SOU 1993:33
Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG
Till statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet
Genom beslut den 21 november 1991 bemyndigade regeringen chefen för jordbruksdepartementet att tillsätta en särskild kommission med uppgift att utifrån Sveriges ansökan om medlemskap i EG förbereda en avstämning av de omställningsbeslut som omfattas av 1990 års livs- medelspolitiska beslut.
Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 19 december 1991 till ledamöter f.d. landshövdingen Claes Elmstedt, ordförande, rektor Mårten Carlsson, direktör Olof Karlander, bankdirektör Pia Nilsson, generaldirektör Per Wramner, den 7 januari 1992 chefeko- nom Klas Eklund (t.o.m. 1992-09-30) samt den 9 december 1992 högskolelektor Anne-Marie Pålsson. Till huvudsekreterare resp. sekre- terare utsågs den 27 januari 1992 avdelningschef Carl Johan Lidén, den 15 februari 1992 departementssekreterare Pernilla Ivarsson samt den 20 januari 1993 departementssekreterare Katrine Wiström. Som biträdande sekreterare förordnades den 1 februari 1992 fil. kand. Agneta Boman.
Yvonne Gustafsson, Kaarlo Laakso, Rolf Lindell, Dag von Schantz samt Keith Wijkander har för resp. finans-, utrikes-, miljö-, jordbruks- och kulturdepartementens räkning följt arbetet. Kommissionen har vi- dare biträtts av avdelningschef Hans Andersson, agronom Lennart Lindqvist, avdelningsdirektör Bengt Olsson samt avdelningsdirektör Lars Runemo.
Genom beslut den 22 januari 1992 förordnades som parlamentarisk referensgrupp till kommissionen riksdagsledamöterna Lennart Brunander (c), Jan Fransson (s) (t.o.m. 1992-12-09), Anita Gradin (s) (t.o.m. 1992-12-09), Holger Gustavsson (kds), Carl G Nilsson (m), Bengt Rosén (fp), Christer Windén (nyd), Annika Åhnberg samt den 10 december 1992 Jan Jennehag (v), Sylvia Lindgren (s) och Åke Selberg (s).
Kommissionen har den 2 september 1992 lämnat delbetänkandet (SOU 1992:87) Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG — förslag om vegetabiliesektom, livsmedels- exporten och den ekologiska produktionen samt den 17 november 1992 lämnat delbetänkandet (SOU 1992:125) Åtgärder för att förbe- reda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG — förslag om
animaliesektom. .
I enlighet med sina direktiv har kommissionen under förevarande arbetes gång haft kontakter med olika berörda myndigheter och orga- nisationer. Referensgruppen har vid två tillfällen informerats om arbe- tet och beretts tillfälle att lämna synpunkter på det.
Kommissionen får härmed överlämna betänkandet (SOU 1993:33) Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG.
Stockholm i april 1993
Claes Elmstedt Mårten Carlsson Olof Karlander Pia Nilsson Anne-Marie Pålsson Per Wramner
/Carl Johan Lidén
Katrine Wiström
Sammanfattning
Kommissionen hari sitt första betänkande (SOU 1992:87) lämnat för- slag till anpassningsåtgärder inom vegetabiliesektom, livsmedelsexpor- ten och den ekologiska produktionen. I kommissionens andra betänkan- de (SOU 1992:125) lämnades förslag om anpassningsåtgärder inom animaliesektom.
I föreliggande betänkande behandlar kommissionen dels några frå— gor som angetts i de ursprungliga direktiven eller aktualiserats i kom- missionens förra betänkanden, dels det i tilläggsdirektiv erhållna upp- draget att bl.a. utreda om det finns områden i södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder som kan komma att behöva särskil- da stödinsatser med anledning av ett EG-medlemskap.
Inledningsvis ges en kort sammanfattning av de viktigaste elemen- ten i EG:s strukturpolitik på jordbruksområdet. Därefter behandlas stödet till jordbruket i norra Sverige samt mål och medel för att beva- ra ett öppet och levande kulturlandskap. Vidare behandlas bl.a. beho- vet av utvecklingsinsatser och andra kollektiva åtgärder inom jordbru- ket och livsmedelsindustrin.
EG-stöd utanför pris— och marknadsregleringar (kap. 2 )
Den gemensamma jordbrukspolitiken är en stor utgiftspost för EG och har i huvudsak centrerats kring den gemensamma marknaden och dess pris- och marknadsregleringar. Ungefär 2/3 av EG:s totala utgif— ter år 1987 var utgifter för jordbrukspolitiken. Andelen minskar dock eftersom EG efter en strukturreforrn år 1988 har ökat utgifter- na kraftigt för regional utjämning. Av EG:s utgifter för jordbrukspoli- tiken avser mer än 95 % garantiåtaganden (marknadsregleringar) och resten avser struktur— och regionalpolitiska åtgärder. Garantiutgifter- na betalas helt av EG medan strukturstöden betalas av EG och resp. medlemsland gemensamt.
EG har två områdesrelaterade regionala stöd till jordbruk. Dels finns ett stöd till bergsjordbruk och andra mindre gynnade områden,
dels det s.k. 5 b—stödet vars syfte är att främja utveckling av landsbyg- den.
Stödet till bergsjordbruk och mindre gynnade områden (Less Fa- voured Areas, LFA) är ett direkt jordbruksstöd i form av djur- eller arealbidrag som tillkommit för att kompensera jordbrukarna i områ- den med svaga produktionsförutsättningar. 5 b-stödet som är inriktat på landsbygdsutveckling har en bredare uppläggning och syftar till att minska områdets beroende av jordbruk och stimulera övergång till an- nan verksamhet.
EG:s generella strukturstöd (ej områdesbegränsade) innehåller både frivilliga och obligatoriska program som EG medfinansierar. De vik- tigaste programmen är stöden till förädling och marknadsföring, in- vesteringsstödet och startstödet till unga jordbrukare samt de nya stö- den för miljöinsatser, förtidspensionering och skogsplantering av jord- bruksmark. Investeringsstödet har begränsningar för att inte verka produktionshöjande.
Helt nationella stödprogram måste godkännas av EG och överensstäm— ma med Romfördragets regler om konkurrensneutralitet. Stöd till ka- tastrofhjälp, forskning, rådgivning, miljöinsatser och kvalitetsutveck- ling är exempel på stöd som godtas.
Stödet till jordbruket i norra Sverige (kap. 3 ) Syftet med det nuvarande stödet till jordbruket i norra Sverige är i första hand regionalpolitiskt betingat. Det finns också beredskaps-, sä— kerhets- och miljöpolitiska motiv för att behålla jordbruksproduktio- nen och bosättningen.
Stödet utbetalas i dag huvudsakligen i förrn av ett prisstöd vilket kompletteras av djur- och arealbidrag. Nivån på stödet överstiger be- tydligt EG:s regionala stöd till jordbruk och landsbygdsutveckling. De speciella förhållandena som gäller för jordbruksproduktion i norra Sverige innebär dock så stora kostnadsnackdelar för jordbruket att en hög stödnivå är nödvändig om en jordbruksproduktion av oförändrad omfattning skall kunna bibehållas, vilket är innebörden av 1990 års be- slut. En anpassning till EG:s nuvarande stödsystem är av flera skäl orea- listisk. Följden för jordbruksföretagen i norra Sverige skulle bli mycket drastisk om endast EG:s generella stöd till mindre gynnade
områden tillämpades. Denna nivå på stödet skulle vara otillräcklig för att uppnå de livsmedelspolitiska målen för norra Sverige. För kommissionens del har frågan närmast varit att bedöma huru- vida det är lämpligt eller angeläget att förändra den nuvarande ut— formningen av stödet, dvs. bedöma effekterna av en avveckling av prisstödet och övergång till direktbidrag under tiden fram till ett med—
lemskap. En omvandling av nuvarande stöd till direktstöd i form av djur- el- ler arealbidrag skulle ge höga belopp. Administrativt är djurbidrag
mer komplicerade än pristillägg. Ett djurbidrag som betydligt översti- ger dagens nivå skulle troligen ge negativa effekter. Vid sammanväg- ning av olika faktorer har pristillägg hittills funnits vara den lämpli- gaste stödforrnen för att uppnå målen för jordbruket i norra Sverige. Ett medlemskap i EG ändrar i sig inte den bedömningen. Med hänsyn till detta och till att frågan om stödet till Norrland tas upp i förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i EG anser inte kommissionen att det finns anledning att föreslå några förändringar av stödets nuvarande utformning.
Mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap
( kap- 4)
Enligt direktiven (dir. 1991:97) skall kommissionen bl.a. göra en av- stämning av besluten i 1990 års livsmedelspolitik avseende mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap samt i an- slutning därtill pröva frågan om arealersättning som en metod att be- vara öppna landskap.
Inledningsvis behandlas nuvarande förhållanden i Sverige och EG. Vidare redovisas två förslag till arealersättning från Svenska natur— skyddsföreningen resp. Länsförbunden av LRF i södra Sveriges skogs- och mellanbygder.
På regeringens uppdrag utvärderar Naturvårdsverket, Jordbruks- verket och Riksantikvarieämbetet i ett särskilt gemensamt projekt den livsmedelspolitiska reformens miljöeffekter. En första rapport lämna- des till regeringen i oktober 1992.
I rapporten konstateras i fråga om odlingslandskapet att den nya po- litiken under den korta tid som gått inte lett till några större och mer genomgripande landskapsförändringar. Någon större nedläggning av
jordbruksmark har inte ägt rum och skogsplanteringen på åkermark är obetydlig. I stället för en förväntad minskning har antalet nötkrea- tur sedan år 1989 ökat med ca 60 000 djur. Även i landets skogs- och mellanbygder med dess många högt klassade bevarandeområden har antalet nötkreatur ökat.
Inom EG finns ett s.k. kompletterande stöd till jordbruksmetoder som skyddar miljön och bevarar landskapet. Till sin utformning på- minner det om det svenska stödet till naturvårdsåtgärder i odlingsland— skapet (NOLA-stödet) och om landskapsvårdsersättningen.
Enligt kommissionens uppfattning fungerar landskapsvårdsersätming- en i stort sett på det sätt som avsågs när den infördes. I avvaktan på att stödet ersätts av EG:s kompletterande miljöåtgärder anser inte kommissionen att några förändringar av den nuvarande landskapsvårds- ersättningen och NOLA-stödet bör göras.
Riksdagen har beslutat om oförändrade resurser för landskapsvård under budgetåret 1993/94. Därefter återstår endast ett halvår till den planerade tidpunkten för inträdet i EG. Det är angeläget att arbetet snarast påbörjas med att utreda hur stöden för bevarande av odlingsland- skapet, den biologiska mångfalden och kulturvärdena i detta landskap skall utformas inom ramen för EG:s kompletterande miljöåtgärder. Naturskyddsföreningens förslag kan därvid ge värdefull ledning, t.ex. för hur olika kvaliteter och åtgärder skall definieras och värderas. Det program som därvid skall utarbetas bör bl.a. samordnas med stöden till jordbruket i norra Sverige och till de mindre gynnade om- rådena i södra och mellersta Sverige. Behovet av ytterligare resurser bör bedömas mot bakgrund av bl.a. de samlade åtgärderna för att be- vara odlingslandskapet och dess värden. Förhandlingsutfallet får där- vid en stor betydelse. Vidare bör EG:s medfinansiering av olika stöd beaktas. Kommissionen finner mot denna bakgrund att resurserna för landskapsvårdsersättning bör behållas minst oförändrade under tiden fram till år 1995.
Då arealersättning m.m. tillämpas i stor omfattning i EG finner kommissionen att Sverige som framtida medlem av EG kommer att ha mycket stora möjligheter att använda sig av arealersättning som me- del att bevara öppna landskap. Därvid är det bl.a. av största betydelse att de bygder där hoten mot det öppna kulturlandskapet är störst, dvs. landets skogs- och mellanbygder, blir klassade som mindre gynnade områden (LFA) inom EG och att jordbruket i norra Sverige erhåller
särskilt stöd. Goda möjligheter finns också för Sverige att inom ra- men för den gemensamma jordbrukspolitiken i EG utforma olika reg- leringar och stöd så att landets skogs- och mellanbygder kan behålla
ett livskraftigt jordbruk. Exempel härpå är regionala mjölkkvoter för att bibehålla mjölkproduktionen i skogs- och mellanbygdema. Vidare kan arealbidrag för olika grödor utformas så att skogs- och mellan- bygdema gynnas. Mot ovanstående bakgrund konstaterar kommissionen att arealer-
sättning numera både i Sverige och i EG är en etablerad metod för att bevara öppna landskap. Kommissionen finner inte anledning att förslå nya former för arealersättning som medel för att bevara öppna land- skap under tiden fram till ett medlemskap.
Kollektivt finansierade åtgärder för att stärka jordbrukssektoms konkurrenskraft (kap. 5) Det är möjligt för EG:s medlemsländer att via Gemenskapens budget delfinansiera projekt som t.ex. syftar till att rationalisera produktio-
nen och utveckla marknadsföringen. Möjlighetema är stora för med— lemsländerna att införa olika typer av nationella stöd för kollektiva in- satser såsom rådgivning, produktutveckling, försöksverksamhet, forsk-
ning och marknadsföring.
I t.ex. Danmark och Tyskland har man valt att finansiera vissa kol- lektiva insatser genom obligatoriska produktionsavgifter. Jordbruk och livsmedelsindustri bidrar därmed till att finansiera aktiviteter som är av gemensamt intresse för näringen. Avgifterna regleras i lag.
Inför ett svenskt EG-medlemskap kan frågan om behovet av kollek- tiva åtgärder och finansiering av sådana aktualiseras. Framför allt är detta en angelägenhet för jordbruksnäringen. Det kan bli svårt att lösa frågan genom frivilliga avgifter och bidrag på grund av jordbrukssek- toms struktur. Om intresse finns från de svenska jordbruks-, skogs- eller livsmedelssektorema att få till stånd kollektiva insatser anser kommissionen att statsmakterna bör medverka till att underlätta finan- sieringen härav genom att utforma system för medelsuppbörden ge- nom lagstiftning.
Skälen för att samhället skall medverka härtill är dels att de verk- samheter som medlen skall finansiera är av stor betydelse för sekto- remas internationella konkurrenskraft, dels att erfarenheter visat att
en del av resultatet kommer konsumenterna till godo bl.a. i form av större utbud och lägre priser.
Anpassning till nya djurskyddsregler (kap. 6) De svenska djurskyddsreglema är hårdare än de som tillämpas i EG- ländema. Skillnaderna ökade när den nya djurskyddslagen infördes. I
vissa fall är skillnaderna mot EG-ländema så stora att svenskt jord- bruk drabbas av kostnadsnackdelar.
De nya djurskyddsbestämmelsema medför kostnadskrävande anpass- ningar av vilka vissa skulle kunna underlättas av investeringsbidrag. För de anpassningar av byggnader som krävs före år 1994 är tiden emellertid för knapp för att ett stöd skall hinna genomföras och få ef— fekt. De anpassningar som krävs före år 1999 kan däremot underlät- tas av investeringsstöd. Med hänsyn till att detta datum ligger relativt långt fram i tiden är dock behovet av ett investeringsstöd inom det närmaste året inte överhängande.
Ett investeringsstöd riktat till djurskyddsinsatser bör i första hand utformas inom ramen för EG:s generella investeringsstöd och därför samordnas med och avvägas mot behovet av stöd till andra investering- ar. Det är angeläget att i god tid före ett medlemskap inleda arbetet med att utforma ett nationellt program för detta stöd så att det kan trä- da i kraft från medlemskapsdatum. För närvarande sker det i Sverige en översyn av gällande djurskyddsbestämmelser. Resultatet av denna översyn bör också beaktas.
Möjligheter för jordbrukare att ändra produktionsinriktning (kap. 7)
Kommissionen har under sitt arbete vid olika tillfällen konfronterats med de problem som kvoteringar och andra regleringar medför när
det gäller den enskilde jordbrukarens möjligheter att förändra produk- tionsinriktningen på sitt företag. Kommissionen har därför beslutat att särskilt behandla denna fråga.
Kommissionen vidhåller sitt tidigare förslag om en slopad Odlingsbe- gränsning. Odlingsbegränsningen innebär att valet av produktion be- gränsas för jordbrukare som är anslutna till omställningsprogrammet och de kan därmed inte anpassa sin odling efter de nya förhållanden som uppstår vid ett EG-medlemskap.
Förutsatt att man i Sverige avvaktar med EG-anpassningen av reg- lerna för arealbidrag till tidpunkten för ett medlemskap, uppnås störst flexibilitet om Odlingsbegränsningen slopas och arealbidraget frikopp- las från stödarealen. Det innebär att arealbidrag bör lämnas för all ak- tuell odling av spannmål, oljeväxter, sockerbetor, proteingrödor, pota- tis, vallfrö, bruna bönor och konservärter oavsett tidigare markanvänd- ning. Omställningskommissionen bedömer att nettoeffekten av att od- lingsbegränsningen upphör inte blir så omfattande utan att finansie- ringen kan ske inom ramen för budgeterade medel.
Mindre gynnade områden i södra Sveriges skogs- och mellanbygder (kap. 8) Utgångspunkten för kommissionens uppdrag är att förutsättningama skall kunna upprätthållas för sysselsättningen och för det öppna od- lingslandskapet i södra Sveriges skogs- och mellanbygder. Uppdraget är att utreda om det finns områden utanför det norra stödområdet, som kan komma att behöva särskilda stödinsatser med anledning av ett EG-medlemskap. Om sådana områden finns, är det kommissionens uppgift att identifiera dem och redovisa vilka åtgärder som kan vara lämpliga för att uppnå syftet att bibehålla odlingslandskapet i de ak- tuella områdena vid ett EG-medlemskap. De olika stöden inom EG till mindre gynnade områden, landsbygds- områden och för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap kom- pletterar varandra.
Utvecklingen i skogs- och mellanbygdema har under en lång tids- period lett till att betydande delar av odlingslandskapet övergått till skogsmark, vilket medfört förluster av värdefulla natur- och kulturmil— jövärden och en minskning av sysselsättningen och servicen på lands- bygden. Det kvarvarande jordbruket i dessa områden svarar i dag för en allt viktigare produktion av s.k. allmänna nyttigheter i förrn av ett bevarat öppet och levande odlingslandskap. Jordbruket med därtill knutna verksamheter är också en nödvändig bas för sysselsättning och service i glesbefolkade landsbygdsområden.
Enligt kommissionens uppfattning finns för närvarande inga funge- rande eller ekonomiskt försvarbara alternativ till ett aktivt jordbruk kombinerat med andra verksamheter för att hålla odlingslandskapet öppet i skogs- och mellanbygdema. Inte heller är det möjligt att var-
aktigt upprätthålla en tillräcklig sysselsättning och service på den gles- befolkade svenska landsbygden utan aktiva lantbruksföretag.
Kommissionen förutser att en anslutning till EG-marknaden kom- mer att innebära att glest befolkade och av naturen mindre gynnade skogs- och mellanbygder får störst svårigheter att klara den nya kon- kurrenssituationen för mjölk- och köttproduktionen. Därmed ökar en- ligt kommissionens bedömning riskerna för en fortsatt minskning av odlingslandskapets omfattning och av sysselsättningen. För att motver- ka en sådan utveckling behövs även i Sverige särskilda stödinsatser inom ramen för EG:s jordbrukspolitik.
Kommissionen föreslår att Sverige inför ett medlemskap i EG och inom ramen för EG:s stödformer och stödnivåer inom mindre gynna- de områden förbereder ett införande av åtgärder som kan medverka till att bibehålla förutsättningar för varaktig sysselsättning och ett le— vande och varierat odlingslandskap i skogs- och mellanbygdema i söd- ra och mellersta Sverige.
Kommissionens kartläggning visar att en stor del av 15st struktur- stöd på jordbruksområdet utgår till mindre gynnade områden, som omfattar betydande delar av EG:s landareal och drygt hälften av dess jordbruksmark. Bakomliggande motiv samt inriktning och utform- ning av EG:s nuvarande stöd till mindre gynnade områden är enligt kommissionens bedömning sådana att det bör vara möjligt för Sverige att vid ett medlemskap i EG få betydande områden i södra och mel- lersta Sveriges skogs- och mellanbygder antagna som stödområden. Kommissionen har avgränsat områden, där förutsättningama är så- dana att stöd enligt EG:s nuvarande regler för mindre gynnade områ- den bör kunna lämnas. De områden som kommissionen föreslår har en liten andel öppet odlingslandskap eller ingår i kommuner som är glest befolkade eller har en hög andel sysselsatta i de areella näring- arna. I de föreslagna områdena som redovisas på karta på sid. 111 är dessutom de ekonomiska produktionsförutsättningama i jordbruket avsevärt sämre än genomsnittet för hela södra och mellersta Sverige. Totalt omfattar det föreslagna området ca 50 % av den totala area- len åker och ca två tredjedelar av den totala arealen betesmark och av antalet mjölkkor i södra och mellersta Sverige.
Preciserade förslag till stödnivåer och stödformer inom mindre gynnade områden i södra och mellersta Sverige vid ett medlemskap i EG bör utarbetas som en del av ett samlat program som omfattar bå-
de de regionala och generella stöden. Behovet av åtgärder i form av djur- eller arealbidrag som kompensation för sämre produktionsförut- sättningar för jordbruket kommer att variera mellan olika delar av de mindre gynnade områdena. l områden där sysselsättnings- och gles- bygdsproblemen är de viktigaste bör en nära samordning ske med stöd för utveckling av landsbygdsområden och eventuellt andra regio- nalpolitiska stöd. I andra områden, där huvudproblemet är att odlings- landskapet är hotat, blir en samordning med de generella stöden för att bevara det öppna landskapet och den biologiska mångfalden mest angelägen.
Enligt kommissionens samlade bedömning bör EG:s nuvarande reg- ler och tillåtna stödnivåer tillsammans med miljöstöden kunna tillgodo- se de svenska behoven av åtgärder inom de mindre gynnade områdena i södra och mellersta Sverige.
Kommissionen anser inte att det nu är möjligt att föreslå en detalje- rad utformning av stödformer och stödnivåer inom jordbruket som medverkar till att odlingslandskapet och sysselsättningen långsiktigt kan upprätthållas inom de föreslagna mindre gynnade områdena. Det slutliga valet av stödformer och stödnivåer bör utvecklas successivt un— der tiden fram till ett EG-medlemskap. Kommissionen föreslår att frå- gan om detaljutforrnningen av struktur- och miljöstöden utreds samlat så att de kan träda i kraft vid ett EG-inträde den 1 januari 1995.
”|! .” | "vi. !; ,] ! FIM Multi. WMnmwnattthn Wrtwwmmm - w...; Womamwmmwmnd WWWWNM ;-
MIM iirjué'muwifnm Jag watt.-tott vs - ' 92meme a' WMWWWW-um meaähiabnu MWh-hmmm mmmwwmmmm m.m wwmaamnammmwm mulm: mwrnmiiuummamuu' rer Hr.: .'>.'.r-:l'n'=1T|5-:ri" Hlf- -1|wl'-'rd|u..-t HiluIJLLJ mdru' .— -w.'| tät-placi- ..:w'iv .l-LLtJ-IÄIIIÄ-l—IU'REIGIÄHIIÄ .fr. "FI stan-m. |- Muslim 'Lllarmdn' nitrate-lt: .illi Mmmm hi!-. ut. .. J; |' |||" pandan.") n'; Ltr'lå: TJUij två...!— th1. MM” Immer-u Limma. l'tur natrium ram. kemin.-mm ? ' en M.:» ,,—..i,,| fim'"frdht't|"lhf11lll L.!tl ' är | '#?lé—TDU' MWturräthWantrifniåm—a n'tu l&Mmimamrårer—mmhwdhmwmä ' .:k' ull-Flaminia lägga.-Munn: infunnit" fli” ,. -_ .» thaman" _- reklamman—trim ' »T-nultnmiuw MW.MW. 'if! även tvn|li.t|__l' __ _ * mumsammumu.mm_ mmm|mm|nullmampa , mellannivå-immuna! ,: ...a—tm mmm-atm -- ;» man; ”Warning:-mm , '
1. Uppdraget, m.m.
Enligt direktiven (dir. 1991:97) skall kommissionen förbereda den av— stämning av omställningsbesluten i 1990 års livsmedelspolitik som skall ske efter det att EG har lagt fast principerna för sin kommande jordbrukspolitik. Detta skedde sommaren 1992. Kommissionen skall beakta effekter och faktorer som inte var kända eller förutsedda vid tidpunkten för 1990 års livsmedelspolitiska beslut. I första hand skall effektema av ett medlemskap i EG beaktas.
Utgångspunkten för arbetet är att omställningen av jordbruket skall fullföljas på ett sådant sätt att Sverige vid inträdet har en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsmedelsindustri. Vidare an- ges att det är angeläget att det svenska jordbruket får möjlighet att konkurrera på lika villkor med omvärlden och att målet om ett öppet och levande kulturlandskap kan uppnås.
Kommissionen skall enligt direktiven löpande redovisa sina slutsat— ser och lämna förslag till erforderliga förändringar i gällande beslut för att i första hand åstadkomma en smidig anpassning av svenskt jord- bruk och svensk livsmedelsindustri till EG.
Kommissionen har i sitt första betänkande (SOU 1992:87) lämnat förslag till anpassningsåtgärder inom vegetabiliesektom, livsmedels— exporten och den ekologiska produktionen. I kommissionens andra be- tänkande (SOU 1992:125) lämnades förslag om anpassningsåtgärder inom animaliesektom.
I prop. 1992/93:130 om vissa jordbrukspolitiska frågor uttalas att regeringens målsättning är att Sverige skall bli medlem i EG fr.o.m. den 1 januari 1995. Det övergripande förhandlingsmålet på jordbruks— området bör vara att en fullständig integrering med EG:s gemensam- ma jordbrukspolitik skall ske från den dag Sverige blir medlem. Ut- gångspunkten är att Sverige vid integrationen skall uppnå så stora po- sitiva samhällsekonomiska effekter som möjligt med hänsyn tagen till både behovet av en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och till konsumenternas och skattebetalarnas intressen. En ambition bör därvid vara att inga övergångsåtgärder skall behöva tillämpas sedan
Sverige blivit medlem samt att övriga konkurrensbegränsande åtgär- der undanröjs, i båda fallen på basis av ömsesidighet. En anpassning mot de totalt sett lägre pris-, stöd- och kostnadsnivåer som gäller inom EG måste därför omedelbart påbörjas. Ett förhandlingsmål är också att upprätthålla en fortsatt hög ambitionsnivå på det regional- politiska området samt på miljö- och djurskydds/djurhälsoområdet.
I det anförande som Europaministem höll vid öppnandet av Sveri- ges förhandlingar om ett EG-medlemskap den 1 februari 1993 fram- hölls bl.a. jordbruks- och regionalpolitiken som huvudfrågor. Hänsyn måste tas till de specifika förutsättningama för jordbruksproduktion i Sverige. Sverige har utvecklat en rad regionala stödåtgärder för jord-
bruksproduktion, landsbygdsutveckling, sysselsättning, miljö, ett öp- pet och varierande landskap liksom för bibehållande av biologisk mångfald. I anförandet betonades att under förhandlingarna måste en överenskommelse nås rörande tillvägagångssätt och metoder för att inom ramen för Gemenskapens politik nå dessa mål och för att slå
vakt om och utveckla jordbruket i norra Sverige, i skogsområdena i söder samt på Öland och Gotland.
Kommissionen tar i detta betänkande upp några frågor som särskilt pekats ut i direktiven. En avstämning av 1990 års beslut om mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap görs i be- tänkandet. I anslutning till denna avstämning prövas frågan om areal- ersättning som en metod att bevara öppna landskap. I enlighet med Jordbruksministems uttalande i prop. 1992/93:130 har kommissionen också beaktat de kompletterande miljöåtgärder som numera är en del av EG:s gemensamma jordbrukspolitik.
Kommissionen tar i betänkandet också upp stödet till jordbruket i norra Sverige. Vidare behandlas bl.a. behovet av utvecklingsinsatser och andra kollektivt finansierade åtgärder inom jordbruket och livs- medelsindustrin. Inom EG räknas även trädgårdsnäringen till jord- bruk.
I betänkandet SOU 1992:125 med förslag om animaliesektom an- mälde kommissionen att den skulle pröva om stödet till skuldsatta jord- brukare behöver ändras till följd av kommissionens förslag till EG-an- passning för vegetabilie- och animaliesektorema. Kommissionen peka— de också på risken att många jordbrukare under år 1993 skulle kunna få likviditetsproblem och komma på obestånd. En arbetsgrupp har till- satts inom jordbruksdepartementet för att bl.a. klarlägga problemens
omfattning och lämna forslag till åtgärder. Vid samråd med arbetsgrup- pen har kommissionen erfarit att gruppen kommer att behandla de av kommissionen aktualiserade frågorna. Kommissionen tar därför inte upp dem i detta betänkande.
Omställningskommissionens behandling av animalie- och vegetabilie- området har huvudsakligen skett med utgångspunkt i EG:s pris- och marknadsregleringar. Den gemensamma jordbrukspolitiken omfattar även olika former av strukturåtgärder. Medlemsländerna har därut- över möjligheter att under vissa förutsättningar införa nationella stöd. Strukturdelen av EG:s gemensamma jordbrukspolitik aktualiseras i detta betänkande genom de frågor som behandlas. Eftersom strukturåt- gärdemas och de regionala stödens inriktning och uppbyggnad är av generell betydelse för betänkandets innehåll ges inledningsvis en kort sammanfattning av de viktigaste elementen i strukturpolitiken.
En generell fråga om EG:s jordbrukspolitik som kommissionen ock- så tar upp rör den praktiska utformningen och därigenom effekterna av ett införande av de produktionsbegränsningar som är en viktig del av politiken inom vissa varuområden, t.ex. vegetabiliesektom samt mjölk- och nötköttsproduktionen. Detta avsnitt är en utvidgning av områden som kommissionen redan behandlat i sina två första betänk- anden.
Enligt tilläggsdirektiv (dir. 199328) skall kommissionen utreda om det finns områden i södra och mellersta Sveriges skogs— och mellan- bygder som kan komma att behöva särskilda stödinsatser med anled- ning av ett EG-medlemskap. Om så är fallet skall området identifie- ras. Vidare skall lämpliga åtgärder för att bibehålla odlingslandskapet i dessa områden redovisats. Kommissionen tar upp frågan i detta be- tänkande och lämnar bl.a. förslag till ett sådant område.
Betänkandet behandlar ett antal relativt fristående frågor. För att underlätta en separat läsning av de olika kapitlen har kommissionen valt att ibland upprepa bakgrundsbeskrivningar m,m.
l.— l”
ut..-...a %
%%?th atom-. t-täl. Maillisasiwlammi anita M'JWESS'F' nt.—'. .thWmm-m mejram—...å anamn-ww träffarna—vrå mamawm ramar. ..;. , .:; L ru:- | '.: oWibw E påväg??? fall-Hållit '.' Wasa....mwmwame '. . änn—wa. wä- Mmm... mmm.....awm- '. ' : ---
men...» wmwmwmm ut. _' ;. > — Mwwdnlgmmwhum. r......» m' "aiming!" 'n: MW? w.... masugnarna. st.—n- .wirrgénm- se. r WWW i......aw. mri'la' fir .it br- am nu ”np... och ':nrrrmk' hth. t' 1'i sht" ['f- mäter.-m rim—mim -m©tm.m umwuaéiw Mammans-HMMQ Mummitåma- %; Mne-iw!- mir wwmämpfupmmmmwgw mmmmmm:.,;;iti. .. j_. .,_, . 7_ . W&WQMWWÅN adam!" "nie ”blir mitt.. MmmtammW' » . .,. nunr'. Eviga. .m MMWÖÖÖHM; ' ' . ' m.mmmmm %$me Jr " "':”. _ mammw %&MQMQMWM "" , ' in- n. m rr: qmmhdaåäabtwiud stramt! hotfulla .” ! tankesätt SGU 193.125» ..nt'dfånir; .cn ... "till!" ha lm. 'm ramosum-vn man sta-lm u' nkwtm * HWÖTR mr Hm.-ns r-i' [Ett,-.: m'- immmim' orm |...ng 14.11 . .- mmizjg it.. '.;[wll'iil'ihf Ifa-'R'. Wing-ångan. F'w'unirww r : ' (tar-citat pf. autre—i an mim jordan-aura ttrläl'd' $.: t'I—H :iuåe ',; KärMan—umeå kum.- :$..mequ fazaéaigwp ' " sam m,mmwmwmerrmhu. Martim *
-" |”.-
2. EG-stöd utanför pris- och marknadsregleringar
Den gemensamma jordbrukspolitiken är en stor utgiftspost för EG och har i huvudsak centrerats kring den gemensamma marknaden och
dess pris- och marknadsregleringar. Ungefär 2/3 av 15st totala utgif- ter år 1987 var utgifter för jordbrukspolitiken. Andelen minskar dock eftersom EG efter en strukturreforrn år 1988 har ökat utgifter- na kraftigt för regional utjämning. Av EG:s utgifter för jordbrukspo— litiken avser mer än 95 % garantiåtaganden (marknadsregleringar) och resten avser struktur— och regionalpolitiska åtgärder. Garantiutgif-
tema betalas helt av EG medan strukturstöden betalas av EG och resp. medlemsland gemensamt. EG:s totala budget för utbetalningar år 1992 är 63 miljarder ECU vilket motsvarar 1,15 % av BNP. Jord- brukspolitiken beräknas år 1992 kosta ca 35 miljarder ECU.
Inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitikens strukturdel finns ett antal stödprogram som främst syftar till att utveckla jordbru- ket och landsbygden. Vissa stödprogram har inriktats på områden med sämre produktionsförutsättningar. Andra strukturstöd omfattar alla Gemenskapens produktionsområden även om den nationella ut- formningen av stöden kan variera.
För de gemensamma strukturstöden anger EG normalt ramvillkor och maximala stödbelopp medan medlemsländerna svarar för den mer detaljerade utformningen. I praktiken är valfriheten ganska stor. Nivå- erna på och villkoren för stöden varierar beroende på medlemsländer- nas ambitioner och möjligheter till medfinansiering av kostnaderna för stöden. Vissa strukturpolitiska program är obligatoriska för med- lemsländerna att införa medan andra är frivilliga att genomföra helt, delvis eller inte alls. EG prövar från fall till fall om det nationella genomförandet av stöden skett på ett tillfredsställande sätt, om de na- tionellt beslutade ersättningsnivåema kan anses som skäliga och om de överensstämmer med EG:s regler.
Genom reformen av CAP (den gemensamma jordbrukspolitiken — Common Agricultural Policy) tillkommer också ett antal obligatoris— ka stöd, främst med miljöförtecken, för medlemsländerna.
Vid sidan av den gemensamma politiken är det också möjligt för medlemsländerna att genomföra offentliga åtgärder som riktar sig till
jordbruket på det nationella planet. De nationella åtgärderna omfattar, förutom delfinansiering av vissa EG-program, i första hand forskning och utveckling, utbildning, rådgivning och marknadsföring.
EG har på senare år betalat ca 1 miljard ECU per år för strukturåt- gärder. Medfinansieringsgraden är ca 1/3 vilket betyder att totalt ca 3 miljarder ECU satsas på EG-medfinansierade insatser. Utslaget på ca 130 miljoner hektar åker och betesmark motsvarar det ca 25 ECU/ha och år. Dessutom tillkommer betydande belopp som medlemsländerna satsar i nationella stöd.
En översikt över strukturstöden inom jordbruket i EG-ländema ser ut på följande sätt:
EG-stöd Regionala stöd (Avsnitt 2.1) — stöd till missgynnade områden — 5 b-stöd till landsbygdsutveckling
Generella stöd (ej områdesavgränsade) (Avsnitt 2.2) Ex: — investeringsstöd
— stöd till förtidspensionering — startstöd till yngre jordbrukare — förädling och marknadsföring — utbildning, fortbildning osv.
Nationella stöd (Avsnitt 2.3) Ex: —katastrofstöd — forskning
— utbildning osv.
2.1. EG:s regionala stöd till jordbruk och landsbygdsutveckling
EG har två områdesrelaterade regionala stöd till jordbruk. Dels finns ett stöd till bergsjordbruk och andra mindre gynnade områden, dels det s.k. 5 b-stödet vars syfte är att främja utveckling av landsbygden.
Stödet till bergsjordbruk och mindre gynnade områden (Less Fa- voured Areas, LFA) är ett direkt jordbruksstöd som tillkom för att kompensera jordbrukarna i områden med svaga produktionsförutsätt- ningar. 5 b-stödet som är inriktat på landsbygdsutveckling har en bre- dare uppläggning och syftar till att minska områdets beroende av jord- bruk och stimulera övergång till annan verksamhet. Drygt hälften av EG:s jordbruksareal är föremål för LFA—stöd och 17 % av EG:s land- areal (5 % av befolkningen) ingår i 5 b-områden. I många områden utgår båda stödforrnema.
För båda stödforrnema gäller att stödet utgår i svaga regioner som uppfyller vissa kriterier vilka karaktäriserar området som mindre gynnat och därför i behov av särskilt stöd. För båda stödfomiema gäl- ler att EG betalar endast en del av stödet.
Sverige har inga jordbruk som med EG:s kriterier kan klassas som bergsjordbruk (mer än 600 m över havet).
Stöd till andra mindre gynnade områden utgår i eftersatta regioner som hotas av avfolkning och där bevarandet av naturmiljön är nödvän- digt (dir. 75/268 artikel 3.4). De missgynnade områdena skall bl.a. ka— raktäriseras av hög andel sysselsatta i jordbruk, låga inkomster från jordbruket och låg befolkningstäthet. Stödet lämnas för att kompense- ra för odlings- och brukningsmässiga handikapp och utbetalas som år- liga djur- eller arealbidrag. Den maximalt tillåtna stödnivån är 121,5 ECU per kreaturenhet eller ha. En ECU motsvarar ca 11 SEK (grön växelkurs, april 1993). Dessutom tillkommer att andra stödformer, t.ex. investeringsstöd, ofta är förmånligare inom dessa områden.
Stöd till landsbygdsutveckling (5 b-stöd) riktar sig till landsbygds- områden med svåra strukturella problem och låg socioekonomisk ut- vecklingsnivå. Det syftar till att förbättra de ekonomiska förutsättning- arna genom insatser för att minska beroendet av jordbruk och stimule- ra framväxten av alternativa sysselsättningar. 5 b—stöd förutsätter ett väl avgränsat område med specifika problem som man vill lösa ge- nom ett detaljerat flerårigt handlingsprogram t.ex. för infrastruktur- förbättringar. Jordbruksföretag kan få stöd till förbättringar inom jordbruksdelen om det inte ökar livsmedelsöverskotten, till vidareför- ädling och marknadsföring samt till kompletterande verksamheter som t.ex. hantverk och turism. Stödet koncentreras således till vissa insatser för vissa företag, som regel i form av bidrag vid investering- ar.
2.2. Generella strukturstöd
2.2.1. Obligatoriska stöd
Att ett stöd är obligatoriskt innebär att alla medlemsländer måste infö- ra det. De närmare bestämmelserna för stödet anges i EG-förordning. Begränsningar av stödet har bl.a. införts för investeringar i sektorer där överproduktionen är särskilt kostsam för EG-budgeten. Vidare finns gränser för investeringamas omfattning både beloppsmässigt (högst 60 000 ECU per sysselsatt eller 121 000 ECU per företag) och med avseende på antalet djurplatser, t.ex. högst 40 koplatser per sys- selsatt. Stöd lämnas inte till utökning av svinproduktion. Investeringar
i yttre miljö (t.ex. gödselvårdsanläggningar), djurrniljö och arbetsmil- jö är däremot undantagna från begränsningar. I bestämmelserna för stödet finns också angivet hur stor del av investeringen som kan täck- as genom stöd och i vilken utsträckning EG kan delfinansiera åtgärder- na. Allmänt gäller att möjligheten till att få en större andel av investe- ringen täckt genom stöd är större i mindre gynnade områden. Den högsta bidragsandelen är 35 % för fasta anläggningar (utom mark- köp) samt 20 % för lösa inventarier. I mindre gynnade områden är de högsta bidragsandelama 45 resp. 30 %. Till de obligatoriska stöden hör också jordbruksreforrnens nya mil- jö-, skogsplanterings- och landskapsvårdsstöd samt trädesprogram- met. Den närmare utformningen av miljöstöden utvecklas i kap. 4 (Mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap). Inom Gemenskapen finns också generella stöd för att främja bildandet av producentorganisationer.
2.2.2 Frivilliga strukturstöd Det finns också stödformer som är frivilliga för medlemsländema att införa och där EG delfinansierar kostnaden. Bland dessa stöd kan näm- nas stöd till förtidspensionering, etableringsstöd till yngre jordbruka- re och EG:s stöd för att utveckla marknadsföring och förädling. Be- loppsmässigt har de generella EG-stöden hittills dominerats av stöden till marknadsföring och förädling samt av det obligatoriska investe- ringsstödet och startstödet till unga jordbrukare. Stödet till marknads- föring och förädling utvecklas ytterligare i kap. 5.
I efterföljande tabell visas hur strukturstöden fördelas mellan olika insatser i några EG—länder.
Jordbruksfonden (FEOGA), orienteringsdelen Redovisning av medelsfördelningen till horisontella stöd (Sa) i Danmark, Tyskland, Frankrike. Holland och Storbritannien samt hela EG. Medeltal per år 1987—1990 i miljoner ECU.
___—mmm m______'z 391% 20.4% 29.0% 54.4% 24.1%!I-
' . lm
startstodtillunga
'ordbrukare 10,8% 42% 150% 0,6% 0,1% 4 ,
310%- 49,1% 34,7% 325,0 _l] man lm 937,5
80
CM L.".— &&
| övergång till bokförin gsm. kompensation trll . 0% _- förädlingoch mm...... 330 o 07% 1.7%
_ 100% 100% 100%__- 182 12.8-E937.5
Källa: stencil från EG-kommissionen
ND &) *] Ul
2.3. Nationella stöd
Grundregeln för de nationella stöden utanför den gemensamma jord- brukspolitiken är att de skall vara i enlighet med Romfördragets reg- ler om statsstöd, vilka syftar till att säkerställa fri konkurrens på EG— marknaden. I princip innebär det att stödet inte får verka konkurrens- snedvridande i handeln mellan länder och inte heller vara produktions- drivande. Sådana stöd som inte är förenliga med CAP:s marknadsreg- leringar och den fria marknadsbildningen är normalt förbjudna. Det gäller t.ex. pristillägg och stöd kopplat till produktionsenhet eller pro- ducerad kvantitet. Endast i undantagsfall kan de tillåtas om det kan på- visas att de inte medför produktionsökningar men t.ex. bidrar till en mer rationell marknadsföring. Ett viktigt undantag är ersättningarna till mindre gynnade områden som utgår i form av djur- eller arealbi- drag.
I Romfördraget finns ett antal möjliga undantag från huvudprinci- pen om konkurrensneutralitet och ett enigt ministerråd kan i exceptio- nella fall också besluta att en stödåtgärd skall vara tillåten även om
den inte överensstämmer med Romfördraget. Bedömningen av om en nationell stödåtgärd överensstämmer med 15st konkurrensregler sker dock i första instans av EG-kommissionen. En viktig princip för tillåt- na stödåtgärder är att de inte får ha karaktär av driftsstöd, dvs. effek- ten av åtgärderna bör räcka längre än den tid som åtgärderna pågår. Exempel på nationella stödåtgärder som godkänts är stöd till kata- strofhjälp, till forskning, försök, rådgivning och kvalitetsutveckling. Stöd till marknadsföring av jordbruksprodukter (utöver det generella strukturstödet) kan också godkännas om det kan anses vara i Gemen- skapens allmänintresse. Det får i sådana fall inte vara fråga om re- klam som enbart rör det enskilda företaget eller produkter som en- bart framställs i det egna landet.
Exempel på nationella stöd som har förbjudits är produktionsstöd i Frankrike för jordgubbar (80 öre/kg), produktionsstöd i Italien för mandariner (45 öre/kg), reduktion av jordbrukets transportkostnader med 30 % i södra Italien samt stöd i Frankrike med 550 kr per kalv som fötts upp på gårdsmjölk.
3. Stödet till jordbruket i norra Sverige
3.1. Inledning
Omställningskommissionen skall förbereda en avstänming av 1990 års livsmedelspolitiska beslut utifrån Sveriges ansökan om medlemskap i EG. Kommissionen skall i detta sammanhang även behandla formerna för stödet till jordbruket i norra Sverige. Omställningskommissionens behandling begränsar sig till frågan om hur stödet bör vara utformat under tiden fram till ett medlemskap för att bäst tillgodose de mål för jordbruket i norra Sverige som stats- makterna har ställt upp. Kommissionen behandlar även frågan om ett prisstöd till jordbruket i norra Sverige. Frågan om stödets utform- ning under tiden efter ett medlemskap kommer att avgöras vid med- Iemskapsförhandlingama.
3.2. Målen för jordbruket i norra Sverige
Den regionalpolitiska målsättningen i 1990 års livsmedelspolitiska be— slut är att politiken skall bidra till en regional utjämning av sysselsätt- ning och välfärd. Riksdagen anförde att jordbrukets regional- och sä- kerhetspolitiska betydelse i norra Sverige även fortsättningsvis motive- rar ett särskilt stöd till näringen för att ge förutsättningar för ett livs— kraftigt jordbruk. l beslutet framhölls också ett miljömotiv för jord- bruket i norra Sverige.
Jordbrukets regionalpolitiska betydelse grundar sig på en mängd värden som jordbruket bidrar med. Förutom den grundläggande pro— duktionen av livsmedel bidrar jordbruket till att upprätthålla syssel- sättning, befolkning och samhällsstruktur. En produktion i norra Sve- rige är vidare betydelsefull för livsmedelsberedskapen och har därut- över en viktig roll för att bevara landskapsbilden och de kulturella
värden som hör samman därmed. Motiven för ett särskilt stöd till jordbruket i norra Sverige är såle- des flera och utformningen av stödet har skett efter en sammanvägd
bedömning av hur dessa mål bäst och effektivast skall kunna uppnås samtidigt. Någon inbördes prioritering av målen finns inte.
Enligt 1990 års livsmedelspolitiska beslut skall lönsamheten i jord- bruket i norra Sverige inte tillåtas sjunka nämnvärt till följd av den in- terna avregleringen, från nivån då beslutet fattades. En följd av detta blir att produktionsanpassningar som beror av reformen i princip sker utanför stödområdet.
3.3. Nuvarande stödformer
Stödet är i huvudsak utformat som ett produktionsstöd, dvs. producen- tema får ett pristillägg för produkterna när de levereras till förädlings- industrin. Norra Sverige är indelat i fem olika områden och stödet av- trappas successivt söderut. Stödområdena framgår av fig. 1. Stödni-
vån skiljer sig mellan dessa beroende på bl.a. områdenas odlingsförut- sättningar. Faktorer som avgör indelningen är bl.a. variationer i av- kastning, stallperiodens längd och kostnader för insatsvaror och in- vesteringar.
Figur 1 Nuvarande områdesindelning för prisstöd till mjölk- produktionen i norra Sverige
Malkerina Slådomv
ZWEQEN
Efter en överenskommelse i GA'I'T år 1989 lämnas en del av stödet till jordbruket i form av s.k. direktbidrag, i huvudsak som ett bidrag
per djur av olika slag. För budgetåret 1992/93 lämnas sådant stöd till mjölkkor, ungdjur, slaktsvin samt am— och dikor. Utöver de generella djurbidrag som lämnas i hela landet erhålls en del av stödet till jord- bruket i norra Sverige också i form av direktbidrag.
För budgetåret 1992/93 uppgår stödet till följande belopp, öre/kg resp. kr/djur:
Pristillägg: Stödområde 1 Stödområde 4 Mjölk, öre/kg 110 — 24 Kött av nöt, kalv, får och lamm, öre/kg 835 — 120 Kött av gris, öre/kg 205 — — D jurbidrag:
Kr/mjölkko 3 610 — 1 160 Kr/ungnöt 560 — 200 Kr/lamm 85 — 30 Kr/slaktsvin 45 — 20 Övrigt: Suggor, kr/sugga 1 455 — 350 Ägg, kr/insatt höna 13,45 — 4,90
Stödet till getproduktionen uppgår till 750 kr per mjölkande get. I matpotatisodlingen uppgår stödet till 4 340 resp. 2 650 kr per ha. Härutöver utgår stöd för merkostnader avseende intransporter för mejerier, slakterier och äggpackerier. Av nedanstående sammanställning framgår hur stödet till mjölk- och köttproduktionen (nöt-, kalv-, får- och lamm samt griskött) beräknas fördelas mellan de olika stödområdena under budgetåret 1992/93, miljoner kronor.
Stödområde: 1 2 (A+B) 3 4 Samtliga Pristillägg: Mjölk 59 186 + 82 40 40 407 Kött 17 71 13 7 108 Djurbidrag: Mjölk 36 115 + 64 37 34 286 Kött 9 52 J _1_2 83 Summa 121 570 100 93 884
Stödet till smågrisproduktionen beräknas uppgå till 9 miljoner kro- nor, stödet till potatisodlingen till 8 miljoner kronor samt stödet till äggproduktionen resp. getskötseln, 3 resp. 2 miljoner kronor. Regeringen har i prop. 1992/93:183 föreslagit en oförändrad stöd- nivå för budgetåret 1993/94.
Med de aktuella stödnivåema utgör norrlandsstödet en väsentlig del av intäkterna för företagen i stödområdet. I stödområde 1 kan norr- landsstödet för ett mjölkföretag med 20 kor och en avkastning i mjölk— produktionen om 6 000 kg/ko och år överslagsmässigt beräknas uppgå till 235 000 kr (stöd till mjölk och nötkött). För motsvarande företag i område 4 kan stödet beräknas till 60 000 kr.
Förutom prisstödet kan jordbruksföretagen i vissa delar av norra Sverige få del av glesbygdsstödet. Detta regionala stöd lämnas i form av lånegarantier och bidrag till de flesta typer av investeringar vid företag belägna inom glesbygdsstödområden. Även jordbruksföre- tag kan få glesbygdsstöd, till jordbruksinvesteringar och investeringar i kompletterande verksamheter.
3.4. Förutsättningar i norra Sverige
Nivån på stödet till jordbruket i norra Sverige är hög, särskilt i stöd- område 1 och 2. De speciella förhållanden som gäller i norra Sverige gör dock att denna nivå är nödvändig för att upprätthålla lönsamheten i produktionen och därmed uppnå de mål man avser med stödet.
Stödområdet motsvarar ungefär 70 % av Sveriges yta, men mindre än 20 % av landets åkerareal och 25 % av jordbruksföretagen. Det finns ungefär 24 000 företag som är större än 2 ha i Stödområdet var—
av heltidsföretagen i huvudsak består av ca 6 000 mjölkföretag (ca 20 % av landets mjölkproduktion). Den genomsnittliga arealen per före- tag är ca 17 ha i norra Sverige, jämfört med 30 ha i landet som hel- het. Andelen småbruk är högre i norra Sverige än genomsnittet för landet.
Andelen växtodlingsföretag är betydligt lägre än genomsnittet för landet medan andelen mjölkgårdar å andra sidan är något högre. In- riktningen på animalieproduktion — främst kött och mjölk — är marke- rad i stödområdet. Mjölkgårdama i norra Sverige hade genomsnittligt färre antal kor, 18 stycken, än riksmedeltalet som var 24 mjölkkor år 1991. Antalet företag har under den senaste tjugoårsperioden minskat mer i norra Sverige än i landet i övrigt. Åldersstrukturen i stödområ- det skiljer sig också gentemot övriga delar av landet. Andelen brukare
under 45 år är färre medan andelen över 65 år är fler jämfört med det svenska genomsnittet.
3.4.1. Produktionsförutsättningar
Livsmedelsproduktionen i norra Sverige begränsas jämfört med res- ten av landet av en rad naturgivna förhållanden.
Förutsättningama för växtodling begränsas av den korta vegetations- perioden och den låga medeltemperaturen under växtsäsongen. Anta- let soltimmar är dock högt under den korta vegetationsperioden. Me- delavkastningen för t.ex. spannmål är i allmänhet betydligt lägre i Stödområdet än i resten av landet med undantag av Sydsvenska höglan- det. Det norrländska klimatet medför emellertid mindre risk för sjuk- doms- och parasitangrepp, som i sin tur minskar behovet av kemiska bekämpningsmedel. Användningen av bekämpningsmedel är jämförelse- vis mycket låg i norra Sverige. Samma sak gäller användningen av handelsgödsel.
Förutsättningama för animalieproduktionen påverkas av stallperio- den vilken är längre än i landets södra delar. Detta påverkar behovet av foder, arbete och lagringskapacitet och därmed kostnaderna för produktionen. Den låga medeltemperaturen påverkar också energibe- hov och uppvärrnningskostnader i produktionen.
3.4.2 Strukturella förutsättningar m.m. Avstånden är långa och befolkningstätheten låg i norra Sverige. Fusio- ner inom förädlingsindustrin har lett till att antalet produktionsplatser successivt minskat. De långa avstånden är av särskild betydelse i meje- risektom eftersom mjölken varannan dag måste hämtas vid gården. Den geografiska strukturen påverkar också möjligheten till altema-
tiv/kompletterande sysselsättning i tätort. Låg efterfrågan på arbets- kraft och hög arbetslöshet på de lokala arbetsmarknadema betyder of- ta att boende i kombination med deltidsjordbruk och pendling inte är
ett möjligt alternativ. En anledning till att samhället slår vakt om bo- sättning och utkomstmöjligheter i jordbruket är att andra näringar som t.ex. skogsbruk och turism är beroende av en fungerande infra- struktur. Den låga befolkningstätheten medför också relativt sett högre kost- nader för att distribuera förnödenheter och livsmedel. Mejeriföreningama i Norrland har i allmänhet en något sämre be- talningsfönnåga än föreningarna i södra Sverige om man exkluderar
pristilläggen. Av nedanstående sammanställning framgår mjölkpriser- na i de olika mejeriföreningama i Norrland och en jämförelse med
ARLA resp. Skånemejerier. I redovisningen har för att jämförbarhet skall gälla mellan åren hänsyn tagits till de fusioner som gjorts.
Avräkningspris till mjölkleverantör, öre/kg Mejeriförening:
Pris inkl. efterlikvid, tilläggs- och retroaktiva betalningar
Grundpris Pris inkl. pristillägg
1990 1991 1992 1990 1991 1992 Milko 288 279 273 323 314 308 NNP 276 261 270 356 342 351 Norrmejerier 276 265 269 370 359 364 ARLA 291 284 288 291 284 288 Skånemejerier 294 288 295 294 288 295
3.5. EG:s stöd och stödformer
3.5.1 Regionala stöd i EG EG har inom jordbruksområdet två viktigare typer av regionala stöd. Det är dels stöd till bergsjordbruk och mindre gynnade områden (Less favoured areas, LFA), dels det s.k. 5 b-stödet till landsbygdsut- veckling. Det första stödet är ett direkt jordbruksstöd för att kompen- sera jordbrukarna för svaga produktionsförutsättningar. 5 b—stödet har en bredare inriktning och syftar till att minska områdets beroende av jordbruk och stimulera övergång till annan verksamhet. Stödfor- mema beskrivs utförligare i tidigare avsnitt (se kap. 2).
3.5.2 Nationella stöd Utanför EG:s gemensamma jordbrukspolitik är det under vissa förut- sättningar möjligt för medlemsländerna att lämna särskilt stöd. Grund— regeln är att nationella stöd utom ramen för EG:s jordbrukspolitik är förbjudna om de verkar konkurrenssnedvridande i handeln mellan län— derna eller är produktionsdrivande. I princip är därför pristillägg el- ler stöd kopplat till produktionsenhet eller producerad kvantitet för- bjudna. Sådana stöd kan endast i undantagsfall tillåtas om det kan påvi- sas att de inte bidrar till produktionsökning men t.ex. bidrar till mer rationell marknadsföring.
3.6. Olika stödformer och effekter av dessa
Som ett underlag för Omställningskommissionens arbete har J ordbruks- verket utrett konsekvenser av en övergång från pristillägg till stöd re- laterade till produktionsmedel, t.ex. areal- eller djurbidrag. I detta sammanhang har också för- och nackdelar med olika stödtyper och stödkombinationer redovisats (Rapport 1992:36).
3.6.1 Skillnader i stödsystem mellan Sverige och EG Stödet till norra Sverige är i huvudsak utformat som ett produktions- stöd, dvs. producenterna får ett pristillägg för produkterna när de le- vereras till förädlingsindustrin. Pristilläggen är för flera produkter kombinerade med djurbidrag. Ett arealbidrag utbetalas för potatisod-
lingen. Inom EG sker utbetalningarna till mindre gynnade områden främst i form av arealstöd och djurbidrag. I norra Sverige utgår ock- så stöd till svin- och äggproduktion, produktionsgrenar som inte om- fattas av EG:s regionalstöd. Transportstöd förekommer inte i EG, åt- minstone inte som stöd per kvantitet vara. Stödnivån i Sverige är av- sevärt högre än nivån på EG:s stöd till mindre gynnade områden. I Sverige tillämpades vidare mellan budgetåren 1987/88 och 1991/92 ett åtgärdsprogram för jordbruket i norra Sverige vars syfte bl.a. var att stimulera kompletterande verksamhet. Detta program kan närmast jämföras med EG:s 5 b-stöd till diversifiering av jordbruksföretagen.
3.6.2. Produktionsstöd
Produktionsstödet i Norrland utbetalas dels i form av ett tillägg till av- räkningspriset för resp. produkt (prisstöd), dels som ett transportstöd som utgår till förädlingsindustrin för att kompensera regionen för hö- ga transportkostnader.
Prisstöd gynnar företag med hög avkastning vilket har positiva ef- fekter för produktivitetsutvecklingen. Eftersom prisstödet ges per pro- ducerad enhet är avkastningen avgörande för intäktemas storlek. Stö- det har i sin nuvarande utformning ingen större effekt på produktio- nens förläggning över året. I relation till djur- och arealbidrag är stödforrnen förhållandevis lätt och billig att administrera. Det är be- tydligt svårare att kontrollera pristillägget på kött än på mjölk.
3.6.3 Stöd till produktionsfaktorer, t.ex. djur, areal och investeringar Djurbidrag utbetalas inom Norrlandsstödet i dag till flera produktions- grenar. Utbetalningama baseras på uppgifter vid ett visst räkningstillfäl- le. Arealbidrag används för närvarande för stöd till potatisodling i norra Sverige. Direktbidragen gynnar jordbruk med låg avkastning eftersom av- kastningsnivån inte är avgörande för stödets storlek. Djur- och arealbi- dragen stimulerar en mer extensiv produktion, men däremot inte pro- duktivitetsutvecklingen på samma sätt som prisstödet. Det nuvarande systemet för djurbidragsberäkning med en räkning per år leder bl.a. till ojämna leveranser vilket påverkar slakteriemas
kapacitetsutnyttjande negativt. Problemet är särskilt markant i områ— den med höga stödbelopp. Jordbruksverket har därför nyligen beslu- tat öka antalet räkningstillfällen för att komma tillrätta med dessa pro- blem. Jämfört med pristillägg är djurbidragen adminstrativt sett en re- lativt arbetskrävande och kostsam stödfonn.
Om stödet till jordbruket i norra Sverige till viss del skulle omvand- las till arealbidrag skulle även växtodlingsföretagen få del av stödet. Enskilda företag med viss produktionsinriktning skulle dock påverkas negativt, t.ex. mjölkproducenter som inte har så stor växtodlingsareal och som därför baserar sin produktion på en stor andel inköpt foder. Utformningen och villkoren för ett arealstöd påverkar naturligtvis hur stödet fördelas mellan olika företag, med hänsyn till faktorer som produktionsinriktning, struktur och ägarförhållanden. Markägarför- hållandena i norra Sverige skulle kunna få betydelse, särskilt vid fö- retag som har s.k. avtalslösa eller muntliga arrenden. Vid utformning av stödvillkor skulle särskild hänsyn behövas tas för att säkerställa att brukaren och inte markägaren erhåller stödet.
Investeringsstöd utbetalas inom EG bl.a. till bergsjordbruk och mindre gynnade områden men också till jordbruksföretag för diver- sifiering av verksamheten. Inom ramen för det generella glesbygdsstö— det kan även jordbruksföretag som är belägna i glesbygdsområden få lånegarantier och bidrag till olika typer av investeringar.
En fördel med stödforrnen är att den inte ger någon snedvridande
effekt på priserna. Ett investeringsstöd kan sänka företagens kapital- kostnader så att de därigenom blir mindre beroende av annat stöd, t.ex. prisstöd eller direktbidrag.
3.6.4. Inkomststöd
Ett inkomststöd innebär att företagen inom ett stödområde får ett er- sättningsbelopp för att bedriva jordbruksproduktion. Ett inkomststöd är direkt inriktat på jordbrukarens inkomster till skillnad mot t.ex. prisstöd vilket är relaterat till produktionen. I sin renaste form skulle ett inkomststöd kunna betalas ut som en klumpsumma till varje före- tag oberoende av produktionsnivå. Under förutsättning att det finns al- ternativa produktionsmöjligheter som skulle bli lönsamma för primär- produktionen när prisstödet för de traditionella produktionsgrenama trappas ner så skulle ett inkomststöd som är frikopplat från produktio-
nen ha mindre snedvridande effekt på resursanvändningen, dvs. olika produktionsinriktningar skulle kunna konkurrera på mer jämbördiga villkor.
Man kan dock tänka sig alternativa utformningar av ett inkomststöd vilka direkt eller indirekt är relaterade till verksamheten vid företa- get. Exempelvis kan ett belopp utgå per företag vid en minsta arbetsin- sats eller minsta areal. Stödet skulle också kunna utbetalas proportio- nellt mot ett beräknat behov av arbetsinsats eller mot företagets netto- resultat. Stödformen finns i dag inte i EG eller i Sverige.
Ett inkomststöd styr alltså inte produktionen på samma sätt som ett prisstöd. Vilken multiplikatoreffekt ett inkomststöd i norra Sverige skulle ge, t.ex. genom sysselsättning i förädlingsindustri och transport- led, är beroende av vilken produktionsinriktning som blir mest lön- sam för jordbruket under de nya förutsättningama. Det är troligt att ett inkomststöd som relateras till behovet av arbetsinsats eller arealom- fattning uppmuntrar till extensiv drift med mindre användning av ma- skiner och insatsvaror och en större insats av arbetskraft. Detta kan le- da till förändringar i resursfördelningen eftersom värdet av arbete höjs i förhållande till värdet av kapitalinsats.
Om stödet inte på något sätt är kopplat till produktionens storlek kan det medföra att produktionsvolymen sjunker i stödområdet. Be- redskapsmålet skulle i så fall vara svårt att uppnå. En sänkt produk- tionsvolym skulle också indirekt kunna ge negativa effekter för infra- struktur och sysselsättningen inom andra näringar. Administrativt är troligen ett inkomststöd svårt att utforma. Det gäller såväl i fråga om att fastslå rimliga stödbelopp som att avgränsa vad som är ett jord- bruksföretag.
3.6.5 Stöd till diversifiering Olika stöd kan också ges för att stimulera en övergång till eller kom- plettering med annan verksamhet än jordbruk. Det s.k. åtgärdspro- grammet för jordbruket i norra Sverige som syftade till att främja tillkomst och utveckling av kombinationsföretag är ett exempel på så- dant stöd. Programmet pågick mellan budgetåren 1987/88 och 1991/ 92. Även det generella glesbygdsstödet kan medverka till en diversi- fiering av verksamheten vid ett företag. Inom EG kan detta program jämföras med 5 b-stödet till diversifiering av jordbruksföretagen.
3.6.6. Övriga stödformer
Utöver de tidigare nämnda stöden förekommer i Sverige även andra former av stöd vilka närmast kompletterar produktions- och produk- tionsfaktorstöd vid svåra produktionsförhållanden och stora kostnads- nackdelar. Exempel på sådana stödformer är starthjälp, stöd till skuldsatta företag (upphör den 1 juli 1996) rådgivning och ut- bildning. Stöden är inte begränsade till norra Sverige. Ett stöd som tillämpas i EG utan motsvarighet i Sverige är marknadsföringsstöd, t.ex. vid introduktion av en ny vara på en marknad.
3.7. Slutsatser
Syftet med det nuvarande stödet till jordbruket i norra Sverige är i första hand regionalpolitiskt betingat. Det finns också beredskaps-, sä- kerhets- och miljöpolitiska motiv för att behålla jordbruksproduktio- nen och bosättningen. ] den livsmedelspolitiska målformuleringen för norra Sveriges jordbruk finns det ingen inbördes prioritering av må- len vilket försvårar en utvärdering av effektiviteten hos olika medel. Att avgöra vilken stödform, eller kombination av stödformer, som på bästa sätt uppfyller målen bör således ske mot bakgrund av flera fakto- rer, bl.a. träffsäkerheten i stödet, kostnaden för den administrativa hanteringen och i vad mån stödfonnen verkar snedvridande på pro- duktionsstrukturen. Med hänsyn till de ramar som kommissionens upp- drag och direktiv utgör har dock någon genomgripande analys av mål och medel för stödet till norra Sverige inte gjorts.
Stödet utbetalas i dag huvudsakligen i form av ett prisstöd vilket kompletteras av djur- och arealbidrag. Nivån på stödet överstiger be- tydligt EG:s regionala stöd till jordbruk och landsbygdsutveckling. De speciella förhållandena som gäller för jordbruksproduktion i norra Sverige innebär dock så stora kostnadsnackdelar för jordbruket att en hög stödnivå är nödvändig om en jordbruksproduktion av oförändrad omfattning skall kunna bibehållas, vilket är innebörden av 1990 års beslut.
En anpassning till EG:s nuvarande stödsystem är av flera skäl orea- listisk. Generellt sett gäller att förhållandena i norra Sverige — t.ex. avseende struktur och produktion — inte motsvarar de förhållanden (landsbygdsproblem) i EG som styrt framväxten av EG:s regional-
stöd. Det gör det svårt att direkt tillämpa EG:s regler på svenska för- hållanden. Inom ramen för EG:s stöd bör det dock finnas utrymme för regionalstöd till mindre gynnade svenska områden. Följden för jordbruksföretagen i norra Sverige skulle dock bli mycket drastisk om endast EG:s generella stöd till mindre gynnade områden tillärnpa- des. Denna nivå på stödet skulle vara otillräcklig för att uppnå de livs- medelspolitiska målen för norra Sverige.
EG:s stöd är framför allt inriktade på direktstöd och investerings- stöd. Prisstöd är i princip inte ett tillåtet regionalstöd. Inte heller bland de nationella stöd som lämnas av medlemsstaterna förekommer något prisstöd motsvarande stödet till norra Sverige. Inställningen från EG kan förväntas vara restriktiv till ett svenskt önskemål om så- dant. Frågan är en viktig del av de svenska medlemskapsförhandling- ama. Att slå vakt om och utveckla jordbruket i norra Sverige fram- hölls som ett viktigt svenskt förhandlingsmål i det anförande som Europaministem höll vid öppnandet av förhandlingarna.
För Omställningskommissionen blir frågan mot denna bakgrund närmast huruvida det är lämpligt eller angeläget att förändra den nu- varande utformningen av stödet, dvs. bedöma effekterna av en avveck- ling av prisstödet och övergång till direktbidrag under tiden fram till medlemskap.
Den nuvarande formen för stöd inriktas i första hand på att ge för- utsättningar för att upprätthålla en viss produktion i norra Sverige. Därmed finns underlag för att bibehålla befolkningen i området.
Produktionens inriktning och struktur har betydelse för möjlighe- ten att uppfylla de livsmedelspolitiska målen. De arealbunda produk- tionsgrenama (mjölk och nötkött) bidrar till att uppfylla flera av må— len. Stödet är i dag framför allt kanaliserat till mjölkföretagen. Dessa företag svarar för en relativt stor andel av det totala produktionvärdet av jordbruksprodukter i norra Sverige. En rationell primärproduk— tion kan vidare i vissa fall vara en förutsättning för att upprätthålla lönsamheten i förädlingsindustrin. Framför allt gäller detta i fråga om mejeriproduktionen.
En omfördelning av det samlade stödet till jordbruket och landsbyg- den i norra Sverige mot en större andel av stöd av 5 b-modell (exem- pelvis stöd till landsbygdsutveckling) skulle på sikt kunna förbättra förutsättningama för jordbruket och därmed minska behovet av direk- ta stöd. De för jordbruket positiva effekterna av en förbättrad infra-
struktur, ett mera differentierat näringsliv m.m. får emellertid inget omedelbart genomslag. Minskar man nivån på det direkta stödet till jordbruksföretagen för snabbt är risken stor att en snabb utslagning av företagen kommer att ske.
En omvandling av nuvarande stöd till direktstöd i form av djur- el- ler arealbidrag skulle ge höga belopp. Som exempel kan nämnas att om hela norrlandsstödet till mjölkproduktionen skulle utbetalas som djurbidrag skulle detta vid en avkastningsnivå om 6 000 kg/ko uppgå till 10 200 kr/ko i område 1 resp. 2 600 kr i område 4. I vissa fall skulle nivån på stödet komma att överstiga värdet på den produktions- faktor den är relaterad till. Detta skulle i sin tur kunna leda till kapita-
liseringseffekter, dvs. bidraget skulle kunna höja priset på mark.
Med djurbidrag och lägre produktpriser är det inte längre företags- ekonomiskt lönsamt för den enskilde brukaren att producera lika mycket mjölk per djur som tidigare. Om detta leder till att produktio- nen i mjölkkobesättningama minskar kan det medföra högre transport- kostnader för att hämta mjölken, vilket har negativa effekter för indu- strin. De negativa effekterna av höga stödbelopp som skulle bli följ- den av en omläggning av hela prisstödet till djurbidrag är särskilt tyd- liga i mjölkproduktionen.
Som kommissionen påpekat i tidigare betänkanden är det angeläget att en effektivisering sker i förädlingsledet för att lönsamheten skall bibehållas i primärproduktionen.
Det är av flera skäl särskilt viktigt att bedöma effekterna av en för— ändrad stödforrn på just mjölkproduktionen. Denna svarar, tillsam- mans med nötköttsproduktionen, för den dominerande produktionen i norra Sverige. Tillsammans bidrar dessa produktionsgrenar i högre utsträckning än annan produktion till att uppfylla miljömål om öppna landskap etc.
När det gäller miljömålet kan det dock finnas anledning att i vissa områden vidta särskilda åtgärder, t.ex. för att hålla landskapet öppet. Eftersom strävan i så fall är att behålla ett bete och inte att upprätthål- la produktionen kan djur- eller arealbidrag vara ett effektivare medel än prisstöd för att uppnå detta mål.
Administrativt är djurbidrag mer komplicerade än pristillägg. Ett djurbidrag som betydligt överstiger dagens nivå skulle troligen ge ne- gativa effekter. Vid sammanvägning av olika faktorer har pristillägg hittills funnits vara den lämpligaste stödformen för att uppnå målen
för jordbruket i norra Sverige. Ett medlemskap i EG ändrar i sig inte den bedömningen.
Med hänsyn till detta och till att frågan om stödet till Norrland tas upp i förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i EG anser inte Om- ställningskommissionen att det finns anledning att föreslå några för- ändringar av stödets nuvarande utformning.
4. Mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap
4.1. Uppdraget, m.m.
Enligt direktiven (dir. 1991:97) skall kommissionen bl.a. göra en av- stämning av besluten i 1990 års livsmedelspolitik avseende mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap samt i an- slutning därtill pröva frågan om arealersättning som en metod att be- vara öppna landskap.
I regeringens prop. 1992/93zl30 om vissa jordbrukspolitiska frå- gor erinras om att den reformerade gemensamma jordbrukspolitiken inom EG har kompletterats med flera åtgärder där inriktningen i viss utsträckning ansluter till syftet med det svenska landskapsvårdsstödet. Även dessa kompletterande åtgärder bör beaktas när kommissionen gör sin avstämning på detta område.
Kommissionen skall i första hand utgå från de uppföljningar av re- formen som genomförs av olika myndigheter. Statens naturvårdsverk, Statens jordbruksverk och Riksantikvarieämbetet har regeringens upp- drag att utvärdera miljöeffektema av den nya livsmedelspolitiken.
4.2. Miljömål, medel och förväntade effekter av 1990 års livsmedelspolitiska beslut
Ett övergripande mål för livsmedelspolitiken är en god hushållning med samhällets totala resurser. Miljömålet är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jordbrukets miljöbe- lastning.
Det livsmedelspolitiska beslutet är 1990 innebär bl.a. en övergång från en reglerad till en fri inhemsk marknad. Jordbruket skall under- kastas samma villkor som andra näringar, vilket bl.a. innebär att pro- ducenterna endast kan få ersättning för efterfrågade varor och tjäns- ter. Kollektiva nyttigheter skall betalas med offentliga medel.
1990 års beslut innebär att jordbrukarna själva får ta ansvar för eventuella förluster vid avsättning av överskottsproduktion på värld- marknaden. Förutsättningama för lönsam produktion för export be- dömdes under överskådlig tid vara ytterst små. Produktionen behövde därför anpassas till vad som kunde avsättas inom landet. En sådan an- passning medför att mer än en halv miljon hektar jordbruksmark be- höver ställas om för annan användning än livsmedelsproduktion. Mjölkkoantalet bedömdes vid beslutet behöva minska med ca 50 000 kor.
Det traditionella jordbruket med växtodling och djurhållning ger med sina åkrar, ängar och betesmarker en stor variation i landskapet. Variationen av olika markslag ger förutsättningar för ett rikt växt- och djurliv. Bebyggelse, fornlämningar, vägar, fägator och hägnader berättar om odlingens historia. Odlingslandskapet är en länk mellan vår samtid och vår historia och också en viktig del av vårt kulturarv.
Omställningen medför stora förändringar i odlingslandskapet. Nya grödor eller skog blir normala inslag på åkermark. Det varierande kulturlandskapet i skogs- och mellanbygdema, med dess rika biologis- ka och historiska innehåll, hotas att utarmas genom nedläggning, igen- växning och skogsplantering. En tredjedel av alla hotade och sällsynta växter är direkt knutna till odlingslandskapet.
I samband med det livsmedelspolitiska beslutet anslogs därför me- del för landskapsvård för att bevara de värdefullaste delarna av od- lingslandskapet. Med anslaget för landskapsvårdande åtgärder skall nationellt värdefulla områden med fastlagda kvaliteter från natur- och kulturrniljövårdssynpunkt bevaras. Syftet är att bibehålla variationen i odlingslandskapet samt bevara den biologiska mångfalden och de na- tur- och kurlturrniljövärden som där finns. Anslaget avses vara perma- nent. För budgetåren 1990/91—1992/93 anslogs 100, 200 resp. 250 miljoner kronor.
Medlen för Naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet (NOLA) ökade från 10 miljoner kronor till närmare 40 miljoner kronor till följd av det livsmedelspolitiska beslutet. Detta stöd syftar till att bevara biolo- giskt värdefulla naturliga betes- och slåttermarker. Detta skall ske ge- nom ersättning till brukare för fortsatt traditionell skötsel. Till skill- nad från landskapsvårdsersättningen kan NOLA användas till små, iso- lerade objekt och användas utan krav på långsiktig bärkraft hos lant- bruksföretagen.
Sedan budgetåret 1988/89 har Riksantikvarieämbetet tilldelats sär- skilda medel för vårdinsatser för att bevara värdefulla kulturland- skapsavsnitt och särdrag i odlingslandskapet. Medlen, för närvarande ca 8 miljoner kronor per år, används såväl till upprustning och åter- ställningsåtgärder som till återkommande vård i utvalda områden. År 1990 omfattade arbetet 58 objekt. Riksantikvarieämbetet har också me- del för vård av kulturhistoriskt värdefull agrar bebyggelse. Skötsellagen kompletterades år 1984 med hänsynsregler. Syftet var att bevara för natur— och kulturrniljövården värdefulla inslag i odlings- landskapet. Föreskrifterna har skärpts. Resurserna för tillsyn och in- formation om odlingslandskapets bevarandevärden har också ökat.
Nedläggning av jordbruksmark (inkl. betesmark) skall enligt 4 & skötsellagen anmälas till länsstyrelsen senast åtta månader i förväg. Syftet är att ge länsstyrelsen tid och möjlighet att vidta åtgärder om viktiga bevarandevärden riskerar att gå förlorade.
Sammantaget skall detta enligt det livsmedelspolitiska beslutet leda till ett rikare och mer varierat odlingslandskap med stärkt biologisk mångfald och ökad genetisk variation, större aktsamhet om icke fömy- bara kulturvärden och ett minskat intresse att ta bort små landskapsele- ment.
Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att i samråd med Jordbruksverket och Riksantikvarieämbetet fortlöpande följa och ut- värdera miljöeffekterna av den livsmedelspolitiska reformen. En förs- ta rapport lämnades i oktober 1992. Naturvårdsverket skall fortsätt- ningsvis årligen i samband med anslagsframställan redovisa uppdra- get.
4.3. Resultat enligt myndigheternas pågående utvärdering
4.3.1 Åkerarealens förändring De förändringar av åkerrnarkens omfattning efter det livsmedelspoli- tiska beslutet som den officiella statistiken visar kan utläsas ur nedan- stående sammanställning. Materialet är hämtat från lantbrukets före- tagsregister för åren 1989—1992 och redovisas per produktionsområ- de (hektar åkermark).
Prod.omr. 1989 1990 1991 1992 Index Gss 354 554 355 030 351 004 350 270 99 % Gmb 325 373 324 426 324 417 321 745 99 % Gns 461 420 462 008 452 539 450 519 98 % Ss 657 583 656 787 633 975 626 438 95 % Gsk 540 264 535 982 528 556 523 363 97 % Ssk 208 862 207 267 201 858 199 799 96 % Nn 171422 170 689 168 679 168 331 98 % Nö 132 821 131 128 128 346 127 467 96 % Summa: 2 852 299 2 843 317 2 789 374 2 767 932 97 %
Indexkolumnen speglar förändringen i procent med år 1989 som bas- år. Förändringen har varit störst i Svealands slättbygder (SS) och minst i Götalands slätt- och mellanbygder (Gss och Gmb). Mellan åren 1990 och 1991 minskade den totala åkerarealen med ca 54 000 ha i landet. Den relativt kraftiga minskningen av åkermark mellan dessa båda är beror delvis på att företag som lagt hela åkerrnar- ken i omställning utgått ur statistiken. Mellan åren 1991 och 1992 av- tog minskningstakten till ca 21 000 ha. En stor andel av den i statisti- ken redovisade nedlagda åkermarken torde ligga i s.k. vänteläge inom
omställningsprogrammet. Skogsvårdsstyrelsema har på Skogsstyrelsens uppdrag bedömt
skogsodlingens omfattning på nedlagd jordbruksmark inom ramen för omställningsprogrammet. Därvid redovisades för år 1991 att plante- ring av barrskog utförts på 3 000 ha, platering av ädellövskog på 800 ha och plantering av vanlig lövskog på 1 300 ha jordbruksmark i lan- det som helhet. Enligt en enkätundersökning av Skogsstyrelsen i de- cember 1991 planerades skogsplantering på en betydligt större areal, totalt 62 225 ha under åren 1991—1996, varav knappt hälften avsåg barrskog. Utvecklingen tyder för närvarande på att endast en mindre del härav kommer att planteras.
4.3.2 Förändring av antalet mjölkkor Antalet mjölkkor fördelat på produktionsområden för åren 1989—1992 redovisas nedan. Uppgiftema har hämtats från lantbrukets företagsregister.
Prod.0mr. 1989 1990 1991 1992 Index Gss 33 109 33 954 31 205 31 249 94 % Gmb 80 198 81 802 77 935 79 145 99 % Gns 63 534 64 879 59 897 59 887 94 % Ss 79 584 80 717 72 406 72 073 91 % Gsk 187 343 189 025 170 189 168 206 90 % Ssk 43 598 44 446 39 741 38 720 89 % Nn 45 119 45 384 43 015 42 595 94 % Nö 36 492 36 202 33 824 34 073 93 % Summa: 568 977 576 409 528 212 525 948 92 %
Indexkolumnen visar förändringen i procent med år 1989 som basår. Mjölkkoantalet ökade mellan åren 1989 och 1990 i alla områden utom i övre Norrland (Nö), där en mindre minskning inträffade. Därefter skedde en kraftig minskning med ca 48 000 mjölkkor i hela landet mellan åren 1990 och 1991. Möjligheterna att erhålla omställningsbi- drag för avveckling av mjölkproduktionen är en väsentlig förklaring till utvecklingen. Störst var minskningen i Götalands och Svealands skogsbygder (Gsk och Ssk) och Svealands slättbygder (Ss).
Mellan åren 1991 och 1992 har en marginell minskning — drygt 2 000 kor — skett i landet som helhet. Minskningen har framför allt skett i skogsbygderna i södra och mellersta Sverige. Södra Sveriges slätt- och mellanbygder uppvisar en viss ökning av mjölkkoantalet det senaste året.
4.3.3 Förändring av antalet am- och dikor Antalet am- och dikor fördelat på produktionsområden för åren 1989—1992 redovisas nedan. Uppgifterna är hämtade från lantbrukets företagsregister.
Prod.0mr. 1989 1990 1991 1992 Index Gss 6 784 7 662 9 123 12 284 181 % Gmb 12 467 14 105 17 279 23 602 189 % Gns 5 771 7131 10 477 15 788 274 % & 7 544 9 235 12 546 18 952 251 % Gsk 27 312 30 515 39 777 52 808 193 % Ssk 2 437 3 374 4 898 7 105 292 % Nn 694 1 841 2 550 3 893 304 % Nö 694 865 1 092 1 426 205 % Summa: 64 290 74 728 97 742 135 858 211 %
Indexkolumnen visar förändringen i procent med år 1989 som basår. Antalet am- och dikor har mer än fördubblats under perioden 1989—1992 i riket som helhet. Ökningstakten har stigit år från år un- der perioden. Den minsta ökningen i procent har skett i södra Sve- riges slätt— och mellanbygder. Ökningen torde främst bero på att am- och dikor ersatt mjölkkor vid företag som avvecklat mjölkproduktio- nen. Även omställningsstödet inom jordbruket kan ha bidragit till ök- ningen.
Totala ökningen av antalet am- och dikor uppgår till nära 72 000 kor för perioden 1989—1992. Den ökningen är större än minskningen av antalet mjölkkor i landet under samma period. Mjölkkoantalet minskade då med 43 000 djur. Sammanfattningsvis har således djur- antalet ökat med ca 60 000 sedan år 1989.
Antalet kvigor, tjurar och stutar redovisade i lantbrukets företagsre- gister uppvisar också en ökning för samma period. Totalt ökade anta- let med 32 000 djur.
4.3.4 Bevarandeprogram för odlingslandskapets natur- och kulturvärden Den livsmedelspolitiska reformen aktualiserade behovet av att snabbt ta fram långsiktiga länsvisa program för bevarande av odlingslandska- pets natur- och kulturvärden. Programmen skall ge en samlad redovis- ning av kända natur- och kulturvärden. Bevarandeprogrammen anger var de värdefulla områdena finns, hur värdefulla de är och vad som motiverar värdet. Till programmen hör kortsiktiga åtgärdsprogram
för de kommande tre åren. Dessa skall ange vilka bevarandeåtgärder som bör genomföras och vilka områden som är aktuella för dessa åt- gärder. Syftet är således att rikta tillgängliga styrmedel till de värde- fullaste områdena och få fram underlag för bl.a. fysisk planering och beslut i frågor som rör odlingslandskapets förändringar.
4.3.5 Landskapsvårdsersättning Medlen för landskapsvårdsersätming disponeras regionalt av länsstyrel- serna för att ge aktiva jordbrukare ersättning för att de skall upprätt-
hålla hävden av jordbruksmark som är av nationellt intresse för na- tur- och kulturrniljövården. Utbetalningarna grundas på civilrättsliga
avtal mellan staten (länsstyrelsen) och jordbrukaren. Vid halvårsskif- tet 1992 hade drygt 5 400 avtal om landskapsvårdsersättning ingåtts, med en total areal om ca 147 000 ha. Enligt en av Naturvårdsverket genomförd enkät till länsstyrelserna var antalet avtal den 31 december 1992 7 598 stycken. Arealerna är ungefär lika stora för åker som för naturlig betesmark. Dessa marker är högt prioriterade och har väl do- kumenterade värden. Dessa odlingslandskap bedöms vara av ovärder- lig betydelse för bevarande av biologisk mångfald och för historisk
förståelse m.m. Ersättningen för skötsel av olika markslag varierar. För åker beta-
las vanligen 300—700 kr/ha och för naturbetesmark 900—1 500 kr/ha. Genomsnittskostnaden, oavsett markslag, är för hela landet ca 700 kr/ha. Före utbetalning lämnar brukaren in en försäkran om att avta- lad skötsel utförts.
De medel för landskapsvårdsersättning som länsstyrelserna tillde- lats för att ingå avtal med lantbrukare var totalt 181,95 miljoner kro- nor budgetåret 1991/92. Medel som bundits upp i avtal för årliga utbe- talningar var vid utgången av nämnda budgetår 97 miljoner kronor. Enligt Naturvårdsverkets enkät uppgick de i avtal uppbundna medlen till 143 miljoner kronor den 31 december 1992. De tillgängliga med- len har således inte hunnit förbrukas. Från länsstyrelsernas sida anges att orsaken härtill har varit att tillräckliga resurser för administration och utbildning inte erhållits. Efter det att bevarandeprogrammen nu färdigställts i de flesta län har arbetet med avtalstecknandet tagit fart.
4.3.6 Naturvårdsåtgärder i odlingsbygd Medlen för naturvårdsåtgärder i odlingsbygd (NOLA) är ett komple- ment till landskapsvårdsersättningen. Till skillnad från denna är NOLA-ersättningen endast avsedd för objekt med höga biologiska vär- den. Enstaka små objekt kan också få denna ersättning.
Vid halvårsskiftet 1992 hade ca 3 400 avtal om NOLA ingåtts om- fattande en total areal av 42 000 ha. Större delen utgörs av naturbetes- marker och dessa motsvarar 20 % av den areal som klassificerats som värdefull i den riksomfattande ängs- och hagmarksinventeringen. När- mare hälften av landets kända areal av högt klassificerade naturliga slåtterrnarker är föremål för NOLA—avtal.
Av tilldelade medel budgetåret 1991/92 har vid utgången av detta budgetår 70 % bundits upp i avtal. Knappt 10 % av tilldelade medel har använts för administration.
4.3.7 4 & skötsellagen De senaste två budgetåren har ca 7 200 anmälningar om nedläggning av jordbruksmark enligt 4 & skötsellagen gjorts motsvarande 75 000 ha. 85 % av dessa inkom det första året, till största delen som en konsekvens av ansökningar om omställningsstöd. Av den anmälda arealen utgör endast 5 % eller ca 4 000 ha betesmark. Den totala betes— marksarealen i landet uppgår till något mer än 500 000 ha. Med betes- mark avses här mark som används till bete och som inte är lämplig att plöjas. I de län som har färdiga bevarandeprogram berör ca 30 % av anmälningarna bevarandeområden.
Av nedläggningsanmälningama har ca 10 % resulterat i följdbeslut. Huvuddelen har rört avtal om landskapsvårdsersättning eller NOLA. Länsstyrelserna anser att den administrativa betydelsen av 4 & skötsel- lagen i första hand är att de får möjlighet att ställa villkor för att mild- ra konsekvenserna av ändrad markanvändning. Tidsfristen åtta måna- der för att diskutera ändrad markanvändning med jordbrukaren anses tillräcklig. Hanteringen av anmälningarna om nedläggning underlättas när bevarandeprogrammen finns färdiga.
Anmälningsplikten fångar mycket ofullständigt upp den passiva ned- läggningen (igenväxningen). Myndigheterna som utvärderar livsmedels- politikens miljöeffekter antar att större delen av den faktiska nedlägg- ningen, främst betesmark, inte kommer till länsstyrelsernas känne- dom.
4.3.8 6a & skötsellagen Länsstyrelsen har möjlighet att meddela föreläggande och förbud en- ligt föreskrifterna 1 6a & skötsellagen. Dessa skall dock föregås av råd och anvisningar. De senaste två budgetåren har 46 sådana råd och ett förbud meddelats. Skador på bevarandevärden förekommer troligen i viss omfattning som resultat av bristande kunskap från lantbrukarens
sida. I dessa fall är det svårt för länsstyrelsen att utöva tillsyn efter- som ingreppen inte är kända.
4.3.9. Framtida resursbehov för landskapsvårdsersättning och NOLA enligt Statens naturvårdsverks fördjupade
anslagsframställning för budgetåren 1993/94—1995/96
Statens naturvårdsverk och Riksantikvarieämbetet har begärt in upp- gifter från samtliga länsstyrelser om dels hur stor areal odlingsmark som klassificerats som värdefull för naturvården resp. kulturrniljövår- den, dels om arealfördelningen på markslagen åker, naturlig slåtter- mark, naturbetesmark och kultiverad betesmark. Verken har också be- gärt in uppgifter från länsstyrelserna om bl.a. totalarealen odlings- mark i hektar som enligt åtgärdsprogrammen föreslås bevaras genom NOLA- resp. landskapsvårdsmedel för resp. budgetår 1993/94, 1994/95 och 1995/96.
Länsstyrelsernas svar tyder på att den areal som bör bevaras med medel för NOLA och landskapsvårdsersättning är minst 500 000 - 600 000 ha företrädesvis i skogs- och mellanbygdema. I denna areal ingår såväl naturbetesmarker och kultiverade betesmarker som åker. Dessa bedöms bilda jordbrukslandskap av ovärderlig betydelse för bio- logisk mångfald, historisk förståelse, rekreation m.m. Många av dessa marker har en kontinuitet i odling och betesdrift som är unik i ett
europeiskt perspektiv.
En preliminär sammanställning av den riksomfattande ängs- och hagmarksinventeringen visar att i landet finns minst 170 000 ha natur- liga slåtter- och betesmarker som bedöms vara av värdeklass I (högsta bevarandevärde) — III (högt bevarandevärde). Naturvårdsverket påpe- kar att även övriga ängs- och hagmarksobjekt, som uppmärksammats vid inventeringen och som bedömts vara av ”visst bevarandevärde” är av stor betydelse för bevarandet av den biologiska mångfalden i od- lingslandskapet.
Naturvårdsverket har med länsstyrelsernas uppskattningar som un- derlag bedömt behovet av medel för landskapsvårdsersättning till 350 miljoner kronor budgetåret 1993/94 för att öka till 500 miljoner kro- nor budgetåret 1995/96. Länsstyrelsernas anspråk på NOLA-medel överskrider väsentligt nuvarande ram på ca 40 miljoner kronor. Be- hoven för 1993/94 bedöms uppgå till minst 60 miljoner kronor.
4.4. Stöd till bevarande av odlingslandskap och biologisk mångfald inom EG
4.4.1. EG:s kompletterande stöd till jordbruksmetoder som skyddar miljön och bevarar landskapet
4.4.1.1 Åtgärder
EG har redan i dag vissa stöd som gynnar miljövänlig produktion. Med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken har dessa stöd- möjligheter utvidgats betydligt. De nya stöden syftar till att minska jordbrukets miljöbelastning och till att bevara odlingslandskapet. Re- formen omfattar bl.a. möjligheter till stöd till lantbrukare som förbin- der sig:
3) att minska användningen av handelsgödsel och/eller bekämpnings- medel, eller att införa ekologiska produktionsmetoder,
b) att på annat sätt än under punkten ovan extensifiera växtodlingen eller att omställa åkerjord till extensivt bete,
c) att reducera antalet får och nötkreatur per foderarealenhet, (1) att använda andra miljövänliga odlingsmetoder eller bevara od- lingslandskapet eller ovanliga lokala utrotningshotade husdjursraser,
e) att vårda jordbruks- och skogsmark som har övergetts,
f) att ta jordbruksmark ur produktion i minst 20 år, i synnerhet för upprättande av biotoper eller naturreservat,
g) att sköta mark som är tillgänglig för allmänheten och dess fritids- aktiviteter.
Därutöver omfattar reglerna möjligheter till stöd till utbildning om miljövänliga produktionsmetoder inorn jord- och skogsbruk och i met- der för att hålla landskapet öppet.
4.4.1.2 Genomförande — zonprogram
Generellt gäller för de nya stöden att resp. land är skyldigt att erbjuda dem till lantbrukarna.
Varje medlemsstat skall upprätta zonprogram för områden av ho- mogen karaktär vad gäller miljö och natur. Dessa skall innehålla en definition av det geografiska området, en beskrivning av områdets na- turliga och miljömässiga förutsättningar och dess strukturella karak- tär. Principiellt skall programmen omfatta alla former av stöd, men där så är skäligt kan programmet begränsas till att omfatta endast de stöd som svarar mot denna zons speciella karaktär. Ett land kan också låta vissa stödformer gälla generellt i hela landet. Hur programmen ut- formas i detalj är upp till varje land att bestämma så länge de inte stri- der mot EG-förordningen. Programmen skall ha en räcktid om minst fem år.
Varje medlemsland skall göra en uppskattning av kostnaden för att genomföra programmen och en redovisning av hur man avser att föra ut information till berörda lantbrukare eller andra intressenter. De ut- arbetade programmen utgör sedan förslag som skall godkännas av EG-kommissionen. Därvid prövas om de överensstämmer med förord- ningens mål och hur stor EG:s medfinansiering skall vara.
EG:s medlemsländer skall ta fram program före den 1 juli 1993. Några praktiska erfarenheter finns därför ännu inte av hur de nya stö- den kommer att fungera.
4.4.1.3 Stödets storlek och EG:s medfinansiering EG:s regler innehåller maximital för EG:s medfinansiering. Medlems- ländemas program får innehålla högre ersättningsnivåer. De överskju- tande beloppen får dock i sådana fall finansieras av medlemslandet till hundra procent. Medfinansieringen uppgår normalt till femtio pro- cent. EG:s budget för dessa program uppgår för närvarande till 800 miljoner ECU, dvs. ca 9 miljarder kronor. Till prisreglerade grödor som anpassats till programmets krav är EG:s maximibelopp 150 ECU/ha. 250 ECU/ha kan utgå till icke pris- reglerade grödor, till bete och för att hålla nedlagda marker i stånd. Till mark som trädas under minst 20 år kan stöd utgå med högst 600 ECU/ha och år som vanlig trädesersätming.
Stöd till odling av växter som är anpassade till lokala betingelser och vars genetiska material är hotat, kan årligen uppgå till högst 250 ECU/ha. På motsvarande sätt kan ett stöd på 100 ECU/djurenhet utgå till den som bevarar utrotningshotade husdjursraser.
Stöd på högst 2 500 ECU per person kan också utgå till utbildning och praktiska kurser i jordbruks— och skogsproduktion som är anpas- sad till kraven på skydd av miljön och naturresurserna och bevarandet av landsbygden och landskapet.
4.4.1.4 Nationell utformning av stöden I förordningen om stöd till miljöskyddande åtgärder och ett bevarat odlingslandskap stadgas att medlemsstaterna har rätt att införa ytter- ligare stödåtgärder eller betala ut högre nationella belopp i stöd än vad förordningen reglerar — dock med reservation att det inte får ver- ka snedvridande på konkurrensförhållandena. Det bör också framhål- las att programmen kan innehålla även andra åtgärder än de tidigare nämnda under förutsättning att de främjar miljön i medlemslandet och i övrigt uppfyller förordningens syften. Exempelvis bör stöd ock- så kunna lämnas till bevarande av landskapets kulturhistoriska värden. Varje land skall bl.a. självt besluta om vilka villkor man vill ställa upp för stödet, hur mycket stöd som skall kunna utgå och hur gransk- ning och uppföljning av åtagandena skall gå till. Stöden till miljöskyddande åtgärder och till ett bevarat odlingsland- skap är inte några generellt utgående bidrag, utan bygger på avtal om ersättning. Varje lantbrukare måste ingå avtal med landets ansvariga myndigheter där det fastställs vilka slags åtgärder som skall utföras under femårsperioden. Det är också upp till varje medlemsstat att av- göra om avtalet skall gälla en hel gård eller bara omfatta delar av den.
4.4.2. Övriga arealstöd inom EG
Genom reformen av EG:s jordbrukspolitik CAP omvandlas en stor del av stödet till vegetabilieproduktionen från prisstöd till inkomststöd i form av arealbidrag. I princip lämnas arealbidrag för all odling av jordbruksgrödor utom vallodling. Krav på att viss areal ligger i träda gäller för större företag. Arealbidrag lämnas även för träda. En när-
mare redovisning härav har kommissionen lämnat i sitt betänkande (SOU 1992:87) som bl.a. innehåller förslag om vegetabiliesektoms
anpassning. Särskilt stöd till jordbruket i mindre gynnade områden (LFA-områ- den) kan lämnas i form av arealbidrag.
4.5. Arealersättning som medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap
4.5.1 Naturskyddsföreningens förslag om generell och värdedifferentierad arealersättning Svenska naturskyddsföreningen har i samband med ett möte med kom- missionen presenterat promemorian ”Generell och värdedifferentie- rad arealersättning — förslag till ersättningssystem för jordbruksmar- kens kollektiva nyttigheter”. Förslaget syftar till att värna om och vi- dareutveckla den biologiska mångfalden och övriga s.k. kollektiva nyttigheter. Föreningens grundsyn är att lantbrukaren skall ha betalt för de kol- lektiva nyttigheter som produceras i form av ett öppet, biotop- och artrikt landskap, m.m. En sådan ”samhällslön" bedöms också kunna medverka till att jordbruk bevaras som annars skulle ha lagts ned. Man betonar vikten av att den produktion som är mest lämpad för slätt- resp. skogs- och mellanbygder kan åstadkommas med hjälp av styrmedel på marknaden. Föreningen vill förhindra att skogsbygdens mjölk- och köttproduktion fortlöpande flyttas ut på slätten. Därför fö- reslår föreningen bl.a. att kraftansträngningar görs för att på omställd åkermark snarast få i gång produktion av energigrödor. Föreningens förslag om arealersättning grundas på bl.a. följande principiella utgångspunkter: &) Ersättningen bör vara differentierad så att den motsvarar mar- kens avkastning av kollektiva nyttigheter. Ju högre naturvårds-, kul- turminnes-, rekreations- eller beredskapsvärden, desto större ersätt- ning. Differentierad kompensation ger incitament att bruka all sam- hällsekonomiskt lönsam mark, dvs. den mark som avkastar produkter och kollektiva nyttigheter vars värde överstiger kostnaderna för bru- kandet. All jordbruksmark bör behandlas likvärdigt utifrån resp. vär- den och inte efter vad det kostar att bruka den. Enligt föreningen är kostnadstäckningsprincipen ”förknippad med flera olägenheter, bl.a.
lägre dynamisk effektivitet, mindre säkerhetsmarginaler och behov av fortlöpande omjustering av ersättningsbeloppen”. b) Arealersättningen bör kopplas till krav på värde. Jordbrukaren bör få klara besked om vilka villkor som gäller för värderingen av markerna. Det är viktigt att kraven ställs med avseende på biologisk kvalitet, kulturhistoriskt värde, osv. och inte i termer av bruknings- åtgärder. Brukaren bör givetvis informeras om vilka brukningsåtgär- der som kan behövas för att värdena skall bestå eller utvecklas posi- tivt.
c) Arealersättningen bör vara generell, dvs. utgå till all jordbruks- mark. Arealersätmingen kan dock bli noll kronor om marken skulle sakna kollektiva värden. Är ersättningen inte generell leder den på en konkurrensmarknad till att ungefär lika mycket mark läggs ned någon annanstans. Växtodlingen blir intensivare. Gränsdragningsproblem mellan stödberättigad och icke stödberättigad mark uppstår. Ineffek- tivitet, orättvisa och avsaknad av möjligheter att bevara eller förhöja landskapsvärdena på övriga arealer blir följden. Även företagsekono- miskt lönsam mark och mark, som av den myndighet som administ- rerar stödet, bedöms tillhöra ”icke långsiktigt bestående företag” bör därför erhålla ersättning.
d) Brukama bör behandlas likvärdigt enligt PCP, Producer Com- pensation Principle. Enligt ”polluter pays principle”, skall den som förorenar bära miljökostnadema. Av motsvarande rättviseskäl kan det anses rimligt att producenter av kollektiva nyttigheter kompenseras.
All jordbruksmark föreslås värderas i ett poängsystem. Poängsätt- ningen föreslås ske skiftesvis och redovisas i kartform. Åkermark och betesmark klassificeras enligt olika system. Åkerrnarkens värde som kollektiv nyttighet betingas enligt föreningen dels av att den hålls öp- pen, dels av dess bevarandekvalitet.
Högsta poäng i en poängskala 1—12 för öppethållande föreslås ges till åkermark i skogsbygd och inom de norrländska stödområdena. Öp- pethållandets rekreations- och kulturhistoriska värden föreslås poäng- sättas med hjälp från resp. kommun och länsantikvarien. Bevarandekvaliteten för landskapsbild, biologiska och kulturhisto- riska värden är relaterad till landskapets innehåll av bryn och land- skapselement som åkerholmar, stenmurar och diken. Marken föreslås indelas i fyra klasser med 0, 2, 4 eller 6 ”mängdpoäng” efter förekoms-
ten av sådana inslag. Mängdpoängen multipliceras med en faktor för brynens och elementens bevarandevärde. Öppethållandet ger 1—20 poäng och bevarandekvaliteten 0—24, to- talt 1—44 poäng. Betesmarken behöver bedömas skifte för skifte med avseende på vil- ka naturvårds- och andra kollektiva värden som finns. För betesmar- kens naturvärden föreslås poängskalan 5, 15, 20, 25 samt 30 poäng. I regel torde ängs- och hagmarksinventeringens klass I—III berättiga resp. mark de tre högst poängen. Övrig betesmark torde inledningsvis få den näst lägsta poängen. Tidigare åker som betas motiverar i all- mänhet endast 5 naturvårdspoäng. Länsantikvariema tilldelas en po- ängsumma att tilldela betesarealen 0,6 eller 12 poäng efter kulturhis- toriskt bevarandevärde. Kommunerna får poängsätta betesmarken med 5—18 poäng för skönhets-, rekreationsvärden o.dyl. Utbetalningen till en fastighet blir enligt förslaget summan av ersätt- ningen till de olika skiftena på fastigheten. Ett skiftes ersättning be- stäms av dess areal multiplicerad med dess poängtal och ersättning per poäng. Med 100 kr per poäng medför förslaget att all åkermark er- sätts med mellan 100 kr/ha och 4 400 kr/ha och all betesmark med mellan 1 000 kr/ha och 6 000 kr/ha. Det ovan nämnda förslaget bedöms av föreningen framför allt gyn- na skogsbygdens jordbruk. Det ger även ett viktigt bidrag till att vår- da och restaurera det mosaiklandskap med rester av naturbetesmark som på sina håll återfinns i mellan- och slättbygdema. Den föreslagna arealersättningen avses helt ersätta nuvarande landskapsvårdsersätt-
ning och NOLA-stöd.
En konsekvens av förslagets utgångspunkter blir att ersättningen för jordbruksmarkens kollektiva nyttigheter skulle behöva öka till ca 3 miljarder kronor per år för åkermarken och till ca 1 miljard kro- nor för betesmarken.
4.5.2 Förslag från länsförbunden av LRF i södra Sveriges skogs- och mellanbygder om arealersättning till företag med mjölk- och köttproduktion Länsförbunden av LRF i södra Sveriges skogs- och mellanbygder har vid möte med kommissionen presenterat ett förslag om arealersätt- ning riktat till företag i södra Sveriges skogs- och mellanbygder med
mjölk- och köttproduktion. De motiv som framfördes för ett sådant stöd var att södra Sveriges skogs- och mellanbygder har flera kost- nadsnackdelar jämfört med mer utpräglade jordbruksbygder. Detta beror på flera faktorer men främst följande:
— de naturgivna produktionsförutsättningama, — fastighetsstrukturen (små åkrar, dålig arrondering),
— transportkostnadema.
Enligt förbunden är jordbruket och det öppna landskapet i dessa områden av nämnda orsaker starkt hotat. För att ge möjlighet till fort- satt jordbruk och ett bibehållet öppet landskap i dessa bygder föreslås att ett stödområde för jordbruket inrättas. Inom detta område föreslås en generell arealersättning. Ersättningen bör motsvara kostnadsnackde- lama. För mjölkproduktionen bedöms dessa nackdelar motsvara en merkostnad på ca 40 öre per kg mjölk.
Det stöd som föreslås skall ses som en ersättning för bevarande av odlingslandskapet. Endast företag med grovfoderkonsumerande djur föreslås erhålla stöd, dvs. företag med kor, ungdjur och får. Stödet kommer därmed endast aktiva mjölk- och köttproducenter till del.
För att få en klar anknytning till värdet av landskapsvård föreslås att ersättningen ges i form av en arealersättning. I den stödgrundande arealen föreslås endast ingå arealen slåttervall och betesvall på åker samt permanent betesmark. Därmed får stödet en inriktning som sti- mulerar till grovfoderbaserad produktion och inte till Spannmålsod- ling. Stödarealen begränsas också av djurhållningens omfattning på fö- retaget. Det föreslås ske på så sätt att stöd högst kan erhållas för en areal motsvarande ett schablonmässigt beräknat arealbehov för grovfo-
der och bete på företaget. Stödet föreslås differentieras med avseende på kostnadsnackdelama inom olika delområden. I genomsnitt bedöms en ersättning på 2 200 kr per ha behöva utgå. Totalt bedöms förslaget medföra ett medelsbe- hov på 600—700 miljoner kronor per år.
4.6. Överväganden och förslag
4.6.1 Miljökonsekvenser vid en anpassning av den svenska jordbrukspolitiken till EG:s förhållanden I det följande redovisar kommissionen översiktligt effekterna av sina förslag vad gäller möjligheterna att klara miljömålen för växtnärings-
läckage och bekämpningsmedel samt ett rikt och varierat odlingsland— skap.
4.6.1.I Växtnäringsläckage och bekämpningsmedel
I betänkandet SOU 1992:125 med förslag om animaliesektom redo- visade kommissionen kortfattat vissa miljöeffekter av förslagen.
Förslagen innebär bl.a. minskad lönsamhet i mjölk— och nötköttspro- duktionen om inte kostnaderna kan sänkas i motsvarande mån som in- täkterna minskar. Kommissionen bedömde därvid bl.a. att mjölkproduk- tionen generellt sett torde ha goda förutsättningar för att kunna sänka kostnaderna och därmed klara konkurrenskraften. Variationer kunde dock tänkas förekomma i olika delar av landet. Särskilt i skogsbygder- na skulle anpassningsproblemen kunna bli stora. Inom nötköttsproduk- tionen förutsåg kommissionen anpassningssvårigheter, särskilt inom den intensiva produktionen. I betänkandet SOU 1992:87 med förslag om bl.a. vegetabilieproduktionen konstaterade kommissionen att det för denna produktion kan finnas förutsättningar att med de stödnivåer som gäller inom EG långsiktigt upprätthålla en åkerareal som är stör- re än den som skulle ha gällt vid ett fullföljande av 1990 års reform.
Sedan kommissionen lämnat sina betänkanden har den svenska kro- nan depricierats med för närvarande mer än 20 % gentemot ECU:n och den danska kronan. Under de närmaste åren torde man kunna räk- na med att värdet förblir mellan 10 och 15 % lägre än före deprecie- ringen. Detta förhållande får en stor betydelse för den svenska jord- bruksproduktionens konkurrenskraft inom EG under förutsättning att kostnaderna inte stiger mer än i andra länder. Anpassningen underlät— tas väsentligt för mjölk- och nötköttsproduktionen. För Spannmålsod- Iingen väntas väsentligt högre intäkter. Fördelarna uppkommer dock först i samband med medlemskapet. På grund av det svenska gränsskyd- dets konstruktion föranleder inte depricieringen någon ökad lönsam- het i nuläget. Tvärtom blir lönsamheten sämre på grund av fördyrade importerade insatsvaror.
Möjligheterna att nå målen om halverat kväveläckage resp. halve- rad användning av kemiska bekämpningsmedel påverkas bl.a. av inten- siteten i produktionen samt av markanvändningen. Jordbruksverket har på regeringens uppdrag utrett de miljöskyddande effekterna av prisreglerings- och miljöavgiftema på handelsgödsel och bekämpnings-
medel samt vilka avgifter som behövs för att tillsammans med andra åtgärder leda till att nämnda miljömål nås (SJV:s Rapport 1992:41). Verket bedömer att den borttagna prisregleringsavgiften på kväve in- te förhindrar att målen för kväveanvändning resp. kväveläckage nås bl.a. på grund av att produktprisema samtidigt sänkts. Priserna på kvävegödselrnedel höjs också på grund av decpricieringen. Arealerna av spannmål och andra vegetabilier torde inte genomgå några större förändringar under år 1994. Däremot föreslår Jordbruksverket att den borttagna prisregleringsavgiften på bekämpningsmedel ersätts av en ny och höjd miljöavgift för att målet om ytterligare en halvering av bekämpningsmedelsanvändningen efter år 1996 skall kunna upp- nås. Depricieringen höjer även här priserna. Skulle ett trädessystem införas år 1994 innebär det att användningen av såväl kväve som ke- miska bekämpningsmedel minskar. Kommissionen förutsätter i ett så- dant fall att villkoren för trädans skötsel liksom i EG blir sådana att växtnäringsläckage motverkas. Mot denna bakgrund bedömer komrnis- sionen att den pågående anpassningen till EG:s jordbrukspolitik inte nämnvärt torde påverka möjligheterna att nå målen för kväveläckage och bekämpningsmedelsanvändning. Ett EG-medlemskap förändrar i stort inte denna bild. Miljöprogrammen kan utvecklas och drivas vida- re. Intensiteten i Växtodlingen torde inte öka eftersom de höjda intäk- tema härrör sig från arealbidrag och inte från produktpriser. Stöd till olika miljöfrämjande åtgärder kan ges för att minska intensitet och miljöbelastning ijordbruket. Exempel härpå är stöd till ekologisk pro- duktion, kantzoner vid vattendrag och extensivt bete.
4.6.I.2 Odlingslandskapet
Möjligheterna att nå målet om ett rikt och varierat odlingslandskap be— ror i grunden av konkurrenskraften för vegetabilieproduktionen och för mjölk-, nötkött- och fårproduktionen (betande djur). Därtill kom- mer de möjligheter samhället har att i särskild ordning betala för pro- duktion av vissa miljövärden i odlingslandskapet såsom natur- och kul- turvärden samt biologisk mångfald.
Som framgår av avsnitt 4.3 pågår för närvarande ingen nämnvärd nedläggning av jordbruksmark. Antalet nötkreatur ökar. Landskaps- vårdsprogrammet bedöms det närmaste året nå full omfattning. Mot den bakgrunden torde kunna konstateras att odlingslandskapet och
dess värden inte hotas av anpassningen av jordbruket fram till ett med- lemskap. Kommissionen vill i detta sammanhang dock framhålla att så- väl de biologiska som kulturella värdena i landskapet för närvarande långsamt reduceras. Betesmarkemas biologiska värden sjunker genom lägre betestryck och otillräckliga manuella insatser, vilket leder till ökad igenväxning. Ett annat exempel är att arronderingsförbättringar minskar småbiotopemas antal och värden samt tar bort spåren av tidi- gare sätt att bruka jorden.
De pågående EG-förhandlingama rör flera grundvillkor av största betydelse för det svenska odlingslandskapet såsom kvoter för olika ve- getabilieprodukter och för produktionen av mjölk, nötkött och får. Vi- dare avgörs i förhandlingarna stödet till jordbruket i norra Sverige och vilka områden i södra Sverige som skall klassas som mindre gyn- nade och därmed, om Sverige så vill, kunna komma i åtnjutande av vissa särskilda stöd. Eftersom konkurrenskraften generellt sett för- bättrats inom de nämnda produktionsgrenama får kvoter m.m. en av- görande betydelse för produktionens omfattning. Kommissionen vill inte uttala sig om förhandlingsresultatet men utgår från att det kom- mer att utgöra en god grund för att utveckla ett livskraftigt jordbruk i hela Sverige. Det är nämligen en förutsättning för att målet om ett rikt och varierat odlingslandskap skall kunna nås efter ett EG-medlem- skap. Kommissionen konstaterar också att särskilda medel finns inom den gemensamma jordbrukspolitiken för att kvalitativt bibehålla eller öka miljövärdena i odlingslandskapet. Det är närmast en nationell frå- ga att avgöra i vilken utsträckning sådana medel för miljöfrämjande åtgärder i jordbruket skall utnyttjas. Kommissionen återkommer till denna fråga i avsnitt 4.6.3.
4.6.2 Landskapsvårdsersättningen och NOLA Kommissionen skall enligt direktiven göra en avstämning av mål och medel i 1990 års livsmedelspolitiska beslut för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap. I detta uppdrag ligger främst att ta ställ- ning till i vad mån det finns anledning att före ett medlemskap i EG vidta förändringar i landskapsvårdsersättningen. På regeringens uppdrag utvärderar Naturvårdsverket, Jordbruksver- ket och Riksantikvarieämbetet i ett särskilt gemensamt projekt den
livsmedelspolitiska reformens miljöeffekter. En första rapport har lämnats till regeringen i oktober 1992.
I rapporten konstateras i fråga om odlingslandskapet att den nya po- litiken under den korta tid som gått inte lett till några större, mer ge- nomgripande landskapsförändringar. På grund av en inledningsvis hög arbetsbelastning vid länsstyrelserna med bevarandeprogram m.m. till ledning för landskapsvårdsarbetet har tillgängliga medel inte helt förbrukats. Enligt vad som nu uppges av Naturvårdsverket torde de anvisade medlen för landskapsvårdsersättning och NOLA-stöd förbru— kas innevarande budgetår. Naturvårdsverket har i sin fördjupade an- slagsframställning för budgetåret 1993/94—1995/96 bedömt att medels- behovet behöver öka till 500 miljoner kronor. Verket har därvid ut— gått från att 1990 års livsmedelspolitiska beslut fullföljs.
Under avsnitt 4.3 har kommissionen redovisat utvecklingen av markanvändning och djurantal i produktionsområden sedan 1990 års beslut. Kommissionen konstaterar att någon större nedläggning av jordbruksmark inte ägt rum och att skogsplanteringen på åkermark för närvarande är obetydlig. I stället för en förväntad minskning har antalet nötkreatur sedan år 1989 ökat med ca 60 000 djur. Även i landets skogs- och mellanbygder med dess många högt klassade beva- randeområden har antalet nötkreatur ökat.
Arbetet med landskapsvårdsersättningen har mött viss kritik från främst lantbrukarhåll. Till en början kritiserades att anvisade medel inte förbrukats och därmed inte kommit det aktiva jordbruket till del. Att arbetet med avtalstecknandet gått trögt i början torde vara ostri- digt. Samtidigt har det enligt kommissionens uppfattning varit en rim- lig prioritering av länsstyrelserna att endast teckna avtal för områden med redan kända höga natur- och kulturvärden och övrigt avvakta till dess arbetet med bevarandeprogrammen och åtgärdsprogrammen färdigställts. Därmed har de anvisade medlen kunnat styras till de mest bevarandevärda områdena.
Vidare har kritiken riktat in sig på de kriterier som legat till grund för urval av objekt. De genomförda ängs- och hagmarksinventeringar- na har fått en i mångas tycke alltför stor genomslagskraft. NOLA-kri- terier påstås ha styrt valet av bevarandeområden i alltför stor utsträck-
ning. Stora områden — utanför klass I—III i ängs- och hagmarksinventering- en — hamnar ofta helt utanför stödmöjlighetema. Med hänsyn till att
landskapets värden särskilt skall beaktas och dessa vanligen är knutna till ängs- och hagmarker anser kommissionen denna effekt vara i en- lighet med stödets intentioner.
Kommissionen kan också konstatera att en god balans mellan od- lingslandskapets olika värden har uppnåtts. Så är t.ex. de arealer som erhåller ersättning till 50 % åkermark och till 50 % betesmark. Arbe- tet har också sedan bevarandeprogrammen fastlagts, inriktats mot sam- manhängande bygder.
Kommissionen vill i sammanhanget erinra om att 1990 års livsme- delspoltiska beslut innebar bl.a. att minst 500 000 ha åker skulle behö- va användas för annat än livsmedelsproduktion. Mjölkproduktionen skulle kunna komma att minska och/eller omlokaliseras. Risken be- dömdes som stor att effekterna härav skulle omöjliggöra att nå målet om ett rikt och varierat odlingslandskap. Därför skulle samhället i särskild ordning köpa de tjänster av jordbrukarna som behövdes för att bevara de mest värdefulla områdena. Eftersom inte all mark skulle kunna bevaras öppen måste insatserna grundas på planering utifrån oli- ka definierade kvaliteter i landskapet. Jordbrukare i områden med låg prioritet ställs därför utanför möjligheten att sälja tjänster. Värdet av insatserna och därmed ersättningen kan också variera avsevärt. By ställs mot by, jordbrukare mot jordbrukare och betesmark mot betes- mark. Därtill skall det reella nedläggningshotet mot marken i fråga be- aktas vid upphandlingen.
En del av kritiken mot landskapsvårdsersättningen bottnari att man inte haft denna bakgrund klar för sig eller velat acceptera den. Enligt kommissionens uppfattning fungerar emellertid landskapsvårdsersätt- ningen i stort på det sätt som avsågs när den infördes.
Vid utformningen av en svensk ersättning för att bevara odlings- landskapet inom ramen för EG:s kompletterande miljöåtgärder kan vissa av de kritiserade effekterna mildras. EG:s system har en mer ge- nerell inriktning. De miljöåtgärder som kan erhålla ersättning skall vara definierade i förväg. Alla jordbrukare som finns i den region där programmet gäller och som uppfyller de definierade villkoren har rätt att teckna avtal. I avvaktan på att stödet ersätts av EG:s kom- pletterande miljöåtgärder anser inte kommissionen att några föränd- ringar av den nuvarande landskapsvårdsersättningen och NOLA-stö- det bör göras.
Riksdagen har beslutat om oförändrade resurser för landskapsvård under budgetåret 1993/94. Därefter återstår endast ett halvår till den planerade tidpunkten för inträdet i EG. Det är angeläget att arbetet snarast påbörjas med att utreda hur stöden för bevarande av odlings- landskapet och den biologiska mångfalden och kulturvärdena i detta landskap skall utformas inom ramen för EG:s kompletterande miljö-
åtgärder. Naturskyddsföreningens förslag kan därvid ge värdefull led- ning, t.ex. för hur olika kvaliteter och åtgärder skall definieras och
värderas. Det program som därvid skall utarbetas bör bl.a. samordnas med stöden till jordbruket i norra Sverige och till de mindre gynnade områdena i södra och mellersta Sverige. Behovet av ytterligare resur- ser bör bedömas mot bakgrund av bl.a. de samlade åtgärderna för att bevara odlingslandskapet och dess värden. Som nämnts i avsnitt 4612 får därvid förhandlingsutfallet en stor betydelse. Vidare bör EG:s medfinansiering av olika stöd beaktas. Kommissionen finner mot denna bakgrund att resurserna för landskapsvårdsersättning bör behållas minst oförändrade under tiden fram till år 1995.
4.6.3 Arealersättning som metod att bevara öppna landskap Kommissionen skall också enligt direktiven pröva frågan om arealersätt- ning som en metod att bevara öppna landskap. Därvid har kommissio- nen bl.a. tagit del av Naturskyddsföreningens och länsförbundens av LRF i södra Sveriges skogs- och mellanbygder i avsnitt 4.5 redovisa- de förslag.
En genomgång av de arealstöd som förekommer inom EG visar en rik flora av sådana stöd såsom arealbidrag för vegetabilieproduktion, trädesersättning och stöd till jordbruk inom mindre gynnade områ- den. De flesta av dessa stöd har direkt eller indirekt till effekt att de förbättrar jordbrukamas möjligheter att fortsätta med jordbruksdrif— ten och genom en mindre intensiv odling bevara ett öppet landskap. Inom ramen för EG:s miljöstöd tillämpas som ovan nämnts också oli- ka åtgärder vars syfte är att genom arealersättning bidra till ett rikt och varierat odlingslandskap. Även i Sverige används sedan några år
arealersättning i olika former i en betydande omfattning. Kommissionen konstaterar att Naturskyddsföreningens förslag — ge- nom att sätta produktionen av landskapsvärden och biologisk mång- fald i förgrunden — radikalt avviker från såväl Sveriges som EG:s
jordbrukspolitik. Mot bakgrund av direktiven har kommissionen där- för inte närmare prövat förslagets genomförbarhet, konsekvenser el- ler möjlighet till finansiering.
Då arealersättning m.m. tillämpas i stor omfattning i EG finner kommissionen att Sverige som framtida medlem av Gemenskapen kommer att ha mycket stora möjligheter att använda sig av arealersätt- ning som medel att bevara öppna landskap. Därvid är det bl.a. av största betydelse att de bygder där hoten mot det öppna kulturlandska- pet är störst, dvs. landets skogs- och mellanbygder, blir klassade som mindre gynnade områden (LFA) inom EG och att jordbruket i norra Sverige erhåller särskilt stöd. Goda möjligheter finns också för Sveri- ge att inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken i EG ut- forma olika regleringar och stöd så att landets skogs- och mellanbyg- der kan behålla ett livskraftigt jordbruk. Exempel härpå är regionala mjölkkvoter för att bibehålla mjölkproduktionen i skogs- och mellan- bygdema. Vidare kan arealbidrag för olika grödor utformas så att skogs- och mellanbygdema gynnas. Inom EG finns också ett flertal stöd som är särskilt inriktade på mindre gynnade områden. Kommissio- nen behandlar den frågan närmare 1 kap. 8.
Mot ovanstående bakgrund konstaterar kommissionen att arealersätt- ning numera både i Sverige och i EG är en etablerad metod för att be- vara öppna landskap. Kommissionen finner inte anledning att föreslå nya former för arealersättning som medel för att bevara öppna land- skap under tiden fram till ett medlemskap.
5. Kollektivt finansierade åtgärder för att stärka jordbrukssektoms konkurrenskraft
En utgångspunkt för kommissionens arbete är att Sverige vid ett EG- inträde skall ha en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsmedelsindustri. Kommissionen har i sina tidigare betänkanden un- derstrukit vikten av produkt- och marknadsutveckling och av FoU-in- satser som medel för att uppnå detta. För att stärka konkurrenskraften på den utökade hemmamarknad som ett medlemskap skulle innebära behöver marknadspositionema stärkas, t.ex. genom marknadsanalyser och produktutveckling. Framför allt gäller det på områden där Sveri- ge har komparativa fördelar.
Avsikten är att i detta kapitel visa på olika möjligheter inom EG att genomföra kollektiva åtgärder. Beskrivningen görs dels med utgångs— punkt i de medfinansierade strukturstöden, dels genom exempel på hur man på nationell nivå i Danmark och Tyskland valt att finansiera kollektiva åtgärder för jordbruks- och trädgårdssektom.
5.1. EG-stöd
Inom EG finns olika generella strukturstöd utanför pris- och marknads- regleringen till vilka EG lämnar bidrag (jfr kap. 2). Vissa stöd är obli- gatoriska för medlemsländema att införa. Andra är frivilliga. Till det viktigare av de obligatoriska stöden hör investeringsstöd till primär- jordbruk. Till de frivilliga strukturstöden hör stöd till förädling och marknadsföring av jordbruks— och skogsbruksprodukter (EG förord- ning 866/90 och 867/90). Definitionsmässigt inkluderas även trädgårds- näringen i jordbruksbegreppet i EG och omfattas således också av det- ta och andra generella stöd till jordbruket. Marknadsföringsstödet har ingen motsvarighet i Sverige. I vissa medlemsländer som t.ex. Dan- mark satsar man stora belopp på detta stöd.
5.1.1 Stöd till förädling och marknadsföring Syftet med stödet är att förbättra och rationalisera hantering, vidare- förädling och marknadsföring av jordbruks- och skogsbruksproduk- ter, speciellt nya produkter. Medlemsländerna får själva differentiera stödet mellan regioner och produkter. Det är endast ledet efter pri- märjordbruket som kan få förädlingsstöd. Det skall också finnas en nära relation till jordbruket. Beloppsmässigt är det ett omfattande stöd för den gemensamma EG-budgeten.
För att få del av stödet måste medlemsländerna utarbeta en sektors— plan som skall godkännas av EG-kommissionen. För att en investering skall bli godkänd enligt EG:s kriterier och kunna få stöd från jordbruks- fondens utvecklingssektion ställs förutom krav på sektorsplanen också vissa krav på investeringen. En stödberättigad investering måste t.ex. ha samband med:
— rationalisering eller utveckling av förädling av jordbrukspro- dukter eller en återvinning av biprodukter eller restprodukter från framställningen,
— förbättrad marknadsföring, inkl. prisbildning, — införandet av ny produktionsteknik, inkl. utvecklandet av nya produkter och biprodukter eller marknader, samt satsningar på ”inno- vativa” investeringar,
— förbättrad produktkvalitet.
EG:s regler upptar också vilka investeringar som kan vara bidrags- berättigade, t.ex. byggnader, maskiner och kostnader för arkitekter och ingenjörer. Vidare har EG fastställt kriterier för vilka investering- ar som är prioriterade och för investeringar som inte alls är stödberät- tigade. Det maximala stödet från fonden uppgår till 50 % i mål l-om- råden (dvs. regioner vars utvecklingsnivå generellt sett är låg, fram- för allt omfattas Medelhavsländerna och Irland) och 30 % i övriga områden. För Danmarks del uppgick t.ex. EG:s stödandel år 1990 till 12,5 % av den beräknade totalkostnaden för stödprogrammet. Med- lemsländerna måste, oavsett område, betala 5 % av kostnaderna för in- vesteringarna. Stödmottagama måste i mål l-områden svara för åtmin- stone 25 % av kostnaderna och för 45 % i övriga områden.
5 .2 Nationella stöd
Utöver de obligatoriska och frivilliga strukturstöd som medfinansie- ras av EG har medlemstatema möjlighet att under vissa villkor införa nationellt finansierade stöd. Nationella stöd får i princip inte verka konkurrenssnedvridande i handeln mellan länderna eller vara produk- tionsdrivande. Införande av nya eller ändringar av befintliga stöd i medlemsländerna måste anmälas till EG-kommissionen som gör en prövning av stödets godtagbarhet. EG-kommissionen gör även en kon- tinuerlig översyn och prövning av medlemsländernas stödåtgärder och dessas förenlighet med Romfördraget. Rådet kan dock i vissa fall fatta beslut om att godkänna ett stöd som enligt normal bedömning skulle betraktas som oförenlig med Romfördraget.
EG-kommissionens bedömningar av förslag till nationella stöd på- verkas i allmänhet av marknadssituationen för olika produkter. En viktig princip vid bedömning av stödåtgärden är att effekten av stödet bör räcka längre än den tid åtgärden pågår. EG-kommissionen har därför i allmänhet en negativ inställning till stödformer som påmin- ner om driftsstöd. Exempel på former av nationella stöd som god- känts är:
_ stöd till katastrofer, sjukdomsutbrott och odlingsskador, — stöd till kvalitets- och hygienförbättring samt hälso- och kvalitets- kontroll,
— stöd till forskning, försök och rådgivning m.m. EG-kommissionen har t.ex. godkänt nationella program där utgif- terna för forskning, djurhälsa och marknadsföring täcks genom av- gifter på den inhemska produktionen.
5.2.1 Exempel från enskilda länder Som Omställningskommissionen tagit upp i sitt första delbetänkande (SOU 1992:87) har enskilda medlemsländer nationella marknadsorga- nisationer vars syfte är att främja marknadsföring på hemma- och ut- landsmarknader. I vissa länder avsätts också medel till bl.a. forskning och utveckling genom avgifter på produktionen. Detta sker utöver sta- tliga satsningar genom Jordbruks- och Utbildningsdepartementen till universitet och andra institutioner.
I Tyskland koordineras gemensamma insatser för lantbruksnäring- en genom CMA (centrala marknadsföringsbolaget för den tyska jord- bruksnäringen). CMA representerar försäljningsintressena i Tyskland och utlandet för de olika branscherna inom jordbruks-, skogsbruks- och trädgårdssektom, men bedriver själv ingen handel. Ienlighet med EG:s regler för stöd till marknadsföring får det inte vara fråga om re- klam som enbart rör enskilda företag eller produkter som enbart framställs i det egna landet. Målet för CMA är att med den förenade jordbruksnäringens medel och metoder bibehålla och öka konkurrens- kraften hos tyskt jordbruk inom de ramar som gäller för den gemen- samma europeiska marknaden. Bland CMA:s arbetsuppgifter ingår marknadsanalyser och produktutveckling samt att främja kvalitetsmärk- ning och utbildning av butiks- och exportpersonal.
Verksamheten finansieras genom en marknadsfond till vilken tyska jordbruks- och förädlingsföretag bidrar. Storleken på bidragen till fonden relateras till produktionsvärdet eller den producerade kvantite- ten av enskilda produkter. Avgiftsuttaget regleras i en särskild lag — marknadsfondslagen — och uppbörden sköts av en federal myndighet (Bundesamt).
ITyskland finns också en gemensam pris- och marknadsbevaknings- organisation för produkter från jord-, skogs- och livsmedelssektom, ZMP (Zentrale Markt- und Preisberichtstelle). Genom kontinuerlig och snabb bevakning skall verksamheten säkerställa att alla aktörer på jordbruksmarknadema ges marknadsöversikt och transparens. Även denna organisation finansieras på i princip samma sätt som CMA, dvs. genom den s.k. Absatzfonden. ZMP bedriver också uppdragsverksam- het och tar då betalt för sina tjänster. Aven i Danmark finansieras kollektiva insatser inom jord- och skogsbruket med producentavgifter. För såväl vegetablie- som anima- lieproduktionen tas det ut avgifter vilka förs till olika produktionsav- giftsfonder. Inom dessa fonder avsätts en andel av produktionsavgifter- na till forskning, utveckling och rådgivning. Därutöver återförs en viss del av den danska ”jordskatten” till det danska jordbruket. Dessa s.k. promillemedel fördelas till de olika produktionsavgiftsfondema och till gemensamma exportfrämjande insatser. Dessutom går en bety— dande delav promilleavgiftema till finansiering av lantbrukets rådgiv- ning.
Fondernas syfte och avgiftsuppbörden är fastlagda i dansk lag. De huvudområden för fondernas verksamhet som lyfts fram är bl.a. sjuk- domsbekämpning, hälsofrämjande och kontroll, forskning, försök och utveckling samt rådgivning inom resp. område.
5.3. Förhållanden i Sverige
Vissa, för jordbruket, kollektiva insatser finansierades fram till 1990 års livsmedelspolitiska beslut inom ramen för regleringsekonomin. In- flödet av medel i regleringsekonomin bestod av införselavgifter, till- verkningsavgifter och interna avgifter på jordbruksproduktionen. När marknadsregleringama avvecklades upphörde också större delen av den verksamhet som finansierades med regleringsmedel. Vissa av de kollektiva åtgärderna skulle efter en avreglering vara näringens an- svar. Viss verksamhet som finansierades inom regleringsekonomin var dock sådan att även statsmakterna hade ett stort intresse av att den drevs vidare. Kostnaden för denna skulle då kunna finansieras över statsbudgeten.
5.3.1. Kollektiv forskning
Viss jordbruksforskning och växtförädling av mer tillämpad art finan- sierades tidigare av medel inom jordbruksprisregleringen, s.k. inom- ramsmedel, vilka tillfördes bl.a. Stiftelsen Lantbruksforskning. Stiftel- sen bildades år 1986 av Lantbrukarnas riksförbund och de lantbruks- kooperativa branscherna. Genom stiftelsen har lantbruket finansierat forskning av mer långsiktig och generell art. Avsättningama till detta har, utöver de nämnda regleringsmedlen, skett genom direkta bidrag.
Inomramsmedlen har sedan överförts på statsbudgetsanslag (prop. 1990/91:100, bet. 1990/91:10U22, rskr. 1990/912202). Regeringen har i den nyligen lagda prop. 1992/93:170 om forskning för kunskap och framsteg föreslagit att Stiftelsen Lantbruksforskning skall erhålla 42 miljoner kronor för 1993/94 års verksamhet. I ett längre perspek- tiv kan det finnas behov av nya lösningar i finansieringsfrågan. Bl.a. med hänsyn till näringens struktur kan denna fråga inte lösas genom individuella bidrag eller villkor som baseras på frivilliga insamlingar.
Kollektiva insamlingar kan ske på olika sätt. En möjlighet är att me- del avsätts från regleringsavgifter och generella skatter som belastar de areella näringarna. Medel avsätts då lämpligen efter överenskom- melse mellan stat och näring. Ett annat sätt är att sätta en avgift på var- je producerad enhet. För detta krävs lagstöd.
5.3.2 Rådgivning Frågan om rådgivningen i jordbruket har utretts. I Rådgivningsutred- ningens betänkande (SOU 1992:99) Rådgivning inom jordbruket och trädgårdsnäringen föreslås bl.a. att statens engagemang i rådgivningen i framtiden skall begränsas till de situationer då rådgivningen är ett
medel för att uppnå angelägna samhällsmål eller för att effektivt ge- nomföra myndighetsutövning och andra myndighetsuppgifter. Råd- givning inom jordbruket kommer även i framtiden att vara en statlig angelägenhet, men i princip skall den inte längre omfatta produktions— teknisk och företagsekonomisk rådgivning som i stället bör bedrivas i
näringens regi. De statliga anslagen till rådgivningen kommer att minska budgetåret 1993/94.
5.3.3 Marknadsföring av förädlade livsmedel För jordbruket och livsmedelsindustrin i Sverige innebär EES-avtalet, men framför allt ett svenskt EG-medlemskap, förändrade konkurrens- villkor på såväl svensk som europeisk marknad. Omställningskommis- sionen föreslog i sitt första delbetänkande (SOU l992:87) åtgärder för att främja export av förädlade livsmedel under tiden fram till ett EG-medlemskap. Förslagen behandlas för närvarande av riksdagen. Regeringen har under år 1992 beslutat att medverka med 60 miljo- ner kronor i en satsning på exportfrämjande åtgärder för livsmedel under perioden 1992—1996. Insatsema skall avse marknadsföring av svenska förädlade livsmedel i första hand till Europa. Projektmedlen förvaltas av Exportrådet. En särskild styrgrupp har tillsatts med re- presentanter för livsmedelsindustrin, Jordbruksverket och Exportrå- det. Styrgruppen beslutar om hur medlen skall användas. Styrgruppen kommer särskilt att söka efter projektidéer som innehåller nya, lång- siktiga och konkreta möjligheter att marknadsföra och exportera
svenska livsmedel. Medlen är således inte avsedda att användas för enskilda företags löpande marknadsföring.
5.4. Överväganden
Det är möjligt för EG:s medlemsländer att via Gemenskapens budget delfinansiera projekt som t.ex. syftar till att rationalisera produktio— nen och utveckla marknadsföringen. Det kommer också att vara möj- ligt för Sverige att som EG-medlem införa ett sådant stöd. Hur stödet i så fall utformas kan vi själva påverka efter våra nationella priorite- ringar.
Detta gäller generellt för de frivilliga och obligatoriska struktur- stöd som finns inom EG. En allmän slutsatsi fråga om 15st medfinan- sierade strukturstöd är därför att det, i likhet med vad som tidigare sagts om EG:s miljöinriktade stöd (kap. 4), kan vara angeläget att fö- re ett medlemskap utarbeta svenska program och riktlinjer så att stö- det kan träda i kraft vid tidpunkten för medlemskap. Stödens utform- ning är inte i första hand en förhandlingfråga utan en fråga om natio- nella prioriteringar och önskemål. För att Sverige som medlem skall kunna tillämpa strukturstöden måste dock EG-kommissionen ha god- känt den nationella utformningen. De nationella stöd för jordbruksnä- ringen som Sverige därutöver vill ha skall bedömas av EG-kommissio- nen utifrån Romfördragets regler.
Exempel från olika EG-länder visar att det finns stora möjligheter för medlemsländerna att införa olika typer av nationella stöd för kol— lektiva insatser som t.ex. rådgivning, produktutveckling, försöksverk- samhet, forskning och marknadsföring.
I t.ex. Danmark och Tyskland har man valt att finansiera vissa kol- lektiva insatser genom obligatoriska produktionsavgifter. Jordbruk och livsmedelsindustri bidrar därmed till att finansiera aktiviteter som är av gemensamt intresse för näringen. Avgifterna regleras i lag.
Inför ett svenskt EG—medlemskap kan således frågan om behovet av kollektiva åtgärder och finansiering av sådana aktualiseras. Framför allt är detta en angelägenhet för jordbruksnäringen. Jordbrukssek- toms struktur kan dock göra det svårt att genom frivilliga bidrag el- ler avgifter lösa frågan. Ett motsvarande lagstöd som tillämpas i Dan- mark och Tyskland kan då vara ett sätt att underlätta avgiftsuttag om de svenska jordbruks-, skogs— eller livsmedelssektorema skulle vara
intresserade av att bygga upp ett liknande systern genom vilka medel fonderas för gemensamma åtgärder.
Om intresse finns från de nämnda sektorerna för att få till stånd så- dana kollektivt finansierade åtgärder som ovan nämnts anser kommis- sionen att statsmakterna bör medverka till att underlätta finansiering- en härav genom att utforma system för medelsuppbörden genom lag- stiftning. Skälen för att samhället skall medverka härtill är dels att de verksamheter som medlen skall finansiera är av stor betydelse för sek- toremas internationella konkurrenskraft, dels att erfarenheter visat att en del av resultatet kommer konsumenterna till godo bl.a. i form av större utbud och lägre priser.
Vidare anser kommissionen att det är angeläget att inleda en närma- re granskning av EG:s obligatoriska och frivilliga strukturstöd från
svenska utgångspunkter med syfte att utforma nationella program i överensstämmelse med EG:s regler så att dessa stödprogram kan bör- ja tillämpas från tidpunkten för medlemskap.
6. Anpassning till nya djurskyddsregler
6.1. Nuvarande förhållanden
De svenska djurskyddsreglema är hårdare än de som tillämpas i EG- ländema och skillnaderna ökade när den nya djurskyddslagen inför- des. I vissa fall är skillnaderna mot EG-ländema så stora att svenskt jordbruk drabbas av kostnadsnackdelar. Jordbruksverket har i sitt remissvar på Omställningskommissionens delbetänkande om anima- liesektom bl.a. gjort bedömningen att de svenska kraven på större byggnadsyta ger en nettofördyring av ca 1 kr/kg griskött. Även ägg- och fågelköttsproduktionen drabbas av betydande fördyringar. Från jordbrukarhåll har man framfört att svenska animalieproducenter be- höver kompenseras för de kostnadsskillnader som djurskyddsreglema ger upphov till så att svenska produkter kan konkurrera på lika vill- kor.
Den nya djurskyddslagen och dess tillämpningsföreskrifter innebär att många företag med djurhållning måste genomföra förändringar i denna. En del av förändringarna är av mindre omfattning och har re- dan trätt i kraft. Andra förändringar är mer genomgripande, t.ex. de som kräver ombyggnad av stallar. De träder därför i kraft efter en övergångsperiod. Ikraftträdandet av dessa bestämmelser har koncen— trerats till två tidpunkter, den 1 januari 1994 och den 1 januari 1999. För stallar som nybyggs har de nya djurskyddsreglema redan trätt i kraft. Några viktiga förändringar som berör befintliga stallar redo- visas nedan med tidpunkt för ikraftträdandet.
Bestämmelse (äldre byggnader) Tidpunkt för ikraftträdande Nya båsmått för mjölkkor 1999 Måttföreskrifter för slaktsvin 1999 Högst 300 slaktsvin per stallavdelning 1999 Lösgående svin (i praktiken suggor) 1994 Burförbud för värphöns 1999 Viss utrustning i värphönsburar (klonötare och hela mellanväggar) 1994 Bestämmelser om högsta tillåtna halt av luftfuktighet och luftföroreningar 1994
Den långsiktiga kostnaden för näringen att anpassa sig till bestärnmelser- na i tabellen har uppskattats till storleksordningen 500 miljoner kro- nor per år varav halva summan avser burförbudet för värphöns. Den långsiktiga kostnaden inkluderar fördyrade byggnadskostnader (som regel på grund av större ytkrav) för både äldre och nya byggnader. Många bestämmelser har inte direkt samband med byggnader eller anläggningar och vållar inte investeringskostnader. Det gäller t.ex. kravet på att kor skall hållas på bete sommartid, minskning av antalet värphöns per bur och kravet på att vissa djur skall ha ströbädd. I des- sa fall består kostnadsförändringen av ökade arbetskostnader, minska- de intäkter eller löpande kostnader för t.ex. inköp av spån eller halm vid företag som saknar egen ströhalin. Dessa kostnader är mycket svå- ra att kompensera rättvist och det är knappast möjligt att göra före- tagsvisa beräkningar. Den enda realistiska ersättningsmöjligheten tor- de vara schabloniserade ersättningar efter djurantal eller andra enkla kriterier.
6.2. Investeringsbidrag för att underlätta anpassningen till nya regler
Bestämmelserna i tabellen i avsnitt 6.1 är av den karaktären att de krä- ver investeringar. Därmed kan investeringsbidrag vara en hjälp för fö-
retagen i anpassningen. Andra djurskyddsbestämmelser har inte en di- rekt koppling till byggnadsinvesteringar och kostnaderna kan därför inte påverkas av investeringsbidrag.
Tidpunktema för bestämmelsemas ikraftträdande är år 1994 resp. år 1999. Anpassningen kan förväntas ske successivt och förändringar- na utförs ofta i kombination med andra byggnadsinvesteringar. Ett eventuellt investeringsstöd kan inte av tidsskäl införas förrän tidigast den 1 januari 1994. Det innebär att stödet inte får någon effekt för de investeringar som skall vara genomförda den 1 januari 1994. Där- emot kan ett investeringsstöd hinna få god effekt för de anpassningar som krävs till år 1999.
6.3. Investeringsbidrag som kompensation för strängare djurskydds- och miljöbestämmelser
En jämförelse med bestämmelserna inom EG visar att de svenska djur- skyddsbestämmelsema är hårdare och medför dyrare produktion. Det kan därför finnas ett motiv för att ge svenska producenter investe- ringsbidrag för djurskyddsinsatser. Andra miljöbestämmelser skiljer sig däremot inte så mycket från vad som tillämpas i de nordliga EG- ländema, som vi i första hand har anledning attjämföra med.
Inom EG finns ett investeringsstöd till jordbrukare som är obligato- riskt, dvs. varje land måste införa ett investeringsstöd (jfr kap. 2). Reglerna för stödet kan emellertid variera inom EG:s ramar och har därför utformats olika i olika länder. Man kan t.ex. välja att differen- tiera stödet mellan regioner och produktionsgrenar. EG:s regler sät- ter vissa gränser för stödet beträffande bidragsnivå och företagsstor- lek, t.ex. högst 35 % bidrag till fasta investeringar (utom mark) och högst 20 % till lösa inventarier. Inom s.k. missgynnade områden kan bidraget räknas upp med 10 procentenheter till 45 resp. 30 %. För att bromsa överproduktionen lämnas inte bidrag till investeringar för mer än 40 mjölkkor (60 vid 1 1/2 sysselsatt) och inte till utökad svin- produktion. Ett EG-anpassat investeringsstöd kan utformas så att vissa investeringar ger högre bidrag, t.ex. investeringar för bättre djur-och arbetsmiljö.
Stöd lämnas inte till företag med produktion av ägg eller slaktkyck- ling inom EG. Det torde däremot vara möjligt för Sverige som med- lem i EG att införa nationellt stöd för ombyggnad från burhållning
till frigående höns om investeringen sker i djurskyddssyfte och inte verkar produktionshöjande.
6.4. Överväganden och förslag
De nya svenska djurskyddsbestämmelsema medför kostnadskrävande anpassningar som skulle kunna underlättas av investeringsbidrag. För de anpassningar som krävs före år 1994 är tiden emellertid knapp för att ett stöd skall hinna genomföras och få effekt. De anpassningar som krävs före år 1999 kan däremot underlättas av investeringsstöd. Med hänsyn till att detta datum ligger relativt långt fram i tiden är dock be- hovet av ett investeringsstöd inom det närmaste året inte överhängan- de.
Kommissionen anser att det i dag kan finnas skäl att avvakta utfallet av de nyligen inledda medlemskapsförhandlingama innan ett slutligt ställningstagande tas till ett eventuellt stöd och utformningen av ett så- dant. Ett svenskt investeringsstöd — nationellt eller inom ramen för EG:s medfinansierade strukturstöd — bör utformas i enlighet med EG:s bestämmelser.
Det är i dag oklart vad EG:s regler kan medge i fråga om t.ex. stöd till vissa produktionsgrenar, framför allt gäller det ägg och slaktkyck- ling. Som ovan nämnts har EG ett obligatoriskt generellt investerings- stöd vilket Sverige som EG-medlem måste införa. Ett investeringsstöd riktat till djurskyddsinsatser bör i första hand utformas inom ramen för detta stöd och därför samordnas med och avvägas mot behovet av stöd till andra investeringar. Det är angeläget att i god tid före ett medlemskap inleda arbetet med att utforma ett nationellt program för detta stöd så att det kan träda i kraft från medlemskapsdatum. För när- varande sker det i Sverige en översyn av gällande djurskyddsbestäm- melser. Resultatet av denna översyn bör också beaktas.
7. Möjligheter för jordbrukare att ändra produktionsinriktning
Kommissionen har under sitt arbete att anpassa jordbrukspolitiken vid olika tillfällen konfronterats med de problem som kvoteringar och andra regleringar medför när det gäller den enskilde jordbrukarens möjligheter att förändra produktionsinriktningen på sitt företag. Kom- missionen har därför beslutat att särskilt behandla denna fråga.
I kapitlet behandlas effekterna av regleringar som påverkar jord- brukamas möjligheter att förändra produktionen när förutsättningar- na förändras. Nedan följer en beskrivning av svenska förhållanden på detta område före ett medlemskap samt hur dessa kan komma att för- ändras vid ett EG-medlemskap. EG:s jordbrukspolitik är något flexi- blare i denna fråga. Även detta beskrivs i kapitlet och exemplifieras med en beskrivning av CAP-reforrnens tillämpning i England.
Kommissionen behandlar i huvudsak de produktionsbegränsningar som styr vegetabilieproduktionen. I detta sammanhang bör dock fram- hållas att produktionsbegränsningar inom vegetabiliesektom även på- verkar animalieproduktionen.
7.1. Produktionsbegränsningar i Sverige och dess effekter på förändring av produktionsinriktningen
Det har under en längre period producerats ett överskott av jordbruks- produkter i Sverige. Staten har under den senaste femårsperioden strä- vat efter att styra produktionen på åkermark mot annan produktion än livsmedel. Exempel på det är Omställning 90 och 1990 års livsmedels- politiska beslut. Enligt 1990 års beslut lämnades under en övergångs- period ett inkomststöd och infördes ett omställningsprogram med av- sikt att stimulera till annan produktion än livsmedel. På omställda arealer odlas i dag bl.a. energigrödor, löv- och barrskog samt exten- siva beten. Omställningsprogrammet innebär även att odlingen av de grödor som år 1990 var prisreglerade inte får öka under omställnings-
perioden (t.o.m. den 31 juni 1996) för de jordbrukare som deltar i programmet. Detta brukar benämnas produktions- eller Odlingsbegräns- ning. De jordbrukare som är anslutna till omställningsprogrammet måste således beakta effekterna av Odlingsbegränsningen när de plane- rar en eventuell förändring av företagets produktionsinriktning. Om en jordbrukare är med i omställningsprogrammet och upphör med sin mjölkproduktion, kan han inte avbryta vallodlingen och övergå till spannmålsproduktion under pågående omställningsperiod. Odlingsbe- gränsningen gäller dock endast t.o.m. den 31 juni 1996 och berör en- dast de jordbrukare som har anslutit mark till omställningsprogram- met. Jordbrukare som inte är med i omställningsprogrammet får ut- öka sin odling av prisreglerade grödor men erhåller inget arealbidrag för den utökade odlingen.
Produktionen av vissa andra grödor begränsas med hjälp av kon- trakt mellan odlare och den berörda industrin. Detta gäller bl.a. för odlingen av sockerbetor, fabrikspotatis, konservärter etc.
I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 10) föreslogs att 1990 års odling skulle ligga till grund för utbetalningarna av areal- bidrag åren 1993 och 1994. Det innebär att arealbidraget fördelas ut- ifrån uppgifter för 1990 års odling som finns registrerade i Jordbruks- verkets stödregister. Det faktum att arealbidraget baserar sig på en historisk areal försvårar genomförandet av förändringar på det enskil- da företaget. Sådana förändringar kan vara nödvändiga för att företa- get skall kunna vara bärkraftigt på sikt. Förslaget innebär t.ex. att en jordbrukare, som år 1990 odlade vall och nu har upphört med odling- en på grund av att han upphört med mjölkproduktion, inte har möjlig- het att få arealbidrag för spannmålsodling på de arealer där han tidiga- re odlade vall. Denna jordbrukare har svårt att finna en annan produk- tion för marken. Situationen hade blivit likartad för de företagare som av någon anledning blivit av med sin kontraktsodling av exempel- vis sockerbetor, konservärter eller potatis om inte riksdagen beslutat att inkludera dessa grödor i stödarealen även fortsättningsvis. Syste- met medför även kapitaliseringseffekter. En gård med gynnsam stöd- areal värderas högre än vad som hade varit fallet utan den individuel- la begränsningen.
Det har inte förekommit någon begränsning inom animalieproduk- tionen annat än den frivilliga kvotering som mjölkproducentema själ- va valde att införa för mjölkproduktionen. Kvoteringen pågick endast
under en kortare period. Systemet var komplicerat att hantera och krävde en omfattande administration. Kvotema utgjorde hinder bl.a. vid nyetablering och dessutom uppstod en kapitaliseringseffekt. Går- dar med en stor tilldelad kvot steg i värde samtidigt som gårdar med låg eller ingen kvot alls sjönk i värde.
7.2. Produktionsbegränsningar i EG och dess effekter på förändring av produktionsinriktningen
Utbudet av jordbruksprodukter överstiger efterfrågan på ett flertal områden inom EG. Tidigare har man valt att kvotera viss produktion såsom mjölk- och sockerbetsproduktion för att därmed begränsa utbu- det. Dessutom kommer produktionen att begränsas ytterligare efter- som systemet med kvoter utvidgas genom CAP-reformen till att om- fatta även produktionen av spannmål, oljeväxter och proteingrödor. Vidare kvoteras bidragen till får, am- och dikor samt till handjur av nötkreatur. Genom införandet av CAP-refonnen omfördelas en del av stödet till jordbrukarna från prisstöd till inkomststöd, t.ex. areal- bidrag.
EG:s nya kvotering av vegetabilieprodukter som omfattar spann- mål, oljeväxter, proteingrödor samt ersättningsberättigad träda behö- ver inte fastställas för varje enskild jordbrukare. CAP-reformen gör det möjligt för varje land att självständigt besluta om kvoterna skall avse produktionen i en viss region eller om kvoten skall begränsa pro— duktionen för den enskilda jordbrukaren. Flertalet länder har inför 1993 års odling valt att låta kvoten avse produktionen i en region och begränsar därmed inte odlingen för den enskilda jordbrukaren. Dan- mark har valt att låta hela landet utgöra en enda stor region och i Stor- britannien har man valt att indela landet i fyra regioner.
7.3. CAP-reformens tillämpning i England — produktionsbegränsningen
I det följande beskrivs hur trädeskrav m.m. har utformats i Englandl för att illustrera den praktiska tillämpningen av CAP-reformen inom vegetabiliesektom. I England har kvoterna fördelats på fyra regioner. Det innebär att det inte har fastställts en bestämd areal för varje jord- brukare utan att det står varje odlare relativt fritt att odla efter önske- mål. Skulle den regionala kvoten överskridas bestraffas alla odlare i en region kollektivt.
7.3.1. Individuella begränsningar
Den areal som är berättigad att ingå i basarealen för den enskilde jord- brukaren baserar sig på odlingen budgetåret 1991/92. All odling av 01- jeväxter, spannmål, proteingrödor, sockerbetor, potatis, vall (som är sådd efter den 1 juli 1987) är berättigad mark som därmed kan ingå i den enskildes basarealen. De arealer som inte kan ligga till grund för att ansöka om arealbidrag är bl.a. skogsplanterad åkermark, betesmar- ker och vissa trädade arealer som ingår i andra trädesprogram.
Inom den individuella basarealen är det sedan fritt för den enskilde jordbrukaren att ansöka om arealbidrag för aktuell odling av oljeväx- ter, spannmål, proteingrödor (sötlupin, ärter och åkerbönor) samt söt- majs. En förutsättning för att en jordbrukare skall erhålla arealbidrag är att det dessutom trädas exakt 15 % av jordbruksföretagets bidragsbe- rättigade mark. Den bidragsberättigade marken inkluderar även den obligatoriska trädan. Bidragets storlek varierar beroende på val av gröda. Det lämnas stöd för odling av spannmål, oljeväxter, träda resp. proteingrödor.
7.3.2. Regionala begränsningar
Den regionala basarealen beräknas som genomsnittet av antalet hektar som under åren 1989, 1990 och 1991 användes för odling av spann- mål, oljeväxter, proteingrödor eller som bestod av träda ansluten till ett trädesprogram. Det finns således ingen fastställd areal för den en- skilde brukaren som anger hur mycket han får odla och begära bidrag
för under budgetåret 1992/93. En jordbrukare behöver inte utnyttja hela sin basareal. Han kan även utöka eller minska odlingen av bi- dragsberättigade grödor nästkommande år.
Om den anmälda bidragsberättigade odlingen sammanlagt översti- ger den regionala basarealen (genomsnittsproduktionen för åren 1989—1991) under ett år, får det till följd att den bidragsberättigade arealen minskar för alla jordbrukare i motsvarande omfattning. Året därefter ökar dessutom trädeskravet för odlarna med en procentandel
som motsvarar den mängd areal som kvoten överskreds med föregåen- de år. Det lämnas dock inte någon trädesersättning för det utökade trä— deskravet. Bestraffningen blir således kollektiv.
Med ett dylikt förslag kan inte den fastställda kostnaden för arealbi- drag och trädesbidrag överstiga det budgeterade beloppet. Under förs- ta året kan dock exportbehovet öka något om kvoten skulle överskri- das. Detta kompenseras dock i viss mån påföljande år eftersom det inte lämnas trädesbidrag för det utökade trädeskravet.
7.4. Produktionsbegränsningar i Sverige efter ett EG- medlemskap
Sverige kan vid inträdet i EG välja om man vill införa regionala kvo- ter eller individuella. För att minska överskottsproduktionen måste dock någon av dessa två regleringar införas vid ett EG-medlemskap. Nedan följer en beskrivning av några tänkbara lösningar.
7.4.1 Regionala kvoter Om man i Sverige fastställer att kvoteringen skall gälla för en specifi- cerad region kan tillämpningen utformas enligt engelsk modell. Syste- met med regionala kvoter innebär att det finns möjligheter för det en- skilda företaget att byta produktionsinriktning. En nackdel med regio- nala kvoter kan vara att incitamenten att minska produktionen av exempelvis spannmål inledningsvis blir lägre än om kvoten hade varit fastställd för det enskilda företaget. Detta regleras dock genom att trä— deskravet utvidgas påföljande år utan att det lämnas trädesbidrag för utökningen. Ett system med regionala kvoter torde medföra att resur- serna inom en region fördelas mera effektivt. Ett trädeskrav baserat
på regionala kvoter ökar möjligheterna att förändra produktionen för en ny brukare vid generationsskiften eller köp. Jordbrukama blir flexiblare och kan agera efter de signaler som marknaden ger. Denna fråga får liten, om någon, inverkan på den nationella budgeten, inte heller påverkas EG:s budget nämnvärt, men det får stor betydelse för den enskilde jordbrukarens handlingsförrnåga.
7.4.2. Individuella kvoter
Om Sverige väljer att fördela kvoter på individuell nivå fixeras pro- duktionen för det enskilda företaget. Individuella kvoter försvårar ge- nomförandet av förändringar som kan vara nödvändiga för att ett fö- retag skall kunna bedriva en långsiktigt lönsam produktion. De jord— brukare som vinner på det individuella systemet är de som var bruka- re vid införandet av kvoter och som tilldelades en hög kvot. De kan vid avveckling av verksamheten sälja gården till ett högre belopp än det gården hade betingat i en friare marknadssituation.
Skulle regeringen trots vad som tidigare sagts välja att fördela kvo— terna på företagsnivå är det viktigt att man i möjligaste mån undviker tidigare beskrivna effekter. Att undvika dylika effekter är viktigt för alla länder inom EG. För Sveriges del är detta speciellt viktigt med tanke på att produktionsförutsättningama förändras avsevärt vid ett EG-medlemskap.
Man kan emellertid lindra nackdelarna med individuella kvoter ge- nom administrativa åtgärder. Nedan följer en kort beskrivning av någ- ra lösningar som exemplifierar problematiken. Ett alternativ är t.ex. att fördela kvoter till jordbrukarna när systemet införs. Därefter till- låts odlarna att handla med kvoterna. De som vinner på ett dylikt system är de som fick kvoten gratis vid tidpunkten för införandet. Ett annat alternativ är att man inför ett kösystem där exempelvis en jord- brukare på våren måste anmäla odlingsinriktningen för kommande växtodlingssäsong. Den kvot som inte används kan därefter fördelas ut till andra efter någon prioriteringsordning. En annan variant på kö- system kan vara att en jordbrukare, som under två år inte utnyttjar sin tilldelade kvot eller avvecklar verksamheten, blir av med den till- delade kvoten. Kvoten kan sedan fördelas till nystartade jordbrukare eller till dem som vill utöka sin odling. Ytterligare ett alternativ är att man inför ett anbudssystem. De som har bästa förutsättningama och
största betalningsförmågan får odla de avsedda grödorna. Odlingen kan då komma att koncentreras till bättre jordbruksbygder.
En del av dessa lösningar kräver en omfattande administration. Dessutom blir det konstruerade lösningar som bromsar utveckling och motverkar att resurserna fördelas på det effektivaste sättet.
7.5. Kommissionens överväganden och förslag
De olika beräkningsgrunder som står öppna för Sverige vid utbetal- ning av arealbidrag före ett medlemskap kan sammanfattas i tre hu— vudinriktningar.
1. Sverige väljer att fördela kvoterna individuellt, varpå reglering- en utgör ett hinder vid förändring av produktionsinriktning.
2. Sverige anpassar sitt stödsystem till EG:s reglering med regiona- la kvoter.
3. Sverige avvaktar med att anpassa reglerna för arealbidrag till EG:s regelverk till tidpunkten för ett medlemskap. Arealbidrag läm- nas i stället för all aktuell odling av spannmål, oljeväxter, proteingrö- dor, sockerbetor, potatis, vallfrö, bruna bönor och konservärter oav- sett tidigare markanvändning. Kommissionen anser att det är ett stort problem för såväl jordbru- karna som samhället om produktionen begränsas individuellt på histo- riska grunder. Företagarna bör ha frihet att kunna utveckla och anpas- sa företagen till de yttre faktorer som påverkar verksamheten och som kontinuerligt förändras. Dessutom är en begränsning olycklig ur samhällssynpunkt, eftersom resurserna efter hand får en ineffektiv fördelning. Ett individuellt stöd beräknat utifrån 1990 års odling för- svårar nyetablering och andra överlåtelser för en lång tid framöver. Hur omfattande effekterna blir beror på hur länge 1990 års odling kommer att vara styrande. Riksdagen har gett regeringen i uppgift att se över omställningspro- grammet för att anpassa det till EG:s regler. Det är således för närva- rande oklart vilka förutsättningar som kommer att gälla för 1994/95 års odling. Med anledning härav anger Omställningskommissionen två lösningar som bygger på olika förutsättningar. Kommissionen vidhåller sitt tidigare förslag om en slopad Odlingsbe- gränsning. Odlingsbegränsningen innebär att valet av produktion be— gränsas för de jordbrukare som är anslutna till omställningsprogram-
met. De kan inte anpassa sin odling efter de nya förhållanden som upp- står vid ett EG-medlemskap, vilket gör att de får sämre möjligheter att anpassa sig än de jordbrukare som valde att stå utanför. När anmä- lan till omställningsprogrammet gjordes våren 1991 var det ännu inte känt att Sverige skulle ansöka om EG-medlemskap. Dessa förändrade förutsättningar är väsentliga och bör därför beaktas.
Förutsatt att man i Sverige avvaktar med EG-anpassningen av reg- lerna för arealbidrag till tidpunkten för ett medlemskap, uppnås störst flexibilitet om det inte krävs några begränsningar av produktionens omfattning, dvs. genom att Odlingsbegränsningen slopas och arealbidra- get frikopplas från stödarealen. Det innebär att arealbidrag bör läm- nas för all aktuell odling av spannmål, oljeväxter, proteingrödor, sock- erbetor, potatis, vallfrö, bruna bönor och konservärter oavsett tidiga- re markanvändning. Omställningskommissionen förordar denna lös- ning med anledning av att förutsättningama för jordbruksproduktio- nen påtagligt har förändrats jämfört med vad som förutsågs vid 1990 års livsmedelspolitiska beslut.
Vid en EG-anpassning av reglerna för stöd till vegetabilieproduktio— nen före ett medlemskap anser kommissionen att systemet med regio- nala kvoter bör väljas. Härigenom tillgodoses såväl företagarfriheten som en optimal resursfördelning inom en region.
7.6. Finansiering
I enlighet med riksdagens beslut angående arealersättningen för spann- mål, oljeväxter, proteingrödor, sockerbetor, potatis etc. förväntas den
bidragsberättigade arealen att uppgå till ca 1 515 000 ha efter det att omställningsarealen är frånräknad. Ett arealbidrag med I 000 kr/ha skulle medföra att kostnaden för arealbidrag blir ca 1 500 miljoner kronor och exportkostnadema ca 610—730 miljoner kronor budget- året 1994/95 under antagande om att den genomsnittliga exportkost- naden blir mellan 50—60 öre/kg. Om Odlingsbegränsningen släpps in- nebär det att man accepterar en spannmålsodling utöver den tidigare fastställda bidragsberättigade arealen. Vid en jämförelse med faktisk odling under år 1992 har det dock visat sig att odlingen av dessa grödor ligger ca 70 000 ha lägre än den bidragsberättigade arealen.
I Omställningskommissionens andra delbetänkande antogs att val- lens konkurrenskraft skulle minska på grund av att proteinfoderregle-
ringen föreslogs upphöra den 1 juli 1993. Med anledning av att den svenska kronan har deprecierats torde effekten inte bli av den omfatt- ningen som antogs i betänkandet, vilket torde innebära att konsumtio- nen av inhemskt producerad foderspannmål inte påverkas i samma om- fattning och att spannmålsodlingen inte ökar på bekostnad av vallodling- en. Inom mjölkproduktionen pågår för närvarande en utökning av djurantalet, vilket talar för en ökad vallodling. Dessutom pågår en uppbyggnad av dikobesättningar och en ökning av antalet dikor. Om- ställningskommissionen bedömer mot bakgrund av detta att nettoeffek- ten av att Odlingsbegränsningen skulle upphöra inte blir så omfattande utan att kosmadema ryms inom ramen för budgeterade medel.
8. Mindre gynnade områden i södra Sveriges skogs- och mellanbygder
8.1. Inledning
Utgångspunkten för tilläggsdirektiven (dir. 199328) till kommissio- nen är att förutsättningama skall kunna upprätthållas för sysselsättning- en och för det öppna odlingslandskapet i södra Sveriges skogs- och mellanbygder. Kommissionens uppdrag är att från den utgångspunk- ten utreda, om det finns områden utanför det norra stödområdet, som
kan komma att behöva särskilda stödinsatser med anledning av ett EG-medlemskap. Om sådana områden finns, är det kommissionens uppgift att identifiera dem och redovisa vilka åtgärder som kan vara lämpliga för att uppnå syftet att bibehålla odlingslandskapet i de aktu- ella områdena vid ett EG-medlemskap.
I kap. 4 har kommissionen behandlat mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap liksom möjligheterna att efter ett EG-medlemskap använda arealersättning som medel att bevara ett öp- pet landskap. Motiven för EG:s kompletterande stöd med syfte att be- vara odlingslandskapet beskrivs. Motiven för EG:s stöd till mindre gynnade områden och till kompletterande åtgärder för att bevara od- lingslandskapet sammanfaller delvis. Beskrivningen i kap. 4 som sär- skilt berör behoven av åtgärder för odlingslandskapet upprepas inte i detta kapitel.
8.2. Utvecklingstendenser i Syd- och Mellansverige
Erfarenheterna av den hittillsvarande utvecklingen av det svenska od- lingslandskapet och jordbruket är att en tillbakagång till följd av ett ökat förändringstryck skett i vissa områden. Framför allt har en änd- rad markanvändning skett i de områden som har de svagaste av natu- ren givna förutsättningama. Utvecklingen under de senaste femtio
årens rationaliseringsperiod inom jordbruket har lett till att en fjär- dedel av marken i det öppna odlingslandskapet har fått en ändrad an- vändning. I de bättre jordbruksområdena i södra och mellersta Sveri- ge har arealen jordbruksmark minskat med drygt 10 %. I skogsbyg- derna däremot har nästan en tredjedel av jordbruksmarken fått annan användning, dvs. i huvudsak blivit skogsmark. I norra Sverige har od— lingslandskapet nästan halverats sedan mitten av 1940-talet. Även anta- let sysselsatta i jordbruket och antalet jordbruksföretag har under en längre period minskat snabbare i de från början glesbefolkade skogs- och mellanbygdema än i slättbygdema.
Efter det att den nya livsmedelspolitiken började tillämpas år 1990 har en marknads- och produktionsanpassning skett. De nya förutsättning- ama påverkar odlingslandskapet och sysselsättningsmöjlighetema i jordbruket. Analyser som bl.a. Jordbruksverket utfört visar att minsk- ningen av jordbrukets omfattning fortfarande sker något snabbare i skogsbygderna i Götaland och Svealand än i genomsnitt för landet. Mjölk- och därtill knuten köttproduktion är den vanligaste inriktning- en av jordbruket i skogsbygderna och en viktig förutsättning för att odlingslandskapet skall kunna förbli öppet i dessa områden. Mjölkpro— duktionen har under de senaste åren minskat något i södra och mellers- ta Sveriges skogsbygder. Samtidigt har det skett en viss ökning av kött- produktionen. Det är särskilt am- och dikoproduktionen som har byggts ut. Ökningen av köttproduktionen har emellertid varit något snabbare i slättbygdema än i skogsbygderna. Inom Jordbruksverket har utförts vissa jämförelser mellan typföre- tag på det sydsvenska höglandet och i slättbygdema norr därom. Skogsbygdemas kostnadsnackdel bedöms enligt dessa jämförelser för närvarande uppgå till storleksordningen 30—40 öre per liter mjölk, vilket motsvarar 10-15 % av producentpriset på mjölk under år 1992. Skillnaden förklaras främst av lägre avkastning i foderväxtod- lingen, en sämre arrondering och mindre fältstorlek. Arbetsåtgången blir därigenom högre. Möjligheterna att rationalisera Växtodlingen är sämre än i slättbygdema till följd av topografi och arrondering. Det finns dessutom färre produktionsaltemativ att välja mellan i skogsbyg— dema.
Vid Sveriges lantbruksuniversitet har analyserats hur konkurrensför- mågan i mjölkproduktionen påverkas av den interna svenska avregle- ringen. En jämförelse görs mellan situationen år 1989 och efter en ge-
nomförd avreglering. Hänsyn tas till regionala skillnader i produktions- kosmader och producentpriser. Beräkningarna visar att områdena runt storstäderna och slättbygdema vinner i konkurrenskraft genom sänkta foderkostnader och lägre transportkostnader. De områden som förlorar i konkurrenskraft är främst skogsbygderna i Syd- och Mel- lansverige. Förändringarna i relativ konkurrenskraft till skogsbygder- nas nackdel har beräknats motsvara mellan 25 och 60 öre per liter producerad mjölk, vilket motsvarar 8—20 % av producentpriset under år 1992.
Omställningskommissionen har tidigare i delbetänkandet rörande animaliesektom (SOU 1992:125) redovisat att EG:s produktpriser för bl.a mejeriprodukter och nötkött är lägre än de svenska. Kostnadsni- vån är dessutom avsevärt högre i Sverige. Inom jordbruksverket har analyserats effekterna av ett sänkt värde på kronan med 20 % sedan den fasta växelkursen övergavs under hösten 1992. För mjölkproduk- tionen blir den beräknade kvarstående skillnaden i konkurrensförmå- ga mellan de mer gynnade områdena i södra Sverige och Danmark ca 5—15 öre per liter mjölk, 2—5 %, till södra Sveriges nackdel. Det inne- bär att för lika konkurrensförrnåga skulle kostnaderna för varje pro- ducerad liter mjölk behöva sänkas med 5—15 öre. Kostnadsnackdelar- na kan komma att vidgas genom prisstegringar på bl.a. importerade produktionsmedel som drivmedel, handelsgödsel och maskiner.
8.3. Nuvarande stöd inom EG
Inom EG finns två områdesrelaterade strukturstöd till jordbruket och till sådana landsbygdsområden som är starkt beroende av jordbrukets utveckling. Det är dels stödet till bergsjordbruk och andra mindre gynnade områden, vilka ingår i s.k. 5 a-stöd, som funnits sedan år 1976, dels stöd till utveckling av landsbygdsområden, s.k. 5 b-stöd, som infördes år 1989.
8.3.1. Stöd till bergsjordbruk och andra mindre gynnade områden
Grundreglema för mindre gynnade områden inom EG finns i direkti- vet 75/268. Stödnivåer och villkor för stöden anges i förordning 2328/91, artikel 17—20.
Stödet till bergsområden kan lämnas i områden med uppenbart be- gränsade odlingsbetingelser till följd av hög höjd och svåra klimatför- hållanden som innebär en avsevärt förkortad vegetationsperiod. EG:s generella villkor för stöd anger att höjden över havet bör vara minst 600 meter i de nordliga medlemsländerna och minst 800 meter i de sydliga. Gränsen får sättas lägre i områden med stark lutning. Totalt 22 miljoner ha åker- och betesmark, ca 17 % av EG:s hela jordbruks- areal, omfattas av stödet till bergsjordbruk.
Stöd till mindre gynnade områden i EG utgår i eftersatta regioner som hotas av avfolkning och där det är angeläget att odlingslandskapet bevaras. Utgångspunkten för att stöd kan lämnas är vissa kriterier som har fastställts av EG-kommissionen. Därutöver finns ett utrymme för det enskilda landet att detaljutforma kriterierna så att de passar för resp. lands förutsättningar. Vid urval av områden beaktas fakto- rer som:
- låg avkastning i Växtodlingen; under 80 % av landets genomsnitt, - stor andel åker och betesmark som främst är lämplig för nötkrea- tursskötsel,
— förekomst av lågproduktiv mark som ej kan utnyttjas för jord-
brukändamål, — svåra brukningsförhållanden, — låg djurtäthet, — markvärden avsevärt lägre än det nationella genomsnittet, — ekonomiskt resultat i jordbruket betydligt lägre än genomsnittet, — låg befolkningstäthet, högst 50 % av nationellt genomsnitt, eller tendens till befolkningsminskning,
— andelen sysselsatta inom jordbruket minst 15 % av den arbets- föra befolkningen.
Nästan 50 miljoner ha åker och betesmark, eller ca 38 % av EG:s totala jordbruksareal, ingår i områden som klassificerats som mindre gynnade områden. I Tyskland är andelen ca 51 %, i Storbritannien ca 52 % och i Frankrike ca 31 %. I Danmark har inga mindre gynnade områden avgränsats.
Vid urvalet av områden i Tyskland har kriteriet minst 15 % syssel- satta i jordbruket tillämpats med vissa undantag. Vidare har antalet in- nevånare per kvadratkilometer fått vara högst 130, vilket motsvarar 50 % av genomsnittet för landet. Jämförelsevärden för olika ekono- miska variabler har angetts till högst 70 % av det nationella genom-
snittet. I Frankrike har krav ställts på att minst 15 % av de förvärvsar- betande är sysselsatta i jordbruket eller att den genomsnittliga befolk- ningstätheten är lägre än 50 % av det nationella genomsnittet. Vidare har de i Frankrike utvalda områdena en skördenivå och en inkomsmi- vå i jordbruket som är högst 80 % av genomsnittet i landet.
Mindre gynnade områden med speciella handikapp får omfatta om- råden i vilka jordbruket behövs för att bevara odlingslandskapet, för att säkerställa förutsättningama för turism eller för att skydda kustom- råden. Höga kostnader för sjötransporter som får bäras av jordbruket på öar liksom för restriktioner på jordbruket med syfte att skydda na- turen, kustområden etc. kan också påverka vilka områden som väljs ut. Högst 4 % av ett medlemslands yta får ingå i sådana områden. Sam- manlagt 2 miljoner ha åker och betesmark ingår i mindre gynnade om- råden med speciella handikapp.
Den sammanlagda andelen jordbruksmark inom EG, som ingår i områden där stöd till bergsjordbruk eller andra mindre gynnade om— råden kan lämnas, uppgår till ca 55 %.
Olika former av stöd kan lämnas för att motverka sämre naturgiv- na och ekonomiska förutsättningar i bergsområden och i andra mind—
re gynnade områden. Årliga djur- eller arealbidrag kan utbetalas. Dessutom kan andra generella strukturstöd, t.ex. investeringsstöd,
vara förmånligare i dessa områden.
För att de generella formerna av stöd per djur- eller arealenhet skall kunna länmas med delfinansiering från EG måste ett antal vill- kor vara uppfyllda. För att ett företaget skall kunna få del av stöden måste minst 3 ha jordbruksmark brukas. Vidare krävs att företaget brukas minst fem år efter den första stödutbetalningen. Vid företag med nötkreatur, getter, får eller hästar beräknas stödet i förhållande till antalet djurenheter. Stöd lämnas inte för svin eller fjäderfä. Anta- let djurenheter beräknas på följande sätt:
Antal djurenheter
Nötkreatur äldre än 2 år 1,0 Nötkreatur mellan 6 månader och 2 år 0,6 Moderdjur av får och getter 0,15 Hästar äldre än 6 månader 1,0
I första hand lämnas stödet i form av djurbidrag. Företag som erhål- ler stöd per djurenhet kan inte få arealstöd för den jordbruksmark som används för foderproduktion. Arealbidrag kan lämnas för pro- duktion av andra vegetabiliegrödor än vete och intensivgrödor.
Stöd kan utgå till högst 20 mjölkkor per företag. Begränmingen gäl- ler inte för bergsområden. Djurbidrag till mjölkkor kan endast läm- nas i mindre gynnade områden, där mjölkproduktionen är en viktig del av jordbruket. För annan produktion kan stöd lämnas för maxi- malt 120 djurenheter och/eller hektar. Högsta tillåtna stödbelopp per djur- eller arealenhet kan endast lämnas för 60 enheter. Därefter får stödet uppgå till högst hälften av maximibeloppet per djurenhet eller hektar. Bidrag med delfinansiering från EG får lämnas till högst 1,4 djurenheter per ha jordbruksmark.
Medlemsländerna kan variera stödet med hänsyn till jordbruksföre- tagens ekonomiska situation och jordbrukamas inkomster. Stödnivån kan också anpassas med hänsyn till krav på att skydda miljön och beva- ra landskapet. Ett medlemsland kan också avstå från att länma stöd till vissa typer av produktion.
Stödbeloppet kan variera mellan minst 20,3 ECU och högst 102 ECU eller i särskilt mindre gynnade områden högst 121,5 ECU per djurenhet eller hektar och år. Medlemsländerna skall anpassa stöd- nivåema efter graden av naturliga handikapp som påverkar jordbru- ket i området. Det är vanligt att stödnivåema är differentierade. I Frankrike förekommer fyra olika stödnivåer och i vardera Tyskland, Spanien och Italien ett 10-tal nivåer. Medlemslandet står för 75 % av kosmadema och återstoden finansieras av EG:s jordbruksfond.
Bland s.k. horisontella strukturstöd kan nämnas investeringsbidra- get som kan lämnas till investeringar om högst 60 743 ECU per årsar- betare eller 121 486 ECU per företag. Stödforrnen kan tillämpas gene- rellt inom EG men Stödnivån får vara högre i de mindre gynnade om- rådena än i övriga områden. Den begränsas till 45 % av investerings-
kostnaden — 35 % i övriga områden — för godkända investeringar i fasta tillgångar och till 30 % — 20 % i övriga områden — för andra
godkända investeringar. Medlemslandet står för 75 % av kostnaderna. Investeringsstöd kan lämnas för åtgärder som leder till effektivise- ring, kostnadsbegränsningar samt bättre miljö, djurrniljö och arbets- miljö. Restriktioner finns för att stödet inte skall verka produktionshö- jande. Stöd till investeringar i mjölkproduktionen får inte öka antalet
kor per sysselsatt till mer än 40, per företag till mer än 60 eller med mer än 15 % vid företag med ett större arbetsbehov än 1,5 sysselsatta. För svinproduktion lämnas inga investeringsstöd som leder till pro- duktionsökning och EG-stöd lämnas inte alls till ägg- eller fågelkötts- produktion. Nationellt stöd till investeringar med syfte att förbättra djurhälsan inom fågelköttsproduktionen kan tillåtas.
De stöd som utbetalas med direktiven för mindre gynnade områden som grund kompenserar endast en del av de ekonomiska effekterna av lägre avkastningar och i övrigt sämre naturgivna och ekonomiska för- utsättningar i stödområdena. Omfattningen av det särskilda stödet till bergsområden och andra mindre gynnade områden från EG:s jordbruksfond uppgick under pe- rioden 1987—1990 till i genomsnitt 325 miljoner ECU per år. Det mot- svarade ca 35 % av hela EG:s strukturstöd till jordbruket i form av s.k. 5 a-stöd. I Tyskland var motsvarande andel 55 %, 78 miljoner ECU per år, i Storbritannien 49 %, 40 miljoner ECU per år, och i Frankrike 31 %, 56 miljoner ECU per år. Det sammanlagda särskilda stödet till mindre gynnade områden inkl. den del som finansierades av resp. land uppgick till drygt en miljard ECU per år under perioden.
8.3.2. Stöd till utveckling av landsbygdsområden enligt 5 b- stöd
EG:s regler för stöd till 5 b—områden finns i bl.a. rådsförordningama 2052/88, 4253/88 och 4254—4256/88 samti EG-kommissionens beslut 89/426 och 90/557—600.
Huvuddelen av EG:s strukturstöd för landsbygdsutveckling lämnas till de s.k. mål l-områdena i Grekland, Spanien, Portugal, Syditalien och Irland. Det till omfattningen betydligt mindre 5 b-stödet lämnas under perioden 1989—1993 inom närmare 50 godkända landsbygdsom- råden i de mera industrialiserade medlemsländerna.
Stöd till landsbygdsutveckling genom s.k. 5 b-stöd har till syfte att utveckla och öka mångfalden och livskraften i jordbruksområden. Av- sikten med stödet är också att stödja sådana regioner som påverkas ne- gativt av den gemensamma jordbrukspolitiken. Det är EG-kommisio- nen, som efter förslag från en särskild kommitté bestående av repre- sentanter från medlemsländerna, utser de områden som är stödberätti- gade.
Medlemslandet tar fram utvecklingsprogram för de områden som föreslås omfattas av stödet. Dessa program bör särskilt omfatta priori- teringar och lämpliga åtgärder för utveckling av det föreslagna områ- dets landsbygd mot bakgrund av bl.a. de förändringar som sker i om- rådet till följd av jordbrukspolitikens verkningar.
Förutsättningama för att stöd skall kunna lämnas är att regionen uppfyller villkor som:
— låg BNP per innevånare; mindre än 80 % av EG:s genomsnitt, — hög andel sysselsatta i jordbrukssektorn; minst 8 %, — inkomsten från jordbruksverksamheten är jämförelsevis låg, — låg befolkningstäthet och/eller påtaglig befolkningsminskning. Stödet kan också utsträckas till att omfatta andra landsbygdsområ- den med en låg BNP per capita och som samtidigt uppfyller ett eller flera av de kriterier som beskrivs i det följande. Det kan vara områ- den som ligger avsides i förhållande till ekonomiska centra inom EG eller som är särskilt känsliga för de förändringar som följer av att den gemensamma jordbrukspolitiken förändras. Hänsyn kan också tas till ålders- och företagsstruktur i jordbrukssektorn och till förändring- ar i miljön och odlingslandskapet.
De områden som utvalts för s.k. 5 b-stöd omfattar för närvarande ca 17 % av EG:s landareal och 5 % av befolkningen. EG:s fonder fi— nansierar 24—30 % av beräknade totalkostnader för godkända stöd. EG:s kostnader för stödet beräknas under 5-årsperioden 1989—1993 totalt uppgå till ca 2,6 miljarder ECU och finansieras från strukturfon- dema. De största andelarna av EG:s stöd lämnas till Frankrike och Tyskland med 37 % resp. 20 % av bidragen från strukturfondema.
De utvecklingsinsatser som prioriterats är — Omställning, utveckling och ökad mångfald i jordbruksproduktio- nen. landsbygdens infrastruktur, skogs- och miljöinsatser.
— Utveckling av små och medelstora företag och stödjande infra- struktur.
— Kompetensutveckling; särskilt yrkes- och företagareutbildning i anslutning till olika företagsstöd.
- Skydd för och bevarande av naturmiljön. — Utveckling av turism. Filosofin bakom 5 b-stödet är att insatserna för landsbygdens ut- veckling måste bygga på en helhetssyn. Ofta hänger problemen på landsbygden inom EG ihop med att infrastrukturen är otillräcklig,
men det hindrar inte att "mjuka investeringar" såsom utbildningsinsat- ser kan vara lika betydelsefulla. Avsikten är att minska områdenas be- roende av jordbruk genom en påskyndad utveckling av infrastruktur, kompetens och även andra näringar än jordbruket. I konsekvens där- med syftar man till att undvika stöd till produktionsgrenar i jordbru- ket som präglas av överskott. För att EG-kommissionen ska godta om- råden, som inte uppfyller de förut beskrivna kvantitativa kriterierna, krävs att medlemsstaten utförligt beskriver problemen och lämnar för- slag till åtgärder.
8.3.3. Utvärdering och framtidsutsikter
EG-kommissionen redovisade under våren 1992 en utvärdering av strukturpolitiken inom gemenskapen. Vissa förslag till förändringar inför programperioden 1994—1999 har därefter lämnats. Beträffande stödet till mindre gynnade områden anförs att det har bidragit till att behålla befolkning på landsbygden, skydda naturen i känsliga områ- den och att i vid bemärkelse utveckla landsbygden. För att öka effekti- vitet och samordning av olika åtgärder för regional utveckling och
för landsbygsutveckling föreslås att strukturstöden på jordbruksområ-
det bör tillämpas med samma program- och samrådsförfaranden som tillämpas för andra delar av strukturpolitiken. I stort sett oförändrad volym för de s.k. 5 a-stöden föreslås men vissa omprioriteringar med anledning av CAP-reformen komma att genomföras.
De första årens erfarenheter av stödet för landsbygdens utveckling, 5 b-stödet, tyder på att insatserna svarar mot behoven och att de ger ett väsentligt bidrag till en utveckling av landsbygdens resurser. Vida- re framhåller EG-kommissionen att den samlade politiken för lands- bygdens utveckling bör verka för att personer som lämnar jordbruket kan övergå till annan sysselsättning inom området så att befolkning och sysselsättning kan bibehållas. Slutsatsen av utvärderingen och för- slagen inför nästa programperiod, 1994—1999, är att insatsema under 5 b-stödet bör utökas för att motverka den negativa utveckling som landsbygdsområden fortfarande är inne i. Stödet bör, i den mån resur- ser finns tillgängliga, utökas till nya områden men med fortsatt kon- centration till de mest utsatta. Åtgärder för att främja lokala initiativ för landsbygdsutveckling kommer att förstärkas.
8.4. Avgränsning av mindre gynnade områden i Sverige
8.4.1 Inledning Utgångspunktema för val av kriterier för mindre gynnade områden i södra och mellersta Sverige är behovet av åtgärder för odlingslandska- pet och sysselsättningen på landsbygden i glest befolkade områden. Olika faktorer har studerats. En grupp av kriterier som anges i EG:s direktiv berör de allmänna behoven av ett stöd. Utgångspunkten är be- folkningsutvecklingen och odlingslandskapet. De variabler som i det följande redovisas för att belysa nuvarande förhållanden och de all- männa behoven av åtgärder i olika områden är befolkningstäthet och andelen förvärvsarbetande i de areella näringarna samt odlingsland- skapets andel av hela landarealen.
En andra grupp av kriterier är sådana som beskriver i vilken om- fattning ett område är mindre gynnat jämfört med andra delar av lan- det. De variabler som valts är i första hand avkastningsnivå i växtod-
lingen och jordbruksmarkens värde. Dessutom har vissa uppgifter om brukningsförhållanden och djurtäthet tagits fram.
8.4.2. Befolkningstäthet och förvärvsarbetande i areella näringar
EG:s direktiv anger att områden som klassificeras som mindre gynna- de skall präglas av låg befolkningstäthet och av att en relativt stor an-
del av befolkningen försörjer sig på jordbruk. EG-kommissionen har rekommenderat att befolkningstätheten i ett mindre gynnat område skall understiga 50 % av det nationella genomsnittet och inte överstiga 75 invånare per km2 eller att befolkningsminskningen skall vara stör— re än 0,5 % per år. Andelen sysselsatta inom jordbruket skall dess- utom utgöra minst 15 % av den totala arbetsföra befolkningen i om-
rådet.
Befolkningstätheten i Sverige är låg, endast 21 personer per km2 Genomsnittet för samtliga EG-länder är 144 invånare per km2 och i de mindre gynnade områdena 70 invånare per km2.
Att befolkningstätheten är låg i Sverige beror till stor del på att nor- ra Sverige är mycket glest befolkat. I de sju nordligaste länen bor i ge- nomsnitt endast 6 personer per km2, medan antalet i övriga landet
uppgår till 59 per km2. Vid en analys av behoven av stödområden i södra och mellersta Sverige kan det vara rimligt att utgå från befolk— ningstätheten och befolkningsutvecklingen i dessa delar av landet. Analyser har genomförts på kommun- och församlingsnivå. Jäm- fört med riksgenomsnittet är det få områden söder om det nuvarande området för stöd till jordbruket i norra Sverige som uppfyller EG:s krav på befolkningstäthet, dvs. minst hälften av 21 invånare per km2. Om jämförelsen däremot utgår från genomsnittet för områdena söder om stödområdet, uppfyller en stor del av skogsbygderna i Svealand och Götaland ifrågavarande EG-krav. Den samlade bilden blir att hu- vuddelen av landsbygdsområdena i södra och mellersta Sverige har en låg befolkningstäthet och hade en vikande befolkningsutveckling un- der 1980-talet.
I Sverige är andelen av samtliga förvärvsarbetande som är sysselsat- ta inom det primära lantbruket ca 3 %. Andelen sysselsatta i de areel- la näringarna på landsbygden är betydligt högre. SCB har utfört en be- arbetning av folk- och bostadsräkningen för år 1990, som visar att i genomsnitt 22 % av den förvärvsarbetande befolkningen på landsbyg- den och i tätorter med mindre än 200 invånare är sysselsatt i jord- och skogsbruk m.m. I de flesta kommunerna arbetar en betydligt stör- re andel än 15 % i dessa näringar. Det är endast i de tre storstadsre- gionema och i ytterligare några industridominerade kommuner som andelen förvärvsarbetande är lägre än 15 % i jord- och skogsbruk på landsbygden. Den högsta andelen inom dessa näringar finns i jordbruks- bygdema och i skogs- och glesbygdsdominerade kommuner med lån- ga pendlingsavstånd.
Antalet deltidsjordbrukare och jordbrukares familjemedlemmar som har sin huvudsakliga sysselsättning i andra näringsgrenar än jord- och skogsbruk är av storleksordningen 75—100 000, vilket är ca 1,5 gånger fler än antalet huvudsysselsatta i jordbruket. Jord- och skogsbruket bidrar också till omfattande indirekt sysselsättning i lands- bygdsbaserad byggnads- och transportverksamhet samt i tjänsteproduk- tion. Totalt beräknas jordbruket och efterföljande delar av livsmedels-
kedjan utgöra basen för ca 10 % av sysselsättningen i hela den svenska ekonomin.
8.4.3 Odlingslandskapets omfattning Varaktiga förutsättningar för ett bevarat öppet och levande odlingsland- skap och förekomst av mark som ej kan utnyttjas för jordbruksända- mål är en av utgångspunkterna för EG:s stöd till områden som är mindre gynnade för jordbruksproduktion. En jämförelse mellan Sverige och EG visar att förutsättningama för att behålla ett odlingslandskap av viss omfattning är olika. I de skogsbygds— och skärgårdspräglade kommunerna i södra och mellers— ta Sverige är odlingslandskapets andel mellan 5 och 30 % och i de slättbygdspräglade kommunerna mellan 30 och 75 % av hela landarea- len. Inom EG varierar andelen jordbruksareal mellan 33 % i Tysk- land och 81 % på Irland. För hela EG är andelen jordbruksmark ca 54 %. Skillnadema mellan olika områden inom Sverige framträder tyd- ligt, när det öppna odlingslandskapets andel av hela landarealen redo- visas för produktionsområden:
Götalands södra slättbygder 80 % Götalands norra slättbygder 49 % Götalands mellanbygder 44 % Svealands slättbygder 28 % Götalands skogsbygder 16 % Mellersta Sveriges skogsbygder 9 % Nedre Norrland 3 % Övre Norrland ] %
Sammanställningen visar att skogsbygderna i södra och mellersta Sve- rige har en mycket liten andel öppet landskap. Om jordbruket ytterli- gare krymper i dessa områden ökar riskerna för att från bevarande- synpunkt värdefullt odlingslandskap övergår till skogsmark och att be- folkningsminskningen accelererar. Landsbygdsområden med en liten andel uppodlad mark är ofta glest befolkade och starkt beroende av de arbetstillfällen som jordbruket ger. Det är särskilt fallet när den loka- la arbetsmarknaden är svag och pendlingsavstånden är långa.
8.4.4. Skördenivåer
För att ett område skall kunna bli klassificerat som mindre gynnat om- råde förutsätts att jordbruksmarken har låg produktivitet. Dessa mind-
re gynnsamma förutsättningar skall enligt EG:s direktiv inte kunna förbättras utan orimliga kostnader. Jordbruksmarken förutsätts i förs- ta hand vara lämplig att utnyttja för mjölk- och köttproduktion.
Avkastningen i växtodlingen bör, enligt EG—kommissionens tillämp- ningsföreskrifter, vara mindre än 80 % av det nationella genomsnittet och inte överstiga EG:s genomsnitt.
Den genomsnittliga norrnskörden för vete, råg, kom och havre har använts som mått på jordbruksmarkens avkastningsfönnåga. Vid en jämförelse mellan bättre och sämre områden i södra och mellersta Sverige har de genomsnittliga norrnskördama i dessa delar av landet lagts till grund för redovisningen. Jämförelsen visar att skördenivåer- na på det sydsvenska höglandet varierar mellan 60 och 80 % av ge- nomsnittet i södra och mellersta Sverige. Även huvuddelen av Öland och Gotland har skördenivåer som är lägre än 80 % av detta genomsnitt.
En jämförelse med Tyskland och Frankrike visar att skördenivåer- na i de sydsvenska skogs- och mellanbygdema är betydligt lägre än i
de stora områden i dessa länder som avsatts som mindre gynnade om- råden.
Avkastning av korn per hektar i mindre gynnade områden i EG jämfört med svenska normskördar, åren 1984—85
Västra Tyskland hela landet normala områden 55 dt/ha hela landet mindre gynnade områden 43 dt/ha
Frankrike normala områden 58 dt/ha bergsjordbruk 36 dt/ha mindre gynnade områden 41 dt/ha
Sverige (normskördar, år 1986)
Götalands skogsbygder 33 dt/ha Mellersta Sveriges skogsbygder 29 dt/ha Götalands mellanbygder 35 dt/ha Södra Sveriges slättbygder 44 dt/ha Hela landet 35 dt/ha
En annan jämförelse som belyser den svenska åkermarkens avkast- ningsfönnåga jämfört med den tyska utgår från genomsnittsskördar för spannmål på delstatsnivå (genomsnitt 1986—1991) och andel av jordbruksarealen som ingår i mindre gynnade områden eller i områ- den med bergsjordbruk.
Delstat Spannmåls- Jordbruksmarki avk. dt/ha mindre gynnade
områden, andel %
Schleswig-Holstein 68,3 39 Nordrhein Westfalen 58,3 25 Niedersachsen 54,3 57 Baden Wiirttemberg 52,2 60 Sachsen 52,2 32 Rheinland Pfalz 48,2 64 Mecklenburg Pommern 45,8 53 Brandenburg 37,3 76 Berlin 38,4 100 Tyskland 52,3 51 Sverige, normskörd år 1991 44,8 exkl. norra Sverige 46,3
Jämförelsen visar att medelavkastningama i de tyska delstaterna, med undantag av de nya, är avsevärt högre än i Sverige.
8.4.5. Värdet på jordbruksmarken
I EG-kommissionens riktlinjer för avgränsning av mindre gynnade områden anges att markvärdena skall vara avsevärt lägre än det natio- nella genomsnittet. Avsevärt lägre tolkas ofta som lägre än 80 %. Taxeringsvärdena representerar en samlad värdering av jordbruks- markens egenskaper som avkasmingsförrnåga, läge arrondering, sten- bundenhet m.m. Det mått som här har valts är de åkermarksvärden som fastställdes vid 1992 års fastighetstaxering. Enligt fastighetstaxe- ringslagen skall 1992 års taxeringsvärde motsvara 75 % av 1990 års marknadsvärde. Varje värdeområde omfattar någon eller några för- samlingar eller delar av församlingar.
De genomsnittliga marknadsvärdena för åkermark i södra och mel- lersta Sverige var år 1990 ca 14 000 kr per ha. I praktiskt taget samt- liga skogsbygder samt i stora delar av mellanbygdema och i de norra delarna av de mellansvenska slättbydsområdena låg värdena för åker- mark under 80 % av denna nivå. På det sydsvenska höglandet låg pris- nivån på mellan 40 och 70 % av genomsnittet för Syd- och Mellansve- rige.
En översiktlig analys av marknadsprisema för jordbruksmark i Tyskland och Danmark jämfört med de i Sverige för år 1990 visar att prisnivån i de bättre jordbruksområdena i södra Sverige låg på unge- fär samma nivå som i jämförbara områden i Danmark. I Tyskland däremot var markprisema i genomsnitt ca tre gånger högre än i södra Sveriges slättbygder. I de nya delstaterna var nivån något lägre och i de delstater som ingick i f.d. Västtyskland upp till fem gånger högre än i Skåne.
8.4.6 Övriga faktorer Besvärliga brukningsförhållanden är en av de faktorer som EG-kom- missionen anger bör känneteckna mindre gynnade områden. Jordbruks-
verket har genom SCB tagit fram en bearbetning av uppgifter— om fäll- arealer och antal fa'lt per gård.
Produktionsområde Areal åker ha per företag 5,1—30,0 30,1— Antal Medel- Antal Medel- fält areal fält areal
Götalands södra slättbygder 9 1,7 16 4,2 Götalands norra slättbygder 11 1,5 25 2,8 Götalands mellanbygder 9 1,8 19 3,9 Svealands slättbygder 10 1,7 21 3,5 Götalands skogsbygder 14 1,0 29 1,8 Mellersta Sveriges skogsbygder 11 1,2 23 2,3
Sammanställningen visar att antalet fält per företag är flera och att den genomsnittliga fältstorleken är mindre i skogsbygderna än i de bättre jordbruksbygdema.
Ett annat kriterium för mindre gynnade områden är låg djurtäthet per arealenhet foderproducerande jordbruksmark. I skogsbygderna är mjölk- och köttproduktion de vanligaste produktionsgrenama. Djurtät- heten är låg i dessa områden. Djurtätheten i skogsbygderna är ca 0,7 djurenheter per ha foderareal, vilket är betydligt lägre än EG:s högsta tillåtna nivå för stöd inom mindre gynnade områden.
8.4.7 Områden av riksintresse för naturvård, kulturmiljö m.m. Inte minst på Öland och Gotland samt vid kusterna och i skärgården finns större sammanhängande områden med betydande nationella vär- den för naturvården, friluftslivet och för kulturmiljövården. För de områden i odlingslandskapet, som klassats som riksintressanta enligt naturresurslagen, är den fortsatta utvecklingen av jordbruket och land- skapet en viktig del i skyddet av natur- och kulturmiljön.
8.5. Avgränsning av landsbygdsområden för 5 b-stöd
De villkor som EG:s direktiv anger för att ett område skall komma i fråga för stöd för landsbygdsutveckling enligt 5 b-stödet är bl.a. hög andel sysselsatta i jord- och skogsbruket samt en låg BNP per innevåna- re i regionen. I de ändringar av EG:s direktiv som föreslagits av EG- kommissionen har låg BNP, gles befolkning och avfolkning getts ökad vikt vid avgränsning av stödområden. Vidare tas hänsyn till ekono- miskt läge och områdenas utsatthet för förändringar i jordbruket och iden gemensamma jordbrukspolitiken inom EG. Stöd till landsbygdsut- veckling enligt 5 b-stöd kan lämnas i områden som helt eller delvis sammanfaller med mindre gynnade områden.
8.6. Stödformer
En översiktlig beskrivning av stödformer inom mindre gynnade områ- den har lämnats i avsnitt 8.3. Det förekommer inom EG tre olika for- mer för stöd till sådana områden.
Kompensation för permanenta naturgivna nackdelar kan lämnas till animalieproduktion och viss växtodling. Det beviljas i form av bidrag
per djur- eller arealenhet. Till stödet är knutet en rad begränsningar vad gäller högsta antal kompensationsberättigade djur per hektar och företag. Nivån på de kompensationsbelopp som EG tillåter per djuren- het eller hektar jordbruksmark varierar mellan ca 200 och ca 1 200 kr vid en växelkurs på 1 ECU=10 SEK. Det motsvarar efter svenska förhållanden exempelvis för en normalt avkastande mjölkko mellan 3 och 18 öre per liter producerad mjölk eller 1 och 6 % av omsättning- en. För köttproduktion med dikor motsvarar stödnivåema 3—20 % av omsättningen.
Möjligheter finns att lämna högre investeringsstöd i mindre gynna- de områden än i andra områden. Investeringsstöden är begränsade vad gäller investeringens storlek och hänsyn kan tas till marknadssitua- tionen för olika produkter.
Det förekommer också att de områden som är klassade som mindre gynnade kan bli förmånligt behandlade, t.ex. i samband med åtgärder för produktionsbegränsning.
Mål 5 b-stöd lämnas endast i områden för vilka upprättats ett fler- årigt handlingsprogram ofta med syftet att minska områdets beroende av jordbruk och att främja nya sysselsättningsmöjligheter. Jordbruks- företag kan få stöd till vidareförädling och marknadsföring, till kom- pletterande verksamheter som t.ex. hantverk och turism samt till kom-
petensutveckling.
De generella struktur- och miljöstöden inorn EG:s jordbrukspolitik omfattar även de områden, där de förut beskrivna regionala stöden kan utgå. De regionalt begränsade stödens syfte är ju att utjämna en del av de skillnader som finns mot mera gynnade områden, vad gäller naturgivna och andra ekonomiska förutsättningar. De regionala stö- den leder sällan till att de mindre gynnade områdenas sämre förutsätt- ningar utjämnas fullt ut. Därför är oftast motiven för att tilllämpa de generella stöden är minst lika starka i de regionala stödområdena som i andra områden.
Ju fler stödformer som tillämpas i samma geografiska område, des- to större är behovet av en samordning. Vad gäller stöd till landsbygds- utveckling ställer EG krav på ett samlat flerårigt program genom vil- ket olika av EG medfinansierade, nationella och regionala stöd sam- ordnas vad gäller mål, finansiering, genomförande och utvärdering. Även vad gäller miljöstöd krävs ett sammanhållet program för olika stödformer. För närvarande förbereds sådana program för perioden
1994—1999. EG-kommissionen har föreslagit att även stödet till mind- re gynnade områden och andra strukturstöd på jordbruksområdet skall planeras och tillämpas inom ramen för samlade flerårsprogram på nationell och regional nivå.
8.7. Överväganden och förslag
8.7.1 Behov av åtgärder i mindre gynnade områden Behoven av särskilda insatser för att säkerställa sysselsätming och det öppna odlingslandskapet genom ett konkurrenskraftigt och uthålligt jordbruk i de mindre gynnade områdena måste ställas mot den sam- hällsnytta och den kostnad som är förknippad med jordbruket i dessa områden. Utvecklingen i skogs- och mellanbygdema under en lång tidsperiod har lett till att betydande delar av odlingslandskapet har övergått till skogsmark med förluster av värdefulla natur- och kulturmiljövården som följd. Likaså har en fortgående minskning av befolkning, arbets- tillfällen och service lett till problem i form av bl.a. stigande kostna- der för en fullvärdig samhällsservice. Efterhand som denna utveckling har fortskridit har jordbruket i skogs- och mellanbygdema kommit att svara för en allt viktigare pro- duktion av s.k. allmänna nyttigheter i form av ett bevarat öppet och le- vande odlingslandskap. Jordbruket med därtill knutna verksamheter ger också en allt nödvändigare bas för sysselsättning och service i van- ligtvis glesbefolkade landsbygdsområden. Det innebär att jordbruket i dessa områden på ett annat sätt än i slättbygdema har flera viktiga uppgifter utöver att producera livsmedel. Den fortsatta utvecklingen av odlingslandskapet och av sysselsättningen på landsbygden blir starkt beroende av att det finns förutsättningar för ett varaktigt jord- bruk även efter ett medlemskap i EG. Den tidigare slutsatsen från kommissionen, att ett EG-medlemskap
kommer att medföra en hårdare konkurrens för den svenska animalie- produktionen kvarstår. Kommissionen förutser att en anslutning till EG-marknaden kommer att innebära att glest befolkade och av natu- ren mindre gynnade skogs- och mellanbygder får störst svårigheter att klara den nya konkurrenssituationen. Därmed ökar enligt kommis-
sionens bedömning riskerna för en fortsatt minskning av odlingsland- skapets omfattning och av sysselsättningen.
I en situation med hårdare konkurrens på marknaden kan förädlings- industrin komma att tillämpa en jämfört med tidigare mera kostnads- relaterad prissättning på insamling och transport av levererade pro- dukter från jordbruket. En sådan utveckling kommer att missgynna produktion som bedrivs i åkerglesa områden och vid mindre företag på stora avstånd från industrin. Företag i glesbygder med ett dåligt vägnät kan också komma att få bära högre transportkostnader än tidi- gare. Enligt kommissionens bedömning är ett öppet och levande odlings- landskap en av de avgörande förutsättningama för såväl bosättningen som näringslivet och därmed sysselsättningen på landsbygden. Även den del av landsbygdsbefolkningen som helt eller delvis har sin ut- komst från annan verksamhet än de areella näringarna har ett starkt intresse av att odlingslandskapet i skogs- och mellanbygder förblir öp- pet. Ett igenvuxet eller ett igenväxande odlingslandskap ger ingen att- raktiv boendemiljö i en glesbefolkad svensk landsbygd.
Ett öppet och levande odlingslandskap behövs också för att lands- bygden i skogs- och mellanbygder skall kunna behålla och utveckla sin dragningskraft på turismen och friluftslivet. Det är ett intresse för näringslivet på landsbygden och för den allmänhet som söker sig till landsbygden som turister eller för annan rekreation under fritiden. Sysselsättning inom fritidssektom är ett viktigt komplement till nä- ringslivet på landsbygden.
Odlingslandskapet representerar oersättliga värden för naturvården och kulturmiljön. I skogs- och mellanbygdema finns olika landskaps- och naturtyper samt bebyggelse, som ger en bild av landskapets och kulturrniljöns utveckling. Olika ekologiska system utgör hemvist för en rik flora och fauna vars existens är beroende av ett variationsrikt odlingslandskap. Kommissionen vill också erinra om Sveriges åtagan- den vid FN:s konferens om miljö och utveckling år 1992 och då sär- skilt vad gäller att bevara den biologiska mångfalden. I kap. 4 redovi- sas att länsstyrelserna har uppskattat att den areal odlingsmark för vil- ka särskilda bevarandeinsatser är nödvändiga omfattar 500 000—600 000
ha. Dessa arealer är fördelade på ett stort antal områden varav huvud-
delen finns utspridda i skogs- och mellanbygdema. Områdenas storlek varierar och de representerar olika bevarandeintressen.
Enligt kommissionens uppfattning finns för närvarande inga funge- rande eller ekonomiskt försvarbara alternativ till ett aktivt jordbruk kombinerat med andra verksamheter för att hålla oc'lingslandskapet öppet och hävdat i skogs- och mellanbygdema. Inte heller är det möj- ligt att varaktigt upprätthålla en tillräcklig sysselsättning och service på den glesbefolkade svenska landsbygden utan aktiva lantbruksföre- tag.
Sammanfattningsvis är det kommissionens bedömning att odlingsland- skapet och sysselsättningen i jordbruket i de mindre gynnade skogs- och mellanbygdema troligen kommer att utsättas för ett starkt föränd- ringstryck i framtiden. Ju starkare trycket blir desto svårare blir det för jordbruksföretagen i dessa regioner att klara en långsiktig överlev- nad och bibehållen konkurrensförrnåga. En fortsatt kr*/mpning av pro- duktion och resursutnyttjande leder till färre arbetstillfällen på lands- bygden och ett igenväxande odlingslandskap. För att motverka en så- dan utveckling behövs även i Sverige särskilda stödinsatser inom ra- men för EG:s jordbrukspolitik.
Kommissionen föreslår att Sverige inför ett medlemskap i EG och inom ramen för EG:s stödformer och stödnivåer inom mindre gyn- nade områden förbereder ett införande av åtgärder som kan medver- ka till uthålliga förutsättningar för varaktig sysselsättning och ett le- vande och varierat odlingslandskap i skogs- och mellanbygdema i söd- ra och mellersta Sverige.
8.7.2 Val av områden 8.7.2.I Mindre gynnade områden Kommissionens kartläggning visar att en väsentlig del av EG:s struk- turstöd på jordbruksområdet utgår till mindre gynnac'e områden. Stö- den lämnas i stora geografiska områden och omfattar betydande delar av EG:s landareal och jordbruksmark. En jämförelse visar att de klimatiska förhållandena i stora delar av EG:s stödområden ger bättre förutsättningar för jordbruksproduktion och bosättning än i Sverige. Vid avgränsningen av stödområden har klimathänsyn beaktats främst i samband med stödet till bergsjordbruk.
I Sverige finns knappast några områden med problem vad gäller sys- selsättning och odlingslandskapet med en jordbruksproduktion som
uppfyller EG:s krav för stöd till bergsjordbruk. Det faktum att höjd-
gränsen för bergsjordbruk är lägre i de nordliga EG-ländema än i de sydliga kan tas som motiv för att införa ytterligare en gräns som är anpassad till klimatförhållandena i Sverige. De klimatiska förhållande- na i stora delar av Sverige är minst lika ogynnsamma som i områden där stöd till bergsjordbruk utgår. Det innebär att vegetationsperioden är kortare och att avkastningsnivema i växtodlingen är lägre i många av södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder än i de om- råden inom EG som omfattas av stödet till bergsjordbruk och till mindre gynnade områden. Det finns också i skogsbygderna områden med betydande brukningshinder men av annat slag än i bergsområ- den.
En jämförelse med Sverige för de flesta andra variabler som har an- vänts inom EG för att avgränsa stödområden visar också att det finns geografiskt stora områden i Syd- och Mellansverige som uppfyller EG:s kriterier för mindre gynnade områden. De bakomliggande moti- ven för samt inriktning och utformning av EG:s nuvarande direktiv för stöd till mindre gynnade områden är enligt kommissionens bedöm- ning sådana att det bör vara möjligt för Sverige att vid ett medlem- skap i EG få betydande områden i södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder antagna som stödområden.
Kommissionen föreslår att mindre gynnade områden identifieras, där förutsättningama är sådana att möjligheter att lämna stöd enligt EG:s regler föreligger. Det bör ske genom en sammanvägning av oli- ka variabler, som förut beskrivits i avsnitt 8.4. Följande modell för avgränsning av mindre gynnade områden i södra och mellersta Sveri- ge föreslås:
(1) Odlingslandskapets andel av den totala landarealen är mindre än 30 % eller är området endera glest befolkat med mindre än 30 invåna- re per km2 eller har det en högre andel sysselsatta i jord- och skogs- bruk m.m. än 15 % av de förvärvsarbetande på landsbygden och
(2) norrnskörden för spannmål eller det genomsnittliga marknads- värdet för åkermarken är högst 80 % av genomsnittet för södra och mellersta Sverige; 3 700 kg/ha resp. 11 300 kr/ha.
För att ett område, vanligen en församling, skall bli klassat som mindre gynnat område måste båda kriterierna vara uppfyllda. Det första kriteriet anknyter till behoven av särskilda insatser. Området skall antingen ha en liten andel öppet odlingslandskap eller ingå i en kommun som är endera glest befolkad eller beroende av en betydande
sysselsättning i de areella näringarna. Det andra kriteriet skiljer ut de områden vars produktionsförutsättningar i jordbruket är avsevärt läg- re än genomsnittet för södra och mellersta Sverige. De variabler som använts, som ett mått på områdets ekonomiska förutsättningar, är av- kastningen i växtodlingen eller marknadsvärdet på åkermarken.
På karta i vidstående fig. 2 har redovisats de områden i södra och mellersta Sverige som uppfyller båda kriterierna. Därutöver har lagts till en mindre del av Öland och något mindre skärgårdsområde, där det föreligger starka riksintressen med anknytning till odlingsland- skapet för naturvård, kulturmiljö och friluftsliv. Hela Gotland upp- fyller de föreslagna kriterierna. " Totalt omfattar det föreslagna området ca 50 % av den totala area- len åker och ca två tredjedelar av den totala arealen betesmark och av antalet mjölkkor i södra och mellersta Sverige. Kommissionen föreslår att de områden som enligt tidigare beskri- ven metodik redovisas på kartan i fig. 2 blir utgångspunkt för en när- mare precisering av stödbehov och stödformer i olika delar av de mindre gynnade områdena i södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder. Den föreslagna avgränsningen bör också enligt kom- missionens uppfattning kunna utgöra underlag för Sveriges förhand- lingar med EG:s medlemsländer om ett svenskt medlemskap i Gemen- skapen.
8.7.2.2 Landsbygdsområden (5 b-amråden) Betydande delar av landsbygden i skogsbygderna och andra glesbefol- kade områden i södra och mellersta Sverige bör enligt kommissionens uppfattning kunna uppfylla EG:s villkor för stöd enligt 5 b-stöd. Bl.a. de områden i södra och mellersta Sverige i vilka glesbygdsstöd för närvarande kan lämnas eller där prövning enligt jordförvärvslagen krävs vid förvärv av jordbruksfastighet bör kunna uppfylla villkoren för 5 b-områden. Även andra områden bland dem som blir klassifice- rade som mindre gynnade bör uppfylla dessa villkor. Det ingår inte i kommissionens uppdrag att föreslå områden där stöd till landsbygdsutveckling bör kunna lämnas. Det finns emellertid, som tidigare redovisats, ett samband mellan EG:s stöd till mindre gyn— nade områden och till landsbygdsområden. Genomarbetade handlings- program måste enligt EG:s direktiv utarbetas för de områden som ett
Figur 2 Förslag till avgränsning av mindre gynnade områden i södra och mellersta Sverige
XX '_ x MM '—--- Xl
Mindre gynnade
områden
medlemsland har för avsikt att utveckla i enlighet med 5 b—stöd för landsbygdsutveckling. Krav på motsvarande programunderlag håller på att införas för strukturstöden på jordbruksområdet, 5 a-städ, bland vilka åtgärderna i mindre gynnade områden ingår. Motivet bakom dessa krav är att en förbättrad samordning mellan olika stödformer behövs. Kommissionen finner det därför vara angeläget, att berörda regionala och centrala myndigheter och organisationer i god tid före ett svenskt medlemskap i EG förbereder framtagning av handlingspro- gram för områden, där stöd till landsbygdsområden och mindre gyn- nade områden kommer att föreslås.
8.7.3 Stödformer m.m. Det är en fråga för varje enskilt medlemsland att inom ramen för EG:s bestämmelser ta ställning till vilka stödformer och aödnivåer som bör tillämpas i olika områden. Utgångspunktema för svensk del
vid utformningen av olika åtgärder för mindre gynnade om'åden bör
vara: — Målen för ett levande odlingslandskap, sysselsättningen ;amt jord-
brukets roll i området.
— Förändringar i de mindre gynnade områdenas situation vid en an- slutning till EG och därav följande konsekvenser för odlingslandska- pet och sysselsättningen.
— Sveriges möjligheter att finansiera olika åtgärder. — EG:s regler och villkor för olika åtgärder och för medfinansie- ring.
Preciserade förslag till stödnivåer och stödformer inon mindre gynnade områden i Sverige vid ett medlemskap i EG bör utarbetas som en del av ett samlat program som omfattar både de regionala och generella stöden. Behovet av åtgärder i form av djur- eller arealbi- drag som kompensation för sämre produktionsförutsättringar för jordbruket kommer att variera mellan olika delar av de mindre gynnade områdena. I områden där sysselsättnings- och glesbygdspro- blemen är de viktigaste bör en nära samordning ske med stöd enligt 5 b-stöd och eventuellt andra regionalpolitiska stöd. I andra områden, där huvudproblemet är att odlingslandskapet är hotat, blir en samord- ning med de generella stöden för att bevara det öppna landskapet och den biologiska mångfalden mest angelägen.
Det är enligt kommissionens bedömning inte möjligt att nu i detalj förutse omfattningen av de förändringar som kommer att påverka sys- selsättningen och odlingslandskapet i mindre gynnade områden, då de utsätts för konkurrens från hela EG-marknaden. I många av de områ- den som är svagast från konkurrenssynpunkt finns emellertid de star- kaste motiven för samhället att slå vakt om ett uthålligt jordbruk som en bas för ett levande odlingslandskap och för sysselsättningen på landsbygden. Förutsättningama för jordbruket och landsbygden att möta en hårdare konkurrens genom effektiviseringar, rationalisering- ar, nya verksamheter osv. varierar också mellan olika delar av landet.
Inom de områden som kommissionen föreslår som mindre gynnade kommer att finnas behov av olika åtgärder och kombinationer av åt- gärder. Hur olika insatser bör utformas vad gäller inriktning och stöd- nivåer beror på flera ännu ej kända förhållanden. En avgörande fak- tor är det samlade resultatet av förhandlingarna om medlemskap i EG. Hänsyn kan också behöva tas till stödformer och stödnivåer i det norra stödområdet liksom utformningen av de kompletterande åtgär- derna för att bevara odlingslandskapet. Även storleken av olika kvo- ter kommer att få betydelse. Den samlade budgetramen med olika finansieringskällor för regionala och generella EG-stöd samt even- tuella nationella stöd har också betydelse för val av stödformer och stödnivåer.
Enligt kommissionens samlade bedömning bör EG:s nuvarande reg- ler och tillåtna stödnivåer tillsammans med miljöstöden kunna tillgodo- se de svenska behoven av åtgärder inom de mindre gynnade områdena i södra och mellersta Sverige.
Kommissionen anser inte att det nu är möjligt att föreslå en detalje- rad utformning av stödformer och stödnivåer inom jordbruket som medverkar till att odlingslandskapet och sysselsättningen långsiktigt kan upprätthållas inom de föreslagna mindre gynnade områdena. Det slutliga valet av stödformer och stödnivåer bör utvecklas successivt under tiden fram till ett EG-medlemskap.
Kommissionen föreslår att frågan om den närmare utformningen av struktur- och miljöstöden utreds samlat så att de kan träda i kraft vid ett EG-inträde den 1 januari 1995.
Kostnadema för insatser i det föreslagna mindre gynnade området kan inte nu beräknas. Genom ett räkneexempel grundat på förhållan- dena år 1992 kan storleksordningen av kostnaderna belysas. Om kom-
pensationsbelopp lämnas per djurenhet i mjölk- och köttproduktion med i genomsnitt halva det högsta av EG tillåtna beloppet, blir kostna- den för det av kommissionen föreslagna området ca 300—400 miljoner kronor per år. För varje 100 kr som det genomsnittliga kompensations- beloppet per djurenhet ändras blir den totala kostnaden ca 50—60 miljo- ner kronor högre eller lägre. Av dessa belopp kommer EG att finan- siera 25 % vid ett medlemskap.
Kummittédirektiv
Dir. 1991:97
Kommission för att förbereda en avstämning av jord- brukets omställning
Dir. 1991:97
Beslut vid regeringssammanträde 1991-11-21
Chefen för jordbruksdepartementet, statsrådet Olsson, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild kommission tillsätts med uppgift att förbereda en avstämning av de omställningsbeslut som omfattas av 1990 års livsmedels- politiska beslut (prop. 1989/90:l46, JoU25, rskr. 327). Kommissionen skall därvid beakta effekter och faktörcr som inte var kända eller förutsedda vid tidpunkten för beslutet, i första hand konsekvenserna av en anslutning till' EG.
Utgångspunkter för kommissionen Den livsmedelspolitiska reformen
Riksdagen beslutade den 9 juni 1990 om en reform av livsmedelspolitiken (prop. 1989/90:146, JOU25, rskr. 327). Bakgrunden till det livsmedelspoli- tiska beslutet var att den dåvarande livsmedelspolitiken uppvisade en dålig måluppfyllelse. Övcrproduktioncn var kostsam, inkomstmålet urholkades av överskottskostnaderna och av kapitaliseringseffekten. Inte heller konsu— mentmålet kunde sägas vara uppfyllt, eftersom prisutvecklingen på livsme- del översteg inllationen. Samtidigt avskärmades konsumenter och produ- center från varandra. Syftet med det livsmedelspolitiska beslutet var att ge— nom avreglering och marknadsanpassning uppnå balans i livsmedelsproduk- tionen.
Beslutet innebär att prisstödets roll som livsmedelspolitiskt medel tonas ned, samtidigt som direkta medel för att uppnå målen angående miljö, land- skapsvård, regional fördelning och beredskap förstärks. Flertalet interna regleringar har avskaffats fr.o.m. den 1 juli 1991, vilket innebär att priserna
på de flesta prisreglerade produkter skyddas enbart med hjälp av ett gräns- skydd. Producentcrna måste i högre grad själva aktivt arbeta för att finna avsättning för sin produktion. Förutsättningama förbättras avsevärt för att konsumenternas önskemål avseende bl.a. kvalitet och ett varierat utbud får genomslagskraft i livsmedelskedjan.
Riksdagen beslutade också att övergången till en mer avreglerad marknad för jordbrukets produkter skulle ske under socialt acceptabla former. Under övergångsperioden vidtas därför särskilda åtgärder bl.a. för att stimulera en varaktig omställning till alternativ markanvändning. Ett särskilt omställ- ningsstöd lämnas under budgetåren 1991/92—1993/94 för åkermark som tas ur livsmedelsproduktion och överförs till annan varaktig användning. Vidare länmas ett särskilt anläggningsstöd under budgetåren 1991/92—1994/95 för anläggning av våtmarker samt för plantering av lövträd och energiskog.'lnlö- sensystcmet för spannmål skall awccklas stegvis för att vara helt awecklat den ljuli 1994. Under denna period sänks det garanterade inlösenpriset suc- cessivt till 90 öre/kg.
Särskilda stödåtgärder riktas också till de skuldtyngda jordbrukare som under en övergångsperiod kan komma att få ekonomiska svårigheter till följd av avvecklingen av den interna marknadsregleringen. Stödet ges dels som stöd för rekonstruktion av jordbruksföretag eller som awecklingsstöd, dels iform av rådgivning m.m.
Riksdagen beslutade också att anvisa medel för åtgärder som syftar till att både minska mjölkproduktionen och förhindra ett pristryckande överskott av nötkött på grund av utslaktningen av mjölkkor. Dessutom har riksdagen för budgetåren 1991/92—1993/94 anvisat medel för att finansiera köttexport.
Beslutet innebär vidare att miljömålet ijordbrukspolitiken skall vara att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jordbru- kets miljöbelastning. Stödct till landskapsvård skall säkerställa skydd av vår- defulla miljöer som innehåller fastlagda kvaliteter från naturvårds- eller kul- turmiljövårdssynpunkt. Den fortsatta hävden av dessa marker skall säker- ställas genom att avtal träffas med berörda brukare.
Kostnaderna för de olika åtgärderna under övergångsperiodcn beräkna- des av riksdagen uppgå till 13,6 miljarder kronor exkl. kostnaderna för inlö» ' sen av spannmål.
Uppföljningsuppdragen
Enligt riksdagsbeslutet är det av största vikt att noga följa upp den livsme- delspolitiska reformens effekter. Uppdrag har därför lämnats till statens jordbruksverk, statens pris- och konkurrensverk, statens naturvårdverk, sta- tens livsmedelsverk och livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden att noga följa utvecklingen inom resp. ansvarsområden. Myndigheterna skall regel-
bundet redovisa utvecklingen och eventuella behov av åtgärder till rege- ringen.
År 1990 tillsattes också en särskild konsumentberedning med uppgift att kontinuerligt följa och utvärdera den livsmedelspolitiska reformen ur ett brett konsumentperspektiv. De frågor som beredningen särskilt skall bevaka och bedöma är om reformen leder till ett effektivare resursutnyttjande som gynnar samhällsintresset, bl.a. i form av en dämpad prisökningstakt på livs- medel. Hur reformen påverkar utbudet av och kvaliteten på livsmedel tillhör också de områden som beredningen bör analysera. Beredningen skall själv kunna ta upp andra viktiga konsumentfrågor som kan förväntas påverkas av den livsmedelspolitiska reformen och som av beredningen bedöms kräva sär- skild belysning.
Riksdagen framhöll att det alltid finns möjligheter för t.ex. de politiska partierna att ta initiativ till ytterligare åtgärder om så skulle visa sig nödvän- digt.
Uruguaymndan [ GATT
Den s.k. Uruguayrundan i GATI' har jordbruket som en mycket viktig punkt på dagordningen. I Punta del Este-överenskommelsen, som är ut- gångspunkten för förhandlingarna, enades de deltagande länderna bl.a. om att liberalisera handeln, förbättra konkurrenssituationen genom ökad discip- lin och förstärkning av GATTs regler samt att minimera negativa effekter av sanitära och fytosanitära föreskrifter.
Ministermötet i december 1990 kunde inte avsluta Uruguayrundan sedan det stod klart att positionerna var alltför låsta på jordbruksområdet. För- handlingarna har emellertid fortsatt under år 1991. På jordbrukets område har parterna inriktat förhandlingarna mot sänkningar av internstöd, gräns- skydd och exportsubventioner. Mycket tyder på att förhandlingarna nu går mot ett avgörande vid årsskiftet 1991/92.
Ansökan om medlemskap i EG
Sedan det livsmedelspolitiska beslutet fattades har Sverige ansökt om medlemskap i de europeiska gemenskaperna. Regeringen har publicerat en s.k. grönbok där en första kartläggning av konsekvenserna av ett medlem- skap inom resp. område redovisas. Av denna studie framgår att EGs stöd till jordbruket i dag ligger på en lägre nivå än det svenska. En anpassning av stödnivån är därför nödvändig, vilket förutsätter förändringar av den svenska jordbruksproduktionen i olika avseenden. Vidare framgår att en lägre prisnivå för flertalet produktionsgrenar inom animalieområdet är att förvänta vid ett medlemskap.
Foderkostnaderna beräknas sjunka men inte tillräckligt för att helt kom-
pensera den lägre prisnivån. Sjunkande foderpriser beräknas medföra stora förändringar av produktionsmönstret. För vegetabilieproduktionen förvän- tas en anpassning till EG få vissa effekter på produktionen. De långsiktiga svenska jämviktspriserna kan komma att ligga över dagens marknadspriser i EG. För oljeväxter har EG beslutat om ett nytt system baserat på världs- marknadspris för oljeväxtfrö kompletterat med arealstöd fr.o.m. 1992 års skörd. Den svenska socker- och matpotatisproduktionen bedöms inte påver- kas i någon större omfattning. Det kan dock konstateras att det ännu åter— står ett omfattande arbete bl.a. med att analysera kostnadsläget för svensk jordbruksproduktion och livsmedelsindustri innan det är möjligt att över- blicka alla konsekvenserna av ett medlemskap.
På jordbrukets område kompliceras denna kartläggning av att EG nu be- handlar ett förslag till en genomgripande reform av den gemensamma jord- brukspolitiken (CAP). Utgångspunktema är lägre stödpriser, produktions- begränsningar, ökat inslag av direkta och selektiva stödformer samt ökat mil- jöhänsyn.
EGs gemensamma jordbrukspolitik ingår inte i EES-avtalet, varför hela området återstår att förhandla med EG.
Utredning av stödet till jordbruket i norra Sverige
I enlighet med riksdagens beslut (prop. 1990/91:99, JOU27, rskr. 276) ge— nomför en parlamentariskt sammansatt arbetsgrupp för närvarande en ge- nomgripande och förutsättningslös översyn av stödet till jordbruket i norra Sverige inför budgetåret 1992/93. Riksdagen konstaterade 1 sitt beslut att den modell som i dag används för att beräkna merkostnader och lönsamhet [ det norrländska jordbruket inte
uppfyller de krav som bör ställas på ett framtida beräkningssystem. Ett så— dant system måste vara förenligt med reglerna i ett kommande GATT—avtal och även utformas med hänsyn till EGs gemensamma jordbrukspolitik. Ar— betsgruppen kommer att länma ett förslag till system i slutet av november 1991. I regeringens direktiv till arbetsgruppen ingår också att planera för en förändring av stödformen så att den anpassas till vad som gäller inom EG.
Utredningsuppdraget
Jag föreslår mot bakgrund av vad jag nu har anfört att en särskild kommis- sion tillsätts med uppgift att förbereda den avstämning av omställningsbeslu— ten i 1990 års livsmedelspolitik som skall ske efter det att EG har lagt fast principerna för sin kommande jordbrukspolitik. I sitt arbete skall kommis— sionen beakta effekter och faktorer som inte var kända eller förutsedda vid tidpunkten för beslutet. I första hand skall effekterna av ett EG-medlem-
skap beaktas.
Kommissionen bör i detta sammanhang även behandla stödet tilljordbru- ket i norra Sverige i ett långsiktigt perspektiv.
Utgångspunkten för kommissionens arbete bör vara att omställningen av jordbruket skall fullföljas på ett sådant sätt att Sverige vid inträdet i EG har en stark och konkurrenskraftigjordbruksnäring och livsmedelsindustri. Det är angeläget att det svenska jordbruket får möjlighet att konkurrera på lika villkor med omvärlden.
Vid sin avstämning av besluten avseende mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap bör kommissionen också pröva frågan om arealersättning som en metod att bevara öppna landskap.
Kommissionen bör vid sin avstämning i första hand utgå från de uppfölj- ningar av reformen som genomförs av olika myndigheter. Till grund för ar- betet bör också ligga de analyser som görs av konsekvenserna av ett EG- medlemskap för svenska konsumenter, svenskt jordbruk och svensk livsme— delsindustri.
Kommissionen bör löpande redovisa sina slutsatser och lämna förslag till erforderliga förändringar i gällande beslut för att i första hand åstadkomma en smidig anpassning av svenskt jordbruk och svensk livsmedelsindustri till EG.
Till kommissionen bör knytas en parlamentarisk grupp med företrädare för riksdagsparticrna. Kommissionen skall regelbundet redovisa sitt arbete till denna grupp.
Arbetet bör bedrivas i nära kontakt med berörda myndigheter, organisa- tioner och utredningar.
Kommissionen bör beakta regeringens direktiv (dir. 198415) till kommit- téer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning och re- geringens direktiv (dir. 1988:43) om EG-aspekteri utredningsverksamheten.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställerjag att regeringen be- myndigar chefen för jordbruksdepartementet
att tillkalla en särskild kommission med högst sex ledamöter — omfattad av kommittéförordningen (19761119) — med uppdrag
att förbereda en avstämning av de omställningsbeslut som omfattas av 1990 års livsmedelspolitiska beslut,
att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommissionen.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta nionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Jordbruksdepartementet)
&
Kommittédirektiv www
Dir. 1993z28
Tilläggsdirektiv till Omställningskommissionen för jordbrukspolitiken (Jo 1991:07)
Dir. 199328
Beslut vid regeringssammanträde 1993-02-18
Chefen för Jordbruksdepartementet, statsrådet Karl Erik Olsson, anför.
Mitt förslag Jag föreslår att Omställningskommissionen (Jo l991:07) fåri uppdrag att utreda om det finns områden i södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder som kan komma att behöva särskilda stödinsatser med anledning av ett ISG-medlemskap. Omställningskommissionen bör. om sådana områden finns identifiera dem. Omställningskom- missionen bör också redovisa vilka åtgärder som kan vara lämpliga för att bibehålla odlingslandskapet i dessa områden.
Eventuella stödinsatser skall finansieras inom ramen för de stöd som länmas till jordbruksnäringen inkl. de återflödesintäkter som kan följa av ett ECE-medlemskap.
Bakgrund
Med stöd av regeringens bemyndigande den 21 november 1991 till- kallade jag en särskild kommission med uppgift att förbereda en av- stämning av de omställningsbeslut som omfattas av 1990 års livsmedels- politiska beslut (dir. 1991:97). Omställningskommissionen skall beak- ta effekter och faktorcr som inte var kända eller förutsedda vid tid—
punkten för beslutet, i första hand konsekvenserna av en anslutning till EG. Omställningskommissioncn skall i detta sammanhang även be- handla stödet till jordbruket i norra Sverige i ett långsiktigt perspek- tiv. Enligt direktiven bör utgångspunkten för Omställningskommis- sionens arbete vara att omställningen av jordbruket skall fullföljas på ett sådant sätt att Sverige vid inträdet i EG har en stark och konkur- renskraftig jordbruksnäring och livsmedelsindustri. Omställningskommissionen har till regeringen överlämnat två del- betänkanden (SOU 1992:87 och SOU 1992:125) Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. Det för- sta innehåller förslag om vegetabiliesektom, livsmedelsexporten och den ekologiska produktionen och det andra förslag om animalie- sektorn. ()mställningskommissionen avser att under början av år 1993 återkomma med förslag bl.a. om jordbruket i norra Sverige och om httr ett öppet och levande odlingslandskap skall kunna bevaras. Enligt direktiven skall Omställningskommissionen pröva frågan om areal- ersättning som en metod att bevara öppna landskap.
Regeringens mål är att Sverige skall bli medlem av EG fr.o.m. den 1 januari 1995. Utgångspunkten för det svenska jordbruket är att en fullständig integration med EG:s gemensamma jordbrukspolitik skall ske från den dag Sverige blir medlem. Sverige skall vid integrationen uppnå så stora positiva samhällsekonomiska effekter som möjligt med hänsyn tagen till både behovet av en stark och konkurrenskraftig jord- bruksnäring och till konsumenternas och skattebetalarnas intressen. En ambition är därvid att inte behöva tillämpa några övergångsåtgär- dcr sedan Sverige blivit medlem. Målet är också att upprätthålla en fortsatt hög ambitionsnivå på det regionalpolitiska området.
Sverige har högre pris—, stöd— och kostnadsnivå än EG på animalie- områdct. Regeringen har i en proposition om vissa jordbrukspolitiska frågor (prop. 1992/93:130) och i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. IO), mot bakgrund av Omställningskommissionens delbetänkanden lämnat förslag till vissa anpassningar av 1990 års be- slut för att möta de krav som ett EG- -medlemskap ställer.
Situationen inom EG ät i dag problematisk på framför allt nötkötts— området, med stora och ökande lager. Med anledning av detta skall prissänkningar kombinerade med kompensationsbetalningar genom— föras. Även GA'l'l'-avtalet kan leda till pressade priser. De förslag till anpassningsåtgärder på animalieområdet mot de lägre nivåer som gäl-
3
ler inom EG är en nödvändig början på en process för att stärka animalieproduktionens konkurrenskraft. Inom EG råder i dag regionala obalanser i animalieproduktionen med såväl underskotts- som överskottsområden. Vidare existerar inget homogent EG-pris utan prisskillnader förekommer, där de läg- sta priserna finns i de södra delarna av gemenskapen och de högsta i de norra delarna. Ett EG-medlemskap kommer att leda till ökad kon- kurrens och d'a'mted pressade priser. Denna effekt kommer sannolikt att bli störst i södra Sverige. I södra Sveriges skogs- och mellanbyg- der är produktionsförutsättningama betydligt sämre än för slättbyg- dcrna. Detta gör att jordbruket i dessa områden är känsligare för sänkta priser. Dessutom gäller för norra Sverige och stora delar av bl.a. Götalands skogsbygder att de i förhållande till de flesta EG-län- der har en mycket låg befolkningstäthet och en sämre infrastruktur. Som nämnts i det föregående är det ett mål att ha en stark och kon- kurrenskraftig jordbruksnäring vid inträdet i EG. Målet är vidare att upprätthålla en fortsatt hög regionalpolitisk ambitionsnivå. Målet om en konkurrenskraftig jordbruksnäring bör således gälla för jordbru- ket i hela landet. Med tanke på det beroende av animalieproduktion som finns i bl.a. södra Sveriges skogs- och mellanbygder och den kon- kurrenssituation jag nyss beskrivit kan resultatet bli att delar av anima— lieproduktionen i dessa regioner slås ut. Därvid skulle också odlings— landskapet hotas eftersom animalieproduktionen utgör basen för ett öppet landskap i skogs— och mellanbygdema.
Inom EG förekommer ett särskilt stöd till s.k. mindre gynnade om- råden (less favoured areas. LFA). Dessa områden kännetecknas av bl.a. låg avkastning i växtodlingen, hög andel sysselsatta ijordbruket, låg befolkningstäthet och låga inkomster av jordbruksdriften. EG:s kriterier för mindre gynnade områden är dock anpassade till förhållan- dena i de nuvarande EG-länderna och därför inte fullt ut applicerbara på svenskt jordbruk.
I det svenska talet vid öppningen av EG-förhandlingarna den 1 februari 1993 framhölls det att under förhandlingarnas gång måste en överenskommelse nås för att inom ramen för Gemenskapens politik bibehålla och utveckla jordbruket i norra Sverige, i skogsområdena i söder samt på Öland och Gotland.
Det bör mot den bakgrunden övervägas om ett särskilt stöd bör rik- tas mot Götalands skogs- och mellanbygder samt de delar av Svea-
4
lands skogsbygder och skärgården som ligger utanför det norra stöd- området.
Uppdraget
Med anledning av vad jag nyss anfört bör Omställningskommissionen ges i uppdrag att utreda om det finns områden utanför det norra stödområdet som kan komma att behöva särskilda stödinsatser. Om- ställningskommissonen bör, om sådana områden finns identifiera dem. Utgångspunkten bör vara att förutsättningama för sysselsättning- en kan upprätthållas liksom det öppna odlingslandskapet. Jag vill i sammanhanget också erinra om att det i Omställningskommissionens uppdrag ingår att pröva frågan om arealersättning som en metod att bevara öppna landskap.
De förhållanden som råder i stödområde 4 för stödet till jordbruket i norra Sverige bör fungera som referens i en jämförande analys som Omställningskommissionen bör genomföra. Analysen bör ske på en mer detaljerad nivå än produktionsontråden, med hänsyn till att förhållandena inom skogs- och mellanbygdema varierar. Syftet skall vara att, med hjälp av lämpliga variabler, belysa förutsättningama för jordbruksproduktion i södra Sveriges skogs- och mellanbygder. På så sätt kan delområden urskiljas som visserligen har något bättre förut- sättningar än de som råder i stödområde 4, men där förutsättningama jämfört med övriga delar av södra Sverige är så pass mycket sämre att särskilda hänsyn bör tas.
Det bör också belysas vilka områden som från produktionssynpunkt kan jämföras med närbelägna områden inom EG t.ex. i Danmark och Tyskland där något särskilt stöd inte lämnas. En sådan jämförelse skall syfta till att åskådliggöra vilka svenska odlingsområden som i ett EG-sammanhang bör kunna klara sig utan särskilt stöd.
Omställningskommissionen bör vidare ge förslag till definitioner av kriterier för detta stödområde som avspeglar områdets förutsätt- ningar för jordbruksproduktion och motiverar att särskilt stöd be- hövs.
Omställningskomtnissionen bör redovisa vilka åtgärder som kan vara lämpliga för att uppnå syftet att bibehålla ett jordbruk och där— med bevara odlingslandskapet i de aktuella områdena vid ett EG- medlemskap.
5
Arbetet bör bedrivas i nära kontakt med myndigheter, organisatio- ner och utredningar.
Omställningskommissiones förslag till eventuella stödinsatser skall finansieras inom ramen för de stöd som lämnas till jordbruksnäringen inkl. de återflödesintäkter som kan följa av ett EG—medlemskap.
Omställningskommissionen bör vidare beakta regeringens direktiv (dir. 199250) till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser.
Utredaren bör arbeta så att förslag kan länmas senast den 1 april 1993.
Hemställan Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen utvidgar Omställningskommissionens uppdrag.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(J ordbruksdepartementet)
.—
lf;
! ax,-153... &:”:er-
1993—OFI t.....fsmfääfarriat-M
Kronologisk förteckning
l. Styrnings— och samarbetsformer i biståndet. UD 2. Kursplaner för grundskolan. U. 3. Ersättning för kvalitet och effektivitet. - Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. U. 4. Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m.fl. S. 5. Bensodiazepiner - beroendeframkallande psykofar- maka. S. 6. Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduk- tion. Jo. 7. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Ku. 8. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 9. Postlag. K. 10. En ny datalag. Ju. 1 1. Socialförsäkringsregister. S. 12. Vårdhögskolor — kvalitet - utveckling - huvudmannaskap. U. 13. Ökad konkurrens påjärnvägen. K. 14. EG och våra grundlagar, Ju. 15. Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. N. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Fi. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Bilagor. Fi. 17. Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. Ku. 18. Acceptans Tolerans Delaktighet. M. 19. Kommunerna och miljöarbetet. M. 20. Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. 21. Ökat personval. Ju. 22. Vad är ett statsråds arbete värt? Fi. 23. Kunskapens krona. U. 24. Utlänningslagen— en partiell översyn. Ku. 25. Sociala åtgärder för jordbrukare. Jo. 26. Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. Ju. 27.Miljöbalk. Del 1 och 2. M. 28. Bankstödsnämnden. Fi. 29. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. De] 2. Fi. 30. Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. 31. Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. S. 32. Ny anställningsskyddslag. A. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. Jo.
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
En ny datalag. [10] EG och våra grundlagar. [14] Ökat personval. [21] Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. [26]
Utrikesdepartementet Styrnings— och samarbetsformer i biståndet. [1]
Socialdepartementet
Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. [4] Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofarmaka. [5] Socialförsäkringsregister. [] I] Rätten till bistånd inom socialtjänsten. [30] Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. [31]
Kommunikationsdepartementet
Postlag. [9] Ökad konkurrens på järnvägen. [13]
Finansdepartementet
Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommisionens förslag. [16] Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommisionens förslag. Bilagor. [16] Riksbanken och prisstabiliteten. [20] Vad är ett statsråds arbete värt? [22] Bankstödsnämnden. [28] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. [29]
Utbildningsdepartementet
Kursplaner för grundskolan. [2]
Ersättning för kvalitet och effektivitet. - Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. [3] Vårdhögskolor
— kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. [12] Kunskapens krona. [23]
Jordbmksdepartementet Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion.
[6]
Sociala åtgärder för jordbrukare. [25] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. [33]
Arbetsmarknadsdepartementet Ny anställningsskyddslag. [32]
Kulturdepartementet
Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. [7] Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. [17] Utlänningslagen— en partiell översyn. [24]
Näringsdepartementet
Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. [15]
Miljö- och naturresursdepartementet
Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del 1 och 2. [27]