SOU 1992:34

Fastighetsdatasystemets datorstruktur

Sammanfattning

Enligt utredningsdirektiven - se bilaga 2 - skall utredningen undersöka om fastighetsdatassystemets nuvarande datorstruktur är ändamålsenlig, och om analysen ger anledning till det, föreslå de förändringar som behövs.

Kapitel] utmynnar i att det måste göras en avvägning mellan å ena sidan genomförandet av konsoliderings- och anpassningsåtgärder, utvecklingen av samarbetet med näraliggande verksamheter samt utvecklingen av nya tillämpningar och användningsområden, och å den andra sidan angelägen- heten av en förändring av datorstrukturen. En sådan förändring skulle inne- bära en förskjutning i tiden av andra önskvärda förändringar i fastighetsdata- systemet. Slutsatsen blir att det bör krävas mycket starka skäl för att en för- ändring i datorstrukturen skall genomföras.

Denna slutsats förstärks av den sammanfattande bedömning av fastighets- datasystemets funktion och kapacitet som redovisas i kapitel 2. Några grundläggande väsentliga nackdelar med en central datorstruktur i fastighets- datasystemet har inte kunnat konstateras. Genom bindningen till befintliga tekniska förutsättningar m.m. kan emellertid det nuvarande systemet i för- hållande till ett nyutvecklat, byggt på konceptet öppna system och med stan- dardiserade lösningar, medföra en viss begränsning när det gäller flexibili- teten. Vi finner emellertid inte att enbart denna begränsning nu kan motivera en förändring av systemstrukturen.

En ändring med sikte på en decentraliserad datorstruktur till en nivå som omfattar 25, 53 eller 146 driftsenheter kräver investeringar på i storleks- ordningen 160 milj. kr., 180 milj. kr. respektive 225 milj. kr. Vid en decen- tralisering till angivet antal driftsenheter har kostnaderna för drift, underhåll och förvaltning - exklusive kapitalkostnader - beräknats till ca 25 milj. kr., 36 milj. kr. respektive 74 milj. kr. Motsvarande kostnad för det nuvarande systemet uppgår till ca 23 milj. kr. Redan utan hänsynstagande till kapital- kostnaden för investeringen är alltså de studerade decentrala alternativen dyrare än det nuvarande.

De fördelar med decentrala alternativ som eftersträvas i form av bl.a. för- bättrad samverkan med befintliga och planerade register samt ett bättre utnytt— jande i samhällsplaneringen begränsas av kravet på enhetlighet över landet och på en strikt författningsreglering av fastighets- och inskrivningsregistren. Detta lämnar inget utrymme för lokala variationer inom fastighetsdata- systemets ram.

Det alternativ som skulle ligga närmast till hands, baserat på länsnivå, saknar för närvarande en naturlig värdmyndighet. Ännu mera decentrali- serade alternativ försvåras av bristande geografisk överensstämmelse mellan fastighets- och inskrivningsregisterområdena. Domstolsutredningen har

SOU 1992:34 Sammanfattning

vidare i sitt betänkande (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet uttalat sig för att inskrivningsväsendet på sikt bör skiljas från domstolsväsendet, men inte tagit ställning till någon alternativ lösning.

När det gäller frågor om sårbarhet och säkerhet talar de i utredningen gjorda bedömningarna till övervägande del till förmån för en bibehållen central struktur. För att trygga den nuvarande datoranläggningens elförsörj- ning vid strömavbrott anser vi att en förstärkning med ett reservkrafts- aggregat är angelägen.

I en kris- eller krigssituation kan det från sårbarhetssynpunkt vara en för- del med en regionaliserad datorlösning. Vi anser det härför angeläget att de önskemål tillgodoses som framställts från totalförsvaret om att fastighetsdata- systemet förses med reservrutiner för att i en krigssituation tillgodose behovet av information vid regionala myndigheter.

De starkaste skälen för en ändring i datorstrukturen synes finnas i anslut- ning tillADB-utvecklingen i stort och till vissa ADB-politiska ställnings- taganden. Den centrala datorstrukturen m.m. innebär vissa bindningar. En utveckling mot större flexibilitet och öppna system skulle vara väl förenlig med en regionalisering enligt de redovisade alternativen. En sådan utveckling bör - även om svårigheterna är större - eftersträvas också inom den befintliga ADB-strukturen. Detta skulle bl.a. underlätta samverkan med regionala och lokala register.

Utredningens samlade slutsats av de överväganden som har redovisats blir att ingen ändring bör ske av datorstrukturen med de förutsättningar som nu råder. Vi kan således inte redovisa några så Starka skäl för en decentralisering som ovanstående förutsättningar anger. Att lägga ut datordriften på en servicebyrå - det så kallade outsourcingaltemativet - bör prövas av CF D som ett möjligt kostnadssänkande underaltemativ vid en fortsatt central drift.

Om framtida organisationsförändringar skulle innebära ett närmande mellan fastighetsregister och inskrivningsregister och leda till en enhetlig regional basorganisation kan datorstrukturfrågan aktualiseras på nytt. En sådan basorganisation kan tänkas i form av att fastighetsregister och inskriv- ningsregister kopplas samman med fastighetsbildningsverksamheten vid fastighetsbildningsmyndigheten. En annan möjlighet skulle kunna vara att det skapas en fastighetsmyndighet på länsnivå, som skulle kunna vara värd- myndighet. De genomförda analyserna har visat att nya datorstrukturer kan anknytas till sådana nivåer samt angivit ekonomiska och andra förutsättningar för detta.

En förändrad datorstruktur bör emellertid inte ses som en automatisk konsekvens av en organisationsförändring. Kravet på mycket starka skäl för en ändrad datorstruktur torde kvarstå. Konsekvensanalyser behöver i varje aktuell situation göras bl.a. med avseende på de användare och applikationer som har fördel av en central datorstruktur.

Enligt utredningsdirektiven bör de förslag som förs fram inte hindra eventuella framtida förändringar i ansvarsfördelningen mellan berörda myn- digheter. En central systemlösning lägger inte hinder i vägen för sådana förändringar.

SOU 1992:34 Sammanfattning

Många framtida användningsområden för fastighetsdatasystemet ligger inom det kommunala verksamhetsområdet. För att uppnå ett bättre utnytt- jande av tillgängliga databaser och resurser i övrigt krävs en ökad samverkan med kommunerna. CFD och Svenska kommunförbundet har i en den 11 juni 1991 daterad avsiktsförklaring gemensamt utarbetat riktlinjer för en sådan samverkan.

Den ökade användningen av fastighetsanknuten information kan i vissa sammanhang komma i konflikt med intresset av att skydda den personliga integriteten. Datainspektionen har fäst uppmärksamhet på att också regle- ringen av registeransvaret för fastighetsdatasystemet är oklar. Fastighetsdata- kungörelsen är en av de äldsta regleringarna av ett ADB-system och är inte anpassad till dagens förhållanden. En författningsmässig reglering av fastig- hetsdatasystemet bedöms härför angelägen.

SOU 1992:34 Sammanfattning

1. Fastighetsdatasystemet - SOU 1992:34

Överväganden

bakgrund, nuläge, utveck- ochförslag lingstendenser och inriktning

1.1 Struktur och utveckling

Fastighetsdatasystemet är ett ADB-system för fastighetsregistrering och in- skrivning av landets cirka 3,0 miljoner levande fastigheter. Som bakgrund till övervägandena om ADB-Strukturen och för att belysa i vilket sammanhang en eventuell förändring av ADB-strukturen skall ses, lämnas i detta kapitel en översiktlig redogörelse för fastighetsdatasystemets uppbyggnad, utveckling, nuläge och aktuella utvecklingstendenser. Vidare diskuteras inriktningen av det fortsatta arbetet med fastighetsdatasystemet. Ett detaljerat bakgrunds- material finns i olika hänseenden i avdelning B.

Fastighetsdatasystemet byggs upp successivt genom att information i manuellt förda jord- och Stadsregister samt fastighets- och tomträttsböcker förs över till ett fastighetsregister respektive ett inskrivningsregister. Fastig- hetsdatasystemet omfattade den 31 december 1991 ca 2,3 miljoner levande fastigheter. Årligen överförs cirka 330 000 nya fastigheter till fastighetsdata- systemet. Fastighetsdatareforrnen planeras vara helt genomförd hösten 1995.

Fastighetsregistret innehåller - som närmare beskrivs i kapitel B.] - upp- gifter om fastigheter, samfälligheter, planer m.m. Det är uppdelat i följande delregister: huvudregister samt koordinat-, plan-, adress-, gemensamhets- anläggnings- och kvartersregister.

Fastighetsregisterkartan, som hör till fastighetsregistret, har ännu inte - annat än försöksvis - förts över i ADB-form. Lantmäteriverket och Svenska kommunförbundet arbetar med ett förslag till ett enhetligt rikstäckande infor- mationssystem för lägesredovisning av fastighetsindelning samt planer och bestämmelser (GFI). GFI innefattar en ADB-baserad registerkarta.

För innehållet i fastighetsregistret ansvarar respektive fastighetsregister- myndighet, som kan vara statlig eller kommunal. Vissa kommuner som inte har egna fastighetsregistermyndigheter medverkar i förandet av adressregister och planregister. Lantmäteriverket är central myndighet för fastighetsre- gistermyndigheterna.

Inskrivningsregistret innehåller - som närmare framgår av kapitel B.2 - uppgifter om ägarförhållanden, inteckningar m.m. För innehållet i inskriv- ningsregistret svarar respektive inskrivningsmyndighet. I registret förs in- skrivningsmyndighetens beslut och anteckningar i olika ärenden. Domstols- verket är central myndighet för inskrivningsmyndigheterna. _

I fastighetsdatasystemet lagras också uppgifter från fastighetstaxerings- längden, nämligen vissa taxeringsvärden, taxeringskoder och ägaruppgifter. 15

Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) har det sammanhållande an- SOU 1992:34 svaret för reforrngenomförande, systemuppbyggnad och systemunderhåll. Överväganden CFD fungerar gentemot registermyndigheterna som en hjälpmyndighet vid och förslag uppbyggnad och genomförande av fastighetsdatasystemet. Vad gäller driften kan CFD sägas fungera som en servicebyrå för fastighetsregister- och in- skrivningsmyndighetema.

Det ursprungliga syftet med fastighetsdatareformen var att genom över- föringen till ADB rationalisera verksamheten med respektive register och att förbättra arbetsmiljön genom att få bort arbetet med tunga liggare och doku- ment som ofta var svåra att tyda och vidareutveckla. Denna rationalisering har också kommit till stånd och yttrat sig i kraftigt reducerade arbetsinsatser för registreringsverksamheten och i en kvalitetshöjning bl.a. genom förkortade tider för inskrivningsärendena. ADB-reforrnen har inneburit en övergång från beslutsfattande i inskrivningsärenden en gång i veckan till daglig inskrivning. Detta har utöver rationaliseringen inom myndigheterna medfört stora sam- hällsekonomiska vinster. Vinster har vidare uppkommit inom bl.a. bank- och laeditväsendet.

Genom integrationen i fastighetsdatasystemet har fastighetsregistret och inskrivningsregistret i Stor utsträckning kommit att uppfattas som ett register. De flesta användarna har behov av data från både fastighetsregistret och in- skrivningsregistret och noterar inte att de kommer från Skilda källor. Den grundinfonnation som vanligen efterfrågas består av fastighetsbeteckning och arealuppgifter från fastighetsregistret samt ägar- och inteckningsuppgifter från ' inskrivningsregistret. Integrationen av fastighetsregistret och inskrivnings- registret samt kompletteringen med taxeringsuppgifter och koordinatan- givelser har visat sig medföra en ökad användbarhet ijämförelse med vad som gällde för de ursprungliga registren.

Den ökade användningen har i sin tur lett till att nya rutiner har utvecklats eller övervägs med det ADB-baserade fastighetsdatasystemet som grund. Mest framträdande är utnyttjandet av fastighetsdatasystemet via terminaler inom kreditväsendet. Detta utnyttjande av fastighetsdatasystemet är i många fall obundet av gränserna för de enskilda fastighetsregister- och inskrivnings- registerområdena. Banker och andra kreditinstitut med verksamhet i större regioner eller hela landet behöver tillgång till information om fastigheter i hela landet via en enda ingång i systemet (riksåtkomst). Omfattningen av gräns- överskridandetransaktioner framgår närmare av kapitel B.8.

Fastighetsdatasystemet har vidare visat sig kunna utgöra ett hjälpmedel bl.a. vid utveckling av den så kallade summariska processen vid krono- fogdemyndigheterna samt vid uppbyggnad av den nya Bostadskreditgaranti- nämndens rutiner.

En reformering av rutinerna inom panträttens område övervägs - se vidare kapitel B.2. Goda utvecklingsmöjligheter finns mot tillämpningar inom fastighetsmäklar- och försäkringsverksamhet.

Förslag föreligger om kompletteringar av fastighetsdatasystemet med ett basregister över byggnader som skulle byggas upp i nära samverkan med kommunerna - se vidare kapitel B.9. Detta register beräknas öka förutsätt- 16

ningarna för utnyttjande av fastighetsdatasystemet i bl.a. samhällsplanering, SOU 1992:34 samhällsbyggande, taxeringsverksamhet, fastighetsförvaltning och statistik- Överväganden produktion. och förslag Parallellt med och delvis som grund för de successivt ökade använd- ningsmöjligheterna löper den snabba utvecklingen generellt inom dator- området, som behandlas närmare i kapitel 3 samt mera detaljerat i kapitel B.7. Utnyttjandet av fastighetsdatasystemet sker i huvudsak via terminaler anslutna till systemet. Vid årsskiftet 1991/92 hade omkring 21 800 terminalarbets- platser möjlighet att nå information i fastighetsdatasystemet. Antalet termi- naler anknutna till fastighetsdatasystemet bedöms komma att öka - om än inte i samma takt som tidigare. Den nu gjorda översikten klargör att fastighetsdatasystemet måste ses som en integrerad helhet. Det innebär att det för fastighetsdatasystemet är svårt att göra en enkel tillämpning av begreppen myndighet eller register. CFD - som i huvudsak svarat för utvecklingen av ovannämnda applika- tioner m.m. - kan sägas ha utvecklats från att vara ett stödorgan i ADB- reformen till att bli den centrala och drivande kraften i fastighetsdatasystemet.

1.2 Inför reformgenomförandets avslutning

1.2.1 Inledning

Fastighetsdatasystemet började - efter omfattande förberedelser och försöks- verksamhet - införas med rättsverkan år 1976. Reformgenomförandet har därefter pågått och beräknas, som nämnts i avsnitt 1.1, bli slutfört under år 1995. Som bakgrund till våra ställningstaganden finns det anledning att mera allmänt försöka konkretisera vad som karakteriserar fastighetsdatasystemet och vilket behov av åtgärder som föreligger i samband med avslutningen av det tjugoåriga reformgenomförandet och övergången till drift och utnyttjande i ett fortvarighetstillstånd.

Övergången kommer naturligtvis att bli glidande och inte präglas av någon abrupt förändring vid en viss bestämd tidpunkt, annat än vad gäller arbets- volymen. Inte desto mindre torde övergångsperioden ge anledning till att "stanna upp", samla erfarenheterna från genomförandeepoken och göra samlade överväganden av grundläggande karaktär. Dessa kan tänkas få följande huvudinriktning.

1.2.2 Konsolidering och förbättring

Det är naturligt att avslutningen av reformgenomförandet och övergången till ADB-drift i hela landet kommer att präglas av behov av och tillfälle till konsolidering av fastighetsdatasystemet. Även om systemet har utvecklats successivt under genomförandeperioden finns anledning att samlat se över 17

rutiner m.m. och att genomföra förbättringar och förenklingar vilka tidigare SOU 1992:34 har måst skjutas på framtiden av tids- och resursskäl. Överväganden Det finns bl.a. behov av en förbättrad anpassning av utdata från systemet och förslag till olika utnyttjares önskemål. Det gäller gentemot såväl fastighetsregister- och inskrivningsmyndigheter som vissa terminalanvändare vilka t.ex. efter- lyser en mera användarvänlig menyteknik.

Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 1991/92 givit Lantmäteri- verket i uppdrag att översiktligt redovisa alternativa möjligheter att rationali- sera fastighetsregistreringen - se vidare avsnitt 81

Som exempel på en önskvärd förändringsåtgärd kan anföras att vi upp- märksammats på att behandlingen av servitut vid ändrad fastighetsindelning kan vara mycket tidsödande och borde kunna underlättas genom hjälprutineri ADB-systemet. Införande av ett särskilt rättighetsregister, som nyligen behandlats i en förstudie, skulle innebära förbättrade förutsättningar och lösa det nu antydda problemet.

Önskemål har också framkommit vid utredningens besök hos fastighets- register- och inskrivningsmyndigheter om en koncentrerad fortbildning av personal som deltagit i reformgenomförandets tidigare skeden, när utbild- ningsbehovet i samband med övergången till ADB upphör.

1.2.3 Bättre utnyttjande i registerverksamheten m.m.

Redan i nuvarande skede - då en stor del av landet omfattas av fastighetsdata- systemet - har en process kommit igång mot ett mera konsekvent och kom- plett utnyttjande av fastighetsdatasystemet i respektive grundläggande regis- terverksamhet och i angränsande verksamheter, för vilka fastighetsregistret och inskrivningsregistret utgör ett stöd. Först efter hand som systemet har vuxit fram har denna påverkan från fastighetsdatasystemet mot verksam- heterna börjat ta form. En ökad allmän ADB—mognad gör det nu också möjligt att ta nya steg i utvecklingen av ADB-stödet som leder till mer djupgående rationaliseringar.

Iförlängningen av detta ställs krav mot registren som har blivit möjliga att formulera först genom fastighetsdatasystemets tillkomst. Detta samspel kommer att intensifieras efterhand som överföringen fullföljs. Nya steg i utvecklingen innebär att hela verksamheter effektiviseras genom att arbets- former och handläggningssätt förändras med stöd av gemensam information. Denna utveckling förutsätter att informationen i fastighetsdatasystemet kan utnyttjas tillsammans med annan information i integrerade verksamhetsnära system.

De mest påtagliga exemplen på denna process är övervägandena om för- ändrade rutiner inom panträttens område samt arbetet med ett bättre och mera integrerat utnyttjande av fastighetsdatasystemet i fastighetsbildningsmyndig- heternas handläggningssystem. En bättre samverkan mellan det nuvarande innehållet i fastighetsdatasystemet och fastighetsregisterkartan skulle bli möjlig genom registerkartans överföring till digital form. 18

1.2.4 Nya användningsområden SOU 1992:34 Overväganden

En tredje tendens är det snabbt vidgade perspektivet mot utnyttjande av och förslag fastighetsdatasystemet inom nya användningsområden. Som har framgått redan av avsnitt 1.1 och81.2.3 finns en stor potential i detta hänseende. Över- väganden pågår om utnyttjande av fastighetsdatasystemet inom försäkrings- och mäklarverksamhet. Möjligheterna studeras att utnyttja fastighetsdata- systemet i fastighetstaxeringen bl.a. genom att samla all grundläggande information som behövs i en databas i fastighetsdatasystemet.

Fastighetsinformation är ett grundläggande element i storskaliga GIS (geografiska informationssystem). Informationen i fastighetsdatasystemet spelar i detta sammanhang en mycket viktig roll. Fastighetsdatasystemets betydelse för kommunernas verksamhet är härvid uppenbar. En överens- kommelse om samverkan mellan staten och kommunerna kring fastighets- datasystemet har nyligen träffats mellan Svenska kommunförbundet och CFD. Fastighetsdatasystemets betydelse för kommunal verksamhet, för sam- hällsbyggandet och för olika kommunaltekniska tillämpningar m.m. - liksom när det gäller samhällsplanering och statistikproduktion i övrigt - kommer att öka. Denna tendens kommer att förstärkas om planerna på ett basregister över byggnader fullföljs.

1.2.5 Fortsatt inriktning - förutsättningar för att ändra datorstruktur

Vad som har sagts i avsnitt 1.2.2. - 1.2.4 kan ligga till grund för en diskus- sion om ambitionsnivåer, mål och inriktning för det fortsatta arbetet med fastighetsdatasystemet. Det ankommer inte på PDS-utredningen att lägga fram några förslag eller ta någon ställning i dessa hänseenden. Men det är ange- läget att ha en bild av olika utvecklingsperspektiv som bakgrund till över- vägandena om ADB-strukturen. Inriktningen i stort av fastighetsdata- systemets vidare utveckling kan bli avgörande för ställningstagandet om en eventuell ändring av datorstrukturen och i varje fall för valet av lämplig tid- punkt för att genomföra en sådan förändring.

Det finns grundläggande mål angivna för fastighetsregistret respektive inskrivningsregistret. Fastighetsregistrets huvuduppgift är att fortlöpande redovisa fastighetsindelningen och förändringarna i denna. Därutöver skall bl.a. servitut, planer och restriktioner i markanvändningen redovisas. Fastig- hetsregistret skall tillgodose behov inom inskrivningsverksamheten, fastig- hetsbeskattningen, lantmäteriet, folkbokföringen, samhällsplaneringen osv. Inskrivningsregistret skall tillgodose behovet av insyn i och kontroll av fastighetsförvärv, redovisa vem som äger/förvärvar fastigheter, redovisa inteckningar, nyttjanderätter m.m., utgöra underlag för fastighetskredit- givning osv.

Det kan konstateras att fastighetsdatasystemet successivt har uppfyllt dessa grundläggande syften och mål på ett bättre sätt än de manuella registren. 19

Nya mål har - mer eller mindre explicit - uttalats i samband med över- SOU 1992:34 gången till fastighetsdatasystemet eller successivt under dess utbyggnad. Det Överväganden gäller t.ex. effektiv och resursbesparande drift, en förbättrad lägesredo- och förslag visning genom koordinatsättningen, en närmare samverkan mellan fastig- hetsregistret och inskrivningsregistret, komplettering med taxeringsuppgifter, snabbare expeditionstider, snabbare informationslämning, ökad informa- tionsvolym osv. Hög säkerhet och tillförlitlighet har fortlöpande gällt som mål för verksamheten. Ökad vikt har lagts vid en strävan mot förbättrad arbetsmiljö och vidgat arbetsinnehåll vid registermyndigheterna. Även i de hänseenden som nu har exemplifierats visar fastighetsdatasystemet en hög grad av måluppfyllelse.

När det gäller den framtida inriktningen ligger det närmast till hands att diskutera ambitionsnivåer på det sätt som de kommit till uttryck i avsnitten 1.2.2 - 1.2.4. Det bör då uppmärksammas att de tre angivna inriktningarna drivs parallellt med varandra över tiden, och inte kan ses som på varandra följande etapper, om man inte särskilt försöker Styra verksamheten mot en sådan tidsmässig uppdelning.

Arbetet med att konsolidera den helt genomförda överföringen av fastig- hetsregistret och inskrivningsregistret - se avsnitt 1.2.2 - och göra nära- liggande förbättringar kan ses som en naturlig avrundning av ADB-reformen. Om detta arbete kan avgränsas och en tidpunkt för dess avslutning fastställas, skulle denna tidpunkt kanske bättre markera avslutningen av reformgenom— förandet än den dag hösten 1995 då den sista fastigheten beräknas bli över- förd till ADB-registret. Det förefaller naturligt att verksamhet med denna inriktning ges högsta prioritet inom det fortsatta arbetet med fastighetsdata- systemet.

Nära koppling till det egentliga reformgenomförandet har också inrikt- ningen mot ett bättre utnyttjande av fastighetsdatasystemet i registerverksam- heten och i direkt angränsande verksamheter - se avsnitt 1.2.3. Den är emel- lertid klart urskiljbar från själva registerreformen. Detta arbete bör därför, från fastighetsdatasystemets synpunkt och om resursknapphet föreligger, kunna ges en lägre prioritet än konsolideringen av reformgenomförandet. Genomförandet av bl.a. digitaliseringen av registerkartan har nära samband med en förbättrad samverkan mellan fastighetsdatasystemet och fastighets- bildningsverksamheten. Eftersom registerkartan är en integrerad del av fastighetsregistret har överföringen av registerkartan till ADB-medium också en nära koppling till den grundläggande ADB-reformens fullföljande.

Utvecklingen mot nya användningsområden — se avsnitt 1.2.4 - bör priori- teras från andra utgångspunkter och inte konkurrera med de två ovan angivna huvudinriktningama med anknytning till basregistren. Samma synsätt kan möjligen tillämpas på frågan om uppbyggnad av ett basregister över bygg- nader, som i sig skulle öppna ytterligare, nya användningsområden. De för fastighetsdatasystemet ansvariga myndigheterna kan - liksom stats- makterna — göra andra avvägningar och prioriteringar än de som nu har an- tytts. Det är emellertid, som sagts tidigare, viktigt att diskussionen om en eventuell ändring av datorstrukturen sätts i relation till målen för och inrikt- 20

ningen i stort av fastighetsdatasystemets fortsatta utveckling. SOU 1992:34 För oss framstår det som en naturlig målangivelse för fastighetsdata- Överväganden systemet att det Skall vara så flexibelt att alla de tre ovan angivna huvud- och förslag inriktningarna Skall kunna fullföljas på bästa sätt. Datorstrukturen eller andra ADB-förutsättningar bör inte få utgöra något hinder eller vara styrande för riktningsvalet i detta sammanhang. Den andra aspekten på sambandet mellan inriktning och ambitionsnivåer å ena sidan och ADB-strukturen å den andra gäller valet av tidpunkt för en eventuell genomgripande förändring av datorstrukturen. En sådan förändring skulle t.ex. om den görs i samband med fullföljandet av ADB-överföringen innebära en förskjutning i tiden av beskrivna konsoliderings- och anpass- ningsåtgärder, av ett utvecklat samspel med näraliggande verksamheter och av utvecklingen av nya tillämpningar och användningsområden. Eri avväg- ning måste ske mellan angelägenheten av ändrad datorstruktur och andra, önskvärda förändringar i fastighetsdatasystemet. Redan från denna utgångs- punkt krävs mycket starka Skäl för en resurskrävande decentralisering. Om sådana skäl bedöms föreligga blir en inbördes tidsanpassning med andra för- ändringsbehov angelägen. Vi menar att övervägande skäl talar för att i varje fall den ovan antydda konsolideringen och avrundningen av reformgenomförandet genomförs samt att principen för genomförandet av GFI och för en mer integrerad samverkan mellan fastighetsregistrering och fastighetsbildning läggs fast innan en even- tuell genomgripande förändring görs av ADB-strukturen. Hur en eventuell förändring skall ses i relation till utvecklingen mot nya tillämpningar och användningsområden går inte nu att ta någon ställning till. Denna verksamhet kommer att pågå parallellt med utvecklingen i övrigt och det blir först senare möjligt att identifiera eventuella tydliga etappgränser. Utvecklingen inom detta område kan också komma att leda till någon form av administrativ uppdelning mellan myndighetsfunktioner och uppdragsverksamhet.

1.2.6 Behov av ny författningsreglering m.m.

Som har framgått av redogörelsen ovan har genomförandet av fastighetsdata- systemet medfört stora förändringar och påtagliga rationaliseringseffekter. Det föreligger också en stor potential för fortsatt utveckling och för tillämp- ningar inom nya områden redan med det innehåll som fastighetsdatasystemet nu omfattar. Genom en fortsättning av ADB-reformen till att omfatta även fastighetsregisterkartan samt en komplettering av fastighetsdatasystemet med ett basregister över byggnader skulle användningsområdet och utvecklings- potentialen öka ytterligare.

I båda de Sistnämnda hänseendena har emellertid Datainspektionen (DI) ifrågasatt föreslagna utbyggnader med hänsyn till möjliga risker för den per- sonliga integriteten. DI har angett som en första förutsättning för en fortsatt utveckling av dessa frågor att en översyn sker av den rättsliga regleringen av lastighetsdatasystemet. Liknande osäkerhet har uppstått vad gäller krono- 21

fogdemyndighetemas tänkta registrering i samband med den tidigare nämnda SOU 1992:34 summariska processen. Överväganden Dessa problem sammanhänger med att författningsregleringen av fastig- och förslag hetsdatasystemet och de däri ingående registren är omodern och oklar. Den grundläggande faStighetsdatakungörelsen (1974: 1058) är en av de äldsta regleringarna av ett ADB-system. Den hänför sig till de första skedena i den utveckling som tecknats i det föregående och är inte anpassad till dagens ADB-lagstiftning. Det ankommer inte på PDS-utredningen att gå närmare in på dessa frågor. Mycket talar emellertid för att en översyn borde ske av författningsregleringen av fastighetsdatasystemet och de däri ingående registren. Detta skulle vara ett naturligt led i den konsolidering som har beskrivits i avsnitt 1.2.2. En sådan ny reglering får förutsättas klarlägga bl.a. frågor om registeransvar och sam- verkansförutsättningar mellan i systemet ingående och eventuellt tillkom- mande register m.m. En ny författningsreglering skulle också förutsätta ett samlat ställnings- tagande från statsmakternas sida till fastighetsdatasystemet och dess fortsatta utveckling. Ett sådant ställningstagande förefaller också naturligt inför reformgenomförandets avslutning. Statsmaktemas ställningstagande kommer då också att innebära en avvägning mellan å ena sidan utnyttjande av syste- mets utvecklingspotential, utvidgning med nya register och nya tillämpnings- områden och å den andra sidan säkerhets- och integritetsaspekter. Därmed skulle riktlinjer läggas fast för systemets utnyttjande och fortsatta utveckling. Det är naturligt att EG-perspektivet kommer att ge viktiga utgångspunkter både i ett arbete med en ny författningsreglering och vid de mera generella övervägandena.

2. Fastighetsdatasystemets funktion, S_OU1992r34

Överväganden

förändringsbehov m.m. ochförslag

2.1. Inledning

I kapitel B.1-6 görs en genomgång av de olika verksamhetsområden (fastighetsregister, inskrivningsregister, kommunerna, kreditmarknaden osv.) som är eller förväntas bli betjänade av fastighetsdatasystemet. Varje kapitel innehåller bl.a. uppgifter om de krav som riktas mot fastighetsdata- systemet, om systemets funktion, utveckling inom området och behov av för- ändringar. Dessa bedömningar m.m. sammanfattas i detta kapitel.

2.2. Krav

För det nuvarande liksom för ett framtida fastighetsdatasystem finns det vissa grundläggande krav som skall vara uppfyllda. Idet följande ges en samman- fattning av dessa krav på systemet.

Rättssäkert: En mängd rättsverkningar är knutna till registerinnehållet. Det är därför av yttersta vikt att uppgifterna är korrekta och fullständiga.

Sammanhållet och enhetligt: Ett rikstäckande, författningsreglerat system med uppgifter som äger rättsverkan och med ett samhälleligt ansvar för registerkvaliteten förutsätter att lokala avvikelser inte kan godtas utan att systemet utformas och utvecklas sammanhållet och enhetligt.

Tillgängligt: En mängd beslut, både inom den offentliga och den privata sektorn, grundas på innehållet i fastighetsdatasystemet. För att sådana beslut skall kunna fattas krävs att tillgängligheten till fastighetsdatasystemet är hög.

Användarvänligt: För att kunna tillgodogöra sig systemets register- innehåll krävs att ingången till systemet och redovisningen av registerinne- hållet är sådana att en användare på ett enkelt sätt kan tillgodogöra sig det.

Utvecklingsmöjligheter: Systemet måste vara så flexibelt och anpass- ningsbart att det kan tillgodose framtida användares behov av basinforrnation om fastigheter. Fastighetsdatasystemet måste vara utformat så att informa- tionen kan inhämtas till och bearbetas i en lokal miljö samt tillgodose de krav som ny teknik kan komma att ställa på systemet.

Säkerhet och sårbarhet: På fastighetsdatasystemetet med dess grund- läggande betydelse för olika samhällssektorer måste kraven på säkerhet ställas mycket högt. Åtgärder för att minimera sårbarheten får inte begränsas av kortsiktiga finansiella omständigheter.

Vi finner att det nuvarande fastighetsdatasystemet uppfyller de grund- läggande krav som redovisats ovan. Systemet har kommit att användas inom flera olika samhällssektorer inom såväl den offentliga som den privata sek- 23

torn. Erfarenheterna från denna användning och den utveckling som sker mot SOU 1992:34 nya användningsområden och ny teknik styrker denna uppfattning. Overväganden och förslag

2.3. Funktion

2.3.1. Inledning

Fastighetsdatasystemet betjänar i huvudsak tre olika användningsområden nämligen de registerförande myndigheterna, samhällsplaneringen/samhälls- byggandet och olika verksamheter inom den privata sektorn.

2.3.2. Registermyndigheter

För de registerförande myndigheterna - inskrivnings- och fastighetsregister- myndigheterna - har införandet av fastighetsdatasystemet lett till betydande rationaliseringsvinster. Detta gäller framför allt på inskrivningssidan. Här- igenom har servicenivån gentemot de sökande och allmänheten kunnat höjas. Staten har kunnat tillgodogöra sig stämpelskatter och expeditionsavgifter tidigare än vad som var möjligt med den tidigare, manuella inskrivnings- rutinen. Registrering med hjälp av ADB kräver vidare betydligt mindre personal än tidigare manuella system.

En mängd rättsverkningar är knutna till registerinnehållet. Det är därför angeläget att uppgifterna är korrekta, fullständiga och lätt tillgängliga. Fastig- hetsdatasystemet uppfyller de krav som ställts på systemet vad avser dessa förhållanden.

Den centrala tillgängligheten i fastighetsdatasystemet har under de senaste åren uppgått till mellan 99,25 % och 99,59 %.

2.3.3. Samhällsplanering/samhällsbyggande

Inom såväl samhällsplanerings- som samhällsbyggnadsområdena behövs uppgifter som är knutna till fastighetsbeståndet. Sådan information efterfrågas av intressenter från både den statliga och den kommunala sidan. Fastighets- datasystemet utgör härvid en viktig informationskälla. Informationen kan användas direkt utan vidare bearbetning. Eftersom fastighetsdatasystemet enbart innehåller begränsad information har det emellertid blivit alltmera vanligt att systemets registerinnehåll på olika sätt bearbetas tillsammans med andra ADB-baserade databaser på lokal eller regional nivå. Härigenom kan informationen komma till användning vid fysisk planläggning, plangenom- förande, demografisk kartläggning, statistikproduktion eller inom andra verk- samhetsområden. På såväl den statliga som den kommunala sidan finns härutöver behov av att utnyttja informationen från fastighetsdatasystemet också i den direkta ärendehandläggningen. 24

I sin funktion som ett basregister över fastighetsanknuten information SOU 1992:34 uppfyller det nuvarande fastighetsdatasystemet de krav som ställs på syste- Överväganden met. För framtiden bedöms behovet av fastighetsanknuten information om- och förslag fattande också grafisk redovisning expandera starkt.

2.3.4. Privata sektorn

De största användarna av fastighetsdatasystemet vid sidan av registermyndig- heterna är banker och andra kreditinstitut. Av de terminalarbetsplatser som har tillgång till fastighetsdatasystemet svarar kreditmarknaden för ca 85 %. Vid kreditbedömning och långivning, men också vid bankernas medverkan vid fastighetsöverlåtelser, har tillgång till information från fastighetsdata- systemet skapat förutsättningar för en rationellare hantering. Informa- tionsmängden i och tillgängligheten till informationen i fastighetsdatasystemet motsvarar också dessa kunders krav. För andra användare av fastighetsdata- systemet inom den privata sektorn - fastighetsmäklare, fastighetsförvaltare, fastighetsvärderare m.fl. - utgör fastighetsdatasystemet ett basregister vars innehåll ofta måste kompletteras med uppgifter från andra källor.

2.3.5. Sammanfattande funktionsbeskrivning

Den redovisade sammanfattningen av fastighetsdatasystemets funktion, stödd på den mera detaljerade genomgången i avdelning B, ger grund för den sam- lade bedömningen att dagens system fungerar mycket bra. Denna slutsats styrks också av våra erfarenheter från studiebesök och andra kontakter. Inga grundläggande krav på förändringar har kommit från fastighetsregister- myndigheter, inskrivningsmyndigheter eller andra användare. Stora rationali- seringsvinster har gjorts. Fastighetsdatasystemet är en integrerad del i bankers och andra kreditinstituts verksamhet. Som bl.a. har framgått av kapitel 1 finns tekniskt och innehållsmässigt en betydande utvecklings- potential.

Några väsentliga funktionella nackdelar föreligger alltså, enligt vår bedömning, inte med den nuvarande datorstrukturen. I avsnitt 1.2.5 har vi konstaterat att redan riskerna för försening i förändrings- och utvecklings- arbetet gör att mycket starka skäl måste föreligga för en genomgripande för- ändring av datorstrukturen. Vad som nu har sagts skärper ytterligare kraven på styrkan i de skäl som krävs för att motivera en sådan förändring. Den skulle i varje fall medföra risker för störningar och en försämrad funktion under en övergångstid. Angelägenheten av att bibehålla minst dagens funk- tionsgrad har kommit till uttryck i den i olika sammanhang till utredningen ganska frekvent framförda frågan varför grundläggande ändringar skulle göras i dagens väl fungerande system. 25

2.4. Förändringsbehov och problem S_OU1992:34 Overväganden

2.4.1. Inledning och förslag

Inom de olika användarnas verksamhetsområden pågår en mängd utveck- lingsprojekt. Dessa syftar bl.a. till att effektivisera och rationalisera verksam- heten inom fastighetsdatasystemets vitt skilda användningsområden. Utveck- lingen och de förändringsbehov denna framkallar redovisas i kapitel B.1-6. Nedan följer en kortfattad sammanfattning av dessa behov samt diskuteras om behoven kan tillgodoses inom ramen för det nuvarande fastighetsdata- systemet eller eventuellt kan tillgodoses först i en alternativ systemstruktur. De frågeställningar som behandlas nedan berör i första hand registerinne- hållet, användarvänligheten och utvecklingen inom ADB-området m.m.

2.4.2. Registerinnehåll

Inom flera av de verksamhetsområden där fastighetsdatasystemet utnyttjas ställs krav på tillgång också till annan lägesanknuten information. Databaser för dessa andra uppgifter byggs upp lokalt, regionalt eller centralt. Fastig- hetsdatasystemets roll i detta sammanhang kan variera. Tillkommande data- baser kan integreras i fastighetsdatasystemet eller byggas upp separat för respektive verksamhetsområde. Ett exempel på behovet av ytterligare infor- mation redovisas i kapitel B.9, där det av CFD utarbetade förslaget till bas- register över byggnader beskrivs. Innehållet i detta register utgör i sin tur enbart en bas för uppbyggnad av ytterligare databaser av mera lokal karaktär som grund för kommunal planering, fastighetsförvaltning m.m.

Flera kommuner har byggt upp egna fastighetsinformationssystem som bl.a. ajourhålls genom regelbunden uppdatering av information från fastig- hetsdatasystemet. För de kommuner som har egen fastighetsregisterrnyndig- het vore det önskvärt att fastighetsregistret kunde erhålla en automatisk upp- datering från det egna informationssystemet i samband med att registreringen sker i detta system. Kostnaderna för överföring från fastighetsdatasystemet till det kommunala informationssystemet skulle då falla bort. Denna möjlighet är även önskvärd för det föreslagna basregistret över byggnader.

Det nuvarande fastighetsdatasystemet fyller ett grundbehov av fastighets- anknuten information. Möjligheter finns att i en framtid bygga ut det centrala fastighetsdatasystemet med ytterligare information om exempelvis fastig- heternas byggnadsbestånd. Sådan information kan också göras tillgänglig för fastighetsdatasystemets kunder genom uppbyggnad av lokala databaser som samverkar med fastighetsdatasystemet via standardiserade gränssnitt.

2.4.3. Användarvänlighet

Önskemål har i olika sammanhang förts fram om att göra sökning efter information i fastighetsdatasystemet mera användarvänlig. Så skulle kunna 26

ske genom olika former av menyval. Varje användarkategori har härvid olika SOU 1992:34 önskemål om hur ett sådant menysystem skall utformas. Fastighetsregister- Överväganden myndigheterna har framfört önskemål som syftar till att göra systemet mera och förslag användarvänligt genom förenklade rutiner vid registrering av de i fastighets- registret redovisade rättigheterna. Det nuvarande fastighetsdatasystemet lägger inte hinder i vägen för att till- godose dessa kundönskemål. Således utformar Lantmäteriverket och CFD för närvarande ett nytt system för ajourföring och presentation av rättigheter. Vidare har CFD utarbetat ett PC-program, CFD Optimal, som med hjälp av mus och rullgardinsmenyer m.m. underlättar sökning i fastighetsdata- systemet. Även andra önskemål bedöms vara möjliga att tillgodose inom detta område.

2.4.4. Utveckling - användning och teknik

Flera av de projekt som diskuteras inom fastighetsinforrnationsområdet syftar på olika sätt till att tillgodose önskemål som blivit möjliga att formulera först i och med att fastighetsdatareformen genomförts i större delen av landet. Projekten bygger i stor utsträckning på att bearbeta den i fastighetsdata- systemet lagrade informationen tillsammans med annan lägesanknuten infor- mation i ADB-form i så kallade geografiska informationssystem (GIS). Det kan härvid röra sig om såväl traditionell fastighetsanknuten information som lägesbestämd eller geografiskt avgränsad information i övrigt. Genom att framställa kartor i digital form öppnas nya möjligheter att utnyttja, samman- ställa och bearbeta olika databaser samt att analysera och presentera resultat. Många av dessa användningsområden ligger inom det kommunala verksam- hetsområdet. För att uppnå ett bättre utnyttjande av tillgängliga databaser och resurseri övrigt krävs för framtiden en ökad samverkan med kommunerna.

Förutsättningarna för en sådan ökad samverkan har skapats bl.a. genom den avsiktsförklaring som CFD och Svenska kommunförbundet gemensamt utarbetat. Denna avsiktsförklaring innebär bl.a. att det skall bildas ett kommunalt råd med syfte att öka kommunernas inflytande på utvecklingen av fastighetsdatasystemet. Rådet skall huvudsakligen vara inriktat på utveck- lingsfrågor och förmedla idéer, behov och synpunkter från kommunerna till CFD.

Uppbyggnaden av lokala eller regionala databaser och ny teknik i övrigt, såsom client/server-teknik m.m. - se kapitel 3 - bygger i stor utsträckning på att de inblandade datorerna kan kommunicera med varandra. Försöksverk- samhet pågår bl.a. med den digitala fastighetsregisterkartan, Lantmäteriets handläggningssystem HLS samt GIT-projektet i Norrbotten.

Fastighetsdatasystemets tekniska uppbyggnad - se kapitel B.7 - överens- stämmer inte med det koncept för öppna system och de tekniska standarder som Statskontoret rekommenderar, vilket alternativa datorstrukturer har för- utsatts göra. Ovan nämnda projekt visar dock att fastighetsdatasystemet med nuvarande uppbyggnad och den utveckling som pågår av systemet mot 27

användning av ett SOL-gränssnitt och med sikte mot kommunikation med det i UNIX-miljön vanliga TCP/IP-protokollet m.m. kan utvecklas till att också i framtiden tillgodose användarnas krav på tillgång till och utbyte av infoma- tion.

2.4.5. Sammanfattande behovs- och problem- beskrivning

De önskemål om förändringar och förbättringar som föreligger och som beskrivits översiktligt under rubrikerna registerinnehåll, användarvänlighet samt utveckling - användning och teknik, kan tillgodoses utan någon grund- läggande förändring av den nuvarande datorstrukturen.

Det nuvarande fastighetsdatasystemets tekniska uppbyggnad kan i vissa sammanhang medföra en begränsning genom de svårigheter som eventuellt kan uppkomma vid introduktion av ny teknik och nya tillämpningar i fastig- hetsdatasystemets omvärld.

Vi har emellertid inte funnit några krav från användarnas sida som inte skulle kunna tillgodoses med dagens datorlösning.

SOU 1992:34 Överväganden och förslag

3. Utvecklingen inom ADB-området $9U1992=34

Overväganden och förslag

En grundläggande utgångspunkt för statens ADB-politik - se vidare avsnitt B.10.2 - är att ADB skall utgöra ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhet. Användningen av ADB skall bidra till att tillgängliga resurser utnyttjas effek- tivare eller att verksamheten förbättras i andra avseenden. Utnyttjandet av ADB-teknik är vidare ett sätt att fördjupa demokratin genom förbättring av medborgarnas tillgång till information och förbättrad service till medborgarna. Mot bakgrund av vad som har redovisats i kapitel 1 och 2 kan konstateras att fastighetsdataprojektet har svarat väl mot dessa ADB-politiska mål.

Utvecklingen inom ADB-omrädet berör i övrigt i stor utsträckning frågor som hänger samman med standardisering och kommunikation.

Det koncept till öppna system - se vidare avsnitt B.10.3 - som Stats- kontoret rekommenderar statsförvaltningen att sträva mot kan härvid ses som en drivkraft. Grundstenen i ett öppet system är att följa standarder (formella eller de facto) på alla nivåer i ett ADB-system - från datornivån via datanivån till användarnivån.

Öppna, standardiserade och leverantörsoberoende system befrämjar bl.a. ett bättre informationsutbyte och leder till lägre kostnader. Det finns emellertid ännu inte några system som är helt öppna. Konceptet för öppna system kan därför beskrivas som ett framtida tillstånd som det är angeläget att såväl användare som leverantörer strävar efter att uppnå.

Ett tillämpande av konceptet för öppna system innebär samtidigt att det blir enklare att tillgodogöra sig den nya tekniken inom dataområdet. Denna utveckling bygger i stor utsträckning på att söka skapa förutsättningar för ett ökat informationsutbyte mellan olika databaser. Några exempel på sådan ny teknik redovisas kortfattat nedan. En utförligare beskrivning återfinns i avsnitt B.10.4.

Electronic Data Interchange, EDI, är en metod att överföra infomationen i olika typer av dokument mellan datorer. Tillämpningen av EDI utmärks av att data som utbyts är formaliserade och strukturerade enligt någon EDI-stan- dard, att datautbytet mellan datasystemen Sker automatiskt och utan mellan- liggande, manuell hantering samt att datautbytet sker mellan datasystem i olika organisationer och i olika datamiljöer.

En teknik som i framtiden kommer att få ökad betydelse går under benämningen client/server, beställare/betjänare. Denna teknik syftar till att med hjälp av moderna kommunikationslösningar göra det möjligt att på ett flexibelt och väl avvägt sätt fördela databaser och bearbetningskapacitet mellan olika datorer i ett nät. En stordator kan vara server och ha till uppgift att utföra uppdrag, t.ex. att läsa en databas, på beställning av en eller flera clients, som exempelvis kan vara persondatorer. Bearbetning kan utföras 29

både i en client och i en servern. Kommunikationen sker i form av program till program över nätet.

Stordatoms funktion kommeri framtiden bl.a. att bestå i att lagra stora gemensamma databaser och centrala administrativa system, svara för större bearbetningar och att fullgöra en kontroll- och kommunikationsfunktion.

Den kostnadsutveckling med en fallande relation mellan pris och prestanda som ägt rum under hela 1980-talet och som framför allt berört PC- och stor- datorrnarknadema bedöms fortsätta också under överblickbar framtid.

Den miljö som fastighetsdatasystemet verkar i och den utveckling som sker i denna miljö har närmare beskrivits i avsnitt B.7. Fastighetsdata- systemets utveckling sker i vissa delar riktning i mot av Statskontoret rekommenderade standarder och mot ett öppnare system. Fastighetsdata- systemet bedöms härigenom successivt kunna tillgodose nuvarande och fram- tida användares önskemål att utnyttja systemet tillsammans med den nya tekniken inom dataområdet. Härigenom underlättas bl.a. ett flexibelt utnytt- jande i kombination med andra centrala, regionala eller lokala ADB-system. Genom bindningen till befintliga förutsättningar kommer detta emellertid att ske med en viss tröghet jämfört med vad ett från ett nolläge nu uppbyggt system skulle innebära.

SOU 1992:34 Överväganden och förslag

4. EG-aspekter SOU 199264

Överväganden och förslag

Sverige har ansökt om medlemskap i EG och kan förväntas bli medlem tidigast under år 1995. Förhandlingar om ett EES-avtal har fullbordats. Avtalets undertecknande förväntas ske inom kort. Avtalet, som för när- varande är föremål för EG-domstolens granskning, kan träda i kraft tidigast vid årsskiftet 1992/93. Sveriges närmande till EG kan få konsekvenser för såväl fastighetsdatasystemet som för CFD.

EG-kommissionen har utarbetat riktlinjer för att främja samverkan mellan de offentliga och privata sektorerna på informationsmarknaden. Dessa rikt- linjer, som enbart innehåller rekommendationer, innebär bl.a. att den offent- liga sektorn bör Sträva efter att eliminera omotiverade legala och andra hinder för den privata sektorn att använda offentlig information och bearbeta den vidare.

Den offentliga sektorn skall tillämpa ett förfarande som främjar investe- ringar inom den privata sektorn för att utveckla informationstjänster som bygger på offentliga data. Praxis som leder till en förvrängd konkurrens skall undvikas. Innan nya informationstjänster inrättas inom den offentliga sektorn skall prövning ske om en existerande privat service kan användas eller anpassas så att den tillgodoser behoven.

Frågor som berör var informationstjänstema lämpligast skall utföras, om den privata sektorn skall involveras i produktion eller distribution och om det är önskvärt att en offentlig tjänst ersätts av en lämplig kommersiell service bör bli föremål för regelbunden omprövning.

EG-kommissionen har i september 1990 antagit ett förslag till direktiv angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Bakgrunden till förslaget är att kommissionen ansett att en hög nivå för skydd mot inte- gritetskränkning är nödvändig för att säkerställa det önskade fria flödet av information mellan medlemsländerna. Förslaget är för närvarande föremål för revidering. Ett ställningstagande av EG:s ministerråd till ett reviderat förslag kan förväntas i början av 1993. Nedan ges en sammanfattning av några punkter i det ursprungliga direktivet.

Medlemsstaterna Skall i samband med personregistrering skydda enskildas privatliv. Eri medlemsstat kan inte inskränka eller förbjuda en fri utväxling av personuppgifter till en annan medlemsstat.

Ett personregister inom den offentliga sektorn får inrättas endast om det är nödvändigt för att utföra den registeransvariga myndighetens uppgifter. Information ur ett sådant register får lämnas ut till en mottagare inom den offentliga sektorn endast om informationen är nödvändig för den myndig- hetsutövning som Sker inom den utlämnande eller den mottagande myndig- heten. Till en mottagare inom den privata sektorn får uppgifter endast lämnas om en sådan mottagare kan åberopa ett legitimt intresse som tar över den 31

registrerades. När information Hämnas från den offentliga sektorn till den SOU 1992:34 privata skall underrättelse häromi lämnas till den registrerade eller skall med- Överväganden givande ha inhämtats av en datati llsynsmyndighet. och förslag

EG-kommissionens förslag till direktiv till skydd för den personliga inte- griteten innebär en reglering som är betydligt strängare och mera detaljerad än den nuvarande svenska datalagstiftningen. Den svenska offentlighetsprin- cipen och myndigheternas personregister kan vara svåra att förena med detta förslag till direktiv. Kommissionens förslag är emellertid föremål för om- arbetning och innehållet kommer eventuellt att tunnas ut inför ministerrådets slutliga ställningstagande.

Den svenska datalagen (1973:.289) är för närvarande föremål för översyn. En särskild utredning (Ju 198902) har tillsatts med uppgift att göra en över- syn av lagen från såväl saklig som lagteknisk synpunkt. I direktiven till denna utredning framhålls bl.a. att det är viktigt att överväga hur den svenska data- lagen förhåller sig till andra länders motsvarande lagstiftning. Härvid pekas särskilt på våra nordiska grannländer och länderna inom den europeiska gemenskapen.

EG-rådet har antagit direktiv som innehåller detaljerade regler för de procedurer som skall tillämpas vid offentlig upphandling av varor och tjän- ster. Dessa direktiv syftar bl.a. till att förbättra öppenheten och förstärka garantiema mot diskriminering. Direktiven gäller vid upphandling över vissa så kallade tröskelvärden.

Ovan nämnda riktlinjer och direktiv, som mera utförligt beskrivs i kapitel B.11, kan för svensk del medföra att de informationstjänster som i dag utförs av det allmänna i framtiden i stället kan komma att tillhandahållas av privata företag. Speciellt CFD:s uppdragsverksamhet kan komma att beröras av en sådan utveckling. Den skärpta konkurrenssituationen kan också ses mot bak- grund av de ovan nämnda upphandlingsdirektiven.

Ett närmande till EG kan komma att begränsa möjligheterna att lämna ut uppgifter från offentliga register. Integritetsfrågorna bör emellertid också ses mot bakgrund av den nordeuropeiska traditionen vad gäller offentlighet och hänsynstagande till den personliga integriteten. Fastighetsdatasystem som liknar det svenska finns också i länder som är medlemmar i EG.

Etableringsfrihet för utländska kreditinstitut m.m. medför att CFD måste vara beredd att tillhandahålla iriformationsterminaler också åt kreditinstitut utanför Sverige.

Som ett led i närmandet till EG bör möjligheterna till såväl ett ökat infor- mationsutbyte som till svensk tjänsteexport inom fastighetsdataområdet vara gynnsamma.

5. Utnyttjande av servicebyrå - S_OU1992:34

Överväganden

outsourcing och förslag

Outsourcing innebär att ett företag eller en myndighet på entrepenad överlåter hela eller delar av sin verksamhet inom ADB-området till ett för denna verk- samhet specialiserat företag - en servicebyrå. Den vanligaste typen av out- sourcing omfattar enbart datordriften, men också andra delar, exempelvis systemutvecklingen, kan läggas över på en servicebyrå. Grundtanken är att en servicebyrå bl.a. genom sin kompetens inom området och genom stordrift skall kunna producera datatjänstema på ett billigare eller bättre sätt.

På marknaden finns i dag ett flertal olika servicebyråer som på detta sätt säljer kompetens och datorkraft till företag och myndigheter. Marknaden för dessa företag har vuxit markant under senare år.

Fördelen med outsourcing bedöms framför allt ligga på kostnadssidan. Utredningen har valt att studera ett outsourcingalternativ som innebär att driften vid CFD:s datorcentral läggs ut på en servicebyrå. Konsekvenserna av ett genomförande m.m. av ett sådant alternativ redovisas utförligt i avsnitt B.12.2. Nedan följer en kort sammanfattning av resultatet och vissa övriga slutsatser av undersökningen. Det bör konstateras att outsourcing inte i sig innebär en förändrad systemstruktur utan utgör en alternativ driftsform för den nuvarande centrala strukturen.

De kostnadsberäkningar som inhämtats från ett antal på marknaden verk- samma servicebyråföretag samt de undersökningar som i övrigt företagits ger en samstämmig bild av att kostnaderna för datordriften för fastighetsdata- systemet kan sänkas med 15-50 % om driften förläggs till en servicebyrå. Hänsyn har härvid inte tagits till eventuell förändrad kostnads-/intäktsbild för CFD:s uppdragsverksamhet.

Anledningen till att kostnaderna vid en servicebyrå kan bli lägre är att en sådan kan tillvarata vissa stordriftsfördelar och härigenom få lägre kostnader för maskinutrustning, programvara, lokaler och personal. Detta leder i sin tur till att kostnaden per lagrad eller producerad enhet blir lägre.

För ett företag med rutinbetonad verksamhet och med tämligen stabila programvaror kan outsourcing vara ett attraktivt alternativ till drift i egen regi. Också för andra företag, exempelvis för sådana som avser att på Sikt övergå från drift i Stordatormiljö till mera decentrala driftsnivåer i minidatorer och PC i nät, kan outsourcing vara att föredra under den tid utvecklingsarbete och introduktion av det nya systemet pågår.

Riskerna med outsourcing ligger framför allt i att den egna kompetensen inom ADB-området kan gå förlorad. Vid avgränsningen mellan egen verk- samhet och servicebyråns uppgifter och ansvar är det härför viktigt att åstad- 33

komma en balans mellan kostnadsbesparingar och bibehållen beställar- och ADB-kompetens inom den egna organisationen.

Sårbarhets- och säkerhetsaspekter beskrivs i avsnitt B.12.4. Sårbarheten bedöms vara större vid en central än vid en decentral lösning. Om tillämpning av outsourcing leder till en ökad koncentration kan det datoriserade samhällets sårbarhet komma att öka.

Vi anser att outsourcing för fastighetsdatasystemets del, vid en fortsatt central datorstruktur, bör ses som ett underaltemativ som bör övervägas vidare. Det bör emellertid ankomma på för fastighetsdatasystemet ansvariga instanser, i första hand CFD, att mot bakgrund av erforderliga konsekvens- analyser närmare utvärdera och ta ställning till detta alternativ.

I detta sammanhang bör beaktas att CFD så sent som 1986 gick över från en servicebyrålösning till eget driftsansvar. Situationen före 1986 var emel- lertid inte helt jämförbar med ovan diskuterade alternativ. DAFA i Gävle som då var värdorgan dominerades helt av CFD-uppdraget och hade begränsad kundvolym i övrigt.

Det bör också beaktas att CFD Själv fungerar som en servicebyrå i för- hållande till registermyndigheterna och till Lantmäteriverket. Mera tydlig och renodlad är denna roll i det nya samarbetet med Bostadskreditnämnden, BKN, och gentemot vissa kreditinstitut i samband med försöken med elek- tronisk pantbrevsförvaring.

En utgångspunkt för utredningens arbete är att den centrala datorstruk- turen kan innebära risker för olämpliga bindningar och begränsningar. Diskussionen i det föregående av den generella utvecklingen på ADB-området har också berört frågan huruvida den centrala datorstrukturen, stordator- lösningen, kopplingen till styrsystemet ROSAM/AROS osv. innebär risker för att man hamnar i en ADB-teknisk återvändsgränd eller får svårt med personalrekrytering m.m. I viss utsträckning kan möjligheten att utnyttja en servicebyrå - och att välja mellan flera sådana - ses som en indikation på att riskerna i detta hänseende är begränsade och att handlingsfriheten även vid en central lösning är god.

Om man bestämmer sig för en genomgripande förändring av datorstruk- turen, t.ex. en regionalisering, kan outsourcing vara ett alternativ för driften i det gamla systemet, under den tid ett nytt system utvecklas och byggs upp. Det finns flera exempel på att detta arrangemang utnyttjats för att kombinera en säker fortsatt drift med att resurser friställs för förnyelseverksamheten. En partiell utläggning på servicebyrå kan också komma att aktualiseras vid en eventuell delning av fastighetsdatasystemet i en myndighetsanknuten respek- tive en uppdragsinriktad del enligt vad som antytts i avsnitt 1.2.5.

SOU 1992:34 Överväganden och förslag

Överväganden och förslag

6.1. Inledning

Enligt utredningsdirektiven bör utredaren bl.a. pröva om fastighetsdata- systemet med den lösning med en central dator som nu används har några väsentliga nackdelar, belysa nuvarande datorlösning i förhållande till den allmänna utvecklingen inom datorområdet, studera om det finns tekniska lös- ningar som är billigare eller bättre än den nuvarande samt pröva om ett system med en dator vid varje registermyndighet är att föredra framför ett med en central dator.

I kapitel 2 har bl.a. konstaterats att det nuvarande fastighetsdatasystemet fungerar bra och att några väsentliga funktionella nackdelar med systemet inte har konstaterats.

För att studera frågan om det finns några tekniska datorlösningar som är billigare eller bättre har utredningen prövat ett antal systemalternativ. Dessa alternativ har studerats utifrån dels vissa gemensamma, dels vissa alternativ- beroende förutsättningar. En utförlig redovisning av den företagna system- studien redovisas i kapitel B.12. Den följande delen av förevarande kapitel behandlar de alternativ som innebär en decentralisering av fastighetsdata- systemet.

I avsnitt 6.2 redovisas de förutsättningar m.m. som legat till grund för utformningen av alternativen. I avsnitt 6.3 redovisas vissa ekonomiska konsekvenser av de olika alternativen och i avsnitt 6.4 bedömningar rörande säkerhet och sårbarhet. Alternativens övriga för- och nackdelar redovisas i avsnitt 6.5. Kapitlet avslutas och sammanfattas i avsnitt 6.6.

6.2. Utformning av alternativa systemlösningar

6.2.1. Inledning

Fastighetsdatasystemet är uppbyggt kring en stordator. Denna uppbyggnad ansluter nära till den datorstruktur som huvuddelen av landets kreditinstitut byggt upp. En utgångspunkt vid val av alternativa datorstrukturer har varit att lokalisera databaserna och datorkraften till en nivå som ligger närmare någon av systemets övriga huvudsakliga användare - organ inom samhällsplane- ringen på regional eller kommunnära nivå respektive de registerförande myndigheterna. De gemensamma förutsättningar som i övrigt legat till grund för utformning av alternativen redovisas i 6.2.2 och de konkreta alternativen samt de för dessa specifika förutsättningama redovisas i avsnitt 6.2.3. 35

En utgångspunkt har varit att en så grundläggande förändring av datorstruk- turen som en decentralisering medför, förutsätter att det nya systemet byggs upp i enlighet med konceptet öppna system — se kapitel 3. Det skall förses med ett standardiserat operativsystem, vara uppbyggt på modern teknik och tillvarata de nya möjligheter som den tekniska utvecklingen skapar förutsätt- ningar för. Gentemot systemets olika användare skall systemet vara minst lika tillförlitligt vad avser registerkvalitet, tillgänglighet och svarstider som det nuvarande.

De alternativa datorlösningarna skall vidare svara mot uppställda krav på Säkerhet och sårbarhet, möjliggöra riksåtkomst eller i vart fall möjliggöra för en kund att via en enda ingång nå information om fastigheter i hela landet. Alternativen skall i övrigt vara uppbyggda kring av Statskontoret rekommen- derade standarder.

De alternativa systemlösningarna skall också möjliggöra kopplingar till en digital registerkarta och till fastighetsbildningsmyndigheternas handlägg- ningssystem, kunna integrera ett eventuellt basregister över byggnader samt möjliggöra en framtida ändrad hantering av pantbrev/panträtter.

Systemlösningama bygger slutligen på att de skall vara möjliga att genom- föra oavsett framtida organisatoriska förändringar som kan bli aktuella vad avser fastighetsregistrering, fastighetsbildning och inskrivningsverksamhet.

Bl.a. för att fastighetsdatasystemet också i framtiden skall uppfylla kraven på enhetlighet m.m. och för att kunna tillgodose kravet på riksåtkomst har i den genomförda studien konstaterats att det också i de utarbetade alternativen krävs vissa centralt placerade funktioner.

6.2.3. Systemspecifika förutsättningar

De decentrala systemaltemativen benämns i det följande - i likhet med vad som är fallet i kapitel B.12 - alternativ 3, 4, 5 respektive hybridlösningar.

Alternativ 3 avser en regionaliserad systemlösning. Ett syfte med alter- nativet är att det skall stimulera och underlätta uppbyggnad och utveckling av databaser och applikationer för olika samhällsplaneringsändamål - framför allt för olika sektorsmyndigheter på länsnivå. Alternativet avser att skapa förut- sättningar för en ökad regional samverkan som främjar ett ökat utbyte av lägesanknuten information - se avsnitt B.6.4. Alternativet bygger på att 25 driftsenheter byggs upp på regional nivå - i första hand länsnivå. Alternativet kan också utgöra utgångspunkt för bedömning av alternativ innebärande att landet indelas i ett färre antal regioner.

Alternativ 4 syftar också till att Skapa förutsättningar för fastighetsdata- systemet att på ett bättre sätt betjäna samhällsplaneringens intressen. Altema- tivet har utformats så att det dels skall anknyta till en existerande värd- myndighet, dels att denna i så stor utsträckning som möjligt skall ha anknyt- ning till den kommunala verksamheten. Det är framför allt på denna nivå som

SOU 1992:34 Överväganden och förslag

databaser för lägesanknuten information byggs upp. Inom många kommuner skapas också olika applikationer som tar till vara teknikens möjligheter att på ett rationellt sätt utnyttja sådana databaser både för samhällsplanerings- ändamål och i förvaltning och ärendehandläggning.

Av landets 53 fastighetsregistermyndigheter är i dag 29 kommunala. Alter- nativet bygger på att fastighetsdatasystemets databaser decentraliseras till fastighetsregistemivå dvs. till 53 lokala driftsenheter. Genom knytningen till fastighetsregisterrnyndigheterna förutsätts alternativet kunna underlätta en närmare samverkan, eventuellt integrering, med den digitaliserade fastighets- registerkartan. Den pågående diskussionen om en närmare integrering av fastighetsbildning och fastighetsregistrering och utvecklandet av ADB- baserade handläggningssystem för fastighetsbildningsmyndigheterna kan utgöra ytterligare ett motiv för lokalisering till denna nivå.

Alternativ 5 utgår från utredningens direktiv som anger att utredaren bl.a. bör pröva om ett system med en dator vid varje registermyndighet är att föredra framför ett med central dator. Alternativet innebär att såväl själva registreringen som datalagringen sker vid källan. Det medför att de i fastig- hetsdatasystemet ingående delregistren - inskrivningsregister och fastighets- register - förläggs på olika platser. Antalet inskrivningsmyndigheter uppgår till 93 och antalet fastighetsregisterrnyndigheter till 53. För ett genomförande av detta alternativ krävs alltså uppbyggnad av totalt 146 lokalt placerade driftsenheter.

Hybridlösningar kan vara intressanta att studera bl.a. eftersom olika användare och olika verksamhetsområden ställer skilda krav och önskemål på ett fastighetsdatasystem. Det kan bl.a. gälla tillgängligheten till informationen och till systemets registerinnehåll. Exempel härpå är de skillnader i informa- tionsbehov m.m. som ett kreditinstitut har jämfört med en kommun. Att på ett differentierat sätt söka tillgodose användarnas önskemål kan resultera i en helt annorlunda systemstruktur - en hybrid.

Ett förslag till en sådan hybridlösning är att den centrala lösningen för inskrivningsregistret behålls och att fastighetsregistret förläggs decentralt i enlighet med alternativ 3 eller 4. En sådan IMC-lösning - central lösning för inskrivningsmyndigheterna - kan motiveras av att bankernas och kreditinsti- tutens datorstruktur kräver en central referenspunkt. De uppgifter som finns i inskrivningsregistret är också de som efterfrågas mest och för vilka kravet på tillgänglighet och riksåtkomst är störst. Samtidigt skulle den mera regionalt och lokalt efterfrågade fastighetsregisterinformationen komma närmare sina primära användare. Beroende på om fastighetsregisterinformationen förläggs på länsnivå eller till fastighetsregistermyndighetema får alternativet i övrigt i huvudsak de fördelar som tillskrivits alternativ 3 och 4.

6.3. Ekonomiska konsekvenser

De kostnader som beräknats för de alternativa systemstrukturerna utgår i samtliga fall från att systemen byggs upp från grunden såväl vad avser

SOU 1992:34 Överväganden och förslag

investering som driftsmässigt. Hänsyn har således inte tagits till de sam- SOU 1992:34 ordningseffekter vad avser personal, lokaler och maskinutrustning som Överväganden eventuellt kan uppstå vid en lokalisering till en befintlig datoranläggning. Vi och förslag bedömer emellertid att det kan uppkomma vissa sådana effektivitetsvinster vid en lokalisering till en befintlig driftsenhet men bedömer samtidigt dessa vinster som marginella i detta sammanhang. En servicebyrålösning (jämför outsourcing vid en central lösning) kan naturligtvis också i princip komma i

fråga vid de regionala alternativen.

För att åstadkomma en förändring av fastighetsdatasystemet i enlighet med alternativ 3, 4 eller 5 krävs investeringar i storleksordningen 160 milj. kr., 180 milj. kr. respektive 225 milj. kr. - se avsnitt B.12.3.3.1.

Den årliga kostnaden för drift, underhåll och förvaltning av berörd del av systemet skulle för alternativ 3, 4 och 5 uppgå till i storleksordningen 25 milj. kr., 36 milj. kr. respektive 74 milj. kr. Motsvarande kostnad för det nuvarande systemet uppgår till 23 milj. kr. - se avsnitt B.12.3.3.2.

I dessa driftskostnader ingår inte några kapitalkostnader. I det nuvarande systemaltemativet belastas driften i budgethänseende (dock inte i ovannämnda driftskostnad) med årliga hyreskostnader och avgifter avseende maskin- utrustning uppgående till ca 3,6 milj. kr.

IMC-altemativet har inte varit föremål för någon fördjupad ekonomisk studie. Med de erfarenheter som dragits från den ekonomiska kalkyleringen för de övriga systemaltemativen bedöms dock investeringskostnad och kost- naderna för drift, underhåll och förvaltning ligga någonstans mellan mot- svarande kostnader för systemaltemativ 3 och 4.

6.4. Säkerhet och sårbarhet

De vanligast förekommande säkerhetsproblemen i en ADB-baserad miljö kan hänföras till administrativa problem, dvs. bristande rutiner och utbildning, beroendet av nyckelpersoner, avsaknad av en Säkerhetspolicy osv. Dessa problem står för 75 % av hotbilden. Resterande 25 % kan hänföras till ADB- tekniska problem.

Visserligen är sårbarheten större vid en central datorlösning än vid en decentral, men det är å andra sidan lättare att bygga upp en hög säkerhet vid en central lösning - det är enbart en lokal som skall skyddas och ett mindre antal personer är berörda. Den hotbild som föreligger mot de olika system- altemativen är i stort densamma. Vissa risker tillkommer dock vid en decen- tral lösning.

I en kris- eller krigssituation kan det från sårbarhetssynpunkt vara en för- del om fastighetsdataverksamheten är regionaliserad. De nackdelar som i detta sammanhang finns med ett centralt system bör så långt möjligt elimineras eller begränsas. Vi anser det härför angeläget att medel avsätts för att tillmötesgå totalförsvarets önskemål om att fastighetsdatasystemet förses med reserv- rutiner för att vid kris-, krigs- eller efterkrigsläge tillgodose totalförsvarets behov av information från fastighetsdatasystemet. 38

Om fastighetsdatasystemets datorstruktur skall förändras ställs det stora SOU 1992:34 krav på att säkerhetsarbetet initieras redan på ett tidigt stadium så att dessa Överväganden frågor får en hög prioritet. Ett genomförande av något av de decentrala alter- och förslag nativen eller av IMC-alternativet innebär att många människor som tidigare inte arbetat med ADB och ADB-säkerhetsfrågor kommer att beröras. Det krävs därför en omfattande utbildnings- och informationsinsats för att höja medvetenheten om betydelsen av ADB-säkerhetsarbetet.

En slutsats av de företagna säkerhets- och sårbarhetsstudierna - se avsnitt B.12.4 - är att en god säkerhetsnivå kan uppnås i samtliga beskrivna system- strukturer. Kostnaderna för att upprätthålla denna säkerhetsnivå ökar emeller- tid proportionellt med antalet driftsställen.

En annan slutsats är att den nuvarande systemlösningen uppfyller de krav som från säkerhetssynpunkt ställs på informationssystemet. Allt bör emeller- tid göras för att vidmakthålla eller minska systemets sårbarhetsnivå. Ett för- slag i denna riktning föreligger som innebär att driften av systemet säkerställs också vid längre avbrott i strömförsörjningen än vad den nuvarande så kallade UPS-anläggningen (batteripaket) kan klara. Detta kan ske till en begränsad kostnad genom installation av dieselmotorer, eller motorer med annan haftkälla, som kan generera den elström som krävs om batteripaketets tidsgräns överskrids. Vi anser det angeläget att en sådan reservanläggning kommer till stånd.

6.5. Övriga för- och nackdelar

Alternativen har utformats så att de skall kunna tillgodose vissa intressen på ett bättre sätt än det nuvarande systemet. Detta förhållande medför att alterna- tiven automatiskt kommer att medföra fördelar för vissa intressenter. Altema- tiven har vidare utformats så de inte skall medföra några automatiska nack- delar för övriga intressenter - se avsnitt 6.2.2.

Alternativ 3, 4, 5 och IMC har utformats så att de bl.a. bygger på kon- ceptet öppna system, modern teknik och på av Statskontoret rekommenderade standarder. Dessa förutsättningar medför att alternativen i dessa delar på ett bättre sätt överensstämmer med statsmakternas ADB-politik. Det medför också att systemlösningarna blir mera leverantörsoberoende och erhåller en större förändringsbarhet. Härigenom kan de ha en större utvecklingspotential.

Samtliga beskrivna alternativ kan göras användarvänliga, ge möjlighet till sambearbetning och god tillgänglighet. Svårigheter kan uppkomma vid en övergång till alternativ 4 och 5, vilket bl.a. hänger samman med att de registerförande myndigheterna har olika administrativ indelning och att denna i sin tur också avviker från fastighetsbildningsmyndighetemas geografiska avgränsning. Det är först på länsnivå som myndigheternas indelning sammanfaller.

En komplikation vad avser alternativ 3 är att det för detta alternativ - på

länsnivå - inte finns någon naturlig och självklar värdmyndighet. 39

Vad beträffar ansvaret för systemförvaltning - som bl.a. garanterar SOU 1992:34 systemets enhetlighet - är den centrala lösningen att föredra. Överväganden Också i övrigt kan finnas betänkligheter mot en decentralisering av fastig- och förslag hetsdatasystemet med utgångspunkt från de oklara framtida organisatoriska förhållandena som råder främst vad avser inskrivningsväsendet. Över- väganden aktualiseras också från tid till annan om fastighetsregistreringen och fastighetsbildningen. Redan den omständigheten att frågorna kring de i fastighetsdatasystemet engagerade registerförande myndigheternas framtida organisation är föremål för diskussion begränsar förutsättningama för att nu genomföra systemstrukturer av det slag som återspeglas i alternativ 3, 4, 5 och IMC. Domstolsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1991:106) Dom- stolarna inför 2000-talet uttalat sig för att inskrivningsverksamheten på sikt bör skiljas från domstolsväsendet, men inte tagit ställning till någon alternativ värdmyndighet. Med denna utgångspunkt torde det i direktiven beskrivna alternativet med kopplingen till samtliga registerrnyndigheter vara uteslutet.

6.6. Sammanfattning

De alternativa systemstrukturer som studerats i detta kapitel bygger på en decentralisering av fastighetsdatasystemet. Motiv för de valda nivåerna har bl.a. varit att på ett bättre sätt tillgodose samhällsplaneringens intressen genom att stimulera och underlätta uppbyggnad och utveckling av databaser och applikationer på regional nivå (alt. 3) eller kommunnära nivå (alt. 4). respektive att belysa det i direktiven till utredningen angivna alternativet med en dator på varje registermyndighet (alt. 5). Vidare har en hybridlösning beskrivits som innebär en central datorlösning för inskrivningsregistret och en decentral lösning för fastighetsregistret (IMC).

Med utgångspunkt i det i avsnitt 2.4 förda resonemanget om vissa grund- läggande krav på bl.a. enhetlighet över hela landet och på en strikt författ- ningsreglering av fastighetsdatasystemet kan det konstateras att utrymmet för regionala eller lokala variationer och därmed för den självständighet och variation som anförts som ett skäl för en decentralisering är ytterst begränsat.

De olika utarbetade alternativen till den nuvarande systemstrukturen be- sitter vissa svagheter m.m. För alternativ 3 finns det idag inte någon självklar värdmyndighet. För alternativ 4 och 5 uppstår problem som beror på att den administrativa indelningen för inskrivnings- och fastighetsregistermyndig- heterna inte sammanfaller och på att dessa myndigheters fysiska avgränsning inte heller överensstämmer med fastighetsbildningsmyndighetemas. Svårig- heter kan uppstå bl.a. på kommunikationsområdet. Det är först på länsnivå som de olika myndigheternas indelning blir samordnad. Mot ett genom- förande av alternativ 5 talar vidare domstolsutredningens slutsats som anger att inskrivningsväsendet på sikt bör skiljas från domstolsväsendet.

Det är möjligt att åstadkomma en decentraliserad ADB-lösning för fastig- hetsdatasystemet. Kostnaden för utveckling och introduktion av sådana lös- ningar beror i stor utsträckning på antalet driftsställen. Den kalkylmässiga 40

investeringskostnaden för ett system enligt alternativ 3 - 25 enheter - ligger på i storleksordningen 160 milj. kr. och ökar sedan med antalet driftsställen.

Också kostnaden för drift, underhåll och förvaltning ökar med antalet driftsställen. Kalkylen visar att den årliga kostnaden för alternativ 3 uppgår till i storleksordningen 25 milj. kr. Motsvarande kostnad för dagens system uppgår till ca 23 milj. kr. I dessa kostnadsposter ingår inte några kapital- kostnader. Det nuvarande systemet belastas i budgethänseende (men inte i ovannämnda driftskostnad) med en årlig kostnad om ca 3,6 milj. kr. för hyra och avgift för maskinutrustning. Några större investeringar i det nuvarande systemet som motiverar en markant ökning av denna kostnadspost är inte aktuell. Vart och ett av de studerade decentrala systemen kommer därför att bli betydligt dyrare i drift än det nuvarande.

De krav på säkerhet som ställs på fastighetsdatasystemet kan upprätthållas i samtliga studerade alternativ. Kostnaderna för att trygga denna säkerhets- nivå ökar dock med antalet driftsställen.

Ställt mot de kostnader och den osäkerhet m.m. som en introduktion av ett nytt fastighetsdatasystem skulle vara förenat med framstår fördelarna med vissa av de i detta kapitel redovisade alternativa systemstrukturerna som ytterst begränsade.

SOU 1992:34 Överväganden och förslag

B.1 Fastighetsregistret, förrättnings— verksamheten och fastighets- datasystemet

B.1.1 Bakgrund

Fastighetsregistret (FR) regleras av fastighetsregisterkungörelsen (1974:1059). FR består av huvudregister, koordinatregister, planregister, kvartersregister, adressregister och gemensamhetsanläggningsregister (35). Till fastighetsregistret hör registerkarta. Fastighetsregistret förs av fastighets- registerrnyndighet (FRM) (45). Lantmäteriverket kan efter ansökan från en kommun besluta att adress- och vissa delar av planregistret får föras av en kommunal myndighet (4aå). Kungörelsen reglerar vidare i detalj vad de olika delregistren skall innehålla samt hur registreringen skall ske.

Det finns totalt 53 FRM vilka har ansvaret för FR inorn geografiskt av- gränsade områden. Av registermyndigheterna är 24 (SFRM) och 29 kom- munala (KFRM). I februari 1992 fördes adress- och/eller planregister i 14 kommuner, som inte har egen FRM, av kommunal myndighet. Häri- genom har ajourföringen av dessa register kommit att ske vid källan. För fastighetsbildning finns det totalt 124 fastighetsbildningsmyndigheter (FBM) varav 83 är statliga (SFBM) och 41 kommunala (KFBM).

FRM och FBM har i princip enbart behov av information om de fastigheter som är belägna inom myndighetens geografiska verksamhetsområde. Myn- digheternas geografiska indelning sammanfaller inte helt. Indelningen över- ensstämmer inte heller med inskrivningsmyndighetens (IMzs) geografiska avgränsning. FBM har för sin respektive verksamhet behov av uppgifterna i inskrivningsregistret (IR).

Den statliga fastighetsregistreringen flyttades från länsstyrelserna till Lantmäteriet den 1 juli 1990. Denna förändring skapar nya förutsättningar för en närmare integrering av fastighetsbildning och fastighetsregistrering.

Förändring av den information som finns i FR initieras normalt genom att en av FBM vidtagen fastighetsbildningsåtgärd vunnit laga kraft. Innan så sker har fastighetsbildningen initierats och FBM handlagt ärendet i form av en förrättning. Den grundinformation som myndigheten behöver för att handlägga förrättningen hämtas bl.a. från FDS. Förrättningen resulterar normalt i en av FRM verkställd uppdatering av den information som finns i FDS fastighetsregisterdel.

Innehållet i FR är relativt statiskt - vad avser såväl de uppgifter som regi- streras som antalet förändringar i de registrerade uppgifterna. Enligt drifts- statistik från fastighetsdatasystemet registrerades i fastighetsregistrets ajour- föringssystem under år 1990/91 135 000 ärenden (huvuddagboksnummer

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

och delärenden) berörande totalt 111 500 fastigheter och 13 000 andra en- heter (samfälligheter, kvarter och gemensamhetsanläggningsenheter). Antalet nybildade fastigheter var 17 700 och antalet avregistrerade 7 500.

Uppgifterna i FR äger i viss utsträckning rättsverkan. Det är därför av stor vikt att de är korrekta, aktuella, fullständiga och tydliga. Ett ytterligare krav är att uppgifterna är lätt tillgängliga.

B.1.2 Fastighetsregisterkartan

Fastighetsdatasystemets fastighetsregister inrymmer inte den till fastighets- registret hörande registerkartan. Anledningen härtill är att det tidigare saknats tekniska och ekonomiska förutsättningar att upprätta och arkivera en digital registerkarta. Förutsättningarna är dock idag delvis annorlunda. Försöks- verksamhet med registerkarta i digital form pågår på flera håll t.ex. i Gävle- borgs län samt i Göteborgs kommun och i Malmö kommun.

Lantmäteriverket arbetar med ett förslag till enhetligt rikstäckande informa- tionssystem för lägesredovisning av fastighetsindelning samt planer och bestämmelser (GFI). GFI innefattar en ADB-baserad fastighetsregisterkarta. Genom koppling av GFI till FDS skall det vara möjligt att med utgångspunkt i antingen den grafiska informationen om fastighetens läge eller kunskap om fastighetens beteckning direkt från lokala terminaler kunna inhämta såväl grafisk som skriven information om enskilda fastigheter.

Datainspektionen har i samband med Lantmäteriverkets ansökan om till- stånd till samordnad presentation av uppgifter ur FDS och den digitala regi— sterkartan för Gävleborgs län ansett att den digitala kartan utgör ett person- register. Datainspektionen ansåg vidare att oklarhet råder vad gäller frågan om registeransvar för detta personregister. Enligt inspektionens mening borde det övervägas att låta den digitala kartan ingå i fastighetsdatasystemet och att författningsreglera FDS.

En förutsättning för att FDS och GFI skall kunna utnyttjas på angivet sätt är att de båda informationssystemen kan bringas att samverka. Detta ställer inte bara krav på GFI som avses byggas upp i en standardiserad miljö enligt konceptet öppna system utan också på fastighetsdatasystemet.

B. 1 .3 Förrättningsverksamheten

För förrättningsverksamheten har Lantmäteriverket utarbetat ett ADB-baserat system - HELAS - som inrymmer ett handläggningssystem (HLS) och funk- tioner för ekonomi och administration (EA).

HELAS utarbetades ursprungligen för LMV:s Primedator - under opera— tivsystemet Primos. I denna version är systemet i drift i bl.a. Gävleborgs län. För att åstadkomma en anpassning till Lantmäteriets långsiktiga ADB-strategi har en ny version utarbetats för att möjliggöra drift i UNIX-miljö.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

Det saknas i dag ett handläggningssystem som handhar fastighetsbildning och fastighetsregistrering i en obruten kedja. Dagens system för datautbyte mellan FDS och HLS är i princip enkelriktat på så sätt att data förs över från FDS till HLS. När förrättningen avslutats i HLS överförs registerunderlag till papper. Därefter sker manuell registrering i FDS med registerunderlaget som grund.

För att rationalisera såväl förrättnings- som registreringsverksamheten och minska dubbelarbete är det angeläget att få HLS och FDS att samverka vid utbyte av data. HLS bör ges åtkomst till grundläggande data ur FDS genom lämpligt utformad (automatisk) koppling till FDS. Vidare bör data som skapas vid ärendehandläggningen i HLS direkt kunna uppdatera FDS fastig- hetsregisterdel. LMV och CFD har också ansvar för att motsvarande integra- tion för de kommunala fastighetsbildnings- och fastighetsregistermyndig- heterna kommer till stånd. För en HLS-användare är det angeläget att de två systemen framstår som ett sammanhållet systern. Utvecklingsinsatser krävs eftersom de båda systemen bygger på delvis olika teknik. LMV och CFD har i en förstudie daterad december 1990 belyst frågan om datautbytet mellan FDS och HLS. Förstudien visar bl.a. att de tekniska problemen kan lösas. Parterna är överens om hur det fortsatta arbetet för förverkligande av ett sådant system skall bedrivas. Inriktningen är att systemet skall kunna vara i drift i mitten av 1990-talet. För CFD:s del är erforderlig utvecklingsinsats beräknad till drygt 20 personår.

B.1.4 Förändringsbehov och önskemål

Av avsnitt B.1.2 framgår att en förutsättning för att FDS och GFI skall kunna utnyttjas på avsett sätt är att informationssystemen kan bringas att samverka. Det krävs även utvecklingsinsatser för att undvika dubbelarbete och onödiga överföringskostnader för de kommuner som har egen fastighetsregister- myndighet och som byggt upp ett eget fastighetsinforrnationssystem.

Av avsnitt B.1.3 framgår att det krävs utvecklingsinsatser för att få ett system med samordnad fastighetsbildning och fastighetsregistrering att fungera tillsammans med fastighetsdatasystemet. Genomförd förstudie har resulterat i att LMV och CFD kommit överens om hur det fortsatta arbetet för projektets genomförande skall bedrivas. Fiera inledande projekt pågår som en förberedelse för en samordning mellan FDS fastighetsregister och Lantmäte- riets system för handläggning av förrättningar. Bl.a. studeras innehållsfrågor och utförs datamodellering av gemensam information.

Parallellt med denna utveckling kan det också bli aktuellt att företa likartade utvecklingsinsatser för att tillgodose motsvarande önskemål från KFBM och KFRM.

FRM har efterfrågat en förenkling av registreringen av de i FR redovisade rättigheterna. En sådan förändring skulle innebära att respektive rättighet ges en identitet med hjälp av aktbeteckningen för den åtgärd genom vilken rättig- heten bildades. Den samlade redovisningen för respektive rättighet innebär

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

bl.a. att ajourföring sker på rättigheten i stället för på alla berörda fastigheter. LMV och CFD utformar för närvarande ett system för ajourföring och presentation av rättigheter enligt föreslagen modell. Systemet beräknas vara färdigt i januari 1993.

Det register över samfällighetsföreningar som tidigare förts av läns- styrelsen skall framgent föras av FRM. Ett system för ett sådant register utarbetas f.n. av CFD och LMV. Driftsstart för systemet är planerad till början av 1993.

Arbetsfördelning och organisation inom det nu behandlade avsnittet kan komma att förändras. Samordningen mellan fastighetsbildning och fastighets- registrering och överföringen av SFRM från länsstyrelsen till Lantmäteriet kan ses som ett led i en sådan förändring. Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 1992/93 givit LMV i uppdrag att översiktligt redovisa altema- tiva möjligheter att rationalisera fastighetsregistreringen. Oavsett hur organi- sationen för fastighetsbildning och fastighetsregistrering kommer att se ut i framtiden är det viktigt att FDS har en sådan utformning och en sådan flexi- bilitet att det på ett enkelt sätt kan anpassas till och inordnas i de förändringar som kan komma till stånd inom detta område.

B.1.5 Slutsats

FDS FR-del uppfyller i dag de krav som kan ställas på ett grundläggande offentligt register. FR:s uppgifter är korrekta och aktuella. Tillgängligheten vad beträffar svarstider uppfattas av användarna som god. FR uppfyller också de krav som ställs på registret vad beträffar registerinnehållets om- fattning m.m.

Från användarnas sida finns önskemål om att viss registrering samt sökning i registret skall förenklas. Utvecklingsarbete för att tillmötesgå dessa önskemål pågår inom CFD.

Utveckling pågår också för att möta kraven på att systemet på ett bättre sätt skall kunna stödja fastighetsbildnings- och fastighetsregistermyndigheternas verksamhet. Utvecklingsarbete i linje härmed sker i första hand för att möj- liggöra datautbyte mellan FDS och HLS. Planer finns också på att utveckla systemet för att tillmötesgå de krav som ställs för att möjliggöra en framtida samverkan mellan FDS och GFI.

FDS tekniska uppbyggnad överensstämmer inte med ADB-miljön inom Lantmäteriet. För att de olika tekniska systemen skall kunna samverka krävs i olika utvecklingprojekt att vissa anpassningsåtgärder vidtas. En utveckling av FDS databas/datakommunikationssystem - ROSAM/AROS - pågår emeller- tid. Ett så kallat SOL-gränssnitt är härvid i sikte. Detta kommer att underlätta framtida programmering och sökning i databaserna.

Fastighetsdatasystemets centrala placering underlättar ett samordnat utvecklingsarbete inom nämnda områden. Det lägger inte hinder i vägen för framtida organisatoriska förändringar inom fastighetsbildnings- och fastig- hetsregistreringsverksamheten.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

B.2 Inskrivningsregistret och fastig- hetsdatasystemet

B.2.1 Bakgrund

Inskrivningsregistret (IR) regleras av inskrivningsregisterkungörelsen (1974:1061). IR består av sex avdelningar. Dessa inrymmer uppgifter om lagfart, tomträttsupplåtelse, tomträttsinnehav, inteckningar m.m., anteck- ningar och äldre förhållanden (35). I kungörelsen ges en detaljerad redo- görelse för vilka uppgifter respektive avdelning skall innehålla. Registrering i inskrivningsregistret verkställs av Centralnämnden för fastighetsdata (CFD), efter särskild anmälan från inskrivningsmyndigheten (IM, 385).

Inskrivningsärenden handläggs av 93 IM. Varje IM är knuten till en tings- rätt. Vanligen motsvaras IM:s område av respektive tingsrätts domsaga. Inskrivningsärenden handläggs av den IM inom vars område den fastighet ärendet avser är belägen. Inom de områden som ännu inte omfattas av FDS sker inskrivning enligt jordabalkens regler i fastighetsbok och tomträttsbok. För närvarande är 73 IM anslutna till FDS. Återstående myndigheter kommer att vara anslutna vid reformens slutförande hösten 1995. Nedanstående beskrivning berör de områden där fastighetsdatareformen genomförts.

Genom införandet av det ADB-baserade IR har det varit möjligt att inom dessa områden övergå från veckovis inskrivning till inskrivning varje helgfri vardag. Härigenom har servicenivån gentemot de sökande kunnat höjas. Staten har kunnat tillgodogöra sig stämpelskatter och expeditionsavgifter tidigare än vad som var möjligt vid den veckovisa inskrivningen. Den främsta rationaliseringsvinsten ligger emellertid i att en ADB-baserad inskrivning fordrar mindre personal. Vid manuell inskrivning beräknas ett inskrivnings- biträde kunna handlägga 5 000 inskrivningsärenden per år. Vid ADB-baserad handläggning ligger normen mellan 7 500 och 8 500 ärenden per år. Respektive IM ajourhåller IR inom sitt geografiskt avgränsade område.

När en fastighetsbildningsmyndighet, FBM, har registrerat en ändring i FR underrättas IM som då gör de ändringar i IR som uppgiften föranleder. Härefter kan IM också hantera nya inskrivningsärenden som berör aktuell fastighet.

IR inrymmer, som nämnts, bl.a. lagfartsuppgifter, dvs. uppgift om vem som är registrerad ägare till de fastigheter som omfattas av registret och upp- gift om intecknings- och inskrivningsförhållanden, t.ex. utfärdade pantbrev och inskrivna nyttjanderätter och servitut. Varje förändring i dessa förhål- landen aktualiserar ändring i IR. Detta medför att antalet ärenden som pas- serar genom IM är mycket stort. Under år 1991 handlades vid de IM som då var anslutna till FDS totalt ca 1 850 000 inskrivningsärenden.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

Sedan IM fattat beslut i samtliga inskrivningsärenden under en inskriv- ningsdag anmäler IM besluten för registrering i IR. Denna registrering verk- ställs härefter av CFD. Om IM:s beslut är sådant att ett bevis om beslutet skall utfärdas framställs detta på maskinell väg av CFD på begäran av IM.

För IM:s handläggning av inskrivningsärenden fordras enbart att IM har tillgång till FR och IR som berör IM:s eget område. Då emellertid IR är den del av FDS som innehåller de uppgifter som allmänheten och bankerna m.fl. normalt efterfrågar, och då IM också fungerar som en informationscentral för dessa kunder behöver IM, om nuvarande servicenivå skall upprätthållas, också tillgång till IR för annat område än det egna.

Staten ansvarar för IR:s riktighet och en mängd rättsverkningar är knutna till registerinnehållet. Det är därför av yttersta vikt att uppgifterna i IR är korrekta, aktuella, fullständiga och tydliga. Ett ytterligare krav är att upp- gifterna är lätt tillgängliga.

B.2.2 Anteckning om exekutiva åtgärder

Den 1januari 1992 trädde lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning i kraft. Lagen innebär bl.a. att handläggningen av den summa- riska processen flyttats från tingsrätterna till kronofogdemyndighetema. Handläggningen sker hos dessa med ADB-stöd.

Summarisk process innebär, såvitt nu är av intresse, i korthet att den som har en penningfordran som är förfallen till betalning kan ansöka om betal- ningsföreläggande för gäldenären. Kronofogden kan härefter om vissa för- utsättningar är uppfyllda fastställa att fordringen skall utgå med förmånsrätt i en pantsatt eller intecknad fastighet. Denna anses därigenom omedelbart utmätt.

IM underrättas av kronofogdemyndigheten om sådant beslut och antecknar i IR att fastigheten har utmätts. Underrättelsen är skriftlig. IM underrättas också när fastigheten har försålts utmätningsvis eller om utmätningen har upphävts och antecknar även dessa förhållanden i IR.

För att kronofogdemyndigheten skall kunna fatta nämnda beslut krävs att myndigheten har tillgång till information från IR. Kronofogdemyndigheten får emellertid inte göra anteckningar i IR. Domstolsverket (DV) och CFD har mot bakgrund härav i en gemensam framställan till Justitiedepartementet bl.a. fört fram tanken att kronofogdemyndigheten skall få utföra registreringen av sina beslut i IR. Förslaget, som fordrar författningsändring, innebär inte några tekniska svårigheter. Det medför en beräknad kostnadsbesparing på i storleksordningen 2 milj. kr per år. Ett alternativ till denna lösning är att införande av ifrågavarande anteckningar sker efter ett aviseringsförfarande snarlikt det som redan tillämpas mellan fastighets- och inskrivningsregister i fastighetsdatasystemet. Även denna lösning bygger på att registreringen verkställs via kronofogdemyndigheternas terminalanslutningar men förut- sätter en viss hantering och kontroll från inskrivningsmyndighetemas sida.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

Förslaget har varit föremål för remissbehandling och bereds för när- varande inom Justitiedepartementet. Datainspektionen har i sitt yttrande över förslaget bl.a. pekat på att registeransvaret måste klarläggas.

B.2.3 Panträttsutredningen

En särskild utredning, panträttsutredningen (Ju 1990:05), tillsattes hösten 1990 av regeringen för att undersöka om det fanns förutsättningar för att dels införa ett nytt system för pantsättning av fast egendom, vilket skulle bygga på registrering och inte på överlämnande av ett pantbrev, dels överlåta åt banker och vissa andra ingivare att bl.a. själva bevilja inteckning i fast egendom och utföra registrering av panträtt. Utredaren skulle först inrikta arbetet på att undersöka om ett sådant panträttssystem skulle medföra så stora vinster att en reform var motiverad.

Bakgrunden till utredningen var en förstudie som bedrivits i samarbete mellan CFD och Stadshypotekskassan. Enligt denna skulle ett system med ingivarhanterad inskrivning medföra betydande rationaliseringsvinster för inskrivningsväsendet, CFD och DV samt för bank- och kreditväsendet. För- studien visade också att införandet av ett nytt panträttssystem skulle kräva relativt små investeringar i ny utrustning bl.a. eftersom de flesta kreditinstitut redan i dag har terminaler eller terminalnät som är anslutna till fastighetsdata- systemet.

I en skrivelse till Justitiedepartementet den 3 februari 1992, vari utred- ningsmannen redovisade att uppdraget hade slutförts, konstaterades bl.a. att Sparbanksgruppen AB, Svenska Bankföreningen och Sveriges Förenings- bank förklarat att sparbankerna, affärsbankerna och föreningsbankerna samt de mellanhandsinstitut som är knutna till dessa banker inte är beredda att delta i handläggningen av inskrivningsärenden. Som skäl för denna ståndpunkt har anförts att kreditinstituten inte anser att de bör ta på sig förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och att de ekonomiska vinsterna i dags- läget inte kan anses uppväga de nackdelar som är förenade med en ordning där kreditinstituten handlägger inskrivningsärenden. Utredningen har härefter entledigats från och med den 1 mars 1992.

De sakkunniga som deltog i utredningen och som representerade kredit— instituten har emellertid påtalat det starka önskemålet att pantbreven avskaffas och framhållit att det krävs fortsatt utredning kring de frågor som har sam- band med pantsystemets grundläggande utformning.

B.2.4 Elektronisk pantbrevsförvaring

CFD har utvecklat och driver en uppdragsbaserad tjänst med elektronisk lag- ring av pantbrev. Tjänsten utnyttjas för närvarande av Stadshypoteks- föreningama enligt avtal. Sedermera har också vissa andra användare, bl.a. vissa banker, försöksvis anslutit sig till tjänsten. Syftet med arkivförvarings-

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

tjänsten är framför allt att söka begränsa den administrativa hanteringen av pantbrev. Pantbrevsförvaringen går tills vidare - i avvaktan på författnings- reglering - till så att pantbreven i enlighet med 29 & inskrivningsregister— kungörelsen skrivs ut av CFD. Pantbreven expedieras emellertid inte utan förvaras i CFD:s lokaler. Registrering av panträttsuppgifterna sker i ett för varje ingivare särskilt uppbyggt register som endast ingivaren har tillgång till. Tjänsten omfattar i en första etapp nyskapade pantbrev. I en andra etapp erbjuds konvertering av tidigare utfärdade pantbrev till samma arkivförvaring. Tjänsten kan härefter komma att utvecklas ytterligare så att pappershante- ringen inom detta område helt kan elimineras.

CFD och DV har i en gemensam framställan till Justitiedepartementet begärt författningsreglering som skall möjliggöra att denna pantbrevsför- varing genomförs fullt ut.

I en till Justitiedepartementet den 1 november 1991 ställd skrivelse fram- håller Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Sparbankernas Inteck- nings AB (SPINTAB), Statens Bostadsfinansierings AB (SBAB) Svenska Intecknings och Garanti AB (SIGAB), Nordbanken Hypotek AB och Svensk Fastighetskredit de fördelar ett system med elektronisk pantbrevsförvaring skulle medföra. I skrivelsen meddelar de vidare sitt intresse av att den för verksamhetens bedrivande nödvändiga författningsregleringen kommer till stånd. Även förslaget till elektronisk pantbrevsförvaring övervägs för när- varande inom Justitiedepartementet.

B.2.5 Tomträtter

I 1988 års tomträttsutrednings betänkande (SOU 1990:23) Tomträttsavgäld föreslås ett system med årlig reglering av tomträttsavgäldens storlek. Vidare föreslås en ändring av innehållet i inskrivningsregisterkungörelsen inne- bärande att uppgift om det belopp med vilket avgälden skall utgå inte längre skall införas i avdelningen för uppgifter om tomträttsupplåtelsen.

Tomträttsupplåtaren - i de allra flesta fall en kommun - har emellertid för sin egen verksamhet behov av fullständig information om de upplåtna tomt- rätterna. Av denna anledning har upplåtaren normalt upprättat olika ADB- baserade register för tomträttsverksamheten - debitering, upplåtelsetid, ända- mål, avgäldsreglering m.m. CFD har i detta sammanhang studerat möjlig- heterna att fortsättningsvis låta kommunerna överta ansvaret för registrering av tomträttsavgälder i det fall registreringen inte längre skall vara obligatorisk. För att ett sådant förslag skall kunna utvecklas och genomföras krävs ett sam- arbete med kommunerna om registrets eventuella ytterligare innehåll och utformning m.m.

Tomträttsutredningens betänkande bereds för närvarande inom Justitie- departementet.

SOU 1992:34 Bakgrunds— material

B.2.6 Anteckning om innehav av pantbrev m.m. SOU 1992:34 Bakgrunds-

IM är exklusivt behörig att göra registrering i IR. Regeringen har emellertid i material prop. 1991/92:110 bl.a. föreslagit att även annan än IM skall få föra in ändring i IR i fråga om namn- och adressuppgifter såvitt gäller anteckningar om innehav av pantbrev eller vilandebevis. Bakgrunden till förslaget är en framställning från CFD och DV.

B.2.7 Förändringsbehov och önskemål

Av avsnitt B.2.2 ovan framgår att det är möjligt att göra kostnadsbesparingar och andra rationaliseringsvinster genom att ge kronofogdemyndigheterna möjlighet att göra vissa anteckningar i IR som ett led i den summariska processen.

Av avsnitt B.2.3 och B.2.4 framgår att ett omfattande utvecklingsarbete, försöksverksamhet och utredningsarbete pågår framför allt inom de delar av inskrivningsverksamheten som avser pantbrevshanteringen. Genom för- ändring av nuvarande rutiner förefaller det vara möjligt att göra såväl rationa- liseringar som stora ekonomiska vinster. De svårigheter som föreligger vad avser genomförandet ligger inte på det tekniska planet utan framför allt på det juridiska.

Om tomträttsutredningens förslag till årlig avgäldsreglering genomförs och den obligatoriska registreringen av avgäldens storlek upphör finns möjlighet att i det fall tomträttsupplåtaren så önskar utveckla ett system som innebär att denne själv kan anteckna avgäldsbeloppet.

Uppgifterna i IR är allmän handling. För att avlasta de IM som har stor arbetsbelastning har försöksverksamhet inletts med s.k. telefontjänst. Denna verksamhet innebär att några IM åt gången under en begränsad tidsperiod kan hänvisa inkommande telefonförfrågningar till CFD där de besvaras. Tjänsten är enbart avsedd som hjälp under den tid det tar för respektive IM att arbeta ner sin balans.

Från personalen vid IM har uttryckts önskemål om en mera fortlöpande utbildning av den personal som deltagit i fastighetsdatareformens genom- förande.

Utredningen om översyn av domstolarnas uppgifter, arbetssätt och orga- nisation har nyligen avgivit sitt betänkande (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet. Utredningen uttalar vad beträffar inskrivningsmyndig- hetemas framtida organisatoriska hemvist att det fortsatta arbetet med in- skrivningsväsendets utveckling bör bedrivas från utgångspunkten att in- skrivningsväsendet på sikt bör skiljas från domstolsväsendet. Ett sådant skiljande torde dock enligt utredningen inte kunna ske förrän under den senare delen av 1990-talet.

Den framtida organisationen för handläggning av inskrivningsmyndig- hetemas arbetsuppgifter kan naturligtvis påverka valet av datorstruktur för IR och för fastighetsdatasystemet. Oavsett vad som kommer att ske med in- 51

skrivningsmyndigheternas arbetsuppgifter i framtiden är det viktigt att fastig- hetsdatasystemet inte motverkar en sådan förändring som av olika orsaker kan befinnas lämplig. IR och FDS måste därför ha en sådan utformning och en sådan flexibilitet att det på ett enkelt sätt kan anpassas till och inordnas i de förändringar som kan komma till stånd inom detta område.

B.2.8 Slutsats

FDS uppfyller de krav som ställs på ett register som äger rättsverkan. IR:s uppgifter är korrekta och aktuella. Tillgängligheten vad beträffar svarstider uppfattas av användarna som god. FDS uppfyller också de krav som i dag ställs på registret vad beträffar registerinnehållets omfattning.

Önskemål om kontinuerlig fortbildning av IM:s personal kan tillgodoses inom ramen för myndighetens ordinarie verksamhet. Den försöksverksamhet med telefontjänst som pågår kan, i det fall den genomförs generellt, bidra till en ytterligare rationalisering inom IM:s verksamhetsområde.

De förändringar av systemet som krävs för att nå de rationaliseringsvinster som finns att hämta genom att låta kronofogdemyndigheterna göra vissa anteckningar i IR eller att låta kommunerna göra anteckningar i IR vad be- träffar tomträttsavgäldernas storlek torde på ett tekniskt relativt enkelt sätt kunna genomföras inom ramen för den nuvarande systemstrukturen. Genom- förandet kräver dock att de juridiska förutsättningama först tillskapas.

När det gäller möjligheterna att tillgodose de krav som kan ställas på systemet för att införa ett nytt panträttssystem, alternativt elektroniskt för- varade pantbrev synes svårigheterna inte ligga i den nuvarande system- strukturen. Denna struktur, med en centralt placerad dator, har av allt att döma de största förutsättningama att tillgodose bankernas och kreditinsti- tutens önskemål.

Den nuvarande systemstrukturen underlättar ett samordnat utvecklings— arbete för de projekt som pågår inom IM:s område. Den lägger inte heller hinder i vägen för en eventuell framtida ändrad organisation för inskrivnings- verksamheten.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

B.3 Kommunerna och fastighets- SOU 1992:34 Bakgrunds-

datasystemet material

B.3.1 Bakgrund

Fastighetsregistret,FR, inom FDS förs av fastighetsregistermyndighet, FRM. Denna kan vara statlig, SFRM, eller kommunal, KFRM. Antalet SFRM upp- går till 24 och antalet KFRM till 29. Förändring av innehållet i FR initieras normalt genom att fastighetsbildningsmyndigheten, FBM, fattat beslut i en fastighetsbildningsfråga. 41 av landets kommuner har egna fastighetsbild- ningsmyndigheter, KFBM, som täcker hela eller delar av kommunens yta. För återstående delar av landet och för vissa speciella ändamål finns 83 stat- liga SFBM. Utöver denna medverkan i fastighetsbildning och fastighetsregi— strering svarar idag 14 kommuner som inte är KFRM för ajourföringen av det i FR ingående adress- och/eller planregistret. Kommunernas produktion av och ansvar för den fastighetsanknutna informationen ökar.

Kommunens medverkan vid fastighetsbildning och fastighetsregistrering emanerar i stor utsträckning från kommunal planering och planläggning. Exploateringsverksamheten kan leda till en förändring av ett områdes markanvändning exempelvis från jordbruk till bostads- eller arbetsområden. Detta leder till förändring av kommunikations- och rekreationsmönster som i sin tur kan leda till behov av nya planeringsåtgärder inom olika samhälls- områden.

För kommunal planering och övrig kommunal verksamhet krävs informa- tion från olika samhällsområden. Ett grundläggande behov är information om fastigheterna i kommunen. Den information som ingår i FR och IR utgör härvid en väsentlig del. Eftersom FR innehåller uppgift om respektive fastig- hets koordinater (centralpunkt) kan information knuten till en fastighet eller till ett avgränsat område bearbetas och redovisas på kartbild. För att kunna sammanställa och bearbeta informationen behövs ofta data från andra ADB- baserade databaser som FDS-informationen kan bearbetas mot.

I det följande ges exempel på områden där kommunerna är i behov av fastighetsanknuten information.

B.3.2 Översiktlig planering, översiktlig plan- läggning, statistik m.m.

För olika typer av demografisk kartering krävs information om bl.a. fastig- hetemas beteckningar, koordinater och befolkningsuppgifter. Dessa uppgifter kan användas bl.a. vid barnomsorgs-, äldreomsorgs- eller skolplanering. I 53

andra planerings- eller statistiksammanhang kan det vara angeläget att utnyttja uppgifter från andra källor - t.ex. fastighetstaxeringen.

Enligt plan- och bygglagen är det en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Den närmast till hands liggande konkreta användningen av fastighetsanknuten information är i samband med fysisk planläggning. Kommunens översiktsplan inrymmer bl.a. ställningstaganden för att trygga befintliga riksintressen och redovisar gällande bestämmelser enligt naturvårdslagen m.m. Vidare redovisas de allmänna riktlinjer i övrigt som bör tillämpas vid ett områdes framtida användning. Dessa restriktioner m.m. har sin geografiska avgränsning och kan lagras i digitala databaser.

B.3.3 Detaljplaneläggning m.m.

Information från den översiktliga planeringen kommer till användning bl.a. i samband med detaljplaneläggning. Uppgifter om äldre planer och bestäm- melser finns att hämta i FDS. För upprättande av en ny detaljplan krävs bl.a. att en grundkarta och en fastighetsförteckning framställs.

En del av grundkartan redovisar innehållet i fastighetsregisterkartan som i sin tur hör till FR. Fastighetsregisterkartan föreligger idag enbart i analog form. Försöksverksamhet med en digital registerkarta pågår för närvarande i bl.a. Göteborgs kommun och Malmö kommun. Kartor i digital form före- ligger som nämnts också inom andra områden. Den digitaliserade fastighets- registerkartan är en utvecklingslinje som har beskrivits i avsnitt B.1.2.

Fastighetsförteckningen innehåller bl.a. en redovisning av de inom plan- området och angränsande område belägna fastigheterna, de rättigheter som är knutna till dessa och de olika rättighetsinnehavarnas namn och adress, dvs. information som direkt kan inhämtas från FDS. Eftersom FR innehåller ett koordinatregister är det möjligt att med hjälp av polygonutsökning upprätta stommar till fastighetsförteckningar genom bearbetning av information i FDS.

Också i övrigt i samband med tillämpning av plan- och bygglagen (områdesbestämmelser, fastighetsplaner, bygg- och marklov och vid för- handsbesked) samt vid den kommunala tillämpningen av miljöskyddslagen och annan lagstiftning är den information som finns tillgänglig i FDS och andra databaser med lägesanknuten information av stort intresse.

B.3.4 Plangenomförande, projektering

Den antagna planens genomförande kan kräva medverkan av kommunens förvaltningar. Ledningsdragande verk för VA, el, fjärrvärme, gas osv. måste i den mån detta inte skett tidigare göra sin detaljprojektering för utförande av de av planen aktualiserade ledningsarbetena. För detta krävs bl.a. tillgång till ledningsritningar och olika beskrivningar - terrängmodeller grundunder- sökningar m.m. En rationell hantering underlättas om materialet finns redo- visat i digital form.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

Gator skall på motsvarande sätt projekteras liksom gång- och cykelvägar, lekplatser m.m. De olika anläggningarnas geografiska belägenhet måste tolkas in, om det inte skett tidigare. Ledningsdragningar och allmänplatsmark kan helt eller delvis vara belägna på mark som inte kommunen är ägare till. Privata fastighetsägare skall kontaktas - uppgift hämtas från FDS - och för- handlingar inledas. En överenskommelse ligger sedan i regel till grund antingen för FBM:s beslut om fastighetsbildning som i det fall det inte över- klagas leder till en ändring i FR, eller för IM:s beslut om övergång av lag- farten på fastigheten.

Till grund för förhandlingar i ersättningsfrågor kan ligga bl.a. uppgifter om köpeskillingar erlagda i samband med andra överlåtelser av fastigheter inom det aktuella området. Också dessa uppgifter är direkt tillgängliga i FDS. I värderingssammanhang krävs ofta också annan fastighetsanknuten informa- tion - exempelvis sådan som står att finna i fastighetstaxeringslängden.

B.3.5 Kommunaltekniska försörjningssystem

Enligt rådande ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna avseende grundläggande kartproduktion svarar kommunerna för det storskaliga området. Kommunernas insatser för att effektivisera mätnings- och kartverk- samheten går under benämningen MBK (mätning, beräkning, kartframställ- ning). MBK-samordningen syftar till att alla berörda förvaltningar skall använda samma grundläggande information (databaser). Fastighetsindel— ningen och data om fastigheter är viktig sådan grundläggande information.

Betydande intressenter är de förvaltningar som svarar för försörjnings- system med VA, el, fjärrvärme, gas, gator och vägar samt tele. I det framtida perspektivet kommer allt större resurser att krävas för underhåll och förnyelse av aktuella försörjningssystem. För att möta denna utveckling kommer informationsadministrationen att få ökad betydelse. ADB-stöd krävs för en effektivare informationshantering i samband med planering, projektering, drift, uppföljning, taxebeslut m.m. I alla dessa situationer är fastighetsinfor- mation i såväl grafisk som verbal form av stor betydelse.

B.3.6 Fastighetsförvaltning

De av kommunen förvärvade fastigheterna skall förvaltas. Uppgift om det egna fastighetsinnehavets storlek och omfattning m.m. kan inhämtas från FDS. För en väl fungerande förvaltning krävs dock att ytterligare databaser byggs upp. Det kan gälla uppgifter som helt eller delvis finns i fastighets- taxeringslängdema (ålder, storlek, standard m.m.) uppgifter om upplåtelser (typ, rättighetsinnehavare, uppsägningstider m.m.) uppgift om ekonomiska förhållanden och villkor, hyror, arrenden, underhållsplanering, förvaltnings- resultat, system för debitering, budget m.m.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

På motsvarande sätt fordrar förvaltningen uppgifter om gällande tomträtts- upplåtelser varom grundläggande information också kan hämtas från FDS. För den kommunala förvaltningen måste också dessa uppgifter kompletteras med detaljerade och specificerade uppgifter från egna eller andra databaser. Som nämnts i avsnitt B.2.5 har tomträttsutredningen lagt fram ett förslag som innebär att uppgift om den årliga avgälden inte längre skall föras av IM samt att CFD redovisat ett utvecklingsprojekt innebärande att kommunerna skall få göra motsvarande registrering.

B.3.7 Basregister över byggnader

Det finns idag inte något samlat register för byggnader. Många kommuner har emellertid utarbetat egna ADB-baserade register som redovisar uppgifter om vissa fastigheters byggnadsbestånd. CFD har sedan en längre tid tillbaka arbetat för upprättandet av ett basregister över byggnader. Arbetet har resul- terat i ett förslag som innebär att stat och kommun gemensamt tar ansvaret för uppbyggnaden av ett sådant register - CFD Rapport 1991:1.

Förslaget till basregister över byggnader bygger på att kommunerna fri- villigt medverkar i projektet. Samarbetet mellan CFD och respektive kommun för genomförandet och ajourföring avses enligt förslaget regleras i ett sam- verkansavtal, där bl.a. ekonomifrågorna behandlas. Förslaget till basregister över byggnader beskrivs mera ingående i avsnitt B.9.

B.3.8 Kommunala fastighetsinformationssystem

Flera kommuner har byggt upp egna fastighetsinformationssystem. Exempel på sådana informationssystem är FIR - ett av Kommundata AB tillhandahållet bassystem för sådan grundläggande fastighets- och byggnadsinformation som är av gemensamt intresse i kommunen. Detta system innehåller bl.a. uppgifter om ägare, läge, taxering, förvärv, planer, byggnader m.m. Uppläggning av dessa kommunala fastighetsinformationssystem sker normalt med uppgifter hämtade från bl.a. FDS. Också ajourhållning av informationen i vissa av dessa databaser sker via kontinuerliga uppdateringar från FDS. I augusti 1991 var det 22 kommuner som var anslutna till CFD:s ändringsdatatjänst och som alltså abonnerade på ändringsuppgifter från FDS.

B.3.9 Förändringsbehov och önskemål

Kommunernas användning av databaser som berör fastighetsanknuten infor- mation ökar. Uppgifterna används bl.a. i planeringssammanhang för sam- hällsbyggande och i samband med ärendehandläggning. Grunden för den kommuntäckande fastighetsinformationen är FDS.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

För att verka för önskad utveckling och användning av FDS har CFD och Svenska kommunförbundet i en den 11 juni 1991 daterad avsiktsförklaring gemensamt utarbetat riktlinjer för ökad samverkan som innebär att vissa gemensamma grundprinciper ställts upp, att ett kommunalt råd inrättas vid CFD samt att kommunernas medverkan som förare av vissa frivilliga register i FDS regleras i avtal. De gemensamma grundprinciperna är

- ajourföring skall ske vid källan - krav på aktuell och korrekt information - FDS är det samlade bassystemet för fastighetsanknuten information - FDS skall utvecklas så att det får en så bred användning som möjligt.

Syftet med det kommunala rådet är att öka kommunernas inflytande på utvecklingen av FDS. Rådet skall huvudsakligen vara inriktat på utvecklings- frågor samt att förmedla idéer, behov och synpunkter från kommunerna till CFD.

En ökad användning av FDS inom den kommunala verksamheten erhålls om uppgifterna kombineras med information från andra databaser med fastig- hetsanknuten information. Uppbyggnad av sådana databaser, såväl tradi- tionella databaser som sådana som innehåller kartinformation i digital form, geografiska informationssystem - GIS, pågår i flera av landets kommuner. Eftersom en stor del av de kommunala besluten har geografisk anknytning förväntas GIS utvecklas i en allt ökande takt. Härigenom kan den kommunala verksamheten effektiviseras inom många sektorer. Det kommer härvid att vara en viktig uppgift att integrera informationen från olika databaser och i synnerhet från FDS med geografiska databaser.

De kommuner som har egna FIR-system ajourhåller i stor utsträckning dessa genom regelbunden uppdatering av valfri information ur FDS med en s.k. ändringsdatatjänst. För de kommuner som ajourhåller FR i FDS, dvs. har egen FRM, vore det önskvärt att FR erhöll en automatisk uppdatering från det egna informationssystemet i samband med att registreringen sker i det systemet. Kostnaderna för överföring från FDS till det kommunala informa- tionssystemet skulle då falla bort. Tekniska möjligheter till en utveckling av ett sådan lösning synes föreligga.

Kommuner med egna FBM kan liksom Lantmäteriet - se avsnitt B.1.3 - komma att utveckla egna handläggningssystem för fastighetsbildningen och eventuellt också för den med denna integrerade fastighetsregistreringen. En förutsättning är att kommunernas handläggningssystem och FDS kan sam- verka vid bl.a. utbyte av data. Detta kan komma att kräva insatser för utveck- ling av FDS.

Önskemål har också framförts om att öka FDS:s användarvänlighet. Olika användare av systemet kan härvid komma att ställa olika krav vad gäller menyval m.m.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

B.3.10 Slutsats

FDS uppfyller de krav kommunerna ställer vad gäller basinformation om fastigheter. För användning i kommunal verksamhet - planering, samhälls- byggande och ärendehandläggning - krävs normalt ytterligare fastighets- anknuten information. Denna kan inhämtas från andra databaser eller byggas upp i kommunen. System för samordning av databaser inrymmande fastig- hetsanknuten information finns i flera kommuner.

Det av CFD utarbetade förslaget till basregister över byggnader utgör en komplettering av den basinformation som i dag finns i FDS. Kommunens medverkan är frivillig. Samarbetet mellan CFD och respektive kommun för genomförandet och ajourföring avses enligt förslaget regleras i ett sam- verkansavtal, där bl.a. ekonomifrågorna behandlas.

För att underlätta kommunikationen mellan FDS och olika kommunala system krävs att vissa anpassningsåtgärder vidtas. Således sker bl.a. en utveckling av FDS databas/datakommunikationssystem - ROSAM/AROS.

För att tillgodose kommunernas önskemål att för samhällsplaneringen i ökad utsträckning använda lägesanknuten information i ADB-form krävs för framtiden en ökad samverkan mellan kommunerna och CFD.

Utveckling av ett för användaren anpassat menystöd pågår inom ramen för CFD:s uppdragsverksamhet. Det SQL-gränssnitt som är under utveckling kommer också att undmatta den framtida sökningen i databaserna.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

B.4 Kreditmarknaden och fastig- SOU 199234

B k ds- hetsdatasystemet måfå?!

B.4.1 Bakgrund

Ett syfte med de i fastighetsdatasystemet, FDS, ingående fastighets- och inskrivningsregistren är att dokumentera äganderätten. Ett annat är att skapa förutsättningar för en fastighetsmarknad. Äganderätten till en fastighet anges i inskrivningsregistrets avdelning för lagfart. Förutsättningar för en väl funge- rande fastighetsmarknad skapas bl.a. genom att fastigheterna kan användas som säkerhet vid belåning. Bankers och andra kreditinstituts säkerhet utgörs härvid av i fastigheterna uttagna pantbrev. Förekomsten av uttagna pantbrev redovisas i inskrivningsregistrets avdelning för inteckningar m.m.

De största bankerna och kreditinstituten har idag anslutit sina datasystem till FDS. Av de ca 21 800 terminalarbetsplatser som har tillgång till FDS är ca 18 800 sådana som är kopplade via bankernas och kreditinstitutens terrninal- nät. De flesta av dessa kreditgivare bygger upp sin egen ADB-plattform från en central stordator till vilken bankens eller kreditinstitutets lokalt placerade terminaler är anslutna. Dessa terminaler är alltså hos varje kreditinstitut anslutna till FDS via en ingång.

Av de drygt 100 000 transaktioner som dagligen äger rum i FDS är numera en större del genererad av CFD:s uppdragsverksamhet än av regi- stermyndighetemas verksamhet. Antalet transaktioner som genereras av upp- dragsverksamheten växer också snabbare än registermyndigheternas. Av uppdragsverksamhetens transaktioner är den största delen sådana som initie- rats från banker och andra kreditinstitut. Se i övrigt den i kapitel B.8 redo- visade transaktionsanalysen.

Den verksamhet som bank- och kreditinstituten bedriver är en förutsätt- ning för en väl fungerande fastighetsmarknad. Den har också stor betydelse för dess kunders ekonomiska situation och förhållanden. Den information som finns i FDS måste därför vara av hög kvalitet - korrekt, fullständig och ajourhållen. Det är vidare angeläget att vidmakthålla såväl korta svarstider som hög tillgänglighet till den information som krävs för verksamhetens bedrivande.

B.4.2 Kreditgivning

För kreditgivning krävs kännedom om bl.a. fastighetens ägarförhållanden och de inskrivningar som belastar fastigheten. De större kreditgivamas lokal- kontor har via terminal kontakt med kreditgivarens centraldator. Denna är sin 59

tur är kopplad till FDS. Lokalkontoret kan därigenom direkt få tillgång till delar av den grundinformation som krävs för kreditgivningen.

Genom att FDS också innehåller viss taxeringsinformation kan en över- siktlig bedömning göras om en fastighets värde. En sådan bedömning skulle underlättas om informationen i FDS kompletteras med mera fullständiga uppgifter om fastighetens byggnadsbestånd - ålder, storlek, standard m.m. Förslag till en sådan utvidgning av FDS har framlagts i CFD:s rapport 1991:1 Rapport med förslag om införande av ett basregister över byggnader. Detta förslag beskrivs mera ingående i avsnitt B.9.

B.4.3 Köpehandlingar

I många fall är kreditgivningen kopplad till att en fastighet skall överlåtas till en ny ägare. Genom sitt engagemang i kreditgivningen har det för många banker i denna situation varit naturligt att medverka också vid upprättande av de juridiska handlingar som fordras för fastighetsöverlåtelsens genomförande (köpekontrakt, köpebrev m.m.). Upprättade handlingar kan sedan ligga till grund för ansökan om lagfart och - i förekommande fall - fastighetsbildning. Flera banker tillhandahåller också motsvarande service till sina kunder utan direkt samband med kreditgivning. Denna medverkan vid upprättande av köpehandlingar m.m. underlättas av tillgång till den information som finns i FDS och som lokalkontoren har tillgång till via bankernas terminalnät.

B.4.4 Panträttsutredningen m.m.

I avsnitt B.2.3 och B.2.4 har lämnats en redogörelse för dels den av rege- ringen tillsatta panträttsutredningen, dels förslaget till elektronisk pantbrevs- förvaring. Om än i olika grad syftade såväl utredningen och förslaget till att rationalisera hanteringen inom panträttsverksamheten.

Ett genomförande av det förslag som legat till grund för direktiven till panträttsutredningen skulle för banker och andra kreditinstitut bl.a. ha med- fört ett ökat juridiskt ansvarstagande för inskrivningsregistrets uppgifter. De flesta banker och kreditinstitut har emellertid förklarat att de inte nu är beredda att delta i handläggningen av inskrivningsärenden på det sätt som varit ut— gångspunkten för utredningens arbete. Som framgår av avsnitt B.2.3 har här- för utredningen entledigats från uppdraget. De sakkunniga som deltog i utredningen och som representerade kreditinstituten har emellertid påtalat det starka önskemålet att pantbreven avskaffas och framhållit att det krävs fortsatt utredning kring de frågor som har samband med pantsystemets grundläg- gande utformning.

Syftet med förslaget med elektroniska pantbrev är framför allt att söka begränsa kreditinstitutens administrativa hantering av pantbrev. I en skrivelse den 1 november 1991 till Justitiedepartementet från Konungariket Sveriges

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

stadshypotekskassa, Sparbankernas Intecknings AB (SPINTAB), Statens SOU 1992:34 Bostadsfinansierings AB (SBAB), Svenska Intecknings och Garanti AB Bakgrunds- (SIGAB), Nordbanken Hypotek och Svensk Fastighetskredit påtalas material önskvärdheten av att en författningsreglering kommer till stånd som

möjliggör ett genomförande av förslaget. Skrivelsen bereds för närvarande inom Justitiedepartementet.

B.4.5 Gravationsbevis

Bankerna och kreditinstitutens behov av gravationsbevis i den utformning som anges i fastighetsbeviskungörelsen (1974:1063) har genom fastighets- datareformen kommit att minska. Detta beror på dels att instituten genom sina egna terminaler kan få motsvarande information på en bildskärm, dels att denna information direkt också kan skrivas ut lokalt på respektive kredit- instituts skrivare. Flera banker jämställer i sin verksamhet en sådan utskrift, bestyrkt av två tjänstemän, med ett gravationsbevis. Förfarandet medför att snabbare handläggningsrutiner kan tillämpas till en för instituten lägre kost- nad. Statens intäkter från expeditionsavgifter blir på motsvarande sätt lägre. ' *

B.4.6 Förändringsbehov och önskemål

De förändringsbehov av FDS som framförts från banker och andra kredit- institut är framför allt sådana som på olika sätt syftar till att minimera de administrativa rutinerna i anslutning till institutens verksamhet. Dessa rutiner skulle kunna minska i förhållande till dagsläget genom ett minskat använ- dande av papper och med en ökad registrering vid källan.

Ett ingivarhanterat panträttssystem, en panträttsregistrering eller elek- troniskt förvarade pantbrev är exempel på åtgärder som skulle kunna förenkla och rationalisera inom pantverksamheten. De olika förslagens omfattning visar också att det inom detta område finns en mycket stor potential till för- ändring och utveckling med FDS som grund.

Institutens verksamhet skulle i viss utsträckning underlättas om nuvarande FDS-information kompletteras med sådan information som föreslås ingå i det basregister över byggnader som föreslagits av CFD.

B.4.7 Slutsats

FDS uppfyller de krav på korta svarstider och hög tillgänglighet som banker och andra kreditinstitut ställer på systemet. Vad avser registerkvaliteten har inte heller några kritiska synpunkter framförts på systemet. 61

Fastighetsdatasystemets datorstruktur möjliggör ett genomförande av de förslag till förändringar som finns inom fastighetspantsättningens område.

Bankernas och kreditinstitutens val av datorstruktur för sin egen verksam- het - en centralt placerad stordator - medför att de efterfrågar ett fastighets- datasystem till vilken de via en enda ingång har tillgång till hela rikets fastig- hetsbestånd.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

B.5 Ovriga användare och SOU 1992:34 Bakgrunds-

fastighetsdatasystemet mat...-..;

B.5.1 Bakgrund

Allt eftersom fastighetsdatareformen kommit att omfatta en allt större del av landets fastigheter har fördelarna med systemet och dess informationsinnehåll successivt ökat. Kunskapen om fastighetsdatasystemets, FDS, existens och dess fördelar har samtidigt medfört att allt fler använder informationen och att antalet användningsområden ökat. Från och med år 1996 kommer samtliga landets fastigheter att ingå i FDS. En ytterligare ökad användning kan härför förväntas.

FDS innehåller för de flesta användare sådan basinformation som antingen utgör ett direkt stöd för användarnas handläggning eller som tillsammans med annan, mera verksamhetsintem information kan utnyttjas för att effektivisera den egna verksamheten.

FDS-informationen kommer till användning såväl inom den offentliga som den privata sektorn. I kapitel B.3 har lämnats en redogörelse för hur kom- munerna i sin verksamhet på olika sätt kommer i kontakt med och utnyttjar FDS. Flera av de användningsområden som anges i det kapitlet har tillämp- ningar också inom den privata sektorn för konsulter, mäklare, fastighetsägare m.fl. Det finns även motsvarande paralleller på den landstingskommunala och den statliga sidan.

Utan att närmare gå in på den traditionella användningen av fastighetsdata- information inom den offentliga sektorn kan som en bakgrund nämnas att fastighetsbegreppet ligger till grund för folkboldöringssystemet och att fastig- hetstaxeringen, som utgör grund för fastighetsbeskattning, hämtar den grundläggande fastighetsinformationen från FDS. Också för Statistiska centralbyrån, sektorsmyndigheterna på länsnivå och för totalförsvarets verk- samhet utgör FDS en väsentlig informationskälla. Sedan ansvaret för den summariska processen gått över till kronofogdemyndigheten har också denna myndighets intresse av information från FDS ökat.

B.5.2 Fastighetsmäklare

Fastighetsmäklarens uppgift består bl.a. i att förmedla fastighetsaffärer, dvs. att förena en säljare med en köpare. För ett fullgörande av en fastighetsaffär krävs bl.a. viss kännedom om fastigheten, dess area, byggnadsbestånd, ägar- och inteckningsförhållanden. Dessutom krävs en god kännedom om mark- 63

naden på orten. Samtliga dessa uppgifter kan erhållas ur fastighetsdata- systemet eller som en produkt ur systemet.

Huvuddelen av de fastigheter som förmedlas genom mäklarkåren består av småhusfastigheter. För såväl köpare och säljare som för mäklaren är det värdefullt att på ett enkelt sätt kunna nå fastighetsspecifik information. FDS innehåller härvid den grundläggande basinformationen. Tillsammans med information som finns i fastighetstaxeringslängden erhålls en relativt samlad bild av fastigheten. Dessa uppgifter måste sedan kompletteras med ytterligare information om objektet.

En utbyggnad av FDS med ett basregister över byggnader i enlighet med det i CFD:s Rapport 1991:1 angivna förslaget - se avsnitt B.9 - skulle under- lätta arbetet med att sammanställa information om en fastighet som skall överlåtas.

B.5.3 Fastighetsvärdering

Värdering av fastigheter enligt ortsprismetoden kan ske genom inhämtande av uppgifter från bl.a. FDS. I FDS finns uppgifter om värderingsobjektet och angränsande fastigheter. Informationen avser erlagda köpeskillingar, taxe- ringsvärden och area m.m. Dessa uppgifter kompletterade med information om fastigheternas byggnadsbestånd - storlek, ålder och standard m.m. - kan utgöra underlag för värdering av en fastighet. Sistnämnda uppgifter finns för närvarande bl.a. i fastighetstaxeringslängderna. Genom att utnyttja denna information i ADB-form och sammanställa den med FDS information kan på ett relativt enkelt sätt omfattande bearbetningar utföras till grund för en värde— ring av en specifik fastighet.

På motsvarande sätt som ovan i avsnitt B.5.2 skulle ett i FDS integrerat basregister över byggnader underlätta fastighetsvärderarens uppgifts- insamlande till grund för en fastighetsvärdering. Den värderingsverksamhet som bedrivs inom exekutionsväsendet kan också ha intresse av att utnyttja informationen i ett sådant basregister.

B.5.4 Fastighetsförvaltare

Fastighetsägaren och fastighetsförvaltaren behöver för sin verksamhet en mängd uppgifter om sitt fastighetsbestånd. I FDS finns enbart en begränsad mängd uppgifter. Uppgift om det egna fastighetsinnehavets storlek och omfattning m.m. kan inhämtas från FDS. Uppgifterna i FDS måste för att ligga till grund för en väl fungerande förvaltning kombineras med uppgifter från andra databaser. Det kan gälla uppgifter hämtade från fastighetstaxe- ringslängder eller från andra källor och avse byggnadsbestånd, upplåtelser, budget, underhållsplanering eller andra planerade åtgärder m.m. Vidare krävs kännedom om marknaden - såväl när det gäller marknadens värdering av

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

olika upplåtelser som av olika typer av fastigheter. Sådan kännedom krävs bl.a. för att åstadkomma en ekonomiskt optimal fastighetsförvaltning.

Olika fastighetsägare kräver tillgång till olika typer av tilläggsinformation till FDS. Ett skogsbolag kan efterfråga uppgifter om skogsbeståndets be- lägenhet, ålderssammansättning, slutenhet, kubikinnehåll, behov av skogs- vårdsåtgärder m.m. medan ett kraftbolag eller annat ledningsdragande verk önskar uppgifter om ledningssträckningar, berörda fastigheter och dess ägare, upplåtelseperioder, behov av underhållsåtgärder m.m. Ett bostadsföre- tag önskar bl.a. uppgift om byggnadsbeståndets och lägenheternas standard, ålder, storlek, hyresgäster med namn och adress, utgående hyror och upp- låtelseperioder, aviseringsperioder, underhållsplaner, planerade ombyggnader m.m. Förvaltare av jordbruksegendomar kan efterfråga annan för denna typ av fastigheter relevant information.

FDS är ett basregister för fastigheter som innehåller sådan gemensam information om fastighetsbeståndet som samtliga fastighetsförvaltare har behov av. Ett genomförande av förslaget till basregister över byggnader - se kapitel B.9 - skulle bredda den gemensamma informationsmängden till gagn för bl.a. fastighetsförvaltande företag.

B.5.5 Bostadskreditnämnden och Boverket

Den från och med den 1 januari 1992 inrättade Bostadskreditnämnden - BKN — har bl.a. till syfte att lämna kreditgarantier till nio olika bostadskreditinstitut. För detta ändamål har nämnden valt att bygga upp ett datasystem och en data- bas hos CFD. Datasystemet har automatiska kopplingar till FDS (fastighets- beteckning samt ägar- och inskrivningsuppgifter). Syftet med registret är i huvudsak att få kreditgarantiema registrerade och att se till att kreditinstituten betalar för givna garantier.

BKst förhållande till CFD är avtalsmässigt reglerat. Datasystemet och databasen ägs av BKN. Vid avtalstidens slut kan nämnden välja annan servicebyrå för drift och underhåll av systemet.

För FDS utgör BKN ett nytt användningsområde. För CFD innebär EKN:s verksamhet ett tillskott i den av CFD bedrivna uppdragsverksamheten - systemutveckling, underhåll och drift.

EKN:s system har i sin tur kopplingar till det av Boverket utarbetade FENIX-systemet, som bl.a. innehåller uppgifter till grund för subventione- ring av boendet. Bostadssubventioner utbetalas av Boverket via verkets FENIX-system. För att säkerställa att utbetalning görs till rätt ägare sker en avstämning mellan FENIX-systemet och FDS omedelbart före utbetalningen. Denna verksamhet regleras i avtal mellan CFD och Boverket.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

B.5.6 Förändringsbehov och önskemål

Med utgångspunkt i användarnas behov av fastighetsanknuten information kan konstateras att informationsmängden i FDS är relativt begränsad. An- vändarnas behov av ytterligare information tillgodoses antingen genom kom- plettering från andra databaser - fastighetstaxeringslängder m.m. - och/eller genom uppbyggnad av egna lokala databaser inrymmande efterfrågad infor- mation. CFD erbjuder som en tilläggstjänst åtkomst till innehållet i fastighets- taxeringslängden i ADB-form.

Användarnas behov av FDS-information kan tillgodoses antingen genom olika typer av online-kontakter med FDS eller genom köp av utdrag, even- tuellt kombinerat med abonnemang av ändringsdata.

Den nya tekniken inom ADB-området - multimedia/imageteknik, EDI, client/server-teknik, CD-ROM m.m. - kan i vissa avseenden komma att utnyttjas tidigt av användarna av fastighetsanknuten information. Det är där- för angeläget att också FDS utvecklas på ett sådant sätt att introduktion av ny teknik inte försvåras. Utveckling av databasstrukturen i FDS som syftar till att möjliggöra enklare och friare sökning och uttag av information pågår inom CFD. I enlighet härmed har ett så kallat SQL-gränssnitt utlovats vilket skall underlätta programmering och sökning i databaserna. Dessutom införs successivt nya verktyg som möjliggör en friare sökning. Utvecklingsarbete pågår också för att möjliggöra kommunikation med det i UNIX-miljön vanliga TCP/IP-protokollet.

Vissa användare har efterfrågat en mera användarvänlig dialog gentemot FDS. Inom CFD pågår ett projekt för att tillgodose dessa önskemål genom uppbyggnad av menystöd i frågeverksamheten.

B.5.7 Slutsats

Frågan om informationsmängd i FDS är bl.a. en ambitions- och en kostnads- fråga. Den information som i dag finns i systemet utgör sådan grundläggande fastighetsinformation som de flesta av dagens användare efterfrågar.

En komplettering av informationsinnehållet i enlighet med det av CFD utarbetade förslaget till basregister över byggnader skulle tillgodose flera användares behov av gemensam fastighetsinformation. Det skulle emellertid i första hand höja basnivån och inte i någon större utsträckning minska be- hoven av specifik fastighetsanknuten information för respektive användare. Varje enskild användare har behov av egna kompletterande databaser och applikationer knutna till dessa. FDS kan bl.a. av kostnadsskäl aldrig bli ett system som tillgodoser samtliga användares totala behov av fastighetsan- knuten information. Förslaget till ett basregister över byggnader skulle emel- lertid tillgodose många användares behov av grundläggande information om ett aktuellt byggnadsbestånd.

Inom ramen för CFD:s uppdragsverksamhet har nyutvecklats ett system som tillgodoser BKN:s önskemål om registrering och bevakning av med-

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

givna bostadskrediter m.m. CFD har härvid tagit ansvar för underhåll och SOU 1992:34 drift av systemet. Denna verksamhet bidrar samtidigt till ett ökat utnyttjande Bakgrunds- av informationen i FDS. material FDS uppfyller idag de krav som ställs på systemet. Tillgängligheten är god och informationskvaliteten hög. CFD:s utvecklingsverksamhet syftar bl.a. till att tillgodose användamas/kundemas önskemål också inför framtiden - detta bl.a. genom att utveckla och tillhandahålla den nya teknik för kom- munikation, databashantering m.m. som efterfrågas.

B.6 Nya användare och fastighets- SOU1992=34 Bakgrunds-

datasystemet material

B.6.1 Bakgrund

De användare av FDS som tidigare redovisats bedöms också i framtiden efter- fråga information från systemet. Användningen kan komma att ändras inom olika verksamhetsområden men behovet av grundläggande fastighetsanknuten information kvarstår.

ADB har varit och är ett hjälpmedel för att effektivisera före detta manuella system. Genom uppbyggnad av ADB-baserade register har förutsättningar skapats för ett vidare ifrågasättande av tillämpade handläggningsrutiner inom olika verksamhetsområden. Det har visat sig vara möjligt att med anlitande av modern teknik och genom att tillgodogöra sig information från befintliga databaser tillskapa nya och rationellare rutiner för att nå ställda mål. Resultatet av arbetet kan bli en produkt färdigställd på kortare tid, med en högre kvalitet men med insats av mindre resurser.

Många av FDS användare efterfrågar uppgifter om fastighetsanknuten information som finns i andra databaser än i FDS - se kapitel B.5. Genom att kombinera olika databasers informationsinnehåll kan nya användnings- områden och applikationer tillkomma. Rationaliseringsvinster kan också göras genom att "registrera vid källan" och att minska pappershanteringen. Nedan ges en kort beskrivning av några av de utvecklingstrender som i dag kan skönjas och som samtidigt utgör exempel på hur ny ADB-teknik kan komma till användning inom olika verksamhetsområden.

B.6.2 Fastighetstaxering m.m.

Kostnaderna för genomförande av en allmän fastighetstaxering är betydande. Det har därför diskuterats om fastighetstaxeringen kan utföras på ett enklare och rationellare sätt och till en lägre kostnad. Så förefaller vara möjligt om FDS kompletteras på ett sådant sätt som redovisas i det av CFD utarbetade förslaget till basregister över byggnader - se kapitel B.9.

I och med att FDS blir rikstäckande under hösten 1995 öppnas nya möj- ligheter att utnyttja systemet som underlag för fastighetstaxering. Genom komplettering av" FDS med uppgifter om fastigheternas byggnadsbestånd och genom kommunernas medverkan i form av automatisk avrapportering i sam- band med bygglovshanteringen m.m. kan dessutom en helt ny modell för fastighetstaxeringen byggas upp. All information som krävs för taxeringen kommer härigenom att finnas i FDS. För t.ex. småhus skulle det enligt denna 68

modell vara möjligt att lägga registret till grund för taxeringsarbetet med eller utan kompletterande uppgiftslämning.

Riksskatteverket, som i princip tillstyrkt förslaget till basregister över byggnader, har bedömt att den obligatoriska informationen i basregistret är värdefull i samband med granskningsarbetet vid fastighetstaxeringen.

B.6.3 Försäkringsverksamhet

För försäkring av en fastighet krävs tillgång till bl.a. uppgifter som kan leda fram till en bedömning av fastighetens värde och underlag för att kunna göra en riskbedömning.

FDS innehåller uppgifter om köpeskillingar som erlagts vid fastighetsöver- låtelser inom ett område. Med utgångspunkt i dessa uppgifter och annan information om aktuell fastighet kan bedömningar göras om fastighetens värde. För en mera ingående värdering måste emellertid kompletterande upp- gifter inhämtas om fastigheten. Vissa sådana kompletterande uppgifter kan inhämtas från fastighetstaxeringslängden. Insamlandet av erforderliga upp- gifter skulle underlättas om det förslag till basregister över byggnader som utarbetats av CFD genomförs - se avsnitt B.9.

Även annan fastighetsanknuten information kan i framtiden komma att ajourföras i ADB-form. Dessa uppgifter kan bli tillgängliga för olika an- vändarkategorier. Hit hör exempelvis kartbilder som redovisar fastighetens belägenhet, fotografier på byggnadsbeståndet, byggnadsritningar och utför- liga tekniska beskrivningar. Genom att tillgodogöra sig innehållet i databaser med sådan information kan nya tids- och kostnadsbesparande arbetsrutiner för uppgiftsinsamlande och bearbetning tillskapas. Sådana databaser och teknik kan komma att användas också av fastighetsmäklare, fastighets- värderare och fastighetsförvaltare.

Också vid riskbedömningen kan uppgifter i FDS komma till användning.

Genom att sambearbeta uppgifterna i FDS med annan fastighetsanknuten ' information från andra databaser kan exempelvis uppgifter inhämtas om hur många och vilka fastigheter som kommer att beröras i det fall ett vattendrag skulle svämma över.

B.6.4 Geografiska Informationssystem - GIS

Överföring av olika tidigare manuellt förda register till ADB-form skapar förutsättningar för att på ett enklare sätt sammanställa och bearbeta upp- gifterna. Detta kan leda till skapandet av nya tillämpningar och användnings- områden. Rationaliseringar kan härigenom göras inom olika samhällsom- råden - planering, miljövård, väg- och ledningsdragning, bearbetning av satellitdata, ekonomiska och sociala analyser m.m.

Genom att FDS innehåller uppgifter om såväl fastigheternas beteckningar som deras koordinater skapas förutsättningar för sambearbetning med andra

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

databaser innehållande fastighetsanknuten information. Information från sådana sambearbetningar kan bl.a. användas för att göra olika typer av statis- tiska bearbetningar eller användas för att tillgodose olika samhällsplanerings- ändamål.

Den databas som ligger närmast till hands för sambearbetning med FDS är folkbokföringsregistret som är uppbyggt kring samma fastighetsbegrepp som FDS. Sådan sambearbetning kan inom ett avgränsat geografiskt område underlätta planeringen för allmänna samhällsservicefunktioner - daghem, skolor, skolskjuts, äldreomsorgslokaler m.m. - eller för kommersiella servicefunktioner.

En annan näraliggande databas med fastighetsanknuten information är skattemyndighetens taxeringsuppgifter. Genom sambearbetning med dessa uppgifter kan statistiskt underlag erhållas för olika ändamål - taxerings- förhållanden inom olika geografiskt avgränsade områden, ortsprisvärde ringar m.m.

Bristen på geografiska data begränsar i viss mån utvecklingen inom GIS- området. En förutsättning för användning i många former av GIS-tillämp- ningar på det storskaliga området är en digitaliserad karta över fastighets- gränser. Försöksverksamhet pågår på flera håll i landet med att digitalisera fastighetsregisterkartan. Lantmäteriet kommer under perioden 1992-96 att med den ekonomiska kartan som grund bygga upp heltäckande databaser som bl.a. redovisar fastighetsgränser. Ett syfte härmed är att förenkla ajourhåll- ning och produktion av analoga kartor. Den digitala formen, knytningen till fastighetsbegreppet och kopplingen till koordinater, gör det emellertid också möjligt att sambearbeta kartbildens information med den i FDS och andra databaser lagrade textinfonnationen.

På flera platser i landet pågår projekt för att skapa bättre förutsättningar för att samla in, lagra, bearbeta, analysera och presentera lägesbunden informa- tion - både i text och bild. Ett exempel på sådana projekt är GIT - Geografisk Informationsteknologi i Norrbotten. I projektet ingår Länsstyrelsen, Tele- verket, Lantmäteiiet, CFD och IBM.

GIS-tekniken innebär att informationen hanteras i så kallade tematiska skikt. Information om exempelvis vägar inom ett område kombineras med andra skikt som rör berggrund, jordartsförhållanden, fastigheter, bostads- områden, befolkning, natur och vegetation, utsläpp m.m. Analysmöjlig- heterna förbättras genom att kartbilden kombineras med uppgifter i textform. Målet för projektet är bl.a. att öka samordningen och effektiviteten inom både den privata och den offentliga sektorn.

Tillämpningen av GIS-teknik växer mycket snabbt. För att förbättra förut- sättningama för en ökad användning av lägesbestämda data m.m. krävs bl.a. gemensamma standarder och gränssnitt för kommunikation och informa— tionsutbyte.

Statskontoret, Svenska kommunförbundet, Lantmäteriverket, Naturvårds- verket, Boverket och Utvecklingsrådet för landskapsinformation ULI, har tillsammans tagit fram ett Handlingsprogram för ökat utbyte av geografiska data (Statskontoret 1990:26). En grundtanke i detta programm är att utbyte av

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

data och myndighetssamverkan leder till lägre kostnader för datafångst och SOU 1992:34 utvecklingsverksamhet. Programmet föreslår bl.a. åtgärder för teknisk och Bakgrunds- innehållsmässig standardisering, infrastrukturuppbyggnad, skapande av kata- material loger över databaser samt organisering på regional (SamGis) och nationell nivå. En nationell samverkansgrupp har sedermera bildats för att föra sam- ordningsarbetet vidare. Medlemmar i gruppen är förutom nämnda organisa- tioner också bl.a. CFD.

ULI har initierat ett projekt för standardisering inom GIS-området. Pro- jektet benämns STANLI och genomförs av SIS-STG (Standardiserings- kommissionen i Sverige - allmänna standardiseringsgruppen) på uppdrag av ULI och vissa andra intressenter. Syftet är att underlätta datautbytet mellan organisationer som producerar och konsumerar geografisk information. Datakataloger, databaskataloger, kvalitetsmärkning av data, terminologi och överföringsformat är exempel på insatser inom STANLI.

B.6.5 Övriga nya användningsområden

EKN:s verksamhet, som närmare har beskrivits i avsnitt B.5.5, utgör ett exempel på ett nytt användningsområde för FDS. I framtiden är det troligt att det växer fram flera nya användningsområden som betjänar verksamhet inom såväl offentlig som privat sektor.

B.6.6 Förändringsbehov och önskemål

Även om vissa nya FDS-användare kommer att tillgodose sitt behov av fastighetsanknuten information enbart genom att tillgodogöra sig systemets grundinformation bedöms en betydande del av den ökade användningen att ske efter bearbetning av FDS-informationen tillsammans med annan läges- anknuten information. Exempel på annan sådan lägesanknuten information är folkbokföringsregistret, fastighetstaxeringsuppgifter, ett eventuellt basregister över byggnader och GFI. Andra sådana databaser byggs upp av sektors- myndigheter på länsnivå, av olika kommunala förvaltningar och bolag, av statliga myndigheter och affärsverk samt av privata företag.

Oavsett var dessa databaser byggs upp eller finns uppbyggda krävs för samverkan att de kan utbyta information - har gemensamma identitetsbe- grepp, enhetlig standard för kommunikation m.m. Samtidigt pågår en snabb teknisk utveckling inom ADB-området - multimedia/imageteknik, EDI, client/serverteknik, CD-ROM m.m.

FDS måste för att kunna tillgodose nya användares krav utvecklas i takt med kundernas önskemål och den tekniska utvecklingen. Systemet måste där- för vara flexibelt. Projekt med denna inriktning pågår - SOL-gränssnitt och nya case-verktyg utvecklas för att möjliggöra enklare sökning i systemet. Vidare pågår utvecklingsarbete för att möjliggöra kommunikation med det i UNIX-miljön vanliga TCP/IP-protokollet. 71

Den förväntade ökade efterfrågan på lägesanknuten information och användning av ADB-teknik för att sammanställa och bearbeta informationen från olika databaser kan i vissa fall utgöra ett hot mot den personliga integri- teten. Fördelarna vid uppbyggnad av ADB-baserade databaser för lägesan- knuten information och av sambearbetning av information från sådana data- baser måste ständigt vägas mot de risker som den personliga integriteten kan komma att utsättas för.

B.6.7 Slutsats

De olika kundernas behov av fastighetsanknuten information kommer att öka i framtiden. FDS innehåller idag en begränsad information. Genom en kom- plettering med annan fastighetsanknuten information i uppbyggda eller planerade databaser kan en bredare användning av FDS erhållas.

CFD har verkat för uppbyggnad av en sådan bredare användning genom utarbetande av förslaget till basregister över byggnader. Ett genomförande av förslaget skulle vara till gagn för verksamheter inom såväl kommunal och statlig som privat sektor.

CFD ingår i utvecklingsprojekt som syftar till att skapa bättre förutsätt- ningar för att samla in, lagra, bearbeta, analysera och presentera lägesbunden information - både i text och bild. Den verksamhet som bedrivs inom ramen för GIT-projektet i Norrbotten visar att FDS kan bringas att samverka med information från andra databaser.

Inom CFD pågår vidare utvecklingsarbete som syftar till att möta fram- tidens krav på enklare kommunikation med, och sökning i FDS databaser.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

B.7 Fastighetsdatasystemets ADB- SOU 1992:34

Bakgrunds- struktur m.m. materia;

B.7.1 Inledning

Riksdagen fattade år 1968 och 1970 beslut om införande av ADB inom såväl fastighetsregistreringen som inskrivningsväsendet. Ett försökssystem utveck- lades under 1969 för vissa delar av Uppsala län. Utvecklingen av systemet skedde i en IBM stordatormiljö. Nedan i avsnitt B.7.2 redovisas ett kalen- darium för fastighetsdatasystemets utveckling fram till dagsläget. I avsnitt B.7.3 lämnas en redogörelse för fastighetsdatasystemets tekniska plattform och i avsnitt B.7.4 redovisas aktuella utvecklingsplaner på det tekniska området. Applikationsutvecklingen har bl.a. beskrivits i avsnitt B.1-6.

B.7.2 Kalendarium

1969 Utveckling av försökssystem för Uppsalaförsöket. Utveck- lingen sker i IBM stordatormiljö med användande av ny teknik (DB/DC-system IMS/360). 1971 Försöksdrift inom Uppsala län startar. 1972 Driftssystem 1. Grundläggande systemförutsättningar för

ett fastighetsdatasystem för en tredjedel av landets fastig- heter. DB/DC-systemet IMS/360 används.

1973-08 CFD utlokaliseras till Gävle. Datordrift vid nyinrättad DAFA-filial i Gävle. 1974-03 Parlamentarisk utredning (FADAK) tillsätts. 1975 Utredning vid CFD av alternativa DB/DC-system för ett rikstäckande system. 1975-08 CFD:s PM Driftssystem 1 som rikssystem till FADAK. 1976-01-01 Drift med rättsverkan i Uppsala län. 1976-09 FADAK överlämnar betänkandet Fastighetsdata. 1976-1977 Konvertering till DB/DC-system ROSAM/AROS (resultat av CFD:s PM 1975-08). 1978-01-16 Konverterat driftssystem 1 med ROSAM/AROS tas i drift. 1978-03 Regeringens uppdrag till CFD, DV och LMV att lämna för- slag till skilda ADB-system för fastighets- och inskrivnings- register. 1978 Adressregistersystem tas i produktion. 1978-12 CFD, DV och LMV Överlämnar systemförslag Skilda

system för fastighets- och inskrivningsregister - utbrytning ur driftssystem 1. 73

1979-02 1979-06

1979-08 1980 1981 -02 1981 1983 1983 -06 1983 1 984-07

1 985 1985 -08-27

1986-07-01 1986-08 1986-10 1987 1987-04-23 1987-09 1987 1988-02 1988-06-09 1988-10

1988-10-01 1990

1991-01

1991-02 1991-03

Utökning av driftssystemet till nya län (Gävleborgs och Stockholms län) startar. Gemensamhetsanläggningsregister tas i produktion. Omläggning av koordinatregister under ROSAM avslutas. Satsvis ajourhållning. Parlamentarisk utredning (FADIR) tillsätts. Kvartersregistersystem färdigställs. FADIR överlämnar betänkande Den framtida fastighets- dataverksamheten.

Nytt personreferenssystem tas i bruk. Systemprogramvara för SNA-kommunikation anskaffas. Anslutning av uppringda terminaler via DATEX X.20 bis och X.21 bis öppnas. Ajourhållning av koordinatregister online inom områden där reformgenomförandet avslutats. System för central avisering till skatteförvaltningen m.fl. tas i bruk.

Försök med byggnadsregister startas. CFD, DV och LMV överlämnar resultatet av regeringens uppdrag att kartlägga de ekonomiska effekterna av fastig- hetsdatareformen (FADEFF-utredningen). Sammanställning från statskontoret 1985-11-14. Datordrift i CFD:s regi.

Videotex-anslutning öppnas.

System för lagring av bl.a. tidigare ägare tas i produktion. Nytt planregistersystem tas i produktion. Ajourhållning av koordinatregister online för alla koordinatregistrerade om- råden. Taxeringsuppgifter tillgängliga online för hela landet. RRst revisionsrapport Systemförvaltning (Dnr 19841646). FDS ett av de granskade systemen. Terminalanslutning via DATEX X.21 och SH/MPS. Anslutning av externa datornät (banksystem) via SNI/SNA. System för förändringsavisering (ändringsdata) tas i pro- duktion.

Statskontorets Utvärdering av FastighetsDataSystemet - en efterstudie (1988z42).

Utökad redovisning av taxeringsuppgifter i samband med att RSV tar nytt system för fastighetstaxering i bruk. Nytt system för utdata och uppbörd tas i bruk. AROSSYS, ett verktyg för förenklad systemutveckling och systemunderhåll, införs. Avtal med televerket om terminalanslutning via FAP—nät (Företagsanpassat paketnät, X.25). System för pantbrevsförvaring vid CFD tas i produktion. Särskild utredare tillkallas för översyn av fastighetsdata- systemets datorstruktur (FDS-utredningen).

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

1991-11 Nyutvecklat adressregistersystem tas i produktion. 1991-11 System för bostadskreditnäm riden (BKN) i produktion.

B.7.3 Teknisk plattform

B.7.3.1 Hårdvara

Alltsedan starten har fastighetsdatasystemet varit förlagt till en IBM stor- datormiljö. Så är fallet också i dag.

Den dator som nu är i drift är en IBM 3090—17S, som har en kapacitet på 15,0 Mips (miljoner intruktioner per sekund) och ett internminne på 64 MB (megabyte). Externa enheter kan anslutas via 16 kanaler med en överförings— hastighet av 3 MB per sekund (10 kanaler) och 4,5 MB per sekund (6 kana- ler). En uppgradering av datorn till modell 18S alternativt 200E är planerad till senhösten 1993.

Skivminnet utgörs av 4 st IBM 3380-AK4 med en kapacitet på 7,5 GB (gigabyte) per enhet samt 5 st IBM 3380-BK4 med en kapacitet på 7,5 GB per enhet vilket ger en total lagringskapacitet på 67,5 GB (mars 1992). Denna skivminneskapacitet motsvarar ca 88 500 pocketböcker om 300 sidor. Skiv- minnesbehovet växer erfarenhetsmässigt med ca 15 % per år. Erforderligt lagringsutrymme för ett fullt utbyggt fastighetsdatasystem beräknas uppgå till ca 80 GB.

Skivminnesstyrenheten utgörs av en IBM 3990 mod. 3 med 32 MB cache- minne.

Det finns 5 st magnetbandstaa'oner - 3 st IBM 3480 (kasettband) och 2 st IBM 3422 (rullband).

Det finns en laserskrivare - IBM 3827 (lösbladsskrivare för A4—format) med en kapacitet om 92 sidor per minut - och en radskrivare IBM 3203 med en kapacitet om 1 000 rader per minut.

De kommunikationsdatorer som administrerar de terminalarbetsplatser som har tillgång till systemet består av en IBM 3725 och en IBM 3745. Dessa datorer ombesörjer kommunikationen via följande linjer: 10 Datel fast (9 600 bps), 24 Datex (1 200-4 800 bps), 15 SNI Datel fast, 2 SNI Datapak (9 600 bps), 1 Datel fast (Videotex, 4 800 bps), 4 Datel uppringt (2 400 bps), 10 Interna linjer (4 800-9 600 bps), 2 Datapak (9 600 bps) och 2 Datapak (FAP-nät, 64 Kbps).

Vid datacentralen finns ca 7 000 magnetbandsvolymer med en total lag- ringskapacitet om ca 1 100 GB.

Datoranläggningen är försedd med ett batteripaket som vid avbrott i den ordinarie elförsörjningen svarar för strömförsörjningen till dator och externa enheter i maximalt 10 minuter. Avtal finns med backup-central vilket garan- terar fortsatt drift inom 24 timmar.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

B.7.3.2 Mjukvara

Ifastighetsdatasystemet hanteras stora datavolymer. Informationen om fastig- heter är starkt varierande och den lagrade volymen tecken för en fastighet (i packad form) varierar från ca 150 tecken till ca 150 000 tecken. Den totala lagringsvolymen i databaserna uppgår till 16,2 GB (november 1991).

Som operativsystem används MVS/ESA vilket är det vanliga operativ- systemet i den uppbyggda IBM-miljön. Till operativsystemet hör kommu- nikationssystemet SNA (Systems Network Architecture). Kommunikation med terminaler sker i denna miljö.

Som databas/datakommunikationssystem används det i Sverige utvecklade ROSAM/AROS som levereras av ROSAM ADB AB. Företaget har i dag nio kunder som kör ROSAM/AROS i produktion. Till dessa räknas bl.a. ASEA, Saab-Scania och SSAB. Databashanteraren ROSAM arbetar med en hierar- kisk databasstruktur. Datakommunikationsmonitorn AROS arbetar i SNA- miljö.

Fastighetsdatasystemet har följt sådana standarder att en anslutning kan ske till STATTEL och Komnät m.fl. nät.

För att underlätta och effektivisera systemutvecklingen används ett spe- ciellt utvecklingssystem, AROSSYS. Detta verktyg kan användas för att utveckla system i andra driftsmiljöer där t.ex. andra databasverktyg används. Härigenom underlättas övergång från ett databas/datakommunikationsystem till en annan miljö.

För att underlätta informationsuttag ur fastighetsdatasystemets databaser används programprodukten FOCUS som arbetar med relationsdatabaser. Områdesvisa data kan hämtas ur ROSAM-databasen och laddas in i FOCUS- systemet för vidare bearbetningar enligt olika kunders önskemål.

ROSAM medger uppdelning av en logisk databas i 16 enheter. Detta gör det möjligt att dela upp informationsmängden på enheter med hanterlig storlek och att därigenom öka tillgängligheten till informationen. Med den möjlig- heten har landet för närvarande indelats i 14 enheter. Var och en av dessa enheter innehåller data från ett eller två län (behöver inte vara till varandra gränsande län) och är i sin tur uppdelade i ett antal databaser. Den femtonde enheten utnyttjas vid laddning av nya områden och den sextonde enheten innehåller test- och utbildningsdata. Totalt består fastighetsdatasystemet av 67 logiska databaser.

Fastighetsdatasystemet innehåller en mängd av CFD egenutvecklade programvaror. Programmeringen har härvid företrädesvis skett i program- språket COBOL med vissa inslag av moduler skrivna i Assembler. I övrigt används programvaror i huvudsak från IBM - se i övrigt bilaga 1 - s. 134.

B.7.4 Utvecklingsplaner

Det finns inte någon enhetlig trend i samhället bort från stordatorrniljöer. Där- emot går utvecklingen inom databasområdet i stor utsträckning mot relations-

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

databassystem. Det rör sig härvid i regel om mindre eller medelstora system. Erfarenheter och teknik för överföring av stora och komplexa produktions- system till relationsdatabasmiljö är begränsade. Hierarkiska databassystem bedöms komma att leva vidare under överskådlig tid. Många användare som i dag använder hierarkiska databasmiljöer kommer att använda både denna och en relationsdatabasmiljö samt bygga upp applikationer som kan nå båda data- basmiljöerna. Så kan ske genom utvecklande av SOL (Structured Query Language - ett standardiserat frågespråk).

En mycket viktig faktor i värderingen av fastighetsdatasystemet i detta sammanhang är stabiliteten i ROSAM/AROS. Härvid kan konstateras att en utveckling äger rum av ROSAM/AROS, att systemet används av ett antal svenska storföretag samt att företagets kunder i huvudsak är desamma som vid tidpunkten för FADIR-utredningens betänkande 1981. Leverantören av ROSAM/AROS har utlovat ett SQL-gränssnitt som bl.a. kommer att under- lätta programmering och sökning i databaserna.

Inom datakommunikationsområdet har framför allt önskemål att kunna kommunicera med det i UNIX-miljö vanliga TCP/IP-protokollet förts fram. Denna möjlighet avses lösas inom det nuvarande fastighetsdatasystemet.

För en användare är det inte intressant var informationen är lokaliserad, utan det är tillgängligheten, kontrollen och ansvaret för informationen som är avgörande. Som ett led i att öka tillgängligheten till information står därför högt på önskelistan program till program-kommunikation med vars hjälp applikationer kan kommunicera och bl.a. hämta information från olika databaser.

Denna efterfrågan har ökat allt eftersom användarna i större utsträckning arbetar vid arbetsstationer, terminaler eller PC i nät, och vill utnyttja den så kallade client-servertekniken - se avsnitt B.10.4.5. CFD arbetar med att åstadkomma sådana lösningar inom ramen för befintliga standarder.

CFD deltar också i planeringsarbetet kring statens datanät STATTEL - se avsnitt B.10.4.2.

Utveckling sker vidare av användargränssnitt främst vad avser en stan- dardiserad användardialog, dvs. standardiserade layouter för skärmbilder, användande av funktionstangenter m.m. Detta arbete sker inom ramen för IBM:s s.k. SAA-koncept (Systems Application Architecture).

För GIS-verksamheten, GFI och även ren informationssökning planeras ett grafiskt användargränssnitt. Av särskilt intresse är härvid överföring av grafik och bilder i anslutning till GFI och ett eventuellt bildprojekt - multi- media/imageteknik - se avsnitt B.10.4.7.

För att underlätta för användare att söka information i systemet byggs, inom ramen för CFD:s uppdragsverksamhet, användarstödet i terminaldia- logen ut. Härvid skapas särskilda menystöd för olika verksamhetsområden.

Inom ramen för uppdragsverksamheten har ett särskilt överföringsformat som bygger på tabellformat tagits fram. Syftet med det är bl.a. att underlätta för användare som avser att skapa nya system och som tar emot data från fastighetsdatasystemet. Ytterligare produkter som bygger på detta över- föringsformat avses att tas fram.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

B.8 Transaktionsanalys SOU 1992:34 Bakgrunds-

material

B.8.1 Inledning

För att belysa omfattningen av de transaktioner som äger rum i fastighetsdata- systemet och få en uppfattning om hur dessa transaktioner fördelar sig mellan olika användarkategorier m.m. har inom ramen för utredningen två studier företagits. En av dessa studier belyser de totala transaktionsmängdema - se avsnitt B.8.2 medan den andra beskriver förhållandena i tre av landets län - se avsnitt B.8.3.

B.8.2 Totala transaktionsmängder

CFD har i en den 13 augusti 1991 daterad PM "Transaktioner i fastighets- datasystemet 2 kvartalet 1991" redovisat de transaktioner som ägde rum i fastighetsdatasystemet varje dag under april, maj och juni 1991. Systemet är normalt tillgängligt måndag till fredag kl. 07.00 - 18.00. Förutom denna tid är systemet tillgängligt vissa lördagar efter begäran från systemets kunder.

Studien visar att det genomsnittliga antalet transaktioner per ordinarie arbetsdag (summan av de transaktioner som styr systemet samt registrerings- och frågetransaktionerna) under det andra kvartalet 1991 uppgick till ca 100 000 st. Dessa transaktioner var tämligen jämt fördelade mellan arbetsveckans dagar. En viss minskad transaktionsmängd kan märkas under fredagar.

Av det totala antalet transaktioner hänför sig 16 % till systemstyrning, 39 % till registermyndigheterna och 45 % till CFD:s uppdragsverksamhet. I den redovisade transaktionsmängden ingår också icke debiterbara trans- aktioner (menyer, stavningskontroller, utskrifter m.m.).

Av registerrnyndigheternas transaktioner faller 64 % på IM, 19 % på SFRM, 10 % på KFRM, 6 % på CFD och 1% på övriga.

Av uppdragsverksamhetens transaktioner är 83 % hänförliga till anslut- ningsformen nätverk (framför allt affärsbankernas olika datanät), 9 % till Videotex, 5 % till PC-anknutna anslutningar och 3 % till terminaler hyrda av CFD.

Uppdragsverksamhetens transaktioner kan också fördelas på de olika kundkategorierna. Vid en sådan fördelning hänför sig 93 % till de privata kunderna, 4 % till de statliga och 3 % till de kommunala.

B.8.3.1 Inledning

För att mera i detalj kunna studera de olika användarkategoriernas transak- tioner har tre län valts ut- Göteborgs och Bohus län, Örebro län samt Väster- norrlands län. CFD har i en den 12 augusti 1991 daterad PM "Transaktioner i fastighetsdatasystemet" ingående redovisat transaktionerna i vart och ett av de utvalda länen under vecka 22 1991 - en för systemet normal transaktions- mängdsvecka.

Av det totala antalet transaktioner i landet har inledningsvis frågetrans- aktionema selekterats. Detta antal uppgår till ca 66 000. Av dessa transak- tioner är 38 % hänförliga till IM, 19 % till FRM, 41 % till uppdragsverk- samhet och 2 % till CFD och utbildning. Nedan redovisas några samman- fattande uppgifter för vart och ett av de studerade länen.

B.8.3.2 Göteborgs och Bohus län

Det totala antalet transaktioner i Göteborgs och Bohus län uppgick till ca 7 200. Av dessa var 49 % hänförliga till registreringsverksamhet och 51 % till uppdragsverksamhet.

Av registreringsverksamhetens transaktioner var 64 % hänförliga till IM och 36 % till FRM.

Av IM:s transaktioner avsåg 3 % fastigheter som var belägna utanför myndighetens verksamhetsområde. Andelen transaktioner som avsåg fastig- heter utanför länet uppgick till 2 %.

Av FRMzs transaktioner avsåg 1 % fastigheter som var belägna utanför myndighetens verksamhetsområde. Andelen transaktioner som avsåg fastig- heter utanför länet uppgick till 1 %. .

Av uppdragsverksamhetens transaktioner var 12 % hänförliga till läns- organisationer (inbegripet FBM, Lokala skattemyndigheten, Länsstyrelsen, Kronofogdemyndigheten och Vägförvaltningen), 26 % till kommunal verk- samhet (10 olika kommuner) och 62 % till privat verksamhet.

Av länsorganisationernas transaktioner avsåg 4 % fastigheter som var belägna utanför länet.

Av kommunernas transaktioner avsåg 3 % fastigheter utanför den fråge- ställande kommunens område. Andelen transaktioner som avsåg fastigheter utanför länet uppgick till 1 %.

Transaktionema från den privata verksamheten gäller dels frågor som kommer från klart definierbara frågeställare (framför allt förvaltningsbolag, värderingsföretag och vissa kreditbolag), dels sådana som har en så kallad logisk anslutning (banker och andra kreditinstitut). Enbart uppgifter från den förstnämnda gruppen har studerats närmare. Av denna grupps transaktioner är 39 % hänförliga till fastigheter i annat län. Motsvarande andel för den andra gruppen bedöms uppgå till 15 - 20 %.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

Förutom ovan redovisade transaktioner, genererade av användare i Göte- borgs och Bohus län, har frågor ställts om fastigheter i länet från användare i annat län. Antalet sådana frågor var under den studerade perioden ca 200. Av dessa kom 54 % från frågeställare i Stockholms län.

B.8.3.3 Örebro län

Det totala antalet transaktioner i Örebro län uppgick till ca 2 300. Av dessa var 75 % hänförliga till registreringsverksamhet och 25 % till uppdragsverk- samhet.

Av registreringsverksamhetens transaktioner var 51 % hänförliga till IM och 49 % till FRM.

Av IM:s transaktioner avsåg 2 % fastigheter utanför myndighetens verk- samhetsområde. Andelen transaktioner som avsåg fastigheter utanför länet uppgick till 1 %.

Av FRM:s transaktioner avsåg 6 % fastigheter utanför myndighetens verksamhetsområde. Andelen transaktioner som avsåg fastigheter utanför länet uppgick till 4 %.

Av uppdragsverksamhetens transaktioner var 18 % hänförlig till läns- organisationer(inbegripet FBM, Lokala skattemyndigheten, Lantbruks- nämnden och Vägförvaltningen), 24 % till kommunal verksamhet (4 olika kommuner) och 58 % till privat verksamhet.

Av länsorganisationernas transaktioner avsåg 3 % fastigheter utan för länet.

Av kommunernas transaktioner avsåg 9 % fastigheter utanför den fråge- ställande kommunens område. Inte någon transaktion avsåg fastighet utan för länet.

Transaktionema från den privata verksamheten gäller dels frågor som kommer från klart definierbara frågeställare (hit hör Stastistiska centralbyrån samt vissa kraft- och kreditbolag m.fl.), dels sådana som har en så kallad logisk anslutning (banker och andra kreditinstitut). Enbart uppgifter från den förstnämnda gruppen har studerats närmare. Av denna grupps transaktioner är 56 % hänförliga till fastigheter i annat län.

Förutom ovan redovisade transaktioner, genererade av användare i Örebro län, har frågor ställts om fastigheter i länet från användare i annat län. Antalet sådana frågor var under den studerade perioden ca 120. Av dessa kom 69 % från frågeställare i Stockholms län.

B.8.3.4 Västernorrlands län

Det totala antalet transaktioner i Västernorrlands län uppgick till ca 2 600. Av dessa var 72 % hänförliga till registreringsverksamhet och 28 % till upp- dragsverksamhet.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

Av registreringsverksamhetens transaktioner var 57 % hänförliga till IM och 43 % till FRM.

Av IM:s transaktioner avsåg 2 % fastigheter utanför myndighetens verk— samhetsområde. Andelen transaktioner som avsåg fastigheter utanför länet uppgick till 1 %.

Av FRM:s transaktioner avsåg betydligt mindre än 1 % fastigheter utanför myndighetens verksamhetsområde. Andelen transaktioner som avsåg fastig- heter utanför länet var ännu lägre.

Av uppdragsverksamhetens transaktioner var 26 % hänförliga till läns- organisationer (inbegripet FBM, Lokala skattemyndigheten, Länsbostads- nämnden, Lantbruksnämnden och Vägförvaltningen), 21 % till kommunal verksamhet (3 olika kommuner) och 53 % till privat verksamhet.

Av länsorganisationernas transaktioner avsåg samtliga fastigheter i länet. Av kommunernas transaktioner avsåg samtliga fastigheter inom respek- tive frågeställande kommuns område.

Transaktionema från den privata verksamheten gäller dels frågor som kommer från klart definierbara frågeställare (skogs- och kraftbolag samt kreditinstitut), dels sådana som har en så kallad logisk anslutning (banker och andra) kreditinstitut. Enbart uppgifter från den förstnämnda gruppen har studerats närmare. Av denna grupps transaktioner är 9 % hänförliga till fastigheter i annat län.

Förutom ovan redovisade transaktioner, genererade av användare i Västernorrlands län, har frågor ställts om fastigheter i länet från användare i annat län. Antalet sådana frågor var under den studerade perioden ca 90. Av dessa kom 58 % från frågeställare i Stockholms län.

B.8.3.5 Sammanfattning

Hälften av transaktionerna i Göteborgs och Bohus län var hänförliga till var- dera registrerings- respektive uppdragsverksamhet. I Örebro och Västernorr- lands län svarade registreringsverksamheten för ca 75 % av transaktionerna.

IM svarar i samtliga undersökta län för flera transaktioner än FRM. Av registermyndigheternas transaktioner var upp till 6 % hänförliga till annat område än registerrnyndighetens och upp till 4 % hänförliga till annat län.

Av uppdragsverksamhetens transaktioner var i genomsnitt ca 20 % hän- förliga till Iänsorganisationer, ca 25 % till kommunal verksamhet och ca 55 % till privat verksamhet. I Göteborgs och Bohus län var uppdragsverksam- hetens privata andel större - 62 %.

Av länsorganisationernas transaktioner avsåg maximalt 4% fastigheter utanför länet.

Av den kommunala verksamheten genererade transaktioner avsåg maxi- malt 9 % fastigheter utanför kommunen och maximalt 1 % fastigheter utan för länet.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

Av den privata sektorns transaktioner avsåg i Göteborgs och Bohus län SOU 1992:34 39 % fastigheter utanför länet. Motsvarande andelar i Örebro län och Väster- Bakgrunds- norrlands län var 56 % respektive 9 %. I samtliga fall rör det sig om frågor material ställda från icke logiska anslutningar.

Andelen frågor från andra län uppgick till i storleksordningen 4 %. Över hälften av dessa kom från frågeställare i Stockholms län.

B.9 Förslag till basregister över SOU 1992:34 Bakgrunds-

byggnader material

B.9.1 Bakgrund

CFD lade år 1985 fram ett förslag till regeringen om upprättande av ett bas- register över byggnader. Förslaget blev föremål för remissbehandling. Remissvaren var överlag positiva. CFD fick sedermera i uppdrag att med beaktande av remissinstansernas synpunkter dels vidareutveckla förslaget dels bedriva viss försöksverksamhet. Denna bearbetning av förslaget har nu ägt rum och CFD har med anledning härav avlämnat en Rapport 1991:1 - Rapport med förslag om införande av ett basregister över byggnader. Rap- porten har varit föremål för remissbehandling.

I det följande ges en sammanfattning av rapportens innehåll och några av remissinstansernas synpunkter på förslaget.

B.9.2 Registerinnehåll

Byggnadsregistrets innehåll föreslås indelas i två delar, basinformation och tilläggsinfonnation.

Basinformationen utgör enligt förslaget obligatoriska uppgifter i bygg- nadsregistret. Denna del föreslås innehålla uppgifter om byggnadsbeteckning (fastighet, byggnadsnummer), administrativ tillhörighet, läge (belägenhets- adress, karta, koordinater, tätortskod), taxeringsuppgifter - kopplingar (taxeringsenhet, värderingsenhet), bygglovuppgifter (användning), ägare (lagfart, tomträtt, taxerad ägare), alternativt namn, referenser (akt m.m.) samt aktualitetsuppgifter (status, datum).

Tilläggsinformationen förs frivilligt efter beslut av respektive kommun. Den föreslås innehålla uppgifter om beståndet (utöver basbeståndet), läge (utöver basinformationen) samt bygglovuppgifter (utöver basinforrnationen). Tilläggsinformationen kan i framtiden komma att ges ett bredare innehåll i takt med att behovet av information förändras.

B.9.3 Behov och efterfrågan

Syftet med uppbyggnaden av ett basregister över byggnader är att skapa unika identiteter för ett säkert definierat grundbestånd av byggnader. Här- igenom kan basregistret utgöra underlag för andra register och system som 83

utvecklas inom olika verksamhetsområden som exempelvis fastighetsförvalt- ning, bygglov och olika typer av ärendehantering.

Det föreslagna registret utgör ett grundläggande system som möjliggör utbyte och utnyttjande av byggnadsanknuten information. CFD redovisar i rapporten en behovsanalys. De områden som undersökts är kommunerna, statliga myndigheter och affärsverk samt privata och enskilda organisationer.

Inom kommunerna hanteras byggnadsanknuten information bl.a. vid bygglovsgranskning, byggnadsinspektion, fysisk planering, fastighetsför- valtning, räddningstjänst, civilförsvarsplanering, projektering, teknisk för- sörjning, fastighetsdeklaration, ekonomiadministration, fastighetsbildning och mätningsverksamhet, miljö— och hälsoskydd, energiplanering och energi- sparande samt statistik- och övergripande planering. Ett basregister över byggnader anges komma till användning i åtskilliga av dessa verksamheter. För vissa verksamheter kan den centrala basinfonnationen behöva komplet- teras med uppgifter från lokala register. Ett införande av ett gemensamt bas- register över byggnader skulle vidare underlätta den adminstrativa hante- ringen av uppgifter knutna till ett byggnadsbestånd - manuella rutiner kan frångås och dubbelföring av information undvikas m.m.

Bland de statliga myndigheter och affärsverk som tillfrågats om behovet av ett byggnadsregister återfinns Skatteförvaltningen, Statistiska centralbyrån, Boverket, Lantmäteriverket, Byggnadsstyrelsen, Televerket och Postverket. Det har härvid bl.a. framkommit att det finns ett stort intresse av att utnyttja FDS och ett basregister över byggnader.

Riksskatteverket söker rationalisera skatteadministrationen bl.a. genom att minska pappershanteringen och att undvika registreringsarbete. Detta syfte skulle kunna tillgodoses vid en utbyggnad av ett basregister över byggnader som genom ett system för papperslös rapportering ajourhålls av kommu- nerna. För Statistiska centralbyrån kan ett basregister över byggnader bl.a. komma till användning vid olika typer av statistikproduktion. För övriga stat- liga intressenter kan det föreslagna byggnadsregistret bl.a. rationalisera rapportering och ärendehandläggning, användas vid kartproduktion samt i taxerings-, värderings- och fastighetsförvaltningssammanhang.

De verksamhetsområden som studerats inom den privata sektorn är fastig- hetsvärdering, fastighetsförmedling, fastighetsförsäkrin g och fastighetsför- valtning. Det konstateras i rapporten att det vid en uppbyggnad av ett bas- register över byggnader finns rationaliseringsmöjligheter inom samtliga dessa verksamhetsområden.

Behovsanalysen pekar således entydigt på att det finns ett stort behov av ett basregister över byggnader inorn skilda verksamhetsområden inom kommunal, statlig och privat sektor.

B.9.4 Samverkansfrågor

Utarbetat förslag till basregister över byggnader förutsätter att stat och kommun gemensamt tar ansvar för uppbyggnaden av registret.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

Uppläggningen av registret skall ske kommunvis efter beslut av respektive kommun. Avtal som reglerar frågor om uppläggning, ajourhållning och ekonomisk kompensation avses träffas mellan CFD och respektive kommun.

Huvudaktiviteten vid uppläggning av registret är att skapa identiteter för byggnaderna - fastighetsbeteckning och löpnummer - och att byggnaderna koordinatsätts. Till byggnaderna förs taxeringsuppgifter och adresser från befintliga register i FDS. Dessa aktiviteter genomförs av CFD. Återstående komplettering av registret genomförs av respektive kommun.

Ajourföring av registret skall enligt förslaget ske vid källan dvs. hos respektive kommun i anslutning till i första hand bygglovshanteringen.

B.9.5 Ekonomi

Rapporten konstaterar att behovet och de ekonomiska förutsättningama skall vara vägledande vid beslut om ett basregister över byggnader.

De studier som företagits pekar på att ett genomförande av förslaget har en stor samhällsekonomisk lönsamhet. Också i ett mera begränsat perspektiv - för staten och för kommunerna - är förslaget lönsamt genom de stora ratio- naliseringsvinster som finns att uppnå till en relativt låg kostnad.

CFD konstaterar vidare i rapporten att ett genomförande av förslaget också är lönsamt ur ett företagsekonomiskt perspektiv.

B.9.6 Remissinstansernas synpunkter

Förslaget till basregister över byggnader har varit föremål för en bred remiss- behandling. Av remissinstanserna anser 51 stycken att förslaget är positivt och tillstyrker eller har inget att erinra mot det. Fem remissinstanser avstyrker förslaget.

Det positiva bemötandet av förslaget speglar behovet och den efterfrågan som finns på ett för landet enhetligt basregister över byggnader. Det stora behovet av ett byggnadsregister har också medfört att flera remissinstanser påtalat angelägenheten av att en uppbyggnad av registret kommer till genom- förande inom en snar framtid.

Riksrevisionsverket (RRV) ifrågasätter i sitt yttrande inte behovet av ett basregister över byggnader men anser att frågan om huvudmannaskap bör prövas förutsättningslöst.

Datainspektionen (DI) framhåller i sitt yttrande att den författningsmässiga regleringen av fastighetsdatasystemet är bristfällig från integritetssynpunkt. I avvaktan på en ny registerlag som tillgodoser de registrerades grundlagsfästa rätt till skydd för sin personliga integritet bör det enligt DI inte komma i fråga att nu utvidga FDS med ytterligare delregister.

Svenska kommunförbundet motsätter sig inte förslaget förutsatt att vissa ekonomiska ersättningsfrågor löses.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

Förslaget till basregister över byggnader bereds för närvarande inom SOU 1992:34 Bakgrunds- Miljö- och naturresursdepartementet.

B.9.7 Alternativt förslag

I en rapport.om verksamheten budgetåren 1993/94 - 1995/96 daterad den 31 mars 1992 har CFD med utgångspunkt i de positiva remissvaren utarbetat ett alternativt förslag till genomförande av basregistret över byggnader. Detta förslag avviker från det ursprungliga enbart vad gäller uppläggningsform, uppläggningstid och finansiering.

För användning av basregistret över byggnader inom fastighetstaxerings- verksamheten är det en förutsättning att registret blir rikstäckande. För att ge största möjliga nytta bör registret läggas upp i en sådan takt att det kan ut- nyttjas som underlag för den allmänna småhustaxeringen 1996. Detta innebär att registret i denna del måste vara upplagt före den 1 januari 1996. CFD har funnit att det under vissa förutsättningar finns möjligheter att lägga upp regi- stret på denna korta tid.

Det nya förslaget bygger på att uppläggningen samordnas med Lantmäte- riets uppbyggnad av digitala databaser för den ekonomiska kartan, att upp- läggningen i övrigt forceras, att småhusfastigheterna prioriteras och att resursinsatserna koncentreras i tiden till åren 1993, 1994 och 1995. Kommunernas medverkan förutsätts liksom tidigare vara frivillig. För att genomföra en forcerad uppläggning med kommunal medverkan bedömer CFD att kommunerna måste få ersättning för sina insatser. Denna ersättning har beräknats till totalt 20 milj. kr.

CFD bedömer att statens merkostnader för en forcerad uppläggning i enlighet med detta förslag är avsevärt mindre än den nytta som uppkommer genom utnyttjandet vid kommande fastighetstaxeri ng.

material

B.10 Utvecklingen inom ADB- området

B.10.1 Inledning

Användningen av ADB-teknik har under 1980-talet vuxit explosionsartat. Inom ADB-området har det skett och sker en snabb teknisk utveckling. Denna utveckling har bl.a. lett till att relationen mellan pris och prestanda vad avser ADB-utrustning ständigt fallit. Mest tydligt har detta varit på PC- och stordatomivåerna med årliga reala kostnadssänkningar som följd. Dessa utvecklingstrender bedöms fortsätta också under de närmaste åren. I före- varande kapitel ges i avsnitt B.10.2 en beskrivning av statens ADB-politik, i avsnitt B.10.3 behandlas öppna system - standardisering och i avsnitt B. 10.4 datateknikens utveckling m.m.

B.10.2 Statens ADB—politik

Bestämmelser till grund för statens ADB-politik finns bl.a. i tryckfrihetsför- ordningen med bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet m.m. och i sekretesslagen (1980:100) med bestämmelser om tystnadsplikt i det allmän- nas verksamhet m.m.

Datalagen (1973z289) syftar bl.a. till att hindra att hantering av person- register som förs med ADB leder till otillbörligt intrång i den personliga inte- griteten. En särskild utredning (Ju 1989:02) har tillsatts för att göra en över- syn av datalagen från såväl saklig som lagteknisk synpunkt. Utredningen skall bl.a. se över datalagens grundbegrepp såsom personregister, register- ansvar, automatisk databehandling, personlig integritet och otillbörligt in- trång. Utredningen har lagt fram tre delbetänkanden (SOU 1990:61) Skärpt tillsyn - huvuddrag i en reformerad datalag, (SOU 1991:21) Personregi- strering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena och (SOU 1991:62) Vissa särskilda frågor beträffande integritetsskyddet på ADB- området.

Riksdagen har behandlat frågan om den statliga ADB-politiken vid ett flertal tillfällen. Till de senare propositioner som riksdagen behandlat hör pro- position 1984/85:220 om datapolitik, proposition 1984/85:225 om statsför- valtningens användning av ADB m.m. och proposition 1987/88:95 om data- politik för statsförvaltningen.

I proposition 1984/85z220 anges bl.a. att användningen av datateknik skall främja utvecklingen av den offentliga verksamheten samt de anställdas

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

kompetens och ansvarstagande. Vidare skall det värnas om den personliga SOU 1992:34 integriteten och datasystemens sårbarhet skall minskas. Bakgrunds- I proposition 1984/85z225 betonas bl.a. att en nödvändig förutsättning för material en framgångsrik politik är att man vid upphandlingen av ADB-utrustning gör sig mera leverantörsoberoende och att standardiseringsarbetet bedrivs med kraft. I proposition 1987/88:95 anges att som mål för förnyelsen av den offent- liga sektorn gäller att skapa en effektiv verksamhet som erbjuder hög kvalitet och god service på medborgarnas villkor. ADB har en viktig roll i förnyelse- arbetet inom den statliga sektorn bl.a. då det gäller att förkorta handlägg- ningstider och att utnyttja tillgängliga resurser effektivare. Det framhålls sär- skilt att ADB-utvecklingen skall ske utifrån verksamhetens behov och krav på besparingar. Större ADB-system bör omprövas och förnyas och systemför- valtningen - drift, underhåll och vidareutveckling - bli effektivare. Ansvaret för ADB-investeringarna bör i större utsträckning läggas på myndigheterna. Teknisk normering inom ADB-området bör vidare ges ökad vikt. Särskild vikt fästs också vid frågor som berör säkerhet och sårbarhet. Härvid påtalas bl.a. att skyddet mot otillbörlig åtkomst till information och dataprogram bör stärkas samt att kunskapen om säkerhet, offentlighet och sekretess hos verk- samhets- och systemansvariga i statsförvaltningen bör ökas. Av riksdagens behandling av ADB-frågor framgår att det råder en be- tydande enighet om vissa utgångspunkter och huvudlinjer. En grundläggande utgångspunkt är att ADB utgör ett viktigt hjälpmedel i myndigheternas verk- samhet. Användningen av ADB förutsätts bidra till att tillgängliga resurser utnyttjas effektivare eller att verksamheten förbättras i andra hänseenden. Vidare är utnyttjandet av ADB-teknik ett sätt att fördjupa demokratin genom förbättring av medborgarnas tillgång till information och förbättrad service till medborgarna. Inför framtiden ställs skärpta krav på myndigheterna vad gäller tillämp- ning av ADB. Detta gäller bl.a.:

- en bättre integration mellan myndigheternas verksamhetsplaner och det samlade behovet av ADB - ökad långsiktighet i de på verksamhetsplaneringen grundade ADB-planema - ökad vikt vid finansieringsfrågor - skärpta krav på lönsamhet och därigenom vikt vid att beräknad rationa- liseringsvinst realiseras av gjord ADB-investering.

Datapolitiken är alltså inte någon självständig politik utan den skall ses i ett verksamhetsperspektiv. Utarbetade ADB-system måste effektivt stödja verk- samheten samtidigt som kostnaderna för systemens utveckling, drift och underhåll begränsas. En stark koppling till verksamhetskraven och en ratio- nell och kostnadseffektiv hantering måste prägla ADB-utvecklingen. För att öka effektiviteten måste samordningen av och samverkan mellan olika system öka. ADB skall vara ett medel för myndigheternas verksamhet och inte något mål. 88

B.10.3 Öppna system, standardisering

Statskontoret har till uppgift att utveckla och rationalisera inom statsförvalt- ningen m.m. Statskontoret arbetar bl.a. med att finna metoder för att höja effektiviteten och produktiviteten inom den offentliga sektorn. Ett sådant sätt är att nå ett effektivare utnyttjande av informationsteknologi.

Öppna system är en internationell företeelse, framdriven av bl.a. statsför- valtningar och dataleverantörer. Öppna system kan ses som en drivkraft i teknikutvecklingen, en vision, en idé och en internationell tendens. Ett system kan sägas vara helt öppet när alla komponenter är utbytbara. Öppna system kan därför beskrivas som ett framtida tillstånd som allt flera organisationer, såväl användare som leverantörer, strävar efter att uppnå. Ju fler områden man kan välja standarder på desto större blir öppenheten. I Sverige rekommenderar Statskontoret därför att statsförvaltningen skall sträva efter öppna, standardiserade och leverantörsoberoende system. Syftet är härvid också att åstadkomma ett bättre informationsutbyte, en enhetlig teknisk miljö och tillgång till gemensamma tillämpningar. Härigenom erhålls också lägre kostnader.

Öppna system kännetecknas bl.a. av portabilitet, dvs. att program och tillämpningar kan flyttas mellan olika datormiljöer. Flyttbarheten åstadkoms genom att använda standardiserade gränssnitt till tillämpningarna.

Öppna system bygger på standarder. Att bygga på standarder innebär ett sätt att komma ifrån ett leverantörsberoende. Teknisk utrustning skall kunna bytas ut utan att program eller data behöver bytas ut eller skrivas om. Datorer av olika fabrikat eller med programvara från olika leverantörer skall kunna kommunicera med varandra. Detta i sin tur leder till en ökad flexibilitet i datautbytet.

Grundstenen i ett öppet system är att följa standarder (formella eller de facto) på alla nivåer i ett datorsystem - från datornivån med maskin- och systemprogramvara, via datanivån med kommunikationslösningar och data- baser till användarnivån med programspråk och tillämpningar.

Betydelsen av att följa gemensamma standarder kommer i framtiden att vara mycket stor eftersom framtidens informationssamhälle i stor utsträckning bygger på att det skall vara möjligt att på ett enkelt sätt kunna utbyta informa- tion och utföra olika bearbetningar i datorer som är kopplade till varandra i form av nätverk och med utnyttjande av client/server-teknik - se avsnitt B.10.4.

Kostnadsbesparingar kan göras framför allt vid anskaffning av nya produkter. Kostnadsbesparingarna blir möjliga genom den ökade konkur- rensen mellan de olika leverantörerna och den större valfrihet som användaren har att byta leverantör. Utbildningsbehovet kan förväntas bli lägre. De bättre kommunikationsmöjligheterna skapar vidare andra former av samordnings- fördelar. Möjligheterna att överleva flera teknologigenerationer utan stora konverteringskostnader bedöms också bli större. Statskontorets bedömning är att investeringskostnaden för främst centralenhet och skivminnen kan ge besparingar på 20-50 % vid val av ett öppet systern. Kostnaderna för inköp

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

av tillämpningsprogram bedöms på motsvarande sätt vara 20-60 % lägre. För de civila myndigheterna inorn statsförvaltningen har den årliga besparingen beräknats till minst 200 milj. kr.

Statskontoret rekommenderar att konceptet öppna system alltid övervägs som en grundläggande del i myndigheternas datastrategi.

Statskontoret samlar och vidareförmedlar kunskap bl.a. om SOSIP (Statskontorets OSI-profil) och SPTM (Statskontorets Portabla Tillämp- ningsmiljö) samt ger ut Tekniska Normer och serien Standardiseringsinfor- mation. Statskontoret har också givit ut publikationen Öppna Systern - en handbok (1991:27).

B.10.4 Datateknikens utveckling m.m.

B.10.4.1 Inledning

Förutom den standardisering som ligger till grund för konceptet öppna system och som marknadens leverantörer i allt större utsträckning accepterat och anpassar sig efter, sker också i övrigt en utveckling inom datorteknik- området. Några av de utvecklingslinjer som är relevanta i detta sammanhang redovisas nedan.

B.10.4.2 Arbetsplatsutrustning, lokala och publika nät

Antalet ADB-baserade arbetsplatser kommer att öka. I och med att kost- naderna för datorkraft och lagringsutrymme blivit allt lägre kommer nya ADB-baserade arbetsplatser att förses med och redan uppbyggda terrninal- arbetsplatser att successivt ersättas av kraftfulla arbetsstationer.

Arbetsplatsema kommer i ökad utsträckning att vara kopplade i lokala nät (LAN - Local Area Network). Inom en begränsad yta (ofta en byggnad) byggs nät upp som förbinder datorer, terminaler och skrivare med annan kringutrustning. I ett sådant nät kan arbetsplatserna kommunicera med var- andra och inhämta gemensamt lagrad information. Utvecklingen inom detta område går snabbt. Med fiberkablar och optisk teknik, vilket bl.a. medger högre överföringshastighet, kan sådana system komma att täcka allt större områden.

Den centrala datorn i ett LAN kommer i ökad utsträckning att vara upp- kopplad till andra databaser via publika nät - WAN (Wide Area Network). Härigenom han utbyte av information ske med dessa databaser. Dataöver- föringen sker ofta via en publik nättjänst.

För att effektivisera och nedbringa kostnaderna för de statliga myndig— heternas telekommunikationer har en särskild STATTEL-delegation tillsatts (Dir. 1991:29). Delegationen har bl.a. att utforma krav på de gemensamma teletjänstema under 1990-talet. Arbetet skall bl.a. omfatta olika typer av data- kommunkationstjänster t.ex. överföring av transaktioner, filer och dokument,

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

EDI (se nedan), elektronisk post, videokommunikation m.m. Delegationen SOU 1992:34 skall ha slutfört sitt arbete före utgången av år 1994. Bakgrunds- material

B.10.4.3 Optiska lagringsmedia

Den traditionella lagringstekniken på skivminnen utvecklas alltjämt. Parallellt härmed utvecklas teknik som innebär lagring på optiska media. Användning av denna teknik för lagring av information bedöms öka i omfattning. Detta gäller framför allt i form av så kallade CD-ROM (Compact Disc Read Only Memory). I denna form kan såväl text och bild som ljud hanteras. En CD- ROM-skiva kan i dagsläget rymma upp till 550 MB motsvarande ca 270 000 fullskrivna A4-sidor. Fördelarna med skivan är förutom lagringskapaciteten den hastighet med vilken sökning och läsning kan ske.

Bildarkivet i Kiruna AB har i samarbete med posten och med stöd från Utvecklingsfonden i Norrbotten påbörjat ett arbete med att lagra bilder från ett antal i landet verksamma fotografer och bildbyråer med hjälp av CD-ROM- teknik. Bolaget räknar med att år 1994 ha mellan fyra och fem miljoner bilder lagrade i sin bilddatabas.

Med hjälp av CD-I (Compact Disc Interactive) kan digital video - rörliga bilder och film - lagras på en CD-skiva.

En annan form av optisk lagring utgör de så kallade WORM-skivorna (Write Once Read Many) som är speciellt lämpade för sådan dokumentlagring och säkerhetskopiering som kräver stort lagringsutrymme, säkerhet och kontinuerlig uppdatering. Lagringskapaciteten kan uppgå till 500 000 sidor text beroende på WORM-skivans format.

En fjärde variant av den optiska lagringstekniken är WMRA (Write Many Read Always) som är en raderbar skiva som närmast kan beskrivas som ett ordinärt magnetiskt lagringsmedium, såsom en hårddisk, dock med en mång- dubbel kapacitet.

B.10.4.4 Elektroniska dokument - EDI

EDI (Electronic Data Interchange) är en metod för att underlätta överföringen av information från olika typer av dokument mellan datorer. Det kan bl.a. röra sig om fakturor, beställningar och betalningar. Tillämpningen av EDI utmärks av att data som utbyts är formaliserade och strukturerade enligt någon EDI-standard, att datautbytet mellan datasystemen sker automatiskt och utan mellanliggande, manuell hantering samt att datautbytet sker mellan data- system i olika organisationer och i olika datamiljöer. Till skillnad från elek- tronisk post som är kommunikation mellan enskilda användare innebär EDI kommunikation mellan datasystem. Den information som överförs med EDI är direkt bearbetningsbar i datasystemen.

För ett fungerande EDI krävs bl.a. att samverkande datorer kan kommuni- cera med varandra. Eftersom det i många fall kan röra sig om överföring av 91

dokument som har stor ekonomisk eller juridisk betydelse krävs att sådana system inrymmer omfattande säkerhetsfunktioner.

Tekniken återfinns bl.a. i det nya svenska så kallade tulldatasystemet (TDS) som medger att export- och importhandlingar tas emot och behandlas med hjälp av EDI. Också inom andra områden förväntas EDI-tekniken sprida sig mycket snabbt under 1990-talet. Det finns bl.a. bedömningar som anger att huvuddelen av penningflödet i Sverige då kommer att ske med EDI.

Ett internationellt och av FN samordnat projekt - EDIFACT (Electronic Data Interchange for Administration, Commerce and Transport) - som alltfler branscher sluter upp bakom, har tagit fram standardiserade meddelandetyper, bl.a. inom bankområdet. EDI anses vara en av förutsättningama för det fria godsflöde som är en av hörnstenarna i en öppen gemensam marknad. EG- och EFTA-ländema satsar därför på EDIFACF inom ramen för ett gemensamt projekt kallat TEDIS - Trade Electronic Data Interchange Systems.

B.10.4.5 Beställar/betjänar-teknik - client/server

Tekniska möjligheter finns till en decentralisering av flera centralt uppbyggda databaser. Detta kan ske med hjälp av så kallad beställar/betjänar-teknik, eller som den mera allmänt och i fortsättningen benämns, client/server. Denna teknik med moderna kommunikationslösningar möjliggör både central och decentraliserad bearbetning och lagring av data. Serverns roll är att utföra uppdrag, t.ex. att läsa i en databas, på beställning från en eller flera clients. Bearbetning kan utföras både hos clienten och hos servern. Kommunika- tionen sker i form av program till program över nätet dvs. utan direkt mänsk- lig inblandning. Operatören behöver med andra ord inte veta var efterfrågad information finns lagrad. Exempel på denna teknik är då databaserna ligger i en stordator (server) och tillämpningarna som arbetar mot denna databas ligger i en PC (client).

Olika verksamheters behov av information driver fram en utveckling av flexibla system som medger kommunikation mellan client och server och med andra datorsystem vid sidan om den egna verksamhetens. Detta kan ske genom uppbyggnad av nätverk där PC, mini-, bas- och stordatorer är för- bundna med varandra och där användningen av resppektive enhets funktioner balanseras på ett väl avvägt sätt.

Client/server-tekniken bygger bl.a. på kommunikation mellan olika typer av datoranläggningar. För att denna skall fungera krävs att vissa gemen- samma standarder följs.

Client/server-tekniken bedöms vara en modell för systemuppbyggnad som kommer att slå igenom under 1990-talet. Dagens teknologi, främst vad gäller programprodukter, är emellertid ännu inte så utvecklad att konceptets fördelar kan utnyttjas fullt ut. Ur systemutvecklingssynpunkt kan det dock finnas skäl att redan nu förbereda genom att fördela utvecklingen i en client- och en serverdel.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

B.10.4.6 Stordatom m.m. SOU 1992:34 Bakgrunds- Som framgår av avsnitt B.10.4.2 sker en snabb utveckling mot en utbyggnad material av kraftfulla arbetsplatsstationer. Denna utveckling kommer att göra det möj- ligt att flytta över en del av det arbete som i dag bedrivs i en stordatormiljö till arbetsplatsen eller en till denna näraliggande dator. Stordatom bedöms dock även i framtiden komma att spela en viktig roll som en del i ett nätverk som består av PC, bas-, mini-, och stordatorer. I konceptet client/server kan stor- datorn komma att vara server till de mera arbetsplatsnära datorerna. Stor- datorns funktion kommer härvid bl.a. att bestå i att lagra stora gemensamma databaser och centrala administrativa system, svara för större bearbetningar och att fullgöra en kontroll- och kommunikationsfunktion. Centrala databaser kan motiveras med att informationen skall vara tillgänglig för alla eller att den av olika skäl bör skyddas från otillbörligt utnyttjande.

Den utvecklingstendens som råder inom servicebyråmarknaden och som närmare beskrivs i avsnitt B.12.2 visar bl.a. att det finns ett behov av stor- datorlösningar också i framtiden.

Kostnadsutvecklingen inom stordatorområdet har varit mycket positiv under senare år. Den årliga nominella kostnadsreduceringen kan uppskattas till 10-20 %. Denna kostnadsutveckling bedöms fortgå också under de kommande åren.

B.10.4.7 Multimedia/image-teknik

Multimedia/image-teknik innebär bl.a. att information kan lagras och över- föras inte enbart på traditionellt sätt utan även i form av t.ex. ljud, bild, film, grafik och röster. Denna teknik bedöms komma att utvecklas och nå sitt genombrott inom olika verksamhetsområden under 1990-talet. Ett exempel på tillämpning av delar av denna teknik är det i avsnitt B.10.4.3 beskrivna bild- arkivet i Kiruna.

B.1 1 EG-aspekter

B.11.1 Inledning

EG-ländema har beslutat att hån och med 1993 förverkliga en gemensam inre marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital. Integra- tionsarbetet för att åstadkomma denna fria rörlighet påverkar en rad olika samhällsfunktioner. Beslutet påverkar inte enbart medlemsländerna utan får också en mycket stor betydelse för länder som står utanför gemenskapen.

Sverige har ansökt om medlemskap i EG. De förhandlingar som förestår kan förväntas resultera i ett svenskt medlemskap tidigast under år 1995.

Förhandlingar om ett EES-avtal har fullbordats. Avtalets undertecknande förväntas ske inom kort. Avtalet granskas för närvarande av EG-domstolen. Avtalet kan tidigast komma att träda i kraft vid årsskiftet 1992/93.

Sveriges närmande till EG kan få konsekvenser för fastighetsdata- systemet. Ett sådant närrnande kan också komma att påverka CFD.

Idet följande redovisas i avsnitt B.11.2 EG-rådets beslut om en åtgärds- plan för att åstadkomma en marknad för informationstjänster, i avsnitt B.11.3 EG-kommissionens riktlinjer rörande samverkan mellan de offentliga och de privata sektorerna på informationsmarknaden och i avsnitt B.11.4 EG- kommissionens förslag till direktiv angående skydd för enskilda vid behand- ling av personuppgifter. I avsnitt B.11.5 redovisas vissa regler för upphand- ling av varor och tjänster och i avsnitt B.11.6 lämnas vissa sammanfattande synpunkter.

B.11.2 Åtgärdsplan för informationstjänster

EG-rådet beslutade den 26 juli 1988 (0 J nr L 288.21/1088 s. 39) att göra en åtgärdsplan för att åstadkomma en marknad för informationstjänster. I en bilaga till beslutet finns en detaljerad åtgärdsplan som bl.a. avser förbättringar i samverkan mellan de privata och offentliga sektorerna. Där redovisas bl.a. studier för utarbetande av riktlinjer i syfte att hjälpa den offentliga sektorn att ta beslut för att göra data från den offentliga sektorn tillgängliga för externt bruk och att uppmuntra den privata sektorn att använda data från den offent- liga sektorn.

B.11.3 Samverkan på informationsmarknaden

EG-kommissionen har utarbetat riktlinjer (intagna i Office for Official Publi- cations of the European Communities, 1989 - ISBN 92-825-9237-5) i syfte att förbättra samverkan mellan de offentliga och privata sektorerna på infor-

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

mationsmarknaden. Enligt ett förord är riktlinjerna, som godkänts av repre- SOU 1992:34 sentanter för medlemsländerna, enbart rådgivande och innehåller rekommen- Bakgrunds- dationer som kan användas vid utvecklingen av nationella riktlinjer. Innehållet material i EG-kommissionens riktlinjer sammanfattas nedan.

Organisationer som helt eller delvis ägs av den offentliga sektorn och som arbetar under de normala reglerna på marknaden skall räknas som tillhörande den privata sektorn.

Offentliga organ bör låta den privata sektorn använda dess material och informationsindustrin exploatera det, så långt det är praktiskt möjligt och materialet inte är hemligt.

Den offentliga sektorn bör ställa samman riktlinjer som anger villkoren för utlämnande, användning och exploatering av det offentliga informations- materialet.

Den offentliga sektorn skall ha en policy och tillämpa ett förfarande som främjar investeringar inom den privata sektorn att utveckla informations- tjänster som bygger på offentliga data. Ett offentligt organ som har en egen elektronisk informationstjänst bör undvika en praxis som leder till en för- vrängd konkurrens. Innan en ny sådan tjänst inrättas bör ett organ i den offentliga sektorn pröva om en existerande privat service kan användas eller anpassas så att den tillgodoser behoven.

I vissa fall kan det finnas skäl för den offentliga sektorn att utveckla egna informationstjänster. Det kan exempelvis gälla när servicen bedöms väsentlig i offentlighetens intresse och den privata sektorn är ovillig att erbjuda servicen på rimliga villkor eller när servicen är en del av den offentliga uppgiften och inte kan skiljas av. Ett tredje fall kan vara när det behövs en klart neutral service.

Frågor om var de elektroniska informationstjänstema lämpligast skall utföras, om den privata sektorn skall involveras i produktion eller distribution och om det är önskvärt att en offentlig tjänst ersätts av en lämplig kommersiell service, bör ses över regelbundet.

EG-kommissionens riktlinjer anger också att den offentliga sektorn bör sträva efter att eliminera omotiverade legala och andra hinder för den privata sektorn att använda offentlig information och bearbeta den vidare. Den offentliga sektorn skall dock garantera att kommersiella och andra konfiden- tiella hänsyn och regler om civil och kriminell ansvarighet respekteras.

En mera ingående beskrivning av ovanstående riktlinjer återfinns i Ds 1991:75 Vissa rättsdata-frågor. Förslag av samarbetsorganet för rätts- väsendets informationssystem (SARI) med anledning av en rapport av 1991 års RÄ'ITSDATA-grupp.

B.11.4 Skydd för enskilda

EG-kommissionen antog i september 1990 ett förslag till direktiv (Proposal for a Council Directive, SYN 287) angående skydd för enskilda vid behand- ling av personuppgifter. Bakgrunden till förslaget är att kommissionen ansett 95

att en hög nivå för skydd mot integritetskränkning i samband med behandling av personuppgifter är nödväindig för att säkerställa det önskade fria flödet av information mellan medlemsländema. Förslaget har härefter varit föremål för övervägande i EG:s ministerråd. Med anledning härav förväntas EG-kom- missionen före sommaren 1992 framlägga ett nytt förslag inom detta område. Detta förslag förväntas i sin tur bli berett fram till ett beslut i ministerrådet i början av 1993.

Nedan ges en sammanfattning av några punkter i det ursprungliga direk- tivet. Uppgifterna är i samtliga fall hänförliga till personregister inom den offentliga sektorn. I detta sammanhang kan också erinras om att en särskild utredning (Ju 1989:02) har tillsatts med uppgift att göra en översyn av den svenska datalagen (1973z289) från såväl saklig som lagteknisk synpunkt.

I EG-kommissionens förslag till direktiv anger artikel 1 att medlems- staterna i samband med personregistrering skall skydda enskildas privatliv och att en medlemsstat inte kan inskränka eller förbjuda en fri utväxling av personuppgifter i förhållande till en annan medlemsstat. Artikel 5 anger att personregister inom den offentliga sektorn får inrättas endast om detär nödvändigt för att utföra den registeransvariga myndighetens uppgifter.

Enligt artikel 6 får information ur ett personregister inom den offentliga sektorn lämnas ut till en mottagare inom den offentliga sektorn endast om informationen är nödvändig för den myndighetsutövning som sker inom den utlämnande eller den mottagande myndigheten. Uppgifter ur ett sådant register får lämnas till en mottagare inom den privata sektorn endast om en sådan mottagare kan åberopa ett legitimt intresse som tar över den regi- strerades intresse. En fråga i detta sammanhang är om den svenska offentlig- hetsprincipen är att betrakta som ett sådant legitimt intresse som väger mer än den registrerades intresse.

Artikel 6 anger vidare att när information lämnas från den offentliga sektorn till den privata skall underrättelse härom lämnas till den registrerade eller skall medgivande ha inhämtats av en datatillsynsmyndighet.

Av artikel 7 framgår att innan ett register inrättas inom den offentliga sektorn skall anmälan göras till tillsynsmyndigheten om personuppgifter kan komma att lämnas ut till annan.

I artikel 14 finns bestämmelser om den registrerades rättigheter t.ex. rätt till insyn och rättelse. Den registrerade har också rätt att få uppgifter om sig strukna ur register som används för marknadsföring och direktreklam. Den enskilde har en uttrycklig rätt att motsätta sig behandlingen av de uppgifter som rör honom eller henne om lagligt stöd för behandlingen saknas. Den enskilde har också rätt att inför domstol få prövat om någon av hans eller hennes rättigheter trätts för när.

Av artikel 15 framgår att insynen i ett personregister inom den allmänna sektorn får begränsas endast om det är nödvändigt för att säkerställa väsent- liga värden i ett demokratiskt samhälle.

I artikel 16 anges bl.a. att personuppgifter skall lagras för specifika, ut- tryckliga och lagliga ändamål samt användas på ett sätt som är förenligt med

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

dessa ändamål. Uppgifterna skall vara lämpliga, relevanta, korrekta och inte överflödiga. Vidare får personuppgifter inte bevaras i identifierbar form längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till registerändamålet.

Artikel 18 anger att en registeransvarig är skyldig att vidta de organisa- toriska och tekniska åtgärder som är nödvändiga för att skydda register- uppgifterna mot obehörig tillgång till dem eller förhindra att de går förlorade på grund av olyckshändelse.

Sammanfattningsvis innebär EG-kommissionens förslag till direktiv en reglering som är betydligt strängare och mera detaljerad än den nuvarande svenska datalagstiftningen inom detta område. Den svenska offentlighets- principen och myndigheternas personregister kan vara svåra att förena med detta förslag till direktiv. Förslagets stränga krav på ändamålsanknytning och begränsningarna i möjligheten att lämna ut uppgifter till tredje man kan också skapa problem. Direktiven innebär vidare en mera omfattande underrättelse- skyldighet än de svenska reglerna.

Som nämnts inledningsvis kommer förslaget att bearbetas och innehållet att eventuellt tunnas ut inför ministerrådets slutliga ställningstagande. Vad ett framtida direktiv kommer att ha för konsekvenser för de svenska myndig- heternas personregister kan i detalj diskuteras först sedan ett sådant direktiv föreligger.

En mera ingående beskrivning av ovanstående förslag till direktiv åter- finns i datalagsutredningens betänkande (SOU 1991:21) Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena m.m.

B.11.5 Upphandling av varor och tjänster

EG-rådet har antagit direktiv som innehåller detaljerade regler för de proce- durer som skall tillämpas vid offentlig upphandling av varor och tjänster. Dessa direktiv syftar bl.a. till att förbättra öppenheten och förstärka garan- tierna mot diskriminering. Direktiven gäller vid upphandling över vissa så kallade tröskelvärden och ställer i övrigt upp regler som berör bl.a. val av anbudsförfarande, tekniska specifikationer, publiceringsregler, minimitider och val av anbud. För att förbättra efterlevnaden av Upphandlingsreglerna har också vissa rättsmedelsdirektiv antagits. Enligt dessa direktiv skall oberoende nationella organ ges befogenhet att vidta åtgärder vid brott mot gemenskapens upphandlingsregler m.m. Ett svenskt närmande till EG medför att också svenska myndigheters upphandling måste anpassas efter dessa regler. Upphandlingsreglerna finns bl.a. beskrivna i Utrikesdepartementets skrift- serie Fakta Europa 1990:4 Offentlig upphandling i ett nytt Europa.

B.11.6 Vissa sammanfattande synpunkter

De i avsnitt B.11.3 ovan angivna förhållandena kan medföra att de informa- tionstjänster som i Sverige i dag utförs av det allmänna ;i framtiden i stället

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

kan komma att tillhandahållas av privata företag. Sådana företag skulle i ökad omfattning få tillgång till det allmännas register för utveckling av egna tillämpningar. Speciellt CFD:s uppdragsverksamhet kan komma att beröras av en sådan utveckling. Den ökade konkurrenssituationen skall också ses mot bakgrund av de ovan nämnda upphandlingsdirektiven.

En anpassning till det i avsnitt B.11.4 redovisade förslaget till direktiv skulle begränsa möjligheterna att lämna ut uppgifter från offentliga register utan omfattande underrättelseskyldighet m.m.

Integritetsfrågorna bör emellertid också ses mot bakgrund av den nord- europeiska traditionen vad gäller offentlighet och hänsynstagande till den personliga integriteten. Fastighetsdatasystem som liknar det svenska finns också i länder som är medlemmar i EG.

Etableringsfrihet för utländska kreditinstitut och rätt att från ett EG-land driva verksamhet i andra länder kan förändra lånemarknaden. CFD måste vara beredd att tillhandahålla informationsterminaler även åt kreditinstitut utanför Sverige. Kraven på konkurrensneutralitet kan medföra att svenska kreditinstituts betalningsrutiner framledes också får användas av utländska kreditinstitut.

Sverige ligger långt framme i utvecklingen när det gäller uppbyggnaden av databaser och system för fastighetsanknuten information. Som ett led i närmandet till EG bör möjligheterna till såväl ett ökat informationsutbyte som till svensk tjänsteexport inom detta område vara gynnsamma.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

B.12 Studie av alternativa system- strukturer

B.12.1 Inledning

Fastighetsdatasystemet är i dag uppbyggt kring en i Gävle placerad stordator. Denna typ av systemstruktur överensstämmer i mycket med flera av de stora bankernas val av ADB-lösning och tillgodoser också bankernas krav på riksåtkomst eller "en ingång" i systemet. Det tillgodoser också bankernas krav på kommunikation med systemet.

En utgångspunkt för prövningen av om det finns alternativa system- strukturer som är billigare eller bättre än den nuvarande har varit att lokalisera datorkraften till en nivå som ligger närmare någon av systemets övriga huvudsakliga användare. Till dessa hör de registerförande myndigheterna. Utredningsdirektiven anger att ett sådant alternativ med en dator vid varje registermyndighet bör studeras. Viktiga avnämarkategorier finns även inom samhällsplaneringens område, på regional nivå och på kommunal nivå. Med denna ansats erhålls förutom den nuvarande systemlösningen ytterligare tre alternativ.

En andra utgångspunkt har varit att en så grundläggande förändring av datorstrukturen som en decentralisering medför, förutsätter att det nya sys- temet byggs upp i enlighet med konceptet öppna system. Det skall förses med ett nytt operativsystem, vara uppbyggt på modern teknik och tillvarata de nya möjligheter som den tekniska utvecklingen erbjuder. Det skall vidare följa de standarder som Statskontoret rekommenderar. Se i övrigt kapitel B.10.

Redan i ett tidigt skede av utredningen - i samband med ett besök på DAFA Data AB - väcktes frågan om att pröva möjligheten att låta en service- byrå överta driften av fastighetsdatasystemet. Inom datavärlden benämns ett sådant förfarande - att låta ett på datordrift specialiserat företag överta an- svaret för ett företags eller en myndighets databehandling - för "outsourcing". Outsourcing innebär i sig inte en alternativ systemstruktur utan är en alter- nativ driftsform för den nuvarande centrala strukturen. Eventuella fördelar med outsourcing bedöms framför allt ligga på kostnadssidan.

Antalet studerade alternativ, vid sidan om den nuvarande lösningen, är alltså fyra. Med utgångspunkt i alternativens centraliseringsgrad har de num- rerats från 1 till 5 varvid alternativ 1 beskriver outsourcing, alternativ 2 den nuvarande strukturen osv. till alternativ 5 som beskriver en lösning som bygger på att databaserna lokaliseras till respektive registermyndighet.

För att inom ramen för utredningen kunna studera dessa fem alternativ måste vissa inskränkningar göras vad beträffar den noggrannhet med vilken de ekonomiska kalkylerna upprättas. Samtidigt måste den kalkyl som tas

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

fram för respektive alternativ vara av en sådan kvalitet att den dels speglar den rätta storleksordningen på kostnaderna vid ett genomförande av altema- tivet, dels kan användas vid en jämförelse med kalkyl för annat alternativ. Studien har med utgångspunkt i de olika alternativens utformning kommit att bedrivas som två separata projekt. Det första projektet - A - beskriver out- sourcingaltemativet i förhållande till den nuvarande driftslösningen och det andra - B - de decentrala alternativen i förhållande till det nuvarande systemet. Projekt A beskrivs i kapitel B.12.2 och projekt B i kapitel B.12.3. I kapitel B.12.4 lämnas en redogörelse för säkerhets- och sårbarhetsaspekter på de olika alternativen. Vissa för- och nackdelar med de olika systemalter- nativen samt förslag till "hybridlösningar" redovisas i kapitel B.12.5. I kapitel B.12.6 lämnas sedan vissa sammanfattande slutsatser av utredningen.

B.12.2 Projekt A - Drift vid servicebyrå - outsourcing

B.12.2.1 Bakgrund

Outsourcing innebär att ett företag eller en myndighet på entrepenad överlåter ansvaret för hela eller delar av sin ADB-uppbyggnad och datordrift på ett för ändamålet specialiserat företag - en servicebyrå. Sådana byråer erbjuder bl.a. datordrift i olika typer av entrepenadåtaganden - med ansvar för system- utveckling (systemering och programmering), drift och förvaltning eller för enbart delar av dessa verksamheter. Grundtanken är att serviceföretaget bl.a. genom sin kompetens inom området och genom stordrift skall kunna produ- cera datatjänster på ett billigare eller bättre sätt.

På marknaden finns i dag ett flertal olika servicebyråer som på detta sätt säljer kompetens och datorkraft till företag och myndigheter. Marknaden för dessa företag har vuxit under senare år.

Fram till och med den 1 juli 1986 ansvarade DAFA för datordriften vid CFD. Den för driften nödvändiga datorutrustningen var placerad i till CFD gränsande lokaler i Gävle. DAFA var i detta skede att betrakta som en av CFD anlitad servicebyrå. DAFA hade emellertid enbart en begränsad kund- volym i övrigt i Gävle. Ansvaret för datordriften övergick vid halvårsskiftet 1986 till CFD, i samband med att DAFA övergick till att vara ett aktiebolag. Som motiv för förändringen anfördes bl.a. ekonomiska besparingar och en i övrigt rationellare ansvarsfördelning dels inom ADB-driften, dels gentemot de för fastighetsdatareformens genomförande ansvariga myndigheterna.

Vidare bör beaktas att CFD själv fungerar som en servicebyrå i förhållande till inskrivnings- och fastighetsregisterrnydighetema och till Lantmäteriverket. CFD fungerar också som servicebyrå till Bostadskreditnämnden och gent- emot vissa kreditinsstitut i samband med försöken med elektronisk pant- brevshantering.

Utgångspunkten för studien av outsourcingaltemativet - som i denna utredning benämns alternativ 1 - har varit att pröva om det är möjligt att göra

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

kostnadsbesparingar på i storleksordningen minst 15 % om CFD:s verksam- SOU 1992:34 het läggs över på en servicebyrå. Ett annat syfte har varit att studera om out- Bakgrunds- sourcing innebär några andra fördelar än ekonomiska och om det finns några material nackdelar.

Arbetet har lagts upp på följande sätt. Först har en lämplig avgränsning av outsourcingalternativets omfattning företagits. Sedan omfattningen klarlagts har ett antal servicebyråer gjort kostnadsbedömningar som ställts mot CFD:s kostnader för motsvarande arbetsuppgifter. En redovisning av dessa kost- nadsberäkningar m.m. återfinns i avsnitt B.12.2.2. Diskussioner har härefter ägt rum med representanter för servicebyråföretagen. De erfarenheter som gjorts redovisas tillsammans med uppgifter från den debatt som förts i fack- pressen om outsourcing i avsnitt B.12.2.3. I avsnitt B.12.2.4 följer en sammanfattning av outsourcingaltemativet.

B.12.2.2 Kostnadsberäkningar

Studien har avgränsats till att omfatta verksamheten vid CFD:s datorcentral - således innefattas inte arbete med exempelvis systemutveckling. Verksam- heten vid datorcentralen har beskrivits i en av CFD den 17 november 1991 utarbetad PM "Fastighetsdatasystemets driftsmiljö". I denna PM lämnas en redogörelse för bl.a. omfattning, databaser, volymer, utrustning, hård- och mjukvara, utnyttjande, utveckling m.m. - se Bilaga 1.

På servicebyråmarknaden verkar såväl privata företag som företag som huvudsakligen har sina kunder inom den offentliga sektorn. För att studera outsourcingalternativets ekonomiska konsekvenser har kostnadsberäkningar inhämtats från Programator Service AB och Ericsson Data Services AB på den privata sidan och från DAFA Data AB och Kommundata AB på den offentliga. Kostnadsberäkningarna omfattar fem år och grundar sig på kost- nadsläget år 1991.

Den verksamhet som ingår i studien har av CFD beräknats kosta högst 18,5 milj. kr. i 1991 års kostnadsläge vid en fortsatt drift i CFD:s regi - systemalternativ 2. Hänsyn har inte tagits till eventuell förändrad kostnads- /intäktsbild för CFD:s uppdragsverksamhet.

Tre av de ovan redovisade företagen har inkommit med kostnadsberäk- ningar. Dessa beräkningar pekar samstämmigt på att kostnaderna för dator- driften kan sänkas om den förläggs till en servicebyrå. Storleksordningen av den kostnadssänkning som är möjlig att uppnå varierar mellan de olika före- tagen. Kostnadssänkningen undestiger inte i något fall de 15 % som varit den hypotetiska utgångspunkten för studien. Med utgångspunkt i inhämtade kostnadsberäkningar kan den möjliga kostnadsreduceringen i vissa fall uppgå till i storleksordningen 50 %.

B.12.2.3 Övriga erfarenheter samt för- och nackdelar

Efter det att servicebyråernas kostnadsberäkningar inkommit till utredningen har överläggningar ägt rum med företrädare för de tillfrågade service- byråema. Vidare har utredningen följt den diskussion om outsourcing som bl.a. förts i fackpressen. Härvid har bl.a. följande förhållanden framkommit.

Outsourcing har blivit något av en trend. För fem år sedan var det inte många företag som övervägde att lägga ut sin datordrift på en servicebyrå. Förhållandena i dag är emellertid annorlunda. Inte bara privata företag utan också verksamheter inom den offentliga sektorn köper olika typer av tjänster från servicebyråer.

De skäl som talar för outsourcing är framför allt ekonomiska. En service- byrå kan tillvarata stordriftsfördelar och härigenom få lägre kostnader för maskinutrustning, programvara, lokaler och personal. Detta leder i sin tur till att kostnaden per lagrad eller producerad enhet blir lägre. Andra skäl för ett företag att välja ett outsourcingalternativ kan vara att företagets ADB-enhet inte klarar av att leva upp till användarnas krav och att ADB-enheten utgör en broms för företagets expansion. Så kan bli fallet om företaget inte lyckas trygga sin kompetensutveckling och kompetensförsörjning inom ADB- området. Ett annat skäl kan vara att företaget eftersträvar större handlings- frihet och inte vill binda en för stor del av företagets ekonomiska och perso- nella resurser i en ADB-enhet. För outsourcing kan i vissa fall också tala att företaget kan erhålla en högre säkerhetsnivå.

Speciellt för företag med rutinbetonad verksamhet och med tämligen stabila programvaror kan outsourcing vara ett attraktivt alternativ till drift i egen regi. Också för andra företag, exempelvis sådana som har för avsikt att på sikt övergå från drift i stordatormiljö till mera decentrala driftsnivåer i minidatorer (down-sizing - jämför alternativ 3-5 nedan), kan en outsourcing av den befintliga driften vara att föredra under den tid utvecklingsarbete och introduktion av det nya systemet pågår.

De nackdelar som kan uppstå för det företag som väljer ett outsourcing- alternativ är att företaget gör sig av med sin kompetens inom ADB-området. Det kan vara relativt enkelt att överlåta ansvaret för systemutveckling och datordrift till ett utomstående företag. Efter en tids verksamhet i en sådan miljö kan företagets kompetens gå förlorad med påföljd att det blir svårare att såväl ställa krav på servicebyrån som att byta servicebyrå, alternativt att ta hem verksamheten till den egna organisationen. Det är av dessa skäl viktigt att behålla ADB-kompetens inom den egna organisationen i det fall en servicebyrå skall anlitas för att ta över en del av ADB-verksamheten.

Såväl företag inom den privata sektorn som verksamheter inom den offentliga sektorn lämnar över hela eller delar av sin ADB-utveckling och drift till servicebyråer. Riskerna för att förlora kompetens inom ADB-området är självfallet större i det fall servicebyrån övertar ansvaret för såväl system- utveckling som datordrift.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

Andra nackdelar med outsourcing som förts fram är att viss del av kon- trollen över utvecklingen och verksamheten avtar samt att det finns risk för att företaget enbart blir "ett i mängden".

De fyra servicebyråer som kontaktats rörande en outsourcing av dator- driften vid CFD - se avsnitt B.12.2.2 - har besvarat frågan om vilka kost- nadsbesparingar ett företag som väljer outsourcing generellt sett kan förvänta sig. Svaren ger vid handen att besparingarna normalt ligger inom intervallet 15-50 % med en tyngdpunkt runt 25 %. De uppgifter om outsourcing som publicerats i olika facktidskrifter anger kostnadsbesparingar inom intervallet 10-30 %.

B.12.2.4 Sammanfattning

Outsourcing är ett alternativ i första hand för ett företag eller en myndighet att göra kostnadsbesparingar, skapa större handlingsfrihet och i viss mån skapa en högre säkerhetsnivå. Alternativet kan bl.a. väljas av företag som har en rutinbetonad verksamhet med stabila programvaruprodukter eller av företag som avser att gå över från stordatormiljö till minidatorer och PC i nät och successivt ta hem driften igen.

Riskerna ligger framför allt i att företagets kompetens inom ADB-området kan gå förlorad. Det finns olika nivåer av outsourcing - från att omfatta hela företagets ADB-plattform med bl.a. systemutveckling och datordrift till att enbart omfatta datordriften. Driften kan förläggas till servicebyråns ordinarie driftsenhet, eventuellt i en dedicerad dator eller förläggas till företagets ordi- narie lokaler. Outsourcing är idag en relativt vanlig företeelse som ökat i omfattning under senare år.

Servicebyråer kan producera datatjänster till en lägre kostnad genom att utnyttja stordriftsfördelar. Detta gäller såväl maskinutrustning, programvaror, personal som lokaler. De kostnadsbesparingar ett företag kan förvänta sig ligger normalt på i storleksordningen 20 %.

Den hypotes som prövats - att datordriften vid CFD skulle kunna sänkas med minst 15 % - har genom de medverkande servicebyråernas kostnads- redovisningar visat sig vara riktig.

B.12.3 Projekt B — Decentrala alternativ

B.12.3.1 Bakgrund

Förslag till alternativa datorstrukturer har tidigare redovisats bl.a. i Fastighetsdatakommitténs (FADAKzs) betänkande (SOU 1976:56) "Fastighetsdata" och i Fastighetsdata- och Inskrivningsregisterkommitténs (FADIst) betänkande (Ds Ju 1981:1) "Den framtida fastighetsdataverk- samheten".

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

FADAK förespråkade att fastighetsdatareformen skulle genomföras med en central datorlösning. Uppbyggnaden skulle inledningsvis enbart omfatta fastighetsregistret - ställningstagande till en ADB-teknisk lösning för in- skrivningsväsendet skulle anstå i några år i avvaktan på att erfarenheter från omläggning och drift av fastighetsregistret erhållits.

FADIR föreslog bl.a. att driften av fastighetsdatasystemet innefattande såväl inskrivningsregister som fastighetsregister skulle regionaliseras. Utredningen förordade härvid att regionaliseringen skulle ske till länsnivå. De skäl som då ansågs tala för en regionalisering var bl.a. att den teknik och de program som tillämpades för fastighetsdatasystemet var föråldrade, att en central lösning inte låg i linje med statsmakternas ADB-politik samt att säker- hets- och sårbarhetsaspekter talade för en mera decentral lösning.

De delar av de båda utredningarnas förslag som redovisats ovan har inte genomförts.

Utgångspunkten för de alternativa systemstrukturer som studeras inom ramen för detta avsnitt har varit att de bl.a. skall vara uppbyggda enligt konceptet öppna system, bygga på modern teknik och tillvarata den nya teknikens möjligheter, vara minst lika tillförlitliga gentemot olika typer av användare som dagens lösning vad avser registerkvalitet, tillgänglighet och svarstider, svara mot uppställda krav på säkerhet och sårbarhet, möjliggöra riksåtkomst eller i vart fall möjliggöra för en kund att via en enda ingång nå information om fastigheter i hela landet samt i övrigt vara uppbyggda kring av Statskontoret rekommenderade standarder.

De alternativa systemlösningarna skall vidare möjliggöra koppling till den digitala registerkartan, GFI, de statliga fastighetsbildningsmyndigheternas handläggnings- och ekonomisystem I—IELAS, eventuella kommunala fastig- hetsbildningsmyndigheters motsvarande handläggningssystem, kunna inte- grera ett eventuellt byggnadsregister samt möjliggöra en ändrad framtida hantering av pantbrev/panträtter.

De systemlösningar som redovisas bygger i övrigt på olika grader av decentralisering utan att förutsätta att några organisatoriska förändringar skall äga rum vad avser inskrivningsmyndigheternas eller fastighetsregister- myndigheternas verksamhet.

För att inom ramen för utredningen kunna studera ett antal decentrala alter- nativ måste vissa inskränkningar göras vad beträffar den noggrannhet med vilken de ekonomiska kalkylerna upprättas. Samtidigt måste emellertid den kalkyl som tas fram för respektive alternativ vara av en sådan kvalitet att den dels speglar den rätta storleksordningen på kostnaderna vid ett genomförande av alternativet, dels kan användas vid en jämförelse med kalkyl för annat alternativ.

I samtliga decentrala alternativ har kalkyleringen utgått från en upp- byggnad från grunden i en ny fysisk miljö. Detta innebär att kalkylerna inte tar hänsyn till de samordningsvinster som eventuellt kan uppnås vid en sam- lokalisering till annan datoranläggning och som skulle kunna bestå av ett effektivare utnyttjande av lokaler, personal och datorer.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

För att också i en decentraliserad miljö uppfylla kraven på bl.a. sam- SOU 1992:34 ordning, enhetlighet, gemensamt systemunderhåll och förvaltning krävs Bakgrunds- någon form av central referenspunkt. De stora kunderna i fastighetsdata- material systemet, banker och kreditinstitut m.fl., har en centraliserad datorstruktur. Denna struktur har bedömts vara förhärskande också under överblickbar framtid. Även detta förhållande talar för att det också i ett decentralt systern krävs vissa centralt placerade funktioner.

För att belysa de olika alternativens ekonomiska konsekvenser m.m. har utredningen anlitat Trigon Informatik AB, som är en del av Trigongruppen och som ingår i J&W-koncernen. Trigon är ett leverantörsoberoende kun- skapsföretag inom inforrnationsteknologiområdet.

Trigon Informatik AB har i en den 16 januari 1992 daterad rapport "Utredning om fastighetsdatasystemets framtida datorstruktur" redovisat kostnader för de decentrala systemen samt bedömt säkerheten och sårbar- heten för de olika systemaltemativen.

B.12.3.2 Beskrivning av alternativa systemstrukturer

Alternativ 3 avser en regionaliserad systemlösning. Ett syfte med altema- tivet är att det skall stimulera och underlätta uppbyggnad och utveckling av databaser och applikationer för olika samhällsplaneringsändamål. I ett av Lantmäteriverket, Boverket, Statskontoret, Svenska kommunförbundet, Naturvårdsverket och Utvecklingsrådet för landskapsinformation den 1 okto- ber 1990 (Statskontoret 1990:26) gemensamt utarbetat "Handlingsprogram för ökat utbyte av geografiska data" föreslås bl.a. att SamGIS-organisationer skapas för regional samverkan som främjar ett ökat utbyte av lägesanknuten information. Alternativet anknyter till dessa idéer - se i övrigt avsnitt B.6.4. Det bygger på att 25 driftsenheter byggs upp på regional nivå - i första hand länsnivå. Alternativet kan också utgöra utgångspunkt för bedömning av kost- nader m.m. för ett alternativ med en indelning av landet i färre regioner.

Alternativ 4 har på motsvarande sätt som alternativ 3 till syfte att på ett bättre sätt betjäna samhällsplaneringens intresse. Alternativet har utformats så att det dels skall anknyta till en existerande värdmyndighet, dels att denna i så stor utsträckning som möjligt skall ha anknytning till kommunal verksamhet. Det är framför allt på den kommunala nivån som den lägesanknutna informa- tionen skapas och databaser för sådan information byggs upp. Inom många kommuner - framför allt de större - skapas också olika applikationer som tar tillvara teknikens möjligheter att på ett rationellt sätt utnyttja dessa databaser. Av landets 53 fastighetsregistermyndigheter är i dag 29 kommunala. Alternativ 4 bygger på att fastighetsdatasystemets databaser decentraliseras till fastighetsregisternivå, dvs. till 53 lokala driftsenheter. Förslaget förutsätts vidare kunna underlätta en integration av den digitaliserade fastighetregister- kartan i fastighetsdatasystemet. Den pågående diskussionen om en närmare integrering av fastighetsbildning och fastighetsregistrering och utvecklandet 105

av ett ADB-baserat handläggningssystem med kopplingar mot fastighetsdata- systemet - HELAS (se avsnitt B.1.3) - kan utgöra ytterligare motiv för en lokalisering av databaserna till föreslagen nivå.

Alternativ 5 utgår från utredningsdirektiven som anger att utredaren bl.a. bör pröva om ett system med en dator vid varje registermyndighet är att före- dra framför ett med central dator. Förslaget innebär att såväl själva registre- ringen som datalagringen skall ske vid källan. Alternativet medför att de i fastighetsdatasystemet ingående delregistren - inskrivningsregister och fastighetsregister - förläggs på olika platser. Antalet inskrivningsmyndigheter uppgår till 93 och antalet fastighetsregisterrnyndigheter till 53. För ett genom- förande av detta alternativ krävs således uppbyggnad av totalt 146 lokalt placerade driftsenheter.

B.12.3.3 Ekonomiska bedömningar

De i den följande sammanställningen redovisade kostnadsberäkningarna är i huvudsak hämtade från den av Trigon Informatik AB utarbetade rapporten. Redovisningen har delats upp i två avsnitt - det första belyser de investeringar som krävs för en övergång till en decentral lösning och den andra belyser de årliga drifts-, underhålls- och förvaltningskostnaderna för de olika decentrala alternativen. I det efterföljande avsnittet sammanfattas alternativens kostnader och redovisas CFD:s kostnader för drift m.m. av fastighetsdatasystemet i den nuvarande miljön. Samtliga kostnader är hänförliga till kostnadsläget 1991. En eventuell förändring av datorstrukturen har förutsatts ske efter år 1995 när fastighetsdatareformen genomförts. Hänsyn har i kalkylerna tagits till för- väntad prisutveckling på de i investeringskalkylerna ingående komponen- terna.

B.12.3.3.1 Investeringar

De kostnadsposter som ingår i kalkylen är dels sådana som är lika för de tre decentrala alternativen, dels sådana som är altemativberoende.

a) Altemativoberoende kostnader

1. För att utveckla ett nytt system, för konvertering m.m. och därmed erhålla ett system som dagens, dvs. ett system utan några som helst funktionella förbättringar krävs en arbetsinsats om ca 30-50 manår. Detta medför en kalkylerad kostnad på i storleksordningen 28 milj. kr. För att få ett system med förbättrad funktionalitet och flexibilitet krävs en grundläggande be- hovsanalys som resulterar i en utveckling av systemet till bl.a. funktions- anpassade användar- och kommunikationsgränssnitt. För att åstadkomma dessa förbättringar krävs en ytterligare arbetsinsats motsvarande 30-50

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

manår till en kostnad om ca 28 milj. kr. Kostnaden för systemutveckling, konvertering och projektledning uppgår härigenom till 56 milj. kr.

2. Utbildning av användare (registrerare) har kostnadsberäknats till 7,4 milj.kr.

3. Arbetsplatser (PC) och skrivare för dagens antal registennyndigheter inkl. viss standardprogramvara har kostnadsberäknats till 18,5 milj. kr.

4. För uppbyggnad av en utvecklingsmiljö baserad på 20 arbetsplatser med lokal, dator (server) och programvara krävs en investering om 2,1 milj. kr.

5. För uppbyggnad av en central driftsmiljö för 8 arbetsplatser med lokal, dator och viss programvara m.m. krävs en investering om 2,1 milj. kr.

6. För kommunikation krävs utrustning för koppling av de lokala näten till fjärmätet. Antalet sådana utrustningar uppgår i samtliga alternativ till 146. Kostnaderna för dessa har beräknats till 6,1 milj. kr.

Kostnaden för de alternativoberoende investeringarna enligt punkterna 1-6 ovan uppgår till 92 milj. kr. För förberedelse, beskrivning av krav och behovsanalys m.m. krävs annan kompetens än inom dataområdet. Insatserna för dessa åtgärder har inom utredningen bedömts uppgå till i storleksord- ningen 40 manår till en kostnad av 28 milj. kr.Den totala kostnaden för de alternativoberoende investeringarna uppgår härigenom till 120 milj. kr.

Det kan i detta sammanhang erinras om att CFD i en den 27 mars 1990 daterad "Strategistudie" bedömt att konverteringskostnaden - dvs. system- ombyggnaden - troligen överstiger 100 milj kr.

b) Altemativberoende kostnader

1. Utbildning av lokal driftspersonal har för de tre alternativen kostnads- beräknats till 1,1 milj. kr., 2,4 milj.kr. respektive 6,6 milj. kr.

2. Utbildning av central system- och driftspersonal har kostnadsberäknats till 0,4 milj. kr., 0,6 milj. kr. respektive 1,4 milj. kr.

3. Kostnaderna för införande, samordning, planering av systemägande samt lokal driftspersonal har beräknats till 4,8 milj. kr., 10,2 milj. kr. respek- tive 28 milj. kr.

4. Kostnaderna för införande, samordning, nätövervakning, distributions- hantering m.m. i den centrala miljön har beräknats till 1,0 milj. kr. , 2,1 milj. kr. respektive 5,8 milj. kr.

5. Lokal för dator, kabeldragning, UPS m.m. har i den lokala miljön kost- nadsberäknats till 2,5 milj. kr., 5,3 milj. kr. respektive 14,6 milj. kr.

6. Kostnaden för lokal dator har beräknats till 11,25 milj. kr., 15,9 milj. kr. respektive 21,9 milj. kr.

De av respektive alternativ beroende kostnaderna uppgår härigenom avrundat till totalt 21 milj. kr., 36 milj. kr. respektive 78 milj. kr.

Genom en summering av de alternativoberoende och de altemativberoende kostnaderna erhålls följande kostnader för respektive alternativ - alternativ 3: 141 milj. kr., alternativ 4: 156 milj. kr. och alternativ 5: 198 milj. kr.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

Flera av de kostnadsposter som angivits ovan är beräknade utifrån prin- cipen att kostnaden lägst uppgår till angivet belopp. De verkliga kostnaderna har bedömts ligga mellan angivet belopp och ett belopp som med 30 % överstiger den lägsta kostnaden. Kostnaderna för respektive alternativ skulle härigenom fångas in inom följande intervall.

Alternativ 3: 141 - 183 milj. kr. Alternativ 4: 156 - 203 milj. kr. Alternativ 5: 198 - 252 milj. kr.

B.12.3.3.2 Drift, underhåll och förvaltning

De årliga kostnaderna för drift och förvaltning kan delas upp på sådana som är knutna till den centrala nivån (alternativoberoende) och sådana som är lmutna till den decentrala nivån (altemativberoende).

a) Central nivå - alternativoberoende kostnader

1. Kostnaden för systemunderhåll och kommunikationsanpassningar (ej vidareutveckling) har beräknats till 2,1 milj. kr.

2. Kostnaden för samordning och projektledning för förvaltning (ej vidare- utveckling) har beräknats till 1,4 milj. kr.

3. Den centrala driften, nätövervakningen, supporten och applikationsut- bildningen har kostnadsberäknats till 5,6 milj. kr.

4. Licenskostnader för mjukvara, utveckling och driftsmiljö har kostnads- beräknats till 0,2 milj. kr.

5. Underhållskostnaderna för hårdvara, drift och utvecklingsmiljö har be- räknats till 0,1 milj. kr.

6. Lokalkostnaderna för datorn har beräknats till 0,06 milj. kr

Den totala årliga kostnaden på central nivå för drift och förvaltning - posterna 1-6 ovan - uppgår härigenom till 9,46 milj. kr.

b) Decentral nivå - altemativberoende kostnader

1. Kostnaderna för personal för lokal drift/support har för de olika alterna- tiven beräknats till 6,2 milj. kr., 13,2 milj. kr. respektive 36.4 milj. kr.

2. Kostnader för förvaltning, samordning m.m. har beräknats till 1,9 milj. kr., 4,1 milj. kr respektive 11,2 milj. kr.

3. Underhållskostnaderna för hårdvara har beräknats till 0,56 milj. kr., 0,75 milj. kr. respektive 1,1 milj. kr.

4. Kommunikationskostnaderna avseende fjärrnätet har för samtliga alterna- tiv beräknats till 3,1 milj. kr.

5. Lokalkostnaderna för de decentralt placerade datorerna har beräknats till 0,5 milj. kr., 1,06 milj. kr. respektive 2,92 milj. kr.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

De totala kostnaderna för posterna 1-5 ovan uppgår för de olika alternativen till 12,26 milj. kr., 22,21 milj. kr. respektive 54,72 milj. kr.

Genom en summering av de årliga kostnaderna på central och decentral nivå erhålls följande avrundade kostnader för respektive alternativ - alternativ 3: 21,7 milj. kr., alternativ 4: 31,7 milj. kr. och alternativ 5: 64,2 milj. kr.

Liksom var fallet för investeringskostnadema är flera av de kostnadsposter som angivits ovan beräknade utifrån principen att kostnaden lägst uppgår till angivet belopp. Kostnaderna bedöms fångas in inom ett intervall som utgår från angivet belopp och som når upp till ett belopp som med 30 % överstiger den lägsta kostnaden. Kostnaderna för respektive alternativ skulle härigenom ligga inom följande intervall.

Alternativ 3: 21,7 - 28,2 milj. kr. Alternativ 4: 31,7 - 41,2 milj. kr. Alternativ 5: 64,2 - 83,4 milj. kr.

B.12.3.3.3 Sammanfattning av kostnader samt kostnader för fortsatt drift i central miljö.

I avsnitt B.12.3.3.1 har redovisats de kostnader som krävs för att bygga upp ett nytt decentralt fastighetsdatasystem enligt de i avsnitt B.12.3.1 redovisade alternativen. Uppgifterna kan sammanfattas i nedanstående tabell.

Alt. 3 - 25 enheter - Investering: 141 - 183 milj. kr. Alt. 4 - 53 enheter - Investering: 156 - 203 milj. kr. Alt. 5 - 146 enheter - Investering: 198 - 252 milj. kr.

CFD har i sin redovisning av framtida kostnader för verksamheten inte angivit något behov av investeringar av den typ som redovisats ovan för de alternativa systemlösningarna. I driftscentralens kostnader ingår emellertid kostnader om ca 3,6 milj. kr. avseende hyra och avgifter för datorutrustning.

En motsvarande kalkyl för drift, underhåll och förvaltning som upprättats för systemalternativ 3-5 har också utarbetats för att beskriva den nuvarande stordatorlösningens kostnader. För att erhålla jämförbarhet mellan alterna- tiven har de kostnadsposter som redovisats i avsnitt B.12.3.3.2 valts för att beskriva också alternativ 2 — den nuvarande systemlösningen. Den nu aktuella kalkylen bygger på CFD:s faktiska kostnader.

Kostnaderna på central nivån redovisas nedan.

1. Kostnaden för systemunderhåll och kommunikationsanpassningar (ej vidarutveckling) uppgår till 7,56 milj. kr.

2. Kostnaden för samordning och projektledning för förvaltning (ej vidare- utveckling) uppgår till 1,86 milj. kr.

3. Den centrala driften, nätövervakningen, supporten och applikations- utbildningen kostar 3,11 milj. kr.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

4. Licenskostnader för mjukvara, utveckling och driftsmiljö uppgår till 4,8 milj. kr. 5 . Underhållskostnaderna för hårdvara, drift och utvecklingsmiljö uppgår till 1,5 milj. kr.

6. Lokalkostnaderna uppgår till 1,3 milj. kr.

Den sammanlagda kostnaden för posterna 1-6 ovan uppgår till 20,1 milj. kr.

Den centrala FDS-lösningen medför att det inte tillkommer några kostnader på lokal nivå i alternativ 2. Bland de kostnader som i den altemativberoende kalkylen belastar alternativ 3-5 återfinns emellertid kostnaden för kommuni- kation i fjärrnätet. Denna kostnadspost skall också belasta alternativ 2. CFD har härvid redovisat en kostnad om 2,5 milj. kr. Den totala kostnaden för drift, underhåll och förvaltning enligt alternativ 2 uppgår härigenom till 22,6 milj. kr.

Det har förelegat vissa svårigheter att åstadkomma ovanstående kostnads- postsammanställning utifrån CFD:s budget- och redovisningshandlingar eftersom dessa är uppställda på ett delvis annorlunda sätt. Som alternativ till ovanstående beräkningsmetod har den totala kostnaden för de poster som ingår i kalkylen också beräknats utifrån datorcentralens kostnader. Denna alternativa beräkning ger en i huvudsak identisk kostnad som den ovan redovisade.

Vid enjämförelse mellan de årliga kostnaderna för drift, underhåll och förvaltning i alternativ 2-5 erhålls följande sammanställning. I uppställningen har medelvärdet inom kostnadsintervallet för alternativ 3, 4 och 5 valts.

Alternativ 2 - 1 enhet - 22,6 milj. kr. Alternativ 3 - 25 enheter - 25,0 milj. kr. Alternativ 4 - 53 enheter - 36,4 milj. kr. Alternativ 5 - 146 enheter - 73,8 milj. kr.

Beträffande den framtida kostnadsutvecklingen vid driftscentralen anger CFD att dessa bedöms vara oförändrade under budgetåren 1991/92 och 1992/93. För maskinutrustningen (hårdvaran) ökar kostnaden med 1,3 milj.kr. under budgetåret 1993/94 till följd av dator- och skivminnesuppgradering. För budgetåret 1993/94 och 1994/95 beräknas årskostnaden till 23,9 milj. kr. CFD har avtal med datorleverantör till december 1995. CFD anger att det i diskussion med leverantören utlovats en årlig kostnadssänkning för hårdvara inklusive service på 20 % vid ett fortlöpande 4-årigt avtal (kostnaden för hyra av hårdvara inklusive service uppgick 1990/91 till ca 4,5 milj. kr.). Detta skulle i sin tur innebära att kostnaderna efter 1995 trots uppgradering av utrustning kan förväntas bli lägre eller oförändrade ytterligare 3-5 år.

Vad avser kostnadsutvecklingen på standardprogramvaran anger CFD att denna är svår att bedöma eftersom prisbilden kan förändras genom för- ändrade debiteringsprinciper från leverantörerna. CFD räknar därför med en prisutveckling på standardprogramvaran - liksom för hårdvaruservicen - som motsvarar konsumentprisindex.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

För systemutveckling inom den anslagsfinansierade delen av CFD:s verk- SOU 1992:34 samhet - registermyndigheterna m.fl. inforrnationslämnare - är kostnadsnivån Bakgrunds- för budgetåret 1990/91 14 milj. kr. Denna systemutveckling, som syftar till material att utveckla system och metoder för att rationalisera driften, bör även fram- gent finansieras genom anslag. För innevarande och kommande budgetår bibehålls i stort samma kostnadsnivå. För andra större rationaliseringsprojekt som har samma målgrupp får enligt CFD en bedömning ske från fall till fall huruvida "beställaren", CFD eller båda skall vara finansiärer.

Systemutveckling som har ett klart "affärsmässigt" syfte och som vänder sig mot den privata marknaden finansieras inom ett särskilt program för upp- dragsverksamhet. Här kan, beroende på kundernas önskemål, en förstärk- ning av utvecklingsresurserna bli nödvändig. Denna resursförstärkning kan dock balanseras mot höjda intäkter från uppdragsverksamheten.

Den systemutveckling som krävs för framtiden - oavsett om den finan- sieras med anslag eller med intäkter från uppdragsverksamheten - har inte varit föremål för någon kostnadsberäkning för de alternativa systemlös- ningarna.

B.12.4 Säkerhet och sårbarhet

B.12.4.1 Inledning

Ett av de skäl som den tidigare redovisade FADIR-utredningen anförde för en regionalisering av fastighetsdatasystemet var att säkerhets- och sårbarhets- aspekterna skulle erhålla en bättre lösning i ett sådant alternativ. I syfte att belysa denna fråga för de alternativa systemlösningarna har uppgifter in- hämtats från dels Trigon Informatik AB, dels Statskontoret. En sammanfatt- ning av de synpunkter som på detta sätt tillförts utredningen lämnas i avsnitt B.12.4.2 och B.12.4.3. I avsnitt B.12.4.4 beskrivs i övrigt vissa synpunkter på säkerheten och sårbarheten inom det nuvarande fastighetsdatasystemet.

B.12.4.2 Trigons säkerhets- och sårbarhetsrapport

Det uppdrag som utredningen givit till Trigon Informatik AB omfattar bl.a. att göra en utvärdering av de olika systemaltemativen ur säkerhets- och sår- barhetssynpunkt. Trigon anger i sin "Utredning om fastighetsdatasystemets framtida datorstruktur" att de begrepp som används i studien följer SIS teknisk rapport 322, Utgåva 1 Rev April 1989, Informationssäkerhet och dataskydd — en begreppsapparat. I Trigons utredning anförs i övrigt bl.a. följande.

Med sårbarhet avses hot mot databehandlingen i form av

a) försening, avbrott, förlust,

b) obehörig användning av data, t.ex. avslöjande, förändring eller för- störande av data eller felaktig ursprungsangivelse samt

c) bristande informationskvalitet.

Säkerhet kan kan uppnås genom

a) egendomsskydd - skydda egendom, t.ex. lokaler, utrustning, datamedier och datorprogram,

b) funktionsskydd - dels genom driftssäkerhet, dvs. skydda verksamheten mot bristande tillförlitlighet i t.ex. programvara, maskinvara, kommuni- kationsnät och driftsrutiner, dels genom avbrottshantering, dvs. verksam- het och rutiner som skall göra det möjligt att bemästra situationer med längre avbrott,

c) dataskydd - skydda data och datorprogram mot obehörig åtkomst, för- ändring och förstörelse samt skydd mot falska meddelanden samt

d) datakvalitetsskydd - skydd för att motverka sådana förändringar av data som gör dem olämpliga för sitt syfte.

Rent allmänt konstateras att sårbarheten är större vid en central datorlösning än vid en decentral. Däremot är det lättare att bygga upp en hög säkerhet vid en central lösning än vid en decentraliserad. Hotbilden mot de olika lös- ningarna är i stort desamma och även de krav på säkerhetsåtgärder som måste vidtas. Vissa risker tillkommer dock vid en decentraliserad lösning. Exempel på sådana tillkommande risker redovisas nedan.

- I ett system med lokalt placerad datorkraft men integrerad med andra datorer och med decentraliserade eller duplicerade program och register kan behörighetskontrollen bli svårare att upprätthålla. - Skyddsmöjligheter och möjligheterna att uppnå enhetliga skyddsnivåer i hela systemet kompliceras av att utrustning från i vissa fall olika tillverkare med olika teknik används. Även om kompatibilitet finns för de tillämp- ningar som används torde svårigheter uppstå vid implementeringen av integrerade skyddsåtgärder, t.ex. behörighetskontroll och krypterings- system. - Back up för återstart eller förlust av data, utrustning m.m. kan kom- pliceras beroende på distributionsgraden och om det finns något centralt driftsstöd eller inte.

- Driftsansvar för gemensamma resurser inklusive behörighetskontroll, back up och återstartsåtgärder etc. kan inte utan särskilda resursinsatser organiseras lokalt med samma kompetens och kapacitet som en central datormiljö erbjuder. - Utlokalisering av datorkraft innebär dubbellagring men också att sårbar- heten beträffande störningar och tekniska fel i utrustning och kommunika- tionslinjer ökar.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

Sårbarheten ökar också vid underhåll/ändring i program och register som SOU 1992:34 används i de lokala systemen vid implementeringen, krav på samtidighet, Bakgrunds- nya användningsstruktured-förutsättningar, risk för multiplicering av material fel etc.

I rapporten konstateras i övrigt bl.a. att riskerna för obehörig användning och bristande kvalitet är minimal vid en central datorlösning dvs. i systemalter- nativ 1 och 2. Vad gäller riskerna för försening, avbrott och förlust hänger dessa bl.a. samman med back up-rutinernas funktionalitet och omfattning. För alternativ 3, 4 och 5 kommer olika stora delmängder av den totala infor- mationsmängden att beröras vid avbrott m.m.

Vad beträffar säkerhetskrav anförs bl.a. att det vid en central lösning enbart är en lokal som skall säkras samt att konsekvenserna av bristande driftssäkerhetsåtgärder blir större vid en central lösning. Vid en central lösning sker all utveckling och underhåll sammanhållet vilket minskar risken för fel.

För de decentrala lösningarna kommer kostnaderna för erforderliga egen- domsskyddsåtgärder att bli beroende av antalet driftsställen. En decentral datorlösning medför att back up kan lösas genom att annat driftsställe ut- nyttjas.

Sammanfattningsvis slås i rapporten fast att från säkerhets- och sårbar- hetssynpunkt är en central lösning det bästa alternativet. Visserligen innebär en sådan lösning från sårbarhetssynpunkt att om den centralt placerade datorn slås ut drabbas alla som för sin verksamhet är beroende av informationen, men å andra sidan är det från säkerhetssynpunkt lättare med en central lös- ning att hålla en hög säkerhetsnivå.

Alternativ 3 - 25 enheter - innebär en ur säkerhets- och sårbarhetssynpunkt acceptabel lösning. Om inte någon hänsyn tas till kostnaderna kan också alternativ 4 - 53 enheter - och 5 - 146 enheter - ges en acceptabel nivå. Kost- naderna stiger dock nära nog linjärt med antalet driftsställen.

B.12.4.3 Statskontorets säkerhets- och sårbarhets- rapport

Statskontoret har till utredningen ingivit en den 11 mars 1992 daterad skri- velse "Säkerhet och sårbarhet vid alternativa systemstrukturer för fastighets- datasystemet - FDS". Statskontoret har i sin skrivelse delat upp de olika alternativa systemstrukturerna i två huvudgrupper - en central (alternativ 1 och 2) och en decentral lösning (alternativ 3, 4 och 5).

Statskontoret påtalar i skrivelsen bl.a. att de vanligast förekommande problemen i en ADB-baserad miljö kan hänföras till administrativa problem, dvs. bristande rutiner och utbildning, beroendet av nyckelpersoner, avsaknad av en Säkerhetspolicy osv. Dessa problem står för 75 % av hotbilden. Resterande 25 % kan hänföras till ADB-tekniska problem. 113

I en decentral systemstruktur ställs det stora krav på att säkerhetsarbetet initieras redan på ett tidigt stadium så att dessa frågor får en hög prioritet. De redovisade alternativen innebär en långtgående decentralisering och många människor som tidigare inte arbetat med ADB och ADB-säkerhetsfrågor kommer att beröras. Det krävs därför en omfattande utbildnings- och infor- mationsinsats för att höja medvetenheten om betydelsen av ADB-säkerhets- arbetet. För att uppnå en mycket god systemsäkerhet, tillgänglighet och flexi- bilitet är det nödvändigt att på ett tidigt stadium beakta säkerhetsaspektema.

I en centraliserad systemstruktur genomförs som regel återkommande säkerhetsanalyser för att identifiera hot mot och risker i ADB-verksamheten. Det innebär att det redan idag finns en god säkerhet, dvs. att det finns en ADB-säkerhetsorganisation, avbrottsplanering m.m. Dessutom har i regel byggnadstekniska skyddsåtgärder vidtagits för att förhindra fysiskt intrång till datorerna. Sådana åtgärder förbises ofta i en helt decentraliserad miljö.

Beträffande kostnader för säkerhet anför Statskontoret bl.a. att det finns en direkt proportionalitet mellan direkta kostnader för säkerhet och antalet drifts- enheter. Ingående parametrar är många - utbildning, personal, avbrotts- organisation, dokumentation, back up-rutiner, reservkraft, programvaru- licenser, administration av behörighet m.m. Dessa förhållanden gör att det måste finnas personal på varje driftsenhet som har ett uttalat ansvar för säker- hetsfrågorna.

Statskontorets slutsats är att en god säkerhets- och sårbarhetsnivå kan uppnås i samtliga beskrivna systemstrukturer. Vid en övergång från en central systemstruktur till en decentral måste säkerhetsfrågorna beaktas på ett tidigt stadium och ges en hög prioritet.

För en mera ingående värdering av de olika systemlösningarna krävs dock enligt Statskontorets uppfattning en mera inträngande säkerhets- och sårbar- hetsanalys av alternativen så att en tillräcklig och väl balanserad säkerhetsnivå kan uppnås.

B.12.4.4 Övriga synpunkter på säkerhet m.m. inom det nuvarande fastighetsdatasystemet

CFD har under lång tid arbetat med ADB-säkerhetsfrågor. Fastighetsdata- systemet togs i drift med rättsverkan år 1976 och riktlinjer för ADB-säkerhet finns utarbetade. Riktlinjerna finns intagna i en Systemhandbok, som också innehåller övriga regler för förvaltningen av fastighetsdatasystemet. Under år 1990 genomfördes en säkerhetsanalys. För de brister som därvid framkom har åtgärder vidtagits eller är sådana åtgärder planerade. Vidare är en kata- strofhandbok under utarbetande.

I detta sammanhang kan också erinras om att den centrala tillgängligheten i fastighetsdatasystemet de senaste fyra åren uppgått till mellan 99,25 % och 99,59 %. Hos slutanvändarna (t.ex. fastighetsregister- och inskrivnings- myndigheter) är tillgängligheten ca 1 % lägre till följd av fel i telenät och terminalutrustning.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

Utan att närmare gå in på de åtgärder till skydd för egendom, funktion, SOU 1992:34 data och datakvalitet som vidtagits eller planeras har följande förslag att Bakgrunds- minska sårbarheten/öka säkerheten framförts. material

— För att säkerställa driften vid avbrott i den normala elförsörjningen finns det vid CFD en s.k. UPS-anläggning, ett batteripaket. Anläggningen svarar för strömförsörjning till dator och externa enheter såsom skiv- minnen och skrivare i maximalt omkring tio minuter vid avbrott i elför- sörjningen. CFD har begärt medel för en installation av dieselmotorer (eller annan kraftkälla) som kan alstra den mängd elström som krävs för anläggningens drift i det fall batteripaketets tidsgräns skulle överskridas. Sådana reservaggregat finns vid vissa andra större eller i övrigt strategiska datoranläggningar. Några medel har emellertid ännu inte reserverats för detta ändamål.

- Från totalförsvarets sida har framförts önskemål om att fastighetsdata- systemet förses med vissa reservrutiner för att vid ett kris-, krigs- eller efterkrigsläge tillgodose totalförsvarets behov av information från fastig- hetsdatasystemet. CFD har i sin budgetframställning för budgetåret 1992/93 begärt medel för systemutveckling för att kunna svara mot total- försvarets behov av fastighetsinformation.

B. 12.5 För- och nackdelar med de olika systemaltemativen m.m.

B.12.5.1 Inledning

Det i avsnitt B.12.2. redovisade outsourcingaltemativet har i första hand utformats för att studera huruvida kostnaderna för driften av fastighetsdata- systemet kan sänkas om en servicebyrå övertar ansvaret för datordriften.

De i avsnitt B.12.3 beskrivna alternativa systemstrukturerna har primärt konstruerats med utgångspunkt i att informationen i fastighetsdatasystemet skall komma närmare olika användare och därigenom på ett bättre sätt kunna tillgodose vissa användningsområdens verksamhet. Vid utformningen av de decentrala systemaltemativen har vidare vissa förutsättningar vad beträffar tekniska lösningar, öppna system, rekommenderade standarder m.m. - se avsnitt B.12.3.l - utgjort grunden för den kostnadskalkylering som ägt rum.

De utgångspunkter och förutsättningar som redovisats ovan medför att systemaltemativen kommer att vara förenade med vissa för- och nackdelar. I avsnitt B.12.5.2 görs en sammanfattande bedömning av de olika alterna- tivens ekonomiska konsekvenser, i avsnitt B.12.5.3 redovisas vissa syn- punkter på säkerhet och sårbarhet och i B.12.5.4 övriga för- och nackdelar med de olika systemaltemativen.

B.12.5.2 Ekonomi SOU 1992:34 Bakgrunds- Motivet for att laga ut datordrift på entrepenad ar r forsta hand att kost- material naderna kan reduceras. En servicebyrå kan producera datatjänster till en lägre kostnad genom att utnyttja stordriftsfördelar. De kostnadsbesparingar som ett företag kan förvänta sig ligger normalt på i storleksordningen 20 %. Den utredning som nu företagits ger vid handen att betydande kostnadsreducering kan göras också i det fall driften av fastighetsdatasystemet läggs ut på en servicebyrå.

För att åstadkomma en förändring av fastighetsdatasystemet i enlighet med alternativ 3, 4 och 5 krävs investeringar i storleksordningen 160 milj. kr, 180 milj. kr. respektive 225 milj. kr.

Den årliga kostnaden för drift, underhåll och förvaltning av berörd del av systemet för alternativ 3, 4 och 5 uppgår till i storleksordningen 25 milj. kr., 36 milj. kr. respektive 74 milj. kr. Motsvarande kostnad för alternativ 2 - den nuvarande systemlösningen - ligger på 23 milj. kr. I angivna kostnader ingår inte några kapitalkostnader. I det nuvarande systemaltemativet belastas driften i budgethänseende (men ej i ovanstående driftskalkyl) med årliga hyreskostnader och avgifter avseende maskinutrustning uppgående till ca 3,6 milj. kr.

B.12.5.3 Säkerhet och sårbarhet

De säkerhets- och sårbarhetsstudier som företagits visar att den nuvarande systemlösningen uppfyller de krav som ställts på informationssystemet. Vissa åtgärder för att förbättra säkerheten har redovisats. Dessa är inte är av direkt systemspecifik natur.

Det går att uppnå en tillfredsställande säkerhetsnivå i samtliga redovisade systemalternativ. Kostnaderna för att upprätthålla denna säkerhetsnivå ökar emellertid proportionellt med antalet driftsställen.

B.12.5.4 Övriga för- och nackdelar

En bedömning av alternativen utifrån kriteriet användarvänlighet (möjlighet till sambearbetning och tillgänglighet) kan göras med utgångspunkt från de slutsatser som redovisats i vart och ett av kapitel B.1-6. Olika användar- kategorier ställer olika krav på fastighetsdatasystemet. Den nuvarande systemstrukturen uppfyller eller kan för framtiden bedömas uppfylla ställda krav på användarvänlighet. Svårigheter kan dock uppkomma vid val av de mera decentrala systemaltemativen. Detta hänger bl.a. samman med att de registerförande myndigheterna har olika administrativ indelning. En ytter- ligare komplikation är att också FBM:s geografiska avgränsning avviker från fastighetsregister- och inskrivningsmyndighetens. Det är först på länsnivå som myndigheternas indelning sammanfaller. 116

Alternativ 3, 4 och 5 har utformats så att de bl.a. bygger på konceptet öppna system, modern teknik och av på av Statskontoret rekommenderade standarder. Dessa förutsättningar medför att alternativen i dessa delar på ett bättre sätt överensstämmer med statsmakternas ADB-politik. Förutsättningar- na medför också att systemlösningarna blir mera leverantörsoberoende och erhåller en större förändringsbarhet och att de härigenom kan ha en större utvecklingspotential.

Möjligheterna att utöva ett organisatoriskt ansvar, myndighetsinflytande, varierar i de olika alternativen. En komplikation vad avser alternativ 3 är att det för detta alternativ inte finns någon naturlig och självklar värdmyndighet. Vad beträffar ansvaret för systemförvaltning - som bl.a. garanterar systemets enhetlighet - förefaller den centrala lösningen vara att föredra.

B.12.5.5 Hybridlösningar

De systemstrukturer som beskrivits ovan som alternativ 1-5 bygger i samtliga fall på ett i huvudsak oförändrat fastighetsdatasystem. Alternativ 5 innebär visserligen en mera genomgripande förändring av systemets struktur än de övriga genom att systemets grundläggande deiregister splittras upp på två separata, geografiskt åtskilda, driftsställen. Som framförts tidigare har olika användare och olika verksamhetsområden skilda krav och önskemål på ett fastighetsdatasystem. Det kan bl.a. gälla tillgängligheten till informationen och till systemets registerinnehåll. Ett tillgodoseende av dessa olika önskemål skulle kunna resultera i en helt annorlunda systemstruktur.

Ett förslag till en sådan hybridlösning skulle kunna innebära att den cen- trala lösningen för inskrivningsregistret bibehålls och att fastighetsregistret förläggs hos respektive fastighetsregisterrnyndighet. En sådan IMC-lösning - central lösning för inskrivningsmyndigheterna - kan motiveras av att bankernas och kreditinstitutens datorstruktur kräver en central referenspunkt. De uppgifter som finns i inskrivningsregistret är samtidigt de som efterfrågas mest och där kravet på riksåtkomst är störst. Eventuella framtida elektroniska pantbrev kräver vidare ett säkert förvaringsinstitut. Samtidigt skulle den mera lokalt efterfrågade fastighetsregisterinformationen komma närmare sina primära användare. Detta kan i sin tur medföra att användningen av upp- gifterna i fastighetsregistret ökar. Samhällsplaneringens intressen av sam- bearbetning och samköming med andra databaser innehållande lägesanknuten information skulle tillgodoses. Uppbyggnad av och integrering med den digi- tala fastighetsregisterkartan, GFI, skulle underlättas liksom kopplingen till fastighetsbildningsmyndigheternas handläggningssystem.

Hybridlösningar av ifrågavarande innehåll har inte varit föremål för någon fördjupad ekonomisk studie inom ramen för denna utredning. Med de er- farenheter som dragits från den ekonomiska kalkyleringen för de övriga systemaltemativen bedöms dock investeringskostnad och kostnaderna för drift, underhåll och förvaltning ligga någonstans mellan motsvarande kost- nader för systemaltemativ 3 och 4.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

B.12.5.6 Sammanfattande slutsatser

Att lägga ut driften eller en större del av ADB-verksamheten på en service- byrå är framför allt ett sätt att söka nedbringa kostnaderna för verksamheten. Outsourcing har i förevarande utredning visat sig kunna medföra ekonomiska besparingar också vid drift av fastighetsdatasystemet.

De alternativa systemstrukturer som i övrigt studerats bygger på en de- centralisering av fastighetsdatasystemet till länsnivå - alternativ 3, fastighets- registemivå - alternativ 4 och registermyndighetsnivå - alternativ 5 . Motiv för de valda nivåerna har bl.a. varit att söka på ett bättre sätt tillgodose samhälls- planeringens intressen genom att stimulera och underlätta uppbyggnad och utveckling av databaser och applikationer på regional nivå respektive kommunnära nivå. Det senare alternativet förutsätts vidare underlätta utveck- ling och introduktion av ett ADB-baserat handläggningssystem för fastig- hetsbildning - HELAS - eller andra sådana liknande handläggningssystem samt av den digitala fastighetsregisterkartan - GFI. Alternativ 5 ansluter till det i utredningsdirektiven redovisade alternativet med ett system med en dator vid varje registermyndighet.

De olika utarbetade alternativen till den nuvarande systemstrukturen besitter vissa svagheter m.m. För alternativ 3 finns det idag inte någon given värdmyndighet. Beroende på att den administrativa indelningen för inskriv- ningsmyndigheter och fastighetsregistermyndigheter inte sammanfaller och då den fysiska avgränsningen av dessa myndigheters ansvarsområden inte heller överensstämmer med fastighetsbildningsmyndigheternas kan svårig- heter uppstå - bl.a. på kommunikationsområdet - vid ett genomförande av alternativ 4 och 5. Det är först på länsnivå som de olika myndigheternas indelning blir samordnad.

Den omständigheten att de i fastighetsdatasystemet engagerade register- förande myndigheternas framtida organisation är föremål för diskussion be- gränsar möjligheterna att nu genomföra de i alternativ 3-5 redovisade system- strukturerna. Domstolsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet uttalat sig för att inskrivningsverksamheten på sikt bör skiljas från domstolsväsendet, men inte tagit ställning till någon alternativ värdmyndighet.

Det är möjligt att åstadkomma en decentraliserad ADB-lösning för fastig- hetsdatasystemet. Kostnaden för utveckling och introduktion av sådana lösningar beror i stor utsträckning på antalet driftsställen. Den kalkylmässiga investeringskostnaden för ett system enligt alternativ 3 - 25 enheter - ligger på i storleksordningen 160 milj. kr. I alternativ 4 - 53 enheter - och alternativ 5 - 146 enheter - uppgår motsvarande kostnad till 180 milj. kr. resp 225 milj. kr. De system som då byggs upp ansluter till konceptet öppna system och av Statskontoret rekommenderade standarder.

På motsvarande sätt ökar kostnaden för drift, underhåll och förvaltning med antalet driftsställen. Kalkylen visar att den årliga kostnaden för alternativ 2 (dagens system) ligger på i storleksordningen 23 milj. kr. Motsvarande

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

kostnad för alternativ 3, 4 och 5 uppgår till 25 milj. kr., 36 milj. kr. respek- tive 74 milj. kr.

De är möjligt att finna andra systemlösningar som bygger på en annan struktur - t.ex. med ett centralt inskrivningsregister och ett decentralt fastig- hetsregister. Kostnaderna för sådana alternativ bedöms översiktligt ligga på en storleksordning mellan alternativen 3 och 4.

De krav på säkerhet som ställs på fastighetsdatasystemet kan upprätthållas i samtliga studerade alternativ (1-5). Kostnaderna för att trygga denna säker- hetsnivå ökar med antalet driftsställen.

Vart och ett av de studerade alternativen har sina för- och nackdelar. Dessa tillsammans med de ovan studerade ekonomiska aspekterna, kraven på säker- het, de organisatoriska frågornas lösning liksom de olika användarnas och verksamheternas krav på systemet bör utgöra underlag vid valet av system- struktur.

SOU 1992:34 Bakgrunds- material

. _ ?. [ingå .E. vhnmiplti *lmlllmgiv'i - __ i- ,| . hal, &U.ill.w'm'il

i:, ” åh,—tia albl'laullu31 nr nätterna; un ' ”;Wådeniitlmåtsphä ha.-n .net . intime. ' _ måtlilråhnw att,antåihledäh'iaieigmiud ”måfå.?” ”hematit; militum", gninhwaiislwa ns

. 1 r . . I-

'= EH; _ till FEP-?fwfåäim åt!-vielä att Mir . ', :ryFlR'ahtme-ntz grillmat ” Illiilqumh * 55313th ”ri-rm 'lfiilliå Min-'em! " ' tir'fia'tgå?”P ringt; "..!” na mid mv '. , .. " inr.—ri åh barn aiwmmwllu %åw'jå Mil—hm:- utan» sti: ,tad "':; $iilin w np!. zamämima .: ,: mv

' .ru) in 13

4 Jl'.

'i I Ile. | le— L II ” 1

Wii" r'".|

Bilagor

SOU 1992:34 Bilaga ]

CENTRALNÄMNDEN FÖR 1991-11—17 FASTIGHETSDATA

Ulf Bjälkefors

FASTIGHETSDATASYSTEMETS DRIFTSMILIÖ

Föreliggande promemoria beskriver fastighetsdatasystemet (FDS) och de driftmässiga förhållandena per den 1 november 1991. Beskrivningen är närmast avsedd att tjäna som underlag för bedömning av kostnaderna för datordriften av systemet. Det innebär att verksamheter som systemutveckling, systemunderhåll, uppdragsverksamhet, m m i vad avser ianspråktagande av datacentralens resurser är inberäknade i beskrivningen.

l FASTIGHETSDATASYSTEMET l. 1 Allmänt

Fastighetsdatareformen genomförs successivt över landet och beräknas vara avslutad vid utgången av 1995. För närvarande finns i systemet ca 3,4 miljoner fastigheter med komplett information (fastighetsdatareformen genomförd) och ca 0,5 miljoner fastigheter med begränsad information. Fastighetsdatareformen är genomförd för drygt 80% av landets fastigheter.

FDS är uppbyggt för central drift med allt data centralt placerat. Statliga och kommunala fastighetsregistermyndigheter (SFRM och KFRM) ajourhåller fastighetsregisterdelen av systemet medan inskrivningsmyndigheter (IM) ajourhåller inskrivningsregisterdelen. Ajourhållningen sker med hjälp av terminal. Antalet registermyndigheter, vid vilka fastighetsdatareformen är genomförd, är i dagsläget följande:

FRM 53 IM 67

Vid dessa registermyndigheterna finns 738 terminaler (textskärmar och skrivare).

Förutom från ovan angivna registermyndigheter sker ajourhållning av begränsad fastighetsinformation (främst adress- och planinformation) från vissa kommuner och länsstyrelser.

Ajourhållning av fastighetsinformationen sker huvudsakligen i två steg. Under dagtid matas ärenden in i systemet och mellanlagras. Arenden kontrolleras och

Bilaga ]

godkänns från terminal. Efter godkännande uppdateras fastighetsinformationen med den mellanlagrade informationen. Detta sker via satsvisa bearbetningar då terminalsystemet stängts ned. I samband med de satsvisa bearbetningarna sker utskrift av de dokument som är ett resultat av ärendehandläggningen. Dessa dokument kuverteras och sänds ut centralt från datacentralen.

FDS terminalsystem är tillgängligt för användarna måndag-fredag kl 07.00 - 18.00. Under denna tid har sålunda registermyndigheterna tillgång till registerinformationen. Förutom registermyndigheterna har även andra intressenter möjlighet att komma åt registerinformationen för informationssökning. Kunder kan avtala om anslutning av terminaler och terminalnät till systemet och betala för er hållna tjänster. Detta sker inom ramen för CFDs uppdragsverksamhet. Inom denna verksamhet har genom ingångna avtal ca 15 500 terminalarbetsplatser tillgång till FDS.

1.2 Fastighetsdatasystemets databaser

FDS använder DB/DC-systemet (databas/datakommunikationssystemet) ROSAM/AROS. ROSAM hanterar hierarkiskt uppbyggda databaser.

I FDS hanteras stora datavolymer. Information om fastigheter är starkt varierande och den lagrade volymen tecken för en fastighet (i packad form) varierar från ca 150 tecken till ca 150 000 tecken. Den totala lagringsvolymen för databaserna uppgår i dagsläget till ca 16.2 GB.

ROSAM medger uppdelning av en logisk databas i 16 fysiska databaser för att erhålla hanterlig storlek på databaser och öka tillgängligheten till informationen. Med den möjligheten har FDS' geografiska område f n indelats i 14 regioner. Var och en av dessa 14 regioner innehåller data från ett eller två län. Den femtonde regionen utnyttjas vid laddning av nya områden inom reformarbetets ram och den sextonde regionen innehåller test och utbildningsdata.

Indelningen av landet i 14 regioner har gjorts med utgångspunkt från att få jämnstora regioner vad gäller datavolym. Det innebär att två län inom en region ej behöver angränsa varandra rent geografiskt. Inom en region är informationen uppdelad på flera databaser var och en med specifikt innehåll. Datavolymer och antal databaser (db) per region är följande:

SOU 1992:34 Bilaga ]

LÄN LAGRADE TECKEN ANTAL DB AB 2.216 GB 38 C, L 1.237 GB 45 D, Z 0.598 GB 48 E, N 1.138 GB 49 F. X 1.031 GB 52 G, H 0.727 GB 36 I, Y 0.750 GB 41 K, R 0.641 GB 38 M 1.127 GB 35 0 1.017 GB 29 P 0.855 GB 41 S,AC 1.331 GB 41 T. BD 0.932 GB 38 U, W 1.038 GB 41 TOTALT 14.638 GB 572 utbildning 0.386 GB 44 utdata/uppbörd 1.586 GB 151 TOTALVOLYM DB 16.224 GB 767

Anm. Siffrorna avser situationen per den 1 november 1991. Det varierande antalet databaser beror främst på att fastighetsdatareformen ej är genomförd i alla län, att det i några län pågår försöksverksamhet med byggnadsregister och att tjänsten ändringsdata är olika spridd i olika län.

1.3 Driften vid CFD datorcentral 1.3.1 Allmänt

Arbetet vid CFD datorcentral är beträffande maskindriften uppdelad i 2 skift där den totala arbetstiden normalt omspänner måndag-fredag kl 06.30-22.30. På grund av tillfälliga belastningar sker visst arbete ibland även efter kl 22.30. Även vissa lördagar och söndagar tas i anspråk vid behov. Maskinsystemet är normalt igång dygnet runt vilket innebär att vissa system kan nås internt inom CFD dygnt runt. Detta möjliggör bl a nödvändigt systemunderhåll och systemutveckling dygnet runt. Även vissa satsvisa bearbetningar, som ej kräver operatörsingripande kan köras efter kl 22.30.

SOU 1992:34 Bilaga 1

1.3.2 Driften under dagtid (kontorstid)

Som ovan nämnts är FDS terminalsystem öppet för terminalanvändama kl 07.00-18.00. Systemet, som använder en terminalmonitor vid namn AROS, (i fortsättningen används benämningen AROS—systemet för detta system) startas normalt upp kl 06.30 för att kunna garantera tillgänglighet från 07.00. Vid sidan av AROS—systemet finns ytterligare en terminalmonitor STX, som hanterar terminaltrafiken mot företagsinteckningssystemet (FINT) vid IM i Malmö. Behöriga terminalanvändare (i dagsläget ca 15 500 terminalarbetsplatser) har tillgång till AROS-systemet och (begränsad mängd terminalarbetsplatser) STX.

Dygnet om är programsystemet TSO (Time Sharing Option) uppstartat. Via TSO kan terminaler vid CFD beordra bearbetningar. Ca 170 s k TSQ-users finns definieradei systemet. Terminalema finns spridda inom systemutvecklings- och driftorganisationen vid CFD (vid CFDs samtliga enheter).

Förutom ovanstående system finns två AROS testsystem för programutveckling, —underhåll och test uppstartade dygnet runt.

Under dagtid sker sålunda drift av terminalsystemen (TSO och AROS testsystem dygnet runt). Eftersom TSO-användama genererar satsvisa bearbetningar utförs också en mängd sådana bearbetningar under dagtid. Det innebär att operatörsingripanden för att montera band och hantera utskrifter vid skrivare måste utföras enligt kommandon från operatörskonsolen.

Satsvisa bearbetningar, som utnyttjar informationen i FDS' databaser sker, om omfattande registeruttag skall göras, utanför den tid AROS-systemet är uppstartat. Det finns emellertid möjlighet att starta upp satsvisa bearbetningar under AROS-systemets kontroll. Sådana bearbetningar görs i begränsad omfattning eftersom svarstidema för terminalanvändarna annars kan påverkas negativt.

1.321 Några siffror från driften under dagtid

Följande fakta ger en drift-bild under kontorstid:

Antal samtidigt uppstartade jobb (tasks): Antal samtidiga TSO-users:

Antal definierade TSO-users:

Antal TSQ-transaktioner per minut: ca 100 Antal I/O mot skivminne per sekund: ca 130 CPU-belastning under peak-tid:

ca 100 ca 50 ca 170

ca55%

AROS-systemet förbrukar ca 40% av denna CPU-belastning

' Paging-rate per sekund ca 45

Svarstiden TSO ca 0,1 sek (CPU)

AROS ca 0,3 sek skivminne ca 18 ms Cache hit rate (skivminneskontrollenheten är utrustad med cache-minne ca 71 % AROS-system per dag ' Antal transaktioner ca 100 000 ' Antal databasanrop ca 1 370 000 ' Antal kölåsningar ca 1 365 000 ' Antal skrivningar på kö ca 1 200 000 ' Antal I/O ca 875 000

SOU 1992:34

Maskinutrustningen är dimensionerad för driften under dagtid, då det är denna verksamhet som styr kapacitetsbehovet.

Registermyndighetemas terminaler är anslutna mot datacentralen via televerkets Datapak-nät (FAP-nät, företagsanpassat paketnät, se vidare avsnitt 2.1). Statistik från detta nät ger följande bild av terminaltrafiken:

VECKA Genomsnittligt antal bytes/dag

41 44.00 Mb 42 44.80 Mb 43 43.44 Mb

SOU 1992:34 Bilaga 1

Under den aktuella tiden har svarstiden över nätet varit 1.2 sekunder. Antal kontrollenheter i nätet har varit 149 st och antalet terminaler 845 st. Det skall noteras att de 845 terminalema (registermyndigheternas terminaler inklusive terminaler vid CFD) svarar för ca halva transaktionslasten i AROS-systemet (dvs ca 50 000 transaktioner/dag). Övriga kunders terminaler vilka idag ej utnyttjar FAP-nätet svarar för resten.

1.3.3 Driften under kvällstid 1.3.3.1 Uppdatering av FDS databaser

Som tidigare nämnts avslutas AROS—systemet kl 18.00, dvs från den tiden har inga användare tillgång till fastighetsdata från terminal. Från denna tidpunkt genomförs uppdatering av databaser med de ärenden från ärendehandläggningen som mellanlagrats och godkännts. Uppdateringen sker per län, med flera jobb gående parallellt. För varje län finns en mängd jobb som skall genomlöpas. Antalet jobb varierar per dag beroende på att det finns periodvis återkommande vecko— och månadsjobb. T ex sker uppdatering av aviserade adressändringar en gång per vecka och statistikkömingar på månadsbasis. Följande tabell redovisar antalet jobb per dag under vecka 44, 1991:

1991-10—28 363 jobb 1991-10-29 349 jobb 1991-10-30 323 jobb 1991-10-31 378j0bb 1991-11-01 314jobb

Under förutsättning att inga jobb av vecko- och månadskaraktär körs är antalet jobb från ärendehandläggningen 314. Ett jobb består av ett antal jobbsteg. Antalet exekverade jobbsteg är bl a beroende på resultatet av föregående jobbsteg och varierar därför från dag till dag. De 314 ovan nämnda jobben omfattar maximalt 2193 jobbsteg. Under en dag med maximalt antal jobb (dvs att även vissa periodvis återkommande jobb körs) kan antalet jobbsteg överstiga 2800.

De olika jobben är fördefinierade i systemet och styrningen av de olika jobbstegen sköts av ett kontrollsystem (programprodukten CONTROL-M). Operatörsingripandena blir därför få.

'_28

SOU 1992:34 Bilaga 1

Om något fel inträffar vid uppdateringen av FDS databaser (kan bero på programfel eller felaktig handläggning) och detta fel kan äventyra uppstarten av AROS-systemet nästa dag kontaktar operatören personal inom driftenheten för åtgärdande av felet. Inom driftenheten finns en särskild driftsystemfunktion vars uppgift bl a är följa upp systemets status. Personalen vid denna funktion har beredskapstjänstgöring för åtgärdande av akuta fel under kvällstid. Systemets status avrapporteras kl 9.30 vid dagliga driftuppföljningsmöten.

I dagsläget är den normala genomloppstiden för uppdatering av driftsystemets databaser ca 2 timmar per dag. Denna tid kan variera kraftigt beroende på den typ av ärenden som hanterats vid registermyndigheterna. Om många fastigheter skall uppdateras i samband med hantering av vissa fastighetskomplex tex adressändring vid stora fastighetsinnehav) kan den normala genomloppstiden mer än fördubblas.

Utskrift av dokument från ärendehandläggningen tar ca 1,5 timmar per dag.

Förutom uppdatering av databaser exekveras under kvällen större beställningar från uppdragsverksamheten. Det kan tex gälla utdrag ur databaserna för vidarebearbetning och presentation på papper eller datamedia. Framför allt genomförs sådana bearbetningar som är av sådan omfattning att de ej kan gå på dagtid utan att svarstidsproblem uppstår.

1.3 . 3.2 Säkerhetskörningar

Säkerheten i FDS är hög. För att i varje ögonblick kunna garantera innehållet i datasystemet sker dagligen omfattande säkerhetskörningar. Alla bearbetningar mot databaserna loggas på skivminne. Dessa loggar överförs under dagtid och kvällstid till magnetband (kassettband). Antalet kassetter från dagtid är 6 och under kvällstid 9 dvs totalt 15 per dag. Av dessa loggar skapas dagligen s k recovery-records som används om en eller flera databaser behöver rekonstrueras (efter haveri). Utgående från senaste databas-backup sker uppdatering med recovery—records från tidpunkten omedelbart efter backup-tillfället.

Totalt sparas recovery-records för 8 dagar. Varje recovery-record innehåller en efterkopia av ett databasblock efter en databasuppdatering. Totala antalet recovery-records för en dag varierar mellan 19 miljoner och 24 miljoner. Denna siffra, som ger en bild av I/O-verksamheten i systemet, inkluderar även AROS-systemets kö- och systemdatabaser.

SOU 1992:34 Bilaga ]

Dagligen tas backup av vissa sekvensiella dataset. Den totala omfattningen är 3 kasettband. Två gånger per vecka (tisdag och fredag) tas backup av FDS program och alla databaser. Totalt omfattar denna backup 41 kasettband och körningstiden är ca 2 timmar. Tre generationer av kasettband sparas. En generation sparas vid CFD, en utanför CFD och den tredje utanför Gävle.Måndagar och torsdagar tas backup av operativsystem, arbetsdataset, m.m. Denna backup omfattar ca 30 kasettband och tidsåtgången är ca 1,5 timmar per tillfälle.

Tester sker regelbundet att backup finns på nödvändiga dataset. Dessa tester sker vid den backupcentral med vilken CFD har avtal. Vid dessa tester startas systemet upp och kontroll sker även att terminaler i CFDs terminalnät kommer i kontakt med systemet.

1.3.3.3 Hantering av dokument från ärendehandläggningen

Som ett resultat av ärendeuppdateringen skrivs olika bevis ut centralt och skall efterföljande dag efterbehandlas och skickas ut till ingivare av ärenden. En försändele kan innehålla ett variabelt antal dokument med ett variabelt antal sidor. För dokumenten finns två olika blankettbanor, av vilka blanketten för pantbrev är ett säkerhetspapper för vilket särskilda säkerhetsregler gäller.

För att klara efterbehandlingen av försändelsema maskinellt skrivs dokumenten ut på lösblad. På dokumenten skrivs en streckkod, som håller ihop dokument inom försändelse och med vars hjälp kontroll kan ske att rätt antal blanketter hamnar i en försändelse.

Som resultat från utskriften erhålls blanketterna i försändelseordning. Skrivaren hämtar omväxlande den blankettyp som behövs (två inmatningsfack) varför dokument hörande till en försändelse kommer i följd.

Utskriftstiden för dokumenten är ca 1,5 timmar per dag. Efterföljande dag skapas försändelser i en särskild utrustning (Bell&Howell, Philipsburg) som med hjälp av streckoderna lägger blanketterna i rätt kuvert. Efterbehandlingen tar ca 1,5 timmar vid 1700 försändelser (dagsläget).

Antalet utskrivna sidor och skapade försändelser för en dag (1991—09—26) framgår av följande tabell.

DOKUMENTTYP ANTAL Inskrivningsbevis 990 Pantbrev 1641 Gravadonsbevm 717 Gemensamma gravationsbevis 27 Underrättelser 368 Ovdgadokunmnt 1249 TOTAL

l:antbrevsblanketter

Ovnga

Antal försändelser

Bilaga ]

BLANKETTER

990 1641 1561 113 368 1420

1641 4452 2210

Som tidigare nämnts är pantbrevet omgärdat av vissa säkerhetsföreskn'fter. Blanketterna är numrerade och skall avräknas efter varje körning (första och sista nummer antecknas och makulerade blanketter kontrolleras och antecknas). Blanketterna skall förvaras inlåsta för att förhindra otillbörlig åtkomst.

Förutom ovan angivna utskriftvolym skrivs ytterligare ca 3 miljoner A4-sidor ut per år ut per år med hjälp av laserskrivaren. Den totala utskriftsvolymen per år är i dagsläget sålunda ca 4 miljoner sidor.

2 DATORCENTRALENS UTRUSTNING

2. 1 Hårdvara

FDS är uppbyggt för drift i datorutrustning kompatibel med IBMs S/370—arkitektur. Vid CFDs datorcentral finns för närvarande följande

utrustning:

' dator

skivminne

skivminnes- styrenhet

' magnetband- station

laserskrivare

- radskrivare

kommunikations- datorer

IBM 3090-1705 internminne 64 MB 16 kanaler överföringshastighet SMB/sek (10 kanaler) och 4,5 MB/sek (6 kanaler)

4 x IBM 3380-AK4 kapacitet 7,5 GB/enhet 3 x IBM 3380-BK4 kapacitet 7,5 GB/enhet Total lagringskapacitet 53 GB

1 x IBM 3990 med 3 med 32 MB cache-minne

3 x IBM 3480 (kasettband) 2 x IBM 3422 (rullband)

1 x IBM 3827 lösbladsskrivare med kapacitet om 92 sidor/minut

1 x IBM 3203 kapacitet 1000 rader/minut

1 x IBM 3725 1 x IBM 3745 Kommunikationsdatorerna administrerar ca 15 500 temiinalarbetsplatser via följande kommunikationslinjer 10 Datel fast 9600 bps 24 Datex 1200-4800 bps 15 SNI Datel fast

2 SNI Datapak 9600 bps 1 Datel fast (Videotex) 4800 bps 4 Dateluppringt 2400 bps 10 Interna linjer 4800-9600 bps 2 Datapak 9600 bps 2 Datapak (FAP-nät) 64 Kbps

Vid datacentralen finns ca 7000 magnetbandsvolymer.

Nyligen (oktober 1991) genomförda mätningar ger vid handen att datorns

SOU 1992:34 Bilaga ]

CPU-utnyttjande ligger på 55 % under bråd tid. Med nuvarande operativsystem

SOU 1992:34 Bilaga ]

(MVS/ESA) beräknas CPU:n kunna utnyttjas till 85 % utan att köproblem uppstår.

Erfarenhetsmässigt har CPU—tillväxten till följd av nya bearbetningskrav legat kring 20% per år. Fortsätter denna trend passeras 85% CPU-utnyttjande om ca 2 är (hösten 1993) varför uppgradering av datorn bör ske vid denna tidpunkt.

Följande bild visar CPU-utnyttjandet vid 15, 25 resp 35 % tillväxt (85% anger den maximalt möjliga utnyttjandegraden)

CPU-utnyttjande 3090—178

300

250

200

150

100

10/91 10/92 10/93 10194 10/96 10/96

""O—35% +255 +15$ +65$

Skivminnesbehovet växer erfarenhetsmässigt med ca 15% per år (vilket i dagsläget motsvarar ca 7,5 GB/år).

2 . 2 Mjukvara 2.2. 1 Standardprogramvaror

För utveckling, drift, underhåll av FDS och utnyttjande av informationen i FDS finns följande avtalade programvaror vid datacentralen. Samtliga programvaror är nödvändiga i det dagliga arbetet och kan ej direkt ersättas av andra programvaror utan mer eller mindre kostnadskrävande konverteringsinsatser.

2.2.2

IBM—produkter

ACF/NCP v3, ACF/NCP v5, ACF/NCPEP, ACF/SSP, ACF/VTAM

SOU 1992:34 Bilaga 1

ASSEMBLER, BrowseMaster, BTAM/SP, COBOL, DCF, DFSORT, DFP, DSF, DSPRINT, EDITOS, EREP, FILE-TRANSFER, FLSF, Fonter, FORTRAN, GDDM, GDDM/PGF, ISPF, ISPF/PDF, JESZ, MVS/ESA 4.1, NETVIEW, NPSI, OGL, ONTOP/IPCS, PL/I, PPFA, PM/TSO, PSF bas, PSF anslutning, RACF, SDSF, SH/MPS, SMP/E, SMART/MVS, TSO/E

Andra leverantörer PRODUKT

ABEND-AID ABEND-AID/Cobol AROS/ROSAM AROSSYS SOURCE AutoOperator/MVS CMF inkl WDM CONTROL-M DOCU/TEXT EASYTRIEVE EASYTRIEVE PLUS FDR/ABR/CPK FILE-AID FILE-AID/XE FOCUS

FT/T SO

HELP KFTESPAK NETSPY PACKET/MAIN PANEXEC PANVALET/Batch PANVALET/ISPF PNMS III Resolve/PLUS SEAL SYSOUT-HANDLER STX TMS (CA-1)

LEVERANTÖR

Namic Namic Rosam ADB AB Rosam ADB AB Boole and Babbage Boole and Babbage Boole and Babbage Boole and Babbage Pansophic Pansophic Innovation Namic Namic Cybemetics SEC VOLVO KF MainSoft Telepartner Pansophic Pansophic Pansophic

Topdata

Boole and Babbage Säkdata W-DATA MainSOFT CA

Egenutvecklade programvaror

FDS innehåller en mängd egenutvecklad programkod. Programmeringen sker företrädesvis i programspråket COBOL med vissa inslag av moduler skrivna i Assembler. Antalet program och programmoduler i FDS fördelade på programmeringsspråken Assembler och Cobol är följande:

SOU 1992:34 Bilaga 1

PROG RAMM ERINGSSPRÄK ANTAL POGRAMMODULER COBOL 3721 Assembler 1614 TOTALT 5335

Det totala antalet programrader är ca 2,5 miljoner.

Anm. Ovan angivna siffror har erhållits efter genomsökning av källkodsbibliotek. Därvid har exkluderats program som används inom dataregistreringsområdet. Vissa programmoduler kan ha ersatts av nya moduler men ej tagits bort från biblioteket, dvs dessa moduler är inaktuella. Å andra sidan har vissa nya programkomplex ej räknats in varför siffrorna ger en någorlunda rättvisande bild av den aktuella situationen.

. .i- .t " ”:*-li. '."? , ?HWWLHDOBQ ' I'f

f' .I'Eu Ia” ” .IÖEICD

' . . .l ii.: Elim” ». ="” f '.'iFh' ' .. Tram-r

'.'. ,'.nl i '.”

' h.. -,' : ' gig—ått; mafia islam.! ml

glam-glänt MMO .mr. n. nap- .trlmlmmwaalel Mmmm! Huang—mal.- . i;,åll'lllll'od angle 23 mm

, lr) mln saat? 'wt lwbll'. ahmliluäi slanul'logåll

sou 1992:34 Bilaga 2

Kommittédirektiv

Dir. 1991:8

Översyn av fastighetsdatasystemets datorstruktur Dir. 1991:8 Beslut vid regeringssammanträde den 21 februari 1991

Chefen för bostadsdepartementet, statsrådet Lönnqvist, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att under- söka om fastighetsdatasystemets nuvarande datorstruktur är ändamåls— enlig. Om analysen ger anledning till det, skall utredaren föreslå de förändringar som behövs.

Bakgrund

Genom den pågående fastighetsdatareformen byggs ett nytt, för land och stad enhetligt ADB-baserat fastighetsdatasystem upp. Systemet er- sätter de tidigare manuellt förda registren med fastighets- och in- skrivningsuppgifter. Ansvaret för registerföringen ligger dock kvar hos fastighetsregister- och inskrivningsmyndigheterna.

Riksdagen beslutade om reformen år 1968 och 1970 (prop. 1968:1 bil. 4, SU2, 3 LUS, rskr. 80 och prop. 1970:1 bil. 4, SU2, 3 LU8, rskr. 96). Efter en försöksverksamhet i Uppsala län togs systemet där i bruk med rättsverkan den 1 januari 1976. Reformarbetet har sedan genomförts i femåriga etapper, varav den senast beslutade sträcker sig t.o.m. budgetåret 1994/95. Hittills har uppgifter om ca tre miljoner 137

SOU 1992:34 Bilaga 2

fastigheter eller ca 70 % av fastighetsbeståndet förts in i systemet. Systemet är infört i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Kalmar, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Gävleborgs och Västernorrlands län samt i delar av Östergötlands, Kristianstads, Älvsborgs och Norrbottens län. Fastighetsdatasystemet beräknas vara infört i hela landet är 1995.

Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) har ansvaret för genom- förandet av fastighetsdatareformen i samverkan med främst dom— stolsverket och statens lantmäteriverk. CFD svarar också för driften och förvaltningen av fastighetsdatasystemet. Därutöver har CFD bl.a. i uppgift att utveckla system och metoder för fastighetsdatasystemets användning inom olika verksamhetsområden. CFDs verksamhet är i huvudsak förlagd till Gävle.

Fastighetsdatasystemet baseras på en central dator placerad vid CFD i Gävle. De myndigheter som registrerar uppgifter i systemet — i huvudsak inskrivnings- och fastighetsregistermyndigheterna - är an- slutna till centraldatorn med terminaler. Även kommuner utan fastig- hetsregistermyndighet har numera möjlighet att registrera vissa upp- gifter i systemet. Registren tillförs därutöver taxeringsuppgifter.

Ett stort antal myndigheter, organisationer, banker m.fl. har, utan att kunna påverka innehållet, möjlighet att ta del av uppgifterna i fastighetsdatasystemet via olika former av anslutningar. Många kom— muner och banker har sina egna datasystem anslutna till fastighets- datasystemet. Detta innebär snabb tillgång till uppgifter för bl.a. kreditprövning. Sammanlagt kan fastighetsdatasystemet i dag nås från ca 15 000 terminalarbetsplatser.

Behov av utredning

Handläggningstiden vid registermyndigheterna har som en följd av fastighetsdatasystemets införande minskat. Servicen till inskrivnings- väsendets kunder har förbättrats avsevärt. Lösningen med en central dator hos CFD i Gävle och terminaler ute i landet hos register— myndigheterna har hittills fungerat väl. Tillgängligheten till systemet är mycket god.

Fastighetsdatasystemet har under de år som gått sedan starten ut- vecklats och förnyats i många avseenden. Den grundläggande struk- 138

SOU 1992:34 Bilaga 2

turen med en central dator i Gävle och terminaler ute i landet är dock oförändrad. Samtidigt har samhällets utveckling inneburit en kraftigt ökad efterfrågan på information om fastigheter i ADB-form. Fastig- hetsdatareformen beräknas vidare vara helt genomförd år 1995. Detta sammantaget innebär att det nu enligt min mening är lämpligt att pröva om fastighetsdatasystemets grundläggande datorstruktur är den mest lämpliga även för en överblickbar framtid.

En särskild utredare bör därför tillkallas för att pröva om fastig- hetsdatasystemets datorstruktur är ändamålsenlig. Om analysen ger anledning till det, bör utredaren föreslå de förändringar som behövs.

Riktlinjer för utredningsarbetet

Utredaren skall i sitt arbete utgå från det innehåll och de uppgifter som fastighetsdatasystemet har i dag samt den ansvarsfördelning som nu gäller mellan berörda myndigheter, dvs. främst domstolsverket, CFD och lantmäteriverket. De förslag som utredaren för fram bör dock inte hindra eventuella framtida förändringar i ansvarsfördel- ningen.

Utredaren bör pröva om fastighetsdatasystemet med den lösning med central dator som nu används har några väsentliga nackdelar. Ut- redaren bör vidare belysa den nuvarande datorlösningen i förhållande till den allmänna utvecklingen inom datorområdet. Utredaren bör därvid studera om det finns tekniska lösningar som skulle bli billigare eller bättre än den som nu används. Utredaren bör bl.a. pröva om ett system med en dator vid varje registermyndighet är att föredra fram- för ett med central dator.

Bedömningarna bör utgå från analyser som tar upp ekonomiska och andra effekter för verksamheten såväl vid CFD som vid inskriv-l nings- och fastighetsregistermyndigheterna och för andra användare av systemet. Därvid skall också beaktas behoven av uppgifter om fastigheter i andra datorsystem som redan finns eller håller på att ut— vecklas hos olika intressenter. Redan för närvarande sker ett om- fattande utbyte av data mellan fastighetsdatasystemet och andra dator- system. Det gäller exempelvis mellan de större kreditinstituten och fastighetsdatasystemet. Inte obetydliga rationaliseringsvinster torde kunna uppnås genom ett fortsatt ökat utnyttjande av data från fastig—

SOU 1992:34 Bilaga 2

hetsdatasystemet inom närliggande områden, bl.a. i s.k. geografiska informationssystem. Inom lantmäteriet pågår exempelvis utveckling av ett ADB-system för geografisk redovisning av fastighetsindel- ningen där den information som finns i fastighetsdatasystemet avses kompletteras med möjlighet att även visa registerkartan. Vidare pågår inom lantmäteriet arbete med att rationalisera fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen vilket också förutsätter samverkan med fastighetsdatasystemet. Inom kommunerna pågår bl.a. arbete med att bygga upp fastighetsinformationssystem vilka även de som regel för- utsätter tillgång till uppgifter från fastighetsdatasystemet.

Det är väsentligt att fastighetsdatasystemet är ett säkert ADB—sy— stem. Tillgängligheten bör vara hög och sårbarheten liten. Uppgifter om fastigheter är vidare av stor betydelse för totalförsvaret, bl.a. som grund för arbetet med att trygga tillgången till mark för olika total- försvarsändamål. Det är därför väsentligt att det finns tillgång till aktuella uppgifter om fastighetsbeståndet även under kris- och krigs— förhållanden. Utredaren skall därför i sitt arbete beakta såväl säker- hets- som beredskapsaspekter.

Utredaren bör i övrigt föra fram de synpunkter och förslag i fråga om fastighetsdataverksamheten som han finner anledning till.

Utredaren bör i arbetet inhämta synpunkter från sådana myndig- heter och organisationer som har intressen att ta till vara i fråga om fastighetsdatasystemet. Utredaren bör också samråda med de pågående utredningarna om översyn av domstolarnas uppgifter, arbetssätt och organisation (Ju 1989:06), om ett nytt panträttssystem på fastighets- rättens område (Ju 1990:05) och om statens fastighetsförvaltning (Fi 1990:05).

Tidsplan m.m.

Utredningsarbetet bör vara avslutat före den 31 mars 1992.

För utredaren gäller direktiven till samtliga kommittéer och sär- skilda utredare om utredningsuppdragens inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter (dir. 1988z43).

SOU 1992:34 Bilaga 2

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att rege- ringen bemyndigar chefen för bostadsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförord- ningen (19761119) - med uppdrag att utreda frågor om fastighetsdata— systemets datorstruktur,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans framställan.

(Bostadsdepartementet)

Statens offentliga utredningar 1992

Kronologisk förteckning

[. Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. U. 2. Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. M. 3. Psykiskt stördas situation i kommunerna —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. S. 4. Psykiatrin i Norden —ett jämförande perspektiv. S. 5. Koncession för försäkringssammanslutningar. Fi. 6. Ny mervärdesskattelag. — Motiv. Del 1. — Författningstext och bilagor. Del 2. Fi. 7. Kompetensutveckling - en nationell strategi. A. 8. Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. Fi. 9. Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 10. Ett nytt bolag för rundradiosändningar. Ku. l 1.Fastighetsskatt. Fi. 12. Konstnärlig högskoleutbildning. U. 13. Bundna aktier. Ju. 14. Mindre kadmium i handelsgödsel. Jo. 15. Ledning och ledarskap i högskolan — några perspektiv och möjligheter. U. 16. Kroppen efter döden. S. 17. Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. S. 18.Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. S. 19. Långtidsutredningen 1992. Fi. 20. Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. S. 21. Bostadsstöd till pensionärer. S. 22.EES-anpassning av kreditupplysningslagen. Ju. 23. Kontrollfrågori tulldatoriseringen m.m. Fi. 24. Avreglerad bostadsmarknad. Fi. 25.Utvärdering av försöksverksamheten med 3-ån'g yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. U. 26. Rätten till folkpension — kvalitikationsregler i internationella förhållanden. S. ZTÅmwmwmlA 28. Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. Fi. 29. Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. S. 30. Kreditförsäkring — Några aktuella problem. Fi. 31.Lagstiftning om satellitsändningar av TV—prograrn.Ku. 32. Nya Inlandsbanan. K. 33. Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst? C. 34.Fastighetsdatasystemets datorstruktur. M.

Statens offentliga utredningar 1992

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet

Bundna aktier. [13] EES-anpassning av kreditupplysningslagen. [22]

Socialdepartementet

Psykiskt stördas situation i kommunerna —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. [3] Psykiatrin i Norden — ett jämförande perspektiv. [4] Kroppen efter döden. [16] Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. [17] Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. [18] Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. [20] Bostadsstöd till pensionärer. [21] Rätten till folkpension — kvalifikationsregler i internationella förhållanden. [26] Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. [29]

Kommunikationsdepartementet Nya Inlandsbanan. [32] Finansdepartementet

Koncession för försäkringssammanslutningar. [5] Ny mervärdesskattelag.

— Motiv. Del 1.

— Författningstext och bilagor. Del 2. [6] Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. [8] Fastighetsskatt. [11] Långtidsutredningen 1992. [19] Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. [23] Avreglerad bostadsmarknad. [24] Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. [28] Kreditförsäkn'ng — Några aktuella problem. [30]

Utbildningsdepartementet

Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor ihögskolan. [l]

Konstnärlig högskoleutbildning. [12]

Ledning och ledarskap i högskolan — några perspektiv och möjligheter. [15] Utvärdering av försöksverksamheten med 3-årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. [25]

J ordbruksdepartementet Mindre kadmium i handelsgödsel. [14]

Kulturdepartementet

Ett nytt bolag för rundradiosändningar. [10] Lagstiftning om satellitsändningar av TV-program. [31]

Arbetsmarknadsdepartementet

Kompetensutveckling - en nationell strategi. [7] Årsarbetstid. [27]

Civildepartementet

Ekonomi och rätt i kyrkan. [9] Kasinospelsverksarnhet i folkrörelsemas tjänst? [33]

Miljö- och naturresursdepartementet

Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. [2] Fastighetsdatasystemets datorstruktur. [34]

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNINCARI ALLMÄNNA FORLAGET, KUNDTIÄNST. 10647 STOCKHOLM, TEL: 08-739 96 30, Fax: oil—73995 48. INFORMA'HONSBOKHANDELN, MALM'I'ORGSGATAN ; (vm BRLINKEBERGS'I"ORG), STOCKHOLM.

ISBN 91-38-13031—9 ISSN 0375-250X