna på normer som antogs i efterkrigstidens Tyskland.

Det finns inga formella kalkyler om det ekonomiska utbytet av olika kravnivåer. vare sig vad beträffar kostnader eller in— täkter. Enligt uppgift har man flera gånger sökt ändra byggnor- merna så att högre krav på ljudisolering införs. Ansvariga po- litiker har dock regelmässigt avslagit dessa propåer med hänvis- ning till att hårdare regler skulle öka byggkostnaderna. Nå— gon avvägning mellan intäkter och kostnader för åtgärderna sy— nes inte ha förekommit.

Existerande gränsvärden förefaller att i allt väsentligt ha be- stämts utan hänvisning till ekonomiska kostnader och intäk- ter. Då det gäller trafikbuller använder sig såväl Naturvårdsver- ket som Vägverket av ekonomiska avvägningar om vilka åt- gärder som skall vidtas. men det är oklart vad dessa ”rimlighets- kurvor" egentligen återspeglar. Då det gäller Vägverket förefaller de helt enkelt vara en formalisering av existerande praxis.

Då det gäller intäkterna (dvs. människornas värdering) av en minskad bullernivå använder sig Vägverket av en schablon som innebär att en minskning av antalet bullerstörda människor är värt ca 7 000 kr årligen. Denna schablon förefaller dock inte avgöra när en åtgärd skall vidtas utan enbart användas för ex post avkastningskalkyler. Då det gäller Boverkets regler för nybyggnation finns ingen avvägning mellan intäkter och kost- nader.

G "Öns '"r en f"r pol varomatisk kolväten

I skrivande stund (nov-91) finns här endast ett gränsvärde. nämli- gen för Benso(a)pyren. fastställt av Arbetarskyddsstyrelsen (1990). Bakom detta finns inga ekonomiska kalkyler utan värdet fastställdes enbart på grundval av WHO:s rekommendationer. Det är dock troligt att man här. liksom i de flesta andra fall. har gjort något slag av informell ”rimlighetsbedömning”.

rån 'L' r- nf": tant mf hin-

Vad avser de gränsvärden som fastställts av Strålskyddsinstitutet (SSI) gäller att de ursprungliga gränsvärdena, som fastställdes på 1960-talet. till största delen övertogs av WHO och Internatio- nella strålskyddskommissionen. ICRP. Inga formella ekono-

miska kalkyler gjordes men reglernas "rimlighet" bedömdes. Dä SSI i slutet av 1980-talet reviderade sina gränsvärden gjordes däremot. enligt uppgift. omfattande ekonomiska bedömningar om konsekvenserna av de nya värdena. (Tyvärr har förelig— gande rapports författare ej haft tid att gå igenom dokumentatio— nen om dessa ekonomiska analyser). De nordiska strål- skyddsmyndigheterna har också i ett beslut från 20/6 1991 gett tydliga ekonomiska kriterier för strålskyddsarbetet. Ut- gående från värdet av förlorad produktion och vårdkostnader re— kommenderar man att strålskyddsarbetet drivs dithän att en (ytterligare) minskning av strälningsnivån med motsvarande ] manSv kostar 100.000 USD. dvs. cirka ().6 miljoner kronor. Omsatt i kostnad per räddat människoliv betyder detta. ca 15 miljoner kronor vid riskuppskattningen (1.04 dödsfall per manSv.

I sammanhanget bör nämnas att Strålskyddsinstitutet utan tve- kan förefaller att vara den myndighet som fäster störst upp- märksamhet vid de ekonomiska konsekvenserna av olika gräns- värden och behovet av intern konsistens. SSI:s nuvarande ge- neraldirektör. Gunnar Bengtsson. har också författat flera artik— lari ämnet (se Bengtsson. 1986. 1988. 1990).

Efter Tjernobylolyckan 1986 har Livsmedelsverket fastställt vissa gränser för cesium i livsmedel. Dessa gränsvärden sattes utifrån en rad olika krav:

> Politikerna krävde att ingen i landet fick komma till skada av nedfallet.

> Gränsvärdena fick inte sättas så nära noll att en alltför stor del av livsmedelsproduktionen slogs ut.

> Man måste tillfredsställa de som importerade livsmedel från Sverige genom att inte sätta alltför höga värden.

Den väg Livsmedelsverket valde innebar att man övertog strål- skyddsmyndigheternas gränsvärde för allmänheten och över- satte detta till en strålningsintensitet (mätt i Bq) och sedan via antagande om människors matvanor nådde ett strålnings— gränsvärde.

En stor del av den joniserande strålning som den svenska be- folkningen utsätts för kommer från radon i bostäder. Nyligen sänkte Socialstyrelsen gränsvärdena för radon i befintlig bebygg- else från 400 till 200 Bq/m3 och införde regler att ombyggna- der som kräver bygglov måste resultera i att bostaden får maxi- malt 70 Bq/m3 radondöttrar. Inför denna sänkning beställde man en konsekvensutredning som utfördes av Bjerking Ingen- jörsbyrå (1989) och Radonkonsult Ericsson AB.

Utredningen innehåller en detaljerad kalkyl av olika åtgärders kostnader och effekter. I ekonomiska avseenden lämnar den inget övrigt att önska utan framstår som ett föredöme för en kon- sekvensutredning. Resultatet kan sammanfattas i en margi- nalkostnadskurva (se Figur ]) där man kan avläsa vad olika åt—

Sören Wibe:

Vilka ekonomiska över- väganden finns bakom olika gränsvärden?

Regler för risker SOU 1992:2 så"?” Wibe" . ._ gärder kostar och vad de har för effekt. (Kostnaderna är be- Vilka ekonomiska ovcr— "k t tt ._ d . t . 1 25 . d 'ft ) V . väganden finns bakom ra na! som e nuvar e av inves ering p usa ”ars ri . . arje _ olika gränsvärden? ”steg ] kostnadstrappan avser en konkret atgard som finns beskri-

ven i utredningen. Med ledning av kostnadskurvan samt en vär- dering av riskminskningen kan en önskad risknivå (kodifierat i ett gränsvärde) fastställas.

Figur 1 Kostnad att hindra lungcancer — alla bostäder, inkl nybyggnation.

Kostnad Mkr/fall

0 50 100 150 200 250 300

Källa: Bjerking, 1989 Minskat ontol fall/år

Joniserande strålning förefaller vara det område där ekono- miska kalkyler används flitigast och mest systematiskt. Strål- skyddsinstitutet fastställde de nu gällande gränsvärdena på basis av omfattande kalkyler och de nordiska strålskyddsmyndig- heterna använder ekonomiska kriterier för rekommendationer av hur långt strålskyddet skall drivas. Inom SSI har generaldi- rektören även gjort ett antal jämförelser av kostnaden för en gi- ven riskminskning då det gäller olika former av strålning samt då det gäller risker inom andra samhällsområden. Den utredning som Socialstyrelsen lät utföra är i sitt slag ett föredöme vad avser kostnadskonsekvenser. Samtidigt måste man konstatera att dels ges intäktssidan av minskad strålning (dvs den minskade cancerrisken) sällan en explicit ekonomisk värdering. dels före— faller de olika gränsvärdena för strålning representera mycket skilda ekonomiska marginalkostnader (se Bengtsson, 1988).

Som den ovanstående genomgången visar så används ekono- miska överväganden endast i mycket ringa utsträckning där det gäller att fastställa gränsvärden. Det vanligaste förefaller vara att myndigheten gör en mer formell ”rimlighetsbedömning” där myndigheterna (utan kalkyl) uppskattar om en ny regel leder till ”rimliga” kostnadsökningar för de berörda. Möjligen går det

att i materialet urskilja en viss nyansskillnad mellan olika myn— digheter. Då det gäller strålskyddet förefaller man att i rela- tivt hög grad utgå från ekonomiska resonemang. Arbetarskydds- styrelsen förefaller inta en mellanställning genom att så gott som alltid bedöma den ungefärliga kostnaden och ofta anpassa gränsvärdena därefter. Då det gäller myndigheter som Natur- vårdsverket. Kemikalieinspektionen. Livsmedelsverket m. fl. förefaller de medicinska skälen ofta helt avgörande. även om de oftast för något resonemang om åtgärdernas rimlighet. Denna nivågruppering måste naturligtvis omgärdas med en mängd reservationer. t ex att vi studerat endast ett litet antal fall. Dess- utom kan en skillnad mellan olika myndigheter vara fullt rationell. eftersom kostnaden för att genomföra en viss typ av konsekvens- utredning kan skilja sig väsentligt mellan olika myndighets- områden. Förmodligen är det betydligt lättare att kalkylera kost— nader för yrkeshygieniska gränsvärden än för de som avser allmänna hälsorekommendationer. Situationen är förmodligen ännu lättare för dem som arbetar med joniserande strålning eftersom de (i princip) endast har att göra med en specifik typ av hälsorisk. Det är således möjligt (och för undertecknad fak— tiskt troligt) att de observerade skillnaderna återspeglar de fak- tiska skillnaderna när det gäller svårigheten att göra kalkyler.

Om kostnadskonsekvenserna är lite utredda gäller detta i ännu högre grad intäkterna. Det avgörande för en reglerings eko- nomiska effektivitet är ju skillnaden mellan dess intäkt och dess kostnader. Ett exempel kan belysa problemställningen: Då det gäller buller är det uppenbart att detta är ett stort folkhälso- problem. En utredning i Lund (Byggforskningsrådet 1991) vi— sar nu att stora vinster (avseende inomhusljud) kan göras om. nybyggnadsreglerna skärptes. framför allt genom att stom- tjockleken ökas. För ett typhus i Lund ledde de skärpta reglerna till en kostnadsökning på endast fem procent och man be- dömde att om de skulle accepteras allmänt. skulle kostnadsök- ningen stanna vid blygsamma två—tre procent. Förhållandet har varit känt länge. men politiker har tvekat att skärpa reglerna eftersom de leder till kostnadsökningar. Man har således ob- serverat kostnadssidan. medan intäktssidan nästan helt försum— mats. Detta är ett område där värderingarna borde vara rela- tivt enkla att klä i ekonomiska termer genom t.ex. betalningsvil- lighetsundersökningar eller undersökningar om fastighetsvär- den.

Då det gäller områden där hälsoriskerna är liktydiga med ris- ker för dödsfall är det givetvis svårare med intäktsmätningar. men det finns dock en omfattande litteratur kring problemet som med fördel kan användas.

För en ekonom förefaller det som om det finns stora vinster att hämta genom en mer systematisk användning av ekono- miska kalkyler. Då det gäller t.ex. omsorgen om människors hälsa bör naturligtvis samhällets resurser användas så effek— tivt som möjligt för att en given kostnad skall resultera i den

Regler för risker Sören Wibe:

Vilka ekonomiska över- väganden finns bakom olika gränsvärden?

Sören Wi be: Vilka ekonomiska över- väganden finns bakom olika gränsvärden”?

största riskminskningen. Ekonomiska kalkyler inom dessa områden är inget uttryck för cynism utan enbart ett hjälpmedel för att uppnå effektivitet i resursanvändningen. Att gränsvär— den fastställs utan hänvisning till kostnader och intäkter betyder inte att dessa inte finns. utan enbart att de ekonomiska konse- kvenserna inte synliggörs.

Man får naturligtvis inte underskatta svårigheterna med en ökad användning av ekonomiska kriterier. Dessa svårigheter är förmodligen den främsta orsaken till den sparsamma använd- ningen av ekonomiska kalkyler i dag; myndigheterna har var— ken tid. personal. pengar eller kunskap att noggrant utreda eko- nomiska kostnader och intäkter av en viss åtgärd. Min spå- dom är dock att användningen av ekonomiska kalkyler kommer att öka i framtiden.

Miljö— och hälsoskyddsarbetet har expanderat oerhört de se- naste decennierna. Det är naturligt att man i en politisk eska- lering eller inledning riktar in sig på de mest angelägna målen och att man åtgärdar dem snabbt ofta med enkla och grova tum- regler och metoder. Allt efter som tiden går gör sig emellertid kraven på en finjustering gällande. I detta fall gäller kraven intern konsistens och effektivitet i resursanvändningen; att en krona (och speciellt den på marginalen) som satsas på hälsoskydd skall ge samma effekt oberoende av var den satsas och att den (marginella) kostnaden för våra gränsvärden överensstäm— mer med vad vi värderar de (marginella) riskminskningarna till. Den negativa slutsatsen av den ovanstående genomgången är således att det f.n. görs mycket få systematiska ekonomiska kon- sekvensutredningar. Den positiva slutsatsen är att det inom detta område finns ett stort utrymme för en mer effektiv myndig- hetsutövning.

Litteratur

Arbetarskyddsstyrelsen. 1990. Hygieniska Gränsvärden. AFS 1990: 13. Arbetarskyddsstyrelsen. 1991. Hygieniska Gränsvärden-Konse— kvensbeskrivningar. (Maj 1991) AFS 1990213. Bengtsson Gunnar. 1986. Vad kostar det att leva längre? KOS- MOS 1986. Bengtsson Gunnar. 1988. Att förebygga strålningsorsakad can— cer. Miljö och Hälsa nr 2 1988. Bengtsson Gunnar. 1989. Prevention of Radiation-Induced Can- cer. I Burstad m fl (red) Radiation and Cancer Risk. Lon- don 1989. Bjerking Ingenjörsbyrå AB. 1989. Radon i Bostäder. Rapport till Socialstyrelsen 1989-()4—21 Byggforskningsrådet. 1991. Det Tysta Huset. Nordiska Strålskyddsmyndigheter. 1991. The monetary value of collective dose reduction. Reykjavik 1991-()6-20.

Riksrevisionsverket. 1991. Regelekonomi — begränsningsförord- ningen i praktiken. Statens naturvårdsverk. 1989. Konsekvenser av föreslagna riks- värden för luftkvalitet. SNV/VBB. februari 1989. Statens naturvårdsverk. 1990. Riktvärden för luftkvalitet i tätor- ter. Allmänna Råd 199():9. Statens naturvårdsverk. 1991. Buller från vägtrafik — Allmänna råd. Utkast nr 4. 1991-()9-24. Statens strålskyddsinstitut. 1991. Strålskydd för 90-talet. 3—års- plan. Victorin Katarina. 1991. Gränsvärden — vad de innebär och hur man använder dem. Rapport från Kemikalieinspektionen nr 13 1991.

Vägverket. 1989. Effektkatalog—Väg- och gatuinvesteringar. Publ 89-57. Vägverket. 1991. Kostnadseffektivitet i BRÄD. Stencil. Miljö- sekretariatet 1991—10—28.

Regler för risker Sören Wibe:

Vilka ekonomiska över- väganden finns bakom olika gränsvärden?

Grup

& > om kvävedi

> 0 PAH/s > bulle.

iskussioner

id rå ning

Utgångspunkter

Den grupp som diskuterade gränsvärden och riktvärden för kvä- vedioxider utgick framför allt från Katarina Victorins före- drag och samtalet koncentrerades kring följande frågor:

> Kommentarer till dagens gränsvärden/riktvärden.

> Finns det etappmål eller långsiktiga mål för förändringar av gräns— respektive riktvärdena?

> Går det att ha ett gemensamt vetenskapligt underlag. dvs. samma riksbedömning för att sedan göra riskvärderingar?

> Finns det analyser av kostnadseffekterna?

> Vilka kunskaper saknas för att kunna göra bättre bedöm- ningar?

Dagens gränsvärden! riktvärden

Grönsvörde för kvävedioxid (ug/m3) 75 min Tim 8 tim Dygn

Utomhusluft 110 75 Arbetsmiliö 10 000 4 000 Arbetsmiliö i avgaser 2 000 Ventilationsluft 200

Naturvårdsverkets (SNV:s) värden för tätortsluft är riktvärden som skall uppfyllas 98% av tiden. Målet är att de stadsdelar som idag inte klarar riktvärdena skall klara dem om tio år. Natur- vårdsverket har också gett Institutet för miljömedicin (IMM) i upp- drag att ta fram ett nytt kriteriadokument för kvävedioxid som underlag för en eventuell omprövning av nuvarande riktvär- den.

Boverkets värde anger vad som bör vara den högsta halten av kvävedioxid i den ventilationsluft som förs in i byggnader. Värdet är ett ”råd" och inte en "föreskrift”. Boverket planerar att inom två år ha tagit fram föreskrifter för maximalt tillåtna halter av olika ämnen. bl.a. kvävedioxid. i inomhusluften. Detta ingår i ett nordiskt samarbetsprojekt.

Dagens råd när det gäller kvävedioxid klaras i de flesta bygg— nader. Boverket räknar med att de nya föreskrifterna för inomhusluften kommer att vara bättre anpassade till de värden som gäller för utomhusluften.

Vägverket tillämpar Naturvårdsverkets riktvärden. Målet är att riktvärdena skall uppfyllas om tio år. För tunnlar har Väg- verket samma riktvärde som VärldshäIsoorganisationen (WHO). 400 ltg/m—l. Det norska vägverket har högre riktvär- den för vägtunnlar.

Banverket tillämpar Naturvårdsverkets riktlinjer. Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) har för närvarande inga planer på att ändra gränsvärdena för kvävedioxid. Enligt Arbetar- skyddsstyrelsens representant tar verket i första hand hänsyn till medicinska effekter. men bedömningarna av det vetenskap- liga underlaget skiljer sig mellan t.ex. SNV och ASS. Socialsty— relsen (508) och SNV anser att medicinska studier visar att astmatiker och andra känsliga personer påverkas vid halter så låga som 300— 1000 jig/ml. Enligt WHO:s senaste utvärdering påverkas känsliga människor. t.ex. astmatiker. vid kvävedioxid— halter om 560 jig/mi”. Omkring 3—5 procent av Sveriges be— folkning har astmatiska besvär.

ASS:s representant anser att man inte kan ta hänsyn till om luftvägsmotståndet vid andningen ökar med 10— 15 procent. eftersom personer som är påverkade inte själva märker en sådan förändring. Det krävs större förändringar för att det skall vara märkbart.

De arbetsmiljöer som har de högsta halterna av kvävedioxid är t.ex. gruvor. färjor vid in- och utlastning av fordon. bilverk- städer och parkeringshus.

Enligt ASst representant är det naturligt att t.ex. astmatiker inte arbetar i vissa arbetsmiljöer. IMM:s företrädare påpe- kade att vid dagens gränsvärde för arbetsmiljön. 4000 lig/ml. så påverkas även helt friska personer och ASS gränsvärde står därför inte i rimlig proportion till dagens medicinska kunskaper. SNV:s representant noterade att ASS inte har någon bedömning av långtidseffekter av kvävedioxid i arbetsmiljön. SoS:s företrädare tillade att kvävedioxid också kan bidra till att människor blir allergiska.

Går det att sätta upp långsiktiga mål?

SNV:s riktvärden gäller redan i dag. men för de platser som inte klarar riktvärdet finns målet att riktvärdet skall nås senast år 2000. Ett exempel är Katrineholms kommun som har utarbetat en kommunal miljöstrategi. I den ingår bl.a. att bygga förbi- fartsvägar för att minska kvävedioxidhalten inne i tätorten. Kommunförbundets representant underströk vikten av att kommunstyrelsen är direkt engagerad i miljöplaneringen för att långsiktiga mål skall nås. Så har varit fallet i Katrineholm. Det

Gruppdiskussion om kvävedioxid

Gruppdiskussion om kvävedioxid

finns andra exempel på att omfattande utredningsmaterial har arbe- tats fram. men att sedan mycket lite har hänt eftersom kommun— styrelsen inte varit direkt indragen i arbetet.

Förslag fördes fram om att ASS borde kunna sätta upp etapp- mål för hur gränsvärdet skall sänkas framöver. ASS:s företrä- dare var kritisk till en sådan utveckling och vill inte ha "några ryska värden”. dvs. mycket stränga gränsvärden som sedan inte följs i praktiken och som inte kan uppfyllas inom rimlig tid. För ASS är det viktigt att alla arbetsmiljöer har samma gräns- värde. dock kan ASS ibland begära något lägre gränsvärden för nya arbetsplatser. vilket har skett för t.ex. kadmium i nya in- dustrier. I Danmark förekommer det att arbetsmiljömyndighe- ten skickar ut en förvarning om att skärpta gränsvärden för- bereds för vissa ämnen. något som inte sker i Sverige.

ASS:s representant förklarade att det kan finnas anledning att diskutera ev. nya gränsvärden för kvävedioxid i arbetsmiljön. efter det att IMM har utarbetat ett nytt kriteriadokument.

Gör det att ha ett gemensamt vetenskapligt underlag?

Alla var överens om att det vore värdefullt om myndigheterna kunde utgå från samma riskbedömning och ha ett gemensamt kriteriadokument som underlag för sina respektive riskvärde— ringar. Detta saknas för närvarande. I dag har myndigheterna olika bedömningar av var gränsen för medicinskt säkerställd ef— fekt går. t.ex. hur mycket lungfunktionen skall påverkas för att det skall räknas som en förändring.

SNV utlovade att bl.a. Boverket. 808 och ASS skall få ingå i en referensgrupp för det nya kriteriadokument som SNV har gett IMM i uppdrag att utarbeta. Om dokumentet utformas så att det även belyser andra myndigheters kunskapsbehov kan det bli gemensamt. Bl.a. behöver ASS och Boverket beskriv- ningar av dos-responsstudier för olika arbetsplatser och inom- husmiljöer.

Finns det analyser av kostnadseffekter?

Det finns ingen samlad bedömning av luftföroreningarnas hälso— och sjukvårdskostnader. An mindre av "uteblivna kostnader" som följd av åtgärder för att minska föroreningarna. Vägverket har i tio år arbetat med beräkningar av trafikens hälsokostna- der. men har ej börjat beräkna miljöeffekterna.

Gruppen konstaterade att kravet på bedömningar av hälsoef- fekter ingår i Plan- och bygglagen. Miljökonsekvensbeskriv- ningar. vari ingår beskrivningar av hälsoeffekter. kan krävas en- ligt bl.a. Naturresurslagen.

Det finns kostnadsbedömningar gjorda för t.ex. åtgärder mot radon i bostäder. men dessa ifrågasätts nu. Boverket håller på

att utvärdera effekterna av ombyggnadsbidrag till hus med höga radonhalter.

Vilka kunskaper saknas?

Kvävedioxid påverkar i första hand slemhinnorna och lungväv- naden. Luftvägsmotståndet ökar och vårt försvar mot infek- tioner minskas av kvävedioxid. Det är också känt att kvävedioxid förorsakar allergiska luftvägsbesvär. Fortfarande saknas emellertid mycket kunskaper för att kunna skydda människors hälsa mot effekter av kvävedoxid.

> Det är idag oklart om kvävedioxid direkt kan ge upphov till cancer eller ej. Enligt en norsk studie på möss ökar inand- ning av kvävedioxid risken för att cancerframkallande ämnen förs ut i blodet. Andra studier pekar på att bildningen av nitrosaminer. som kan bidra till cancer. är kopplad till före- komsten av kvävedioxid. Mer kunskaper behövs.

> Kunskaperna om sambandet mellan dos och respons är små när det gäller kvävedioxid. Vi vet även för lite när det gäller lång- siktiga effekter av kvävedioxid. barns känslighet och samver- kande effekter av kvävedioxid och andra luftföroreningar. Det behövs ökad kunskap för att veta inom vilka gränser män- niskor reagerar både för att kunna fastställa gränsvärden och för att kunna beräkna kostnader/intäkter för olika gräns- värden.

> Naturvårdsverkets riktlinjer för luftkvalitet gäller i första hand tätorter. Utanför tätorterna kan kvävedioxidhalterna öka på grund av att ozonhalten är högre på landsbygden och ozon bidrar till att kväveoxid ombildas till kvävedioxid. Ozon- halterna nära jordytan ökar i stora delar av världen och det kan påverka halterna av kvävedioxid. Kunskaperna om samband mellan ozonhalter och kvävedioxidhalter på lands- bygden är mycket bristfälliga.

> I gruvindustrin finns mättekniska problem. Kvävedioxid finns både i spränggaser och i truckarnas avgaser. Variationen mellan olika gruvor är också stor.

I gruppen ingick representanter för olika myndigheter som arbe- tar med gränsvärden eller riktvärden för kvävedioxid i luften. Alla var överens om att det bör gå att i framtiden utarbeta ge- mensamma kriteriadokument för olika föroreningar.

Ett nytt kriteriadokument för kvävedioxid och kväveoxid hål- ler på att utarbetas inom Institutet för miljömedicin på upp- drag av Naturvårdsverket. Naturvårdsverket kan tänka sig att

Gruppdiskussion om kvävedioxid

Gruppdiskussion om kvävedioxid

utse en referensgrupp med representanter för olika myndig- heter för att få kriteriadokumentet utformat så att det kan använ- das av flera myndigheter.

Mer forskning kring kvävedioxid behövs för att få bättre kun— skaper om:

1. Samband mellan dos och respons i olika miljöer.

2. Ekonomiska effekter av gränsvärden. både kostnader och in- täkter (i form av bättre hälsa och mindre miljöskador).

3. Samband mellan halter av kväveoxid. kvävedioxid och ozon. framför allt kring vägar utanför tätorterna.

4. Är kvävedioxid cancerogent?

Gruppen konstaterade att gränsvärden respektive riktvärden skiljer sig väldigt mellan olika miljöer. samtidigt som Arbe- tarskyddstyrelsen har ett och samma gränsvärde för alla typer av arbetsmiljöer. För utomhus- och bostadsmiljön diskuteras etappmål och anges tidpunkter när olika mål skall vara upp- fyllda. För förändringar av gränsvärden i arbetsmiljön finns inga sådana etappmål. Inom gruppen fanns det olika uppfatt— ningar om lämpligheten i att sätta upp mål för hur olika gräns- värden skall förändras.

] diskussionen deltog:

Carl-Elis Boström Naturvårdsverket

Lena Ewetz Institutet för miljömedicin Katrin Hallman. sekreterare. Miljövårdsberedningen Anders Hedberg Socialstyrelsen

Peter Huledal Vägverket

Jonas Norrman Kommunförbundet

Ewa Rydén Boverket

Jan Skoog ? Banverket

Arne Stråby Arbetarskyddsstyrelsen Inger Sävenstrand. ordförande Socialstyrelsen ?

?".: "'

Elli—y'

s &

En modell av myndighetsarbetet

Gruppen enades om att i diskussionen utgå från nedanstående modell. som visar de olika stegen i en myndighets arbete med risker.

Den efterföljande diskussionen kom att i stor utsträckning röra generella frågor på området hälsorisker. snarare än ris- ker av PAH/strålning.

FORSKNING

FAROANALYS eller

RISKlDENTIFIERING

| RISKBEDÖMNING

RISKANALYS eller

RISKUPPSKATINING

MYNDIGHETER, POLITIKER RISK- ! HANTERING " RISK- ||| ÖVER- VARDERING VAKNING

De tre centrala stegen i modellen kan beskrivas enligt följande:

I Riskbedömning

ll Riskvärdering

||| Åtgärder för riskbegränsning

— Den vetenskapliga process, som bör leda

fram till medicinskt grundade "gränsvär— den” eller i varje fall till en sammanvägd bedömning av de faktorer som bör styra gränsvärdet.

Myndighetsprocess som utgör t ex från medicinska, tekniska, ekonomiska och andra praktiska hänsyn liksom riskper- ception och liknande, som leder fram till ett gränsvärde. Detta kan alltså awika från det medicinska gränsvärdet/lågrisk- nivän men också vara olika myndigheter emellan för ett och samma ämne.

Myndighets beslut om gränsvärden, ev förslag till andra åtgärder, hanterings— föreskrifter, exponeringskontroll m.m.

Gruppdiskussion om PAH/strålning Riskbedömning — problemfifdgg " i Vid en snabb utvärdering av dagens riskbedömningsprocess kon- staterades följande brister:

> De flesta av myndigheterna tar fram egna kriteriadokument beträffande kemiska agentier dvs. ingen samordning sker. vilket kan innebära dubbelarbete och slöseri med resurser.

> Den vetenskapliga kvalitén håller inte alltid önskad nivå. Skä- len kan vara flera, man ”tvingas” ta fram kriteriadokument baserade på gamla vetenskapliga underlag. i brist på nya, eller att etiska eller forskningsetiska värderingar som har vägts in i slutsatserna inte redovisas gentemot myndigheten.

> Mindre vanligt, men ändå förekommande. är otillräcklig kompetens i de grupper som tar fram kriteriadokument.

> Svensk samverkan i internationella organisationer och utnytt- jandet av resultaten från internationella expertarbeten bör öka — inte minst med tanke på ett framtida sammangående med EG.

> Känsliga grupper blir ett allt mer framträdande problem och det finns ett starkt behov för att skapa gemensamma för- mer för hur myndigheter i framtiden ska hantera känsliga grupper i riskarbetet. Diskussionen hör även hemma un- der rubriken Riskvärdering.

Riskbedömning ; förslaggtill ätgfärder

Undvik dubbelarbete — ta fram gemensamma kriteriadokument!

Myndigheterna bör ta fram kriteriadokument samordnat! Toxi— kologiska rådet skulle kunna ha en samordnande roll alterna- tivt att myndigheterna tillsammans gör en enkel inventering över framtida behov. samt gör gemensamma beställningar hos ex- pertgrupper.

Höj även kvalitén!

Den vetenskapliga debatten om generella tolkningsfrågor behö- ver stimuleras. Toxikologiska rådet bör därför fortsätta att ordna seminarier där sådan vetenskaplig oenighet. metodpro- blem m m lyfts fram. Därutöver skulle rådet kunna överväga att utge rekommendationer eller andra dokument som integrerar och värderar olika uppfattningar i sådana frågor till ledning för riskbedömning av enskilda ämnen eller typer av miljöförore- ningar. Bakgrundsdiskussionen bör sedan föras över till myn-

digheterna så att beslutsfattaren kan se var eventuella vetenskap— liga konfliktpunkter finns.

Riskbedömningar bör så långt som möjligt göras av flera ex- perter tillsammans och alltid dokumenteras separat från an— nat beslutsunderlag. På detta sätt framtagna kriteriadokument bör i viktigare frågor kunna föreläggas större grupper i fors- karsamhället för ytterligare belysning eller värdering t ex genom öppna seminarier.

Förbättra internationell samverkan!

Samverkan i och utnyttjande av expertarbeten från internatio- nella organisationer bör öka. Förutsättningarna för kvalitet. samverkan och erfarenhetsutbyte bör kunna öka genom att man verkar för rotation i olika expertgrupper bl.a. sådana med an- knytning till Världshälsoorganisationen och genom aktivt svenskt deltagande så långt det är möjligt och motiverat med hänsyn till den nationella kompetensen.

Skapa en gemensam bas för arbetet med känsliga grupper!

Att definiera begreppet känsliga grupper är en både vetenskap- ligt och etiskt svår fråga. I ett första steg behövs ett dokument som — med utgångspunkt från effekter i kroppen — söker ringa in begreppet och knyta det till olika typer av riskfaktorer. I ett andra steg behövs en dialog mellan riskbedömare och riskvärde— rare om prioriteringar m.m. så att de medicinska och prak- tiska konsekvenserna av olika realistiska handlingsalternativ be— lyses. Även här skulle toxikologiska rådet kunna ta ett initia- tiv och involvera både myndigheter och forskare.

I ett sista steg. som ett led i riskvärderingen. bör myndighe- terna se hur långt det är möjligt att utforma en gemensam po- licy för hänsyn till känsliga grupper och var det är motiverat med skillnader. En viktig fråga är om frivillig respektive ofrivillig exponering ska särbehandlas.

Riskvärdering — problem i dag

Alla myndigheter redovisar i dag inte sitt riskvärderingsarbete öppet. Detta slutna arbetssätt kan i värsta fall ge upphov till misstänksamhet från omvärlden. men minskar också förutsätt- ningarna för en öppen debatt kring hanteringen av svåra be- dömningar i riskvärderingsprocessen. En debatt som behövs myndigheter emellan för att öka kunskapen och kompeten- sen att hantera dessa frågor.

Enligt begränsningskungörelsen har myndigheter skyldighet att redovisa de ekonomiska konsekvenser som är förenade med ett visst ställningstagande, gränsvärde etc. Trots detta er- kändes allmänt att kostnadsanalyser ofta är bristfälliga eller to m

Gruppdiskussion om PAI-l/stralning

Gruppdiskussion om PAH/strålning

saknas ibland. Efterfrågan från genomförarna kommuner. läns- styrelser. sektorsorgan är stor på ställningstaganden. som är tydligt motiverade genom kostnadseffektanalyser.

Riskvärdering — förslag till ätgärdeL

Myndigheternas riskvärderingar ska redovisas öppet!

En öppen redovisning innebär både ökad förståelse för annan myndighets arbete. men ger också förutsättningar för myn- digheter att lära av varandra. Den öppna dokumentationen kan göras som en enkel sammanfattning av viktiga hänsynstagan- den att ingå som en del av beslutet eller vara mera ambitiös.

Allmän kompetensuppbyggnad behövs inom området kostnadsejåfektanalyser!

Regeringen som beställare av myndighetsdokument bör bli be- tydligt hårdare i sina krav på kostnadseffektanalyserl Samti- digt behöver myndighetspersoner få utbildning inom området. Riksrevisionsverket har drivit ett utvecklingsarbete på häl- soekonomi. Är detta något myndigheterna bör ta del av? Man bör också skilja på hälsoriskkostnader och kostnader för att genom åtgärder eliminera en viss hälsorisk. Utbildningen bör kanske i ett första steg omfatta det senare området.

Riskvärdering och ät ärder för riskbegränsiningfi ett elhetsgerspekitiy # Strålskyddsinstitutets policy för begränsning av källrelaterad strålning är att

> verksamheten skall vara berättigad. dvs nyttan skall vara större än den beräknade skadan.

> varje exponering av personer begränsas så långt som möjligt.

> de doser enskilda personer utsätts för överstiger inte fast- ställda gränser.

Naturvårdsverket har en liknande policy för skyddsnivåer beträf- fande utsläpp av enskilda cancerframkallande ämnen som PAH. Också när det gäller åtgärder mot cancerrisker från förore- ningar i befintliga miljöer vill Naturvårdsverket som ett lång- siktigt mål nå samma höga skyddsnivå för allmänheten som i fråga om strålning. Frågor om kostnadseffektiva åtgärder mot bakgrund av den tekniska utvecklingen och etappmål blir då viktiga.

Andra myndigheter t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen fastställer bestämda gränsvärden som sedan kan revideras. Detsamma gäller för Socialstyrelsen. där bl a strålningsgränsen för radon i bostäder är en sorts åtgärdsnivå över vilken exponeringsre- duktion är särskilt angelägen. Man arbetar här inte uttalat med etappmål/långsiktiga mål.

På livsmedelssidan finns svårigheter med gränsvärden därför att människors kostvanor är så olika. Härigenom blir också den totala exponeringen för ett och samma ämne olika. Det kan vara lättare att sätta gränsvärden för ämnen som. i motsats till PAH. antas ha tröskelvärde för effekt.

Ett allmänt problem är att riskens storlek vid en och samma dos inte är densamma för alla kemiska ämnen med cancerris- ker och att den är svår att uppskatta för flertalet ämnen. För strålning är läget bättre.

Det finns i dag ingen egentlig helhetssyn bakom myndigheter- nas arbete med acceptansnivå för faktorer som orsakar can- cer genom ofrivillig exponering. Det görs sällan kostnadsjämfö- relser mellan myndigheter för åtgärder med samma förvän- tade effekt t ex på cancerfrekvensen totalt eller på individrisken inom en särskild exponerad grupp.

Man kan se åtgärder för riskbegränsning som en fråga om opti- mering av insatser med största möjliga effekt för kollektivet t.ex. i antalet förhindrade eller uppskjutna cancerdödsfall. Här saknas i många fall data om storleken på dos/risk-bidragen till befolkningen i stort från olika miljöer och skilda myndigheters ansvarsområden. Detta försvårar möjligheten att hitta åt— gärdsområden, där myndigheterna skulle kunna utarbeta en ge— mensam strategi för riskminskning. med hänsyn både till kostnadseffektivitet och till vad som är tekniskt möjligt och eko- nomiskt rimligt. Det sista betyder att en gemensam strategi inte skall förhindra att en liten men möjlig riskreduktion genom- förs även om man inte just då rår på en annan. större riskfak- tor (varje ”onödigt” cancerfall är ett för mycket).

För strålning/PAH får man utgå från att individrisken i fråga om ofrivillig exponering är mycket låg och att kollektivrisken uttryckt t.ex. som totalantalet beräknade cancerfall per år i en viss befolkning, är det klart dominerande riskproblemet. Om ansatsen breddas och innefattar alla adderingsbara dosbidrag av ämnen med genotoxisk verkan från olika källor eller miljöer. så har man i dag otillräcklig kunskap om den eventuella före— komsten av personer eller grupper med en hög belastning.

Det diskuterades två olika sätt att finna högexponerade indivi- der: genom studier av variationer i sjukdomsmönstret och ge- nom riktade exponeringsuppskattningar.

Viktigt slutligen: för att skapa helhetssyn och finna lösningar bör vi som bas ha samma bedömning av riskstorlek och medi- cinska gränsvärden för jämförbara grupper t.ex. via gemen— samma kriteriadokument.

Gruppdiskussion om PAH/strålning

Gruppdiskussion om PAH/stralning

Det finns behov av kunskaper om

> värderingar. både forskningsetiska och andra. bakom ställ- ningstaganden i kriteriadokument.

> hur "känsliga grupper" kan avgränsas och hanteras med av- seende på olika slag av risker.

> metoder för att genomföra kostnadseffektanalyser.

Det finns behov av samverkan rörande > produktion av kriteriadokument.

> öppna diskussioner och erfarenhetsutbyte kring riskvärde- ring.

> helhetssyn myndigheter emellan.

I diskussionen deltog:

J osephina Bahr Boverket

Gunnar Bengtsson Strålskyddsinstitutet Martin Eriksson Socialstyrelsen

Per Fahlin

Kommunförbundet

Jan Hammar Kemikalieinspektionen

Anita Linell. sekreterare Naturvårdsverket

Ulla Swarén. ordförande Naturvårdsverket * Stuart Slorach ? Livsmedelsverket Katarina Victorin ? Institutet för miljömedicin ? Kerstin Wahlberg ? ' Arbetårfskyddsstyfelsen mm

Bostadens buller

_q

A-vägd ekvivalentnivå Max.nivä LquTl dB LAmax dB

Dag Kväll Natt 0700—1 800 l 800—2200 2200—0700

ute inne ute inne ute inne ute inne

Boverket 35 30 från installationeri huset

Utgångspunkter

Banverket ny bana 60 30 natt 50 dygnsmedelvärde Banverket bef bana 75 45 natt 60 dygnsmedelvärde Banverket väs ombygg 70 40 i natt 55 dygnsmedelvörde

SNV flyg 70 45

SNV ext ind buller ny 50 (25) 45 (20) 40 (15) 55 (30) om impulsljud el rena toner —5dB SNV ext ind buller bef 55 (30) 50 (25) 45 (20) 55 (30) ( ) innebär inne = ute —25dB SNV motorsport 60 (35) 55 (30) mätmetod ”i öppet fönster"

SNV ext byggbuller (60) (50) (45) impulsljudnivå, LAn

SNV skjutbanor dygn

SNV vägtrafik 55 30 45 krav på konc/ej bostad

ASS 40

Diskussionen utgick från följande bullerregler för bostäder:

»..m

Grannens stereo?

Gruppdiskussion om buller

Boverket har inget värde som gäller för fasadisolering. Det kan- ske kommer med EG. De värden som finns för installationer har funnits länge.

Olika karaktär på ljud ger olika subjektiva reaktioner. Efter- som störningarna ofta är av olika karaktär kan värdena i ta- bellerna inte alltid jämföras eller adderas.

SNV har som förslag till långsiktigt mål:

LAmcx 45 dBA natt LAeq 55 dBA ute LAeq 30 dBA inne

Skillnaden mellan ute— och innevärden för Banverkets riktvärde (30 dBA) och Naturvårdsverkets (25 dBA) är historiskt be- tingad och bygger på att tågbuller av många. bl.a. Banverket. be- döms störa mindre än övriga trafikmedel. Banverkets riktlin- jer är en sammanvägning av riktvärden och ekonomiska realite- ter. Större störningar uppstår om även vibrationer tas med i bedömningen. Aven antalet bullertillfällen (t.ex. antalet tågpas- sager) måste med i bedömningen.

För att fastställa gränsvärden behövs mätningar av både ljud- styrka och den subjektiva upplevelser av buller. Resultaten av sådana mätningar går i samma riktning. men båda typerna be- hövs för att få en riktig bild av störningen.

Redan under 1920—talet gjordes mätningar av hur tal störs av buller (s.k. artikulationsindex). Barn störs mindre av buller än vuxna. Kritiskt område för störningar är 45—55 dB. högre bul- lernivåer bör man inte tillåta. Det finns också en gråzon i vårt vetande. Om människor går omkring och är griniga och trötta på grund av bullerstörningar så ger det inte utslag i våra mätme- toder. Därför skall man ha en hög ambitionsnivå när det gäller att hålla en låg bullernivå nattetid.

Naturvårdsverkets representant framhöll att det behövs en lag som reglerar buller från olika produkter. Trafiksäkerhetsverket vill driva frågan om att införa certifiering av mopeders bullerni- våer (70 dBA). Två av tre mopeder klarar i dag inte 70 dBA. Krav på certifiering löser emellertid inte buller som beror på t.ex. mänskligt beteende — ombyggda mopeder. gräsklippare. handverktyg. etc.

Om EG:s bullerkrav för arbetsmiljön skulle gälla i Sverige. så skulle det medföra försämringar för arbetstagarna. eftersom gränsvärdet inom EG är 90 dBA mot 85 dBA i Sverige.

Vägverkets mål är att inom tio år ha bullerskydd vid vägar som i dag har bullernivåer över 70 dBA. Inom städerna är det svårt att nå ner till riktvärdet eftersom bullret i tätorter har en annan karaktär jämfört med bullret utanför tät bebyggelse.

Socialstyrelsen diskuterar möjligheten att ange flera olika gränsvärden/riktvärden. Högsta tillåtna bullernivå skulle

t.ex. kunna innebära att människors sömn inte får störas. en lägsta nivå skulle motsvara att människor var helt ostörda. Utifrån en sådan skala med riktvärden skulle kommunpolitiker kunna fatta beslut om kommunens ambitionsnivå när det gäl- ler att minska bullret. En av forskarna ifrågasatte vid diskussio— nen det lämpliga i att överlämna ansvaret för bullergränserna till kommunerna med tanke på att kompetensen troligen är låg. Kompetensen har emellertid ökat de senaste tio åren och där- för finns det antagligen förutsättningar för politiska diskussioner om ambitionsnivån.

Varför är det bra/inte bra med olika värden?

Olika värden behövs på grund av ljudets karaktär vilket ger olika upplevelser och olika störningar. men det borde gå att sam- ordna arbetet mer än vad som görs i dag.

I vad mån tar man hänsyn till särskilt känsliga grupper?

Särskilt känsliga grupper tas det liten eller ingen hänsyn till (hör- selskadade. neurotiker. skiftarbetare. hjärnskadade. osv). Större hänsyn borde tas framför allt till skiftarbetare — de har samma behov av tystnad dagtid som andra har nattetid. I skolorna accepteras för höga bullernivåer med tanke på att hörselskadade elever skall kunna integreras i undervisningen. Redan vid 45 dBA har effekter på människan påvisats. Det innebär i praktiken att det inte finns någon säkerhetsfaktor. vilket ofta är fallet vid andra miljöexponeringar.

Går det att ha ett gemensamt "kriteriadokument”?

Det finns i dag flera kriteriadokument. Det bör gå att ta fram gemensamma bedömningsdokument för olika bullerpro- blem. t.ex. "kriteriadokument för sömnstörningar på grund av buller”. Dessa skulle kunna tas fram av arbetsgrupper som är ge- mensamma för flera myndigheter.

När det gäller kriteriadokument saknas det. enligt flera fors- kare. kunskaper om vissa parametrar. t.ex. om:

> ”branthet” i ljudet > intervaller

> dissonans

Gruppdiskussion om buller

Gruppdiskussion om buller

I denna diskussion stod Arbetarskyddsstyrelsen lite vid sidan av de andra myndigheterna. eftersom Arbetarskyddsstyrelsen endast riktar sig till arbetstagare under det att de övriga talar om allmänhetens uppfattning av buller. Riktvärdena i arbetsmil— jön gäller också enbart skydd mot hörselskador och skydd mot talmaskering (dvs. att talet störs av buller).

Har det giorts analyser av kostnadseffekterna?

Trafiksäkerhetsverket vet vad det kostar. men frågar sig om re— sultatet är värt pengarna? Lika stora bullerminskningar skulle kanske kunna åstadkommas om det går att göra något åt det mänskliga beteendet?

Enligt Boverket kan vi inte bygga för nya. idag okända, buller- källor. Däremot kan vi dämpa vid källan. Om det blir efter- frågan på bättre ljudisolering så kommer det att byggas. Vi kan- ske kan lansera ljudisolering som en "dold kvalitet” i boen- det?

Det borde finnas bättre kontroll. En certifiering av akustiska värden kanske? Skall man certifiera så måste man certifiera hela kedjan — fordon. vägbeläggning. husväggar. inredning. osv.

Vad är det långsiktiga målet? Ardet gemensamt?

De av Naturvårdsverket diskuterade långsiktiga målen kanske inte alla kan stå bakom. men sektorsmyndigheterna kanske kan enas om ETAPPMÄL? Dessa mål är ju gemensamma för flera av de närvarande.

Vad behöver vi veta för att göra en bättre bedömning?

Deltagarna var helt överens om att mycket kunskap saknas. Framför allt behövs större kunskaper om:

> Effekter av enstaka starka bullerstörningar och deras bety- delse för — dos—respons-sambandet. — inverkan av antal "händelser". — subjektiv upplevelse av buller (t.ex. musik eller borrmaskin?)

> Tillvänjning och långtidseffekter.

> Sömnstörningars effekter på arbetsprestationen.

> Könsskillnader — finns det några?

> Vibrationers betydelse för upplevelsen av buller.

Hur skall myndigheterna samarbeta? "

I gruppen tyckte flertalet att samarbetet mellan myndigheter. af- färsverk och kommunförbund fungerat bra vad gäller vägtra— fikbuller. Detta skulle kunna vara en modell för samverkan i andra bullerfrågor.

Deltagarna ansåg att den aktionsplan mot buller. som riksda- gen har begärt av regeringen. måste behandla denna fråga.

För buller behövs olika gräns- och riktvärden på grund av att lju- dets karaktär ger olika upplevelser/störningar av samma bul- lerstyrka. En generell svårighet med åtgärder mot buller år att komma åt "det mänskliga beteendet". som kan kasta omkull goda ambitioner och bra lösningar för att minska bullret vid käl- lan.

Dagens gränsvärden/riktvärden för buller saknar säkerhets- marginal. Ett förslag. som fördes fram. är att det det skall fin- nas flera alternativa riktvärden (med en minimistandard) och att kommunerna skall få ta politiska beslut om vilken ambition som skall gälla inom den egna kommunen.

Särskilt känsliga grupper tar man liten eller ingen hänsyn till när normerna fastställs.

Det bör vara möjligt att bättre samordna bedömningen av olika bullernormer. Det torde t ex vara möjligt att enas om ett gemensamt kriteriadokument som underlag för olika myndig- heters riskvärdering av buller. Flertalet uttalar sig för ett sam- arbete av mellan myndigheterna och över sektorsgränserna.

Ett annat förslag som framfördes var certifiering av produkter/— varor/teknik som ett led i att förbättra ”ljudmiljön”.

Arbetarskyddsstyrelsen sätter sina gränsvärden utifrån risk för hörselskada eller talmaskering. medan övriga myndigheter sätter värden främst utifrån störningar för allmänheten.

Någon samlad bedömning av kostnadseffekterna har inte gjorts. Vissa centrala verk har mycket goda kostnadsupp- skattningar för sin verksamhet.

En miniminorm för buller bör gå att fastställa. Inom gruppen diskuteras långsiktiga mål för bullerbegränsning i enlighet med Naturvårdsverkets förslag.

Gruppdiskussion om buller

SJITSPdiSkussmn om Kunskaper saknas bl.a. om följande: T

> Maxnivåernas dos-respons-samband. antal bullertoppars in- verkan samt bullrets ”betydelse” för den enskilde.

> Tillvänjning och långtidseffekter. > Könsskillnader i störningsuppfattning.

> Inverkan av vibrationer.

I diskussionen deltog:

Kjell Andersson Naturvårdsverket

Lennart Berg Arbetarskyddsstyrelsen

Sören Dahlen ” Banverket Gunder Edström. sekreterare Socialstyrelsen Ingemar Halvorsen Vägverket

Sören Hedberg Trafiksäkeäefsverket

Bertil Johansson IEC Tor Kihlman Chalmers Tekniska högskola Paul Lindroth Boverket

Per Magnus Nilsson. ordförande Kommunförbundet

Bo G Pettersson Socialstyrelsen

Mikael Prenler Banverket Ulf Troedsson

Boverket

Bi g.,

TORBJÖRN MALMFORS är

fristående konsult. Han är docenti toxikologi vid Karo- linska Institutet och har tidigare varit verksam vid Arbets- medicinska Institutet och AB Astra. Tor- björn Malmfors är också sekreterare i Riskkollegiet. en sammanslutning för personer med in- tresse för oeh kun- nighet i riskfrågor.

eminariet om Regler för risker inleddes med att delta- garna fick fylla i en '”snabbenkät”. Avsikten var att akti- vera deltagarna och illustrera de skillnader i uppfatt- ning angående hälsorisker. som kan tänkas före- ligga mellan deltagarna. Enkäten delades ut till delta- garna vid ankomsten och de uppmanades att fylla i den under den inledande samlingen. Enkäterna insamlades. svaren sam- manställdes och resultatet presenterades före lunch.

Förutom 12 påståenden kring några olika hälsoriskområden — kvävedioxid. buller. polyaromatiska kolväten. strålning och gränsvärden samt toxikologisk bedömning — skulle deltagarna ange arbetsplats. utbildning och. om de så ville. namn.

Allt som allt inlämnades 64 enkäter. de allra flesta fullständigt ifyllda — 34 från personer som angivit myndighet som arbets- plats och 28 med annan arbetsplats eller ingen markering för ar- betsplats. Det övervägande antalet hade angivit naturveten- skaplig utbildning. några samhällsvetenskaplig och några enstaka humanistisk utbildning. Då den inledande svarsanalysen inte visade några anmärkningsvärda skillnader med avseende på ar- betsplats eller utbildning. redovisas endast det totala antalet svar per fråga och alternativ (se nedan). Någon statistisk bearbet- ning har ej skett.

Denna typ av enkätundersökningar används för att inhämta uppgifter om personers uppfattningar och bedömningar och är en allmänt erkänd vetenskaplig metod för det ändamålet. Många viktiga resultat har på så sätt erhållits. Vanligen an— vänds den för jämförelse mellan t.ex. olika grupper med skilda utbildningar eller erfarenhet. Intressanta resultat föreligger. t.ex. vid jämförelse mellan allmänhet och experter. Några sådana

jämförelser var enligt ovan ej möjliga i detta fall. Svaren äri hög grad beroende på typen av påstående och hur påståendena är utformade. Det är därför viktigt att formuleringarna bear- betas. bl.a. genom att göra begränsade förförsök. Detta har ej varit möjligt i detta fall. varför påståendenas formulering ej kan anses vara optimal.

Det skulle föra för långt och vara av föga värde att diskutera utfallet för varje enskilt påstående. enär de svarande har en högst varierande bakgrund och med tanke på att betingelserna ej var tillfredsställande. Vissa slutsatser kan dock vara intres- santa att framföra:

l. Förhållandet mellan antalet som instämmer respektive ej in- stämmer varierade för de olika påståendena. I vissa fall är det en klar övervikt för det ena alternativet i andra fall för— delar sig svaren tämligen jämt. Tendensen är att ju mer faktabetonat påståendet är desto entydigare är svaren. Sam- tidigt är antalet svar som anger vet ej/ingen uppfattning tillfredsställande högt. Det är inte alltid experter medger att de ej vet eller inte har någon uppfattning.

2. Det råder ingen enhetlig uppfattning om tämligen grundläg— gande förhållanden. vilket ej är ett överraskande resultat. Det förklarar svårigheterna att nå entydiga slutsatser.

3. Påfallande många instämmer respektive instämmer ej i på- ståenden som rimligen inte kan bedömas ens av experter. speciellt med tanke på den begränsade information som läm- nas i påståendet.

4. Det förefaller angeläget att på detta sätt undersöka personers uppfattningar innan man startar en diskussion om vilka åtgärder som är angelägna inom olika hälsoriskområden. Att göra detta med hjälp av en enkät är dock inte tillräckligt uttömmande. utan måste kompletteras med andra metoder.

Avslutningsvis kan konstateras att även självklarheter är värda att uppmärksammas. särskilt när man ser svaren på frågorna (nedan redovisade i kursiv stil under respektive alternativ).

'( en 0 d., ,så-,!' ,

Bilaga

Läs igenom varje påstående och kryssa i rutan framför det alternativ som bäst stämmer överens med din uppfattning eller bedömning:

1.7 Kvävedioxid är cancerframkallande.

[:] Instämmer [] Instämmerej [:| Vet ej/Ingen uppfattning

]] 34 17

2. Risken för luftrörsinfektioner är förhöjd hos ishockeyspelare pgg. förekomsten .;

kvävedioxid i ishallarna.

E] Instämmer [] Instämmerej D Vet ej/Ingen uppfattning

37 I] 17

3. Buller minskar andnings- och hjärtfrekvensen [:) Instämmer [] Instämmer ej (:| Vet ej/Ingen uppfattning 6 42 14

4. Inne i bostäder kan man tillåta samma bullernivå från flygtrafik som från motorvägs- trafik.

j] Instämmer [] Instämmer ej |:] Vet ej/Ingen uppfattning 25 28 9

5. Halten av polyaromatiska kolväten (PAH) mäts regelbundet i de tio största svenska städerna. D Instämmer El Instämmer ej |:] Vet ej/Ingen uppfattning 18 27 19

6. Riskbedömningeri av PAH utgår ifrån att det inte finns någon riskfri exponeringsnivå för PAH. |:] Instämmer (j Instämmer ej (:] Vet ej/Ingen uppfattning 39 13 11

7. (it-strålning, som inte kan passera genom väggar. är den typ av strålning som i dag ger de högsta stråldoserna inomhus.

|:] Instämmer |:] Instämmer ej [] Vet ej/Ingen uppfattning 40 10 12

8. Risken att få lungcancer av radon vid gränsvärdet för inomhusluft är större än att få cancer av strålning i arbetsmiljön.

[:| Instämmer |] Instämmer ej [] Vet ej/Ingen uppfattning 48 4 9

9. Alla myndigheter utgår från samma vetenskapliga underlag när de utreder ett ämnes hälsorisker i olika miljöer. |:] Instämmer |:) Instämmer ej |:] Vet ej/Ingen uppfattning 4 52 5

10. Myndigheternas uppfattning av kemiska ämnens hälsorisker påverkas förutom av exponering och toxicitet även av ämnenas tilltänkta användning och fördelar.

[] Instämmer [] Instämmer ej [) Vet ej/Ingen uppfattning 40 1 7 4 11. Gränsvärden för hälsoeffekter i arbetsmiljön skall skydda även de mest känsliga individerna. D Instämmer [:| Instämmer ej D Vet ej/Ingen uppfattning 25 35 3

12. Om en vetenskaplig studie ger tecken på att ett kemiskt ämne orsakar cancer på djur, då kan vi vara tämligen säkra på att ämnet kommer att orsaka cancer på människa. [] Instämmer |:] Instämmer ej [] Vet ej/Ingen uppfattning 23 36 4

Statens offentliga utredningar 1992

Kronologisk förteckning

l. Frihet — ansvar— kompetens. Grundut- bildningens villkor i högskolan. U.

2. Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än utc. M.

3. Psykiskt stördas situation i kommuner- na — cn problcminventering ur social— tjänstens perspektiv. S.

4. Psykiatrin i Norden — ett jämförande perspektiv. S.

Statens offentliga utredningar 1992

Systematisk förteckning

Utbildningsdepartementet

Frihet * ansvar _ kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. [l]

Socialdepartementet

Psykiskt stördas situation i kommunerna — en prohlcminventcring ur socialtjänstens perspektiv. [3] Psykiatrin i Norden — ett jämförande perspektiv. [4]

Miljö- och naturresursdepartementet Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. [2]

KUNGL. BIBL.

1992 —05—O 5 STOCKHOLM

___—.... ...en... ...nu-::....—

Kvitt? FöR lärka?

Bestämmelserna för en miliöförorening kan vara helt olika bero- ende pö i vilken miljö föroreningen förekommer. l arbetsmiliön till- låter vi t.ex. betydligt högre halter av kvävedioxid än vad vi accep- terar i stadsluften. Vad är motivet till dessa skillnader och vilka kon- sekvenser har de olika reglerna? För att diskutera detta inbiöd Miliövördsberedningen i samarbete med regeringens folkhälso- grupp, Naturvårdsverket och Socialstyrelsen till ett seminarium om Regler för risker: Varför til/åter vi mer föroreningar inne än ute? I denna rapport publiceras föredragen och en sammanfattning av de gruppdiskussioner som avslutade seminariet.

Miliövårdsberedningen

Miliövördsberedningen är miliöministerns röd och skall medverka till att vi i tid ser och inser nya miljöproblem. Beredningens ledamö- ter och kansli skall identifiera och initiera arbetsuppgifter pä mil- iöomrädet genom att fölia forskning och debatt. Beredningen skall också stimulera miljödebatten genom att informera om aktuella miliöfrögor.

Miliövördsberedningen är en kommitté inom Miliödepartemen- tet och inrättades 1968. Beredningen har för närvarande 21 le- damöter förutom ordföranden, miliöminister Olof Johansson, och vice ordföranden, mark- och planminister Görel Thurdin.

ALLMÄNNAFÖRLAGET

_ BESTÄLLNINGAR: ALLMÄNNA FÖRLAGET, KUNDTJÄNST, 10647 STOCKHOLM, TEL: 08-739 96 30, FAX: 08-739 95 48.

ISBN 91-38-10954-9 ISSN 0375-250X