SOU 1997:13

Regionpolitik för hela Sverige

N +” ce

vi i- — U] Lu 9 &" (lo-re

National Library of Swed e n

Bilagedel I till betänkande av REKO-STAT—utredningen SOU 1997: 13

Bilagedel I till betänkande av REKO-STAT—utredningen SOU 1997: 13

A: R% KBS Öar. föl/)(,

(1 " Statens offentliga utredningar ww 1997; 13 w Närings- och handelsdepartementet

Regionpolitik för hela Sverige

Bilagedel I

Bilagedel till betänkande av REKO—STAT—utredningen Analys av de regionala konsekvenserna av förändringar i den statliga sektorn Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08—405 10 10 Telefon: 08—405 10 25

Omslag: Befolkningstäthet i kilometerrutor. Kartan framställd vid Geografiska institutionen, Uleåborgs universitet.

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20503-3 Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Den regionala fördelningen av statens utgifter och inkomster

Anders Bergqvist Åsa Parsmo Anders Wigren

u'l

. | .' .".h." HI'JUI _ L" | . . ' håll;-11.155! fi:-f*- .:.1. *' ||

. ,; |. I. u> ' .q_ I"!" !,I lill . "l ”5 ”T' . luft." '" ”'|'"

InnehåH

1 Statens insatser i landet ............................... 1.1 Inledning ..................................... 1.2 Riksdagens nya budgetsystem ....................... 1.3 Utgifter för rena förvaltnings— och myndighetsuppgifter . . . . 1.4 Utgifter till regional utveckling som ej är direkt individinriktade ................................ 1.5 Utgifter till regional utveckling med individinrikting ..... 1.6 Utgifter som är kompensation för inkomstbortfall ........ 1 .7 Sammanfattning ............................... 2 Statens inkomster — regiona1 fördelning .................... 2.1 Statens olika intäkter ............................ 2.2 Direkta skatter ................................ 2.3 Indirekta skatter ................................ 2.4 Socialförsäkringsavgifter ......................... 2.5 Sammanfattning ............................... 3 Väginvesteringamas fördelning över landet .................. 4 Utgifter fördelade utifrån mottagarkategori .................. 4.1 Fyra mottagarkategorier .......................... 4.2 Utgifter med individer som mottagare ................ 4.3 Utgifter med företag som mottagare ................. 4.4 Utgifter med kommunen som mottagare .............. 4.5 Utgifter med staten som mottagare .................. 4.6 Sammanfattning ............................... 5 Litteraturgenomgång i ämnet statsbudgetens regionala fördelning . .

Appendix ] . .......................................... Appendix 2 Spridningen inom de olika regiongrupperna för utgifter fördelade enligt kapitel 1. ................................ Appendix 3 Spridningen inom de olika regiongrupperna för utgifter fördelade enligt kapitel 4. ................................

7 7 9 11

17 23 27 31 33 33

47 47 48 51 54 57 60 61

71

” '- '* e.g.-- .! "Fl-_ - ..J.- får II;...f'J-u 11' ' ",: -' ' 1| iii-'=- :"J'l'”;

Ji- -'

.- , . .|

1 Statens insatser i landet

1. 1 Inledning

Vi kommer i detta kapitel att redovisa den regionala fördelningen av statsbudgeten och socialförsäkringssektom för 1993/94. Indelningen av utgifterna i kapitel 1 sker utifrån det nya budgetsystem som införs av riksdagen från och med våren 1997. Vi delar in utgifterna i de 27 politikområden som budgeten kommer att fungera utifrån i framtiden. Vi har sedan aggregerat dessa områden till större grupper av utgifter.

I kapitel 2 redovisas den geografiska fördelningen av statens olika inkomster. I kapitel 3 redovisas väginvesteringamas länsvisa fördel- ningar. Samma utgifter som i kapitel 1 är i kapitel 4 istället gruppera- de utifrån mottagarkategori. Vi gör ett försök att placera utgiftsansla- gen i någon av grupperna individ, företag, kommun och stat. Ingen redovisning av inkomsterna görs i detta kapitel. I kapitel 5 så görs en genomgång av den svenska litteratur som finns på området statliga resursöverföringar till regioner. De rapporter som har publicerats i Finland och Norge sammanfattas där mycket kortfattat.

Grupper av lokala arbetsmarknader

Alla utgifter och inkomster redovisas på nivån lokala arbetsmarknader. Vi gör även en gruppering av de lokala arbetsmarknaderna utifrån befolkningsstorlek. Dessa grupper jämförs med varandra men också spridningen inom gruppen analyseras och redovisas (se bland annat appendix 3 och 4).

Indelningen av lokala arbetsmarknadsregioner i åtta olika grupper är gjord utifrån befolkningsstatistik. De åtta olika intervall som indelar regionerna är följ ande:

Befolkning

mer än 1 000 000 invånare mellan 999 999 och 750 000 invånare mellan 749 999 och 500 000 invånare mellan 499 999 och 150 000 invånare mellan 149 999 och 75 000 invånare mellan 74 999 och 25 000 invånare mellan 24 999 och 12 500 invånare mindre än 12 499 invånare

Källa: Sveriges ekonomiska geografi, Bilaga 5 till LU

Stockholmsregionen, som enbart består av Stockholms lokala arbets- marknad, står för ungefär en femtedel av befolkningen. Även Göte- borgs- och Malmöregionen analyseras för sig. I den fjärde gruppen finns sju regioner i de mellersta och södra delarna av Sverige med en befolkning överstigande 150 000 invånare. I den följande klassen åter- finns i första hand regionala arbetsmarknadscentra för områdena utan- för storstadsregionema. Ofta handlar det om residensstäder. Gruppen kallas här regionala centra och innefattar en fjärdedel av befolkningen. Befolkningsmässigt är detta alltså den regiontyp som tillsammans inne- håller flest människor. Regioner som ges beteckningen lokala centra domineras av städer med ett antal kringkommuner, främst i södra de- larna i Sverige. De mindre regionema består av ett antal mindre och oftast ensamma kommuner i de mellersta och västra delarna av landet. I gruppen riktigt små regioner, med befolkning under 12 500 invånare, finns en dominans av mycket glest befolkade norrländska inlandskom- muner. Men där finns också ett antal regioner i södra Sverige.

Indexindelning

När vi gör jämförelser mellan dels olika regiongrupper, dels enskilda regioner använder vi ett indextal som måttstock. Riksgenomsnittet per capita har indexvärde 100. Alla lokala arbetsmarknader får därmed ett indexvärde som är utfallet för regionen per capita i förhållande till det genomsnittliga utfallet per capita för hela landet.

lndexvärden för hela grupper av regioner utgör medelutfallet per capita för hela gruppen i förhållande till genomsnittet per capita för hela landet.

1.2 Riksdagens nya budgetsystem

Vi har i analysen av statsbudgetens utgifter delat in utgiftsanslagen i de 27 nya politikområden som riksdagen kommer att arbeta utifrån i framtiden]. Vart och ett av de olika politikområdena kommer att be- handlas av det utskott som ansvarar för frågor inom utgiftsområdet. Tidigare behandlades utgiftsanslagen inom det departement där an- svaret över utgifterna låg. En annan viktig förändring från det tidigare budgetsystemet är övergången till ett utgiftstak. Riksdagen bestämmer först hur stora utgifterna får bli och fördelar pengarna på de 27 ut- giftsområdena. Därefter fördelas pengarna inom varje område på en- skilda anslag av utskotten själva.

De 27 områdena har i vår analys aggregerats till fyra större grup- per. Dessa grupper är avgränsade utifrån vilket syfte utgifterna i de olika politikområdena har.

De fyra grupperna är följande;

1. Utgifter för rena förvaltnings- och myndighetsuppgifter 2. Utgifter som bidrar till regional utveckling men ej är direkt individinriktade 3. Utgifter som bidrar till regional utveckling och är individinriktade 4. Utgifter som är ren kompensation för inkomstbortfall

Grupperingarna är inte helt lätta att göra då vi har 27—områdesindel- ningen som grund. Alla utgifter som används till förvaltning- eller myndighetsuppgifter finns t.ex. inte med i den första gruppen. Detta beror på att vissa sektorsmyndigheter är placerade i det politikområde som behandlar den specifika sektorns uppgifter. Ett exempel är AMS och arbetsförmedlingarna som återfinns i grupp 3 (politikområde 14), vilket behandlar arbetsmarknad och arbetsliv. Där finns också utgifter som arbetsmarknadspolitiska åtgärder och arbetsmiljö.

1 Se appendix 1 för fullständig redovisning av de 27 politikområdena.

Det nya systemet innebär att riksdagen bestämmer hur stor utgifterna får bli för en treårsperiod framåt. Detta innebär att riksdagen har satt upp mål för hur stor omfattning varje enskilt politikområde bör ha i statsbudgeten fram till år 1999. Utifrån detta gör vi ett försök till be- dömning på hur eventuella generella ökningar eller minskningar skulle slå regionalt inom respektive gruppering. Väljer staten att göra punk- tinsatser i vissa regioner och politikområden kan vi inte ta hänsyn till detta på grund av utebliven information på området.

När det gäller inkomstsidan så har inga större förändringar genom— förts i den nya budgetprocessen. Det nya är dock att om en riksdags- ledamot föreslår en höjning av ett anslag så måste också ges ett förslag på finansiering av ökningen. Detta gör dock inte att indelningen i in- komstposter i statsbudgeten kommer att förändras.

Vi har valt att dela in inkomsterna enligt följande;

1. Direkta skatter

2. Indirekta skatter

3. Sociala avgifter

4. Intäkter för gjorda prestationer, vanligen avgifter

I de direkta skatterna ingår fysiska och juridiska personers inkomst- skatt samt fastighetsskatt och förmögenhetsskatter. De indirekta skat- tema är främst konsumtionsskatter, såsom moms, energiskatt, bensin- skatt och fordonsskatt. De lagstadgade sociala avgifterna betalas in av arbetsgivaren och bygger på individernas löneinkomster. Dessa ska sedan täcka individers kostnader för sjukförsäkring, arbetsskadeförsäk- ring, a—kassa med mera. De inkomster staten har från olika typer av avgifter har vi inte kartlagt i denna redovisning. På inkomstsidan har vi inga bedömningar på hur storleken inom varje område kan komma att förändras till 1999. Därför gör vi inga analyser av detta.

Den regionala fördelningen av statsbudgeten och socialförsäkrings- sektorns utgifter och inkomster baseras på utfallet av 1993/94—års bud- get.

1.3 Utgifter för rena förvaltnings- och myndighetsuppgifter

I den här aggregeringen återfinns de politikområden vilka har som syfte att finansiera de delar av statsförvaltningen som har enbart för- valtnings- och myndighetsuppgifter. I tabellen nedan kan man utläsa vilka politikområden som ingår i aggregatet.

Tabell ]. Politikområden igruppen utgifter för rena förvaltnings- och myn- dighelsuppgifter.

1 Rikets styrelse 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 3 Skatteförvaltning och uppbörd 4 Rättsväsendet 5 Utrikesförvaltningen och intemationell samverkan 6 Totalförsvar 7 Internationellt bistånd 8 Invandrare och flyktingar

Källa: NUTEK Analys och R&D Nr 7 1996

Utfallet för de olika regiongruppema

Det totala utfallet av gruppens utgifter är cirka 64 mdr kronor, vilket motsvarar ett riksgenomsnitt på 7 300 kr/inv, se tabell 1. Av de åtta regiongruppema är det enbart Stockholmsregionen som ligger över genom-snittet för landet. Detta beror givetvis på att många av de myn- digheter som ingår i aggregatet är lokaliserade i Stockholmsområdet. Utfallet för Stockholmsregionen är 11 800 kr/inv, vilket motsvarar 163 procent av riksmedelvärdet. Minst utgifter går till små regioner och Göteborgsregionen. De har ett utfall runt 60 procent av riksgenomsnit- tet.

Tabell 2. Förvaltnings- och myndighetsutgifter fördelade på regiongrupper samt högsta och lägsta indexvärde för lokala arbetsmarknader inom respekti- ve regiongrupp.

Region Totalt utfall, mkr Per capita, kr Index Högsta Lägsta Stockholm 20 736,7 11 844 163 Göteborg 3 928,3 4 661 64 Malmö 3 173,7 5 273 72 Stora reg. 12 809,6 7 090 97 204 54 Reg. centra 12 803,4 6 899 95 258 31 Lok. centra 7 167,4 5 426 75 199 28 Mindre reg. 2 054,6 6 029 83 318 11 Små reg. 969,8 4 304 59 240 1 Riket 63 643,4 7 278 100

Källa: NUTEK Analys

Spridningen inom de olika regiongruppema

Studerar man spridningen inom de olika regiongrupperingama så är den stor, se tabell 2 och appendix 2. Fler regioner har värden på min- dre än 30 procent av rikssnittet (index=100) och andra regioner har värden uppåt tre gånger så mycket som rikssnittet. Den största sprid- ningen finns i gruppen mindre regioner. Strömsund har det lägsta vär- det med 11 procent och Eksjö har det högsta med 318 procent av riks- medelvärdet. Anledningen till Eksjös höga värde är att ett regemente är beläget där, vilket ger stort utslag per invånare i regionen. Den re- gion med det lägsta värdet är Arjeplog, 1 procent av riksgenomsnittet, som finns i gruppen små regioner.

Utfallsmönstret över landet

Av kartan, figur 1, att döma så är koncentrationen av utgifterna i den- na aggregering koncentrerade till ett fåtal regioner i Sverige. Regioner som märks är Stockholm, med alla centrala myndigheter, samt för- svarsregioner och regioner där flykting/invandrarförläggningar är be- lägna. Trots att utfallet är koncentrerat till ett fåtal regioner i Sverige så ska det inte begränsa möjligheterna för landets alla invånare att dra nytta av myndigheternas utbud av tjänster. Försvaret och de statliga myndigheterna ska ju till exempel kunna beskydda och ge service åt hela befolkningen oavsett deras lokalisering. Men givetvis ger en myn-

dighet fördelar till regionen där den är lokaliserad genom att den är en stor arbetsgivare. I och med dess lokalisering så tillkommer, förutom funktionen som arbetsgivare, också annan infra- och näringslivsstruktur som bidrar till regionens sysselsättning, tillgänglighet, näringsliv med mera.

Figur 1. Utgifter för förvaltnings- och myndighetsuppgifter fördelade på

lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100 = 7 278 kr/inv.

. 115to 32 % 105to 11 m 95to 105 % 85to 95 [ Oto 85

Utgifternas omfattning 1999

I denna grupp av utgifter är det främst inom politikområdet invandrare och flyktingar, som staten vill spara fram till 1999, se tabell 3. Utgif- tema för detta ändamål ska minskas med nästan hälften. Detta kommer naturligtvis drabba orter med flyktingförläggningar och orter där myn- digheterna inom sektorn är lokaliserade. Besparingen kommer säkerli- gen minska antalet sysselsatta i invandrarpolitiken. Av figur 2 att döma så är det mest mindre befolkningstäta regioner som tar emot pengar för invandrare och flyktingar. Regioner i de södra delarna av landet har säkerligen lättare att erbjuda de arbetslösa nya jobb i andra företag eller branscher på grund av att avstånden till andra regionala centra är mycket kortare än i norra Sverige.

Figur 2. Utgifter för invandrare och flyktingar fördelade på lokala arbets- marknader. Riksgenomsnitt index 100 = I 192 kr/inv.

!.115to45 låg105to 11

Stora besparingar ska också göras i utrikesförvaltningen och internatio- nell samverkan, se tabell 3. Denna besparing drabbar dock inte några regioner i Sverige mer än de myndigheter som administrerar ärenden inom området. Dessa ligger företrädesvis i Stockholm. Politikområden i denna grupp av utgifter, som kommer att öka i omfattning till 1999, är främst Skatteförvaltning och uppbörd samt rättsväsendet. Till stor del kommer detta att gynna huvudstaden och de residensstäder med regionala/lokala myndigheter inom området.

Tabell 3. Förändringar till 1999 inom politikområdena i gruppen förvalt- nings— och myndighetsuppgifter. Procent.

96—99 %

l Rikets styrelse 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 3 Skatteförvaltning och uppbörd 15 4 Rättsväsendet 8 5

6 Totalförsvar

7 Internationellt bistånd - 8 8 Invandrare och flyktingar -47

Källa: NUTEK Analys

1.4 Utgifter till regional utveckling som ej är direkt individinriktade

/ I denna grupp av politikområden återfinns de utgifter som på något

sätt bidrar till att förbättra regioners möjligheter till utveckling. De riktar sig inte direkt mot individer utan syftar mer till att förbättra miljö, företagsklimat, kommunikationsmöjligheter etc. som berör alla invånare i regionen. I tabellen nedan redovisas de politikområden som är inkluderade i gruppen.

Tabell 4. Politikområden för regional utveckling som ej är direkt individin- riktade.

17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande 19 Regional utjämning 20 Allmän miljö- och naturvård 21 Energi 22 Kommunikationer 23 Jord- och skogsbruk, fiske 24 Näringsliv

Källa: NUTEK Analys och R&D nr 7 1996

Utfallet för de olika regiongruppema

Det totala utfallet för gruppen är 78,5 mdr kronor, vilket är ett genom- snitt för landet på cirka 9 000 kr/inv, se tabell 5. Studerar man tabellen nedan slås man av att spridningen mellan de olika regiongruppema är liten, från 89 procent till 109 procent av riksgenomsnittet. Mest går ändå till Stockholmsregionen, stora regionala centra och små regioner. Anledningen till att Stockholm och stora regionala centra tar emot mycket pengar är dels att det mesta av kultursatsningarna görs där, dels att räntebidrag till bostadsbyggande går till stadsregioner. Att små regioner tar emot lika mycket per capita som stadsregioner beror gi- vetvis på att de ofta är stödregioner. Deras andel per capita av pengar till regiona1 utjämning, näringsliv och jord- och skogsbruk är stor i förhållande till övriga regioners andelar.

Tabell 5. Utgifter till regional utveckling som ej är direkt individinriktade samt högsta och lägsta indexvärde inom respektive regiongrupp.

Region Totalt utfall, mkr Per capita, kr Index Högsta Lägsta WW— Göteborg 6 878,7 8 162 91 Malmö 5 357,5 8 902 99 Stora reg. 17 744,0 9 821 109 141 75 Reg. centra 15 946,7 8 593 96 145 69 Lok. centra 10 678,1 8 083 90 185 54 Mindre reg. 2 711,7 7 957 89 222 42 Små reg. 2 174,5 9 649 108 232 44 Riket 78 485,5 8 975 100

Källa: NUTEK Analys

Spridningen inom de olika regiongruppema

Trots att spridningen mellan regiongruppema är liten är spridningen inom de olika grupperna av regioner stor, se tabell 5 och Appendix 2. I grupperna mindre och små regioner finns arbetsmarknadsregioner med de lägsta nivåerna och de med de högsta. Minst pengar går till Hagfors och Emmaboda, men även regioner som Gnosjö och Hällefors tar emot lite. Till dessa regioner går det mindre än hälften jämfört med genomsnittet för landets invånare. Desto mer går till de nordligt be- lägna regionerna Lycksele och Sorsele. De tar emot runt dubbelt så mycket som genomsnittet för landet. Den minsta spridningen finns inom gruppen stora regionala centra, som totalt sett tar emot mest per capita av alla grupper.

Utfallsmönstret över landet

Figur 3 visar att det är främst regioner i norra Sverige som har höga värden. Många regioner i Bergslagen och Småland har bland de lägsta utfallen. Det som präglar utfallsmönstret är till viss del stödområdesin- delningen men även räntebidragen till bostadsbyggande som ofta går till stadsregioner.

Figur 3. Utfallet av utgifterför regional utveckling som ej är direkt individin- riktade på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100 = 8 975 kr/inv.

. 115to 23 105to 11 .95to 105 V/A 85 to 95 :] 40 to 55

Utgifternas omfattning 1999

Riksdagen vill göra stora besparingar inom denna grupp av anslag, se tabell 6. Det är främst på energi, samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande som staten vill spara. När det gäller energiområdet är det inte så stora belopp som staten vill spara i förhållande till den totala omslutningen av utgifterna i statsbudgeten. Det rör sig runt 500 miljoner kronor, vilket dock är en halvering av energianslagen. Be- sparingen inom samhälls-planering och bostadsbyggande är däremot stor även i kronor räknat, cirka 17 mdr kronor. Det är räntebidragen som ska försvinna till år 1999. Dessa har hittills haft en relativt oregel- bunden regional profil. Regioner där ett högt bostadsbyggande har ägt rum har fått största delen av pengarna.

Vissa politikområden inom gruppen planeras dock få ökad omfatt- ning, se tabell 6. Detta gäller bland annat regional utjämning och ut- veckling samt jord- och skogsbruk, se figur 4. Staten vill satsa runt 20 procent mer på dessa områden. Utgiftema för dessa politikområden är idag inte stora i förhållande till de totala utgifterna, men starkt kon- centrerade till vissa områden. Detta gör att regioner i stödområdena och jordbruksregioner kommer att gynnas betydligt av ökningen.

Figur 4. Utgifter för regional utjämning och utveckling samtjord- och skogs- bruk fördelade på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100 = 858 kr/inv.

. 115toso

.1051011'.

_95to1051 %851095 jetoss

Tabell 6. Förändringar till 1999 inom politikområden i gruppen regional utveckling som ej är direkt individinriktade. Procent.

17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande -41 19 Regional utjämning och utveckling 24 20 Allmän miljö- och naturvård -19 21 Energi -57 22 Kommunikationer - 1 23 Jord- och skogsbruk, fiske

Näringsliv

Källa: NUTEK Analys

1.5 Utgifter till regional utveckling med in- dividinrikting

I denna grupp av resursöverföringar från staten återfinns utgifter som bidrar till den regionala utveckling med inriktning på individer. Det är till största delen offentlig produktion av privata varor och tjänster som innefattas i det begreppet. Med det menas nyttigheter som bör tas fram på andra grunder än de som marknaden kan erbjuda. Nyttighetema är ofta förbundna med betydande positiva effekter, vilket innebär att de ökar den samlade välfärden men inte återspeglas fullt ut i marknadens värderingar. Var och en och hela samhället tjänar t.ex. på en höjd utbildningsnivå eller förbättrad folkhälsa. I gruppen finns också om- rådet arbetsmarknad och arbetsliv inkluderat. Här återfinns bland annat utgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och arbetsmiljö.

Tabell 7. Politikområden i gruppen utgifter till regional utveckling med individinriktning.

Hälsovård, sjukvård och social omsorg Arbetsmarknad och arbetsliv Studiestöd Utbildning och universitetsforskning Allmänna bidrag till kommuner

14 15

Källa: NUTEK Analys och R&D nr 7 1996

Utfallet i de olika regiongruppema

Av det totala utfallet av statens utgifter på nästan 600 mdr kronor återfinns 124 mdr kronor i denna grupp, se tabell 8. Det innebär ett riksgenomsnitt på 14 100 kr/inv. Mest utgifter per capita går till min- dre och små regioner. Det beror främst på den omfördelning som sker i de skatteutjämningsbidrag till kommuner och landsting som finns med i denna gruppering av utgifter. Detta bidrag har som syfte att all kommunal eller landstingskommunal basservice ska kosta lika mycket i kommuner med få invånare som i kommuner med ett stort antal in- vånare. Det gör att omfördelningen är stor från storstadsregionema till just mindre befolkningstäta regioner. Det faktum att Stockholms- och Göteborgsregionema tar del av minst utgifter beror just på det ovan förda resonemanget. Trots att de båda regionerna har universitet och forskning så slår det inte genom i totalsummoma.

En annan viktig faktor som till viss del också påverkar utfallet i de olika regiongruppema är arbetslöshetssituationen. Enbart de arbets- marknadspolitiska åtgärderna står för 23 mdr kronor av det totala ut- fallet på 123 mdr kronor.

Tabell & Utgifterför regional utveckling med individinriktningfördelade på regiongrupper samt högsta och lägsta indexvärde inom respektive region-

grupp. Region Totalt utfall, mkr Per capita, kr Index Högsta Lägsta Stockholm 18 892,5 . 10 791 76 Göteborg 10 743,2 12 747 90 Malmö 9 594,5 15 942 113 Stora reg. 26 536,7 14 687 104 176 68 Reg. centra 29 155,5 15 711 111 216 87 Lok. centra 18 418,8 13 943 99 173 69 Mindre reg. 5 930,0 17 400 123 170 79 Små reg. 4 305,5 19 106 135 214 64 Riket 123 576,9 14 131 100

Källa: NUTEK Analys

Spridningen inom de olika regiongruppema

Den minsta spridningen inom regiongruppema finns i gruppen mindre regioner, se tabell 8 och appendix 2. Olofström har ett utfall på 79 procent och Strömsund har ett utfall på 170 procent av genomsnittet för landet. I gruppen små regioner, som har den största spridningen, är det endast sex av tjugoåtta regioner som har värden under riksmedel— värdet. Merparten av regioner i gruppen har alltså höga värden. De sex regioner med utfall under rikets genomsnitt är alla regioner i södra delen av landet. Minst går det till Gnosjö, 64 procent av rikssnittet. Mest går det däremot till de mer nordligt belägna regionerna Övertor- neå, Pajala och Jokkmokk, cirka dubbelt så mycket som genomsnittet för landet.

Utfallsmönstret över landet

De högsta utfallen per arbetsmarknadsregion, enligt figur 5, är starkt koncentrerade till nordvästra Sverige. Men även en region som Upp- sala ligger i den högsta indexklassen. Detta beror på alla pengar som går till universitetet, forskningen och studiestöden där.

Figur 5. Utfallet av utgifter för regional utveckling med individinriktning fördelade på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100 = 14 131

kr/inv.

. 115to 221 105to 11 .95to 105, % 85to 95 ' [isom— 85

Utgifternas omfattning 1999

Inom utgiftsområdet regional utveckling med individinriktning har staten idag inga planer på att göra besparingar, se tabell 9. Stora ök- ningar av anslagen främst inom studiestödsområdet samt forskning och utbildning ska istället genomföras fram till 1999. Sker en generell ökning av dessa anslag kommer den att tillföras ett fåtal orter runt om i landet där högskolor eller universitet är lokaliserade. Utnyttjande av utbildning är ju mycket beroende av en viss geografisk närhet. För att kunna ta del av eftergymnasial utbildning måste individer förflytta sig till den ort där undervisningen sker. Viss typ av utbildning eller forsk- ning är centrerad till ett mycket fåtal orter i Sverige.

Tabell 9. Förändringar 1996—99 inom gruppen regional utveckling med in— dividinriktning. Procent.

96-99%

Hälsovård, sjukvård och soc1al omsorg Arbetsmarknad och arbetsliv Studiestöd Utbildning och universitetsforskning Allmänna bidrag till kommuner

14 15

Källa: Nutek Analys

1.6 Utgifter som är kompensation för inkomstbortfall

I gruppen utgifter som är kompensation för inkomstbortfall återfinns de flesta av de statliga resursöverföringar som brukar kallas transfere- ringar till hushåll. Dessa har som syfte att kompensera för tillfälliga eller bestående inkomstbortfall. Inkomstbortfallen kan inträffa av flera olika anledningar i individers liv. Det kan röra sig om tillfälliga luckor i inkomstflödet som beror på arbetslöshet, sjukdom eller föräldraledig- het. Men det kan också handla om kompensation för inkomstbortfall av det mer bestående slaget, som pension.

Tabell 10. Politikområden igruppen som år kompensation för inkomstbort-

fall.

10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 13 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet

Anm. Atp, delpension och arbetsskadeförsäkringen kommer även i framtiden att ligga utanför statsbudgeten.

Utfallet i de olika regiongruppema

Av de totala utgiftemas utfall på drygt 600 mdr kronor tillförs drygt hälften till gruppen kompensation för inkomstbortfall, se tabell 11. Det innebär ett utfall på cirka 328 mdr kronor för denna grupp av utgifter, vilket motsvarar ett riksgenomsnitt på 37 500 kr/inv. Spridningen mel- lan de olika regiongruppema är liten. Minst transfereringar går till individer i Stockholmsregionen, med ett genomsnitt på 36 000 kr/inv, och mest går till mindre och små regioner, med ett genomsnitt på cirka 41 500 kr/inv.

Tabell 1]. Utgifter för kompensation för inkomstbortfall fördelade på re- giongrupper samt högsta och lägsta indexvärde inom respektive regiongrupp.

Region Totalt utfall, mkr Per capita, kr Index Högsta Lägsta Stockholm 63 108,5 36 046 96 Göteborg 31 958,0 37 919 101 Malmö 21 861,7 36 326 97 Stora reg. 66 973,2 37 067 99 104 89 Reg. centra 69 909,3 37 672 100 112 92 Lok. centra 50 588,9 38 296 102 119 83 Mindre reg. 14 149,7 41 518 111 122 95 Små reg. 9 338,7 41 441 111 130 75 Riket 327 888,0 37 494 100

Källa: NUTEK Analys och LU Bilaga 5, 1995

Spridningen inom de olika regiongruppema

Inte heller spridningen inom de olika regiongruppema är stor, se tabell 11 Appendix 2. Detta trots att ersättningen för arbetslöshet finns med i gruppen, vilken har en klart regionalpolitisk profil. Den stora sum- man utgifter i grupper går dock att hänföra till pensioner och dessa har en relativt jämn regiona1 profil över landet. Gruppen stora regionala centra har den lägsta spridningen. Där har Uppsala det lägsta utfallet på 89 procent och Falun det högsta med 104 procent av riksgenomsnit- tet. Den största spridningen finns i gruppen små regioner. Gnosjö, som för övrigt tar del av minst transfereringar per capita av alla regioner i Sverige, har det minsta utfallet och Pajala har det högsta.

Utfallsmönstret över landet

Studerar man figur 6 så ser man tydligt att fördelningen över landet är rela-tivt jämn. Ett antal regioner i norra och mellersta delen av landet ligger i de högsta indexklassema. Stockholms— och Gnosjö/Gislaved är de enda regionerna i de lägsta indexklassema. Merparten av regioner tar emot utgifter runt genomsnittet för landet.

Figur 6. Utfallet för kompensation för inkomstbortfall fördelat på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100=37 500 kr/inv.

Utgifternas omfattning 1999

Det enda politikområdet inom denna grupp där det kommer att ske några nämnvärda förändringar till 1999 är ekonomisk trygghet vid arbetslöshet, se tabell 12. Detta område, har riksdagen bestämt, skall minska med nästan 30 procent till 1999. I denna bedömning antarjag att det ligger förhoppningar om att arbetslösheten ska minska till dess så att anslagen automatiskt minskar. Eftersom politikområdet för ar- betsmarknad och arbetsliv inte kommer att öka speciellt mycket så kan inte tanken vara att föra över individer från a-kassan i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder heller. Det kan dock vara ett tydligt mål som ska göra det enklare för politiker och medborgare att följa. I den nya budgetprocessen är det nämligen inte tillåtet att bryta ett utgiftsområde. Om ett anslag överskrids måste det kvittas mot mot en neddragning i ett annat anslag inom området. Om hela utgiftsområdet ändå måste överskridas ska det kvittas mot en lika stor besparing följande år.

Tabell 12. Förändringar 1996—99 inom gruppen kompensation för inkomst- bortfall till 1999. Procent.

96—99 %

10 11

Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp Ekonomisk trygghet vid ålderdom Ekonomisk trygghet för familjer och barn Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet

Källa: NUTEK Analys

1 .7 Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan man konstatera att det främst är utgifterna för regional utveckling både med och utan individinrikting som har en relativt tydlig regional profil. Utfallet av utgifterna i gruppen regional utveckling som ej är direkt individinriktade präglas till viss del av den stödområdesindelning som gäller i Sverige. Men utfallet präglas även av räntebidragen till bostadsbyggande, som oftast går till statsregioner. Ännu tydligare är den regionala profilen på utfallet av utgifter till regi- onal utveckling med individinriktning. Dessa utgifter går främst till de nordliga inlandsregionerna. Inom ovan nämnda utgiftsområden kommer staten till stor del att öka omfattningen på anslagen till 1999. Den stora minskningen kommer dock att vara på räntebidragen, som ska försvinna 2001.

Inom de andra två grupperna av utgifter, inkomstkompensation och förvaltning, kommer inga nämnvärda ökningar av utgifterna ske. Det är snarare så att dessa områden, främst förvaltning, kommer att min- skas i omfattning till 1999.

2 Statens inkomster — regiona1 fördelning

2. l Statens olika intäkter

Enligt statens bokföring har staten två typer av inkomster. Det ena är det som i traditionell redovisning benämns inkomster så som skatte- inkomster och inkomster av statlig verksamhet. Den andra typen är det som i traditionell redovisning benämns omfördelning mellan tillgångs- konton så som återbetalning av lån och försäljning av egendom. I vår kartläggning koncentrerar vi oss till de traditionella inkomsterna. Totalt hade staten under budgetåret 93/94 1 022 miljarder i bruttointäkter och 377 miljarder i nettointäkter. Av dessa kan 969 miljarder brutto och 345 miljarder netto betäcknas som traditionella intäkter.

Statens intäkter kan delas upp i fyra huvudgrupper, direkta skatter, indirekta skatter, sociala avgifter och intäkter för gjorda prestationer, vanligen benämnt avgifter. I tabell 13 listas dessa grupper tillsammans med de viktigaste delkomponentema.

I tabell 13 visas också hur mycket av inkomsterna som vi fördelat regionalt. Principen för den regionala fördelningen är att vi fördelar nettot på kontona förutom socialförsäkringsavgiftema som fördelas brutto. Socialförsäkringsavgiftemas bruttofördelning beror på att vi fördelar utgifterna från socialförsäkringarna för sig.

Tabell 13. Statens inkomster efter inkomstslag i miljarder kronor, 1993/94.

Konto Inkomster Utgifter Netto Fördelat Direkta skatter '

Fys. pers. inkomstskatter 311 616 315 720 - 4 104 Jur. pers. inkomstskatter 49 108 20 370 28 738 27 545 Övriga inkomstskatter 5 810 5 810 Fastighetsskatt 16 548 16 916 16 916 16 852 Fys. pers. förmögenhskatt 2 112 2 112 2 111 Jur. pers. förmögenhskatt 62 62 62 Övriga egendomsskatter 6 430 6 430 Totalt direkta skatter 391 686 353 006 55 964 46 570 Indirekta skatter Mervärdesskatt 256 610 133 353 123 258 123 127 Skatt på specifika varor 60 125 60 125 36 160 Skatt på vägtrafik 5 187 5 187 5 081 (ej bränsleskatter) Tullmedel 4 815 4 815

Övriga indirekta skatter 1691 16 91 Totalt indirekta skatter 298 428 133 353 195 076 164 368 Socialjörsäkringsavgifter Folkpensionsavgifter 35 809 35 809 35 809 Sjukförsäkringsavgifter 51 968 46 213 5 755 51 968 Övriga socialavgifter 112 190 108 133 4 057 112 190 Andra socialavgifter 20 057 20 057 Socialavgifter 219 023 154 345 64 677 196 657 Ink. av statens verksamhet 29 779 29 779 Ink. av försåld egendom 11 382 11 382 Återbetalning av län 9 028 9 028 Kalkylmässiga inkomster 32 228 21 208 11 020

Summa: 1 021 920 644 996 376 925 407 595

Källa: NUTEK Analys

2.2 Direkta skatter

Vi har inte fördelat fysiska personers inkomstskatter eftersom det finns stora periodiseringsproblem på den posten. På kontot registrerades för budgetåret 17,9 miljarder kronor som preliminär statlig inkomstskatt. Detta motsvarar 2 000 kronor per invånare. Dessa intäkter kommer främst från storstadsregionema Stockholm och Göteborg samt västra Skåne. I övrigt är det endast tre regioner som utmärker sig med att betala in mer, än 85 procent av riksgenomsnittet, är Karlstad, Sunds- vall och Kiruna. Dessa uppgifter är dock inte jämförbara med övriga intäkter eftersom de endast är preliminära.

Den till värdet största direkta skatten är juridiska personers, främst företags inkomstskatt som är på 27,5 miljarder kronor. De juridiska personernas inkomstskatt motsvarar 3 100 kronor per invånare. Geog- rafiskt fördelas dessa inkomster mycket snävt. Stockholm betalar in nästan sex gånger mer per capita än riksgenomsnittet, vilket betyder att nästan alla företagsskatter betalas av företag i Stockholm. Övriga re- gioner som betalar mer än riksgenomsnittet i företagsskatter är Karl- Karlskoga, Gnosjö och Olofström.

Figur 7. Juridiska personers inkomstskatt 27 545 mkr fördelade på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100=3 150 kr/inv.

. 11510 580 . 10510115 9510105 8510 95 5to as

Större delen av de stora företagen i Sverige är registrerade i Stockholm även om mycket av produktionen sker på andra platser i landet. Detta är grundorsaken till Stockholms stora vikt för denna inkomst. Före- tagen i Gnosjö betalar också mycket i inkomstskatt vilket beror på de, i förhållande till invånarantalet, många företagen i regionen. I Karlsko- ga och Olofström finns det slutligen två dominerande företag som bidrar med mycket i inkomstskatt.

Den stora skillnaden mellan företagens produktion och deras regi- streringsort gör det svårt att analysera de ekonomiska faktorerna bak- om det. Det som tydligaste visas i denna bild är var den ekonomiska makten finns i Sverige.

De fysiska och juridiska personernas förmögenhetsskatter avspeglar var ägandet i Sverige finns. Intressant är att notera att det verkar finnas ett visst samband mellan befolkningstäthet och förmöghethetsskatt per invånare. Detta förklaras av att den största delen av förmögenhet finns i fastigheter, främst privatbostäder. Detta avspeglas också i de relativt stora inbetalningama från Sälen och Åre.

Figur 8. Fysiska och juridiska personers förmögenhetsskatt.

95 (0 105

VA 8510 95

40 to 85

2.3 Indirekta skatter

De indirekta skatterna är främst konsumtionsskatter och bör då överen- stämma med inkomstfördelningen i landet. Det mönster som framträder i kartan nedan tyder dock inte på något sådant samband. Det finns ett antal modifierade faktorer.

Figur 9. Konsumtionsskatter, dvs. moms, energiskatt, bensinskatt, fordonskatt och kilometerskatt 1993/94 164 498 mkr fördelade på lokala arbetsmarkna- der. Riksgenomsnitt index 100=18 810 kr/inv.

. 11510200 105to115

[] 95 to 105 E 85 to 95 (? som 85

En viktig faktor är att det finns vissa skillnader mellan individers bo— stadsort och de platser där de konsumerar. Detta visar sig i att flera turistorter, till exempel Strömstad och Sälen, ger ett stort bidrag per capita. Andra modifierade effekter är energiskattema som dels reflekte- rar en kombination av ett energiintensivt näringsliv och kallt klimat.

Sammantaget är det svårt att hitta ett geografiskt mönster i de in- direkta skatterna. Det som finns är att turistorter med liten befolkning betalar en stor andel indirekta skatter per capita. Detta speglar dock inte befolkningens utgifter, utan besökarnas.

2.4 Socialförsäkringsavgifter

De lagstadgade socialförsäkringsavgiftema bygger på individernas löneinkomster och speglar också dessa. Vi kan konstatera att endast två regioner tillhör de högst betalande regionerna, Stockholm och Olofström. För Stockholm beror detta på att det är den region i landet där de flesta höginkomsttagare bor. I Olofström är det främst existen- sen av Volvos fabrik som förklarar den höga andelen av socialförsäk- ringsavgifter. Många av de anställda i fabriken pendlar till Olofström och arbetar i fabriken.

Figur 10. Lagstadgade sociala avgifter 196 530 mkr fördelade på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100=22 473 kr/inv.

50 (o 85

Ytterligare två regioner skiljer sig från resten av landet, nämligen Kiruna och Luleå. Från dessa regioner kommer det mer socialförsäk- ringsavgifter än genomsnittligt. Förklaringen kan vara existensen av tung industri som ger höga löner.

De regioner där invånarna betalar en liten andel i socialförsäkrings- avgifter är främst mellersta och södra Lappland och gränsområdet mot Norge. Delar av södra Sverige tillhör också dessa regioner. Det som generellt kännetecknar dessa regioner är att de är glest befolkade och att de endast till en liten del är urbaniserade.

2.5 Sammanfattning

När det gäller inkomsterna så har de direkta skatterna ett utfall som är starkt koncentrerat till storstäderna. Utfallet av de juridiska personernas inkomst-skatt kommer främst från Stockholmsregionen. Detta beror förstås på att de flesta stora företagen i Sverige är registrerade och har sina huvudkontor i Stockholm. De juridiska inkomstskattema betalas med andra ord in i Stockholm även om produktionen är spridd över landet. Förmögenhetsskattema har en lite mer utspridd profil. Det är dock främst residensstädema som har det högsta utfallet.

Konsumtionsskatterna har en helt annan regiona1 profil. Flera av regionerna i Norrlands inland betalar in mest konsumtionsskatter per capita. Detta beror dels på de turistregioner som är belägna där men också på det kalla klimatet, långa avstånd och energiintensiva närings- livet som råder där.

Utfallet av de sociala avgifterna speglar individers löneinkomster. Stockholm och Olofström betalar in mest sociala avgifter per capita. Men även regioner som Kiruna och Luleå utmärker sig på grund av existensen av tung industri som ger höga löner i dessa regioner.

3 Väginvesteringarnas fördelning över landet

I avsnittet nedan görs en genomgång av hur väginvesteringama har fördelat sig över landet under en tidsperiod av tio år. Detta material bygger på den utvärdering av målet regional balans som gjordes av NUTEK och Glesbygdsverket för kommunikationskommitténs räkning vid årsskiftet 1995/96. Det bör noteras att övriga trafikverks investe- ringar inte fördelats regionalt.

Vägverket har redovisat avslutade större projekt under perioden 1989-07-01--l995-06-30. Investeringarna utgör en blandning av nya vägprojekt och olika ombyggnads- och underhållsprojekt. Redovisning- en omfattar alla objekt på minst 10 Mkr (>=8 Mkr i Norr och Mitt) med fördelning på län. De svarar för ca 20 procent av hela antalet objekt men ca 80 procent av totala investeringarna under perioden.

Den länsvisa fördelningen ger en indikation på var Vägverkets projektmedel använts. Några län har fått färre investeringskronor per invånare (Gotland, Västmanland och Stockholm) medan några har fått avsevärt mer (Jämtland, Jönköping, Halland).

Frågan om detta är följd av regionalpolitiska markeringar går inte att avgöra med ledning av investeringsuppgifterna. Norrlandslänen har haft väginvesteringar över rikets genomsnitt räknat per capita medan län med redan väl utbyggt vägnät haft väginvesteringar under. Likväl går i kronor räknat betydande investeringar till de tätbefolkade delarna av landet. Vissa län har fått stora belopp till få objekt för utbyggnad av bland annat motorvägar. Utbyggnaderna av E6 genom Halland och E4 genom Småland förklarar på så sätt Hallands och Jönköpings höga andelar. Andra län har fått små belopp till ett stort antal objekt, för mindre brobyggen och vägar. I norrlandslänen är detta vanligare än i övriga län.

En motsvarande genomgång av genomförda investeringar för Ban- verket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket har inte gjorts, men andra redovisningar av deras investeringsobjekt anger att den större volymen läggs på de tätare befolkade delarna av landet.

Tabell 14. Investeringar i vägprojekt länsvis och på vägverkets regioner 1989—1995. Miljoner kr Bef 1994 Kr per inv Stockholms län 1 536 1 708 502 899 Uppsala län 505 286 642 1 762 Södermanlands län 798 259 793 3 072 Östergötlands län 765 415 603 1 841 Jönköpings län 1 813 312 494 5 802 Kronobergs län 371 180 747 2 053 Kalmar län 302 244 057 1 237 Gotlands län 30 58 237 515 Blekinge län 328 153 016 2 144 Kristianstads län 781 294 571 2 651 Malmöhus län 923 811 415 1 138 Hallands län 1 343 268 067 5 010 Göteborgs o Bs län 1 517 764 594 1 984 Älvsborgs län 715 449 767 1 590 Skaraborgs län 393 279 921 1 404 Värmlands län 563 285 498 1 972 Örebro län 600 276 828 2 167 Västmanlands län 206 261 753 787 Kopparbergs län 713 291 203 2 448 Gävleborgs län 822 289 654 2 838 Västernorrlands län 1 282 260 295 4 925 Jämtlands län 799 136 301 5 862 Västerbottens län 989 259 775 3 807 Norrbottens län 945 267 648 3 531 Riket 19 039 8 816 381 2 160

Källa: Vägverket och NUTEK

4 Utgifter fördelade utifrån mottagar- kategori

4.1 Fyra mottagarkategorier

I detta avsnitt visar vi på utfallet av statens utgifter uppdelat på ett antal mottagarkategorier. Mottagare definieras som mottagare i första ledet. Vad gäller t.ex. statsbidrag till kommuner innebär det att "produ- centen" av service eller den som är ansvarig gentemot staten för resur- semas användning är mottagare. I program där det förekommer överfö- ring i flera led t.ex. regionala projektmedel, har resursöverföringen följts till den ansvarige mottagaren, i detta fall ofta företag.

De mottagarkategorier som vi använder är; — individer

— företag

— kommuner

— staten

Det är utgifterna i statsbudgeten och socialförsäkringssektom för bud— getåret 1993/94 som vi har fördelat. Med andra ord är det samma ut- gifter som fördelas på 27 politikområden i kapitel 3. I detta kapitel görs grupperingen efter andra kriterier. Detta gör att utgifter från två olika grupper av politikområden i kapitel 3 kan hamna i en och samma mottagargrupp i detta kapitel. Exempel på det är studiestöd och pen- sioner som finns i mottagarkategorin individer. Studiestöd finns i grup- pen utgifter för regional utveckling som är individinriktade och pen- sion finns i gruppen kompensation för inkomstbortfall i kapitel 3.

4.2 Utgifter med individer som mottagare

Av de totala utgifterna på cirka 600 mdr kronor är det cirka 359 mdr kronor som har individer som mottagare. Det motsvarar ett riksgenom- snitt på cirka 41 000 kr/invånare. Stockholms regionen har det lägsta värdet av alla de åtta regiongruppema, 38 150 kr/inv. Det högsta vär- det har gruppen små regioner på 45 900 kr/inv, vilket motsvarar cirka 112 procent av riksgenomsnittet. Enbart två regiongrupper har värden under riksgenomsnittet. De flesta regiongruppema har värden kring snittet för landet. Spridning mellan regionernas olika utfall är därmed relativt jämn.

Tabell 15. Utgifterfördelade på individer som mottagare samt det högsta och lägsta indexvärdet inom respektive regiongrupp.

Region Totalt utfall, mkr Per capita, kr Index Högsta Lägsta Stockholm 66 790,5 38 149 93 Göteborg 35 0042 41 533 101 Malmö 24 335,4 40 436 99 Stora reg. 73 922,2 40 913 100 110 91 Reg. centra 77 688,2 41 864 102 113 91 Lok. centra 55 361,4 41 909 102 118 81 Mindre reg. 15 477,0 45 412 111 124 94 Små reg. 10 344,6 45 905 112 136 76 MW

Källa: NUTEK Analys

Spridningen inom de olika regiongruppema

Inom de olika grupperna är variationerna inte heller stora, se tabell 15 (eller Appendix 3). Det går inte att hitta ett regionalt mönster i utfallet. Gruppen stora regionala centra har den minsta spridningen inom grup- pen, vilket motsvarar 91 procent till 110 procent av landets genom- snitt. Den största spridningen finns i gruppen små regioner. Där har Gnosjö det lägsta värdet på 31 300 kr/inv, 76 procent av rikssnittet, och Haparanda det högsta med 55 800 kr/inv, vilket motsvarar 136 procent av rikssnittet.

Utfallsmönstret över landet

Det som avspeglar fördelningen dels mellan de olika grupperna av regioner och dels mellan de enskilda regionerna är främst åldersstruk- turen och till viss del också arbetslösheten. De så kallade livscykel- bundna transfereringama till individer utgör nästan en tredjedel av utgifter till individer som mottagare och präglar därmed profilen på utfallet. De livscykelbundna transfereringarna omfördelar inkomster för en och samma individ över en livscykel. När man arbetar betalar man in pengar som man har rätt att utnyttja när man ännu inte har påbörjat sitt yrkesverksamma liv eller inte kan fortsätta arbeta på grund av ålder. Denna grupp av transfereringar återspeglar därför åldersituatio- nen i regionen då den består av pensioner, barnbidrag, föräldrapenning och studiestöd. På så vis förekommer i viss mån en "regionalpolitisk anpassning" som förklaras av kommunernas skiftande befolkningssam- mansättning.

Av det totala utfallet på 359 mdr kronor så kan cirka 46 mdr hän- föras till ekonomisk trygghet vid arbetslöshet. Utfallet för detta poli- tikområde har en tydlig regional profil med regioner i norra och mel- lersta delen (Bergslagen) av Sverige som de största mottagarna.

Av figur 11 ser man att det mest är Norrlands regioner som finns i den högsta indexklassen. I den lägsta klassen finns enbart Gnosjö och Gislaved. De flesta regionerna ligger dock i de mellersta indexklasser- na.

Figur 11. Utfallet av utgifter med individer som mottagare fördelat på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100 = 41 043 kr/inv.

. 115 to 15 105to 11 .95to105 V/A 85to 95 [ 65to 85

4.3 Utgifter med företag som mottagare

Bland de utgifter som vi klassificerat med företagare som mottagare återfinns exempelvis de traditionella företagsstöden (regionalpolitiskt företagsstöd, småföretagsstöd m.m). Vi har även klassificerat statens anskaffning av material från försvarsindustrin och räntebidragen till denna grupp. Detta gör att bilden av den regionala fördelningen av dessa pengar blir lite annorlunda än den traditionella stödområdesindel- ningen. Regioner som tar emot mycket räntebidrag syns tillsammans med de traditionella stödregionema.

Det är totalt 43 mdr kronor av utgifterna som har företag som mottagare. I genomsnitt är det 4 900 kr/invånare, se tabell 16. Det är fyra grupper av regioner som ligger under riksgenomsnittet. Dessa är Göteborgsregionen, regionala centra, lokala centra och mindre regio- ner. Gruppen mindre regioner har det lägsta snittet av alla grupper, cirka 4 400 kr/invånare. I gruppen med det högsta genomsnittet, små regioner, återfinns bland annat Arjeplog och Åre med utfall på nästan två och en halv gång över riksgenomsnittet.

Tabell 16. Utgifter fördelade på företag som mottagare.

Region Totalt utfall, mkr Per capita, kr Index Högsta Lägsta Stockholm 8 657,1 4 945 101 Göteborg 4 081,2 4 842 99 Malmö 2 991,2 4 970 101 Stora reg. 9 385,9 5 195 106 129 83 Reg. centra 8 972,5 4 385 99 146 78 Lok. centra 5 983,3 4 529 92 144 61 Mindre reg. 1 493,4 4 382 89 129 50 Små reg. 1 285,6 5 705 116 269 47 Riket 42 850,3 4 900 100

Källa: NUTEK Analys

Spridningen inom de olika regiongruppema

Variationerna inom de olika grupperna är stora, se tabell 6 och Appen- dix 3. Den lokala arbetsmarknad som tar emot minst pengar till företag återfinns i gruppen små regioner, Emmaboda 47 procent av snittet för landet. Gruppen har även det högsta genomsnittet av alla grupper. Spridningen i gruppen är därmed stor, mellan 47 procent till 269 pro- cent av riksgenomsnittet.

Den grupp med den minsta spridningen är stora regionala centra. Minst pengar tar företag i Borås emot, 83 procent av riksgenomsnittet. Bland regionala centra går mest pengar till företagen i Luleå, 129 procent av genomsnittet för landet.

Utfallsmönstret över landet

Utfallet av utgifter till företag som mottagare, figur 12, har ett mönster som är relativt koncentrerat till norra Norrland. Men även regioner där någon av Sveriges försvarsindustrier är belägna utmärker sig tillsam- mans med regioner som får mycket räntebidrag till bostadsbyggande. Flera regioner i södra och mellersta delen av landet ligger i de lägsta indexklassema.

Figur 12. Utgifter med företag som mottagare fördelade på lokala arbets— marknader. Riksgenomsnitt index 100 = 4 900 kr/inv.

. 115 to 301 % 105 to 11| i 95 to 1051 V 85 to 95%

[140'10851

4.4 Utgifter med kommunen som mottagare

Kommuner och landsting är stora mottagare av statliga resursöverför- ingar. I vår kartläggning rör det sig om nästan 76 mdr kronor, vilket motsvarar ett riksmedelvärde på 8 650 kr/invånare. Det statliga utjäm- ningsbidragen är de stora programmen inom området. Därutöver före- kommer mindre anslag för hälso- och sjukvård, bostadsbidrag etc.

Statsbidrag till kommuner har som huvudsyfte att utjämna skillna- der mellan olika kommuners förutsättningar att ge en grundläggande kommunal basservice. Kommuner med få invånare ska alltså kunna erbjuda lika billig basservice som invånare med ett stort antal invåna- re. Detta gör att det finns en tydlig regionalpolitisk anpassning i för- delningsmönstret. Minst statsbidrag till kommuner tar Stockholmsre- gionen emot, se tabell 17. Den har ett genomsnitt på 5 400 kr/invåna- re, vilket är cirka 62 procent av riksgenomsnittet. Mest statsbidrag med kommuner som mottagare går till grupperna mindre och små regioner. De tar i genomsnitt emot mellan 13 300 kr/inv och 14 100 kr/inv. Det finns ett tydligt mönster i att regioner med få invånare tar emot mer pengar per invånare än regioner med fler invånare.

Tabell 17. Utgifter fördelade på kommun som mottagare, kronor.

Region Totalt utfall, mkr Per capita, kr Index Högsta Lägsta W— Göteborg 5 256,0 6 236 72 Malmö 5 172,1 8 594 99 Stora reg. 15 862,5 8 779 101 162 81 Reg. centra 18 660,7 10 056 116 183 97 Lok. centra 13 5876 10 286 119 170 76 Mindre reg. 4 532,3 13 298 154 207 92 Små reg. 3 169,9 14 067 163 256 78 Riket 75 690,1 8 655 100

Källa: NUTEK Analys

Spridningen inom de olika regiongruppema

Gruppen små regioner fick mest bidrag till kommunen per capita, se tabell 17 och Appendix 3. Exempel på en liten mottagarei som dock återfinns i denna grupp är Gnosjö. Gnosjö fick endast 6 750 kr/inv. Det är cirka 80 procent av genomsnittet för hela landet. Spridningen inom denna grupp är den största av alla grupperna. Inom gruppen mindre regioner återfinns den region som tar emot minst av alla regio- ner, bortsett från Stockholms- och Göteborgsregionema. Det är Nyköping som endast får 6 600 kr/inv i kommunala statsbidrag.

Utfallsmönstret över landet

Man kan av figur 13, nedan, se att det förekommer en regionalpolitisk anpassning i den mening att kommunerna i stödområdena, vilka ofta har få invånare, återfinns i den högsta indexklassen. Det man också slås av när man studerar utfallet är att det är få "givarkommuneru.

Figur 13. Utgifter med kommuner som mottagare fördelade på lokala arbets- marknader. Riksgenomsnitt index 100=8 655 kr/inv.

! . 115 to sol % 105 to 11j .” 95 to 1051

%85t095;

1

Bsoms5j

4.5 Utgifter med staten som mottagare

De pengar som fördelas i den här gruppen är pengar där staten är både givare och mottagare. Det är alltså utgifter som ej fördelas vidare på andra mottagare än staten i första ledet, dvs utgifter för statlig verk- samhet.

Totalt sett uppgår överföringar till staten till 116 mdr kronor, vilk- et är ett medelvärde på 13 300 kr/inv, se tabell 18. Staten som motta- gare avser framför allt förvaltning och infrastruktur som viktiga delom- råden. Emellertid är staten också mottagare av överföringar för andra ändamål. Det gäller forskning, kultur och försvar. Ur regionalpolitisk synvinkel är det ofta fråga om långsiktiga åtaganden, där staten har goda möjligheter att styra verksamheternas lokalisering, inriktning och omfattning.

Överlägset mest utgifter med staten som mottagare går till Stock- holmsregionen. Detta på grund av att många centrala myndigheter är lokaliserade där. Dit går cirka 19 900 kr/inv, vilket motsvarar 150 procent av riksgenomsnittet. Gruppen stora regionala centra tar också emot något mer pengar än genomsnittet för landet. Resten av de sex grupperna av regioner tar emot mindre pengar än de genomsnittliga 13 300 kr/inv. Minst går till gruppen små regioner. Regionerna i den gruppen tar i genomsnitt emot 8 800 kr/inv, vilket motsvarar 66 pro- cent av riksmedelvärdet.

Tabell 18. Utgifter fördelade på staten som mottagare, kronor.

Region Totalt utfall, mkr Per capita, kr Index Högsta Lägsta WWW—_— Göteborg 9 162,6 10 872 82

Malmö 7 486,7 12 440 94 Stora reg. 24 875,0 13 767 104 185 64 Reg. centra 22 492,8 12 121 91 184 71 Lok. centra 11 921,0 9 024 68 204 27 Mindre reg. 3 343,3 9 810 74 182 32 Små reg. 1 988,4 8 824 66 200 22 Riket 116 081,4 13 274 100

Källa: NUTEK Analys

Spridningen inom de olika regiongruppema

Studerar man spridningen inom de olika regiongruppema så finns den största spridningen inom grupperna lokala centra och små regioner, se tabell 18 och Appendix 3. Där finns det arbetsmarknadsregioner som tar emot nästan 20 procent av riksgenomsnittet samtidigt som andra regioner i samma grupp tar emot dubbelt så mycket som genomsnittet för landet.

Utfallsmönstret över landet

Av figur 14, nedan, kan man konstatera att pengarna till staten är kon- centrerade till ett fåtal regioner i Sverige. De flesta regionerna ligger i det lägsta indexintervallet. Det som gör att en region får mycket mer än andra är just myndigheters, regementens och andra statliga organi- sationers lokalisering. Utgiftema som går till utbildning och sjukvård är mycket jämt fördelade över landet.

Utnyttjandet av de utgifter som finns i detta aggregat kräver i vissa fall en geografisk närhet i andra fall inte. Det svenska försvaret ska kunna försvara hela befolkningen oavsett var regementen, flygflot- tiljer _etc. är belägna. Sveriges statliga myndigheter ska också kunna ge service åt invånarna i landets alla delar fastän de är lokaliserade på ett fåtal ställen. Men givetvis krävs det en viss geografisk närhet om man t.ex. sig! kunna utnyttja en speciell väg eller forskningsinstutition. Även om utnyttjandet inte är begränsat till ett visst avstånd så får gi- vetvis regioner där till exempel ett regemente är lokaliserat fördelar med arbetstillfällen, utbyggd näringslivsstruktur etc.

Figur 14. Utgifter med staten som mottagare fördelade på lokala arbetsmark- nader. riksgenomsnitt index 100 = 13 274 kr/inv.

4.6 Sammanfattning

Av de fyra mottagarkategorier som vi fördelat utgifterna på i detta kapitel så har företag och kommun den tydligaste regionala profilen på utfallet. Utgifter som har företag som mottagare fördelas främst till regioner i Norrland. Men även i ett par regioner i södra Sverige, t.ex. Linköping och Gotland, tar företagen emot pengar i nivå med Norr- landsregionerna. Utfallet för utgifter med kommunen som mottagare har en ännu tydligare regional prägel. Detta beror på de statliga utjäm- ningsbidragen som finns i denna grupp av utgifter och som främst går till regioner med liten befolkning.

Individer som mottagare har ett relativt jämnt utfall över landet. Några regioner i Norrbotten har dock ett högt utfall i jämförelse med riksgenomsnittet. Men de flesta regioner ligger ändå i nivå med ge- nomsnittet för landet.

När det gäller utgifterna till staten som mottagare, dvs utgifter för statlig verksamhet, så är pengarna koncentrerade till ett fåtal spridda regioner. Det som gör att en region tar emot mycket pengar beror på mängden statlig verksamhet som är lokaliserad till regionen. Ligger det en myndighet eller ett regemente där blir förstås regionen utmärkande.

5 Litteraturgenomgång i ämnet statsbudgetens regionala fördelning

Nedan sammanfattas de mest centrala slutsatserna i den svenska littera- turen som finns inom området statliga resursöverföringar till regioner. Dessutom sammanfattas resultat av några motsvarande studier i Fin- land och Norge.

Kartläggningar av statens budget

I rapporten Staten i geografin, SOU 198965, görs en regionalisering av utgifterna i 1985/86—års budget för hela Sverige. Detta är första gången som en total kartläggning av statens utgifter görs. Inkomster regionaliserades inte vid detta tillfälle.

I denna studie systematiseras analysen av fördelningen av utgifter på regioner med en indelning efter politikens innehåll. Denna indel- ning har inte använts i några senare rapporter men är ett intressant sätt för hur man kan se på politiken. Utgiftema delades in i fem så kallade "samhällen". Dessa var transfereringssamhället, där bland annat pen- sioner, sjukför—säkring, barnbidrag med mera ingick; reaktionssamhäl- let, häri ingick överföringar som syftar till att lösa problem i företag, kommuner och för individer samt påverka den regionala balansen; komplexsamhället bestående av försvaret samt bostads- och energipoli- tiken; servicesamhället, vilket utgjordes av förvaltning, omsorg, drift av kommunikationsväsendet med mera; kompetenssamhället, där ut- bildning, kultur och forskning ingick.

Samhällenas regionala utfall har helt olika profil och påverkar den regionala utvecklingen olika mycket, skriver författarna. Exempel på ett område som bidrar till den regionala utvecklingen är servicesam- hället. Denna grupp av överföringar är av grundläggande betydelse för den regionala utvecklingen både vad gäller tjänster och sysselsättning. Ett annat exempel är reaktionssamhället som bidrar för individer att upprätthålla välfärden. I kompetenssamhället däremot, som har en geografisk koncen-tration till ett fåtal kommuner, finns det inte någon större anpassning till regionalpolitiska prioriteringar, menar rapport- författarna.

Den slutsats som dras i rapporten, Staten i geografin SOU l989:65, är att de regionalpolitiska stöden endast utgör en liten del av den totala regionala omfördelningen via statsbudgeten. Andra program som tradi- tionellt inte uppfattas som regionalpolitik svarar däremot för stora omfördelningar. Författarna menar dock att den traditionella regional- politiken har inverkat på de övriga programmen. För det första ingår regionalpolitiska prioriteringar (sekundärt) i sektorspolitikens målsätt- ning. För det andra kan regionalpolitiken påverka indirekt genom att det faktiska beslutsfattandet i sektorspolitiken leder till ett geografiskt utfall som står i överensstämmelse med regionalpolitiska prioriteringar, skriver författarna.

För att öka kunskapen om det regionala utfallet av statens finanser och hur dess förändringar påverkar de regionala ekonomierna gjorde NUTEK under 1993 och 1994 en mycket omfattande kartläggning, Statsbudgetens regionala fördelning, B 19943. Denna kartläggning omfattar en regionalisering av samtliga inkomster och utgifter i stats- budgeten och socialförsäkringssektom för budgetåret 1991/92. Kart- läggningen är en utvidgning av den som gjordes i SOU l989:65, där enbart utgiftssidan regionaliserades.

Huvudsyftet med studien var att öka kunskapen om den stora regio- nalpolitiken. Med detta begrepp menar NUTEK hur alla inkomster och utgifter i statens budget och socialförsäkringssystem påverkar de regio- nala ekonomierna. En utvidgning av begreppet sker alltså i denna stu- die. Tidigare har den stora regionalpolitiken definierats som politikom- råden med regional målsättning. NUTEK skriver dock i rapporten att "det inte finns några anslag i kombination med sin finansiering som är neutrala i den mening att de inte omfördelar regioners inkomsterfc

NUTEK's viktigaste budskap i rapporten är att begreppet och syn- sättet på regionalpolitiken måste vidgas. Den lilla regionalpolitiken, som ofta har uppmärksammats i samhällsdebatten, har som syfte, att via finansiella stöd till företag och regionala utvecklingsinsatser, un- derlätta näringslivsstrukturen i speciellt utsatta regioner. Denna politik omfattar cirka två miljarder kronor, vilket är en marginell del av den totala omfördelningen menar NUTEK i sin rapport.

NUTEK har publicerat ytterligare en rapport i ämnet statens resurs- överföringar till regioner, Statsbudgetens regionala fördelning 2 B 19954 I denna rapport gör NUTEK en uppdatering av den kartlägg- ning som gjordes i B 199413. En kartläggning av inkomsterna och utgifterna i statsbudgeten och socialförsäkringssektom för budgetåret 1992/93 redovisas i studien.

Inför det då stundande EU—medlemskapet gjordes också en genomgång i studien av vad tillskottet från EU, i fråga om

strukturfondspengar, kommer att bidra med till den regionala utvecklingen i mål 6—området. Till detta målområde går det hela 87 800 kr/invånare av de totala utgifter, vilket är en bra bit över riksgenomsnittet på 69 200 kr/invånare detta budgetår. Av de traditionella regionalpolitiska stöden går det cirka 2 400 kr/invånare till området och det framtida tillskottet från EU beräknas bli ungefär 1 100 kr/invånare. Pengarna från EU innebär ett betydande tillskott till den lilla regionalpolitiken men jämfört med den totala regionala omfördelningen måste det betraktas som marginellt, skriver NUTEK. Dessa pengar bör därför inte överskattas då de inte är av största betydelse för mål—6-regionens utveckling.

Även på inkomstsidan råder det skillnader i vad mål 6—regionen bidrar med jämfört med landet totalt. Genomsnittet för landet detta budgetår är på 53 300 kr/invånare medan mål 6—området bidrar med cirka 46 300 kr/invånare. Skillnaden är inte lika stor som på utgiftssi- dan, vilket till viss del beror på att just statens utgifter utjämnar skill- nader mellan inkomster i olika regioner.

NUTEK påpekar dock i detta sammanhang att Sverige har mycket att lära av EU's arbetsmetoder för regionalpolitiken. Dessa kan på ett positivt sätt bidra till samordning av den svenska sektorspolitiken då kraven på samverkan mellan olika regionala nivåer och mellan centrala sektorer starkt betonas inom EU.

Konsekvensberäkningar

En viktig del i arbetet med kartläggningama av statens budget har varit att göra bedömningar på vilka de regionala konsekvenserna skulle kunna bli om budgeten förändras. Med regionala konsekvenser menas bland annat vilka effekterna blir av skatte- och anslagsförändringar på hushållens inkomster och konsumtion liksom på kommunernas eko- nomi och på den regionala sysselsättningen.

I boken Geografin i den ekonomiska politiken Ds 1990.'74, an- vänds den databas som togs fram vid kartläggningen av utgifterna för budgetåret 1985/86 för att analysera den regionala omfördelningen. Författarna tar i denna rapport även hänsyn till hur skattebördan för- delar sig geografiskt för att få en mer heltäckande bild av verkligheten. Man använde sig för första gången av en datormodell för att analysera vilka regioner som förlorar respektive vinner på att statens olika ut- gifter och inkomster omfördelas mellan regioner. Modellen används även till att studera vilka de kortsiktiga effekterna blir i olika regioner av ändringar i prioritering mellan utgiftsposter i statsbudgeten.

En viktig slutsats i studien, Ds l990:74, är att expansionen av statens budget har varit förenad med en omfördelning från storstäderna till resten av landet. Den förda politiken har minskat splittringen mellan regionerna och underlättat för den generella ekonomiska politiken. Resultaten visar också att en kontraktion, dvs. en samtidig minskning av skatter och anslag leder till regional omfördelning av inkomster. En omläggning av politiken mot större betalningsansvar för nyttjama av offentliga tjänster kommer att fördela om köpkraft mellan regioner till förmån för framför allt storstadsområdena.

I rapporten EG, statsbudgeten och den regionala balansen Ds 199280, görs ett försök att besvara frågan vad förändringar i den of- fentliga sektorn betyder för inkomstskillnadema mellan olika regioner. Vilka effekter får en krympning av statsbudgetens omfattning på den regionala sysselsättningen och vilka möjligheter finns för att krympa statsbudgeten utan att öka de regionala skillnaderna är frågor som författaren till studien försöker besvara. De besparingsaltemativ som används har tagits fram mot bakgrund av EG-inträdet och vad det skulle innebära för den svenska statsbudgeten.

Samma modell används i Ds 1992:80 som i Ds 1990:74. Tre olika kiympningsalternativ och dess regionala konsekvenser analyseras. Hu- vudslutsatsen i rapporten är att de regionalpolitiskt prioriterade om- rådena kommer att drabbas av betydande förluster av inkomster och sysselsättning vid en minskning av statens budget. Att minskningarna skulle komma att kompenseras av tillväxt i den privata sektorn är kna- ppast troligt, skriver författaren. Förmodligen kommer den privata tillväxten, till följd av förstärkt budget, ha en helt annan regional profil än den offentliga tillbakagången. Det antyder växande regionala skill- nader och "matchnings-problem" på arbetsmarknaden.

I rapporten Statsbudgetens regionala fördelning 1991/92 B 19943, analyseras också vilka de regionala konsekvenserna blir av besparingar i statsbudgeten. Två olika besparingsaltemativ på 100 mdr kronor an- vänds i analysen. 1 det ena alternativet förstärks budgeten genom att utgiftsanslag minskas med 100 mdr kronor. I det andra alternativet förstärks budgeten med dels 50 mdr kronor i ökade skatter och dels 50 mdr kronor i minskade utgifter.

För att analysera förändringarna används även i denna rapport den datormodell som använts i de två tidigare rapporter. De regionala kon- sekvenserna av de båda krympningsalternativen skiljer sig mycket åt. Besparingen med både skatte- och utgiftsförändringar har det jämnaste utfallet. Det första alternativet med enbart utgiftssänkningar är gynn- sammast för storstäderna. Medan det andra alternativet är mest fördel-

aktigt för Norrland. För de mellanstora städerna i södra och mellersta Sverige är resultaten från de båda alternativen likvärdiga.

Studerar man sysselsättningseffektema av besparingsaltemativen så här alternativet med både skattehöjningar och utgiftsminskningar både det mest jämna regionala utfallet och de lägsta nivåerna. Detta gör att kravet på sysselsättningstillväxt i den privata sektorn blir större i alter- nativet med enbart utgiftsminskningar. För att en region ska "klara av*6 besparingar bör den privata sektorn kunna suga upp den friställda ar- betskraften. Det poängteras tydligt i studien att den privata tillväxten är helt avgörande för vilken nettoeffekt åtstramningen får på statsfi- nansema och om underskottet ska kunna reduceras i slutändan. En utdragen omställning med växande arbetslöshet återverkar på statsfi- nanserna genom att utgifterna för arbetsmarknadspolitik och kontant- stöd ökar samtidigt som inkomster från sociala avgifter och inkomst- och varuskatter uteblir. Den regionala profilen på tillbakagång och expansion har därför stor betydelse för de långsiktiga konsekvenserna dels för de enskilda regionerna men också för landet som helhet, skri- ver NUTEK.

De slutsatser man kan dra av samtliga beräkningar av de regionala konsekvenserna vid budgetförändringar är givetvis att det är regioner som är beroende av statliga överföringar som kommer att drabbas mest. Ofta är det inte dessa regioner som har de bästa förutsättningarna att "klara av" besparingar med tillväxt i den privata sektorn, vilket kan leda till effekter som ej var menade från början.

Förändringar i utfallet mellan kartläggningama

I rapporterna från NUTEK görs bedömningar på om det har varit stora förändringar i fördelningsmönstret mellan de olika kartläggningama.

De förändringar som faktiskt skett under perioden mellan 1985/86 och 1991/92 är att flera regioner i Bergslagen har haft större ökningar än riksgenomsnittet, medan Göteborg- och Malmöregionen har haft en utveckling betydligt under genomsnittet för landet. I rapporten under- söks också om en inkomstomfördelning har skett under samma period. Resultatet av analysen visar att en inkomstomfördelning har skett, dvs. det har gått mindre resurser till storstäderna och mer till kommuner i mellersta och norra Sverige. Utifrån detta resultat går man sedan vid- are och frågar sig om denna inkomstomfördelning har fortsatt även under 1990—talet.

För att kunna studera om inkomstomfördelningen fortsatt under 1990-talet görs en prognos på utfallet för budget året 1993/94 i

NUTEK”s rapport B 199413. Prognosen baseras på den databas över den regionala fördelningen av l99l/92—års budget. Analysen av materialet visar att någon inkomstomfördelning från storstäder till resten av landet inte äger rum under början av 1990—talet. Det är snarare så att inkomsterna i storstäder förstärks relativt övriga landet. Slutsatsen blir därmed att inkomstut-jämningen mellan regioner har upphört och det förefaller som ett trendbrott inträffat i den stora regionalpolitiken under första delen av 1990—talet. Denna slutsats blir ännu tydligare då utgifterna för arbetslösheten exkluderas och enbart de strukturella budgetförändringama studeras.

Vid en jämförelse av kartläggningsresultatet mellan budgetåren 1991/92 och 1992/93 konstateras, i Statsbudgetens regionala fördelning 2, att den totala regionala omfördelningen är relativt stabil. Mest ut- gifter går till regionerna från Västernorrland och norrut samt Bergslagen och Gotland. Inkomsterna däremot kommer främst från Stockholmsregionen men även från turistregionema Malung och Strömstad. Utfallsmönstren mellan de båda kartläggningsåren är i de flesta fallen mycket lika varandra, trots att nivåerna varierar en del. Detta är inte särskilt förvånande då stora delar av de beslutade budgetsaneringsåtgärdema inte trätt i kraft ännu vid dessa kartläggningsår.

Sammanfattning av de svenska studierna

Sammanfattningsvis kan man konstatera att NUTEK med sina två studier i ämnet statsbudgetens regionala fördelning starkt betonar att det är den stora regionalpolitiken och dess omfördelning som är av betydelse för en regions utveckling. Då menar NUTEK inte bara ut- giftemas regionala fördelning utan även inkomsterna, som krävs för att finansiera utgifterna. I de tidigare studierna i ämnet poängteras visserli- gen att i princip hela fördelningen av statens utgifter har betydelse för regional utveckling. Men där togs ingen hänsyn till hur profilen för inkomstemas fördelning ser ut.

I samtliga studierna är man dock överens om den lilla regionalpo- litikens betydelse för regional utveckling. Den lilla regionalpolitiken fyller en viss funktion men dess betydelse för utjämningen av skillna- der mellan regioner i Sverige har varit marginell.

De finska studierna

Large-scaled regional policy in Finland — regional ejfects of budgets of federal government and social security institution 1992.

En grupp forskare i Finland har på samma sätt som NUTEK brutit ner hela statsbudgeten och socialförsäkringssektom. Både inkomst- och utgiftssidan för 1992 har kartlagts. Analysen av den finska omfördel- ningen mellan regioner var dock endast möjlig att göra på län. I Sveri- ge regionaliserades allt material på kommunnivå, vilket ger en lite mer nyanserad bild.

Resultaten av den finska studien visar dock på samma mönster som i Sverige. Det är länen i norra och östra delen av Finland som är de största nettomottagama av pengar från staten. Länen i södra delen av Finland är däremot nettogivare, dvs. de ger mer pengar än de tar emot. Den stora regionalpolitiken har i Finland, på samma sätt som i Sverige, omfördelat inkomster och utjärnnat skillnader mellan regioner.

Precis som i Sverige lider den finska statsbudgeten av stora under- skott, vilket medför stora besparingar under kommande år. Detta in- nebär givetvis att de delar av landet som är beroende av statliga över- föringar kommer att drabbas mest. Det ställer då stora krav på att den privata sektorn kan klara av att kompensera för detta. De finska for- skarna har även börjat bygga en datormodell där simuleringar av bud- getförändringar ska analyseras.

De norska studierna

I Norge pågår just nu en första kartläggning av den norska statsbud- geten. Det är forskare på NIBR (Norsk Institutt for By— og Region- forskning) som utför analysen. Resultatet av arbetet presenteras under hösten 1996.

Appendix 1. Riksdagens 27 politikområden.

Politikområde Namngrupp

l) Rikets styrelse 2) Samhällsekonomi och finansförvaltning 3) Skatteförvaltning och uppbörd 4) Rättsväsendet 5) Utrikesförvaltning och internationell samverkan 6) Totalförsvar 7) Internationellt bistånd 8) Invandrare och flyktingar 9) Hälsovård, sjukvård och social omsorg 10) Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 11) Ekonomisk trygghet vid ålderdom 12) Ekonomisk trygghet för familjer och barn 13) Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet 14) Arbetsmarknad och arbetsliv 15) Studiestöd 16) Utbildning och universitetsforskning 17) Kultur, medier, trossamfund och fritid 18) Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande 19) Regional utjämning och utveckling 20) Allmän miljö- och naturvård 21) Energi 22) Kommunikationer 23) Jord- och skogsbruk, fiske 24) Näringsliv 25) Allmänna bidrag till kommuner 26) Statsskuldsräntor ofördelad 27) Avgiften till Europeiska gemenskaperna ofördelad

NNwmwaaäAw—H—HH—i—H

wNNNNNN

Utanför budget ATP, delpension och arbetsskadeförsäkring 4

Appendix 2 Spridningen inom de olika regiongruppema för utgifter fördelade enligt kapitel 1.

LA-region Förvaltning Regional utv (ej indinr.) ___—mmm 1 Stockholm 20 736 720 277 11 844 163 16 994 212 658 9 707 108 2 Göteborg 3 928 275 446 4 661 64 6 878 742 165 8 162 91 3 Malmö 3 173 656 302 5 273 72 5 357 549 529 8 902 99 4 Uppsala 1 772 294 709 6 538 90 3 410 059 856 12 581 140 4 Linköping 2 172 785 612 9 057 124 2 171 274 927 9 050 101 4 Norrköping 1 579 161 497 9 456 130 1 325 036 861 7 935 88 4 Helsingborg 1 848 034 520 6 435 88 2 274 931 633 7 922 88 4 Borås 731 392 602 4 572 63 1 078 852 937 6 744 75 4 örebro 1 108 049 641 5 336 73 2 255 725 872 10 863 121 4 Västerås 679 596 990 3 956 54 1 516 263 515 8 826 98 4 Falun 683 135 360 4 505 62 i 921 124 624 12 669 141 4 Luleå 2 235 107 641 14 839 204 1 790 766 674 11 889 132 5 Eskilstuna 578 793 731 5 395 74 664 339 734 6 192 69 5 Jönköping 770 920 836 5 390 74 i 107 930 832 7 746 86 5 Växjö 594 237 760 4 737 65 862 183 043 6 872 77 5 Kalmar 493 379 739 4 407 61 931 098 845 8 317 93 5 Karlskrona 1 667 776 745 18 758 258 778 539 136 8 756 98 5 Kristianstad 818 360 089 6 977 96 768 200 257 6 549 73 5 Halmstad 583 718 343 5 554 76 926 104 105 8 811 98 5 Uddevalla 294 963 435 3 711 51 621 346 090 7 818 87 5 Trollhättan 837 977 679 5 934 82 i 165 749 271 8 254 92 5 Skövde 1 393 679 406 10 920 150 937 765 334 7 348 82 5 Karlstad 874 678 046 6 887 95 1 154 139 837 9 088 101 5 Gävle 658 695 963 4 543 62 1 357 057 091 9 359 104 5 Sundsvall 981 999 056 7 807 107 1 095 791 449 8 712 97 5 östersund 1 282 462 679 13 070 180 i 115 559 507 11 369 127 5 Umeå 786 197 901 5 984 82 1 712 722 576 13 035 145 5 Skellefteå 185 564 342 2 289 31 748 188 580 9 230 103 6 Nyköping 300 579 258 4 955 68 608 380 993 10 029 112 6 Katrineholm 170 113 898 3 938 54 306 526 408 7 096 79 6 Gislaved 77 603 803 2 613 36 142 632 133 4 802 54 6 Nässjö 71 367 184 2 322 32 511 411 297 16 639 185 6 Värnamo 152 649 631 4 841 67 189 305 256 6 003 67 6 Vetlanda 62 853 986 2 260 31 148 505 972 5 340 60 6 Tranås 91815 892 3117 43 176120 961 5 979 67 6 Älmhult 66 213 999 2 246 31 144 993 454 4 917 55 6 Ljungby 70 197 716 2 545 35 212 842 551 7 715 86

72 Bilaga 1 SOU 1997: 13 6 Oskarshamn 189 778 971 3 990 55 345 361 524 7 261 81 6 Västervik 177 979 904 4 482 62 263 181 946 6 628 74 6 Gotland 572 355 378 9 911 136 816 437 861 14 137 158 6 Karlshamn 141 656 162 4 502 62 161 771 750 5 142 57 6 Simrishamn 107 842 658 3 257 45 407 782 696 12 315 137 6 Hässleholm 364 185 135 6 399 88 322 995 631 5 675 63 6 Falkenberg 108 734 904 2 815 39 264 773 943 6 855 76 6 Varberg 122 450 707 2 405 33 411 768 746 8 088 90 6 Lysekil 33 043 625 1 309 18 258 441 620 10 234 114 6 Mariestad 253892 254 6 079 84 347 733 251 8 326 93 6 Lidköping 626 306 494 12 454 171 413 857 490 8 229 92 6 Kristinehamn 376 109 542 14 509 199 355 372 900 13 709 153 6 Arvika 102 906 026 2 829 39 314 953 238 8 658 96 6 Säffle 132 482 109 4 260 59 209 147 860 6 726 75 6 Karlskoga 730 289 704 14 477 199 313 433 242 6 213 69 6 Fagersta 106 928 267 4 151 57 174 220 033 6 763 75 6 Köping 296 901 673 6 005 83 307 271 598 6 215 69 6 Mora 85 824 917 2 349 32 259 796 743 7 111 79 6 Ludvika 213 646 063 4 439 61 322 576 752 6 702 75 6 Söderhamn 414 555 790 13 938 192 215 228 949 7 237 81 6 Bollnäs 84 740 213 2 047 28 318 555 758 7 695 86 6 Hudiksvall 115 880 074 2 317 32 382 398 458 7 647 85 6 Härnösand 274 096 511 9 975 137 381 169 953 13 871 155 6 ömsköldsvik 199 449 284 3 390 47 341 339 654 5 802 65 6 Kiruna 271 958 424 10 344 142 327 857 693 12 470 139 7 Eksjö 419 461 891 23 163 318 99 124169 5 474 61 7 Hultsfred 77 617 953 4 633 64 91 975 555 5 490 61 7 Vimmerby 42 246 526 2 638 36 129 582 631 8 093 90 7 Olofström 46 758 429 3 130 43 133 716 804 8 950 100 7 Bengstfors 89 633 316 5 258 72 104 301 164 6 118 68 7 Tidaholm 128 350 232 9 653 133 86 302 766 6 491 72 7 Torsby 14 127 811 943 13 89 495 190 5 974 67 7 Sunne 70 163 981 5 007 69 100 712 489 7 187 80 7 Filipstad 84 850 439 6 452 89 84 823 566 6 449 72 7 Hagfors 99 116 414 6 242 86 59 498 049 3 747 42 7 Hedemora 53 702 436 3 152 43 137 785 355 8 088 90 7 Avesta 83 151 594 3 415 47 151 884 143 6 237 69 7 Ljusdal 58 601 308 2 776 38 157 161 380 7 444 83 7 Kramfors 149 146 131 6 199 85 179 637 931 7 466 83 7 Sollefteå 329 950 856 13 516 186 216 731 230 8 878 99 7 Strömsund 12 333 721 788 11 164 301 398 10 492 117 7 Lycksele 92 390 779 5 054 69 364 813 514 19 956 222 7 Kalix 99 542 161 5 182 71 170 684 381 8 885 99 7 Gällivare 103 439 421 4 596 63 189 128 451 8 404 94 8 Gnosjö 35 003 839 3 564 49 50 759 077 5 168 58

SOU 1997: 13 73 8 Sävsjö 26 962 587 2 241 31 77 362 723 6 429 72 8 Markaryd 49 780 648 4 650 64 53 415 382 4 989 56 8 Emmaboda 22 055 045 2 092 29 41 750 492 3 960 44 8 Hylte 54 874 074 4 957 68 62 315 222 5 629 63 8 Strömstad 65 454 910 6 022 83 183 367 465 16 869 188 8 Munkfors 7 513 955 1 590 22 31 999 770 6 771 75 8 Årjäng 58 258 071 5 756 79 82 691 948 8 170 91 8 Laxå 49 059 402 6 674 92 64 855 629 8 823 98 8 Hällefors 45 012 586 5 006 69 40 879 959 4 546 51 8 Vansbro 1 694 066 218 3 43 640 077 5 621 63 8 Malung 39 570 098 3 459 48 82 891 014 7 245 81 8 Hofors 57 938 756 4 944 68 83 702 227 7 143 80 8 Åre 19 605 926 1 962 27 204 631 736 20 475 228 8 Härjedalen 23 216 266 1 889 26 120 394 746 9 794 109 8 Storuman 16 931 002 2 233 31 91 180 353 12 024 134 8 Sorsele 7 584 094 2 179 30 72 590 551 20 859 232 8 Dorotea 17 232 881 4 545 62 33 795 523 8 912 99 8 Vilhelmina 38 088 069 4 504 62 110 603 065 13 080 146 8 Åsele 11 737 833 2 844 39 56 770 058 13 756 153 8 Arvidsjaur 137 376 512 17 436 240 106 023 054 13 456 150 8 Arjeplog 286 901 77 1 75 643 228 20 280 226 8 Jokkmokk 28 233 773 4 282 59 58 824 438 8 921 99 8 Överkalix 15 562 140 3 284 45 46 248 553 9 759 109 8 Övertorneå 28 719 535 4 614 63 84 404 559 13 561 151 8 Pajala 13 038 676 1 559 21 64 641 709 7 731 86 8 Haparanda 99 050 584 9 056 124 149 090 529 13 632 152

Riket 63 643 434 133 7 278 100 78 485 538 509 8 975 100

74 Bilaga I SOU 1997: 13 LA-region Regional utv. (ind.inr.) Inkomstkompensation totalt, kr per capita, kr index totalt, kr per capita, index 1 Stockholm 18 892 541 198 10 791 76 63 108 505 701 36 046 96 2 Göteborg 10 743 224 956 12 747 90 31 958 010 721 37 919 101 3 Malmö 9 594 544 271 15 942 113 21 861 707 376 36 326 97 4 Uppsala 4 933 457 240 18 201 129 9 077 925 728 33 491 89 4 Linköping 3 730 003 697 15 548 110 8 538 094 054 35 589 95 4 Norrköping 1 837 847 100 11 005 78 6 237 866 456 37 353 100 4 Helsingborg 2 775 397 202 9 665 68 11 068 299 317 38 544 103 4 Borås 1 980 107 855 12 378 88 5 908 655 232 36 935 99 4 Örebro 3 144 427 437 15 143 107 7 813 701 114 37 629 100 4 Västerås 2 034 737 504 11 844 84 6 605 566 357 38 450 103 4 Falun 2 344 807 567 15 463 109 5 922 396 456 39 055 104 4 Luleå 3 755 970 860 24 936 176 5 800 714 216 38 511 103 5 Eskilstuna 1 322 408 535 12 326 87 4 493 066 448 41 878 112 5 Jönköping 1 828 345 416 12 783 90 5 108 324 955 35 716 95 5 Växjö 1 871 726 907 14 920 106 4 215 389 783 33 601 90 5 Kalmar 1 806 450 210 16 137 114 4 050 805 006 36 185 97 5 Karlskrona 1495 044 619 16 815 119 3 415 189133 38 412 102 5 Kristianstad 1 659 168 115 14 144 100 4 427 640 165 37 746 101 5 Halmstad 1 415 969 062 13 472 95 3 851 683 460 36 646 98 5 Uddevalla 1 054 473 513 13 268 94 3 140 745 925 39 520 105 5 Trollhättan 1 827 826 805 12 942 92 5 205 567 335 36 860 98 5 Skövde 1 626 403 444 12 743 90 4 403 236 250 34 501 92 5 Karlstad 2 135 786 349 16 817 119 4 629 909 636 36 455 97 5 Gävle 2 114 598 303 14 583 103 5 929 031 080 40 888 109 5 Sundsvall 1 682 125 930 13 373 95 5 111 661 466 40 638 108 5 Östersund 2 105 744 273 21 460 152 3 871 970 275 39 459 105 5 Umeå 4 018 102 733 30 581 216 4 647 877 102 35 374 94 5 Skellefteå 1 191 335 696 14 697 104 3 407 209 212 42 034 112 6 Nyköping 588 926 411 9 708 69 2 376 082 801 39 167 104 6 Katrineholm 515 537 478 11 935 84 1 631 387 893 37 768 101 6 Gislaved 283 765 352 9 554 68 918 911 619 30 938 83 6 Nässjö 375 958 030 12 232 87 1 148 651 237 37 372 100 6 Värnamo 356 826 211 11316 80 1056 311015 33 499 89 6 Vetlanda 337 539 802 12 137 86 996 134 942 35 819 96 6 Tranås 385 781 465 13 096 93 1 079 374 036 36 642 98 6 Älmhult 331 770 370 11 251 80 1 038 375 887 35 215 94 6 Ljungby 331 137 969 12 003 85 937 215 763 33 973 91 6 Oskarshamn 644 355 339 13 548 96 1 787 767 837 37 588 100 6 Västervik 568 895 808 14 326 101 1 545 631 138 38 923 104 6 Gotland 1 154 118 638 19 984 141 1 927 858 077 33 382 89 6 Karlshamn 412 476 481 13 110 93 1 220 442 318 38 791 103

6 Simrishamn 6 Hässleholm 6 Falkenberg 6 Varberg 6 Lysekil

6 Mariestad 6 Lidköping 6 Kristinehamn 6 Arvika

6 Säffle

6 Karlskoga 6 Fagersta

6 Köping

6 Mora

6 Ludvika

6 Söderhamn 6 Bollnäs

6 Hudiksvall 6 Härnösand 6 Örnsköldsvik 6 Kiruna

7 Eksjö

7 Hultsfred 7 Vimmerby 7 Olofström 7 Bengstfors 7 Tidaholm 7 Torsby

7 Sunne

7 Filipstad 7 Hagfors

7 Hedemora 7 Avesta

7 Ljusdal

7 Kramfors 7 Sollefteå

7 Strömsund 7 Lycksele

7 Kalix

7 Gällivare

8 Gnosjö 8 Sävsjö 8 Markaryd 8 Emmaboda 8 Hylte

420 183 385 634 742 596 393 757 091 616 020 164 302 493 757 730 545 190 570 954 983 402 209 685 615 103 528 426 790 444 609 594 378 356 280 134 541 082 648 707 161 691 745 565 674 424 510 131 735 471 902 801 261 010 670 252 624 830 674 260 597 097 754 249 106 523 254 601 919 211 785 466 167 669 090 267 986 289 163 521 388 311 648 570 206 200 035 217 473 043 230 767 960 294 979 106 347 299 615 370 927 569 437 402 193 443 050 831 375 156 079 395 641 265 459 975 203 524 821 623

88 467 010 169 975 178 149 522 748 116 667 206 135 976 405

12 689 11 153 10 195 12 100 11 979 17 492 11 353 15 516 16 908 13 725 12 085 13 831 10 944 19 355 15 490 14 273 17 766 16 022 24 391 14 119 22 711 13 756 15 197 13 227 11 222 15 720 12 299 20 803 14 715 16 535 14 533 17 316 14 262 17 570 18 180 18 149 23 956 21 642 23 945 23 321 9 007 14 125 13 966 11 065 12 282

90 79 72 86 85 124 80 110 120 97 86 98 77 137 110 101 126 113 173 100 161 97 108 94 79 111 87 147 104 117 103 123 101 124 129 128 170 153 169 165 64 100 99 78 87

1 273 547 338 2 099 889 094 1 342 039 760 1 743 907 283 1 030 224 134 1 538 960 553 1 786 191 487 1 075 299 001 1 487 841 025 1 220 188 834 2 080 399 370 1 113 836 313 1 917 294 318 1 449 218 269 2 119 013 396 1 322 141 127 1 708 665 343 2 088 241 248 1 100 196 982 2 332 569 109 1 095 044 928 651 726 158 678 598 777 618 243 069 557 499 282 663 964 210 473 093 741 654 834 519 566 885 216 603 591 769 700 698 598 684 948 100 1 028 995 446 940 602 790 1 037 649 144 1 004 149 670 704 532 434 762 926 414 844 241 651 972 532 157 278 009 534 436 843 625 392 858 244 382 125 824 375 921 648

38 459 103 36 896 98 34 746 93 34 254 91 40 796 109 36 848 98 35 518 95 41 480 111 40 898 109 39 239 105 41 242 110 43 239 115 38 779 103 39 665 106

44 025 117 44 454 119 41 275 110

41 757 111 40 038 107 39 648 106 41 651 111 35 989 96 40 506 108 38 611 103 37 313 100 38 947 104 35 582 95 43 711 117 40 454 108 45 894 122

44 127 118 40 208 107

42 255 113 44 553 119 43 128 115 41 133 110 44 989 120 41 733 111 43 948 117 43 216 115 28 305 75 36 301 97 36 695 98 36 241 97 33 956 91

8 Munkfors

8 Årjäng

8 Laxå

8 Hällefors

8 Vansbro

8 Malung

8 Hofors

8 Åre

8 Härjedalen

8 Storuman

8 Sorsele

8 Dorotea

8 Vilhelmina 8 Åsele

8 Arvidsjaur 8 Arjeplog

8 Jokkmokk

8 Överkalix

8 Övertomeå.

8 Pajala 8 Haparanda Riket

131 672 347 80 495 419 168 705 001 102 640 603 158 998 313 144 520 720 195 914 719 167 720 206 192 488 977 266 575 733 199 600 061 92 534 016 99 138 772 212 392 669 106 972 806 187 828 206 94 910 553 196 510 291 120 219 871 188 396 337 253 177 547 283 471 501 123 576 926 162

SOU 1997:13 12 113 86 428 718 570 39 441 105 17 032 121 214 930 844 45 478 121 16 669 118 395 651 962 39 092 104 13 963 99 306 912 265 41751 111 17 682 125 408 059 994 45 380 121 18 614 132 331082 809 42 643 114 17 124 121 482 906 092 42 208 113 14 313 101 549 222 981 46 870 125 19 260 136 384 137 353 38 437 103 21685 153 517126 733 42 067 112 26 322 186 323 170 307 42 618 114 26 590 188 155 463 400 44 673 119 26 144 185 172 469 638 45 482 121 25 117 178 371 962 989 43 988 117 25 920 183 188 931 065 45 779 122 23 839 169 352 179 408 44 698 119 25 445 180 153 511582 41 156 110 29 801 211 291284 253 44174 118 25 368 180 226 508 033 47 797 127 30 269 214 281 287 886 45 194 121 30 281 214 407 346 238 48 720 130 25 919 183 530 106 632 48 469 129 14 131 100 327 888 046 491 37 494 100

Spridningen inom de olika regiongruppema för utgifter fördelade enligt Appendix 3 kapitel 4. LA-region Individ totalt, kr 1 Stockholm 66 790 543 451 2 Göteborg 35 004 206 990 3 Malmö 24 335 416 756 4 Uppsala 10 159 536 260 4 Linköping 9 456 806 429 4 Norrköping 6 810 017 211 4 Helsingborg 11 746 113 360 4 Borås 6 373 420 128 4 örebro 8 659 206 204 4 Västerås 7 389 412 880 4 Falun 6 503 378 782 4 Luleå 6 824 299 167

5 Eskilstuna 5 Jönköping 5 Växjö

5 Kalmar

5 Karlskrona 5 Kristianstad 5 Halmstad

5 Uddevalla 5 Trollhättan 5 Skövde

5 Karlstad

5 Gävle

5 Sundsvall 5 Östersund 5 Umeå

5 Skellelteå 6 Nyköping 6 Katrineholm 6 Gislaved

6 Nässjö

6 Värnamo

6 Vetlanda

6 Tranås

6 Älmhult

6 Ljungby 6 Oskarshamn 6 Västervik

4 955 832 013 5 559 459 451 4 737 357 050 4 536 308 605 3 833 261 017 4 876 365 511 4 294 233 846 3 439 503 638 5 815 167 637 4 753 161 061 5 357 160 007 6 624 061 346 5 585 561 396 4 242 440 170 5 500 827 922 3 577 491 273 2 583 299 142 1 766 943 464

992 126 173 1 246 834 901 1 140 030 759 1 086 710 332 1 166 785 863 1 121 469 660 1 019 882 380 1 939 307 451 1 656 464 829

per capita, index 38 149 93 41 533 101 40 436 99 37 481 91 39 418 96 40 780 99 40 904 100 39 840 97 41 701 102 43 013 105 42 887 104 45 307 110 46 191 113 38 871 95 37 761 92 40 522 99 43 114 105 41 571 101 40 857 100 43 279 105 41 176 100 37 242 91 42 181 103 45 682 111 44 406 108 43 235 105 41 865 102 44 134 108 42 583 104 40 906 100 33 403 81 40 566 99 36 154 88 39 076 95 39 610 97 38 033 93 36 970 90 40 774 99 41 714 102

Företag totalt, kr 106 072 432

261 686 265 169 331 378 8 657 139 063 428 318 069

1 352 767 235 2 991 238 502 673 023 736 27 369 696 198 841 404 145 194 626 86 165 945 161 266 697 106 585 356 25 634 246 24 188 483 70 064 019 102 458 831 47 972 914 178 061 935 59 269 076 264 311 053 75 402 769 113 478 197 165 415 855 76 898 434 27 605 028 115 529 742

1 402 035 862 284 734 054 39 033 722 610 930 717 110 345 188 39 054 169 62 702 157 106 469 347 506 432 357 520 209 544 246 675 987

per capita, index

4 945 101 4 842 99 4 970 101 5 172 106 5 639 115 4 207 86 5 138 105 4 083 83 5 432 111 5 697 116 4 876 100 6 332 129 3 992 81 4 271 87 4 037 82 4 647 95 4 187 85 3 820 78 4 494 92 4 714 96 4 766 97 4 691 96 5 271 108 4 005 82 4 868 99 6 632 135 7 174 146 6 314 129 4 694 96 3 733 76 3 588 73 3 590 73 3 617 74 3 215 66 3 614 74 3 161 65 2 819 58 5 186 106

3 358 69

6 Karlshamn 6 Simrishamn 6 Hässleholm 6 Falkenberg 6 Varberg

6 Lysekil

6 Mariestad 6 Lidköping 6 Kristinehamn 6 Arvika

6 Säffle

6 Karlskoga 6 Fagersta 6 Köping 6 Mora

6 Ludvika

6 Söderhamn 6 Bollnäs

6 Hudiksvall 6 Härnösand 6 Örnsköldsvik 6 Kiruna

7 Eksjö

7 Hultsfred 7 Vimmerby 7 Olofström 7 Bengstfors 7 Tidaholm 7 Torsby

7 Sunne

7 Filipstad 7 Hagfors

7 Hedemora 7 Avesta

7 Ljusdal

7 Kramfors 7 Sollefteå

7 Strömsund 7 Lycksele

7 Kalix

7 Gällivare 8 Gnosjö

8 Sävsjö 8 Markaryd

2 198 460 659 1 321 315 310 1 367 768 473 2 277 185 555 1 422 357 062 1 956 623 930 1 087 890 418 1 870 325 908 1 904 648 768 1 170 393 357 1 629 724 628 1 323 451 481 2 303 676 206 1 205 401 463 2 110 873 413 1 603 006 959 2 310 749 591 1 421 939 442 1 903 218 470 2 295 119 725 1 170 672 309 2 512 705 518 1 274 039 120 697 204 011 737 335 016 682 327 659 606 420 775 719 329 113 518 567 278 737 043 821 621 347 652 655 756 911 762 106 775 746 976 482 1 121 505 154 1 023 211 309 1 128 923 115 1 054 966 333 779 698 649 824 280 989 976 749 685 1 083 265 741 307 399 122 473 826 021 433 945 380

38 068 41 997 41 305 40 011 36 826 38 432 43 080 44 782 37 873 45 149 44 798 42 560 45 668 46 794 42 695 43 875 48 009 47 809 45 975 45 894 42 602 42 710 48 459 38 500 44 012 42 614 40 588 42 194 39 002 49 199 44 341 49 860 47 995 43 850 46 054 48 466 46 921 43 215 49 789 45 089 50 846 48 137 31 297 39 374 40 533

93 102 101

97

90

94 105 109

92 110 109 104 111 114 104 107 117 116 112 112 104 104 118

94 107 104

99 103

95 120 108 121 117 107 112 118 114 105 121 110 124 117

76

96

99

67 790 555 7 702 157 372 245 763 3 257 66 448 046 293 6 397 131 211 827 564 2 975 61 472 313 908 4 982 102 192 421 290 5 140 105 4 081 170 842 7 051 144 653 194 098 4 179 85 174 544 774 5 256 107 669 479 971 5 655 115 38 561 879 5 341 109 194 296 162 4 236 86 1 128 063 321 3 942 80 978 738 526 2 960 60 76 238 434 4 475 91 49 451 950 3 974 81 77 687 847 4 026 82 580 677 167 5 122 105 152 351449 4 911 100 203 300 764 5 073 104 253 713 495 6 020 123 125 532 284 3 882 79 83 920 343 5 663 116 89 414 422 3 462 71 77 758 443 3 429 70 133 337 925 4 234 86 444 813 821 4 689 96 82 524 486 3 477 71 598 762 201 4 450 91 59 168 020 3 516 72 54 773 909 5 381 110 146 584113 3 126 64 41 117699 2428 50 739 434 354 3 588 73 61 125 396 3 190 65 64 189 003 5 375 110 612 282 178 5 119 104 123154151 5142 105 228 381 230 6 094 124 942 560 819 6 320 129 30 405 166 5 786 118 47 603 052 3 829 78 702 553 888 3 974 81 114 064 988 3 245 66 93 204 638 2 394 49

SOU 1997: 13 Bilaga 1 79 8 Emmaboda 405 568 362 38 464 94 57 442 102 2 294 47 8 Hylte 397 554 489 35 910 87 1 475 350 055 4 333 88 8 Strömstad 448 542 996 41 264 101 374 632 738 7 592 155 8 Munkfors 228 499 180 48 349 118 52 671 452 3 448 70 8 Årjäng 446 913 768 44157 108 16 294 021 5 412 110 8 Laxå 339 382 061 46 168 112 131 720 231 4 598 94 8 Hällefors 467 860 578 52 031 127 33 800 922 3 044 62 8 Vansbro 359 505 915 46 304 113 221 255 494 3 738 76 8 Malung 528 315 676 46 177 113 29 023 994 4 322 88 8 Hofors 584 988 720 49 922 122 193 765 402 5 478 112 8 Åre 413 284 808 41353 101 95 431 117 11648 238 8 Härjedalen 566 758 521 46 104 112 116 410 061 6 255 128 8 Storuman 354 710 308 46 777 114 650 746 325 8 042 164 8 Sorsele 166 612 023 47 877 117 60 980 596 9 668 197 8 Dorotea 192 029 158 50 641 123 33 645 608 7 186 147 8 Vilhelmina 420 772 500 49 760 121 27 250 105 8 933 182 8 Åsele 201 986 920 48 943 119 75 540 624 6 689 137 8 Arvidsjaur 401 112 105 50 909 124 511 832 422 5 567 114 8 Arjeplog 179 795 374 48 203 117 43 865 039 13 160 269 8 Jokkmokk 335 189 429 50 832 124 49 085 126 4 643 95 8 Överkalix 259 349 940 54 727 133 30 616 782 6 416 131 8 övertomea 338 130 512 54 327 132 111 150 005 7 786 159 8 Pajala 481 924 856 57 640 140 48 460 397 5 693 116 8 Haparanda 610 655 244 55 834 136 953 807 245 7 673 157 Riket 358 923 582 713 41 043 100 42 807 474 532 4 900 100

totalt, kr per capita, index totalt, kr per capita, index 1 Stockholm 9 449 082 844 5 397 62 34 811 637 958 19 883 150 2 Göteborg 5 256 012 924 6 236 72 9 162 592 699 10 872 82 3 Malmö 5 172 116 870 8 594 99 7 486 730 331 12 440 94 4 Uppsala 1 960 099 126 7 231 84 5 671 130 786 20 922 158 4 Linköping 1 874 219 392 7 812 90 3 926 568 567 16 367 123 4 Norrköping 1 472 474 313 8 817 102 1 994 792 835 11 945 90 4 Helsingborg 2 291 775 557 7 981 92 2 453 423 699 8 544 64 4 Borås 1 315 331 508 8 222 95 1 357 062 892 8 483 64 4 Örebro 2 020 254 574 9 729 112 2 514 379 966 12 109 91 4 Västerås 1 209 294 217 7 039 81 1 258 718 744 7 327 55 4 Falun 1 605 726 651 10 589 122 2 008 145 220 13 243 100 4 Luleå 2 113 320 834 14 031 162 3 690 827 146 24 504 185 5 Eskilstuna 897 301 524 8 363 97 777 156 841 7 244 55 5 Jönköping 1 294 544 230 9 051 105 1 350 587 641 9 443 71 5 Växjö 1 185 266 768 9 448 109 1 114 153 967 8 881 67 5 Kalmar 1 131899 235 10111 117 1093 316 417 9 766 74 5 Karlskrona 981 990 511 11 045 128 2 169 052 342 24 396 184 5 Kristianstad 1 101 618 362 9 391 109 1 247 338 461 10 634 , 80 5 Halmstad 926 007 115 8 810 102 1 084 920 101 10 322 78 5 Uddevalla 755 996 363 9 513 110 541 396 225 6 812 51 5 Trollhättan 1 224 273 195 8 669 100 1 324 656 522 9 380 71 5 Skövde 1 193 242 890 9 349 108 1 815 918 282 14 228 107 5 Karlstad 1 190 118 498 9 371 108 1 577 411 559 12 420 94 5 Gävle 1 286 383 811 8 871 102 1 568 260 114 10 815 81 5 Sundsvall 1 158 519 589 9 210 106 1 515214 737 12 046 91 5 Östersund 1 556 901 919 15 866 183 1 925 648 320 19 624 148 5 Umeå 1 759 074 970 13 388 155 2 962 309 934 22 545 170 5 Skellefteå 1 017 512 531 12 553 145 425 461 603 5 249 40 6 Nyköping 400 022 741 6 594 76 605 913 525 9 988 75 6 Katrineholm 436 028 046 10 094 117 259 327 469 6 004 45 6 Gislaved 216 778 784 7 298 84 107 422 594 3 617 27 6 Nässjö 260 580 055 8 478 98 489 627 604 15 930 120 6 Värnamo 273 341 012 8 668 100 227 655 354 7 220 54 6 Vetlanda 242 578 131 8 723 101 126 331 817 4 543 34 6 Tranås 312 936 100 10 623 123 146 901 044 4 987 38 6 Älmhult 259 566 246 8 803 102 107 113 166 3 633 27 6 Ljungby 240 030 266 8 701 101 213 722 910 7 747 58 6 Oskarshamn 479 630 238 10 084 117 301 649 995 6 342 48 6 Västervik 507 857 794 12 789 148 258 028 248 6 498 49 6 Gotland 815 900 631 14128 163 1 011 594 843 17 516 132 6 Karlshamn 278 551 498 8 854 102 234 021 072 7 438 56 6 Simrishamn 343 766 242 10 381 120 285 993 798 8 637 65 6 Hässleholm 502 868 454 8 836 102 472 427 068 8 301 63

6 Falkenberg 339 119 547 8 780 101 155 407 799 4 024 30 6 Varberg 436 947 409 8 583 99 238 889 294 4 692 35 6 Lysekil 249 870 835 9 895 114 108 379 948 4 292 32 6 Mariestad 406 900 422 9 743 113 419 360 143 10 041 76 6 Lidköping 451 875 392 8 985 104 776 475 240 15 440 116 6 Kristinehamn 303 067 492 11 691 135 588 946 166 22 719 171 6 Arvika 463 689 466 12 746 147 233 093 561 6 407 48 6 SäHle 323 038 517 10 388 120 210 399 018 6 766 51 6 Karlskoga 428 430 499 8 493 98 802 768 586 15 914 120 6 Fagersta 270 070 754 10 484 121 199 554 097 7 747 58 6 Köping 399 598 925 8 082 93 330 822 404 6 691 50 6 Mora 537 839 182 14 721 170 215 960 855 5 911 45 6 Ludvika 557 791 107 11 589 134 338 495 785 7 033 53 6 Söderhamn 341 766 607 11 491 133 460 378 499 15 479 117 6 Bollnäs 546 510 779 13 202 153 194 403 203 4 696 35 6 Hudiksvall 615 048 664 12 299 142 223 898 907 4 477 34 6 Härnösand 345 398 124 12 570 145 744 229 783 27 084 204 6 Örnsköldsvik 651 415 652 11 072 128 311 529 906 5 295 40 6 Kiruna 348 788 612 13 266 153 520 237 393 19 788 149 7 Eksjö 221 916 217 12 254 142 437 596 355 24 165 182 7 Hultsfred 201 154 709 12 007 139 106 862 378 6 379 48 7 Vimmerby 143 951 838 8 990 104 107 787 638 6 732 51 7 Olofström 118 991 999 7 964 92 110 166 812 * 7 373 56 7 Bengstfors 188 227 342 11 041 128 159 059 448 9 330 70 7 Tidaholm 131 445 971 9 886 114 142 086 859 10 686 81 7 Torsby 214 305 130 14 305 165 66 085 686 4 411 33 7 Sunne 150 626 613 10 749 124 96 584 687 6 893 52 7 Filipstad 157 724 223 11 992 139 136 139 985 10 351 78 7 Hagfors 163 457 986 10 294 119 125 954 382 7 932 60 7 Hedemora 250 928 792 14 730 170 112 384 327 6 597 50 7 Avesta 257 074 098 10 557 122 155 063 700 6 368 48 7 Ljusdal 300 059 307 14 213 164 90 544 234 4 289 32 7 Kramfors 326 224 144 13 559 157 225 533 990 9 374 71 7 Sollefteå 387 246 167 15 863 183 426 137 801 17 456 132 7 Strömsund 274 461 526 17 526 202 106 732 340 6 816 51 7 Lycksele 321 664 389 17 596 203 354 296 852 19 381 146 7 Kalix 320 352 441 16 676 193 166 191 265 8 651 65 7 Gällivare 402 444 290 17 883 207 218 045 676 9 689 73 8 Gnosjö 66 311 972 6 751 78 39 494 645 4 021 30 8 Sävsjö 139 558 558 11 597 134 58 705 366 4 878 37 8 Markaryd 114 498 635 10 695 124 71 498 760 6 678 50 8 Emmaboda 98 311 024 9 324 108 34 530 698 3 275 25 8 Hylte 115 920 191 10 471 121 67 639 756 6 110 46 8 Strömstad 107 859 180 9 923 115 170 286 630 15 666 118

8 Munkfors 60 386 104 12 777 148 29 760 684 6 297 47

8 Hällefors

8 Vansbro

8 Malung

8 Hofors 8 Åre

8 Härjedalen

8 Storuman

8 Sorsele

8 Dorotea

8 Vilhelmina

8 Åsele

8 Arvidsjaur 8 Arjeplog

8 Jokkmokk

8 Överkalix

8 Övertorneå

8 Pajala 8 Haparanda Riket

123 955 486 75 356 430 104 299 796 109 985 434 146 171 411 109 116 153 169 877 327 205 880 429 123 223 812 77 176 043 78 667 252 162 038 583 82 880 116 129 371 550 65 086 967 119 466 442 86 154 964 121 862 129 178 657 637 197 849 660 75 690 145 013

12 247 10 251 11 599 14 166 12 776 9 312 16 998 16 748 16 250 22 177 20 746 19 163 20 082 16 420 17 450 18 117 18 180 19 579 21 368 18 090 8 655

142 118 134 164 148 108 196 194 188 256 240 221 232 190 202 209 210 226 247 209 100

79 663 819 74 928 486 53 420 781 22 422 329 77 342 886 100 290 295 101 291 796 77 776 094 91 967 008 50 738 387 24 690 300 74 695 085 51 939 698 209 058 487 30 384 797 89 580 102 32 628 527 74 355 279 30 018 625 169 294 000 116 081 432 739

7 871 10 193 5 941 2 888 6 760 8 559 10 135 6 327 12 128 14 580 6 511 8 833 12 585 26 534 8 146 13 585 6 885 11 947 3 590 15 479 13 274

59 77 45 22 51 64 76 48 91 110 49 67 95 200 61 102 52 90 27 117 100

Avreglering av kommunikationstj änsterna.

En regiona1 utmaning?

Göran Hallin

Innehåll 1 Inledning ......................................... 83 1.1 Syfte ....................................... 84 1.2 Metod ...................................... 84 1.3 Rapportens uppläggning .......................... 85 2 Förändringamas bakgrund och karaktär .................. 87 2.1 Varför reglera kommunikationstjänster? .............. 87 2.2 Olika vägar att reglera kommunikations tjänsterna ....... 90 2.3 Varför avregleras kommunikations tjänsterna? .......... 91 2.4 Principiella grunddrag i avregleringarna .............. 94 3 Avregleringarnas möjliga regionala konsekvenser .......... 97 3.1 Monopolmakt missbrukas ......................... 97 3.2 Russinplockning — konkurrens på lukrativa marknader utarmning av de övriga .......................... 98 3.3 Större prisskillnader på tidigare reglerade tjänster ........ 98 3.4 Kreativa lösningar stimuleras ...................... 99 4 Avregleringen av post, tele och inrikesflyget - en beskrivning av förlopp och effekter ......................... 101 4.1 Post ........................................ 101 4.2 Tele ........................................ 109 4.3 Inrikesflyget .................................. 1 17 5 Avreglering i sex fallstudieorter — konsekvenser för utbudet . 131 5.1 Malmö ...................................... 131 5.2 Växjö ....................................... 135 5.3 Visby ....................................... 138 5.4 Stockholm ................................... 145 5.5 Umeå ....................................... 149 5.6 Sorsele ...................................... 156 6 Avreglerade kommunikationstjänster — ett hot mot glesbygd och periferi? ................................. 161 6.1 De gamla monopolen missgynnar de svagaste marknaderna ................................. 161 6.2 Russinplockning begränsar konkurrensens positiva effekter och hotar på sikt utbudet i vissa regioner ........ 163 6.3 Priserna varierar regionalt på tidigare reglerade tjänster . . . 165

6.4 Konkurrens och brist på konkurrens driver fram nya lösningar .............................. 165

7 Konklusioner ..................................... 169 Litteraturförteckning ................................... 17 1

Appendix ........................................... 17 3

1 Inledning

Staten har sedan flera hundra år haft ett avgörande inflytande över produktionen av viktiga kommunikationstjänster i Sverige. Posten är det kanske äldsta och bästa exemplet på detta. Grunden för postverkets rikstäckande distributionsnät lades redan på 1600—talet. Att staten ansvarade för postgången förklaras dels av att den var militär- och nationsstrategiskt viktig och dels av att det var det mest rationella sättet att hantera uppgiften. Senare har detsamma kommit att gälla andra kommunikationsområden: som telegrafi och telefoni och så småningom flygtrafiken.

Mot denna bakgrund växte det system som vi vant oss vid under efterkrigstiden fram, dvs. där en statlig myndighet eller ett statligt bolag kontrollerar och/eller bedriver kommunikationstjänsteproduktion, ofta med ensamrätt. Så har det fungerat i de flesta av västvärldens länder inom områden som post, tele, flyg och järnvägar.

Från l970—talets slut har detta system kommit att ifrågasättas alltmer. Myndigheter har blivit bolag, statliga bolag har sålts, infrastruktur och tjänster har åtskilts i olika organisationer och konkurrenter har dykt upp. Gemensamt för de flesta av dessa förändringar är att de förutsatt en avreglering av områdena ifråga, eller kanske rättare uttryckt att de regleringar som tidigare präglat områdena har förändrats och luckrats upp.

Då de områden som är i fokus här — posttjänster, teletjänster och flygtrafiktjänster — alla kan ses som viktiga förutsättningar för närings- livsutveckling och ekonomisk utveckling i allmänhet kan vi också kalla dem infrastrukturtjänster. I vissa sammanhang har begreppet infrastruk- turrelaterade kommunikationstjänster också använts för att understryka att vissa tjänster är beroende av en infrastruktur för att överhuvud taget kunna produceras. Ett exempel är teletjänstema, vars produktion är knuten till en infrastruktur av kablar, växlar och stationer eller radio- basstationer.

1 . 1 Syfte

Huvudfrågan för denna studie är hur avregleringarna av de tre sektorer- na och med dem sammanhängande övriga förändringar har påverkat utbudet av tjänster i olika delar av landet. Om ett av syftena bakom regleringarna var att skapa förutsättningar för ett någorlunda jämnt fördelat utbud överallt är det naturligt att fråga sig om avregleringarna har lett till effekter som förändrat olika orters och regioners möjligheter att komma åt dessa tjänster i förhållande till andra orters.

1.2 Metod

En geografisk fallstudiebaserad metod har använts för att möjliggöra en analys av samtliga de tre sektorerna: post, tele och inrikesflyg. För sex fallstudieorter har data om detaljerade utbudsförändringar insamlats och analyserats. De sex orterna representerar tre typortskategorier, vilka utmärks av en skiftande grad av centralitet i förhållande till befolknings- /marknads- och nationella beslutscentra. Avstånd och befolkningstäthet har varit viktiga indikativa kriterier för valet av typortskategorier och fallstudieorter.1

Tablå ] . Typortskategarier och fallstudieorter.

Typortskate gori Fallstudieorter Nationella centra Stockholm Malmö Regionala centra Växjö Umeå Periferi Sorsele Gotland

De data som har samlats in har rört förändringar i utbudet mellan en tidpunkt före det att respektive sektor avreglerats (1990—94) och fram till nu (dvs. sommaren 1996). Data är därför av en skiftande karaktär. För det första handlar det om kvantitativa beskrivningar av förändringarna; såsom antalet aktörer, det genomsnittliga priset för en viss tjänst eller hur utbudets frekvens har ändrats. För det andra handlar

] Det slutliga valet av ingående orter har skett i samråd med REKO-STAT- kommittén.

det om mer kvalitativa bedömningar över utbudets förändringar. Som en del i arbetet har också data om efterfrågesidans anpassningsbarhet till utbudsförändringar insamlats. Detta gäller exempelvis frågor som vilka behov av kommunikationstjänster man har i olika orter och vilka alternativa lösningar på kommunikationsproblemen som uppstått i samband med tekniska och regleringsmåssiga förändringar.

De data som har insamlats i de sex fallstudieortema fokuserar på förändringar i de avseenden som redovisas i tablå 2, nedan.

Tablå 2. Utbudsförändringar: förlopp och utfall.

Förändringamas förlopp Förändrat utfall Aktörer Pris Allianser mellan aktörer Regularitet Substituerbarhet mellan tjänster Frekvens Kreativa lösningar Stabilitet i marknaden

Övriga kvalitetsaspekter

Insamlade data har två huvudsakliga ursprung. För det första har befintligt material utnyttjas där så varit möjligt. Det gäller framför allt inrikesflygets område, där ett antal studier har genomförts under senare tid (se t.ex. Luftfartsverket, 1994; Luftfartsverket, 1995; Nutek, 1995; Konkurrensverket, 1996). För det andra har nytt förstahandsmaterial samlats in. Detta senare har skett genom intervjuer med företrädare för aktörer/operatörer, reglerande myndigheter och kunder eller brukare av tjänsterna, dels i de sex typortema men också centralt. Huvudsakligen är detta material av kvalitativ karaktär, men delvis kommer också kvantitativa uppgifter att redovisas. I Appendix redovisas en lista över samtliga personer som har intervjuats för uppdragets räkning.

1.3 Rapportens uppläggning

Rapporten är disponerad i sju kapitel, där detta är det första. I kapitel två presenteras en beskrivning och en analys av förändringamas bakgrund och karaktär. I kapitel 3 ställs ett antal hypoteser om vilka regionala konsekvenser man kan förvänta av olika slag av reglerings- förändringar, dels generellt och dels för de olika tjänsterna var för sig. Det fjärde kapitlet beskriver förändringamas förlopp. Här redovisas vilka regleringsförändringar som har skett samt vilka organisatoriska och tekniska förändringar i övrigt som präglat marknadernas utveckling.

I kapitel fem presenteras resultaten från undersökningarna i fallstudie- ortema. Först behandlas eventuella avvikelser från den nationella bilden när det gäller förändringamas praktiska förlopp, därefter fokuseras olika aspekter av utbudets förändringar. Slutligen berörs hur efterfrågan har anpassats och utvecklats i förhållande till den nya situationen. I kapitel 6 kopplas de iakttagna lokala förändringarna tillbaka till de mer principiella resonemangen i kapitlen 2 och 3 med syftet att analysera vilka mekanismer i regleringsförändringarna och/eller den tekniska eller marknadsmässiga utvecklingen i övrigt som ligger bakom de iakttagna förändringarna i utbudet. Rapporten avslutas i kapitel 7 med en presentation av ett antal preliminära slutsatser kring effekterna av förändringarna för olika orter och olika regioner samt kring hur regleringsregimen skulle kunna anpassas till en snabb teknisk utveckling och till en konkurrenspräglad marknad.

2 F örändringarnas bakgrund och karaktär

Orsakerna till att sektorer som post, tele och inrikesflyg nu i snabb takt omorganiseras och avregleras kan inte reduceras till en enskild förklarande faktor. Men lika tydligt är att det inte är en slump att alla dessa förändringar sker i stort sett samtidigt och med en någorlunda lika riktning, inte bara i Sverige utan i flertalet av den industrialiserade världens länder. För att förstå varför avregleringarna sker i vad som förefaller vara en samordnad process, måste vi först förstå principerna bakom de under lång tid dominerande regleringarna för marknaderna ifråga. Detta blir uppgiften i det första avsnittet i detta kapitel. I ett andra avsnitt beskriver vi några olika regleringsmodeller. Avsnitt tre behandlar frågan om varför man avreglerar kommunikationssektorer och andra naturliga monopol. Det fjärde och sista avsnittet i kapitlet försöker på ett sammanfattande sätt beskriva huvuddragen i de avregleringspro- cesser som ägt rum.

2.1 Varför reglera kommunikationstj änster?

Som antytts ovan finns det olika skäl till att man från statsmakternas sida har valt att reglera marknader som post, tele och flygtrafik. Vi kan identifiera åtminstone tre typer av skäl: strategiska, sociala och ekonomiska. Delvis går skälen in i varandra, men uppdelningen har ändå en pedagogisk poäng.

De strategiska skälen kan dels vara militära och dels nations- byggande. Att sektorer som har en avgörande betydelse för kontrollen över det egna territoriet, såsom post— och telekommunikation men också vägnät och järnvägar, ytterst skulle vara politiskt kontrollerade har under en lång tid varit närmast en självklarhet. Under flygets barndom var möjligheterna att kontrollera identiteten på olika flygplan som beflög det nationella territoriet begränsade, vilket ledde till krav på en rigorös kontroll över vilka som flög var, när och med vilka maskiner.

De strategiskt viktiga kommunikationstjänstema har också ur en annan aspekt varit viktiga element i nationsbyggande och i skapandet

av den nationella identiteten. Posten, Televerket och andra rikstäckande institutioner har fungerat som en slags nationalstatens bärare. Särskilt viktigt har detta varit ju längre bort från det nationella centrumet som man kommer.

De sociala skälen till att reglera dessa tjänster faller tillbaka på välfärdsstatens ambitioner om allas lika tillgång till ett basutbud av viktig samhällsservice. Genom hela den moderna regleringsfasen har en tanke om att alla skall ha tillgång till ett basutbud av teletjänster till "en rimlig kostnad" varit vägledande. För teleområdet har detta tolkats som att inga (eller åtminstone ett mycket litet antal) hushåll skall behöva avstå från att ha telefon av ekonomiska skäl. Det finns skäl att anta att denna princip har lett fram till att Sverige snabbt blev världens absolut telefontätaste land. Man kan också se hur telefontätheten sarnvarierar med åtminstone vår sinnebild av hur väl utbyggda välfärdssystemen är (snarare än med absolut inkomstnivå) i olika länder (jmf. tabell 1).

Tabell ]. Telefontäthet i olika länder, 1992—93.

Land Abonnenter per 100 invånare Sverige 68,4 Schweiz 60.8 Canada 59,2 Danmark 58,3 USA 56,1 Luxemburg 55,1 Finland 54,6 Island 54,3 Norge 53,0 Frankrike 51,5 Nederländerna 48,8 Australien 48,6 Hongkong 47,5 Japan 47.1 Storbritannien 46,7 Nya Zeeland . 44,7 Österrike 44,0 Tyskland 43,9 Belgien 43,2

Källa: Siemens International Telephone Statistics

Som en delmängd av de sociala skälen finner vi de regionala. I Sverige har regleringarna inom tele- och postområdet alltid haft ett regionalt element, dvs. att en viss typ av service skall vara tillgänglig överallt, till ett och samma pris eller till ett likvärdigt pris. Inom inrikesflyget användes regleringarna som ett instrument för att tillförsäkra olika delar av landet en rimlig servicenivå, till ett rimligt pris och till rimliga variationer i priset.

De ekonomiska skalen för politiska regleringar hänger samman med marknadernas karaktär. Gemensamt för många av de marknader som kommit att inordnas i den offentliga sektorn är att de, förutom att det funnits sociala eller strategiska skäl för samhället att styra produktionen, också kännetecknas av s.k. marknadsimperfektioner. I huvudsak handlar det om två slag av sådana: antingen s.k. public goods (vilket betyder att det är omöjligt eller åtminstone mycket svårt att ta betalt för tjänsterna och att det därför inte kan uppstå någon marknad, t.ex. gatubelysning, vägar, trottoarer, broar, polisbevakning, brandkår, etc.) eller att de är så kallade naturliga monopol.

De marknader vi studerar här kan sägas vara exempel på marknader som åtminstone delvis är naturliga monopol. Ett naturligt monopol uppstår där det är naturligt att en enda producent svarar för den produktion som tillfredsställer hela efterfrågan. Ett naturligt monpol kan i sin tur uppstå av flera olika skäl:

! (obegränsade) skalfördelar i produktionen af en mycket liten efterfrågan if odelbarheter i produktionen if betydande in- eller utträdesbarriärer

Postmarknaden kännetecknas i första hand av att skalfördelama är betydande, när det gäller att tillhandahålla ett riksomfattande distri- butionsnät (åtminstone så länge som den produkt som skall distribueras är homogen). Telemarknaden präglas av höga inträdesbarriärer i form av kostnader för fast fysisk infrastruktur och betydande skalfördelar i produktionen. Flyget däremot kännetecknas av att efterfrågan ibland är mycket begränsad och att utrymmet för flera producenter av en och samma tjänst (t.ex. flygtransporter mellan a och b) är begränsat. Dess- utom präglas flyget av odelbarheter i produktionen. Flygplanens inflex- ibla kapacitet leder till detta fenomen.

Frågan om varför samhället reglerar de naturliga monopolen handlar mot den här bakgrunden om några olika saker. Dels handlar det om att vissa av in- och utträdesbarriärema, i kombination med marknadsför- hållandena, skulle leda till att ingen marknad uppstod utan regleringar.

Dels handlar det om att en ensam monopolist har stor marknadsmakt och att det därför kan vara önskvärt att reglera monopolistens beteende.

Ytterligare en typ av skäl för att reglera kommunikationstjänster har varit de säkerhetsmässiga. För att garantera säkra transporter har t.ex. flyget men också andra transportsektorer omgärdats av omfattande regleringar. Just när det gäller flyget kan man hävda att de säkerhets- mässiga skälen lett till regleringar också av de marknadsmässiga för- hållandena.

2.2 Olika vägar att reglera kommunikationstjänstema

Regleringarna på kommunikationstjänstemarknadema har haft olika karaktär. Bo Rothstein (1994) skiljer mellan ett antal olika nivåer i det offentligas engagemang i tillkomsten av en vara eller en tjänst. Man kan dels tänka sig ett renondlat regleringsma'ssigt engagemang: dvs. där staten genom regler styr produktionen i en viss önskvärd riktning. Inrikesflyget är det närmaste en sådan form man kommer i de fall vi intresserar oss för här. Det tidigare systemet var uppbyggt så att staten tilldelade olika bolag koncession för olika linjer och med koncessioner- na följde krav på vilka typer av flygplan som skulle användas, vilket pris man fick ta ut, vilken frekvens i utbudet man skulle ha och så vidare. Koncessionssystemet är alltså liktydigt med ett reglerat monopol.

Nästa nivå i det offentligas engagemang är reglering genom en offentlig fnansiering av produktionen av en vara eller en tjänst. Detta system har framför allt tillämpats inom produktionssektom, där stat och kommun sedan länge finansierat exempelvis produktionen av bostäder och olika slag av infrastruktur över skattsedeln men där själva produk- tionen sedan upphandlats bland privata entreprenörer i konkurrens. Under senare tid har en ökande del av de offentliga tjänsterna också kommit att produceras på detta sätt. När det gäller de tjänster vi studerar här kan vi dock säga att systemet endast prövats i begränsad omfatt- ning.2 Regleringsmässigt kan en sådan modell kombineras med ett koncessionsförfarande, dvs. att den som vinner ett kontrakt också får ensamrätt på området ifråga under en viss period.

2 Den norska avregleringen av de reglerade inrikesflyglinjema kommer dock att följa denna modell, som också kan kallas för en konkurrens om markna- der, till skillnad från en konkurrens på marknader (jmf. Hallin 1996 (kom- mande); NUTEK 1995).

Den tredje nivån är när den offentliga sektorn själv svarar för produk- tionen av en vara eller en tjänst. Detta har varit regel inom stora delar av den offentliga verksamheten och inom exempelvis post- och teleområdet. Hur det offentliga sedan organiserar denna produktion kan variera: t.ex. i formen av en myndighet, ett av det offentliga ägt aktiebolag eller i någon mellanform (t.ex. delägda aktiebolag, stiftelser eller affärsdrivande verk).

I fallet med flera av de infrastrukturrelaterade tjänsterna kan man också urskilja olika möjligheter till regleringar för själva infrastrukturen, åtskild från tjänsteproduktionen. Den svenska järnvägstrafiken har sedan 1988 varit uppdelad på detta sätt, med ett organisatoriskt system för infrastrukturen och ett annat för tjänsteproduktionen. Vi återkommer till denna modell när vi diskuterar olika principer för avregleringar, nedan.

2.3 Varför avregleras kommunikations- tjänsterna?

Även om vi i denna rapport koncentrerar oss på kommunikationstjäns- tema, så är dessa inte de enda tjänster inom vilka genomgripande organisatoriska förändringar äger rum3. En huvudfråga måste ändå bli: På vilka områden har de förhållanden som låg bakom regleringarna för- ändrats?

Går vi tillbaka till de tre huvudskälen för regleringar: de strategiska, de sociala och de ekonomiska; så kan vi identifiera att det är bland de ekonomiska skälen (och i viss mån de strategiska) som vi finner de största förändringarna. Det är dock inte så att det enbart är ekonomiska (och politiska) skäl som ligger bakom förändringarna. Mest tydligt är kanske teleområdet, där en helt avgörande drivkraft är den tekniska utvecklingen.

De ekonomiska skälen är till stora delar också politiska. Det innebär att det har skett en omvärdering av olika typer av kostnader. Framför allt är det så att kostnaderna för en reglerad marknad (t.ex i form av att ett företag utövar monopolmakt) har värderats upp i förhållande till kostnaderna för själva produktionen (t.ex att det i produktionskost- nadshänseende är mer effektivt med en än med flera producenter på en given marknad).

3 Jämför utredningens huvudtext och direktiv

Telemarknaden illustrerar med en viss tydlighet detta förhållande. Självfallet är det irrationellt att lägga ned dubbla telenät i marken (om kapaciteten i ett nät är fullt tillräcklig). Ändå har man ansett att detta varit önskvärt, då konkurrensen i sig anses leda till att kostnaderna för samhället (konsumenterna) i slutändan blir lägre (genom att produk- tionen effektiviseras). Utan draghjälp av den tekniska utvecklingen som har gjort dubbleringskostnaden mindre hade dock denna värderings- förändring inte varit möjlig.4

Tekniska förändringar har också gjort regleringarna praktiskt omöjliga i vissa fall. Telekommunikationema är återigen ett bra exempel. När den digitala teletekniken började att introduceras för snart tjugo år sen, blev det i praktiken omöjligt att skilja olika typer av teletrafik från varandra. Tal och dataöverföringar bestod i slutändan av en rad ettor och nollor och eftersom man inom dataöverföringsområdet redan från början hade en avreglerad situation hamnade man i ett kon- trollproblem: Hur skulle man kontrollera att ett företag som hyrde en fast förbindelse från Televerket bara överförde data och inte tal? Detta ledde till att man stod inför en situation med partiell konkurrens.5 I en situation med partiell konkurrens och samtidigt reglerade delmarknader, uppstår ett potentiellt korssubventioneringsproblem, dvs. att en aktör som verkar både på en skyddad och på en konkurrensutsatt marknad använder sin skyddade ställning på den förra marknaden för att stärka sin ställning på den senare. Detta fenomen har varit starkt bidragande både i de organisatoriska ändringsprocessema (bolagiseringarna) och i kraven på att fullständiga avregleringarna.

Ett skäl till att denna värderingsförändring har skett är också de studier man genomfört om monopolisters beteenden och om samhällets kostnader för monopol. Tidigare har man vanligen antagit att det har varit tillräckligt att skrämma en monopolist med hotet om konkurrens, för att denne skall sträva mot effektivare produktion och lägre priser.6

4 På samma sätt har tekniska förändringar inom flygindustrin ändrat villko- ren för de skalfördelar (odelbarheter) som kännetecknat produktionen där. Bland annat har det visat sig att de så kallade nätverksbundna skalfördelama (alltså vinster som kommer av att man opererar på fler än en linje) inte är så stora som man trott (Baltagi et al 1995).

5 Partiell konkurrrens kännetecknar också marknader som inte präglas av en snabb teknisk utveckling. Posten har konkurrens inom delar av sina verk- samheter, t.ex. inom den oadresserade reklamen sedan länge.

6 Detta har varit grunden i vad som av ekonomer brukar kallas för teorierna om ”contestable markets” eller ”utmaningsbara marknader”, se t.ex. Olsen, 1993; Hultkrantz, 1993.

Men flera empiriska studier har visat att detta inte riktigt är fallet (t.ex: Hurdle et al 1989; Evans et al 1993). Verklig konkurrens är, enligt dessa studier, betydligt effektivare än hotet om konkurrens. En annan förklaring är att den tekniska utvecklingen också har gjort det möjligt för företagen att differentiera prissättningen på ett sätt som tidigare inte varit möjligt. Med mer sofistikerade prissättningsinstrument ökar möj- ligheterna att diskriminera mellan olika kundkategorier, med syfte att öka den totala intäkten. Monopolisten kan tillämpa detta system utan hänsyn till produktionskostnaden.7

Av särskild vikt för denna studie är dock att notera att de sociala skälen för regleringar inte öppet har ifrågasatts. Av den anledningen finns det också en förhållandevis begränsad litteratur som behandlar de sociala konsekvenserna av avregleringarna inom dessa och andra marknader. De allra flesta studier, i Sverige och utomlands, har inriktat sig på vad avregleringen har betytt för själva marknadernas funktionssätt (t.ex. Hultkrantz, 1993; Fölster, 1993; Bergendahl—Gerholm & Hult- krantz, 1996; Konkurrensverket, 1996). I Konkurrensverkets studie är detta perspektiv (naturligt nog?) det helt dominerande, vilket på ett mycket illustrativt sätt präglar rapportens slutsatser:

”I huvudsak finns alltså två typer av konkurrensproblem på den svenska flygmarknaden. För det första konkurrerar företagen med kapacitet, istället för med pris, i större utsträckning än vad som vore önskvärt. För det andra förefaller det som om de mindre företagen har svårt att hävda sig mot det dominerande företaget — SAS. Nedan skisseras ett antal åtgärder som skulle kunna leda till en bättre fungerande marknad i dessa avseenden.” (Konkurrensverket, 1996, s. 88, författarens kursivering.) Under de allra senaste åren har en viss uppmärksamhet ägnats åt den regionala dimensionen av de sociala skälen för en reglering av vissa kommunikationstjänster och därmed också för de regionala konsekven- serna av att tjänsterna nu avregleras (NUTEK, 1996; Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1995; Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1996; Hallin, 1995; Hallin, 1996 (kommande). Inom de tre områden som analyseras i denna rapport har visats att det finns tendenser till att mer perifera och glest befolkade regioner missgynnas av genomförda avregleringar (inom flyget) och farhågor för att de riskerar att missgynnas av en fortsatt avreglering (inom post- och telemarknadema). Litteraturen om andra

7 Man kan i och för sig tänka sig att denna utveckling hade kunnat bemötas genom en vidareutveckling av regleringsmekanismerna.

sociala dimensioner i tillgången till strategiska kommunikationstjänster vid avregleringar är än mer sparsam.8

Sett i ett något vidare perspektiv finns också en koppling till en mer allmän välfärdsteoretisk debatt. Förenklat uttryckt kan man hävda att en mer generell välfärdspolitik i allt väsentligt har kommit att ifrågasättas för dess snedvridande effekter på människors beteende. Istället framträder, som dominerande, en syn där kostnaderna individualiseras i så hög grad som möjligt, med syfte att effektivisera och rationalisera verksamheter, och där eventuella negativa sociala konsekvenser korrigeras via mer riktade åtgärder.

2.4 Principiella grunddrag i avregleringarna

Att avreglera naturliga monopol är i sig förknippat med en rad problem, vilket antyds t.ex. i citatet från Konkurrensverkets rapport (ovan). Ett är att den tidigare monopoloperatören även efter avregleringen kommer att ha en mycket dominerande marknadsställning. Ett annat problem, som framför allt gäller de infrastrukturbundna tjänsterna, är att inträdes- barriärema i vissa fall fortsätter att vara mycket höga. Dessa, och andra problem, har föranlett att avregleringarna inom kommunikationstjänste- områdena ofta åtföljts av en strategi för att skapa en väl fungerande marknad med konkurrens. I exempelvis Storbritannien (som var tidigt att avreglera i Europa) har stor vikt lagts vid tillsynen av de nyupprätta- de konkurrensmarknaderna.

Principiellt kan man identifiera ett antal olika lösningar för att hantera infrastrukturproblemet vid en avreglering. En grundprincip är att bryta upp marknaden i olika delar: två huvudsakliga vägar finns för detta — nämligen en horisontell eller en vertikal delning av verksam- heten. Den horisontella delningen är inte särskilt beprövad, åtminstone inte i Sverige. Utomlands har den tillämpats i exempelvis avregleringen av den amerikanska telemarknaden och nu senast i avregleringen av den brittiska järnvägen. Innebörden är en geografisk uppdelning av monopoloperatören i ett antal mindre bolag, vilka sedan fritt kan konkurrera med varandra (även över geografiska gränser) och som i ett senare skede kan privatiseras.

Den andra och i Europa långt vanligare modellen är den vertikala delningen av verksamheten. Den svenska järnvägsavregleringen var en

8 I NUTEK:s (1995) rapport diskuteras vissa aspekter av avregleringen av färdtjänsten som anlägger ett sådant perspektiv.

av de första av detta slag. Principen bygger på att man bryter ut infrastrukturdelen av verksamheten från själva produktionen av tjänster i syfte att minska de bundna kostnaderna för nytillkommande aktörer och att därmed inte behöva dubblera stora investeringar. Organisatoriskt finns flera möjliga lösningar. Infrastrukturdelen kan då behållas under offentlig kontroll, antingen som ett bolag eller som en myndighet, antingen samlad eller på något sätt uppdelad. Själva produktionen av tjänster däremot bryts loss och bolagiseras (och kan naturligtvis också privatiseras) samtidigt som andra konkurrenter tillåts nyttja infrastruktu- ren på samma villkor som den tidigare monopoloperatören. Detta är den modell som inom den Europeiska Unionen lanserats som den som är att föredra (jmf. tablå 3).

Tablå 3. Olika sätt att hantera infrastrukturproblemet vid avregleringar.

AVREGLERING Monopoloperatören intakt Statligt bolag Privatisering

Monopoloperatören delas Infrastrukturdel som vertikalt statlig myndighet

eller bolag

Tjänstedel som Tjänstedel

statligt bolag privatiseras Monopoloperatören delas Statliga bolag Privatisering i olika horisontellt takt och omfattning

Den vertikala uppdelningsmodellen har flera problem. Att den främst har tillämpats för jämvägstrafikområdet kan förklaras av att det är det område där uppdelningen mellan infrastrukturen och tjänsten är tyd- ligast. Elmarknaden är ett annat exempel på en liknande delning (t.ex. Bergman m.fl. 1994). I flera andra fall är en vertikal delning mer problematisk. Telemarknaden är ett intressant exempel på detta. Som visas i denna rapport är det inte alldeles lätt att definiera vad som är att betrakta som infrastruktur och vad som är att betrakta som tjänster. Vidare finns det idag också flera konkurrerande infrastruktursystem, vilket åtminstone principiellt innebär ett problem när det gäller vilket system som skall utskiljas.

I två aktuella rapporter som behandlar utvecklingen på telemarkna- den (Bergendahl—Gerholm & Hultkrantz, 1996; Riksrevisionsverket, 1995) föreslås att en del av telenätet avskiljs från Telia och placeras i ett av staten direkt kontrollerat infrastrukturbolag. Syftet med förslaget är att hindra Telia från att utnyttja den monopolmakt man besitter i det att man äger den infrastruktur som är dyrast att dubblera för konkurren-

terna — nämligen de mest finförgrenade delarna av telenätet, det s.k. accessnätet. I arbetet med den nya telelag som skall gälla från 1998 har detta varit ett av de alternativ man arbetat med. Problemet med förslaget är som nämnts ovan dels att definitionen mellan infrastruktur och tjänst är otydlig då ett allt större antal av själva teletjänstema produceras i nätet och dels att det också finns åtminstone potentiellt konkurrerande accessnät vid sidan av Telias?

9 Singapore Telecoms köp av den svenska kabeloperatören Stjärntv-nätet tas ofta som intäkt för att man inom en snar framtid anser sig ha en teknisk lösning på problemen att hantera telesignaler i kabel-nätet. Andra exempel är potentiell konkurrens från mobila och halv-mobila telefonisystem vilka skulle göra de fasta accessnäten substituerbara.

3 Avregleringarnas möjliga regionala konsekvenser

3. 1 Monopolmakt missbrukas

På de marknader som även efter avregleringen präglas av en domineran- de aktör — gäller stora segment av såväl post- och telemarknadema som inrikesflyget — riskerar man att monopolisten i högre grad än vad de tidigare regleringarna tillät försöker att utnyttja sin monopolställning. Detta kan exempelvis leda till att man höjer priser, alternativt försämrar utbudet, på de marknadsutsnitt där man bedömer det som minst sannolikt att en konkurrens skall uppstå. Ett exempel är att hushållens telekostnader har ökat medan företagens minskat. Det vanliga brevportot har stigit, medan såväl prisnivåer som servicenivåer förbättrats vad gäller olika typer av företagsriktade tjänster.

Ett annat exempel på missbruk av monopolmakt är av mer temporär natur. Det handlar om när en dominerande aktör söker pressa utmanare genom att sänka priserna på de konkurrensutsatta segmenten. Effekten av detta kan bli temporära serviceförbättringar och lägre priser (ibland påtagliga). Olika resultat kan inträda: Det bästa för konsumenterna är om båda operatörerna överlever striden och konkurrensen består, om än på en för alla parter uthållig nivå. Men sannolikare är att den ut- manande operatören till sist får ge sig eller att de två bestämmer sig för att på något vis dela upp marknaden mellan sig.

En hypotes är därför att denna typ av utmaningar kan leda till att aktörerna delar marknaderna mellan sig och att konkurrensens fördelar därmed riskerar att utebli. En form för denna typ av uppdelningar skulle kunna vara en geografisk uppdelning. De konkreta utbudseffektema är hypotetiskt sett desamma som vid den segmentering som beskrivs i avsnittet om russinplockning nedan.

3.2 Russinplockning — konkurrens på lukrati- va marknader utarmning av de övriga

Ett av de omtalade fenomenen när det gäller avregleringar av naturliga monopol är s.k. russinplockning. Begreppet innebär att den tidigare monopolisten på en avreglerad marknad möter konkurrens, men bara på begränsade utsnitt av hela den tidigare reglerade marknaden. Dessa delmarknader kan definieras på olika sätt, men vanligt är att konkurren- sen uppstår på en geografiskt definierad delmarknad. Ett annat sätt är att välja en avgränsad tjänst som en del av en marknad. CityMails konkurrens med Posten är ett typiskt exempel på en samtidig tillämp- ning av bägge strategierna. CityMail delar ut försorterad, s.k. industriell post, som kan levereras till postkontoret i god tid före utdelningsdatum till mottagare i storstadsområden. På de flesta övriga områden konkurre- rar man inte med Posten.

En tendens är att marknaderna för olika slag av kommunikations- tjänster alltmer segmenteras. Detta kan potentiellt få flera olika kon- sekvenser vad gäller rumsliga variationer i utbudet. Nedan listas ett antal sådana hypoteser i punktform:

wl- Konkurrens koncentreras till ekonomiskt starka marknader. if Prisdifferenser uppstår mellan tjänster på marknader präglade av konkurrens och marknader utan konkurrens. wl- Utbudets frekvens, kvalitet och reliabilitet varierar med förekomsten av konkurrens, så att frekvensen blir större, kvaliteten bättre och reliabiliteten ökar i utsnitt med konkurrens och minskar i utsnitt utan konkurrens.

3.3 Större prisskillnader på tidigare reglerade tjänster

Ett viktigt element i flera av de tidigare reglerade marknaderna har varit ett reglerat pris. På framför allt post- och teleområdena finns dock betydande element i denna reglering kvar. Detta innebär att de hypoteser man kan pröva när det gäller en friare prissättning framför allt är de följ ande:

if Konkurrens innebär ett tryck mot lägre priser. if På marknader med begränsad konkurrens blir detta tryck svagare. J Prisdifferentieringen ökar överallt, i syfte att individualisera prissättningen i förhållande till betalningsviljan.

3 .4 Kreativa lösningar stimuleras

Slutligen kan vi förvänta oss att de avreglerade marknaderna blir långt mer flexibla när det gäller att möta kundernas önskemål än vad de reglerade marknaderna var. Även här kan man anta att flexibiliteten ökar med förekomsten av reell konkurrens. Det vill säga att aktörer som finns på de marknader som är mest konkurrenspräglade är mer aktiva än där konkurrensen är mer begränsad. Flera studier har också påpekat att den tekniska utvecklingen och förekomsten av konkurrens är tätt för- knippade med varandra, i synnerhet på ett område som telemarknaden där en så stor del av den tekniska utvecklingen i själva verket handlar om att utveckla tillämpningar av redan existerande teknologi.

el?. hur . |... _.le. " 'n'-";

:'i'fl'luil 'I"- I'll;i'._ll' ""| l'. 351-åla- [Fil.-'i'?

Jllflll'llln "'.- u". 'n. .|:.r|'i' || a.m.-n.. nr.

in! .u.. ' .'-" uFJllT-lul'r " -|r.. | l'. h. _". ..rtu_.'.å '.' 'u'qum . (JE-ll-JJII'HII 3.1.1] _I'JEJHIH

;|"|.|I I.ulul'th'. ' -u-rltlfW1llflanI-ÄJ_HMHJI-'l . "1.1-l..: .|'=..I -| Hmmm.-i mik-.. i.e.-[Ir -..mnq'pu...

-_-'L'l - '-.n ull-'... '--i.,'.l"' | i! när-'. | || ! rh.| , —. |. ..:.'| I' '. |' -. ' | |' | .'l'| "t' _ ' | | || ' - | || | 1 -

al:-bl; I |.._ . _| -'| | "| ' |- ' in-nr-nl-ul h'lfål' _==I-._:-$. . - Il'hn'h. .' . .I- .|"." ' . . " '|'! ' ' . uni-"." [..”-"|:” '| IPII-llil;'Jl'u"_ _ål 'I . ”Jr-NW: . | . _ . '_ '__' |_ _ . .| ._. :- . n' "- i " ' _ ..i J . . . ' .. -. '-:r. ". .. |:. Jan.... | ': Liu,-ggr. ". ..:llLl _l..'l. H.. ""-I..." | ' ' I' '.'II'|||.|' ' '.. J' '.'-"l' ' "' .- " '.ll' . '..'.=' 'N'." ' |. .._'| I'FI: . 'I.- 1 . ._.-t F _L. | | ' _. ull.. h.: |'.|_...': ._.._ _E'.'-..i|l_' -.||l.:- .. .. :r '...l_.-l ' .- ...h. - "" . .. ' .. | .'-:".|;-t.; : .-|..:|'Lm'.1|- ..|-|'.|r|.1|uil_.i.'| .:nurarf'].|;|..-l.f. '.ll'l'll""t'l1..l "' :: '. :'— . dr | |. |'|'.". | _..CT. ' |'- I.. ' Ii — | |. . '|' | jun |. '- | || |. .?- J ' l '1fr-.| | ".- | | |- |" '|' ...". ." :". ' ||.L..' . M.:... 411

4 Avregleringen av post, tele och in- rikesflyget — en beskrivning av för- lopp och effekter

4.1 Post

Postmarknaden kännetecknas av vissa avgränsningsproblem. I 3 & i postlagen sägs: ”Med postverksamhet avses i lagen regelbunden befordran mot avgift av brev eller av brev och paket. Brev och paket som hanteras i postverksamhet utgör postförsändelser. Med brev avses adresserade postförsändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg. Vykort, brevkort och liknande försändelser jämställs med brev. Med paket avses adresserade postförsändelser som väger mer än 2 men högst 20 kg.” För vårt syfte är dock den definitionen inte alldeles tillräcklig. Vi har därför valt att i likhet med exempelvis Post- och Telestyrelsens beskriv- ning av postmarknaden också inkludera ett antal andra marknader i be- greppet postmarknaden (Post- och Telestyrelsen, 1995). Postmarknaden skall därför förstås som bestående av följande delmarknader:

Brev (adresserade försändelser, upp till 2 kg, med regelbunden utdelning) Direktreklam (oadresserade och adresserade försändelser) Tidningsdistribution Paketdistribution Budtransporter (icke regelbunden, snabb distribution av försändelser) Kassaservice Internationella tjänster

assssss

På så gott som alla dessa områden är dock gränsen mellan vad som hör till postmarknaden och vad som bör räknas till något annat otydlig. Exempelvis handhar bankerna, livsmedelsbutikema och andra en stor del av betalningsuppdragen och kassatjänstema. Bankernas verksamhet räknas normalt inte in i vad som brukar definieras som posttjänster. På alla marknadsområden har det skett stora förändringar under en relativt lång period. De strukturellt viktigaste förändringarna är ned-

gången i antalet fysiskt distribuerade brev och minskningen i antalet manuellt betjänade betalningsuppdrag liksom övriga kassaärenden. Den huvudsakliga förklaringen till dessa förändringar finns i den tekniska utvecklingen.

När det gäller fysiska brev har ny teknik inneburit en ökad konkur- rens om meddelandekommunikation från telefoni— och telematik- området. Telefax och E—mail är idag dominerande för vissa typer av meddelanden. På betalningsuppdragssidan har utvecklingen lett till ökande marknadsandelar för olika giro—tjänster. För de övriga kassatjän- stema har automatiseringen, framför allt Bankomattjänsten och betal/kreditkorten, ersatt många tidigare postärenden.

Avregleringens förlopp

Postens monopol har i stort sett begränsats till förmedlingen av adresserade fysiska brev och paket. Även om Posten haft monopol på viss betalningsförrnedling och kassaservice så har det i praktiken sedan länge funnits fullgoda substitut på marknaden.

I samband med budgetpropositionen 1992 aviserades en omorganisa- tion som innebar att Posten skulle omvandlas till aktiebolag, men intern kritik ledde till att beslutet sköts upp. I januari 1993 kom avregleringen och konkurrensen blev i princip fri på alla Postens verksamhetsområden. Från 1994 genomfördes den uppskjutna bolagiseringen och Postens nya affärsområdesorienterade organisation fullt ut.

Posten skall enligt gällande avtal tillhandahålla en rikstäckande kassaservice och en daglig förmedling av brev till alla."' Hur denna distribution skall ske är inte reglerat i detalj. Posten får dock inte diversifiera kostnaderna för dessa tjänster, dvs. avgifterna för brev- och kassaärenden skall vara desamma över hela landet. Posten ersätts genom avtalet med staten för de merkostnader som det innebär att tillhandahål- la kassaservice med 200 miljoner kronor per år.

I det europeiska perspektivet skiljer sig också postmarknaden från övriga och liknande marknader. EU—kommissionen kommer inte att föreslå att medlemsländerna skall tvingas öppna sina postmarknader för konkurrens på adresserade brev.

'0 De undantag som finns berör cirka 2 000 hushåll vad gäller kassaservice och 1 500 hushåll vad gäller postgången. Dessa hushåll saknar allmänna farvägar och finns i fjällvärlden, i skärgården, etc. och får service 2-4 gånger i veckan.

Aktörer och konkurrens

Redan långt före avregleringen fanns ett betydande mått av konkurrens och en mångfald aktörer på de flesta delmarknadema. I princip var det endast på området adresserade brev som konkurrens saknades. Det är också därför det är inom den delmarknaden som de nya aktörerna har fått störst uppmärksamhet. CityMail är det mest bekanta exemplet. Låt oss dock litet mer systematiskt gå igenom hur marknadsförhållandena ser ut för de olika delmarknadema.

För brevmarknaden är Posten alltjämt den helt dominerande operatören. Sett till hela landet och till delmarknaden i sin helhet torde Postens marknadsandel ligga över 90 procent. Delmarknaden kan dock delas in efter hur posten lämnas in, enligt följande:

(1) Brevlådepost, som avsändaren själv lägger på brevlåda eller lämnar till postkontor. Denna del sägs motsvara ungefär 5—10 procent av den totala mängden brev.

(2) Företagspost, som lämnas till postkontoren eller hämtas av postbud. Denna post utgör knappt hälften av den totala mängden brev.

(3) Industriell post, som sorteras och packas för distribution av avsändaren. Denna post utgör ungefär hälften av den totala mängden brev.

(4) Elektroniskt inlämnad post, som lämnas eller sänds via elektroniskt medium (dator, diskett, etc.) från avsändare till Postens utskrivnings- centraler.

Konkurrens finns på åtminstone de tre första formerna för inlämning av brev. När det gäller brevlådepost, finns konkurrenter till Posten endast som lokala distributörer på ett mindre antal orteri Sverige. Det vill säga på dessa orter kan brev lämnas (mot att avgift erlagts) för distribution inom en och samma ort. Novudux HB (Mullsjö), Georgesson Mail Inv. (Falköping) och Fraktkonsult Lokalpost AB (Västervik) är de för oss kända exemplen på detta. Konkurrensen vad gäller denna typ är i stort sett obetydlig i nuläget men kan om företeelsen blir mer utbredd bli ett viktigt element. Situationen är i huvudsak densamma för företagsposten. Här finns istället på en del håll en betydande konkurrens vad gäller utkörning av post (med boxadress) till företag.

Det är inom området industriell post som CityMail och ytterligare några aktörer har etablerat sig. Med ett distributionsnät snart täckande

de tre storstadsområdena inriktat mot distribution av försorterad industripost (tidskrifter, post från företag till anställda, räkningar, m.m.) som kan lämnas i god tid före distributionsdag, delar man ut post ett antal dagar per vecka, till en kostnad som ligger cirka 10—15 procent under Postens.

Delmarknaden för direktreklam har ökat snabbt under senare år. Marknaden består av såväl adresserad som oadresserad reklam och har på senare år utvecklat ett antal mellanformer, som särskilt riktad oadresserad reklam (exempelvis till vissa bostadsområden, vissa typer av hushåll, etc.). Den adresserade delen av försändelsema har ökat och antalet tillhandahållare av olika adressregister likaså.

På marknaden finns ett stort antal aktörer. Posten och Svensk Direkt Reklam (SDR) är de största och rikstäckande distributörerna för såväl adresserad som oadresserad reklam. CityMail distribuerar bara adresse- rad direktreklam och naturligtvis bara inom sitt geografiska område. Under senare år har konkurrensen ökat då flera tidningsdistributörer också åtar sig distribution av direktreklam samtidigt som flera regionala och lokala aktörer har utmanat de rikstäckande distributörerna (exempel- vis Kompassnål AB).

Även på tidningsdistributionssidan finns flera aktörer. Det vanliga är dock att en aktör dominerar en ort eller en region. Posten distribuerar ett relativt stort antal tidningar som brev, där tidningarna inte ingått avtal med särskilda distributörer, där särskild distributör saknas eller där tidningarna inte anländer i tid för att delas ut med särskild distributör. Delmarknaden har förändrats såtillvida att särskilda tidningsdistributörer har tillkommit på orter som tidigare inte haft sådana och att tidningsdis- tributörema i ökande grad också åtar sig distribution av försändelser inom andra delmarknader (i huvudsak inom direktreklamsegmentet).

Tre operatörer bedriver verksamhet i hela landet Pressens Samdis- tribution AB, Tidningstjänst AB" och Posten Brev. Störst är Pressens Samdistribution — som ägs av Pressbyrån — med cirka 40 procent av marknaden. Pressens Morgontjänst, Tidningsbärama och Nyhetsbärama är exempel på företag med regionalt begränsade verksamhetsområden.

Paketmarknaden är än mer komplex. Här finns ett stort antal aktörer inom flera olika nischer och med olika tjänsteutbud. Företagen samverkar dessutom med varandra i komplexa konstellationer. Med utgångspunkt i Post- och Telestyrelsens beskrivning över marknaden kan ändå en handfull grupper av aktörer urskiljas. Dessa är: Posten, Bilspedition, ASG/SJ, Fraktama och DHL. I tablå 4 framgår vilka

" Ägs av Posten

företag som antingen genom ägarförhållanden eller i form av samarbe- ten kan ses som associerade till respektive grupp. Sammantaget gör detta det svårt att uttala sig om delmarknaden i mer generella termer, men i stort sett är alla grupperna rikstäckande i sin verksamhet. Konkurrensen är genomgående mycket hård och branschen förefaller vara präglad av ett mer eller mindre konstant omvandlingstryck. Posten har under senare tid förlorat betydande delar av den relativt viktiga postordermarknaden, genom ett samarbete mellan de största postorderföretagen, ASG, ICA och vissa bensinstationer.

Tablå 4. Aktörer och samarbetsgrupper inom Paketmarknaden. Grupp Företag

Posten Posten Lättgods Posten Företagspaket Poståkeriet Postens Bud HIT Falcon Aviation

Bilspedition Bilspedition

Scansped Adena

SAS

Jetpak

Falcon Aviation

ASG ASG UPS SJ Swebus Bussgods Svelast

DHL Japan Airlines Lufthansa

Källa: Post- och Telestyrelsen, 1995

Paket- och budtransportmarknadema går delvis in i varandra. Den viktigaste skillnaden är att den förra distribuerar större och tyngre försändelser och har ett visst mått av regelbundenhet medan den senare har snabbare distribution efter beställning. Budmarknaden har tydligare än paketmarknaden en avståndsrelaterad prissättning.

Antalet aktörer inom segmentet är stort. Bara i Stockholm räknar Post- och Telestyrelsen med att det finns omkring hundratalet företag. Geografisk specialisering (distribution inom vissa områden eller mellan vissa orter), nischer (vissa branscher, vissa typer av försändelser) och profilering (cykel- eller mc-bud) präglar storstädernas marknader. I allmänhet gäller att marknaden är mycket turbulent: företag försvinner och uppstår i snabb takt. Två företag dominerar dock — Postens Bud och Adena. Under senare år har även Best Transport tagit betydande andelar av marknaden. De stora operatörerna erbjuder ofta rikstäckande service genom samarbete med olika lokala entreprenörer och någon av de nationella paketoperatörema.

Postens kassatjänster består av de två affärsområdena finansiella tjänster och försäljning. När det gäller de finansiella tjänsterna har bankerna, giroföretagen och olika automatsystem (exempelvis Bankomat) sedan länge utgjort viktiga aktörer vid sidan av Posten. Postkontoren och i viss mån lantbrevbärarna har traditionellt varit centra för postens utbud av dessa tjänster.

Posten har i avtal med staten ålagts ansvaret för att alla (oavsett bostadsort) skall ha tillgång till en kassaservice som innebär att man kan göra och ta emot betalningar till ett och samma pris. Denna service skall vara daglig (utom i de undantag som nämnts ovan). Det finns dock inte i detalj preciserat hur denna service skall erbjudas, särskilt när det gäller städernas serviceutbud saknas överenskommelser om kontorens täthet eller öppethållande.

Delmarknadens utveckling går som helhet emot en starkt ökande automation. Under senare tid har exempelvis också insättningar i automat blivit allt vanligare. Girosystemen utvecklas och tar ökande marknadsandelar, t.ex. genom olika former av autogiro. Betal- och kreditkorten reducerar än mer behovet av uttag av kontanter, liksom den tidigare omfattande checkhanteringen. Telefonbanker erbjuder möjlig- heter att föra pengar mellan olika konton och sparforrner. Möjligheten att spara, sätta in och ta ut pengar har ökat genom livsmedelskedjomas olika konton. För att belysa omfattningen av förändringarna kan nämnas att antalet in- och utbetalningskort som hanteras av posten minskat med drygt 40 procent över en tioårsperiod (Post- och Telestyrelsen, 1995). Många av de förändringar som sker är ändå relativt långsamma, då förmågan att annamma den nya tekniken är starkt generationsbunden.

Den allt överskuggande innebörden av dessa utvecklingstendenser är att behovet av att besöka postkontoren minskar liksom behoven att utföra denna typ av tjänst hos lantbrevbärare.

För den internationella delm arknaden är det framför allt på området internationella expresstjänster som nya och mer aggressiva aktörer har anmält sig. De s.k. integratorföretagen — som DHL och TNT — är exempel på detta. Men de traditionella postoperatörema har också utvecklat ett samarbete med flygbolagen och konkurrerar numera alltmer intensivt med den förra gruppen. En annan typ av företag är mer specifika nischföretag som kombinerar expresstjänster med regelbunden distribution. City Financial Sweden AB, som specialiserat sig på ett utsnitt av den internationella marknaden och förmedlar post mellan finansföretag i Londons respektive Stockholms centrum, är ett svenskt exempel på detta.

Ytterligare en aspekt av ökande konkurrens är en internationell konkurrens där länder med låga portokostnader kan konkurrera ut

exempelvis den svenska Posten. Ett exempel år Ny Demokrati som inför valet 1994 postade ett stort antal försändelser till svenska hushåll i Baltikum. I synnerhet när distributionen kan kombineras med en billig framställning av materialet kan ett sådant förfarande vara lönsamt.

Effekter på utbud och effektivitet

Postens verksamhet har i många avseenden förändrats dramatiskt över en relativt kort period. Som nämnts finns huvudsakligen två skäl till detta, dels konkurrensen från substitut—marknaderna och dels den marknadsintema konkurrensen. Antalet anställda har minskat relativt snabbt och flexibiliteten i organisationen har ökat. Tre huvudsakliga förändringar dominerar marknadens utbud.

För det första har meddelandeföimedlingen rationaliserats genom ny teknik. Detta har gynnat flertalet av de konsumenter som har tillgång till sådan.

För det andra har åtkomligheten av de traditionella posttjänstema delvis försämrats, vilket då kan sägas ha drabbat dem som av olika skäl inte kan utnyttja exempelvis de tekniska förbättringarna inom med- delandetjänstema. Postens strukturella rationaliseringar har inneburit en senareläggning av den tidpunkt då framför allt hushållskundema får sin post. Dessutom har en tämligen omfattande utglesning av postkontors- nätet skett, vilket lett dels till längre avstånd till utbudspunktema, men dels också till längre väntetider vid de kvarvarande kontoren. Delvis har de nedlagda postkontoren ersatts av lantbrevbärare eller Post—i—Butik- system vars fördelar uppväger och ibland överväger nackdelarna med nedlagda postkontor. Generellt har detta inneburit att dåt är i storstads- områden och större tätorter som dessa förändringar främst har kunnat märkas.

För det tredje har utbudet av olika företagsriktade tjänster — mark- nadskommunikation, mass- och gruppkommunikation, toppklasstjänster och Specialtjänster — ökat och blivit mer tillgängligt. Generellt finns en större flexibilitet både vad gäller utbudet av tjänster och priset för dessa. På många håll har företagskunder möjlighet att teckna egna avtal med Posten om olika grad av service. För företagen har åtkomligheten av posttjänster generellt sett ökat sedan avregleringen.

Frågan om prissättningen står på dagordningen inför den nya postlag som skall träda ikraft nästa år. Centralt i denna diskussion är hur kostnaderna för postdistributionen i olika regioner skall mätas, om den varierar regionalt och om detta i så fall skall få återspeglas i Postens prissättning. Posten och CityMail har här intagit olika ståndpunkter, där

Posten hävdar att glesbygdsutdelning medför högre kostnader än storstadsutdelning medan CityMail hävdat det omvända (Post- och Tele- styrelsen, 1995).'2

4.2 Tele

Telemarknadens utveckling präglas kanske i än högre grad än post- marknaden av avgränsnings- och definitionsproblem. Dessutom bidrar den tekniska utvecklingen och behovet av teknisk kunskap för att förstå marknadens karaktär till att göra bilden långt mer komplex. Den presentation som ges här gör inga anspråk på att vara heltäckande eller uttömmande, utan är tänkt att tjäna som en introduktion till den diskussion som är studiens huvudsyfte.

Telemarknaden är ett samlingsbegrepp för marknaderna för nåt- bunden distribution av teletrafik, telefonitjänster, dataöverföringstj änster, radiobaserade teletjänster (mobil,tele), med flera. Litet förenklat kan man dock för det första skilja mellan en fast del och en mobil (radioba- serad) del. Den fasta delen består dels av ett transportnät och dels av ett accessnät. Idag finns två huvudsakliga ägare av transportnät — Telia och Banverket. Båda näten är fiberoptiska och medger digital överföring med stor hastighet och hög kapacitet. I båda näten finns stor parallellitet vilket ger god driftsäkerhet. Accessnätet är den del av nätet som går mellan den enskilda abonnenten och den första växeln. Idag är Telia nära nog den enda accessnätägaren i Sverige. De viktigaste undantagen utgörs av enstaka större kunder med egen anslutning till någon av Telias konkurrenters växlar.

När det gäller den mobila marknaden så är den också nära samman- kopplad med den fasta delen. Den trafik som sker via radio är egent- ligen bara den mellan närmaste basstation och mobiltelefonen. Bassta- tionen är sedan ansluten till något av de fasta näten.

Nätstrukturen är viktig för att förstå konkunkurrensvillkoren. Transportnätdelen är förhållandevis enkel och billig att dubblera. När det gäller accessnätdelen, med sina miljontals förgreningar ut till de enskilda abonnenterna, är kostnaderna för att anlägga en parallell infrastruktur mycket höga. Därför är tillgången till Telias accessnät en central fråga ur konkurrenssynvinkel. Låt oss med hjälp av några exempel baserade på den extremt förenklade figuren (figur 1) visa hur ett fleroperatörssystem fungerar.

'2 Jämför även kapitel 5, om de s.k. Stockholmsprisema

Alla kunder (A, B, C och D) är abonnenter hos Telia. Det innebär att de är anslutna till Telias accessnät. Kunden D har dessutom en direkt accessanslutning till konkurrerande Tele2. D har därmed också två fysiska nät in till sitt fastighetsnät. Kunden D är därmed relativt ovanlig, då den typen av anslutningar är dyra och i princip görs endast för större kunder eller anhopningar av kunder. Före konkurrensen skedde alla samtal i princip enligt modellen:

Kund A — Telias accessnät — Telias station — Telias transportnät — Telias accessnät — Kund B.

Detta är också fallet i den absoluta majoriteten av sammlskopplingar idag. Tele2 som är den mest komplette konkurrenten till Telia har dock genom egna och leasade system i princip en parallell infrastruktur. Låt oss anta att kunden A är ansluten till Tele2 och ringer upp kunden B. Samtalet kopplas då i Telias station över till Tele2:s station och via Tele2:s/Banverkets transportnät till den närmaste stationen och sedan tillbaka till Telias nät och via accessnätet till kunden B. Till kunden D kopplas samtalet aldrig tillbaka till Telias nät utan följer den egna accessnätskopplingen ända fram till kunden.

Figur ]. Förenklad principskiss över nätstrukturer och relationer på telemarknaden: exemplet Telia — Tele2.

Telias transportnät Telias accessnät

.. 'm 5. % 8 (|; U) & F. |—

Telias accessnät

Banverkets kabel station Tele 25 accessnät

Avregleringens förlopp

Telem arknaden har aldrig varit ett reglerat monopol, utan vem som helst har haft rätt att bedriva teletrafik. Däremot har Televerket haft monopol på anslutningar till det allmänna telenätet, vilket inneburit ett s.k. de facto monopol. Viktiga steg i avregleringen har därför varit en liberali- sering av olika slags anslutningar till det allmänna nätet.

Redan 1980 blev det tillåtet att ansluta privata modem. Samtidigt fick Comviq tillstånd att bedriva rikstäckande mobil telefoni. År 1985 blev det fritt att koppla in egna telefoner på nätet. Från 1988 och framåt tillåts andra än Televerket att koppla in företagsväxlar. Under 1991 får tre operatörer licens på att bedriva mobiltelefoni på GSM—bandet. Sammantaget bäddar denna utveckling för en ökad förekomst av samtrafik (dvs. att en operatör för en del av sin service vidareförhyr överföringskapacitet som denne i sin tur hyr av en nätägare), vilket så småningom leder till krav på en mer omfattande och strukturerad avreglering av hela marknaden.

Det viktigaste elementet i denna avreglering består, på den fasta sidan, av en ny lagstiftning som från och med 1993 tvingar den dominerande nätägaren (och andra med tillstånd till nätverksamhet) till vidareförhyming av kapacitet utan diskriminering mellan olika kunder, dvs. s.k. samtrafik. I lagen sägs att man vid samtrafik skall tillämpa en kostnadsbaserad prissättning. Prissättningen får, enligt lagen, inte grunda sig på andra kostnader än de som uppstår till följd av just samtraf1ken.'3

Mellan Telia och staten finns ett avtal som reglerar de tjänster som Telia förväntas erbjuda. Avtalet motiveras av statens intresse av att tillgodose de politiska målen för telekommunikationsområdet. I avtalet anges ett tak för priset på vissa tjänster, t.ex. nyanslutning av abonne- mang, flyttning av abonnemang, kvartalsavgift och samtalsavgift.

På den mobila sidan föreligger åligganden för operatörerna att uppnå vissa krav vad gäller täckning. På det nuvarande GSM—nätet föreskrivs täckning längs alla europavägar och i tätorter med fler än 10 000 invånare. På DCS 1800-nätet, som successivt skall komplettera och så

'3 Problemen med den nuvarande lagen har handlat om hur man skall kunna kontrollera att samtrafikavgifterna verkligen sätts mot denna bakgrund. I samband med arbetet med att ta fram en ny lagstiftning har därför före- slagits att accessdelen av Telias nät organisatoriskt skulle ätskiljas från de övriga delarna av nätet. Därmed skulle Telia och de övriga handha samtrafik i accessnäten på lika villkor. Dessutom skulle parterna bli mer jämbördiga vad gäller förhandlingar om samtrafik i övriga delar av näten. (Jmf. t.ex: Riksrevisionsverket, 1995; Bergendahl-Gerholm & Hultkrantz, 1996.)

småningom ersätta GSM—nätet, skall orter med fler än 50 000 invånare täckas.

På regleringsförändringama har följt en organisatorisk omvandling av Televerket. Den viktigaste förändringen var bildandet av ett aktie- bolag och namnbytet till Telia AB, ijuli 1993. I början av 1996 skedde också en genomgripande organisatorisk omvandling av hela koncernen. Den regionala strukturen bröts upp och ersattes av en kundorienterad koncemstruktur, där olika delmarknader samlades i särskilda bolag. I den nya strukturen finns inga regioner, men exempelvis Telia Nära representeras av ett fyrtiotal olika kontor (ofta integrerade med telebutikema) runt om i landet.

Tablå 5. Exempel på företag och ansvarsuppdelning inom Teliakoncernen.

Företag Ansvarsområde

Telia Nära Privatabonnenter och små företag Telia Företag Små och medelstora företag Telia Megacom Stora företag Telia Publicom Offentlig sektor

Omvandlingen av Televerket och förändringarna inom telemarknaden har också skett parallellt med en relativt kraftig minskning av antalet anställda. För Telia har den största minskningen skett bland den tekniska servicepersonalen. Samtidigt har marknadsorganisationen för- stärkts.

Telemarknaden styrs idag också av regleringar på den europeiska nivån. Genom först EES—avtalet och sedan det fulla medlemskapet är Sverige förpliktigat att följa Kommissionens direktiv på teleområdet. Från 1 januari 1998 skall alla nationella lagstadgade monopol avvecklas. Detta krav berör i princip inte Sverige annat än att svenska aktörer nu garanteras tillträde till alla europeiska marknader på samma sätt som utländska företag redan kan verka i Sverige. Det mer detaljerade europeiska regelverket är under förhandling. På några punkter har det aviserats att de europeiska reglerna kommer att skilja sig från de nuvarande svenska reglerna.

Generellt kan man säga att den europeiska regelstrukturen sannolikt kommer att bygga på att i viss mån reglera marknaden utifrån de i kapitel 2 nämnda ekonomiska skälen. Principen ser ut att bli att skapa ett regelverk som riktar sig mot att upplösa de naturliga monopolen, dvs. att vissa infrastrukturägare kommer att få avsäga sig en del av den

suveränitet man idag har i kontrollen över infrastrukturen (framför allt accessnäten). Däremot kommer de sociala skälen för regleringar, som idag dominerar den svenska marknaden med vissa krav på tillhandahål- lande av ett visst utbud till en viss kostnad överallt, att tonas ned och omformuleras i en möjlighet för staterna att utforma ett s.k. Universal Service Obligation (USO) åliggande för en eller flera operatörer. Två svårlösta frågor präglar detta arbete: Vad får/skall innefattas i USO- kravet (digital telefoni, ISDN, ATM, andra bredbandstjänster) och hur skall kraven finansieras.

I Sverige innefattas vad som kallas för bastelefoni. I framtiden blir det troligen nödvändigt att precisera det begreppet. I dag finansieras kostnaderna för USO—åliggandena i huvudsak genom en slags intern korssubventionering inom Telia. Enligt den förväntade EU—modellen kommer det att krävas bättre genomsynlighet i hur USO—åliggandena finansieras. Det troligaste är därför att Kommissionen kommer att förorda att en fond inrättas, till vilken alla operatörer får bidraga.

Parallellt med REKO—STAT-utredningen pågår inom Kommunika- tionsdepartementet arbetet med att ta fram en ny telelag (Ds. 199613 8). Förslaget, som nu befinner sig på remiss, inehåller dock relativt begränsade ändringar i de ur regional synvinkel viktigaste frågorna — exempelvis en ändrad definition av USÖ—begreppet.

Aktörer och konkurrens

Förändringarna på telemarknaden har som sagts varit genomgripande och snabba. En aspekt är antalet aktörer på marknaden. För att få en överblick är det lämpligt att dela in marknaden i ett antal olika delar. Ser vi till nätägande aktörer är antalet fortfarande relativt litet, vilket naturligtvis hänger samman med de höga kostnaderna att anlägga nät. Förutom Telia har Banverket och Svenska Kraftnät egna rikstäckande nätstrukturer. Stockholms Stads Kabel AB har byggt ett eget nät som täcker Storstockholm, som har kapacitet för vidareförhyming, men erbjuder också andra att utnyttja företagets strukturer (kulvertsystem) för att lägga egen kabel. Dessutom finns ett hundratal kommunala och privata nät med lokal eller regional karaktär. Bortsett från Telia har ingen av dessa nätägare någon egen operativ verksamhet.

Nästa kategori aktörer är de övriga infrastrukturägama, som också äger växlar som ger nätet en ”intelligens” och som gör direkt operativ verksamhet möjlig. Telia dominerar också detta område, men har här fått gott om sällskap under senare tid. Tele2 är det mest kompletta företaget av dessa, då man har egna växlar och erbjuder en rad olika

tjänster, på både internationell och nationell telefoni. Tele2 är idag den viktigaste konkurrenten till Telia, även om man i marknadsandelar räknat knappast når upp över några enstaka procent på någon marknads- del. På sikt är det kanske intressantare att studera de övriga nykom- lingarna på operatörsmarknaden, nämligen de stora konsortiema.

På Europas telemarknad håller idag tre stora grupper av företag på att muta in sina olika delar och konkurrensen grupperna emellan är hårdnande. Telia ingår i en av dessa — den så kallade Unisource- gruppen som består av ett antal mindre länders statsägda operatörer (som Holland, Belgien, Schweiz och Spanien). Denna grupp är således representerad i Sverige genom Telia. De två andra grupperingarna är Telenordia (British Telecom, Telenor och Tele Danmark) och Global One (med France Telecom i spetsen). Båda dessa grupper är represente- rade i Sverige och har egna nät i form av växlar för utlandstrafik och i viss utsträckning förhyrd kapacitet i nät.

En tredje kategori av operatörer är de s.k. call—back företagen. Av dessa finns ett antal med tillstånd att bedriva verksamhet i Sverige. Verksamheten består uteslutande av internationell telefoni, och man äger i princip ingen infrastruktur. Affärsidén grundar sig på att hyra fasta förbindelser mellan framför allt Europa och USA till låga kostnader på ”transatlantisk lågtrafiktid”. Detta gör det möjligt att — via en koppling i USA — koppla ett samtal mellan två europeiska länder till en kostnad väsentligt lägre än ”europeisk högtrafiktaxa”.

Nästa kategori aktörer är mobiloperatörema. Här skall man skilja mellan NMT—nätet och GSM—näten. NMT är det gamla analoga nordiska mobiltelenätet, som ägs gemensamt av de nordiska operatörerna (tidigare televerken). Här finns i Sverige ingen konkurrens, utan Telia Mobitel har hela marknaden. Även om tillträdet till markna— den i princip är fritt, så är systemet på sikt under avveckling varför ingen annan operatör är intresserad. På GSM—näten (dethittillsvarande GSM—nätet kompletteras nu med det s.k. DCS l800—nätet som skall ge ytterligare kapacitet och förbättrade funktioner) finns idag tre operatörer. Ytterligare en — Tele 8 — har licens.

Ejfekter på utbud och ejfektivitet

Effekterna på utbudet av teletjänster är också det något svåröverskådligt, vilket hänger samman med den jämsides snabba tekniska utvecklingen på området. Tveklöst har antalet tjänster ökat dramatiskt de senaste åren och helt klart har avregleringen och den ökande konkurrensen bidragit till denna utveckling även om den tekniska utvecklingen i sig naturligt-

vis varit en förutsättning. En stor samstämmighet finns också bland de intervjuade om att servicen till kunderna — alla kategorier — har blivit bättre som en följd av detta.

Objektivt sett kan man iaktta flera förändringar. Vad gäller taxorna så har dessa utvecklats åt litet olika håll för olika kunder och för olika typer av tjänster. I Riksrevisionsverkets studie från 1995 jämförs priserna det året med nivåerna 1993. Den jämförelsen visar på en måttlig öknng av de fasta avgifterna för Telias privatabonnenter, medan avgiften för företagsabonnenterna ökade endast marginellt. Om accessnäten avskildes från den dominerande operatören skulle, menar konkurrenterna, en konkurrens om abonnenternas trohet också kunna leda till sjunkande priser på de fasta avgifterna (intervju, Tele2). På tre typer av samtal (utlands—, fjärr— och regionsamtal) noterar man sjunkan- de avgifter, medan avgifterna för lokalsamtal (närsamtal) istället ökat.

Idag finns konkurrens på i princip alla typer av samtal, men ingen operatör kan egentligen bjuda effektiv konkurrens på närsamtalen. Tele2 har lägre samtalsavgifter på de flesta typer av samtal. Tele2 tar inte ut någon fast avgift, utan en anslutning hos Tele2 förutsätter (i normalfal- let) ett abonnemang hos Teila. De övriga aktörerna riktar sig till företag och tillämpar vanligen en hög fast anslutningsavgift och inga eller mycket låga samtalsavgifter. I RRVs undersökning anges att France Telecom hade en fast anslutningsavgift om cirka 23 000:- och sedan erbjöd utlandssamtal till ungefär 25 procent av kostnaden hos Telia. I praktiken opererar de flesta av dessa företag framför allt med unika avtal för varje enskild kund.

Hittills är det främst konkurrensen om företagskundema som har hårdnat. Tele2 och andra operatörer marknadsför sig mycket aktivt och försöker ständigt locka nya kunder att teckna avtal. Även här anklagas Telia för att hindra konkurrensen, genom att utnyttja det försteg man får genom att man som samtrafikleverantör ofta får kännedom om att ett eventuellt avtal mellan en större kund och en konkurrent är på väg att ingås och att man då kan erbjuda ett bättre bud.

Tele2:s marknadschef, Pelle Hjortblad, menar att Tele2 agerar över hela landet. Samtidigt kan man av hans resonemang och av de intervjuer vi genomfört med olika företag förstå att angelägenheten att skaffa nya kunder skiljer sig något mellan olika regioner. Ju närmare en kund är Tele2:s egen infrastruktur — en växel eller egna nät — desto in- tressantare är kunden ifråga. Om en kund ligger långt ut (i Telias nät) blir det avgörande hur samtalsstrukturen ser ut (jmf. med kunden C i figur 1). Har man en stor del inkommande samtal är chansen större att kunden skall bli en bra affär för Tele2. Anledningen är att de in- kommande samtalen till den Tele2—anslutna kunden ”routas” i Tele2:s

nät fram till accessnätet och att Tele2 därmed erhåller samtrafikavgifter från Telia, som kan uppväga de avgifter Tele2 betalar för beroendet av Telias accessnät på de utgående samtalen. Sammanfattningsvis kan man ändå säga att incitamenten till att konkurrera om företagskundema är betydligt intensivare i storstadsområdena än i glesbygd.

Ser man däremot till de förändringar i samtalsavgifter som hittills skett, tyder mycket på att det är glesbygden som har gynnats framför storstadsområdena. De fallande priserna på fjärrsamtal gynnar de kunder som har en stor andel sådana och dessa återfinns framför allt utanför Storstockholmsområdet. De ökande kostnaderna för närsamtal har rela- tivt sett drabbat Storstockholmsområdet hårdast men också många företag med i huvudsak lokala samtal. I våra intervjuer framkommer dock delvis en annan uppfattning: nämligen att det inte längre föreligger skäl för annat än mycket marginella skillnader i taxor mellan lokala samtal och fjärrsamtal, varför mer perifert belägna orter systematiskt missgynnas av framför allt Telias prissättning (intervjuer bland företag på Gotland, jmf. bilaga 1).

En annan och snabbt växande del av telemarknaden är mobiltelefo- nin, som nu utvecklas mot nya tjänster, t.ex. fax och dataöverföring. Mobiltelemarknaden har i princip varit konkurrensutsatt sedan GSM- tekniken introducerades. Vad gäller NMT—systemet är dock Telia fortfarande ensam operatör.

Ännu existerar betydande skillnader i täckning mellan å ena sidan de två NMT—systemen (400 och 900) och å andra sidan GSM—systemen. NMT—systemet är i princip rikstäckande'4 GSM—systemet har god täckning i den sydligaste tredjedelen av Sverige, medan utbyggnaden i norr är koncentrerad till de vägar och orter som anges i tillståndskraven. Variationen är dock relativt stor mellan de olika GSM—operatörema. Telia har en högre täckningsgrad i norra Sverige, medan de övriga operatörerna säger sig inte vilja bygga ut annat än där man så kräver och i vissa turistorter.

NMT—systemet anses föråldrat och skall enligt EU:s planer ersättas av GSM någon gång omkring sekelskiftet. Samtalspriserna varierar inte i särskilt stor utsträckning, varken mellan systemen eller mellan operatörerna. Däremot har under en längre tid subventionerna av telefonerna varit betydligt kraftigare på GSM—telefoner än NMT- telefoner. GSM:s fördelar är att de kan användas i betydligt fler länder än NMT—telefonen. GSM—systemet är också säkrare i att det inte lika

'4 NMT—systemet bygger på enheter med starkare sändare vilket ger bättre räckvidd antalet basstationer oförändrat.

lätt kan avlyssnas. GSM—tekniken ger också betydligt fler tjänster och möjligheter till annan slags kommunikation än tal. Man kan därför säga att de som bor eller verkar i områden dit inte GSM—telefonen när och är beroende av mobila teletjänster har ett kommunikationsmässigt handikapp jämfört med dem i övriga Sverige. Effekterna av konkurren- sen kan möjligen speglas i prisskillnadema mellan ett samtal från det mobila nätet (där det råder konkurrens) och ett samtal från det fasta (där liten konkurrens råder) till det mobila nätet.

4. 3 Inrikesflyget

Den viktigaste skillnaden mellan inrikesflyget och tele- och post—marknadema är att det inom flyget inte funnits något fullständigt monopol och heller ingen statlig myndighetsoperatör. Man kan heller inte säga att det föreligger någon situation med naturligt monopol på flygmarknaden, även om vissa skalfördelar existerar. Istället är det detaljerade regler om utbudets karaktär och priset på tjänster som har styrt och som har lett till en nära nog monopolliknande ställning för ett enskilt företag, eller en grupp av ägarmässigt sammanlänkade företag. Definitionsmässigt är inrikesflyget en något enklare marknad att hantera än post- och telemarknadema. Det som diskuteras här är i huvudsak det reguljära inrikesflyget, dvs. helt nationella flyglinjer.15

Situationen före avregleringen

Redan under 1980-talet förändrades inrikesflyget i Sverige på ett genomgripande sätt. Från att tidigare framför allt ha varit ett affärsflyg inledde Linjeflyg under Jan Carlssons ledning ett strategiskt arbete mot att omvandla flyget till ett ”folkflyg”. Sänkta biljettpriser, rabatter, förenklade rutiner och ett enhetligt prissystem var de viktigaste elementen i detta arbete.

Linjeflyg dominerade inrikestrafiken i Sverige. Bolaget flög med ensamrätt på flertalet destinationer. SAS flög på de mest trafikerade sträckorna — dvs. mellan Stockholm och Göteborg, Malmö, Umeå, Luleå och Kiruna. Dessutom fanns ett antal bolag på de mindre trafikerade

'5 Numera tillåts även så kallat Cabotage, som innebär att bolag i utrikestra- fik också vid ett stopp får ta med passagerare i inrikestrafik: exempelvis på en linje Stockholm-Göteborg-Bryssel.

sträckorna. Ett av dessa var Swedair, som med hjälp av statliga subventioner trafikerade flera flygplatser i Norrlands inland.

De tre viktigaste bolagen före avregleringen — SAS, Linjeflyg och Swedair — hade till betydande delar en gemensam ägostruktur (se figur 2). Måttet av konkurrens bolagen emellan var näst intill obefint— ligt. Inrikesflyget reglerades med avseende på etableringsrätt, pris och trafikeringsplikt. När det gäller regleringen av trafikeringsplikten skedde detta främst genom korssubventionering mellan olika delar av flygnätet och därigenom också mellan olika bolag. De exakta överföringama mellan bolagen har varierat över tiden. Åren före avregleringen var det framför allt tre element i denna överföring: För det första betalade SAS en relativt sett högre andel än Linjeflyg till Luftfartsverket, för deras tjänster åt inrikesflyget. För det andra fick Linjeflyg alltid en gynnsam- mare avräkning av biljettintäktema än SAS vid en flygning med bägge bolagen. För det tredje ersatte SAS Linjeflyg för eventuella underskott på sträckan Gällivare—Luleå.

Figur 2. Ägarförhållanden för de tre viktigaste aktörerna i svenskt inrikes-

flyg 1989. 50% 50% 25% 50% 43% 57%

SAS konsortiet

50% 100%

Linjeflyg SAS inrikes

Trafiksystemets uppbyggnad i ett primär- och ett sekundärnät innebar en tydlig uppgiftsfördelning. Primärnätets uppgift var att tillhandahålla ett nationellt transportaltemativ till tåg, bil och andra transportmedel.

Sekundämätet var, med ett viktigt undantag, mera av ett affärs- resenät.'6 Studerar man nätets utbredning i södra och mellersta Sverige kan detta ses tydligt. Exempelvis sträckningen Arlanda—Nyköping- Linköping—Trollhättan fungerade som en närmast intern linje mellan SAAB—koncemens anläggningar. Motsvarande gällde för Volvo och linjen Göteborg/Säve—Ronneby—Kalmar. Undantaget var sekundämätets roll i Norrland. Här var istället nätets uppgift att fungera som ett mer allmänt transportaltemativ. De interna linjerna var relativt många och trafiken bedrevs med tanken att olika nav längs kusten skulle betjäna inlandsflygplatserna. Vid 1990 var det Umeå som var det viktigaste av dessa nav.

'6 Jämför figur 3

Flygplatser med reguljär inrikestratik

o Arlanda . Statliga llygplatsar

. Oa igaily wlat ser med reguljårllalik

TI U Trollhättan Sk Skövde Lk Lidköping

Halmstu

& Ångdhol Kr istlannind

Nhlmö

Inrikes primärnät

. Kir im _— SÅS linie

Lidell” linie

. (Elli—vare

Inrikes sekundärnät

Skywnyclinln ' _ ' ' Oniga regioni: Iiril

Figur 3. Inrikesflygets struktur 1990.

Avreglerin gens förlopp

I februari 1989 tillsatte den socialdemokratiska regeringen en kommitté med uppdraget att utreda hur konkurrenspolitiken kunde förstärkas. Ett delbetänkande rörde inrikesflyget. Kommittén föreslog en geografiskt delad avreglering, där framför allt delar av norrlandsflyget även fort— sättningsvis skulle vara reglerat. Dessutom menade man att Arlandas kapacitet var för låg för en fullständig avreglering (SOU 1990:58). Regeringen gick dock emot förslaget och beslutade istället om att öppna för en möjlighet till konkurrens mellan SAS och Linjeflyg. (Prop. 1990/91:87). Innan beslutet skulle träda ikraft köpte dock SAS majoriteten av aktierna i Linjeflyg och förutsättningarna för regeringens avregleringsmodell hade därmed ändrats. I slutet av april fattade regeringen beslut om en i allt väsentligt fullständig avreglering av inrikesflyget, som skulle gälla från 1 juli 1992.

Avregleringen innebar att alla flygbolag som uppfyllde de ekono- miska och säkerhetsmässiga kraven på bolaget skulle ges tillstånd att trafikera vilken linje man önskade. Prissättningen släpptes också fri. För att stimulera konkurrensen ställde myndigheterna krav på SAS — för att godkänna övertagandet av Linjeflyg — att lämna ifrån sig attraktiva start/landningstider (s.k. slots) på i första hand Arlanda flygplats till nykommande konkurrenter.

Aktörer och konkurrens

Vid avregleringen låg flera redan existerande bolag mer eller mindre beredda att på kort tid expandera sin verksamhet. Transwede var det bolag som hade de mest genomgripande ambitionerna, nämligen att ta upp en direkt konkurrens med SAS på stora delar av det tidigare prim ärnätet. På dessa sträckor präglades de första åren efter avreglering- en av betydligt lägre priser. Flygplatschefen vid Luleå flygplats, där Transwede startade trafik i slutet av 1992, beskriver situationen som att det uppstod ett rejält priskrig främst uttryckt i att man bjöd under varandra när det gällde olika rabatter:

”Det var nog ingen — eller åtminstone väldigt få — som betalade vad det

stod i prislistorna... Nästa alla hade avtal om vidlyftiga rabatter. Det varju ohållbart...” (Lars Karbin, Flygplatschef, Luleå Kallax flygplats). Även om prisjämförelser är oerhört svåra, inte minst mot bakgrund av just den breda floran olika rabatter och avtal, så står det klart att de linjer där Transwede direkt utmanade SAS kom att åtnjuta kraftigt lägre priser under den första tiden. Bland dessa var Arlanda—Luleå; Arlanda-

Umeå; Arlanda—Sundsvall; Arlanda—Malmö och Arlanda—Göteborg. Priskriget slog dock hårt mot bolagens ekonomi, kanske framför allt mot Transwedes.

Transwede har sedan dess dragit sig ur den direkta konkurrensen med SAS utom på just norrlandslinjema: Arlanda—Umeå, Arlanda- Sundsvall, och Arlanda—Luleå. Men även på dessa linjer är det idag främst inte priskrig som är strategin. Transwede håller visserligen något lägre priser än SAS, men den generella nivån är i princip tillbaka till det den var före avregleringen. Transwede utvecklade dessutom en parallell strategi, nämligen att etablera sig på ett antal medeltunga sträckor, vilka SAS lämnade under perioden 1993—1995. Bland dem finns Arlan- da—Jönköping, Arlanda—Halmstad och Arlanda—Gällivare. Under som- maren 1996 offentliggjordes att det norska flygbolaget Braathen tar över majoriteten av aktierna i Transwede. Vad detta kommer att betyda för företagets affärsstrategier framöver är ännu för tidigt att uttala sig om.

En annan av de mer betydande aktörerna på den svenska inrikes- flygmarknaden har varit Malmö Aviation. Bolaget konkurrerar direkt med SAS på de tyngsta sträckorna. Strategin har varit delvis annorlunda än Transwedes i det att man flyger till/från Stockholm Bromma flygplats. Destinationerna är Malmö, Göteborg och Visby. Även Malmö Aviation har haft problem med lönsamheten men förefaller nu att stå något starkare (Dagens Industri, 2 juni, 1995).

Den tredje viktigare aktören, vid sidan av SAS, är Skyways, som efter olika affärsidéer och under olika namn alltmer har etablerat sig som en samarbetspartner till SAS och lagt under sig flera viktiga regionala linjer. Bolaget konkurrerar således inte med SAS, utan har ett vitt förgrenat nät, inte minst i Norrland. Konkurrensen är dock hård också på dessa marknader, men nätet har successivt utvidgats under senare tid. En betydande del av trafiken, inte minst i Norrland, har upphandlats av kommunerna.

Utöver dessa fyra bolag finns ytterligare omkring ett tiotal flygbolag som bedriver reguljär inrikestrafik. I tablå 5 nedan listas samtliga flygbolag. Generellt kan sägas att utvecklingen varit mycket turbulent. I stort sett samtliga flygbolag har periodvis dragits med ekonomiska problem. Många av bolagen är resultat av både en och flera rekonstruk- tioner med mer eller mindre genomgripande namnändringar som följd.

Tablå 5. Bolag med reguljär inrikes flygtrafik, våren 1996.

Bolag med huvudsakligen Bolag med huvudsakligen Bolag med I huvudsak tungjettrojlk reglonal trojlk med regional kolik med mlndre medelstora MIM mum SAS Skyways Alrborne Transwede Holmstroem Alr West Alr Sweden Malmö Avlatlon Air Nordlc ngland Alr Nordlc East Eurofllght Polaris Alr Express Golden Alr

Flylng Enterprlse

Effekter på utbud och effektivitet

En jämförelse mellan kartbildema i figur 3 och figur 4 ger information om avregleringens viktigaste effekter vad gäller förändringar i utbudet, även om den inte ger hela sanningen. För det första kan vi konstatera att nätet av flygplatser med reguljär trafik har genomgått vissa föränd- ringar. Några av flygplatserna i söder har förlorat sin reguljära trafik (Stockholm/Skavsta i Nyköping och Göteborg/Säve till exempel) medan några nya flygplatser har tillkommit främst i mer glesbefolkade områ- den: Torsby, Storuman och Arvidsjaur.

En annan förändring, som bara delvis kan urskiljas vid en jämförelse av linjenäten mellan 1990 och 1996, är hur avregleringarna har påverkat trafikuppläggningen i Norrland. Före avregleringen var alla kustflyg- platserna, Kiruna samt Östersund en del i det s.k. primärnätet. Samtliga hade direkt förbindelse med Stockholm. Dessutom fanns ett regionalt nät, som sörjde för den inomregionala trafiken, liksom för en fram- matning av trafik från inlandsflygplatsema till kusten. Gällivare, Vilhelmina och Lycksele hade alla den typen av trafik. Därtill fanns också linjer mellan några av orterna på primärnätet.

Flera av de flygplatser som 1990 hade tung jettrafik i SAS/LIN—nätet har 1996 förlorat denna. I en del fall har de ersatts med tung jettrafik med en annan operatör och i några fall med mindre turbopropflyg. Bland de linjer som SAS/LIN lämnat märks Arlanda—Halmstad, som nu flygs av Transwede, Arlanda—Borlänge, som nu flygs av Skyways och Air Nordic, Arlanda—Jönköping, som nu flygs av Transwede och Flying Enterprise, Arlanda—Visby, som flygs av Skyways och Malmö

Aviation'7 (Bromma-Visby) och Arlanda—Kramfors, som nu flygs av Skyways. Efter avregleringen kan man säga att flyget i Norrland har genomgått flera utvecklingsfaser. Först skall sägas att det sedan 1990 har till- kommit reguljär trafik på två nya flygplatser i regionen — Arvidsjaur och Storuman. Den tydligaste tendensen är emellertid att flera linjer i det interna Norrlandsnätet har försvunnit. Istället har ett antal nya direktlinjer till Stockholm uppstått. Ett typiskt förfarande har varit att linjer uppstått, lagts ned och återuppstått med nya bolag, nya rutter eller nya flygplanstyper.

Flera studier över avregleringens effekter på utbud och priser har genomförts (Luftfartsverket, 1994; Luftfartsverket, 1995; Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1995; Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1996; Konkur- rensverket, 1996). Ingen ger dock hela bilden. De flesta undersökningar behandlar inte de minsta linjerna. Flera undersökningar har brister när det gäller prisjämförelser. Vi skall ändå återge några av de resultat som framkommit vid dessa studier. För att göra detta har vi delat in nätet i fyra olika kategorier: a) Stabila konkurrensutsatta linjer; b) stabila icke konkurrensutsatta linjer c) instabila större linjer och d) mindre linjer med eller utan konkurrens.

” Från hösten 1996 har Malmö Aviation överlåtit huvuddelen av trafiken Visby—Bromma på Flying Enterprise. Se vidare avsnitt 5.3.

Flygplatser med reguljär inrikestralik

0 År larde

. Statligallygplatser

. Ovriga llygplatnr med raguljlrlrnlik

TIU Trollhättan Sk Skövde

Skollclt ea

Den tunga inrikes- trafiken: nät och aktörer

regionala bolags nät, 1996

SAS .......................... Transwede

'— _ _ ' MlmöAviation

Skywayulinie ' _ _ ' Özrigarogiondalinlor

Skyways och andra

Figur 4. lnrikesflygets struktur 1996.

Tablå 6. Förteckning över konkurrenssituationen på olika inrikeslinjer

1 992—96 . Stabila konkurrens- Stabila icke-konkurrens- Instabila större Mindre linjer utsatta linjer utsatta injer linjer STH—Malmö STH—Ängelholm STH—Halmstad STH—Örebro STH—Göteborg STH —Kristianstad STH—Jönköping STH—Trollhättan STH—Sundsvall STH—Växjö STH—Visby STH—Arvidsjaur STH—Umeå STH—Kalmar STH—Borlänge STH—Lycksele STH—Luleå STH—Norrköping STH—Kramfors STH—Vilhelmina STH—Ömsköldsvik STH—Gällivare STH—Storuman STH—Östersund STH—Oskarshamn/ /Hultsfred STH—Karlstad STH-Sveg/ /Söderhamn STH—Skellefteå STH—Torsby/ /Hagfors STH—Kiruna STH—Hudiksvall STH—Ronneby STH—Mora/Idre

Västerås—Örebro Norrköping—Visby U meå-Östersund

Sundsvall-Umeå] /Luleå

Vad gäller utbud och pris kan vi konstatera att utvecklingen har sett litet olika ut i de olika kategorierna.

För den första kategorin linjer (stabila konkurrensutsatta) har den totala turtätheten ökat eller varit oförändrad över tiden. I de flesta fallen kan man konstatera en ökning i turtätheten närmast efter det att konkurrensen etablerats och därefter en successiv minskning i antalet avgångar. I de fall där konkurrensen främst sker via Bromma (Malmö Aviation) har dock ökningen varit mer stabil. Man kan efter en närmare granskning av tidtabellerna se att antalet faktiska resemöjligheter inte

förbättrats i samma utsträckning, då många avgångar tidsmässigt ligger i det närmaste samtidigt.

I den andra kategorin linjer (stabila icke—konkurrensutsatta) har förändringarna också varit måttliga. Dock utmärks de snarare av en negativ trend. Vad gäller utbudets frekvens har dock minskningama varit mer omfattande. Jämfört med linjerna i den första kategorin är dock denna förändring också mer direkt relaterad till antalet resemöjlig- heter.

Den tredje kategorin linjer (instabila större) har genomgått stora förändringar, såväl vad gäller operatörer som utbudsfrekvens. Dessa linjer var vid avregleringen Linjeflygslinjer, som togs över av SAS 1994 och som därefter successivt har gallrats ut ur SAS nät. I några fall har Skyways (ibland med flera andra operatörer emellan) etablerat sig som operatör, i andra fall bedrivs trafiken av Transwede och i några fall råder konkurrens mellan flera operatörer. På de linjer där konkurrens råder har antalet avgångar ökat. På övriga linjer har det minskat. I fallet med Gällivare har också turuppläggningen förändrats, så att man idag flyger direkt till Stockholm, men med lägre frekvens i utbudet, istället för som tidigare via Umeå eller Luleå.

För den fjärde kategorin linjer (mindre linjer) har förändringarna också varit många. För samtliga linjer i denna kategori kan man säga att det varit en relativt turbulent situation, med stora variationer i lin- jeupplägg och operatörer. Generellt kan också sägas att utbudet i Norrland har förändrats såtillvida att flera av inlandets flygplatser har fått direktförbindelse med Arlanda istället för att som tidigare ha matat fram till kustflygplatsema. Detta har dock i de flesta fall medfört ett färre antal avgångar. Flygförbindelsema mellan kusten och inlandet har i stort därmed också försvunnit. För det interna flyget längs kusten har antalet avgångar minskat. Sedan avregleringen har det också tillkommit reguljär trafik på två flygplatser i Norrland — Arvidsjaur och Storuman.

I övriga Sverige var inriktningen mot direktflyg mot Arlanda redan tidigare viktig. Men en tendens finns till att man i södra och mellersta Sverige också satsar på linjer mot Köpenhamn. Således har Borlänge, Norrköping, Linköping, Västerås, Örebro, Trollhättan, Jönköping, Kalmar, Ronneby och Kristianstad idag direkta förbindelser till Köpenhamn.

Prisutvecklingen beskrivs i Luftfartsverkets uppföljning från 1995, i Konkurrensverkets studie från 1996 och i Norrbottens länsstyrelses rapport från 1996. Ingen av studierna ger dock någon komplett bild. Luftfartsverkets studie ger begränsade möjligheter att följa utvecklingen på de orter där flera bolag varit inblandade. Den är heller inte heltäck- ande vad avser antalet studerade linjer. De olika studiema är heller inte

enkelt jämförbara med varandra i metodologisk uppläggning. Inom ramen för denna rapport har det heller inte varit möjligt att genomföra en mer detaljerad studie över prisutvecklingen.'8

Luftfartsverkets studie visar på att priserna för linjerna i kategori 1 har sjunkit i några fall och ökat i andra. För normalpriserna uppvisar SAS kraftigt ökade priser till Göteborg (+21 procent) och till Sundsvall (+42 procent) mellan 1992 och 1995. Malmö Aviation höjde sitt normalpris till Göteborg (från Bromma) med 8 procent mellan 1993 och 1995. Transwede har höjt sitt normalpris till Sundsvall med 47 procent sedan man började flyga 1994 fram till hösten 1995. På andra sträckor visar man på sjunkande normalpriser för SAS (till Malmö —3 procent; till Luleå —1 procent och till Umeå -0,2 procent) medan den konkurre- rande aktören har höjt sina priser relativt kraftigt sedan den ursprungliga etableringen. Vid en jämförelse av priserna idag kan man se att bolagen i denna kategori linjer ligger mycket nära varandra vad avser norm alpri- serna (tabell 2).

Tabell 2. Olika bolags normalpriser på konkurrensutsatta linjer, 1995.

Sträcka SAS Transwede Malmö Aviation STH—Sundsvall 2 947 2 902 - STH—Luleå 3 304 3 286 - STH—Umeå 3 125 3 125 - STH—Göteborg 2 670 - 2 554 STH—Malmö 2 849 - 3 028

Källa: Luftfartsverket, 1995

För lågprisema menar Luftfartsverket att prisutvecklingen har varit mer gynnsam, även om man reserverar sig för att det under 1995 skedde en i vissa fall kraftig ökning av priset. För SAS sjönk lågpriset på alla sträckor i denna kategori, mest på linjerna till Malmö och Luleå (—15 procent) och minst på linjen till Sundsvall (—2 procent). De övriga operatörerna har ökat sina lågpriser relativt kraftigt sedan etableringama

'8 Flera faktorer skapar också problem som gör det svårt att göra den typen av jämförelser även om detta hade varit ambitionen. Det vore dock värde- fullt om någon tog initiativet till att göra ett försök.

genomförts. Då bolagen ligger förhållandevis lika idag, blir det samlade resultatet dock att lågrpisema blivit billigare i denna kategori.19

För linjerna i kategori 2 redovisar Luftfartsverket höjda priser med några undantag (linjerna till Kiruna (—8 procent), Skellefteå (—4 pro- cent), Kristianstad (—2 procent) och Ängelholm (—3 procent). Man förklarar utvecklingen i dessa fall som spill—overeffekter av konkur- rensutsättning på näraliggande flygplatser.20 De största höjningarna uppvisar linjer som STH—Karlstad (+54 procent) och STH—Växjö (+20 procent). För låprisbiljettema gäller dock sjunkande priser, utom på Karlstadslinjen. Konkurrensverket påpekar att utvecklingen av låg- prisema under 1996 inneburit omfattande prisökningar.

För linjerna i kategori 3 visar Luftfartsverkets studie på stora skill- nader i prisutvecklingen. Endast på linjen STH—Halmstad sjönk priserna genomgående. I övrigt visar linjen STH—Borlänge kraftigt sjunkande normalpriser men kraftigt ökande lågpriser, vilket får antas spegla konkurrensbilden sedan SAS drog sig ur trafiken och X2000 trafiken inleddes.

Tabell 3. Prisförändringen på instabila större linjer.

Linje Normalprisförändring, Lägprisförändring, procent procent STH—Halmstad 0 -4 STH—Jönköping 55 14 STH—Visby 25 l l STH—Borlänge -23 47 STH—Kramfors 32 -l STH—Gällivare -5 4

Källa: Luftfartsverket, 1995

'9 Svårigheterna med prisjämförelser ökar än mer när man vill betrakta låg- priser, då bolagen tillämpar en flora av olika biljetter till olika priser och under olika villkor.

20 Kiruna som uppvisade den kraftigaste minskningen förefaller dock inte riktigt att stämma in i denna förklaringsmodell.

I kategori 4 är bilden än mer splittrad, men i Länsstyrelsens rapport över flyget i Norrbotten anges kraftiga ökningar såväl i normal- som i lågpriser för de mindre linjerna. Det finns inget som talar för att det skulle förhålla sig annorlunda med linjerna i södra Sverige, även om priserna här ofta var relativt höga redan före avregleringen.

5 Avreglering i sex fallstudieorter — konsekvenser för utbudet

I detta kapitel presenteras de konkreta förändringarna vad avser lokal marknadsstruktur, utbud och pris för de sex fallstudieortema. Omfatt- ningen av presentationen varierar med i vilken utsträckning bilden kan anses avvika från den som presenterats i föregående kapitel (kapitel 4).

5.1 Malmö

Allmänt

Malmöregionens näringslivsstruktur utmärks bland annat av att man har relativt få större industriföretag. Istället finns en betydande offentlig förvaltning, en stor andel tjänsteföretag, många distributionsföretag (postorder och liknande) och många små företag spridda över i stort sett alla branscher.

Posttjänster

Mellan 1990 och 1996 har inga dramatiska och för Malmö specifika förändringar inträffat på posttjänstemarknaden. Under oktober 1996 etablerar sig dock CityMail i Malmö.

Ser vi först och främst till Posten så har antalet postkontor minskat marginellt — från 26 till 25 stycken. I jämförelse med andra orter är minskningen relativt liten. Posten Malmös strategi är att behålla en stor andel av småföretagskunderna, och för att klara detta har man ansett det viktigt att finnas nära kunden. (Intervju, Posten Försäljning, Malmö).

Den viktigaste konkurrensförändringen har varit på direktreklamsi- dan. SDR är den konkurrent som vuxit snabbast. Vid sidan av dem finns ytterligare några mindre aktörer.

När det gäller brevdistributionen har förändringarna i stort sett varit måttliga och i linje med dem som skett i landet som helhet. Minsk- ningen i antalet försändelser har dock varit mindre än genomsnittligt för landet.

Teletjänster

Malmö är en viktig marknad för såväl den fasta som mobila tele- marknaden. Konkurrensen är hård om de litet större kunderna. Alla de stora konkurrenterna finns representerade i regionen: Tele2, Telenordia, Tele 8 med flera. Genom omorganisationen har Telia blivit bättre på att hantera de små företagen, vilket har gynnat Telia i Malmö särskilt menar Telia Näras chefi Malmö (intervju).

Som ett led i den ökande konkurrensen har Telia också infört särskilda taxor för utlandssamtal i gränsnära regioner, s.k. Gränszonstax- or. I Malmö (och i andra västskånska riktnummerområden) innebär detta att man för ett samtal till vissa Själlandsområden (nummerserier som börjar med 31—39) betalar 24 öre lägre pris per minut än vad man gör från andra delar av Sverige. Motsvarande taxor finns också i gränstrak- terna mot Norge och i Tomedalsområdet.

Flyg

I Malmö har inrikesflygets avreglering haft stora och i huvudsak gynnsamma effekter på utbudet. Vid 1992 var SAS ensamma och trafikerade sträckan Sturup—Arlanda med 12-14 turer per dag och riktning.

Sturup är huvudflygplats för en stor del av Skåne. De närmsta flygplatserna med reguljär inrikestrafik är Kristianstad i nordöstra Skåne och Ängelholm/Helsingborg i nordväst. Avståndet dit är omkring 100 km. Bägge flygplatserna trafikerades såväl före som efter av- regleringen av SAS (Linjeflyg). Närmare är det till Köpenhamns flygplats, varifrån man också bedriver trafik på Stockholm. Varken restidsmässigt eller prismässigt torde Köpenhamn kunna utgöra någon konkurrent till Sturup på Stockholmstrafiken.21

En viktigare konkurrent till Sturup och flyget är naturligtvis tåg och bil. Sen avregleringen har viktiga tekniska förbättringar skett på båda områdena. SJ har satt in X2000 på sträckan Malmö—Stockholm och E4 har förbättrats över långa avsnitt vilket har lett till kortare restider i bägge fallen. Effekterna vad gäller konkurrens i förhållande till flyget

2' Köpenhamns flygplats som Skånes internationella flygplats nummer 1 är dock oomtvistad. Oklart är dock i vilken utsträckning skånska resenärer begagnar sig av Köpenhamn för andra resmål i Sverige (t.ex Norrköping, Linköping, Borlänge, Västerås eller Göteborg).

bedöms ändå som ringa enligt flygplatschefen, Staffan Carlsson (intervju).

Relativt snart efter avregleringen etablerade sig två nya flygbolag på linjen till Stockholm. Transwede som gick in i direkt och prisledd konkurrens med SAS och Malmö Aviation, som utvecklade en egen profil genom att flyga på Bromma.22 Den omedelbara effekten blev således en mycket kraftig ökning i utbudet och en relativt betydande nedgång i pris. Priskriget mellan framför allt SAS och Transwede varade i knappa två år och drog delvis med sig Malmö Aviation. Transwede gav till sist upp och lämnade linjen 1995. Idag trafikerar SAS Arlanda med något fler avgångar än före avregleringen. Dessutom flyger Malmö Aviation på Bromma med ungefär 6—8 avgångar per dag. SAS marknadsandelar ligger uppskattningsvis på ungefär 2/3.

Prisutvecklingen inleddes som nämnts med ett priskrig och priserna föll kraftigt i början, såväl på fullpris som på rabatterade biljetter. Från 1995, ungefär sammanfallande med Transwedes ändrade strategi och utträde från malmömarknaden, har priserna dock stigit igen, till en nivå strax över den som gällde före avregleringen. Klart är dock att ökningarna på sträckan Malmö—Stockholm förefaller vara bland de mindre i en jämförelse med utvecklingen i sin helhet.

Trafikstörningama på Sturup är få och oftast väderrelaterade. Ibland uppstår kapacitetsproblem, men detta är då oftast ett resultat av att trafik till Köpenhamn av någon orsak dirigeras om till Sturup. Bägge opera- törerna har haft en god regularitet och punktlighet menar Staffan Carlsson.

1 tabell 4 görs en mer detaljerad jämförelse över tur- och prisutveck- lingen mellan tiden före avregleringen (januari 1992) och nuläget (april 1996). Av tabellen framgår att SAS behållit i stort sett samma turtäthet och att Malmö Aviations trafik på Bromma således utgör ett rätt så betydande nettotillskott. SAS fullprisbiljetter har ökat måttligt, sett från 1992.

22 Se vidare i avsnittet om Stockholm

Tabell 4. Tur- och prisjämförelser mellan olika bolag, 1992 och 1996.

Operatör Antal Antal Full- Full- Ändr. Lågpris Lågpris Ändr. Genom- turer turer pris pris fullpris 1992 1996 lågpris snittl. för- 1992 1996 1992 1996 % % ändr. %

SAS 12-14 14 2 930 3 000 +2,3 1 295 1 200 -7,3 0

Malmö Aviation * 10 * 3 142 - * 1 051 - -

Alla bolag 12-14 24

Genomsnitt alla bolag - - 2930 3071 +4,8 1295 1125 -l3,0 0

Källa: Luftfartsverket, 1995, respektive bolags tidtabeller

Ser man till förändringarna under perioden (figur 5) framgår att priserna föll markant i samband med att Transwede etablerade sig, men att utvecklingen sedan dess följt en relativt jämnt uppåtgående trend. Malmö Aviations etablering kan inte direkt avläsas i prisutvecklingen.

Figur 5. Prisutvecklingen Malmö—Stockholm, fullpris (tur och retur exklusive moms) 1992—96.

kr,

”” ”'om Stockholm — Malmö 3500

_ S” 3000 ' _ Transwede 2500

Malmö _ Avlatlon 1000

500 = 0

v92 h93 v94 h94 v95 h95 v96 h96 tidpunkt

Källa: Luftfartsverket, 1995, respektive bolags tidtabeller

Sammantaget måste man därför säga att effekterna på utbudet i huvudsak har varit gynnsamma. Turbulensen på aktörssidan har varit måttlig. Prisutvecklingen har varit gynnsam, om än något ryckig. Det totala turutbudet har ökat och man har fått en delvis ny och förbättrad tjänst genom möjligheten att flyga på Bromma. Flygplanstyper och övrig service får bedömas vara i stort sett likvärdiga med dem före av- regleringen.

Sammanfattning

Kommunikationsmarknadema i Malmö utmärks av en relativt måttlig konkurrensökning, med inrikesflyget som den hittills viktigaste marknaden för utmanare. Marknadens storlek har också lockat utmanare inom tele- och postområdena, även om effekterna hittills varit be- gränsade. Avregleringen har i viss mån stimulerat till en förnyelse av tjänsteutbudet — främst uttryckt genom Malmö Aviations utveckling av flyget till och från Bromma.

5.2 Växjö

Allmänt

Växjö har under en följd av år kunnat visa på en jämförelsevis gynnsam utveckling. I centrum för denna tendens, menar kommunens samhälls- byggnadschef, har högskolan och dess utveckling funnits. Högskolans profil har varit teknik och intemationalisering. Högskolan har vuxit snabbt och driver nu en kampanj för en fortsatt satsning på forskning och ett höjande av dess status till universitet.

Flera stora företag har tillverkningsenheter i kommunen, t.ex. VME (Volvo) och ABB fläkt. Dessutom har antalet små teknikbaserade företag, inte minst inom informations- och mediaområdet vuxit snabbt under senare tid. Inom telekom—branschen finns exempelvis Enator, som har sitt huvudkontor här.

Kommunikationsmässigt ligger Växjö relativt centralt till i Sverige, även om man befinner sig litet vid sidan av E4 och järnvägens starnbana. Flyget spelar därför en betydande roll för näringslivets kommunikationsbehov.

Posttjänster

Postens konkurrenter i Växjö är koncentrerade till bud- och reklam- områdena. Inom det senare området är det SDR och Nyhetsbärar- na/Smålandsposten som är de viktigaste aktörerna vid sidan av Posten. Nyhetsbärama har under senare tid utvecklat verksamheten till att i ökande grad omfatta adresserade försändelser, dock huvudsakligen reklam och exempelvis veckotidningar.

Posten i regionen har genomfört ett hårt rationaliseringsprogram, där personalstyrkan minskats med omkring 600 personer de senaste fem åren. Detta har ytterligare försämrat Postens konkurrenskraft genom att det är de äldre som blir kvar, menar regionchefen för Posten Brev, Växjö (intervju). Detta är det allvarligaste hotet mot Posten i regionen och bidrar också till att öka risken för att lokala uppstickare tar sig in på marknaden.

När det gäller de andra affärsområdena har konkurrensen ökat måttligt. Den mest markanta förändringen gäller paketdistributionen och utlämningen inom vilken nya aktörer (framför allt Privpak) har anmält sig. Posten har minskat antalet kontor något, men servicen får i stort ändå anses vara oförändrad.

T eletjänster

Telemarknadens förändring har också påverkat Växjö. Den ökande konkurrensen har dock hittills märkts av inom områden som inte direkt har med nättjänster att göra, t.ex. försäljningen av företagsväxlar. Men när det gäller de större företagen och den offentliga sektorns kunder så vet man att konkurrenterna har varit intresserade. Några större kunder har man dock inte mist, ännu, hävdar Leif Nordgren på Telia Nära i Växjö (intervju).

För Telia Nära är arbetet till stor del inriktat på att bevara och stärka sin ställning på den viktiga småföretagsmarknaden. Ett exempel på hur Telia Nära i Växjö arbetar med att säkra den marknaden är engage- manget i Nyföretagarcentrum, där Telia är medlem. Organisationen, som drivs som en stiftelse, har till syfte att förvalta och hyra ut lokaler till små nystartade företag. Genom sitt engagemang här hoppas Telia att utveckla sin förståelse för de små företagens speciella behov och att visa sin närvaro bland de många små men teletekniskt kompetenta kunderna här.

Flyg

Växjö flygplats är en lokalt ägd flygplats som drivs i form av ett aktiebolag med landstinget som majoritetsägare (55 procent) och Växjö kommun som den andra större intressenten (42 procent). Alvesta kommun äger de övriga aktierna (3 procent). Noteras kan att Växjö enligt uppgift är den enda kommunala flygplatsen som drivs med överskott och där aktieägarna får utdelning. I flygplatsens yttre upptagningsområden konkurrerar man med bland annat Jönköping, Kalm ar, Kristianstad och Ronneby flygplatser. Kalmar, Kristianstad och Ronneby trafikeras också endast av SAS och uppges ha ungefär lika prisstrukturer som Växjö. Från Jönköping flyger Transwede, men även där är priset i stort sett detsamma på fullprisbiljetten (2 768:-) och något lägre på lågpris (890:-). (Jmf. tabell 5 nedan.) Från Jönköping flyger även Flying Enterprise, med destination Stockholm Bromma. Priset på den linjen ligger högre än på Arlanda—linjen.

SAS/Linjeflyg har varit ensam operatör på Växjö under hela tiden sedan avregleringen. Minskningen i antalet turer har delvis kompenserats med att SAS bytt ut de gamla Fokker F28 planen mot nyare och större modeller. Däremot, hävdar flygplatschefen P-O. Erlandsson, har trafikstömingama varit relativt omfattande. SAS underkapacitet har de senaste åren lett till förseningar och inställda turer i en omfattning som lett fram till en nära nog öppen konflikt mellan SAS och de största kunderna på orten.

En annan viktig tendens är att trafiken till Köpenhamn har utvecklats under senare år. Idag flyger SAS fyra turer om dagen. Den ökande orienteringen mot Köpenhamn och andra europeiska regioner bekräftas också av kommunens samhällsbyggnadschef, Gerth Christiansson:

"Omvärldsbilden har förändrats. Det är inte längre ett allenarådande fokus på Stockholm. Växjö är med i Sydsam-samarbetet, där målet är att skifta fokus mot Europa. Vi är med på Hansa—Office i Brussel. Östersjöregionen blir snabbt viktigare, framför allt gentemot nordtyskland men också i ökade kontakter med Polen och vår litauiska vänort Kaunas.” (Intervju, Växjö kommun) Ser man till förändringarna i turtäthet och pris mer i detalj framstår Växjö som en av de orter som åtminstone inte har vunnit på av- regleringen. Turtätheten på linjerna till Stockholm har minskat från 12 till 6 turer per riktning och dag, dvs. med 50 procent. Samtidigt har normalpriset ökat med 25 procent, vilket får anses relativt mycket. På lågprissidan var ökningen mer måttlig, men med neddragningarna i turtätheten kan man anta att antalet platser till lågpris har minskat avsevärt.

Tabell 5. Tur- och prisjämförelser 1992 och 1996.

Operatör Antal Antal Full- Full- Ändr. Lågpris Lågpris Ändr. Genom- turer turer pris pris fullpris 1992 1996 lågpris snittl. för- 1992 1996 1992 1996 % % ändr. % SAS-Linjeflyg 12 6 2 217 2 777 +25,2 979 1 050 +7,2 +l9,7 Samm an fattnin g

Växjö har endast i mindre grad varit föremål för en direkt och konkret ökning av konkurrenssituationen. Marknaderna för post och tele har i stort sett utvecklats i en takt som ligger väl i nivå med den allmänna i landet. På postsidan har man märkt en ökad konkurrens inom direkt- reklam och tidningsdistributionen. Bristande konkurrens i kombination med få substitut har lett till negativa konsekvenser för utbudsfrekvens och pris vad gäller flygtrafiken.

5.3 Visby

Allmänt

Gotland skiljer sig på flera sätt från de andra orterna i denna studie. Avståndsm ässigt är Gotland knappast att betrakta som en perifer ort, det är exempelvis inte stort mer än 15 mil mellan öns nordspets och Stockholms centrum. Naturligtvis medför dock ö—läget betydande komplikationer vad gäller kommunikationema. För det första begränsar det de fysiska transportaltemativen — i praktiken till två stycken: flyg och båt. Detta berör framför allt tjänsterna kring post och flyg. För det andra innebär det en begränsning av möjligetema när det gäller tele- tekniken. Det är fortfarande betydligt mer komplicerat och dyrare att lägga kabel i havet än på land. Detta innebär att möjligheterna till kon- kurrens delvis begränsas. Detta förhållande förstärks av öns ringa befolkning och av dess relativa isolering.

Vidare utmärker sig Gotlands näringsliv på flera punkter: För det första är jordbrukssektorn relativt stor, för det andra är andelen småföre- tag mycket hög, för det tredje är tjänstesektorn och framför allt den turismbaserade betydande och slutligen är antalet offentligt anställda relativt stort. Flera bedömare inom området menar att priskänsligheten, som en konsekvens av detta är mycket hög på transportområdet.

Posttjänster

De fysiska villkoren — beroendet till färje- och flygtransporter — påverkari hög grad Postens villkor på Gotland. Gotland har ändå i stort sett samma postdistritbutionsservice som övriga Sverige. Den viktigaste skillnaden gäller paketposten, där beroendet av färjetransportema leder till ett dygns längre distributionstider än vad som annars gäller.

Den kritiska frågan för postdistributionen är när den inkommande posten anländer. Genom ändringar i sorteringsrutinema kommer posten till Gotland idag något senare än tidigare (ungefär klockan 6.30, med chartrat flyg) vilket också innebär en något senare utdelning än förut. I stort sett har dock samma utveckling drabbat hela landet.

Den nyligen genomförda omläggningen, till ett färre antal sorterings- terminaler, har endast i mindre utsträckning påverkat utbudet. Till skillnad från i fallet med många andra orter sorteras fortfarande den lokala posten på ön.

Tre postkontor har försvunnit mellan 1990 och 1996, alla i orter utanför Visby. Detta har dock inte medfört någon reell försämring av servicen menar Hans Bergvall på Posten Brev i Visby. Deras utbud har ersatts av lantbrevbärare och av Post—i—Butik, vilka bägge oftast innebär en förbättring av servicen till kunderna.

Postens viktigaste konkurrenter finns på reklam- och på budsidan. SDR är den dominerande konkurrenten på reklamdistribution. På budsidan finns ett antal aktörer, till exempel Bilspedition, SDR och ett flertal lokala åkare. På expresstjänstema finns både DHL och Jetpak representerade i samarbete med lokala aktörer. En specifik tjänst inom vilken konkurrensen är hård handlar om företagstjänster som utkörning av post till kunder med boxadresser. Här tvistar ett lokalt åkeri med posten om huruvida posten säljer sin utkömingstjänst för billigt eller inte (intervju, Posten Brev, Visby).

Tvisten illustrerar en intressant problematik: Vilken rätt har Posten att utnyttja den infrastruktur man har — i den bilpark och det dis- tributionsnätverk man har där man besöker i princip vartenda företag och vartenda hushåll varje dag — för att erbjuda sina tjänster till förmånliga priser. Sett till endast utkörningstjänster menar konkurrenten ifråga att Posten inte ens får täckning för kostnaden. Posten å sin sida ser just den tjänsten som en del i ett helt paket av tjänster.

Hans Bergvall ser Postens nya organisation som erbjudande en stor frihet, där han som chef på Gotland har stora möjligheter att skapa och utveckla nya tjänster. I samarbete med kommunen planerar man för tillfället en återvinningstjänst — kallad Miljöspannen — där Posten också skall samla in visst miljöfarligt avfall (främst batterier och liknande)

med en viss regelbundenhet. I både det fallet och i den föregående dis- kussionen handlar det om en inneboende konflikt mellan en å ena sidan samordning av tjänster och verksamheter och å den andra en konkurrens på lika villkor. En ökad frihet har lett till att Posten på Gotland har varit pionjärer på att utveckla tjänster som sedan blivit allmänt tillgängliga hos Posten — t.ex. närservicetjänsten som innebär att man ”flyttar in” postkontoren hos kunden, som infördes på Gotland redan 1993 och som nu lanserats över hela landet.

Hans Bergvall ser i detta sammanhang att ö—läget ger vissa fördelar. "Vi får vara rätt så ensamma här ute och kan därmed knyta våra kunder tätare till oss". Bland företagets kunder ser man också att det har blivit betydligt lättare att vara kund hos Posten. Framför allt är det de stora kunderna (t.ex. Ercisson Radio och Penninglotteriet) som betonar att det idag är lättare att få gehör för specifika behov i kontakterna med Posten. "Bara det att man idag har kontakt med en och samma säljare har betytt väldigt mycket för flexibilitet, kontinuitet och förtroende” menar den logistikansvarige på Ericsson Radio i Visby (intervju).

Penninglotteriet är en av Postens största kunder på Gotland. Postens tjänster utnyttjas främst för distribution av lottsedlar och cirkulärbrev till ombuden. Dessa utskick är oftast av den karaktären att de kan planeras och lämnas in i god tid. Priserna för distributionen har fallit sedan avregleringen, men kanske inte lika mycket som man hade hoppats. Mot den bakgrunden vill man nu sätta ytterligare press på Posten och prövar därför att distribuera sina utskick genom tidningsdistributörema (kvällspressen) som ändå besöker i stort sett samma kunder.

Teletjänster

Ö—läget bidrar också till att påverka konkurrenssituationen inom teleområdet genom att eventuella konkurrenters beroende av samtrafik med Telia ökar. Viktigare är kanske att det bidrar till att skapa ett visst motstånd gentemot en mer aktiv företagsinriktad marknadsföring från teleoperatöremas sida. Allra viktigast är dock att det ökar den strate- giska betydelsen av telekommunikationema för öns företag och andra. I den mån telekommunikationer kan innebära ett minskat behov av resor och andra fysiska transporter har Gotland ett bra och konkurrenskraftigt läge.

Telia är den alltigenom dominerande operatören bland såväl privat- som företagskunder på Gotland. Endast ett av de företag vi talat med (Multimedia Network AB) hade blivit kontaktat av TeleZ. På mobilsidan har alla tre operatörerna en god täckning över hela ön, trots att detta

inte föreskrivs i tillstånden. Man får anta (mot bakgrund av de intervjuer vi genomfört) att detta kan förklaras av öns betydelse som semestennål.

Flera förändringar har skett under den senaste tiden vad gäller den gotländska telemarknadens utveckling. Till de två viktigaste hör de sjunkande priserna på fjärrtelefoni som utgör en mycket stor del av telekostnaderna för många Gotlandsföretag och en snabbare takt i digitaliseringen som enligt uppgift nu kommer att vara slutförd under 1997 istället för efter år 2000 som ursprungligen angavs.

Bland de telekunder vi intervjuat hade en ett eget (hyrt) nät, nämligen Ericsson Radio. Lösningen medger att Ericsson—koncernens enheter i hela det interna nätet ringer för lokalsamtalskostnad. Ingen av de övriga kunderna hade några speciella avtal med teleoperatörerna, utan var hänvisade till marknadens normala villkor. Flera av de intervjuade företagen har dock behov av avancerade teletjänster som gör att de varit i direkt kontakt med Telias säljare vid olika tillfällen.

Ett av dessa företag — Gotlands Turistbokning AB — är ett tjänste- företag av bokningscentralskaraktär. Företaget drivs som ett samarbets— projekt mellan Gotland, Sälenfjällen och Bohuskusten och syftar till att genom säsongsutjämning förbättra kapacitetsutnyttjandet. När en kund under hösten (högsäsong för fjällsemesterbokningar) ringer Sälenfj ällens bokningscentral kopplas en del av samtalen automatiskt till Gotlands Turistservice. Vice versa bokar centralen i Sälen Gotlandssemestrar under våren.

Systemet knyts ihop med ett antal ISDN—linjer. Bokningscentralen på Gotland är belägen i Alskog på sydöstra delen av ön, där den ger sysselsättning åt en handfull kvinnor. Hillar Loor, som var med och byggde upp centralen, men nu driver verksamhet i ett litet företag inom Softronicskoncemen konstaterar att det var väldigt svårt att få ekonomi på anslutningen i initialskedet:

”När jag tog kontakt med Telia och frågade om de kunde ordna en VPN (Virtual Private Network) Alskog-Visby-Sälen, sa de javisst. När jag sa att det handlade om bara fem linjer så bara garvade de... och sa,jaee... Det går ju men det blir litet dyrt... Sen hittade vi den här ISDN-lösningen som blev mer rimlig.” (Intervju) Med nuvarande lösning är det istället trafikkostnaden som är problemet. Med den s.k. VPN—lösningen hade man bara haft lokalsamtalskostnad mellan orterna, men nu är det vanlig taxa som gäller och det blir dyrt. Hillar Loor menar att bokningscentralerna endast kommer att överleva i den mån de är lokaliserade i Södertälje, i Stockholms skärgård eller någon annanstans inom 08—området:

uPrisskillnaden mellan lokal- och fjärrsamtal är en politiskt beslutad skillnad. Det finns ingen egentlig anledning till varför ett fjärrsamtal skall kosta mer än ett lokalsamtal". Det är primärt inte intressant om det är ISDN eller någon annan funktion som kan erbjudas. Viktigt är istället att ge ett utbud som möjliggör vissa tjänster. Från länsstyrelsens sida har man antagit ett mycket pragmatiskt förhållningssätt, vilket också understryks av flera av de intervjuade företagen. Detta synsätt, menar länsstyrelsens kommunikationsdirektör, Björg Nordenankar, bör också kunna tas som en utgångspunkt för en USD—definition i en ny telelag:

”Alla bör ha tillgång till överföringsmöjlighet av tal, text, data och bild till ett överkomligt pris.” (Intervju) För att detta skall bli verklighet, menar exempelvis Hillar Loor och John Hall (intervju), så måste man få tillgång till bandbredd. I dagsläget kan den så kallade ATM—tekniken — som bygger på en uppgradering av befintliga kopparkablar — ge tillräcklig bandbredd för detta ändamål. Man ser en stor fara i att glesbygdsområden som Gotland kommer hopplöst efter om det tar lika lång tid att få tillgång till denna band- bredd som det tog att få digitalisering (sjutton år, jämfört med att den första AXE—stationen togs i bruk i Stockholm).

Flyg

Gotland är som nämndes inledningsvis sårbart ur transportsynvinkel, då de alternativa transportmöjlighetema är begränsade till flyg eller båt. Mot den bakgrunden har flyget på Gotland sedan länge haft en särskilt viktig funktion att fylla. Före avregleringen hade flygtrafiken till ön ett relativt omfattande statligt stöd. Totalt delade de bolag som trafikerade ön på cirka 14,5 miljoner kronor. Idag har endast färjetrafiken statsstöd.

Turuppläggen och operatörsstrukturen har varierat relativt kraftigt under de fyra senaste åren. Före avregleringen flög Linjeflyg på Arlanda, Nyge Aero på Norrköping, Nyköping (Skavsta), och Kalmar. Linjeflyg flög med omkring 14 dubbelturer per dag, med i huvudsak Fokker F28. På de övriga linjerna användes genomgående mindre flyg- plan och turtätheten låg på ett par dubbelturer per dag för de viktigaste linjerna.

Efter avregleringen kom två nya operatörer in, Transwede och Skyways. Båda kom delvis att konkurrera direkt med Linjeflyg. Transwedes strategi var priskonkurrens på Arlandalinjen, medan Sky- ways i viss utsträckning flög till Bromma. Skyways tog dessutom upp

konkurrrensen om Norrköpingslinjen med Nyge (som enligt uppgift hade misskött trafiken).

Redan 1993 drog sig Transwede ur trafiken på Gotland. Året därpå, 1994, skedde en rad förändringar. Skyways upphörde med Norrköpings- trafiken, som dock strax återupptogs av bolaget Air Express. Malmö Aviation tog upp tung och frekvent jettrafik på Stockholm Bromma. Skyways flyttade sin trafik från Bromma till Arlanda. Air Nordic etablerade sig med viss trafik på Arlandalinjen. Nyge Aero lade ned linjen till Nyköping.

Under 1995 försvann Nyge Aero och trafiken på Kalmar upphörde därmed. I övrigt stabiliserade sig den situation som etablerats under 1994, med SAS och Skyways som alltmer delade Arlandalinjen mellan sig och med Malmö Aviation som huvudsaklig konkurrent på Bromma. Så småningom drog sig också SAS helt ur trafiken på Gotland och Skyways blev ensam operatör att flyga på Arlanada. Denna situation har varit rådande fram till hösten 1996 då Malmö Aviation överlåter all sin trafik (utom en tur) på Flying Enterprise.23

Konkurrensen mellan flyget och färjetrafiken har också den ökat under senare tid. Inte minst har detta accentuerats genom katamaran- trafiken som reducerat restiderna med hälften. Med två och en halv timmes restid på sträckan Visby—Nynäshamn har katamaranen blivit ett alternativ till flyget också för vissa segment av affärsresenärerna. Katarn aranen har den nackdelen att den är sårbar för hårt väder och is och kan därför inte användas vintertid.

Situationen idag jämfört med den före avregleringarna sammanfattas i tabell 6. Antalet avgångar till Stockholm har i stort sett varit oför- ändrat, under förutsättning att trafiken till Bromma räknas in. Priserna har dock stigit mycket kraftigt jämfört med tiden före avregleringen. I genomsnitt har ökningen varit drygt 30 procent. De största ökningarna har legat på norm alprisbiljettema. Vid sidan av de kvantitativa aspekter- na kan också konstateras att utbudet präglas av en viss osäkerhet — linjerna har bytt operatörer flera gånger, likaså har förändringarna i avgångstider och priser har varit betydande genom åren. I och med att Malmö Aviation överlåter sin trafik på Flying Enterprise från oktober så upphör så gott som all jettrafik på ön (åtminstone vintertid) vilket

23 Bakgrunden till detta är att Malmö Aviation av miljöskäl har ett begränsat antal landningstillständ på Bromma. Bolaget har prioriterat att utveckla linjerna till Göteborg och Malmö och flyttar därför över tillstånden till dessa linjer, trots att Gotlandslinjen inte är förlustbringande (intervju Malmö Aviation).

medför längre restider, en absolut försämring av resandekomfort och en upplevd försämring i tillförlitlighet".

Tabell 6. Tur- och prisjämförelser mellan olika bolag, 1992 och 1996.

Operatör Antal Antal Full- Full- Ändr. Lågpris Lågpris Ändr. Genom- turer turer pris pris fullpris 1992 1996 lågpris snittl. för- 1992 1996 1992 1996 % % ändr. % SAS 14 * 1 828 * * 809 * * * Skyways * 9 * 2 443 +34 * 1 026 +27 431 Malmö Aviation * 4 - 2 455 - 990

Genomsnitt alla bolag 14 13 1 828 2 449 +34 809 1 008 +24 +31

Sammanfattningsvis kan man säga att Gotland inte hör till dem som vunnit på inrikesflygets avreglering. Relativt stora prisökningar och en betydande osäkerhet kring trafikupplägg gör att man snarare framstår som en förlorare. Det finns två huvudsakliga förklaringar till den relativt negativa utvecklingen för Gotlandsflyget. Den första är de 14 miljoner i transportstöd som försvann samtidigt med avregleringen. Den andra förklaringen finns i den vikande resandeutvecklingen på Gotland i sin helhet och där konkurrensen från färjetrafiken har minskat flygets underlag. Avslutningsvis bör påpekas att Malmö Aviations tillbakadra- gande från Gotlandstrafiken ytterligare understryker den negativa tendensen och förstärker osäkerheten kring den framtida utvecklingen.

Sammanfattning

Gotlands utbud av kommunikationstjänster kläms mellan ett stort beroende och en liten marknad. På telekommunikationssidan har bristande konkurrens lett till en utbyggnad av kvaliteten i utbudet som man befarar inte motsvarar kraven och till en fastlåst prissättning som konserverar en relativt isolerad situation. På postområdet har bristen på konkurrens och omorganiseringen av Posten lett till en utveckling av

24 Enligt såväl Luftfartsverket som Malmö Aviation anses allmänt att människor är betydligt mer skeptiska till att flyga med propellerflyg än med jetflyg. För de mest frekventa resenärerna har detta liten betydelse men för dem som reser mer sällan har förändringen potentiellt stor betydelse.

nya tjänster. Flyget har utsatts för ett hårt tryck i form av ökande konkurrens men under stigande priser och försämrat utbud. Situationen präglas också av en betydande osäkerhet.

5.4 Stockholm

Allmänt

Stockholms utveckling får under de senaste decennierna beskrivas som dynamisk. Regionen i sin helhet har ökat sin andel av landets be- folkning, näringslivet har ökat sin andel av de sysselsatta i landet och ekonomin har i huvudsak utvecklats gynnsamt. Näringslivet är väl differentierat med en betydande andel arbetstillfällen inom högkvalifice— rade yrkesområden. De senaste årens svaga konjunktur har dock också drabbat Stockholmsområdet.

Generellt kan sägas att marknaderna för kommunikationstjänster i Stockholm är mycket komplexa och att utvecklingen som den beskrivits i det allmänna kapitlet också i hög grad kan tillämpas på Stockholm.

Posttjänster

Postmarknaden i Storstockholm är i betydligt högre grad präglad av konkurrens än någon annan postmarknad vi har studerat. Konkurrensen här berör i stort sett alla områden, även om den fortfarande i huvudsak saknar betydelse för kunder som skickar mindre mängder adresserade brev (privatbrev, normal affärspost och liknande).

Det mest särskiljande vad gäller postmarknaden i Stockholm i jämförelse med övriga fallstudieorter är konkurrensen på tjänsten adresserade brev. Här är det framför allt CityMail som är den domine- rande konkurrenten, även om Posten fortfarande är den alla övriga överskuggande operatören. Denna konkurrens har också medfört att Posten svarat genom att införa s.k. Stockholmspriser. Stockholms- prisema innebär att Posten för s.k. industripost som skall delas ut i Stockholmsområdet erbjuder ett lägre pris än för post som skall delas ut i andra delar av landet. Konkret innebär det att post som lämnas in i exempelvis Umeå och delas ut i Stockholm är billigare att sända än den som skall delas ut i Umeå.

Postens konkurrensmetoder har i det här sammanhanget ifrågasatts bland annat av Konkurrensverket som hävdar att Posten genom sådan riktad konkurrens kan eliminera konkurrenter från marknaden. Orsaken

är Postens möjligheter att kompensera sig för eventuella förluster genom att höja priserna på andra tjänster vilka inte är utsatta för konkurrens. Av två möjliga strategier har Posten valt att försvara sig genom att hävda att kostnaderna för distribution faktiskt är lägre i Stockholm än i andra delar av landet och att prissättningen därför motiveras av faktiska kostnadsskillnader.

Förändringarna i utbudet i Stockholm följer i övrigt det nationella mönstret med en relativ försämring för privatkunder, t.ex. genom senareläggning av utdelningstider och indragning av postkontor i bostadsområdena. På fem år har vart tionde postkontor i Stockholms stad försvunnit. Skillnaden i Stockholm jämfört med mer glest befolkade landsändar är att dessa inte har ersatts av alternativa utbudspunkter (Post—i—Butik eller lantbrevbäring) i någon nämnvärd utsträckning. För företagen har servicenivån i stor utsträckning kunnat bibehållas. Tjänsterna till företag (t.ex utkörning och hämtning av post) har utvecklats, samtidigt som nya kontori industri- och kontorsområden har tillkommit.

Specifikt för Stockholm är också en kraftig minskning av antalet budfirmor i regionen under den senaste femårsperioden. Från omkring 150 stycken företag 1990 finns idag färre än 100 kvar. Branschen kännetecknas som nämnts ovan av många små företag och låga in- och utträdesbarriärer. Troligt är att det är den vikande konjunkturen vid decenniets början snarare än en strukturell förändring av marknaden som har lett till denna utveckling.

Teletjänster

Konkurrensen på teleområdet har skärpts på flera olika sätt. En rad nya aktörer finns idag inom branschen. Alla de stora finns representerade. Tele2, France Telecom och Telenordia hör till de största konkurrenterna till Telia. De två sistnämnda arbetar uteslutande gentemot företag och därmed också huvudsakligen med direktanslutning till egna stationer. Tele2 arbetar i ökande grad också mot hushållsmarknaden. Denna konkurrens har haft två viktiga konsekvenser. För det första har den lett till en allmän press på priserna, i synnerhet för stora kunder som har möjlighet att teckna särskilda avtal med leverantörerna av tjänsten. Hur mycket priserna har förändrats och i vilken mån dessa har förändrats mer i Stockholm än på andra håll har inte varit möjligt att avgöra inom ramen för denna studie. Klart är dock att antalet intressanta kunder är större och mer koncentrerat här än någon annanstans i Sverige. För det

andra har den inneburit att servicenivån — återigen framför allt gentemot de stora kunderna — har förbättrats avsevärt.

En typ av konkurrens som förefaller vara under utveckling är framväxten av konkurrerande accessnät. Stokab (Stockholms energibo— lag) har under senare år byggt ett eget optonät från vilket man hyr ut kapacitet till exempelvis Tele2. Denna utveckling kan leda till en väsentlig ökning av konkurrensen om också de små kunderna. I förlängningen kan detta leda till en ökad konkurrens också om de lokala samtalen, i Stockholmsområdet en inte oviktig marknad.

Annars har många i Stockholm förlorat på den förhärskande tendensen med ökande kostnader för närsamtal. Såväl privatpersoner som företag här har en jämförelsevis stor andel av denna typ av samtal. Detta gäller även de medelstora företagen.

Stockholm hör således delvis till vinnarna på konkurrensen inom telemarknaden. Än så länge har fördelarna dock framför allt kommit de största kunderna tillgodo, medan många mindre kunder fått betala mer för de viktiga närsamtalen.

På mobiltelesidan konkurrerar de tre operatörerna intensivt med varandra om den mycket lukrativa Stockholmsmarknaden. Comviq har lanserat sitt Super City—system, vilket enligt företaget skall erbjuda den bästa täckningen i staden vad avser såväl täckning inomhus som kapacitetsmässigt. Problem med överbelastning av nätet kännetecknar annars mobilteletjänsterna i storstadsområdena.

Flyg

Inrikesflyget har såväl före som efter avregleringen haft Stockholm och Arlanda som ett givet nav. Koncentrationen till Arlanda är oerhört stark. Nästan allt inrikesflyg har Stockholm Arlanda som start- eller målpunkt. Några förändringar kan ändå iakttas sedan avregleringen.

För Stockholms del torde den återupptagna trafiken på Bromma vara viktigast. Malmö Aviation och några andra operatörer flyger idag mellan Bromma och ett antal svenska flygplatser. Marknadsföringen av Bromma som en cityflygplats har varit central i dessa bolags konkur- rensstrategier. Framtiden för flygplatsen är dock oklar. Stadens avtal för Bromma gäller fram till år 2011. Beslutet om flygplatsens framtid kommer att påverkas av om Arlandas tredje bana kommer att byggas eller inte. Stockholms stad har dock aviserat att flygplatsen skall läggas ned senast när avtalet löper ut.

Flera olika intressegrupperingar kring flygplatsfrågan i Stockholm finns. För det första en miljörelaterad gruppering som kräver en

nedläggning av Bromma så snart som möjligt. För det andra en näringslivs- och sektorsorienterad gruppering som kräver fortsatt reguljär trafik på flygplatsen och för det tredje en ”regionalpolitisk” gruppering som vill se en utbyggnad av en ny flygplats söder om staden. Samtidigt pågår som nämnts diskussioner om en utbyggnad av Arlanda, vilken enligt Bromma—förespråkama i sin helhet kommer att ”ätas upp” av överflyttningen av trafik från Bromma. För det andra kommer öppnandet av järnvägslinjen mellan Arlanda och Stockholm C att ge tidsmässiga fördelar vilka klart kommer att reducera Brommas lägesfördelar. Avregleringen av flyget har möjligen bidragit till att ge nytt bränsle åt debatten om Bromma flygplats.

Vidare kan sägas att det funnits vissa tendenser att utveckla trafikupplägg som sökt sig förbi Arlanda som inrikesnav. De flesta av dessa försök har dock varit kortlivade. Mer oroväckande, ur ett Stockholmsperspektiv, är dock tendensen till att inrikesnätets roll som frammatning till utrikestrafiken från Arlanda har försvagats under senare år. Detta gäller framför allt trafiken från flygplatserna i södra och mellersta Sverige, där många flygplatser upprättat direkta linjer till Köpenhamn med anslutning till SAS nät där. I kombination med SAS uttalade strategi att utveckla Köpenhamn som nav för den europeiska flygtrafiken ytterligare kan en tendens till urholkning av antalet direktlinjer från Arlanda anas. Som en del av den europeiska av- regleringen kan exempelvis Finnairs strävan efter att utveckla Arlanda som ett nav i sitt trafiksystem möjligen kompensera för denna ut- veckling.

Vad gäller övriga aspekter av utbudsförändringama kan man mot bakgrund av Stockholms trots allt fortsatt centrala roll i inrikestrafiken hävda att Stockholms utveckling följer de generella dragen i den prismässiga och utbudsmässiga utvecklingen. Man har således en andel såväl i de mer gynnsamma förändringarna som ide mindre gynnsamma.

Sammanfattning

Konkurrensen är här intensiv på i stort sett alla områden, och av begynnande betydelse även på kärnområden som postmarknadens adresserade brev. Utbudet av tjänster har ökat dramatiskt. Det har dock konstaterats att en stor del av utbudsförbättringama har riktats mot kunder i näringslivet snarare än mot hushållen. Således har exempelvis postkontorsnätet glesats ut allra tydligast i 1950— och 60—talens bostadsområden, medan det i vissa fall tillkommit nya kontor i industriområdena från 1980—talet.

5.5 Umeå

Allmänt

Umeå fungerar inom ramen för den här studien som en ort i kategorin regionala centra. Sedan flera decennier har kommunen uppvisat en snabb tillväxt och föryngring i befolkningen. Näringslivet är till en betydande del beroende av den offentliga sektorn med universitet, sjukhus och försvaret som viktiga arbetsgivare vid sidan av de för- valtande myndigheterna. Det privata näringslivet representeras dels av ett antal större industriföretag, exempelvis Volvo, och dels av ett relativt stort antal mindre företag.

Det som kännetecknar Umeå, i förhållande till många andra regionala centra, är de stora avstånden och förhållandevis långa restiderna till nationella centra. Detta leder till att transportaltemativen i många fall begränsas till flyget. Även inom regionen (Norrland) präglas kommunikationsvillkoren av långa avstånd och få kollektiva transportaltemativ.

Posttjänster

Posten är fortfarande ensam vad gäller distributionen av adresserade brev i Umeå. Regionchefen, Sune Nilsson, ser marknadens begräns- ningar som en fördel när det gäller att hålla konkurrenter på avstånd (intervju). Den allmänna strukturomvandlingen av postmarknaden har inte tagit några speciella uttryck i Umeå. En måttlig konkurrens finns sedan en längre tid på direktreklam och på lättgods. Men några dramatiska förändringar har inte kunnat iakttas.

Konkurrensen på en del av paketsidan har dock hårdnat väsentligt där Privpak (som postorderdistributör) i vissa orter har flera utlämnings- ställen och med bättre öppethållande än Posten. Postorderfirmoma har alltid varit mycket viktiga kunder för Posten i norra Sverige.

Posten har successivt anpassat sig till den nya situationen. Antalet postkontor i tätorten har minskat från 12 till 10 mellan 1990 och 1996. Posten har sökt bygga ut tjänsteutbudet i förhållande till lantbrevbäring, genom entreprenadskontor och genom Post—i—Butik—systemet. Vidare ökar försäljningens andel av postens samlade intäkter snabbt. Enligt Olof Bjurström, chef för Posten Försäljning i regionen, tyder mycket på att ökningen är snabbast i mer glesbebyggda områden. Tjänster som exempelvis försäkringar och bankrådgivning är mycket uppskattade genom den närhet och enkelhet som distributionskanalen ger.

Samordning av olika typer av samhällsservice ses som en nödvändig utveckling i framtiden. I praktiken har dock resultaten varit magra. För några år sen lanserades en idé att Posten skulle samarbeta med kommunen och distriubera mat till äldre och handikappade. Men projektet förverkligades aldrig. Enligt Olof Bjurström "på grund av revirtänkande från de olika aktörernas sida" (intervju).

Omorganisationen av Posten brev har gynnat Umeå också syssel- sättningsmässigt, då Umeå är en av de tretton nya sorteringsortema. Post från hela norra Norrland sorteras nu i Umeå (även intern post inom andra orter i norra Norrland).

T eletjänster

Vad gäller mobiltelefoni så är det i princip bara i tätorten och längs E4 som GSM—systemet är utbyggt. Här finns också konkurrenterna i form av Comviq och Europolitan representerade. Av täckningskartoma att döma är det Telia som har den bästa täckningen i området. Fortfarande är det dock NMT—systemet som är det ur täckningssynvinkel pålitligaste och mest använda. Systemet täcker i princip hela kommunen.

Telia har sedan avregleringen märkt av en ökad konkurrens om de stora och medelstora kunderna i regionen för fasta teletjänster. Tele2 har en utbyggd infrastruktur via Banverkets kablar som medger gynnsamma överföringsvillkor i det egna nätet. Även France Telecom har agerat och vunnit kunder i området (intervju, Telia Nära Umeå). De nya aktörerna konkurrerar främst genom att erbjuda taxor som ligger ungefär 10 pro- cent under Telias. Tele2 har på senare tid också vunnit privatkunder i ökande utsträckning.

I Västerbotten, liksom på några andra håll i Norrland, har kommu- ner, landsting, länsstyrelse och andra intressenter tagit egna initiativ i telekommunikationsfrågan. Initiativen består i uppbyggandet av ett ”eget nät” för tal, text, data och bildöverföring inom regionen och med anslutning till det allmänna nätet på flera olika punkter. Projektet går under namnet AC—Net.

Bakgrunden till initiativet kan sägas vara tvåfalt: dels att projektet är ett led i strävan att inom länet bygga upp ett gemensamt datanät och dels att man i samband med detta också velat se över sina telekostnader i allmänhet. Telia Nära i Umeå ser etableringen och framför allt det faktum att ordern på nätet inte gick till Telia som ett tecken på att man själv delvis har misslyckats med att vara tillräckligt lyhörd för sina viktigaste kunders önskemål:

”Det finns stora pengar investerade i optokablar och AXE-stationer. I glesbygden är det svårt att räkna hem dessa investeringar. /.../Detta förhållande har varit möjligt att leva med eftersom marginalerna varit bättre på andra håll. Men nu när konkurrensen ökar inom just dessa marknader blir det svårt att klara glesbygden. AC-Net tar en del av trafiken som Telia haft och som varit lönsam, men låter Telia ha fortsatt ansvar för glesbyg- den./.../ Ett annat problem är att kommunerna nu lägger egna optonät i varje kommun, vilket innebär parallella investeringar och man kan fråga sig till vilken nytta. Problemet är att Telia har haft en för svag närvaro hos kommunerna, vilket har lett till att de har sökt egna vägar. Det har brustit i relationerna.” (Intervju, Telia Nära Umeå) AC—Net innebär att intressenterna i projektet för en fast årlig avgift köper en anslutning till nätet. Dotcom fungerar som näthållare. Fysiskt hyrs nätet delvis av Telia i form av kablar och tillhandahålls delvis av Dotcom i form av växlar och anslutningsnoder. AC—Net får också en anslutning i eget nät till Stockholm och 08—området vilket möjliggör direktanslutning till det allmänna nätet inom 08—området. All trafik inom nätet (alltså mellan två av nätets intrressenter oavsett om de båda finns i Umeå eller den ena finns i Umeå och den andra i Sorsele) sker sen utan samtalsavgift. Samtal mellan en ansluten kund och en icke- ansluten kund inom något av de riktnummerområden där kunder är anslutna sker till närsamtalstaxa. Samtal till ett riktnummerområde utanför området men inom regionsamtalsområdet för det närmaste anslutna riktnummerområdet sker till regionsamtalstaxa oavsett varifrån i nätet man ringer (figur 6). (Således blir det möjligt för en AC—Net- ansluten kund i Skellefteå att ringa till en abonnent i norra jämtland och endast betala regionsamtalstaxa.)

Figur 6. AC-Nets struktur.

x _x Sorsele _» X _ / Sloruman ' Skellefteå» Norsjö/ _ _ Lycksele Vilhelmina // Vindeln Robertsfors ' Dorotea

Åsele

W...-..? &” me Bjurholm//—Ä Nordmaling W

Källa: AC—Net

Med anslutningen till 08-området möjliggörs samtal till detta område och vilken abonnent som helst där för lokalsamtalstaxa från vilken av de AC—Net—anslutna kunderna som helst.

Nätet öppnar med andra ord stora möjligheter. För de anslutna kunderna möjliggörs intern- eller lokalsamtalstaxa på flera av de vikti- gaste länkarna. Nätet ersätter flera tidigare system, exempelvis lokala intemetanslutningar och anslutningar till det kommunala nätet KomNet. Nätet ger möjligheter till anslutning av mail—funktioner och så kallad elektronisk handel. I förlängningen ligger även möjligheter till bredbandsteknik (t.ex. ATM) och omvänd lokalsamtalstaxa (motsvaran- de 020—nummer) vilket skulle öppna för betydligt mer konkurrens- kraftiga villkor för så kallad call—centre verksamhet. Möjligheterna för mindre kunder inom AC-området — t.ex. småföretag — att ansluta sig till AC-Net kommer att bero av kostnaderna. AC—Net ämnar erbjuda olika slag av paketlösningar för företag i regionen. För företag nära anslut- ningspunkte'rna och i de fall där kommunerna anlagt egna nät med anslutningsinöjligheter torde detta vara en rimlig utveckling. Problemen uppstår för företag som ligger långt från anslutningspunktema där anslutning med samtrafik i Telias nät blir den enda möjliga lösningen.

Dessa företag får således en lokalsamtalskostnad för att ansluta till nätet, vilket reducerar nyttan med anslutningen.

AC—Net har upphandlats av intressenterna gemensamt och finansieras enligt en plan där intressenterna svarar för proportionerliga delar. Finansieringen sker över en femårsperiod efter vilken det är tänkt att anslutningsavgiftema skall bära kostnaderna för nätet. Regionala utveck- lingsmedel, både från länsstyrelsen och från den Europeiska Unionens strukturfonder, planeras bidra till investeringen. Att Telia inte fick uppdraget kan dels ses som ett resultat av ett normalt offentligt upphandlingsförfarande och dels ses som ett tecken på att nya aktörer i form av kommuner och andra stora kunder i samverkan nu också tar steget ut på telekom—marknaden.

Flyg

Som konstaterades inledningsvis är beroendet till flyget jämförelsevis stort. Detta kan exempelvis avläsas i statistiken över antalet passagerare vid de svenska flygplatserna. De norrländska flygplatserna intar här en mer framträdande roll än vad som skulle motsvaras av deras trafik- underlag i förhållande till folkmängden. Umeå var 1994 landets femte största flygplats med 669 000 passagerare.25

Tre konkurrerande transportmedel står till buds för persontransporter, bil, tåg och buss. Långa restider reducerar dock konkurrenskraften för dem alla när det gäller kommunikationema med Mellansverige och söder därom. För affärsresenärer saknar flyget i princip konkurrens, medan framför allt bussen utgör ett alternativ inom vissa grupper av privatresenärer. Inom Norrland är framför allt bilen ett alternativ, också för affärsresenärer.

Umeå flygplats har ingen direkt konkurrens från näraliggande flygplatser. I den mån en överströmning sker så har den i så fall varit riktad mot Umeå (framför allt från Lyckseles, Skellefteås och Örnskölds- viks flygplatser) då prisnivåerna i Umeå har varit mer fördelaktiga.

Före avregleringen var Umeå flygplats ett nav för delar av Norr- landstrafiken. Flygplatsen hade förutom med Stockholm också direkta förbindelser med Sundsvall/Hämösand, Vilhelmina, Lycksele, Östersund och Luleå. Swedair svarade för huvuddelen av trafiken på det s.k. norrlandsnätet. Det nuvarande utbudet innebär att flygplatsen har förlorat trafiken på Vilhelmina och Lycksele. Ser man till övriga

25 I Norrland var Luleå dock större, med 802 000.

utbudsaspekter inom den interna Norrlandstrafiken kan man konstatera att turtätheten har försämrats kraftigt på de stora linjerna Umeå—Luleå och Umeå—Sundsvall. Vidare kan konstateras att priserna har ökat och antalet platser till rabatterat pris minskat.26 Två linjer har dock till- kommit, nämligen till Skellefteå, som flygs av Euroflight Polaris, och till Gällivare som flygs av Skyways. Under perioden har också trafik till Göteborg prövats en kortare tid.

Operatörerna på Norrlandsnätet har varit många sedan avregleringen, turuppläggen likaså. Det är inte möjligt att återge en exakt bild av förändringarna, men nedanstående utgör en sammanfattning av huvud- dragen, baserad bland annat på Luftfartsverkets studie.27

Redan före avregleringen öppnades Arvidsjaurs flygplats, som då trafikerades av West Air Sweden. Något senare öppnades också Storumans flygfält för civil trafik. I samband med detta ändrades linjeupplägget till att gå direkt Arvidsjaur/Storuman—Arlanda. Under 1994 försvann trafiken på linjen Vilhemina/Lycksele—Umeå i samband med att Skyways på kommunernas uppdrag startade trafik direkt mot Arlanda. Trafiken på sträckan Umeå—Östersund har under hela tiden upphandlats, för att säkerställa sjukresoma mellan orterna. Detta har varit den enda statligt upphandlade linjen i Sverige.

Mellan kustflygplatsema har linjeuppläggningen varit mer stabil. Före avregleringen flög Swedair linjerna till Sundsvall respektive Luleå. Idag är det Skyways som flyger.

Om trafiken inom Norrland har präglats av ändrade linjeupplägg, ensamma operatörer och nedläggningar som en följd av bristande lönsamhet, så har linjen till Stockholm (Arlanda) fått se en mer reell konkurrens. Umeå—Arlanda var en av de sträckor där Transwede direkt efter avregleringen gick in och utmanade SAS. Den omedelbara effekten blev en snabb ökning i antalet turer och ett relativt häftigt priskrig (inte minst på rabatt- och avtalssidan). Efter hand har dock båda bolagen minskat sitt utbud i form av en försämrad turtäthet. Priskriget har upphört och priserna har stigit. Fortfarande hör linjen till dem vars utveckling har varit relativt gynnsam vad gäller turutbud och priser.

Antalet avgångar är idag ungefär detsamma som före avregleringen, cirka 12 dubbelturer per dag. Fullprisbiljettema har ökat med jämförel- sevis måttliga knappa sju procent. Priserna på de rabatterade biljetterna har sjunkit något. Med två operatörer har affärsresenären med en bokad

26 Jämför Luftfartsverket, 1994; Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1995; Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1996. 27 Luftfartsverket, 1994, s. 62-63

biljett dock fått ett betydligt mindre frekvent utbud. Flera bedömare menar att Transwedes problem med att locka affärsresenärema till sig bottnar i allt för få avgångar vilket ger för liten flexibilitet i resandet. Som exempel kan sägas att den som reser från Umeå till Stockholm i affärer över dagen idag har två avgångar med Transwede att välja på för utresan — 07.00 och 09.10 — och hem endast två avgångar — redan 15.15 och 18.00. Efter 18.00 går inga Transwedeflyg till Umeå, utom fredagar.

Tabell 7. Tur- och prisjämförelser mellan olika bolag, 1992 och 1996.

Operatör Antal Antal Full— Full- Ändr. Lågpris Lågpris Ändr. Genom- turer turer pris pris fullpris 1992 1996 lågpris snittl. för- 1992 1996 1992 1996 % % ändr. %

SAS 12 8 3 131 3 348 +6,9 1 387 1 300 -6,2 +2,8

Transwede - 4-5 - 3 345 - - 1 370

Alla bolag 12 13

Genomsnitt alla bolag - - 3 131 3 346 +6,8 1 387 1 335 -3,7 +3,6

Sett över tiden kan man dock säga att Transwedes inträde på marknaden innebar en dramatisk sänkning av normalpriset. Hösten 1993 kostade Transwedes fullprisbiljett strax under 2 000:- vilket svarade mot en minskning med 36 procent gentemot SAS pris för samma biljett året innan. Detta var inledningen till det priskrig som varade ungefär ett år. Därefter har biljettpriset åter klättrat stadigt uppåt till nuvarande nivå.

Sammanfattning

Umeå kännetecknas liksom Gotland av att vara höggradigt beroende av vissa av kommunikationstjänstema, som en följd av ett perifert läge. Till skillnad från Gotland finns dock förhållanden som gör marknaden mer intressant: den är dels något större volymmässigt och den är i sin sammansättning mer krävande, exempelvis på teleområdet. Effekterna av konkurrensen har för Umeås del i huvudsak varit positiva, även om effekterna på det viktiga inrikesflyget verkar ha klingat av genom att de två konkurrerande aktörerna verkar ha funnit en uppdelning av mark- naden som båda för tillfället verkar tillfreds med och som lett till ökande priser.

Det perifera läget och beroendet till telekommunikationer har genom avregleringen möjliggjort ett aktivt agerande på teleområdet. Ut- byggnaden av AC—Net visar på de möjligheter som under vissa om- ständigheter innebär att även mindre aktörer genom samverkan kan komma åt de fördelar som konkurrensen och avregleringarna inom tele- området innebär.

Samverkan av det här slaget förutsätter dock ett stort mått av öppenhet parterna emellan och en vilja till förhandling. Denna vilja har till stora delar ännu inte visats inom postens område eller för att få till stånd en lösning på inrikesflygets problem i regionen som helhet.

5.6 Sorsele

Allmänt

Sorsele kommun ligger i Västerbottens inland, cirka 250 km nordväst om Umeå. Kommunen har ungefär 3 600 invånare och är därmed en av landets minsta. Kommunens beroende av avståndsöverbryggande kommunikationstjänster som framför allt telekommunikationer och flygtrafik är naturligtvis mycket stort. Kommunikationsaltemativen är få med inlandsbanans tilltagande inriktning mot turisttrafik och ett enligt kommunen drastiskt försämrat underhåll av vägnätet (intervju, Erik Sundkvist). Sorseles näringsliv har präglats av en långvarig och strukturellt betingad nedgång inom skogsbruket och ett tilltagande beroende till den offentliga tjänstesektorn. Under senare år har också många jobb försvunnit inom denna sektor. I övrigt dominerar småföre- tag inom turism, industri och övrig tjänstesektor.

Posttjänster

Villkoren för postdistribution kännetecknas av pressade tidsmarginaler för att klara övemattsbefordran. Posten distribueras först omkring klockan 11 i tätorten och senaste inlämningstid är här redan klockan 14. Längs lantbrevbärings- och postväskelinjema gäller som överallt annars att posten levereras och hämtas vid ett och samma tillfälle. Sedan länge är Sorsele ett exempel på hur man kan hantera posttjänstema i ett område präglat av extremt gles befolkning. Den så kallade postväskan innebär att penningtransaktioner kan göras via avlämning/—hämtning av en låst väska vid kundens postlåda.

Posten är i princip ensam aktör på det postala kärnområdet (se nedan angående entreprenadlösning beträffande postväska i Mellanström). Tidningstjänst AB handhar tidningsdistributionen i tätorten, medan Postens lantbrevbärare svarar för distributionen i övriga kommunen. På paketsidan finns också Privpak med paketutlämning på bensinstationer. Konkurrens finns också på lättgodsområdet. De stora nationella aktörerna som ASG och Bilspedition är representerade genom lokala samarbetspartners. Marknaden bedöms dock som stabil. Antalet post- kontor i kommunen har också varit stabilt — 7 stycken. Ett försök att omvandla postkontoret i Ammarnäs (som betjänar 170 hushåll) till Post—i—Butik misslyckades på grund av bristande konkurrens i butiksle- det, då endast en möjlig butik fanns och kostnaderna för installationer av säkerhetssystem blev alltför höga.

I Mellanström28 har man inlett ett försök med att lägga ut en linje med postväskeservice på entreprenad. Projektet bedrivs i samarbete med länstrafiken, där en entreprenör svarar för persontrafik, skolskjuts, livsmedelstransporter och post längs en 167 kilometer lång linje. Försöket, som kräver att entreprenörens anställda undertecknar samma sekretessavtal som lantbrevbärarna lyder under, har i sin helhet fallit mycket väl ut. Postmästare Hans—Albert Lindgren (intervju) menar att den tydliga riktningen i postens utbudsförändring är mot Post—i—Butik på flera av de orter där man idag har postkontor och mot postväska i övrigt. Samordningen av service i den anda som Mellanströmsförsöket pekar mot kommer också att bli vanligt, tror Lindgren, även om det innebär en ytterligare minskning av antalet postanställda.

Som en tydlig fördel med Postens nya organisation ses det ökade lokala och regionala utrymmet för att hitta lämpliga lösningar.

Teletjänster

Även här är utbudet av GSM—tjänster dåligt. Telia planerar att bygga ut GSM till Sorsele under 1997, medan ingen av de övriga operatörerna har några planer på utbyggnad. Utanför centralorten kommer antagligen ingen utbyggnad att ske.

Telia har hittills varit i stort sett ensamt vad gäller telemarknaden i denna del av Sverige. Principiellt ser exempelvis Tele2 det som möjligt att göra direktanslutningar av kunder under förutsättning att man inte

28 Mellanström ligger i Arjeplogs kommun, men hör till samma postmästar- område som Sorsele.

ligger allt för långt från den egna infrastrukturen. En rad praktiska problem föreligger dock, vilket leder till att intresset från konkurrenter- nas sida torde vara litet. Få av kunderna i dessa områden har tillräcklig kunskap och incitament att söka egna lösningar.

När det gäller tekniknivå har kommunen genom ett särskilt avtal med Telia fått ISDN—anslutningsmöjlighet i Sorsele och ytterligare några samhällen. Tekniken kräver dock att abonnenten är villig att byta till ett Storuman—riktnummer.

Sorsele kommun har under senare tid etablerat ett eget lokalt nät i centralorten. Nätet ger intemtrafikmöjlighet för de anslutna. Med en anslutning till AC—Net ger detta goda möjligheter för kommunen att själv bli en aktör på telemarknaden och kunna erbjuda bra lösningar till olika typer av kunder i kommunen.29

Flyg

Sorsele kommun har ingen flygplats inom kommungränsema. Närmaste flygplats — sett från centralorten — är Gunnarn (Storuman), dit det är cirka 80 km. Något längre är det till Arvidsjaurs flygplats. Bägge flygplatserna har öppnats för civil reguljär trafik under 1990—talet. Arvidsjaur började med matartrafik till Umeå 1990 och från Storuman startade man trafiken 1992. Tidigare har Lycksele varit närmaste flygplats, cirka 180 km bort.

Såväl flygplatsen i Arvidsjaur som den i Gunnarn drivs i kommunal regi och med betydande kommunalt driftstöd. Dessutom upphandlas trafiken på de bägge flygplatserna av respektive kommuner. Flygplatser- na får även statsstöd till driften, ett stöd som dock har skurits ned under senare tid. Sorsele kommun är dock inte med och betalar för vare sig drift eller trafik från någon av flygplatserna. Därmed kan man kanske betrakta just Sorsele som en vinnare på avregleringarna som har möjliggjort grannkommunernas satsningar på reguljär flygtrafik.

Den viktigaste förändringen ur Sorseles perspektiv är således en avsevärd förbättring av utbudet av flygtjänster. Främst har detta skett genom att två nya flygplatser öppnats vilka i stort sett har halverat avståndet till närmaste flygplats, och i några fall kortat det ännu mer beroende på var i kommunen man utgår från. Dessutom har man på detta sätt fått tillgång till dagliga direktförbindelser med Arlanda,

29 Se vidare om AC-Net i avsnittet om Umeå.

jämfört med den tidigare frammatningen av flyg från Lycksele till Umeå.

Skyways är idag den operatör som med avtal flyger på såväl Storuman som Arvidsjaur. Det linjeupplägg i Västerbottens inland som efter några års turbulens verkar att ha stabiliserat sig är två direktlinjer till Arlanda. Den ena utgår från Vilhelmina och går via Lycksele. Den andra utgår från Arvidsjaur och går via Storuman. De fyra flygplatserna har därmed två dagliga turer i vardera riktning, vilket möjliggör resor över dagen i båda riktningarna. I helgerna saknas i princip trafik. Antalet turer är således färre än tidigare, men samtliga informatörer uppger att det nuvarande utbudet är betydligt bättre än det tidigare genom att man slipper frammatningar (intervjuer i Sorsele och Arvids- jaur). Det som saknas är trafik inom länet, men tidigare studier har visat att antalet resande på dessa linjer var mycket marginellt (Luftfartsverket, 1994)

Priset har ökat med omkring 50 procent, eller runt 1 000:-, i jämförelse med vad en biljett mellan Lycksele och Arlanda kostade 1992. Ökningen skall dock ställas i relation till merkostnaden för att ta sig den extra sträckan till och från Lycksele med bil. Möjligheterna till rabatterade biljetter är idag betydligt sämre. Även dessa har ökat i pris, jämförelsevis mer än fullprisbiljetten. Ökningen ligger i nivå med de flyglinjer som fått de högsta prishöjningarna. (Skyways, tidtabell; Luftfartsverket, 1994, Luftfartsverket, 1995).

Skillnaderna i trafikupplägg innebär också att det tidigare bytet av flygplan försvunnit. Därmed har restiderna kortats något. Mellanland- ningarna leder till något längre restider för dem som reser från Arvidsjaur respektive Vilhelmina. Komforten har delvis blivit sämre. Tidigare användes Saab 340 (turboprop) eller motsvarande för flyg- ningen mellan Umeå och Lycksele/Arvidsjaur och tung jettrafik på den resterande sträckan. Nu är passagerarna hänvisade till turboprop—flyg hela sträckan, vilket också bidrar till att minska restidsvinsten något. Flygtiden (non—stop) mellan Arlanda och Storuman är hela 1 timme och 30 minuter, att jämföra med knappa timmen mellan Umeå och Arlanda.

Sammanfattning

AC-Net erbjuder förutsättningar för att skapa goda utbudsvillkor inom teleområdet även i en förhållandevis perifer kommun som Sorsele. Man kan konstatera att ansvaret för att se till att detta blir verklighet fullt ut till del har flyttats över på kommunen (och de regionala myndig- heterna), på ett sätt liknande vad som gäller för flyget. För flygtrafiken

har utbudet och valfriheten förbättrats, som en följd av avregleringen, vilken möjliggjort trafik från nya flygplatser. Även här ligger dock en tung finansiell börda på kommunerna som får betala för servicen. Sorsele kommun får dock betraktas som en klar vinnare då kostnaderna faller på de kommuner som håller flygplatserna. För Postens del framstår de förväntade utbudsförändringama som stora och kraven på samordning av olika verksamheter med samhällsförsörjningskaraktär kommer att växa.

6. Avreglerade kommunikations- tjänster — ett hot mot glesbygd och periferi?

I kapitel 3 ställdes ett antal hypoteser om vilka regionala konsekvenser vi kan förvänta oss vad gäller utbudets förändring efter avregleringarna inom kommunikationstjänstemas områden. Fyra olika grupper av hypoteser identifierades: för det första att den fortsatta monopolmakten, som präglar så gott som alla områden, skulle kunna missbrukas på ett sätt som skulle få regionala konsekvenser; för det andra att de nya konkurrenterna, eller uppstickarna, skulle innebära att konkurrensen och dess fördelar skulle koncentreras till vissa marknader; för det tredje att prisskillnadema på alla tjänster och marknader skulle öka och att detta skulle leda till ökande regionala skillnader i pris; samt för det fjärde att en regionalt ojämn fördelning av konkurrensen skulle kunna innebära att kreativitet och framväxt av nya produktionslösningar koncentrerades till vissa regioner.

Slutsatserna från de empiriska undersökningar som redovisats i kapitlen 4 och 5 stödjer på flera punkter dessa hypoteser. Dock finns tendenser till en motsatt eller helt utebliven effekt på några håll. I detta kapitel skall vi analysera de konkreta utfallen mot bakgrund av de fyra hypoteserna.

6.1. De gamla monopolen missgynnar de svagaste marknaderna

På alla tre områdena finns fortfarande en dominerande aktör. Inom inrikesflyget är konkurrensen hårdast och SAS marknadsandelar är betydligt lägre än vad SAS/LIst marknadsandelar var före avreglering- en. SAS innehar ändå en särställning på marknaden, bland annat genom att man kontrollerar de viktigaste s.k. slot—tiderna på Arlanda, man har kontroll över biljettbokningssystemet och man har fördelar i att man har fler anslutningsmöjligheter både inom och utom Sverige Gmf. Konkur-

rensverket, 1996). Dessutom har man genom ägarna en betydligt större finansiell uthållighet än vad de flesta av konkurrenterna har.

Det förefaller som om SAS i flera fall har valt att ta strid med eventuella utmanare om de mer lukrativa linjerna. Det var denna princip man tillämpade mot i första hand Transwedes linjer till Norrland och Malmö och Göteborg. Priskriget slutade här antingen med att Transwede och SAS fann en långsiktigt uthållig prisnivå, och en uppdelning av marknaden, eller med att Transwede drog sig ur konkurrensen. I andra fall har SAS istället dragit sig ur trafiken och mer eller mindre överlåtit linjen på en ny operatör, som i fallet med Gotlandstrafiken. I fallen med Malmö och Göteborg har utmanarna haft en något annorlunda profil. I andra fall har SAS fortsatt att vara ensam operatör utan att löpa någon större risk att utmanas. På dessa marknader har SAS inte känt sig tvingade att sträva efter att hålla priserna nere i lika hög utsträckning som där man haft reell konkurrens. Utbudet har också försämrats mest på dessa linjer.

På flygets område kan man alltså hävda att avregleringens positiva effekter har begränsats till vissa linjer och orter av att ett bolag har haft en mycket dominerande ställning på marknaden. Endast på de mest lukrativa linjerna har konkurrensen fungerat någorlunda väl vad gäller att förbättra utbudet och sänka priserna, men också här får man antaga att den direkta priskonkurrensen har dämpats av det ojämna styrkeför- hållandet mellan aktörerna. I övrigt förefaller det som om resultatet har blivit att marknaden delats mellan de olika bolagen och att priserna stigit och utbudet försämrats.

På posttjänstema är konkurrensen hård på många delm arknader, men Posten dominerar fortfarande den så kallade kärnverksamheten stort, även på de marknader där uppstickarföretag sökt ta sig in. Postens Stockholmspriser får nog onekligen tolkas som ett direkt försök att pressa konkurrenten CityMail på dess enda verksarnhetsområde. Med kravet på enhetspriser är det dock svårt att se att detta har fått direkt negativa konsekvenser för utbudet någon annanstans.

Telia har omkring 95 procent av den totala telemarknaden. Resteran- de 5 procent är uppdelade på en mängd olika aktörer. Mer jämna är för- hållandena inom den mobila marknaden. Telia har utsatts för hård konkurrens inom främst två delar av telemarknaden; dels den mobila GSM-marknaden och dels marknaden för större företags- och organisa- tionskunder. Telia har mött konkurrenterna med lägre pris och förbättrad service på just dessa områden. Det finns dock inga tecken till att man har delat marknaderna mellan sig, annat än vad som kan sägas gälla för NMT— och GSM-marknadema där ju Telia av andra skäl är ensam operatör på NMT—nätet. Den tendens som i övrigt finns — nämligen att

det finns en tydlig regional dimension i konkurrensens intensitet — återkommer vi till under vad som beskrivs som russinplockning nedan.

Istället har många påpekat (exempelvis Riksrevisionsverket, 1995 och Bergendahl—Gerholm & Hultkrantz, 1996) att Telia missbrukat sin ställning på marknaden i anslutning till företagets monopolmakt gällande accessnäten. Man antyder här att Telia tar ut allt för höga avgifter för konkurrenternas nyttjande av accessnäten. Vår analys visar att detta förhållande, oavsett om det är riktigt eller inte, påverkar konkurrenternas marknadsstrategier sannolikt såväl inom fastteleområdet som mobilteleområdet. En tendens finns därför till att man väljer bort möjligheten att utmana Telia där beroendet av samtrafik är stort. Detta leder till att det eventuellt redan tidigare måttliga intresset för kunder i dessa områden blir ännu mindre.

6.2. Russinplockning begränsar konkurrensens positiva effekter och hotar på sikt utbudet i vissa regioner

Inom alla tre områdena finns tydliga inslag av det fenomen som allmänt kallas russinplockning, dvs. att konkurrenter och utmanare väljer ut och avgränsar smala utsnitt av den totala marknaden medan den domineran- de operatören får behålla stora mindre attraktiva eller svårbearbetade delar av marknaden.

Inom flygets område har den dominerande operatören inte haft och heller inte känt något ansvar att fortsätta verka på de marknader som man inte befunnit direkt lönsamma. Effekterna där har blivit att man lämnat dem och, för att fortsätta på det inslagna bildspråket, så har det inte blivit mycket kaka kvar när russinen väl är borta. Ansvaret för dessa marknader har fått tas av regionala företrädare, i första hand av kommuner och landsting och i andra hand via statliga anslag till kommunala flygplatser.

Mer intressant är CityMails strategi, som innebär att man väljer en relativt smal delmarknad på såväl geografisk som sektoriell basis. Russinplockning av detta slag kan man också säga att lokala budfirmor och andra aktörer på postmarknaden har ägnat sig åt under lång tid. Posten har onekligen blivit hårt pressad på dessa områden och margina- lerna för den totala verksamheten har snabbt krympt ihop. Genom CityMails vidare etableringar i Malmö och Göteborg och i takt med att flera lokala uppstickare konkurrerar om postens kärnmarknader kommer det finansiella trycket på Posten troligen att öka framöver. Några nya

marknader där Posten kan kompensera bortfallet för kämverksamhetema finns knappast.

För postområdets kämverksamheter är pressen på Posten hårdnande och kommer från olika håll. De kvarvarande regleringarna, som stadfäster att portot skall vara detsamma i hela landet, att posten skall delas ut över natt överallt och att alla skall ha en daglig tillgång till kassatj änster, är troligen den allt annat överskuggande viktigaste orsaken till att den samlade pressen mot Posten inte har lett till förändringar i pris och utbud annat än i mycket begränsad omfattning. Såväl inom Posten som inom Post- och Telestyrelsen har dock det rimliga i dessa regleringar som de ser ut idag diskuterats öppet. I vår analys finns också en del som tyder på att den dagliga servicen i en del fall skulle kunna ersättas av ett annat tjänsteutbud utan att de regionala effekterna skulle bli alltför negativa.

Även på telesidan är russinplockning ett tydligt förekommande feno- men. Det har såväl sektoriella som geografiska dimensioner. Kom— binationen av de två har givit upphov till att större företag i ekonomiskt mer intressanta regioner, i storstäder och medelstora städer, har kunnat dra fördelar av den ökande konkurrensen medan mindre företag och framför allt privatkunder, särskilt de i glesbygdsområden, inte har kunnat få del av konkurrensens fördelar i särskilt hög utsträckning. Detta har dock delvis kompenserats av fallande priser för fjärrsamtalen, vilket framför allt gynnat kunder utanför storstadsområdena.

Enligt flera beräkningar (se Bergendahl—Gerholm & Hultkrantz, 1996) finns i framför allt norra Sveriges glesbygdsområden ett relativt stort antal kunder som Telia skulle tjäna på att inte ha anslutna till nätet. Statens krav på att alla skall ha tillgång till bastelefoni och att Telia som den dominerande operatören har ansvaret för att så gäller är antagligen mycket väsentligt för att inte Telia skulle differentiera prissättningen för anslutningen av olika kunder på geografisk grund.

Skillnaderna i pris för att komma åt mer avancerade teletjänster, exempelvis via ISDN—anslutningar eller bredbandsteknik, indikerar regleringarnas betydelse. Denna studie har visat på betydande regionalt betingade skillnader när det gäller faktiska möjligheter att komma åt dessa tjänster och priserna för dem. I det nu liggande förslaget till ny telelag skisseras heller ingen förändring i vad som i framtiden kommer att innefattas i begreppet samhällsomfattande tjänster, utan bastelefoni skall även i fortsättningen vara den tjänst som skall garanteras kunderna på lika villkor.

6.3. Priserna varierar regionalt på tidigare reglerade tjänster

Konkurrensen har, där den har fungerat (framför allt inom delar av telemarknaden), inneburit ett generellt tryck mot lägre priser. An- ledningen till att detta varit tydligast just inom telemarknaden kan också hänga samman med att den tekniska utvecklingen inneburit avsevärda rationaliseringsvinster här, varför det är vanskligt att dra alltför entydiga slutsatser på basis av utvecklingen på denna marknad. Även inom flyget kan man se en tendens till att priserna pressats nedåt på de delmarkna- der där konkurrensen fungerat bäst. I bägge dessa fall har detta framför allt gynnat de starkaste marknaderna. De regionala utfallen av detta har dock inte varit helt entydiga. Bland exempelvis de regionala centra finns motsatta tendenser, där flygets konkurrens fungerat på den relativt starka om än mer perifera marknaden Umeå medan Växjö inte fått del av konkurrensens positiva effekter.

Prisdifferentieringen har ökat överallt där detta har varit möjligt. Även inom områden vars pris är reglerat (telefoni) har differentieringen ökat. Olika taxor vid olika tider, syftar i första hand till att komma åt skillnaderna i betalningsvilja mellan privata kunder och företagskunder. Det har inte framkommit att denna utveckling har haft några direkta regionala effekter.

6.4. Konkurrens och brist på konkurrens driver fram nya lösningar

Slutligen kan vi konstatera att den ökande konkurrensen i flera fall har drivit på en utveckling av befintliga tjänster och tillskapandet av nya tjänster. I många fall är det också riktigt att utvecklingen har gått snabbast där konkurrensen varit som hårdast. Framför allt torde detta gälla inom teleområdet. Här styr dock kostnaderna för att implementera den nya teknik som ofta krävs för att producera tjänsterna. Drivkraften att investera i ny teknik är störst där konkurrensen är som störst. Men, vi kan också konstatera att det även på den reglerade marknaden fanns mekanismer som gav samma utfall — AXE-tekniken har exempelvis byggts ut först i de centralare delarna av Sverige och nu drygt femton år senare när den fram till de mest perifera marknaderna.

När det gäller den inrikes flygtrafiken kan man kanske tala om två slags kreativitet. Den ena består i de många nya linjeupplägg som

utvecklats efter avregleringarna. Den andra består i utvecklingen av ett stort antal kommunala engagemang i sektorn.

När det gäller den förstnämnda typen kan två tendenser identifieras. För det första de turupplägg som utnyttjar Bromma och som med viss stabilitet utvecklat en affärsidé som konkurrerar med den dominerande operatörens. Klart är att dessa med något undantag främst har gynnat de starkaste marknaderna (exempelvis linjerna till Malmö och Göteborg). För det andra kan vi konstatera att de nya turuppläggen i övriga fall varit synnerligen instabila. Det har antytts att utvecklingen skall vara av övergående karaktär, men efter snart fem år ser man fortfarande få tecken på detta.

När det gäller den andra typen — den kommunala aktiviteten — kan denna spåras till den tilltro till flyget som drivkraft för lokal och regional ekonomisk utveckling som präglade tänkandet i många kommuner framför allt under 1980—talets senare del. Flera kommuner gjorde då stora investeringar i flygplatser med sikte på att locka reguljär trafik. Upphandlingen av flygtrafik har dock i många fall varit den enda återstående möjligheten att få till stånd någon trafik över huvud taget på dessa flygplatser. Kostnaderna för upphandlingen av trafik och för driften av många kommunala flygplatser är dock mycket stora. Ändå har de hittills inte ifrågasatts öppet i den lokala debatten i särskilt många fall.

För telemarknaden består kreativiteten dels i att nya aktörer slår sig in på marknaden och att nya produkter och tjänster ständigt utvecklas. Detta har som nämnts ovan resulterat i att utvecklingen i denna mening ligger före i mer centrala och konkurrenspräglade regioner. På pro- duktsidan sker dock spridningen mycket snabbt, men när det gäller investeringar i ny infrastruktur finns det anledning att tro att spridningen från centrum till mer perifera delar även fortsättningsvis kommer att ta tid. Utbyggnaden av GSM—systemet är ett bra exempel på detta.

Vi har också sett hur bristen på konkurrens i mer perifera delar med avregleringen som stöd har lett till att lokala och regionala initiativ har blivit möjliga på ett annat sätt än vad som tidigare varit fallet. AC—Net är det bästa exemplet på detta. En tolkning av detta är att samarbetet har underlättats av en gemensam upplevelse av problemen och att detta underlättats i regioner belägna långt från nationella centra. Det finns dock ett dilemma inbyggt i denna typ av lösningar och det är att kostnaderna för att klara servicen till dem som inte ansluter sig eller blir anslutna till denna typ av nät kommer att öka. I princip kan man se det som ett fall av inomregional russinplockning, där Telia förlorar de vik- tigaste kunderna, och får behålla ansvaret i form av försörjningsplikt gentemot de olönsamma.

Även inom posttjänsteområdet har vi sett hur avregleringarna har stimulerat utvecklingen av nya tjänster och nya produkter. Vad vi också ser är en mer flexibel attityd från Postens sida, där i synnerhet mer perifera områden i viss utsträckning har utvecklat egna modeller för att dels lösa de uppgifter man är ålagd och dels för att finna nya marknader med främsta syfte att undvika sysselsättningsminskningar.

7. Konklusioner

I denna rapport har avregleringamas regionala konsekvenser för utbudet inom post-, tele- och flygtrafiksektorema analyserats. En central ansats har varit att genomföra detaljerade fallstudier i sex typorter. Den övergripande frågeställningen har varit om avregleringarna av de nämnda sektorerna inneburit att de regionalt betingade skillnaderna i utbud och pris har ökat eller inte.

Flera slutsatser har kunnat dras. Först skall emellertid sägas något om slutsatsemas karaktär. Undersökningen baserar sig på kvantitativa och kvalitativa data insamlade under en intensiv period strax före och strax efter sommaren 1996. För flera av de studerade sektorerna har av- regleringarna således bara några få år på nacken. För andra sektorer finns fortfarande regleringar som är viktiga för utbudets regionala utveckling (framför allt gäller detta inom post- och telesektorema). Detta leder till att man dels kan anta att det är litet tidigt att upprätta något bokslut över avregleringamas regionala konsekvenser, dels måste konklusionerna ta i beaktande att flera viktiga element i vissa sektorer fortfarande är reglerade. Slutligen är det också viktigt att märka att den avregleringsprocess vi diskuterar också sammanfaller med en mycket kraftig nedgång i den ekonomiska konjunkturen i allmänhet, vilket också manar till en viss försiktighet vad gäller alltför allmänna slutsatser.

Konstateras kan ändå att avregleringarna har haft regionala konse- kvenser för utbudet. Konsekvenserna kan avläsas tydligast i den sektor där avregleringen varit mest genomgripande — nämligen inom inrikes- flyget — medan de sektorer som ännu har betydande regleringar av pris och utbud — post- och teleområdena — uppvisar mindre tydliga och mer motsägelsefulla utvecklingsdrag.

Förändringarna har berört alla aspekter av utbudet — frekvens, reliabilitet och regularitet — och priset. De tydligaste skillnaderna är mellan, å ena sidan, storstadsområdena (i undersökningen kallade nationella centra) och, å andra sidan, de perifera orterna. Vissa skillnader har också uppvisats för de regionala centra, men bilden där är mer motsägelsefull.

Orsakerna till att de regionala skillnaderna har uppkommit är flera: För det första missbrukar de tidigare monopoloperatörema sin ställning på marknaden vilket leder till att de marknader där konkurrensen är mindre intensiv missgynnas. För det andra finns det tendenser till att konkurren- sen koncentreras till de ekonomiskt mest intressanta marknaderna, där de nya aktörerna skapar nischmarknader och ”äter russinen ur kakan”. För det tredje finns motstridiga tendenser vad gäller den ökade flexibilitet som avregleringen har skapat. I en del fall har bristen på konkurrens och på dess positiva effekter stimulerat till samarbete och nytänkande vilka har uppvägt andra mer negativa konsekvenser av avregleringarna i perifert belägna regioner.

Mot bakgrund av detta kan man konstatera att det ur ett regionalt perspektiv dels är viktigt att de tidigare monopolaktörema hindras att missbruka sin marknadsposition genom att eftersätta servicen på icke konkurrenspräglade marknader. Vidare är det viktigt att skapa ett system som gör att alla aktörer på en marknad bidrar till att vidmakthålla infrastrukturen ifråga i sin helhet.

Sammantaget kan man säga att avregleringamas konsekvenser är starkt beroende av hur långt och på vilket sätt marknaderna har avreglerats. De mest negativa konsekvenserna har hittills kunnat studeras inom den inrikes flygtrafikens område. Mindre uttalade konsekvenser har spårats för postens och telemarknadens områden. Regleringarna ifråga om pris och utbud för dessa områden bedöms som centrala för den faktiska utvecklingen. Det är viktigt att en förändring i dessa regleringar uppmärksammar de regionala konsekvenser man har kunnat iaktta på andra områden och anpassar en regleringsstruktur till regionala variationer i marknadernas styrka och att regleringsstrukturen ges flexibilitet i förhållande till den tekniska utvecklingen.

En ny regleringsstruktur bör mot denna bakgrund sträva efter att staten definerar de tjänster (inte den teknik) som bör vara tillgängliga för alla överallt — eller alternativt, vilka skillnader i denna som kan accepteras — och att staten tar ett ansvar för att konkurrensens positiva effekter kan få en bättre geografisk spridning — exempelvis genom att infrastrukturdelama av tjänsteproduktionen hanteras av en särskild myndighet och att ett konkurrensneutralt finansieringssystem för dessa upprättas. Vidare bör man överväga att med geografisk utgångspunkt urskilja vissa marknader och genom upphandling av tjänsteproduktionen övergå från ett system med konkurrens på marknaden till ett system med konkurrens om marknaden.

Litteraturförteckning

AC-Net, 1995, Projekt AC—Net, Gemensamt telefoni- och datanät inom Västerbottens län. Beslutsunderlag.

Baltagi, B, Griffin, J. & Rich, D, 1995, Airline deregulation: The cost pieces of the puzzle, International Economic Review 35, pp. 245-60.

Bergendahl—Gerholm, M. & Hultkrantz, L. 1996, Nästa steg i tele- politiken, Ds 1996: 29, ESO rapport.

Dagens industri, 1995-06-02.

Ds 1996:38 , Moderna telekommunikationer åt alla, Kommunikations- departementet.

Evans,W., Froeb, L. & Werden, G., 1993, Endogeneity in the con— centration price relationship: Causes, consequenses, and cures, The Journal of Industrial Economics, 41, pp. 431-38.

Fölster, S. (Red.), 1993, Sveriges systemskifte i fara? Erfarenheter av privatisering, avreglering och decentralisering. Industriens Utrednings- institut.

Hallin, G. 1995, Ändrade villkor för Nordens infrastrukturtjänster: Regionala konsekvenser? NordREFO Working Paper, no. 1995:6.

Hallin, G. 1996, Avreglering och regional utveckling. Institutionella förändringar iNordens kommunikationssektorer och regionernas utveck-

lingspotential (preliminär titel, publiceras i NordREFOs rapport-serie 1996 eller 1997).

Hultkrantz, L. 1993, Konkurrens i naturliga monopol? Ekonomisk teori och reformerna av Sveriges infrastrukturbranscher. Forskningsrapport N. 36, Fackföreningsrörelsens institut för ekonomisk forskning.

Hurdle, G; et al 1989, Concentration, potential entry, and performance in the airline industry. The Journal of Industrial Economics 38, pp. 119- 139.

Konkurrensverket, 1996, Avreglering m: inrikesflyget, Rapport l996:l. Luftfartsverket, 1994, Inrikesflygets avreglering — tvåårigt perspektiv, P rapport 2/94.

Luftfartsverket, 1995, Biljettprisutvecklingen :" inrikesflyget januari 1992 till september 1995, Stencilmaterial, författat av Brobeck, H. & Lundvall, D. Luftfartsverket.

Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1995, Ett lyft för flyget? Avregleringens ejfekter för flyget i Norrbotten och förslag till åtgärder, Rapportserie, 5/1995.

Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1996, Om vingarna bär... Avregleringen av inrikesflyget och dess regionala ejfekter i Norrbotten — en uppfölj- ning, Rapportserie, 8/1996.

NUTEK, 1995, Avregleringarnas regionala effekter. En litteraturstudie. NUTEK R: 1995z32.

Olsen, 0. J. 1993, Regulering af ojfentlige forsyningsvirksomheder i Danmark, Jurist og Okonomforbundets Forlag.

Post- och Telestyrelsen, 1995, Postmarknaden i Sverige och riks— täckande kassaservice — en beskrivning, Rapport från PTS, 1995-08—31.

Regeringens proposition 1990/91:87. Riksrevisionsverket, 1995, Två år med telelagen, RRV rapport 1995331. Rothstein, B. 1994, Vad bör staten göra? SNS förlag.

SOU 1990:58, Konkurrens i inrikesflyget, Civildepartementet.

Appendix

Förteckning över intervjuade

Följande information: Namn, företag, befattning, företagets lokalise- ringsort, plats (om avvikande från företagets lokaliseringsort) och tid för intervjun.

Bo Gustavsson, Telia Nära AB, vice VD, Göteborg, Stockholm, maj 1996 Bruno Forsén, Telia Publi Com AB, teknisk dir., Norrköping, maj 1996 Ingemar Bengtsson, Telia Företag AB, Malmö, marknadschef, juni 1996 Staffan Holmer, Telia Mobitel AB, marknadschef, Haninge, juni 1996. Torbjörn Lind, Telia MegaCom AB, Stockholm, juni 1996 Pelle Hjortblad, Tele2 AB, Stockholm, juni 1996 Fredrik Berglund, Comviq, marknadschef, Stockholm, juni 1996 Bengt Kruth, Postbolagen AB, VD, Stockholm, juni 1996 Håkan Olsson, CityMail AB, Stockholm, juni 1996 Jan Palmér, Skyways, Arlanda, juni 1996.

Organisatoriska förändringar inom sektorn företagstjänster — regionala konsekvenser

Göran Sandbäck Elisabeth Wallman

Innehåll 1 Utgångspunkter .................................... 175 l . l Uppdraget .................................... 175 1.2 Inriktning och avgränsning ........................ 175 1.3 Arbetsmetod och arbetsmaterial .................... 176 2 De regionala utvecklingsfondema ...................... 177 2.1 Näringspolitik och regionalpolitik som upphov till fonderna .................................. 177 2.2 Vad innebar 1970—talets decentralisering inom näringspolitiken? ............................... 178 2.3 Utvecklingsfondema ............................ 178 2.4 Erfarenheter av 15 års decentraliserad näringspolitik ...... 179 2.4.1 Erfarenheter av utvecklingsfondema ................. 180 2.5 Näringspolitik, regionalpolitik och skapandet av ALMI Företagspartner AB ........................ 181 2.6 Motiv för skapandet av ALMI Företagspartner AB ....... 182 3 Ny näringspolitik och regionalpolitik .................... 184 3 . l Näringspolitik ................................. 184 3 .2 Regionalpolitik ................................ 188 3.3 Regionala aktörer och samverkansfrågor .............. 191 3.4 Regionala konsekvenser .......................... 192 3.5 Den näringspolitiska rollen ........................ 193 3.6 Verksamhetsstatistik ............................ 193 3.7 Effekter ..................................... 196 3.7.1 Interna effekter ................................ 198 3.7.2 Externa effekter ................................ 200 4 Förändringens regionala konsekvenser sedda utifrån REKO-STATs kriterier ....................... 204 4.1 Jämförande studie (Samhall) ....................... 210 5 Bolagiseringen som instrument för regional anpassning ..... 213 6 Slutsatser ......................................... 216

Appendix ........................................... 220

1.1

Utgångspunkter

Uppdraget

Statskontoret har haft i uppdrag:

att

att

att

att

att

ge en översiktlig beskrivning av statens regionala närings- livsstödjande verksamheter,

specifikt för de regionala utvecklingsfondema (UF) och ALMI Företagspartner AB beskriva och analysera föränd- ringamas motiv, omfattning och karaktär,

belysa hittillsvarande regionala effekter med empiriskt mate- rial,

värdera utfallet av förändringarna med utgångspunkt från utredningens kriterier på regional utveckling,

diskutera förändringen som instrument för regionalpolitisk anpassning av verksamheten.

Syftet med studien har varit att bidra till förståelsen av de mekanismer och processer som bidrar till förändrade regionala villkor, ökade regio- nala obalanser eller större regional dynamik samt vilka mönster och speciella problem som uppstår vid en förändring av associationsform från stiftelse till aktiebolag.

1.2

Inriktning och avgränsning

Konsekvenserna för regionalpolitiken skall enligt REKO—STAT-utred- ningen sammanfattas i följande punkter:

grundläggande välfärd, sysselsättning, servicetillgänglighet för hushållen, tillväxtbetingelser för företagen samt,

graden av mobilisering av regionala resurser.

u:.uwwv—

Utvecklingsfondema och ALMI har på olika sätt bidragit till att de regionalpolitiska målen uppfylls. Det är dock svårt, för att inte säga omöjligt att mer precist urskilja det bidrag som respektive organisation givit till måluppfyllelsen. Studien har därför koncentrerats till att främst gälla utvecklingsfondemas och ALMIs bidrag till kapitalbild- ning. I detta ingår studier av nya låneformer samt dessas betydelse för uppfyllelsen av de ovan angivna målen. De regionala variationer som har uppstått inom bolagen har vi skildrat i fallbeskrivningar (avsnitt 3.7). Med anledning av bytet av asociationsform har också speciell uppmärksamhet ägnats åt styrelseform och ledning och vilka konse- kvenser förändringarna fått för regionerna. Bolagiseringen av Samhall skildras för att ge möjlighet till en jämförelse med en motsvarande förändring med något andra konsekvenser (avsnitt 4.1).

1.3 Arbetsmetod och arbetsmaterial

Studien bygger förutom på befintligt material, som verksamhetsbe- rättelser och årsredovisningar m.m., i huvudsak på data som samlats in genom en enkät till samtliga utvecklingsbolag samt intervjuer med företrädare för moderbolaget, NUTEK, centrala företrädare för närings- livsorganisationer samt Svenska kommunförbundet och Landstingsför- bundet. Enkäten omfattar såväl statistiska uppgifter som frågor om verksamheten och om erfarenheter av bolagiseringen. Statistikunderla- get för utvecklingsfondema avsåg att komplettera ett material som tidigare samlats in av SIND/NUTEK och Landstingsförbundet. Detta material bedömde vi som alltför översiktligt. Vi kan dock konstatera att det samlade materialet fortfarande har brister, särskilt för sådana områden där utvecklingsfondema haft problem.

I sju län har intervjuer genomförts med de regionala ALMI—bolagen samt med företrädare för offentlig sektor och näringsliv.

De översiktliga beskrivningarna av statens näringslivsstödjande verksamhet (avsnitt 3.1 och 3.2) utgår från det material som redovisas i litteraturlistan. Där återfinns bl.a. närings- och regionalpolitiska mål och riktlinjer.

2 De regionala utvecklingsfondema

2.1 Näringspolitik och regionalpolitik som upphov till fonderna

Bakgrunden till bildandet av utvecklingsfondema år 1978 var att den då aktuella regionalpolitiken influerade till en mer aktiv näringspolitik. I det regionalpolitiska handlingsprogrammet 1972 (prop l972:111) fanns också inskrivet att bland åtgärderna för en utveckling av den regionala strukturen ingick en expansion av den offentliga sektorn. Inom ramen för regionalpolitiken hade statliga myndigheter utlokalise- rats.

De näringspolitiska insatserna på regional nivå skulle breddas och byggas ut. Satsningen kom i hög grad att gälla de mindre och medel- stora företagen dvs. företag med färre än 200 anställda, vilka utgjorde mer än 99 procent av antalet företag och svarade för hälften av all sysselsättning i det svenska näringslivet. Det innebar att mer än 1 mil- jon människor var anställda i sådana företag. På många orter var dessa företag av avgörande betydelse för utkomstmöjlighetema och för orter- nas möjlighet att överleva. I takt med att samhällets näringspolitiska aktiviteter ökade tillkom ett stort antal nya stödformer och nya institu- tioner skapades. Möjlighetema för småföretagen att överblicka utbudet försvårades. Redan tidigare hade dessa företag fått lättnader i kapital- beskattningen. Insatserna för att främja produktfömyelse och mark- nadsföring fick hög prioritet. Samtidigt satsades 40 mkr i uppbyggnad av två regionala investmentbolag dels för Värmland—Bergslagen dels för mellersta Norrland. Staten och bankerna drev också Företagskapital AB som skulle ge kapitaltillskott till de små och medelstora företagen. Genom att skapa utvecklingsfondema ville statsmakterna öka samord- ning och korta kontaktvägama.

2.2 Vad innebar l970—talets decentralisering inom näringspolitiken?

I 1977 års näringspolitik ingick åtgärder för att främja de mindre och medelstora företagens utveckling (prop 1977/78:40). Denna verksamhet hade tidigare skötts av företagarföreningama som var ekonomiska föreningar. I propositionen fanns decentraliseringsmålet inskrivet. De näringspolitiska besluten skulle decentraliseras i syfte att förkorta kontaktvägama mellan myndigheter och de berörda företagen.

En huvudman för ett näringspolitiskt organ borde också finansiera verksamheten. I praktiken var det endast landstingen som kunde ta det offentliga regionala ansvaret. Kommunerna var för små. Landstingen utökade därmed sitt kompetensområde till att omfatta även näringslivs- stödjande verksamhet. Lämplig associationsform för självständigt agerande organ utreddes. Företagarföreningarna skulle få en ny roll i samhällets näringspolitik. Formen ekonomisk förening bedömdes inte vara lämplig för denna nya roll. En övergång till stiftelse ansågs med- ge att verksamheten kunde bedrivas med krav på flexibilitet och an- passning till de särskilda förhållanden som rådde i varje län och den organisatoriska anknytningen till landstinget kunde garanteras. Det bedömdes som viktigt att näringspolitiken fick en så bred förankring som möjligt. Förslaget i företagareföreningsutredningens betänkande Utbyggd regional näringspolitik (SOU 1977:3) om att landstingen till- sammans med staten skulle bli huvudman fann det föredragande stats- rådet både naturligt och nödvändigt.

Ett liknande resonemang låg till grund för beslutet år 1977 att staten med landstingen genom Samhallföretagen övertog ansvaret för alla verkstäder för skyddat arbete, kontorsarbetscentraler etc. Vid den reformen bildades dock en central stiftelse utöver regionala stiftelser för skyddat arbete i varje län.

2.3 Utvecklingsfondema

Utvecklingsfondema formades således på 1970—talet. Företagare- och föreningsutredningen förordade i sitt ovan nämnda betänkande att en ökad samordning på regional och lokal nivå av de näringspolitiska insatserna borde ske.

Föreningarna hade med anslag från staten bedrivit företagsservice samt beviljat kreditstöd i olika former. Enligt utredningen var det inte

lämpligt att föreningarna hade myndighetsutövning som uppgift. Föreningsforrnen uppfyllde inte de krav på möjligheter till styrning som man borde ha på en basorganisation för samhällets regional- och näringspolitik. Lämplig associationsform bedömdes i stället vara stiftel- sen. Den organisatoriska förankringen till näringslivet kunde ordnas via styrelserepresentationen. Stiftelserna skulle ha stor självständighet gent- emot huvudmännen. Stiftama skulle bara sätta ramarna. Kapitalutlå- ningen till små och medelstora företag låg centralt hos bl.a. Statens utvecklingsfond och Investeringsbanken. Denna kapitalförvaltning ville man också regionalisera. För att utvidga möjligheterna till kredit till delvis nya ändamål och på delvis nya villkor sammanfördes och regio- naliserades Statens hantverks- och industrilånefond och Statens utveck- lingsfond. Huvudmannaskapet för finansieringen flyttades från staten till landstingen. Fondernas medel tillsammans med 200 mkr i nytt kapital, sammanlagt 322 mkr utgjorde de regionala utvecklingsfonder- nas startkapital.

Utvecklingsfondema tillkom 1 juli 1978 genom att företagar-före- ningarna ombildades till stiftelser; 24 självständiga stiftelser med staten och landstingen samt Malmö och Göteborgs kommun som huvudmän. Landstingen tillsatte hela styrelserna. Företagarföreningamas statliga anslag på 58 mkr till företagsservice, rådgivning och information, övertogs av stiftelsema.

Varje fond fick medel ur Statens utvecklingsfond samt anslag för företagsservice från stiftarna. År 1992 hade fonderna vuxit till 2,6 mdkr. Intäkterna var 550 mkr, varav staten bidrog med ca. 25 procent genom anslag.

2.4 Erfarenheter av 15 års decentraliserad näringspolitik

Näringspolitiken ska påverka företagens tillväxt, effektivitet, struktur och lokalisering och kan ses som ett instrument för politikernas am- bitioner att tygla marknadens omvälvande krafter. Strukturomvand- lingen sker emellertid i olika takt i skilda delar av landet. Den bestäms till största delen av företagsbeslut, vid vilka regionala konsekvenser i regel inte beaktas. Den generella politiken får också skiftande lokala och regionala konsekvenser. Den av NUTEK anlitade forskaren Roger Henning bedömde i boken ”Näringspolitik i obalans” att den regionala utvecklingen under mitten på 80—talet mer påverkades av lokalisering av högre utbildning och forskning än av ren lokaliseringspolitik.

Utvecklingen av den nationella näringspolitiken under 1980—talet innebar ett brott med den industristödspolitik som bedrevs under 1970—talets senare hälft. Industridepartementets s.k. akutmottagning stängdes. Pendeln svängde tillbaka till en mindre aktiv roll.

2.4.1 Erfarenheter av utvecklingsfondema

Decentraliseringen av ansvaret för utvecklingsfondema resulterade bl.a. i att ägaren, staten, fick svårt att göra sin röst hörd i styrelserna vilka tillsattes av landstingen. Stiftelseformen öppnade för ett självständigt agerande och den policyfunktion som utövades av NUTEK var svag vilket medförde att statens mål och riktlinjer inte omsattes på fältet på det sätt som hade förutsatts. Statens förväntningar på mer företagsser- vice och strategisk rådgivning samt högriskfinansiering förverkligades inte. Utvecklingen skulle kunnat tjäna som ett exempel i implementa- tionsforskningen som säger att det på intet sätt är självklart att politis- ka beslut verkställs i enlighet med politikernas intentioner.

Det har framgått, bl.a. i utvecklingsfondsutredningens betänkande ( SOU 1993:70 ) att fondernas mål upplevdes som oklara. Fonderna skulle ge små och medelstora företag subventionerade insatser samti- digt som de generella besparingsdirektiven ställde krav på att fonderna i ökad omfattning skulle ta betalt för sina tjänster genom en avgifts- finansierad konsultverksamhet. De fonder som fortsatte de ursprungliga småföretagspolitiska insatserna med information, nyföretagarinsatser och finansiering på områden där privata konsulter inte kunde arbeta fann att verksamheten måste krympa p.g.a. realt sjunkande anslag.

Styrelsema fungerade olika i skilda län och de verkställande direk- törerna i fonderna hade stort utrymme för egna policybeslut. Det upp- stod en skillnad mellan länen inte bara i fråga om vilka tjänster som var avgiftsbelagda utan också när det gällde vilka uppgifter som ingick i verksamheten. Verksamheten var mycket individberoende. Det fanns också en konflikt mellan regionala sysselsättningspolitiska mål och nationella näringspolitiska ambitioner. Den lokala näringslivsföran- kringen var svagt utvecklad. Det fanns en utbredd föreställning om att utvecklingsfondema tog sig an företag på fallrepet på bekostnad av företag med utvecklingspotential. Det blev en allmän uppfattning att framgångsföretag inte borde vända sig till fonderna på grund av risken att få en stämpel på sig som mindre framgångsrika.

2.5 Näringspolitik, regionalpolitik och skapandet av ALMI Företagspartner AB

Den 1 juli 1994 skapades ALMI Företagspartner AB som en ersättning för utvecklingsfondema. ALMI skulle ge stöd till små och medelstora företag. Både inom näringspolitik och regionalpolitik anses små och medelstora företag ha de jämförelsevis största tillväxtmöjlighetema. ALMI bör därmed vara en viktig aktör inom både näringspolitik och regionalpolitik. ALMIs roll är att medverka till en effektiv riskkapitalförsörjning och i övrigt stödja tillväxten i företagen.

Motivet för att förändra utvecklingsfondema från stiftelser till ALMI Företagspartner AB med regionala utvecklingsbolag var att effektivisera verksamheten. Man kan se förändringen som en återgång från decentralisering till en mer central statlig styrning.

Förändringen av utvecklingsfondema till ALMI kan ses som ett resultat av en omvärdering av sjuttiotalets decentraliseringsmodell. I omvärderingen har frågan ställts hur en rimlig fördelning av beslut och ansvar för sysselsättning och näringsliv mellan nationell, regional och lokal nivå skall utformas? Frågan om hur beslut och ansvar skall för- delas mellan nivåerna är kopplad till hur stora skillnader mellan regio- nerna som kan accepteras. Nationell styrning ger möjlighet till omför- delning mellan regioner. Decentralisering får å andra sidan differentie- ring som följd. Problem uppstår när den regionala nivån fungerar otill- fredsställande. Skall den nationella nivån gå in och korrigera när allt- för stora avvikelser uppträder eller skall de lokala och regionala organen ta sitt ansvar fullt ut?

Efter 15 års erfarenhet av decentralisering av näringspolitiken sker är 1994 en förändring, en uppstramning genom mer av statlig styrning av företagsstödet. Man går in i ny fas där näringspolitiken prioriterar mer effektiv verksamhet, anpassad till näringslivets krav och i vars utformning näringslivet tar aktiv del.

2.6 Motiv för skapandet av ALMI Företags- partner AB

I utvecklingsfondsutredningens direktiv (199312) ifrågasattes om det var nödvändigt att bedriva rådgivnings- eller finansieringsverksamhet riktad till små och medelstora företag. När direktiven skrevs ansågs generella åtgärder t.ex. i form av skattesänkningar vara en bättre väg att stödja företag.

Under början av 1990—talet hade staten dessutom skapat en ny stru- ktur med riskkapitalbolag och fattat beslut om ett system med s.k. nyföretagarlån där målsättningen var att bygga upp en effektiv riskkapitalmarknad med minimal statlig inblandning. I denna struktur ifrågasattes behovet av utvecklingsfondema. Ett antal nya finansie- ringsforrner hade tillskapats och rådgivningsverksamheten skulle kunna tillhandahållas av marknaden. Utvecklingsfondsutredningen skulle bl.a. behandla frågan om det fanns ett fortsatt behov av utvecklingsfondema och i så fall skulle alternativa lösningar presenteras. Bland annat skulle utredningen överväga om verksamheten kunde samordnas med andra statliga regionala organ. Utredningen förordade en fortsatt verksamhet i delvis ny skepnad.

Skapandet av ALMI Företagspartner AB

Den organisation som regeringen föreslog (prop 1993/94:40) stämde i stort överens med utredningens förslag. Organisationen skall ses som en del av det nätverk av marknadskompletterande, ej konkurrerande organ för rådgivning och finansiering som staten skulle medverka i. Avtalen med landstingen sades upp. Stiftelserna avvecklades och huvuddelen av förmögenheten återfördes till staten. Rådgivning och finansiering på regional nivå organiserades i form av nya regionala aktiebolag. Staten bildade ett centralt aktiebolag med uppgift att all- mänt verka för företagsutveckling, äga aktier i de regionala bolagen samt fullgöra samordningsuppgifter avseende de regionala bolagen och medelstilldelning till dessa. Moderbolaget utser hälften av styrelsen i de regionala bolagen i samverkan med vissa näringslivsorganisationer. Landstingen har fortsatt som ägare, oftast med 49 procent av aktierna. I några fall ingår även kommuner som ägare.

De regionala utvecklingsbolagen skall också i fortsättningen vara inriktade på små och medelstora företag och bedriva informations- och

rådgivningsverksamhet mot samtliga branscher. Resurskrävande insat- ser, som företagsutveckling, finansiering och finansieringsrådgivning skall dock inriktas mot företag med lönsamhets— och tillväxtpotential. Utvecklingsbolagen skall syssla med såddfinansiering av små tillväxt- företag. Nödvändiga prioriteringar skall göras med hänsyn till den regionala näringsstrukturen.

De regionala bolagen fortsätter utvecklingsfondemas verksamhet med finansiering på hög risknivå och i olika former. Finansieringsverk- samheten har utökats främst med s.k. Q—lån, dvs. nyföretagarlån till kvinnor samt med designbidrag.

Den centrala kapitalförvaltningen innebär att moderbolaget förvaltar medlen och avgör hur dessa skulle fördelas över landet. Utvecklings- bolagen bedriver finansieringsverksamheten i kommission åt moderbo- laget.

3 Ny näringspolitik och regionalpolitik

3.1 Näringspolitik

Näringspolitik är inte ett entydigt begrepp. Näringspolitiken kan sägas ingå som en del av regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken. Man kan också se regionalpolitiken som en speciell aspekt av närings- politik och arbetsmarknadspolitik och att regionalpolitik utövas med bl.a. näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Statens uppgift är bl.a. att fastställa ekonomins spelregler samt att skapa drivkrafter för tillväxt och förnyelse i näringslivet. Staten skall också komplettera näringslivet genom att svara för infrastruktur samt korrigera för marknadsimperfektioner. Det senare gäller där de före- tagsekonomiska kostnaderna och intäkterna skiljer sig från de sam- hällsekonomiska. Staten bör ansvara för makroekonomisk stabilitet och för en god infrastruktur. Det innebär att förutom kommunikationer avlopp, energi och skolor etc. behövs också ett bredare perspektiv som omfattar t.ex. miljö, socialt och politiskt stabilt samhälle, effektiv risk- kapitalförsörjning och sunda arbetsmarknadsregler.

I regeringens s.k. sysselsättningsproposition (prop 1995/96:222) sägs att näringspolitik i vid mening syftar till att främja en långsiktig och uthållig ökning i materiell levnadsstandard genom att främja för- nyelse och tillväxt i näringslivet. Därmed läggs också en grund för tillväxten av lönsamma och tryggajobb. För att säkra en sådan tillväxt läggs ett program fram för småföretagsutveckling, förnyelse och till- växt, för utökat östersjösamarbete samt omställning till hållbar utveck- ling. Det framhålls att Sverige blivit alltmer integrerat i ett komplext ekonomiskt system, vilket innebär förändrade villkor för företagande. Förmågan till förnyelse och anpassning till snabbt förändrade förut- sättningar är en nyckelfaktor för konkurrens, sysselsättning och väl- färd.

Ett övergripande mål i den s.k. nya regionala näringspolitiken, som bl.a. kommer till uttryck i ovannämnda proposition, är att effektivare utnyttja befintliga organ inom olika samhällssektorer genom bättre samverkan och helhetssyn. Viktiga resurser inom regional- och

näringspolitiken är länsstyrelsernas del i anslaget för regionalpolitiska åtgärder och en miljard kronor för ett tvåårigt program för småföre- tagsutveckling som riksdagen anslagit (rskr 1995/96:307). Av den miljard som anslagits till företagsutveckling skall 500 mkr användas för tillfälligt småföretagsstöd.

De mindre företagen, i synnerhet inom tjänstesektorn förväntas framgent svara för merparten av de nya arbetstillfällena. Övervägande delen av företagen växer inte alls. För att klara sysselsättningen är det alltså viktigt att få fler företag och fler företagare och fler s.k. tillväxt- företag.

Det gäller att förändra förutsättningama för att starta företag och för små företag att växa. Hög kompetens både hos de anställda och i led- ningen för företagen är enligt sysselsättningspropositionen av avgöran- de betydelse för företagens förmåga att utvecklas och växa. Vissa kompetensutvecklande insatser görs inom ramen för bl.a. verksamheten i ALMI Företagspartner AB. Det är dock angeläget att ytterligare höja företagsledningarnas kompetens. Regeringen avser därför att överväga dels hur ALMI och andra berörda organ inom ramen för befintliga resurser ytterligare kan stärka managementutbildningen bland småföre- tagarna och dels om det är lämpligt att skapa särskilda organ för detta. Vidare bör enligt propositionen undersökas vilka möjligheter till sam- verkan som finns med högskoleinstitutioner med inriktning på små och medelstora företag.

Regeringen satsar för närvarande på ett treårigt program för små- företagsutveckling. Det skall bli enklare att starta och driva företag. Satsningar görs på åtgärder för kunskapsöverföring och teknikspridning och inrättande av industriella utvecklingscentra. Kvinnors företagande uppmärksammas särskilt. Ytterligare medel tillförs för en fortsättning av det s.k. tillfälliga småföretagarstödet.

I budgetpropositionen 1994/95 beskrevs näringspolitiken ha tre roller, nämligen stödjande, utvecklande och pådrivande samt effektivi- tetsfrämjande.

Den stödjande rollen omfattade stödet för att främja nyföretagande och bidra med riskkapital till små och medelstora företag samt att bidra till utvecklandet av exporten. Det gällde att undanröja expan- sionshinder som t.ex. brist på kapital, information och service. Denna roll kunde också innefatta skattepolitik. Regeringen avsatte budgetåret 1995/96 en ram på 2 mdkr i skattelättnader för små och medelstora företag. Staten skulle inom en treårsperiod utforma olika åtgärder för att bygga upp nätverk mellan forskningsinstitut, regionala utvecklings— bolag och universitet. Småföretagarråd tillskapades också.

Den utvecklande och pådrivande rollen omfattade inriktningen av FoU- insatser och teknikspridning. Där var programmet inriktat på att ut- veckla basteknologier som informationsteknik, matrialteknik och bio- teknik. De områden där Sverige bedömdes ha en stark position interna- tionellt innefattades också. Det gällde produktionsteknik, transporttek- nik, miljöteknik och vidareförädling av skogsråvara. Med ett stiftelse- kapital på 20 mdkr kronor hade 19 forskningsstiftelser bildats. Dessa skulle främja forskning, innovationer och teknikspridning. Den mänsk- liga kompetensen måste också utvecklas. Genom EU hade Sverige också möjlighet att deltaga i EUs ramprogram för FoU och småföre- tagsprogrammen.

Den effektivitetsfrämjande rollen handlade om lagstiftning mot konkurrenshinder samt avregleringar. Förutsättningar var vidare till- gång till en väl fungerande infrastruktur. Ekonomins spelregler borde vara stabila så att planering för framtiden underlättades.

Enligt budgetpropositionen för år 1997 (prop 1996/9711 Utgiftsom- råde 24, Näringsliv) är näringspolitikens främsta uppgift att medverka till en halvering av den öppna arbetslösheten till 4 procent år 2000. Regeringen avser att även under 1997 fortsätta de hittillsvarande in- satserna för att utveckla småföretag i syfte att de skall kunna bidra till en högre tillväxt och sysselsättning. En ny tillväxtorienterad regional näringspolitik utvecklas bl.a. genom satsning på landsbygden med inriktning turism, livsmedelssektor och skogssektor. Ytterligare åtgär- der för att främja framväxt av kunskapsintensiva mindre företag skall vidtagas. Det sker, enligt propositionen, bl.a. genom ALMI Företags- partner AB, NUTEK och Turistdelegationen.

F öretagsstödets omfattning

Företagsstödet uppgick enligt Företagsstödsutredningen ( SOU 1996:69 ) år 1994/95 till ca. 6,1 mdkr kr. Av detta belopp utgjorde 3,9 mdkr AMS medel och 1,7 mdkr regionalpolitiska medel, resten 500 mkr var näringspolitiskt stöd.

Enligt NUTEK Analys har industristödet beloppsmässigt inte för- ändrats nämnvärt från 1989/90 till 93/94 (från 5,5 mdkr till 5,0 mdkr) men mixen visar på förändringar mellan de olika typerna av stöd. Industristödets fördelning redovisas i följande tabell. Industristödets nettokostnader i löpande priser, fördelade på ändamål, mkr, %.

Tabell ]. Industristödets nettokostnader i löpande.

_j; 1989/90 1989/90 1993/94 1993/94 %

Stöd till 3 smäföret.

Regionalt stöd 1891 1052

_" _—

EKN- -garantier

Summa. Industristöd

Källa: NUTEK Analys

Av tabellen framgår att det regionala stödets andel minskat från 35 procent till 21 procent under fem år medan arbetsmarknadsstödet ökat från 9 procent till 46 procent under samma period. Övrigt stöd och företagsspecifikt stöd har också fått en betydligt mindre andel av stöd- pengarna medan stödet till småföretagen ökat med några procenten- heter. Under denna beteckning registreras främst utvecklings-fonder- nas, numera de regionala utvecklingsbolagens stöd. I propositionen om en ny småföretagspolitik (prop 1991/92:51) föreslogs avveckling av

branschstöd och att selektiva åtgärder skulle begränsas till de mest strategiska områdena. Politiken skulle bli mer generell.

Även i OECD—länderna har omorienteringen av näringspolitiken inneburit att länderna gått från en selektiv stödpolitik till en mer gene— rell för att underlätta omställningar. Den senaste tendensen är att man återigen går ett steg tillbaka i insikten om att de generella stöden blir för dyrbara. Den ovan nämnda företagsstödsutredningen ansåg att det näringspolitiska stödet var av begränsad omfattning men hade en ade- kvat inriktning. Den regionalpolitiska satsningen däremot borde för- ändras i en mer tillväxtbefrämjande riktning. De generella elementen borde vika för mer projektspecifika satsningar.

3 .2 Regionalpolitik

Enligt regeringens proposition (prop 1994/95:161), Regionalpolitik, skall de övergripande målen för regionalpolitiken vara uthållig tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för med- borgarna i hela riket. Regionalpolitikens viktigaste uppgift är att bidra till sammanhållning så att alla regioner som ingår i nationalstaten Sverige kan bidra till landets utveckling.

Regionalpolitiken ska främja uthållig ekonomisk tillväxt genom att ta vara på befintliga resurser och bygga vidare på naturliga förutsätt- ningar för produktion. Här har regionalpolitiken samma mål som näringspolitiken.

Regionalpolitiken ska också medverka till en jämn fördelning av välfärden. Det betyder att människor i olika delar av landet ska ha en likvärdig standard.

Regionalpolitiken bör vidare leda till valfrihet genom att göra det möjligt för människor att bo och arbeta i olika delar av landet.

I nuvarande situation finns det enligt propositionen skäl att särskilt lyfta fram det ekonomiska tillväxtmålet. En balanserad regional utveckling är viktig för en starkare tillväxtorienterad politik. Hela landets resurser måste tas tillvara och alla delar av landet ges möjlig- heter att utvecklas. Från samhällsekonomisk synpunkt är det därför viktigt att alla regioner får en väl differentierad arbetsmarknad. Regio- nal balans bedöms främja sarnhällsekonomisk tillväxt.

Följande punkter anges i propositionen som riktlinjer för det regionalpolitiska arbetet:

— samordnad sektorspolitik, — lokal mobilisering, — koncentration av resurserna.

Det är brukligt att skilja på den ”lilla” och den ”stora” regionalpoliti- ken. Olika former av företagsstöd utgör den största delen av den lilla regionalpolitiken. Därutöver ingår medel som länsstyrelserna förfogar över för regional projektverksamhet samt en del av medfinansieringen av EU:s strukturfondsprogram. Med den stora regionalpolitiken avses åtgärder med regionalpolitisk betydelse inom andra samhällssektorer.

För att skapa ekonomisk tillväxt krävs fler företag och företagare. Nya arbetstillfällen bör därvid i första hand kunna tillkomma i de små och medelstora företagen. I budgetpropositionen för år 1997 (prop 1996/97:1, utgiftsområde 19), Regional utjämning, sägs att företags- stöden ytterligare bör inriktas mot ekonomisk tillväxt med särskild inriktning på små och medelstora företag.

I proposition 1994/952161, Regionalpolitik, gör regeringen bl.a. bedömningen att frågor som rör samordning av regional utveckling bör ges ökad vikt. För att det regionala utvecklingsarbetet skall bli fram- gångsrikt krävs en god samverkan mellan länsstyrelse, kommun och landsting samt andra berörda regionala organ. Den regionala projektverksarnheten i länen bör ha sin grund i en långsiktig strategi och inriktas mot tillväxt.

Landshövdingarna i samtliga län har fått i uppdrag att samordna åtgärder så att en tillväxtorienterad närings- och regionalpolitik är väl förankrad hos alla berörda parter. Landshövdingama skall utifrån lokala och regionala förutsättningar ta fram konkreta, aktionsinriktade åtgärder för att bl.a. främja småföretagande och företagsutveckling. Gemensamma finansieringslösningar där flera aktörer medverkar i konkreta åtgärder skall eftersträvas.

ALMI är en av aktörerna i länens strategiarbete. I flera proposi- tioner sägs att nya arbetstillfällen främst kan skapas inom näringslivet och i de små och medelstora företagen. Målgruppen för ALMIs verk- samhet är de små och medelstora företagen. ALMI bör därför, liksom hittills, vara en viktig aktör i länens strategiarbete. ALMI bör också ha en given operativ roll vid genomförandet av fastlagda länsstrategier och programplaner.

Den s.k. regionberedningen har i sitt slutbetänkande, Regional framtid (SOU 1995127) föreslagit att det regionala utvecklingsarbetet förs över från länsstyrelserna till landstingen. Landstingen, som är hälftenägare till ALMI skulle därmed få en förstärkt plattform för sin näringslivsstödjande verksamhet. Flera av de landsting som vi varit i

kontakt med ser ALMI som landstingens operativa organ i närings- och regionalpolitiska frågor. Ett överförande av ansvaret från länssty- relserna till landstingen för det regionala utvecklingsarbetet — i enlighet med regionberedningens förslag — skulle genom den ena ägarens för- ändrade ansvar kunna innebära en mer direkt koppling för ALMI till det regionala utvecklingsarbetet. 1 proposition 1996/97:36, ”Den regio- nala samhällsorganisationen” föreslås att det regionala utvecklingsan- svar som idag ligger på länsstyrelsen förs över till ett regionalt själv- styrelseorgan i Skåne, Kalmar och Gotlands län. Vidare skall ansvaret för vissa statliga uppgifter, knutna till det regionala utvecklingsansva- ret föras över under en försöksverksamhet till den 31 december 2002. I förslaget ingår att det regionala självstyrelseorganet ska ta över ansvaret för de regionala stödmedlen. I Jämtlands län görs försök med ett samverkansorgan på regional nivå. I detta län sker ingen ändring av ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala nivån.

För ALMIs del kommer detta att innebära att länsstyrelsens bety- delse som kund praktiskt taget upphör i dessa län. Sannolikt ersätts länsstyrelsens funktion av det regionala självstyrelseorganet. Det kan även innebära ett närmande mellan den ena av ägarna, landstingen, och den politiska nivån. I detta kan möjligheter till effektiviseringar ligga men även ett ökat utrymme för ett partipolitiskt inflytande över den operativa verksamheten.

Vid kontakter med ALMI—bolagen i de berörda regionerna har bl.a. farhågor framförts om att det kan finnas en risk för ökad kortsiktighet med ett ökat partipolitiskt inflytande. Förutsättningarna för projekt- verksamheten kan därmed komma att förändras. ALMI—bolagen gör dock bedömningen att beställarvolymen på deras konsultmarknad i stort kommer att vara densamma.

Den komplikation som det nuvarande dubbla ägarskapet i ALMI ibland medfört, bedöms bestå även efter tillkomsten av de regionala självstyrelseorganen.

En ytterligare komplikation kan vara det särskilda uppdrag som landshövdingarna har att samordna och förankra tillväxtorienterade närings- och regionalpolitiska åtgärder med särskild inriktning på små- företagande. Här kan oklarheter uppstå om ansvarsfrågan i de berörda länen.

3.3 Regionala aktörer och samverkansfrågor

I betänkandet (SOU 197713) Utbyggd regional näringspolitik, som låg till grund för propositionen om utvecklingsfondema år 1978, framhölls att en ökad samordning på regional nivå av olika näringspolitiska in- satser borde åstadkommas för att minska splittringen av det statliga stödet till småföretagen. Behov av ökad samordning förelåg enligt utredningen av såväl de centrala näringspolitiska organens som lands- tingens och kommunernas kontakter med företagen. Erfarenheterna visade att företagen fann det mycket värdefullt att kunna repliera på en organisation, som kunde arbeta i nära kontakt med företagen. De en- skilda företagen fann det enligt utredningen föga ändamålsenligt att bli föremål för uppsökande stödverksamhet från flera håll. Det var svårt att få en överblick över alla de organ och aktiviteter som stod till buds. Företagen kände i regel inte till vilka stödformer som fanns och de hade sällan tid eller resurser att söka lösningar på problemen genom att kontakta olika myndigheter och organ.

Ett antal utredningar och propositioner följde under den tid utveck- lingsfondema var verksamma. Det framhölls ofta att fonderna uteslu- tande skulle arbeta med utvecklingsbara företag, dvs. sådana företag som var lönsamma eller som kunde bli lönsamma efter insatserna. I flera sammanhang påpekades att fonderna aldrig fick ge stöd på ett sådant sätt att en nödvändig strukturomvandling inom näringslivet fördröjdes.

Flera studier under senare år har belyst den bristande effektiviteten hos samhällets näringslivsstöd. Som en huvudorsak har angetts bristen på former för samordning och prioritering av olika aktörers insatser. De förslag till förbättringar som lämnats har i huvudsak rört admini- strativa rationaliseringar.

Problemen i dag är på många sätt desamma som redovisades i sam- band med den regionalpolitiska propositionen våren 1994 (prop 1993/94:140). Där angavs att de många regionalpolitiska stödformer som kanaliserades bl.a. genom länsstyrelserna inte samordnades.

Den inblick i det regionala utvecklingsarbetet som vi fått genom ett antal fallstudier och intervjuer med olika centrala företrädare för be- rörda organ ger belägg för att samordningsfrågan fortfarande har stor aktualitet.

I proposition 1994/95:161 understryker regeringen vikten av sam- verkan mellan länsstyrelse, övriga berörda regionala organ samt kommuner och landsting.

Det finns ett antal aktörer som är mer eller mindre engagerade i frågor som gäller utvecklingen av ett läns näringsliv. Behovet av

samordning i länsutvecklingsarbetet har blivit alltmer markant. Bl.a. krympande resurser i förening med internationalisering och ekonomisk integration gör att behovet av samordning blir alltmer tydligt. Ett vanligt sätt att söka tillgodose detta behov är att konstituera mer eller mindre formaliserade samråds- eller beslutsgrupper och att bedriva regionövergripande näringsutvecklingsverksamhet i projektform och genom nätverk. Därigenom utnyttjar man totalt sett bättre varje aktörs kompetens och resurser.

Dessa besluts- och verksamhetsstrukturer påverkar förutsättningama för ALMI att bedriva sin verksamhet. ALMI förekommer i olika roller i olika läns- och kommunkonstellationer. Antingen genom att direkt vara representerad i en grupp eller genom att bedriva verksamhet på uppdrag av eller i anslutning till någon grupp.

3.4 Regionala konsekvenser

Det har endast gått två år sedan ALMI ersatte Utvecklingsfondema. Därmed är det alltför tidigt att dra några mer långtgående slutsatser om regionala effekter. Resultaten av vår utvärdering måste ses mot bak- grund av detta. Under det första året hade moderbolaget dessutom igångsättningssvårigheter. Ett halvårs interregnum med konsult som VD medförde att de regionala utvecklingsbolagen till stor del fick agera efter eget gottfinnande. Detta innebar att bolagen tog över ut- vecklingsfondemas verksamhet och personal och i stort sett fortsatte driften som tidigare. Visserligen ledigförklarades VD—postema, vilket ledde till att byte skedde på hälften av dessa poster men några direktiv om verksamhetens inriktning från moderbolaget trängde inte ned till de regionala bolagen. Ett landsting accepterade inte heller till en början förändringen varför utvecklingsbolagets start i det landstingsområdet fördröjdes ett halvår. Ansatser till att förverkliga de intentioner om samordning och förnyelse som var motivet till förändringen kom igång först är två och man missade därmed tidiga synergieffekter. En viss tveksamhet om hur bolagen skulle agera, särskilt under reformens första år, märks både i statistik och intervjusvar i samband med vår enkät.

I några bolag finns uppfattningen att arbetsro i bolagen kan bidra till att man nu kan ta tag i sakfrågorna. En viss frustration över lång utrednings— och omställningstid kan märkas på sina håll såväl i enkäts- var som verksamhetsstatistik. De regionala skillnaderna består i huvud- sak även om man kan skönja en konvergcring mot den gemensamma nämnaren, de övergripande målen och moderbolagets tolkning av

dessa. Betoningen av marknadsmässighet i verksamheten och resul- tatansvar gentemot den centrala koncernledningen har minskat dotter- bolagens benägenhet att ta eventuella regionalpolitiska hänsyn i sin verksamhet.

Det finns inga heltäckande undersökningar som indikerar eller anger storleken av sysselsättningseffekter av utvecklingsfondemas eller ALMIs totala verksamhet. Under de två år som förflutit sedan refor- men genomfördes har ett antal undersökningar gjorts om enskilda bolags eller produkters sysselsättningseffekter. I september 1996 presenterades en första koncemövergripande kundundersökning. Moderbolaget avser, enligt uppgift, att utnyttja denna som grund för regionala jämförelser och förbättringsarbete i de regionala bolagen.

3.5 Den näringspolitiska rollen

ALMI har en mer betonad näringspolitisk roll än de regionala utveck- lingsfondema hade. Uppfattningen om vad det betyder för sysselsätt- ning och regionala hänsyn varierar i olika ALMI—bolag. För Stock- holms del anser man att regionen givits en väsentlig ökning av resurser för att stödja tillväxten. Andra uppfattar att ägarna inte har en samsyn i denna fråga och att landstingen fortfarande ser välvilligt på utveck- ling av företag i glesbygd. Allmänt anses nog att den nya inriktningen på lång sikt kan ge utdelning i en mer varaktig ökning av sysselsätt- ningen.

Bolagen fokuserar på finansiering och kompetenshöjande verksam- het, utan att snegla på svaga regioner och sysselsättningsintensiva branscher. Denna betoning av verksamhetsmålet ger också stöd för bolagen att stå emot påtryckningar från politiker. Vissa länsstyrelser och andra länsorgan saknar formella möjligheter att ur ett regionalt helhetsperspektiv kunna påverka inriktningen av ALMIs verksamhet. I den nya sysselsättningspropositionen finns dock tankar som ute i

landet tolkas som en viss renässans för ökade regionalpolitiska hänsyn i ALMIs verksamhet.

3.6 Verksamhetsstatistik

Som nämnts inledningsvis har vi haft vissa svårigheter att hitta offici- ell regionvis statistik om verksamheten i utvecklingsfondema. Under 1980—talet publicerade SIND visserligen i utvecklingsfondemas års- redovisning finansieringsverksamheten fördelad per region men under

senare år redovisas endast totalsiffror för landet. Inte heller har det varit möjligt för den relativt korta tid som ALMI verkat att med offici- ell statistik belysa sysselsättningsutvecklingen. Ett par bolag har själva gjort vissa uppskattningar eller upphandlat effektanalyser av enskilda projekt eller delverksamheter i termer av sysselsättning. ALMI centralt har också upphandlat analyser av olika delverksamheter. Därvid har positiva sysselsättningseffekter av Q—lånen påvisats. I Landstingsför- bundets LKELP och statistik från NUTEK finns också några totalsiffror som belyser aktiviteten i fonderna och ALMI men dessa mäter antalet kundkontakter etc. Siffrorna redovisas inte på samma sätt varje är varför det är svårt att få en bild av utvecklingen.

Det går inte heller att utifrån tillgänglig verksamhetsstatistik bilda sig en uppfattning om huruvida verksamheten i fonderna varit effektiv, dvs. man gjort rätt saker. Under hela perioden 1984 till 1989 var siff- rorna dessutom desamma varje år varför det är svårt att dra några som helst slutsatser om utvecklingen. För att få underlag för att teckna en någorlunda rättvis bild av respektive fonds aktivitet har vi därför med moderbolagets hjälp sökt komplettera statistiken per fond men även detta material är ofullständigt. För åtta fonder men också för ALMI—bolag saknas uppgifter om hur de fördelar sin arbetstid. Ett par bolag kan redogöra för de senaste åren. Vår analys bygger på inkomna svar och vi avstår från att spekulera över utseendet på bortfallet. Våra slutsatser måste därför tolkas med försiktighet.

Personalutvecklingen inom utvecklingsfondema visade på en stadig tillväxt under 1980—talet medan alla fonderna minskade sin personal i och med reformen. ALMI—organisationen hade år 1995 ca. 450 an- ställda, en minskning med ca. 100 personer sedan år 1993. Resultatet är att varje enhet idag i genomsnitt har ca. fyra färre anställda än vid periodens början är 1980. Beaktar man att varje enhet i medeltal har 20 anställda innebär detta att en 20—procentig minskning av personalen skett mellan åren 1980 och 1995.

Driftsanslagen från stat och landsting ligger år 1995 på samma relativa nivå som 1990, ca. 53 procent av intäkterna. Under åren 1991—93 hade man en viss ökning, medan driftanslagen år 1994 endast var 45 procent av intäkterna. Fastprisberäknas driftsanslaget har detta minskat med ca. 17 mkr sedan 1990. Sammantaget har intäkterna i löpande priser ökat under perioden och det är konsultintäktema som står för ökningen. I fasta priser har intäkterna minskat till ca. 83 pro- cent av 1990 års intäkter. Fonderna kunde kompensera minskande driftsanslag och anslag till särskilda aktiviteter genom att ta ut avgifter. ALMI har fortsatt att ta ut avgifter men detta har inte uppvägt den ytterligare minskningen av anslagen.

Omfördelningen syns också i hur personalen disponerar sin tid. Under åttiotalet avsatte personalen ca. fem till åtta procent av arbetstiden på konsultverksamhet. Det talet ligger nu på 16 till 17 procent. Under åren 1992 och 1993 var medelvärdena 20 resp 21 procent men sprid- ningen i procent var större än så mellan fonderna. Den kostnadsfria rådgivningen har ökat betydligt från ca. en fjärdedel till närmare 40 procent av verksamheten. Finansieringsverksamheten har däremot min- skat från en fjärdedel till en femtedel av verksamheten.

För att få bild av de olika ALMI—bolagens aktivitet vad gäller finansiering mäter moderbolaget andelen företag i resp region i relation till andelen långivning i denna region. Resultaten av dessa mätningar visar en betydande skillnad mellan bolagen. En förklaring till detta är att olika bolag specialiserat sig på finansiering men också att behovet av finansiering skiljer sig ute i landet. Storregionerna Väst och Skåne har lägst utlåning i förhållande till antal arbetsställen i regionen medan

Stockholm och Skaraborg ligger högst enligt samma parameter. Storstadsregionema hade tidigare i vissa fall mindre möjlighet att p.g.a. av penningbrist kunna tillfredsställa regionens lånebehov. Under utvecklingsfondstiden förekom också att ett bolag lånade ut extremt mycket ett år för att året därefter inte ha några pengar att förmedla. Med osäkra lånefordringar försvann kapitalet och fonden tömdes på pengar. Finansieringsverksamheten och särskilt nyutlåningen har genomgått stora svängningar under förändringsperioden. Under år 1993 hade fonderna en utlåning som översteg 700 mkr. Året därpå sjönk utlåningen till ca. 500 mkr för att ånyo år 1995 öka till ca. 600 mkr.

Det finns flera orsaker till dessa svängningar. Osäkerheten och turbulensen inför övergången inverkade på arbetet. Någon fond hade inga medel att förmedla men det förekom också en viss osäkerhet om hur lönsamhetskriteriet i kombination med risktagande skulle tolkas. SME-företagen har ökat i antal med 3,4 procent mellan 1993 och 1995, ALMIs lånefordringar har ökat något mer, 5 procent, och nyut- låningen 17 procent. Det är de nya finansieringformema som står för denna ökning. De gamla utlåningsformerna, amorteringslån och utvecklingskapital har knappt ökat alls, långivningen av utvecklingska- pital har gått ned till ca. 40 procent av långivningen 1993. Regionalt innebär detta att nyföretagarlånen i Skåne och Kalmar numera står för mer än en tredjedel av utlåningen medan ett genomsnitt för landet är ca. 18 procent. Företagarlånen till kvinnor, de s.k. Q—lånen, står för motsvarande 7 procent i landet men spridningen är stor. I Östergötland och Värmland utgör Q—lånen ca. 14 procent av nyutlåningen medan de på Gotland, i Västmanland, Jämtland och Norrbotten endast utgör ca. 3 procent.

3 . 7 Effekter

De regionala skillnaderna i utformningen av verksamheten har minskat men är som ovan nämnts fortfarande stora. Det har vi fått verifierat i våra fallstudier.

ALMI—bolaget i fall 1, som internt i koncernen får goda vitsord för hög kompetens och gott samarbete, har även externt i länet gott rykte för bra samverkansformer med de regionala aktörerna. Detta samarbete fanns också på UFs tid men har förstärkts bl.a. genom en ny kraftfull ledning av bolaget. ALMI—kompetensen anses dock behöva höjas med mer verklighetsförankrat företagarkunnande. Finansieringsbilden har förändrats mot en stor andel Q—lån och även nyföretagarlån. Bolaget har sökt tillämpa den mer kundnära verksamhetsnormen vilket också inkluderar uppföljningar i serviceenkäter.

I fall 2 har ALMI en mer konsultbetonad verksamhet. Konkur- rensen från andra konsulter är liten eftersom utbudet av alternativa konsulter i länet är litet. ALMI satsar på en fullserviceverksarnhet med utpräglat professionell inriktning vad gäller såväl företagsutveckling . som finansieringsverksamhet. ALMI—bolagets VD har nära och goda kontakter med näringslivet i länet. Bolaget har minskat sin utlåning, mindre utvecklingskapital och fler nyföretagarlån. Reformen har inneburit att verksamheten i någon mån ändrat inriktning mot mer kostnadsfri rådgivning på bekostnad av mindre konsulthjälp och finansieringsverksamhet.

Fall 3 är ett ALMI som nu skall agerai en storregion. Här skall två organisationskulturer smältas samman. Det har skapat turbulens i organisationen och det har påverkat intressenterna. Det har också lett till byte på flera ledarposter efter reformen. Ännu har verksamheten inte funnit sin form. Intressentema är lite frågande inför det nya ALMI, särskilt i den del av regionen som ligger inom stödområdet. ALMI agerar fortfarande delvis som stödpartner. Utlåningen har minskat i denna del av regionen. De nya låneformema dominerar. Hur verksamheten är fördelad redovisas inte i enkätsvaret.

ALMI—bolaget i fall 4 prioriterar tillväxt, marknadskomplettering och särskilt samarbete med andra organisationer, privata som offent- liga. Därmed undviker man dubbelarbete. Bolaget fungerar som administratör och projektledare för ett stort projekt i samarbete med länsarbetsnämnd och länsstyrelse. Bolaget har tänkt igenom den nya målsättningen och tillämpar den strikt i organisationen. Detta innebär dock inte några större förändringar i tidsanvändningen. F inansierings- bilden är förändrad såtillvida att utlåningen i stort sett halverades mellan 1993 och 1995. Försiktighet i utlåning av utvecklingskapital

och färre nyföretagarlån har inneburit att Q—lånen tagit över nästan 15 procent av nyutlåningen.

Fall 5 har vi betecknat som länet där hälsan tiger still. ALMI anser sig inte gjort så stora förändringar. Hela den tidigare personalen in- klusive VD återanställdes i det nya bolaget. Viss kompetensförändring hos personalen har skett därefter, bl.a. har kunderna noterat att ALMI fått ökad kompetens om kvinnligt företagande, vilket uppskattas. Man ser också positivt på att ALMI renodlat sin roll och kunderna verkar över lag nöjda. Det anses värdefullt att få rådgöra med framförallt VD för ALMI i näringsfrågor. ALMIs myndighetsstämpel har bleknat bort. Kunderna har också noterat att ALMI arbetar mer affärsmässigt vilket innebär att man i högre grad tar betalt. Det syns i intäkterna för sär- skilda aktiviteter som ökat med cirka 2 mkr men de direkta konsul- tintäktema har däremot minskat med närmare 1 mkr. Inom bolaget ser man positivt på att bolagiseringen inneburit central kapitalförvaltning vilket medfört att man nu fått mer pengar att låna ut. Detta syns i en markant ökning av utlåningen. Denna ökning har skett genom utnytt- jande av de nya finansieringsformema.

Fall 6 visar att ALMI i länet har en något annorlunda profil än ALMI i övriga landet. ALMI ses mer som ett offentligt länsorgan. Länsstyrelsen och Länsarbetsnämnden är stora uppdragsgivare och företagen är mindre villiga att satsa eget kapital. Det ger en något annorlunda uppläggning av arbetet i ALMI—bolaget. De marknadsmäs- siga bedömningarna får en något lägre vikt och de mer samhällstillvän- da större betydelse. I princip gäller dock strikt lönsamhetskrav för de företag som ALMI väljer att satsa på. Klimatet gentemot några av näringslivets organisationer präglas också mer av konkurrens. Finans- ieringsbilden har förändrats mot en del nyföretagarlån men Q—lånen är få och länet har fortsatt en stor andel utvecklingskapital. Hur arbets- tiden fördelats uppges inte.

Konsekvenserna av reformen kan delas upp dels på de interna i bolagen dels på externa konsekvenser för kunderna och andra intres- senter.

3.7.1 Interna effekter

Positiva effekter Färre regionala bolag

Internt inom organisationen kan vi nu se att det finns tendenser till att de ursprungligen 24 stiftelsema slås samman till bolag för större regio- ner. Förutsättningarna för detta förenklades i och med bolagsbildning- en. Utvecklingsfondsutredningen år 1993 förordade 8 regionala bolag men det blev 23 när reservanter och remissinstanser fått säga sitt. Inledningsvis fusionerades Malmöhus och Kristianstad till ALMI Skåne. Därefter har region Väst skapats av Älvsborg och Göteborg och Bohuslän och Skaraborg står sannolikt i tur att gå in i ALMI Väst.

Utredningens ursprungliga förslag om åtta regionala bolag kommer kanske att förverkligas så småningom eftersom uppfattningen finns att vissa regionala bolag idag är för små för att fungera med fullservice. Ett alternativ till att ha ett regionalt bolag i varje län vore att hålla lokala kontor för närservice och i övrigt repliera på huvudkontor i större regioner. Ett sådant alternativ anses dock långtifrån vara likvär- digt med dagens organisation bland kunder vi varit i kontakt med. Man vill ha närhet till ledningsfunktion och beslutsfattare.

Internt fick bolagen i regionerna till att börja med vidkännas en mindre bantning i antal tjänster — från ca. 550 till 467. Samtidigt bygg- de man upp ett moderbolag centralt.

De olika fonderna hade som nämnts mycket olika profil i skilda regioner och denna skillnad består men i något mindre omfattning i den nya organisationen.

Offensiv styrelse

Styrelsens roll i organisationen har förtydligats. ALMI—bolagen har en mer genomarbetad syn på styrelsefunktionen och tillmäter styrelsesam- mansättningen större vikt. Man arbetar också medvetet med att preci- sera styrelsens ansvar. Styrelsen agerar därför mer aktivt genom att prioritera och ta fram en långsiktig strategi. Tidigare styrelser sägs ha fungerat mer defensivt, dvs. enbart bli förelagda förslag som man antingen stödde eller förkastade.

Central kapitalförvaltning

Att kapitalförvaltningen lagts centralt har bidragit till att utlåningen fått en mer flexibel anpassning till regionala behov. Verkliga behov kan tillgodoses utan sådana regionala hinder som brist på pengar i en region samtidigt som man har överskott i en annan.

ALMI—Profil

ALMI har i sin nya roll som uttalat näringspolitiskt organ fått en klarare strategi och verksamhetsidé som nu börjar få genomslag i orga- nisationen. Inom koncernen sker också ett erfarenhetsutbyte med andra dotterbolag och vissa joint ventures förekommer, t.ex. beträffande intemationaliseringen av viss verksamhet. European Information Center, EIC, i Växjö är ett exempel på det. Sådant samarbete är idag mer utvecklat och systematiskt inom koncernen än det var tidigare. Moderbolaget inventerat också idéer och företeelser i organisationen som kan utnyttjas brett inom koncernen och därvid ges en ”ALMI—profil”.

Negativa effekter Mer administration

Ursprungligen var moderbolaget avsett att bli litet, i storleksordningen fem personer. Idag är det 20 personer. En ökad pappersexercis inom koncernen sammanhänger sannolikt med moderbolagets expansion och de ökade ambitionerna att styra mot gemensamma mål. De administra- tiva göromålen i regionerna har ökat som följd av detta.

Fördröjd förändring p.g.a. igångsättningssvårigheter på central nivå

Moderbolaget har haft igångsättningssvårigheter med ett långt interreg- num, vilket påverkat möjligheterna att agera för en snabb förändring av rutiner och verksamhet i regionerna. Verksamheten har därför till stor del fortsatt i upplöjda fåror och man har missat möjligheten att ta tillvara tidiga synergieffekter, s.k. smekmånadseffekter. Då hade man kunnat uppnå mer djupgående förändringar.

Underdimensionering centralt

Moderbolaget var som nämnts ovan underdimensionerat i början, varför samordningsvinster som gemensamma rutiner och redovisning inledningsvis uteblev. Något gemensamt redovisningssystem för låne- hanteringen har ännu inte genomförts, avisering görs t.ex. inte centralt. Ett gemensamt lånehanteringssystem uppges dock vara på gång. Rapporteringssystemet är däremot koncemgemensamt. Först innevaran- de verksamhetsår har ett gemensamt kundhanterings- och marknadsin-

forrnationssystem med möjligheter till verksamhetsstatistik tagits i bruk.

Två bolag

I praktiken har verksamheten på vissa håll regionalt upplevts ske i ”två bolag”, ett för kommissionärsverksamheten och ett för konsult- och utbildningsverksamheten.

Otydlig ägarroll

Det dubbla huvudmannaskapet har inneburit att ägarrollen blivit något otydlig. Ägama har inte alltid samma målsättningar och förväntningar och man har inte heller alltid samrått innan direktiv utfärdats. Inom den politiska sfären har ägarrollen och kunskap om företagande inte prioriterats varför osäkerhet och viss valhänthet ibland kommit att prägla hanteringen av dessa frågor.

3.7 .2 Externa effekter

Positiva effekter

Kunderna märkte till en början inte några påtagliga effekter av bolagi- seringen eftersom bolagen som ovan nämnts i stort sett arbetade vidare utan några signaler om förändringar från moderbolaget. Vad gäller mobilisering av regionala resurser har man tillmätt personer och etabl— erade nätverk större betydelse. Detta kan vi exemplifiera med en färsk attitydundersökning och intervjuer i organisationer som utnyttjar och samarbetar med ALMI. I Östergötland har ALMI tillsammans med LAN och länsstyrelsen drivit ett projekt som kallas Tillskottet. Det har

utvärderats och kan tjäna som exempel på regional mobilisering. NUTEK har tagit initiativ till att i ett eget projekt verka för en bredare spridning av detta koncept.

Lokal näringslivsförankring

ALMI har nog lyckats bättre än utvecklingsfondema när det gäller kontakterna med näringslivet. En orsak till detta är den nya styrelse- sammansättningen där näringslivet har tecknat avtal om medverkan. Detta ger ALMI en näringslivsförankring och en ur näringslivets syn- vinkel mer legitim roll i regionen. Staten tillsätter numera hälften av representanterna i bolagsstyrelsema och förutom den egna representan- ten från moderbolaget har staten i avtal med näringslivsorganisationer- na givit dessa rätt att föreslå övriga statliga representanter i bolagssty- relsema .

Klarare regional rollfördelning mot såväl de offentliga organen som det privata näringslivet

De statliga regionala organens roller har blivit klarare. Länsstyrelsen har det regionalpolitiska ansvaret och ALMI har en klarare näringsliv- sprofil. ALMIs näringspolitiska roll har markerats på bekostnad av den regionalpolitiska. Regionalpolitik är f.n. länsstyrelsens ansvar och det ska ALMI överhuvudtaget inte ägna sig åt annat än på uppdrag av länsstyrelsen eller motsvarande. Länsstyrelsen har för närvarande de regionalpolitiska medlen och gör de regionalpolitiska bedömningarna.

Samarbetet med de kommunala näringslivssekreteriaten har i många fall också fördjupats. Det är inte ovanligt att ALMI och en kommun har gemensamma sammankomster eller mottagningar för ortens företag i sådana kommuner där lokalt baserad rådgivning och information saknas. Rollfördelningen mellan ALMI och näringslivets organisationer är också oftast bättre. Många men inte alla ALMI har ett väl fungeran- de sarnarbete med Nyföretagarcentra och Handelskammare samt i före- kommande fall Exportråd. Samarbete snarare än konkurrens på mark- naden tycks råda där. De ALMI som har utvecklat rågången mellan ALMI och näringslivets organisationer har också utvecklat det bästa samarbetet. Sämst har detta gått i vissa stödlän.

Företagen vågar också vända sig till ALMI utan risk att bli stämp- lade att vara på fallrepet. Den nya målsättningen att endast satsa på

utvecklingsbara företag har också i huvudsak tvättat bort utvecklings- fondemas stämpel som långivare till krisföretag.

Negativa effekter Länsstyrelsen åsidosatt

Det som är en fördel ur en synvinkel kan ju vara en nackdel ur en annan. Nackdelen med den nya styrelsesammansättningen är att läns- styrelsen och landshövdingen ser det som en brist att länsstyrelsen — med undantag för Stockholms län — förlorat sin plats i styrelserna och därmed saknar formellt inflytande. Landshövdingen och länsstyrelsens samordnande roll för näringsliv och regionalpolitik försvåras. I något län har länsstyrelsen fått en adjungerad ställning i styrelsen för att kompensera detta. Landshövdingen och länsstyrelserna har fått en central roll i beslutsgruppema som skall genomföra programdokument för EUs strukturfonder i målområdena och landshövdingarna har ett särskilt uppdrag att samordna regionala insatser riktade mot bl.a. små- företagande.

4 Förändringens regionala konse- kvenser sedda utifrån REKO-STATS kriterier

Generellt gäller att reformen har givit upphov till såväl positiva som negativa effekter beträffande nedanstående kriterier. Reformen avsåg att effektivisera det näringspolitiska stödet utan att beakta vilka regio— nalpolitiska konsekvenser detta kunde få. Sammantaget kan vi dock konstatera att de positiva effekterna överväger även beträffande de regionalpolitiska konsekvenserna.

Grundläggande välfärd

När det gäller grundläggande välfärd är det svårt att finna ett direkt samband mellan reformen och tillgång till samhällsservice. Indirekt finner vi dock att den nya verksarnhetsinriktningen bör ha en positiv effekt. Detta grundar vi på följande konstateranden:

En ökad satsning på tjänsteföretag och nya finansieringsforrner medför en utvidgad service för hushållen. Sedan utvecklingsfondemas tid har verksamheten främst inriktats mot tillverkande och industriföre- tag. ALMI däremot skall stödja alla branscher inklusive tjänsteföretag.

De nya finansieringslånen ger den lokala marknaden ett tillskott. ALMIs satsning på företagsrådgivning i småorter och på kvinnliga företagare kan bidra till ökad välfärd. De särskilda stöden till kvinnor ger också jobb i glesbygd. ALMI har även medverkat i vissa infra- strukturella satsningar, bl.a. affärsflyg. Sådana satsningar och ALMIs vidgade stödrepertoar hänger dock inte direkt samman med bolagise- ringsreformen, även om de i tiden ligger efter den.

ALMI är en aktiv aktör när det gäller att informera och ansöka om stöd från EU:s strukturfonder. Den grundläggande välfärden ökar häri- genom. Detta kan t.ex. ta sig uttryck i infrastrukturella satsningar inom datakommunikation och det kulturella området, vilket kan bidra till att skapa en mer komplett regional miljö.

Dynamiska effekter av ALMIs mer markerade inriktning mot lön- samma företag med tillväxtpotential kan på sikt höja den grund- läggande välfärden.

ALMIs offensiva marknadsföring har gjort den allmänna nyttig- heten ALMI mer tillgänglig. Kommunerna ses som ett expanderande verksamhetsområde för ALMI. En expansion av samarbetet med kommunerna kan förväntas leda till förbättrad samhällsservice.

Sysselsättning

ALMI prioriterar företag med potential till lönsamhet eller tillväxt. Nyföretagarlån och Q—lån som tillkommit sedan ombildningen till ALMI har sannolikt en positiv sysselsättningseffekt och bidrar också till att dessa grupper fokuseras i verksamheten. Stödet till innovatörer har också fokuserats och nya medel har tillkommit. Denna verksamhet kan på sikt generera kommersiella framgångar med effekt på syssel- sättningen.

På lång sikt kan lönsamma och stabilare företag ge ökad sysselsätt- ning. Sysselsättningen bör öka som följd av tillväxt i lönsamma stabila företag. De väsentligt ökade möjligheterna att satsa på tillväxtföretag kan — genom att ligga i linje med en nödvändig strukturförändring av näringslivet — på sikt ge utdelning i ökande arbetstillfällen. Utveck- lingsfondema, åtminstone i vissa län, höll i större utsträckning gamla företag, som hamnat i en krissituation, under armarna. Det gav inte ökad sysselsättning, men kunde möjligen uppehålla befintlig sysselsätt- ning någon tid genom att konkurser fördröjdes. En tidigare tillämpad måttstock för lönsamhet skilde mellan företag i periferin och företag i centrum. Nu är detta i stort sett utjämnats.

ALMIs inriktning på marknadsmässighet och lönsamhet kan på kort sikt ge ökad arbetslöshet. Strikt lönsamhetsbedömning vid affärs- utvecklings- och finansieringsinsatser kan medföra att oprioriterade företag slås ut. ALMIs bedömningar härvid kan få betydelse även för sådana företags möjligheter inom banksektorn.

ALMI deltar i regionala utvecklingsprojekt. Denna verksamhet ökar i volym och har ofta som syfte att utveckla näringslivet i stödområden eller svaga delar av en region och därigenom skapa arbetstillfällen. Projektverksamheten nyanserar den prioritering som görs av befintliga företag. Projekten, vilka samtliga tar regionalekonomiska hänsyn, finansieras normalt av regionala aktörer såsom länsstyrelser och kommuner och oftast också med EU—medel.

Internt inom ALMI har reformen medfört att antalet konsulter inled- ningsvis minskat. Den osäkerhet som rådde vid tiden för reformen bidrog till att ett flertal konsulter valde att sluta och andra fick möjlig- het att gå med pension. ALMI hade år 1995 ca. 100 färre anställda än är 1993. Numera söker ALMI åter rekrytera personal med delvis annorlunda kompetens.

Några länsarbetsnämnder har angett att de har ett betydligt mer omfattande samarbete med ALMI än vad man hade med utvecklings- fondema. Detta uppges dock snarare vara en följd av personföränd- ringar än av bolagiseringsreformen i sig. ALMI deltar aktivt i att skapa sysselsättning bl.a. genom ”Starta eget” — programmen. Nyföretagarlå- nen och Q—lån har sannolikt också en positiv sysselsättningseffekt.

Servicetillgänglighet för företagen

Ökad tillgänglighet och kundnytta ingår i ALMIs strategi och stödre- pertoaren har utökats med särskilda satsningar på nyföretagarlån och företagarlån till kvinnor, vilket bör resultera i en ökad närservice. I ALMIs riktlinjer för verksamhetsplanering anges målet vara att ALMI av kunderna skall upplevas som tillgängligt, kompetent och serviceori- enterat. Servicen skall vara väl anpassad till målgrupperna. Varje bolag skall ha en rådgivningsfunktion tillgänglig varje vardag året runt med tillgänglighet minst kl 08.00 — 17.00. Öppethållande även kvällstid och lördagar skall utvärderas. Denna klara markering av betydelsen av service bör resultera i ökat servicetillgänglighet för företagen.

Inriktningen på kundnytta och kundnära service ingår alltså i koncernens koncept. Någon ökning av antalet filialkontor har inte skett, men däremot tillämpar ALMI mer jouröppet. Det innebär bl.a. att ALMI ökat sitt öppethållande och inrättat jourtelefoner. Dessutom kommer man ut i regionen, oftast tillsammans med kommunen, och arrangerar utbildning och ger rådgivning lokalt. I några län anser man dock att ALMI efter bolagiseringen geografiskt mer koncentrerat sin verksamhet till nackdel för kommuner med perifert läge.

ALMI har satsat hårt på marknadsföring av sina tjänster. 1 enkäter har man därefter sökt mäta allmänhetens kännedom om ALMI. Bolagen är fortfarande rätt okända men graden av anonymitet skiljer mellan regionerna. Förmodligen varierar detta med regionens behov av ALMI. Några intervjuade har ifrågasatt om inte ALMI borde begränsa sin verksamhet till de områden som är underförsörjda med konsulter i företagsfrågor.

ALMI vänder sig numera till alla branscher, inte som tidigare huvudsakligen bara tillverkningsföretag. ALMI upplevs mer som en samarbetspartner, fonden upplevdes mer som en myndighet. En vanlig uppfattning är att utvecklingsfondema hade en ganska låg profil och förhöll sig betydligt mer tillbakadraget än vad ALMI som bolag gör. Å andra sidan var utvecklingsfondema mindre affärsmässiga och hade därför mer karaktären av fri nyttighet.

Det råder skilda uppfattningar i olika län om ALMI har ett ökat inslag av serviceföretag bland sina kunder eller ej. I några län är upp- fattningen att det är ungefär detsamma som under utvecklingsfondemas tid. Den samlade bedömningen är dock att ALMI stödjer tjänsteföretag mer än vad utvecklingsfondema gjorde. Dessa var i huvudsak mer inriktade på traditionella tillverkande företag.

Kommunerna ses som en expanderande marknad. En ökad satsning i den primärkommunala sfären bör öka servicetillgängligheten. Det bedöms vara viktigt att rådgivningen sker nära kunderna och att det finns möjligheter att få kontakt med ALMI även i ekonomiskt svaga områden.

Den helhetssyn på företagandet som kommer till uttryck i region- övergripande utvecklingsprojekt kan också ge företagen en effektivare service.

ALMIs mer strama profil har i några län medfört att nyföretagarfrå- gor överläts till Nyföretagarcentra genom att man hänvisar förstagångs- förfrågningar till dessa. ALMI har därmed fått en något minskad direktservice.

Tillväxtbetingelser för företag

En centraliserad och mer flexibel kapitalförvaltning ger i ett nationellt perspektiv förbättrade tillväxtbetingelser för företagen eftersom den ger bättre anpassning till varierande regionala behov.

Dolda resurser tas tillvara genom satsningar på kvinnor, invandrare, kvalitetssäkring, miljö och intemationalisering. ALMI är verksamt inom ett antal nya nischer t.ex.:

* kvinnligt företagande, * nyföretagarlån, * intemationalisering, * milj ökonsultverksamhet, * kvalitetssäkring,

*

marknadsfrågor och marknadsföring.

Dessa nya nischer kan samlat förbättra tillväxtbetingelsema för före- tagen.

ALMI—bolagen koncentrerar sig på företagsutveckling och särskilt på tillväxtföretag. Det innebär att ALMI i en uppsökande verksamhet söker övertyga de företagsledare som leder s.k. tillväxtföretag — defini- tionen av tillväxtföretag är något olika i olika delar av landet — att satsa ytterligare på tillväxt. Hur detta lyckats mäts i enkäter till kunderna. ALMI bedöms vara mer offensivt kundtillvända än vad utvecklingsfondema var.

Bättre kundanpassning genom nya samordnade verktyg för före- tagsanalyser och bättre utbildning. ALMIs konsulter utbildas i process- konsulting för att klara det nya sättet att samarbeta med företagen för att uppnå tillväxt. Moderbolaget utvecklar mätsystem för att följa upp utvecklingen. Ett sådant hjälpmedel är den s.k. tillväxtbarometem. I denna studeras företaget utifrån hur det uppfyller olika viktiga före- tagskriterier. Därvid framkommer både starka och svaga sidor. Med utgångspunkt från resultatet bedöms vilka möjligheter ett företag har när det gäller tillväxt. Det upplevs som en fördel att kunna koncentrera sig på tillväxtbenägna företag. En bredare branschtäckning gör det möjligt att tillväxtstimulera flera företag.

Moderbolaget har också en konsultbarometer som fångar in och publicerar ett antal konsulters syn på de förutsättningar som råder för företagande samt vilka önskemål företagare har om förändringar m.m. i resp region. Enligt den senaste barometern var kompetensutveckling, översyn av hämmande faktorer och återställning av momsterminema de viktigaste punkterna för förändring vid det mättillfället. Först på sjätte plats kom behovet av riskfinansiering, något som ALMI kan hjälpa till med.

En bättre kundanpassning och ökad inriktning på strategiska- och marknadsfrågor och ökad satsning på kundanpassad utbildning samt ökad satsning på utbildning av de egna konsultema bidrar till att på lång sikt ge bättre tillväxtbetingelser för företagen.

Nyföretagarlånen beslutas numera — i och med ALMIs övertagande av lånen — regionalt, vilket kan ses som bättre service gentemot före- tagandet. Den lokala bedömningen av ärendena bör, mot bakgrund av bättre kunskap om företagen och lokala förhållanden, medföra en effektivare användning av medlen. Denna förändring är inte en följd av bolagiseringen, men kan ses som en samtidig förändring i den stat- liga sektorn som fått regionala konsekvenser.

En hårdare prioritering och ökade säkerhetskrav vid finansieringsin- satser kan för det enskilda företaget uppfattas om en försämring av till- växtbetingelsema men bör, totalt sett, vara positivt.

Bolagiseringen anses ha haft negativ inverkan på tillväxtbetingelserna för företag i perifert belägna kommuner. Företagsbedömningarna görs numera mera enhetligt, oavsett företagens läge. Tidigare tillämpade vissa utvecklingsfonder ett differentierat risktagande utifrån regionala hänsyn. Den regionala projektverksamheten kan sägas i viss mån kom- pensera den enhetliga bedömning som görs av befintliga företag genom att den ofta syftar till att utveckla näringslivet i stödområden eller svaga delar av en region och därigenom bidra till att där skapas nya arbetstillfällen.

Mobilisering av regionala resurser

Ett förändrat agerande med ökat deltagande i regionala nätverk. Nät- verksbyggandet har accentuerats under ALMI—epoken men det är mer en följd av nya frågeställningar och mindre resurser som kräver ett utnyttjande av hela regionens kompetens och eliminering av dubbel- arbete än en direkt följd av bolagiseringen. Reformens inriktning på resultatansvar kan dock ha påverkat.

Reformen och minskande tillgång på allmänna medel har lett till ett mer utvecklat samarbete kring näringslivsfrågor med länsstyrelsen och kommunernas näringslivsföreträdare. Sådan samverkan kan medföra ett, totalt sett, mer effektivt utnyttjande av regionens resurser. Därmed kan även en mer positiv effekt uppnås för näringsliv och sysselsätt- ning. Detta förhållande anses till icke oväsentlig del vara en följd av de personbyten som skett i anslutning till bolagiseringen; inte en direkt följd av bytet av associationsform. I och med att ALMI i högre grad än utvecklingsfondema skall verka som ett komplement till marknaden har behovet av att utveckla samarbete förstärkts.

Betydelsen av regionala nätverk har ökat, särskilt i samband med internationella satsningar och ansökningar till EUs strukturfonder. ALMI medverkar ofta i rollen som projektledare när det gäller att driva EU—projekt för olika målområden. ALMI medverkar även i fram- tagandet av underlag för ansökningar och på annat sätt i verksamheter i anslutning till EU:s strukturfonder. Länsstyrelsen, LAN och kommu- nerna ingår ofta som parter i dessa projekt. ALMI deltar i regel på affärsmässiga grunder.

ALMI deltar utöver EUprojekt även i andra övergripande utveck- lingsprojekt med ett flertal regionala aktörer. Dessa sektorsövergripan- de projekt riktar sig mot utvecklingsbara företag. Projekten där i regel även kommunerna deltar, präglas av en helhetssyn på företagen. Där-

med utnyttjas respektive organs speciella kompetens och resurser totalt sett effektivare. Syftet är att utveckla företag och arbetsmarknad.

EU:s strukturfonder i sig anses allmänt haft betydligt större betydel- se för den regionala mobiliseringen än vad ombildningen av utveck- lingsfondema haft. Mycket av den regionövergripande projektverksam- heten för näringslivsutveckling som nu bedrivs förekom även tidigare, men inte minst den regionala resursförstärkning som följt av EU:s strukturfonder har inneburit att projektverksamheten nu sker i större skala.

Satsningar på kvinnligt företagande och miljöfrågor är också frågor som föranleder regionalt samarbete. Inom detta område finns NUTEK, länsstyrelserna, LAN och företagarföreningama med i bilden.

ALMIs mer offensiva profil gör att vissa organisationer som t.ex. några nyföretagarcentra, handelskammare och enskilda konsulter tycker sig känna av en hårdnande konkurrens om företagens gunst. Ett för- hållande som tycks vara mer accentuerat i stödlän.

En ökad central styrning kan ge minskat regionalt engagemang. ALMI verkar dock i huvudsak hittills lyckats förena en ökad statlig styrning med ett bibehållet regionalt engagemang.

Den hårdare prioriteringen av ALMIs insatser och minskat utrymme för politiskt inflytande anses av flera länsorgan negativt ha påverkat den regionala mobiliseringen i ett helhetsperspektiv.

ALMIs mer koncentrerade verksamhet har å andra sidan även gjort det mer angeläget för andra aktörer att träda till och i förekommande fall söka samverkan med ALMI. Vid våra intervjuer har framförts två diametralt motsatta bedömningar av vilka konsekvenser bolagiseringen medfört för samordning av regionala resurser. Dels de som menar att ett ”smalare” ALMI med minskat driftkapital tvingat fram sarnord- ningssträvanden från ALMIs sida, dels de som menar att den gamla styrelsen i utvecklingsfondema med företrädare för offentliga läns- organ var ett viktigt kontaktforum för regional samordning av näringslivsstödjande insatser som nu gått förlorat i och med bolagise- ringen. De senare anser också att den ökade självständigheten som följt av bolagiseringen har försämrat förutsättningama för en samord- ning av samhällets resurser.

4.1 Jämförande studie (Samhall)

För att undersöka om konstaterade effekter kan sättas in i ett mönster för vad som händer vid bolagiseringar och vid förändrad styrning har vi jämfört ALMI med Samhall. Samhall regionaliserades under samma

tidsperiod som utvecklingsfondema och bolagiserades år 1992. Vad är lika och vad skiljer och vad kunde man gjort annorlunda? Samhall, f.d. Samhällsföretag, som stiftades den 1 jan 1980 genom att staten och landstingen tillsammans bildade regionala stiftelser, fick en orga- nisatorisk överbyggnad i form av en central stiftelse. Det primära driftsansvaret åvilade dock de regionala stiftelsema.

Samhall fick liksom ALMI ett dubbelt huvudmannaskap, staten och landstinget. Motivet till det dubbla huvudmannaskapet var statens an- svar för arbetsmarknadsfrågor i förening med ett behov av samordning regionalt och av en stark demokratisk förankring. Propositionema om Samhall och utvecklingsfondema kom samma år (prop. 30 resp 40 1977/78) och samma tankegångar om decentralisering låg bakom deras bildande. Skillnaden låg i att fonderna inte fick någon överbyggnad i form av en central stiftelse. De regionala stiftelsema i Samhall fick styrelser med företrädare för näringsliv, arbetstagarorganisationer och arbetsmarknadsverket, vilka utsågs av Samhall centralt. I utvecklings- fondema utsåg landstingen hela styrelsen.

I fallet Samhall fanns motivet att bryta kostnadsutvecklingen. Redan år 1983 gjordes därför inskränkningar i de regionala stiftelser- nas självstyrelse. Lednings- och styrfunktionerna förändrades för att, särskilt med tanke på samordning, förstärka ägarinflytandet över verk- samheten. Bland annat fick Samhall centralt rätt att utse egen represen- tant i respektive fonds styrelse och också rätt att till- och avsätta VD i de regionala stiftelsema. Skyldighet att följa övergripande beslut i frågor om planering, budgetering och ekonomi samt personal och rehabiliteringspolitik tillkom också. I utvecklingsfondema skedde inte någon sådan förändring trots statens problem med styrningen.

Statens och även landstingens bristande insyn i de regionala utveck- lingsfondemas skötsel gjorde att fondernas resultat var dåligt kända och inte föranledde någon åtgärd. Samhalls stora överdrag på budget ledde däremot till ett snabbt ingripande. Detta ingripande förenklades genom konstruktionen med den centrala statliga stiftelsen. Det hade till resultat att Samhall redan före bolagiseringen avsevärt hade effektivi- serat sin verksamhet och förbättrat sitt resultat i förhållande till ingångsvärdena vid starten år 1980. Utvecklingsfondema hade utsatts för ett smärre omvandlingstryck i och med att driftsanslagen realt sjönk under 1990—talet. Detta kunde kompenseras genom utökad avgiftsbelagd konsultverksamhet.

Samhalls regionala obalans hade också utjämnats. Organisationen hade förändrat struktur. Man hade fler arbetsställen i fler kommuner och antalet anställda hade ökat från 20 000 till 30 400 under samma tid. Till skillnad från vad som skedde i fonderna hade staten tagit över

hela kostnadsansvaret. En ursprunglig plan om ersättning till staten från den kommunala sidan frångicks redan 1 jan 1983. Trots att Sam- hall uppnått en stor del av de uppställda målen var motiven att bolagi- sera Samhall ändå delvis desamma som i fallet ALMI. För det första var målen delvis motstridiga. Målet att rehabilitera gick inte alltid att förena med det ekonomiska målet att producera efterfrågade varor. För det andra begränsade den länsvisa företagsindelningen en rationell produktionsindelning. För det tredje lämpade stiftelseforrnen sig inte i affärssammanhang. Särskilt ansvarsfrågoma var bättre klargjorda i bolagsformen. Riksrevisionsverket hade också avrått från statliga anslagsstiftelser och därvid föreslagit en bolagisering av Samhall.

Kritiken från näringslivet om otillbörlig konkurrens hade Samhall till skillnad mot fonderna motverkat genom bildandet av ett marknads- råd — Kontaktrådet Samhall — med näringslivsorganisationema. Bola- giseringen av Samhall innebar en renodling av styrningen i och med att Samhall blev helstatligt. I ALMI behölls såväl det dubbla huvud- mannaskapet som det dubbla ansvaret för ekonomin. I Samhall har bolagiseringen inneburit att företagsstrukturen ytterligare förändrats och förfinats. Vid bolagiseringen övertog Samhall AB de regionala stiftelsema som gjordes till regionala bolag. Dessa har sedermera minskat till 17 regionala bolag samtidigt som Samhall fortsatt har verksamhet på 330 orter i Sverige. I ALMI skedde en fusion i sam- band med bolagiseringen och ALMI har därefter fusionerat i ytterligare en region. Bolagiseringen öppnade möjligheten att anpassa bolagens verksarnhetsområden mer till verksamheten än den länsvisa indelningen.

Man kan säga att ALMI i och med bolagiseringen tog ett första steg mot en bättre styrning av verksamheten. Detta innebär emellertid att ALMI idag i viss mån har en konstruktion för huvudmannaskap och styrning som Samhall lämnade i och med bolagiseringen. En kom- plikation i fallet Samhall är att bolagsordningen stadgar att regeringen inte bör lämna tillstånd till förändring av Samhallskoncemens verk- samhetsidé och uppgift utan att frågan underställs riksdagen. Därmed har regeringen som ägare svårighet att — med det dröjsmål som en riksdagsbehandling innebär — agera för ett aktivt och effektivt ägarskap (prop 1994/95:100, bil 13 s 50).

5 Bolagiseringen som instrument för regional anpassning

För anslagsberoende verksamheter, som inte utförs av en myndighet, har staten ofta valt att bilda anslagsstiftelser. I finansiellt avseende kan även ett aktiebolag, i likhet med en anslagsstiftelse, behandlas ungefär som en myndighet. Det civilrättsliga regelsystemet ställer inte upp några hinder mot att bilda ett aktiebolag som skall vara beroende av löpande tillskott.

En fördel som ofta tillskrivs anslagsstiftelsen är att verksamheten blir mer stabil och långsiktig. Verksamhet som bedrivs i stiftelseform är emellertid samtidigt svår att anpassa till förändringar i omvärlden. Man kan även inom ramen för ett aktiebolag se till att det verksam- hetsmål som en gång bestäms för bolaget omgärdas med en barriär av regler till skydd mot att tillfälliga opinioner driver igenom förändring- ar. Aktiebolagsformen är mer anpassad för affärsmässig verksamhet än anslagsstiftelsen.

I den proposition (prop 1993/94:40) Småföretagsutveckling, som föregick bildandet av ALMI Företagspartner AB sägs bl.a. att stiftelse— forrnen inte lämpar sig för operativ näringspolitisk verksamhet av det slag som utvecklingsfondema bedriver. Stiftaren eller stiftelsens styrel- se och förvaltare har efter det att stiftelsen bildats endast små möjlig- heter att förändra verksamhetens inriktning eller att omstrukturera organisationen. En eventuell anpassning av kapitalet försvåras även när verksamheten bedrivs i stiftelseform.

Det är enligt propositionen rimligt att staten som finansiär har möjligheter att påverka inriktningen av arbetet hos de regionala organen och anpassa den efter förändrade behov av näringspolitiska insatser.

I regeringens proposition 1995/96:61 om former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, fastslås att när en privaträttslig form krävs för statlig verksamhet som är beroende av återkommande till- delning av anslagsmedel skall främst formerna aktiebolag och ideell förening användas. Regeringen gör bedömningen att sådan verksamhet som tidigare skulle ha getts formen anslagsstiftelse i fortsättningen antingen skall ges myndighetsforrnen eller någon av de nämnda privat-

rättsliga formerna. Ombildningen av de tidigare utvecklingsfondema ligger alltså i linje med statsmakternas principiella synsätt.

I det följande redovisas de erfarenheter, som kommit oss till del, av bolagisering som ett instrument för att åstadkomma regional anpass- ning av verksamheten.

Effekterna utåt av den förändrade associationsformen förefaller små. Bolagiseringen var främst motiverad av interna skäl som förbätt- rad styreffektivitet, ökad flexibilitet, möjlighet till interna strukturella förändringar — t.ex. fusioner till större regioner — interna synergieffek- ter och effektivare intema arbetsformer mm. Möjligheten att bilda särskilda bolag eller dotterdotterbolag för speciella frågor är en intern effekt av bytet av associationsform.

Som bolag blir ALMI mer självständigt och det regionala politiska inflytandet i styrelserna har minskat. Näringslivet lokalt och staten — genom det helstatligt ägda moderbolaget — har fått en starkare ställning

Bland de offentliga länsorganen finns två skilda uppfattningar om effekten av den förändrade styrelsesammansättningen. Å ena sidan var den gamla styrelsen med företrädare för länets offentliga organ ett viktigt kontaktforum för regional samordning av näringslivsstödjande insatser, vilket gått förlorat genom bolagiseringen. Å andra sidan söker ALMI med minskat driftkapital och en mer affärsmässig profil aktivare ett samarbete med länsorganen av inte minst driftsekonomiska skäl. Det omvandlingstryck som minskade intäkter innebär har således här- vid lett till ett önskvärt samarbete över sektorsgränsema.

Den dubbla ägarrollen, som accentuerats genom bolagsstyrelsens sammansättning, fordrar en större samverkan mellan ägarna. Moderbo- laget bör t.ex. endast sända ut verksamhetsmål och idéer som båda ägarna kan acceptera. Landstingen har lättare att driva frågor där lön- samhetskravet inte är lika strikt.

Koncemkonstruktionen ger moderbolaget bättre intern insyn och kontrollmöjligheter med avseende på regionerna. Därigenom kan ALMI centralt förhindra att någon region förbrukar sitt kapital h där- med inte kan fortsätta att låna ut pengar. Moderbolaget ar också lättare att utöva kontroll över bolagens verkställande irektörer vad gäller övrig verksamhet. Styrelser i stiftelser ar i regel inte ett lika strikt företags- ekonomiskt perspektiv om en bolagsstyrelse.

Den överbyggnad som moderbolaget ger är väsentlig för ett fram- gångsrikt arbete ute i regionerna. NUTEK lyckades inte fullt ut imple- mentera statsmakternas verksamhetsidé i den operativa verksamheten. Projektpengar var ett typiskt styrmedel för NUTEK. Nu ger koncern- konstruktionen helt andra direkta styrmöjligheter. Liknande styrmöjlig- heter kunde ha åstadkommits om man hade tillskapat en överbyggnad

i form av en central stiftelse som i fallet Samhall. Samhalls centrala stiftelse löste koncemgemensamma frågor och ledningsfrågor samt hade insyn genom representant i de regionala stiftelsemas styrelser.

Övergången till bolag har inneburit att moderbolaget har kunnat ta till vara samordningsmöjligheter och utveckla gemensamma konsult- och utvecklingsverktyg. Därutöver kan organisationen och dess ledning förändras. Den typen av vitalisering av verksamheten hade varit svår att åstadkomma i de separata stiftelsema. Vissa försök till samordning fanns dock under utvecklingsfondemas tid t.ex. förekom regionala VD-möten, men en central överbyggnad hade förenklat. Hade utveck- lingsfondema haft en central stiftelse som i fallet Samhall som kunnat ta tag i ledningsfrågor och gemensamma frågor hade behovet av en koncernkonstruktion sannolikt varit mindre.

Den marknadsmässiga inriktningen av reformen av utvecklings- fondema kan i vissa avseenden — åtminstone på kort sikt — få negativa regionalpolitiska konsekvenser för sysselsättningen i perifera områden i länen.

6 Slutsatser

I tider av god tillväxt kunde staten fördela resurser till självständiga regionala organ utan preciserade krav på uppföljning. I ett kärvare statsfinansiellt läge då staten vill återta kontrollen kan det vara svårare att centralisera på nytt. I fallet ALMI förefaller man dock ha kommit fram till en lösning som i huvudsak accepteras regionalt.

Återkommande nyckelbegrepp inom såväl gällande näringspolitik som regionalpolitik är tillväxt samt små och medelstora företag. ALMIs målgrupp är de små och medelstora företagen. ALMI bör där- med vara en viktig aktör inom dessa båda politikområden och ha en väsentlig funktion genom att medverka till en effektiv riskkapital-för- sörjning och i övrigt stödja tillkomsten av och tillväxten i små och medelstora företag.

En synpunkt som återkommit vid praktiskt taget alla de kund- och intressentkontakter vi haft är att personfrågoma har mycket stor be- tydelse för graden av förändring och för hur kundkontaktema utveck- las. De formella förutsättningarna och den organisatoriska ramen till- mäts härvid underordnad betydelse.

Utdragna förändringsprocesser bör undvikas om en förändring skall bli effektiv. En lång process innebär att en förlamande hand läggs över verksamheten. Det är viktigt att agera snabbt för att få nödvändiga förändringar till stånd. Motiven för och målen med förändringen måste snabbt förankras i organisationen. Där får ledningen stor betydelse och ledarskapet sätts på prov. Stiftelserna hade utvecklats åt olika håll, mycket beroende på en kombination av vaga målsättningar från ägarna, ett ofta oengagerat styrelsearbete och olika VD:ars skiftande preferenser.

ALMI bytte inledningsvis hälften av sina verkställande direktörer och ytterligare några har bytts ut därefter men ALMI—profileringen dröjde eftersom moderbolaget saknade ordinarie VD och kom inte igång från början. De regionala bolagen kunde därför i avsaknad av centrala styrsignaler fortsätta i inarbetade mönster eller göra egna tolk- ningar av reformen. ”Management”— aspekten gavs till en början inte tillräcklig vikt. En tydliggjord verksamhetsidé och ett — inte minst tidsmässigt — planerat genomförande är väsentligt när det gäller att

reformera en verksamhet. I fallet ALMI blev processen ganska utdragen, vilket påverkade situationen i bolagen negativt och även gjorde att potentiella synergieffekter i koncernen på ett tidigt stadium inte togs tillvara.

Sambandet mellan förändringens innebörd och orsak måste vara tydliggjort och klart underbyggt och motiverat för den berörda organi- sationen, om förändringen skall bli framgångsrik.

Möjligen innefattande förändringen alltför många komponenter samtidigt. Utöver ändrad associationsform ingick t.ex. även fusioner och en striktare tolkning av statsmakternas verksamhetsideologi. En renodlad bolagisering skulle ha gått snabbare och gett ALMI möjlighet att själv som bolag genomföra fusioner och lösa koncemgemensamma frågor.

Våra studier ger underlag för uppfattningen att de direkta externa effekterna av bolagiseringsreformen hittills varit marginella. Reformen bör dock innehålla en icke oväsentlig förändringspotential och möjlig- göra förändringar som s.a.s. ligger i tiden, bl.a. strukturell anpassning av verksamheten till en funktionell eller affärsområdes—inriktad organi— sation.

Några positiva sysselsättningseffekter som följd av bolagiserings- reformen i sig har vi inte kunnat konstatera utifrån det underlag som varit tillgängligt och utifrån ett antal intervjuer med de länsarbets- nämnder som ingått i våra fallstudier. I budgetarbetet inför 1997 har ALMI dock gjort vissa uppskattningar koncernens möjligheter att med- verka till ökad sysselsättning. Utifrån detta material, ägarnas direktiv och kundernas krav avser moderbolaget, enligt uppgift, att formulera effektmål för åren 1997 — 1999, det s.k. ”Mål 2000”. Avsikten är att graden av måluppfyllelse skall följas under treårsperioden.

De företagarlån till kvinnor som ALMI från halvårsskiftet 1995 har ansvar för har däremot lett till sysselsättningseffekter. En intervjuun- dersökning som ALMI låtit göra visar att 21 procent av låntagarna anställt en eller flera personer efter det att lånen erhölls, vilket innebär att varje låntagare i genomsnitt anställt 0,8 personer på hel- eller halv- tid. ALMIs undersökning visar också att 58 procent av låntagarna saknade anställning när lånet beviljades och att 19 procent skulle blivit arbetslösa om de inte erhållit något lån.

Reformen har inneburit att de största regionala skillnaderna har minskat och att koncemen' går mot en ökad konvergering.

Det dubbla ägarskapet kan även fortsättningsvis komma att skapa problem. Dessutom ligger utvecklingsansvaret för näringslivet på två händer. Landstingen som anser sig ha det regionala ansvaret men sak-

nar pengarna och länsstyrelsen som har pengarna och sarnordningsan- svaret men saknar formellt inflytande i ALMI.

ALMI skall i och med förändringen inte beakta regionalpolitiska mål men huvudmannen landstinget ser fortfarande i regel positivt på att regionala näringspolitiska intressen tas tillvara. Det kan finnas risk för att regionala hänsyn präglar styrelsemas ställningstaganden. Endast en av bolagens normalt åtta styrelseledamöter är en central represen- tant för moderbolaget. De tre övriga statliga representanterna som nomineras av näringslivet är oftast lokalt förankrade företagare. Endast ifråga om finansieringsverksamheten har moderbolaget utövat en hårdare styrning. Detta har dock, i nuvarande läge med kapitalöver- skott, inte medfört någon olägenhet för regionerna. Alla önskemål från regionalt håll har kunnat tillgodoses.

Det regionala inflytandet kan sägas ha både ökat och minskat och sker i delvis nya former. Länsstyrelsernas formella inflytande har nära nog upphört, trots att de har det övergripande ansvaret för näringsliv- sutvecklingen i länen. Länsstyrelsernas roll kommer sannolikt att full- ständigt marginaliseras i och med tillkomsten i vissa län av regionfull- mäktige och andra demokratiska organ för regionalt självstyre. Å andra sidan får landstingen där en starkare ställning och ett nära nog fullstän- digt inflytande över den regionala projektverksamheten.

Ett kvarstående dilemma är dock att ALMIs ställning som ”offentligt organ” med samhällsansvar står i viss motsättning till ALMI—bolagens mer affärsmässiga inriktning mot enskilda lönsamma företag med utvecklingspotential. Behovet av ALMIs konsultinsatser är ej likformigt över landet. Störst är behovet i glesbygdskommuner, vilka saknar såväl egna resurser som tillgång till alternativa konsulter. Minst är behovet i storstadsregioner och i andra företagstäta områden med ett väl utvecklat och differentierat näringsliv. Det är främst i sådana regioner som konsultkonkurrensen varit mest påtaglig och kon- kurrerande företagskonsulter har framfört kritik . Det ifrågasätts därför om ALMIs konsultorganisation behöver vara rikstäckande och likfor- mig samt om inte konsultverksamheten ur regionalpolitisk synvinkel primärt borde koncentreras till sådana delar av landet där konsultmark- naden är tunn och behovet mest påtagligt.

Behovet av riskkapitaltillskott är ej heller likformigt över landet, men här ger den centrala kapitalförvaltningen möjligheter till clearing mellan olika regioner.

Inom näringslivet pågår en förskjutning från varu- till tjänstepro- duktion. De mindre företagen, i synnerhet inom tjänstesektorn, förväntas framgent svara för merparten av de nya arbetstillfällena. Vid våra kontakter med olika intressenter i länen har ofta uppfattningen

framförts att ALMIs finansieringsverksamhet främst riktar sig mot tillverkande företag med substansvärden. I linje med denna uppfattning ligger en rapport från NUTEK ”Länsstyrelsemas projektverksamhet 1993/94”, vilken redovisar att länsstyrelsernas projektmedel under budgetåret främst användes till projekt inom industrisektom.

Möjligheterna att stärka det regionala näringslivet genom att huvud- sakligen och ensidigt stödja tillverkande företag är begränsade. De ökade säkerhetskrav som tillämpats vid ALMIs kreditgivning medför att tjänsteproduktion missgynnas. Det anses att kreditbedömningarna av tjänsteproducerande företag borde göras annorlunda så att dessa företag kunde bli föremål för stödinsatser i större omfattning.

Appendix

Litteraturlista

Att lyckas i offentlig förvaltning; Kommittén "Kronorna bland verken" 1991. Aktuellt om näringspolitik och ekonomi; rapporter från struktursekr. Näringsdep. 1994. Bygder och regioner i utveckling, Prop. 1993/94.140. De mindre och medelstora företagen, Prop. 1997/78:40. Främjande av kvinnors företagande; Företagarlån till kvinnor ALMI dec. 1995. Företagsstödet, ESO 199514. Kommunerna, näringslivet och näringspolitiken. Jon Pierre, SNS. Kompetens och kapital. Betänkande av Företagsstödsutredningen. Näringspolitik för tillväxt, Prop. 1990/91:87. Näringspolitik i obalans, Roger Henning Publica. Näringspolitiken, budgetprop. 1994/95. Näringspolitik, Prop ] 1996/97 utg 24. Om ombildning av Samhall till aktiebolag, Prop 1991/92:91. Regional arbetsmarknad, PM SCB. Regional finansiering, SIND PM 1988:10. Regional framtid, SOU 1995:27. Regional kunskap — En fråga om strategiskt tänkande, NUTEK mars 1992. Regionalpolitik, Prop. 1994/95.1 61 . Regional utveckling, NUTEK R1992132. Regional utjämning och utveckling, Prop. 1 1996/97 utg 19. Regionalt folkstyre för utveckling, livsmiljö och välfärd. Samhall igår idag imorgon, SOU 1991:67. Samhall mot år 2005, Samhall 1996. Sektorsövergripande analyser — förslag till metod, Stkt 1993z25. SCBs statistikpaket för regional och kommunal planering. Småföretagsutveckling, Prop. 1993/94:40. Statens roll i riskkapitalförsörjningen, NUTEK Bl995z9. Statsbudgetens regionala fördelning, NUTEK. Statistik om regional arbetsmarknad. Stat och kommun i samverkan för tillväxt.

Strategi för småföretagsutveckling, SOU 1993: 70. Svensk regionalpolitik, Göran Aldskogius. Svenskt näringsliv och näringspolitik, NUTEK 1994, 1995. Utveckling i avveckling, ERU Ds 1992:17 . Utvecklingsbidraget som regionalpolitiskt stöd, NUTEK R1993z53. Utvecklingsbidraget som utvecklingsstöd, NUTEK R 1993151 Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000 etc.; Prop. 1995/96:22 . Vad kostar verksamheten i en kommun, Bokslut 1994 Svenska kommunförb. och SCB. 1994 års rapport om den regionala utvecklingen i Sverige, NUTEK R 1994159. Överlevnad och tillväxt i nystartade företag. Industriförbundets rapport nr. 1.

Länsmusikreformens regionala konsekvenser

Birgitta Eurenius

1. Utgångspunkter

1 . 1 Uppdraget

I Statskontorets ursprungliga uppdrag vad avser länsmusikreformen

ingick

att ge en översiktlig beskrivning av statens regionala kulturin- satser

att specifikt för länsmusikreformen beskriva och analysera för- ändringamas motiv, omfattning och karaktär

att belysa hittillsvarande regionala effekter med empiriskt material

att värdera utfallet av förändringarna med utgångspunkt från utredningens kriterier på regional utveckling samt

att diskutera förändringen som instrument för regionalpolitisk

anpassning av verksamheten.

Uppdraget har genomförts enligt direktiven, men med hänsyn till att länsmusiken är mitt inne i en förändringsprocess har vi därutöver, efter samråd med utredningens sekretariat, renodlat och analyserat konse- kvenserna av tre möjliga överlevnadsstrategier.

1.2. Studiens inriktning och avgränsning

Studien knyter an till REKO—STATs övergripande uppdrag att kart- lägga och analysera hur den statliga sektorns resurser, verksamheter och sysselsättning utvecklats i olika regioner från 1970—talet. Studien belyser bl.a. hur regionmusik- och länsmusikreformema påverkat den regionala musikverksamheten med avseende på tillgänglighet, musikut- bud, sysselsättning och graden av mobilisering av regionala resurser.

Resultatet bör kunna användas i det arbete som pågår för att utveckla regionalpolitiken och rollfördelningenmellan förvaltningsnivåer och huvudmän.

Eftersom området är väl dokumenterat har vi inte gjort någon egen omfattande faktainsamling. Vi bygger i allt väsentligt våra slutsatser på offentligt tryck och material som tagits fram av Kulturutredningen, Kulturrådet, Landstingsförbundet, Kommunförbundet, Försvarsmusik- centrum, de olika huvudmännen m.fl. Vi har analyserat det material som finns och sökt bedöma utvecklingen från andra utgångspunkter än rent musikpolitiska.

Den rapport vi presenterar har disponerats efter arbetets olika steg:

— Beskrivning och analys av sambanden mellan kulturpolitik och regionalpolitik — Beskrivning av regionmusikens och länsmusikens historia och ut- veckling — Värdering av utvecklingen från regionalpolitiska utgångspunkter — Slutsatser med tonvikt på problemen i dagsläget — Möjliga framgångsvägar

De två sistnämnda punkterna avspeglar den situation länsmusiken befinner sig i hösten 1996. Motsättningarna är stora mellan bl.a. före- trädare för fasta musikerresurser och företrädare för ökad andel frilans- produktioner. Utvecklingen går åt olika håll i olika delar av landet. Grovt uttryckt är reformen inte avslutad; den befinner sig i en ny ut- vecklingsfas. En rättvisande bedömning kan därför inte göra halt vid de effekter som hittills uppnåtts. Det är viktigt att också lyfta fram de möjligheter som finns och att bedöma dessa från regionalpolitiska utgångspunkter.

Om allt går som planerat kommer riksdagen under hösten 1996 att fatta beslut om en ny kulturpolitik. I samband därmed kommer rege- ringen att inleda överläggningar med Landstingsförbundet om länsmu— sikens framtid och om en kraftig neddragning av statsbidraget. Samti- digt förutsätter den nya kulturpolitiken att regionala utvecklingsplaner upprättas för kulturområdet. I planerna borde länsmusiken ha en given plats. Vidare kommer länsmusiken att vara en del i den försöksverk- samhet som inleds i minst fyra län den 1 juli 1998 till följd av försla- gen i regeringens proposition om den regionala samhällsorganisationen (Prop. 1996/97:36). Länsmusiken kan också komma att beröras av den kraftsamling som pågår på regional nivå för att värna om sysselsätt- ningen och skapa nya arbetstillfällen. Framtiden bjuder alltså både hinder och möjligheter. '

Mot den bakgrunden har vi sökt fullgöra uppdraget på ett sådant sätt att resultatet kan användas både av REKO—STAT och av länsmusikens olika intressenter i det kommande förändringsarbetet. Vi avslutar där- för rapporten med en renodling och bedömning av tre möjliga strategi- er för de fortsatta verksamheten.

2. Sambanden mellan kulturpolitik och regionalpolitik

2.1. Statens regionala kulturinsatser

2.1.1. Decentraliseringsmålet i 1974 års kulturpolitik

Redan på 1970—talet fanns tydliga och medvetna samband mellan regionalpolitik och kulturpolitik. Syftet med det kulturpolitiska decen- traliseringsmålet var att skapa förutsättningar för kultur i hela landet. En decentralisering skulle äga rum av såväl planerings- och besluts- funktioner som resurser.

"Strävandena till decentralisering inom kulturområdet bör främst syfta till en ökad geografisk spridning av institutionernas verksamhet och en bredare förankring av beslut och ansvarstagande. En vidgad geografisk fördelning av den samhällsstödda kulturverksamheten är ett verksamt medel att åstadkomma en reell jämlikhet i kulturlivet. Det är ett ekonomiskt rättvisekrav att staten stöder uppbyggnaden av en själv- ständig regional kulturverksamhet. Det är önskvärt att teatrar, orkestrar och museer tar ett ökat regionalt ansvar för att i större utsträckning nå människor. Kulturpolitiska insatser av detta slag är ett viktigt led i de regionalpolitiska strävandena att skapa orter och områden som ur ser- vicesynpunkt är väl differentierade."(Prop. 1974128, sid 298).

Decentraliseringsmålet avspeglade sig också i kulturpolitiska prin- ciper för ansvarsfördelning mellan stat, kommun och organisationsliv: Staten skulle — vid sidan av ansvaret för egna och helt statsstödda institutioner — stödja och stimulera kulturverksamheten, men inte styra den. Huvudansvaret för samhällets kulturpolitiska insatser skulle vila på primärkommunema. Med undantag för kulturrninnesvården skulle ansvaret för uppgifter som man inom länen valde att föra upp till län— splanet inte vila på något statligt organ utan på landstingen. Vidare skulle samhället inte bedriva verksamhet som organisationslivet kunde klara lika bra eller bättre. Stat, landsting och kommuner skulle tillsam- mans skapa förutsättningar för att organisationslivet självständigt skulle kunna genomföra uppgifter på kulturområdet.

2.1.2. Kultur— och regionalpolitik inför 90—talet

Mot slutet av 1980—talet förstärktes sambanden mellan kultur- och regionalpolitik. I propositionen om Regionalpolitik för 90—talet ( Prop. 1989/90:76 , sid 144 ff) lyfte regeringen fram kulturpolitiken som ett av de politikområden som har särskild betydelse för den regionala utveck- lingen. Kulturfrågoma ansågs höra till den "infrastruktur" i vid mening som avgör frågor om utveckling och dynamik i en region. Eftersom regionalpolitiken alltmer skulle inriktas på de samlade förutsättningar- na för regional utveckling fanns ökat utrymme för kulturpolitiska in- satser. Våren 1989 tillkallades en särskild utredare för att ta fram underlag för fördelning av ett förstärkt stöd till det regionala kulturli- vet. 1 betänkandet Kultur i hela landet ( Ds 1989:36 ) sammanfattade utredaren kulturens betydelse för den regionala utvecklingen med fö- ljande punkter:

— "Kulturen ökar bygdens attraktionskraft. Det är lättare att flytta till en plats om man vet att där finns ett livaktigt kulturliv. Omvänt ökar kulturverksamheten intresset för att stanna kvar där man vuxit upp. — Kulturen stärker sarnhörigheten och solidariteten med den egna bygden. Den ger bygden en egen identitet. Bygden kan bli u p p - märksammad genom sin kulturverksamhet och detta stärker d e 11 lokala självkänslan. — Kulturen stärker de sociala nätverken. När det finns rika tillfällen att knyta kontakter med andra främjas både hemkänslan och före- tagarandan. — Kulturen ökar kreativitet och initiativkraft. Den lockar nya grupper av yrkesutövare till bygden med kunskaper och talanger som tidi- gare inte funnits där. Detta påverkar utvecklingsklimatet. Det finns ett positivt samband mellan kommunala kultursatsningar och frek- vensen av nyföretagande. — Kulturen erbjuder nya arbetstillfällen. Kulturintresset är växande och människor är beredda att satsa både egna pengar och skatte- medel på ett ökat utbud. Kulturturismen har utmärkta förutsätting- ar i vårt land men är hittills föga utvecklad."(Ds 1989136, sid. 83- 84).

2.1.3. Kulturpolitikens nuvarande inriktning

Begreppet Kultur i hela landet fick förnyad aktualitet i 1995 års rege- ringsförklaring. Där uttalades att år 1998 skulle bli ett kulturens år i hela Sverige samtidigt som Stockholm skulle vara Europas kulturhu- vudstad. För att stimulera kulturlivet i landets alla delar skulle rege- ringen göra en särskild satsning på kulturen inför och under år 1998. Satsningen beskrivs närmare i regeringens proposition Kulturpolitik (Prop. 1996/9713), som i övrigt speglar en avvaktande hållning till kulturverksamhetens regionalpolitiska dimension: "Kulturen har ett egenvärde och bör i första hand inte betraktas ur ett nyttoperspektiv. Men det hindrar inte att kulturen förvisso kan vara nyttig" (sid 23).

Regeringen menar att kulturverksamhet har en strategisk betydelse i övergången från industrisamhälle till informationssamhälle. "Det finns därför skäl att anta att kulturarbetsmarknaden rymmer flera expansiva framtidsbranscher. Erfarenheter från andra länder är också mycket positiva; där industrin tappar mark har medvetna satsningar på kultur inneburit många nya arbetstillfällen. Insatser för att uppmuntra och utveckla kulturellt skapande bland t.ex. unga människor kan bidra till att fler jobb skapas. Kulturen är sysselsättningsintensiv och verkar över hela landet. Den är initiativskapande och ger stora effekter vid sidan av att den ger arbetstillfällen." ( Prop. 1996/97:3 , sid. 23).

I anslutning till förslaget om ett förenklat bidragssystem för de regionala kulturinstitutionema betonar regeringen också vikten av en regional utvecklingsplanering på kulturområdet. Förslaget bygger på motsvarande resonemang i Kulturutredningens slutbetänkande Kultur- politikens inriktning (SOU 1995184) Utredningen ser tre olika perspek- tiv när en kulturpolitik ska formuleras och genomföras på länsnivå:

— "Det nationella perspektivet som kommer till uttryck i målen för den ncationella kulturpolitiken och i villkoren för statens bidrag.

— Det lokala perspektivet som formuleras i kommunala kulturpolitis- ka mål och tar sig uttryck i fördelningen av kommunala resurser till den egna kulturverksamheten och till det lokala föreningslivet.

— Länsperspektivet som kommer till uttryck i landstingens och läns- styrelsernas strävanden att främja en kulturell utveckling i hela länet och att engagera de regionala kulturinstitutionema i en kulu= verksamhet som främjar länets allmänna utveckling." (sid. 125).

Sammantaget innebär förslaget att länsstyrelser, landsting och kommu- ner bör samverka vid utformningen av respektive läns kulturpolitik och att denna politik inte enbart eller ens i första hand skall handla om de regionala kulturinstitutionemas arbetsförutsättningar. Statens stöd till enskilda parter skall avgöras i ljuset av den regionala politiken på området. Samtidigt betonas den lokala nivåns betydelse:

"Det är i den lokala miljön som idéer och initiativ skall födas. Det offentliga ansvaret för att stimulera en utveckling bygger främst på kommunerna, men även staten har ett ansvar. Det statliga kulturstödet består till övervägande del av medel som skall användas lokalt. Därför är det naturligt att staten ägnar intresse åt vad som sker, hur resurserna används, vad som är utvecklingst och vad som kan behöva mönstras ut för att en utveckling skall främjas". (Prop. 1996/9713, sid. 21).

Kulturutredningen berör även behovet av sektorsamordning på central nivå. De övergripande kulturpolitiska målen föreslås gälla oberoende av inom vilka samhällssektorer olika verksamheter admini- strativt hör hemma. "Det är en uppgift för regeringen att göra detta känt." (sid. 543). Utredningen ser det sektorsövergripande samarbetet inom regeringskansliet som en viktig förutsättning för samverkan på myndighetsnivå och menar att det staten gör i sin tur har betydelse för inställningen till sektorssamverkan på regional och lokal nivå. (sid. 128).

2.1.4. Nya förutsättningar för regionalpolitiken

Parallellt med det kulturpolitiska arbetet har regeringen öppnat nya vägar i regionalpolitiken. Satsningen Samverkan för tillväxt har vuxit fram successivt efter regeringsombildningen i mars 1996. I proposi- tionen om att halvera den öppna arbetslösheten till år 2000 (Prop. 1995/961207 sid. 12) framhåller regeringen bl.a. att kommuner och landsting måste medverka till att målet uppnås och därför i möjligaste mån undvika att säga upp fast anställd personal. Vidare anmäler rege- ringen sin avsikt att initiera en bred samverkan i länen för att åstad- komma en effektiv, tillväxtinriktad närings- och regionalpolitik. I mitten av september 1996 gav regeringen landshövdingarna i uppdrag att förverkliga idén. Samtidigt gäller fortfarande det gamla decentrali- seringsmålet. I den s.k. sysselsättningspropositionen ( Prop. 1995/96:222 , sid. 5.8 ff) framhåller regeringen att den kommunala självstyrelsen och den decentralisering av beslut som skett under en längre tid har gjort den lokala och regionala nivån till betydelsefulla

näringspolitiska aktörer. Denna utveckling vill regeringen på olika sätt förstärka.

Budskapet återkommer i princippropositionen om den regionala samhällsorganisationen ( Prop. 1996/97:36 sid 32 ff). Regeringen vill förstärka den utveckling som pågår inom flera verksamhetsområden mot ökade möjligheter för kommunala sj älvstyrelseorgan att delta i den nationella politikens genomförande på lokal och regional nivå. I propo- sitionen föreslås därför försöksverksamhet i fyra län med ändrad regio- nal ansvarsfördelning. Regeringen återkommer med förslag om ytterli- gare försökslän under våren 1997. Huvudsyftet med försöken är att utveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. De regionala självstyrelseorganen skall, enligt förslaget, överta statens beslutanderätt i frågor om länstrafikplaner, regionala utvecklingsmedel och statsbidrag till regionala kulturinstitu- tioner. Att regeringen med detta inte släppt ansvaret för regionalpolitiken framgår bl.a. av höstens forskningsproposition (Prop. 1996/97z5, sid 285): "En grundläggande förutsättning för att de regio- nalpolitiska målsättningarna skall kunna förverkligas är att regionalpo- litiska hänsyn genomsyrar hela regeringens arbete. Levnadsförhållan- den och förutsättningar för tillväxt påverkas av betydligt fler åtgärder än de som inbegrips i utgiftsområde 19, regional utjämning och ut- veckling."

Av detta drar vi slutsatsen att regionalpolitiska hänsyn fortfarande skall tas av centrala statliga aktörer inom samtliga samhällssektorer — alltså även av aktörerna på musikområdet.

2.2. Kulturpolitik i landsting och kommuner 2.2.1 Från vision till verklighet

Inom landstingen har det länge funnits ett intresse för kulturen som drivkraft i den regionala utvecklingen. Landstingsförbundets rapport Offensiv regional kulturpolitik från år 1991 innehåller en sammanfat- tande historik, som vi här återger i sammandrag:

1974 fattade en enig riksdag beslut om decentraliserad kulturpolitik och landstingen åtog sig det regionala, kulturpolitiska ansvaret. 1976 publicerade förbundet kongresskriften Landstingen i kulturolitiken, där landstingens ansvar för den regionala kulturpolitiken definierades.

1982 utgav förbundet kongresskriften Den regionala rollen med rekommendationer till landstingen att bl.a. koppla den kulturpolitiska planeringen närmare till övrig samhällsplanering 1986 utgav förbundet

skriften Landstinget som politisk drivkraft för länets utveckling där den regionala kulturverksamhetens betydelse i länens infrastruktur lyftes fram.

1988 övertog landstingen huvudmannaskapet för Regionmusiken och Rikskonserter. De nya länsmusikstiftelsema bildades.

1989 rekommenderade Landstingsförbundets styrelse landstingen att ta fram regionala utvecklingsprogram för områden som har betydelse för länens utveckling, däribland kulturverksamheten.

I rapporten Regionalt folkstyre, som kom ut 1994, sammanfattar Landstingsförbundet resultatet av arbetet i det s.k. Regionprograrnmet, dvs. det projekt som förbundet drivit parallellt med den parlamentariska Regionberedningen. Rapportens kapitel om regionerna och kulturen avslutas med följande slutsatser:

"I takt med att den regionala nivån ökar i betydelse växer också behovet av en regional kulturpolitik. Det är kulturen i form av gemen- samma traditioner, tänkesätt och medier som skapar en regional identi- tet, en känsla av samhörighet som är nödvändig för att mobilisera utvecklingskraft och som ger regionen ett ansikte utåt. Det är därför ofrånkomligt att regioner med ett sammanhållet ansvar för den regio- nala utvecklingen engagerar sig i regionens kulturliv; kulturpolitiken måste hanteras som en integrerad del i en sammanhållen regiona1 utvecklingsstrategi.

Den naturliga utgångspunkten för regionernas kulturpolitiska enga- gemang är att utifrån ett regionövergripande och regionutjämnande perspektiv sörja för en livskraftig regional infrastruktur. Basen i detta åtagande är redan etablerad i form av landstingens engagemang i de regionala kulturinstitutionema."

Parallellt med Regionprogrammet pågick inom Landstingsförbundet det s.k. Kulturrnätarprojektet med fokus på metoder för utvärdering av de regionala kulturinstitutionemas verksamhet från huvudmännens utgångspunkter. Under arbetets gång hade emellertid frågan om kulturinstitutionemas roll i framtidens regionalt förankrade kulturpo- litik blivit central. 1 projektets slutrapport Från visioner till verklighet (Landstingsförbundet 1994) sätts utvärderingsfrågoma in i sitt regiona- la sammanhang. Projektgruppen utgår ifrån att landstingen i framtiden inte längre i första hand skall vara förvaltare och ekonomisk garant på kulturområdet. I stället för att passivt motta en av staten formad kultur- politik bör landstingen forma en egen politik med förankring i regio- nens och dess invånarnas behov. Framtidens regionala kulturpolitik bör knyta an till en övergripande utvecklingsvision och bli en del av regio- nens samlade utvecklingsstrategi tillsammans med näringslivspolitik, forskningspolitik, utbildningspolitik m.m. Den regionala kulturstrategin

bör inriktas mot samspel, samordning, utveckling och ökad hänsyn till kundernas och medborgarnas krav. Det innebär sammanfattningsvis att aktörerna inom den regionala kulturpolitiken bör:

— utveckla och samordna en kulturell infrastruktur och de nätverk som regionen behöver för sin utveckling, — ge kommuner och andra aktörer ökade möjligheter att samspela med den regionala nivån och påverka verksamheten, — möjliggöra att de regionala kulturinstitutionema planerar sin verk- samhet utifrån det regionala uppdraget och i högre grad än tidigare utifrån kommunernas, arrangörernas och publikens önskemål.

Projektgruppen betonar att regionernas särdrag, befolkningsstruktur, kulturrnönster och behov omöjliggör en enhetlig strategi för hela landet. De kulturpolitiska insatserna måste integreras med andra sektorers insatser utifrån en helhetssyn på regionen. En sammanhållen regional utvecklingsstrategi är, enligt gruppen, en förutsättning för landstingens framtida roll som drivkraft i regionen.

Utifrån de krav som riktas på framtidens regionala kulturpolitik diskuteras även institutionernas uppdrag, den politiska styrprocessen och formerna för kulturinstitutionemas organisation och huvud- mannaskap. Kulturinstitutionema föreslås bl.a. bli regionernas profes- sionella och konstnärliga utvecklingscentra.

Sammanfattningsvis har Landstingsförbundet och landstingen under en följd av år förberett det ökade ansvar på kulturområdet som blir en följd om riksdagen beslutar enligt förslagen i propositionen om den regionala samhällsorganisationen.

2.2.2 Samverkan mellan landsting och kommuner m.fl.

Kommunerna å sin sida har förberett sig för att delta i en mer avgrän- sad regional kulturplanering. Den modell Kulturutredningen föreslog för statens samspel med landsting och kommuner i kulturplaneringen hade initierats av Kommunförbundets och Landstingsförbundets repre- sentanter i kommittén. De båda förbunden har också gemensamt in- itierat försöksverksamhet enligt modellen i flera län. För att få under- lag för en bedömning av vad detta kan leda till har vi närmare studerat det försök som pågår i Västmanland.

Våren 1994 träffades en överenskommelse mellan Länsstyrelsen i Västmanland, Landstinget Västmanland, Västmanlands Kommunför-

bund och Västerås Stad om att genomföra projektet "Kulturvision Väs- tmanland 2000". Syftet var att ge en nulägesbeskrivning av länets kulturliv och att presentera visioner för tiden fram till år 2000—2005. Projektet lades upp stort. Under en ledningsgrupp med landshövdingen som ordförande och en styrgrupp med en f.d. kulturminister i spetsen skulle fyra arbetsgrupper ta fram underlag för Kulturvisionen. Projekt- beskrivningens inledning ger en tankeväckande inblick i länets syn på den kulturpolitik som förts:

"Kulturpolitiken dominerades under 1970— och 1980—talen av geografisk decentralisering av den samhällsstödda kulturverksamheten och strävan efter en mer rättvis fördelning av resurserna. Med utgångs- punkt i dessa tankar byggdes den kulturella "infrastrukturen" upp. Alla, oavsett bostadsort, skulle få del av kulturupplevelser av hög kvalitet. Våra länsinstitutioner är resultat av 70—talets kulturpolitik. Men ett system som utgår från distribution och strukturer tenderar snabbt att stelna.

Diskussionerna under 90—talet handlar i stället om kulturen som en drivkraft för samhällsutvecklingen och hur man kan fördjupa och för- stärka kulturens roll i det lokala samhället. Genom detta synsätt hand- lar kulturpolitiken mera om att skapa visioner och utvecklingsstrategier för optimal resursanvändning."

Projektet har nu avslutats och presenterades bl.a. vid Landstings- förbundets kulturkonferens i oktober 1996. Förslagen, som riktar sig till landstinget och Västerås stad, är nu föremål för remissbehandling. Om allt går planenligt kommer beslut att tas under hösten 1996.

Av intresse i det här sammanhanget är framför allt en s.k. remiss- rapport med förslag till inriktning och strategi för länets teater-, dans- och musikverksamhet. Som övergripande inriktning föreslås bl.a. att:

— Samhällets insatser inom teater-, dans- och musikområdet i Väst- manland ska bygga på flexibilitet, samverkan, mångfald och kvalitet, — barn och ungdom ska prioriteras, — samhället bör ta ansvar för att olika genrer får möjlighet att utvec- klas, — samhället bör stödja eldsjälar och nydanare inom det kulturella området och de som är beredda att ta på sig ett ansvar för att mar- knadsföra och arrangera kulturföreställningar, — stöd bör utgå både till professionella utövare och amatörer, — samhällets stöd ska stimulera till ett projektinriktat arbetssätt och till en ökad samverkan mellan amatörer och professionella.

För att medverka till en lösning av den ekonomiska situationen före- slås att rörlighet och flexibilitet skall känneteckna såväl stödet från landstinget och Västerås stad som verksamheten inom de regionala institutionerna. Inom musikens område föreslås att Västerås stads bi- drag till Västerås Musiksällskap avvecklas för att frigöra medel för satsningar på andra genrer. För att invånarna i Västmanland även i framtiden skall få tillgång till symfonisk musik bör samarbete etableras med professionella symfoniska orkestrar i andra län. Vidare bör länet verka för uppbyggnad av en länssymfoniorkester bestående av amatör- musiker. Inom Musik i Västmanland bör stöd-, utvecklings- och projektverksamhet prioriteras före verksamhet med fasta ensembler. De fasta kostnaderna bör sänkas och de resurser som återstår styras över till barn och ungdom på bekostnad av verksamhet som riktar sig till den vuxna publiken. Inom ramen för de mindre resurserna föreslås Musik i Västmanland också få ett ökat regionalt ansvar för stöd till lokala arrangörer och för amatörverksamhet inom teater, dans och musik. Sammantaget innebär förslaget att de fasta musikresursema i Västmanlands län avvecklas. Detta som ett resultat av en omfattande regional kulturplanering helt i Kulturutredningens anda. Den föränd— ring som pågår kan belysas med tabellen nedan:

Tabell 1. Antal fasta årsverken för musiker i Västmanlands län.

Institution 1989 1991 1993 1995 19971

Västerås Musiksällskap 20 17 13 12 0 Musik i Västmanland 17 18 15 12 0 Summa 37 35 28 24 0

Källor: Symfonierna och samhället (Ds 1989146), Kulturutredningens tabell- bilaga (SOU 1995z85), Kulturrådets sammanställning Länsmusiken 1995 och remissrapporten från Vision Västmanland 2000

2.2.3 Framtidsbedömning

Sammanfattningsvis har förutsättningama för den regionala planeringen förändrats genom höstens principproposition om den regionala sam- hällsorganisationen. Viljeinriktningen i denna överensstämmer i stort med den landstingen gett uttryck för under en följd av år. I försökslä- nen får landsting och kommuner möjlighet att på olika sätt förverkliga sina intentioner. Vad detta konkret kommer att innebära för de regio- nala kulturinstitutionema är för närvarande svårt att säga, men viss vägledning står att få i Landstingsförbundets yttrande över Kulturut- redningens förslag.

Förbundet menar att statligt stöd till regional kulturverksamhet är en förutsättning för möjligheten att bedriva en nationell kulturpolitik, men stödet bör utgå som ett samlat riktat bidrag till respektive lands- ting. De statliga bidragen skall vara utformade så att de

— medverkar till att de statliga kulturpolitiska målen uppfylls — underlättar regiona1 kulturpolitik utifrån en helhetssyn — underlättar regional samverkan och partnerskap med kommuner, folkbildning och andra regionala aktörer — bidrar till förnyelse och utveckling av det regionala kulturlivet bid- rar till nationellt och internationellt samarbete.

Sådana samlade statsbidrag direkt till de regionala huvudmännen skulle motivera kommunerna och landstingen att ha en nära dialog kring

lUppskattning baserad på föreliggande förslag

länets kulturpolitik. Till denna dialog skulle även folkbildningen in- bjudas. Samlade statsbidrag skulle underlätta såväl satsningar på nya verksamheter som regiona1 samverkan och internationellt samarbete.

Förbundet framhåller vidare att de regionala kulturinstitutionemas uppdrag är att förverkliga den regionala kulturpolitiken. Institutionerna är till för länsinvånama och de är beroende av en regional förankring och ett regionalt ansvarstagande. Också därför avvisar förbundet direkta statsbidrag till de regionala kulturinstitutionema. Direkta statsbidrag försvårar för de regionala huvudmännen att göra ompriori- teringar utifrån en helhetssyn.

I höstens kulturproposition har regeringen valt en annan linje än förbundet, men förbundet får gehör för sina tankar i propositionen om den regionala samhällsorganisationen. Sammantaget innebär detta att två politikområden synes stå emot varandra i höstens riksdagsarbete. Om båda propositionerna går igenom i riksdagen kommer vi under de närmaste åren att få flera olika system på kulturområdet för statens samspel med den regionala och lokala nivån. Det är mot den bak- grunden som länsmusikens utveckling skall bedömas.

3. Länsmusikreformen

3.1. Kort historik

Länsmusiken bildades 1988 genom en sammanslagning av Regionmu- sikens och Rikskonserters regionala verksamhet och i samband därmed en överföring av huvudmannaskapet från staten till landstingen. Mer- parten av de resurser som fördes över, däribland alla musiker, instru- ment och noter, kom från Regionmusiken. Rikskonserter bidrog främst med kompetens i form av personal som på regional nivå arbetat med frilansproduktioner. Regionmusiken hade bildats 1971 då landets mili- tärmusik "civiliserades". Rikskonserter hade börjat sin bana som för- söksverksamhet på 1960—talet. Syftet med försöket var att pröva förut- sättningama för en motsvarighet på musikområdet till Riksteatern. I intimt samarbete med de stora folkrörelsema, framför allt bildnings- rörelsen, skulle Rikskonserter söka bredda publikunderlaget för seriös musik, främst solist- och kammarmusik. Initiativet till försöket kom från Tonkonstnärsförbundet och från första stund handlade det om att öka sysselsättningen för frilansmusiker. Försöksverksamheten med Rikskonserter permanentades 1968. När Regionmusiken bildades 1971 fastställde riksdagen att myndigheten inte skulle ha några egna pro- ducentresurser. I stället skulle Rikskonserter producera 45 procent av Regionmusikens kapacitet. Samarbetet mellan Regionmusiken och Rikskonserter kom aldrig att fungera. En förklaring till detta var Re- gionmusikens rötter i militärmusiken.

Militärmusikens utveckling sedan tidig medeltid beskrivs i boken Från signalgivning till regionmusik (Allmänna förlaget, Stockholm 1974). Militärmusikens föregångare, rimkrönikomas "pipara, bombara ok trumbara" hade till uppgift att ge signaler i krig och fred. Signalgi- varna var anställda vid hovet eller av andliga och världsliga storrnän.

Under sina första år på 1520—talet var militärmusiken nära knuten till hovkapellet och kom därefter successivt att utvecklas till en viktig del av svenskt musikliv. Genom sin lokala förankring korn militärmu- siken att spela en betydande roll som kulturspridare i städer och på landsbygd. "Militärmusiken blev snart ett självklart och omistligt in- slag i det lokala musiklivet och vid 1900—talets ingång fanns det grund

för att tala om armémusiken som vår folkmusik. Långt innan decentra- lisering hade blivit en kungstanke i svensk kulturpolitik var en sådan i högsta grad reell på musikområdet tack vare militärmusiken." (Sid. 161).

Militärrnusiken behöll sin starka ställning en bit in på detta sekel, men dess betydelse minskade efter första världskriget. Bland skälen till detta kan nämnas radions och grammofonens genombrott och till- komsten av ett antal symfoniorkestrar. Utvecklingen ledde till att militärrnusikutredningama avlöste varandra under flera decennier. Den lösning som till sist kom att genomföras presenterades av 1968 års musikkommitté i betänkandet Regionmusik (SOU 1969112). Riksdag och regering antog i allt väsentligt kommitténs förslag och Region- musiken bildades den 1 juli 1971. Syftet var bl.a. att uppnå samma integrering i kultursamhället som gällt tidigare. Musikerna skulle inte bara delta aktivt i förnyelsen av musiklivet. De skulle också förvalta och vårda sina livskraftiga traditioner. I stort sett var syftet detsamma med den länsmusikreform som kom efter 17 år med regionmusik.

Av de 750 anställda som berördes av länsmusikreformen 1988 hade ca 650 tillhört Regionmusiken, däribland ca 540 fast anställda musiker och 23 kapellmästare. Det innebär att den Regionmusik som överläm- nades till landstingen hade en mindre omfattning än den som bildades 1971. Redan under regionmusiktiden hade fasta resurser börjat om- vandlas till rörliga. Vad som hände före och efter 1971 framgår av tablån nedan, som bygger på uppgifter i betänkandet Musik i försvaret (Kulturrådets rapport 198115).

Tablå över militärmusik och regionmusik 1905—1980.

År Antal kårer Antal musikertjänster Anm 1905 55 261 Därtill viss personal under utbildning 1925 30 570 -"- 1936 31 570 -"- 1942 44 960 -"- 1957 25 639 Därtill 84 aspiranter och 44 elever, alltså ytterli- gare 128 1969 25 639 Därtill 65 aspiranter (varav 557 besatta) och 44 elever, alltså ytterli- gare 109 1971 22 590 Därtill viss personal (varav 445 besatta) under utbildning 1980 22 590 -"-

(varav 540 besatta)

Tablån bekräftar att den verksamhet som efter 1970 övergick från militärmusik till regionmusik och därefter till länsmusik var väl etable- rad ute i landet redan före reformperioden. Före regionmusikreformen fanns musikkårer i samtliga län. 1971 avvecklades kårerna i Gävle- borgs och Kalmar län. I samband med länsmusikreformen 1988 kom- penserades dessa båda län i viss mån genom omfördelning av medel som Regionmusiken disponerat i andra län. Syftet med reformerna var alltså inte att uppnå en ökad geografisk spridning av statsunderstödd musikproduktion. I stället förflyttades ansvaret för den struktur som redan fanns.

Tillsammans svarade Regionmusiken och Rikskonserter för en av- sevärd musikproduktion ute i landet under åren före länsmusikrefor- men. Utvecklingen beskrevs i samband med Europarådets granskning av den statliga kulturpolitiken i Sverige (Kulturpolitik i Europa 2:1 och 2:2, Utbildningsdepartementet 1990, sid 192 ff).

"Även om förutsättningama för musiklivet förändrades väsentligt den 1 januari 1988 är det viktigt att analysera hur det decentraliserade konsertutbudet utvecklades under 1970—talet och början av 1980—talet. Under denna tid lades grunden för den nu genomförda totala decentra- liseringen.

Rikskonserter producerade är 1985/86 inte fullt 7 600 konserter. Ungefär 30 procent utgjorde produktioner för regionmusiken. Huvud- delen av Rikskonserters produktioner var skolmusikaktiviteter (ca 75%). Något mindre än 20 procent var offentliga konserter. Återstoden

var s.k. interna konserter vid föreningssammankomster, på vårdinstitu- tioner, på sjukhus och i arbetsmiljöer. Regionmusiken genomförde samma är nära 7 800 konserter, varav drygt 1 000 för försvaret. Regionmusikens civila verksamhet riktade sig främst till skolorna, medan cirka 25 procent av utbudet var offentliga konserter och cirka 20 procent interna konserter."

"Mellan 1979 och 1986 minskade antalet konserter av regionmu- siken. Skolkonsertverk samheten bidrog mest till minskningen, men även antalet interna konserter sjönk påtagligt. I stället satsade region- musiken mer på offentliga konserter än tidigare. De mer än för- dubblades under 1980—talet. Även insatserna för försvaret ökade. Om skolkonsertema undantas ökade regionmusikens konsertutbud kontinu- erligt från 1975/76 till 1985/86.

Sammanfattningsvis är det alltså uppenbart att statens två viktigaste organ för decentraliserat konsertutbud — Rikskonserter och regionmu- siken — under den tid de var verksamma avsevärt aktiverade den offentliga konsertverksamheten i landet.

Under 1970—talet stod konserter riktade till särskilda målgrupper — barn, skolungdomar, sjuka, åldringar och medlemmar i organisationer och föreningar mer i centrum för intresset än vad de gör i dag. Under 1980—talet skedde alltså en överföring av resurser från målgruppsin- riktad konsertverksamhet till offentlig konsertverksamhet.

Detta har medfört en delvis skenbar minskning av den totala konsertverksamheten. Skolkonserter och interna konserter kräver ofta färre medverkande artister, är kortare och kräver följaktligen mindre resurser per konserttillfälle än offentliga konserter. De når också genomsnittligt mindre publik. Vilken konsertform som i det långa loppet medför den största vitaliseringen av det regionala musiklivet kan dock diskuteras."

3.2 Reformens motiv, omfattning och karaktär

Redan i 1974 års kulturproposition aviserades det utredningsarbete som så småningom kom att leda till dagens länsmusik. Av olika skäl kom arbetet att ta lång tid. Den avgörande utredningen kom till stånd när regeringen hösten 1978 gav Kulturrådet i uppdrag att utreda Region- musikens och Rikskonserters roller i det regionala musiklivet. Uppdra- get redovisades 1981 i två betänkanden Musik i försvaret och Regional

musikpolitik (Kulturrådets rapporter 198115—6). Rådets förslag kan sammanfattas I följande punkter.

— Regionmusiken bör avvecklas som statlig myndighet. — Landsting och kommuner bör erbjudas att överta huvudmannaskapet för såväl regionmusikavdelningar som Rikskonserters regionala funktioner. — Ett nytt centralt stödorgan för den regionala musikverksamheten bör utvecklas genom en sammanslagning av Rikskonserters huvudkon- tor och Regionmusikens centrala kansli.

— Musik för försvaret bör ses som en del av musiklivet och hithöran- de uppgifter lösas inom ramen för den regionala musikorganisatio- nen. — Regionmusikens Stockholmsavdelning bör i princip kunna inlem - mas i samma regionala system som övriga musikavdelningar. Den beridna musiken bör på sikt kunna lösas med hjälp av frivilliga amatörmusiker ev. organiserade som en hemvämskår i Stockholm.

— Värnpliktiga musikplutoner bör kunna utbildas även i andra garni- sonsorter än Strängnäs, t.ex. i Boden, Kristianstad och Skövde. För- svaret bör självt få ansvar för sin musikbudget.

Regeringen lade i juni 1984 fram en principproposition om omorgani- sationen av Regionmusiken och Rikskonserter ( Prop. 1984/85:1 ). Pro- positionen följde i allt väsentligt Kulturrådets förslag och innehöll dessutom riktlinjer för det fortsatta utrednings- och förhandlingsarbetet. I januari 1986 träffades en principöverenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet om ändrat huvudmannaskap för den regionala musikverksamheten. I principöverenskommelsen bekräftade parterna att syftet med reformen var att uppnå en regionalisering av regionmu- sikens och Rikskonserters verksamhet ute i landet, dvs. att överlåta ansvar och beslutanderätt till landstingen för en betydelsefull del av den tidigare statliga musikverksamheten. Det var alltså de nya huvud- männen som skulle fastställa riktlinjer för och fatta beslut om den nya regionala musikorganisationen. Verksamheten skulle emellertid fortsatt vara en kulturpolitisk angelägenhet av nationell betydelse. Därför för- utsattes att landstingskommunerna som ett led i musikpolitiken skulle svara för att en regional musikplanering kom till stånd som gav en total bild av musiklivet i regionen. Målet skulle vara att utforma en sammanhängande regional musikpolitik som beaktade alla delar av musiklivet.

Vidare förutsattes att landstingskommunema skulle ha:

— konstnärliga ledare och musiker på professionell nivå anställda dler engagerade i verksamheten samt särskilt beakta behovet av insatser för frilansande musiker och för arrangörsledet, — söka tillvarata de resurser och det intresse på musikområdet som finns i kommunerna och inom de fria organisationerna, — sträva efter att utveckla ett musikliv som fungerar för människor i olika miljöer och med olika levnadsvillkor, — verka för ett musikutbud präglat av kvalitet, bredd och mångfald, beakta den musikverksamhet som bedrivs i svenska kyrkan och de fria trossamfunden, — söka tillvarata de möjligheter som medietekniken erbjuder så att musiken kan spridas med hjälp av bl.a. eterrnedia och fonogram, — samverka med statsunderstödda musikinstitutioner inom landstings- området, — samverka över länsgränsema för att komplettera andra läns musik- resurser och delta i ett brett och varierat utbyte av konserter, — samverka med den centrala musikinstitutionen, t.ex. när det gäller utvecklingsarbete och uppgifter på ett vidare nationellt eller interna- tionellt plan.

Till principöverenskommelsen fogades också ett normalavtal för de kommande förhandlingarna med de enskilda landstingen. Avtal i enlig- het med normalavtalet träffades under våren 1986 med Gotlands kom- mun och samtliga landsting, med undantag för Stockholms läns lands- ting, som valde att stå helt utanför reformen. Vidare slöts en särskild överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet om att vissa landstingskommuner mot särskild ersättning skulle svara för tjänstemu- sik m.m. för försvarsmakten. För att få del av ersättningen skulle de berörda landstingen hålla en blåsorkester med lämplig stämbesättning för tjänste- och högvaktsmusik. Staten skulle kostnadsfritt tillhanda- hålla den utbildning som krävdes för att upprätthålla de militärmusika- liska traditionerna. Efter förnyad behandling i riksdagen vid ett par tillfällen genomfördes reformen den 1 januari 1988. Merparten av de cirka 750 personer som i samband därmed förlorade sina anställningar erbjöds tjänster av de nya huvudmännen. Vid årsskiftet 1987/88 bilda- des dels en ny statlig stiftelse, Svenska Rikskonserter, dels 20 regiona- la stiftelser eller motsvarande med berörda landsting och Gotlands kommun som huvudmän. Regionmusikens tidigare Stockholmsavdel- ning knöts till Svenska Rikskonserter. Reformen genomfördes inom den resursram som stått till Regionmusikens och Rikskonserters för-

fogande. Den del av tillgängliga resurser som inte användes för den nya statliga institutionen, Svenska Rikskonserter, omvandlades till statsbidrag för regional musikverksamhet.

3.3 Utvecklingen efter 1988

3.3.1 Ringa mobilisering av regionala resurser

Kulturrådet konstaterar i sin utvärderingsrapport (Musik för miljoner, Rapport från Statens kulturråd 199412, sid. 124) att den regionala mu- sikplanering som förutsattes i principöverenskommelsen 1986 mellan staten och Landstingsförbundet kommit igång först under senare år. Samtidigt ser rådet det som utomordentligt viktigt att landstingen tar ett musikpolitiskt helhetsansvar i det egna länet och att regionala hand- lingsprogram för kulturen utvecklas där sådana inte finns. Kulturutred- ningen anser (sid. 401) att länsmusikens verksamhet tydligare än vad som nu är fallet bör grundas i en regional musikpolitik. Regeringen för fram i stort sett samma uppfattning i kulturpropositionen (Prop. 1996/97 sid. 78).

"Sammantaget har länsmusiken utvecklats långsammare och mer ojämnt än väntat. Regeringen anser likväl att den har förutsättningar att på sikt bli den dynamiska kraft i det regionala musiklivet som av- sågs med reformen."

Förutsättningarna har emellertid förändrats sedan 1988. För att län- smusiken i framtiden skall bli framgångsrik räcker det inte med att vara en aktiv del i ett regionalt musikliv. Från regionalpolitiska ut— gångspunkter är talet om en regional musikpolitik alltför begränsat. Även den typ av regional kulturplanering som Kulturutredningen före- språkar och som bedrivits på försök i bl.a. Västmanland har, enligt vår uppfattning, ett alltför begränsat synfält. Åtminstone i de län som kom- mer att pröva en ny regional samhällsorganisation bör företrädarna för de olika regionala kulturyttringarna delta i respektive regions sektors- övergripande planering. Mot den bakgrunden ställer vi oss frågande till den framtidsbild för länsmusiken som skisseras i kulturpropositionen:

"Enligt riksdagens beslut skulle länsmusiken fungera i samspel med den centrala musikinstitutionen Svenska rikskonserter, vars roll skulle vara samordnande och kompletterande. Samarbetet har inledningsvis haft svårt att finna de rätta formerna, men det finns nu tecken på att utvecklingen är på rätt väg." (sid. 78)

"Därför räcker det inte med att precisera parternas respektive uppgifter i stadgar och målformuleringar. Rikskonserter och länsmusi-

ken måste också finna former för en systematisk samplanering av sin årsproduktion."

Mycket talar för att en regional musikproduktion som växer fram i systematisk samplanering mellan relativt självständiga länsmusikstif— telser och den statliga stiftelsen Rikskonserter bäddar för en fortsatt isolering av den regionala musikverksamheten från samhället i övrigt.

3.3.2 Avslitna band med försvaret

Enligt den särskilda överenskommelsen mellan staten och Landstings- förbundet om tjänstemusik m.m. för försvarsmakten skulle landstings- kommunema i Östergötlands, Blekinge, Göteborgs och Bohus, Jämt- lands och Norrbottens län samt Gotlands kommun samverka med för- svaret och bl.a. hålla en blåsorkester med lämplig stämbesättning för tjänste- och högvaktsmusik. I avtalet mellan försvarsmakten och Svenska rikskonserter ställdes i stort sett samma krav. Svenska riks— konserter skulle dessutom kostnadsfritt tillhandahålla den utbildning som krävdes för att upprätthålla de militärmusikaliska traditionerna. Denna planerade samverkan mellan det civila musiklivet och försvaret har inte fungerat. Redan efter drygt två år, i mars 1990, gav regeringen i uppdrag åt chefen för armén att redovisa försvarmaktens erfarenheter av den då gällande ordningen, att utreda försvarsmaktens behov av tjänstemusik och att lämna förslag till hur tjänstemusik i framtiden lämpligen borde produceras. Chefen för armén redovisade sitt uppdrag i november 1990 och föreslog då bl.a. att:

— en militär musikorganisation bör återupprättas inom försvarsmakten, — en professionell militärmusikkår bör inrättas i Stockholm, — försvarets tjänstemusik i övrigt bör i huvudsak produceras av värn- pliktiga musikplutoner och frivilliga musikkårer, — knytningen till Svenska rikskonserter/Stockholmsmusiken, länsmusi- ken i Östergötland och Bohuslän/Musik i Väst bör upphöra.

Den föreslagna musikåren i Stockholm kom aldrig till stånd. I övrigt kom förslagen i allt väsentligt att förverkligas. I juni 1991 sade för- svaret upp de berörda avtalen och i juli 1991 bildades en försvarsmu- siksektion på försök. Den 1 juli 1993 skapades en permanent försvars- musikorganisation med säte i Strängnäs. I grova drag innebar föränd- ringen att:

— samarbetet upphörde med länsmusiken i Blekinge, Bohuslän (Musik i Väst), Jämtland och Norrbotten, — chefen för marinen övertog musikerna från länsmusiken i Blekinge genom avtal med landstinget i Blekinge och Karlskrona kommun, — värnpliktiga musikkårer skulle finnas i Boden (30 musiker), Sträng- näs (arrnéns musikpluton med 60 musiker och en trumkår med 25 musiker) och Stockholm (dragontrumpetarkår med 25 musiker, främst för beriden högvakt), — försvarets musikbehov i övrigt skulle tillgodoses genom köp av rm- sik från i första hand Svenska Rikskonserter, Gotlandsmusiken, Öi- götamusiken, Göteborgsmusiken samt hemväms- och frivilligorkes- ter.

Den 1 juli 1994 ombildades orkestern i Blekinge till Marinens musik- kår och den ingår nu tillsammans med de fyra värnpliktiga orkestrarna i försvarets musikorganisation. Utanför denna krymper successivt den krets professionella musiker som kan framträda med musik i försvaret och vid statsceremonier. Sedan den 1 maj 1996 finns ingen blåsorkes- ter inom Svenska rikskonserter. Gotlandsmusiken och Östgötamusiken går en oviss framtid till mötes. Göteborgsmusiken, motsvarigheten i Göteborg till SL:s musikkår i Stockholm, kommer att avvecklas. Om inget oförutsett inträffar kommer Marinens musikkår inom ett par år att vara landets enda professionella orkester med en stämbesättning lämpad för parad-, ceremoni- och tjänstemusik. Kåren består av 32 musiker, varav 6 praktikanter. Detta är vad som återstår av de ca 600 professionella musiker som fanns för ändamålet på militärmusikens tid. Även om lokaliseringsorten Karlskrona är intressant från regionalpoli- tiska utgångspunkter är den knappast lämplig för verksamhet med hela landet som arbetsfält. Idag framträder kåren främst i södra militärom- rådet och anser detta vara ett alltför stort geografiskt verksamhetsfält. I mellersta och norra Sverige sköts ceremoni- och tjänstemusik av amatörorkestrar. Utan överdrift kan man därför påstå att länsmusikre- formen minskat stödet för blåsmusiken.

Arvet från Regionmusiken förvaltas — i den mån det finns kvar — av Försvarsmusikcentrum (FÖMUS) och Marinens musikkår, som tillsam- mans tar ett ansvar utöver vad som krävs av försvaret. Sedan 1994 har Marinens musikkår gjort betydande insatser för den svenska "blåsarrör- elsen", ett samlingsbegrepp för orkesterbildningar inom Riksförbundet Sveriges Amatörorkestrar (RSAO), Riksförbundet för unga musiker (RUM), Hemvärnet, Frikyrkan och Kommunala musikskolan. Två tredjedelar av denna "blåsarrörelse" är lokaliserad inom en radie av 20

mil från Karlskrona, vilket innebär att Marinens musikkår har ett stort och utvecklingsbart, civilt omland.

FÖMUS menar att den växande blåsmusikrörelsen behöver profes- sionella musiker som "initierar, inspirerar och utbildar". Till detta räck- er Marinens Musikkår inte till. Behovet är stort. Det finns fortfarande ett stort antal amatörmusikkårer i Sverige. På den civila sidan finns skolmusikkårer och andra ungdomsorkestrar samt kårer i frivilligkårer, kyrkor och samfund. På den militära sidan finns 35 hemvämsmusik- kårer och de fyra värnpliktiga kårerna. Denna del av musiklivet har länsmusiken, Kulturrådet och Rikskonserter valt att bortse från. Det innebär en utmaning för framtiden eftersom fältet står öppet för an- svarstagande från annat håll. Den nya försvarsmusikorganisationen har förutsättningar att spela en viktig roll i svenskt musikliv, men utrymme finns också för nya initiativ. Ett sådant har presenterats i en motion till riksdagen (1996/97zs12030, Kr 269) om bildandet av ett Blåsmusik- centrum med Nynäshamns kommun som huvudman.

3.3.3 Ingenting kvar i Stockholms län

Före reformen fanns 105 av Regionmusikens 590 musikertjänster i Stockholmsregionen, som omfattade Stockholms, Uppsala och Gotlands län. Av dessa var 55 stationerade i Stockholm och 25 i var- dera Uppsala och Visby. De 55 musikerna i Stockholm kunde fram- träda som stor orkester, delas upp i två orkestrar eller spela i ca 14 olika små ensembler. Musikavdelningarna i Uppsala och Visby kunde framträda både som orkester och uppdelade i ensembler. Alla tre musikavdelningarna kunde framträda i hela regionen. Planeringen sköttes av Regionmusikens regionkansli. Till detta kom de frilanspro- duktioner som förmedlades av Rikskonserters regionkontor. I samband med reformen 1988 avvecklades regionerna och därmed samtliga regionkanslier och regionkontor. Samtidigt utökades antalet musiker i Stockholm till ca 60 för att dessa även skulle kunna framträda som en symfonisk blåsorkester. Av olika skäl har konstruktionen inte fungerat. Inom det område som en gång var Stockholmsregionen finns idag bara ca 35 fast anställda länsmusiker, varav 15 i Uppsala och 20 på Gotland. Stockholms Blåsarsymfoniker har försvunnit helt. Slagverk- sensemblen Kroumata, tidigare en del av orkestern, finns kvar under en övergångstid, men kommer att avvecklas som fast ensemble under 1997 eftersom Rikskonserter i fortsättningen inte skall ha några fasta ensembler. Sammantaget innebär detta att inget finns kvar idag av den regionala verksamhet som Regionmusiken och Rikskonserter en gång

bedrev i Stockholms län. Förutsättningarna för att bygga upp en län- smusikorganisation i länet har avvecklats.

Som skäl för avvecklingen anför regeringen i kulturpropositionen att försvarsmakten tillgodoser sitt musikbehov på annat sätt, att beho- vet av musik vid statsceremonier är alltför oregelbundet och att all- mänhetens efterfrågan på symfonisk blåsmusik är alltför begränsad. Samtidigt kan vi konstatera att effekterna av avvecklingen rimmar dåligt med den musikpolitik regeringen i samma proposition säger sig vilja föra. Statens framtida insatser på musikområdet skall bl.a. ha som syfte att utveckla ett vitalt musikliv i hela landet med regionala musikinstitutioner som en resurs (Prop. 1996/973, sid. 79). I Stock- holms län bor ca 20 procent av landets befolkning, däribland många i glesbygdsområden. Musiklivet är rikt i Stockholms innerstad, men i förorterna och i länets 24 "kranskommuner" är musikutbudet avsevärt sämre, inte minst i förskola och skola, än i landets övriga kommuner. De kvarvarande regionala musikresursema, Kungliga Filharmoniska Orkestern och SL:s Musikkår, kan knappast ensamma tillgodose det behov som finns. Från regionalpolitiska utgångspunkter har därmed en intresseväckande obalans uppstått.

3.3.4 Minskad sysselsättning och hög rörlighet

Om man jämför sysselsättningsläget 1995 med Regionmusikens be- manning har antalet fasta musikertjänster minskat med 233 eller ca 40 procent.

Tabell 2. Totalt sysselsatta iLänsmusiken. 1995 resp. regionmusiken.

RegionindelningZ Regionmusiken3 Länsmusiken4 Övre Norrland 55 41,5 (-l3,5) Nedre Norrland 55 39,5 (-15,5 Bergslagen 75 67,5 (- 7,5) Stockholmsregionen 105 35,3 (-69,7)5 Östra regionen 75 53,5 (-21,5) Västra regionen 75 54,3 (-20,7) Norra Götaland 75 39,5 (-35,5) Södra Gotland 75 25,9 (-49,1) Summa: 590 357 (-233)

Hälften av minskningen hänför sig till förändringarna i Stockholms län och i Blekinge. I övrigt kan man urskilja två olika utvecklingslinjer. 1 de tre nordliga regionerna har antalet musiker minskat med 36; i de fem övriga med 196. Norr om Dalälven förefaller huvudmännen ha en viss ambition att behålla och utveckla sina fasta ensembler. I Syd- och Mellansverige har huvudmännen i stort sett genomgående valt en annan linje. Tillläggas bör att bara 540 av de 590 musikertjänstema var besatta under Regionmusikens sista år och att en viss ytterligare neddragning ägde rum i samband med reformen. Resurserna användes bl.a. för att bygga upp en fungerande administration ute i länen. Ett år efter reformen fanns 506 musiker kvar; därefter har minskningen fort- satt. I förhållande till läget 1989 har ca 150 fasta årsverken för musiker försvunnit eller ca 30 procent. Fördelningen över landet fram- går av tabellen.

I tabellen bortser vi från de 20 musiker i Kalmar län (f.d. Oskars- hamnsensemblen) som finns upptagna i Kulturrådets statistik för 1995, eftersom dessa inte funnits med tidigare. Vi har också uteslutit Gävleborgs län som varken har eller har haft några fasta musiker.

2 Indelning efter Regionmusikens 8 regioner. Inom var och en av de båda Norrlandsregionerna fanns två musikavdelningar, inom de övriga regionerna tre.

3 Fördelning enligt Kungl. Maj:ts proposition nr 31 är 1971. " Fördelning enligt Kulturrådets rapport Länsmusiken 1995. 5 För Stockholm har vi satt 0 musiker, dvs. läget 1996.

Tabell 3. Länsmusiken: Antal fasta årsverken för musiker.

1989 1991 1993 20

Västernorrland

Även länsmusikens administrativa personal har minskat, om än i mindre omfattning än musikerna. År 1989 fanns totalt 699 fasta årsverken, varav 506 musiker och 193 anställda i andra befattningar. År 1995 uppgick det totala antalet fasta årsverken till 506, varav 357 musiker och 149 i andra befattningar. Musikerna har alltså minskat med 149 st. eller ca 30 procent sedan 1989 och personalen i övrigt med 44 st. eller ca 23 procent. Milt uttryckt har hög rörlighet också

1995 Anm 15,3 -7,7

-4,5 -4,5

»— 0

-23,1 25 -13,0 10 58 54,3 27 29,0 22 19,0 15 12,0 20 19,5

19 18,5

24,0

-20,7

»”D D

4,0 -5,0 _0,5 -1,5

20 15 15 40 424

21,0 13,5 13,5

-2,0 -9,5 -9,5 -57,0 -i49,0

LANNN NRJ—NN l—IDJNNNNt—NNW ONNNl—l WOOOWON XINONOOONinv—O

MNNN NNP—chll—UJNNNNNNNN www») OONIU) MQXIUIONOOHONNW

357,0

6Avser läget 1996

kännetecknat länsmusikens chefer. Före den 1 januari 1988 fanns 32 chefer på regional nivå inom Regionmusiken och Rikskonserter, därav 23 kapellmästare och 9 regionintendenter. Av dessa finns idag bara två kvar i organisationen; en f.d. kapellmästare och en f.d. regionintendent. Sammanlagt har ca 70 chefsbyten ägt rum. Utvecklingen beror sanno- likt på verksamhetens nya inriktning. Det behövs ingen kapellmästare om ingen orkester eller ensemble finns kvar att leda och utveckla.

På gott och ont har länsmusiken hörsammat statens styrning mot ökad andel frilansproduktioner. I genomsnitt hela 57 procent av antalet konserter år 1995 framfördes med enbart frilansartister och 22 procent med både fast anställda och frilansare. Bara 22 procent av konserterna framfördes med enbart länsmusikens egna musiker. Mot den bak- grunden ifrågasätter vi Kulturutredningens konstaterande att "länsmusi- ken i alltför hög grad knutit upp sina resurser i fast anställd personal. Det har, menar många, inte gett arbetstillfällen för frilansmusiker som var en av tankarna bakom musikreformen." Med stöd i statistiken delar vi den uppfattning som Landstingsförbundet för fram i sitt yttrande över Kulturutredningens förslag (Dnr Lf 981/95, A 96:2). Förbundet framhåller att "den förankring i människornas närmiljö och vardagsliv som 1974 års kulturutredning såg som själva förutsättningen för allt kulturpolitiskt arbete kan inte åstadkommas utan långsiktigt arbetande institutioner. Avvecklingen av den fasta musikerresursen innebär bland annat att basen för skolverksamheten raseras i många län. I dag svarar länsmusiken nästan ensamma för dessa konserter. Någon motsvarande långsiktigt arbetande frilansresurs finns inte. I flera regioner är länsmu- siken den enda fasta, professionella musikresursen. Om utredningens förslag genomförs är risken stor att flera län helt förlorar sina ensem- bler och att nya regionala satsningar omöjliggörs. Det betyder en avprofessionalisering av länens musikliv och minskade möjligheter för länsinvånama att höra sådan musik som inte kan produceras av studie- förbund och arrangerade föreningar. Den utvecklingspotential som en professionell musikinstitution besitter i ett regionalt sammanhang går förlorad." Nu ger genomsnittliga procenttal ingen rättvisande bild. Balansen mellan frilansare och fast anställda varierar starkt mellan länen:

Tabell 4. Antal konserter 1995 efter anställningsform (Procent).

Institution Enbart Anställda Enbart Totalt fast anst— och frilans frilans ällda % % %

Musik i Uppland __ 100 Kultur i Sörmland "_ 100

Länsmusiken i 43 100 Jönköpings län 357—."

—-m

MuSik 1 Kronoberg Kronoberg

Kalmar lans mUSik- stiftelse

x! 05

Gotlandsmu51ken Mu51k i Blekinge Musik 1 Skåne Musik i Halland

Musik i Väst

Värmlands teater- och musikstiftelse

Musik i Örebro län

Musik 1 Västman- land

Musik 1 Dalarna

Musrk 1 Gävleborg

Musik' i Västemorr- land

Länsmusiken i Jämt- lands län

Västerbottensmusi-

Norrbottensmusiken

Totalt

3.3.5 Ökad arbetslöshet bland frilansmusiker

Länsmusikens växande andel frilansare har ökat kraftigt under 1900- talet. De friställda länsmusikerna tycks ha fyllt på kretsen av arbetslösa i snabbare takt än andra musiker fått tillfälliga engagemang. Den slut- satsen drar vi av statistik som Sveriges Yrkesmusikers Förbund, SYMF, ställt till vårt förfogande. SYMF organiserar merparten av landets professionella musiker, dvs. högskoleutbildade musiker som arbetar inom vad som brukar kallas den klassiska västerländska musiken, dvs. företrädesvis symfoniorkestrar, musikteatrar och läns- musik. Förbundet har ca 2100 medlemmar, varav ca 600 hör till av- delningen SYMF FRILANS. SYMFs medlemmar tillhör TAK, Teaterverksammas arbetslöshetskassa. Av TAKs statistik framgår att antalet utbetalade ersättningsdagar till arbetslösa SYMF-medlemmar har ökat från 12 157 år 1990 till 30 714 år 1995. I genomsnitt innebär detta ca 50 ersättningsdagar per frilansmusiker. Om det totala antalet ersättningsdagar slås ut på den del av frilansama, ca 58 procent, som någon gång under året fått arbetslöshetsersättning, dvs. bevisligen varit arbetslösa, blir resultatet att de varit arbetslösa i genomsnitt ca 4 månader av året. Merparten av frilansmusikema stämplar alltså en tredjedel av året. Mätt på detta sätt är arbetslösheten 33 procent. Om man i stället mäter arbetslösheten genom att se hur många frilansare som varit anmälda vid arbetsförmedling eller skickat in kassakort har arbetslösheten ökat från 20 procent år 1990 till 30 procent år 1994. Därefter har en viss nedgång skett till 27 procent i april 1996. SYMF har även gjort en studie av frilansmedlemmarnas geografiska hemhörighet i landet med utgångspunkt från bostadsortens postnum— mer. Av denna framgår att drygt 80 procent av frilansmusikema bor i Stockholm, Göteborg och Malmö.

Tabell 5. Geografisk spridning av SYMFs frilansare.

Postnummerområde Antal Procent

100 00-199 99 330 55 (Stockholm) 200 00-299 99 86 14 (Malmö) 300 00—399 99 12 12 400 00-499 99 72 12 (Göteborg) 500 00-599 99 19 3 600 00-699 99 24 4 700 00-799 99 32 5 800 00-899 99 11 2 900 00-999 99 10 2 Summa: 595 100%

Källa: Mats Möller, SYMF FRILANS

3.3.6 Tveksam resultatstyming

Med de resultatmått regeringen och Kulturrådet använt har utveckling- en varit positiv för länsmusiken. Efter en nedgång i samband med reformen har antalet konserter ökat under senare år. Länsmusiken hade 1995 i stort sett uppnått samma konsertvolym som Regionmusiken och Rikskonserter tillsammans i mitten av 1980—talet.

Tabell 6. Rikskonserter, antal konserter 1971/72—1985/86 (inklusive konserter producerade för Regionmusiken).

förskola

Tabell 7. Regionmusiken, antal konserter 1975/76—1985/89 (inkl. konserter producerade av Rikskonserter).

Budget Skola/ Interna Offent- Summa år förskola liga

1975/ 3 383 76 1979/ 5 501 1 932 743 9 175 3 674 80 1981/ 4 313 82 1985/ 3 209 1 461 2 084 1 033 7 787 4 578 86

Källa: Statlig kulturpolitik i Sverige, En svensk rapport till Europarådet (Kulturpolitik i Europa 2:1, Utbildningsdepartementet 1990).

Statscere- Summa monier exkl.skola/ och för- förskola

Tabell 8. Länsmusiken: Antal konserter 1989—1995.

förskola liga ___—— (4743)

Källa: Kulturutredningens tabellbilaga och Kulturrådets rapport Länsmusiken 1995

Musikutbudets fördelningen över landet och på olika konsertformer framgår av tabell 1 och 2 i tabellbilagan.

Även publikutvecklingen har varit positiv. Antalet besök vid län- smusikens konserter har i det närmaste fördubblats, från 806 000 år 1989 till 1 564 000 år 1995; en ökning med 94 procent. Som framgår av tabell 3 i bilagan ligger Musik i Väst i topp med 193 000 besök år 1995. Nu borde den siffran i rättvisans namn delas med tre eller fyra eftersom organisationen omfattar tre län och Göteborgs kommun. Av motsvarande skäl borde besökssiffran för Musik i Skåne, 155 000, delas på två. 1 topp bland de musikstiftelser som bara omfattar ett län ligger Musik i Kronoberg med 166 000 och Östgötamusiken med 142 000. Som ett kuriosum kan nämnas att den nu nedlagda Stock-

holmsmusiken kom på tredje plats 1993. I Västerbottens län och i Dalarna har publiken minskat sedan 1989. Att långsiktigt satsa på en egen orkester ger inte alltid de högsta publiksiffroma. Nu hör till bilden att såväl antalet konserter som antalet besök är tveksamma resultatmått. De mäter inte graden av måluppfyllelse. Vare sig regio- nalpolitiken eller musikpolitiken har som främsta syfte att maximera konsertutbud och publik.

Att det inte alltid är kvantiteten som gäller framgår tydligt om man jämför länsmusikens utveckling med motsvarande förlopp för länsteatrar och symfoniorkestrar. Det handlar om regionala kulturinsti- tutioner som bildats av samma skäl, under samma period och med i stort sett samma aktörer inblandade på central och regional nivå. Trots detta behandlar regeringen institutionstypema på olika sätt i höstens kultur- och budgetpropositioner.

Länsmusiken har med de resultatmått som används haft en mer positiv utveckling än länsteatem och de mindre symfoniorkestrama. Av kulturpropositionen framgår exempelvis att teaterbesöken utanför storstadslänen gått ned med ca 40 procent sedan år 1970. Detta avvisar regeringen med att teatern har en potentiell publik som inte kommer till föreställningama idag. För att möta nedgången föreslås ökade re- surser till regional teater. Nära till hands ligger också att jämföra län- smusiken med de mindre statsunderstödda symfoniorkestrama. Av Kulturut-redningens tabellbilaga framgår att orkestrarna i Uppsala, Norrköping, Örebro, Västerås och Gävle har haft en avsevärt sämre utveckling än länsmusiken när det gäller bl.a. antal konserter och besök. Trots detta föreslår regeringen genomgående en oförändrad bidragsnivå. I Östergötlands län, som har två orkestrar, kommer situationen att bli särskilt intressant under kommande år. Länsmusiken, med stationering i Linköping, är inne i en positiv utvecklingsfas i mot- sats till Norrköpingsorkestem, men det blir sannolikt länsmusiken som drabbas av ytterligare nedskärningar på statligt initiativ. Det är alltså inte länets landsting och kommuner som gjort denna prioritering.

3 .4 Sammanfattande bedömning

Generellt sett har länsmusikreformen inte inneburit någon nämnvärd mobilisering av regionernas politiska resurser. Syftet med reformen var att överlåta ansvar och beslutanderätt till landstingen för den verksam- het som Regionmusiken och Rikskonserter bedrivit ute i landet. Det övergripande villkoret för övertagandet var att landstingen skulle ut- forma en sammanhängande regional musikpolitik, som beaktade alla

delar av musiklivet. Det villkoret är ännu inte uppfyllt. Med få undan- tag står länsmusiken utanför den politiska planeringen i respektive län. Förklaringen kan ligga i att länsmusikstiftelsema, i likhet med övriga regionala kulturinstitutioner, betraktats som självständiga enheter. Statens centrala aktörer, Kulturrådet och Rikskonserter, har fört sin resultatdialog direkt med berörda institutioner. Huvudm ännen förefaller ha haft relativt begränsade funktioner. De har utsett styrelser och varit medfinansiärer. Om länsmusikstiftelsema även i fortsättningen skall ses som självständiga institutioner kan de inte åläggas uppgiften att svara för en länsövergripande musikplanering. I den mån en sådan planering fortfarande är önskvärd bör uppgiften ankomma på huvudmännen. Bristen på fastställda regionala musikplaner kan emellertid vara en fördel, eftersom perspektivet har vidgats sedan 1988. I dag handlar debatten om regional kulturplanering eller regional utvecklingsplane- ring. Musiklivet tycks vara alltför begränsat för att mobilisera de nöd- vändiga regionala planeringsresursema. För att komma med i den regionala planeringen måste länsmusiken sättas in i ett större samman- hang.

Det innebär att länsmusiken måste bryta sin isolering och i ökad utsträckning delta i en samverkan med andra samhällssektorer. Även sådana krav ingick i de ursprungliga villkoren för huvudmannaföränd- ringen. Till de musikpolitiska utgångspunkterna för övertagandet hörde att landstingen skulle utveckla ett musikliv som fungerade för männi- skor 1 olika miljöer och med olika levnadsvillkor. Fem av landstingen, Gotlands kommun och Rikskonserter skulle dessutom erbjuda musik inom försvaret och vid statsceremonier. Samarbetet med försvaret har inte fungerat och numera i stort sett upphört. En förklaring kan vara att försvarets musikplanering äger rum på central statlig nivå. Den har varit svår att förena med länsmusikens regionala planering. För att samarbetet skall kunna återuppstå krävs därför också bättre metoder för samplanering mellan olika sarnhällsnivåer.

Svårighetema att samarbeta över sektorsgränser och mellan de poli- tiska nivåerna har varit särskilt tydliga i Stockholms län. Det län som har det största musikbehovet med hänsyn till befolkning, statlig repre- sentation och antal militära förläggningar har ingen länsmusik eller motsvarande sedan våren 1996.

Länsmusikreformen har haft en negativ effekt på sysselsättningen ute i landet. Antalet fasta arbetstillfällen för professionella musiker har minskat kraftigt, med ca 40 procent i förhållande till läget före refor- men och med ca 30 procent sedan 1989. I linje med styrsignalema från staten och för att uppnå mångfald i musikutbudet har länsmusiken valt att i stor utsträckning avveckla sina fast anställda musiker till

förmån för frilansartister. Reformens sysselsättningseffekt har därmed förflyttats till landets tre storstadområden där cirka 80 procent av fri- lansmusikema bor. Om inget oförutsett inträffar kommer minskningen av antalet fasta arbetstillfällen att fortsätta under kommande år. Därmed har den musikpolitik som förts efter reformen skapat stora luckor i den planerade landsomfattande infrastrukturen av professionel- la musikinstitutioner.

Till de positiva tecknen hör att antalet konserter och antalet besök vid länsmusiken har ökat kraftigt under senare år. Publiken har i det närmaste fördubblats mellan 1989 och 1995, från 806 000 besök till 1 564 000. Även satsningen på barn och ungdom har fått genomslag. Av det totala antalet konserter år 1995 framfördes 44 procent i skola eller förskola och 20 procent internt inom föreningsliv o.dyl. Bara 28 pro- cent var offentliga konserter.

Sammantaget har länsmusikreformen varit föga framgångsrik från regionalpolitiska utgångspunkter. Den har inte lett till nämnvärd mobi- lisering av regionala politiska resurser. Det tämligen svaga nätet av länsmusikinstitutioner är knappast någon viktig del av landets infra- struktur. En stor del av verksamhetens historia och identitet har gått förlorad, genom att ansvaret för att utveckla och levandegöra arvet från militärmusiken har återgått till försvaret. Den fasta musikerresur- sen har minskat, inte minst i Stockholms län. Länsmusiken kan ha bidragit till den generella välfärden, men inte blivit den dynamiska kraft i länens utveckling som var avsikten. Att utvecklingen med de resultatmått som använts varit positiv under senare år uppväger inte länsmusikens brist på förankring. För att länsmusiken skall kunna överleva måste den instans som bär ansvaret utveckla en långsiktig strategi. Frågan är vem den ansvarige är. Länsmusikreformen har i praktiken inte inneburit någon överflyttning av ansvar från staten till landstingen. I alla händelser kan inte landstingen lastas för den situation som uppstått. Länsmusikens utveckling visar att kulturom- rådets princip om delat ansvar i krissituationer kan innebära att ingen tar ansvar.

4. Möjliga framgångsvägar

4.1. Inledning

Länsmusiken står åter inför en period av förändring. 1 kulturpropositio- nen aviserar regeringen överläggningar med Landstingsförbundet om ett reformerat bidragssystem och en neddragning av statsbidraget till länsmusiken med sammanlagt 60 miljoner kronor eller cirka 25 procent under åren 1998 och 1999. Samtidigt innebär propositionen en styrning av verksamhetens framtida inriktning, genom att regeringen uppmanar länsmusiken och Rikskonserter att finna former för en syste- matisk samplanering av sin årsproduktion. Mot detta står att regeringen på annan plats i propositionen betonar vikten av att regionala utveck- lingsplaner upprättas för kulturområdet i dess helhet och på en tredje plats hänvisar till den planerade försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i vissa län. Sammantaget pekar regeringen i samma proposition på tre möjliga framgångsvägar för länsmusiken:

— förstärkt samverkan med Rikskonserter, — förstärkt samverkan med länets kulturliv, — förstärkt samverkan med länets övriga samhällssektorer.

I det förstnämnda alternativet får länsmusiken en aktiv roll i den statliga musikpolitiken. Tillsammans med Rikskonserter skall länsmusi- ken förse landet med ett musikutbud som präglas av bredd, mångfald och kvalitet. Det andra alternativet kan kallas kulturpolitiskt och över- ensstämmer i stort med Kulturutredningens förslag om regional kultur- planering. Det tredje är regionalpolitiskt och bygger på de principer som föreslås gälla för den försöksverksamhet med ny regional sam- hällsorganisation, som skall inledas 1998. I det följande utvecklar vi alternativen och försöker bedöma dem från regionalpolitiska utgångs- punkter.

4.2. Musikpolitik — Samverkan med Rikskon— serter

I kulturpropositionen föreslår regeringen att Rikskonserter bör få en samordnande och kompletterande roll i förhållande till länsmusiken. Rikskonserter skall svara för produktioner som är angelägna men som inte naturligt kan anses falla inom länsmusikens uppdrag som regional musikproducent. Det kan gälla orkesterturnéer som omfattar flera län, gästspel i utlandet, produktioner av experimentell karaktär och lanse- ring av oetablerade musiker eller tonsättare. Det kan också gälla sats- ningar inom musikgenrer som av olika anledningar har svårt att få utrymme i länens musikplanering. Vidare skall det vara en angelägen uppgift för Rikskonserter att bereda frilansmusiker arbetstillfällen. Mot den bakgrunden skall Rikskonserter bedriva sin verksamhet utan fasta ensembler.

Med detta har den stiftelse som bildades i samband med länsmusik- reformen, dvs. Svenska rikskonserter eller SRK, fått i stort sett samma uppgifter som den stiftelse för frilansproduktioner som fanns före re- formen, nämligen Institutet för rikskonserter, IRK. Den stora och av- görande skillnaden är att SRK i praktiken får 20 regionkontor mot IRKs nio. Vart och ett av SRKs regionkontor får dessutom en avsevärt större budget än IRKs. Ur frilansmusikemas och SRK:s synvinkel är kulturpropositionen därmed en stor framgång. Alternativet förutsätter att länsmusikens huvudmän fortsätter på den inslagna vägen med om- vandling av fasta musikerresurser till rörliga produktionsmedel. Det skall inte förnekas att en sådan omvandling på kort sikt kan berika det regionala musiklivet. Kravet på mångfald i musikutbudet blir lättare att tillgodose. Från regionalpolitiska utgångspunkter är alternativet emel- lertid ett nederlag. Det bekräftar tesen att ett professionellt musikliv inte kan beredas fast plats i Sverige utanför landets storstäder. Därtill kommer att arvet från militärmusiken och Regionmusiken försvinner. Länsmusiken förlorar sina rötter och en del av sin identitet.

För att bli trovärdigt och möjligt att genomföra måste alternativet därför kompletteras med en sidoordnad organisation för blåsmusik, tjänstemusik i försvaret och musik vid statsceremonier. Stommen till en sådan organisation finns redan i Försvarsmusikcentrum med därtill knutna orkestrar. Vad som krävs är att Försvarsmusikcentrum utöver nuvarande uppdrag får till uppgift att utveckla och stödja landets blås- musik. Med en sådan komplettering är alternativet fullt acceptabelt från musikpolitiska utgångspunkter. Försvarsmusiken uppväger också en del av de brister länsmusiken har som bas för orkestrar ute i landet.

Nackdelen med alternativet som helhet är återgången till statlig styr- ning. Det är knappast förenligt med tankarna i kulturpropositionen om en sammanhållen regional kulturpolitik.

4.3. Kulturpolitik — Samverkan med länets kulturliv

I kulturpropositionen avvisar regeringen Kulturutredningens förslag om separata mål för de olika delarna av kulturlivet och betonar vikten av att regionala utvecklingsplaner upprättas för kulturområdet i dess hel- het. Utvecklingsplanema skall bl.a. användas som underlag för bi- dragsgivningen på området. Kulturutredningen ger viss vägledning för den regionala kulturplaneringen, genom att hänvisa till att den regionala kulturpolitiken förutsätter balans mellan följande tre olika perspektiv:

— Det nationella perspektivet som kommer till uttryck i målen för den nationella kulturpolitiken och i villkoren för statens bidrag. — Det lokala perspektivet som formuleras i kommunala kulturpolitiska mål och tar sig uttryck i fördelningen av kommunala resurser till den egna kulturverksamheten och till det lokala föreningslivet. — Länsperspektivet som kommer till uttryck i landstingens kulturpo- litiska mål och i landstingens och länsstyrelsernas strävanden att främja en kulturell utveckling i hela länet och att engagera de r e - gionala kulturinstitutionema i en kulturverksamhet som främjar lär- ets allmänna utveckling.

1 Kulturutredningens tappning är den regionala kulturplaneringen inte enbart en angelägenhet för landstingen. Planeringsmodellen förutsätter samverkan mellan bl.a. länsstyrelse, landsting och länets kommuner. Ansvaret blir delat, men det ligger regionalt. I detta alternativ handlar det inte bara om att förverkliga den statliga musikpolitiken med ton- vikt på mångfald, flexibilitet och rörlighet. Det handlar också om att prioritera mellan de regionala kulturinstitutionema, att samordna län- smusikens utbud med kulturutbudet i övrigt inom länet och att på bästa sätt tillgodose efterfrågan hos publik och lokala arrangörer. Modellen har genomförts på försök i Västmanland, vilket gör det möjligt att göra en grov bedömning av dess konsekvenser för musiklivet. Vision Västmanland 2000 visar att en planeringsprocess av denna typ kan leda till förslag om avveckling av de fasta kulturinstitutionema -

åtminstone i län som fortfarande har tillgång till sådana institutioner i angränsande län. Risken med alternativet är att infrastrukturen försva- gas genom att det nåt av kulturinstitutioner som byggts upp över lan- det går förlorad. Ingen av de inblandade regionala aktörerna förefaller ta det övergripande långsiktiga ansvaret. Det är oklart vilken av aktörerna som skall fatta de avgörande besluten. Landstingets roll som huvudman för den regionala kulturverksamheten har tonats ned. Riks- konserter har inte mandat att gå in i processen. Kulturrådet i en ny mer aktiv roll kan möjligen göra det, men frågan är hur detta praktiskt skall gå till om modellen förverkligas över hela landet. För att över- leva måste länsmusiken i detta alternativ antingen lita på Kulturrådet eller skaffa betydligt fler vänner i sin närmaste omvärld.

De huvudinvändningar som kan anföras mot alternativet har emellertid inte med länsmusiken att göra utan med de effektivitetsför- luster som följer av det delade ansvaret. Utvecklingen visar dessutom att delat ansvar kan innebära att ingen tar ansvar. Planeringsmodellen är ett exempel på den regionala röra som bl.a. Regionberedningen sökt råda bot på. Slutsatsen leder över till de alternativ som är under utveckling för att ordna beslutsprocessema på regional nivå.

4.4. Regionalpolitik — Sektorsövergipande samverkan

En av tankarna bakom länsmusikreformen var att länsmusiken aktivt skulle delta i arbetet med att profilera och utveckla sina respektive hemregioner. Tanken har fått förnyad aktualitet under hösten bl.a. genom propositionen om framtidens regionala samhällsorganisation. I propositionen konstaterar regeringen att kulturen i dess olika former är en viktig utvecklingsfaktor. Därför finns det skäl att pröva nya former för ansvarsfördelning på kulturområdet. Utgångspunkten är samhällsan- svaret för förverkligandet av regionala utvecklingsprogram som inklu- derar kulturell utveckling. Denna tänkta regionalpolitiska funktion kan knappast skötas av frilansmusiker från landets storstäder. Därför skapas genom propositionen ett tredje alternativ, som länsmusikens huvudmän kan välja att förverkliga i de län som skall bedriva försöksverksamhet med nya regionala beslutsorgan. Uppgiften att fördela statsbidrag till regional kulturverksamhet, däribland till länsmusiken, skall föras över från Kulturrådet till de regionala självstyrelseorganen i Skåne, Kalmar och på Gotland. I Jämtland skall samråd ske med Jämtforum före beslut.

Våren 1997 kommer sannolikt beslut att tas om att utvidga försöks- verksamheten till ytterligare fyra län. Stockholms län hör till de fyra län som kan komma i fråga för utvidgad försöksverksamhet med nya regionala självstyrelseorgan. Om inget oförutsett inträffar kommer länet i så fall att bli det enda av försökslänen som inte har möjlighet att använda länsmusik som utvecklingsfaktor i det regionala utveck- lingsprogrammet.

Fördelen med alternativet, även från länsmusikens utgångspunkter, är att varje län får ett tydligt beslutsorgan. Hur besluten skall tas kommer att variera från län till län, men inom respektive län blir ansvarsfördelningen tydlig. Den regionala instansen kommer att besluta om fördelningen av bidrag till de regionala kulturinstitutionema inom ramen för de generella nationella mål som regering och riksdag ställt upp. Länsmusiken blir i försökslänen inte beroende av styrsignaler från Kulturrådet och Rikskonserter. I stället gäller det att motivera en plats för musiklivet i de regionala utvecklingsprogram som skall tas fram. Ur regionalpolitisk synvinkel borde detta alternativ vara att föredra framför de båda andra.

Appendix 1

Källförteckning

Offentligt tryck

Regionmusik (SOU 1969112). Den statliga kulturpolitiken (Prop. l974z28, 1975120 och 1975/761135). Prop. 1984/85zl och 1985/86:114 om omorganisationen av Region-musiken och Rikskonserter. Sveriges Musikråd ( SOU 1985:56 ).

Samspel med Svenska Rikskonserter (DsU 198618). Ut med musiken ( SOU 1988:51 ). Regionalpolitik för 90—talet ( Prop. 1989/90:76 ). Kultur i hela landet (Ds 198936). Symfonierna och samhället (Ds l989z46). Statlig kulturpolitik i Sverige (Kulturpolitik i Europa 2:1-2) Regionala roller (SOU 1992163).

Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995284). Tjugo års kulturpolitik (SOU 1995185).

Propositionen om att halvera den öppna

arbetslösheten (Prop. 1995/962207). Sysselsättningspropositionen (Prop. 1995/961222). Kulturpolitik (Prop 1996/97:3). Forskning och samhälle (Prop. 1996/97z5). Den regionala samhällsorganisationen ( Prop. 1996/97:36 ). Motion till riksdagen (1996/97:512030, Kr 269) om ett Blåsmusikcentrum.

Övri ga källor

Från signalgivning till regionmusik (Allmänna förlaget, Stockholm 1974). Riksdagens revisorers granskningspromemoria nr 3/1978. Musik i försvaret, Kulturrådets rapport 198l:5.

Regional musikpolitik, Kulturrådets rapport l98l:6 . KOSK-rapporten, Kommunerna, staten och kulturpolitiken, Kulturrådets rapport l984z3.

Offensiv regional kulturpolitik (Landstingsförbundet 1991). Regionalt folkstyre (Landstingsförbundet 1994). Från visioner till verklighet (Landstingsförbundet 1994). Musik för miljoner (Kulturrådets rapport l994:2) med kompletterande PM om Stockholmsmusiken och Länsmusiken i Blekinge.

Erfarenheter av huvudmannaskapsförändringar (Statskontorets rapport 1994:24).

Landstingsförbundets yttrande över Kulturutredningens förslag (Dnr Lf 981/95, A 96:2). Kulturvision Västmanland 2000 (Styrgruppens slutrapport, Västerås 1996). Framtidens scen (Remissrapport, Västerås 1996).

Appendix 2

Tabeller

Tabell 1: Antal konserter inom Länsmusiken

Musik i Uppland Kultur i Sörmland

Östgötamusiken

Länsmusiken i Jönköpings län

Musik i Kronoberg

Kalmar läns musikstiftelse

Gotlandsmusiken Musik i Blekinge Musik i Skåne Musik i Halland Musik i Väst

Värmlands teater- och musikstitlelse

Musik för Örebro län

Musik i Västmanland

Musik i Dalarna Musik i Gävleborg

Musik i Väster- norrland

LGsmusiken i Jämtlands län

Västerbottens- musiken

Norrbottens- musiken

(Stockholms- musiken)

(+| 077) 502 (4409)

61 l (+296) 390 (+139)

478 (+77) 1 39l (+1 000) 2 782 (+] 480) 738 (+47l)

l 2l4 (+461) 117 (-21)

l63 (437)

695 (+246)

321 (409) 708 (+232) 587 (+90)

315 (-546)

211 (-124)

494 (+102)

i.u. (312)

Tabell 2' Antal konserter år 1995 efter konsertform Procent

'/o 9 100 30

Tabell 3: Antal besök i 1000-tal

Skola/ för- skola %

Musik i Uppland

Kultur i Sörmland

5 100

Öslgötamusiken

Musik i Jönköping

Enköpings un

Musik i Kronoberg MHSK i WWE Kalmar läns musik Kalmar län

. Gotlandsmusiken Gotlandsmusrken

Musik i Blekinge Musik i Blekinge

Musik i Skåne Musik Skåne 99

Musik i Halland

Musik i Halland 49 13 36 2 100

Musik i Vm i,u. i.u. l2l l93 +l93

Musik i Våsl 30 3 l 34 S l00

Vamilands taler. Zl 29 21 2! of

och musikstiftelse Värmlands ruter-

och musikstiftelse

27 5 66 2 100 Musik i Örebro län 24 38 48 27 43

Musik i Örebro län 31 0 67 2 100 Musik i 66 53 79 W! +35 Väsunanland Musik i

Väsunanland

31 20 37 [2 [00 Musik i Dalarna 46 57 36 44 -2 . . Musuk i Gävleborg 46 49 44 54 +3 Musrk | Dalarna

73 2 25 | 101 Musik i Väster— 49 49 62 65 +l6

Musik i Gävleborg 42 24 32 3 101 norrland

Musik i Väster- norrland

47 14 29 9 99 Musik i Jämtlands län 9 42 i.u. 34 +25

Västerbottmnusiken 60 29 36 28 432

Musik i Jämtland 30 16 48 7 10 l

Norrbottensmusiken 37 5 I 59 44 +7

(Stockholmsmusiken) i.u. 57 l l l l u

Västerbottens- musiken

Norrbottens- musiken

varav skola/erskola 347 244 435 505 + l 58 inlema konsener 64 l07 72 l8l +l l7

ulom lånet 95 HD 109 128 +33

Källa" Kullurrådels rappar! Lans-munken [995

Regional organisation — Vägverket, polisen och försäkringskassorna

Roger Henning Ingrid Liljenäs

1 Syfte och frågeställningar

1 . 1 Bakgrunden

För många kommuner torde de statliga verkens regionalpolitiska funktion ha varit viktigare än den sysselsättning som tillkommit med regionalpolitiskt stöd. Den regionalpolitiska betydelsen har varit och är viktig. Den har varit betydelsefull även i en annan mening. Många verk har tagit regionalpolitisk hänsyn i sin verksamhet. Verken spelar alltså en roll i ett regionalpolitiskt sammanhang. De har — inte minst till följd av den utflyttningsvåg från Stockholm som ägde rum under 1970—talets betydelse för sysselsättningen i många kommuner runt om i landet. De statliga verken var i själva verket regionalpolitiska instrument under 1970—talet. De affärsdrivande verken var stora arbetsgivare i många glesbygdskommuner; idag är dessa statliga aktiebolag och heter bl.a. Telia, Posten och Vattenfall.

När verksamheten förändras till volym och innehåll ändras också verksamhetens administrativa indelning. Men framför allt sker föränd- ringar mellan de nationella, regionala och lokala nivåerna som leder till regionala konsekvenser för sysselsättning och tillgänglighet i meningen lokal närvaro. Arbetsställenas lokalisering ses över. Här sker förändring- ar. Den administrativa indelningen på regional nivå baserades tidigare i sin helhet på länen. Länsindelningen är fortfarande av stor betydelse för ett antal statliga verksamheters regionala organisation. Samtidigt blir antalet verk som har sin regionala organisation uppbyggd på läns- gränserna färre. Det förefaller som om länsgränsema har minskat i betydelse som indelningsgrund för verksamhet i både offentlig och privat sektor.1 Det är inte enbart den regionala indelningen som ändras. Under den regionala nivån finns olika former av delregioner eller distrikt, vilka också förändras. Ibland, men långt ifrån alltid, samordnas förändringarna med andra närliggande verksamheter, och ett försök till sektorsövergripande samordning underlättas. Det finns flera belägg från

1 Se t ex Henning, R & Liljenäs, I, ”Regioner som begrepp och fenomen”, i SOU l992:64 Utsikt matframtidens regioner.

272

senare år att inforrnationsteknikens utveckling påverkat och påverkar verksamheternas funktioner och lokalisering.

Föreliggande arbete analyserar de regionala konsekvenserna av organisatoriska förändringar i vissa delar av den statliga sektorn. Den övergripande uppgiften är att belysa i vilken grad organisatoriska förändringar inom vissa statliga verksamheter har regionala konsekven- ser.

1970—talet var planeringens decennium. Idag ser vi emellertid mycket litet av den då framväxande länsplaneringen. Samordningen av samhällets insatser sker närmast ad hoc. Länsstyrelsen har ett samord- ningsansvar, men många planeringsuppgifter från tidigare decennier har bortfallit. Det innebär att samordningen ter sig olika i de 24 länen. Samtidigt har ett antal länsstyrelser uppfattningen att möjligheterna att i framtiden fullgöra ansvaret för regional utveckling och samordning av statens insatser är problematiska mot bakgrund av att regionindelningen har fjärmats från länsindelningen. Framför allt ifrågasätter de att länsgränsema som indelningsgrund överges. I en enkät genomförd av REKO—STAT-utredningen framgår att viss variation i samsynen före- kommer.

1.2 Samordning

Länsstyrelsernas syn på de skilda regionindelningarna för den statliga sektorn varierar. Några anser att de utgör hinder för samordning, medan andra inte ser några svårigheter. Flera länsstyrelser, framför allt utanför storstadsområdena, betonar ett betydande merarbete för länsstyrelsen som en konsekvens av regionindelningarna. Personkontakter och lokal- kännedom suddas ut, menar de. Flera länsstyrelser hävdar dock att samordningen kan lösas med flexibla arbetsformer och samverkan över länsgränsema. Projektsamarbete över länsgränserna är en möjlighet i de flesta frågor menar flera länsstyrelser. Men låt oss exemplifiera med några länsstyrelsers svar.

Länsstyrelsen i Västerbottens län hävdar i enkäten att risken är uppenbar att olikheter i regionindelningar kan komplicera samverkan mellan myndigheter. Som exempel anförs Vägverkets omorganisation. Före omorganisationen fungerade länets vägförvaltning nästan som en enhet inom länsstyrelsen; personkontaktema var täta och det fanns ofta flera personer som behärskade samma problemområde. I arbetet med flerårsplaner för vägnätets utbyggnad var samverkan enkel genom den goda personkännedomen och genom att myndigheterna låg i angränsan- de kvarter.

Efter omorganisationen flyttades planeringsfrågoma till regionens kontor i Luleå. Den personal som hade arbetat i Västerbottens län stannade kvar i Umeå, men med andra arbetsuppgifter och ansvar endast för Umeåregionen. Detaljkunskapema om länets vägar finns i Umeå, men planeringsansvaret i Luleå. Det inarbetade kontaktnätet fungerade alltså inte längre och det tog tid att arbeta upp ett nytt. Det är ibland svårt att veta på vilken nivå inom Vägverkets organisation som kunskaper och ansvar finns. Kontakterna blev glesare, dyrare och mer formella, när avståndet blev 27 mil i stället för 100 meter, skrev länsstyrelsen.

Länsstyrelsens uppgift att samordna olika sektorers verksamhet och därvid särskilt beakta de regionala aspekterna har försvårats av att olika myndigheter numera har skilda regionindelningar, hävdar länsstyrelsen i Jämtlands län. Framför allt beror det på att de personliga kontakterna och det nära samarbetet med de dåvarande regionkontoren i länet har gått förlorade. Detta sades ha lett till att de regionala aspekterna har skjutits i bakgrunden till förmån för mer centralistiska synsätt. ”Hel- hetssynen och samordningen har också gått förlorad. De statliga myndigheterna och verken agerar idag mycket sektoriellt — man ser bara verkligheten ur sitt eget snäva perspektiv — vilket i flera konkreta fall lett till beslut som möjligen är rationella för den enskilda myndigheten men inte är försvarbara i ett större perspektiv. Bristen på helhetssynen kan vara mycket dyrbar samhällsekonomiskt. Denna utveckling beror naturligtvis inte enbart på att man valt att arbeta i storregioner, det har också andra orsaker”, fortsatte länsstyrelsen. Det anses önskvärt att statliga verks regionindelning samordnas eller åter anpassas till den existerande länsindelningen.

Låt oss ta ytterligare ett par exempel. Länsstyrelsen i Kalmar län hävdar att regiongränsema inte skall dras så att de skär tvärs igenom länsindelningarna. I stället skall länen utgöra byggstenar i regionindel- ningen. När flera regioner inom samma myndighet etableras inom länet innebär det att fler kontakter måste tas med åtföljande tidsåtgång. När Banverkets gräns mellan södra och östra regionen skär genom Kalmar län och inte sammanfaller med Vägverkets regiongräns försvårades samordningen av kommunikationsfrågorna. Följden av större regionali- seringar blir ofta stora regionkontor. Vid dessa kan det ofta på grund av storleken och bristande personkännedom vara svårt att få kontakt med rätt tjänsteman. Stora regioner medför också långa restider. Även denna länsstyrelse föreslår att de myndigheter som är regionindelade och med regiongränser som skär rakt igenom länen, får i uppdrag att förändra sin organisation, så att regiongränsema bygger på länsindelningen.

I och med att många beslutsfattare numer inte finns i länet blir samordnings- och planeringsarbetet tungrott och tidskrävande, skrev

länsstyrelsen i Gävleborgs län. Särskilt svårt är det att få en dialog om och förankring av gemensamma länsstrategier. De tenderar dessutom att bli ”urvattnade” och alltför allmänna i och med att regionerna täcker flera län. Man är därvid obenägen att precisera långsiktiga mål. Nya regionindelningar är ofta resultat av olika myndigheters försök att effektivisera och optimera sin egen verksamhet. De genomförs oftast utan några regionala hänsynstaganden och utan att de totala effekterna för vare sig staten eller samhällets beaktas. Detta innebär enligt länsstyrelsens uppfattning bl.a. en uppenbar risk för att många orter genom en successiv och sektorsvis uttunning förlorar kompetens och därmed blir sårbara och får försämrade utvecklingsförutsättningar.

En väsentlig aspekt som hittills inte tillräckligt beaktats vid bildandet av olika regionindelningar är de ökade kostnaderna för resor, tidsåtgång m.m. förjust samverkan/samordning. Detsamma gäller möjligheterna till ett bättre samutnyttjande och samverkan lokalmässigt, administrativt m.m. Så uttryckte sig länsstyrelsen i Jönköpings län. Krympande ekono- miska ramar medför att utrymmet för resor för samordning/samverkan i skilda frågor blir begränsat. Om alla relevanta faktorer beaktas medför de många skilda regionindelningarna sammantagna ett problem vad gäller samordningsmöjlighetema. Det stora antalet regionala sektorskon- tor är kostsamt. Stora rationaliserings- och effektivitetsvinster finns därför i att samla statlig verksamhet på regional nivå till en statlig företrädare. Antalet regionkontor skulle därmed avsevärt kunna minskas.

Den statliga verksamheten uppvisar en splittrad geografisk indelning. De statliga sektorsorganen driver var för sig sina egna intressen för att finna sin bästa lösning. Detta kan stå i motsats till en för samhället optimal lösning, vilket avsevärt försvårar länsstyrelsens samordnande roll, är slutsatsen hos flera länsstyrelser. Det ökade geografiska avståndet till de regionala sektorsföreträdama försvårar en samordning. Dessutom finns sektorsorganens företrädare på olika håll, med tidsåt- gång och resebehov som följd. För Östergötland finns Vägverkets regionala organ i Jönköping (väghållning) och i Växjö (produktion), Banverket i Sundbyberg, SJ person i Stockholm och gods i Malmö, Lantmäteriet i Örebro, Telia i Västerås osv. Slutsatsen sades vara följande: ”Stora regioner minskar möjligheterna till sektorssamordning. Nära samverkan med ett femtiotal kommuner är omöjligt (jämför Vägverkets Region sydost). Landshövdingens/länsstyrelsens roll som samordnare kräver nära och täta kontakter med kommunerna för att vara effektiv.”

Länsstyrelsen i Älvsborgs län förfäktar en liknande uppfattning. I de fall den regionala indelningen (som när det gäller våg- och banverken) innebär större regioner än län och de ledande funktionerna koncentrerats

försvåras kontakterna mellan länsstyrelsen och dessa funktioner. Det blir komplicerat för länsstyrelsen att hävda de regionalpolitiska mål som ställts upp för den regionala utvecklingen i länet, när andra statliga organisationers verksamhet täcker flera län.

1.3 Frågeställningar

Huvudsyftet med denna studie är att redovisa förändringar av arbets- uppgifternas fördelning i vissa statliga myndigheter och verk mellan de nationella, regionala och lokala nivåerna. Tidsperioden år 1980—96. Uppgifterna som har skilda krav på kunskap och kompetens kan dels omfördelas mellan nivåerna, dels inom regionen på lokal nivå. Den nya informationsteknologin har förkortat de fysiska avstånden för såväl varor, personer som information. Informationstekniken har möjliggjort utlokalisering av arbetsuppgifter från bl.a. Stockholmsregionen. Den har också bidragit till goda möjligheter till decentralisering av besluts- fattande, men även motsatsen. Tekniken kan således innebära både spridning och koncentration, decentralisering och ökad styrning och kontroll Den nya informationsteknologins genombrott och sambandet mellan tekniken och uppgifternas fördelning på arbetsställen analyseras. Även uppgifternas karaktär analyseras. Det har förvisso betydelse hur ledningsuppgifter och andra kunskapsintensiva” funktioner och operativ verksamhet fördelas. Ett delsyfte är att undersöka om förändringarna i uppgiftsfördelning styr antalet arbetstillfällen lokalt och regionalt samt att antyda var vinnarna och förlorarna finns.

Med organisatoriska förändringar avser vi även ändringar i de administrativa gränsemas dragning. Vilka förändringar har genomförts? Vi skall försöka teckna en bild av i vilken utsträckning olika — ett av dessa motiv kan vara regionalpolitiskt — motiv har varit av betydelse för gränsdragningama. Det kan vara så att uppgifternas karaktär styr gränsdragningen. När ändringar sker kan ekonomiska överväganden av skilda slag, t.ex. besparingskrav, styra gränsemas dragning. Det handlar då om att skapa effektiva enheter med ekonomiskt bärkraftig verksam- het.

Vidare kan andra organisatoriska förändringar, bl.a. som en följd av ekonomiska åtstramningar, ha regionala konsekvenser, t.ex. om det lokala och regionala inflytandet över verksamheten påverkas. Vi skall se om sådana förändringar har vidtagits.

Med regionala konsekvenser avses för det första sysselsättningen, dvs lokaliseringen av arbetstillfällen inom verksamheten. Därvid belyses också hur arbetsuppgifter av skilda slag — från ledning till ärendehante-

ring — förändras i en rumslig dimension. För det andra avses de offentliga tjänstemas tillgänglighet i meningen lokal närvaro. För det tredje är det vår uppgift att undersöka i vilken utsträckning de organisa- toriska förändringarna försvårar eller underlättar samordning med annan offentlig verksamhet. I direktiven (19951144) till REKO—STAT-utred- ningen sägs en uppgift vara att belysa ”hur olika organisatoriska lösningar och geografiska indelningar som valts påverkar samord- ningsmöjlighetema”.

2 Teori, urval och metod

I den följande framställningen återkommer några begrepp som central- ort, omland, centralitet och hierarki som bör förklaras. Begreppen introducerades i samband med Christallers s.k centralortsteori, vilken har bildat utgångspunkt för ett flertal empiriska studier och inte minst i Sverige lagts till grund för praktisk samhällsplanering exempelvis vid kommunindelningar. I de klassiska centralortsmodellema (Christaller 1933 och Lösch 1940, 1954) diskuteras olika former av ortshierarkier. Utgångspunkten är identifieringen av orter med olika uppgifter i den rumsliga interaktionen, varvid orternas inplacering i rummet och på olika hierarkiska nivåer är ett uttryck för orternas funktion och dignitet i ortssystemet. Centralortsmodellema karaktäriserar således en optimal rumslig fördelning av servicefunktioner utifrån servicefunktionemas skilda krav på befolkningsunderlag.

Berry och Garrison (1958) utvecklade detta synsätt vidare utifrån begreppen befolkningströsklar (tresholds) och en varas räckvidd (the range of a good) som de viktigaste bestämningsfaktorema för serviceut- budets rumsliga fördelning. Det första begreppet har en skalekonomisk innebörd, dvs det anger den ekonomiskt lägsta marknadsstorleken (befolkningsunderlag) för att en viss typ av vara eller tjänst skall erbjudas på en ort. Det senare avser det maximala område inom vilket varan eller tjänsten efterfrågas. Den optimala rumsliga fördelningen uppnås då substitutionseffekten av transportkostnadema inte längre kompenseras av de skalekonomiska vinsterna.

Vi vet, att standardnormema för tjänsters eller varors tillgänglighet vanligen utformas med utgångspunkt från följande:

— anpassning mellan objektivt av myndigheter fastställda behovs- definitioner och befolkningens subjektivt upplevda anspråk, — möjligheterna att övervältra distributionskostnadema på konsumen- terna (kostnader för transportarbete och tidsåtgång), — störningsinverkan på konsumtionsvanor (servicetrygghet).

Det är alltså många och skilda krav som ställs på en offentlig organisa- tion. Om organisationen samtidigt börjar identifiera sig och definieras

som just en organisation, så torde det leda till andra prioriteringar än om organisationen definierar sig som t.ex. en myndighet. Då finns utrymme för att ta till sig de idéer, normer, föreställningar och modeller som gäller vid organiseringen av industriföretaget. Ofta identifierar man sig som en organisation och idealtypen för en organisation är just industri- företaget. En sådan identifikation leder till andra principer för organisa- tion, ledning och förvaltning. Här skapas en öppenhet för en betoning av ledarskap och ledning, marknadsanpassning, konkurrensutsättning etc. — man organiserar och leder helt enkelt med företaget som förebild (se Brunsson m.fl. om institutionell teori)? Samtidigt innebär detta att hänsyn från det politiska systemet uppfattas som störningsmoment som det gäller att försöka undvika.

Det föreligger i allmänhet ett antal samband mellan befolkningens sammansättning och servicetyp, — kvantitet och kvalitet. Befolkningens ålders- och könsfördelning, sysselsättning samt boendeförhållanden brukar ha stor inverkan på tjänstemas differentiering och dimensione- ring. När det gäller offentliga tjänster sker dimensioneringen till stora delar genom politiska beslut. Utbuden har olika tröskeltal och krav på tillgänglighet. Förändringar i serviceutbud brukar ofta vara en konse- kvens av förändringar i befolkningsunderlag. Men förändringarna styrs även av vilka lagar, förordningar, avgifter, skatter och bidrag som styr olika verksamheters utformning. Stymingens utformning är i sin tur en operationaliserad produkt av politiska idéer om hur samhällssystemet bör utformas.

Något som skiljer offentliga organisationer från andra organisationer är mängden krav som ställs på de offentliga. Skilda aktörer ställer olika krav på verksamheten. Statsmaktema har krav bl.a. på högt resursutnytt- jande, godtagbar kostnadsnivå vad avser finansiering av utbudet samt ofta sysselsättningshänsyn. Medborgare/konsumenter kan ställa krav som ansluter bl.a. till följande: tillgänglighet, godtagbar kvalitet på tjänsten, godtagbara transportkostnader och acceptabla öppethållandetider. Serviceproducenterna å andra sidan har krav på bl.a. befolknings- underlag och möjligheter till högt resursutnyttjande för att tillhandahålla tjänster.

Perspektiven inom samhällsplaneringen är till stor del avhängiga den nivå där planeringen sker. I den kommunala planeringen är t.ex. hela kommunens yta av intresse. På högre nivåer betraktas en kommun ofta som en punkt. Planeraren och beslutsfattaren på den regionala nivån har inom en klart definierad rumslig ram ansvar för att vissa typer av

2 Brunsson, N & Hägg, l (red) Marknadens makt. SNS Förlag 1992

samhällelig verksamhet skall fungera, ofta enligt generella normer formulerade på högre nivåer i samhället. Uppgiften är att balansera utbud och efterfrågan, vilket bör leda till ytenheter som är relevanta ur utbuds- och efterfrågesynpunkt, dvs. de bör vara funktionellt avgränsade delområden runt ett centrum.

Tre statliga verk skall studeras. Urvalet gjordes bland verk med rikstäckande verksamhet. Valet av de tre verksamheterna har styrts utifrån ett antal kriterier. Från 1 första hand sysselsättningsaspekter har vi valt att studera Riksförsäkringsverket med de 25 allmänna försäk- ringskassoma samt Vägverket; dessa två verk har, och har haft, betydelse för sysselsättningen på många mindre orter. I båda fallen kan dessutom finnas en tillgänglighetsaspekt. Rikspolisstyrelsen har valts mot bakgrund av krav på tillgänglighet, trygghetsaspekten lokalt och regionalt är viktiga för invånarna. Vägverkets huvudkontor är lokaliserat till Borlänge, de andra två verken finns i Stockholms innerstad.

Endast ett fåtal statliga enheter har idag indelningar som helt följer länen. Här finns AMUgruppen, arbetsm arknadsverket, försäkringskassor- na, polisen och skattemyndighetema. För ett större antal verk innebär indelningen att ett eller flera län har slagits samman: Arbetarskyddsver- ket, domstolsväsendet, Kriminalvårdsverket, luftfartsverket, det militära försvarets fredstidsorganisation, Skogsstyrelsen, Skolverket, Statens invandrarverk, Statens lantmäteriverk, Tullverket, Vattenfall och Vägverket. Men flera statliga verk och bolag har egen lösning som är större än länen; de har fjärmat sig från länsindelningen: banverket, posten, sjöfartsverket, statens järnvägar samt Telia. Det gäller även regionsjukvården. Två av de i denna studie studerade organisationerna, försäkringskassorna och polisväsendet, finns bland de verk som följer länsgränserna. Vägverket representerar sedan den 1 januari 1992 den modell, där flera län har slagits samman.

Personalen vid de tre statliga verken har en mycket ojämn könsför- delning. Riksförsäkringsverket har till övervägande del kvinnlig personal (ca 75 procent). Både polisväsendet och Vägverket har en manlig domi- nans bland de anställda.

En viktig utgångspunkt i vårt arbete är att försöka ge en bild av förändringar i de statliga verken från 1980—talet och framåt på skilda geografiska nivåer — den nationella, den regionala samt den lokala. Information om Vägverket, Riksförsäkringsverket och Rikspolisstyrelsen har insamlats under juni—september 1996. Materialet består av årsbe- rättelser, verksarnhetsplaner och olika statliga utredningar. Förutom de skriftliga källorna har företrädare för de berörda verken intervjuats. På liknande sätt har information inhämtats från ett antal regioner och lokala arbetsställen; vi har eftersträvat att ge en jämförande bild av situationen

i storstad respektive glesbygd. Statistiska centralbyrån har tillhandahållit ett omfattande statistiskt material som har bearbetats.

Vi analyserar organisationen vid skilda tidpunkter. För det första visar vi hur situationen såg ut under 1980—talet före decenniets decentraliseringsvåg som var en politiskt beslutad strategi. Den andra tidpunkten är 1990, när decentraliseringen av arbetsuppgifter och ansvar kan anses ha fått effekter. För det tredje betraktar vi situationen i dagsläget.

3 Vägverket, Rikspolisstyrelsen och Riksförsäkringsverket

Många statliga verk har en regional nivå. Den operativa verksamheten har i flera statliga verk sedan 1980—talets ingång förskjutits till den lokala nivån från de centrala och regionala nivåerna. Den lokala nivån får ett ökat ansvar för verksamheten och den centrala och — delvis — den regionala för styrning och uppföljning. De nationella och regionala nivåerna får därför färre arbetsuppgifter — och därmed färre arbetstill- fällen. Som en konsekvens av detta har många organisationer valt att skapa färre men större regioner än län.3 Också av andra skäl väljer allt fler att organisera sig i färre men större regioner. Sådana skäl är marknadens utseende eller kundunderlaget. Det finns verksamheter vars indelningar följer länen eller består av sammanslagna län. Det finns också organisationer som har funnit egna lösningar vars regionala indelning är större än länen, har vi konstaterat. Vid en omorganisation väljes ibland lösningar utan hänsyn till länsgränser. Ett kompletterande mönster är att huvudorter eller anläggningar med lämpligt omland bildar regioner. Låt oss se hur den regionala organisationen har förändrats och vilka regionala konsekvenser som kan urskiljas i de tre verk som vi har valt för närmare studier.

3. 1 Vägverket 3.1.1 Uppgifter

Redan i en riksdagsmotion 1830 föreslogs ett förstatligande av vägarna på landsbygden. Det skulle emellertid dröja drygt ett hundra år innan ett beslut fattades. 1942 blev väghållningen på landsbygden en angelägen- het för staten. Den 1 januari 1944 bildades Kungliga Väg- och Vattenbyggnadsstyrelsen. Styrelsen var uppbyggd organisatoriskt på

3 SOU 1992263 Kartboken. Bilaga 2 till betänkande av regionutredningen.

länen; i varje län skulle finnas en vägförvaltning. Så var situationen ända fram till 31 december 1991.

Vägverkets uppgift idag är att svara för statens väghållning, planering av riksvägar samt fördelningen av statsbidrag till vägar och kollektivtrafik. Verket har nyligen erhållit ett av statsmakterna klart uttalat sektorssamordningsansvar. Av det allmänna vägnätets 104 000 km ansvarar Vägverket för 98 000 km och resterande, de s.k. statskommunvägama, sköter kommunerna.

Kring 1980 var det statliga verket — då benämnt Statens Vägverk, senare Vägverket — organiserat med länen som bas. Genom anknyt- ningen till länen fanns ett tydligt regionalt inflytandet via länsstyrelsen. Föredragande i frågor rörande länets vägar var vägdirektören. Så såg organisationen ut fram till 1986 när en administrativ reform genomför- des. Ett första steg mot en regionalisering togs. De tre regionerna blev Sydväst, Öst och Norr. Den senare regionen bestod av skogslänen, dvs. Norrland samt Värmlands och Kopparbergs län. Fortfarande var väg- direktörema föredragande i länsstyrelsen. Verksamheten var uppbyggd på länsförvaltningar, men organisatoriskt blev tre regionchefer ansvariga för var sin region. Det fanns dessförinnan ingen tydlig åtskillnad mellan väghållar- och produktionsansvaret. I det förra ansvaret låg bl.a. planeringsuppgifter och uppgiften att besluta om vilken standard olika vägar skulle ha, dvs. myndighetsuppgiften. Fortfarande fanns vid denna tidpunkt cirka 280 arbetsområden med en s.k. vägmästare som ansvarig.4 Vägverkets styrelse dominerades av företrädare för offentlig sektor.

Ett motiv till den organisatoriska förändringen 1986 var betoningen av ett myndighets- och planeringsperspektiv. Den var internt fram- sprungen; inga krav på förändring ställdes från omvärlden. l långa stycken förblev det en reform i huvudkontoret i Borlänge och motivet synes ha varit att bryta ett traditionellt mönster i Vägverket. Det handlade om ett brott mot rådande kultur- och maktstrukturer i syfte att stärka nationell planering.

Så såg första steget ut. Den 1 januari 1992 genomfördes en mer radikal förändring av Vägverkets organisation. Reformen bestod av två delar. En s.k. beställar/utförarmodell, initierad inom Vägverket, genom- fördes. Två divisioner skapades genom den socialdemokratiska

regeringens försorg; åtgärderna föreslogs i den s.k. tillväxtpropositionen signerad 1991.5

4 Vägverket, Verksamhetsberättelse 1980 5 Prop 1990/91:87 5 69—100

I propositionen anges att ”ett nytt planeringssystem föreslås. Utgångs- punkten är att det nationella perspektivet stärks”. För att få ett jämför- bart underlag från alla trafikgrenar skall de samhällsekonomiska effekterna beskrivas och ökad tonvikt läggas vid strategiska projekt. Ett infrastrukturanslag inrättades 1991 för att introducera en förändrad inriktning med nya arbetsformer för en effektivare medelsanvändning. En övergång till en helhetssyn på väginvesteringar ansågs ge anledning till förändringar i Vägverkets organisation och arbetsformer. Sådana förändringar borde ge en besparing på 300 miljoner kronor per år. Regeringen föreslog att Vägverket organiseras i en myndighetsdel och en produktionsdel. En organisation, väghållningsdivisionen, sedermera benämnd Division Väg och Trafik, för myndighetsutövning och planering och en för produktionen infördes. lproduktionsorganisationen, Division Produktion, lades utföraransvar för genomförande av investe- ringar, drift och underhåll på beställning av väghållningsdivisionen. Samtidigt hävdades att det är angeläget att inom ramen för ett utvecklat planeringssystem bibehålla ett lokalt och regionalt inflytande. Länssty- relserna skulle som dittills fastställa de långsiktiga planerna för länstrafikanslaget samt delta i planeringsprocessen för riksvägsnätet. Med viss koncentration på större projekt förutsågs. De prioriterade vägarna var dåvarande E3 numera E20, E4 och E6.

Den andra delen av reformen innebar en ny regionindelning. Det övergripande motivet för denna förändring synes ha varit en önskan att förstärka den nationella planeringen av vägtransportsystemet. Länsstyrel- sens roll för Vägverket skulle därmed förändras. De politiska priorite- ringarna bör preciseras och därmed bli mer styrande. Regeringen bör därför förtydliga inriktningen av planeringen. Inrättandet av infrastruk- turanslaget ansågs innebära att arbetet inriktades mot att planera, finansiera och genomföra större sammanhållna investeringar av natio- nellt intresse, skrev regeringen.

Till grund för Vägverkets långsiktiga planering för drift, underhåll och utveckling av det statliga vägnätet bör ligga en starkare politisk styrning genom mer utvecklade regeringsdirektiv, framhölls vidare i regeringsförslaget. Dessa bör bl.a. utifrån tillväxt- och fördelningspoli- tiska strävanden ange målen för den statliga väghållningen och de vägtjänster som skall erbjudas. På Vägverket ankommer det därför att genom dialog, undersökningar och analyser säkerställa att brukarkraven påverkar verksamheten och de tjänster och produkter som erbjuds: ”Genom en system analytiskt baserad samhällsekonomisk kostnads- och intäktsanalys kan förslag till långsiktiga investeringsplaner och planer för drift och underhåll utformas. Resultatet bör vara ett nationellt program på systemnivå. Programmet skall även redovisa konsekvenser

för miljö och naturresursanvändning samt inverkan av samhällsplane- ring, näringslivsutveckling m.m. Underlaget för denna redovisning häm- tas genom dialog med de intressenter som ansvarar för sådana frågor på olika nivåer i samhället.”6

På motsvarande sätt skulle regionala program på systemnivå upprättas. Dessa program borde utarbetas i nära kontakt med brukarna och de politiska organ som hanterar fördelningsfrågor på regional och lokal nivå. Länsstyrelserna angavs i propositionen därvid utgöra en viktig aktör som sammanhållande organ på länsnivå.

3.1.2 Organisation

I propositionen behandlas också Vägverkets förslag till ny organisation för att kunna realisera det nämnda rationaliseringskravet på 300 miljoner kronor per år.7 Förslaget vilade på den nämnda uppdelningen av Vägverkets verksamhet där myndighetsuppgiftema särskiljs från verkets produktions- och affärsverksamhet. Vidare konstaterades att produk- tionsorganisationen är indelad i distrikt. Dessa sades utgöra den fasta basen i Vägverkets produktionsorganisation och till vilken decentralise- ring av arbetsuppgifter skulle ske i största möjliga utsträckning.

Enligt Vägverkets uppfattning innebar en övergång till större regioner betydande effektiviseringar och rationaliseringar. Vid valet av huvudort i respektive region hade Vägverket att utgå från vad som är bäst med hänsyn till verkets uppgifter och verksamhet (hänsyn till vägnätets utbredning, transportmönster, regional balans, arbetsmarknad m.m). Huvudorter i produktionsområdena behöver inte nödvändigtvis sammanfalla med regionhuvudorter, hävdade regeringen. Flera alternativ var, enligt verkets uppfattning, möjliga.

Regeringen biträdde alltså verkets förslag och betonade att verkets produktionsuppgifter sker på företagsmässiga grunder. Det är särskilt betydelsefullt att Vägverket utnyttjar och verkar för konkurrens på producentområdet. Regeringen förordade med andra ord konkurrensut- sättning av verkets produktionsapparat.

Vidare ansåg regeringen att Vägverket kan överväga, när erfarenheter vunnits av den nya organisationen, att helt eller delvis bolagisera produktionsorganisationen. Regeringen avvisade tanken på regionstyrel- ser: ”Vägverkets verksamhet bör även fortsättningsvis ytterst ledas av

6 Ibid s. 85, 91 7 Ibid s. 91 ff

Vägverkets styrelse.” Enligt regeringens bedömning var det verkets uppgift att kunna uppnå aviserade besparingar samt att avgöra vilka etableringsorter som är mest lämpliga. ”Vi anser dock att Vägverket vad avser huvudorter i några myndighetsregioner bör göra en förnyad bedömning utifrån behovet av regional balans. Vi delar även Vägverkets bedömning att huvudorten i produktionsområdena inte nödvändigtvis behöver sammanfalla med regionhuvudortema”, skrev regeringen. Uttrycket ”regional balans” har emellertid inte preciserats, än mindre operationaliserats.8

Det var riksdagens vilja att inte dela länen. Det handlade i första hand om Halland som inte borde delas. Vidare hade riksdagen syn- punkter på var huvudkontoren i regionerna borde förläggas. Det var Vägverkets önskan att lägga beställarfunktionen på en ort och produk- tionsfunktionen på en annan. Syftet var att särskilja beställar- och utförarkompetensen. Riksdagens ståndpunkt blev att Vägverket borde ta regionalpolitiska hänsyn vid val av huvudorter. Det handlade både om väghållardelen och produktionsdelen. Däremot tog riksdagen inte ställning till vilka orter som borde väljas.

Vägverkets förslag modifierades under beslutsprocessens gång. Verket förutsåg fyra relativt homogena transportområden i Sverige — sydöstra Sverige, Mälardalen, Västsverige och Norrland. Så såg idealområdena ut. Emellertid bedömdes modifieringar av dessa områden vara nödvändiga. Norrland borde delas på två områden. Där var tillgänglighetsskäl i meningen lokal närvaro avgörande. I en Mälardals- region skulle Stockholm komma att dominera alltför starkt, varför Stockholm blev en egen region, vilken Gotland också önskade knytas till. Från sydöstra Sverige bröts Skåne ut. Därmed blev Sverige indelat i sju regioner. Det finns alltså idag sju regioner för beställarfunktionen. På produktionssidan har Skåne kommit att ingå i sydöstra Sverige och Stockholm i Produktion Öst (Figur 1). En ny förändring är under genomförande innebärande tre produktionsområden.

8 Ibid s. 91 ff

Figur 1. Vägverket ljanuari 1992.

Produktionsområden

Syd

Produktion Mitt

Produktion

Produktion Norr

Produktion Öst

Regio

Källa: Vägverket

1,4

,.

Väghållningsregioner

Region Norr

Region Mitt

Region Stockholm

kf

Väst .

___—...-

ion Skåne

De lokaliseringar av kontoren som hade föreslagits av Vägverket ifråga- sattes. Väghållningsansvaret i Skåne lokaliserades inte till Malmö//Lund- området utan till Kristianstad. 1 Mälardalen fanns en rad alternativ men Eskilstuna valdes. 1 Region Mitt blev Härnösand och inte Gävle huvudort. Övriga orter blev Luleå, Solna, Göteborg och Jönköping. Produktion Väst fick sin lokalisering till Vänersborg och inte Göteborg. Produktion Mitt förlades till Östersund och inte Sundsvall. Övriga tre platser blev Umeå, Växjö och Västerås. Här tvingades således Vägverket till olika typer av regionalpolitiska överväganden.

Den 1 januari 1993 fördes Trafiksäkerhetsverket in under Vägverket varigenom Vägverket fick ett sektorsansvar för trafiksäkerheten inom vägtransportsystemet. Detta har därefter utökats att omfatta miljö, handikapp, yrkestrafik, kollektivtrafik, inform ationsteknik och forskning och utveckling genom beslut av riksdagen. Här finns alltså en för- skjutning i Vägverkets verksamhet mot ett totalansvar för det svenska vägtransportsystemet. Därmed skulle kunna sägas att tyngdpunkten har förskjutits mot storstad snarare än glesbygd mot bakgrund av att det vidgade ansvaret i första hand är att bevaka storstadsområdena. Därmed skulle också någon sorts rumsliga effekter kunna betraktas som sannolika av denna övergång mot ett totalt ansvar.

Den regionala organisationen skiljer sig markant mellan de två divisionerna samt mellan de enskilda regionerna och produktions- områdena inbördes. Regionerna fick nämligen stor frihet vad gäller organisation, ekonomi och personal. När Vägverkets regionala organisa- tion skulle bildas den 1 januari 1992 fick vägdirektörema ansvar att forma organisationen för att främja lokal och regional anpassning. Det är förklaringen till att organisationen varierar mellan regionerna och mellan produktionsområdena, men flera likheter råder.

En likhet är att regionerna bygger upp en nätverksorganisation — med undantag av Region Mälardalen — för att sköta samråd med lokala och regionala aktörer. l länsstyrelsen antas länsplaner, som omfattar investeringar i statliga länsvägar, länsj ämvägar, kollektivtrafik, regionala flygplatser och kajanläggningar. De statliga verken är sektoriserade. För en helhetssyn står länsstyrelsen. Här finns också beredningsorgan med deltagare från trafikverken, trafikhuvudmännen (kollektivtrafik) och handelskammaren. Styrelsen har beslutanderätt beträffande länstrafik- anslaget (LTA). Däremot ingår inte underhåll av länsvägar och länsjärn- vägar i länstrafikanslaget och är inte heller en ansvarsfråga för länssty- relsen. För övriga väghållningplaner — nationella och regionala — är länsstyrelsen endast remissorgan.

Regioner, produktionsområden och distrikt följer länsgränsema. År 1980 fanns cirka 280 s.k. vägstationer ingående i förvaltningarna. Dessa

fanns av tillgänglighetsskäl utlokaliserade i framför allt glesbygds- områden. Idag (augusti 1996) har dessa reducerats till 30 arbetschefsom- råden med placering i produktionsorganisationen. Vi ser ånyo en organisatorisk förändring med rumsliga effekter. Dessa förändringar har emellertid i de flesta fall kunnat ske utan motstånd från de lokala nivåerna. Ur Vägverkets perspektiv finns idag en acceptans för nedläggningar av lokala enheter enligt flertalet intervjupersoner.

Innebär den organisatoriska förändringen — rolluppdelningen och regionindelningen — att samordningen med andra offentliga verksam- heter har påverkats? Vägverket betonar både konkurrens och samverkan med andra trafikverksamheter. Här finns en nationell planering innefattande även de tre andra transportverken, Banverket, Luftfartsver- ket och Sjöfartsverket. De geografiska indelningama i de fyra trans- portverken skiljer sig dock. Det förefaller inte leda till några problem från Vägverkets utgångspunkter. Samordningen med länsstyrelserna sker idag genom informella nätverk där remissförfarandet kompletterar informella kontakter. Här kan emellertid finnas en asymmetri mellan tjänstemännen från Vägverket som har ett kunskapsövertag jämfört med kommunpolitiker och länsstyrelsens tjänstemän. Det regionala in- flytandet diskuteras dock i Vägverket. Man är medveten idag om pro- blemet.

3.1.3 Regional organisation — några exempel

Vägverket Region Väst

Låt oss se hur den regionala organisationen ser ut och starta med Division Väg och Trafik och sedan ta några exempel från Division Produktion.

Före den 1 januari 1992 hade Vägverket, som redan framgått, en organisation uppbyggd på länsgränsema. Det fanns en vägförvaltning i varje län. Myndighetsuppgiftema och produktionen var integrerade. I vårt första exempel, Göteborgs och Bohus län, fanns åtta arbetsområden. Det var framför allt produktionsorganisationen som var indelad i områden, Strömstad, Tanum, Munkedal, Lysekil, Ljungskile, Orust, Kungälv och Landvetter. De skötte drift och underhåll av vägarna. Idag ingår länet i Region Väst som betjänar fem länsstyrelser. Här är rollfördelningen en annan än i t.ex. Region Stockholm som endast har att betjäna en länsstyrelse.

Region Västs organisation består av åtta avdelningar. En av dessa är avdelningen för ekonomi och marknad, vilken har en lokal förankring

i form av vägombud i de fem residensstädema Karlstad, Mariestad, Vänersborg, Halmstad och Göteborg. Varje vägombud har 5—10 anställda. Vägombudet ingår i avdelningen ekonomi och marknad och har tillsammans med chefen för denna avdelning en viktig roll i nätverket. I detta ingår att samråda med ett stort antal lokala och regionala aktörer, allt ifrån landshövdingar och kommunalråd till företag, lokala näringslivsorganisationer och skilda ad hoc grupper av medborgare.

En annan avdelning i Region Väst är underhållsavdelningen, en beställaravdelning vars uppgift är att ”köpa” drift och underhåll i totalt 40 områden. Detta läggs successivt ut som konkurrensutsatta uppköp.

För närvarande är 55 procent av drift och underhåll av vägarna i Göteborgs och Bohus län konkurrensutsatta. Tio procent åvilar Skanska, fem procent NCC och fem procent PEAB. Det innebär att Produktion Väst fortfarande har cirka 80 procent av verksamheten.

En tredje avdelning är byggnadsavdelningen, också det en be- ställaravdelning, som lägger ut projektering och byggande på konkur- rens.

Vägverket Region Norr

På Region Norr i Luleå finns idag cirka 120 personer. Dessutom finns cirka 20 personer i Umeå, 5 personer i Skellefteå, 4 i Storuman och 3 i Gällivare. Dessa tillhör i första hand beställningsavdelningen och samhällsplaneringsavdelningen. Totalt finns sex avdelningar på region- kontoret. Det är emellertid endast de nämnda två avdelningarna som är väl representerade på enheterna i Umeå, Skellefteå, Storuman och Gällivare. Deras uppgift är att fånga upp behov lokalt och regionalt; de ligger tidigt i planeringsprocessen. Som exempel kan anföras det nu aktuella Bodens sjukhus. Deras uppgift är att ha kontakt med kommuner och andra myndigheter (vägombud). För övrigt finns lokalt placerad personal vars uppgift är att vara beställarombud (motsvarande vägm ästa- re). Uppgiften för enheterna är att fånga upp behov och utgöra noder i Vägverkets regionala nätverk vid denna typ av händelser. Beställnings- avdelningen i Region Norr köper produktion i konkurrens. Investeringar- na är alltid konkurrensutsatta, medan underhållet är konkurrensutsatt till cirka 70 procent. Till stor del sköts fortfarande underhållet via Väg- verkets produktionsorganisation; den har varit lyckosam vid upphand- lingarna. Så är situationen även i övriga regioner.

I Norrbottens län fanns tidigare 23 arbetsområden/vägstationer. I ledningen fanns en vägmästare. Varje station hade ansvar för drift och

underhåll för 30—50 mil väg. De var i första hand ansvariga för drift och underhåll. Produktionen i Norrbotten har reducerat antalet anställda under 1990—talet.9

Vägverket Region Mälardalen

När Region Mälardalen skulle byggas upp beslöts att hela verksamheten skulle förläggas till Eskilstuna. Här saknas den typ av nätverksorganisa- tion vi ser i övriga regioner för att fånga upp idéer, synpunkter och kommentarer tidigt i processen. Här finns inte lokal närvaro. Man behövde inte ta hänsyn till redan anställd person. Verksamheten byggdes upp från grunden. Region Mälardalen planerade för 100 anställda. Idag är siffran 140 men har varit uppe i 170; körkortsärenden har flyttats till Borlänge. Vägverket Region ökar alltså antalet anställda, medan Vägverkets produktion minskar. Låt oss nu ta några exempel från produktionsorganisationen.

Vägverket Produktion Väst

Huvudkontoret för Produktion Väst är idag (augusti 1996) lokaliserat till Vänersborg. 1 Älvsborgs län fanns vid utgången av 1991 sexton vägstationer, från Tranemo i söder till Bengtsfors i norr. Vägmästaren var chef för en vägstation. Han/hon hade tre till fyra arbetsledare till sin hjälp. Varje arbetsledare hade ansvaret för 10—15 personer och an- svarade för 30—35 mil.

År 1994 kom nästa förändring. Då fanns fortfarande en tro på bolagisering. Då bedömdes Vägverket Produktion ha alldeles för ”stor kostym”. ”Det handlade om för mycket personal, för mycket maskiner och för många fastigheter”, som en intervjuperson uttryckte det. Så var fallet mot bakgrund av det preliminära beslutet om en bolagisering den 1 januari 1995. Sedan dess har också regeringens uppfattning om statliga bolag förändrats och blivit mer restriktiv.

Det var bolagiseringen och konkurrensutsättningen som ånyo angavs som motiv för att lägga ned de fem distrikten i Produktion Väst Och ersätta dem med tre avdelningar med Halmstad, Göteborg och Karlstad som huvudorter. Varje avdelning är indelad i ett antal arbetschefsom- råden. Så ser det ut i dagsläget. Nästa förändring kommer att äga rum

9 Vägverket, Norrbottens län. Slutrapport. Målstyrning. Mars 1990.

successivt, då Vägverket går från fem produktionsområden till tre produktionsområden i landet. Produktion Väst och nuvarande Produk- tion Mitt försvinner. Huvudorter för Produktion Syd blir Växjö, för Produktion Mitt blir huvudorten Västerås och för Produktion Norr efter stora stridigheter Umeå och inte Östersund.

År 1995 fick man nej till bolagisering. Fortfarande är det emellertid lönsamhetskrav som föranleder ”företaget” Vägverket Produktion att genomföra ytterligare neddragningar av personal längst ut i frontlinjen. Sålunda kommer troligen lokalt placerad personal på sikt att ytterligare minska.

Vägverket Produktion Öst

Region Öst är indelat i två områden. Produktion Öst kommer att ingå i Produktion Mitt och består av fyra län (U, C, T och D län). Det andra området är B län och l län. Lokaliseringen är och förblir Västerås.

Produktion Öst har förlorat väghållningen i Fagersta kommun. Det innebär att antalet anställda minskar. Skanska övertar verksamheten. Samtidigt finns nu en strävan att söka uppdrag i kommunerna. Man har lyckats i ett fall, Lekebergs kommun när kommunen avdelades från Örebro kommun. Produktionsområdet har varit mer lyckosamt vid Banverkets upphandling.

Minskad lokal närvaro — särskilt på mindre orter

Sammanfattningsvis innebar de organisatoriska förändringarna i Väg- verket den 1 januari 1992 dels en ny regional indelning, dels en rollupp- delning i en beställar/utförarmodell. ”Idag saknas motsvarighet till en vägmästare som kunde sina 30 mil och kände ett ansvar för att vägen var i gott skick. Entreprenören känner inte lika starkt ansvar. Det är i långa stycken fråga om en ansvarsfråga. Utvecklingen av konkurrensut- sättningen har gått mycket snabbt och kanske är det feltänkt. Kortsiktiga överväganden, man får arbetet utfört till en lägre kostnad, leder kanske till långsiktigt ökade kostnader.” Så uttryckte sig en intervjuperson. Men drivkrafterna vid förändringarna är främst besparingskrav.

Ofta nämns i Vägverkets dokumentation att samhällsekonomiska bedömningar vägs in. Ett totalt ansvar för Sveriges vägtransportsystem innebäri sig en sådan samhällsekonomisk bedömning. Fokus i verksam- heten har förskjutits mot storstadsområdena och vägar mellan dessa. Det är sannolikt att den förändrade inriktningen i Vägverkets ambitioner

under 1990—talet inte hade varit lika lätt att förverkliga utan ned- montering av det regionala inflytandet. Tillväxtpropositionens motor- vägssatsningar mellan storstadsområdena hade förmodligen försvårats med en stark regional bas. Det bör dock nämnas att satsningarna i storstäderna till stor del motiverades av att de skulle skapa en större tillväxt för landet som helhet. Men det finns motkrafter i den meningen att kommuner och näringsliv, framför allt skogsindustrin, kraftfullt agerar för ökad tillgänglighet. Argumenten är också här tillväxtoriente- rade, då man pekar på skogsindustrins stora ekonomiska betydelse. Det torde därvid i minskande grad vara sysselsättningshänsyn som åberopas.

Regionerna — med ett undantag — karaktäriseras av en organisation som syftar till att bygga nätverk för att fånga upp lokala händelser och , strategier. För detta har man också som regel enheter i länsresidensstä- dema — dvs. där de förra vägförvaltningarna fanns — enheter inordnade i regionkontorets organisation. Det bör också noteras att olika upp- fattningar råder om huruvida länsstyrelsens roll har förstärkts i och med att en kommunikationsexpert har blivit föredragande i dess styrelse. Landshövdingama var ganska mangrant kritiska till den nya organisa- tionen före reformen den 1 januari 1992. Man ville inte förlora de nära kontakterna man hade med ”sin” vägdirektör i länet. Nu samordnar man emellertid verksamheten väl över kommungränsema. Idag bygger förankringen på remissförfarande inför beslut och olika former av framför allt informella kontakter — en formell struktur saknas — mellan Vägverket regionalt/nationellt och länsstyrelser och kommuner. I pro- duktionsorganisationen förefaller det emellertid vara renodlat företags- ekonomiska utgångspunkter som styr, så var ju också intentionerna.

Produktionsorganisationen förändras markant och förlorar arbetstill- fällen. Dessa fanns i huvudsak på mindre orter. Styrelsens samman- sättning har förändrats från offentlig sektors företrädare till representan- ter för näringslivet.

”Det går inte att driva ett företag och samtidigt ta regionalpolitiska hänsyn. Vi konkurrerar och då kan vi inte ta hänsyn till regional balans. Enda kontakterna med den lokala nivån är idag att vi raggarjobb.” Så uttryckte sig en intervjuperson inom produktionen.

Det är svårt att avgöra vilka som är vinnare och förlorare vid dessa omorganisationer. Det är dock klart att för den enskilde — och för kommunen och statliga, lokala och regionala enheter — blev det längre väg till beslutsfattaren. Den lokala närvaron är väsentligt lägre. Det förefaller inte osannolikt att när effektivitetsmål prioriteras får det regionala och lokala inflytandet ge vika, vilket innebär att regional- politiska hänsyn tonas ned. Det förefaller sannolikt att det är den

regionala hänsynen och framför allt hänsynen till glesbygden som förs fram på lokal nivå.

3 .2 Polisväsendet 3.2.1 Uppgifter

”Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet skall polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp”. Så lyder polislagens första paragraf. Polisens uppgift är att bekämpa brottslighet, upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt ge allmänheten skydd och hjälp. I regleringsbrevet för budgetåret 1993/1994 angav regeringen verksamhetens inriktning i form av prioriteringar av följande områden:

— brottsförebyggande verksamhet

— synlighet genom ökad fotpatrullering och utbyggd närpolisverksam- het — narkotika- och våldsbrott samt ekonomisk brottslighet

— omsorg av brottsoffer — trafikövervakning — internationella frågor — rationalisering av all verksamhet

— samt verkställighet av utlänningsärenden.

Polisens övergripande mål är således att minska brottsligheten och att öka människors trygghet i samhället. Inom polisen pågår ett omfattande reformarbete. En del i detta arbete är närpolisreformen, vilken innebär att tyngdpunkten i polisarbetet flyttas närmare dem som berörs av och kan påverka brottsligheten och att polisen får större möjlighet att gripa in i ett tidigt skede. Statsmaktema har formulerat målet att närpolisen skall utgöra basen i polisens verksamhet. Tiden är emellertid något längre för glesbygdslän. Denna målsättning för utbyggnad av närpolis- verksamheten har i flertalet län preciserats till att avse cirka 30 procent av länets totala resurser. Jönköpings, Malmöhus och Västmanlands län har angett målet till 35 procent och några län har preciserat ännu högre siffror. Bakgrunden till att länen stannat för cirka 30 procent som mål är varierande. I Stockholms län är det ett resultat av målet en närpolis per 1 000 invånare, i andra län att närpolisen skall vara basen för verksamheten. Med andra ord innebär detta att syftet med sektorns

anslag till polisen är att öka tryggheten och minska brottsligheten i länen, inte att främja sysselsättnings- eller andra regionalpolitiska mål.

Efter förstatligandet 1965 kännetecknades polisväsendet av en betydande centralisering med utgångspunkt från den centrala för- valtningsmyndigheten — Rikspolisstyrelsen. Ansvaret på de regionala och lokala nivåerna var begränsat såväl verksamhetsmässigt som administrativt. Polisen tilldelades medel för sin verksamhet i form av förslagsanslag.

Under 1984 tog statsmakterna ställning till ett stort antal frågor om polisverksamheten. Den s.k. polisreformen genomfördes i två steg. Polisreformen byggde i allt väsentligt på förslagen från 1981 års polisberedning. Beträffande Rikspolisstyrelsen framhölls bl.a. styrelsens stora betydelse för uppbyggnaden av ett modernt och effektivt polisvä- sende under åren från förstatligandet och fram till reformeringen. Följ ande citat ur regeringsförslaget belyser synen på Rikspolisstyrelsens roll och uppgifter.10

”Enligt min uppfattning bör Rikspolisstyrelsen även fortsättningsvis anförtros betydelsefulla uppgifter inom polisväsendet. Det är emellertid naturligt att styrelsens arbete nu ges en annan inriktning och anpassas till det samhälle och den förvaltningsstruktur på polissidan som vi har idag och kan möta i framtiden. I ett uppbyggnadsskede av det statliga polisväsendet var det enligt min mening befogat att styrelsen gavs delvis långtgående befogenheter gentemot den lokala och regionala polisorga- nisationen. När nu, efter 20 år, uppbyggnaden får anses avslutad har behovet av en stark central styrning över främst den lokala verksam- heten från styrelsens sida fallit bort. Samtidigt växer andra, viktiga uppgifter fram för en central myndighet på polisväsendets område. Dessa nya uppgifter kan i mycket hänföras till olika former av central service samt stöd och råd åt polismyndighetema.”

Under åren 1986—90 behandlades en rad andra frågor om polisverk— samheten i budgetpropositionema för respektive år. En mera samlad syn på polisverksamheten redovisas 1990.11 Där togs upp ett antal frågor som rörde vidareutvecklingen av 1980—talets polisreform. Bl.a. beskrevs regeringens syn på Rikspolisstyrelsens framtida roll.

”Det jag nu anfört innebär en betoning av rikspolisstyrelsens funktioner som ett förvaltningsorgan åt regeringen och ett serviceorgan åt polisorganisationen i övrigt. Till funktionen som förvaltningsorgan åt regeringen hör bl.a. att föra ut statsmakternas beslut till polisorganisatio-

10 Prop 1983/84:81 ” Prop 1989/90:155.

nen, att utöva tillsyn över polisväsendet och att följa upp hur stats- makternas beslut omsätts i praktiken samt att i anslagsfram ställning och på annat sätt lämna statsmakterna information om läget beträffande polisens verksamhet och underlag för beslut av statsmakterna rörande polisen. Också rikspolisstyrelsens centrala arbetsgivarfunktioner kan räknas hit. Stödet till polisorganisationen gäller bl.a. metodutveckling, utbildning, administration, ADB—stöd och teknisk utveckling. Därtill kommer att rikspolisstyrelsen har viktiga polisiära uppgifter, bl.a. av samordningskaraktår, på området som rör landet som helhet, framför allt när det gäller narkotikabrottslighet, ekonomisk kriminalitet och organiserad brottslighet.” Propositionen behandlades av riksdagen under hösten 1990.12

Vid mitten av 1980—talet infördes delvis en ny ledningsmodell för polisen, den s.k. länspolismästarmodellen. Samtidigt skedde en viss delegation av ekonomiskt ansvar, från central nivå till lokal nivå, när de civilanställdas löner och förvaltningskostnader överfördes till den lokala polisorganisationen. År 1992 genomfördes länspolismästarmodellen i hela landet. Samtidigt genomfördes en budgetreform, som innebar att mål- och resultatstyming samt ett system med rambudgetar infördes. Fördelning av anslag till lokala myndigheter hade till stor del utgått från situationen vid polisens förstatligande 1965. Betydande omflyttningar i befolkningen och andra förändringar i samhället ansågs kräva en annan form av anslagsfördelning.

Rikspolisstyrelsen har infört en modell för fördelning av anslagen till länen som huvudsakligen bygger på en per capita fördelning av de polisiära resurserna till respektive län. På länsnivå har man nämligen kunnat konstatera ett starkt samband mellan antalet anmälda brott och antalet invånare. Mot bakgrund av detta framstod en per capita modell — en fördelning med befolkningstalet som utgångspunkt — vara mest lämplig och dessutom ligga i linje med fördelningsprincipema inom andra områden inom statsförvaltningen. Sambandet mellan befolkning och antalet anmälda brott gällde dock bara upp till en viss nivå. Därefter inträdde vad som skulle kunna kallas en storstadseffekt, där såväl antalet brottsanmälningar som antalet ingripande meddelanden per invånare fick ett signifikant högre värde. Man ansåg att detta för- hållande kunde tyda på strukturella förhållanden av generell karaktär, som motiverade större behov av polisiära tjänster, den s.k. strukturfak- tom. Se vidare tabell 1. I vissa län förelåg verksamhet som var oberoende av folkmängd. Dessa verksamheter kostnadsberäknades

” JuU 1990/91:24, rskr 1990/91:210.

schablonmässigt och benämndes beslutspaket, t.ex. sjöpolisverksarnhet och fjällräddning.

Tabell 1. Fördelningsmodellens uppbyggnadför budgetåret 1995/96.

Budgetår Besluts- Struktur- Aspirant- Lokalhyra Per capita Fördelnings- 1995/96 paket faktor kostnad modell Belopp 408,3 952,5 146,2 900,6 6 627,0 9 034,6 (mkr) I procent 4,5 10,5 1,6 10,0 73,4 100,0 av anslag

Källa: Rikspolisstyrelsen

Fördelningsmodellen inkluderar alltså en strukturfaktor, vilket innebär att storstäderna får 10 procent mer av anslaget (B5) än de övriga länen. Detta förfaringssätt ifrågasätts från vissa län utanför storstäderna, eftersom de anser att anslagen per capita skall vara allenarådande.

I tabell 2 redovisas antalet poliser per 1 000 invånare. Skillnaderna mellan länen är mycket stora. Stockholms län har dubbelt så många poliser som Kristianstads län.

Tabell 2. Antal poliser per I 000 invånare budgetåret 1994/95. Län.

Stockholms län 2,88 Gotlands län 1,58 Göteborgs och Bohus län 2,54 Jönköpings län 1,54 Malmöhus län 2,18 Uppsala län 1,53 Riket 2,00 Kopparbergs län 1,53 Norrbottens län 1,91 Kalmar län 1,46 Västmanlands län 1,86 Jämtlands län 1,44 Södermanlands län 1,81 Kronobergs län 1,43 Örebro län 1,71 Västerbottens län 1,41 Blekinge län 1,65 Skaraborgs län 1,40 Västernorrlands län 1,62 Hallands län 1,40 Östergötlands län 1,61 Älvsborgs län 1,37 Gävleborgs län 1,60 Kristianstads län 1,35 Värmlands län 1,59

Källa: Rikspolisstyrelsen

3.2.2 Organisation

Polisen förstatligades år 1965. De delades landsfiskalens uppgifter mellan polis, åklagare och kronofogde. Landet indelades i 119 polisdis- trikt som var och en var en egen myndighet. Denna organisation har i stort varit bestående ända fram till budget- och länspolismästarreformen år 1992. Då fick länsstyrelserna befogenhet att själva besluta om länets indelning i polisdistrikt. Vid ingången av år 1997 hade de allra flesta länen endast ett polisdistrikt. Antalet polismyndigheter är totalt 31.

Rikspolisstyrelsen inrättades vid förstatligandet och är en central för- valtningsmyndighet för polisväsendet. Rikspolisstyrelsen har en i huvud- sak rådgivande, stödjande och samordnande roll inom polisorgani- sationen. Styrelsens befogenheter att leda polisverksamhet koncentreras till situationer där det krävs en central överblick eller ett internationellt kontaktnät för att nå framgång i polisarbetet. Rikskriminalpolisen, polishögskolan och säkerhetspolisen ingår i Rikspolisstyrelsen. Säker- hetspolisen har egna sektioner ute i landet. Dessa är vanligen placerade i residensstädema. Rikspolisstyrelsen är chefsmyndighet för Statens Kriminaltekniska Laboratorium i Linköping. (Se figur 2.)

Länsstyrelsen är som nämnts det högsta polisorganet i länet och har det övergripande ansvaret för polisverksamheten i länet. Länsstyrelsens ansvar och befogenhet vad gäller polisverksamheten utövas i de flesta fall genom länspolismästaren.

Länen är som nämnts indelade i ett eller flera polisdistrikt, vars antal hösten 1996 sammanlagt uppgår till 43. Trots flera utredningsförslag och riksdagens principbeslut om minskat antal polisdistrikt i riket hade det sedan 1965 fram till början av 1990—talet bara skett två distriktssam- manslagningar. Den lokala polisorganisationen bestod den 1 juli 1980 av 118 polismyndigheter, varav 33 omfattade endast en kommun.

Antalet polismyndigheter har sedan dess minskat på följande sätt:

1980-07-01 Dec 1993 1994-07-01 1995-07-01 1996-07-01 1997-07-01 118 117 70 49 46 43

I varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för polisverk- samheten inom distriktet. Polisdistrikten är indelade i polismästarom- råden/polisområden. Dessa kan i sin tur vara indelade i t.ex. närpolisom- råden. Polismyndighetemas organisation varierar beroende på bl.a. personalstyrka, befolkningsstruktur och areal.

Figur 2. Polisväsendets organisation (juli 1996).

Regeringen

Justitiedepartementet

Statens Rikspolisstyrelsen Kriminaltekniska

Laboratorium Länsstyrelser (24) Länspolismästare (24)

Polismyndigheter (43)

Polisstyrelse Länspolismästare(24) Polismästare (23)

De 43 polismyndighetema (juli 1996) hade sina huvudstationer på följ- ande orter: Falun, Karlskrona, Falköping, Göteborg, Halmstad, Jönkö- ping, Karlstad, Kristianstad, Arvika, Eskilstuna, Gävle, Hagfors, Hässle- holm, Kalmar, Katrineholm, Kristinehamn, Växjö, Luleå, Alingsås, Trollhättan, Piteå, Skellefteå, Stockholm, Säffle, Lidköping, Malmö, Gällivare, Nyköping, Simrishamn, Skövde, Sveg, Vilhelmina, Borås, Uppsala, Sundsvall, Ängelholm, Linköping, Haparanda, Umeå, Visby, Västerås, Örebro och Östersund.

Län som endast hade en polismyndighet var 1996 följande: Blekinge län, Gotlands län, Gävleborgs län, Göteborgs och Bohus län, Hallands län, Jönköpings län, Kalmar län, Kopparbergs län, Kronobergs län, Malmöhus län, Stockholms län, Västernorrlands län, Västmanlands län, Örebro län och Östergötlands län, dvs. bli 15 av 24 län. Det innebär följaktligen att merparten i drygt hälften av länen är polisen numera organiserad i ett polisdistrikt med en enda myndighet, en länspolismyn- dighet. En fortsatt reducering i antalet polismyndigheter är att vänta inom de närmaste åren, vilket innebär att polismyndighetsindelningen på sikt kommer att sammanfalla med den nuvarande länsindelningen.

Inriktningen i besparingsarbetet har varit att rationalisera i lednings- funktioner och administration och inte dra ned på den polisoperativa verksamheten. Verksamheten kännetecknas vidare av en fortsatt utbygg- nad av närpolisen.

Omstruktureringen under senare år har inneburit en rationalisering av de högsta ledningsfunktionerna på så sätt att ett antal chefsfunktioner inte längre behövs i den regionala och lokala organisationen. Länsstyrel- serna har rationaliserat vakthavande befälsfunktion så tillvida att man har färre vakthavande befäl i länet under ”icke frekvent tid”. Regering- ens krav är att rationalisering skall åstadkommas utan att den operativa nivån inom polisverksamheten sänks. Det bedöms klarlagt att pro- duktiviteten sjunkit något under senare år inom verksamheten brottsut- redningar. Orsakerna tycks vara komplexa, men värderas i första hand utgöra effekter av den pågående omorganisationen. Också verksamhets- grenen övervakning anses ha lägre produktivitet än tidigare som en följd av omorganisation och administrativa förändringar.

Rationaliseringama ute i länen med ett decentraliserat resultatansvar och utveckling av nya arbetssätt (närpolis, brottsförebyggande pro- blemorientering etc.) samt samordning av personal- och ekonomiadmini- stration ställer stora krav på utveckling av det koncemövergripande teknikstödet. Bland annat har man arbetat med renovering av det nationella radiosystemet så att vakthavande befäl skall kunna leda hela länet från ett ställe samt för att reducera de stigande underhållskost- nadema.

Länsstyrelserna har fått ökat ansvar för polisverksamheten. Genom förändringar i polisförordningen13 kan länsstyrelserna besluta om indelning i polisdistrikt, vilket tidigare var riksdagens uppgift. Dist- riktsindelningen har baserats på följande förutsättningar: Merparten av polisens verksamhet är lokal. Det är genom samarbete med närsamhället

” SFS 19931193.

som polisen har möjligheter att bidra till trygghet och att angripa brottslighet i tidiga stadier. Därför skall den löpande operativa över- vaknings-, utrednings- och problemorienterade verksamheten bygga på lokala polisenheters självständighet och ansvar. Länsstyrelsens och den regionala ledningens övergripande ansvar för effektivitet och ekonomi skall utövas genom årsvisa mål, anslagsramar och anvisningar bl.a. om samverkan inom regionen, genom kontroller av den lokala verksamheten samt genom tillsättning och avveckling av högre lokala chefer. Främsta kriteriet vid distriktsindelning bör vara bärkraft, dvs underlaget för en polisorganisation som med egna medel kan skapa trygghet och bekämpa den lokala brottsligheten för områdets invånare och bekämpa den lokala brottsligheten med rimlig framgång. Det saknas emellertid tillförlitliga mått på dessa effekter av polisiär verksamhet.

Den 1 juli 1992 etablerades en organisation med länspolismästare i samtliga län. Det innebär att chefen för den största polismyndigheten i länet också är regional chef. Länspolismästarreformen innebar i princip att länspolischefema med tillhörande stab, vilka utgjorde en särskild funktion inom länsstyrelsen, blev chef vid polismyndigheten vid länets huvudort, samtidigt som titeln ändrades till länspolismästare.

Med anledning av regeringens förslag14 om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin beslutade riksdagen i början av 199315 att sammanlagt 500 miljoner kronor skulle sparas inom justitiedepartemen- tets verksamhetsområde under de kommande åren. Summan motsvarade cirka 5 procent av polisväsendets totala anslag. Besparingama skulle i sin helhet ske inom polisväsendet och främst genomföras genom rationaliseringar samt med en övergång till studiemedelsfinansiering av polisutbildningen. Senare tillkom ytterligare ett besparingskrav på 235 miljoner kr för budgetåret 1995/96.

Budgetåret 1992/93 infördes ett nytt budgetsystem som förutsätter en resultatorienterad styrning av verksamheten och att medlen anvisas som ramanslag. Reformen innebar också ökade krav på uppföljning och utvärdering samt att verksamhets- och ekonomiansvar följs åt. I regle- ringsbrevet för budgetåret 1992/93 framgick att varje länsstyrelse skulle utarbeta ett program för fortsatt rationalisering av polisverksamheten för att länens samlade polisresurser skall kunna användas så effektivt som möjligt.

Indelningen i närpolisområden följer kommungränsema där kommu- nen utgör ett närpolisområde. Större kommuner är ofta indelade i flera

” Prop 1992/93:50 ” FiU 1992/93, rskr. 1992/93:134

närpolisområden. Antalet poliser i närpolisområdena styrs av be- folkningsunderlag, brottslighet och struktur i övrigt. Stora variationer förekommer när det gäller antal invånare per polis, från under 1 000 i vissa områden till 7—8 000 i andra.

Den 1 juli 1995 var ungefär 10 procent av landets polispersonal närpolis. Ungefär 60 procent av landets befolkning omfattades av närpolisverksamheten. Detta förutsätter en lokal anpassning, ofta, som redan har framgått, med målet att närpolisen skall utgöra cirka 30 pro- cent av verksamheten.

På regional nivå arbetar länspolischefen eller länspolismästaren samt ett mindre kansli. Statens nya budgetprocess har inneburit en utökad frihet för de lokala polismyndighetema att fritt disponera sina medel. Ytterligare uppgifter har delegerats från nationell till regional nivå, såsom fördelning av medel, samordning och samverkan inom och mellan länen, ekonomisk förvaltning, administrativt stöd och verksam- hetsuppföljning. Polisen i respektive län upprättar egna årsredovisningar, vilka sändes in till Rikspolisstyrelsen som därefter upprättar en samlad årsredovisning för hela polisväsendet.

Vid mitten av 1990—talet var antalet poliser cirka 17 600 och annan personal cirka 7 100. Fördelningen mellan män och kvinnor var 66 pro- cent män och 34 procent kvinnor. Polischefspersonal och polispersonal utgörs till drygt 85 procent av män. Den administrativa personalen utgörs däremot till övervägande del av kvinnor (78 procent). Speciella rekryteringsinsatser har gjorts för att öka andelen kvinnor och personer med invandrarbakgrund.

3.2.3 Regional organisation — några exempel

Länspolischeferna är 24 till antalet. De förändringar som ägt rum i de administrativa gränserna har skett inom länsgränsemas ram. Länen har varit indelade i polisdistrikt och dessa i sin tur i polisområden. Såväl antalet polisdistrikt som polisområden har minskat över tiden. En decentralisering av uppgifter har ägt rum från den centrala nivån till den regionala och från den regionala till den lokala. Länstyrelsens roll förstärktes när ramanslagen introducerades.

Den regionala och lokala verksamheten har fram till 1990—talet varit styrd från Rikspolisstyrelsen. Det kan vara intressant att notera att ett glesbygdsdistrikt var organiserat enligt samma modell som ett distrikt i storstaden. Anslagen var centralt utformade. Inga större regionala hänsyn togs. Antalet poliser bestämdes centralt. Under 1990—talet fick länen ett eget anslag och en egen personalstat. Ramanslag utdelades.

Inom dessa kunde länsstyrelsen själv avgöra hur medlen skulle fördelas inom länet. Det var fri användning mellan utgiftsslagen. Länspolismäs- taren lämnar budgetförslag och länsstyrelsens styrelse beslutar. Med detta som underlag tas därefter beslut om medlens användning.

Mer än hälften av länen utgör idag en enda polismyndighet, har vi kunnat konstatera. Hur kommer denna utveckling till uttryck i olika län? Erfarenheter har inhämtats från olika delar av landet. Göteborgs och Bohus län samt Norrbottens och Västerbottens län får stå som exempel.

Göteborgs och Bohus län

Fram till 1992/93 fanns i Göteborgs och Bohus län fem distrikt. Den 1 juli 1994 var man först näst Jönköpings län med att införa en län- smyndighet. Länsmyndigheten i Göteborgs och Bohus län kom därmed att bestå av nio polisområden. Dessa blev Göteborg city, Mölndal, Göteborg väst, Göteborg öst, Hisingen, Kungälv, Stenungsund, Uddevalla och Strömstad. I dessa nio polisområden fanns totalt 27 närpolisområden med en station i varje område. Det var framför allt ledningsfunktionema och vissa administrativa uppgifter som försvann från de stationer som blev huvudorter i de nio polisområdena. Polismyn- digheten i Göteborgs och Bohus län leds av en polisstyrelse. Inrättandet av en polismyndighet i ett län innebär att två lekmannastyrelser blir jämbördiga, länsstyrelsen och polisstyrelsen. Relationen tilllänsstyrelsen har lösts genom att ekonomi-, budget- och personalfrågor har delegerats till polisstyrelsen. Länsstyrelsen fattar endast beslut om indelningsfrågor. Organisationsförändringar kan genomföras med stöd av polisstyrelsen.

Västerbottens län

Inom Västerbottens län finns fortfarande tre polismyndigheter (oktober 1996). Sedanjuli 1994 är länet indelat i följande polisdistrikt: Skellefteå polisdistrikt omfattande Malå, Norsjö och Skellefteå kommuner (totalt 84 449 invånare). Södra Lapplands polisdistrikt omfattar Dorotea, Lycksele, Sorsele, Storuman, Vilhelmina samt Åsele kommuner (totalt 40 790 invånare). Umeå polisdistrikt utgörs av Bjurholm, Nordmaling, Robertsfors, Umeå, Vindeln och Vännäs kommuner (totalt 135 233 invånare).

Bemanningen i Västerbottens län utgörs av 381 poliser (10 polische- fer, 362 poliser samt 9 polisaspiranter) samt 157 civilanställda. Polisens verksamhet och sysselsättning är fördelad på de tre polisdistrikten

Umeå, Skellefteå och Södra Lappland. Länet har 31 närpolisområden med spridning i länet med hänsyn till befolkningsfördelningen. Sammanlagt är 126 poliser verksamma inom närpolisen. Kvalificerad brottsutredningsverksamhet finns enbart i Umeå. Här arbetar 54 poliser inom den kvalificerade brottsutredningsverksamheten. Övervakningssek- tioner finns förutom i Umeå också i Skellefteå. Utrycknings-/övervak- ningsenhetema är geografiskt spridda över länet.

Den interna administrationen är uppdelad på ekonomi, personal, löner och annan administration. Ekonomiadministrationen är kon- centrerad till Skellefteå, Storuman och Umeå. Vissa administrativa uppgifter finns även i Vilhelmina och Lycksele. En omorganisation i syfte att skapa en länsmyndighet med tre polisområden planeras. På så sätt skulle man kunna uppnå rationaliserings- och effektiviseringsvinster framför allt med avseende på administration och ledning. Sedan förstatligandet av polisen har befolkningstalen i Skellefteå och Lycksele varit jämförelsevis konstanta. Däremot har befolkningen i Umeå ökat med mer än 30 procent, medan befolkningen i Storuman och Vilhelmina minskat med drygt 25 procent. Trots dessa befolkningsomflyttningar har detta inte kommit till tydligt uttryck i anslagsfördelningen. Så har exempelvis inte Umeå polisdistrikt kompenserats för den befolknings- ökning som ägt rum inom denna del av länet jämfört med de distrikt vars befolkningsunderlag inte ökat eller t.o.m. minskat under perioden.

Den genom åren återkommande frågan om länets indelning i polisdistrikt har i praktiken varit en fråga för inlandet. Det har inte funnits anledning att ifrågasätta distriktsindelningen vid kusten. När Skellefteå och Umeå dragits in i diskussionen har det vanligen varit för att finna nya kombinationer som kan lösa inlandets problem. ”Att frågan blivit olöst kan bero på att man tillämpat rationella argument för att lösa irrationella problem av typen lokala motsättningar och personalens egenintressen”, hävdades i en intervju. lnlands- och glesbygdshänsyn anses med andra ord ha förhalat en förändring i distrikts- och anslagför- delning, som är mer anpassad till dagens befolkningsfördelning.

Låt oss se närmare på ett polisdistrikt i inlandet. Södra Lapplands polisdistrikt får stå som exempel. Distriktet är indelat i tre polisom- råden: Lycksele polisområde (cirka 14 000 inv.), Storumans polisområde (cirka 11 000 inv.) samt Vilhelmina polisområde (16 000 inv). Statio- neringsorten för polismästaren och dennes kansli är Vilhelmina. Distriktets yta uppgår till cirka 36 000 km2. Varje polisområde utgör en självständig operativ enhet inom distriktet. I varje polisområde finns en polisområdeschef. Polisdistriktet har 20 mil gräns mot Norge. I Tärnaby finns en gränstullstation. ”Mycket arbete har lagts ned på att få organisationen att fungera i den nya myndigheten och goda resultat har

kunnat presteras. Med tanke på att personalstyrkan decimerats med cirka 10 poliser framstår resultatet som än bättre”. Så uttryckte sig en intervjuperson.

Västerbottens sparbeting för de tre budgetåren 1993/94—1995/96 blev 10,5 miljoner kr eller cirka 6 procent. Enligt Länsstyrelsens i Västerbot- tens län beslut december 1993 skall Södra Lappland enligt rationalise- ringsplanen minska med 27 årsarbetskrafter eller 9,4 miljoner kronor. Glesbygdens speciella behov skulle kompenseras med 33 procent mer än vad befolkningstalen genererade. Ledningen av verksamheten under icke frekvent tid åvilar Umeå. Detta gör att man har möjlighet att stänga stationerna i Södra Lappland efter kl 17.00 och under helger.

I samband med fastställandet av länets budget-och verksamhetsplan 1994/95 överfördes medel med motsvarande fyra vakanta polismans- tjänster från polismyndigheten i Södra Lappland till polismyndighetema i Skellefteå och Umeå. Vidare överfördes genom frivillig omstationering medel avseende en polischef samt en civilanställd. Vidare har fjäll- radions manöverenhet flyttats från polisstationen i Lycksele polisområde till polismyndigheten i Umeå. Denna förflyttning har gett möjlighet att under icke kontorstid ta över ansvaret för fjällradion, vilket i sin tur medfört att man kunnat nattstänga polisstationen i Lycksele och att man kunnat överföra ansvaret för makthavande befälsfunktionen under icke frekvent tid till Umeå. Denna förändring har bidragit till att överföra polisiära resurser från ledning och planering till operativt arbete inom polismyndigheten i Södra Lappland.

Södra Lappland har alltså fått vidkännas en minskad medelstill- delning till förmån för kustdistrikten. Omfördelningen skall fortgå till dess att myndighetens medelstilldelning uppgår till en nivå som motsvarar fördelningsmodellen med en kompensation för glesbygdens speciella behov med 33 procent mer än vad som befolkningstalet genererar. Personalminskningen har hitintills inte medfört att servicen till allmänheten på polisområdenas huvudorter försämrats på kontorstid eller att det uppkommit besvärande utredningsbalanser. Problemet har främst varit att upprätthålla en god service och utryckningsberedskap på icke kontorstid, har det hävdats under intervjuerna.

Här kan man notera att det existerar en glesbygdsfaktor på regional nivå, vilket styrks av de önskemål som utformats av länsstyrelsens styrelse. På den nationella nivån förekommer däremot inte någon sådan argumentering i dokumenten. Här poängteras i stället ett hänsynstagande till storstädernas speciella situation.

Norrbottens län

Hur har utvecklingen varit i Norrbotten? Detta län har varit indelat i åtta polisdistrikt fram till 1990—talet: Piteå, Luleå, Kalix, Haparanda, Kiruna, Gällivare, Boden och Arvidsjaur.

Figur 3. Polisorganisationen i Norrbottens län 30 juni 1994.

Pmynd Kiruna

Kiruna

Pmynd Gällivare

x'», Pm ud Haparanda

Arjeplog

Pmynd Bo », en

/x5 Pmynd Arvidsjaur

Pmynd Luleå

Arvidsjaur

Källa: Polismyndigheten Luleå

Fr.o.m 1 juli 1994 är antalet distrikt fyra med lika många polismyn- digheter. Se Figur 4 som visar situationen efter den 1 juli 1994.

Figur 4. Polisorganisationen iNorrbottens län Ijuli 1994.

Polismyndigheten Norra Lappland

_ Polismyndigheten Östra Norrbotten

Jokkmokk Överkalix *Oven- eä

Arvrdsjaur ( Älvsbyn

Polismyndigheten Luleå

,) ”i _, —.-=x_ ;

Piteå

Polismyndigheten Piteå älvdal

Källa: Polismyndigheten Luleå

Från mars l994'lfram t.o.m. december månads utgång 1996 har resurser- na minskat med ungefär 20 procent. Det innebär en neddragning av poliser i länet från 556 till 440. De kvarvarande är fördelade enligt tidigare beslut, där särskild hänsyn har tagits till glesbygdens speciella problem. Men det synsättet har man gått ifrån idag. Ett undantag till regionalpolitiska hänsynstaganden under 1996 har gjorts, nämligen att länsväxeln har placerats i Boden och inte i Luleå, vilket förmodligen hade varit mer rationellt.

En neddragning av antalet distrikt fortsätter. Beslut har fattats om ett enda polisdistrikt och följaktligen en polismyndighet. Effektivitets—och besparingsskäl har varit pådrivande. Polismyndigheten får en polisstyrel-

se med cirka tio medlemmar. De fjorton kommunerna i Norrbotten kommer att organiseras på följande sätt:

1 Norra Lappland 111 Luleå Kiruna Boden Gällivare Jokkmokk

11 Östra Norrbotten IV Pite älvdal Pajala Piteå Överkalix Älvsbyn Kalix Arvidsjaur Haparanda Arjeplog Övertorneå

Företrädarna för de olika kommunerna utanför Luleå brukar framföra synpunkter på att man är rädd för att kompetensen och specialiseringen koncentreras alltför mycket till Luleå. Gällivare, Haparanda, Luleå och Piteå blir huvudorter inom respektive polisområde. I varje kommun finns en polisstation. Dessa får nu en möjlighet att skapa en självständig lokal profil. De organisatoriska enheterna och cheferna finns i Luleå. Här finns administrationen och tillsynen. Vissa Specialtjänster behöver dock inte ligga i Luleå utan kan placeras vid någon annan polisstation utanför det regionala centrat. Så exempelvis finns ekopoliser även i Kiruna. Kriminalpolisen kan även placeras utanför Luleå. Styrande är var kompetensen finns.

Neddragningarna har visat sig även i personalminskningar. Både

kvinnor och män har drabbats i ungefär samma utsträckning. Se tabell 3.

Tabell 3. Förändringarna mellan januari 1994 och juli 1996.

1/1 1994 1/7 1996 Kvinnor Män Kvinnor Män Adm personal 181 93 132 36 Polispersonal 51 486 49 392 Polischefspersonal 3 14 2 9

Källa: Polismyndigheten Luleå

Som avslutning på de regionala exemplen kan nämnas ett resultatmått för polisens tillgänglighet. Ett servicem ått är ”polis—på—plats—tiden”. Det är den tid som åtgår från det att någon ringer till polisen till dess polis

anländer till platsen. För drygt hälften av händelserna med prioritet I och 11 anlände polis till platsen inom 10 minuter från det att händelsen kom till polisens kännedom. Prioritet 1 omfattar akuta ingripanden, såsom pågående rån, misshandel, icke ringa stöld m.m. Följande två figurer illustrerar situationen i ett glesbygdslän som Norrbotten.

Variationerna är som framgår omfattande. Medan ”polis—på—plats tiden” är cirka 189,4 minuter i genomsnitt inom Kiruna kommun, är den cirka 62,6 minuter i Luleå kommun.

Figur 5. Polis på plats, medeltid i minuter 1995.

200

”914 Polis på plats, medeltid i minuter 1995 lao 1-

160

140

120

100

50

57,2

m 626 60 44,1 40 l 28'3 22,6 23,5 24,6 20 I 163 I ' 12.8 161___l 01 -l l l l i l l l l I | II 1 I L i 's . . ?; gi . . å % 5 g , . få. 5 6

Källa: Polismyndigheten Luleå

Beräkningarna ger inga entydiga besked och bör tolkas med stor försiktighet. Om vi begränsar oss till händelserna relaterade till priori- tetsklassema I och 11 blir medelkötidema mindre varierande. Kötiden definieras som den tid som förflyter mellan inkommande meddelande om en händelse och beordrande av patrull. För merparten av polisom-

råden är medelkötid kopplad till prioritet I maxim alt tre minuter, vilket framgår av figur 6 .16

Figur 6. Medelkötid.

13 Medelkötid IM prio ] och 2 år 1995 ls lKölid prZ 14 ” _ DKötid prl 10 ' I 11 i 1 (> ? * 4 *- : i 1 ” ' " z —, . i , 2.1 . 2.1 H H 2,» ls ' å % % 2 % å % % i å ä' i g å ä i * 2 J '” å ” 2 i 5 ;

Källa: Polismyndigheten Luleå

Större enheter och koncentration av ledningsuppgifter

Vi kan alltså konstatera att krav på ökad effektivitet, besparingar och anpassning till förändringar i samhället har satt polisväsendet under starkt omvandlingstryck. Antalet polisdistrikt har utvecklats från 118 den 1 juli 1980 till 43 den 1 juli 1997. En fortsatt reducering kan förväntas de närmaste åren.

Vid reformen 1985 fördes alla ärenden ut till operativa enheter från framför allt Rikspolisstyrelsen. Länspolismästare blev polismästaren i det största distriktet. Tidigare var det författningsförändringar som formade polisorganisationen. Idag formas polisorganisationen av effektivitet och besparingskrav. Vid 1990—talets början infördes rambudget, en ram för varje län. Länsstyrelsen fick stor frihet i alla frågor om ekonomi, personal och prioritering av verksamheter.

Omstruktureringen har inneburit en rationalisering av de högsta ledningsfunktionema genom att ett antal chefsfunktioner i den lokala organisationen har bedömts överflödiga. Länsstyrelserna har rationalise- rat vakthavande befälsfunktioner så tillvida att färre vakthavande befäl under icke frekvent tid befinner sig stationerade utanför de större platserna. Regeringen har uttalat att man har gjort bedömningen att

'6 Polisväsendet årsredovisning 1993/94

rationaliseringar skall kunna åstadkommas utan att den operativa nivån för riket som helhet sänks.

3.3 Riksförsäkringsverket och försäkrings- kassorna

3.3.1 Uppgifter

Den allmänna sjukförsäkringen infördes 1955, när de erkända sjukkas- soma ombildades till allmänna sjukkassor med obligatorisk anslutning. Med den allmänna tjänstepensionen (ATP) samordnades 1963 sjukför- säkringen i en lag om allmän försäkring. De regionala allmänna försäk- ringskassoma med Riksförsäkringsverket som central förvaltnings- och tillsynsmyndighet blev stommen i socialförsäkringssystem et. Alla beslut inom systemet fattades av allmänna försäkringskassor. Dessa och Riks- försäkringsverket fick med tiden vidgade uppgifter. Under 1960— och 70—talen vidareutvecklades de ursprungliga grenarna av socialförsäk- ringen genom utvidgade villkor, kompletterande regler och höjda bidragsbelopp. Beskattning av sjukpenningen infördes, pensionsåldern sänktes samtidigt som regler för förtida och uppskjutet uttag av pensionen tillkom. Förtidspensioneringen vidgades i flera steg och en kraftigt reformerad arbetsskadeförsäkring ersatte den tidigare yrkesska- deförsäkringen. Samtidigt tillkom nya försäkringsgrenar och bidrags- former, tandvårdsförsäkring, en successivt utbyggd föräldraförsäkring, delpensionering och utvidgade bostadsbidrag.17

Riksförsäkringsverket och försäkringskassoma fick under 1970—talet överta det administrativa ansvaret för uppgifter som tidigare legat på andra myndigheter, till exempel administrationen av barnbidragen, bidragsförskotten, utbetalningen av förmåner till studerande och väm- pliktiga. Till följd av denna utveckling fördubblades antalet anställda i försäkringskassoma, från 8 000 årsarbetare 1970 till 18 700 årsarbetare 1980.

Under 1980—talet tillät ekonomin inte utökad konsumtion och nya reformer. Den offentliga sektorn blev föremål för neddragningar. Detta gällde inte minst försäkringskassoma som genom rationaliseringar fick se sin personal reducerad från 18 700 årsarbetare år 1980 till 16 400 årsarbetare 1987. Samtidigt genomfördes emellertid nya reformer, barn-

17' För en översikt se t.ex. SOU l996:64. Försäkringskassan i Sverige. Översyn av socialförsäkringens administration.

bidragen höjdes och föräldraförsäkringen byggdes ut och komplettera- des. Som en följd av detta ökade antalet årsarbetare vid försäkrings- kassoma till 17 100 vid årsskiftet 1991/92. När sjuklönen infördes 1992 (arbetsgivarna betalar sjuklön de två första veckorna) förändrades uppgifterna ytterligare. Den stora volymen sjukpenningsprövningar för- svann samtidigt som försäkringskassoma fick ett avsevärt vidgat ansvar för yrkesinriktad rehabilitering. Ansvaret för rehabiliteringen på lokal nivå medförde en sysselsättningsökning med cirka 2 000 personer i landet.

Riksförsäkringsverket är central förvaltnings- och tillsynsmyndighet. Verket ger råd och anvisningar och övervakar tillämpningen av lagar och villkor samt ansvarar för effektivitetsfrågor. Försäkringskassan finansieras med statliga medel och jämställs med statliga myndigheter i de flesta avseenden. Försäkringskassoma har dock aldrig varit en del av den statliga länsförvaltningen.

Försäkringskassoma är alltså idag socialförsäkringens ansikte utåt och administrerar försäkringen. Försäkringskassan är första instans i socialförsäkringsmål. 25 allmänna försäkringskassor, en i varje lands- tingskommun samt en i Göteborgs kommun, tar emot ansökningar och beslutar om ersättning. Det är huvuduppgiften. Inom varje kassa finns ett centralkontor och ett antal lokalkontor och andra serviceenheter.

3.3 .2 Organisation

En allmän försäkringskassa skall enligt lagen om allmän försäkring inrätta lokalkontor i den omfattning det bedöms erforderligt. Enligt Riksförsäkringsverkets föreskrifter skall försäkringskassan ha minst ett lokalkontor i varje kommun. Verket rekommenderar vidare att lokalkon- tor har en i princip heltäckande försäkringskompetens. Vidare bör det i kommuner med större invånarantal eller med stora avstånd finnas ytterligare lokalkontor som försäkringskassan finner motiverat med hänsyn till de lokala förhållandena. För att upprätthålla en god service — där geografiska eller kommunikationsmässiga förhållanden så moti- verar — kan lokalkontoren kompletteras med olika former av mindre enheter som inte behöver ha samma heltäckande kompetens.

Antalet lokalkontor uppgick 1980 till 455. Tio år senare hade antalet sjunkit till 414 och var vid årsskiftet 1995/96 nere i 359. Antalet anställda vid försäkringskassoma redovisas i tabell 4. Här framgår att de centrala kassomas antal anställda har minskat kraftigt. Vidare framgår att antalet anställda vid lokalkontoren ökade mellan 1980 och 1990, om än marginellt.

Tabell 4. De allmänna försäkringskassoma 1980, 1990 och 1996.

Årsarbeten. Centralkontor Lokalkontor Totalt 1980 5 759 10 919 16 678 1990 3 316 11616 14 932 1996 2 066 11 432 13 498

Källa: Riksförsäkringsverket

Varje försäkringskassa leds av en styrelse. Därutöver finns s.k. socialförsäkringsnämnder med valda förtroendemän. Totalt finns 264 socialförsäkringsnämnder. Nämnderna fattar beslut i vissa ärenden angivna i lag när det handlar om utpräglade skälighetsbedömningar. I övrigt fattas besluten i regel av tjänstemän. Om en försäkrad är missnöjd med ett beslut kan han först begära omprövning. Ett över- klagande går därefter till länsrätt och senare eventuellt till kammarrätt. Sista instans är regeringsrätten.

Försäkringskassoma samverkar i Försäkringskasseförbundet, en intresse-, service- och arbetsgivarorganisation.

Före 1982 var rollfördelningen mellan den regionala/centrala kassan och lokalkontoret hårt styrt. Uppgiftsfördelningen var fastlagd i centrala direktiv. Därefter har man gått mot ökad självständighet och fri organisation. Hur den lokala nivån skall organiseras beslutas av försäkringskassan själv. Det innebär att den lokala nivån varierar starkt mellan olika delar av landet.

1980—talet karaktäriserades av en decentraliseringsprocess. I början på 1980—talet påbörjades ett förändringsarbete som påminner om det som genomfördes för Arbetsmarknadsverkets del.18 För det första har en förskjutning och en decentralisering från Riksförsäkringsverket till centralkassoma ägt rum. Exempel på ärenden som har överlämnats från Riksförsäkringsverket till centralkontoren är tillsättning av vissa tjänster och vissa organisationsfrågor.

Samtidigt påbörjades en process som innebar en decentralisering till lokalkontoren. En del lokalkontor har eget budgetansvar. Föreståndama fick en helt ny roll. De blev kontorschefer med budgetansvar samt ansvar för bl.a. personal och ekonomi. Det innebar att antalet personer verksamma vid lokalkontoren ökade, medan de minskade på nationell

'8 Henning, R - Ramström, D, Arbetsmarknadsverket inför 1990-talet. Carlssons 1988.

och regional nivå. En lagändring medförde att en försäkringskassa kan omfatta mer än en landstingskommun eller landstingsfri kommun. Därmed kunde Malmö och Malmöhus allmänna försäkringskassor gå samman.

Regeln om att försäkringskassan skall ha minst ett lokalkontor i varje kommun har under åren aktualiserats vid skilda tillfällen.19 Försäkrings- kassoma har mot bakgrund av decentraliseringen av försäkringshand- läggningen haft målsättningen att skapa lokalkontor och med kompetens för all individinriktad ärendehandläggning. I samband med detta, och mot bakgrund av allt mer krympande resurser, har som framgått antalet lokalkontor minskat under de senaste åren. Det gäller särskilt de allra minsta kontoren.

Ett väl förgrenat lokalkontorsnät är enligt Riksförsäkringsverket av grundläggande betydelse för kassomas verksamhet. Kommunen är den enhet kring vilken all grundläggande samhällsservice är uppbyggd och det har tidigare inte ansetts finnas anledning att frångå huvudprincipen om minst ett lokalkontor i varje kommun. Det finns emellertid skäl för att överväga olika alternativa lösningar som kan anses uppfylla huvudregeln om minst ett lokalkontor i varje kommun. Riksförsäk- ringsverket har därför i den fördjupade anslagsframställningen för 1995/96—1997/98 pekat på behovet av att analysera olika organisatoriska utvecklingsaltemativ, t.ex. att ledningsfunktioner för flera lokalkontor läggs samman, vissa specialfunktioner läggs på vissa kontor, medan andra läggs på andra enheter för att nå viss volym på verksamheten och ge underlag för kompetens för lågfrekventa ärenden eller funktioner. I avvaktan på en sådan grundligare översyn bör man enligt Riksförsäk- ringsverket i speciella fall kunna ge dispens från gällande regler.

I översynsutredningen Försäkringskassan i Sverige presenterades (1996) förslag om ett förstatligande av kassorna.20 Huvudtesen i betänkandet är ett förstatligande, men framför allt ett tydliggörande av rollfördelningen mellan Riksförsäkringsverket och de allmänna för-

” Frågan belystes 1987 av ”LK-grupp 87”. Riksförsäkringsverkets allmänna råd ( 1989:5 ) om de allmänna försäkringskassornas kontorsnät baserar sig i huvudsak på denna grupps ställningstaganden. 20 SOU l996:64. Försäkringskassan i Sverige. Översyn av socialförsäk- ringens administration. Det är inte så att det bara är socialdemokratin som värnar om folkrörelsetraditionen. Synen på försäkringskassan och ett eventuellt förstatligande är beroende av på vilken nivå en aktör befinner sig. Det är den nationella nivån som talar om förstatligande och de regionala koalitionerna vill se en bibehållen självständighet för kassorna. För ett debattinlägg se Persson, K—I, Lokalt självstyre och nationella rättigheter. FKF 1996.

säkringskassorna. Enligt förslaget utser staten samtliga styrelseledamöter och inte endast ordförande och vice ordförande; landstinget utser idag övriga ledamöter. Beslutsfunktionema lägges på försäkringskassedi- rektören.

3.3.3 Regional organisation — några exempel

Västmanlands län

Låt oss som ett exempel se hur den regionala organisationen har förändrats i Västmanlands län. Antalet anställda vid Västmanlands läns allmänna försäkringskassa framgår av figur 7. Såväl 1980 som idag är lokalkontoren i Västmanlands län tolv. Heby kommun har två kontor beroende på att det är en vidsträckt kommun. Trots 124 000 invånare i Västerås finns endast ett kontor i staden. Kontoren följer kommungrän- serna. I likhet med försäkringskassoma i många andra län råder en ökad samverkan i regionen mellan skilda kontor. Ett av skälen är försöken att bygga upp kompetens i alla typer av ärenden. Ofta saknas god kompe- tens på den lokala nivån. Enkäter visar att det i första hand är pensionä- rerna som värdesätter att försäkringskassan finns i kommunen. På andra plats kommer frågor kring föräldraförsäkringen.

Figur 7 Västmanlands läns allmänna försäkringskassa. Antal anställda 1982 och 1996.

400 300 200

100

0

»

Ck 1982 _ Lk 1982

., ..

Stockholms län

Stockholms län är indelat i sexton områden. Här handlar det om en indelning som håller på att genomföras. Ett område utgörs av Österåkers och Vaxholms kommuner med var sitt lokalkontor samt Norrtälje

kommun med tre lokalkontor, Norrtälje, Rimbo och Hallstavik. Även här finner vi en specialisering mellan dessa enheter. Sålunda skötes inte alla ärenden i Rimbo och Hallstavik. Ett antal ärenden handläggs endast av Norrtäljekontoret.

Uppgifter specialiseras mellan kontor i området. Skälen till detta är två. Dels handlar det om besparing, dels om effektivisering. Besparingar på tre procent är ett skäl till att kontorens antal reduceras och att uppgifter koncentreras. Låt oss ta Hallstavik som ett exempel. Vid 1980—talets ingång fanns femton anställda på kontoret. Lika många finns idag. Men arbetsuppgiftema är många fler. Vissa ärenden har även lagts på lokalkontoret från den centrala nivån. Kommunerna har efter riksdagsbeslut överlämnat ärenden till försäkringskassan. Det handlar om hantering av barnbidrag, bostadstillägg och bidragsförskott. Samtidigt har lokalkontoren förlorat en uppgift när sjuklön infördes; arbetsgivarna betalar kostnaderna de första femton dagarna. Det har inneburit mindre administration på lokal nivå. Exempel på överflyttade uppgifter är handikappärenden och vårdbidrag som inte handläggs i Hallstavik utan i Norrtälje. På sikt kan arbetstillfällen komma att kon- centreras till ett färre antal platser.

Västerbottens län

Västerbotten är ett typiskt glesbygdslän med långa avstånd. Av länets befolkning på cirka 260 000 invånare bor ungefär tre fjärdedelar vid kusten kring Umeå och Skellefteå. Inlandet har sedan 1960—talets mitt varit ett utflyttningsområde, vilket medfört att befolkningströsklar för olika serviceutbud underskridits. Detta har bidragit till svårigheter att tillgodose behovet av service i inlandet. Hur har försäkringskassan inom Västerbottens län hanterat denna förändring? Hur har verksamheten anpassats till befolkningsförändringarna inom länet?

De senaste åren har präglats av beslut om och genomförande av strukturförändringar i Västerbottenskassans organisation — den största omorganisationen i kassan sedan 1955. Den är resultatet av en lång förändringsprocess/diskussion i hela organisationen och syftar till att — trots kraftiga besparingskrav — behålla servicen i kommunerna och förbättra kvaliteten.

Västerbottens läns allmänna försäkringskassa hade vid 1990—talets början 19 lokalkontor, två servicekontor och en servicepunkt. Denna senare låg i Tärnaby. Antalet årsarbetare på lokalkontoren fördelade sig på följande sätt: Fem kontor hade mindre än 6 årsarbetare; tio kontor hade mellan 6 och 10 årsarbetare och tre kontor hade mellan 17 och

109 årsarbetare. Merparten av lokalkontoren var följaktligen små vad avsåg sysselsättningen. Ett s.k. strukturprojekt initierades under hösten 1992, vilket fick följande utformning. Försäkringskassans styrelse gav direktiv för en översyn av strukturen i länet. Av direktiven framgår bl.a. följande:

— Försäkringskassan skall ha kontor i varje kommun — Alla möjligheter till samarbete externt och internt skall tillvaratas — Centralkontorets uppgift skall vara att arbeta med riktlinjer, uppfölj- ning och utvärdering, vara pådrivande i metodutveckling samt verka för likformig och rättvis försäkringstillämpning — Lokalkontoren skall sköta ärendehanteringen

En arbetsgrupp fick i uppdrag att ange bilder av hur framtiden skulle kunna te sig från olika utgångspunkter. Med faktaunderlaget som utgångspunkt utformades fyra scenarier: fortsatt ”småkrympning” av verksamheten, radikalt minskade arbetsuppgifter för kassan, ökade arbetsuppgifter samt ett scenario med regionalpolitisk tonvikt. Därefter genomfördes seminarier under våren 1993 med uppgift att lyfta fram förbättringsförslag, vilka resulterade i en ”strukturvision” omfattande följande:

— Centralkontoret renodlas från försäkringshandläggning. Centralkonto- rets uppgift skall vara att leda verksamheten i länet, arbeta med policy, riktlinjer, uppföljning, utvärdering och resultatanalys samt vara pådrivande för metodutveckling och verka för en likformig rättstillämpning. — Ett länskontor inrättas i Umeå. Kontoret skall ledas av en kontors- chef och skall handlägga frågor rörande pension, bidrag och vård- ersättning. Inriktningen skall vara att kontoret successivt avvecklas, när det är möjligt att decentralisera arbetsuppgiftema. — 5—10 resultatområden inrättas i länet. Resultatområdena skall vara geografiskt indelade och alla kontor som ingår i området skall ha samma status och bedriva likvärdig kärnverksamhet. Varje resul- tatområde skall ha en chef, som har resultat-, budget-, personal- och samordningsansvar för området.

— Fördjupade diskussioner skall ske i organisationen beträffande resul- tatområdenas storlek och indelning, uppdelning mellan strategisk led- ning och drift samt tidsperspektiv. — Försäkringskassan skall hos Riksförsäkringsverket aktualisera inför- andet av resultatområden.

I skrivelse den 30 december 1994 anhöll Västerbottens läns allmänna försäkringskassa om Riksförsäkringsverkets hjälp med att finna former för att jämställa ett sammanhållet lokalkontor med ett lokalkontor i varje kommun enligt bestämmelsen i Riksförsäkringsverkets föreskrifter om organisationen av de allmänna försäkringskassoma.21 Kassan genomför nu en strukturförändring av kontorsnätet och framhåller att detta ökar dess möjligheter att behålla service över hela länet och bevara en god kvalitet i handläggningen av försäkringen. Kassan anförde vidare att länets struktur — med många små kommuner — har tvingat fram en lösning med försäkringsområden, som den sammanhållande enheten där en heltäckande försäkringskompetens kommer att finnas. Riksförsäk- ringsverket medgav att Västerbottens läns allmänna försäkringskassa får utforma sin lokalkontorsorganisation med sammanhållna lokalkontor.

Grunden för förändringen är att alla kontor som finns idag inom Västerbottens läns allmänna försäkringskassa, dvs. minst ett kontor i varje kommun, skall bevaras med en basverksamhet lika för alla kontoren. Däremot kommer inte varje kontor att ha heltäckande försäk- ringskompetens utan detta tillgodoses inom ett sammanhållet lokalkon- tor. Ett sammanhållet lokalkontor kan beskrivas som två till tre kontor inom ett visst område med en gemensam chef. Kontoren inom detta område utgör tillsammans ett lokalkontor. Områdena har befolknings- underlag på mellan 12 000 och 20 000 invånare och har 15—30 års- arbetare. De två största kommunerna Umeå och Skellefteå skall utgöra egna lokalkontor. Enligt kassan kommer förändringen inte att påverka servicen för medborgarna i de olika kommunerna.

Samtliga kontor skall bedriva basverksamhet, vilket innebär ansök- ningsförfaranden, rehabiliteringsverksamhet och dagersättningsärenden, dock med undantag för vissa lågfrekventa sådana. Övriga ärendeslag specialiseras till kontor inom det sammanhållna lokalkontoret och de mest lågfrekventa ärendeslagen specialiseras till något kontor i länet.

Förändringsarbetet redovisades för Riksförsäkringsverket under våren 1994, som gav erforderliga dispenser. Ijuni 1994 antog försäkrings- kassans styrelse personalpolitiska riktlinjer om arbetsgivarens ansvar för de anställda under organisationsförändringen. Den nya strukturen trädde ikraft den 1 januari 1995.

Den strategiska ledning som bedrivs centralt betecknas direktion. Denna består av utvecklingsenheter för försäkring-, personal- och planering samt internrevision. Direktionen skall:

” RFFS l987:6

— formulera tydliga mål, — följa upp verksamhetsmålen tillsammans med enheterna, — utvärdera viktiga delar av försäkringen, gärna tillsammans med universitet och folk på fältet, — utveckla effektiva och kvalitativt goda metoder i försäkringshand- läggning och administration tillsammans med enheterna, — stödja enheterna för utveckling av självständighet och kompetens, — ge chefer och enheter förutsättningar att åstadkomma en sådan verk- sarnhetsutveckling samt — ta fram policy/strategier för utveckling av kassans hela verksam- hetsområde.

Nio försäkringsområden har inrättats (tidigare benämnda resultatom- råden). Ett försäkringsområde kan beskrivas som ett sammanhållet lokal- kontor med två till tre kontor och en gemensam chef. Områdena har befolkningsunderlag på mellan 12 000 och 20 000 invånare och har 15-30 årsarbetare. De största kontoren utgör egna försäkringsområden, Umeå med 86 000 invånare och Skellefteå—Jörn med 59 000 invånare. F örsäkringsområdena sköter hela försäkringshandläggningen. Alla kontor i försäkringsområdet bedriver basverksamhet, vilket innebär ansöknings- förfaranden, rehabiliteringsverksamhet och de huvudsakliga dagersätt- ningama. För övriga ärendeslag sker specialisering inom försäkringsom- rådet beroende på var specialfunktionen är placerad. Försäkringsområdet har inom sig heltäckande försäkringskompetens. Områdeschefen ansva- rar för försäkring, ekonomi, personal, resultat och utveckling i försäk- ringsområdet.

Ett länskontor har inrättats med uppgift att decentralisera pensions- och bidragsverksarnheten till försäkringsområden. Vårdersättningssek- tionens verksamhet kommer tills vidare att skötas av länskontoret. Läns- kontoret skall upphöra senast den 30 juni 1997. Ett administrativt servicekontor har inrättats för de administrativa funktioner som bör sam- ordnas. Kontoret erbjuder och ger administrativ service till direktion, länskontor och försäkringsområden. Uppgiften är dessutom att på led- ningens uppdrag sköta och utveckla ekonomisk redovisning och löne- administration samt samordna och utveckla IT—stödet.

Försäkringskassans ledningsgrupp består av försäkringskassedirek- tören, samtliga nio områdeschefer, tre utvecklingschefer, länskontorets samt servicekontorets chefer. Ledningens intentioner och uppdrag samplaneras i ett länsperspektiv och genomförs i ett organiserat sam- arbete mellan direktion och försäkringsområden. Det nätverk som svarar för uppgiften att utveckla arbetsmetoder, följa upp och utvärdera försäk- ringsverksamheten består av de centrala försäkringsutvecklama och

försäkringsområdena. Samtliga kontor består av arbetslag, där personal har kompetens inom olika områden, men arbetar i team och verkar för helheten.

Genom att binda samman två till tre kontor till försäkringsområden med ett gemensamt ansvar för hela socialförsäkringen försöker man bygga in flexibilitet och specialisering. Nio försäkringsområden har skapats.

Tabell 5. Västerbottens läns allmännaförsäkringskassa. Invånare perförsäk- ringsområde.

Försäkringsområde Invånare Umeå 88 768 Skellefteå-Jörn 56 954 Lycksele—Storuman 21 398 Bureå-Burträsk-Byske 18 394 Bjurholm—Vindeln-Vännäs 18 085 Dorotea-Vilhelmina-Asele 16 000 Nordmaling-Robertsfors 15 811 Malå-Norsjö-Sorsele 12 493 Holmsund-Hörnefors 12 569 Totalt AC län 260 472

Källa: Västerbottens läns allmänna försäkringskassa

Av tabell 5 framgår att variationsvidden är stor mellan försäkringsom- rådena och befolkningsunderlaget varierar mellan drygt 12 000 och närmare 89 000.

Hur har arbetet organiserats i ett försäkringsområde som i sin helhet består av glesbygd? Vårt exempel hämtas från Dorotea—Wilhelmina— Åsele-området. Detta leds av en chef och består idag av 25 personer fördelade på tre kontor. På samtliga tre lokalkontor bedrivs ”basverk- samhet” som är en form av grunduppdrag. Alla kontor har samma status och inget betraktas som ”för mer”. Områdeschefen har givit kontor A i uppdrag att specialisera sig på pensionsuträkning och konventions- frågor, kontor B har specialistuppdrag med havandeskapspenning, bidragsförskott och kravverksamhet och kontor C specialistuppdrag med handikappförmåner. Kontor A är det kontor som är specialiserat på arbetsskador med livränteprövning efter den 1 juli 1995.

Områdeschefen och medarbetarna på kontoren i området har kommit överens om hur de vill arbeta tillsammans. De har indelats i arbetslag inom och mellan kontoren. Kundbehov i kombination med enskilda

individers intresse och kompetens har avgjort vem som gör vad och var arbetet utförs. Det finns en gemensam budget för området. Områdesche- fen fördelar resurser i förhållande till delegering av ansvar och befogenheter. Resurser för områdesgemensarnt är vissa gemensamma kostnader, exempelvis chefens kostnader för basverksamhet saint pott för belöningssystem för bra grupprestationer. Områdeschefen deltar i de olika kommunernas lokala samrådsgrupp. Det är områdeschefen som ”banar väg, etablerar kontakter och representerar myndigheten på kommunnivå”.

Figur 8. Västerbottens läns allmänna försäkringskassa. Organisation [juli 1996.

Revisorsenhet Utvecklingsenheter -försäkring planering - - ' sonal

Försäkrings- område

Administrativt servlcekontor

9st

Länskontor

/t o 111 96-04—30/

Källa: Västerbottens läns allmänna försäkringskassa

Försäkringskassans organisation framgår av figur 8. I organisationen ingår även socialförsäkringsnämnden (SFN) vars uppgift är att fatta beslut i ärenden som förtidspension/sjukbidrag, arbetssjukdom/egenliv- ränta, handikappersättning, bilstöd och vårdbidrag m.m. 1 Västerbotten finns fem nämnder, var och en omfattande ett geografiskt område enligt nedanstående figur.

Figur 9. Västerbottens läns allmänna försäkringskassa. Produktionsområden.

Sorsele .

Skellefte ' .. I sunt;;

'Vilhelmina

. Dorolu OÅlete

Källa: Västerbottens läns allmänna försäkringskassa

Medborgarkontoret i Tärnaby

Medborgarkontoret i Tärnaby är ett sätt att utforma en lokal stödjepunkt och upprätthålla Riksförsäkringsverkets krav på lokal närvaro. Stor- umans kommun omfattar församlingarna Stensele och Tärna i Västerbot- tens inland. I området finns ca 7 700 invånare på en yta av 7 485 km2. Lokalkontoret i Storuman har idag knappt tio tjänster med två män och åtta kvinnor anställda. Vid sidan av basservicen har man inriktat sig på pensionsuträkningar, medan Lyckselekontoret, som ingår i samma försäkringsområde, handlägger bl.a. handikappfrågor och bidragsför- skott. Flertalet lokala kontakter med andra myndigheter avser arbetsför- medlingen. De frågor som berörs är sjukpenning, rehabilitering och utbildning. Kontakterna med kommuninvånarna sker idag framförallt per telefon, även om direkta besök vid kontoret också är vanliga.

Större samhällen är centralorten Storuman samt Tärnaby i fjällom- rådet. Folkmängden bedöms minska med 300 fram till år 2000. Från lokalkontoret i Storuman till Tärna är avståndet 132 km. Till lokalkonto— ret i Vilhelmina är avståndet 70 km och till centralkontoret i Umeå är det 228 km. Avstånden är alltså mycket stora. Det var därför som Storu- mans kommun tog initiativ till bildande av ett s.k. medborgarkontor i Tärnaby. Inriktningen skulle vara att kommunens personal sköter ”gene-

ralistuppgifter i receptionen” även åt polisen, arbetsförmedlingen och försäkringskassan.

Medborgarkontoret startade sin verksamhet i januari 1995 och öppnades för allmänheten i september samma år. Försöksverksamheten har initierats från civildepartementet, idag inrikesdepartementet. Förvalt- ningsuppgiftema är integrerade. Kontoret får emellertid inte tillämpa myndighetsutövning.

Vid Tärna Samservice som medborgarkontoret kallas arbetar tio personer, tre handläggare vid disken som benämnes generalister, fyra specialister från kommunen och tre inom polisen. De tre generalistema har behörighet att gå in i socialförsäkringens personregister i Sundsvall. Tärna är ensam bland medborgarkontoren om att få göra sjukanmälan, men däremot får man inte fatta beslut.

Försäkringskassan har uppdragit till Storumans kommun att sköta vissa arbetsuppgifteri medborgarkontoret: allmän inform ation, utdelning av blanketter, mottagningar av ansökningar rörande bostadsstöd och bidragsförskott, inkomständringar, pension och skattefrågor kopplade till förmåner, sjukanmälningar, anmälan om föräldrapenning och förfrågan om kvarvarande dagar i föräldrapenningen samt sjukpenningens storlek och intyg över utbetald ersättning. Alla övriga uppgifter hänförs till myndighetsutövning och skall därför vidarebefordras till kontoren i Storum an/Lycksele. För kommunens åtaganden erlägger försäkringskas- san en avgift. Försäkringskassans ärenden sker helt med hjälp av fax och telefon, detsamma gäller för arbetsförmedlingen.

Arbetsförrnedlingen medverkar med personal cirka två dagar i veckan. Sedan 1 juli 1995 ingår polisdelsområdet Tärna i Södra Lapplands polisdistrikt som består av glesbygdskommunema Vil- helmina, Storuman och Lycksele. Polisen i Tärna har totalt fem tjänster.

Malmöhus län

Vi kan alltså konstatera att den regionala organisationen skiljer sig mycket starkt mellan länen. Utvecklingen under 1980—talet var likartad. Kassorna har fått stor handlingsfrihet att utforma organisationen på det sätt man finner lämpligt. Det innebär en stor variation. Låt oss ta ytterligare ett exempel: Den 1 januari 1992 slogs alltså Malmö och Malmöhus län samman.

Det finns idag 25 lokalkontor i Malmöhus län. Fem finns i Malmö och två i Lund. 1 övrigt är det ett lokalkontor per kommun. Vissa sammanslagningar skedde under 1970—talet; man låg före i Malmöhus

län. Det har inneburit att man inte har behövt slå samman kontor under 1980— och 1990—talen.

Sammanslagning av centralkassoma synes leda till effektiviseringar. En utredning visar att man genom att en sammanläggning av Malmö och Malmöhus län kunde spara 50—60 årsarbetare.22 Den förväntade effekten av sammanslagningen av Malmöhus och Kristianstad län den 1/1 1998 innebär en nedgång från 135 i de två centrala kontoren till 85 i den sammanslagna centrala kassan. Man kommer alltså att spara cirka 50 personer. Dessa skall framdeles utgöra en resursförstärkning på lokalkontoren. Tabell 6 redovisar antalet anställda 1986—96. De mar- kanta ökningen 1992/93 beror på den nämnda sammanslagningen.

Tabell 6. Malmöhus läns allmänna försäkringskassa. Antal anställda 1986—96.

År Centalkontor Lokalkontor Totalt 1986/87 240 553 793 1987/88 219 626 845 1988/89 200 651 851 1989/90 174 675 849 1990/91 162 716 878 1991/92 140 732 872 1992/93 117 1 137 1 254 1993/94 100 1 140 1 240 1994/95 102 1 115 1217 1995/96 99 1 002 1 101

Källa: Malmöhus läns allmänna försäkringskassa

Lokalkontoret i Helsingborg hade 180 anställda 1993—94. Ett år senare 160 och är idag nere i 140 årsarbetare. När försäkringskassan hade två lokalkontor i Helsingborg var 220 personer anställda i de två enheterna. Det är ekonomiskt effektivt att slå samman lokalkontor. Helsingborgs lokalkontor är tillsammans med Västerås det största i landet. Emellertid saknar Malmöhus län den koncentration av ärenden till vissa lokalkontor som vi har noterat i Västmanlands, Västerbottens, Norrbottens och Stockholms län. Däremot utvecklas ett system av bilateralt slag innebärande att man köper och säljer tjänster mellan lokalkontor. Skulle

" Malmöhus läns allmänna försäkringskassa, Sammanläggningen av Malmö allmänna försäkringskassa och Malmöhus allmänna försäkringskassa, November 1993.

utvecklingen fortsätta och köp—sälj—systemet utvidgas kan man gissningsvis ana att vinnarna blir de större kontoren.

Norrbottens län

I Norrbottens län finns ett lokalkontor i varje kommun. Vid 1980—talets ingång fanns 21 enheter. Lågfrekventa ärenden och komplicerade ären- den kan inte handläggas vid samtliga kontor. Alla kontor är dock s.k. fullservicekontor. Ett av dessa, lokalkontoret i Arjeplog, är inrymt i ett s.k. medborgarkontor. En samordning av de slag medborgarkontoret utgör ger kassan möjlighet att upprätthålla full service även i Arjeplog. Fem personer är anställda av kassan där. De mer komplicerade ärendena går till angränsande större lokalkontor, alternativt kontoret i Piteå. På sikt kan de ökande kraven på kunskap och kompetens förmodas få en viss centralisering ånyo av ärendehantering till centralkontoret i Luleå bl.a. för intern kontroll och bilstödsärenden.

Tabell 7. Norrbottens allmänna försäkringskassa. Antal anställda 1980, &I) och 1996. Absoluta tal och procent.

1980 1990 1996 Antal Procent Antal Procent Antal Procent Centralkontoret 144 27 92 18 51 13 Lokalkontor 393 73 421 82 349 87 Totalt BD län 537 100 513 100 400 100

Källa: Norrbottens läns allmänna försäkringskassa

Slutligen återges i tabell 8 antalet anställda vid Bohusläns allmänna försäkringskassa. Även här ser vi att lokalkontorens position har stärkts.

Tabell 8. Bohusläns allmänna försäkringskassa. Antal anställda 1980, 1990 och 1996. Absoluta tal och procent.

1980 1990 1996 Antal Procent Antal Procent Antal Procent

Centralkontoret 130 28 98 20 77* 16 Lokalkontor 3 31 72 391 80 390 84 Totalt 461 100 489 100 467 100 * Inklusive stödenheten

Källa: Bohusläns allmänna försäkringskassa

Stark lokal förankring

Sammanfattningsvis förefaller förändringarna i försäkringskassornas organisation vara begränsade, om vi ser till hur sysselsättning och tillgänglighet påverkas lokalt. Det är centralkontoren — de 25 allmänna försäkringskassestyrelsema — som beslutar om var lokalkontor skall finnas och arbetsfördelningen mellan dessa. Det är uppenbart att det nu pågår en förändring på den lokala nivån; arbetsuppgifter omfördelas mellan lokalkontoren. Effektivitetsskäl och besparingskrav förklarar de senaste förändringarna.

Inom försäkringskassoma skedde under 1980—talet en decentralise- ring av ärenden, ansvar och befogenheter från centralkontor till lokalkontor. Här är förändringarna stora. Arbetsuppgifter har flyttats till lokalkontoren, bl.a. förtidspensioner, handikappersättning, vårdbidrag, bilstöd och assistentersättning. Detta innebär att centralkontoren idag inte handlägger enskilda ärenden. De utgör snarast en stödfunktion till lokalkontoren. Uppföljning och att verka för enhetlighet i myndig- hetsutövningen åligger centralkontoren. Det innebär i sin tur att kraven på kompetens har ökat drastiskt på lokal nivå. Under de senaste femton åren har det skett en kraftig neddragning av antalet anställda vid de centrala kontoren. En minskning av antalet anställda vid lokalkontoren har trots detta kommit till stånd under perioden 1990—94.

En ny regionindelning ärinte aktuell. Men det finns förespråkare för en sammanslagning av centralkontoren till ett antal regionala allmänna försäkringskassor förutsatt att länsindelningen förändras. Förlorarna skulle i så fall bli ett antal residensstäder, medan lokalkontoren knappast skulle påverkas vad gäller sysselsättning, arbetsuppgifter och tillgänglig- het. Vidare förloras den nära kontakten mellan aktörer på regional nivå, t.ex. länsstyrelser, landsting, yrkesinspektion, länsarbetsnämnd och kommunförbundet.

Det förefaller sannolikt att statsmakternas ambitioner att förlägga arbetsmarknadspolitiska insatser och ansvaret för sysselsättningen på kommunerna förstärker lokalkontorens roll. Oavsett statsmakternas agerande är det viktigt för försäkringskassoma att ha lokala stödjepunk- ter för sektorsövergripande samverkan. För detta talar behov av kontakter med medborgarna, kommunen, arbetsförmedlingen, den lokala sjukvården samt arbetsgivarna.

4 Sysselsättningens geografiska fördelning

4. l Begrepp och avgränsningar

De organisatoriska förändringarna inom polisväsendet, Vägverket och Riksförsäkringsverket/försäkringskassoma har beskrivits med avseende på bl.a. geografisk avgränsning, arbetsfördelning och inflytande från det offentliga på lokal och regional nivå. De organisatoriska förändringarna och de regionala konsekvenserna för sysselsättning och verksamheternas tillgänglighet i meningen lokal närvaro har likaledes berörts. I detta kapitel skall de geografiska konsekvenserna för sysselsättningen belysas med utgångspunkt från statistiskt material. Uppgifter om anställda och arbetstillfällen för åren 1985, 1990 och 1994 har sammanställts med fördelning på län, förvärvsregioner (F—regioner) och några lokala arbetsmarknader. Materialet har tillhandahållits av Statistiska Central- byrån (SCB).

Begreppen ”lokala arbetsmarknader” och ”F—regioner” måste först förklaras. En indelning av landet i 108 lokala arbetsmarknadsregioner gjordes i en studie som genomfördes 1991 av SCB och ERU. Den syftade till ”att skapa referensytor som är lämpliga vid studier av regioner”. Indelningen gjordes genom kommunvisa jämförelser med avseende på utpendling, dels i förhållande till hela arbetskraften, dels i förhållande till koncentration av denna utpendling till en kommun (region). Efter att ha gjort vissa justeringar fastställdes antalet lokala arbetsmarknader till 108. Av dessa består 59 av en kommun. I de övriga ingår två eller fler kommuner. De lokala arbetsmarknadema beskriver människors möjligheter att bo och arbeta inom en begränsad geografisk yta. Arbetsmarknademas storlek mätt i befolkningsstorlek varierar emellertid stort från 3 000—4 000 invånare för Arjeplog och Sorsele till 1 700 000 i Stockholmsregionen.

De 108 lokala arbetsmarknadema fördelas på följande tio F—regioner:

Region 1 Stockholm 31 kommuner Region 2 Göteborg 16 kommuner Region 3 Malmö 17 kommuner Region 4 Regionala centra 111 kommuner Region 5 Norra glesbygden 11 kommuner

Region 6 Säfflegruppen23 53

Region 7 Storindustriorter 17

Region 8 Småindustriorter 12

Region 9 Landsbygd 18 Region 10 Bruksorter 4

Materialet har grupperats på så sätt att grupperna småindustrier och bruksorter slagits samman till en industrigrupp. Regiontypema har därefter jämförts med varandra. Vidare har jämförel- ser gjorts mellan länen. Länen har grupperats enligt följande:

1 Norra Sverige:

kommuner

kommuner

kommuner

kommuner

kommuner

storindustrier,

Norrbottens län, Västerbottens län, Jämtlands län, Västernorrlands län samt Gävleborgs län

2 Mellansverige: Kopparbergs län, Skaraborgs län, Södermanlands län, Uppsala län, Värmlands län, Västmanlands län, Örebro län samt Östergötlands län

3 Sydsverige:

Kronobergs län

4 Västsverige:

Älvsborgs län

5 Skåne:

6 Stockholmsregionen: Stockholms län samt Gotlands län Blekinge län, Jönköpings län, Kalmar län samt Göteborgs och Bohus län, Hallands län samt Kristianstads län samt Malmöhus län

” Gruppen utgörs av ett antal mindre kommuner med Säffle som karaktäris- tisk för gruppen.

De frågor som vi ställer vid analysen av det statistiska materialet är följande:

1 Hur har utvecklingen varit med avseende på antal anställda åren 1985—1994? 2 Vilka regiontyper är vinnare respektive förlorare i den strukturratio- nalisering som ägt — och äger — rum?

Inledningsvis presenteras i tabell 9 uppgifterna om antalet anställda i hela riket. Siffrorna visar, att polisväsendet ökade med ungefär 1 000 personer mellan 1985 och 1990. Därefter har en minskning ägt rum med ungefär 600 personer fram till 1994. Fortsatta neddragningar väntas också inom den närmaste tiden. Strukturrationaliseringen inom Väg- verket visar sig i minskad personal redan från mitten av 1980—talet. Mellan 1985 och 1994 har ungefär 1 500 personer lämnat verket. En fortsatt neddragning av sysselsättningen är att vänta inom de närmaste åren. Den expanderande verksamheten vid landets försäkringskassor har sedan 1970—talet visat sig i ökande sysselsättningssiffror fram till omkring 1990, då en minskning av personalen inträdde. Mellan åren 1990—94 försvann ungefär 1 500 personer. Även inom denna verksam- het har fortsatta neddragningar aviserats. Riksförsäkringsverket, som under 1985 sysselsatte närmare 1 000 personer, har sedan dess fått vidkännas en minskning med ungefär 300.

Tabell 9. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. Absoluta tal.

1985 1990 1994 Rikspolisstyrelsen 26 173 27 163 26 565 Mån 17 929 18 028 17 749 Kvinnor 8 244 9 135 8 816 Riksförsäkringsverket 965 756 674 Mån 388 319 297 Kvinnor 577 437 377 Vägverket 9 464 8 535 7 881 Män 8 229 7 339 6 528 Kvinnor 1 235 1 196 1 353 Försäkringskassoma 18 995 18 467 17 458 Män 3 408 3 138 3 122 Kvinnor 15 587 15 329 14 336

Källa: SCB

Hur har de organisatoriska förändringarna drabbat kvinnor respektive män? Om vi betraktar utvecklingen mellan åren 1985 och 1994, kan vi konstatera att kvinnorna ökat i antal såväl inom Rikspolisstyrelsen som Vägverket, medan antalet män minskat något. Inom försäkringskassoma har neddragningarna haft konsekvenser för såväl kvinnor som män. Vi kan även konstatera att Vägverkets neddragning drabbat männen i ungefär samma omfattning som neddragningen inom försäkringskassor- na under motsvarande tid drabbat kvinnorna.

Tabell 10. Vägverket. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. F—regioner.

Absoluta antal.

1985 Industriorter 528 Göteborg 608 Landsbygd 598 Malmö 307 Norra glesbygden 421 Regionala centra 4 955 Stockholm 783 Säfflegruppen 1 264 Riket 9 464

Källa: SCB

1990

445 556 541 243 387 4 564 711 1 088

8 535

1994

236 439 305 179 318 5 040 717 647

7 881

I tabell 10 och figur 10 framgår Vägverkets antal anställda uppdelade på F—regioner. l absoluta tal har samtliga regiontyper med undantag av Stockholm minskat antalet anställda. De största förlorarna finns på industriorter, på landsbygden samt i den s.k. Säfflegruppen och i Malmö. Förklaringen till det ökade antalet anställda i regionala centra är lokaliseringen av de två divisionernas ”huvudkontor” till vissa regionala centra (Luleå, Umeå, Östersund, Härnösand, Västerås, Eskilstuna, Jönköping, Växjö, Vänersborg och Kristianstad). Även Stockholm har klarat sig väl.

Figur 10. Vägverket. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. F—regioner.

Index.

Riket:

Säffle-gruppen

Stockholm

Regionala centra

Ion

Norra glesbygden

F-reg

Malmö

Landsbygd

Göteborg

Industriorter

0 0.2

(lndustriorter = Bruksorter, Småindustrioner samt Storindustrioner)

Källa: SCB

0,6 Index (1985 index=1)

0.8 ,2

I tabell 11 och figur 11 framgår Vägverkets antal anställda uppdelade på länsgrupper. I samtliga grupper kan ett minskat antal anställda noteras. Även här kan vinnare och förlorare urskiljas. Norra Sverige är förloraren — trots att privata entreprenörer endast i enstaka fall lyckats med inbrytningar vid produktionsorganisationens konkurrensutsättning. Stockholmsregionen och Mälardalen har ett bättre utfall än övriga.

Tabell 1]. Vägverket. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. Länsgrupper.

Absoluta tal.

Norra Sverige Mellansverige Sydsverige Västsverige Skåne

Stockholmsregionen

Riket

Källa: SCB

1985

2 436 3 076 1 118 1 239 745 850

9 464

1990

2 200 2 797 962 1 163 632 781

8 535

1994

1 763 2 786 1 109 1 013 481 729

7 881

Figur 11. Vägverket. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. Länsgrupper. Index.

Riket:

Stockholms regionen

Skåne

Västsverige

Länsgrupp

Sydsverige

Mellansverige

Norra Sverige

0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 Index (1965 index : 1)

Källa: SCB

Figurerna 12—15 redovisar Vägverkets antal anställda på fyra lokala arbetsmarknader. Vi finner även här att regionala centra är vinnare i kampen om de krympande antalet arbetstillfällen.

Figur 12. Vägverket. Antal anställda 1985 och 1994. Lokala arbets- marknader (LA) som ligger helt eller delvis inom Norrbottens län. Index.

% Riket 1

I: .!

I- M

E Norrbottens län 1 , % 1121 19941 2 1' 19851 (5 Luleå _ 1

3

x ..

3 Ovriga LA i länet . 1

0 0.2 0,4 0,6 0,8 1 Index (1985 index : 1)

Övriga LA: Arjeplog, Arvidsjaur, Gällivare, Haparanda, Jokkmokk, Kalix, Kiruna, Pajala, Överkalix, Övertorneå.

Källa: SCB

Figur 13. Vägverket. Antal anställda 1985 och 1994. Lokala arbets-

marknader (LA) som ligger helt eller delvis inom Göteborgs och Bohus län. Index.

Riket & Göteborgs och % Bohus län (U 5 Uddevalla .. 0 & tu Strömstad 3 'g' Lysekil .] Göteborg 0 0,2 0.4 0.6 0,8 1 1.2 1.4 Källa: SCB Index (1985 index = 1) Figur 14. Vägverket. Antal anställda 1985 och 1994. Lokala arbets- marknader (LA) som ligger helt eller delvis inom Värmlands län. Index. % Riket : & L |! & Värmlands län .. I.) 2 ” Karlstad 3 x .. 3 Ovriga LA i länet .

0 0.2 0.4 0,6 0,8 1 Index (1985 index = 1)

Övriga LA: Arvika, Filipstad, Hagfors, Karlskoga, Kristinehamn, Sunne, Säffle, Torsby samt Årjäng.

Källa: SCB

Figur 15. Vägverket. Antal anställda 1985 och 1994. Lokala arbets- marknader (LA) som ligger helt eller delvis inom Västernorr- lands län. Index.

Riket

Västernorrlands län

Sundsvall

Härnösand

Lokal arbetsmarknad

Övriga LA i länet

0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 Index (1985 index = 1)

Övriga LA: Kramfors, Sollefteå, Ånge samt Örnsköldsvik.

Källa: SCB

Tabellema 12—13 och figurerna 16—17 redovisar antal anställda i polisväsendet uppdelat på länsgrupper och F—regioner. Om man skall peka ut någon vinnare bland länsgruppema inom polisväsendet så är det Stockholm. Men skillnaderna mellan länsgruppema och regionerna är marginella.

Tabell 12. Rikspolisstyrelsen. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. F—regioner. Absoluta tal.

1985 1990 1994 Industriorter 1 052 966 908 Göteborg 2 440 2 630 2 645 Landsbygd 476 425 390 Malmö 2 240 2 231 2 135 Norra glesbygden 412 426 428 Regionala centra 8 943 9 053 8 661 Stockholm 7 582 8 566 8 812 Säfflegruppen 3 028 2 866 2 586 Riket 26 173 27 163 26 565

Källa: SCB

Figur 16. Rikspolisstyrelsen. Antal anställda 1985 och 1994. F—regioner. Index.

leet SlNlegmppan Stockholm ' ' '

Regionala contra '

51994

Norra glesbygden ' " ' IIOBS

F—roglon

Malmö Land-bygd

samm

Kl:—'». try—ninaec-nmuaur ism-f_— |

lnduulrlorter

0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 Inden (1985 Index - I)

(Industriomr = Bruksorter. Småindusu-iorler samt Storindusu'ioncr)

Källa: SCB

Tabell 13. Rikspolisstyrelsen. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. Län- grupper. Index.

1985 1990 1994 Norra Sverige 3 071 3 077 2 850 Mellansverige 5 821 5 816 5 493 Sydsverige 2 056 2 059 1 950 Västsverige 4 176 4 139 4 128 Skåne 3 409 3 437 3 271 Stockholmsregionen 7 640 8 635 8 873 Riket 26 173 27 163 26 565

Källa: SCB

Figur 1 7. Rikspolisstyrelsen. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. Länsgrupper. Index.

Riket:

Stockholms regionen

%” o;

—-ca om

Skåne

:, 1 & o1994 = . 0.99 ;, Västsverige 0.99 l1990 2 1 l1985 :: 95

Sydsverige 1

1

Mellansverige

Norra Sverige

_...Q ..-g

0 0.2 0.4 0.6 0.5 1 1.2 Index (1935 index = 1)

Källa: SCB

Hur har förändringen varit på de lokala arbetsmarknadema? Ett exempel ges i figur 18. Västernorrlands län får representera hur utvecklingen kan se ut inom ett län. Som synes har samtliga lokala arbetsmarknader fått vidkännas en minskning, dock något mindre i länets två största tätorter. Så är situationen i flertalet län.

Figur 18. Rikspolisstyrelsen. Antal anställda 1985 och 1994. Lokala arbetsmarknader som helt eller delvis ligger inom Västernorr- lands län. Index.

1: N ..

& Västernorrlands ; län E

VI

?» 3 d || .a un sva !-

(I

_: Harnosand 0

_|

Övriga LA i länet

0 0.2 0,4 0.6 0.8 1 1,2 Index (1985 index = 1)

Övriga LA: Kramfors, Sollefteå, Ånge samt Ömskölsvik.

Källa: SCB

Av de tre verksamheterna har försäkringskassoma den jämförelsevis största spridningen. Bland vinnarna kan noteras landsbygden och industriortema. De övriga regionerna har fått vidkännas mindre nedskärningar i antalet anställda. Detta framgår av tabell 14 och figur 19.

Tabell 14. Försäkringskassan. Antal anställda 1985 och 1994.

F—regioner. Absoluta tal.

1985 1994 Stockholm 3 956 3 562 Göteborg 1 943 1 733 Malmö 1 460 1 238 Regionala centra 7 969 7 307 Norra glesbygden 379 352 Säfflegruppen 2 114 2 031 lndustriorter 849 872 Landsbygd 325 363 Riket 18 995 17 458 Källa: SCB Figur 19. Försäkringskassan. Antal anställda 1985 och 1994.

F—regioner. Index

Landsbygd lndustriorter

Säfflegruppen

ron

Norra glesbygden

F-reg

Regionala centra

Malmö

Göteborg

Stockholm

0 0,2 0.4 0.6 0,8 1 Index (1985 index = 1)

Källa: SCB

Sammanfattningsvis ger sysselsättningens geografiska fördelning i Väg- verket, polisväsendet och försäkringskassoma tämligen divergerande bilder, när vi betraktar perioden 1985—94. Förändringarna i sysselsätt- ningens lokalisering i Vägverket är stora. De största förlorarna finnes på industriorter och i glesbygdskommuner. Ett antal regionala centra är vinnare. Förändringarna i polisväsendet är marginella med en tendens att storstaden gynnas. Det gäller även försäkringskassoma, men här gynnas landsbygd och industriorter.

l— Ihl f. ..Iigf.'t..l.' l

Er; .E-fulrl—lrk

&? _|-

. '_ Ill . . .. . , .. ” l |_. '.' T l.' . .. f . l .— 1.:_- ,1' | ' ll ' * _», ( . ). : 'i , . .. . . .

., '. 1" |. J 1 | 'i ' _ l L. , V '. 'T'.".'.5. , . , =.: . , ':. | . . -, _" i' | | "'i min. - 5' . ”_. . . . . . -: |- , ' _ ." f.? '_'l .- '.: .""". . '.l" ' " . -. . 'I . F Åj' Fd LW."- . rmr :F 'I i"." .. L "Ear-71% _.j'l' r - t. _ . '_. _ ' . - . » . ...,-. | '|_.ir. . nr. .. .- - . a' & fm,rr.

.” ' ' : lll;1:ll"- "*

*-""l."'llrl-n'i'l"71i ". ' '

fi,» ." ' II:. |.". J * r'|,",ili _. ."" ..j -. .. __. —.r.. jtl- ..Qm ..

; . "' '.' . j -. ' '| halm ,. 'LBE' -,,.,.E'.lv.*.._""l &"

. a'l."m= _hwlåäåmåävwhwm

.it *lt'ti ..: .'råvé'

5. Organisatoriska förändringar — konsekvenser för sysselsättning, tillgänglighet och samordning

Uppgiften har varit att studera regionala konsekvenser av organisatoriska förändringar i tre delar av den statliga förvaltningen. Vi har analyserat skilda typer av organisatoriska förändringar. Med sådana förändringar menar vi för det första ändringar i arbetsfördelningen mellan nationell, regional och lokal nivå samt fördelningen mellan olika lokala arbetsställen. Vi har även uppmärksammat uppgifternas karaktär, om det är fråga om t.ex. styrning, ledning, uppföljning och kontroll eller operativ verksamhet. För det andra avser vi förändringar i region- och distriktsindelning. För det tredje har vi analyserat andra organisatoriska förändringar med regionala konsekvenser. Om en organisation fjärrnas från politiskt inflytande kan det vara en organisatorisk förändring med regional betydelse.

Med konsekvenser har vi avsett sysselsättning, tillgänglighet i form av lokal närvaro samt samordning. Vi har sökt finna vinnare respektive förlorare bland regionerna och inom dessa, mellan storstad, tätort och glesbygd.

Flera organisationer har en indelning som följer länen: AMU- gruppen, arbetsmarknadsverket, skattemyndigheter, försäkringskassor och polisen. Flera statliga verk har indelningar som är större än län. När organisationer frångår länen som indelningsgrund har de valt ett region- antal som är väsentligt färre än antalet län, oftast hälften eller lägre. För ett större antal verk innebär indelningen att ett eller flera län har slagits samman: Arbetarskyddsverket, domstolsväsendet, Kriminalvårdsverket, Luftfartsverket, detmilitära försvarets fredstidsorganisation, Skogsstyrel- sen, Skolverket, Statens invandrarverk, Lantmäteriet, Tullverket, Vatten- fall och Vägverket. Men flera statliga verk har en egen lösning som är större än länen; de har fjärmat sig från länsindelningen: Banverket, Domän, Posten, Telia samt regionsjukvården hör hit. Två av de i denna undersökning studerade organisationerna, Riksförsäkringsverket/försäk- ringskassoma och polisväsendet, finns bland de organisationer som

följer länsgränsema. Vägverket representerar den modell där flera län har slagits samman.24

Vi kan i samtliga tre studerade fall se att ökad vikt läggs vid spar- och effektivitetsmål. Fjärmandet från länsstyrelseorganisationen innebär i sig att den regionala förankringen i verksamheten avtar. Vi har också funnit att när den administrativa indelningen förändras läggs ökad vikt vid effektivitet; intervjupersonema talar om stordriftfördelar, behovet av kompetensutveckling och expertkompetens samt betydelsen av inform a- tionstekniknätens utbyggnad. Introduktion av den nya tekniken kan sam- tidigt innebära såväl lokala som regionala hänsynstaganden; utveck- lingen av polisens interna datasystem har medfört ökade möjligheter till såväl decentralisering som ökad internkontroll. Låt oss sammanfatta i ett antal punkter. Även de genomförda statistiska bearbetningarna ger stöd för följande slutsatser:

1 I såväl de 25 allmänna försäkringskassoma som för polisens del prioriteras lokal närvaro. Kontakter med och relationer till den lokala omgivningen tar sig andra uttryck i Vägverket; här förstärks en nätverksorganisation i beställarfunktionen, medan produktions- organisationen avvecklar operativ verksamhet beroende dels på effektiviseringar, dels på konkurrensutsättning.

2 Under 1980—talet decentraliserades statliga arbetsuppgifter till lokal nivå. Det fick sysselsättningseffekter och var till fromma för tillgängligheten. I två av de tre verksamheterna kan vi notera en decentralisering av framför allt den operativa verksamheten. Riksförsäkringsverket har delegerat ärenden till de 25 allmänna för- säkringkassoma, men framför allt har dessa lagt över ärenden från centralkontoren till lokalkontoren. Detta framgår när vi betraktar antalet anställda. De 25 centralkontoren har förlorat anställda, även om det finns vissa variationer mellan länen. Denna decentralisering kan också noteras i polisväsendet. Tendensen förstärks av närpoli- sorganisationen. Ett antal lokala enheter har blivit vinnare på dessa två områden. I Vägverket har de lokalt spridda enheterna blivit förlorare. I detta verk sker samtidigt en centralisering av arbets- uppgifter, framför allt ledningsfunktioner, till ett begränsat antal regionala centra.

24 Se vidare SOU 1992165 Kartboken. Bilaga till betänkande av regionutred- ningen.

3 Funktioner för ledning, uppföljning och kontroll förläggs till de större orterna, dvs. regionala centra (Vägverket) och residensstäder (försäkringskassoma och polisväsendet).

4 För samtliga tre verksamheter har den regionala friheten i ut— formandet av ekonomi, personal och organisation blivit mycket stor. Från att vid 1980—talets ingång ha styrts ovanifrån genom centrala beslut formas idag verksamheterna på regional och lokal nivå. Den på nationell nivå skräddarsydda enheten har ersatts av ' devisen ”Låt hundra blommor blomma”. Den informationsteknolo- giska utvecklingen har bidragit till denna utveckling.

5 En sammanfattande bedömning är att sysselsättningen totalt sett minskar i de tre verksamheterna, men att minskningama i polisen och försäkringskassoma har varit tämligen marginella. För försäk- ringskassornas del har Riksförsäkringsverkets krav på ett lokalkon- tor i varje kommun varit mycket betydelsefullt för den lokala förankringen.

6 Bedömningar av de regionala konsekvenserna för tillgängligheten i meningen lokal närvaro är starkt varierande. Här finns skiftande tendenser. Men det förefaller sannolikt att tillgängligheten på platser med långt avstånd till de större platserna blir sämre oavsett om det handlar om polis eller väghållning. Däremot har tillgänglig- heten knappast alls påverkats i storstaden. Tendensen är negativ ju längre bort vi kommer från huvudorten.

7 Tillgången till viktiga beslutsfattare utanför de större platserna har minskat drastiskt. Det gäller för polisväsendet, men också för Vägverket, dvs. både väghållningen och produktionen. Besluts- fattarna har inte samma personkännedom som tidigare och de regionala beslutsfattarna inte samma lokala kännedom. Informa- tionsteknologin har ersatt personliga kontakter.

8 Det finns en mer eller mindre uttalad ambition hos sektorsorgan att fjärma sig från länsstyrelserna. Denna vilja har varit mer eller mindre tydlig under intervjuerna. Försäkringskassoma saknar for- mell länsstyrelsekoppling och söker i stället att utnyttja de lokala och regionala koalitionerna för att främja kassomas självständighet.

9 Det finns en vilja att dra sig undan regionalpolitiska hänsyn. Försäkringskassoma såväl som polisväsendet betonar avsaknaden av regionalpolitiska ambitioner. Uttalanden av detta slag avser sysselsättningshänsyn — inte tillgänglighet i form av lokal närvaro.

10 När den offentliga verksamheten byggdes ut under 1960- och 1970—talen rådde en positiv ekonomisk utveckling, vilket under- lättade regionalpolitiska hänsyn. Idag missgynnar besparings- och effektivitetskrav glesbygden. Regional hänsyn kostar pengar — åtminstone på kort sikt.

11 Enheter i de tre organisationerna har en tendens att identifiera sig med den effektiva organisationen och se företaget som något av en förebild. Vi ser tydliga inslag av en ”företagisering” av verksam- heterna. Det förefaller sannolikt att denna ibland mycket starka identifikation med ett företag missgynnar glesbygden. En verksam- het, som Vägverket Produktion, kan inte av konkurrensskäl ta regionalpolitiska hänsyn. Verkets konkurrenter, Skanska, NCB och PEAB, har inte regionalpolitiska ambitioner.

12 De organisatoriska förändringarna i de tre verksamheterna är snabba och omfattande. En tydlig tendens i verksamheterna är en övergång mot allt större områden, när indelningsändringar genom- föres. De organisatoriska förändringarna kommer med all sannolik- het att fortsätta.

13 De administrativa gränserna tvärsar varandra. Behovet av samord- ning uppfattas mycket olika. I motsats till en del länsstyrelser ser sektorsintressen inga problem med varierande region- och dis- triktsindelningar. Svårigheterna att samverka beror inte på den regionala indelningen utan på varierande kultur i och mandat för organisationerna. Här finns naturliga intressemotsättningar. Så skildras situationen från sektorsorganens sida.

14 De rådande regionindelningarna utgör inte något problem ur sektorsföreträdamas perspektiv. Samordningen mellan olika verk- samheter går att åstadkomma, trots att indelningarna är varierande. Det är den allmänna uppfattningen. I stället betonas behovet av goda relationer med organisationer på den lokala nivån. Avvikande uppfattningar har sektorsintressenas motpart på regional nivå, länsstyrelserna, som företräder ett helhetsperspektiv.

15 I såväl försäkringskassoma som polisväsendet sker en omfördelning av arbetsuppgifter på lokal nivå. Decentraliseringen av arbetsupp- gifter har upphört och det sker en viss koncentration lokalt och regionalt. Inte minst tydligt är detta för försäkringskassornas del. Specialister, personer med viss kunskap och kompetens, kan inte tillhandahållas vid samtliga enheter, varför det idag sker en sam- ordning och omflyttning av arbetsuppgifter. Ambitionen synes vara att dessa inte skall koncentreras till de större orterna. Medborgar- kontor torde vara en väg offentlig verksamhet väljer för att i gles- bygden framgent kunna upprätthålla lokala stödjepunkter.

Representanter för följande enheter har intervjuats. 1 Vägverket

Huvudkontoret, Borlänge Vägverket, Region Mälardalen, Eskilstuna Vägverket, Region Väst, Göteborg Vägverket, Region Norr, Luleå Vägverket, Produktion Väst, Vänersborg Vägverket, Produktion Öst, Västerås

2 Riksförsäkringsverket

Huvudkontoret, Stockholm Allmänna försäkringskassor Bohus läns allmänna försäkringskassa, centralkontoret, Mölndal Malmöhus läns allmänna försäkringskassa, lokalkontoret, Helsingborg Malmöhus läns allmänna försäkringskassa, centralkontoret, Lund Norrbottens läns allmänna försäkringskassa, centralkontoret, Luleå Stockholms läns allmänna försäkringskassa, lokalkontoret, Åkersberga Västerbottens läns allmänna försäkringskassa, centralkontoret, Umeå Västmanlands läns allmänna försäkringskassa, centralkontoret, Västerås

3 Rikspolisstyrelsen

Huvudkontoret, Stockholm Polismyndigheten i Umeå, Umeå Polismyndigheten i Göteborgs och Bohus län, Göteborg Polismyndigheten i Luleå, Luleå

4 Övriga

Länsstyrelsen i Stockholms län Länsstyrelsen i Norrbottens län

I'll . It,, ""i". __ "ååå" ' j .:.

'å'-J...." 1. v .. :.

'.JBHI _|— . . I ' ' .l rum-.:: "'_', wJIi'fI'r — ..."-"')» __...Lti __ ..--. .' . | " " '|"- ' '." .. ; . " " "'""'1L...'-""l .r. . . , = ,. . , . . '='”! | .,l._ MM dh ."" ||| rill ! "'_1Si"|l."' F), JI |_ll .; "'" ' ":”!" 35.513 ”"'. ' " " u " . .' .: vi". . . . .'. t.f.: . l. ...” .

. .. ._ år,»

Mot ett nytt förhållningssätt i regionalpolitiken

Lena Ramfelt

. i ""|_ _,ln " , ' ' ,,',l,_,_'_|l.__,. ,_,,"_ W,. _. __ ""'"!" "

',|,T". " . .. . . .. . l,- .. '|'" ' ',, .. '._,.__ _ ,, . _'., ,_, ._.|,. ,,| ,, .. . ,,,.. ', __ ,__. . ., '..H', , _',-,', ,,'.""'|' , -.r . i__'. .',". '-|... _"'.u' l..,

-'-|-_..-_."'-'|'»-'-.'?" '-'$,,,l"'-,'_'., "'"." --".. '-||:'|."| ,, .' "...—'|' ..

,__.,'|_. ,,,, _,,:___r|'_l_|____ __.._|' __,:"|'__ ,,_,.-._ __.___...__,,,_,. _.___, _"_'____ ._ '___E_'_______-_','__,.____|||,|'_,_,_.'| _',ir'” ._,__..____,,____ ___-_.__ __,,_____ | '|'-! "I: -|..' .., .. ':'".i”',|| i" " ",: ." ".',. '.':'_'.'_ '"'r.'.'.' ' '. . ": ".'.. '.'-""' "" .- "'"_, ,'_,lrf; .- '_'""||',"." ' ' I'|' ':' _ "'.'" " "' ' ' "" "'.." || "' '_'" "I'_"',_ . . ' ,,'r'r " | | ' ' | |” . ”*mf i'når ___(iII ,1' " "unfun” ku": ,???å "'__Ijllm'ä'l '_'L'F ' j*n ". , ' _ "'|| '.'-_" '

MM . '||

'|' 'å'-lä???"

"."' "'" l" _| .,',___ -' " ,',, ,' """'",'|.l __' _ |. . ,',',,_' "H ....r',54'i'|".'.1'_|__' -" W" "' "|' . "'":,"',,F.' PRH" ".r' -'l.' .'._""_'. ”" ””., """,, '".'. _','|.' '|' """F' " ",, ' ' " "ä .. |... n' .,, |. : | __ E' | __ .. _,. __, ._,',,l _ , _ |__, H+" .,,w, '....”|.- |. ...,-| .'. "|. -,,-.. ,, ...,, . ,.. , '||, '.;"l'u . ....""'|;" , 'q, ',...'I|, ., .. ___,,.,.,,.__.__.,. _ ' ._ ,,,, .. . ' .. ___.,,_._"___.=._,,_.__||'i__ ',__. ,._h ,'_____ __',._ ..._ - '..__ __ .=,, .'.__.. .. ..___ __ _._. , ___-.'_.. ,, .'.' " [..”..'" . .'""' ' _',', "l " '|| ' "|| "' '.," ' -. "" . . . " '5. .. _..","-"-.' i- . "..."." ,.,,,f . ,, _ . _ ., .... |||” '_lz_' ,',, |. " .. .. , ' _ __ ' -_-. _ r- - .. -. ' "'.' " "' I: ' ' - ..” " '.", |.'|.,. " " '. -' -. ' |.'. ' '. | . ' .. " ,,'-.. W., . .| ' "I"- .. __, , ,, ..,,.," ., , __'..|.|||_ . __ .. . ' , ,__-__. .|' |, , .. |. ||' .. . ' ' .' ' ' .. " , ".,,' '."' "',__"|,:, _,'"",_ " '. . __'| _ , ,., __ .. , _ .. . | . _ ' ' ”,,,", ,.,,, ,, || |' _ ||_.. , "'|', ,. ' |! .. . ,, ,'_|_"" ,, , ,, 'i' _ _ ,,'___,'__ .-_ ,.. _|__,,,,...,, __ ____, ._ . _ ' _,,|, __ . _J , .. __.., .. ._h,'|#:' ,, . . . L' " ,,,"""', ". _ . " ', " ., .,' . ,| -, ',.'? -:_.||'.':. ..-|..|:"f" '.'-" ., ,'.'.. ...?-_'.,- ,,.- -." .._ - -... .'_.'|I -"|'_ "'i'., ':_____ -"""""""|.| . _,,__. . ',"|',"_. , , ., .. . ' ,.__ . ,-.|,',, ,,'” .), ' , 'Ijl'lf', .. :,',_"',__,,.. _,_J._ Lmå,"_ _-'.. '|-.. .,',..._,;,,,' ,,' _. _',,.'| |___l_,_,,_,,._.- .. .. ._l,|.l..,,'_z__,,._,,_.,' |.__'.,',, , -.'=|. - ' ”.'-,__”? '; " . | . ' . ."| .. ' '| " .. .." . "_ || . " ,, ”."' u,._ | || ','.' . '.' '., '..,, ' ;' ' .. ,' .' ," ',,i' ..,, & .. ._ ,._'|_..:'|,r' '. ",,'_'__ '_ "__'. ._,_, r'. "- ___ "|' :|” L" _ ' ' ':'”: " ' |. '__ ,___. ',, .__ .',"';|:|_',.,_' " ,, .._','. ,__-,, ,,'-”,.,,," " ' .',' | .'," ||_", ., ' " . ' '|,' |-,' _ -'.;_|_.;' __.___” ,,_- -." - . ,',,- " ..' _. .,',',, ."." ,' _,,._,'..|| '.'-|," ., ,: , _ || ”H"". . ., ,, __ , I I I ' || II I J |'j”

få _LH',1"""._:..,' - |,'.|-|'.:,, ",JI'Å'L' '.'.l..,"' |"|_-," '. ÄLJ?" " '-l""' |;' "_

. | . ' "' . - . "|; ' .'. . ..r.' .'3"" ' |._ __,__ ""_'_",'|, _____'_|_||___l'_-'-. _" _ .. .._ _,__-.._.| ", ,,.- __ L,. _'., ,,'|_;;"':, ..I" — ,, ..'.-. ,| ." ', _.

"l., _,. , .. |". _. ., ,_ .. l. , ..: _ ,' _ ”_ r., 3, . '.'. lli. !l:__,-'- -. ,'__, |. | |._ _|; __ |._ |-. __,_ __ '||. |._ , __ | . ___,,__ ..., ,.T'l , ,__ .. __n__|| ,n', ,.,, ._",|_ ,. -__- ._.-___ .. - __

|.' " ..i',' ,f" '

Innehåll 1 Introduktion ....................................... 347 2 De oplanerade initiativen ............................. 349 2.1 Inledning .................................... 349 2.2 Projekt startades som en reaktion på yttre omständigheter .......................... 350 2.3 Länsstyrelsens engagemang i projekten ............... 351 2.4 Många projekt startades utifrån kommunala initiativ ...... 352 2.5 Projektens inre cirkel ........................... 353 2.6 Inom de flesta projekt fanns en ”eldsjäl” .............. 354 2.7 En ”stark person” kunde lätt få genomslag för sina idéer . . 355 2.8 Projekten hade svårt att få gehör för sina idéer på central nivå ................................ 356 2.9 Det var svårt att avsluta projekt .................... 356 2.10 Många projekt var inte projekt ..................... 357 2, l 1 Avslutning ................................... 3 57 3 De planerande strategierna ........................... 359 3 . 1 Inledning .................................... 3 59 3.2 Formella utgångspunkter för strategiarbetet ............ 359 3.3 Föreställningar som styr strategiarbetet ............... 360 3.4 Prioriteringar i strategiarbetet ...................... 364 3.5 Strukturer och arbetsformer i strategiarbetet ............ 365 3.6 Är strategiarbete länsstyrelsernas unika kompetens? ...... 368 3 .7 Förankringen .................................. 3 70 3.8 Avslutning ................................... 3 73 4 Två sätt att se på regional utveckling — hierarki och nätverk . 375 4.1 Inledning .................................... 375 4.2 Regionalt utvecklingsarbete ur ett organisationsteoretiskt perspektiv ................... 375 4.3 ”Det regionala utvecklingskomplexet” ................ 377 4.4 ”Det auktoriserande beslutssystemet” ................ 379 4.5 Varför ett komplex? ............................ 381 4.6 Relationerna mellan de olika strukturerna ............. 383 4.7 Modellen ur ett effektivitetsperspektiv ................ 385 4.8 Modellen ur ett inflytandeperspektiv ................. 391 4.9 Modellen ur ett lärperspektiv ...................... 394 4. 10 Avslutning ................................... 3 97

5 Den ständiga komplikationen och de nya utmaningarna . . . . 399 5.1 Inledning .................................... 399 5.2 Sektoriseringen — den ständiga komplikationen .......... 399 5.3 Utmaningar ................................... 403 5.3.1 Det regionalpolitiska innehållet .................... 403 53.2 Nya arbetsbetingelser ............................ 406 5 .4 Avslutning ................................... 413 6 Mot ett nytt förhållningssätt ........................... 415 6. 1 Inledning .................................... 415 6.2 Den svenska regionalpolitikens fyra dilemman .......... 416 6.3 Sök processoptimering snarare än insatsoptimering ....... 418 6.4 Mot ett synsätt som värdesätter långsiktighet och indirekt inflytande ........................... 421 6.5 Utveckla kommunikationen med de nya aktörerna ....... 423 6.6 Avslutning ................................... 424

1 Introduktion

I följande rapport redovisas studier vilka som huvudsakliga syfte har haft att beskriva och analysera regionalpolitik ur ett perspektiv som snarare fokuserat på organisering och genomförande av politiken, än på mål och medel för sakområdet.

De övergripande frågeställningarna i studierna har varit den beskrivande: ”hur gör man?” och den mer förklarande: ”varför gör man som man gör?”. I många fall har det visat sig att sammanhanget, de institutionella mönster och de strukturer som ”omger” politik- området har stort förklaringsvärde. Skall man förstå hur och varför, blir det således också viktigt att förstå var det hela äger rum, dvs. hur den arena där regionalpolitiken ”utspelar” sig är definierad. Det visar sig då att denna arena är både global och lokal, den är baserad på både trender och moden och att själva definieringen av arenan både skapar restriktioner och möjligheter för regionalpolitiskt agerande.

Vad som framträder som mest intressant är att den regionalpolitiska arenan idag börjar täcka allt mer och intressera allt fler: den lilla regionalpolitiken har ”blivit” den stora. På arenan uppträder idag nya aktörer som vill allt mer. Detta ger i sin tur impulser till förändringar på och omkring arenan. Nya strukturer, nya former och nya processer gestaltar dessa förändringar.

I många fall handlar förändringarna om att regionalpolitikens innehåll utvecklas: miljöfrågor, regionala högskolor, kultursatsningar och IT ses idag som naturliga delar av svensk regionalpolitik. Dock är den tes som drivs i denna rapport att de största utmaningarna för svensk regionalpolitik nu inte ligger i att infoga ett nytt innehåll i poli- tiken, utan snarare ligger i att utveckla ett nytt sätt att förhålla sig till politikområdet. Vår ambition med denna rapport är att göra ett inspel i ett samtal om ett sådant förhållningssätt.

Vår rapport tar sin utgångspunkt i det konkreta arbetet med regional utveckling som pågår i Sverige idag då vi i de två följande kapitlen presenterar två studier som tidigare har gjorts kring vad vi i rapporten kallar ”De oplanerade initiativen” och ”De planerande strategierna”. Utifrån dessa två exempel kommer vi sedan i kapitel 4 att presentera

två sätt att se på regionalt utvecklingsarbete i form av hierarkier och nätverk.

I ett därpå följande kapitel presenterar vi några resonemang kring vad vi kallar de ständiga komplikationema med regionalt utvecklings- arbete och några av de möjligheter som vi idag ser. Rapporten avslutas med att vi skisserar ett nytt förhållningssätt för att hantera en framtids- orienterad svensk regionalpolitik.

Materialet i rapporten baseras på följande studier:

Ramfelt-Carlsson, L. 1992 Regional utveckling — en fråga om strate— giskt tänkande?, NUTEK R1992132.

Ramfelt, L. 1993 Det regionala utvecklingskomplexet, NUTEK Rl993z8.

Ramfelt, L. 1995 Ekonomiskt utvecklingsarbete i Colorado, ERU 1995188.

Ramfelt, L. 1995 Framtidens tudelade regionalpolitik, NordREFO WPS 199514.

Ramfelt, L. & Eckerdal, C., 1995 Miljö- och markanvändnings- aspek- ter på strukturfondsprogrammen inom EU, NordREFO WPS 199512.

Ramfelt, L. & Eckerdal, C., 1996 Tvärsektoriellt arbete i länsstyrel— serna — möjligheter och hinder, NordREFO WPS 1996:l.

Ramfelt, L. et. al. 1996 Regionalpolitiska hänsyn i sektorspolitiken, NordREFO WPS 199616 och i 1996 års rapport om den regionala ut- vecklingen i Sverige, NUTEK Rl996140.

Ramfelt, L. 1996 Regionalt strategiarbete — en möjlighet att tänka långsiktigt, NUTEK 1996166.

Ramfelt, L. (kommande) Nordens strategier för regional utveckling: finns de? NordREFO.

2 De oplanerade initiativen

2.1 Inledning

Följande presentation baseras på en studie som gjordes under åren 1992—1993 på uppdrag och i samarbete med NUTEK. Studien grundandes på 27 projekt fördelade på tre projekt i nio län. Urvalet av projekt skedde utifrån en förfrågan till organisationer i de nio länen. Vi bad dem definiera några som de uppfattade centrala utvecklingprojekt som vid det tillfället pågick eller nyss hade avslutats i länet. Av de projekt vi fick in valde vi ut sådana som vi för det första ansåg var ”tidstypiska projekt”, dvs. sådana projekt där det kom in likartade förslag från flera olika län, t.ex. infrastrukturprojekt. För det andra valde vi ut ”länstypiska projekt”, dvs. sådana projekt som vi uppfatta- de karaktäriserade regional utveckling inom ett enskilt län och för det tredje valdes några ”udda projekt” ut. Det sistnämnda var projekt som vid första påseende inte förknippades med regional utveckling men som sedermera visade sig ha en betydande bäring på detta.

De studerade projekten kan delas in i fyra kategorier beroende på innehåll. Den mest omfattande kategorin kan kallas för ”kompetens- projekt” vilka handlade om att utveckla högskolor, understödja kompe- tensutveckling, bygga olika typer av resurscentrum. En annan kategori var de ”företagsrelaterade projekten”. Dessa hade gemensamt att de på ett eller annat sätt fokuserade intresset på att tillfredsställa ett uppfattat behov som kunde relateras till näringslivet i regionen. En tredje kate- gori inrymde ”infrastrukturprojekt”. Inom den fjärde kategorin fanns ”kommunprojekt”.

2.2 Projekt startades som en reaktion på yttre omständigheter

En majoritet av projekten startades som en reaktion på en yttre om- ständighet. De yttre omständigheterna kan dels upp i tre typer. Den första grundade sig på ett yttre hot mot länet. Den andra typen av yttre omständighet baserades på en trendmässig diskussion. Man skulle kunna säga att det fanns ”modema frågor” som genererade projekt, När projekten byggde på gemensamma föreställningar kunde det många gånger vara svårt att uppnå klarhet i var det enskilda projektet initierades. Många ville ta åt sig äran! Troligtvis var det så att flera parallella processer inom en region pågick samtidigt och mer eller mindre samtidigt ledde fram till ungefär samma projektidé.

En tredje var att ett ”uttalande” (en proposition, en utredning eller en beställning från central nivå) var ”den förlösande faktorn” som gjorde att de inom ett län fick möjlighet för att initiera ett projekt.

Sålunda startades en majoritet av de projekt som studerades som en reaktion på andras ställningstagande. Detta innebar också att en majo- ritet av projekten startades utan ett specifikt idéformuleringsarbete.

Av detta följer bl.a. att den centrala nivån genom sin beställarfunk- tion kunde påverka vilka frågor kring regional utveckling som diskute- rades på regional/lokal nivå. De centrala uppdragen gavs en regional inriktning och möjliggjorde på så sätt för den regionala nivån att lyfta in ett redan uppfattat problem i det centralt definierade uppdraget.

Många av projekten byggdes upp utifrån förebilder av hur andra hade gjort eller gjorde i andra sammanhang. Att på detta sätt kunna referera till andras erfarenheter gav projekten legitimitet (andra hade lyckats!) och kunde betraktas som framgångsrecept på hur projekten skulle utvecklas. Detta gör att man ofta fann ”korsreferenser” till sam- tidigt eller just avslutade projekt som framställdes som något av ”succ- ess stories”. Förebildema var många gånger internationella eller perso- nifieras av namnkunniga personer.

Det fanns således ett intresse från aktörer som arbetade med regio- nal utveckling att finna exempel som kunde imiteras och användas i det egna länet. Svårigheten med behovet av förebilder var att de många gånger lyftes in i sammanhang där det kanske passade mindre bra eller där utvecklingspotentialen möjligen skulle ligga i att man gjorde ”tvärtemot” vad alla andra gjorde.

Det fanns dessutom ett betydande intresse av att tidigt under projektförloppet formulera en lösning med vars hjälp man inom pro- jektet skulle uppnå målsättningen. Till detta kan finnas flera förkla-

ringar: För det första implicerar ju själva projektdefinitionen att det skulle finnas ett mål eller lösning som projektet skulle arbeta emot. För det andra gav lösningen projektet ett existensberättigande som samtidigt innebar att projektet hade definierat sitt revir. Till lösningen fogades sedan relevant argumentation för att stärka intrycket av att ”rätt” lösning valts.

2.3 Länsstyrelsens engagemang i projekten

I samtliga projekt som studerades var en eller flera länsstyrelsen enga- gerade. Deltagandet kunde dock gestalta sig på olika sätt: I några pro- jekt var det länsstyrelsen både initiativtagare och finansiär. I ett av dem tolkade vi att engagemanget kunde kopplas till länsstyrelsens roll som myndighetsutövare.

En slutsats kan vara att det fanns ett medveten förhållningssätt inom flera länsstyrelser som handlade om att där det inte fanns andra regionala aktörer som engagerade sig i vissa angelägna utvecklings- frågor så tog de ett mera heltäckande ansvar. Länsstyrelsens förmåga att uthålligt driva för andra mindre intressanta frågor möjliggjordes kanske av deras unika position och uttalade regionala utvecklings- ansvar.

I en betydande majoritet av projekten var det länsstyrelsens projekt- medel som ekonomiskt sett möjliggjorde att projekten kunde startas. I många fall fanns flera medfinansiärer till länsstyrelsen, men klart var att länsstyrelsen var den aktör som stod för det största ekonomiska stödet. Länsstyrelsen fick också många gånger tillskjuta medel under projektförloppen.

I det fåtal projekt som länsstyrelsen inte satsade pengar i fanns en uppfattning bland projektmedlemmama att länsstyrelsen misstrodde projektet. Länsstyrelsen motiverade sitt ställningstagande med att efter- som det redan fanns andra finansiärer så behövdes inte deras ekono- miska stöd.

I några fall hade länsstyrelsen givit stiftarkapital och i något ensta- ka fall kompletterades stiftarkapitalet med driftsstöd. Det vanligaste var dock att länsstyrelsen, liksom de andra finansiärerna gav ett engångs- belopp. I de flesta av de studerade projekten var det inte särskilt stora ekonomiska medel som behövdes för att genomföra projekten. Många av projekten handlade om påtryckning och ”lobbying”, vilket är för- hållandevis billiga aktiviteter, ofta i stark kontrast till de beslut som man vill påverka med sin påtryckning.

I några av de projekt som studerades fanns det också en strävan från länsstyrelsen att delta i initieringsarbetet, men att sedan ”avveckla” det egna engagemanget. Länsstyrelsen valde i dessa projekt att delta mer perifert, sitta med i referensgrupper och liknande.

2.4 Många projekt startades utifrån kommunala initiativ

Av studien framgick att en majoritet av de involverade inom projekten uppfattade att det var kommunerna som tagit initiativ till projekt och att det många gånger var kommunerna som drev dem. Många gånger relaterades projekten till mer traditionella frågor inom kommunerna. Flera projekt som kommuner tog initiativ till kunde ses som ”visionsprojekt”, där kommunen önskade förtydliga sin profil och finna en gångbar strategi inför framtiden. Inom flera av projekten fanns ett påtagligt ”reklaminriktat innehåll” för att marknadsföra kom- munen mot en ofta ganska odefinierad målgrupp.

I några enstaka projekt kunde initiativet betraktas som en ”mellankommunal” idé. Inom många kommuner verkade det finnas ett intresse av att ta på sig uppgifter som traditionellt inte hade förknip- pats med deras verksamhet. Många gånger verkade det dessutom vara så att kommunernas företrädare hade ett väl utvecklat regionalt och lokalt kontaktnät. Detta parat med att de kunde ge frågeställningama en så pass lokal prägel att de kändes ”nära” bidrog till att de kunde skapa engagemang för frågor som initieras genom projekten.

Genom kommunernas initiativ skapades sammankopplingar mellan olika typer av problem som kanske inte tidigare hade uppmärksam- mats. Ofta var det så att akuta kriser eller nedläggningshot ”träffade” kommunernas företrädare först. Det var de som fick frågor från mass- media och kommuninvånare. Det var kommunens företrädare som förväntades agera.

2. 5 Proj ektens inre cirkel

En betydande majoritet av projekten gavs en struktur där projektleda- ren och dennes närmaste grupp hade ett betydande inflytande över projektförloppen. De utgjorde den ”inre cirkeln” i projektet. Arbets- gruppen och projektledaren var de som visste mest om vad som pågick i projektet och på så sätt bäst kunde påverka förloppet. I denna grupp formulerades idéer, förstudier initierades, operativt arbete skedde och arbetsgruppen påtalade för andra vilka lösningar som borde väljas. Arbetsgrupperna inom projekten hade därmed ett stort inflytande över både vad som utvecklades, och vad som inte utvecklades vidare,

Som tidigare har påtalats var kommunerna många gånger en central aktör i projekten. Om de inte innehade projektledarskapet så fanns det i de allra flesta fallen från kommunerna knutna till den arbetsgrupp som arbetade tillsammans med projektledaren. Personer inom projekt- gruppen hade vanligtvis mycket täta kontakter med varandra och med projektledaren. Projektledaren påtalade trots detta, i flera fall, att han kände sig ensam och övergiven. Han fann det svårt att diskutera pro- jektet med andra. I arbetsgruppen fanns vanligtvis företrädare för de flesta av de organisationer som deltog i projektet.

Om landshövdingar, kommunstyrelseordförande och kommunalråd eller namnkunniga personer inom det regionala näringslivet var enga- gerade i projekten deltog de i s.k. referens— eller ledningsgrupper. Dessa grupper träffades inte lika ofta som arbetsgruppen och hade också ett mindre inflytande över vad som de facto utvecklades inom projekten.

Inom flera projekt verkade medvetenheten vara hög om vikten av att ha en väl fungerande form för kontakter med omgivningen. Flera projekt lade ner mycket tid och kraft på att sprida informations- material, att upprätthålla goda kontakter med lokalpressen och att ”skapa” aktiviteter av typen kick—off som gav extern uppmärksamhet åt projektet.

Av flera projektbeskrivningar framgick att det var svårt att erhålla ett kontinuerligt engagemang från de representanter som deltog i referensgrupperingama kring projekten. Motiveringama till vem som var medlem i referensgruppema var att de vanligtvis hade goda relatio- ner med andra aktörer på, kanske framförallt, central nivå. Relationer som var viktiga ur påtryckningssynpunkt.

Flera projektstrukturer förändrades under förlopppet. Anledningen var att den initialt valda strukturen var alltför tungrodd, vilket försvåra- de snabba beslut och förhandlingar inom projektet och gentemot andra

intressenter. Inom flera av projekten fanns också planer på att övergå till stiftelse eller bolagsform.

Slutsatsen är att i en majoritet av de utvecklingsprojekt som stude- rades var tidigare etablerade relationer betydelsefulla för vilka idéer som förankrades och förverkligades. En projektidé kunde många gånger utvecklas för att det var ”rätt person” som lanserat den.

Projekt som handlade om mellanregionalt samarbete byggde vanligtvis på obetydliga tidigare relationer. Delvis avgjorde nog slum- pen vilka som inledningsvis fogas till projekten. I något enstaka fall gav bristen på tidigare relationer inledningsvis upphov till misstro mellan de involverade kommunerna, vilket påverkade projektet nega- tivt. Ett problem som vi fann ett enstaka exempel på i studien var att mellanregionala projekt kunde bli så pass omfångsrika att alla aktörer som var berörda av frågeställningen inte kunde beredas plats i projek- tets ”inre cirkel”. I exemplet fick då kommunerna finna sig i att inte längre vara representerade i arbetsgruppen utan istället få informatio- nen via respektive länsstyrelse.

Flera av de mellanregionala projekten fick problem då de, helt naturligt, konkurrerade med inomregionala projekt. Många gånger kunde en och samma kommun eller länsstyrelse vara involverade i flera parallella infrastrukturprojekt. Problem kunde då uppstå vad avser hur deltagande organisationer skulle prioritera sina insatser mellan projekten.

2.6 Inom de flesta projekt fanns en ”eldsjäl”

Inom många av projekten var det relativt lätt att identifiera en ”eldsjäl”. ”Eldsjälen” var en person med stort inflytande över projek- tet. Denne var besjälad av projektidéen. Han (det var för det mesta en han) hade vanligtvis ett personligt intresse som han kunde kopplas till projektet.

Det personliga intresset gjorde att han många gånger inte ”räknade på sin arbetsinsats”. Helg som vardag arbetade han med projektet. I flera fall var han medveten om att mycket ”stod och föll” med honom. Problem uppkom i de projekt där ”eldsjälen” under förloppet, av en eller anledning, lämnade sitt uppdrag. I flera fall hamnade projekten då i en kris innan en efterträdare — ofta utan lika starkt personligt intresse — kunde identifierats.

”Eldsjälen” kunde ibland få kritik från övriga som var involverade: han var för självständig och handlingsinriktad vilket många gånger gjorde det svårt att arbeta i en projektstruktur.

2.7 En ”stark person” kunde lätt få genom- slag för sina idéer

Inom många projekt fanns s.k. ”starka personer” som kunde underbygga sina argumentation med status (landshövdingar, riksdags- män, kommunstyrelseordförande, kommunalråd, representanter för stora företag i regionen) eller sakkompetens (forskare, konsulter med specialkompetens).

Om företrädare med hög status engagerade sig hade projektet rela- tivt lätt att erhålla omgivningens acceptans. De problem som uppmärk- sammades i projekten gavs en hög dignitet genom att t.ex. länsledning— en engagerade sig.

Många av de ideér som utvecklades inom projekten var så pass komplicerade att projektmedlemmama måste lita till extern kompetens för att kunna argumentera för projektidéema.

Vanligt var att konsulter som genomfört tidigare uppdrag med liknande inriktning anlitades. På så sätt kan man säga att konsulten visste ungefär vad som förväntades av honom och att beställama redan inledningsvis visste vad de skulle komma att få. Om man från projek- tets sida då valde en konsult som redan tidigare arbetat med det som upplevdes vara ”förebilden” för det egna projektet, är en möjlig tolk- ningen att det projektmedlemmama framförallt sökte efter var att få sina idéer bekräftade och förstärkta genom konsultrapporten.

Konsulter kopplades också in när projektmedlemmama fann att projekten tog så pass mycket tid att de inte hann med sina ordinarie arbetsuppgifter. Konsultemas uppgift var då att fungera som allmän resursförstärkning. Slutsatsen är att ”starka personer” hade stor bety- delse för hur projektförloppet kom att gestalta sig och vilken uppmärk- samhet som projektet kom att få från omgivningen. ”Starka personer” synes också ha haft relativt lätt att påverka den inriktning och den argumentation som utvecklades inom projektet.

2.8 Projekten hade svårt att få gehör för sina idéer på central nivå

Flera av de idéer som låg till grund för de studerade projekten krävde, för att kunna implementeras i ett senare skede, ett betydande ekono— miskt engagemang från central nivå. Inom många projekt framkom dock att det, åtminstone inledningsvis, var svårt att få gehör för projektets idéer på central nivå.

I flera av de projekt där kontakter etablerades med den centrala nivån fanns det inledningsvis en skepsis mot den argumentation som presenterades från projektets sida. Detta ledde många gånger till att den regionala nivån rådfrågade konsulter och utvecklade ny argu- mentation.

Under projektförloppen föreföll det dock som om relationerna till den centrala nivån utvecklades positivt. Den regionala nivån hade då stärkt sina idéer och lösningar med argumentation, vilken genererade ett positivt gensvar från den centrala nivån. En förklaring till att före- trädarna för projekten upplevde svårigheter i relationerna med den centrala nivån är givetvis att man på departement och verk dagligen kommer i kontakt med krav och argument från regionala och lokala aktörer. Den centrala nivån har varken personella eller — framförallt — ekonomiska resurser för att kunna respondera i den utsträckning som företrädarna för regional/lokal nivå önskar.

2.9 Det var svårt att avsluta projekt

Det föreföll ofta vara svårt att avsluta projekt. De förutsättningar som inledningsvis definierade ett projekt; att under en begränsad tid, med begränsade resurser uppnå en definierad målsättning förändrades under projektförloppet.

Av materialet framkom att det fanns två ”strategier” som möjlig- gjorde att förutsättningama förändrades, dels kunde nya frågor lyftas in i projekten, dels arbetade ofta projekten redan från början med s.k. ”olösbara problem”. Med begreppet ”olösbara problem” menar vi att projekten handskades med problem där det många gånger var mycket svårt att se konkreta resultat av de egna initiativen, än svårare att erhålla kunskap kring eventuella effekter av satsningen. Detta medför- de att projekten kunde arbeta med dessa frågeställningar och målfor- muleringar under mycket lång tid och ständigt hävda att vissa resultat

ju hade uppnåtts, men att det fortfarande fanns så mycket kvar att göra att projektens fortsatta existens kunde motiveras.

Detta kunde ur en synvinkel betraktas som att de fanns ett stort intresse av att lära under förloppet, vilket i sin tur ledde till att man inom projektet ansåg att nya problem borde försöka lösas. Dock kan ur ett snävt projektstymingsperspektiv denna förändring av projekten uppfattas som bristande inre effektivitet, vilket i sin tur kunde göra det svårt att på längre sikt erhålla acceptans för det förnyade projektinne- hållet. Man kan även tycka att det var synd att ”döda” en väl funge- rande projektorganisation, så länge den kunde används för förnuftiga ändamål.

2.10 Många projekt var inte projekt

Många projekt som studerades kunde knappast betraktas som projekt. Här handlade det för det första om projekt som redan från början kunde betraktas som mer eller mindre permanent verksamhet. En för- klaring till att vi återfann ”ordinarie verksamhet” bland de studerade utvecklingsprojekten kunde vara att det inte fanns pengar att starta ordinarie verksamhet. Däremot fanns ekonomiska medel till projekt. En möjlighet att starta verksamhet var då att kalla dem projekt!

För det andra fanns några projekt som hade ett så pass komplext utseende att det nog var mer relevant att betrakta dem som ”paraplyprojekt”. Inom paraplyprojektet pågick flera parallella och många gånger autonoma projekt.

En slutsats vi kan dra är att om man byggde upp mindre och fristå- ende delprojekt var det många gånger lättare att bibehålla flera olika organisationers intresse för hela projektet. Någon konflikt mellan de olika intressenterna i projektet behövde heller inte uppstå.

2.1 1 Avslutning

I detta kapitel har vi redogjort för den typ av regionalt utvecklings— arbete som vi vill betrakta som tämligen oplanerat. Målsättningar, de personer som involveras och resultaten verkar i många fall ha växt fram och förändrats under projektförloppet.

I kommande kapitel vill vi kontrastera dessa oplanerade initiativ vuxit med det mer planerade arbete kring strategier som just nu pågår på framförallt länsstyrelserna.

3 De planerande strategierna

3. 1 Inledning

I följande kapitel skall det strategiarbete som nu pågår i länen analyse- ras. Länsstrategiema uppfattas i detta sammanhang som ett exempel på hur man på den centrala och regionala nivån försöker att planera arbetet kring regional utveckling. Utgångspunkten för resonemanget är att länsstyrelserna genom arbetet står i centrum för att formulera en strategi som omfattar än mer och än fler än tidigare genomförda arbete med liknande karaktär.

Presentationen baseras på djupstudier av tre läns (Kronoberg, Södermanland, Västernorrland) länsstrategiarbete och omfattar tiden fram till att länen har färdiga strategidokument.

3.2 Formella utgångspunkter för strategi— arbetet

Av förordning för länsstyrelsernas verksamhet kring regionalt utveck- lingsarbete framkommer att länsstyrelserna förväntas arbeta långsiktigt och att de skall göra det i samverkan med andra statliga myndigheter, landsting, och länets kommuner. I författningen refererar man indirekt till ett nu mer väl känt koncept, nämligen samverkan. I arbetet skall länsstyrelserna utifrån de fastlagda nationella målen definiera regional- politiska mål i det egna länet. I dessa mål skall de speciellt iaktta vilka prioriteringar som är nödvändiga för att förbättra den inomregionala balansen och utvecklingen av gles— och landsbygden. De resurser de har skall sedan kanaliseras så att målen uppfylls. (SFS 1994:578).

Med detta som utgångspunkt startar en stor del av det strategiskt inriktade arbetet som idag pågår på länsstyrelserna och i länen. Det yttersta målet med arbetet bygger på en föreställning om att det går att definiera den framtida inriktningen för länet.

Formellt sett finns ingenting i förordningen som kräver uppbindning av olika organisationers framtida handlande inom länet. Dock skulle man kunna hävda att de organisationer som får möjlighet att delta i

strategiarbetet informellt binder upp sig att arbeta i enlighet med stra- tegin, dvs. visa lojalitet.

Strategiarbetet initieras med jämna mellanrum från den centrala nivån. I Sverige har det benämnts länsprogram, länsplanering och nu heter det en långsiktigt sektorsövergripande strategi för länets utveck- ling. Av intervjuerna framkommer att flera uppfattar det arbete som nu pågår som kvalitativt annorlunda än tidigare. Detta beror troligen till stor del på den breda delaktighet som ligger till grund för arbetet. Till del beror det på det allmänt sett ökande intresset för strategifrågor. Det synes överhuvudtaget finnas ett stort behov i länen att tänka långsiktigt och tillsammans forma en plan för framtiden.

3.3 Föreställningar som styr strategiarbetet

Det finns framförallt två föreställningar som styr strategiarbetet inom de tre län vilka närmare har studerats. För det första, föreställningen om regionalpolitikens bestående. För det andra, att ekonomisk tillväxt är detsamma som regional utveckling.

Den första föreställningen kring regionalpolitikens bestående kan delas upp i två delar. Dels gäller det regionalpolitikens innehåll (dvs. vad staten kan och bör göra inom området), dels regionalpolitikens organisering (dvs. hur staten skall organisera sitt ansvar).

Vad gäller regionalpolitikens innehåll kan man utläsa av dokumen- ten att de som gjort strategierna framför sig ser en bild av länet som i mångt och mycket kan betraktas som en extrapolering av innehållet i vad de olika regionalpolitiskt inriktade organisationerna redan gör idag.

Länsstyrelserna skall t.ex. göra än mer inom miljöområdet, kommu- nikationsområdet och det sociala området. Landstingen skall göra än mer inom hälso- och sjukvårdsområdet, och högskolorna skall ”producera” ännu bättre utbildning än vad de gör idag. Strategiema kan därmed sammanfattas såsom att de traditionella utvecklingsorga- nisationerna i länen skall göra än mer av vad de gör idag. Slutsatsen måste därför bli att de redan idag gör rätt saker och att länets problem i många avseenden handlar om att de av olika skäl inte haft, och för närvarande inte har, möjligheter att göra tillräckligt mycket av just detta.

Det framstår i strategidokumenten som om organisationerna i länet ofta uppfattar sig som offer för omständigheter som de inte kunnat råda över, då de problem som målas upp i strategierna är många gånger av ”global” karaktär. Till stor del är detta också med sanningen

överensstämmande — flera av organisationerna uppträder i en verklig- het som de endast i mindre grad kan påverka. Samtidigt ger det in- tryck av att de glömt sin historia, dvs. att bl.a. länsstyrelserna även tidigare haft i uppdrag att formulera och genomföra långsiktigt inrikta- de planer för länets framtid.

1 föreställningen om regionalpolitiken finns bestående också en del som handlar om organiserandet av denna. I stort sett ser man en bild av att länet är ”befolkat” med samma organisationer som i dagsläget, även om den debatt kring vem som skall sköta regional utveckling som för närvarande ligger hos regionberedningen i viss mån fram- skymtar.

Endast i ringa omfattning för man i strategidokumenten fram ide'er ch synpunkter där man kan tolka att utvecklingsorganisationema ser nya mönster för det regionala utvecklingsarbetet, eller att nya organisa- tioner skall inlemmas i arbetet.

Den andra föreställningen som verkar styrande för strategiarbetet är att ekonomisk tillväxt är detsamma som regional utveckling. Den pro- blembild som presenteras är att det i länet för närvarande inte finns tillräckligt av företagande, för hög arbetslöshet och bristande interna- tionell konkurrenskraft — begrepp som intimt förknippas med ekono- misk tillväxt.

Dock kan man i flera program se spår av föreställningar som i viss mån ifrågasätter eller kompletterar de mer tillväxtförespråkande delarna genom att påtala vikten av en god vardagsmiljö, kulturens betydelse, regioners identitet, minskad brottslighet samt miljö- och djurskydd. De nya inslagen i strategierna har bl.a. förklarats med att allt fler kvinnor deltar i strategiarbetet. Andra menar att detta år kom- munala frågor som i och med de nya förväntningar om ett mer intimt samarbete mellan olika företrädare på regional och lokal nivå har in- lemmats i arbetet.

En något mer cynisk förklaring till de ”alternativa föreställningar- na” skulle kunna vara att de möjliggör att man förskjuter intresset från de omöjliga problemen (lösa arbetslösheten, öka den ekonomiska till- växten), till de möjliga problemen (kultursatsningar, miljövårdande initiativ m.m.)

Den överordnade förklaringen är nog att det som kommer till ut- tryck i länsstrategierna visar på att vi befinner oss i en brytningstid där den klassiska ”lilla” regionalpolitiken i länen nu transformeras till någonting större som inte bara kan gå under benämningen den ”stora” regionalpolitiken. Att nya föreställningar på detta sätt tas upp i strate- giarbetet påverkar på ett positivt sätt möjligheterna för olika sektorer

och företrädare för olika organisationer att ”mötas” och forma en gemensam strategi.

Emellertid förefaller ingen vara beredd att dagtinga med de mer tillväxtorienterade värderingar som därmed måste anses utgöra funda- mentet i strategiarbetet. Det ”nya” motiveras med, och ”speglas” ofta mot, inslagen av klassisk regionalpolitik.

De gemensamma föreställningarna som presenteras påverkar sedan det mer konkretiserade innehållet i de olika strategidokumenten. Om man vill göra en test av hur pass unika de olika länsstrategiema är kan man göra det på ett tämligen ovetenskapligt men belysande sätt, näm- ligen att man tar bort ”länsbeteckningen” i strategidokumentet och sätter dit namnet på något annat län.

Försöket med utbyte av ”länsbeteckning” visar att det i de allra flesta fall går ganska bra att ersätta en länsbeteckning med en annan, utom där man gör direkta geografiska referenser till ort eller län.

Denna test kan uppfattas som ett raljerande med de strategidoku- ment länen producerat men kan vid en mer djupgående analys förstås utifrån föreställningama kring vad en strategi för ett län bör innehålla. Länsstrategiema innehåller i många fall så pass djupt rotade och allmängiltiga föreställningar att vi helt enkelt inte kan tänka oss en strategi där flera av dessa delar inte finns med.

Den höga grad av allmängiltighet och generaliserande skrivningar kan också bidra till att underlätta möjligheterna för framförallt länssty- relserna, men även för de andra organisationerna vilka deltagit i strate- giarbetet att erhålla fortsatt förtroende, eller legitimitet från om givning- en. De organisationer som ingått i arbetet ger i strategidokumentet uttryck för att de kan lösa ett stort omfång av problem.

Man kan i flera fall tala om de ”oemotsägliga temana” vilka bildar utgångspunkt för strategierna. I strategierna måste finnas något om det goda bl.a. med:

nyföretagande småföretagande

en levande landsbygd kompetensutveckling informationsteknologin

***-**

Där måste också finnas något om bekämpning av:

* arbetslöshet * miljöförstöming

De gemensamma föreställningarna bland t.ex. länsstyrelserna om innehållet i utvecklingsaktivitetema återfinns också i arbeten gjorda av Henning, Eckerdal & Kristensson, liksom i Nuteks sammanställning av alla länsstrategier! Eckerdal & Kristensson jämförde i sitt arbete läns- styrelsernas användning av projektmedel för regional utveckling vid olika tidpunkter. Under budgetåret 1987/88 utgjorde området tekniks- pridning i nästan samtliga län ett av de tre största insatsområdena. Vid en jämförelse med budgetåret 1990/91 hade en förskjutning skett till områden som industri, FoU samt utbildning. Endast några få län har vid denna senare tidpunkt teknikspridning som ett av de områden som de satsade mest på.

En förklaring till att innehållet i de olika strategierna ser så lika ut mellan olika organisationer och regioner kan vara att de professionella planerarna har haft ett stort inflytande över arbetet. De har ett gemen- samt språk, många gånger sprungen ur en gemensam utbildningsbak- grund och likartade erfarenheter från liknande tidigare arbetsuppgifter. Detta leder i sin tur till att de har en gemensam, med smärre variatio- ner givetvis, syn på vad som är väsentligt att ta med i den långsiktiga planeringen och vilka lösningar som bör användas.

Detsamma gäller de politiker som i olika skeden involveras. Regio- nalpolitiken är i sig ett föga kontroversiellt politikområde. Även om vissa politiska partier i sin retorik framför krav på indragningar, om- prioriteringar och marknadslösningar så finns en grundläggande syn mellan de politiska partierna dels om att det måste finnas ett regional- politiskt sakområde, dels vad innehållet bör vara.

] Henning, R (1991) Näringspolitisk förnyelse - effekter av regionalt utveck- lingsarbete i Stockholms län. Stockholm; Eckerdal, K. & Kristensson, A. (1992) Länsstyrelsernas regionala projektverksamhet. NUTEK R 199212]; Ahlsved, M. & Eriksson, M. (1996). Länsbesök om regionalt strategiarbete, 1996 års rapport om den regionala utvecklingen i Sverige. NUTEK R l996:40.

3 .4 Prioriteringar i strategiarbetet

I många fall har de som intervjuats haft svårt att beskriva vad man valt bort i strategin och vad man därigenom prioriterat fram. Många gånger är de formuleringar som använts i strategierna så pass allmängiltiga att det mesta kan passa in.

Förklaringen till varför det förefaller problematiskt att prioritera är nog framförallt att det är svårt att göra detta i ett strategiarbete som samtidigt har att visa upp bred intern och extern enighet. Inte nog med att företrädare för olika sektorsintressen inom länsstyrelserna har att väga sina mål och önskemål mot varandra, de måste samtidigt vägas mot andra administrativa nivåer (kanske framförallt kommunerna) och andra intressen (näringslivet, ungdomar, konstnärer, byalag m.fl.). Alla skall ju vara med i strategiarbetet! Detta behov av att markera enighet har praktiskt löst genom att man valt att göra målbeskrivningama så pass vida att allt i det närmaste kan inrymmas och därmed anses vara prioriterat. Detta har samtidigt lett till en ”utspädning” av innehållet. Exempel på detta är den asfalterade vägen som blev den belagda vägen i strategin, skrivningen om att ambulanserna skulle placeras på strategiska platser i länet, höghastighetståget där man skrev in flera alternativa sträckningar i strategin eftersom man inte kunde enas om en. Denna otydlighet skulle kunna betraktas som ett resultat av den förhandlingsprocess som föregått formuleringarna i strategin. En styrka med att använda sig av oklara formuleringar i strategin är att man inte ”skriver fast sig” utan att det är det lokala genomförandet som får skapa prioriteringarna, således en typ av prioritering i efterhand där den konkreta inriktningen på användandet av medlen skapar priorite- ring.

Ett annat sätt att uppnå enighet är att helt enkelt inte ta upp de” heta” frågorna i strategin. Man förbiser dem helt enkelt och låter dessa ligga kvar inom de etablerade sektoremas egen beslutsradie, vad andra kallat primärdomän.2 Om detta stämmer skulle många av de frågor som tagits upp i strategiarbetet vara sådana spörsmål som ligger inom sekundär- och tertiärdomänerna. Detta skulle i sin förlängning kunna innebära att de frågeställningar som framförallt behandlas under strate- giarbetet är de vilka ingen av deltagarna direkt känner att de har ansvar för eller prestige kopplad till.

2 Beckman, B. & Carling, A. (1989) Förhandlingsekonomi i regionalpolitiken. Allmänna förlaget: Göteborg

Skulle enigheten trots de breda målformuleroingama och att man und- viker de ”heta” frågorna ändå vara hotad skjuter man konflikterna på framtiden. Möjligtvis hoppas man att konflikterna skall lösas av sig själva: man får inga resurser för att genomföra vägbygget, någon annan beslutar om jämvägssträckningen, eller ytterligare alternativ dyker upp under processens gång som alla kan enas om.

För övrigt är det tveksamt om man i egentlig mening kan tala om att man på den regionala nivån kan göra några prioriteringar. Många av uppgifterna är ålagda dem från central nivå och deras möjligheter att skära ner i sakområden som de inte ser bidrar till deras arbetet för länets framtid är mycket begränsad.

Å andra sidan kanske det är just prioriteringar som strategierna ger uttryck för: prioriteringar av mångfald, dvs. att det utifrån strategierna faktiskt bör finnas utrymme att göra en mängd olika saker - allt i enlighet med den bredare syn på regionalt utvecklingsarbete som rönt stort intresse under senare tid både bland forskare och inom statsför- valtningen.

3.5 Strukturer och arbetsformer i strategiarbetet

Länsstyrelserna har haft en nyckelroll att spela i arbetet med länsstrate- giema. Det är från länsstyrelserna som initiativet inom det enskilda länet kommit. Det är också länsstyrelserna som drivit arbetet framåt och som i stort definierat hur arbetet skulle gestalta sig. Det är länssty- relserna som avsatt resurser för strategiarbetet och till stor del stått för själva formuleringarna. Länsstyrelsen är ju också den organisation som för det första fått uppdraget, och som för det andra har haft resurser och kunskap att arbeta med strategin. Dock är det, vilket vi också har nämnt förut, konkurrens om det regionala utvecklingsansvaret. Detta har dock inte i så stor utsträckning påverkat arbetet i de län vi har studerat.

Länsledningen är med vid strategiska tillfällen. I flera fall är det dessa som tagit det formella initiativet, de har varit med i startfasen, i beslutsfasen och i det externa förankringsarbetet. Några har under intervjuerna påpekat att länsledningamas intresse för strategin under arbetet har upplevts som svalt. Man efterlyser ett bättre engagemang från deras sida. Dock är detta ett mynt med två sidor. Å ena sidan kan man efterlysa större engagemang från ledningens sida, å andra sidan

kan ett sådant engagemang mycket väl uppfattas som kontroll och styrning av de som arbetar med frågorna.

Det är två aspekter på den process vilken är relaterad till strategin som kan vara av mer generellt intresse. För det första hur strukture- ringen av länsstyrelsen slår igenom. För det andra den särkoppling av arbetet som sker i förhållande till övrigt regionalt utvecklingsarbete.

Organisationsstrukturens genomslagskraft

Det finns i flera fall en reflektion av länsstyrelsernas struktur vid valet dels av hur arbetet är upplagt, dels vilket innehåll som kommer att definieras i strategin. Detta är ett uttryck för hur stark genomslagskraft den formella strukturen och sektorstänkandet (!) fortfarande har även i det som kallas ett sektorsövergripande arbete.

Den genomslagskraft som struktureringen av länsstyrelserna har i strategiarbetet gör att det många gånger kan vara svårt att lansera nå- gonting genuint nytt. Den givna struktureringen gör att strategiarbetet kan utvecklas till mer eller mindre inomorganisatoriska förhandlings- processer mellan redan etablerade sakområden.

Att den traditionella struktureringen slår igenom i strategiarbetet framkommer bl a genom de interna problem som synes ha uppstått på några länsstyrelser, då det gällt att avgöra inom vilken enhet som de operativa ansvaret för arbetet skall ligga. På de regionalekonomiska enheterna menar man att man där har metodkunnandet och de praktis- ka erfarenheterna av att utveckla den typ av strategi som nu görs. Detta implicerar samtidigt att de regionalekonomiska enheterna fort- farande menar att det är de som har det yttersta ansvaret och den bästa kunskapen vad gäller att definiera länets framtid.

Paradoxalt nog synes det vara så att de enheter inom länsstyrelsen eller de organisationer utanför länsstyrelserna vilka bäst kunnat påver- ka strategiarbetet är de som har ett eget sektorsprogram. Att till strate- giprocessen ha med sig ett program som kan ligga till grund för de egna ställningstagandena och det egna agerandet i processen förefaller således utgöra en betydande möjlighet för att få sina åsikter tillgodo- sedda. Exempel på sådana har varit program som varit beställningar från den centrala nivån såsom STRAM (Strategi för regional miljö), RES (Regional planering för ett miljöanpassat transportsystem), men också sådana sektorsprogram som formulerats utifrån egna initiativ inom olika enheter.

Särkopplingar

Tre typer av s.k. särkopplingar har noterats i den process som genere- rat strategin. För det första en strukturell särkoppling från det dagliga arbetet i organisationen. För det andra en särkoppling mellan de olika delarna av strategiarbetet. För det tredje en organisatorisk särkoppling mellan utformningen och hur och av vem denna strategi sedan är tänkt att implementeras.

Den eller de vilka mer permanent förväntas arbeta med strategin kopplas i många fall bort från sina ordinarie uppgifter för att kunna genomföra arbetet. Arbetet med strategin sker ofta nära kopplat till de resurser som finns på länsledningsnivå. Detta sker samtidigt som de som deltar i grupper och gör mer begränsade uppdrag måste balansera sin tid mellan ordinarie arbetsuppgifter, såsom exempelvis hand- läggningsärenden och det som tillhör strategin.

En fara med denna typ av särkoppling är att det kan vara svårt att sedermera ”återföra” strategin till det ordinarie arbetet, då strategin skall implementeras. De personer som genom bl.a. ärendehand- läggningen skall fullfölja arbetet kanske inte känner strategin som ”sin”, utan arbetar på i enlighet med den praxis som mer informellt har utvecklats kring t.ex. vilka projektansökningar som skall få stöd. Detta kan på längre sikt betyda att strategiarbetet inte får den genom- slagskraft den har potential att få.

Den andra typen av särkoppling är mellan olika delarna av strate- gin. Detta innebär att man i många fall hellre kan tala om sektorisera- de delstrategier i ett sektorssammanställt dokument, än ett sektorsöver- gripande program.

Fördelen med att man har en lösare koppling mellan de olika delar- na av strategiarbetet är att man på så sätt kan undvika konflikter mel- lan olika sakområden som behandlas i strategin. Motsättningar mellan olika grupperingars intressen blir mindre markerade. I flera fall kan motstridigheter passera utan att någon noterar det i strategidokumentet.

För det tredje finns en organisatorisk särkoppling mellan utform- ningen och implementeringen. Av tidigare resonemang har framkom- mit att det i stort sett är länsstyrelserna som har huvudansvaret dels för att det blir en strategi framtaget, dels huvudinriktningen på denna. Tre uttryck för denna typ av särkoppling mellan att utarbeta själva strate- gin och att implementera densamma har vi identifierat. För det första visar det sig att det i många fall är andra organisationer, än länsstyrel- serna som har makt och befogenhet att implementera de tankegångar som presenterats i dokumentet. Detta innebär att man i flera fall for- mulerar mål och angreppssätt för problemområden som man egentligen

inte har något inflytande över. Detta ter sig i och för sig naturligt då vi skall komma ihåg att vi här talar om en länsstrategi och inte en läns- styrelsestrategi. Dock visar det samtidigt på de konkreta problem som kan uppstå i denna typ av gemensamt strategiarbete mellan i övrigt tämligen oberoende organisationer.

För det andra finns andra strategiarbeten som har ”företräde” både ekonomiskt och innehållsmässigt, såsom exempelvis de strukturfonds- program som utformas i flera län. Dessa program har i flera fall andra både, problemmässiga och geografiska avgränsningar, än strategidoku- mentet. Detta innebär i förlängningen att många strategier hamnar i mer eller mindre uttalade konkurrensförhållanden med t.ex. EU—program och sektorsbundna program.

För det tredje förefaller det som om det finns en tidsmässig sär- koppling mellan strategiformuleringen och implementeringen. Av flera intervjuer har det framkommit att man inte vet hur arbetet rent konkret skall gå vidare över i en implementeringsfas — risken finns således att man tappar ”fart” i arbetet och att man fortsätter enligt redan inarbetad praxis.

3.6 Ar strategiarbete länsstyrelsernas unika kompetens?

Vid intervjuerna har framkommit att flera anser att strategiarbete är vad som gör länsstyrelserna unika. Inga andra i den struktur av regio- nala utvecklingsorganisationer som kan identifieras har samma kompe- tens och möjlighet att bedriva strategiarbete som länsstyrelserna. En motivering som ges är att länsstyrelsen är den organisation som kan avväga nationella och regionala mål på bästa sätt.

Att länsstyrelserna på det sätt som här redovisas får i uppdrag att tillsammans med andra organisationer i länet utveckla en gemensam strategi ger möjligheter för dem att alltmer orientera sig mot uppgifter och status som strateg i länen, och identifiera sig som en kunskapsor- ganisation för regionalt utvecklingsarbete. Dock framkommer att läns- styrelserna av olika skäl kan ha svårt att fullfölja denna roll. Följande skäl skall något utvecklas nedan: brist på tradition att hantera denna typ av verksamhet, bristande analysresurser, brister i tid och pengar, brist i makttermer.

Den första bristen är att länsstyrelserna har en begränsad tradition av att göra denna typ av strategiprogram. Även fast det bör framhållas att länsstyrelserna har betydligt mer erfarenhet än de flesta andra lik-

nande organ på regional och lokal nivå, så finns dels inga direkta tra- ditioner att göra dem ur ett sektorsövergripande perspektiv, dels finns inga direkta traditioner i att omsätta ett sådant arbete i praktiken. Av de empiriska studierna framkommer att man känner sig osäkra på vad som skall komma ut av arbetet och framförallt hur man skall gå vidare för att få både den egna organisationen och andra inom länet att fak- tiskt fullfölja idéerna i strategin mer konkret. Denna brist framkom också i Eckerdal & Kristensson (1992) där de utifrån länsstyrelsernas användning av projektmedlen kunde visa på en bristande överensstäm- melse mellan hur länsstyrelserna i strategier och planer angett att de skulle använda pengarna och hur de sedan hade fördelat dem.

Den andra bristen är att man för närvarande har mycket begränsade analysresurser. I flera intervjuer har det framkommit att man inte har gjort några mer betydande ”bakgrundsutredningar” i samband med strategiarbetet. Det förefaller som om de som deltagit varit tämligen överens i grova drag om hur situationen i länet ser ut och vad som skall vara med i strategin. Detta kan delvis förklarats av de gemensam- ma föreställningama vilka vi tidigare resonerat kring, delvis är det förståeligt utifrån det som tidigare beskrivits som strukturemas genom- slagskraft.

Delvis kan förklaringen till frånvaron av bakgrundsanalyser vara att länsstyrelserna i många fall dels har fått skära ner på denna typ av resurs av ekonomiska skäl, dels att denna kompetens har legat i träda under de år då ingen har efterfrågat denna typ av kunskapsunderlag, vilket gör att man är lite ”ringrostig”.

En tredje brist kan uttryckas i tid och pengar. Det kostar både tid och pengar för lånsstyrelsema att gå in och utveckla strategier för länet. I många fall måste länsstyrelserna omprioritera inom verksam- heten för att få möjlighet att genomföra arbetet. Av flera olika skäl kan en sådan omprioritering inte genomföras i praktiken. Länsstyrelser- na har ett stort regelkomplex att följa där det framgår vad som ålagts dern. Marginalema är ytterst små, speciellt efter den senaste tidens nedskärningar, för att skapa resursutrymme för att genomföra ett så- dant strategiarbete som man skulle önska.

En fjärde brist ligger i frånvaron av både formell makt och över- talningsförmåga. Länsstyrelserna har idag ingen formell makt att utöva gentemot andra utvecklingsorganisationer inom det egna länet. Som framgår av annat avsnitt i detta kapitel är det i många fall upp till andra organisationers egna intressen och goda vilja om de väljer att verka i enlighet med den länsstrategi som formulerats.

Dock är det en stor skillnad mellan län och länsstyrelser med peng- ar och de utan pengar när det gäller vilken övertalningsförmåga och

makt de har. De länsstyrelser vilka har mycket regionala utvecklings— medel för att driva projekt kan använda dessa som en morot för att genomföra länsstrategin.

Den bristande övertalningsförrnågan ligger i många fall i att läns- styrelserna haft svårt att fram till dags dato hävda sin legitima roll som kunskapsorganisation för regionalt utvecklingsarbete. Detta förhållande underlättas inte heller av Regionberedningens förslag där länsstyrelsens roll för regionalt utvecklingsarbete blir än mer kringskuret. Av några intervjuer framkommer också att länsstyrelserna andra utmanare i sin omgivning. Dessa finns inte bara bland de redan etablerade utveck- lingsorganisationema, utan även bland nya organ som ligger utanför förvaltningsstrukturen (typ Mälardalsrådet).

3 .7 Förankringen

I många fall är det den redan etablerade strukturen av utvecklingsorga- nisationer inom de enskilda länet som får möjlighet att antingen under arbetets gång eller därefter att ha synpunkter på strategin.

Vi ser att landsting, kommuner, länsarbetsnämnden, ALMI, kom- munernas näringslivssekreterare, riksdagsledamöter, Skogsvårdsstyrel— sen, regionala högskolor och Handelskammare anses vara naturliga samarbetspartners i arbetet.

Förankringen av strategierna har skett i olika steg och i olika hög grad. Kommunerna ses som den primära förankringsorganisationen för strategin. Flera strategiarbeten har inletts med att länsstyrelserna besökt kommunerna.

I ”styrka” har förankringen skett alltifrån att man har inlemmat representanter från olika organisationer i de grupper som varit satta att utveckla strategierna inom olika sakområden, till en mer lösare form där färdiga dokument har skickats ut på remiss till berörda.

Det är intressant att notera att remissomgångama enligt de som arbetet med strategierna innehållsmässigt inte givit så mycket. Det kan finnas åtminstone fyra förklaringar till frånvaron av något större intres- se för remissrundorna: Den första är att medverkande organisationer har kunnat påverka innehållet vid framtagandet. Den andra är att läns- styrelsen redan innan den sätter strategin på pränt är så väl införstådd med hur företrädare för de andra organisationerna i länet tänker att deras synpunkter redan finns med i det förslag på strategi som går ut på remiss. Remissomgången skulle då kunna uteslutas om man bara ser till innehållet. Dock kan man se remissomgången som ett kvitto på

att man från länsstyrelsens sida faktiskt har förstått de övriga organisa- tionerna i den etablerade strukturen rätt.

En tredje förklaring, som vi varit inne på tidigare i kapitlet, är att de gemensamma föreställningarna gör att det kan vara svårt att komma med några andra idéer än de som redan är uppmärksammade. Detta kan vara speciellt rimligt i de fall där strategitemana synes vara tämligen allmängiltiga och oemotsägliga.

En fjärde, mer negativ förklaring till det bristande intresset från olika organisationer i regionerna att ha synpunkter på remissen, är att strategin anses vara ointressant som styrmedel för det egna agerandet.

Vid intervjuerna framkommer att man från länsstyrelsernas sida har uppfattat att det har varit svårt att förankra under arbetets gång — även i de fall där man haft representanter från berörda organisationer med i arbetsgrupperna. Det har inte upplevts som representanterna har haft möjlighet att förankra arbetet i sina organisationer. Att man deltagit synes snarare har baserats mer på ett personligt intresse.

Några har tyckt att det under arbetet med strategin har varit pro- blem med politikerna eftersom de många gånger uppfattas vara mest intresserade av petitesser. Tjänstemän som arbetar med strategifrågoma kan känna viss frustration över att det är svårt att få de stora linjerna diskuterade i mötet med politikerna. Andra däremot uppfattar inte att dialogen med politikerna har varit ett problem. De innehållsliga priori- teringar som har föreslagits i strategin har utan större problem kunnat förankras i politiska fora.

Det synes finnas en osäkerhet om vad förankringen mer formellt skall generera. En acceptans för den strategi som länsstyrelsen tagit ansvar för och som därigenom skall kunna ses som en länsstrategi synes vara grundläggande för de tre processer vi följt. Dock är det sedan frågan hur pass förpliktigade andra organisationer är att följa det som presenteras i strategin. Några formella möjligheter att få exempel- vis kommunerna att anta strategin finns inte. De kan mycket väl ha motstridiga strategier som de själva utarbetar. Ett godkännande av länsstrategin blir på så sätt i reell mening till intet förpliktigande för de som har möjlighet att ha åsikter om strategin under dess utveckling. Av intervjuer gjorda med kommunrepresentanter framkommer dess- utom att strategin i många fall inte är förankrad i någon vidare krets inom respektive kommun.

Förankringsarbetet kan säga ha det goda med sig att det dels be- främjar en gemensam uppfattning om vad som skall betraktas som framtiden i länet, dels befrämjar samhörigheten bland de som redan ingår i den redan etablerade strukturen för länets utvecklingsfrågor.

I några fall har man tagit nya grepp för att få en bredare förankring av arbetet bland ”allmänheten” i länet. Detta har i några fall inte setts med så blida ögon bland företrädare för etablerade organisationerna, t.ex. politiker från länsstyrelsens styrelse och kommunerna. Här kan man ana ett visst dilemma mellan en bredmer direkt förankring och att använda sig av de redan definierade ”demokratiska kanalerna” inom länet.

Flera har också påpekat vikten av att man förankrar arbetet hos näringslivet i regionen. I vissa fall har man då använt deras intresseor- ganisationer, såsom Handelskammaren och Småföretagamas riksorga- nisation. I andra fall har man involverat väl kända företagare i länet i att utveckla strategin, i åter andra fall har man anordnat konferenser som direkt varit riktade till företagen i länet.

En slutsats man kan dra är att det finns ett större intresse att breda- re förankra de strategier som nu görs, än vad som tidigare har varit fallet. Delvis kan detta förklaras av det som inledningsvis presentera- des kring den författning som styr en stor del av de strategiarbete som pågår. Delvis kan det förklaras av det intresse för bred samverkan som markeras i strukturfondsprogrammen inom EU, program som många av de som arbetat med strategiarbetet samtidigt har varit involverade i.

En tredje förklaring, som möjligtvis är mer fundamental än de övri- ga två, är att vi idag kan se ett vidgat intresse för frågor kring regional utveckling. Fler vill utöva inflytande, komma med förslag och delta i arbetet med att forma den egna regionens framtid. Detta gör att det finns ett mer allmängiltigt tryck mot länsstyrelserna och mot andra organisationer som arbetar med frågor kring regional utveckling att finna bättre former för att tillgodose denna önskan om delaktighet.

Dock är det vår uppfattning att det idag inte finns några riktigt bra arbetsformer för att genomföra en bredare förankring av länsstrate- giema. Remissrundor, samråd och liknande är mer användbart för redan etablerade organisationer, än för att få synpunkter från den breda allmänheten.

Internt på länsstyrelserna verkar förankringsarbetet inte varit så omfattande. Förutom de grupperingar som operativt har arbetat med strategin har medarbetarna på länsstyrelserna förväntats läsa och kom- mentera materialet. På någon länsstyrelse säger man att nu när strate- gin är färdig skall man anordna seminarier för att diskutera strategiin- nehållet.

Svårigheten med att förankra internt kan ha åtminstone två förkla- ringar. Dels kanske man inte har haft resurser nog för att i någon större omfattning mer genomtänkt genomföra ett sådant arbete. Dels

kan anledningen vara att man helt enkelt inte tänkt att arbetet skall behöva förankras inom de ”egna väggarna”.

3.8 Avslutning

Vi har i detta och föregående kapitel redogjort för två exempel på hur regionalt utvecklingsarbete bedrivs i Sverige idag. Utifrån de slutsatser vi kunnat dra av dessa två exempel kommer vi i nästa kapitel att föra ett mer generellt resonemang kring hur arbetet kan beskrivas utifrån begrepp som hierarkier och nätverk.

4 Två sätt att se på regional utveckling — hierarki och nätverk

4.1 Inledning

I föreliggande kapitel skall de förutsättningar specificeras som ligger till grund för det vidare resonemanget i denna rapport kring hur olika organisationer, med skilda utgångspunkter samordnar sitt agerande för att uppnå vad, med en vid definition, kan gå under beteckningen regio- nalt utvecklingsarbete.

I många studier kring regionalt utvecklingsarbete finns ett intresse och ett behov av att specifiera och analysera vilka instrument och aktiviteter som bidrar till regional utveckling. Mål och medelresone- mang står då i centrum. I föreliggande arbete ligger fokus i stället på att resonera kring hur form och struktur påverkar möjligheterna att uppnå och definiera innebörden av regional utveckling.

Modellen, som kommer att presenteras närmare i kommande avsnitt tar sin utgångspunkt i ett organisationsteoretiskt perspektiv. Den for- muleras utifrån en föreställning om att form för och struktureringen av regionalt utvecklingsarbete har betydelse dels för hur mål och medel definieras, dels för vilka möjligheter som står till buds för att uppnå en given målsättning och hur instrumenten rent konkret används.

4.2 Regionalt utvecklingsarbete ur ett organisationsteoretiskt perspektiv

Utgångspunkten för modellresonemanget är att de projekt som presen- terades i kapitlet om de oplanerade initiativen betraktas som ”utlöpare” av ett makronätverk där olika personer och organisationer vid olika tillfällen och utifrån olika utgångspunkter ”möts” för att i något av- seende bedriva regionalt utvecklingsarbete. Det är dessa ständigt skif-

tande konstellationer som utgör ”det regionala utvecklingskomplexet” i modellen.

För att kontrastera komplexet utvecklas i samma modell också tanke gångar kring ”det auktoriserande beslutssystemet” där de plane- rande initiativen kring strategiarbetet kan sägas ha sin främsta position.

Modellen bygger på studier gjorda i Sverige, EU och i USA. De mer konkreta exemplifieringar som ges i resonemanget utgår ifrån de två tidigare kapitlen.

En bild åskådliggör det fortsatta resonemanget: det karaktäristiska på "den regionala utvecklingskomplexet" och "det auktoriserande be- slutssystem.

Figur ]. Karaktäristiska på ”Det regionala utvecklingskomplexet” och ”Det auktoriserande beslutssystemet".

Det regionala utvecklings- Det auktoriserande komplexet beslutssystemet

Miljö Plan

Sektorsövergripande problemsynsätt — Sektorssynsätt

Kreativt — Repetetivt

Långvarigt goda relationer — Hierarki Inflytande utövas — Inflytande utövas med och (ofta Argument och idéer — stora) pengar och paragrafer Delbar nytta av insatserna — Odelbar nytta av insatserna 4.3 ”Det regionala utvecklingskomplexet”

”Det regionala utvecklingskomplexet” kan liknas vid en nätverksstruk- tur, där olika projekt utgör mötesplatser för personer och organisa- tioner vilka under en begränsad tid, med begränsade resurser, finna lösningar på regionala utvecklingsproblem.

Inom komplexet startas aktiviteter vanligtvis som en följd av ett upplevt problem som man ämnar lösa, komplexet kan därför sägas vara ”problemorienterat”. Den sektorsövergripande karaktären på problemställningen uppstår då naturligt!

Karaktäristiskt för de projekt som presenterades som de oplanerade initiativen är att de många gånger kännetecknas av en hög grad av kreativitet. Med detta begrepp vill vi mena att det finns ett uttalat in- tresse av att pröva nytt och försöka lösa ”olösbara problem”. Som framgår av beskrivningen i tidigare kapitel kännetecknas flera av att man ”lyfter in” nya frågor under projektförloppet. Detta kan uppfattas som att det finns ett kreativt klimat där projektmedlemmama under förloppet tillåts lära. Av den anledningen kan både innehåll och form förändras allt eftersom kunskaperna växer.

Den miljö som projektformen utgör, stimulerar också till ett kreativt agerande bland projektmedlemmama. Förutom de goda sociala relatio- nerna utmärker sig de flesta projekt vi studerat av ett konstruktivt sam- spel mellan människor som känner sig stimulerade av sin arbetsupp- gift. Många gånger kan de dessutom koppla ett personligt intresse till uppgiften.

Själva projektformen möjliggör också ett kreativt agerande då restriktioner i form av rutiner, normer och värderingar som förknippas med ett hierarkiskt organiserande vanligtvis inte uppträder i projekt- formen.

Intrycket av att många projekt bygger på redan etablerade nätverk gäller framförallt de projekt vilka baseras på aktiviteter inom ett län. De mellanregionala projekt som studerats ger ett något annorlunda intryck. Här är relationerna vanligtvis outvecklade. Dock skapas vad vi

vill kalla embryon till nätverk, som med stor sannolikhet kommer att leda till att andra mellanregionala projekt kommer att initieras.

I komplexet utövas inflytande framförallt av personer vilka är ”besjälade” av en tanke om att lösa ett problem. Inflytande uppnås genom att personer presenterar vad som uppfattas av andra som tro- värdiga idéer och argument för sina ståndpunkter.

Argument och goda idéer kan här betraktas ur två olika synvinklar. För det första gäller det att kunna argumentera och ha goda idéer för att överhuvudtaget få delta. På så sätt utövas inflytande över vilka projekt som kommer att initieras.

För det andra handlar det om att utveckla argumentation under projektförloppet. Om en organisation önskar inflytande över projekten är en möjlighet att positionera företrädare så nära centrum och projekt- ledning som möjligt. Detta innebär att en organisation, för att utöva faktiskt inflytande, också måste visa ett stort engagemang inom pro- jekten. Projekten måste få ta tid i anspråk!

Komplexets aktiviteter är ofta delbara, dvs. de kan relateras till att en enskild individ, organisation eller grupperingar får det synbart bättre, många gånger medför det också att det är relativt enkelt för grupperingar inom komplexet att kvantifiera och klart beskriva vad de vill uppnå och varför, något som också genererar engagemang.

De som framförallt arbetar inom komplexet kan sägas ha tillväxt i någon form som ledstjärna. Deras motivering till ökad tillväxt bygger på antagandet att tillväxt ger jobb, vilket ger ökad skattekraft, vilket sammantaget ger utveckling i regionen.

I flera av de projekt vi studerat har framkommit att personer vanligtvis inte bara har kopplingar till ett enskilt projekt utan arbetar inom flera stycken samtidigt. Personer kopplar då både mentalt och resursmässigt ihop projekten. Detta innebär att det ibland är svårt att särskilja projekt ifrån varandra. Det inflytande som utövas av en aktör, kalla honom gärna samhällsentreprenör, ökar flerfaldigt om han deltar i flera parallella projekt. Detta innebär att det kan finnas enskilda per- soner eller organisationer som med traditionella mått skulle kunna betraktas som relativt ”resursfattiga” som kan få stor genomslagskraft inom ”det regionala utvecklingskomplexet”.

Genom att föra in termen robusta grupperingar i ”det regionala utvecklingskomplexet” blir komplexet till viss del statistikt över tid, dvs. vissa grupperingar och organisationer ”befinner” sig mer perma- nent i komplexet, medan andra grupperingar gör kortare inspel. De robusta grupperingarna får på så sätt en, i förhållande till de tillfälliga, bättre kunskap om komplexets funktionssätt, vilket i sin tur ökar deras möjligheter till inflytande inom komplexet och gentemot systemet.

44 ”Det auktoriserande beslutssystemet”

”Det auktoriserande beslutssystemet” representerar den struktur där den klassiska regionalpolitiken har bedrivits, och inrymmer idag också det som brukar omtalas som utmaningen för svensk regionalpolitik, näm- ligen den ”stora regionalpolitiken”.

Regionalt utvecklingsarbete inom systemet bygger till stor del på redan etablerade rutiner och regler för handlingsmönstret. Aktiviteter kring regional utveckling skall handläggas på ett sätt som är likartat mellan ärenden av olika karaktär och över tid. Anledningarna till detta är flera och handlar delvis om att allt skall behandlas lika utifrån ett demokratiskt och ett rättssäkerhetsperspektiv, delvis om att professio- ner (i detta fall experter på regional utveckling) har en tendens att utveckla ett definierat handlingsmönster för verksamheten. Det handlar då inte bara om att ha en viss uppsättning av blanketter, budgetrubri- ker och tidsgränser, utan också ett gemensamt språk, en gemensam uppfattning om fel och rätt inom sakområdet och om ett gemensamt förhållningssätt gentemot de ”icke invigda”.

Inom ”det auktoriserande beslutssystemet” är den sektoriserande inriktningen påtaglig och lösningarna får ofta en funktionell innebörd: Om miljövårdsenheten inom en svensk kommun eller på länsstyrelsen uppfattar ett problem, blir lösningen enligt de insatser som en miljö- vårdsenhet är van att hantera. Ur ett begränsat effektivitetsperspektiv kan detta många gånger generera både funktionsdugliga och snabba lösningar. Tidigare erfarenheter parat med en professionell kompetens gör att lösningarna redan finns i ”organisationens minne”.

Detta sätt att bl.a. organisera arbetet med den ”lilla” regionalpoliti- ken har också ur ett historiskt perspektiv visat sig vara väl så effektivt för att genomföra ett många gånger rutiniserat handlande som skulle leda fram till tämligen väl definierade beslut. Problem har emellertid uppstått nu när den ”stora regionalpolitiken” blivit en del av svensk regionalpolitik.

Det länsstrategiarbete vilket redovisades i kapitlet innan visar på de problem som kan uppstå när de formella beslutsterritoriema inte över- ensstämmer med de reella beslutsterritoriema inom ”det auktoriserande beslutssystemet”. I detta specifika fall uppstår två komplikationer inom hierarkin. För det första skickar den del av den centrala nivån, vilken traditionellt har auktoriserat denna typ av initiativ inom regionalpoliti- ken, budskap som reellt om fattar fler organisationer på regional och lokal nivå än vad de formellt har befogenhet att styra över (dvs. in- volvera andra delar av ”det auktoriserande beslutssystemet”).

Till största del har det förankringsarbete som skett kring strategiarbetet skett hos dem som traditionellt har arbetat med utvecklingsrelaterade spörsmål inom länet. I de fall där man har försökt att ta nya kontakter i både formulerings- och förankringsarbetet har det visat sig tämligen svårt både att hitta metoder och upprätthålla intresse för strategiarbetet.

För det andra skickas genom uppdraget en uppmaning att bredda det regionalpolitiska området till sektorer som ligger utanför dess for- mella beslutsterritorium (dvs. en uppmaning att breda det regionalpoli- tiska sakområdet). Kontentan blir således att man i och med uppdraget inte bara önskar involvera fler i det regionalpolitiska sakområdet man vill samtidigt i mer formell mening bredda innebörden av regionalpoli- tiken.

Länsstyrelserna fick följaktligen i uppgift att fullfölja ett uppdrag som i mångt och mycket handlade om att internt på länsstyrelserna arbeta tvärsektoriellt och externt på länsnivå arbeta tvärorganisatoriskt. De problem som uppkommit under arbetets gång kan i flera fall förstås utifrån de begränsade befogenheter som länsstyrelserna har vad gäller att ”övertala” andra och utvärdera hur andra fullföljer de eventuella åtaganden som görs i länsstrategin.

De svårigheter vi tycker oss se när vi tolkar de länsvisa strategi- arbetema kan för det första förstås utifrån dels de otydliga signaler som skickats från den centrala nivån om vad som skulle uppnås, Detta kan antingen ha berott på att man inte utnyttjade paragrafstyming på det sätt som man borde, eller på att man inte kan styra den typ av insats som länsstyrelserna förväntades gå i bräschen för med hjälp av paragrafer.

För det andra utifrån de bristande möjligheterna att utöva styming- en med hjälp av pengar. I föregående kapitel framkom att även om det fanns intentioner att tillskapa sektors- och organisationsöver-gripande strategier så kom de ekonomiska medel som skulle tillfogas strategier- na ändock att förmedlas sektoriellt.

Den hierarkiska strukturen i beslutssystemet gör att de ”maktsigna- ler” vilka kan utnyttjas endast kan brukas från överordnad nivå till underordnad. Detta medför i det konkreta fallet kring länsstrategiarbe- tet att det egentligen endast var det regionalpolitiska arbetet inom läns- styrelserna som reellt kunde styras med hjälp av länsstrategiarbetet Öriga sektorer och organisationer som deltog kunde efter eget behag välja att delta när de så kände. Dit sektorns auktorisationsmöjligheter inte har kunnat utsträckas där har man också haft svårt att fullfölja arbetet med att utöva inflytande över att få andra att förpliktiga sig till att arbeta i enlighet med strategin.

Systemet får överhuvudtaget svårigheter om problemet inte kan defini- eras funktionellt utan måste delas mellan olika delar av hierarkin, detta gäller både vertikalt och horisontellt. Om problemet skall delas verti- kalt träder oftast den ”överordnande” nivåns rätt in och man kan på så sätt definiera att ”rätt” lösning på problemet har högre administrativ nivå. Dock blir problemen större om aktiviteten skall delas mellan olika instanser som så att säga ”äger” problemet och som därigenom ”har” lösningen.

Inflytande utövas följaktligen av en person eller en organisation i kraft av hierarkisk position inom systemet. Aktiviteterna är inom syste- met oftare odelbara än inom komplexet, dvs. det är svårare att definie- ra vilka som direkt får det bättre av en given åtgärd. Detta medför att systemets åtgärder många gånger blir mer tvetydiga och vad effekten så småningom skall bli är också mer osäker.

Strategiarbetet är ett bra exempel på en aktivitet som kan beteck- nas som odelbart nyttig. Det är svårt att påvisa huruvida ett givet strategiarbete har någon effekt på den regionala utvecklingen.

Vad ”det auktoriserande beslutssystemet” är bäst på att hantera är aktiviteter som bygger på en låg osäkerhet om resultat och effekter och där antalet deltagare som utövar inflytande är relativt litet.

Utgångspunkten är då att beslut fattas utifrån ett systematiskt sökande efter allt mer information vad avser mål, medel, resultat och effekter. Beslutsarbetet bygger på en föreställning om att det går att identifiera det bästa beslutet och att det, i detta fall går att fatta inom ett politiskt sakområde såsom regional utveckling.

Något provokativt skulle man kunna säga att strategiarbete är en omöjlighet inom ”det auktoriserande beslutssystemet”, inte därför att de personer som där arbetar är mer inkompetenta utan snarare för att den struktur som så att säga omger strategiarbetet försvårar ett sådant arbete.

4. 5 Varför ett komplex?

Från att regionalpolitiskt arbete tidigare definierats som ett problemområde av territoriell redistributiv karaktär ämnat för svaga regioner, så talar vi nu om regionalt utvecklingsarbete såsom ett rele- vant problemområde för alla delar av Sverige. Detta innebär att instru- ment, innehåll och former måste anpassas till ett sakområde i påtaglig förändring.

När området börjar omtalas som regional utveckling i stället för regionalpolitik får det en annan (mer positiv?) innebörd som lockar

fler till deltagande. När sakområdet dessutom förändrar sina gränser så att en större geografisk yta inbegrips (vilket geografiskt område är inte intresserat av regional utveckling?) så innebär det ju också att ett bre- dare spektra av organisationer önskar delta. Om vi till detta också lägger ”livskvalitet” dimensioner; miljö, kommunikationer, utbildnings— systemet mm så kommer arenan där arbetet med regional utveckling sker, att befolkas av andra organisationer än tidigare varit fallet. Slut- satsen är således att vi har fått fler organisationer som intresserar sig för regional utveckling beroende på; sakområdet har bytt ”namn”, den geografiska ytan har blivit större, innebörden har blivit vidare.

Frågan vi då kan ställa oss utifrån ett perspektiv kring formen för regional utvecklingsarbete är ”Vad är det som gör att det finns ett regionalt utvecklingskomplex?”. Ett alternativt scenario skulle vara att de organisationer som intresserar sig för regional utveckling hade in- tresset genom ”det auktoriserande beslutssystemet”. Utifrån ett ameri- kanskt perspektiv skulle svaret kunna vara, misstroendet mot det poli- tiska systemet driver fram komplexet. Utifrån ett svenskt perspektiv skulle svaret möjligtvis kunna vara; systemet är för tungrott och om- ständligt. Ur ett EU perspektiv skulle svaret vara; det är systemet som driver fram komplexet genom arbetsformen inom strukturfondema.

”Det regionala utvecklingskomplexet” kan ses som ett uttryck för att det traditionella politiska/förvaltningsmässiga systemet har förlorat monopolet på att formulera problem och lösningar för regional utveck- ling. ”Det regionala utvecklingskomplexet” kan då sägas utgöra ett alternativ till systemet för att utöva inflytande. Komplexet upplevs av organisationemas företrädare som en ”snabbare” väg att komma till handling.

Genom att ”det regionala utvecklingskomplexet” till sin karaktär kan liknas vid det sätt som ”tillväxtförespråkama” är vana att arbeta på ter det sig naturligt att engagera sig i detta. Deras deltagande i kom- plexet kan vi tala om som en ”dubbelriktad förstärkningsprocess” — samtidigt som företrädare för ”tillväxtförespråkarna” kanaliserar sitt engagemang för regional utveckling genom komplexet där de ”känner sig hemma”, så medför deras deltagande där att komplexet får andra karaktäristika än systemet.

Här finns således en förklaring till ”det regionala utvecklings- komplexet”: de nya grupperingarna, varav företrädare för ”det privata näringslivet” är en, skapar andra strukturer än de traditionellt politiskt/- förvaltningsmässiga för arbetet med frågeställningen. Ju fler organistio- ner som engagerar sig, desto större blir också komplexet i sig.

En annan anledning kan också vara att ”Det regionala utvecklings- komplexet” alltid upplevs som nytt. Varje projekt som påbörjas, varje

aktivitet som initieras startar från den utgångspunkt som känns bäst. Inga etablerade rutiner, eller tidigare fattade beslut behöver ”störa” projektet i arbetet för att nå målet.

4.6 Relationerna mellan de olika strukturerna

Ett antaganden som görs i modellen är att ”Det regionala utvecklings- komplexet” och de däri återfunna aktiviteterna utgör underlag för stra- tegiskt betydelsefulla beslut på olika administrativa nivåer inom ”det auktoriserande beslutssystemet”. Ett annat antagande är att de två stru- kturerna har ”kommunikationsproblem” samtidigt som de är fundamen- talt beroende av varandra; För att det skall bli några aktiviteter inom ”det regionala utvecklingskomplexet” krävs ofta pengar och beslut inom ”det auktoriserande beslutssystemet”. Likväl behöver ”det aukto- riserande beslutssystemet” idéer och argument från komplexet för att det skall bli några beslut kring regional utveckling. Ett tredje antagan- de är att de båda strukturerna framgent kommer att bli än mer beroen- de av varandra.

För att uppnå målen om en ökad tillväxt behöver företrädare för komplexet stöd av ”det auktoriserande beslutssystemet”. Systemets komparativa fördel är att det har paragrafer, ekonomiska medel, kan föra frågeställningen till rätt instans, t.ex. högre upp i hierarkin. Och kanske framförallt, har auktorisationsmöjligheter, dvs. kan fatta beslut för att möjliggöra för komplexet att fullfölja tänkta åtgärd. Utan syste- mets auktoriserande kan komplexet i flertalet fall göra mycket lite.

”Det auktoriserande beslutssystemet” har genom sina strategiska resurser stora möjligheter att utöva inflytande över vad komplexet i ett senare skede kommer att vidta för åtgärder. Genom att blockera ett beslut, säga nej, säga ja med villkor eller genom att förhandla med komplexet kan ”det auktoriserande beslutssystemet” föra in andra värdemätare på regional utveckling än vad komplexet själv företräder.

När ”det auktoriserande beslutssystemet” hamnar i ett läge där det skall auktorisera ett initiativ från komplexet har de unika möjligheter att även ta i beaktande utanför komplexet stående grupperingars upp- fattningar och mer eller tvinga komplexet till ett agerande som över- ensstämmer med även andra värdemätare. Dock kan vi se två svårig- heter med detta: För det första har ”det auktoriserande beslutssyste- met” många gånger inte kunskap nog för att ifrågasätta initiativ som kommer från komplexet. Komplexets möjligheter att övertala med goda idéer och trovärdiga argument gör att ”det auktoriserande besluts- systemet ofta hamnar i situationer där de har bevisbördan, frågan för

systemet blir då inte ”Varför skall vi auktorisera denna aktivitet?”, utan istället ”Varför skall vi inte auktorisera denna aktivitet?”.

”Det auktoriserande beslutssystemet” har genom sin hierarkiska uppbyggnad, genom principen om funktionell arbetsdelning och den höga graden av intern specialisering svårigheter att kommunicera med komplexet i ett läge där de aktiviteter och projekt som presenteras har ett flerfunktionellt innehåll. Det första systemet då måste göra är att definiera: ”Vems är problemet?” och på så sätt iscensätts ett funktion- sinriktat angreppssätt på ett tvärsektoriellt problem — något som kan leda till frustration för företrädare för de båda strukturerna. Den andra svårigheten är att det inom systemet många gånger inte finns tillräck- ligt väl utvecklade kanaler för att erhålla åsikter från andra gruppering- arna tillräckligt snabbt.

Slutsatsen från de svenska studierna är att ”styrförrnågan” hos ”det auktoriserande beslutssystemet” är begränsad när det gäller vad som initieras och genomförs inom ”det regionala utvecklingskomplexet”. Detta kan bl.a. leda till en totalt sett, lägre grad av effektivitet i ut- vecklingsarbetet, och till demokratiproblem inom sakområdet. För att uppnå ett effektivare utvecklingsarbete måste man finna former inom ”det auktoriserande beslutssystemet” för att på bästa sätt utnyttja det utvecklingsarbete som bedrivs inom komplexet. Vidare måste man inom ”beslutssystemet” skaffa sig bättre instrument för att välja mellan det överskott av projektförslag som kommer från komplexet. Intrycket är att de projekt som får gehör inom ”beslutssystemet” ofta är de där företrädarna har bedrivit en bra ”lobbyverksamhet”, eller enligt prin- cipen ”först till kvarn”.

Inom ”det auktoriserande beslutssystemet” kommer kommunika- tionen mellan de administrativa nivåerna att öka. Den lokala och regio- nala nivån kommer att kräva utökat inflytande över båda innehållet i den egna regionens utveckling och tillvägagångssättet för att uppnå önskad utveckling.

Detta innebär att själva basen för ”det auktoriserande beslutssystemet” kommer att ställa nya krav på att de administrativa nivåerna ”ovanför” skall förse dem båda med utökade ekonomiska resurser för arbetet, och med bättre kunskap på området — vi kan säga att regionalt utvecklingsarbete framgent kommer att bli alltmer kun- skapsintensivt. För att de administrativa nivåerna över den lokala skall kunna hantera dessa krav kommer en bättre samverkan inte bara mel- lan de administrativa nivåerna att krävas, samma sak kommer också att gälla inom respektive nivå.

Slutsatsen som dras i de studier av EU som ligger till grund för resonemanget är att där har ”det auktoriserande beslutssystemet” en

högre grad av ”styrförrnåga” över initiativ och genomförande av de insatser som görs. Genom EUs strukturfonder har ”det auktoriserande beslutssystemet” fört de båda strukturerna närmare varandra. Att man lyckats med detta inom strukturfondsprogrammen kan bl.a. ha följande två förklaringar: den första är att det inom strukturfonderna finns pengar att hämta om ”det regionala utvecklingskomplexet” och ”det auktoriserande beslutssystemet” samarbetar eller bättre uttryckt utveck- lar ett partnerskap som innebär kontraktsliknande relationer mellan olika organisationer. För det andra det väl definierade regelverk för strukturfondsarbetet, vilket befrämjar ett närmande mellan strukturerna. Regelverket är inte så mycket inriktat på att definiera innehållet i utvecklingsarbetet för olika målregioner inom EG/EU, som att definiera formen för arbetet.

Det mönster för att organisera arbetet som återfinns inom ”det regionala utvecklingskomplexet” visar i alla de ovan summerade stu- dierna, på en utveckling mot en högre grad av samverkan mellan olika organisationer, där argumentation och idéer (i viss mån i motsats till paragrafer och pengar) genererar nya aktiviteter, där man frångår fasta rollmönster inom och mellan olika organisationer.

4.7 Modellen ur ett effektivitetsperspektiv

Ur ett mycket begränsat effektivitetsperspektiv skulle detta avsnitt kunna sägas besvara frågan ”Var sker regionalt utvecklingsarbete mest effektivt, i komplexet eller i systemet?” Utgångspunkten för avsnittet är att något resonera kring själva begreppet effektivitet och koppla samman det med termen projekt då en stor del av arbete för regional utveckling brukar ”inrymmas” i vad som kallas projekt.

Projekttermen används både när vi talar om det som beskrevs i kapitlet om ”De oplanerade initiativen” och ”De planerande strategier- na”. Projekttermen kan säga markera tre typer av begränsningar för det arbete som skall ske; ekonomiska begränsningar, manifesterade i en budget, tidsmässiga begränsningar, definierade genom något typ av tidsplan, och definierade mål, vilket utgör restriktioner för handlandet.

Inre och yttre projekteffektivitet Kopplas ett begränsat synsätt på effektivitet till definitionen av projekt skulle en hög grad av effektivitet i regionalt utvecklingsarbete uppnås om man inom de angivna tids- och budgetgränsema uppnår vad som

definierats i målet eller syftet med projektet. Denna typ av effektivitet kan kallas för inre effektivitet.

Ramar beträffande ekonomiska medel, tiden och mål definieras tidigt i projektet. Vi skulle kunna säga att genom att definiera ramar ex—ante så ges projektet existensberättigande. Dock brukar ”verklighe- ten” komplicera projektet så att en betraktelse vid ex—post till mindre del överensstämmer med vad som inledningsvis förknippades med det.

Frågan är då om detta betyder att arbetet i projektet varit ineffek- tivt. Med det begränsade synsättet som definierades ovan skulle svaret på frågan vara ja, helt enkelt för att man inom projektet inte uppnått det som inledningsvis var definierat, inte heller på det sätt som angi- vits. Följaktligen kan vi här tala om en låg grad av inre effektivitet.

I många av de projekt som redovisades i kapitlet ”De oplanerade initiativen” var slutsatsen att det som inledningsvis angivits som pro- jektens ramar och således givit dem existensberättigande senare inte var det som utvecklas inom dem. Målen varierade över tid, liksom resurserna till projekten. Slutsatsen av den studien skulle således kunna vara att de var förknippade med en låg grad av inre effektivitet. Är nu detta bra eller dåligt?

Intrycket var att många organisationer som antingen var involvera- de genom att de bistått projekten med ekonomiska medel, eller som endast varit perifert inblandade upplevde att det varit mer eller mindre misslyckade. Motiveringen var just att det inte blivit såsom angivits inledningsvis. Av de som deltagit mer aktivt, medlemmarna i det som i rapporten omtalades som den ”inre cirkeln” var uppfattningen istället många gånger att projektet, trots allt varit lyckat. Många gånger så pass lyckat att man senare fortsatt arbetet och tillfogat ytterligare andra mål.

Om vi bortser från att det bland de medlemmar som varit involverade i projektet kan finnas ett ”moraliskt behov” av att rättfär- diga det egna agerande så kan vi argumentera för att projekt som bry- ter med alla inledningsvis definierade restriktioner ändå kan vara lyck- ade och ha vad vi kallar för en hög grad av yttre ejfektivitet. Utgångs- punkten för denna argumentation är att de inom projektet kan ha gjort rätt då de ändrat ramarna.

När ett projekt startas har alla som kommer i kontakt med det någon föreställning om vad som skall uppnås och hur det skall uppnås. Samstämmigheten om detta kreerar grupperingen av personer som deltar i arbetet. Om denna grupp under projektförloppet finner att det som inledningsvis var tänkt inte var det rätta och av detta drar slutsat- sen att t.ex. målet måste förändras, tiden sträckas ut och ytterligare medel tillfogas till projektet så innebär det vad som i tidigare rapporter

omtalats som genuint reaktivt lärande (begreppet kommer att diskute- ras ytterligare i avsnittet om lärperspektivet). Detta innebär i korthet att projektmedlemmama utifrån de kunskaper som uppnås är beredda att omformulera projektet för att på så sätt öka möjligheterna att göra rätt saker.

Inom ”det regionala utvecklingskomplexet” föreföll det som om där detta hände — där projektet under förloppet ändrade karaktär — fick man många gånger problem i relationerna med ”det auktoriserande beslutssystemet”. Systemet hade auktoriserat ett definierat projekt, kopplat ekonomiska medel till detsamma, kanske också gått i god för det ytterligare genom att ha prominenta personer från systemet i refe- rensgrupp eller liknande. När så projektet till systemets företrädare, kommunicerar ett budskap som går ut på att projektet nu är någonting annat än tidigare så kan detta, mycket naturligt, upplevas som ett pro- blem för systemet.

”Det auktoriserande beslutssystemet” har många gånger byggt upp en mängd rutiner för att besluta om, genomföra och följa upp projekt. Många av dessa rutiner är förknippade med att systemet skall kunna genomföra projekt med en hög grad av inre effektivitet. Ett projekt som då omdefinieras får med nödvändighet i förhållande till de inled- ningsvis gjorda antaganden en låg grad av inre effektivitet — man gör inte det som var tänkt, man gör någonting annat!

Här kan vi alltså se ett problem i kommunikationen mellan ”det regionala utvecklingskomplexet” och ”det auktoriserande beslutssys- tem”. I systemet är de inledningsvis angivna ramarna mer centrala än för komplexet.

Ejfektivitet på kort och lång sikt

Effektivitetsbegreppet kan också ges en tidsdimension; att vara effektiv på kort och lång sikt. Att vara effektiv på lång sikt behöver med nöd- vändighet inte innebära att man samtidigt är effektiv på kort sikt. Ibla- nd kan de olika tidsdimensionema på begreppet stå i direkt kontrast mot varandra. Utgångspunkten för resonemanget är att allt arbete som vidtas för regional utveckling har till övergripande syfte att i främja en given regions utveckling. I många fall brukar det innebära att öka tillväxten i regionen. När detta ”goda” för regionen definieras så efter- strävas att projektets mål skall manifesteras i ett konkret resultat (järn- vägen skall byggas, industrilokaler uppföras, lån och eller bidrag delas ut). När det konkreta resultatet är synligt är också projektet färdigt, om det under projektförloppet har ändrat karaktär är i detta sammanhang

mindre intressant. Resultatet av projektet skall helst kunna kvantifieras (antal kilometer järnväg, antal kvadratmeter industriutrymme, antal arbetstillfällen som lånen och bidragen genererat).

Vi kan genom de manifesterade resultaten och kvantifieringen av dessa säga att projektet uppvisar effektivitet på kort sikt. När projektet är avslutat är det påtagligt vad som har uppnåtts, folk i allmänhet kan tycka mer eller mindre bra om resultatet men det finns ett resultat att koppla till de gjorda insatserna inom projektet. Många av de projekt som studerades i ”Det regionala utvecklingskomplexet” var sådana där ett manifesterat resultat av projektet kunde identifieras.

Mindre vanligt var att finna exempel på projekt som snarare för- knippades med ejfektivitet på lång sikt, dvs., sådana projekt där resul- tat eller kanske snarare effekter av de insatta resurserna i projektet låg så långt fram i tiden att när projektet var avslutat var det fortfarande svårt att manifestera och kvantifiera vad som egentligen hade uppnåtts. Några sådana projekt fanns med, men var starkt ifrågasatta av fram- förallt personer i projektets omgivning.

Ejfektivitetsbegreppen i förening

Med hjälp av en matris kan vi åskådliggöra hur de olika effektivitesbe— greppen som diskuterats ovan kan föras samman:

Figur 2. Olika typer av effektivitet i regionalt utvecklingsarbete.

Effektivitet

Tidsdimension ; Kort sikt

pa effektivitet

[_ mo : ca (2. &

Den vanligaste typen av projekt som uppfattas som positiva både inom ”det regionala utvecklingskomplexet” och ”det auktoriserande besluts- systemet” är sådana projekt vilka har en hög grad av inre effektivitet, och som är effektiva på kort sikt. Denna typ av projekt återfinns i A—altemativet ovan.

Karaktäristiskt för dessa projekt är att de uppnår det som inled- ningsvis sas skulle uppnås, med de givna medlen och inom given tid — helt enkelt de gjorde vad de sa att de skulle göra. Följden av dessa projekt blir också ett synbart resultat som ingen behöver tvista om existerar eller inte.

Projekt enligt A—alternativet uppskattas av komplexet därför att de är relativt enkla att formulera, de är lätta att få accepterade och de är lätta att få andra engagerade 1. Av ungefär samma anledningar upp- skattas också dessa projekt, och prioriteras inom systemet. För syste- met är det relativt enkelt att auktorisera ett projekt som är ”gripbart”, där valutan av insatta offentliga medel är påtaglig och omedelbar. Speciellt i tider då auktoriteten och förmågan hos systemet är ifrågasatt är det bra att kunna legitimera sin existens, och sin kompetens genom A—altemativet.

Projekt enligt B—altemativet är sådana där den yttre effektiviteten är hög. Projektet ändrar under förloppet karaktär och får på så sätt en annan innebörd än inledningsvis. Det kan ta längre tid och kräva mer pengar, men har när det ett klart ett resultat att visa upp — då av en annan karaktär än det som tidigare angivits, men dock ett resultat.

Som tidigare sagt så uppskattas dessa projekt inom komplexet. Eftersom de många gånger är primärt intresserade av att lösa ett pro- blem så ser de det inte som ett nederlag om projektet byter inriktning.

Dock kan systemet ha vissa problem med projekt av B—karaktär. De har ju auktoriserat en typ av projekt, om då projektet byter innebörd kan det framstå som om systemet inte har kontroll över vad som händer i projektet.

C—altemativet har en hög grad av inre effektivitet, vilket innebär att dessa, precis som i A—altemativet uppnår vad som inledningsvis förutsattes att projektet skulle uppnå. Problemet för denna typ av projekt är att de vanligtvis inte ger någon effekt förrän på lång sikt, vilket också medför att det många gånger kan vara svårt att kvantifiera effekterna, då dessa kan vara så att säga ”utspädda” och påverkade av annat som skett under tiden. Dessa projekt är tämligen ovanliga inom ”det regionala utvecklingskomplexet” utan har sin hemvist inom ”det auktoriserande beslutssystemet”. Systemets legitimeringsproblem kan ofta förknippas med projekt av C—karaktär, då systemet har svårt att för omgivningen motivera varför denna typ av projekt skulle generera regional utveckling, och hur systemet i så fall bidragit.

D—altemativet är troligtvis den ovanligaste typen av projekt då dessa blir tvetydiga i alla effektivitetsdimensioner. Projektet innebär redan under projektförloppet en tvetydighet, ändrar karaktär över tiden, har svårt att hålla sig båda inom de ekonomiska och tidsmässiga ramarna. Inte heller är man på det klara med när projekten har genom- förts vad de kommer att få för resultat eller effekt på lång sikt. Detta är projekt som utan tvekan framförallt tillfaller ”det auktoriserande beslutssystemet”. Det beror inte på att D—altemativen är så pass miss- lyckade både i sin idé och genomförande att de helt enkelt inte kan få acceptans inom ”det regionala utvecklingskomplexet”. Istället beror det på att det är endast är systemet som, åtminstone fram till nu har haft möjlighet att genomföra denna typ av projekt.

Det länsstrategiarbete som redovisats tidigare i rapporten skulle kunna vara ett exempel på ett projekt enligt D—alternativet. Det finns en osäkerhet om vad som egentligen skall uppnås med det, många gånger ambitiösa strategiarbete som genomförts på länsnivå, mer än att det skall förenkla och förtydliga det regionala utvecklingsarbetet fram- gent. Samtidigt är det svårt för de delar av systemet vilka deltagit i strategiarbetet att förklara varför det är viktigt att arbetet genomförs, dvs. var effektivitetsvinsten med arbetet ligger. Tacksamt nog ger tids- andan viss legitimitet, åt arbetet då förebilder från näringslivet och EU används, dock utifrån en motivering som framförallt handlar om att de aktiviteter som följer av strategiarbetet ökar sin inre effektivitet. Frå- gan kvarstår således från inledningen av detta avsnitt: vi kan inte veta vilken av de bådastrukturerna som bäst utför ett arbete till fromma för regional utveckling. Vad vi önskat visa i det ovan förda resonemanget

är att beroende på vilken innebörd man ger effektivitetsbegreppet så skiftar också värdet av genomförda aktiviteter. Vi upplever att det idag finns en dragning åt att projekt mer och mer måste uppvisa konkreta och helst kvantifierbara resultat, I inledningen till detta kapitel skrev vi att ett grundantagande som görs är att strukturer och processer kan utgöra restriktioner för vilket innehåll som man t.ex. väljer för arbetet med regional utveckling. Parallellen till effektivitetsperspektivet är i så fall att om vi definiera att arbetet med regional utveckling skall ha hög grad av inre effektivitet, och visa resultat på kort sikt så finns bara en viss typ av regional utveckling som är möjlig.

4.8 Modellen ur ett inflytandeperspektiv

Ett annat perspektiv som kan anläggas på modellen är ett som fokuse- rar på inflytandet inom och över de båda strukturerna. Sedan tidigare vet vi att inom ”det auktoriserande beslutssystemet” skall vi återfinna de klassiska kännetecknen för demokrati. I systemet finns möjligheter att utöva inflytande, dels genom de politiska kanalerna, dels genom mer administrativt reglerade fora såsom exempelvis folkomröstningar, offentliga hearings och överklaganden av olika slag. Utifrån de studier som genomförts tidigare vågar vi påstå att frågor kring regional ut- veckling sällan uppfattas vara några betydande politiska spörsmål. Detta innebär att ett politiskt styre mycket sällan står och faller med huruvida de genomför en ”bra” politik för regional utveckling. De politiker som engagerats i de aktiviteter som redovisats i rapportens dörsta kapitel gjorde det sällan på grund av att de företrädde en poli- tiskt uttalad ståndpunkt i frågan. Engagemanget baserades istället på ett personligt intresse.

Även om frågorna inte har någon signifikant politisk betydelse följer det arbete som återfinns inom systemet för regional utveckling i de allra flesta fallen ett förfarande som är demokratiskt. Frågor om vilka aktiviteter som skall vidtas, hur mycket pengar som skall avsät- tas, långsiktigt orienterade program och liknande presenteras vanligtvis för de politiska fora som finns för arbetet. Att dessa fora sedan kanske inte alltid uppmärksammar eller direkt engagerar sig i frågorna är en annan sak.

Kanaler finns också, vilket påpekats tidigare, för olika grupperingar att kommunicera sina ståndpunkter om regional utveckling till ”det auktoriserande beslutssystemet”. Framförallt är dessa kanaler viktiga för de grupperingar eller enskilda personer vilka inte funnit ingångar till ”det regionala utvecklingskomplexet”.

”Det auktoriserande beslutssytemet” kan sålunda betraktas som en struktur vilken ur ett inflytandeperspektiv har de formella kanalerna för att ta emot och sprida budskap om arbetet med regional utveckling.

Hur ter sig då ”det regionala utvecklingskomplexet” ur ett inflytan- deperspektiv? Ganska annorlunda skulle vi vilja påstå. Här finns inte några definierade former för hur olika grupperingar, organisationer eller personer skall kommunicera sitt budskap om regional utveckling. I den tidigare refererade studien var slutsatsen att de som utövar mest inflytande inom komplexet är dels de som ingår i det s.k. ”inre cir- keln” i det enskilda projektet, dvs. projektledaren och hans medarbeta- re, dels personer inom de robusta grupperingarna.

Eftersom överensstämmelsen mellan de som överhuvudtaget får möjlighet att delta i komplexet är relativt stor så utsätts de aktiviteter som där initieras sällan varken för några direkta ”demokratiska kriser” vilka kräver mer formaliserade omröstningar, eller för granskning. Detta innebär att det många gånger kan vara tämligen svårt för dem som har kritiska invändningar mot projektets målsättning eller metod att göra sina röster hörda — de utestängs istället ifrån komplexet. Såle- des vill vi hävda att det inom projektgrupperingen finns en hög grad av direkt inflytande. Alla som fått access till projektförloppet har möj- lighet att göra sin röst hörd om vad som skall utvecklas inom detsam- ma. Vi skulle kunna omtala detta som ett begränsat direktinflytande.

Tidigare beskrevs ”det regionala utvecklingskomplexet” som en struktur där goda idéer och trovärdiga argument utgör underlag för möjligheterna att utöva inflytande och få gehör för sina åsikter. Detta medför att det framförallt är de som har gedigen kunskap och förmå- gan att artikulera sina ståndpunkter som har störst möjlighet att också få gehör för sin uppfattning. Det begränsade direktinflytandet blir i så motto något elitistiskt.

Ett problem med ”det auktoriserande beslutssystemet” representati- va, i förhållande till ”det regionala utvecklingskomplexet” mer direkta inflytande är också att systemet många gånger inte fattar beslut på ”ort och ställe”. Många av de beslut som fattas om regional utveckling fattas någon annanstans än där insatsen kommer att göras. Detta med- föri sin tur att den representativa demokratin utövas på nivåer ”över” t.ex. den lokala och regionala, något som gör att det för de som på- verkas av beslutet kan bli allt svårare att kanalisera sitt budskap till rätt instans inom systemet. Systemet kan på så sätt uppfattas som oge- nomträngligt. Detta kan bidra till att ytterligare förklara ”det regionala utvecklingskomplexets” framväxt. För de som vunnit insteg i projekt- grupperingar inorn komplexet blir möjligheterna att direkt påverka det egna geografiska områdets framtid större än om de skulle kanalisera

sina ståndpunkter direkt till systemet. Samtidigt ökar också möjlighe- terna för komplexet som helhet att påverka systemet.

Detta beror för det första på att grupperingarna i sin kommunika- tion med systemet förefaller vara mycket enade, de har vanligtvis en gedigen grund att stå på i sin argumentation och kan överhuvudtaget ge ett förtroendeingivande intryck. För det andra finns ofta inom pro- jektgrupperingen företrädare för systemet. Dessa kan då sägas ha gått i god för projektet vilket bidrar till att deras inflytande över systemets beslut om projekten ökar.

Här finns troligtvis en mycket viktig funktion för ”det auktorise- rande beslutssystemet”, nämligen att i möjligaste mån säkra för de grupperingar vilka inte vinner gehör för sina uppfattningar inom kom- plexet att se till att de kan kommuniceras via systemet. Att säkerställa för dessa grupperingar att få uttrycka sina önskemål och uppfattningar framstår som än viktigare i en tid då avregleringar av betydelsefulla sektorer såsom post, tele, flyg, tåg och elmarknaden medför att vi framgent kan förvänta oss alltmer mäktiga och resursstarka aktörer som engagera sig för, i deras synvinkel, regional tillväxt. Här framstår det som mycket centralt att det auktoriserande beslutssystemet utveck- lar kanaler och styrmöjligheter som gör att man kan ”skydda” den syn på regional tillväxt som systemet har.

”Det auktoriserande beslutssystemet” har det övergripande ansvaret för att hantera frågor kring regional utveckling. Detta innebär också att systemet kan sägas ha det yttersta ansvaret för hur olika regioner totalt sett utvecklas. Tidigare har systemet haft monopol på frågeställningar- na kring detta — i det läge ”fungerade” kanalerna för en representativ demokrati, för att möjligaste mån säkra inflytandet kring frågeställ- ningama. Idag är situationen annan, ”det regionala utvecklingskom- plexet” har förändrat möjligheterna för systemet att verka vad avser regional utveckling. Ur ett inflytandeperspektiv innebär engagemanget från komplexets sida att utvecklingspolitikens utseende troligtvis blir ett annat än om politiken endast hade ”utövats” inom ramen för ”det auktoriserande beslutssystemet”.

Systemet måste på något sätt hantera denna förändring, dels för att säkerställa att det använder komplexet på ett bra sätt vilket i detta fall innebär att man totalt sett får till stånd en så bra regional utvecklings- politik som möjligt, dels för att säkerställa att ett brett inflytande på regional utveckling inte tunnas ut. Att kräva att alla beslut kring regio- nal utveckling skall fattas i klassisk demokratisk ordning är troligtvis inte tänkbart — därtill är arbetet med utvecklingsfrågoma alltför ”snabbt”.

Som framgår av det länsstrategiarbete som redovisats tidigare i rappor— ten har man inom ”det auktoriserande beslutssystemet” där inte lyckats etablera kontakter med andra än de redan kända och inlemmade orga- nisationerna som verkar inom systemets ramar för regional utveckling. De remissrundor, rådslag och liknande som har genomförts har bidragit innehållsmässigt lite till strategin. Möjliga förklaringar till såväl bristen på ”nya” aktörer inom länsstrategiarbetet som intresset att påverka innehållet gavs i samband med redogörelsen för strategiarbetet.

4.9 Modellen ur ett lärperspektiv

Om modellen analyseras ur ett lärperspektiv är det framförallt de båda strukturemas möjligheter att lära av sina erfarenheter, av andras erfa- renheter och av kunskapsutveckling inom sakområdet som är relevant. ] avsnittet om effektivitetsperspektivet talade vi om att det inom ”det regionala utvecklingskomplexet” synes finnas en förmåga att under projektför loppet lära om, utifrån de erfarenheter som man gör. Detta kallades för genuint reaktivt lärande. Beteckningen är vald utifrån följande slutsatser av komplexets agerande: Inom projekten reagerar medlemmarna på det som utvecklas, av de drar medlemmarna slutsat- ser som de sedan omsätter i ett ibland förändrat handlingsmönster.

Handlingsmönstret synes dock inte bygga på en ren imitering eller kopiering av hur andra gjort eller gör. Istället bygger förändringen på att projektmedlemmama drar en egen slutsats om att ett annat vägval för projektet antingen vad avser mål, eller medel är riktigt för projektet övergripande syfte. Det är det sistnämnda konklusionen som gör att vi kallar det för ett genuint reaktivt lärande.

Detta skall dock inte blandas samman med det som i andra rappor- ter omtalats som ett reaktivt agerande. Med detta menas att en organi- sation istället för att proagera, dvs. utifrån egna kunskaper och erfa- renheter agerar, reagerar på inkommande signaler från omgivning. Ett exempel på detta är när företrädare för ”det auktoriserande beslutssys- temet” reagerar på projektpropåer från komplexet och fattar beslut utifrån underlag som komplexet ger dem. Istället för att systemet pro- agerar, och försöker påverka komplexet att agera i enlighet med de idéer som systemet har om regional utveckling. En organisation vilken kännetecknas av ett reaktivt agerande förefaller ha relativt små möjlig- heter att lära.

En sådan organisation har många gånger ett inkrementalistiskt handlingsmönster, vilket gör att de vanligen auktoriserar beslut och vidtar aktiviteteter som ligger nära det som tidigare gjorts. Detta kan

kopplas samman med den presentation som gavs av länsstrategiarbetet där vi tyckte oss finna ett mönster av att de vilka redan arbetet inom det regionalpolitiska området skulle göra än mer av det som de fram till nu hade gjort. Några nya infallsvinklar på frågeställningen kring regional utveckling fanns men fick oftast balanseras mot de traditionella frågeställningama och prioriteringarna. De inkrementalis- tiska beteendet innebär också, vilket studien visar, problem att tänka annorlunda än andra vilket medförde att de olika länsstrategiema i stort sett såg likadana ut oavsett var i landet de var utarbetade. De innehållsmässiga eller organisatoriska förändringar som man kunde tänka sig markerades alla av en typ av kollektiv förskjutning utan påtagliga ”individualistiska” eller regionala särdrag.

Dock finns inom ”det regionala utvecklingskomplexet” två problem som kan kopplas samman med dess möjligheter till ett genuint relativt lärande: För det första att lärandet kan vara för begränsat. Inom kom- plexets projekt lär medlemmarna det de vill lära. Om projekten för- ändrar karaktär så beror det på att projektmedlemmama önskat att projektet skall göra det. Lärandet blir på så sätt snarare en förstärkning av tidigare baserad kunskap, än ett i frågasättande av och därigenom förändring av projektet.

En möjlighet för ”det regionala utvecklingskomplexet” att utöka förutsättningama för lärande vore att öka variationen av grupperingar som ”infogas” inom komplexet. Tidigare i kapitlet har vi skrivit att vad som många gånger förenar de som deltar i komplexets arbete är att de har en grundläggande tro på att tillväxt är av godo för regional utveckling. Om komplexet i ökad utsträckning tillät även andra, bl.a. antitillväxtförespråkare att också delta skulle det multisektoriella lärandet öka.

En annan svaghet med komplexets lärande är att det inte är särskilt beständigt. Även om det finns en hög grad av lärande inom ett enskilt projekt så finns inget ”komplexets gemensamma kom—ihåg” som kan lagra kunskapen. Om ett nytt projekt kan dra nytta av tidigare förvärvad kunskap i andra projekt är en funktion av om det finns per- soner med från det andra projektet.

Inom systemet däremot finns genom dess beständighet större möj- ligheter till ett mer långsiktigt kom—ihåg, och ett som tillåter mer av ett kritiskt tänkande. Anledningen till att ”det auktoriserande besluts- systemet endast i lägre grad utnyttjar möjligheterna i ett ”organisatoriskt kom—ihåg” är flera: För det första är det inte alltid som ett sådant kom—ihåg uppskattas (vem vill bli påmind om förra årets misstag?). Ett möjligt problem som man kan förknippa med läns- strategiarbetet är att alltför många kommer ihåg att man tidigare ge-

nomfört liknande arbeten som sedan fallit i glömska eller ersatts av en annan mer actionorienterad tidsanda. För det andra kräver ett ”organis- atoriskt kom—ihåg” att medlemmarna inom systemet har tid och resur- ser att hålla minnet aktuellt. Vi har tidigare påpekat att rutiner för uppföljning av aktiviteter vanligen finns. Dvs. möjligheter att skapa sig en uppfattning om huruvida aktiviteten varit behäftad med högre eller lägre grad av inre effektivitet finns. Dock har samtliga studier samti- digt visat att det finns relativt få möjligheter att ur ett bredare perspek- tiv värdera aktiviteten — utvärdera det som hänt. Detta innebär i sin förlängning att det finns få möjligheter för ”det auktoriserande besluts- systemet” att expandera sitt multisektoriella kom—ihåg. Av länsstrategi- arbetet kunde man utläsa att de möjligheter till kom—ihåg som finns inbyggt i systemets funktionssätt endast i begränsad omfattning hade använts. I flera fall hade man helt enkelt valt bort att göra en analys av nuläget, ta tillvara gjorda erfarenheter av egna eller andras arbete. Istället valde man att gå direkt på de förslag till insatser man ville profilera.

Vi har i detta avsnitt pläderat för att det både inom ”det auktorise- rande beslutssystemet” och ”det regionala utvecklingskomplexet” finns möjligheter till lärande. Dock finns inom de båda strukturerna svag- heter som gör att de inte fullt ut utnyttjar de erfarenheter och kun- skaper för regional utveckling som finns. Inom komplexet är förkla- ringen framförallt att projekten är för kortsiktiga och komplexet till sin karaktär är så föränderligt att det inte finns något ”komplexets kom—ihåg”. I systemet ligger bristen framförallt i det inkrementalistis- ka beteendet och svårigheten i ett multisektoriellt lärande.

Systemets tillkortakommande framstår som klarast när man måste fatta beslut där osäkerheten är hög och där de som önskar inflytande är många. Det är då systemet väljer ett reaktivt agerande. Problemet för systemet är att alltfler beslut kring regional utveckling idag känneteck- nas av just hög osäkerhet och många som önskar utöva inflytande. Det är till dessa förhållanden som ”det auktoriserande beslutssystemet” måste anpassas idag.

Givetvis kommer osäkerheten att minska inom många delområden vad avser utvecklingsarbetet. Dock kommer systemet ständigt att ut- sättas för ”ny” osäkerhet, vilket betyder att nya sakområden, utveck- ling inom specifika områden kommer att skapa ny osäkerhet för systemets företrädare. Scenariot är alltså att arbetet med regional ut- veckling kommer att bli alltmer komplicerat och osäkert till sitt inne- håll.

Komplexet har haft förmågan att ur ett kortsiktigt perspektiv hantera fler deltagare i arbetet med regional utveckling, än systemet.

Förklaringen till detta är till del att de delar värderingar (kring tillväxt) och att de således i sitt arbete bara behöver ta hänsyn till de som tycker lika (något som ju måste underlätta arbetet betydligt!)

4.10 Avslutning

Arbetet med regional utveckling kommer framgent att allt mer känne- tecknas av ekonomiska begränsningar, hög osäkerhet, alltfler som önskar utöva inflytande över arbetet, och möjligtvis också ökade mot- sättningar mellan vad som är en ”bra” utveckling för en given region. I vår vokabulär innebär detta att ”det regionala utvecklingskomplexet” kommer att expandera och att ”det auktoriserande beslutssystemet” kommer att måsta arbeta alltmer med frågeställningarna. Uttryckt på ett annat sätt: Frågor med territoriella förtecken kommer att få ökad betydelse.

Slutsatsen är alltså att eftersom sakområdet kommer att förändras, men vi vet mycket lite om vad det kommer att innehålla, måste struk- turer och arbetsprocesser för att just hantera ökad osäkerhet och alltfler intressenter tillskapas.

”Det auktoriserande beslutssystemet” kommer i framtiden att ha än mer relationer med ”det regionala utvecklingskomplexet”. Svårigheten med komplexet är, precis som vi har påpekat tidigare att det är en analytisk konstruktion och att det därför många gånger är svårt att ”gripa om”. Komplexet förändras över tid och beroende på frågeställ- ningar. Dock är det centralt att systemet efter bästa förmåga skapar sig en uppfattning om hur komplexet i till exempel ett givet geografiskt område ter sig. De mer robusta grupperingarna och de frågeställningar som kommer upp om och om igen bör kunna ge relativt god vägled- ning om vilka organisationer, personer och grupperingar som kommer att arbeta med regional utveckling.

5 Den ständiga komplikationen och de nya utmaningarna

5. 1 Inledning

I följande kapitel skall vi för det första resonera kring den ständiga komplikationen som ligger i att olika sektorer förväntas ta regionala hänsyn i sitt sektorsarbete. För det andra skall vi presentera några resonemang kring de utmaningar som vi ser i det regionala utveck- lingsarbetet, vilka handlar om att både hantera ett breddat innehåll och finna nya former för arbetet.

5 .2 Sektoriseringen — den ständiga komplikationen

Under denna rubrik vill vi göra några reflektioner rörande komplikatio- ner som uppstår när arbetet kring regional utveckling nu alltmer base- ras på förväntningar om att olika organ och olika sektorer skall arbeta sektorsövergripande i en i grunden genuint sektoriserad miljö (jfr tidi- gare resonemang om ”det auktoriserande besluts—systemet”).

Vi vill diskutera denna komplikation utifrån olika sektorsorgans syn på det egna arbetet med att ta regionalpolitiska hänsyn.

Det synes finnas två typer av problem som sektorsorganen ställs inför när de ska ta hänsyn till spörsmål relaterade till regionalpolitiken. Det första problemet handlar om målkonflikter, mellan respektive organs ””traditionella”” målsättningar och andra hänsynstaganden som de förväntas tillgodose och där de regionalpolitiska utgör endast en del.

Det andra problemet handlar om den oklarhet som synes råda om å ena sidan hur de regionalpolitiska målen ska definieras, å andra sidan hur de ska värderas. Följande resonemang baseras på en studie som gjorts av kommunikations- och utbildningssektoms arbete med att ta regionalpolitiska hänsyn. Att dessa sektorer valdes ut för att belysa problematiken kan främst förklaras av det intresse de båda sektorerna

har rönt under senare tid då de båda setts som fundamentalt viktiga inslag för att få till stånd regional utveckling.

De målkonflikter som uppmärksammas inom kommunikations- området handlar om att hantera kraven på regionala hänsyn och att samtidigt beakta bl.a. miljö, effektivitet, trafiksäkerhet, totalförsvarets behov, långsiktigt hållbar tillväxt och tillgänglighet.

Ett sätt att hantera denna målkonflikt från sektorsorganens sida är att försöka förskjuta ansvaret från den egna organisationen till någon annan. Vid intervjuer med företrädare för olika kommunikationsorgan framkommer att de inte anser att det är de som ska ha ett definierat ansvar för att ta regionala hänsyn. Istället menar de att det borde vara Kommunikationsdepartementets uppgift att diskutera sådana frågor med företrädare för den regionalpolitiska enheten på Närings- och Handelsdepartementet. Det bästa vore, menar de, att de helt enkelt fick veta i vilka regioner t.ex. vägar är kritiska framgångsfaktorer. Utifrån detta kunde de sedan göra sina investeringar. Företrädare för kommu- nikationsdepartementet å sin sida menar att det är sektorsorganen som har kunskap att göra av vägningama mellan de olika målen.

Det andra problemet handlar om den oklarhet som själva begreppet regionalpolitiska hänsyn utgör. Ett sätt som de försöker att utnyttja för att hantera denna osäkerhet är att när de tar regionala hänsyn värdera dessa så att de ligger så nära sektorsorganens ”ordinarie” mål som möjligt.

Utifrån de intervjuer och den dokumentation som ligger till grund för detta resonemang kan vi spåra tre olika synsätt i sektorsorganens idéer kring vad som menas med att ta regionala hänsyn, regional balans, regional utveckling, förhindra regional uttunning.

Utifrån det första begreppet, regional balans kan vi tänka oss att sektorsorganen ska ta hänsyn som gör att de bidrar till att i möjligaste mån uppnå en inom, alternativt mellanregional balans. Principen skulle i så fall vara att: Alla regioner ska ha det likadant, eller alla delar av en region skall ha det likadant.

Dock kan vi utifrån termen regional balans tänka oss åtminstone en annan innebörd. En utgångspunkt skulle då vara att se olika regioner som ömsesidigt beroende av varandra. Regional balans skulle utifrån ett sådant förhållningssätt vara att få till stånd en situation där de olika regionerna uppnår en fungerande arbetsfördelning sinsemellan. Termen regional balans synes då i viss mån tangera begrepp som regional spe- cialisering.

Just balans synes vägleda flera av sektorsorganen inom kommuni- kationsområdet. Dock är det vår uppfattning att detta inte bygger på någon medvetenhet om vad betydelsen av begreppet skulle kunna vara

eller om att de skulle kunna använda sig av alternativa definitioner. Istället är det vår uppfattning att balanskriteriet använts därför att det dels är lättast att smälta samman med andra kriterier vilka gäller för organens verksamhet, dels för att balansmåttet är lättast att kvantifiera. Vi vill utifrån den otydlighet som vi sett därför något belysa två andra definitioner vilka också förefaller ligga till grund för delar av det reso- nemang som förs inom de olika sektorsorganen när det gäller att ta regionalpolitiska hänsyn.

Det första handlar om att sektorerna skall ta regionala utvecklings- hänsyn. Detta innebär att sektorsorganen värderar insatserna för regio- nen utifrån den utvecklingspotential som indirekt ligger i sektorns aktiviteter. Dock inser man lätt att detta sätt att arbeta med regionalpo- litiskt hänsynstagande medför att sektorsorganen får svårare att värdera, speciellt i kvantitativa termer, sin insats. Värdet av en insats i utvecklingstermer låter sig heller inte definieras i nutid, utan måste ges tid att verka innan en värdering är möjlig.

En annan möjlighet vore att sektorsorganen ska prioritera sin verk- samhet så att fortsatt uttunning minimeras i regionalpolitiskt prioritera- de områden. Skillnaden mellan de två sista definitionerna är att medan det första har ett framåtsyftande tanke så har den andra till uppgift att bibehålla status quo.

Utifrån andra intervjuer med sektorsföreträdare på den centrala nivån vill vi i tillägg till det ovan sagda något fördjupa bilden av de problem och möjligheter som några, för regionalpoltitiken, centrala organ (Närings- och Handelsdepartementet, Inrikesdepartementet, Nutek, Glesbygdsverket) ser i att samverka med andra sektorer för regional utveckling internt på den centrala nivån.

Den samverkan som sker internt på den centrala nivån förefaller framförallt komma till stånd utifrån enskilda spörsmål. Flera exempel ges på hur de olika organen arbetar med företrädare för den regionala nivån. Få kan under intervjuerna ge exempel på mer fasta samarbets- konstellationer mellan företrädare för olika sektorsorgan på centrala nivån, med undantag för de grupperingar som forrnerats utifrån krav från strukturfondsprogrammen. Dock är samtliga väl införstådda i be- tydelsen av att man etablerar ett sådant arbete. Att få till stånd ett helhetsperspektiv, att använda resurser mer effektivt och att kunna ”dela” på finansieringen av olika verksamheter är några argument som ges under intervjuerna till varför man bör samordna arbetet över sektorsgränsema. Anledningarna man ger till varför samverkan över sektorsgränsema är ett problem kan delvis hänföras till den ständiga balansgången mellan att hantera ”den operativa vardagen”, och att tillåta sig något ”extra”” där det tvärsektoriella fortfarande ses som

någonting som tillhör det senare. Tid och resurser anges sålunda som de främsta anledningarna till varför det finns brister i sektorssamver- kan. En annan brist som anförs ligger i linje med det som ovan har sagts om målkonflikter: de sektorsföreträdare som försöker sig på ett tvärsektoriellt arbete hamnar ofta i tidsödande resonemang kring vilket mål som skall stå högst och hur olika mål skall sammanjämkas. I en redan ”stressad organisation” blir det då lätt att man helt enkelt väljer bort ett sådant samarbete som genererar mer problem än direkta lös- ningar.

Ytterligare ett problem synes vara att personkännedomen brister; man vet helt enkelt inte vem man skall ta kontakt med inom andra sektorsorgan. Vidare påtalar många att det är ett problem att det idag inte finns ett reglerat samordningsansvar på den centrala nivå för vem som skall ansvara för att sektorssamverkan för regional utveckling fungerar. De lösningar man presenterar för att hantera det tvär- ektoriella arbetet är tämligen traditionella och handlar om att anställa fler som får till uppgift att just arbeta med det tvärsektoriella eller att sätta samman referensgrupper med företrädare för olika sektorer.

Genom sådana grupper skulle man dels uppmärksamma problemen bättre än vad som görs idag, dels menar flera skulle man få till stånd en tidigare samverkan. Detta skulle kunna medföra att enskilda sekto- rer inte ”låser” sig för en lösning för tidigt i processen. Några efter- lyser också tydligare politiskt ledarskap på statssekreteramivå för att ta ansvar för det tvärsektoriella perspektivet.

Andra hävdar att det behövs en organisationsöversyn av riksdag och regering som går ut på att stärka samordning och samverkan totalt sett. Antalet department kan ur detta perspektiv behöva minskas och någon samordningsfunktion kan behöva skapas, kanske en samord- ningsminister.

Av det ovan redovisade har framgått att den centrala nivån inte kan sägas ha lyckats särskilt väl med att finna varken former för eller innehåll i det tvärsektoriella arbete som definierats som regional-poli- tiskt.

Som vi ser det kan den överordnade komplikationen omtalas som en som handlar om att samtidigt hantera ett sektoriellt och ett tvärsek- toriellt arbete inom regionalpolitiken. Komplikationen blir speciellt påtaglig inom de organisationer vilka av olika skäl inte, varken organi- satoriskt eller innehållsmässigt kan koppla isär de båda arbetssätten. Genom att de båda tänke- och arbetssätten nu börjar bli så intimt sammankopplade så kommer alltmer av konflikter att synliggöras.

Om olika sektorer har att verka var för sig, använda sina egna väl invanda lösningar och definiera problem utifrån sina egna iakttagelser

så minskar möjligheterna för struktur interna konflikter, dvs. sådana som visar på att olika delar av strukturen står för olika saker, har olika uppfattningar och driver olika handlingslinjer. Man skulle kunna säga att just sektorisering är en möjlighet att hålla konflikthärdar under kontroll då det möjliggör frikopplingar eller åtminstone lösare kopp- lingar mellan spörsmål av olika art inom en och samma struktur.

Dock kan man påstå att just möjligheterna att synliggöra och han- tera konflikter är en av de mest betydande styrkorna med ett tvärsekto— riellt arbete. I många fall kanske man efter resonemang mellan olika sektorsföreträdare kommer fram till en gemensam lösning och ett ge- mensamt ställningstagande. I andra fall kanske man inte kan komma överens, styrkan kvarstår dock ändå eftersom man har lyft fram kom- plexiteten och de olika uppfattningar som finns i frågan. Vem som än har att fatta beslut, eller hur man än förfar med frågan så har det goda med ett tvärsektoriellt angreppssätt varit att man fått ett bättre besluts- underlag i termer av att det blivit mer nyanserat, mer problematiseran- de och därigenom kanske mer svårgenomträngligt. Dock reflekterar det samtidigt verkligheten på ett bättre sätt än vad ett sektoriellt besluts- underlag skulle ha gjort.

5. 3 Utmaningar

, Den fundamentala utmaningen i svensk regionalpolitik idag består i att samtidigt hantera en ökande bredd och nya former för arbetet. Innan innehåll och form finns klarare definierade kommer regionalpolitiken att befinna sig i en turbulent fas.

5.3.1 Det regionalpolitiska innehållet

De innehållsmässiga utmaningarna handlar om att vi idag ser framför oss en politikområden som har gått ifrån den ”lilla”” regionalpolitiken, fokuserad på inre norrland, där lämpliga instrument har uppfattats vara ekonomiska bidrag till byggnader och maskiner något förenklat ut- tryckt, till en ”stor” regionalpolitik. Den ””stora” regionalpolitiken har växt på två ledder: Å ena sidan har den blivit stor därför att vi idag talar om regionalpolitik som en politik som omfattar bl.a. utbildnings-, arbetsmarknads-, infrastruktur- och miljöpolitik. Å andra sidan har den blivit stor därför att den inte längre bara är ett område som ryms inom de ”politiska ramama”, initiativ kommer från andra håll, EU har

synpunkter osv. Sammanfattningsvis kan vi säga att den svenska regio- nalpolitiken innehållsmässigt har växt i två intressanta dimensioner.

Denna innehållsmässiga expansion har medfört att politiker och administratörer vilka har arbetat med den ””lilla”” regionalpolitiken idag känner osäkerhet om vad det ”nya” innebär. Kunskapsmässigt finns problem som handlar om att man både centralt och regionalt inte har tillräcklig kunskap för att kunna anpassa arbetet till det nya innehållet.

En annan innehållsmässig utmaning ligger i att samtidigt främja regional utveckling och minska negativa verkningar av olika typer av strukturomvandlings- och uttunningsförlopp (jfr NordREFO 1995). För att resonera kring denna utmaning kan man göra en distinktion mellan å ena sidan ett engagemang där en fortsatt direkt transferering av pengar kommer att utgöra ett fundament för arbetet (i fortsättningen kallat krishanterings- och uttunningsperspektivet). Å andra sidan ett arbete vars karaktär snarast kommer att vara att understödja kompeten- sutveckling, sammanföra olika intressenter i mer eller mindre perma- nenta konstellationer, och finna ett långsiktigt arbete för regional ut- veckling (i fortsättningen kallat utvecklingsperspektivet).

I följande bild sammanfattas det resonemang som kommer att ut- vecklas kring det som kan kallas ”den tudelade regionala utvecklings- politiken”:

Figur 3. Den tudelade regionala utvecklingspolitiken.

OLIKA KRIS- & ADMINISTRA- UTTUNNINGS- UTVECKLINGS- TIVA NIVÅER PERSPEKTIV PERSPEKTIV

CENTRALA l:a hjälpen understödjare NIVÅNS ANSVAR

CENTRALA pengar. paragrafer kunskap, över- NIVÅNS STYR- talning, FÖRSÖK förhandlingar

CENTRALA centraliserad och decentraliserad och NIVÅNS STYR- reaktiv proaktiv FORM

LEGITIMERINGS- den omedelbara regionen uppfattar GRUND FÖR DEN krisen övervinns, den centrala nivån CENTRALA uttunningen mini— som en trovärdig NIVÅN meras samtalspartner ___—_.___— DE SUBNA- implementerare, strateger. utveckla TIONELLA utförare regional kunskap NIVAERNAS DELAKTIGHET

Värdet med bilden är att den summerar två perspektiv som kan anläg- gas för att diskutera regionalt utvecklingsarbete. Syftet med det regio- nala utvecklingsarbete som kan belysas ur kris- och uttunningsper- spektivet är inte fundamentalt att skapa grogrund för utveckling utan

för att behålla status quo — människor bor kvar i sin bygd, de kan fortsätta konsumera, kommunerna kan upprätthålla välfärdsstandarden.

De aktiviteter som placeras inom utvecklingsperspektivet har en karaktär av att de skall ge ”avkastning” framåt i tiden. De två perspek- tiven bör betraktas som urtyper och kan i ett empiriskt sammanhang inte renodlas på det sätt som här görs.

Ansvaret tas genom att den offentliga sektorn utnyttjar sina medel för att styra beteenden och aktiviteter hos olika aktörer som befinner sig på den regionala utvecklingsarenan. Den centrala nivåns ansvar betraktat ur ett kris — och uttunningsperspektiv är att erbjuda det som nästan kan betraktas som en plattityd, ”första hjälpen” vid t.ex. före- tagsnedläggningar och större strukturrationaliseringar, samt att bekäm- pa ytterligare uttunning i de perifert belägna områdena i landet genom att använda socialförsäkringssystemen som redskap.

Styrförsöken kan i ett sådant läge nå resultat genom att understödja med ekonomiska medel och att genom paragrafer mer eller mindre tvinga fram ett önskat beteende hos de som berörs av krisen. Hela det koncept som präglar kris— och uttunningsarbetet har en centralistisk karaktär. Styrningen är reaktiv då man reagerar på någonting som redan har hänt och försöker att ”återställa”, eller åtminstone mildra verkningarna av det inträffade.

I det som i bilden omnämns som utvecklingsperspektivet är den centrala nivåns ansvar snarare att fungera som ”understödjare”, än att erbjuda konkret stöd i form av pengar och paragrafer.

Den offentliga sektorns styrförsök i denna del är att förse regioner- na med kunskap om deras egen utveckling, om andras erfarenhet på sakområdet och att framförallt se till att det finns grogrund för en re— gional politik ute i regionerna,

I det utvecklande perspektivet kommer styrformen att nästan per definition ha mer av en decentraliserad karaktär, med en pro—aktiv inriktning eftersom vi där talar om att försöka påverka framtiden.

Decentraliseringen kan förstås utifrån den ökande professionalise- ringen på den lokala och regionala nivån. Ju mer kunniga de som arbetar på lokal och regional nivå blir, desto svårare blir det för den centrala nivån att styra de subnationella nivåerna ur ett utvecklingsper— spektiv.

Grunden för att den centrala nivån skall erhålla legitimitet, dvs. få förtroende för sitt agerande ligger i kris- och uttunningsperspektivet att den kan ge trovärdiga löften om att lösa den omedelbara krisen i om- rådet eller ge fortsatt ekonomiskt bidrag till befolkningen i uttunnings- regioner. Legitimeringsgrunden kan kopplas samman med huruvida den offentliga sektorn har pengar att ”satsa” på krislösandet och/eller

att den har auktoritet i form av paragrafer att tvinga fram ett agerande hos andra organisationer för att minska krisens verkningar.

Legitimitet kan vara svårare att uppnå i utvecklingsperspektivet där det handlar om att den offentliga sektorns institutioner skall uppfattas vara t.ex. trovärdiga kunskapsförrnedlare. Trovärdighet i detta perspek- tiv uppnås inte framförallt med myndighetsutövning a la paragrafer, eller med stora ekonomiska transfereringar, utan med att den offentliga sektorn kan upprätthålla ett ””samtal” kring regionernas utveckling. Skulle den centrala nivån i något avseende bli illegitim, dvs. inte läng- re få förtroendet för sitt agerande är det lättare att återupprätta det i kris- och uttunningsperspektivet, än i utvecklingsperspektivet.

De subnationella nivåerna har i de båda perspektiven olika roller att spela dels mot den centrala nivån, dels mot övriga organisationer och enskilda personer i den egna regionen. Utgångspunkten är att in- satser ur kris- och uttunningsperspektivet kräver mer av centraliserade åtgärder än de i utvecklingsperspektivet. I kris- och uttunningsperspek- tivet blir de subnationella nivåemas roll att implementera de åtgärder som den centrala nivån definierat. I det utvecklande perspektivet kommer de subnationella nivåerna ha en strategiroll. Det är på de sub- nationella nivåerna som regional kunskap kan utvecklas och regioner- nas mer långsiktigt inriktade utvecklingsprofil definieras.

5.3.2 Nya arbetsbetingelser

För det första kan vi se hur nya strukturer för arbetet nu växer fram. Yttre förändringar såsom EU—medlemskapet, ””det regionala utveck- lingskomplexet””, de subnationella nivåemas ökande intresse och in- flytande över arbetet samt den ””stora” regionalpolitiken medför att strukturen på det som förut var regionalpolitik till stor del genomgår en förändring: allt fler vill ha inflytande och delta i arbetet med det som börjar få alltmer diffusa gränser.

Vi vill i det följande resonemanget presentera två uttryck för de utmaningar vi anser bör uppmärksammas.

Nätverksstrukturer Vad vi kan se är att mycket av regionalt utvecklingsarbete inte sker inom hierarkier utan utvecklas inom nätverksliknande strukturer där en frågeställning binder samman organisationer för en kortare tid. Detta är

koalitioner baserade på ett begränsat gemensamt intresse vilka har begränsad robusthet över tid.

Precis som redovisningen av ””det regionala utvecklingskomplexet”” visade är dessa koalitioner beredda att delta i arbetet kring många olika frågeställningar. Dock skall man inte förledas att tro att dessa tillfälliga konstallationer endast finns inom komplexet, vi finner de även inom det som karaktäriserades som ””det auktoriserande besluts- systemet”. Den inompolitiska breddningen, dvs. den ””stora”” regional- politiken har bidragit till att dessa koalitioner med nödvändighet upp- står.

Dessa typer av tillfälliga koalitioner uppmuntras också av EU ge- nom den partnerskapstanke som ligger till grund för mycket av arbetet i strukturfondsprogrammen och kommissionsinitiativen. Vi har tidigare i rapporten redovisat de problem som visat sig när man i länsstrategi- arbetet och i relationerna mellan ”det auktoriserande beslutssystemet” och ”det regionala utvecklingskomplexet”” försökt formera ett mer stabilt partnerskap. I länsstrategiarbetet visade det sig att man vanligt- vis vände sig till de organ vilka redan var involverade i arbete kring regionalpolitik. Mellan de två strukturerna visade det sig finnas relatio- ner men dessa byggde många gånger på tämligen ad—hocmässiga kon- takter. Vår uppfattning är trots dessa något nedslående erfarenheter av att formera partnerskap att det däri ligger en betydande utmaning för det framtida regionalpolitiska arbetet. Inte bara resursmässigt utan även idémässigt, finns en potential i att involvera fler i det regionalpolitiska arbetet.

Vi tycker att det kan finnas en poäng i att skilja mellan två typer av partnerskap; dels partnerskap i implementering, dels partnerskap i definiering. Den första typen av partnerskap har enligt våra erfaren- heter visat sig tämligen enkelt att formera, speciellt i de fall då vi kunnat se att de vilka deltar kunnat se en direkt egennytta och ett ome- delbart resultat av insatta resurser. Vi har tolkat att det är en förklaring till varför vi tycker oss kunna se att det är enklare att formera part- nerskap på regional, än central nivå.

Den andra typen av partnerskap avser definieringen eller idéformu- leringen och handlar om det mer långsiktiga tänkande kring hur en region i något avseende skall utvecklas. Det är ett arbete som tar tid, där det är svårt att se de omedelbara effekterna och där det därför kan vara svårt att engagera personer vilka redan är hårt uppbundna av andra arbetsuppgifter. Vi ser här en fundamentalt viktig roll för de organisationer inom det som tidigare har definierats som ””det auktori- serande beslutssystemet” att ansvara och utveckla denna typ av part- nerskap för idégenerering. Utmaningen inom regionalpolitiken är att

just hantera dessa tillfälliga koalitioner så att vi inte får ett tillstånd av suboptimeringar kännetecknat av ett framförallt kortsiktigt agerande, där olika konstellationer ser till sitt eget bästa så att vi i grunden får en alltmer ineffektiv regionalpolitik. Vi kommer att återkomma till detta i det avslutande kapitlet.

De tillfälliga koalitionema innebär två utmaningar vad gällde de nya arbetsbetingelsema: För det första att det blir alltmer svårt att definiera vilka som skall anses vara regionalpolitiska aktörer. Således blir det svårare att helt enkelt sätta gränser för aktörsgruppen. För det andra innebär det att regionalpolitiken blir mer svårstyrd. Att med ””riktade dokument” definiera innehåll för ett län blir svårare eftersom vi kommer att se aktörer som helt enkelt inte kommer att bry sig om den gemensamma inriktning som på så sätt definierats.

Indirekt inflytande och maktförskjutningar

Här vill vi fokusera uppmärksamheten på den utmaning som ligger i att utöva inflytande över regionalpolitiken. Först och främst vill vi slå fast att vår uppfattning är att alltmer av det inflytande som framförallt de centralt placerade regionalpolitiska aktörerna önskar utöva måste ske indirekt. Av den redovisning som hittills har gjorts i denna rapport har det framgått att den framtida svenska regionalpolitiken både till form och innehåll kommer att bli alltmer komplex, något som enligt vår uppfattning för med sig att det blir allt svårare att styra direkt, dvs. att påverka enskilda aktiviteter och enskilda geografiska län.

Utgångspunkten för det fortsatta resonemanget är att den största utmaningen för att hantera detta ligger på den centrala nivån, dvs. hos departement och verk. Argumenten för detta ställningstagande är flera: För det första menar vi att det är den centrala nivån som har det ytter- sta ansvaret för den svenska regionalpolitiken. Det är där spelreglerna preciseras, budgetmedlen fördelas och målsättningarna definieras. För det andra är det den centrala nivån som i våra empiriska studier bland de egna företrädarna och av företrädare på de subnationella nivåerna har uppfattat ha de största problemen med att verka i den nya regional- politiska anda som vi här karaktäriserar.

Vi ser i grunden tre möjligheter som man på den centrala nivån kan använda för att utöva ett indirekt inflytande:

* klassisk förvaltningsstyming * metod o. kunskapsutveckling * uppföljning och utvärdering

I den klassiska förvaltningsstymingen ingår budget, författningar, reg- leringsbrev, propositioner för att styra framåt och både kunna styra tämligen detaljerat och övergripande.

I metod- och kunskapsutveckling ingår styrning som har med frågeställningar kring hur man mer konkret bedriver regionalt utveck- lingsarbete och utvecklar kunskap och metoder för att bygga upp ett tillfredsställande analys och planeringsunderlag.

I uppföljning och utvärdering ingår den retrospektiva styrning som det innebär att följa upp och värdera det regionalpolitiska arbetet både till form och innehåll.

Den klassiska förvaltningsstymingen är som sagt klassisk, medan vi betraktar såväl den styrning som sker genom metod- och kunskap- sutveckling samt uppföljning och utvärdering som mer ”moderna”” former för styrning av regionalpolitiken.

De problem som uppmärksammats i andra studier kring framförallt den centrala nivåns hantering av strategiarbetet kan generaliseras till att även gälla regionalpolitiken i ett större sammanhang. De problem som påverkar det konkreta arbetet kan delas upp i tre typer:

Den första typen handlar om att man har resursproblem. Detta problem är väl känt och handlar om att det finns alltför lite pengar och alltför få personer som skall hantera alltför mycket under en alltför kort tid.

Den andra typen man kan identifiera är organisatoriska problem. Det verkar finnas en oklarhet om vem som har vilket ansvar För det första visar studien kring strategiarbetet (kommande NordREFO) att det på den centrala nivån finns en bristande överensstämmelse mellan hur olika organ försöker styra arbetet. Framförallt departementen arbetar med klassisk förvaltningsstyming, medan Nutek och Glesbygd- sverket mer försöker påverka genom metodutvecklingsarbete samt uppföljning och utvärdering av gjorda insatser.

Den tredje typen av problem kan relateras till brist på kunskap. Otydliga målformuleringar, svårigheter att forma analysunderlag och arbetsformer är samtliga uttryck för att man inte riktigt vet vad regio- nalpolitiken skall innehålla och hur det skall utformas. En förklaring till de tre typer av problem som vi identifierat ovan kan hänföras till baksidan av decentraliseringen av makt och befogenheter till de sub- nationella nivåema och till globaliseringen med omstruktureringar, nya produktionstekniker och nya marknader. Problemen kan också förstås utifrån de mer generella förutsättningar vilka förändrats kraftigt under senare år, såsom i absoluta tal minskade resurser, omprövning av etab- lerade policyområden och ny kunskap. Framförallt den centrala nivån har svårigheter att finna en ny roll i ett sammanhang som alltmer ka-

raktäriseras av att man ger ifrån sig makt och initiativkraft både ”upp- åt”, ””neråt” och ”utåt”, men även i viss mån makt- och initiativför- skjutningar ”inom” den centrala nivån.

Den makt som man på centralt håll frånsagt sig ”uppåt” kan be- skrivas utifrån två dimensioner. Dels är den en funktion av vårt inträde i EU som på det regionalpolitiska området har inneburit att såväl eko- nomiska som innehållsliga preciseringar görs inom ramen för EU, framförallt uttryckt i strukturfondsprogram, kommissionsinitiativ och i viss mån också jordbrukspolitiken. Dels är det en funktion av det vi ytligt brukar benämna globalisering, vilket innebär att nationella grän- ser, regler och direktiv inte längre har samma inverkan på näringslivets etableringar och flyttningsmönster.

Den makt och den initiativkraft som vi säger flyttats ”neråt” hand- lar om det vi kallar decentralisering vilket innebär att mycket av initiativ, beslut och genomförande flyttats till regional och lokal nivån.

Med ””utåt” menar vi att initiativmöjligheter och makt idag ligger hos organisationer och grupperingar som inte formellt omfattas av en lokal/regional/central/EU—hierarki, utan istället ligger utanför denna.

Ytterligare en maktförskjutning som kan noteras kan vi kallas en förskjutning ”inom” den centrala nivån. Utan att vi, i detta läge kan säga var ”makten tagit vägen”” så vill vi hävda att den tonvikt som man idag inom den centrala nivån vill lägga på det som benämns den ””stora regionalpolitiken” innebär maktförskjutningar mellan olika sektorer.

Utifrån den centrala nivåns perspektiv försöker följande matris att visa hur problem och maktförskjutningar kan kombineras. Det som uppmärksammas i matrisen är de problem vi anses är mest uppenbara:

Figur 4. Maktförskjutningar och problem för den centrala nivån.

MAKTFÖRSKJUTNINGAR

uppåt mmm m penga-mms-

PRO- organisa. längre kanaler, mer sektorstänkande begränsad kom- ej samordnat BLEM tion byråkrati munikation

andra detinierar saknar regional- andra definierar vad är den innehållet iserad kunskap innehållet "stora” regional- politiken?

Om vi börjar med att betrakta resursproblematiken så finner vi att pengar och tid är de främsta problemen. Maktförskjutningen uppåt har inneburit att den centrala nivåns, tidigare fria medel, nu är låsta till att säkra additionaliteten i de planer som tas fram utifrån EUs krav. Tids- mässigt har denna maktförskjutning inneburit att den centrala nivån fått fler administrativa uppgifter för den mer konkreta hanteringen av EUs regionalpolitiskt relaterade arbete.

Förskjutningen till den lokala och den regionala nivån har inneburit att en allt större del av de ekonomiska resurser som den centrala nivån i och för sig har redan är destinerad att skickas vidare. Här utgör läns- styrelsernas alltmer växande projektmedel ett gott exempel.

Vad gäller förskjutningen ””utåt” mot vad vi tidigare har benämnt som ””det regionala utvecklingskomplexet”” så har empiriska studier visat att den maktförskjutning som därigenom kommer till uttryck inneburit att den centrala nivån i mångt och mycket blivit något av en reaktiv nivå som reagerar på inkommande propåer från näringslivet, enskilda organisationer och grupperingar.

Förskjutningen inom den centrala nivån, framförallt beroende på den ökande uppmärksamhet som den ””stora regionalpolitiken” fått på senare år, har i förhållande till resursproblematiken inneburit att det finns ett ouppklarat förhållande kring vems tid eller vilka pengar som

skall användas för att olika sektorsorgan skall ta regionalpolitiska hän- syn i sin verksamhet.

Om vi sedan övergår till de organisatoriska problemen så har makt- förskjutningen ”uppåt” inneburit att man idag har ””längre” kanaler och mer komplicerade (byråkratiska) rutiner för att komma till tals med de som har att fatta många av de regionalpolitiskt sett intressanta beslu- ten.

Maktförskjutningen ”neråt” kan vara en av förklaringarna till varför de intervjuade ser svårigheter i att samordna agerandet mellan fram- förallt departement. Initiativ, beslut och genomförande sker på de sub- nationella nivåema där det visat sig relativt enklare att samordna age- rande mellan sektorsmyndigheter, och sektorsenheter inom länsstyrel- serna, än på den centrala nivån. Kvar på den centrala nivån blir mer av sektorstänkande där varje department var för sig och okoordinerat sänder signaler till sin sektor på de subnationella nivåerna.

För den centrala nivån har maktförskjutningen ”utåt” inneburit att det blivit alltmer uppenbart att det rent organisatoriskt inte finns några bra och upparbetade kanaler till de organisationer vilka intresserar sig för och önskar påverka regioners utveckling men som inte är en del av det nationella systemet för regional utveckling.

Två uttryck för detta är dels bristen på bredare partnerskap inom strukturfondsprogramarbetet3 dels svårigheterna att inlemma andra än den traditionella aktörerna i länsstrategiarbetet. Som en reflektion av den maktförskjutning som skett ””neråt” kan vi också se de interna organisatoriska problem som uppstått på den centrala nivån. Svårig- heterna för att etablera ett samordnat agerande beror delvis på bristen på organisatoriska lösningar för att hantera ett sådant gemensamt arbete.

Den sista typen av problem som vi kan se ur den centrala nivåns perspektiv är kunskapsproblem. I samband med de identifierade makt- förskjutningama vågar vi påstå att den ”uppåt” har inneburit ett problem för den centrala nivån då andra nu har möjligheter att mer än tidigare definiera innehållet i vad som skall anses vara god regional utveckling. EU kan genom riktlinjer och genom de förhandlingar som sedermera sker ange den inriktning på regionernas utveckling som de anser vara den mest effektiva, eller möjligtvis mest politiskt korrekta.

” Lindström, B. & Nilsson, J-E (1996) "The Swedish 02 Plans - An Apprai- sal", i Evaluation of EU Structural Fund Programmes in a Nordic Context. The Case of Finland and Sweden. Nordic Centre for Special Studies, NordREFO 199635

Maktförskjutningen ”neråt” har samtidigt inneburit att mycket av den kunskap som finns, på den regionala nivån, och att mycket av denna kunskap inte kommer den centrala nivån tillgodo eller värderas av denna.

Maktförskjutningen ”utåt” har inneburit att den centrala nivån idag har mindre ”kontroll” över en stor del av den kunskap som berör re- gional utveckling.

Till sist kan sägas att maktförskjutningen ””inom” den centrala nivån relaterad till den stora regionalpolitiken inneburit ett ständigt sökande efter en definition av densamma.

5.4 Avslutning

Vi har i detta kapitel analyserat svensk regionalpolitik utifrån två teman: komplikationer, utmaningar. Den komplikation vi diskuterat är balansen mellan ett tvärsektoriellt och ett sektoriellt tänkande.

De utmaningar vi uppmärksammat har dels handlat om det breddade innehållet i regionalpoltiken, vi talade om den ””tudelade regionala utvecklingspolitiken”, dels om de nya arbetsbetingelser vi ser framför oss framförallt karakteriserat av mer nätverksstrukturer, makt- förskjutningar och nya typer av inflytandeforrner.

Vi kommer i nästa kapitel att utifrån denna analys reflektera över hur ett förhållningssätt för att hantera en framtida svensk regionalpoli- tik skulle kunna gestalta sig.

6 Mot ett nytt förhållningssätt

6.1 Inledning

Utifrån framförallt den ständiga komplikationen i form av sektorise- ringen och de utmaningar som presenterades i föregående kapitel är ambitionen med detta kapitel att göra några reflektioner kring hur man mer konkret skulle kunna hantera dessa.

I enlighet med det som tidigare presenterats utgår flera av våra reflektioner från att det är den centrala nivån som har det största ansvaret för att forma och organisera ett effektivt arbete för regional tillväxt. Därav kommer att de synpunkter vi resonerar kring har sitt fokus på den centrala nivån.

En andra utgångspunkt är att det är den "stora" regionalpolitiken som utgör den viktiga regionala utvecklingspolitiken framgent. Den ”stora” regionalpolitiken skulle vi i detta resonemang vilja göra än större än vad den traditionella definitionen ger uttryck för. Dvs. vi vill inte bara tala om den stora regionalpolitiken som ”summan av statens strukturskapande insatser inom ett stort antal sektorer”, utan i benäm- ningen också lägga in sakområden som inte direkt kan påverkas, såsom exempelvis de avreglerande politikområdena av typ järnvägar, post, tele och flyg där politikerna av olika skäl valt att lämna ifrån sig ansvaret och därmed det direkta inflytandet till marknadens aktörer.

Den största skillnaden mellan den stora regionalpolitiken i den traditionella meningen och den regionalpolitik som vi omtalar som än större är att den traditionella stora regionalpolitiken fortfarande ligger inom ramarna för vad departement, riksdag och regeringen mer direkt kan styra över medan de avreglerade marknaderna kräver andra typer av insatser för att kunna påverkas.

Med den än större regionalpolitiken som utgångspunkt blir det än mer betydelsefullt att den centrala nivån kan utveckla ett förhållnings- sätt som gör att den även framgent kan styra och påverka den svenska regionalpolitiken. Vi kommer i detta kapitel inledningsvis att lyfta fram fyra dilemman som kännetecknar den svenska regionalpolitiken. Dilemman som även framgent kommer att ge sig till känna och som

det därför är viktigt att ha kunskap om. I ett därpå följande avsnitt kommer vi att något kontrastera dagens regionalpolitik som vi vill påstå söker insatsoptimering med att presentera ett resonemang kring en regionalpolitik som snarare kan kännetecknas av att den strävar efter processoptimering.

I ett tredje avsnitt kommer vi sedan att ge några reflektioner kring betydelsen av att på de olika administrativa nivåerna utveckla kompe- tens som fokuserar på den långsiktiga inriktningen i politiken och som handlar om att snarare utöva en indirekt inflytande, än ett direkt inflytande över politikområdet.

Kapitlet avslutas med en kort sammanfattning där vi lyfter fram det vi uppfattar som det mest centrala i det förhållningssätt vi här skisse- rar.

Det är viktigt att ha i minnet när man läser detta kapitel att vi inte presenterar några färdiga metoder eller lösningar för hur den svenska regionalpolitiken bör organisieras. Precis som rubriken på kapitlet anger är ambitionen istället att skapa grogrund för ett resonemang kring hur man bör förhålla sig till de nya krav och förväntningar som kommer att ställas på en väl fungerande regional utvecklingspolitik.

6.2 Den svenska regionalpolitikens fyra dilemman

Det första dilemmat som ger sig till känna inom den svenska regional- politiken handlar om att hantera de förväntningar som ställs om att samtidigt prioritera och komma överens. Detta dilemma blir alltmer framträdande ju mer vi betonar betydelsen av den stora regionalpoliti- ken och det tvärsektoriella arbetssättet. I grunden beror detta dilemma på en föreställning om att det går att komma överens mellan olika sektorsföreträdare, och att dessa överenskommelser skall generera prio- riteringar i sakfrågorna.

Den i föregående kapitlet uppmärksammade ständiga komplikatio- nen kring att regionalpolitiken befinner sig en miljö vilken i grunden är sektoriserad innebär att den stora regionalpolitiken bäst beskrivs som ””brytpunkten” mellan olika sektorers egna hänsynstaganden.

Dilemmat mellan att prioritera och att komma överens har man i de länsstrategiarbete som vi redovisat tidigare i rapporten mer eller mindre omedvetet valt att hantera genom att utnyttja vad vi kan kalla en ”Förhalningsstrategi”, enligt principen ”komma överens nu, priorite- ra sedan”. Att man har haft möjlighet att göra så beror till betydande

del på att det från den centrala nivån varken har funnits några bärande idéer vilka kunnat utgöra ledstjärnor för arbetet eller att man från den centrala nivån har ställt några krav på eller givit direktiv om vilka prioriteringar som skall göras.

Det andra dilemmat handlar om att finna en balans mellan det poli- tiska och det professionella inom regionalpolitiken.

Genom exempelvis sakområdet de strategiarbeten som sätts igång inom regionalpolitiken avpolitiseras i flera avseenden. Argumentati- onen kan då alltmer ske på strategiarbetets villkor med kvantifierbara data och ””vetenskapliga metoder”. Det ökande intresset för strategi- arbetet ger de professionella planerarna ett vidgat utrymme, inte bara för att få genomslag för sina lösningar, utan också att formulera de problem som skall tas upp till behandling i strategiarbetet. Problem- formuleringsprivilegiet förskjuts därigenom i viss män från medborgar- na, via de valda politikerna och den politiska rationaliteten till, en mer instrumentellt/tekniskt orienterad rationalitet där de professionella många gånger har övertaget.

Dilemmat blir uppenbart när underlagen och utgångspunkterna för Strategiema skall kommuniceras och sanktioneras av politikerna vilka många gånger har en annan bevekelsegrund för sitt agerande, där val- löften, det egna partiet och den egna valkretsen måste få ””sitt””. Mötet mellan de professionella och politiker kan därigenom bli frustrerande för båda parter. Man har olika språk, olika preferenser och olika beve- kelsegrunder för sitt agerande.

Samtidigt som professionaliteten genererar en säkerhet kring form för och innehållet i strategin så utgör det underlag för ett utanförskap bland de politiker som har att bedöma arbetet. Ju mer ogenomträngligt och svärförståeligt underlaget till och resonemanget i strategin blir desto mer makt skaffar sig de professionella över både strategin och politikerna. Den intressanta frågan ur ett demokratiperspektiv blir då: ””Vem leder vem?”

I det ideala fallet utgår man ifrån att det är politikern som formule- rar ett uppdrag till de professionella som de sedan genomför och åter- för för bedömning och beslutsfattande till politikerna. Detta torde vara fallet om man väljer att bortse ifrån hur de professionella under processens gång har betydande möjlighet att påverka strategi.

Det tredje dilemmat vi kan se i den svenska regionalpolitiken berör framförallt den centrala nivån och avser att samtidigt som man måste släppa ifrån sig inflytande önskar behålla det. Vårt resonemang har hela tiden byggt på en föreställning om att en decentraliserad politik för regional utveckling, som för närvarande också betonar lokal mobi- lisering, kräver en stark central nivå. Här gäller det alltså att hantera

ett dilemma mellan att decentralisera och bibehålla en strategisk posi- tion för den centrala nivån. En möjlighet att hantera detta dilemma är att den centrala nivån i ökad utsträckning släpper ifrån sig inflytandet över de direkta besluten. För mycket av enskilda beslut blockerar resurser och mentalt utrymme för att tänka både långsiktigt och över- gripande. Det inflytande man på den centrala nivån bebehåller bör vara av vad vi kan benämna infrastrukturell och strategisk karaktär.

Det fjärde dilemmat handlar om att man på den centrala, liksom på den regionala nivån samtidigt måste tänka långsiktigt och agera kort- siktigt. ”Alla” organisationer utsätts från tid till annan för tryck att snabbt komma till avgörande, fatta beslut och vidta åtgärder — att vara en handlingskraftig organisation vilken agerar så har vid många till- fällen anses vara en ””bra”” organisation. Framförallt blir detta dilemma påtagligt för den centrala nivån då det gäller för dem att samtidigt hantera ett tryck som kommer både från politiker (som vill markera handlingskraft), och från de subnationella nivåerna (som behöver be- slut för att implementera).

I de följande två avsnitten vill vi skissera en övergripande plattform för att hantera dessa dilemman.

6.3 Sök processoptimering snarare än insatsoptimering

I den tid vi lever ijust nu finns en stor efterfrågan på att politik skall vara så effektiv som möjligt. Utifrån givna resurser skall man uppnå bästa möjliga utfall. En väl fungerande politik anses vara den som kan utifrån givna resurser skapar det bästa insatserna. Detta synsätt bygger på att utfallet är synligt, går att mäta och att effekterna av utfallet är påtagligt. Vi strävar efter vad vi vill kalla insatsoptimering.

Dock är regionalpolitiken ett sådant politikområde där resultat och effekter många gånger är svåra att synliggöra. När och om en enskild insats faller väl ut kan i tiden ligga så pass långt fram att denna både kan vara bortglömd och ”utspädd”. Många gånger kan då skeptikem föra fram kontrafaktiska resonemang vilka handlar om vad som hänt om inte insatsen gjorts.

Emellertid försöker vi, trots denna vetskap att lägga argumentatio- nen för olika regionalpolitiska aktiviteter så att det passar in i ett reso- nemang som bygger på att optimera de enskilda insatserna. Det finns åtminstone två faror med detta: Det ena är att vi på så sätt kan hamna i något av ett ””skenresonemang” kring vilka insatser som skulle kunna

vara effektiva ur ett regionalt utvecklingsperspektiv. De aktiviteter vi väljer är de vilka åtminstone i begränsad omfattning enskilt kan bedömas vara optimala. Detta kan medföra att de insatser som görs, betraktade i ett störrre sammanhang, blir suboptimala, eller kan motve- rka varandra. Den andra faran ligger i att vi samtidigt väljer bort ak- tiviteter vilka med en annan typ av optimeringstänkande skulle uppfat- tas vara fullt acceptabla (jfr resonemang i kapitel 3). Vad vi vill in- troducera här är ett resonemang där de insatser man gör snarare utgår ifrån vad vi kallar processoptimering, än den tidigare omtalade insats- mässiga.

Inspiration till vårt resonemang kring strävan efter processoptime- ring har vi hämtat från bl.a. EUs upplägg av strukturfondsprogrammen. Även om vi är väl medvetna om de fel och brister som strukturfond- sprogrammen är behäftade med vill vi mena att det där finns — åtmin- stone rent teoretiskt — intressanta utgångspunkter för ett något annor- lunda synsätt på vad som kan och bör optimeras inom regionalpoliti- ken.

Strukturfondsprogrammen är uppbyggda kring ett tämligen fast ramverk för hur processen kring att definiera ett program för en region skall se ut. Från en S(trengthes), W(eaknesses), O(pportunities), T(hre- ats)—analys, via strategier och insatsområden till indikatorer och seder- mera förhandlingar mellan företrädare för regionen, den nationella nivån och kommissionen enas man om ett program för regionen. Lika mycket som programmet bygger på underlagsmaterial och analyser bygger det på förhandlingar och överenskommelser mellan dem som skall delta i programmet med finansiella och andra betydelsefulla re- surser.

Programmet blir i vår vokabulär processoptimalt genom den fasta struktur för hur programmet skall definieras som ligger till grund för dess tillblivelse. Förhandlingsinslaget och betoningen på det s.k. part- nerskapet bör ur detta pespektiv inte underskattas. Det ramverk som omgärdar arbetet skapar en samsyn bland de som deltar i förhandlings- och förankringsarbetet kring hur regionen skall utvecklas.

Även om vi, vilket vi tidigare poängterat, är väl medvetna om de problem som den svenska förvaltningen har mött i formuleringen av strukturfondsprogram så vill vi understryka att vi ändå i EUs grund- läggande idéer kring hur man kan arbeta med regionalt utvecklings- arbete kan se embryon till ett försvenskad och mer sofistikerad typ av programarbete där tyngdpunkten ligger på hur man formulerat argu- mentationen och sedermera förhandlat programmet, snarare än på de olika insatserna.

En parallell kan dras till det i kapitel 2 redovisade arbetet kring länsstrategiema. Vår uppfattning kring varför dessa strategier till synvene och sist blev så lika och att vi hade svårt att se det länsspeci- fika i dessa kan vara att man i arbetet snarare sökte insatsoptimering, än processoptimering. I arbetet lades betoningen på insatserna i strate- gierna snarare än formerna för utvecklingen av dem.

Ett viktigt inslag i ett förhållningssätt där man söker processoptime- ring är att man eftersträvar att utforma arenor där olika aspekter på ett givet problemområde kan ””mötas” och penetreras. Detta skulle för svensk regionalpolitik innebära att den traditionella regionalpolitiken skulle ””möta” företrädare för bl.a. miljö-, närings-, arbetsmarknads, plan-, trafik och annan kommunikations, samt kulturpolitik.

Detta innebär att man i arbetet för det första skulle komma att lyfta fram olika typer av konflikter mellan olika aspekter på ett givet pro- blem — något som i sin förlängning innebär att man kommer att måste bygga upp principer för att hantera de förhandlingar som kommer att gestalta processen.

För det andra skulle man få ett ””svårare” beslutsunderlag att seder- mera ta ställning till. Eftersom målsättningen för ett process—optimalt agerande är att lyfta fram så många relevanta aspekter på ett problem som möjligt så innebär det också att de beslut som kommer att fattas kommer att fattas utifrån än fler alternativ än idag.

Utgångspunkten för de resonemang som förs på de arenor som etableras är att de olika åsikter som framförs bör betraktas som aspek- ter på frågeställningen, snarare än representerande det vi traditionellt förknippar med sektorstänkande.

Ett processoptimalt agerande kräver också vad vi vill kalla väl fungerande och kvalificerade återkopplings- och lärrnekanismer. Att faktiskt lära av misstag och framgångar blir väsentligt. Vi vill med begreppen återkopplings- och lärrnekanismer markera att vi här menar någonting annat än de uppföljnings- och utvärderingsrutiner som idag kopplas samman med ett väl fungerande insatsfokuserat hanterande.

Vi vill med följande sammanställning, något tillspetsat markera de skillnader vi ser i de två typerna av optimeringar vi presenterat ovan:

Figur 5. Kännetecken på insatsoptimering och processoptimering.

INSATS- PROCESS- OPITIMERING OPTIMERIN G

de enskilda insatserna i Processen i centrum centrum

begränsat antal aktörer Så många aktörer som möjligt sektorsseende Aspektseende beslut utifrån det objektivt Förhandlingar och overen- ”bästa” alternativet skommelser uppföljnings— och utvär- Återkopplings- och lärme— deringsrutiner kanismer

6.4 Mot ett synsätt som värdesätter långsiktighet och indirekt inflytande

Vi har i flera studier kunnat konstatera att många av de strukturer och de arbetsformer som finns för regionalpolitiken har en betoning på att implementera, snarare än en strategisk diskussion av vad regionalpoli- tik egentligen är dvs. definiera denna.

Ett mycket konkret uttryck för bristerna i att definiera kan vi idag iaktta genom studier gjorda kring den ””stora”” regionalpolitiken, där det visar sig att det finns en osäkerhet och en otydlighet bland de berörda organen om vad det egentligen innebär att ta regionalpolitiska hänsyn. Implikationer på samma sak finns också i länsstrategistudien där det framgick hur pass svårt det kunde vara att avsätta resurser, tidsutrym- me och även kompetens för att tänka långsiktigt och därigenom defini- era det enskilda länets utveckling. Detsamma kunde vi även se i studi- en kring ””det regionala utvecklingskomplexet”, där en hel struktur var

i färd med att just implementera. Vi uppfattar således att det för närva- rande inte finns några organ inom svensk regionalpolitik som har till uppgift att definiera regionalpolitik.

Vår uppfattning är att det såväl på den centrala som de subna- tionella nivåerna måste finnas organ vilka skulle kunna fungera som ””kunskapsorgan för regional utveckling””. Deras viktigaste uppgift bor- de vara att fokusera på det strategiskt sett centrala för regionalpoliti- ken, såsom exempelvis vilka typer av mer infrastrukturella åtgärder som bör vidtas i ett 20—30 årsperspektiv. Och som en följd av denna kunskap försöka påverka och övertyga andra om att lägga sin verksam- het så att den är i linje med den långsiktiga inriktningen vilken lagts fast.

Detta ställer i sin tur krav på två typer av kompetens som bör finnas inom dessa organ; kompetens att utveckla och vidmakthålla regional kunskap och kompetens att argumentera och övertyga om de definitioner av regionalpolitiken som gjorts. För det första är det vår uppfattning att det både på regional och central nivå måste ske en utveckling av den regionalpolitiskt relevanta analyskapaciteten, såväl vad gäller resurser som kompetens. Självklart kommer den regionalise- rade kunskapen att framförallt ligga på respektive län. Dock kräver den höga grad av decentralisering som det regionalpolitiska arbetet karaktäriseras av att man också på den centrala nivån har egen kompe- tens för att ur ett nationellt perspektiv analysera och skapa sig en upp- fattning om hur de olika länen kommer att utvecklas. En kunskap vilken också måste innehålla mer ””aktiva” inslag som möjliggör för den centrala nivån att ha en uppfattning om hur olika län bör utveck- las. För det andra krävs en ökad betoning på styrning och ledning av denna typ av definitionsarbete. Både en intern styrning som handlar om att vidmakthålla ett strategiskt fokus inom organisationen, och en extern styrning som handlar om att på olika sätt övertyga andra om riktigheten i de strategiska valen. I styrning och lednings-kompetensen vill vi i tillägg till den klassiska förvaltningsstymingen, metod- och kunskapsutveckling saint uppföljning och utvärdering lägga kompetens kring att förhandla, förankra och troliggöra organens analyser och argumentation.

6.5 Utveckla kommunikationen med de nya aktörerna

I enlighet med det ovan sagda uppfattar vi det som fundamentalt att finna kommunikationskanaler för en dialog med framförallt de som vi i rapporten har karaktärisera som de ””nya”” regionalpolitiska aktörerna. Dessa kan delas upp i två kategorier. För det första har vi de ””nya”” aktörerna inom ””det auktoriserande beslutssystemet”, dvs. de som direkt kan relateras till den ””stora”” regionalpolitiken. Detta innebär dels att utveckla samarbetsformer för en kontinuerlig dialog mellan olika departement, dels att utveckla kommunikationen mellan olika sektorsorgan både på central och subnationella nivåer.

En möjlighet för att ge sådana kanaler ett existensberättigande kunde vara att etablera en fastare struktur och mer definierade former för en sådan dialog. En möjlighet kunde t.ex. vara att utveckla arbets- formema kring det nu pågående länsstrategiarbetet. Centralt blir då att strategiarbetet får betydelse dels vad det gäller hur den centrala nivåns fördelar de ekonomiska ramarna för regional utveckling. Detta skulle bl a innebära att en del av de medel som idag fördelas sektorsvis istället fördelades via länsstrategiema. Dels att man genom arbetet utvecklar en samsyn mellan den centrala och den regionala nivån kring olika typer av åtgärder som vidtas.

För det andra handlar det om att utveckla kommunikationen med dem vilka vi skulle kunna betrakta som de ””verkligt” nya aktörerna. Här talar vi t.ex. om det utökande engagemanget som vi kan förvänta oss från näringslivets olika organisationer, från organisationer som är uttryck för det som kallas för regional och lokal mobilisering, men också från de aktörerna som vi kan relatera till den avreglering av olika infrastrukturslag, vilka enligt vårt synsätt kommer att ha en oer- hört stark position för att påverka de regionala tillväxtförutsättningama runt om i landet. Viktigt att beakta när man utvecklar framförallt kommunikationskanaler med den senare typen av aktörer är att förstå det vi tidigare konstaterat om nätverksstrukturema och de tillfälliga koalitionema, vilka ”lever” för en fråga kräver en annan typ av kommunikationsprinciper än de mer fasta förbindelser vilka man etabl- erar med andra departement och sektorsorgan.

6.6 Avslutning

Vi har i framställningen i detta kapitel medvetet valt att inte presentera några givna lösningar, vi har heller inte sett det som fundamentalt viktigt att presentera ett resonemang kring att mer pengar behövs till regionalpolitiska åtgärder och andra investeringar.

Vi har stor förståelse för de problem och restriktioner som de vilka arbetar med regionalpolitiska insater möter, de fyra dilemman vi pre- senterade inledningsvis i kapitlet belyser några av dessa. Dock är det vår uppfattning att de mest fundamentala problemen inte längre kan eller bör lösas med hjälp av mer pengar eller med kortsiktiga lösning- ar. Istället krävs inom den svenska regionalpolitiken ett nytt sätt att förhålla sig till problemområdet. Ett förhållningssätt som tankemässigt bl.a. baseras på bättre lär- och återkopplingsmekanismer och ett arbets- sätt där planerings- och beslutsprocessema får en ökad tyngd och en annorlunda utformning.

I enlighet med denna uppfattning har vi bl.a. skisserat ett förhåll- ningssätt som snarare kännetecknas av att man sträver efter att optime- ra processen, än de enskilda insatserna. Detta kommer i förlängningen att innebära att de styrstrukturer som idag finns etablerade för att ut- veckla underlag och fatta beslut inom detta politikområde måste ges en annan utformning, vi har bl.a. varit inne på den tyngdpunktsförskjut- ning som vi anser bör ske från en klassisk förvaltningsstyming till allt mer av återkopplings- och lärmekanismer. Vi har också markerat att vi ser det som väsentligt att kompetensen kring att arbeta med långsiktiga frågor liksom att utöva indirekt inflytande förstärks.

Kraven på att utveckla en regional kunskap såväl på den regionala som den centrala nivån blir i det förhållningssätt som vi här skisserar centralt. Det aspektseende, de förhandlingar och de överenskommelser som sedermera blir resultatet måste med nödvändighet vila på ett så gediget beslutsunderlag som möjligt. Planeramas roll blir i detta sam- manhang att presentera ett underlag som många gånger mer förvirrar, än klargör och förenklar för beslutsfattarna att fatta beslut. Detta kom— mer i förlängningen att ställa ytterligt stora krav på väl fungerande beslutsfattare vilka kan ta till sig och värdera ett väl så komplext mate- rial.

Centralt i den struktur för regionalt utvecklingsarbete som definie- ras är att kommunikationskanaler till de ””nya”” och de aktörer vilka är delar av den ””stora” regionalpolitiken förbättras.

Detta kräver som vi ser det framförallt en förändrad roll för de aktörer på den centrala nivån vars arbete kan relateras till regionalt utvecklingsarbete. Vår uppfattning är, vilket också har framkommit vid

ett flertal tillfällen i rapporten, att den regionala nivås agerande inom regionalpolitiken många gånger är att betrakta som ”fullt godkänd” utifrån givna förutsättningar. Det är på den centrala nivån som de största förändringarna först måste ske om ett mer tidsenligt förhåll- ningssätt till regionalpolitiken skall kunna komma till stånd.

Med inriktningen på det förhållningssätt som vi här presenterat har vi också sagt att vi inte anser att det är underskottet på demokrati som är det mest fundamentala problem som regionalpolitiken idag har att brottas med. Vår uppfattning är att även om fler politiker involverades, om besluten i ökad utsträckning lades på regional eller lokal nivå så skulle de dilemman vi uppmärksammat ändock kvarstå.

Vi har i flera av de resonemang som förts i rapporten efterlyst mer av politiskt ansvarstagande från den centrala nivån. Dock menar vi att de system som idag finns uppbyggda för den mer politiska hanteringen av regionalpolitiken inte kan hantera en framtida regionalpolitik som kommer att kännetecknas av; svårare beslut, fler aktörer som vill på- verka, en utspädning av makt- och inflytandeaspektema och framförallt ett politikområde där ambitionen är att lägga regionala aspekter på ett stort antal sakområden, snarare än att formulera och genomföra en liten regionalpolitk.

Högskolornas regionala betydelse

Bo Wictorin

InnehaH 1 Bakgrund ...................................... 427 2 Motiv till etablering av regionala högskolor .............. 429 3 Regionala effekter av en högskoleetablering .............. 431 3.1 Sysselsättningseffekter till följd av högskolornas verksamhet ......................... 432 3.2 Effekter på rekrytering till högre utbildning och arbetsmarknademas försörjning av högskoleutbildade ..... 435 3.2.1 Lokaliseringens betydelse för högskolans rekrytering ..... 435 3.2.2 Lokaliseringens betydelse för lokal och regional kunskapsförsörjning ............................. 440 3.3 Andra former av påverkan på omgivningens kunskapsnivå, näringslivssamarbete m.m ............... 465 3.3.1 Framförallt företag inom elektronik och data föredrar att etablera sig nära högskolorna ............. 466 3.3.2 Avknoppningar från högskolan har liten direkt betydelse för sysselsättningen ...................... 466 3.3.3 Högskolan är en faktor för kultur och boendemiljön ...... 467 4 Nationell eller regional utbildningsmarknad? .............. 469 Referenser ........................................... 471 Appendix ........................................... 473 A. Umeåstudien .................................. 473 B. Boråsstudien .................................. 475

1 Bakgrund

Syftet med denna rapport är att ge en översikt över kunskapsläget och att sammanfatta de viktigaste slutsatserna med avseende på hög- skolornas lokalisering och dess konsekvenser för tillväxt och syssel- sättning regionalt.

Det finns förhållandevis få studier som belyser högskolans betydelse för den regionala utvecklingen i Sverige och som försöker uppskatta konsekvenser för sysselsättning, näringsliv och tillväxt. Ett antal studier, svenska och internationella, framgår av bifogad referenslista.”

I flera av de studier som refereras lyfts framförallt sambandet mellan högskolans lokalisering och enskilda kommuners (lokala arbetsmarkna- ders) möjligheter att rekrytera välutbildad arbetskraft fram. REKO- STAT-utredningen har därför valt att särskilt behandla denna aspekt. För det syftet och på uppdrag av REKO—STAT-utredningen har Centrum för regionalvetenskap (CERUM) vid Umeå Universitet bearbetat och analyserat relevant statistik.

' Den hittills mest omfattande svenska studien är Samhällse/fekter av Umeå universitet av Holm & Wiberg (red.), 1995, CERUM. Många referenser i denna rapport hänför sig därför till denna studie.

2 Motiv till etablering av regionala högskolor

Motiven till varför en ny högskola har etablerats har förändrats över tiden. När t.ex. universiteten i Linköping eller Umeå etablerades var motiven och förväntningarna i viss mån andra än vad som framförs i dagens diskussioner om t.ex. en etablering av ett nytt universitet i Malmö. När de första nya högskolorna grundades, som t.ex. Umeå eller Linköping, betonades framförallt de positiva effekterna av en ökad tillgänglighet till högre utbildning. Det fanns en ””begåvningsreserv” som därmed bättre skulle kunna tas till vara. Om man på detta sätt kunde öka den generella utbildningsnivån tjänade hela landet på det och inte bara regionen. Det fanns med andra ord ett klart nationellt intresse med i bilden. Ett annat viktigt motiv var möjligheterna att ge en fullgod samhällsservice. När det gäller Umeåetableringen var ökade möjligheter att försörja norra Sverige med läkare, tandläkare och lärare viktiga skäl. Det fanns också en allmän syn som innebar att Norrland var eftersatt och behövde en ”kulturhärd” som kunde lyfta landsdelen. De senare motiven hade med andra ord en tydligare regional prägel med syftet att i första hand förbättra tillgängligheten till samhällsservice i regionen.

I dagens debatt betonas mer andra fördelar med att lokalisera en högskola till en viss ort eller region. Tillgänglighetsaspekten har tonats ned, även om den fortfarande kan vara viktig. I stället betonas kompe- tensförsörjningsaspekter för regionens näringsliv. En ökad tonvikt har också lagts vid forskningens betydelse, kunskapsspridning till närings- livet (i första hand mindre företag), som allmän regional utvecklings- resurs (problemlösare) eller de positiva effekterna på kulturklimatet.

3

Regionala effekter av en högskoleetablering

Effekterna av en högskoleetablering kan betraktas i en mängd dimen- sioner och många effekter kan egentligen bara studeras över en lång tidsperiod. I de studier som hittills gjorts av högskolornas regionala effekter behandlas någon eller några av följande effektdimensioner:

I.

II.

III.

IV.

VI.

Direkta och indirekta ekonomiska och sysselsättningsmässiga effekter till följd av den verksamhet som bedrivs.

Effekter vad avser rekrytering till högre utbildning och försörj- ning av välutbildad arbetskraft.

Andra former av påverkan på omgivningens kompetensnivå, t.ex. när högskolan har utvecklingssamarbete med näringslivet, bedriver för omgivningen relevant forskning, verkar som ”importör” av kunskap till regionen och kunskapsspridare, etc.

”Magneteffekten” (i vilken mån högskolan påverkar etableringar av andra verksamheter).

”Avknoppningar” från högskolan, högskoleanställda som startar eget företag.

Påverkan på det allmänna sociokulturella klimatet.

Nedan görs en genomgång av respektive dimension. Syftet är att ge en koncentrerad sammanfattning av kunskapsläget.

3.1 Sysselsättningseffekter till följd av högskolornas verksamhet

Antalet anställda inom högskolesektom har fortsatt att öka under den senaste tioårsperioden trots att flertalet övriga statliga verksamheter har minskat sysselsättningen. Mellan åren 1985 och 1994 ökade högskolor- na antalet anställda från ca 38 000 till ca 41 0002, dvs. med 8 procent. Detta kan jämföras med sysselsättningsförändringen inom hela den statliga sektorn, där antalet anställda under motsvarande period minskade med 15 procent.

Tabell]. Anställda inom den statliga högskolesektom 1985 och 1994

(tusental). 1985 1994 Antal anställda 38,100 40,100 varav män 50 % 52 % varav kvinnor 50 % 48 %

Källa: Egna bearbetningar av SCB:s ÄRSYS-statistik

Av tabell 2 framgår sysselsättningsuppgifter för universiteten och de mindre och medelstora högskolorna, dvs. de högskolor som vi har begränsat oss till att studera. Dessa svarade tillsammans för 82 procent av sysselsättningen inom hela den statliga högskolesektom 1994. Mellanskillnaden utgörs av vissa forskningsinstitutoch specialhögskolor, som t.ex. Konsthögskolan eller Kungliga Musikhögskolan.

2 I denna rapport har vi använt en något mer begränsad definition på Hög- skolesektorn än vad SCB gör i andra sammanhang. Det är endast antalet anställda vid högskolorna som medräknats och sålunda har vi exkluderat anställda vid CSN, Verket för högskoleservice, Statens skolverk och ut- bildningsdepartementet. Däremot ingår Statens väg- och transportforskningsin- stitut. Används i stället den gängse SCB-definitionen uppgår antalet anställda till ca 50 000 (1985) respektive 49 000 (1994).

Tabell 2. Anställda vid universitet och mindre och medelstorahögskolor 1985 och 1994 (tusental? .

Förändring

1985 (andel %) 1994 (andel %) 1985-94 (%) Universitet 23,4 (78) 24,9 (74) +6 Högskolor 6,7 (22) 8,7 (26) +23 Summa 30,1 (100) 33,6 (100) +1l

Källa: Egna bearbetningar av SCB:s ÅRSYS-statistik

Ökningen av antalet anställda har framförallt skett vid de mindre högskolomai landet. Exkluderar vi fackhögskoloma (KTH och Högsko- lan i Luleå) från tabellen ovan blir skillnaden i förhållande till universi- teten ännu större. Sysselsättningen i denna grupp steg med 70 procent under perioden och dessa svarar idag för omkring hälften av sysselsätt- ningen inom gruppen högskolor. I absoluta tal motsvarar ökningen knappt 1 800 personer, vilket utgör hälften av den totala sysselsätt- ningsökningen inom högskolesektom.

Trots den kraftiga expansionen av de mindre högskolorna är emellertid deras andel av högskolesektoms totala resurser fortfarande liten. Universiteten är alltjämt helt dominerande och deras andel av det totala antalet anställda inom sektorn har endast minskat med några få procentenheter under perioden.

” I tabellen är endast universiteten, fackhögskolor (KTH, Högskolan i Luleå) och regionala högskolor inkluderade (16 st). Högskolan i Jönköping, CTH samt Handelshögskolan i Stockholm är inte inkluderade, eftersom dessa är stiftelser och de anställda inte räknas som statligt anställda i statistiken.

Tabell 3. Anställda inom högskolesektom 1985 och 1994 samt befolkningsan- delar 1994 (16—74 är) fördelade på F—regioner.

1985-94 Bef. 1985 (andel %) 1994 (andel %) (%) ande1%

Stockholm 6 647 (22) 7 063 (21) +6 21 Göteborg 4 628 (15) 4 484 (13) -3 9 Malmö 5 933 (20) 6 137 (18) +3 7 Reg. centra 12 437 (41) 15 287 (46) +23 39 Övnga 491 (2) 599 (2) +22 24 Totalt 30 136 (100) 33 570 (100) +11 100

Anm. OBS! att andelen för Stockholm och Göteborg påverkas av att de anställda vid Handelshögskolan i Stockholm samt CTH inte medräknas som statligt anställda.

Källa: Egna bearbetningar av SCB:s ARSYS-statistik

Den relativt snabba befolkningstillväxten i våra residensstäder och hög- skoleorter tillskrivs ofta högskolornas utbyggnad. Den direkta effekten av att antalet högskoleanställda har ökat har dock haft en marginell betydelse för arbetsmarknaden som helhet. Antalet högskoleanställda utgör endast omkring en halv procent av arbetskraften i riket, men däremot för enskilda lokala arbetsmarknader, som t.ex. Lund, Uppsala eller Umeå, är givetvis betydelsen väsentligt större.”

Över hälften av de högskoleanställda finns i de tre storstadsregioner- na, även om deras andel har minskat med några procentenheter under perioden. Återstoden av högskolornas resurser är i princip lokaliserade till andra regionala centra och endast mycket små resurser finns således i övriga delar av landet.

Iförhållande till befolkningen är andelen högskoleanställda i Stock- holmsområdet i stort sett proportionell, medan resurskoncentrationen i förhållande till befolkningen i Göteborgs- och Malmöregionen samt övriga regionala centra är väsentligt större. Den starkaste koncentratio- nen finns i Malmöregionen, där antalet högskoleanställda i förhållande till befolkningen är tre gånger så stort jämfört med Stockholmsområdet eller riket i genomsnitt (1,4 procent jämfört med 0,5 procent), och den

'” Andelen högskoleanställda i förhållande till befolkningen (16-74 år) är i Lund 9 procent och i Uppsala och Umeå omkring 4 procent.

dubbla jämfört med Göteborgsregionen (0,7 procent) eller andra regionala centra (0,6 procent).

Utöver de direkta sysselsättningseffekter som följer av högskolornas verksamhet, som redovisas ovan, har också högskolornas inköp och studenternas konsumtion effekter på arbetsmarknaden. Hur stora dessa är går dock inte att beräkna exakt. I Appendix l refereras två olika försök att uppskatta en högskolas totala sysselsättningseffekt för en region.5

Med ledning av dessa studier förefaller det rimligt att räkna upp antalet högskoleanställda med åtminstone en faktor 0,5 för att få den totala sysselsättningseffekten av en högskolas verksamhet i en region. Det skulle innebära att den totala sysselsättningseffekten i t.ex. hela Malmöregionen skulle motsvara omkring 3 procent av befolkningen (16- 74 år) eller knappt 20 procent i Lunds kommun.

3.2 Effekter på rekrytering till högre utbild- ning och arbetsmarknademas försörjning av högskoleutbildade

3.2.1 Lokaliseringens betydelse för högskolans rekrytering

Vi har begränsat oss till att huvudsakligen studera universiteten och de 20 mindre och medelstora högskolorna i Sverige. Dessa svarade 1994/95 för 93 procent av antalet högskolestuderande i riket.

Antalet studerande vid högskolorna har ökat kraftigt sedan mitten av 1980—talet. Framförallt är det vid de mindre och medelstora högskolorna som denna expansion har ägt rum. Antalet studerande vid högskolorna har fördubblats under perioden, vilket motsvarar en ökning från 51 800 studerande till 102 400. Expansionen vid universiteten har inte varit lika kraftig. Dessa har ökat studerandeantalet med 34 procent eller 37 300 studerande. Av den totala ökningen av antalet högskolestuderande på 87 900 svarade således de mindre och medelstora högskolorna för 58 procent.

5 Exemplen är hämtade från Holm & Wiberg (1995) samt Holmqvist et al (1995).

Tabell 4. Antal registrerade studerande vid universitet och högskolor 1985/86 och 1994/95 (tusental). Procentuellförändring under perioden.

Univ/Högskola 1985/86 1994/95 1985/86 — 1994/95 Proc. förändr. Lund 25,2 32,4 +28 Stockholms univ. 26,8 ' 29,7 +11 Göteborgs univ. 21,9 28,4 +29 Uppsala univ. 17,2 25,1 +46 Umeå univ. 8,4 16,8 +99 Linköping 9,1 13,5 +47 KTH 7,6 11,2 +47 Mitthögskolan 3,0 9,4 +209 CTH 6,7 8,1 +20 Karlstad 3 ,4 7,9 +131 Lärarhögsk. Sthlm 5,1 7,2 +41 Örebro 5,0 6,8 +37 Luleå 3,1 6,7 +115 Växjö 3,9 6,4 +64 Mälardalen 1,6 5,0 +203 Falun/Borlänge 1,2 4,3 +254 Gävle/Sandviken 1,6 4,2 +159 Jönköping 1,9 3,8 +101 Kalmar 1,3 3,7 +188 Kristianstad 1,4 3 ,4 +148 Halmstad 0,6 3,4 +444 Borås 2,1 3,4 +61 Skövde 0,7 2,2 +219 Trollhättan/Uddevalla - 2,1 - Karlskrona/Ronneby - 1,8 — Handelshögsk. Sthlm 1,5 1,7 +14 Summa 160,4 248,3 +55 Samtliga högskolor 185,0 269,8 +46

Källa: SCB Statistiska meddelanden U 20 SM 9601

Den snabba expansionen av i synnerhet de mindre högskolorna har medfört att universitetens andel av antalet högskolestuderande har minskat från nästan 70 procent till knappt 60 procent under perioden.

Av tabell 5 framgår att flertalet högskolor har en hög rekryteringsan- del från det egna länet. Universitetet i Uppsala utgör här ett undantag, med en andel på endast 19 procent. Uppsala Universitet har traditionellt alltid haft en mycket geografiskt spridd rekrytering.

Tabell 5. Rekrytering efter hemlån 1994/95 (andel iprocent av totalrekry-

tering). Univ./Högskola 1994/95 Univ./Högskola 1994/95 % % Lund 49 Växjö 30 Stockholms univ. 67 Mälardalen 65 Göteborgs univ. 45 Falun/Borlänge 58 Uppsala univ. 19 Gävle/Sandviken 52 Umeå univ. 36 Jönköping 58 Linköping 40 Kalmar 48 KTH 56 Kristianstad 51 Mitthögskolan 36 Halmstad 44 CTH 43 Borås 45 Karlstad 52 Skövde 47 Lärarhögsk. Sthlm 64 Trollhättan/Uddevalla 82 Örebro 42 Karlskrona/Ronneby 49 Luleå 53 Handelshögsk. Sthlm 52

Källa: SCB Statistiska meddelanden U 20 SM 9601

Rekryteringen vid Universitetet och högskolorna i Stockholm är i huvudsak regionalt fokuserad. Detta är i viss mån naturligt, med hänsyn till det stora befolkningsunderlag och det breda utbildningsutbud som finns där. Högskolorna i Trollhättan/Uddevalla, Mälardalen6 och Jönköping hade också höga rekryteringsandelar från det egna länet 1994/95.

Förutom Universitetet i Uppsala har Högskolan i Växjö, Mitthögsko- lan och Umeå Universitet förhållandevis låga rekryteringsandelar från

6 Med län avses här Södermanlands och Västmanlands län.

det egna länet. Den allt mer geografiskt spridda högskoleutbildningen borde ha medverkat till en geografisk utjämning och att skillnader mellan olika kommuner minskar när det gäller hur stor andel av befolkningen som söker sig till högskolan. Ännu finns det dock anmärkningsvärda skillnader mellan olika kommuner när det gäller ungdomarnas benägenhet att påbörja högskolestudier.

Figur ]. Högskolenybörjare 1994/95 efter rekryteringskommun, andelar av befolkningen 18—64 år (promille).

d _- A & CI " 8 +———+.r* 1

.. N ..

Promille av befolknlngen 18-64 år & O O 3 | + 1 1

N 1

0 |—

Samtliga kommuner rangordnade

Källa: SCB Statistiska meddelanden U 20 SM 9601, egna bearbetningar

Figur 1 visar spännvidden mellan olika kommuner när det gäller hur stor andel av befolkningen som rekryteras till högskoleutbildning. Andelen högskolenybörjare av befolkningen (18—64 år) var 11,8 promille i genomsnitt för riket 1994/95. Rekryteringsandelen varierade mellan 3,7 (Älvdalen) och 18,2 promille (Umeå).

Trots att flertalet universitets- och högskoleorter finns med bland de kommuner som har en hög rekryteringsandel är det emellertid svårt att urskilja något tydligt geografiskt mönster. Bland kommuner med en hög rekryteringsandel återfinns också Sorsele, Malå och Vellinge samtidigt som exempelvis flera kommuner i Stockholmsregionen har en rekryte- ringsandel under riksgenomsnittet. Det finns med andra ord inget omedelbart samband mellan geografisk närhet till en högskola och hur stor andel av befolkningen i en kommun som söker sig vidare till högre studier.

Denna bild bekräftas också av de forskningsrapporter som studerat sambandet mellan en högskolas lokalisering och dess påverkan på

rekryteringen till högskoleutbildning.7 Med andra ord har det ursprungli- ga motivet för att etablera högskolor på fler orter, dvs. att öka den nationella rekryteringen till högskoleutbildningen, en lägre giltighet idag. Det innebär att om ytterligare en ny högskola skulle etableras eller läggas ned, så skulle påverkan på rekryteringen som helhet bli relativt liten i alla fall på kort sikt. Sannolikt är andra saker viktigare, som t.ex. social tillhörighet, attityder, efterfrågan på den lokala arbetsmarknaden, om gymnasieskolan i kommunen särskilt stimulerat ungdomar att fortsätta med högre studier, etc. Det är dock viktigt att konstatera att denna slutsats i första hand gäller ungdomar som avslutat gymnasiet och som kan förväntas fortsätta med den reguljära programutbildningen. När det gäller t.ex. vuxnas och redan yrkesverksammas möjligheter att delta i fort- och vidareutbildningen har den geografiska tillgängligheten givetvis en större betydelse.

En viktig slutsats som de hittills genomförda studierna drar är att närhet till en högskola i mindre grad påverkar ungdomars benägenhet att söka sig till en högskoleutbildning. Däremot väljer många ungdomar den högskola som ligger närmast och styrs därmed till stor del av det utbud som finns just där.

3.2.2 Lokaliseringens betydelse för lokal och regional kunskapsförsörjning

I takt med att den högre utbildningen allt mer kommit att betraktas som en motor för tillväxt och sysselsättning har också intresset i många kommuner ökat när det gäller att kunna erbjuda högskoleutbildning i den egna kommunen. Fler ungdomar förväntas härigenom bli kvar i kommunen och för näringslivet i många branscher är möjligheterna att rekrytera välutbildade ungdomar en allt viktigare lokaliseringsfaktor.

Många stannar kvar på studieorten

I tabell 6 bekräftas i hög grad bilden av att närhet till högskoleutbild- ning är av central betydelse för möjligheterna att rekrytera ung och välutbildad arbetskraft till en kommun.

7 Se t.ex. Holm & Wiberg (1995).

Tabell 6. Examineradefrån respektive högskola 1983/84 respektive 1991/92 fördelade på hemkommun och hemlån i november 1985 respektive november 1992. Procent.

Examinerade 1983/84 Högskola Andel kvar 1985 på högskoleorten

Umeå 30 Luleå 25 Östersund 24 Sundsvall/Härnösand 27 Uppsala 35 Gävle/Sandviken 40 Falun/Borlänge 36 Mälardalen 47 Örebro 24 Sthlms Univ. 54 KTH 50 Lärarhögsk. Sthlm 33 Linköping 25 Jönköping 24 Gbgs Univ. 45 CTH 46 Karlstad 30 Skövde 50 Borås 17 Lund 22 Halmstad 40 Kalmar 19 Växjö 22 Kristianstad 33 Handelshögsk. Sthlm 63 Karlskrona/Ronneby - Trollhättan/Uddevalla -

Källa: Egna bearbetningar samt bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

i länet på högskoleorten i länet

38 58 32 42 37 52 59 68 38 89 76 76 45 43 58 60 54 50 30 62 62 38 36 61 88

1991/92 Andel kvar 1992

19 36 35 43 36 45 43 54 33 56 41 31 33 36 42 47 26 35 19 26 43 32 27 25 64 49 32

30 67 45 61 38 72 70 75 46 90 80 72 52 56 58 62 51 65 29 69 70 60 46 53 88 71 76

I en betydande utsträckning finns de som är färdiga med sin hög- skoleexamen kvar på högskoleorten terminema efter avslutade studier. Denna tendens tycks också förstärkas mellan de två jämförelseåren.8 En möjlig förklaring till detta skulle kunna vara att svårigheterna att hitta ett arbete direkt efter examen medför att man därför dröjer sig kvar i den kommun där man studerat. Enligt statistiken är dock den andel som inte redovisas som sysselsatt liten och har endast ökat från 1 procent till 5 procent av antalet nyutexaminerade under perioden?

En viktig förklaring är därför att högskoleortemas arbetsmarknader utvecklas relativt sett mer gynnsamt för högskoleutbildade. Inte minst beroende på att framförallt de mindre högskoleortema vuxit kraftigt under senare år, bidrar här högskolan själv till ökad efterfrågan på högskoleutbildad arbetskraft. Högskoleortema är ju dessutom ofta regio- nala centra med en stor del av offentlig förvaltning och sjukvård där behovet av utbildad arbetskraft är stort.

Det finns emellertid betydande skillnader mellan olika högskoleorter. Universitetet och högskolorna i Stockholm intar en särställning, där 80- 90 procent av dem som avslutat sina studier finns kvar i länet ett par år senare. En bidragande orsak till detta är bl.a. den höga inomregionala rekrytering som högskolorna i Stockholm har, vilket innebär att många med högskoleexamen redan är etablerade på orten och därför föredrar att stanna kvar. Andra förklaringar är givetvis att arbetsmarknaden i Stockholm erbjuder större möjligheter för akademiker än på de flesta andra håll.

Något omedelbart samband mellan rekryteringens och avgångarnas geografiska mönster finns dock inte. Exempelvis motsvaras Högskolan i Skövdes rekryteringsandel i länet inte av en motsvarande hög andel som är kvar i länet.

I figur 2 är högskolorna indelade i fyra grupper beroende på regional rekryteringsandel och hur stor andel av de nyutexaminerade som är kvar på högskoleorten ett par år efter examen.

8 I viss män kan denna tendens vara en följd av att tiden från examen till mättidpunkten för hemkommun är kortare för dem som examinerades 1991/92 än för dem som tog sin examen 1983/84. 9 Enligt SCB:s enkätundersökning i februari 1994 av dem som var färdiga med sin examen 1991/92 var 5 procent öppet arbetslösa. Se SCB, Utbildnings- statistisk årsbok 1995.

Figur 2. Sambandet mellan rekryteringens och avgångarnas regionala fördelning.

Rekryteringsandel från det egna länet

HÖG LÅG

Handelshögskolan Sthlm HÖG KTH Lärarhögskolan Sthlm CTH Stockholms Univ. Mälardalen

Andel Halmstad Kristianstad Lund kvar Falun/Borlänge Luleå Göteborgs Univ. i Karlstad Gävle/Sandviken Skövde länet Linköping Kalmar Jönköping Sundsvall/Härnösand Östersund Växjö LÅG Uppsala Umeå Borås Örebro

De orter som har en förhållandevis låg andel kvar i länet är i flera fall orter med en unik utbildning, men med en geografisk spridd efterfrågan, som t.ex. när det gäller Bibliotekshögskolan i Borås eller turistlinjen i Östersund. Uppsala har traditionellt en hög geografisk spridning såväl när det gäller rekrytering som när det gäller dem som avslutat sina högskolestudier.

Ojfentliga förvaltningen dominerar fortfarande som arbetsgivare

Fortfarande intar den offentliga förvaltningen en helt dominerande ställ- ning som arbetsgivare för högskoleutbildade, men minskar i relativ betydelse till förmån för framförallt industri, bank och försäkring, fastig- het och uppdragsverksamhet. Även varuhandel, hotell och restaurang har ökat sin andel.

Tabell 7. Examinerade 1983/84 respektive 1991/92 fördelade på bransch i november 1985 respektive november 1992 (andelar i procent).

Bransch 1985 1992 Ej specificerade 1 5 Jordbruk, skogsbruk, fiske 0 0 Industri 9 11 El-, värme-, vattenförsörjning 1 1 Byggnadsverksamhet 1 2 Varuhus, hotell & rest. 4 7 Samfärdsel, post, tele 3 3 Bank & försäkr, fastighet, uppdragsverks. 9 l 1 Offentlig förv. 73 59

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

Allt fler från de mindre högskolorna söker sig till näringslivet

Det är i synnerhet de som tagit examen vid de mindre högskolorna som i ökad utsträckning anställts i näringslivet. De enda högskolor där den offentliga sektorns andel har ökat finns i Stockholm (Lärarhögskolan, KTH och Handelshögskolan) och Göteborg (CTH). Det är anmärknings- värt, eftersom dessa högskolor, bortsett från Lärarhögskolan, med tyngdpunkt i tekniska ämnen och ekonomi, bedriver en utbildningsverk- samhet som till stor del är näringslivsorienterad.

Den offentliga sektorns ökade andel liksom industrins minskade andel av avgångama från vid högskolorna i Stockholm och Göteborg speglar sannolikt också den utflyttning av industriell verksamhet som skett från storstäderna under det senaste decenniet. Omvänt tycks det alltså som att industrins möjligheter att rekrytera högskoleutbildad

arbetskraft har underlättats av de mindre högskolornas expansion.

Trots att avgångama från CTH, KTH och Handelshögskolan i Stock- holm till offentlig förvaltning har ökat hör de alltjämt till gruppen högskolor med en klar näringslivsprofil, vilket framgår av tabell 8. Tillsammans med de nya högskolorna i Karlskrona/Ronneby och Trollhättan/Uddevalla är andelen som rekryteras till offentlig förvaltning endast mellan 1/4 och 1/3.

Tabell 8. Andel av totalt antal sysselsatta med högskoleexamen från 1991/92 som sysselsattes i offentligförvaltning 1992. Procent.

Högskola 1992 Högskola 1992 Lärarhögskolan Sthlm 97 Uppsala 56 Kristianstad 82 Östersund 56 Umeå 78 Luleå 55 Gbgs Universitet 73 Kalmar 54 Jönköping 71 Sthlms Universitet 53 Örebro 70 Falun/Borlänge 52 Lund 70 Mälardalen 49 Halmstad 65 Skövde 43 Sundsvall/Härnösand 65 KTH 33 Gävle/Sandviken 63 CTH 27 Linköping 62 Handelshögskolan Sthlm 26 Karlstad 61 Karlskrona/Ronneby 23 Växjö 59 Trollhättan/Uddevalla 23 Borås 58

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

För universiteten i Umeå, Göteborg och Lund samt högskolorna i Kristianstad, Jönköping och Örebro dominerar den offentliga förvalt- ningen arbetsmarknaden helt. Andelen avgångar till offentlig förvaltning ligger här på mellan 70 och 80 procent.10 För övriga universitet och högskolor är avgångama till offentlig förvaltning mellan 50 och 65 pro- cent.

Framförallt de gamla universiteten har ju traditionellt haft en klar uppgift att förse den offentliga förvaltningen med utbildad arbetskraft.

10 Lärarhögskolans höga andel avgångar till offentlig förvaltning är naturlig med tanke på den mycket klara inriktningen på det kommunala skolväsendet.

Uppsalas och Stockholms universitets jämförelsevis låga andel avgångar till offentlig förvaltning är här anmärkningsvärd. Skillnader mellan Uppsala och Stockholm respektive Umeå, Göteborg och Lund skulle i viss mån kunna förklaras med skillnader i ämnesinriktning, men sannolikt ger den privata arbetsmarknaden i Stockholmsområdet större möjligheter för nyutexaminerade att få arbete i näringslivet.

För akademiker är högskoleorter de attraktivaste arbetsmarknadema

En central fråga är om det finns något påtagligt mönster som gäller de kommuner som har hög attraktionskraft, dvs. är det något som syn- barligen förenar dessa kommuner?

I redovisningen nedan framgår vilka kommuner som attraherar en stor andel nyutexaminerade och vilka kommuner som i princip inte alls attraherar dessa. En jämförelse görs också för att se om mönstret kan vara olika beroende på bransch.

Tabell 9. Avgångar 1991/92 fördelade på F—regioner, antal/I 000 invånare

(16—74 år). Region Industri Varu- Bank och Offentlig Totalt handel försäkr. förvaltning fastigh. Stockholm 0,5 0,4 0,8 2,1 4,1 Göteborg 0,6 0,3 0,6 2,4 4,2 Malmö 0,4 0,3 0,4 3,0 4,3 Regionala centra 0,4 0,2 0,3 2,2 3,3 Ytstora inlands- kommuner 0,2 0,3 0,3 2,1 3,3 Mindre arbetsmark- nader med varierat näringsliv 0,3 0,1 0,1 1,7 3,1 Arbetsmarknader med storskalig ind. 0,6 0,1 0,1 1,6 2,4 Arbetsmarknader med småskalig ind. 0,3 0,1 0,1 1,6 2,2 Landsbygdsarbets- marknader 0,1 0,1 0,1 1,2 1,6 Mindre bruks- orter 0,4 0,0 0,1 1,5 2,8

Källa: Egna bearbetningar samt bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

Figur 3. Attraktivitet, antal kommuner per antal nyutexaminerade/I 000 invånare. ., MW fm . 1ä Åmm fördefinlm

Antal kommuner Antal kommuner

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

Andelen nyutexaminerade per 1 000 invånare är något jämnare spridd mellan kommunerna 1992 jämfört med 1985.11 Detta talar för att expansionen av de regionala högskolorna har bidragit till minskade skillnader mellan kommunerna när det gäller möjligheterna att rekrytera välutbildad arbetskraft. Några bestämda slutsatser, om detta är en trendmässig utveckling eller ej, går emellertid inte att dra endast grundade på en jämförelse mellan dessa två år. Det är emellertid fortfarande en avsevärd skillnad mellan de mest respektive de minst attraktiva kommunerna.

Tabell 10. Kommuner som attraherar/lest antal nyutexaminerade per 1 000

invånare (16—74 år).

Störst attraktionskraft (Plac. November 1985 November 1992 1985) Lund 9,4 Lund 9,0 (1) Stockholm 7,9 Solna 7,7 (4) Mölndal 7,7 Umeå 6,5 (5) Solna 7,3 Stockholm 6,4 (2) Umeå 7,0 Mölndal 6,4 (3) Uppsala 6,6 Luleå 5,6 (44) Göteborg 6,3 Göteborg 5,3 (7) Sundbyberg 5 ,4 Uppsala 5,1 (6) Nynäshamn 5,1 Kalmar 5,0 (54) Linköping 5,1 Perstorp 4,9 (99)

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

Högskoleortema har alltjämt en mycket hög attraktionskraft som arbetsmarknad för dem med högskoleutbildning. En bidragande orsak är att studenterna under sin studietid hinner rota sig på högskoleortema. Framförallt har de mindre regionala universiteten och högskolorna vuxit kraftigt, vilket medfört ökade behov av nyutexaminerad arbetskraft för att klara både undervisning och forskning.

Även Luleå, Kalmar och Perstorp har ökat sin attraktionskraft. Luleås och Kalmars ökade attraktivitet kan delvis förklaras med de

” Båda åren uppvisar dock ett medelvärde på 2,4 nyutexaminerade sysselsatta per 1 000 invånare.

kraftigt expanderande högskolorna i dessa kommuner. Förklaringen till Perstorps attraktionskraft är dock en annan. I Perstorp har sysselsättningen inom tillverkningssektom ökat kraftigt. Detta visar att även mindre kommuner, relativt långt från de större metropolema, kan utveckla förmågan att attrahera utbildad arbetskraft.

Tabell 1]. Kommuner som attraherar minst antal nyutexaminerade per I 000 invånare (16—74 år).

Svagast attraktionskraft (Plac. November 1985 November 1992 1985) Ockelbo 0,4 Ljusdal 0,4 (43) Storfors 0,5 Ljusnarsberg 0,4 (154) Munkfors 0,6 Hjo 0,5 (32) Orsa 0,6 Bjurholm 0,5 (193) Osby 0,6 Överkalix 0,6 (42) Uppvidinge 0,7 Gullspång 0,7 (10) Norsjö 0,8 Mellerud 0,7 (48) Högsby 0,8 Essunga 0,7 (136) Årjäng 0,9 Salem 0,7 (181) Gullspång 0.9 Färgelanda 0,8 (206)

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

)

Svagast attraktionskraft har ofta mindre kommuner som ligger i ”svaga, regioner och som ofta saknar någon stor industri. Det är dock svårt att sortera ut ett antal kommuner som har en speciellt svag attraktionskraft då befolkningsunderlaget ofta är så lågt att en eller ett par personer kan utgöra skillnaden mellan en bottenplacering eller en placering någon- stans i mitten bland kommunerna. För att göra bilden något mer mångfacetterad skall vi se vilka kommuner som ligger i topp inom olika sektorer.12

” I jämförelsen är kommuner med en rekrytering av mindre än fem nyutexami- nerade inom en specifik sektor ej inkluderade. Branschema Jord & Skogsbruk (SNI l), Brytning av mineraler (SNI 2), El-, värme & vattenförsörjning (SNI 4), Byggnadsverksamhet (SNI 5) och Samfärdsel, post- & telekommunikation (SNI 7) behandlas inte då antalet rekryterade är litet vilket kan ge ett miss- visande resultat (effekten överskattas).

Tabell 12. Kommuner med högst antal nyutexaminerade i tillverknings- sektorn (SNI 3) per 1 000 invånare (16—74 år).

Avgångsår 1983/84 Avgångsår 1991/92 November 1985 November 1992 Trollhättan 1,7 Perstorp 3 ,2 Mölndal 1,7 Mölndal 2,4 Stenungsund 1,5 Södertälje 1,6 Västerås 1,4 Trollhättan 1,4 Finspång 1,4 Bromölla 1,1 Järfälla 1,3 Olofström 1,1 Perstorp 1,1 Järfälla 1,1

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

De kommuner som toppar rekryteringen av nyutexaminerade präglas av högteknologisk och kunskapsintensiv industriproduktion. Noteras bör också att ett företag som tillfälligt expanderar i en mindre kommun genererar ett högt värde i tabellen, vilket resulterar i att kommunernas _ inbördes placering kan variera kraftigt beroende på i vilken fas (konsoli- derings- eller expansionsfas), som de större företagen i kommunen

befinner sig.

Tabell 13. Kommuner med högst antal nyutexaminerade i sektorn varu-

handel, restaurang och hotell (SNI 6) per 1 000 invånare (16—74 år).

Avgångsår 1983/84 Avgångsår 1991/92 November 1985 November 1992 Älmhult 1,3 Solna 1,2 Sundbyberg 1,1 Älmhult 1,2 Solna 0,8 Växjö 0,7 Stockholm 0,5 Strömstad 0,6 Täby 0,4 Sundbyberg 0,6 Sollentuna 0,4 Malung 0,6 Nynäshamn 0,4 Kalmar 0,6

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

Ett mönster som framträder är att i folktäta områden, med stora kundun- derlag och därigenom också stora varuhus, hotell och restauranger, finns det behov av mer högutbildad arbetskraft. Under perioden har en

förskjutning skett från Stockholmsområdet mot mindre kommuner i syd- och mellansverige. En möjlig förklaring till förskjutningen är att kommuner och regioner i större utsträckning än tidigare profilerar/enga- gerar sig inom besöksnäringen och att detta skulle ge en förskjutning mot mindre kommuner som bland annat Strömstad, Malung, Kalmar och Växjö.

Tabell 14. Kommuner med högst antal nyutexaminerade i bank- ochförsäk- ringssektorn (SNI 8) per 1 000 invånare (16—74 år).

Avgångsår 1983/84 Avgångsår 1991/92 November 1985 November 1992 Stockholm 1,6 Stockholm 1,6 Solna 0,8 Solna 1,5 Göteborg 0,7 Göteborg 1,0 Lidingö 0,7 Västerås 0,9 Lund 0,6 Luleå 0,9 Malmö 0,6 Danderyd 0,9 Karlstad 0,5 Kiruna 0,8

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

Det är naturligt att storstadsregionema toppar tabellen när det gäller rekrytering till bank och försäkring, fastighets- och uppdragsverksamhet, vilket dels beror på den finansiella sektorns stora kundunderlag och dels att de större företagen inom denna sektor har sina huvudkontor i storstadsregionema. Det som emellertid är svårare att förklara är Kirunas och Luleås placering i november 1992.

Tabell 15. Kommuner med högst antal nyutexamnierade i ojfentlig sektor (SNI 9) per I 000 invånare (16—74 år).

Avgångsår 1983/84 Avgångsår 1991/92 November 1985 November 1992 Lund 6,9 Lund 6,7 Umeå 5,8 Umeå 4,9 Uppsala 5,3 Aneby 4,2 Mölndal 5,0 Eslöv 3,8 Solna 4,8 Solna 3,8 Stockholm 4,4 Sorsele 3,8 Botkyrka 4,4 Uppsala 3,7

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

Högskole- och universitetsorter är klart överrepresenterade när det gäller andelen nyutexaminerade som går till offentlig förvaltning. Detta kan bero på att tillgången på högutbildad arbetskraft är mycket god, vilket innebär att man enklare kan rekrytera högskoleutbildad arbetskraft även för lägre befattningar. En annan faktor som påverkar är naturligtvis kommunernas ökade behov av utbildade lärare i grund- och gym- nasieskolan. Troligtvis utgör denna kategori en stor del av rekryteringen av nyutexamnierade i de mindre kommunerna.

En större andel tekniker till offentlig förvaltning och fler vårdutbildade till näringslivet

Det mönster vi har kunnat konstatera för Stockholm och Göteborg, som innebär en ökad rekryteringsandel från framförallt de tekniska utbild- ningarna till offentlig förvaltning, gäller även om vi studerar den tek- niska utbildningssektom för hela landet. Den offentliga sektorns ökade rekryteringsandel under perioden har framförallt skett på bekostnad av industrins andel. lndustrisektom rekryterade drygt 40 procent av dem som var klara med sin examen från teknisk sektor 1983/84. Den andelen sjönk till 28 procent för dem som tog sin examen 1991/92. I stället ökade rekryteringsandelen av tekniker till offentlig förvaltning från 25 procent till 31 procent.

Det omvända förhållandet gäller vårdutbildningarna, där den offent- liga sektorns rekrytering minskat kraftigt, från 92 procent till 72 procent, och i stället sysselsätts allt fler inom denna kategori inom varuhandel, hotell & restaurang, vars andel har stigit från 5 procent till

24 procent under motsvarande period. En bidragande orsak till detta kan vara att examensavgångarna från den tekniska sektorn ökat med 85 procent mellan åren 1983/84 och 1991/92, medan antalet avgångar från högskolan som helhet varit i stort sett konstant. Det är också sannolikt att den kraftiga ökningen av de tekniskt utbildade konkurrerat ut andra grupper med lägre utbildning.

De skillnader vi kan konstatera mellan olika branschers efterfrågan, när det gäller rekrytering av högskoleutbildade med varierande utbild- ningsbakgrund, återspeglas även i en jämförelse mellan kommunerna. Det finns självklart avsevärda skillnader mellan olika kommuner när det gäller behov av högskoleutbildade från olika ämnesområden beroende på vilken näringsstruktur kommunen har. Skillnader mellan kommuner- na behöver med andra ord inte omedelbart tolkas som att kommunerna är över- eller underförsörjda med högskoleutbildad arbetskraft.

Tabell 16. Examinerade från högskolan 1983/84 respektive 1991/92 från respektive utbildningssektorfördelatper bransch 1985 respektive 1992 (andelar)”.

Sektor Teknik AES Vård Under- Övr. Totalt Totalt visn. (antal) Ej spec.

1985 0,82 1,25 1,43 0,35 1,30 0,81 183 1992 8,37 6,16 1,19 1,81 9,41 5,41 1 225 Jord- och skogsbruk 0,41 0,30 0,18 0,39 0,52 0,38 86 Gruv

1985 0,31 0,02 0,00 0,00 0,03 0,05 12 1992 0,25 0,05 0,00 0,00 0,10 0,09 20 Tillverkning

1985 40,73 10,57 1,43 1,17 9,77 10,08 2 290 1992 27,99 8,55 2,01 1,14 9,17 11,01 2 493 El-, värme-, vattenförsörjn.

1985 2,63 0,32 0,00 0,04 0,26 0,50 113 1992 2,15 0,39 0,00 0,07 0,34 0,72 164 Byggnadsverksamhet

1985 4,77 0,83 0,00 0,27 0,68 1,07 244 1992 4,45 0,87 0,00 0,40 0,91 1,62 366 Varuhandel, rest. och hotell

1985 4,86 7,82 4,75 1,25 3,74 3,79 861 1992 6,66 10,79 24,18 1,89 7,01 7,18 1 626 Samfärdsel, post och tele

1985 5,61 3,68 0,00 0,66 3,71 2,44 553 1992 5,41 4,91 0,27 0,61 4,23 3,39 767 Bank, försäkr, fastighet

1985 14,46 22,14 0,36 0,69 8,01 8,57 1 947 1992 12,65 22,88 0,09 1,01 10,61 11,03 2 496 Offentlig förvaltning

1985 25,40 53,06 91,85 95,19 71,96 72,30 16 419 1992 31,46 45,17 72.08 92,73 57,83 59,17 13 394 SAMTLIGA

(antal)

1985 3 189 5 270 1 116 10 062 733 2 338 22 708 1992 5 913 6 350 1 096 7 195 855 1 230 22 636

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

” Utbildningssektorn kultur/info redovisas inte eftersom denna sektor har relativt sett så få personer att resultatet kan bli missvisande. För vårdsektom är tabellen justerad så att de kommuner som har rekryterat mindre än fem personer från respektive avgång är borträknade.

Med hänsyn till dessa ”naturliga skillnader” borde vi kunna förvänta oss större skillnader mellan olika kommuner när det t.ex. gäller andelen nyutexaminerade tekniker per invånare, vilket till stor del påverkas av ortens näringsstruktur, än vad som borde vara fallet när det gäller nyutexaminerade från lärarutbildningama.

Figur 4. Avgångar 1991/92 per utbildningssektor per kommun, andelar av befolkningen (16—74 år), 1992.

N om 4

8

"_ o.ss'ls —Teknlk

'å' om . ...... AES

% oaser. . _ —Vard

w _Undervisnin % om i ___—9 "E i 2

3

> (5 E "0 = (

Samtliga kommuner rangordnade

Källa: Egna bearbetningar och bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

Av figur 4 framgår att det är betydande skillnader mellan olika kommu- ner vad avser rekrytering av högskoleutbildade från olika utbildnings- sektorer. De förhållandevis stora skillnaderna mellan olika kommuner när det gäller rekrytering av tekniker och samhällsvetare stämmer med den bild vi förväntade oss, liksom de relativt mindre skillnaderna för rekrytering av vårdutbildade. När det gäller undervisningssektom är emellertid skillnaden mellan olika kommuner mer anmärkningsvärd. Här borde behovet av nyrekrytering av nyutexaminerade lärare i högre grad vara proportionell i förhållande till befolkningen. Om detta är ett tecken på bestående skevheter vad gäller olika kommuners möjligheter'att rekrytera utbildade lärare är dock osäkert att säga med ledning av ett enstaka år.

Tabell 17. Kommuner vars arbetsgivare rekryterar flest nyutexaminerade

per I 000 invånare (16—74 år) från teknisk sektor.

Avgångna 1983/84 November 1985 Lund 2,4 Sundbyberg 1,9 Mölndal 1,7 Solna 1,6 Stenungsund 1,4 Stockholm 1,3 Linköping 1,3

Avgångna 1991/92

November 1992 Lund Perstorp Mölndal Solna Linköping Luleå Stockholm

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

3,5 2,5 2,4 2,4 2,3 2,3 1,9

Lund är den kommun där i särklass flest från teknisk sektor rekryteras i förhållande till folkmängden (16—74 år) vid båda mätpunkterna. Lund, Stockholm, Linköping, Luleå, Mölndal, Solna och Sundbyberg har alla närhet till en teknisk högskola, vilket sannolikt är den viktigaste förklaringen. På de flesta av dessa orter finns det även en expansiv företagskultur med stora enheter (alltså inte en småföretagarkultur) och närhet till både inhemsk- och exportmarknad.

Tekniksektom står även för en högre andel av den efterfrågade utbildade arbetskraften, vilket också är ett uttryck för en trendmässigt

ökad efterfrågan på tekniker generellt.

Tabell 18. Kommuner vars arbetsgivare rekryterar flest nyutexaminerade per ] 000 invånare (16—74 år) från AES—sektorn.

Avgångsår 1983/84 Avgångsår 1991/92 November 1985 November 1992 Stockholm 2,8 Stockholm 2,6 Lund 2,1 Solna 2 ,5 Solna 1,9 Lund 2,0 Östersund 1,8 Umeå 1,9 Göteborg 1,8 Östersund 1,8 Umeå 1,6 Sundbyberg 1,7 Säter 1,4 Göteborg 1,7

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

Tabell 18 visar ett tämligen tydligt mönster. Samtliga kommuner är regionala eller centrala centra med stor andel offentlig förvaltning samtidigt som de är naturliga etableringsorter för företagens huvud- och/eller regionkontor med stor andel administrativ personal. Undantaget är Säter 1985, med en rekrytering på 1,4 nyutexaminerade per 1 000 invånare, vilket kan vara resultatet av en tillfällig nyetablering, utlokalisering eller liknande, eller annan enstaka händelse. Eftersom datamaterialet utgörs av två tvärsnitt uppstår viss osäkerhet.

Tabell I 9. Kommuner vars arbetsgivare rekryterar flest nyutexamine- rade per 1 000 invånare (16—74 år) från Vårdsektorn.

Avgångsår 1983/84 Avgångsår 1991/92 November 1985 November 1992 Varberg 0,7 Lycksele 1,0 Kristianstad 0,6 Höör 0,9 Vänersborg 0,6 Lund 0,9 Mölndal 0,6 Torsby 0,8 Lycksele 0,6 Eksjö 0,6 Eksjö 0,6 Trollhättan 0,6 Lund 0,5 Mora 0,5

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

I tabell 19 är det svårare att finna något enhetligt mönster. Det förfaller dock vara en majoritet av mindre kommuner vilka fungerar som regionala och kommunala centra för sjukvård etc. Dessa kommuner rekryterar förhållandevis många personer i förhållande till kommunens folkmängd vilket är möjligt eftersom upptagningsområdet i dessa regionala centra omfattar ett flertal kommuner. Lund är i detta fall inget undantag. I förhållande till storkommunen Malmö är Lund ett mindre regionalt centrum åtminstone när det gäller vårdresurser.

Tabell 20. Kommuner vars arbetsgivare rekryterar flest nyutexamine- rade per I 000 invånare (16—74 år) från Undervisnings- sektorn.

Avgångsår 1983/84 Avgångsår 1991/92 November 1985 November 1992 Botkyrka 3,6 Aneby 3,8 Nynäshamn 3,1 Eslöv 3,4 Håbo 3 , l Uppvidinge 3 , 1 Kävlinge 3,1 Lessebo 2,9 Upplands-Bro 3,0 Vilhelmina 2,9 Umeå 3,0 Åstorp 2,5 Mölndal 3,0 Boxholm 2,5

Källa: Bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

Utifrån denna tabell kan ingen tydlig tendens eller trend upptäckas mer än att små kommuner är överrepresenterade. Man kunde ha väntat sig att orter med viss omfattande gymnasie- och/eller eftergymnasial ut- bildning skulle kunna utmärka sig tydligare i materialet, men detta kan inte beläggas utifrån dessa två tvärsnitt. Troligen spelar lärarpersonalens åldersstruktur — pensionsavgångarna — på olika orter en rätt stor roll för rekryteringsfrekvensen under enstaka år.

Ett viktigt syfte med expansionen av de mindre och medelstora högskolorna har varit att se till att alla delar av landet har goda möjligheter att rekrytera välutbildad arbetskraft. Av ovanstående framgår att en betydande andel av de högskoleutbildade bosätter sig och får arbete på högskoleortema. Detta förhållande är i sig inte särskilt märkligt eftersom dessa orter också hör till våra större städer. En obesvarad fråga är därför fortfarande om det mer geografiskt spridda utbildningssystem vi har idag har också har lett till en ökad utjämning vad gäller olika arbetsmarknaders möjligheter att rekrytera välutbildad arbetskraft.

Figur 5. Sambandet mellan utbildningsnivå och rekrytering av högskole- utbildade i kommunerna, 1992.

Rckrytering/ IOOOinv.

0 596 10% 15% 20% 25% 30%

Andel högskoleutbildade, %

Källa: Egna bearbetningar samt bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

Av figur 5 framgår att det inte finns något omedelbart samband mellan utbildningsnivå och hur omfattande rekryteringen av högskoleutbildade är. Vi finner kommuner med såväl hög utbildningsnivå i kombination med en hög respektive låg efterfrågan på nyutexaminerad arbetskraft liksom kommuner med en låg utbildningsnivå och hög respektive låg efterfrågan på nyutexaminerade. I det följande skall vi närmare studera kommuner ur samtliga dessa grupper. '

Tabell 2]. Kommuner med högst andel högskoleutbildad befolkning (16—74 år) i november 1985 samt kommuner med högst andel avgångna från högskola 1983/84 per 1 000 invånare.

November Andel högskutb. Avgångsår Antal avgångna Andel högsk.

1985 bef./1 000 inv. 1983/84 per 1 OOO/inv. Danderyd 230,3 Lund 9,4 Lidingö 190,7 Stockholm 7,9 Lund 174,7 Mölndal 7,7 Täby 160,2 Solna 7,3 Uppsala 135,6 Umeå 7,0 Nacka 128,5 Uppsala 6,6 Sollentuna 126,9 Göteborg 6,3 Stockholm 1 13 ,9 Sundbyberg 5,4 Ekerö 1 12,1 Nynäshamn 5,1 Vaxholm 1 10,6 Linköping 5,1

Källa: Bearbetning av CERUM av SCB:s statistik

utb. befolkn.

(17,47%) (11,39%) (8,70%) (9,71%) (10,28%) (13,56%) (8,69%) (6,42%) (5,53%) (9,26%)

Tabell 22. Kommuner med högst andel högskoleutbildad befolkning i november 1992 samt kommuner med högst andel av- gångna från högskola 1991/92 per 1 000 invånare.

November Andel högskutb. Avgångsår Antal avgångna Andel högsk.

1992 bef./1 000 inv. 1991/92 1 per 1 OOO/inv. Danderyd (1) 272,3 Lund (1) 9,0 Lidingö (2) 220,2 Solna (4) 7,7 Lund (3) 200,4 Umeå (5) 6,5 Täby (4) 184,0 Stockholm (2) 6,4 Uppsala (5) 152,2 Mölndal (3) 6,4 Nacka (6) 151,8 Luleå (43) 5,6 Sollentuna (7) 149,5 Göteborg (7) 5,3 Stockholm (8) 148,8 Uppsala (6) 5,1 Lomma (11) 143,8 Kalmar (53) 5,0 Vaxholm (10) 130,5 Perstorp (98) 4,9

utb. befolkn.

(20,04%) (12,81%) (12,27%) (14,88%) (10,86%)

(9,07%) (11,08%) (15,22%)

(8,17%) (4,91%)

Anm. Siffran inom parentes är den placering som kommunen placerade sig på vid första mättillfället (november 1985 respektive avgångsår 1983/84).

Källa: Bearbetning av CERUM av SCB:s statistik

Det är samma kommuner som placerar sig i topp när det gäller andel högskoleutbildad befolkning vid de två mättillfällena. Lomma kommun avviker från mönstret genom att ha ökat från 10,8 procent till 14,4 pro- cent. Detta är intressant, eftersom Lomma har en väldigt låg tillström- ning av avgångna 1983/84 (2,7 promille) och 1991/92 (2,1 promille). En trolig förklaring till detta är Lommas geografiska läge. Lomma ligger mitt emellan Malmö och Lund och kan således vara en kommun där högutbildad arbetskraft, dock ej nyutexaminerade, gärna bosätter sig. Det är även mycket möjligt att detta också är fallet i Danderyd, Lidingö, Nacka, Täby, Vaxholm och Ekerö, eftersom en studie av den hög- skoleutbildade befolkningens åldersstruktur i dessa områden troligtvis skulle visa på en relativt hög genomsnittsålder.

När det gäller tillströmningen av avgångna från högskolan ligger högskoleortema överlag högt.

Tabell 23. Kommuner med lägst andel högskoleutbildad befolkning i november 1985 samt kommuner med lägst andel avgångna från högskola 1983/84 per 1 000 invånare.

November Andel högskutb. Avgångsår Antal avgångna 1985 bef./l 000 inv. 1983/84 per 1 OOO/inv. Grums 22,6 Ockelbo 0,4 Eda 22,8 Storfors 0,5 Älvdalen 24,1 Munkfors 0,6 Bjuv 24,3 Orsa 0,6 Boxholm 25,2 Osby 0,6 Uppvidinge 26,2 Uppvidinge 0,7 Bengtsfors 26,7 Norsjö 0,8 Vara 27,8 Högsby 0,8 Norsjö 27,9 Årjäng 0,9 Gullspång 28,1 Gullspång 0,9

Källa: Bearbetning av CERUM av SCB:s statistik

Tabell 24. Kommuner med lägst andel högskoleutbildad befolkning i november 1992 samt kommuner med lägst andel avgångna från högskola 1991/92 per 1 000 invånare.

November Andel högskutb. Avgångna Antal avgångna 1992 bef./l 000 inv. 1991/92 per 1 OOO/inv. Eda (285) 28,9 Ljusdal (244) 0,4 Bjuv (283) 29,3 Ljusnarsberg (133) 0,4 Grums (286) 29,5 Hjo (255) 0,5 Älvdalen (284) 30,0 Bjurholm (194) 0,5 Hällefors (266) 30,3 Överkalix (245) 0,6 Markaryd (268) 30,3 Gullspång (277) 0,7 Åstorp (269) 30,7 Mellerud (239) 0,7 Boxholm (282) 31,1 Essunga (151) 0,7 Ockelbo (247) 31,1 Salem (106) 0,7 Gullspång (277) 31,2 Färgelanda (81) 0,8

Anm. Siffran inom parentes är den placering som kommunen placerade sig på vid första mättillfället (november 1985 respektive avgångsår 1983/84).

Källa: Bearbetning av CERUM av SCB:s statistik

De kommuner som återfinns i tabellerna 23 och 24 är små landsbygds- kommuner. Eftersom kommunerna har en låg folkmängd får enskilda rekryteringar mycket stor genomslagskraft. En rekrytering kan vara skillnaden mellan en bottenplacering och en placering kring den nedre kvartilen. Ur materialet kan man därför inte utläsa i vilken omfattning ökad andel högskoleutbildad befolkning leder till ökad efterfrågan av nyutexaminerade från högskolan.

Genomgången av sambandet mellan en kommuns utbildningsnivå och rekrytering av nyutexaminerad arbetskraft från högskolorna kan sammanfattas som i figur 6.

Figur 6. Sambandet mellan utbildningsnivå och rekrytering av nya högskoleutbildade i kommunerna.

Utbildningsnivå

LÅG HÖG R e Orter med större kunskaps— Universitetsorter k HÖG intensiva industriföretag r y t e r i LÅG Landsbygdskommuner med Attraktiva boendemiljöer n liten andel industri för högutbildade med god g ekonomi

För många regioner och kommuner har etableringen av en högskola varit ett viktigt led i att få till stånd en positiv sysselsättningsutveckling. Av figur 7 framgår att det inte, åtminstone inte under den studerade perioden, finns något tydligt omedelbart samband mellan den generella sysselsättningsutvecklingen i en kommun och förmågan att attrahera välutbildad arbetskraft.

Figur 7. Samband mellan sysselsättningsförändring 1985—92 och rekrytering/I 000 inv. (1992).

Rekrytering /1 000 inv

-60% -40%

Sysselsättningsförändring

Källa: Egna bearbetningar och bearbetningar av CERUM av SCB:s statistik

Figuren bör dock tolkas med en viss försiktighet. Andra halvan av 1980—talet karaktäriserades ju bl.a av en kraftigt överhettad ekonomi, hög inflationstakt, och en fortsatt offentlig expansion. Tillväxt och sysselsättningsmönster framgent kommer med största sannolikhet inte att följa ett likartat mönster.

3.3 Andra former av påverkan på omgiv- ningens kunskapsnivå, näringslivs— samarbete m.m.

Förutom att en högskola bedriver undervisning och därigenom bidrar till att öka en regions/landets kunskapsnivå finns det ju en mängd andra sätt att förmedla kunskap till regionen. Högskolan är ju ofta en viktig aktör i det regionala utvecklingsarbetet och fungerar ibland som en ”problem- lösare” åt såväl näringslivet som offentliga organisationer. Den forskning som bedrivs kan också vara mer eller mindre relevant för om- givningen i regionen liksom att forskningen i större eller mindre utsträckning kan svara mot regionens behov, Det är givetvis förenat med betydande svårigheter att beskriva hur dessa samband ser ut.

I ett antal fall kan man konstatera att det finns ett nära samband mellan t.ex. den forskning som bedrivs på en högskola och den verk- samhet som bedrivs i regionens näringsliv, som t.ex. när det gäller biomedicinsk forskning och läkemedelsindustrin. Vilken betydelse detta har för regionens näringsliv de facto är dock svårare att svara på.

I en nyligen genomförd teknikspridningsstudie i de fyra nordligaste länen studeras sambanden mellan näringslivets behov av kunskapssup- port samt det utbud som finns vid totalt 39 olika institutioner i regionen (Maier & Heydebreck, 1995). Analysema bygger på ett omfattande material och innehåller dels en enkätundersökning där totalt 370 företag deltagit, dels intervjuer med alla i studien ingående institutioner. I studien kan man bl.a. konstatera att:

* Högskolorna spelar, i jämförelse med andra institutioner, en mycket betydelsefull roll som samarbetspartner till näringslivet. (I jämförelse med liknande tidigare internationella studier är detta anmärknings- värt.)

* Högskolans inriktning är av stor betydelse med avseende på närings-

livssamarbete. (T.ex. har Högskolan i Luleå, med en stor andel teknisk tillämpad forskning, ett mycket mer omfattande näringslivs- samarbete än det väsentligt större Umeå Universitet, som har sin tyngdpunkt på natur- och samhällsvetenskap samt humaniora.)

* Geografisk närhet påverkar också omfattningen av samarbetet.

3.3.1 Framförallt företag inom elektronik och data föredrar att etablera sig nära högskolorna

Flera av högskoleortema i Sverige är också viktiga regionala centrum. Dessa orter har under senare år haft den mest gynnsamma befolknings- utvecklingen i landet. En stor del av expansionen kan tillskrivas högskolornas expanderande verksamhet, men även andra etableringar har i flera fall haft en stor betydelse. I ett antal fall kan dessa etableringar sägas ha ett direkt samband med verksamheten på högskolan, medan det i andra fall är svårare att säga.

I Umeåstudien konstateras dock att det är förhållandevis få närings- livsetableringar i Umeå som kan tillskrivas Universitetet.14 De etable- ringar som kommit till stånd är i första hand omlokaliseringar av offentliga forskningsinstitutioner på 1970—talet. Under 1980—talet var det framförallt högskolor med forskning och utbildning inom elektronik som drog till sig näringslivsetableringar (vilket är ett område som är förhållandevis begränsat i Umeå).

3.3.2 Avknoppningar från högskolan har liten direkt betydelse för sysselsättningen

Företag som hittills avknoppats från universitet och högskolor är i dagsläget ca 600. Många är enmansföretag och det direkta bidraget till den totala sysselsättningen är förhållandevis litet. Indirekt kan ju betydelsen vara väsentligt större och därför bör värdet av dessa företag ses i förhållande till hur de påverkat övrigt näringsliv.

Vilken inriktning högskolan har påverkar i hög grad förekomsten av avknoppningar. En tredjedel av alla avknoppningar är verksamheter som

” Uppsats av Nilsson, J. E, sid. 220-221 i Holm et al 1995

rör elektronik eller datorer. Det innebär också att de högskolor som har tyngdpunkten inom dessa områden, som t.ex. Chalmers eller Uppsala universitet, också har en stor andel av samtliga avknoppningar från högskolorna i Sverige.15

Tabell 25. Antal avknoppningar 1982—1991 från ett antal högskolor.

Högskola/Universitet Antal Göteborg 161 Uppsala 126 Lund 1 12 Stockholm 65 Linköping 50 Luleå 29 Umeå 19

Källa: Holm & Wiberg (1995)

Den höga siffran för Göteborg visar vilken betydelse ett aktivt intresse från högskolan kan ha för antalet företagsstarter. Chalmers var den högskola som tidigast började intressera sig för dessa frågor och svarade fram till mitten av 1970—talet för hälften av alla avknoppningar. Mer anmärkningsvärt är den låga siffran för Stockholm.

3.3.3 Högskolan är en faktor för kultur och boende- miljön

Vilken betydelse en högskola har för det sociokulturella klimatet och vilken betydelse detta i sin tur får för tillväxt och näringslivsutveckling är givetvis en svårbesvarad och mycket komplex fråga.

Den miljö som skapas i en högskoleort kan uppenbarligen vara gynn- sam för åtminstone vissa typer av företagande. Exempelvis nyetable- ringsnivån av professionella tjänsteföretag hör till den högsta i många

” Se vidare Olofsson, C. & Wahlbin, C. (1993): Teknikbaserade företagfrån högskolan, IMIT, Linköping

av dessa orter.16

Det är dock svårbelagt att visa något direkt samband mellan dessa kunskapsintensiva företag och högskola eller andra företag i om- givningen som förklarar uppkomsten eller etableringen av dessa före- tag.17 En möjlig förklaring är att många som driver dessa företag väljer att etablera sig på dessa orter, eftersom de föredrar boendemiljön där.

I en studie av forsknings- eller universitetsnära företag i Uppsala ” visade sig å andra sidan att endast ett företag startats sedan 1950—talet och som idag har någon större sysselsättningsvolym. Det visar att, samtidigt som företagsetableringama inom den kunskapsintensiva delen av näringslivet kan vara hög, så är industriell verksamhet i många fall lågt representerad i näringslivet runt en högskola.

'6 Se t.ex. Davidsson, P., Lindmark, L. & Olofsson, C. (1994): Dynamiken i svenskt näringsliv, Studentlitteratur ” I en arbetsrapport från en s.k. nätverksstudie av kunskapsintensiva företag i Uppsalaregionen (Bertil Markgren, Företagsekinst, Uppsala Universitet) visade det sig t.ex. att få företag hade något samarbete med andra företag i regionen och många hade sina viktigaste samarbetspartners i andra delar av Sverige eller världen. 18 Ohlsson, L.: Kunskapsbildning för strukturellfärnyelse, LU 90

4 Nationell eller regional utbildningsmarknad?

I den mån hittillsvarande slutsatser stämmer, att geografisk närhet till en högskola framförallt styr ungdomars val av ämnesinriktning samt vilken möjlighet olika arbetsmarknader har att klara kompetensförsörjningen, så skulle detta tala för att de regionala högskolorna satsade på ett mycket brett utbud av utbildningar. Detta krav kan dock samtidigt stå i motsats till andra krav, som att ge högkoleundervisningen en tillräcklig forskningsanknytning eller att producera utbildning av en tillräcklig kvalité till rimliga kostnader.

En viktig fråga att besvara är således om vi går i riktning mot att högskolorna satsar på ett allt mer breddat utbud som svarar mot i första hand de regionala behoven och om detta innebär att utbildningskvalitén minskar, att forskningsanknytningen blir sämre alternativt att landets forskningsresurser splittras upp. Om så sker, är detta ett resultat av att högskolesystemet avreglerats? Är alternativet i så fall en återgång till hårdare central styrning för att öka specialiseringen av högskolorna och i stället stimulera samverkan mellan dessa?

Det finns emellertid inget som hittills pekar på att effektiviteten i ut- bildningen eller forskningen skulle vara sämre på de mindre högskolor- na eller tvärtom.

I en studie av de svenska universiteten konstaterades att skalförde- lama i utbildningen har betydelse endast för de riktigt små högskolorna, men redan vid en omfattning motsvarande 2 000 till 4 000 studenter finns inga kostnadsfördelar att bygga ut verksamheten ytterligare.19 Även forskningsproduktionen, mått som antal forskningsartiklar, kunde konstateras vara direkt proportionell till mängden insatta resurser.

Det tycks med andra ord inte finnas några belägg för att det skulle vara några särskilda effektivitetsfördelar, åtminstone inte ur kostnads- effektivitetssynpunkt, med vare sig större eller mindre utbildnings- anstalter. Med andra ord medför inte ett mer decentraliserat hög-

” Uppsats av Wibe, S. Andersson A E (1988)

skolesystem några nackdelar ur effektivitetssynpunkt generellt sett. För den nationella nivån kan det likväl medföra problem om utvecklingen innebär att högskolorna tenderar att bli lika duktiga att göra samma saker och om en eventuell breddning på den regionala nivån därmed innebär att bredden på den nationella minskar.

En viktig fråga, som inte varit möjlig att besvara här, är således hur en lämplig avvägning görs mellan att ungdomars ämnesval och arbets- marknademas behov av kompetens talar för en ökad bredd vid de regionala högskolorna samtidigt som detta på den nationella nivån riskerar att innebära ett mer ensartat utbud totalt sett.

Referenser

Andersson, Å.E. (1988): UniversitetÄRegioners Framtid, Regionplane- kontoret.

Anderstig, C. & Lundgren, N—G. (1992): From Human Capital Formation to Location of High-Educated Workers and Knowledge— Intensive Firms, IV World Congress of the RSAI.

Armstrong, HW. (1993): The Local Income and Employment Impact of Lancaster University, Urban studies, vol 30 no. 10.

Axelsson, S, Berglund, SE, Persson, L—O. (1994): Det tudelade kun— skapssamhället, ERU rapport 81, Fritzes, Stockholm.

Cars, G. & Persson, L-O. (1996): Strategier för samverkan mellan högskolan och arbetsmarknaden i Mälardalen, Mälardalens högskola.

Davidsson, P, Lindmark, L. & Olofsson, C. (1994): Dynamiken i svenskt näringsliv, Studentlitteratur.

Florax, R. (1994): The Spatcial Incidence of Economic Impacts of Universities, Uppsala Studies in Education.

Giese, E. (1987): Aktuelle Beiträge zur Hochschuleforschung, Giessener Geografischen Schriften.

Holm, E. & Wiberg, U. (red.), (1995): Samhällsejfekter av Umeå Universitet, CERUM, Umeå Universitet.

Holmquist, H, Fransson, A. & Sjöholm, F. (1995): Högskolans regionala betydelse, Högskolan i Borås.

Lundgren, N—G. (1991): Högskolan i Luleå och Norrbottens utveckling, Länsstyrelsen i Norrbotten.

Maier, J. & Heydebreck, P. (1995): Analytic Report on Companies Needs for Innovation Support Services in Northern Sweden, RITTS 022.

Olofsson, C. & Wahlbin, C. (1993): Teknikbaserade företag från högskolan, IMIT.

Samverkan mellan högskolan och näringslivet, SOU 1996:70.

Appendix

A. Umeåstudien

I Umeåstudien studeras effekterna för Umeå kommun. (Har ej i detta inbegripit kranskommuner, eftersom mycket få anställda bor där.)

Direkt sysselsättningseffekt: 3 600 anställda = 7 procent av total syssel- sättning i kommunen.

Direkt ekonomiskt tillskott: A) Personalens konsumtion:

Totala lönekostnader 824,0 miljonerkronor — LKP — 248,0 -"- — Kommunalskatt — l41,0 -"- Nettolön för konsumtion 435,0 -"- — Avgår 20 % som ej konsumeras lokalt ” — 87,0 -"- — Avgår nettolön för personal ej bosatt i kommunen —- 65,0 -"-

Tillkommer ovanstående grupps konsumtion i Umeå som upp- skattats till 10 000 kr per person + 5 5 —"-

Summa: Personalens konsumtion lokalt 288,0 miljonerkronor

B) Kommunalskatt och LKP Även LKP fördelas till kommunen med antagandet om jämn rumslig fördelning av pensionärer, arbetslösa etc.

Summa: Kommunalskatt och LKP 389,0 miljonerkronor

” Referens till Holmkvist, H., Fransson, A. & Sjöholm, F. (1995): Högskolans regionala betydelse, från Högskolan i Borås

C) Övriga utgifter 851,0 miljonerkronor — Avgår inköp som ej sker

i kommunen " — 382,0 -"- Summa: Övriga utgifter i kommunen 469,0 miljonerkronor

D) Studenternas konsumtion Antal studenter: 17 000 varav bor i trakten: 10 625 Andel som tar lån+bidrag: 70 % (6 961/pers) resterande endast bidrag (] 936/pers) Sidoinkomster i genomsnitt 1 OOO/person22 Andel konsumtion lokalt antas vara densamma som för personalen

Summa: Studenternas konsumtion i Umeå ca 400,0 miljonerkronor

Summa: Direkta ekonomiska effekter (A—D) ca 1,5 miljarderkronor

Indirekta effekter

Beräkningar av de indirekta effekterna baseras på en metod som använts i en tidigare engelsk studie.23

De indirekta ekonomiska effekterna uppskattas med denna modell till 1/3 av de direkta, dvs. 0,5 miljarder kronor. Den indirekta sysselsätt- ningseffekten till följd av detta beräknas till 1 370 personer, vilket mot- svarar 38 procent av de direkta.

Summasumarum uppskattar Umeåstudien den totala sysselsättnings- effekten 3 600 + 1 370 = 5 000 personer. Detta motsvarar 7 procent + 3 procent = 10 procent av kommunens totala sysselsättning.

2' Är en grov uppskattning genom resonemang med Universitetets stab om varje utgiftsgrupp ” En grov uppskattning baserad bl.a. på hänsyn till ”fribelopp” och Svensson, A. & Reuterberg, S-E. (1991): Låna för livet. Högskolestuderandes syn på de nya studiemedlen. CSN. Rapport 2 23 Se Armstrong, HW. (1993): The Local Income and Employment Impact of Lancaster University, Urban Studies, vol 30 no. 10

B. Boråsstudien

Utgångspunkten för Boråsstudien (vilken Umeåstudien refererar till) är en tysk studie."

Beräknade effekter avser Borås kommun.

— Direkt sysselsättningseffekt: 130 heltidsanställda bosatta i Borås kommun

— Direkt ekonomiskt tillskott A) Personalens konsumtion:

Personalens nettolön baserad på genomsnittslön för resp. personal- kategori som är bosatt i Borås 20,3 miljonerkronor — Avgår 20 % som ej konsumeras i regionen25 — 4,1 -"-

Tillkommer den konsumtion som sker av personal ej bosatt i Borås som upp- skattats till 10 000 kr per person + 0 5 -"-

Summa: Personalens konsumtion lokalt 16,7 miljonerkronor

B) Kommunalskatt och LKP Även LKP fördelas till kommunen med antagandet om jämn rumslig fördelning av pensionärer, arbetslösa etc.

3

Summa: Kommunalskatt och LKP 19 6 miljonerkronor

24 Giese, E. (1987): Aktuelle Beiträger zur Hochschuleforschung, Giessener Geografischen Schriften ” Beräkningarna grundar sig på samma antaganden som görs i den tyska studien, med hänvisning till att Borås och den studerade tyska orten är ungefär lika stora.

C) Övriga utgifter — Avgår inköp som ej sker i kommunen26

Summa: Övriga utgifter i kommunen

D) Studenternas konsumtion Antal som finansierat studierna med studiemedel: 96 % av heltidsstuderande och 27 % av deltidsstuderande 30 % utnyttjar enbart bidrag Av dessa bosatta i Borås Bortser från Sidoinkomster Andel konsumtion lokalt antas vara densamma som för personalen Har bedömt inpendlama som går fristående kurs konsumtion i Borås

Summa: Studenternas konsumtion

Summa: Konsumtion

In direkta effekter

64,5 — 38,0

26,5

606

124,0

miljoner kronor

miljoner kronor

miljoner kronor

miljoner kronor

Multiplikatoreffekten uppskattas till ett intervall mellan 1,2 och 1,5.27 Räknar med att 1,1 miljoner kronor i konsumtion motsvarar ett arbete, vilket innebär att 124 miljoner kronor således motsvarar 113 årsarbeten. Inklusive multiplikatoreffekten tillkommer ytterligare 22 till 56 års- arbeten. Den totala sysselsättningseffekten blir för Borås kommun mellan 265 och 300 årsarbeten. Den härledda sysselsättningen är med andra ord minst lika stor som den direkta sysselsättningseffekten.

26 Andel lokalt fördelat har uppskattats genom granskning av transaktionslistor för olika kostnadsslag. Detta är en mer detaljerad genomgång än vad som skedde i Umeåstudien.

” Referens till Arpi, G. (1978): Turismens regionala och lokala betydelse,

Uppsala

Arbetskraftsflöden i statens verksamheter och regionala konsekvenser

Gun Alm- Stenflo

1 Material

Denna statistiksammanställning avser de regionala sysselsättningskon- sekvenserna av förändringarna inom olika delar av den statliga sektorn. Studien fokuserar på årliga förändringar i regionala flöden av arbets- kraft till och från statliga myndigheter och verk. Speciellt har Skol- överstyrelsen, Televerket, Posten, Boverket, Högskolorna i Linköping, Falun/Borlänge och Växjö, samt länsstyrelserna i Kronoberg, Koppar- berg, Östergötland och Västerbotten studerats.

Det material som används i studien är information från den årliga regionala sysselsättningsstatistiken (ÅRSYS) och utbildningsregistret vid Statistiska Centralbyrån (SCB). ÅRSYS är ett register som innehål- ler information om sysselsättningen i Sverige. Där finns uppgifter från SCB:s register över totalbefolkningen, information hämtad från kon- trolluppgiftema till skatteförvaltningama och uppgifter ur det centrala företagsregister (CFAR) som SCB ansvarar för.

Registret innehåller årlig information sedan 1985 om kön, ålder och utbildning för samtliga personer mellan 16 och 64 år. I ÅRSYS har varje arbetsgivare ett unikt nummer. Dessutom har alla arbetsgivare eller företag klassificerats så att man vet vilken sektor de tillhör, vilken typ av ägare företaget har och vilken juridisk typ det tillhör. Det finns också årlig information om vilka arbetsställe som lyder under ett före- tag. Dessutom finns information om i vilken kommun och län varje arbetstagare arbetar och bor. Registret har också information om en person är sysselsatt november ett visst är i ett visst företag utgående från de uppgifter som finns i kontrolluppgiftema till riksskatteverketl.

Totalt har omkring 1 200 000 personer varit sysselsatta i statlig verksamhet någon gång mellan 1985 och 1994 enligt ÅRSYS.

Materialet har i stort sett god kvalité. Klassificeringen av statliga myndigheter är i huvudsak konsistent över tiden. Definitionen av

1Anställd enligt ÅRSYS betyder att man betraktas som sysselsatt under november. Reglerna för bedömningen, samt beskrivning av innehåll och kvalité finns i utdrag av Statistiska Meddelanden Am60 SM 9501, Appendix 1.

sysselsatta ändrades 1993 och man måste ta hänsyn till den förändring- en då man tolkar resultaten. (se Appendix I).

Klassificeringen av bolag som statliga eller icke statliga är emeller- tid problematisk. Bolag kan som bekant ha många ägare och statens ägarandel kan variera från en mycket liten del till 100 procent. I regel klassificeras ett bolag som statligt om staten är ägare av den största aktieposten. Den behöver inte vara över 50 procent av bolaget. Staten betraktas t.ex. som huvudägare till Stadshypotek efter bolagiseringen trots att den äger endast 30 procent av aktierna. Övriga ägare, i huvud- sak Stadshypoteks låntagare, äger endast småposter.

Det finns ingen uppgift om företagens ägarstruktur i ÅRSYS. Där- för har klassificeringen av företag som statliga eller icke statliga an- vänts i den form den finns i registret. Osäkerheten påverkar antalet anställda inom den statliga sektorn, speciellt den andel som är anställda inom statliga bolag. Eftersom aktiemajoritetema kan variera över tiden, kan också klassificeringen till statlig eller icke statlig sektor variera och vara svår att fastställa entydigt.

De tabeller som innehåller statliga verk med tillhörande och avknoppade bolag samt övriga statliga bolag innehåller information som bygger på den beskrivna problematiska klassificeringen. Det har dessutom varit svårt att avgöra vad som är avknoppade bolag. För posten och televerket bygger bestämningen dels på att en stor grupp personal lämnat verket och övergått till bolaget vid en viss tidpunkt, exempel Teracom AB, eller att bolaget klassificerats som dotterbolag i det koncemregister som finns vid SCB. En del avknoppade bolag är idag dotterbolag inom koncemema Posten AB och Telia AB, medan andra, som Teracom AB är fristående bolag. För övriga verk har endast koncemregistret använts för att fastställa sambanden. Man kan utläsa större förändringar och trender, men måste vara försiktig med detaljerade tolkningar.

Det kan finns några bolag som felklassificerats som icke statliga bolag. I tabell 1.1 kan man se exempel på sådant problem som uppstod i samband med att AMU bolagiserades. En del AMU-bolag klassifice- rades som icke statliga 1993, vilket gör att anställda i dessa bolag inte kommit med i tabellen.

De regionala förändringarna har i huvudsak studerats för förvärvs- regioner s.k. F-regioner. Förvärvsregioner har bildats med hjälp av clusteranalys och liknar varandra vad gäller befolkningsstruktur,

näringsstruktur, utbildningsstruktur och företagsstruktur.2 Appendix 11 visar vilka kommuner som ingår i respektive F—region i studien och vilka F—regioner som i vissa fall ingår i större grupperingar.

2En beskrivning av hur man bildat lokala arbetsmarknader och F -regioner finns i Tegsjö, B., Carlsson, F., Persson, L-O., Johansson, M. ”Lokala arbets- marknader och förvärvsregioner. Nya geografiska indelningar för regionala analyser”. Statistiska Centralbyrån, SCB, Information om arbetsmarknaden 199117.

2 Den regionala arbetsmarknadsstatis- tiken (ÅRSYS)

Den regionala arbetsmarknadsstatistiken utgår från fem delregister av vilket det Årliga sysselsöttningsregistret (ÅRSYS) är det centrala för redovisning av sysselsättning. Följande fem basregister ingår i det Regionala arbetsmarknadsregistret:

ÅRSYS—registret beskriver befolkningens sysselsättning. Registret om- fattar ett stort antal bakgrundsvariabler.

KOMP—registret innehåller variabler som belyser aktiviteter vid sidan om förvärvsarbete som arbetslöshet, studier, förtidspension etc.

KUAS—registret innehåller uppgifter om varje anställningsförhållande och om egna företagare.

ORGIN—registret ger information om företag. ASTIN—registret är ett arbetsställeregister.

Uppgifterna i regionala arbetsmarknadsregistret grundas på olika administrativa register som sammanställs av SCB från andra myndig- heter. Den viktigaste källan är registret över kontrolluppgifter från arbetsgivare. Följande register används för framställning av de fem basregistren:

l. Kontrolluppgifter från arbetsgivare (KUA).

"Sociala" kontrolluppgifter från riksförsäkringsverket m.fl. över försäkringsutbetalningar (KUS). Register över totalbefolkningen (RTB). Centrala företags- och arbetsställeregistret (CFAR). Inkomst- och företagsregistret (IoF).

Sjömansskatteregistret. Utbildningsregistret Studeranderegistret

.N

908.099?”

På sikt kommer även register från AMS:s sökande- och åtgärdsregister att ingå i registersystemet.

Arbetsgång Kontrolluppgiften (KU)

Kontrolluppgiften (KU) är central för den regionala arbetsmark- nadsstatistiken då den innehåller uppgifter som knyter individer till både företag och arbetsställen. Person-, organisations- och arbetsställe- numret på kontrolluppgiften medger sambearbetningar med övriga register som ingår i systemet. Det finns två olika typer av kontrollupp- gifter. Den ena typen omfattar bl.a. uppgifter om lön för anställning medan den andra redovisar inkomster från det sociala försäkringssyste- met. Kontrolluppgiftema skickas av arbetsgivarna och socialförsäk- ringsverksamheten till inkomsttagama och till de lokala skattemyndig- hetema senast den 31 januari året efter inkomståret. SCB erhåller där- efter en kopia av materialet.

Kontrollarbetet

För att få bra redovisning är det nödvändigt att arbetsställenumren på kontrolluppgiftema är riktiga. De flesta av landets flerarbetsställe-före- tag behöver dock kontaktas för att arbetsställenumren ska få tillräckligt god kvalitet. Den största felkällan är att arbetsställenummer saknas. Dessutom är det vanligt att företag använder arbetsställenummer som de inte har tilldelats, det vill säga felaktiga nummer som det inte finns någon information om. Det förekommer också att arbetsgivare inte utnyttjar alla sina arbetsställenummer utan registrerar de anställda på ett begränsat antal arbetsställen. Allt detta gör att återkontaktsarbetet är ett viktigt inslag i framställningen av ÅRSYS. Äterkontaktsarbetet pågår under perioden april—oktober.

Efter att återkontaktsarbetet har slutförts kan det fortfarande kvarstå vissa felaktigheter i arbetsställeredovisningen. Innan den slutliga statis— tikbearbetningen genomförs görs maskinella kontroller för att spåra anställda som blivit förda på felaktiga arbetsställen, vilket medför osannolika pendlingsförhållanden. Rättningsarbetet innebär att man i de fall uppenbara felaktigheter föreligger, byter ut arbetsställenumret för berörda anställda om det är helt klart till vilket arbetsställe de bör

kopplas. I tveksamma fall registreras arbetsplatsen i samma kommun som bostaden.

Populationer

Vid framställning av ÅRSYS—registret skapas först ett register som omfattar samtliga personer som bedöms ha varit verksamma under året och som kommer att bli föremål för den prövning som krävs för att bli klassad som förvärvsarbetande. I detta register samlas personer som har kontrolluppgift som innehåller lön, personer som har rörelse och sjömän från Sjömansskatteregistret. Till registret hämtas företags- och arbetsställespecifika variabler från CFAR. Populationen i det slutliga sysselsättningsregistret begränsas därefter till de personer som ingår i registret över totalbefolkningen (RTB) den 31 december. Även den ej sysselsatta befolkningen liksom barn ingår således i populationen, vilket också är en förutsättning för att vissa tabeller ska kunna tas fram (exempelvis förvärvsintensiteter i olika åldrar och barn med sysselsatt förälder). Från RTB erhålls också de övriga nödvändiga demografiska variablerna.

Avgränsning av förvärvsarbetande

Som förvärvsarbetande eller sysselsatt, vilka används som synonyma begrepp, räknas alla som bedöms ha utfört i genomsnitt en timmes arbete per vecka under november månad. Även de som varit tillfälligt frånvarande under mätperioden, till exempel på grund av sjukdom, ingår i bedömningen. Denna definition har stora likheter med den som tillämpats i folk- och bostadsräkningar tidigare och i arbetskrafts— undersökningarna (AKU).

En ny metod, för att avgränsa vem eller vilka som ska räknas som sysselsatta användes för ÅRSYS 1993 och kommer att tillämpas fort- sättningsvis. Det finns flera orsaker till att en ny metod har tagits i bruk. De främsta är att man vill att:

Definitionen av sysselsatt ska överensstämma med AKU. Den nya metoden använder följande definition: Sysselsatt (men ej oavlönad medhjälpare) enligt AKU:s definition under november. Klassifikations- felen mot AKU ska minimeras med den nya metoden.

Den nya metoden ska ge mindre systematiska fel genom att olika lönegränser används för olika åldersgrupper. Den nya metoden ska ge

bättre jämförbarhet över tiden. Redovisningen av sysselsättningen på regional nivå ska vara så korrekt som möjlig.

Det bör påpekas att den nya metoden inte eftersträvar att närma sig de skattningar som redovisas i AKU vad gäller sysselsättningsgrad utan strävar efter att få en så likartad definition av begreppet sysselsatt och ge en teoretisk grund som ger jämförbarhet över tiden även ned- brutet på delgrupper.

Den nya metoden för avgränsning av sysselsatta innebär att man kalibrerar ÅRSYS på individnivå mot AKU med hjälp av diskriminantanalys. Genom att använda flera delmodeller, uppdelat efter typ av kontrolluppgift, ålder och kön, uppnås framförallt mindre systematiska fel för delgruppema. Delmodellema medger att lönegrän- sen kan bli olika för olika grupper av individer. Diskriminantanalysen medger att variablerna från kontrolluppgiftema utnyttjas på bästa sätt. Variabler med mindre tillfredsställande kvalitet, till exempel tidsmar- keringen, utnyttjas endast i den mån de bidrar till att förbättra klassifi- ceringen.

Genom att varje år göra en ny kalibrering mot AKU för det nya året kommer ÅRSYS att bli lika jämförbar över tiden som AKU. Den nya metoden ger lönegränser som avser samma sysselsättningsbegrepp, det vill säga sysselsatt enligt AKU.

Den definitionsmässiga avgränsningen av sysselsatt i AKU är om man utfört minst en timmes förvärvsarbete under den aktuella mätveckan. I AKU ser man alltså sysselsättningen efter anställningstid och i ÅRSYS efter utbetald lön. Ett problem som kan leda till att individer felklassificeras är att bortfallet i AKU påverkar varje del- grupp mer eller mindre.

Kvaliteten i ÅRSYS

Kvaliteten i ÅRSYS har redovisats i publikationerna "Årlig regional sysselsättningsstatistik 1988:7" och "Kvalitetsdeklaration av den årliga regionala sysselsättningsstatistiken 1991:1 (SCB)". Sammanfattningsvis kan sägas att det största kvalitetsproblemet ligger i svårigheten att placera de sysselsatta på rätt arbetsställe. Arbetsgivare med mer än ett arbetsställe skall från och med 1985 ange ett arbetsställenummer på kontrolluppgiften. Om denna uppgift är ofullständig eller felaktig leder det till problem vid redovisning av dagbefolkning och pendling med mera. Ett annat problem är att branschredovisningen störts av att ett antal personer inte kunnat placeras på rätt näringsgren, utan tilldelats näringsgren 0, 10, eller 90. 0 står för okänd näringsgren, 10 för in-

komst av jordbruksfastighet, detaljinformation saknas och 90 för kom- munal anställning, detaljinformation saknas. Från och med ÅRSYS 91 redovisas inte längre SNI 10 separat.

I tablå 10 redovisas personer som haft okänt arbetsställe samt per- soner med näringsgren 0, och 90 för olika årgångar av ÅRSYS.

Tablå l.

Antalförvärvsarbetande med okänt arbetsställe (näringsgren 0 och 90) åren 1985—1994.

Närings- Antal förvärvsarbetande gren

19851989. H 1991 1992 1993 1994

271 000 146 000 156 000 117 000 119 000 129 000 - 90

Antalet förvärvsarbetande med ej specificerad verksamhet (0) och offent- lig förvaltning, detaljinformation saknas (90) kunde redovisas under perio- den 1985—1993. I och med att SNI 92 introducerades i statistiken redovi- sas endast ej specificerad verksarnhet (näringsgren 0).

En särskild studie av kvaliteten gjordes av ÅRSYS 85/FOB 85. Denna studie (Be 42 SM 9001) baserades på tilläggsfrågor i arbetskraftsunder- sökningama (AKU). Resultat från evalveringen av ÅRSYS 86 har presen- terats i serien "Bakgrundsfakta till arbetsmarknadsstatistiken 1991:l".

Jämförelse mellan olika årgångar

De olika årgångarna av ÅRSYS 1985—1993 skall i princip varajämförba- ra. En komplikation är dock den kvalitetshöjning som skett mellan årgångarna. Det är svårt att avgöra i hur stor omfattning detta påverkar jämförbarheten. När det gäller den totala sysselsättningsnivån saknar kvalitetshöjningen troligtvis betydelse. Däremot är det uppenbart att redo- visningen av näringsgrenar påverkas. En annan komplikation av mindre betydelse är att nivån i ÅRSYS 85 till en del berördes av blankettfrågan i FoB 85, så till vida att personer vars sysselsättningstatus inte kan klart

avgöras via blankettfrågan eller saknar tidsmarkering på kontrolluppgiften fördes till kategorien "uppgift saknas". I ÅRSYS 86—93 har "rena" ÅR- SYS—definitioner använts, som gör att "uppgift saknas" elimineras och att vissa av dessa personer tillförs de förvärvsarbetande. Om den "rena" defi- nitionen används i ÅRSYS 85 stiger den redovisade siffran något för 1985.

1993 års statistik medförde tidsseriebrott

Från och med 1993 års statistik tillämpas en ny modell för avgränsning av förvärvsarbetande och en nya EU—anpassad näringsgrensindelning kallad SNI 92. I båda fallen blir konsekvensen att jämförbarheten över tiden påverkas avsevärt. Även sektorsredovisningen har utvecklats för att kunna beskriva bolagiseringen av offentligt ägda företag.

Jämförbarhet med annan statistik

Arbetskraftsundersökningama (AKU) ger liksom den regionala arbets- marknadsstatistiken en heltäckande bild av sysselsättningen. AKU är en urvalsundersökning i vilken ca 16 000 personer deltar varje månad. ÅRSYS är en totalundersökning som bygger på administrativa uppgifter huvudsakligen från skatteförvaltningen. Undersökningarna har olika karak- tär och de kompletterar varandra. AKU mäter sysselsättningen varje månad. Rapporteringen är snabb. Resultaten kan dock inte redovisas för exempelvis kommuner och små redovisningsgrupper. ÅRSYS mäter sysselsättningen en gång per år och det tar ca 15 månader innan resultaten publiceras. Redovisning kan ske för mycket små områden som kommuner och delar av kommuner. ÅRSYS redovisar inte bara sysselsättningen regionalt utan även personalsammansättningen i företag och på arbets- ställen. Longitudinella studier för valfria grupper av individer och företag kan utföras med hjälp av ÅRSYS.

För mätningarna i november 1994 ligger totala sysselsättningsnivån i AKU 5 procent högre än i ÅRSYS medan skillnaden var endast 1,5 procent 1993. Den stora förändringen mellan de båda åren förklaras i huvudsak av att en ny metod att avgränsa förvärvsarbetande användes i ÅRSYS 94.

För tillverkning m.m. och byggverksamhet låg värdena inom det 95—procentiga konfidensintervallet. För övriga branscher var skillnaderna signifikanta mellan de båda undersökningarna. Totalt redovisar AKU 187 000 fler sysselsatta än ÅRSYS.

3 Förvärvsregioner

Förvärvsregion F1, Stockholmsregionen

Lokal arbetsmarknad Ingående kommuner Stockholm Upplands Väsby Tyresö Norrtälje Stockholm

Vallentuna Upplands—Bro Sigtuna Södertälje Österåker Täby Nynäshamn Nacka Värmdö Danderyd Botkyrka Sundbyberg Järfälla Sollentuna Salem Solna Ekerö Lidingö Haninge Gnesta Huddinge Vaxholm Håbo Strängnäs Trosa

Förvä rvs re » ' öte 0 org Kungsbacka Göteborg Härryda Orust Stenungsund Möndal Partille Alingsås Mark Kungälv Lilla Edet Vårgårda Lerum Ale

Förvärvsre ion F3, Malmö

Tomelilla Lomma Vellinge Simrishamn Svedala Kävlinge Lund Staffanstorp Skurup Trelleborg Eslöv Burlöv Hörby Sjöbo Ystad

Höör

Förvärvsre - | ppsa a

ion F4, Reu ionala centra Tierp Heby Östhammar Uppsala

Enköping Nyköping Nyköping Oxelösund Eskilstuna Eskilstuna Linköping Ödeshög Motala Mjölby Linköping Kinda Vadstena Boxholm Åtvidaberg Norrköping Finspång Söderköping Valdemarsvik Norrköping Jönköping Vaggeryd Mullsjö Habo Jönköping Växjö Uppvidinge Tingsryd Alvesta Växjö Lessebo Kalmar Torsås Borgholm Nybro Kalmar Mörbylånga Kristianstad Sölvesborg Bromölla Hässleholm Kristianstad

Östra Göinge Perstorp Örkelljunga Båstad Åstorp Bjuv Svalöv Helsingborg Klippan Ängelholm Landskrona Höganäs Halmstad Laholm

Munkedal Tanum Färgelanda Uddevalla Bollebygd Tranemo Ulricehamn Borås

Helsingborg

Halmstad Uddevalla Borås

Svenljunga Herrljunga Skövde Essunga Hjo Vara Karlsborg Skara Falköping Skövde Tibro Karlstad Kil Hammarö Forshaga Grums Karlstad Örebro Lekeberg Kumla Nora Örebro Hallsberg Askersund Lindesberg Västerås Surahammar Hallstahammar Sala Västerås Falun Gagnef Rättvik Säter Borlänge Falun Leksand Gävle Älvkarleby Ockelbo Sandviken Gävle Sundsvall Timrå Sundsvall Härnösand Härnösand Umeå Nordmaling Robertsfors Vindeln Umeå Vännäs Bjurhol Skellefteå Norsjö Skellefteå Luleå Älvsbyn Luleå Piteå Boden

Förvärvsre-ion F5, Norra . Östersund Arjeplog Jokkmokk Överkalix Gällivare Kiruna

Ragunda Arjeplog Jokkmokk Överkalix Gällivare Kiruna

Are Bräcke Berg Krokom

Östersund

Förvärvsregion F6, Små till medelstora lokala arbets- marknader med flersidi -

Tranås Flen Nässjö Värnamo Eksjö Älmhult Ljungby Oskarshamn Västervik Gotland Karlskrona Karlshamn Falkenberg Varberg Lysekil Säffle Lidköping Mariestad Arvika Kristinehamn Ludvika Fagersta Hedemora Bollnäs Hudiksvall Söderhamn Kramfors Örnsköldsvik Lycksele Kalix Övertorneå Haparanda

Trollhättan Tidaholm Filipstad Hagfors Karlskoga Hällefors Köping Avesta

Västervik Gotland Karlskrona Karlshamn Falkenberg Varberg Sotenäs Amål Lidköping Töreboda Eda Kristinehamn Ljusnarsberg Skinnskattebe Hedemora Ovanåker Nordanstig Söderhamn Kramfors Örnsköldsvik Malå

Kalix Övertorneå Haparanda

Katrineholm Aneby

Osby

Oskarshamn

Ronneby

Lysekil Säffle Götene Mariestad Arvika

Ludvika Fagersta

Bollnäs Hudiksvall

Lycksele

- ion F7, Storindustriorter

Emmaboda Hylte Mellerud Tidaholm Filipstad Hagfors Karlskoga Hällefors Kungsör Avesta

Trollhättan

Degerfors

Köping närin - sstruktur, s k Säffle

Mönsterås

Gullspång

Smedjebacken Norberg

Vänersborg

Storfors

Arboga

Grästorp

I'U' nen

Förvärvsree

n05jö Gislaved Sävsjö Vetlanda Markaryd H ultsfred Vimmerby Bengtsfors

Årjäng

Vansbro Dorotea

Förvärvsre

Torsby Sunne Malung Mora Ljusdal Ånge

Sollefteå Strömsund Härjedalen Storuman Sorsele Vilhelmina Åsele

Arvidsjaur Pajala

Munkfors Laxå Hofors

Gnosjö Gislaved Sävsjö Vetlanda Markaryd Hultsfred Vimmerby

Strömstad Torsby Sunne Malung

Strömsund Härjedalen Storuman Sorsele Vilhelmina

Olofström Munkfors

Laxå Hofors

ion F8, Småindustriorter

Bengtsfors

dsdominerade orter

Älvdalen

4 Tabeller

Tabell 1.

Tabell 2.

Tabell 3.

Tabell 4.

Tabell 5.

Tabell 6.

Tabell 7.

Tabell 8.

Tabell 9.

Tabell 10.

Tabell 11.

Tabell 12.

Tabell 13.

Tabell 14.

Antal anställda inom olika typer av statlig verksamhet 1985—1994. Antal sysselsatta år 1985—94. Statliga myndigheter uppdelade på F—regioner. Antal sysselsatta år 1985—94.

Sjöfartsverket uppdelat på F—regioner. Antal sysselsatta år 1985—94.

Televerket med tillhörande och avknoppade bolag uppdelade på F-regioner. Antal sysselsatta år 1985—94. Vattenfall med tillhörande och avknoppade bolag uppdelade på F—regioner. Antal sysselsatta år 1985-94. Posten med tillhörande och avknoppade bolag uppdelade på F—regioner. Antal sysselsatta år 1985—94. Försvarets fabriksverk (FFV) med tillhörande och avknoppade bolag uppdelade på F—regioner. Antal sysselsatta år 1985—94. Domänverket med tillhörande och avknoppade bolag uppdelade på F—regioner. Antal sysselsatta år 1985—94. Antal sysselsatta år 1985—94. Luftfartsverket med tillhörande och avknoppade bolag uppdelade på F—regioner. Antal sysselsatta år 1985—94. AMU—verksamhet (bolag och icke bolag) uppdelade på F—regioner. Antal sysselsatta år 1985—94. Samhall (bolag och icke bolag) uppdelade på F—regioner. Antal sysselsatta år 1985—94. Statens Järnvägar (SJ) med tillhörande och avknoppade bolag. Antal sysselsatta år 1985—94. Antal anställda och rörligheten från statlig förvaltning och statliga verk. Antal sysselsatta år 1985—94. Rörligheten mellan olika F—regioner för anställda inom statliga myndigheter och verk. Till/från Stockholmsregionen. Antal sysselsatta år 1985—94.

Tabell 15. Rörligheten mellan olika F—regioner för anställda inom statliga myndigheter och verk. Till/från Regionala Centra. Antal sysselsatta år 1985—94. Tabell 16. Rörligheten mellan olika F—regioner för anställda inom statliga myndigheter och verk. Till/från småorter med flersidig näringsstruktur. Antal sysselsatta år 1985—94.

Tabell 1. Antal anställda inom olika typer av statlig verksamhet 1985-1994

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

Statliga myndig- heter 224289 226322 228917 228366 217572 215591 Televerket med

bolag 48320 47421 46156 45959 38701 34705 Vattenfall med j bolag 12453 12044 11100 11335 10332 9835

Posten med bolag 63693 66161 67052 644777 54538 50259

FFV med bolag 19944 16903 15737 16959 13089 13097

Statens järnvägar med bolag Domänverket med bolag

Övr. statliga bolag, banker etc Sjöfartsverket Luftfartsverket med bolag Stiftelser, fonder AMU + bolag Samhall + bolag

578267 557953 554931 559327 467914

Tabell 2. Statliga myndigheter uppdelade på F-regioner l

1985 1989 1990

69253 Göteborg 19639 Mahnö 'd 17236 Regionala, centra

me — i

.,--- . .,

100385

Säffle-gruppen 22687 Storindustri- orter 4354 Småindustri- orter 1298

Norra glesbygden 5840 Landsbygd 5353 Bruksorter . 230

224289 226322 228917!

Tabell 3. Sjöfartsverket uppdelat på F-regioner

Antal anställda 1985 1986 1987 1988 1989 Stockhohn Göteborg Mauno Regionala centra

Säffle-gruppen Storindustri- orter Småindustri- orter Norra glesbygden

_Tabell 4.7 Televerket med tillhörande och avknoppade bolag uppdelade på F-regioner

1985 1986 1987 1988

Göteborg Malmö Regionala centra 17814 17964 17628 18047 17484 17764 17345 16393 14696 13665

Säffle-gruppen 3309 3282 3248 3082 2948 2885 2807 2439 | » 2420 1910 Storindustri- orter 1669 1676 788 1480 1413 1346 1254 H 1015 1072 497 Småindustri- , orter 296 294 294 279 272 281 26_7_ 245' 241 198 Norra glesbygden 1011 1034 1044 1026 1023 1079 1070 998 852 787

Landsbygd Bruksorter

38701 34705

Tabell 5. Vattenfall med tillhörande och avknoppade bolag uppdelade på F—regioner

Antal anställda 1985 1986 1987 1988 &%%th Göteborg

Malmö

Regionala centra

Säffle-gruppen Storindustri- orter Slnåindustri- orter

Norra glesbygden

landsbygd ,

Tabell 6. Posten med tillhörande och avknoppade bolag uppdelade på F-regioner

1985 1986 1987 1988 Stockholm Göteborg Mahnö

Regionala centra

Särna-gruppen Storindustri- orter Småindustri- orter

Norra glesbygden Landsbygd

Tabell 7. Försvarets fabriksverk (FFV) med tillhörande och avknoppade

bolag uppdeladepå F-regioner

Stockholm

Göteborg

Storindustri- orter

Småindustri- orter

Norra glesbygden Landsbygd

Tabell 8. Domänverket med tillhörande och avknoppade bolag uppdelade på F-regioner

1985 1986 1987 1988

Stockholm Göteborg

Storindustri- orter Småindustri- orter

Norra glesbygden Landsbygd

Bruksorter

Tabell 9. Luftfartsverket med tillhörande och avknoppade bolag uppdelade på F-regioner

Antal anställda

Stockholm Göteborg

Regionala centra

Säffle-gruppen Storindustri- orter

Småindustri- orter

Norra glesbygden Landsbygd

Bruksorter 4338 4258

Tabell 10. AMU-verksamhet (bolag och_icke bolag) uppdelade på F-regioner

Antal anställda 1985

1989,

1990

Storindustri- orter

Småindustri- orter

Norra glesbygden Landsbygd

Tabell 11. Samhall (bolag och icke bolag) uppdelade på F-regioner

Antal anställda

Stockholm Göteborg

Säffle—gruppen Storindustri-

32253 31879

Tabell 12. Statens Järnvägar (SJ) med tillhörande och avknoppade bolag uppdelade på F-regioner

1985 1986 1987 1988 Stockholm Göteborg Malmö

Regionala centra

Säffle-gruppen Storindustri- orter

Småindustri- orter

Tabell 13. Antal anställda och rörligheten till och från statlig förvaltning

och statliga verk 1985-94

j Börjar 3 ? förvärvs- arbete

. Från ? annan

Från icke

, statlig verk-

| samhet

: Ffa; landsi Från

[kommunal verksamhet; statlig ' sektor 1

, statligt * bolag

ting

Antal totalt 1

419999 '

_20622 13408 51502 2502 5557 14603 400895 " "

400531

1 _ . 23524 19945 1610 3633 7593 48314 397354

25553 22526 1999 3976 8059. 15277 397896 22210 "27054 '__1567 3867 8027 8206 402054

21361 13244 827 72395» 5007 7910 383475" 17591' 12785 837_ 1610 3529 9661363768 14273 8299 "551 1272 _2726 5489 326307

262455

totalt kvar statligt

419999

Slutar icke förvärv sarbeta

400895

400531

397354

397896 331123

* 402054

383475 317755 363768 326307 190652 44343

Tabell 14. Rörligheten mellan olika F-regioner för anställda

. J ,» IN från , ' (Små- Stor— Norra , Bruks- |Lands- industri- industri- Säffle- gles-

Okänd orter "bygd orter orter gruppen bygden

inom statliga myndigheter och verk. Till/från Stockholmsregionen ;

Regionala centra Mahnö__ org

1985

115752

1986 526 11 119 * 26 86 487 133

2265 242 258

106677

1 10830

1987” 318 6 98 50 115 686 146 2765 295. * 335

104694 109508

1

1988' 716 22 129 49 124 720 148

2716 336 380

103448 108788

1989 801 14 135 i 43 145 719 165

3046 367 413

104243 110091

1990 697 17 151 64 160 957 176

3341 377 445

103984

1 10369

1991[ 355 165—* 86. 32 123 661 133

2891 359 397

102778 107831

1992 233 8 88' 36 78 514 126

2369 285: 368

97650

101755

2435 153 157,

89035

1993 113 2, 49 8 34 282 81 ' 1128 200

6034

76329

Ut till Norra Stor- Stock- [Regionala gles- Säffle- industri- .holm borg Malmö centra bygden gruppen orter_

industri— Lands- Bruks-

bygd orter

Okänd i

P

1985_111121 350 3721 24101 121 622 105

23 99

5237

_! 1

1986 107528 275 2131 416921 81 446 70

412

_____ 1 _

1987 105200 359 284* 2301' 115 546 . 113

38 86'

6 _ 23 81 9 ?

462=

1988 104325 345: 2651 A 2372 120 685 98

43 115' 10

410

1989 105131. 3501 334 2794; 132. ("661 96

»

46 95% ” 11

441

_. _.__ ' 1

1990 105217! 382* 351* * 2882' 146 685* 102

35 113 12

444

30 86 81

4751

__ 1 _

1992 93251' 5293 458** 445626," 164 _ 948 167

_419911103168 427 311" 2247 121 850 108

52 142 4 9”

409

7719931785423747"138i 1157 42499Ä 58 277! 33

Tabell 15 . Rörligheten mellan olika F—regioner för anställda

inom statliga myndigheter och verk. Till/från Regionala Centra. ; ' Intill * -

'; j Små-

Bruks- ,Lands-iindustri- Säffle- Regionala 'bygd ;orter gruppen centra

53 34934 1189 ” 153110

'__ __ 1

88 323 1307 153593 76* 350 1235 151861. 64 ”299 1530 151349 77* 305 " ' 1490 152511 565 4317 1285 145960

' * 1492; 139515

274” _ 1805 120445

551 2658 94737 _

Ut till

Norra , , åRegionala gles- Säffle-

borg iMalmö centra bygden gruppen 614, 422; ' 159361 315 1097

409 . 3781 ** 153733 200 921

569 ' 153555 231' 1141 541 151979 211 1280

525; 4 151649 290 ' 1357

405 __7411 . 154235 230 936 515 6774 146652 312 1126

1067 1043 134682 289 3257 1433' 1222 118286 200 2072

Tabell 16. Rörligheten mellan olika F-regioner för anställda

,, __—4

_,.. ___

In 1111 = Totalt—

Små Stor Norra | Bruks- Lands- industriorte industri- Säffle— gles- Regionala Stock- 1Säffle- Okänd orter bygd r orter gruppen bygden centra Malmö Göteborg holm Egruppen

r _

inom statliga myndigheter och verk. Till/från småorter med llersidig näringsstruktur. I

1985 38977 1986 93 10 86 72 82 34358 43 921 75 205 450 36395

1987 60 19 75 82 96 34792 45 1000 79 118 423 36789 1988 139 31 123 118 103 33776 42 1136 110 176 421 36175 1989 140 17 92 84 102 33686 34 1230 123 190 714 36412 1990 165 15 97 120 107 34196 69 1359 104 175 584i 36991 1991 104 12 63 64 93 32576 37 951 173 144 565 _ 34782 1992 58 14 50 96 144 29442 36 1136 75 93 728 431872 1993 10 23 122 138 169 25422 56 2798 85 336 762, 29921 1994 6 34 135 277 352 19300 28 1895 141 212 2541 22634

Ut till ? Norra Stor- Små- . ”» AV ”

Stock- Göte- Regionala gles- Säffle- industri- industri- Lands- holm borg Malmö centra bygden gruppen orter orter bygd

1985 401 164 65 1034 39 36845 110 80 64 1986 442 342 56 857 33 34391 61 50 55

1987 585 123 71 995 35 34619 75 _ 78 ,

1988 456 1341 97 1307 31 33766 70 "31073

1989 651 139 122 _ 1196 38 33889 91 i 931

1990 528 132 66 1112 38 34763 66 681

(*OxONm DOINOOONNO

1991 436 166 109 1247 47 32474

_____ _ __ ___—_.___ _ __ __, _ __

1992 299 196 171 1987 40 28129 469 304; 15574 1993 1035 370, 68, 3081 76 24732 165 148 145

Författare till Bilaga 1—8

Bilaga 1. Den regionala fördelningen av statens utgifter och inkomster.

Utredare Anders Bergqvist Utredare Åsa Parsmo Enhetschef Anders Wigren NUTEK Analys 117 86 STOCKHOLM

Bilaga 2. Avreglering av kommunikationstjänstema. En regional utmaning? Fil dr Göran Hallin Kulturgeografiska institutionen NordREFO Uppsala universitet

Box 16391 Norbyvägen ISB 103 27 STOCKHOLM 752 36 UPPSALA

Bilaga 3. Organisatoriska förändringar inom sektorn företagstjänster — regionala konsekvenser.

Avdelningsdirektör Göran Sandbäck Avdelningsdirektör Elisabeth Wallman Statskontoret Box 2280 103 17 STOCKHOLM

Bilaga 4. Länsmusikreformens regionala konsekvenser.

Avdelningsdirektör Birgitta Eurenius Statskontoret

Box 2280 103 17 STOCKHOLM

Bilaga 5.

Regional organisation — vägverket, polisen och försäkringskassoma. Docent Roger Henning Docent Ingrid Liljenäs Handelshögskolan Geografiska institutionen Box 6501 Umeå universitet 113 83 STOCKHOLM 901 87 UMEÅ

Bilaga 6. Mot ett nytt förhållningssätt i regionalpolitiken.

Ek dr Lena Ramfelt NordREFO Box 16391 103 27 STOCKHOLM

Bilaga 7. Högskolornas regionala betydelse

Avdelningsdirektör Bo Wictorin Högskolan i Luleå 951 87 Luleå

Bilaga 8. Arbetskraftsflöden i statens verksamheter och regionala konsekvenser.

Avdelningsdirektör Gun Alm—Stentlo Programmet för befolkningsstatistik SCB 701 89 ÖREBRO

Kronologisk förteckning

. D)en nya gymnasieskolan — steg för steg. U. . lnnkomstskattelag, del l—lll. Fi. . FFastighetsdataregister. Ju. . FFörbättrad miljöinfomation. M. . AÅktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för

anrbetshandikappade. A. . Mänsswrelsernas roll i trafik- och fordonsfrägor. K. . Båyråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring

pDå sex förvaltningsområden. Fi.

8. [Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. S.

9. FFlexibel förvaltning. Förändring och verksam— hnetsanpassning av statsförvaltningens stttruktur. Fi. 10. Aänsvaret för valutapolitiken. Fi. ll. SSkatter, miljö och sysselsättning. Fi. 12.11T—problem inför 2000-skiftet. Referat och sltlutsatser från en hearing anordnad av YIT—kommissionen den 18 december. YIT—kommissionens rapport 1/97. K. 13. RRegionpolitik för hela Sverige. N.

Ul-P-Lo-le—

xIOx

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet Fastighetsdataregister. [3]

Socialdepartementet Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8]

Kommunikationsdepartementet

Länsstyrelsernas roll i trafik— och fordonsfrågor. [6] lT—problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av lT-kommissionen den 18 december. IT—kommissionens rapport 1/97. [12]

Finansdepartementet

Inkomstskattelag, del I—IIl. [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. [7] Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [10] Skatter, miljö och sysselsättning. [11]

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1]

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5]

Närings- och handelsdepartementet Regionpolitik för hela Sverige. [13]

Miljödepartementet Förbättrad miljöinformation. [4]