SOU 1997:155

Miljösamverkan i vattenvården : slutbetänkande

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen bemyndigade den 1 1 juli 1996 chefen för Miljödepartemen- tet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vatten- anknutna miljö- och resursfrågor (dir. 199657).

I uppdraget ingick vidare att klargöra förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde samt att undersöka möjligheterna att påbörja försöksverksamhet med syfte att skaffa erfarenheter av nya administrativa system.

Med stöd av bemyndigandet förordnades riksdagsledamoten Eva Eriksson till särskild utredare.

Sekreterare har varit hovrättsassessorn Björn Larsson och departe- mentssekreteraren Björn Rehnlund.

Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 1 juni 1997. Regeringen har efter framställan av utredaren medgett förlängd tid till den 31 oktober 1997 för fortsatt arbete med i första hand miljösam- verkan.

Som experter har deltagit Ulrika Askling, Jordbruksdepartementet, Anders Berntell, Miljödepartementet, Maja Brandt, SMHI, Per—Olov Davidsson, Hushållningssällskapet i Halland, Magnus Fröberg, Naturvårdsverket, Lena Gipperth, Uppsala Universitet, Arne Gustafs- son, Lantbruksuniversitetet i Uppsala, Jan Gustavsson, Jordbruksver- ket, Arne Joelsson, Länsstyrelsen Hallands län, Jan Johansson, Länsstyrelsen Östergötlands län, Per Lagerud, Miljöbalksutredningen, Hans Leghammar, Havsmiljögruppen Argos, Yngve Malmqvist, Boverket, Sören Persson, LRF (t.o.m. den 23 oktober 1997), Lotten Sjölander, Svenska Kommunförbundet och Lars—Erik Wretblad, Mälardalsrådet.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om avrinningsområden. Jag har tidigare överlämnat delbetänkandet En ny vattenadminist— ration — Vatten är livet (SOU 1997z99).

Jag får härmed överlämna betänkandet Miljösamverkan i vatten- vården (SOU 1997:155).

Till betänkandet har särskilda yttranden fogats av experterna Yngve Malmqvist och Lotten Sjölander.

Mitt uppdrag är härmed avslutat.

Stockholm den 31 oktober 1997

Eva Eriksson /Björn Larsson

Björn Rehnlund

Innehållsförteckning Sammanfattning .............................. 9 1 Inledning .............................. 13 1.1 Bakgrund ............................. 13 1.2 Uppdraget ............................. 15 1.3 Arbetets bedrivande ...................... 15 2 Miljösamverkan som begrepp ................. 17 2.1 Miljösamverkan som komplement till generella föreskrifter och tillstånd .................... 20 3 Några pågående samverkansprojekt ............. 23 3.1 LRF :s arbetsmodell ....................... 23 3.2 Humlebäcksprojektet ...................... 24 3 .2. 1 Delavrinningsområdet ................ 24 3 .2 . 2 Projektområdet .................... 24 3.2.3 Miljösituationen i området ............. 24 3.2.4 Projektet ........................ 25 3.2.5 Åtgärder ........................ 26 3.2.6 Erfarenheter ...................... 27 3.3 Näsumsprojektet ......................... 28 3.3. l Delavrinningsområdet ................ 28 3.3.2 Projektområdet .................... 28 3.3.3 Miljösituationen i området ............. 28 3.3.4 Projektet ........................ 28 3.4 Kävlingeå-projektet ....................... 30 3.4. 1 Området ........................ 30 3.4.2 Miljösituationen .................... 30 3.4.3 Målsättningen med projektet ............ 30 3.4.4 Andra pågående och planerade åtgärder ..... 31 3.4.5 Åtgärdsprogrammet ................. 3 1 3.4.6 Avtalet mellan kommunerna ............ 31 3.4.7 Finansieringen .................... 32 3.4.8 Administrationen av projektet ........... 33 3.4.9 Anläggningen av en damm ............. 33 3 .4. 10 Erfarenheter ...................... 35 3.5 Höjeå-projektet .......................... 36 3 .5 . 1 Området ........................ 36

3.5.2 Miljösituationen .................... 36

3.6

3.7

3.8

5.3 5.4 5.5

5.6

3.5.3 Målsättningen med projektet ............ 37 3.5.4 Andra pågående och planerade åtgärder ..... 37 3.5.5 Finansiering ...................... 37 3.5.6 Administrationen av projektet ........... 37 3.5.7 Genomförda delprojekt ............... 38 3.5.8 Arbetsmetoder .................... 38 3.5.9 Resultat ......................... 38 Gullmarn .............................. 38 3.6.1 Området ........................ 39 3.6.2 Miljösituationen i området ............. 39 3.6.3 Gullmarnplanen .................... 39 3.6.4 Nuvarande samarbete i Gullmarnområdet . . . . 40 Mässaingsboån-Brunnsjön ................... 41 3.7.1 Områdes- och problembeskrivning ........ 41 3.7.2 Hittills vidtagna åtgärder .............. 43 3.7.3 Ytterligare åtgärder ................. 43 3.7.4 Miljösamverkan i området ............. 43 Emån ................................ 44 3.8.1 Områdes- och problembeskrivning ........ 44 3.8.2 Samverkan inom avrinningsområdet ....... 45 3.8.3 Genomförda eller påbörjade åtgärder ....... 46 Vattenvårdsförbund ....................... 49 Bakgrund ............................. 49 Arbetsformer och uppgifter i dag ............... 50 Behov av och önskemål om utvecklade arbetsformer, nya uppgifter ........................... 52 Förslag till utvecklade arbetsformer, nya uppgifter . . . . 55 Sammanfattning ......................... 57 Samverkan om vattenvård m.m. genom förrättning . . . . 59 Bakgrund ............................. 59 Lagen om vattenförbund .................... 60 5.2.1 Bakgrund ........................ 60 5.2.2 Förarbetena ...................... 61 5.2.3 Föredragandens kommentarer ........... 62 5.2.4 Möjlig utveckling av lagen om vattenförbund . 63 Anläggningslagen ........................ 65 Lagen om förvaltning av samfälligheter ........... 66 Möjlighet till ett enhetligare system ............. 66 5.5.1 Skäl för ett enhetligare systern ........... 67 5.5.2 Vad skiljer lagarna åt ................ 68 5.5.3 Vissa frågor av betydelse för en enhetlig lagstiftning ....................... 68 Sammanfattning ......................... 70

6 En internationell utblick .................... 71 6.1 Åland ................................ 71 6. 1 . 1 Slutsatser. ....................... 73 6.2 Frankrike ............................. 73 6.2.1 Agence de l'eau ................... 74 6.2.2 Regionala miljömyndigheter ............ 75 6.2.3 Vattenförvaltningsplaner, SDAGE och SAGE. ......................... 76 6.2.4 Information om kväveläckage, CORPEN. . . . . 77 6.2.5 Samverkan mellan jordbrukare, Ferti — Mieux. 77 6.2.6 Slutsatser. ....................... 78 6.3 Norge. ............................... 79 6.4 Storbritannien ........................... 79 7 Miljösamverkan i vattenvärden ................ 81 7.1 Sammanfattning av betänkandet SOU 199799 En ny vattenadministration —— Vatten är livet ........... 81 7. 1 . 1 Administrationen ................... 81 7. 1 .2 Finansiering ...................... 82 7.2 Miljösamverkan på olika nivåer ................ 83 7.3 Vilken funktion skall miljösamverkan fylla ......... 83 7.4 Vilket ansvar kan man ge samverkansgrupper ....... 84 7.5 Krav på samverkansgrupperna ................ 86 7.6 Stimulansmedel .......................... 87 7.7 Former för överlämnande av uppgifter eller medel . . . . 88 8 EU:s miljöstöd och miljösamverkan ............. 91 8.1 Synpunkter på miljöstödet till enskilda jordbrukare . . . . 91 8.2 Föreslagna ändringar i miljöstöden .............. 92 8.3 Miljöstöd i samverkansprojekt ................. 93 9 Vattenavgijier ........................... 95 9.1 Bakgrund ............................. 95 9.2 Uppgifter som behöver finansieras .............. 96 9.3 Finansiering av nya uppgifter .................. 97 9.4 Uttag av vattenavgifter ..................... 98 9.4.1 Uttag av en nationell avgift ............. 98 9.4.2 Uttag av distriktsvisa avgifter ........... 98 9.5 Vattenanvändning som bör avgiftsbeläggas ........ 100 9.5.1 Avgift på utsläpp av förorenat vatten ...... 101 9.5.2 Avgift på uttag av vatten ............. 101 9.5.3 Avgift på nyttjande av vatten för kraft- framstållning .................... 102 9.6 Storleken på och fördelningen av vattenavgifterna . . . 103 9.7 Scenariostudier av avgiftens fördelningseffekter ..... 104 9.8 Sammanfattning ........................ 106

10 Försöksprojekt ......................... 109 10.1 Nyköpingsån/Örsbaken ................... 111 10.1.1 Områdes- och problembeskrivning. ....... 111 10.1.2 Pågående arbete .................. 112 10.13 Projekt Örsbaken .................. 1 12 10.1.4 Fortsatt arbete .................... 115 10.2 Genevadsåstudien ....................... 116 10.2.1 Bakgrunden till studien. .............. 116 1022 Syftet med studien ................. 117 10.2.3 Genomförande ................... 1 17 10.2.4 Området ....................... 118 10.2.5 Organisation ..................... 1 18 10.2.6 Spelmaterial ..................... 120 10.2.7 Information ..................... 121 10.2.8 Förväntade resultat ................. 121 10.2.9 Tidsplan ....................... 122 10.3 Mässingsboån - Brunnsjön .................. 123 10.3.1 Pågående arbete. .................. 123 10.3.2 Fortsatt arbete .................... 124 10.4 Emån ............................... 125 10.4.1 Pågående arbete. .................. 125 10.4.2 Fortsatt arbete .................... 125 11 Fortsatt arbete med vattenfrågoma ............. 127 11.1 Finansiering av försöksprojekt ............... 128 11.2 Uppföljning av försöksprojekt ................ 129 11.3 Kvarstående arbete ....................... 130 11.4 En kommitté eller delegation för genomförandet av en samordnad vattenadministration ............. 130 Särskilda yttranden ........................... 133 Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv (1996:57) ................ 137

Sammanfattning

] delbetänkandet En ny vattenadministration - Vatten är livet lämnades principiella förslag på hur en avrinningsområdesvis vattenadmini- stration kan utformas. Detta betänkande bygger vidare på de idéer som presenterades i delbetänkandet.

Vad är miljösamverkan?

Miljösamverkan är ett begrepp som används på en mängd initiativ och arbetsformer. Det saknas emellertid en enhetlig definition. Miljösam— verkan kan definieras på följande sätt. * Samverkan förutsätter flera inblandade aktörer varav i vart fall någon inte är myndighet eller kommun. * Deltagande i en samverkansgrupp bör normalt vara ett frivilligt åtagande. * Samverkansgruppen skall verka inom ett begränsat geografiskt område. * Samverkansgruppen kan i samråd med den avrinningsvisa admini— strationen ta fram en lokal åtgärdsplan för att uppnå ett av en myndig- het fastställt mål. * En kunskapsdel bör finnas med som ett led i samverkan. * Inom ramen för en samverkansgrupp bör man kunna få dispens från generella föreskrifter antingen inom det egna företaget eller genom byte av åtgärder mellan företag. * Samverkansgruppen eller en behörig myndighet bör ha möjlighet att ansöka om resurser och att besluta om omfördelning av resurser inom samverkansområdet. * Samverkansgruppen skall redovisa sitt gemensamma arbete på visst sätt. * Det kan finnas behov av externa samordnare inorn större geografiska områden än samverkansornrådena.

De vattenvärdande organisationerna

I dag finns ett stort antal vattenvårdande organisationer. Sammansätt— ningen av organisationerna och inriktningen på arbetet varierar. I organisationerna finns kunskaper och erfarenheter som måste tas till vara i det fortsatta arbetet med vattenfrågorna. En avrinningsom- rådesbaserad övergripande organisation skulle tveklöst göra det lättare

att ta till vara dessa kunskaper och erfarenheter.

Vattenvårdsförbunden bör delta mer aktivt i i kommunernas plane- ringsarbete. Detta kan ske genom att de görs till obligatoriska remiss— instanser. För att detta skall få något genomslag i den kommunala planeringsprocessen krävs dock att kommunerna tar till sig de er- farenheter och kunskaper som förbunden kan bidra med.

Det krävs en formaliserad regional planeringsprocess med åter- verkan på den kommunala planeringsprocessen för att fullt ut kunna ta till vara de kunskaper och erfarenheter som vattenvårdsförbunden besitter.

Lagen om vattenförbund kan vara ett effektivt verktyg i arbetet med miljöförbättrande åtgärder inom vattenområdet. Genom en utvidgning av lagens kompetensområde kan den anpassas till dagens verklighet och problem. Lagen bör kunna tillämpas även beträffande vattenkvali- tetsförbättrande åtgärder.

Miljösamverkan

En mängd olika vattenvårdande samverkansprojket har startats i landet. Genom att testa olika samverkansformer och arbetsmetoder kan man tillgodogöra sig kunskaper och erfarenheter. Det är inte möjligt att föreslå någon enhetligt modell för samverkan.

På flera håll i landet arbetar man med att dra i gång olika för- söksprojekt rörande vattenfrågor. Jag har deltagit i diskussionerna kring vissa projekt och även valt att bidra med pengar till några av dem. Projekten är intressanta ur olika synviklar och kommer att bidra med kunskaper inom en mängd olika områden.

Miljösamverkan kan fylla en funktion på flera olika nivåer. Avrinningsmyndigheterna bör samråda med olika aktörer och organisationer i arbetet med att beskriva områdena och att ta fram distriktsvisa åtgärdsplaner. På andra nivåer kan syftet med samverkan variera allt efter de lokala förutsättningarna och behoven. Samverkan bör som huvudregel vara frivillig och stimuleras fram i de fall den kan leda till positiva resultat för miljön.

Det bör vara möjligt att lämna över förvaltningsuppgifter såsom planering och fördelning av medel till olika samverkansgrupper. Om uppgifter lämnas över bör det bara göras till organisationer som uppfyller vissa krav och som bildats genom förrättning. I vissa fall kan det vara befogat att tvinga in motsträviga aktörer i en sådan sam— verkansorganisation.

E U:s miljöstöd och miljösamverkan

Miljöstödet till jordbruket bör utformas så det är möjligt för sam- verkansgrupper och kommuner att söka stöd för åtgärder på enskilda

fastigheter. Avgifter på vattenanvändning

En avgift på utsläpp av förorenat vatten bör införas för alla källor av betydelse. En motsvarande avgift på uttag av vatten för användning, inklusive uttag av vatten för bevattningsändamål, bör tas ut. Slutligen bör en avgift införas för nyttjande av vatten för kraftframställning.

Avgiften bör till en del tas ut enligt en generell fördelningsnyckel för hela landet. Denna del av avgiften skall tillföras statskassan i syfte att finansiera statens ökade kostnader för en ny vattenadministration samt en generell ambitionshöjning i arbetet med vattenanknutna frågor. Till en andra del bör avgiften beräknas och tas ut distriktsvis. Denna del av avgiften skall helt återföras inom distriktet i syfte att stödja och i viss mån fullt ut finansiera vattenförbättrande åtgärder som annars inte skulle kunna komma till stånd.

Fortsatt arbete

Utredningens två betänkanden är av principkaraktär och det finns en mängd olika frågor kvar att lösa. Remissvaren på delbetänkandet pekar på det nödvändiga att driva arbetet med en avrinningsområdesvis administration vidare.

Staten bör kunna dra nytta av erfarenheterna i flera av de projket som drivs eller som kommer att startas. Det är därför rimligt att staten är med och finansierar projekten. För att kunna använda de resultat som kommer ut ur de olika projekten måste någon form av samlad uppföljning och resultatvärdering finnas.

Det fortsatta arbetet med en avrinningsområdesvis administration och uppföjning av projekten bör anförtros en kommitté eller delega- tion. Denna bör vara parlamentariskt sammansatt och få arbeta under en tillräckligt lång tid för att kunna lämna förslag på hur man bör genomföra ett kommande ramdirektiv för vatten.

1. Inledning

1 . 1 Bakgrund

Dagens sätt att arbeta med miljöfrågor bygger i stor utsträckning på individuella bedömningar av punktkällor. För punktkällor med en påverkan på miljö och hälsa meddelas råd eller förelägganden i sam- band med tillsyn eller så föreskrivs villkor i samband med att till- stånd för verksamheten meddelas. Vilka anläggningar som skall mil- jöprövas och vem som skall ansvara för prövningen regleras i miljö- skyddsförordningen. När den prövande myndigheten skall ta ställning till villkor för en verksamhet måste skäligheten i villkoren, dvs. den miljöpåverkan som exempelvis ett utsläpp ger upphov till samt be- skaffenheten på det område till vilken utsläppet sker, vägas mot rim- ligheten i åtgärderna. Här skall man således beakta dels vad som är tekniskt möjligt, dels vad som är ekonomiskt rimligt. Det har inte varit lätt göra någon samlad prövning av vilka utsläpp som totalt kan accepteras inom ett visst område, exempelvis ett avrinningsområde.

Generella föreskrifter har inte kunnat meddelas för punktkällor med undantag för källor i ett område som av regeringen förklarats som särskilt föroreningskänsligt. Så har dock skett i ytters få fall.

För diffusa källor har inte utsläppsvärden eller villkor kunnat fast- ställas. I stället har man arbetat med generella villkor avseende såda- na aktiviteter m.m. som bedömts påverka utsläppen, exempelvis läck- age av närsalter från jordbruksmark. För jordbruksmark har Jord- bruksverket meddelat generella föreskrifter vad avser bl.a. djurhåll- ning, gödselhantering och markbearbetning. Inte heller här har man i någon större utsträckning kunnat ta hänsyn till den totala belastningen i ett område. De generella föreskrifterna har i stället ofta varit riks- täckande och endast i liten utsträckning anpassats till de geografiska och klimatbetingande olikheterna i landet.

Mot bakgrund av vad som redovisats ovan förstår man att det även varit i stort sett omöjligt att byta åtgärder såväl inom sin egen anlägg— ning som mellan anläggningar. Detta oavsett om en åtgärd utanför den egna anläggningen gett en större reduktion av det totala utsläppet i området till samma eller lägre kostnad än den i tillståndsvillkor eller generella föreskrifter angivna åtgärden.

Under många år har möjligheten till någon form av lokal samver- kan inom miljöområdet diskuterats. Även möjligheten att köpa och sälja utsläppsrätter inom ett begränsat geografiskt område har diskute—

rats och utretts. En förutsättning för en lokal samverkan har dock varit att man inom ett avgränsat geografiskt område kunnat bedöma de samlade åtgärdernas effektivitet. För punktkällor har det varit möjligt att göra sådana bedömningar då man i röret ut från en källa kunnat mäta exempelvis halten av ett visst ämne och utifrån det be- räknat den totala belastningsförändringen. För diffusa källor kan man inte göra på detta vis utan här får man i stället mäta förekomsten av ett ämne ute i recipienten.

Om man i stället för individuella villkor och generella föreskrifter vill övergå till en ordning där man i viss mån överlåter ansvaret för de utsläppsbegränsande åtgärderna till utsläpparen, måste det finnas en möjlighet för myndigheterna att i stället för individuella mål sätta upp mål för ett i naturen avgränsat geografiskt område, exempelvis avrinningsområden. Ett sätt att ange mål för miljöarbetet inom ett av— rinningsområde är att sätta upp värden för vad naturen tål i form av olika belastningar eller halter av vissa ämnen. Sådana värden brukar oftast benämnas miljökvalitetsnormer.

Den 4 juli 1996 överlämnade Miljöbalksutredningen sitt förslag till miljöbalk till regeringen (SOU 1996:103). Förslaget till miljöbalk innebär att många av de lagar som i dag har en inverkan på arbetet med miljöfrågorna samlas i en balk. I förslaget till miljöbalk ingår att man även inför begreppet miljökvalitetsnormer och ger regeringen eller den myndighet regeringen utser möjlighet att föreskriva sådana normer. En miljökvalitetsnorm är enligt förslaget ett värde som byg- ger på vetenskapliga fakta och värderingar om vad naturen tål. En miljökvalitetsnorm får inte överskridas. Om så ändå sker måste enligt förslaget åtgärder vidtas för att minska de totala utsläppen till en sådan nivå att normen kan innehållas. Tillstånd får därmed inte med- ges till en verksamhet som bidrar till att en miljökvalitetsnorm inte kan innehållas eller uppnås. För att uppnå en miljökvalitetsnorm kan det även krävas omprövning av gällande tillstånd i syfte att skärpa meddelade tillståndvillkor. Man kan även tänka sig en skärpning av generella föreskrifter för det aktuella området.

Genom införandet av miljökvalitetsnormer får samhället en möjlig- het att, förutom att ange högsta tillåtna utsläpp i det enskilda fallet, ange högsta tillåtna halt av prioriterade ämnen i ett geografiskt av— gränsat område. Därmed öppnas möjligheten för myndigheterna att överlåta åt de lokala utsläpparna att så som de finner bäst vidta de åtgärder som krävs för att miljökvalitetsnormen skall kunna uppnås och långvarigt innehållas. Man kommer därmed att gemensamt inom ett område kunna vidta de åtgärder som till lägsta kostnad ger de nödvändiga utsläppsbegränsningarna.

En sådan form av samverkan brukar oftast benämnas miljösamver- kan.

1 .2 Uppdraget

Den 11 juni 1996 beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utarbeta ett administrativt system för avrinningsom- rådesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor (dir. 1996z57).

Utredaren skall vidare klargöra förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde som ett komplement till dagens åtgärder för att minska jordbrukets miljöbe- lastning. I denna del av uppdraget ingår även att analysera om det inom ramen för det administrativa systemet är möjligt att effektivt målstyra, kontrollera och, vid behov, sanktionera sådana arbetsfor- mer.

I uppdraget ligger slutligen att undersöka möjligheterna att påbörja försöksverksamhet i syfte att skaffa erfarenheter av nya administrati- va system.

Uppdraget skulle, enligt direktiven, ha redovisats senast den 1 juni 1997. Efter hemställan från utredaren har dock regeringen genom beslut vid sammanträdet den 12 juni 1997 förlängt utredningstiden till den 31 oktober 1997.

I ett delbetänkande En ny vattenadministration — Vatten är livet (SOU 1997:99) från den 23 juni 1997 har jag redovisat en princip— skiss till ett nytt avrinningsområdesbaserat administrativt system.

Förutom de särskilda direktiven gäller generella direktiv för samt- liga kommittéer och särskilda utredare. Jag har i mitt arbete beaktat direktiven (dir. 1992:50) om regionalpolitiska konsekvenser och di- rektiven (dir. 1994:23) om prövning av offentliga åtaganden.

1.3. Arbetets bedrivande

Efter redovisningen av mitt delbetänkandet har jag koncentrerat mitt fortsatta arbete på de två kvarstående frågorna miljösamverkan och försöksverksamhet.

Redan under våren 1997 besökte och samrådde jag med företrädare för flera olika projekt med inriktning mot lokal samverkan m.m. Nämnas bör Länsstyrelsen i Södermanlands län, Nyköpings kommun, Nyköpingsåns vattenvårdförbund, Vätternförbundet, Göta Älvs vat- tenvårdsförbund, Länsstyrelsen i Hallands län, Uppsala Universitet och Mälardalsrådet. Utöver detta besökte utredningens sekreterare miljösamverkansprojekt i Kävlingeåns, Höjeåns, Humlebäckens, Mäs— singboåns och Brunnsjöns avrinningsområden eller delavrinningsom- råden.

Efter det att delbetänkandet redovisades har jag besökt och samrått med företrädare för Emåförbundet, Mässingsboåns och Brunnsjöns avrinningsområde, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Hedemora kommun, Säters kommun och Lantmäteriverket. Vissa av de företrädare som jag träffade under våren har jag på nytt träffar och samrått med under hösten.

Utanför Sverige besökte jag under våren det Aländska Lagtinget och Landskapsstyrelsen. Efter sommaren har jag besökt det Franska miljöministeriet, företrädare för det Franska vattenparlamentet för Seine-Normandie (Agence de l'eau Seine-Normandie) samt den Fran- ska miljöorganisationen France Nature Environment. Jag har också haft kontakt med vattenbyrån på den engelska motsvarigheten till Naturvårdsverket (Environment Agency, Thames Region).

2. Miljösamverkan som begrepp

Miljösamverkan är ett begrepp som används på en mängd initiativ och arbetsformer. Det saknas en enhetlig definition. Man kan definiera det på följande sätt. * Samverkan förutsätter flera inblandade aktörer varav i vart fall någon inte är myndighet eller kommun. Samverkan i myndig- hetsutövning faller alltså utanför begreppet miljösamverkan. * Deltagande i en samverkansgrupp bör normalt vara ett frivilligt åtagande. * Samverkansgruppen skall verka inom ett begränsat geografiskt område. * Samverkansgruppen kan i samråd med den avrinningsvisa administrationen ta fram en lokal åtgärdsplan för att uppnå ett av en myndighet fastställt mål. * En kunskapsdel bör finnas med som ett led i samverkan. * Inom ramen för en samverkansgrupp bör man kunna få dispens från generella föreskrifter antingen inom det egna företaget eller genom byte av åtgärder mellan företag. * Samverkansgruppen eller en behörig myndighet bör ha möjlighet att ansöka om resurser och att besluta om omfördelning av resurser inom samverkansområdet. * Samverkansgruppen skall redovisa sitt gemensamma arbete på visst sätt. I förekommande fall skall de enskilda deltagarna i ett samverkansprojekt kunna vara redovisningsskyldiga för det arbete som utförts på det egna företaget. * Det kan finnas behov av externa samordnare inom större geografiska områden än samverkansornrådena.

En av de frågor jag har att behandla rör miljösamverkan. Förutsätt- ningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde skall utredas. Miljösamverkan skall enligt mina direktiv utgöra ett komplement till dagens åtgärder för att minska jord- brukets miljöbelastning. Den första fråga man bör ställa sig är vad själva begreppet miljösamverkan innebär. Finns det någon definition av begreppet? I utredningens direktiv hänvisas bl.a. till en av Naturvårdsverket beskriven modell för miljösamverkan. Vidare hänvisar regeringen till en arbetsmodell som LRF och Sveriges Lantbruksuniversitet har tagit fram för att minska växtnäringslåckaget.

Naturvårdsverket har behandlat miljösamverkan i Rapport 4561, Kampen mot alger och miljögifter, april 1996. Verket använder begreppet miljösamverkan på ett angreppssätt som beskrivs på följande sätt, 5. 31 f.

Ingen känner sin gård bättre än jordbrukaren själv. Med ökad kunskap och insikt om problemen skulle ett antal lantbrukare gemensamt, men med stöd av rådgivning, kunna utforma åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt minska kväveutlakningen från åkermarken i ett avrinningsområde. Detta angreppssätt kallar vi fortsättningsvis för miljösamverkan. Idén är att jordbrukarna i ett avgränsat område får ett gemensamt intresse och ansvar för det vatten de påverkar. Miljösamverkan ger mer flexibla lösningar för att nå minst samma ambitionsnivå som konventionella styrmedel ger, men är mer kostnadseffektivt. Miljösamverkan ska vara ett parallellt angreppssätt till nuvarande och framtida styrmedel. I ett avrinningsområde med miljösamverkan kan länsstyrelserna och kommunerna dels ange mål, dels vara tillsynsmyndigheter. Vi föreslår att miljösamverkansgruppen bygger hela sitt åtgärdsarbete på egenkontroll i samarbete med en samordnare. Gruppen redovisar miljöarbetet i en årlig miljörapport till tillsynsmyndig- heten, som därigenom får en enklare tillsyn.

Så långt tycks miljösamverkan inte innebära annat än att jordbruksföre- tag skall samverka i kunskapsdelen för att därefter besluta om vad som är bäst att genomföra på den egna gården. Å andra sidan utesluter man inte att en åtgärd inom en del av det aktuella området kan leda till att man underlåter att genomföra åtgärder inom andra delar av området. Tyngdpunkten tycks dock ligga på att man skall genomföra gårdsvisa åtgärder och lämna rapporter för varje företag. Modellen tycks vidare innebära att samverkan skall vara frivillig och tillämpas parallellt med andra styrmedel, t.ex. regionala föreskrifter.

Även LRF:s och SLU:s arbetsmodell bygger på en gemensam kunskapsdel och gårdsvisa insatser, se vidare avsnitt 3.1.

Naturvårdsverket har vidareutvecklat synen på delaktighet i miljöarbetet i Rapport 4735 Kväve från land till hav, s. 72.

Det finns vidare skäl att samordna miljöarbetet mellan olika typer av aktörer inom avrinningsområdet (jordbrukare, industri, VA, vattenbrukare etc.) Det måste till instrument som uppmuntrar och initierar sådant samarbete. Vi tror att nyckelorden för detta samarbetet är insikt, kunskap och ansvar.

I rapporten behandlar man även andra aktörer och begreppet miljö— samverkan kan möjligen utökas till att avse alla de aktörer som finns

inom ett visst område, alltså inte bara jordbrukarna. Mitt uppdraget beträffande miljösamverkan tar emellertid endast sikte på samverkan mellan jordbrukare. Jag anser dock att begreppet miljösamverkan bör användas i ett vidare sammanhang än bara för samverkan mellan jordbrukare. Naturvårdsverket skriver vidare i sin rapport, 5. 72.

Ett sätt att stimulera miljösamverkan kan vara att meddela dispens från vissa bestämmelser för dem som ingår i en samverkansgrupp, under förutsättning att gruppen gemensamt vidtar de åtgärder som ger bättre resultat än de åtgärder som det meddelas dispens från.

Verket tycks mena, även om det inte uttrycks klart, att det bör vara möjligt att omfördela åtgärder inom området på så sätt att en dispens för de samverkande parterna kan leda till att åtgärder skall vidtas endast inom vissa begränsade delar av samverkansområdet. Man är då inne på tankar om byte av åtgärder mellan olika aktörer. Tanken att byta åtgärder mellan olika aktörer i en samverkansgrupp är intressant men förutsätter sannolikt en viss omfördelning av resurser inom gruppen. En omfördelning kan bestå i att man t.ex. gemensamt finan- sierar en viss anläggning och på så sätt erhåller dispens från generella bestämmelser. Lokaliseringen av en anläggning ger sannolikt upphov till frågor om ersättning till markägare osv.

Begreppet miljösamverkan används i olika sammanhang för att beteckna olika typer av samverkan på miljöområdet. I utredningens direktiv tar man sikte på samverkan på jordbruksområdet men jag ser inga skäl att begränsa begreppet på detta sätt. Utan att göra anspråk på att slutligt definiera begreppet vill jag ändå redan nu försöka mig på att ringa in det. Jag menar att min behandling av olika former av miljösamverkan ryms inom direktiven men inte med den i direktiven angivna uppdelningen mellan å ena sidan miljösamverkan mellan jordbrukare och å andra sidan en avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö och resursfrågor. Jag tror att ett försök till definition underlättar förståelsen av betänkandet. Ett försök till definition kan se ut på följande sätt: * Samverkan förutsätter flera inblandade aktörer varav i vart fall någon inte är myndighet eller kommun. Samverkan i myndighetsutöv- ning faller alltså utanför begreppet miljösamverkan. (Jag vill dock påpeka att i den mån dispensmöjligheter och ekonomiska ersättningar öppnas för samverkansgrupper bör motsvarande möjligheter stå till buds för enskilda initiativ. Jag tänker t.ex. på stora anläggningar och jordbruk där man inom det egna företaget kan vidta alternativa kostnadseffektiva åtgärder om man befrias från vissa krav. Det är inte säkert att samverkan alltid leder till de bästa resultaten.) * Deltagande i en samverkansgrupp bör normalt vara ett frivilligt åtagande.

* Samverkansgruppen skall verka inom ett begränsat geografiskt område. * Samverkansgruppen kan i samråd med den avrinningsvisa administ- rationen ta fram en lokal åtgärdsplan för att uppnå ett av en myndighet fastställt mål. * En kunskapsdel bör finnas med som ett led i samverkan. * Inom ramen för en samverkansgrupp bör man kunna få dispens från generella föreskrifter antingen inom det egna företaget eller genom byte av åtgärder mellan företag. * Samverkansgruppen eller en behörig myndighet bör ha möjlighet att ansöka om resurser och att besluta om omfördelning av resurser inom samverkansområdet. * Samverkansgruppen skall redovisa sitt gemensamma arbete på visst sätt. I förekommande fall skall de enskilda deltagarna i ett sam- verkansprojekt kunna vara redovisningsskyldiga för det arbete som utförts på det egna företaget. * Det kan finnas behov av externa samordnare inom större geografiska områden än samverkansornrådena.

Om denna eller en liknande definition används kommer begreppet miljösamverkan att kunna användas för de mest skilda initiativ på miljöområdet. Eftersom jag anser att samverkan inte kan kommende— ras, möjligen stimuleras fram, är frivilligheten ett viktigt inslag. Just frivilligheten stämmer väl överens med tankarna på ett underifrån- perspektiv som förs fram bl.a. i Agenda 21 arbetet. Vad man i första hand bör rikta in sig på är alltså att öppna för möjligheter till sam- verkan och stimulera samverkan i de fall det kan medföra goda resultat. Jag utesluter emellertid inte att det kan finnas situationer där det kan vara befogat att tvinga in enskilda eller organisationer i ett samarbete kring en särskild fråga. Vidare bör man i samband med att man diskuterar om dispensmöjligheter, byte av åtgärder och omfördel- ning av resurser försöka behandla olika samverkansmöjligheter på ett likartat sätt så att det inte uppkommer en hel flora av olika legala sam- verkansformer och kombinationsmöjligheter. Å andra sidan får synen på samverkan inte begränsas så att möjligheter som man inte kan förutse i dag inte blir möjliga på grund av ett allt för snävt regelsy— stem.

2.1. Miljösamverkan som komplement till generella föreskrifter och tillstånd

Frivillighet bör alltså vara ett av kriterierna för olika former av miljö- samverkan. Jag tror inte på tanken att generellt lagstifta fram samverkan. Om man håller fast vid att samverkan normalt skall bygga på frivillighet krävs att det finns ett generellt regelsystem och

tillståndsförfarande vid sidan av olika samverkansgrupper samt att man inom ramen för samverkansprojekt kan göra avsteg från det generella systemet. Olika samverkansformer skall därför ses som ett komplement till dagens regelsystem. Man kan tänka sig att stimulera fram samverkansprojekt genom dispenser av olika slag samt genom att låta samverkansgrupper själva bestämma var åtgärder skall vidtas och eventuellt hur medel skall fördelas inom gruppen. Samverkan i viss form kan göras till en förutsättning för olika bidragsformer. Om man inom en samverkansgrupp skall få vidta vissa åtgärder och fatta vissa beslut kan det finnas skäl att ställa krav på hur en samverkansgrupp skall vara organiserad. Jag återkommer till dessa frågor i avsnitt 7.

3. Några pågående samverkansprojekt

3.1. LRF: s arbetsmodell

LRF och SLU har tagit fram en arbetsmodell för avrinningsområdesvis hantering av vissa frågor. Modellen finns beskriven i ett gemensamt dokument från LRF och SLU som man kallar Vattendraget — en av- rinningsområdesmodell. Arbetsmodellen har sedan vidareutvecklats bl.a. i samarbete med Naturvårdsverket.

Modellen bygger på tanken att generella detaljregler om hur mark skall brukas m.m. inte är kostnadseffektiva. Lösningarna bör i stället vara anpassade till varje områdes och gårds förutsättningar. Arbetet skall vara konsensusbaserat vilket innebär att alla aktörer inom ett visst område skall vara delaktiga i och överens om de gemensamma målen och vilka åtgärder som bör vidtas.

Modellen bygger vidare på att det skall etableras samverkansgrupper i olika områden och att dessa grupper skall bestå av lantbrukare och eventuellt andra aktörer i ett område. En sådan grupp bör för att kunna fungera inte vara större än 25—30 lantbrukare. I en sådan grupp skall även myndigheter och kommuner kunna delta och bidra med kunska- per. Arbetet i gruppen skall bygga på frivillighet, vilket innebär att det parallellt med samverkansgrupperna även måste finnas ett regelsystem som griper in beträffande de som av olika anledningar inte vill delta i en samverkansgrupp.

En viktig del av arbetet i samverkansgrupperna skall vara att utbilda deltagarna i frågor rörande närsaltsproblem och vilka åtgärder som kan vidtas. Kunskapsdelen skall vara gemensam och på så sätt skall erfarenheter kunna vidarebefordras inom gruppen.

Inom gruppen och området skall man ta fram en miljöplan med en problembeskrivning och källfördelning av bidraget från olika mark- typer och bebyggelse m.m. Med probleminventeringen som grund skall man ta fram mål för arbetet dels på områdesnivå, dels på gårdsnivå och för punktkällor. Målformuleringen skall sedan resultera i att man beslutar sig för vilka åtgärder som skall genomföras. Åt- gärderna på områdesnivå är de sammantagna effekterna på varje gård och punktkälla.

En samordnare kan knytas till en samverkansgrupp och denne bör i så fall även ha rollen som rådgivare till de enskilda gruppmed- lemmarna

Drygt ett tjugotal samverkansgrupper har hittills (juni 1997) startats

med arbetsmodellen som grund. LRF arbetar med att vidareutveckla modellen och fler projekt är på gång. Inom ramen för utredningen har två samverkansprojekt som bygger på LRF:s modell studerats, Humlebäcksprojektet och Näsumsprojektet.

3.2. Humlebäcksprojektet

3 .2. 1 Delavrinningsområdet

Humlebäcken är en del av Vegeåns avrinningsområde i nordvästra Skåne. Bäcken rinner ut i Vegeån som i sin tur mynnar i Skälderviken. Delavrinningsområdet utgör ca 15 % av Vegeåns avrinningsområde. Huvuddelen av Humlebäckens delavrinningsområde ligger i Åstorps kommun på Söderåsens nordsluttning samt i ett flackt lerjordsområde nedanför sluttningen. Bäcken avvattnar drygt 7 000 ha. Ungefär hälften av området består av åkermark och cirka en fjärdedel av skogs- mark.

3 .2 . 2 Projektområdet

Det egentliga projektområdet består av ca 2 100 ha åkermark i Åstorps kommun och ca 950 djurenheter. 84 % av gårdarna har djurproduktion och 58 % av djuren är svin.

3.2.3. Miljösituationen i området

Vegeån har förhöjda värden av närsalter och åtgärder har vidtagits för att komma till rätta med problemen. Omfattande provtagningar har sedan 1970-talet genomförts i området. Problemen i Vegeån beror till stor del på utlakning från åkermark men även på den stora livsmedels- industri som finns i Bjuv. Humlebäcken är ett av de mest förorenade biflödena till Vegeån. Den genomsnittliga årliga uttransporten av kväve från Humlebäcken har beräknats till 242 ton och den årliga uttrans- porten av fosfor till 4,1 ton. Enligt de beräkningar som gjorts kommer 70 % av kvävet respektive 64 % av fosfor från åkermark. Utsläppen från reningsverk har beräknats till 18 respektive 12 %.

3.2.4. Projektet

För att kunna uppfylla den av riksdagen beslutade 50-procentiga reduktionen av kväve och fosfor till vatten startade Länsstyrelsen i dåvarande Kristianstads län är 1991 en specialinriktad växtodlingsråd- givning till alla lantbruk i delavrinningsområdet. Uppslutningen var god och rådgivningen mottogs positivt av de berörda lantbrukarna.

Själva Humlebäcksprojektet inleddes år 1994 efter ett initiativ från LRF. LRF beskrev projektet i en skrivelse till länsstyrelsen och begärde att länsstyrelsen skulle utfärda dispenser från delar av 6 b & lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark samt från 7 & (sprid- ningsrestriktioner under vissa tider av året), 8 & (krav på lagrings- kapacitet) och 11 & (krav på viss andel höst- och vinterbevuxen mark) förordningen (1979:426) om skötsel av lantbruksmark.

Länsstyrelsen uttalade i ett beslut att man i princip ställde sig bak projektet, dock under vissa angivna förutsättningar. Till att börja med konstaterade länsstyrelsen att det endast kunde bli fråga om in- dividuella dispenser och att dispens från kraven på lagringskapacitet (8 5) inte kunde komma i fråga. Därefter listades följande förutsättningar: * Minst 75 % av lantbrukarna i området skall delta i projektet. * Miljöskyddslagen och Naturvårdsverkets allmänna råd om miljö- skydd vid djurhållning skall uppfyllas.

* Den presenterade beräkningsmodellen uppdateras fortlöpande efterhand som ny kunskap kommer fram.

* Varje lantbrukare skall inkomma med en presentation av gödsel— hantering och en beräkning av kväveförluster år 1985. Dessa be- räkningar samrnanställs och ett beräknat medeltal (kg/ha eller kg/resp. djurslag) utgör sedan grunden för en plan över hur en 50 % reducering av förlusterna skall kunna genomföras på gårdsnivå. * Planerna lämnas till länsstyrelsen och utgör grunden för ev. dispens. De revideras efter årliga analyser av projektets utveckling. * Länsstyrelsen svarar för tillsyn att uppgjorda planer i allt väsentligt uppfylls. Vid stora avvikelser kan utfärdad dispens dras tillbaka. * En referensgrupp med representanter för LRF; Åstorps kommun (MHK) Statens Jordbruksverk samt länsstyrelsen inrättas. Gruppen skall fortlöpande följa projektets utveckling. Länsstyrelsen är samman- kallande.

Projektet inleddes med en kunskapsdel där alla intresserade lant- brukare samlades i studiegrupper för att få information och diskutera projektet. Därefter beräknades kväveförlusterna på gårdsnivå, både till vatten och luft. De enskilda lantbrukarna genomförde en gårdsanalys enligt den beräkningsmodell som tagits fram av LRF. Lantbrukarna gjorde en beräkning av situationen är 1985 och en beräkning av situationen är 1993. På så sätt fick man en uppfatming av effekterna av redan genomförda åtgärder samt även effekterna av de ändringar i

lagstiftningen som gjorts under mellantiden. Beräkningarna visade även på vilket resultat som kvarstod att uppnå. Beräkningsmodellen bygger på en uppskattad normal utlakning av kväve och tabeller med förlustfaktorer för olika åtgärder. Normalutlakningen bestämdes till 30 kg kväve per ha åkermark för år 1985. Utifrån beräkningsmodellen kunde man sedan se vilka effekter olika åtgärder har samt välja vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva och möjliga att genomföra på den enskilda gården. Det rör sig alltså om åtgärder på gårdsnivå och man tar inget kollektivt ansvar för en viss sammanlagd miljöeffekt. De deltagande lantbrukarna har upprättat beräkningar av kväve och fosforförluster på sina respektive gårdar. Dessa beräkningar har sedan legat till grund för dispensansökningar till länsstyrelsen. Inledningsvis var endast 13 lantbrukare intresserade och eftersom länsstyrelsen ansåg att deltagandet var för dåligt beviljades till att börja med endast individuella dispenser från vinterspridningsbestämmelserna under vintern 1993/94. Därefter anslöt sig ytterligare 14 lantbrukare till projektet och en sammanlagd areal om 1 500 ha och 750 djurenheter kom att ingå. Länsstyrelsen fattade beslut om individuella dispenser från 7 och 11 55 förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruks- mark under perioden 1995-02-21—1999-12—31. Sedan kraven på ned— brukning av gödsel på obevuxen mark skärpts till fyra timmar i bl.a. Skåne har dispenserna utökats så att det ursprungliga syftet med dispenserna inte förlorats. I samband med att dispenserna meddelades lade man från länsstyrelsen till vissa förutsättningar utöver de som nämnts ovan. * Deltagarna skall sålunda upprätta en ny förlustberäkning efter varje växtsäsong och denna skall ges in till länsstyrelsen senast den 31 januari nästkommande år. * Deltagarna skall uppfylla övriga regler enligt 6 b & skötsellagen. * Den som inte uppfyller dessa två krav mister sin individuella dispens. * Vattendragsprovtagningarna skall fortsätta i den omfattning som referensgruppen bedömer nödvändigt.

3.2.5. Åtgärder

Lantbrukarna skall redovisa gårdsanpassade åtgärdspaket och genom- föra dessa. Exempel på åtgärder är att anpassa gödselgivor, öka ande— len vårspridning av stallgödsel, låta åkerareal vara beväxt på höst och vinter, anpassa jordbearbetningen, anlägga skyddszoner mot vatten— drag, anlägga dammar och använda fosforfria diskmedel 1 mjölkrum.

År 1992, alltså innan projektet inleddes, hade Åstorps kommun beslutat att anslå medel för att inrätta skyddszoner längs Humlebäcken. Markägarna eller arrendatorerna träffade avtal med kommunen att,

mot en årlig ersättning på 1 500 kr/km (båda sidorna), anlägga minst fem meter breda skyddszoner. Avtalen gällde för en tid av fem år. Sedan nya bestämmelser om skyddszoner enligt förordningen (19951133) om miljöstöd trädde i kraft sades avtalen upp i de fall lantbrukarna var berättigade till stöd enligt förordningens bestämmel- ser. Enligt förordningen kan ersättning utgå om skyddszonen är minst 200 meter. Några lantbrukare i området hade inte tillräckligt långa sträckor längs bäcken. I de fallen erbjöd kommunen nya avtal och beslutade i samband med det att samma ersättningen som enligt förordningen, 3 500 kr/ha åkermark, skulle erbjudas.

3 .2 . 6 Erfarenheter

Projektet har fallit ut väl och lantbrukarna är nöjda med den ökade frihet som dispenserna medfört. Lantbrukarna har utom i ett fall fullföljt sina åtaganden gentemot länsstyrelsen. En lantbrukare har inte lämnat in beräkningar över växtnäringsförluster och har därför mist sin dispens.

Deltagarna i projektet samt myndighetsrepresentanterna är eniga om att det inte varit möjligt att genomföra projektet utan en drivande kraft bland lantbrukarna.

Inom ramen för projektet har man inte ansett sig ha behov av annat än individuella dispenser. Några kollektiva undantag från bestämmelser har inte efterfrågats och inte heller möjligheter att byta åtgärder mellan gårdarna.

Diskussionerna inom ramen för projektet har lett till att kunskapen ökar och förståelsen för åtgärderna ökat samt att man i större utsträck- ning utbyter erfarenheter och även hjälper varandra på andra sätt. Ett problem är dock bristen på rådgivare. Länsstyrelsen har klarat av att agera rådgivare i projektet men har ingen möjlighet att följa upp i ökad utsträckning eller ta sig an ett stort antal liknande projekt inom ramen för länsstyrelsens nuvarande organisation.

Inom projektet har man uppmärksammat att det för närvarande inte är möjligt att få miljöstöd för att återskapa eller anlägga våtmarker på annat än åkermark. På Söderåsen, i anslutning till bäckens källor finns en utdikad mosse. Mossen ligger på tre fastigheter, en fastighetsägare har planterat skog och en använder den utdikade mossen till betes- mark. Det skulle vara relativt enkelt att återskapa mossen genom att dämma upp utflödet och på så sätt sätta marken under vatten. Eftersom det inte går att ersätta markägarnas ekonomiska förluster har de olika markägarna inte kunnat enas om att återskapa våtmarken.

Vad gäller minskningen av kväveförluster tyder beräkningarna på att de insatta åtgärderna är effektiva och att uttransporten på sikt skall kunna minska. De mätningar som gjorts pekar i liknande riktning även

om stor försiktighet måste iakttas vad gäller mätresultat eftersom uttransporten i stor utsträckning påverkas av nederbörden.

3 .3 Näsumsprojektet

Projektet har stora likheter med Humlebäcksprojektet men har kommit i gång något senare.

3 . 3. l Delavrinningsområdet

Det aktuella området ligger i Skräbeåns avrinningsområde kring Holjeån och Fäbrobäcken i nordöstra Skåne. Vattendragen rinner ut i Ivösjöns norra del. Ivösjön i sin tur har förbindelse med Hanöbukten via Skräbeån.

3.3.2. Projektområdet

Projektet drivs i en del av delavrinningsområdet som ligger i Bromölla kommun och omfattar i princip Näsums församling. Projektområdet är ca 3 600 ha. Skogsmark utgör den största marktypen med 1 890 ha, åkermarkens areal uppgår till 1 330 ha, betesmarken till 300 ha och övrig mark till 80 ha. Området består till största delen av lätta jordar men det finns även inslag av lerjordar. Den dominerande grödan på åkermarken är vall, ca 550 ha. Vidare odlas vårkorn, potatis, övriga spannmål och sockerbetor. Inom området finns ca 2 000 nötkreatur, 1 800 svin, 1 000 höns och 750 får.

3 . 3.3 Miljösituationen i området

Mätningar i Fäbrobäcken har visat på ett mycket näringsrikt tillstånd. Aven Holjeån har förhöjda värden och lantbruket antas påverka värdena i vattendragen.

3 . 3 .4 Projektet

Liksom Humlebäcksprojektet inleddes Näsumsprojektet med en kunskapsdel. Näsums LRF—avdelning samlade under 1,5 år områdets lantbrukare och diskuterade lantbrukets och andra källors bidrag till näringstransporterna. Olika åtgärder att minska bidragen diskuterades.

Efter den inledande kunskapsdelen ansökte LRF-avdelningen om att länsstyrelsen skulle godkänna ett projekt som bygger på att man vidtar åtgärder på gårdsnivå för att öka utnyttjandet av växtnäring och minska förlusterna till vatten och luft. Även detta projekt byggde alltså på insatser på gårdsnivå och att länsstyrelsen utfärdar individuella dispenser från vissa bestämmelser. I projektansökan sades att projektet skulle inledas med rådgivning till de enskilda lantbrukarna samt att denna rådgivning skulle följas av studiematerial kring växtnärings— frågor. I studiematerialet ingår en beräkningsmall för kväveförluster till vatten och en åtgärdsmeny för att kunna besluta om vilka åtgärder som lämpligen bör vidtas på de enskilda gårdarna. Lantbrukarna skall efter rådgivningsdelen arbeta fram femåriga åtgärdsplaner för de egna gårdarna. Inledningsvis anmälde 28 lantbrukare att de var intresserade av att delta i projektet. Ett sådant deltagande medför att 80—85 % av åkerarealen omfattas av projektet.

Länsstyrelsen ställde sig positiv till projektet under tiden 1996-12- 01—2001-12-01. Länsstyrelsen angav i sitt beslut att de enskilda lantbrukarna kunde få dispens från 7 5 förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruksmark. Dispensen i den delen innebär att fastgödsel får spridas på lerjord under perioden 1—30 november och på övriga jordar under perioden 15—30 november om gödseln nedmyllas samma dag den sprids. Länsstyrelsen angav även att dispens kan erhållas från bestämmelsen i jordbruksverkets föreskrifter (1996:50) om odling på höst- eller vinterbevuxen mark. Dispensen i den delen innebär att kemisk bekämpning tillåts på grönmarksarealer från den 1 oktober. Länsstyrelsen ställde upp ytterligare krav för att stödja projektet. * Anslutningen till projektet skall under hela perioden uppgå till minst 75 % (av arealen). * Deltagarna erhåller individuell dispens. * Deltagarna skall uppfylla övriga regler enligt 6 b & skötsellagen. * Deltagarna skall uppfylla miljöskyddslagens regler.

* Deltagare som inte uppfyller ovanstående krav mister sin individuella dispens. * Deltagarna erhåller en enskild rådgivning (STANK-körning) genom länsstyrelsen. * Vattendragsprovtagningarna skall fortsätta i den omfattning som bedöms nödvändig. * En referensgrupp med representanter för Näsums LRF-avdelning, Bromölla kommun, Statens Jordbruksverk och länsstyrelsen följer projektets utveckling. Länsstyrelsen är ordförande och sammankallande medan LRF är sekreterare.

29 lantbrukare erhöll därefter individuell dispens från de nämnda reglerna.

3.4. Kävlingeå—projektet

Kävlingeå-projektet är ett relativt nystartat samverkansprojekt mellan nio kommuner i Kävlingeåns avrinningsområde. Projektet, som inleddes den 1 juli 1995, går ut på att under en tolvårsperiod anlägga en viss areal dammar, våtmarker och skyddszoner i avrinningsområdet.

3 .4. 1 Området

Kävlingeåns avrinningsområde är sammanlagt 1 217 km2 och ligger i delar av nio skånska kommuner. Kävlingeån rinner ut i Lommabukten i Öresund. Avrinningsområdets största vattendrag är Kävlingeån, men det finns ett antal biflöden såsom Bråån, Klingavälsån och Björkaån. I området finns flera större sjöar. Vombsjön är den största och den och Krankesjön ligger relativt centralt i avrinningsområdet. I områdets sydöstra del ligger tre något mindre sjöar, Sövdesjön, Snogeholmssjön och Ellestadssjön. Området innehåller stora jordbruksområden och våt- marksandelen har genom utdikning minskats betydligt under årens lopp. Vidare har vattendragen rätats ut och transporttiden för vatten till Öresund har minskat väsentligt. Området är relativt tättbefolkat med flera tätorter med reningsverk.

3 .4 . 2 Miljösituationen

I området har man konstaterat omfattande övergödning i sjöar, vattendrag samt även i kustvattnet. För att nå de av riksdagen beslutade målen om halvering av kvävetillförseln och för att uppnå en väsentlig förbättring för sötvattensmiljöerna har man räknat med att den totala kvävebelastningen behöver reduceras med 1 100 ton per år, vilket utgör en tredjedel av den totala kvävebelastningen i Kävlingeåns avrinningsområde. Beträffande fosfor behöver en väsentlig minskning av belastningen uppnås.

3.4.3. Målsättningen med projektet

Inom projektet har man satt upp fyra mål. För det första skall man genom åtgärderna långsiktigt reducera kväve- och fosfortransporten till sjöar, vattendrag och hav. Tillsammans med andra pågående och föreslagna åtgärder skall man genom projektet uppnå en minskning av kvävetransporten i Kävlingeån med 1 100 ton per år vilket motsvarar ca 30 % av den totala belastningen. För det andra skall man gynna djur och växter som är knutna till vatten i jordbrukslandskapet, dvs.

öka den biologiska mångfalden. Det tredje målet innebär att man skall öka den allemansrättsliga arealen i ett landskap som domineras av åkermark. Det sista målet innebär att man skall ta fram en ny metod för hållbar utveckling genom samarbete mellan å ena sidan kommunala och statliga myndigheter och å andra sidan lantbrukare. Målsättningen med projektet sträcker sig alltså längre än till att minska kväve och fosforbelastningen i området. Målsättningen innehåller däremot inget om samverkan mellan lantbrukarna, något som betonas i vissa andra projekt, t.ex. Humlebäcksprojektet.

3.4.4. Andra pågående och planerade åtgärder

Utsläppsmålet för projektet skall ses i ljuset av andra beslutade och planerade åtgärder inom avrinningsområdet. Det handlar om utbyggnad av reningsverk, förbättringar vad gäller enskilda avlopp och olika typer av åtgärder inom jordbruket. Inom jordbruket nämns åtgärder som optimering av gödselgivor, förbättrad gödselhantering, ökad areal vintergrön mark och omställning av åkermark till annan användning. Dessa övriga åtgärder beräknas ge en sammanlagd minskning av kvävebelastningen med 800 ton per år och resterande del av minsk- ningen, 300 ton per år, skall uppnås genom Kävlingeå- projektet. Även beträffande fosfor kommer dessa övriga åtgärder att spela en be— tydande roll.

3 .4 . 5 Åtgärdsprogrammet

Inom ramen för Kävlingeå—projektet arbetar man med två åtgärder. För det första skall 300 ha dammar och våtmarker anläggas. Vidare skall 210 ha odlingsfria skyddszoner etableras utmed olika vattendrag i avrinningsområdet. Resultatet av åtgärderna kommer att följas kontinuerligt. Projektet bestod till en början av fyra etapper om var- dera tre år. Den första etappen av projektet har dock förlängts med ett år på grund av ett LIFE-projekt och pågår till halvårsskiftet 1999, dvs. under fyra år. Under den tidsperioden skall sammanlagt 60 ha damm- eller våtmarksyta och 15 ha skyddszoner anläggas. Vidare skall upp- följningsprogrammet påbörjas.

3.4.6 Avtalet mellan kommunerna Hela projektet bygger på ett samarbetsavtal mellan de nio berörda kommunerna, Eslöv, Lund, Hörby, Höör, Sjöbo, Tomelilla, Kävlinge, Ystad och Lomma. Avtalet i sin tur bygger på underlagsrapporter för

var sin del av avrinningsområdet. Den första delen beställdes av Kävlingeåns vattenvårdsförbund och den andra av de berörda kommu- nerna. Avtalet löper över tolv år och innehåller fyra etapper om vardera tre år. Efter varje genomförd etapp skall en utvärdering göras. Parterna har förbundit sig att bidra med finansiering under hela tolvårsperioden, men om syftet med projektet förfelas finns vissa möjligheter att dra sig ur samarbetet. Avtalet bygger vidare på att det är de enskilda kommunerna som ytterst ansvarar för att våtmarker och skyddszoner blir anlagda i de egna kommunerna. Det är alltså de enskilda kommunerna som formellt beslutar om entreprenadupphand- ling och avtalsskrivning med jordägama. Ersättningen för anläggningen och markersättning betalas från en gemensam pott för hela avrinnings- området.

3.4.7. Finansieringen

Den totala kostnaden för projektet har beräknats till 85 mkr enligt 1993 års prisnivå. Kostnaderna för etapp 1 uppgår till sammanlagt 19 miljoner kr i 1997 års prisnivå. I enlighet med samarbetsavtalet skall 60 % av kostnaderna komma från kommunerna enligt en viss för- delning och 40 % av kostnaderna skall täckas på annat sätt, genom stats- och landstingsbidrag osv. Fördelningen av kostnader mellan kommunerna baserar sig på befolkningsunderlag, areal inom av- rinningsområdet samt nyttan av åtgärderna inom respektive kommun. I kommunerna nedströms Vombsjön, som ligger i en utpräglad slättbygd, har nyttan för den biologiska mångfalden och det rörliga friluftslivet bedömts som större än i övriga kommuner. Dessa kommuner betalar därför en större andel (50 % över den som betalas enligt fördelningsprincipen). Kommunema har accepterat fördelningen. Kostnadsfördelningen mellan kommunerna står i proportion till var våtmarkerna och skyddszonerna placeras. Åtgärder prioriteras till områden med höga närsaltkoncentrationer i vatten för att uppnå en god kostnadseffektivitet för närsaltsreduktionen i dammar och våtmarker.

Den första etappen av projektet har kunnat finansieras fullt ut. Det kommunala bidraget visade sig bli 56 % alltså något mindre än planerat. Man har sökt och erhållit EU-anslag genom den s.k. LIFE- fonden. Sammanlagt har man fått bidrag från LIFE—fonden till 25 % av kostnaderna för etapp 1. Ansökan om anslag från LIFE-fonden gjordes tillsammans med Höjeå-projektet och bidraget fördelades med 70 % eller drygt 4,6 miljoner kr på Kävlingeå-projektet. Vidare har man fått bidrag från landstingets miljövårdsfond, donatorer och privata markägare som vill använda dammarna för bevattningsändamål. De lantbrukare på vars mark en damm, våtmark eller skyddszon anläggs uppmanas att söka miljöstöd och på så sätt tillkommer ytterligare

medel till projektet.

3.4.8. Administrationen av projektet

Enligt samarbetsavtalet skall det finnas en programberedning. Beredningen består av en ledamot och en ersättare från var och en av de samverkande kommunerna. Ledamöterna och ersättarna väljs av kommunerna. Programberedningen är alltså den politiska ledningen för projektet. Den skall lämna förslag till kommunerna på lämpliga projekt att genomföra. Vidare skall programberedningen svara för en samordnad upphandling, samordning i genomförandet och upp- följningen av projektet.

Under programberedningen sorterar en arbetsgrupp med tjänstemän från kommunerna. Arbetsgruppen bereder de ärenden som skall behandlas av programberedningen. En referensgrupp bestående av representanter för lantbruksnäringen, vattenvårdsförbundet, naturvårds- och fiskevårdsorganisationer, länsstyrelsen och forskare har bildats och biträder programberedningen med råd och information. Kontakten med referensgruppen förmedlas via arbetsgruppen.

Det praktiska arbetet med projektet har handlats upp och ligger på en konsultfirma. Konsulten har bl.a. hand om åtgärdsplanering, pro- jektering, genomförande, utvärdering och rapportering. Det är vidare konsulten som ansvarar för de kontakter med markägare, entreprenörer och övriga myndigheter som behövs för att kunna genomföra projektet.

3.4.9. Anläggningen av en damm

Arbetet med att anlägga en damm eller en skyddszon sker i flera olika steg. Underlagsrapporterna innehåller förslag på placering av dammar och skyddszoner. Det första steget består i att informera om projektet och på så sätt väcka intresse hos markägare som har lämpliga områden för dammar eller skyddszoner. Man har riktat information direkt till markägare inom avrinningsområdet. I området finns ca 1 300 LRF- anslutna markägare och dessa har fått en informationsbroschyr om projektet. Tillsammans med lokala LRF-avdelningar, dikningsföretag osv. har informationsmöten arrangerats. I de fall man känt till att en viss markägare har ett lämpligt område har han kontaktats personligen med information om projektet. Vidare har man arbetat via media. År 1995 hölls den första presskonferensen och man har därefter följt upp med en andra presskonferens i samband med att de första dammarna blev klara. Intresset från media har varit relativt stort, både lokalt, regionalt och nationellt.

Efter den inledande informationsinsatsen har intresseanmälningar samlats in och en första gallring och prioritering har gjorts. Priorite— ringen av ansökningarna görs utifrån den information som markägarna lämnar vilken jämförs med befintligt kartmaterial och andra till- gängliga uppgifter. Anmälningarna bedöms därefter utifrån behov och lämplighet med tanke på storlek, markanvändning och förhållandet till andra projekt i närheten. De projekt som bedöms vara mest intressanta besöks och diskuteras med markägarna. En preliminär bedömning av möjligheten att anlägga en damm görs. Därefter går man vidare med projektering av de prioriterade projekten och preliminära förslag på lokalisering och utförande skickas till länsstyrelsen för samråd.

När man kommit så långt ingår markägaren och den aktuella kormnunen en förhandsförbindelse om att anlägga en damm eller en skyddszon. I förbindelsen behandlas markersättningens storlek. Även om detär de enskilda kommunerna som är avtalspart är det Kävlingeå- projektet som finansierar anläggningen av dammar och skyddszoner. Om en damm skall användas även för bevattningsändamål eller om den skall användas av kommunen för dagvattenhantering betalar dock Kävligeåprojektet högst 60 % av anläggningskostnaden. I de fallen utgår ingen markersättning. Den normala markersättningen för ett hektar god åkermark är 40 000 kr under hela avtalsperioden, 30 år. Om ett projekt erhåller miljöstöd från EU utesluter detta inte att Kävlingeå-projektet går in med reducerad ersättning.

När förhandsförbindelsen ingåtts påbörjas upphandlingen av entreprenaden. Den kommun som dammen skall ligga i ansvarar för upphandlingen av entreprenaden. Anläggningsarbetet kan inledas först när samrådsbeslut fattats av länsstyrelsen.

Förhandsförbindelsen ersätts efter Slutbesiktning av ett avtal om upplåtelse av mark till damm eller skyddszon mellan markägaren och den aktuella kommunen. Ett standardavtal har tagits fram. Avtalen löper på 30 år. Det förlängs automatiskt med fem år i taget om det inte sägs upp två år före avtalstidens utgång. Markägaren upplåter ett visst antal kvadratmeter av sin mark för en damm eller skyddszon. Området markeras på en karta som bifogas avtalet. Anläggningskost- naden betalas av Kävlingeå-projektet, indirekt av de deltagande kommunerna eller andra finansiärer. Normalt utgår även markersätt- ning som betalas med ett engångsbelopp för hela avtalsperioden. En eventuell förlängning av avtalstiden berättigar inte till ytterligare markersättning. Det är markägaren som skall svara för skötseln av det område som upplåts. Avtalet innehåller därför vissa bestämmelser om skötseln av marken. En damm får inte användas för intensivt vatten— bruk såsom fiskodling som kräver utfordring. Om en markägare bryter avtalet skall markersättningen helt eller delvis betalas tillbaka. Om fastigheten överlåts skall markägaren göra förbehåll för avtalet i samband med överlåtelsen och på så sätt säkra att avtalet blir gällande

även för den nye fastighetsägaren. Ett avtal av detta slag kan regist- reras i fastighetsregistret. Vad ett sådant avtal får för betydelse för en ny ägare är något oklar. Problemet har behandlats av miljöbalksutred- ningen 1 SOU 1997:32 Följdlagstiftning till miljöbalken s. 440 ff. Idet betänkandet föreslår utredaren en lösning som innebär att avtal av denna typ, naturvårdsavtal, erhåller sakrättsligt skydd och att de kan skrivas i fastighetsregistret. Den lösning som miljöbalksutredningen föreslår torde undanröja de sakrättsliga problemen kring denna typ av avtal. Den föreslagna lösningen rör emellertid bara avtal som ingåtts efter det att reglerna träder i kraft och problem kan uppkomma beträffande befintliga avtal. Ett sätt att komma till rätta med sådana problem är att vid ett eventuellt ikraftträdande av nya regler, omför- handla befintliga avtal och på så sätt ge upplåtelsen sakrättsligt skydd.

När dammen eller skyddszonen anlagts är det normalt markägaren som skall plantera eller så kring dammen eller skyddszonen.

3 .4. 10 Erfarenheter

Organisationen av projektet och den finansiella fördelningen gör att man kan satsa på dammar och skyddszoner på de platser i avrinnings- området där de gör störst nytta. Över hela projektperioden kommer enligt samarbetsavtalet en utjämning till stånd så att de kommunala insatserna etappvis står i proportion till kommunnyttan. Om så inte skulle vara fallet kan frågan om projektet står i strid med den kommu— nala lokaliseringsprincipen komma upp.

Eftersom projektet endast arbetar med dammar, våtmarker och skyddszoner är det beträffande sådana anläggningar som erfarenheter vunnits. Man har konstaterat att miljöstödet för sådana anläggningar inte alltid är ändamålsenligt utformat. Kravet på att en skyddszon skall vara 200 m lång och att minimiersättningen är 1 000 kr har uppfattats som omotiverade begränsningar. Vidare har kravet på att vattendragen skall finnas på topografiska kartan fått oförutsedda konsekvenser beträffande kulvertar som grävts upp och vattenflödet frilagts men även då vissa vattendrag saknas på kartan. Om reglerna var mer flexibla kunde miljöstödet i högre utsträckning användas för delfinansi- ering av Kävlingeå-projektet och därmed kunde ambitionsnivån i projektet höjas.

Beträffande våtmarker och dammar anses stödbeloppen alltför låga om man vill lägga dammarna där de gör störst nytta, vilket kan vara på god åkermark. Kostnaden för en bra damm kan beräknas till 200 000—300 000 kr per ha medan miljöstödet endast uppgår till 60 000 kr per ha under en 20-årsperiod. Kravet på att det är markäga- ren som skall söka miljöstöd begränsar användningsområdet. Det borde vara möjligt för kommuner eller vattenvårdsorganisationer att söka

miljöstöd. Bevattningsdammar kan inte komma i fråga för miljöstöd vilket onödigt begränsar utbyggnaden av sådana.

Från Kävlingeå-projektet har man även efterlyst en ny stödform som kan användas i samverkansprojekt. Det finns, menar man, flera goda idéer men bristen på stöd från staten eller EU gör att kommuner m.fl. inte själva vill ta på sig att genomföra och bekosta utbyggnad av dammar m.m. Stöd bör kunna lämnas direkt till en organisation och inte nödvändigtvis riktas till markägaren direkt.

3.5. Höjeå—projektet

Höjeå-projektet har stora likheter med Kävlingeå-projektet. I båda projekten koncentrerar man sig på utbyggnad av våtmarker, dammar och skyddszoner. Höjeå-projektet har pågått sedan år 1992 och det drivs av tre kommuner, Lund, Staffanstorp och Lomma genom Höje å vattendragsförbund.

3.5.1. Området

Höje ås avrinningsområde ligger söder om Kävlingeåns avrinningsom- råde. Ån rinner ut i Lommabukten. I området finns stora jordbruksare- aler men även skogsmark och flera tätorter där Lund är den största. Höje å är det dominerande vattendraget men det finns även flera biflöden. I områdets sydöstra de finns ett par sjöar, Häckebergasjön och Björkesåkrasjön. Landskapet har genomgått stora förändringar de senaste 200 åren. Bl.a. har arealen våtmark minskat med 90 % genom utdikning osv. De öppna vattendragens längd har halverats under samma period.

3 .5 . 2 Miljösituationen

Vattendragen har utsatts för stora utsläpp av kväve och fosfor från framför allt jordbruket och tätorterna. Före utbyggnaden av Lunds och Staffanstorps avloppsreningsverk beräknades 57 % av kväveutsläppen komma från jordbruket och 35 % från reningsverk. Motsvarande värden för fosfor är 49 % respektive 24 %. Enskilda avlopp beräknas stå för 15 % av fosforutsläppen. Utsläppen har lett till kraftig övergödning i vattendragen och i havet.

3.5.3. Målsättningen med projektet

Inför projektstarten anlitades en konsult som tog fram en plan för landskapsvärden. I den planen sades att målsättningen för arbetet var att ta fram åtgärdsförslag som bidrar till att minska transporten av kväve, fosfor och organiskt material till havet, förbättra vattenkvalite- ten i ån med avseende på kväve, fosfor och syrgasförhållanden, öka den vattenmagasinerande förmågan i avrinningsområdet, skapa bättre förutsättningar för ett rikt och varierat växt- och djurliv i och utmed vattendragen, berika landskapsbilden och öka tillgängligheten till än för det rörliga friluftslivet. Projektet drivs genom vattendragsför- bundet. Målsättningen med samtliga åtgärder i området är att minska kvävebelastningen med 350 ton per år, vilket utgör hälften av den totala kvävebelastningen i avrinningsområdet. Inom Höjeå-projektet genomförs samma typ av åtgärder som i Kävlingeå-projektet och målsättningen är att anlägga 120 ha damm eller våtmarksyta och 60 ha skyddszoner under en 10-årsperiod. Fullt genomfört beräknas projektet svara för en reduktion av kvävebelastningen till havet med 120 ton kväve per år.

3.5.4. Andra pågående och planerade åtgärder

Inom området arbetar man även med andra typer av åtgärder. Renings- verken har byggts om så att kväveutsläppen minskat med 150 ton per år. Vidare arbetar man på jordbrukssidan med olika brukningsmetoder och gödselhantering för att begränsa kväve- och fosforläckaget.

3 .5 . 5 Finansiering

Kommunerna har tagit på sig att bidra till finansieringen av projektet. De deltagande kommunerna satsar i storleksordningen 2 miljoner kr per år i tio år. Landstingets miljövårdsfond har bidragit med icke obetydliga belopp. Markägare har medfinansierat bevatmingsdammar. Vidare har projektet, tillsammans med Kävlingeå—projektet erhållit EU- bidrag från LIFE-fonden. Slutligen finns möjligheten att söka miljöstöd för olika åtgärder.

3.5.6. Administrationen av projektet

Administrationen av projektet påminner om Kävlingeå-projektet med den skillnaden att vattendragsförbundet är den beslutande organisatio- nen där den politiska styrningen äger rum. I vattendragsförbundet finns

en arbetsgrupp bestående av kommunala tjänstemän och under arbetsgruppen sorterar en konsult som har hand om de mer praktiska frågorna på liknande sätt som i Kävlingeå—projektet. Det kommunala deltagandet är mer indirekt i Höjeå-projektet.

3.5.7. Genomförda delprojekt

Sedan starten har man anlagt 25,5 ha våtmarksyta. Man har utnyttjat ll befintliga dammar genom att leda diken med näringsrikt vatten genom dem. Vidare har 21,7 ha skyddszoner anlagts längs vattendrag i avrinningsområdet. Totalt har man satsat ca 10,4 miljoner kr i projektet. Alla siffror avser förhållandena i december 1996.

3 .5 . 8 Arbetsmetoder

Vid anläggandet av en våtmark eller en skyddszon arbetar man i princip på samma sätt som i Kävlingeå-projektet.

359. Resultat

Projektet har pågått några år och mätningarna av kväve- och fos- forreduktionen i en av de anlagda dammarna visar på goda resultat och stämmer väl överens med de beräkningar som tidigare gjorts av kvävereduktionen i dammar och våtmarker. Resultaten visar på en reduktion av 1 ton kväve per ha dammyta och år. Vidare har dammar- na och skyddszonerna gynnat fågel- och viltlivet i jordbrukslandskapet. En genomförd fågelinventering vid ett antal dammar inom Höjeå- och Kävlingeå-projekten samt en inventering av djurlivet i dammarna har visat att dammarna och våtmarkerna har en mycket positiv effekt på den biologiska mångfalden i det intensiva jordbrukslandskapet.

3 . 6 Gullmarn

Området kring Gullmarn och Örekilsälven är ett av de områden som ingår i Naturvårdsverkets fallstudier av samordnad vattenplanering. Studien har hittills gjorts inom ramen för det s.k. kväveuppdraget och som utgångspunkt för studien har man använt sig av förslaget till ramdirektiv för vatten.

3 .6.1 Området

Gullmarn är Sveriges enda tröskelfjord. Den sträcker sig ca 30 km in i landet. Det största vattendraget som rinner ut i Gullmarn är Örekilsälven. Örekilsälvens avrinningsområde är ett huvudavrinnings- område enligt SMHI:s indelning. Älven är ca 7 mil lång och av- rinningsområdet ligger i nio kommuner och två län. Tre av kommuner- na berörs dock endast marginellt.

3 .6.2 Miljösituationen i området

Gullmarn är ett marint reservat och den marina miljön har ett mycket högt skyddsvärde. I själva fjorden omsätts vattnet normalt en gång per år och man har på senare tid kunnat konstatera att försämringar ägt rum, bland annat har låga syrehalter uppmätts och algblomningen ökat. Gullmarn ingår i det område i Bohuslän som enligt Naturvårdsverket är högprioriterat när det gäller att sätta in åtgärder för att komma till rätta med kväve och fosforbelastning (Rapport 4735 Kväve från land till hav). I stora delar av Örekilsälvens avrinningsområde är för- surningen det stora problemet. I vissa delar av området är även eutrofieringen ett allvarligt problem och Örekilsälven har ett närings- rikt tillstånd. En dominerande del av kvävetillförseln och mer än hälften av fosfortillförseln till Gullmarn tros komma från älven.

3 .6 . 3 Gullmarnplanen

I området kring Gullmarn och Örekilsälven finns sedan ett antal år ett samarbete mellan fem av kommunerna och länsstyrelserna. Samarbetet resulterade i att den s.k. Gullmarnplanen antogs år 1984 av Munke- dals, Lysekils, Uddevalla, Färgelanda och Dals—Eds kommuner. Planen är ett samlat åtgärdsprogram för Örekilsälvens avrinningsområde och områdena med direktavrinning till Gullmarn. Planen har som över- gripande mål att motverka en ökad föroreningsbelastning och på sikt minska belastningen på de mest förorenade delarna av fjorden samt att successivt sträva efter att förbättra vattenkvaliteten. Planen har beskrivits som en markanvändningsplan och tyngdpunkten i planen ligger på tillståndspliktiga verksamheter. Åtgärder för jord- och skogsbruk är endast redovisade i allmänna ordalag. Planen tar upp ett antal åtgärder som skall genomföras och pekar samtidigt ut vem som skall genomföra åtgärderna, oftast en kommun eller länsstyrelsen. Planen antogs alltså är 1984 och har i samband med att kommunerna antagit översiktsplaner i vissa delar arbetats in i dessa. Översiktspla- nerna täcker i regel det som behandlas i Gullmarnplanen och man har

bl.a. därför ifrågasatt om den numera fyller någon egentlig funktion.

Planen innehåller som sagt en hel del åtgärder som skall vidtas. Det är framför allt kommunerna som skall vidta åtgärder, i vissa fall i samverkan med länsstyrelsen. Mycket av det som behandlas i planen har genomförts, annat har blivit inaktuellt. Exempel på åtgärder som blivit genomfördra är tillsyn av enskilda avlopp samt meddelande av råd beträffande sådana avlopp, kartläggning av förorenande verksam- heter, ombyggnad av reningsverk och inforrnationsinsatser rörande gödsling och växtodling.

Utöver planen har man i kommunerna vidtagit olika typer av åt- gärder. En samrådsgrupp för ett biflöde har bildats (Valboån), recipientkontrollen har utvecklats och man har påbörjat arbetet med att inventera möjliga våtmarker och skyddszoner samt även i vissa fall anlagt sådana.

I planen föreskrivs vidare att det årligen skall hållas kommungemen- samma diskussioner med länsstyrelsen. Planen skulle därutöver ses över inom fem år. Dessa åtgärder har inte blivit genomförda. Man har nu startat ett arbete med att följa upp Gullmarnplanen och se i vilken riktning man kan utveckla det avrinningsområdesvisa arbetet.

3.6.4 Nuvarande samarbete i Gullmarnområdet

Jordbruket anses vara en av de största orsakerna till eutrofieringen och man har i vissa områden riktat in sig på jordbruksfrågor. I samråds- gruppen för Valboån har man anställt en rådgivare för att arbeta med växtnäringsrådgivning och att ta fram en informationsstrategi för att etablera kantzoner och våtmarker. Man har även tagit fram förslag till konkreta åtgärder att genomföra. Åtgärderna är främst anläggning av våtmarker och kantzoner. Man har lyckats identifiera möjliga åtgärder men ännu inte kunnat genomföra dem i någon större utsträckning. Idet aktuella orrrrådet finns ca 450 lantbrukare och samtliga har kontaktats med information om problemen och möjliga åtgärder. Ett antal möten har anordnats men man lyckades inte i sin målsättning att utse lokala vattenansvariga i LRF :s lokalavdelningar.

En arbetsgrupp, Gullmarn-gruppen har bildats. I gruppen finns deltagare från de fem kommuner som antog Gullmarnplanen samt från länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus län och Älvsborgs län och även Naturvårdsverket. Gruppen har hittills haft två sammanträden där man diskuterat hur Gullmarnplanen skall följas upp och hur samverkan inom området skall vidareutvecklas. I gruppen har man behandlat frågor om hur åtgärderna i Gullmarnplanen genomförts, vad som inte blivit gjort och möjliga orsaker till det. Vidare diskuterar man om man bör revidera planen och i så fall vilken inriktning man bör ha på arbetet. En tanke som förts fram är att göra en beskrivning av området

utifrån de krav som ställs i förslaget till ramdirektiv för vatten. Mycket av den information som krävs finns i och för sig tillgänglig men inte sammanställd på det sätt som förutsätts i ramdirektivet, se mitt tidigare betänkande En ny vattenadministration — Vatten är livet (SOU 1997:99) s. 30 ff. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har tagit fram ett GIS system (EDB-väst) som skulle kunna användas för en digitaliserad beskrivning av området. En sådan informationssam— manställning skulle kunna ligga till grund för ett fortsatt arbete med att ta fram åtgärdsplaner för området. Sannolikt behövs någon form av projektanställning för att gå vidare med en digitaliserad beskrivning av områden. Ett problem tycks dock vara att varken länsstyrelserna eller kommunerna har möjlighet att finansiera en sådan anställning.

I gruppen diskuteras även att mer konkret arbeta med att ta fram förslag på åtgärder som skall genomföras. Det finns inom området planerade åtgärder, bl.a. våtmarksprojekt, som dock hittills inte kunnat finansieras.

Det handlar alltså för närvarande om samverkan mellan kommuner och myndigheter för att ta ett samlat grepp på de vattenanknutna frågorna i området. Samverkan med privata aktörer sker inte på denna nivå men väl i andra former. Precis som när det gällde Gullmarnpla- nen tycks samverkan förutsätta att de enskilda kommunerna och myndigheterna själva arbetar vidare med de frågor som behandlas i gruppen. Organisationen av samarbetet är informell och flexibel. Samverkansorganet har ingen egen budget eller någon möjlighet att fatta beslut som binder kommunerna. Såvitt framkommit finns inga planer på att formalisera samverkan, t.ex. genom att bilda ett kommu- nalförbund.

3.7. Mässingsboån-Brunnsjön 3.7.1 Områdes och problembeskrivning

Mässingsboåns avrinningsområde är 7 039 ha stort och beläget mellan Hedemora och Säter i Dalarnas län. Än har två källflöden dels Mässingsboån som rinner upp i de sydvästra skogsbeklädda delen av avrinningsområdet, dels Seebäcken som har sin början i skogsmark i områdets nordvästra del. De två källflödena förenas mitt i avrinnings- området och Mässingsboån rinner sedan i den 6 km långa huvudfåran genom ett böljande jordbrukslandskap innan den når Brunnsjön, vilken genom Broån avvattnas till Dalälven.

Fyra av områdets åtta delområden är jordbruksdominerade med 62 till 87 % åkermark, Källflödenas delområden består huvudsakligen av skog. Sjöandelen, 5 %, är förhållandevis liten.

Brunnsjön har de i särklass högsta halterna av kväve och fosfor

inom Dalälvens vattensystem. Främst de höga halterna av fosfor leder till att sjön i stort sett årligen drabbas av en omfattande algblomning och att sjöns stränder är kraftigt bevuxna med vass och annan vegetation. Dessa problem har lett till att sjöns värde för rekreation är starkt begränsat trots att den ligger i direkt anslutning till Hedemora.

För att minska problemen i Brunnsjön krävs en drastisk minskning av närsaltsbelastningen till sjön. Med utgångspunkt från studier kan man fastställa i vilken omfattning fosforbelastningen till sjön måste minska för att dess tillstånd skall förbättras. Man har genomfört en beräkning för Brunnsjön med utgångspunkt från två olika är, ett torrår (låg belastning) och ett blött är (hög belastning). I tabellen nedan redovisas belastningen från olika källor under dessa år samt hur mycket som teoretiskt kan tas bort genom olika åtgärder.

År 89/90 År 93/94 Teoretiskt (torrt) (blött) möjligt att ta kg fosfor/år kg fosfor/år bort

kg fosfor/år

Enskilda äv- 260 10pp

Reningsverk 170

Lantbrukets punktkällor

Skog och 250 300 övrig mark

Åkermark 500 1 500 200—1 100 Totalt ca 1 300 ca 2 200 ca 400-1 300

Enligt den använda beräkningsgrunden ligger gränsen för en ”farlig” belastning på sjön kring 800 kg fosfor ett torrt år respektive 1 200 kg ett blött år. För att nå denna nivå måste tillförseln av fosfor till Brunnsjön minska med ca 500 kg ett torrt år, respektive ca 1 000 kg ett blött år. För att nå en acceptabel, långsiktigt hållbar nivå, måste belastningen minska med ytterligare 300 kg ett torrt år, respektive 600 kg ett blött år. Detta innebär en minskning med 60—70 % av dagens halter och jämfört med vad som i tabellen anges som teoretiskt möjligt är det tveksamt om denna högre nivå kan nås.

3 .7.2 Hittills vidtagna åtgärder

Hedemora kommun har antagit en målsättning att på nytt göra sjön badbar. I syfte att uppnå detta har reningsverk och andra större punktkällor i hög grad åtgärdats.

Hittills vidtagna åtgärder har dock inte varit tillräckliga för att ge de minskningar av fosfortillförseln och därmed de förbättringar i vattenkvaliteten som är önskvärda.

Fosforn härstammar i dag i första hand från jordbruksmarken som utgör 38 % av avrinningsområdet och därutöver till mindre del från små punktkällor som enskilda avlopp.

Från jordbruksmarken frigörs fosforn via erosion dels från markytan och dels i markprofilen, s.k. inre erosion.

3.7.3. Ytterligare åtgärder

För att minska förlusten av fosfor krävs ändrade brukningsmetoder som förlänger perioden då vegetation täcker marken, som medför att marken inte övergödslas och som höjer mullhalten i marken. Exempel på åtgärder är förändrade växtföljder, jordbearbetning, utarbetande av näringsbalanser m.m. Jordbruken bedrivs dock redan enligt hävd, efter samhälleligt accepterade och beprövade metoder samt enligt befintlig lagstiftning.

Vidare krävs åtgärder för att fysiskt stoppa de partiklar som ändå eroderar (lossnar). För detta krävs åtgärder i vattensystemet såsom skyddszoner, dammar, artificiella våtmarker m.m. Genomförandet av sådana åtgärder kräver dock i stor utsträckning ekonomiska bidrag. Detta kan fås bl.a. från miljöstödet till jordbruket. Dock begränsas här ofta möjligheterna till bidrag genom de olika krav som satts upp bl.a. i de svenska tillämpningsföreskrifterna.

3 .7.4 Miljösamverkan i området

Som ett led i arbetet med att minska tillförseln av fosfor till Brunnsjön och därmed göra sjön badbar bildades hösten 1993 Arbetsgruppen för Mässingsboån-Brunnsjön. I gruppen finns representanter från Hedemo- ra och Säters kommuner, jordbrukare i området, fiskevårdsområdet samt Länsstyrelsen i Dalarnas län. Sammansättningen av gruppen speglar de intressenter som på ett eller annat sätt kan påverka Mässingsboån och Brunnsjöns vattenkvalitet.

Arbetsgruppen arbetar kunskapsbaserat och har via länsstyrelsens miljöövervakning, konsultuppdrag och forskningsprojekt vid Sveriges Lantbruksuniversitet samlat in data som ger en god bild av tillståndet

i avrinningsområdet och av vad som orsakar vattenvårdsproblemen.

Denna kunskap har man sedan via seminarier, studiecirklar och demonstrationsprojekt försökt sprida till boende och andra med verksamhet i området. I dag råder i stort sett enighet mellan myndig- heter, VA-ansvariga, boende och jordbrukare i Brunnsjöns avrinnings- område om vad det är som orsakar vattenvårdsproblemen. Däremot har man ännu inte uppnått fullständig enighet om vilka åtgärder som måste vidtas för att göra sjön badbar.

Man har dock redan i demonstrationssyfte och därmed i begränsad omfattning låtit anlägga några kantzoner och även gjort en mindre dämning i själva åfåran (diket). Möjligheten att gå vidare i samarbetet kring olika åtgärder begränsas emellertid av gällande regleringar och utformningen av miljöstödet till jordbruket. Arbetsgruppen önskar därför vissa dispenser från gällande föreskrifter för att kunna gå vidare i sitt arbete, se vidare avsnitt 10.3. De hittills vidtagna åtgärderna som inkräktat på odlingsbar åkermark m.m. har bekostats av Hedemora kommun genom bidrag till berörda markägare.

3.8. Emån

3 . 8. 1 Områdes- och problembeskrivning

Emån är 22 mil lång och avvattnar ett område om 4 500 km2. Sammanlagt 22 kommuner och 2 län ligger helt eller delvis i området.

Inom många delar av Emåns sträckning, inklusive biflödena, finns ett väl utvecklat meander- och kvillsystem. Emån är belägen i ett välutvecklat kultur- och odlingslandskap med höga biologiska värden. Bland annat finns i Emån en artrik, ca 30 fiskarter, och värdefull sötvattensfauna, däribland några av de nordligast belägna reproduk- tionsplatserna för mal och den för Emån specifika havsöringen. Det finns också gott om exempel på viktiga rast- och häckningsplatser för fågellivet. En stor del av åsträckan har pekats ut som riksintresse för såväl friluftsliv som för kulturmiljövård.

Inom avrinningsområdet finns för närvarande en rad miljöanknutna problem. I flera av systemets sjöar innehåller bottensedimenten höga halter av miljögifter såsom kvicksilver och PCB. Även höga halter av PAH har påvisats. Miljögifterna kommer i första hand från tidigare industriell verksamhet. Vidare har delar av åsträckan där den genomkorsar jordbruksbygder invallats i syfte att eliminera över- svämningar i samband med höga vattenflöden. Genom invallningarna har tidvis våtmarker torrlagts och förvandlats till jordbruksmark. Dessa områden var viktiga för miljön och artrikedomen. Den reglering av vattenflödet som finns i dag, tillsammans med det industriella utnyttjandet av vattnet riskerar vid vissa tillfällen att begränsa

vattenflödet till under en för miljön acceptabel nivå. Vidare påverkas vattnet negativt genom en ökning av såväl slam- som humushalten.

3.8 .2 Samverkan inom avrinningsområdet

I bygderna runt Emån och dess avrinningsområde brottas man i många fall med problem såsom brist på arbetstillfällen och därtill kopplad avfolkning.

För att på olika sätt främja samhällsutvecklingen i Emåområdet har ett samarbetsprojekt startats. I projektet deltar kommuner, länsstyrel- ser, LRF, Emåns vattenförbund, fiskevattenägare, hembygdsföre- ningar, sportfiskeklubbar, naturskydds- och ornitologiska föreningar.

Ett viktigt mål för projektet är att samhällsutvecklingen, inklusive jord- och skogsbruk samt övrigt näringsliv, skall ske på ett miljömäs- sigt hållbart sätt.

Som exempel på miljörelaterade målsättningar i detta arbete kan nämnas:

* Bevarandet och utvecklandet av ett natur—, kultur- och odlingsland— skap med rik biologisk mångfald. * Förbättrandet av vattenkvaliteten och utjämnandet mot mer naturliga vattenflöden i Emåns vattensystem. * Stöd till lokala initiativ som utnyttjar områdets unika natur- och kulturresurser.

Emåprojektet stöds aktivt av Naturvårdsverket och Fiskeriverket. Det följs också nära av Boverket, Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och SMHI.

Projektet leds av en grupp med representanter för ovan nämnda intressenter som till sitt förfogande har ett mindre kansli. Arbetet med att vidta olika åtgärder bedrivs i ett antal arbetsgrupper: * Vattenhushållning i Emån med biflöden. * Jord- och skogsbruk. * Fisk och fiske. * Hantering av dagvatten. * Näringsliv och turism. * Natur och kultur.

Uppgifter med inriktning mot miljö- och resursfrågor är bl.a. framtagandet av en vattenhushållningsplan (Vattenhushållningsgruppen) och miljömål för bl.a. vattenkvaliteten i Emån (Natur- och kulturgrup- pen).

Arbetet inom projektet finansieras bl.a. av länsstyrelserna, vattenför- bundet, Sötvattenlaboratoriet, landstingen i Jönköpings- och Kalmar län samt kommunerna. Till detta kommer medel från EU:s struktur- fonder (mål SB).

3.8.3. Genomförda eller påbörjade åtgärder

Vattenhushållningsgruppen

Gruppen arbetar för närvarande med att ta fram det bakgrundsmaterial som krävs för att en vattenhushållningsplan skall kunna utarbetas. Detta arbete beräknas vara klart i början av år 1998. Under våren 1998 kommer därefter planen att arbetas fram av något utomstående företag eller institution. Upphandling av denna tjänst pågår för närvarande.

Dagvattengruppen

Under hösten 1998 anställs personal för att göra en heltäckande kartering av hårdgjorda ytor, exempelvis takytor, i tätorterna inom av- rinningsområdet. Karteringen skall enligt planerna redovisas i ett GIS- system för att på så sätt kunna fungera som underlag för beräkningar av dagvattenflöden och som underlag för prioriteringar av olika åtgärder.

F isk- och F iskegruppen

Gruppen arbetar bl.a. med att försöka klarlägga orsakerna till den havsvandrande emå-öringens nedgång i reproduktion. Utifrån detta arbeta skall om möjligt åtgärder vidtas. Det pågår även ett projekt i syfte att föda upp och plantera ut inhemsk röding i sjön Mycklaflon. I dag är den inhemska rödingen på stark tillbakagång, troligen på grund av att den konkureras ut av inplanterade fiskarter.

Jord- och skogsbruksgruppen

Inom området har det bildats olika lokala vattendragsgrupper. Syftet med grupperna och deras arbete är att genom vidtagande av konkreta åtgärder förbättra vattenkvaliteten i respektive delavrinningsområde. Jord- och skogsbruksgruppen arbetar för närvarande med utbildning av lantbrukare inom de olika delavrinningsområdena.

Natur- och kulturgruppen

Gruppen har inventerat och i en rapport presenterat alla riksintressen inom Kalmar läns del av avrinningsområdet. Man har även lämnat förslag på ytterligare områden som bör pekas ut som riksintressen. Man har också gjort en sammanställning över de goda exempel som finns inom området vad gäller naturvård och kulturminnesvård.

Näringslivs— och turismgruppen

Gruppen har med hjälp av högskolan i Kalmar påbörjat ett projekt i syfte att höja och där så krävs skapa miljökvalitet i servicenäringarna och näringslivet i stort.

4. Vattenvårdsförbund

De kunskaper och erfarenheter som finns samlade inom vatten— vårdsorganisationerna måste tas till vara i det fortsatta arbetet med vattenfrågorna. En avrinningsområdesbaserad övergripande orga- nisation skulle tveklöst göra det lättare att ta tillvara dessa kunska- per och erfarenheter.

Vattenvårdsförbunden bör delta mer aktivt i kommunernas pla- neringsarbete. Detta kan ske genom att de görs till obligatoriska remissinstanser. För att detta skall få något genomslag i den kom— munala planeringsprocessen krävs dock att kommunerna tar till sig de erfarenheter och kunskaper som förbunden kan bidra med.

Det krävs vidare en formaliserad regional planeringsprocess med återverkan på den kommunala planeringsprocessen för att fullt ut kunna ta till vara de kunskaper och erfarenheter som vat- tenvårdsförbunden besitter.

4.1. Bakgrund

I dag bedrivs ett omfattande arbete med vattenfrågorna inom olika ideella sammanslutningar som vattenvårdsförbund, vattenvårdsföre- ningar olika vattenvårdskommittéer m.fl. I fortsättningen kommer jag att kalla dessa olika former av vattenvårdande föreningar för vatten- vårdsförbund.

Även inom de i lag (SFS 1976:997) reglerade vattenförbunden bedrivs sådant arbete. Jag återkommer till vattenförbunden och deras arbetssätt i avsnitt 5.

Vattenvårdsförbunden och vattenförbunden är aktörsorienterade organisationer. De agerar i första hand på interkommunal nivå.

De i dag existerande vattenvårdsförbunden bygger i stort sett alltid på en hantering av vattenfrågorna inom områden som avgränsas av vattendelare dvs. avrinningsområden, eller delar därav. De äldsta vattenvårdsförbunden bildades under 1950-talet som en reaktion mot det vid denna tid alltmer uppenbara vattenhygieniska problemen i vattendragen. Betydelsefullt för bildandet av de första förbunden var också att i 1949 års byggnadslags efterföljd växte insikten att man genom översiktlig planering och planläggning kunde vinna stora för- delar i vattenvårdande syfte. Till exempel genom lokalisering av vat-

tenvårdande anläggningar och insatser i övrigt inom avrinningsom- råden till områden där de gjorde störst nytta till lägsta kostnad.

När det första svenska vattenvårdsförbundet bildades för Kävlinge- ån år 1955 hade redan en bredare insikt väckts om att en samordning i organiserad form var nödvändig för att lösa vattenvårdsproblemen. Så tidigt som år 1959 hade ett 20—tal vattenvårdsförbund eller liknan- de organisationer bildats. De kom främst att koncentrera sin verksam- het till frivillig samordnad recipientkontroll och rådgivning till myn- digheter och kommuner m.fl.

När recipientkontrollen gjordes obligatorisk genom lagstiftning år 1969 (miljöskyddslagen) var det naturligt för länsstyrelserna att anlita vattenvårdsförbunden för en samordnad recipientkontroll. Under 1970-talet tillkom nio förbund, de flesta troligen som en följd av lagstiftningen om recipientkontroll. Mot bakgrund av att många vat- tenvårdsförbund tillkommit som en följd av tvingande lagstiftning kan frivilligheten ifrågasättas. Man bör även fråga sig hur många organi- sationer som i dag hade existerat om inte den samordnade recipient- kontrollen gjorts obligatorisk.

Sedan 1980-talets början har ytterligare ett drygt 15—tal vatten- vårdsförbund eller liknande vattenvårdande organisationer bildats, bl.a. för Vänern och Mälaren. Detta bl.a. med anledning av att Na- turvårdsverket förklarat miljöövervakningen av de stora sjöarna som en regional fråga. För dessa två nya vattenvårdsförbund är dock in- riktningen densamma som för de förbund som bildades under 1950- talet och senare, nämligen huvudsakligen övervakning och recipient- kontroll. Under samma period har därutöver ett 10-tal frivilliga kust- vattenorganisationer bildats. Merparten av dessa har haft den sam- ordnade recipientkontrollen som viktigaste grund för bildandet.

4.2. Arbetsformer och uppgifter i dag

År 1993 utförde Jan-Erik Gustafsson vid KTH en undersökning i avsikt att ta reda på i vilken utsträckning förbunden under 1990-talet fungerat eller planerade att fungera som aktiva planeringsaktörer.

Ett frågeformulär sändes ut till sammanlagt 1 291 medlemmar i förbunden. Medlemsantalet uppvisade stor variation med alltifrån 4, i Saxån-Braåns vattenvårdskommitté, till 120 i Fyrisåns vattenför- bund. Kommunerna är i vissa fall medlemmar i flera förbund och det sammanlagda antalet kommunala medlemmar var 325. Kommunernas representation varierade mellan 2 och 21. I 13 förbund utgjorde kom- munernas representation 50 procent eller mer. Utöver kommunerna var ett stort antal aktörer som industrier, länsstyrelser, landsting, lantbruksnämnder, skogsvårdsstyrelser, LRF, fiskerättsorganisationer, sportfiskeföreningar, enskilda fastighetsägare m.fl. medlemmar i

förbunden. Den vanligaste medlemskretsen var en kombination av kommuner, industrier och ett fåtal myndigheter. Medlemskretsen utgör ett stort kunskapsunderlag vilket bl.a. kommer till uttryck i 416 enskilda styrelseuppdrag.

Förbundens medlemmar fick bl.a. svara på vilka verksamhetsområ- den de bildats för, vad de sysslar med i dag, samt vad de avser att inrikta verksamheten mot i ett långsiktigt perspektiv (3—10 år). Av svaren framgick klart att den helt dominerande verksamheten, i många fall den enda, är den samordnade recipientkontrollen. Före- byggande av eutrofiering är den näst viktigaste aktiviteten. I fram- tiden förväntas, enligt många, informationsspridning och bevarande- åtgärder få ökad betydelse.

Endast tolv förbund eller ca en fjärdedel uppgav sig år 1993 arbeta med vattenplanering och hushållning. I ett längre perspektiv uppger sig en tredjedel vilja syssla med planering av vattenanvändning. Fem- ton förbund har antingen framställt en vattenöversikt eller en vatten- vårdsplan. Sex av dessa kom till före år 1985. Ytterligare sju har framställt någon annan form av plandokument.

Det stora flertalet förbund var inte alls engagerade i översiktsplane- arbetet är 1990. Endast tolv förbund (Fyrisån, Kävlingeån, Lidan- Nossan, Ljusnan—Voxnan, Lyngern, Mörrumsån, Nybroån, Ringsjö— kommittén, Saxån-Bråån, Segeån, Vegaån, Vättern) deltog på något sätt i planarbetet. De allra flesta av dessa som remissinstans till ett fåtal kommuners översiktsplaner inom respektive avrinningsområde. Endast Ljusnan-Voxnans vattenvårdsförbund, Ringsjökommittén och Vätternförbundet har på ett mer aktivt sätt försökt påverka översikts- planeringen.

Enkätundersökningen visade att något egentligt försök till en sam- ordnad förvaltning av yt- och grundvattenresurserna inte gjorts inom kretsen av vattenvårdsförbund. Inte ett enda förbund ansvarar t.ex. för ett samordnat provtagningsprogram för grundvatten inom sitt område. Tjugo förbund uppgav att ingen systematisk provtagning av grundvatten förekommer.

Att förbunden i dagsläget, med några få undantag, inte fungerar som aktiva planeringsaktörer speglas även i de kanaler förbunden an- vänder sig av för att sprida kännedom om sin verksamhet. De vikti- gaste kanalerna för informationsspridning är i huvudsak årsberättel- serna och via representanter för medlemmarna.

Som allmän slutsats av enkätundersökningen framgick att förbun- dens viktigaste verksamhet är den samordnade recipientkontrollen, vars resultat normalt redovisas i årsberättelserna. Sällan har förbun- den agerat som aktiva planeringsaktörer i den mening att de presente- rat långsiktiga mål för vattenresursutvecklingen inom sina avrinnings- områden eller presenterat en plan för vattenanvändning och vatten- kvaliteten. De flesta kommunala översiktsplanerare verkar inte heller

ha någon kännedom om det kunskapsunderlag som förbunden repre- senterar.

Den bild som Jan-Erik Gustafssons undersökning ger av de vat- tenvårdande organisationernas verksamhet bekräftas i stort av en kommunundersökning som Naturvårdsverkets vattenskyddsenhet ge- nomförde under år 1996. Av denna undersökning framgick dock att ett mindre antal organisationer initierat en diskussion om ett förändrat arbetssätt som en följd av det pågående Agenda 21 arbetet.

4.3. Behov av och önskemål om utvecklade arbets— former, nya uppgifter

Vattenvårdsförbunden har de senaste åren alltmer kommit att söka sig mot varandra i syfte att stödja varandra och utbyta erfarenheter. Nå- got enhetligt stöd för inrättandet av en formaliserad paraplyorganisa- tion med detta syfte har dock inte framkommit. Tills vidare sker större sammandragningar vart annat år i syfte att då knyta kontakter och genom föreläsningar eller i övrigt utbyta erfarenheter m.m. Nästa möte kommer att genomföras under hösten 1998, troligen med Mota- laströms vattenvårdsförbund som arrangör.

Vattenvårdsförbunden besitter stora kunskaper och erfarenheter av arbete med de vattenanknutna frågorna. De har ofta även en historisk koppling till tiden för de första insatserna mot vattenföroreningar och de har i stort sett alltid arbetat avrinningsområdesvis. Jag anser dem därför kunna vara mycket viktiga aktörer i den nya samordnade vat- tenadministrationen som jag föreslagit i delbetänkandet. Genom sina erfarenheter från arbetet med vattenfrågorna i avrinningsperspektiv torde de också, i den utsträckning de själva vill, snabbt kunna ta tag i olika frågor inom en avrinningsområdesbaserad vattenadministra- tion.

En fråga som jag dock ställt mig är varför vattenvårdsförbunden inte i större utsträckning än vad som hittills skett tagit del i kommu— nernas planeringsarbetet och därutöver även arbetet med vattenkvali- tetsförbättrande åtgärder, se avsnitt 4.2. Vad gäller vattenförbättrande åtgärder kan bristen på engagemang förklaras med att åtgärder före- skrivs i samband med tillståndsprövningen och i generella föreskrifter och att en avvägning av olika åtgärder inom ett visst område normalt inte görs. Med tanke på att kommunerna från och med 1990 års över- siktsplanering även skall beakta hushållningen med vattenresurserna är det i alla fall svårt att förstå att kommunerna inte där, med mycket större entusiasm än vad som hittills skett, använt sig av vattenvårds— förbundens odiskutabla kunskaper och erfarenheter på detta område.

Ett påstående som jag vid flera tillfällen stött på är att kommuner- na inte önskar se ett aktivt deltagande i planeringsarbetet av vatten-

vårdsförbunden. Man vill så att säga inte ha någon inblandning i de kommunala angelägenheterna. Däremot använder man sig gärna av det data- och kunskapsunderlag som vattenvårdsförbunden tagit fram. Jag kan inte avgöra om det ligger någon sanning i dessa påståenden. Dock kvarstår det faktum att de allra flesta kommunerna inte släppt in vattenvårdsförbunden i planeringsprocessen. Möjligen kan det bero på att planeringsprocessen i dag sker inom de kommunala gränserna och i mycket liten utsträckning med beaktande av avrinningsområde- na, vilka i stort sett alltid delas upp av såväl läns- som kommungrän- ser. Kunskaper avseende avrinningsområden skulle därmed kunna uppfattas som mindre betydelsefulla vid den kommunala planeringen. Om så verkligen är fallet vet jag inte heller, dock visar åtminstone möjligheten på att dagens sätt att planera kommunvis långtifrån alltid är tillräckligt ur i vart fall ett vattenbaserat perspektiv. Skall de kom- munala planmonopolet kvarstå samtidigt som vattenfrågorna, vad avser såväl resursutnyttjande som vattenkvalitet, ändå kan hanteras på ett rationellt och ändamålsenligt sätt krävs att den kommunala plane- ringen förstärks med en regional planering.

Vad gäller planering med avseende på vattenkvaliteten och utnytt- jandet av vattnet ur resurssynpunkt kan en sådan regional planering enligt mitt förslag i delbetänkandet ske vid de av mig föreslagna av- rinningsmyndigheterna. Jag har tidigare framfört att planerna skall vara bindande för kommuner, domstolar och myndigheter i deras verksamhetsutövning beträffande bl.a. tillståndsprövning, meddelande av råd, förelägganden och övrig tillsyn. Mot bakgrund av vad som ovan anförts beträffande den kommunala översiktsplaneringen av vattenresurserna, inklusive vattenkvaliteten, bör planerna vara bin- dande för kommunerna i den kommunala översiktsplaneringen av vattenfrågorna.

I dag finns en möjlighet för regeringen att enligt plan- och byggla— gen besluta om inrättande av regionplaneförbund. Ett sådant förbund kan bildas om det finns behov av samordning av flera kommuners översiktsplanering i frågor om användning av vatten- och markom- råden. Regeringen får dock bara besluta om sådana förbund om sam- verkan inte kommer till stånd på annat sätt.

Om och i så fall var och hur en i övrigt kommunövergripande eller regional översiktsplanering skall ske och vilken ställning den skall ha i förhållande till den kommunala planeringen har jag i dag svårt att ta ställning till då den knappa tid som står till mitt förfogande inte med- ger någon närmare analys av frågan. Det är också tveksamt om denna fråga omfattas av mina direktiv.

För att om möjligt utröna orsaken till att vattenvårdsförbunden inte i större utsträckning deltagit i planerings- och åtgärdsarbetet anord- nade jag ett seminarium den 15 september i år. Syftet med seminariet var att diskutera såväl nuvarande uppgifter samt eventuella önskemål,

behov och frågeställningar främst kring möjligheten till ett utvecklat ansvarstagande och ett större deltagande för vattenvårdsorganisatio— nerna i exempelvis planeringsfrågorna. Jag ville också få tillfälle att diskutera frågor som organisationsform samt möjlighet till och behov av avgiftsuttag med dessa lokala aktörsinriktade organisationer.

Vid seminariet fanns en tämligen stor enighet kring att man från förbundens sida fäster stor vikt vid det frivilliga deltagandet. Ett på- tvingat deltagande genom exempelvis förrättningsförfarande, se av- " snitt 5, vill man inte ha. Frivilligheten ansågs som en grundpelare och en förutsättning för förbundens ofta lyckosamma arbete med den samordnade recipientkontrollen. Huruvida detta verkligen är ett fri- villigt deltagande då den samordnade recipientkontrollen inte är fri- villig kommenterades dock inte i någon större utsträckning. Många, om än inte alla, var också tveksamma till att utvidga sitt ansvarsom- råde mot planerings-, men kanske främst, åtgärdsfrågorna. Man såg därvid en risk för att man skulle få en myndighetsroll. I stället önska- de man behålla och renodla sin roll som kunskapsförsörjande orga- nisation. Man såg i många fall även ett problem med att engagera sig i någon form av avgiftsuttaxering i annat syfte än att enbart finansiera de åtgärder som krävs för uppfyllandet av den föreskrivna samordna— de recipientkontrollen.

Paradoxalt nog framförde dock flera av förbunden vid seminariet samt även efteråt, direkt till mig eller till mitt sekretariat, att man har problem med deltagandet i förbunden vad avser de areella näringar- na. Jordbrukare och skogsbrukare deltar gärna som medlemmar ge- nom sina branschorganisationer. I vissa fall förkommer även att en- skilda brukare är medlemmar. Däremot ställer sig såväl organisa- tionerna som de enskilda brukarna i stort sett alltid utanför den del av arbetet som innebär att man är med och finansierar recipientkontroll och i vissa fall även övervakning. Detta får till följd att de medlem- mar som representerar punktkällorna, såsom kommunala avloppsre- ningsverk och industrier, får bekosta en recipientkontroll som nog så ofta även avser den påverkan som uppkommer genom utsläpp från skogs- och jordbruk samt i vissa fall även enskilda avlopp. Problemet anses som så allvarligt att flera av förbunden frågat efter möjligheter att tvinga in de areella näringarna i arbetet med och finansieringen av recipientkontrollen.

Uppenbarligen finns här en motsättning mellan önskemålet om ett frivilligt deltagande och behovet av att alla som påverkar miljön del- tar i ett vattenvårdsförbund och därtill är med och finansierar reci- pientkontrollen och eventuellt även viss övervakning av det aktuella området.

4.4. Förslag till utvecklade arbetsformer, nya uppgifter

Jan-Erik Gustafsson, KTH, har av mig fått i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur vattenvårdsförbundens arbete med vattenplane- ringsfrågor och genomförandet av vattenkvalitetsförbättrande åtgärder skulle kunna vidareutvecklas.

Arbetet har redovisats i en preliminär rapport den 15 oktober 1997. En slutlig version är att vänta i mitten av november.

Gustafsson inleder med att konstatera att Sverige än så länge befin- ner sig i ett förstadie till en aktörsorienterad vattenförvaltning. Han anser dock att vattenvårdsförbunden i ett långsiktigt Agenda 21 pers- pektiv är väl lämpade för att på interkommunal nivå initiera en ut- hållig planering och användning av mark och vattenresurserna. Han motiverar detta bl.a. med att förbunden redan i dag, genom att man ofta ansvarar för den samordnade recipientkontrollen, har en direkt och kontinuerlig tillgång till vattendata som kan användas för plan- ering av vattenanvändningen. Vidare skulle vattenvårdsförbunden ofta kunna gå in och fylla en roll där myndigheterna på länsstyrelse- och kommunnivå i dag varken har pengar eller personal för att nå ut och agera med olika planeringsinitiativ.

Gustafsson pekar på att vattenvårdsförbunden under vissa förutsätt— ningar skulle kunna arbeta med en rad andra frågor. Med hjälp av Naturvårdsverkets bedömningsgrunder för yt- och grundvatten bör vattenvårdsförbunden exempelvis kunna initiera och genomföra en diskussion om miljömål och miljökvalitetsnormer. Vidare bör man överväga om inte vattenvårdsförbunden i syfte att förbättra och ut- veckla redan befintliga vattenmiljödata även skall anförtros att samla in uppgifter om grundvattenresurserna i sina områden.

Gustafsson anser det också viktigt att överväga om inte förbunden bör göras helt oberoende av länsstyrelsernas och kommunernas till- stånds- och tillsynsenheter. I dag sitter representanter från just dessa enheter i många förbundledningar vilket i vissa fall skulle kunna in— verka hämmande på vissa aktiviteter.

I den mån finansiella resurser finns tillgängliga bör vattenvårdsför- bunden enligt Gustafsson aktivt kunna arbeta även med genom- förandet av projekt i vattenkvalitetsförbättrande syfte. Detta bör kun- na genomföras såväl i egenskap av egen byggherre som genom upp- handling.

Att vattenvårdsförbunden fram till i dag inte i större utsträckning tagit del i planerings- och åtgårdsfrågorna anser Gustafsson till hu- vudsaklig del bero på bristen på ekonomiska och personella resurser. Dagens medlemsavgifter skall bara täcka de allmänna för- valtningskostnaderna och är därför alltför obetydliga för att kunna finansiera en mer kontinuerlig verksamhet och därtill anställd perso-

nal. Gustafsson förordar därför att resurser på olika sätt bör frigöras såväl nationellt som regionalt och lokalt för vattenvårdsförbundens arbete med planerings- och resursfrågorna. Dessa resurser bör i för— sta hand användas för att i respektive förbund anställa en vattenhus- hållningsrådgivare. Vattenhushållningsrådgivaren skall fungera som en katalysator och förmedlare av vattenresursinformation mellan de olika intressenterna. Vattenhushållningsrådgivaren skall även kunna fungera som en kvalificerad rådgivare åt regionala och lokala poli- tiker, delta i den översiktliga planeringen och Agenda 21 arbetet. Slutligen skulle en vattenhushållningsrådgivare kunna arbeta med att föra ut kunskap om vattenresursproblemen till allmänheten.

För att säkerställa vattenvårdsförbunden som aktörsorienterade or— ganisationer behöver de enligt Gustafsson även ekonomiska resurser för genomförandet av åtgärdsprojekt. Dessa resurser kan till en min- dre del eventuellt frigöras inom förbundens medlemskrets. I övrigt föreslår han att medel bl.a. skall sökas från EG:s miljöfonder. I egenskap av frivilligorganisationer finns enligt Gustafsson ingen legal grund för vattenvårdsförbunden att ta ut miljöavgifter. Däremot me- nar han att de skulle kunna få ta del av och fördela framtida intäkter från ett avgiftssystem i syfte att genomföra miljöförbättrande åtgär- der.

Sammanfattningsvis föreslår Gustafsson en rad åtgärder i syfte att stärka vattenvårdsförbunden som aktiva planeringsaktörer. Åtgärder som han anser bör genomföras oavsett resultatet av de pågående för- handlingarana om EG:s förslag till ett ramdirektiv för vatten. * Naturvårdsverket bör åläggas att föra register över samtliga vat- tenvårdsorganisationer och inte som i dag bara de förbund som bil- dats med stöd av lagen om vattenförbund. * Regeringen bör i ett tillägg till regleringsbrevet föreskriva att vat- tenvårdsförbunden och liknande organisationer blir obligatoriska re- missinstanser i arbetet med kommunala översiktsplaner. * Vattenvårdsförbunden bör utan kostnad få tillgång till vat— tenresursdata som finns samlade eller lagrade hos statliga verk som SMHI, SGU och SNV. * Brukare av grundvatten bör vara skyldiga att lämna uppgifter om grundvattenuttag och grundvattenkvalitet till registrerade vattenvårds- förbund. Förbunden bör ha möjlighet att hantera och administrera ett samordnat grundvattensövervakningsprogram liknande den samord- nade recipientkontrollen. * För att stimulera vattenvårdsförbunden att anställa en kompetent vattenhushållningsrådgivare bör staten under en femårig försöksperiod bidra med 25 % av lönekostnaderna. * För att stimulera vattenvårdsförbunden att genomföra vat- tenkvalitetsförbättrande åtgärder bör regeringen föreskriva momsbe-

frielse på projektbidrag från myndigheter till de registrerade förbun- den.

4.5. Sammanfattning

Jag anser att det är av yttersta vikt att de kunskaper och erfarenheter som finns samlade inom vattenvårdsorganisationerna tas till vara i det fortsatta arbetet med vattenfrågorna. En avrinningsområdesbaserad övergripande organisation skulle tveklöst göra det lättare att ta till- vara dessa kunskaper och erfarenheter.

Jag kan inte ta slutlig ställning till om organisationsformen för vattenvårdsförbunden skall vara frivillig som i dag eller om man i större utsträckning skall övergå till en organisationsform med en möjlighet till tvingande medlemskap, såsom exempelvis för vattenför- bund, se avsnitt 5. Självfallet måste organisationernas önskemål om en fortsatt frivilligt deltagande så långt möjligt beaktas. Samtidigt har jag svårt att se hur man skall kunna lösa frågorna om de areella nä- ringarnas deltagande och finansiella bidrag till recipientkontrollen utan att åtminstone i viss mån övergå till en organisation med möjlig- het att tvångsansluta aktörer som påverkar vattnets kvalitet.

Redan i dag är det dock fullt möjligt för tillsynsmyndigheterna att när så anses befogat ålägga exempelvis jord— och skogsbrukare att ge- nomföra nödvändig recipientkontroll. Hittills har detta bara skett i yt- terst begränsad omfattning och då endast för djurhållare med fler än 100 djurenheter. Varför så är fallet har jag inte kunnat finna något svar på. Möjligen kan det bero på en tolkning av miljöskyddslagen på så sätt att man tror att bara stora företag med tillstånd enligt miljö- skyddslagen kan åläggas recipientkontroll. En sådan tolkning kan ifrågasättas. Ett mer aktivt tillsynsarbete från berörda myndigheter mot jord- och skogsbruksföretag skulle självfallet bidra till att under- lätta de frivilliga organisationernas arbete med och finansiering av recipientkontrollen.

Om den samordnade recipientkontrollen med stöd av miljöskydds- lagen skulle utvidgas till flertalet jord- och skogsbruksföretag kan man dock fråga sig vari frivilligheten ligger då därmed i stort sett alla källor av någon betydelse enskilt eller i grupp skulle vara tvinga- de att genomföra recipientkontroll.

Jag delar Jan—Erik Gustafssons uppfattning att vattenvårdsförbun- den mer aktivt bör delta i kommunernas planeringsarbete. Detta kan ske genom att göra dem till obligatoriska remissinstanser i kom- munernas planeringsarbete. För att detta skall få något genomslag i den kommunala planeringsprocessen krävs dock att kommunerna tar till sig de erfarenheter och kunskaper som förbunden kan bidra med. Vidare krävs att kommunerna i egenskap av medlemmar i förbunden

medger att dessa på ett meningsfullt sätt ges mandat och finansiella möjligheter.

Jag tror också att det krävs en formaliserad regional planerings- process med återverkan på den kommunala planeringsprocessen för att fullt ut kunna tillvarata de kunskaper och erfarenheter som vatten— vårdsförbunden besitter samt även för att fullt ut kunna beakta frågor- na om vattenresursutnyttjande och vattenkvalitet i planeringsarbetet.

Jag återkommer i avsnitt 7 till vattenvårdsförbundens möjligheter att aktivt delta i åtgärdsarbetet samt att i bl.a. detta syfte fördela me— del för genomförandet av vissa angelägna åtgärder. Jag vill dock re- dan nu säga att jag är tveksam till att ge en frivillig organisation utan möjlighet till tvångsmedel och utan en strikt styrning av organisa— tionsformen något ansvar i dessa frågor. Med tanke på förbundens relativt stora ovilja att ta en aktiv del i just dessa frågor torde det inte heller bli en fråga för någon framtida diskussion. Däremot bör det vara möjligt att i större utsträckning engagera de i lag reglerade vat- tenförbunden i dessa frågor.

Slutligen vill jag här också peka på de problem som kan uppstå i de fall en länsstyrelse ingår som fullvärdig medlem i ett vattenvårds- förbund. Länsstyrelserna påverkar inte själva vattenmiljön men har ansvar för frågor som tillståndsgivning och tillsyn, vilket i sin tur på— verkar andra medlemmar. Länsstyrelserna får därför som jag ser det en icke önskvärd dubbel roll när de deltar i vattenvårdsförbund och andra liknande organisationer. Enligt min uppfattning bör deltagandet i vattenvårdsförbund, liksom i vattenförbund, se avsnitt 5, endast för- behållas sådana aktörer som direkt påverkar en vattenmiljön. Motsva- rande resonemang kan föras beträffande kommunerna. Kommunerna bör i vattenvårdsförbunden representeras av företrädare för den verk- samhet, oftast kommunala reningsverk, som medför en direkt påver- kan på vatten och ej av tjänstemän eller politiker från andra delar av förvaltningen. Givetvis skall inte detta hindra länsstyrelserna och kommunerna från att i övrigt på alla sätt stödja vattenvårdsförbunden i deras arbete.

5. Samverkan om vattenvård m.m. genom förrättning

Lagen om vattenförbund kan vara ett effektivt verktyg i arbetet med miljöförbättrande åtgärder inom vattenområdet. Genom en utvidgning av lagens kompetensområde kan den anpassas till dagens verklighet och problem. Lagen bör kunna tillämpas även beträffande vattenkvalitetsförbättrande åtgärder.

5.1. Bakgrund

Bestämmelser om samverkan som rör mark och vatten finns i dag i första hand i tre regelsystem:

1. Samverkan mellan fastighetsägare m.fl. för att utföra och förvalta gemensamma anläggningar regleras i anläggningslagen (1973: 1 149). 2. Samverkan mellan fastighetsägare m.fl. för att genomföra markav- vattningsföretag regleras i vattenlagen (1983:291).

3. Samverkan mellan fastighetsägare och vissa andra intressenter rörande underhåll av vattendrag m.m. regleras i lagen (1976z997) om vattenförbund. Gemensamt för de tre regelsystemen är att samverkan beslutas inom ramen för ett förrättningsförfarande. De har även det gemensamt att förvaltningen av de sammanslutningar som tillskapats i allt väsentligt regleras genom lagen (l973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Nedan beskrivs två av regelsystemen. Jag har i första hand kon- centrerat mig på lagen om vattenförbund och redogör där även för de förarbeten som ligger till grund för lagen. Detta mot bakgrund av att lagen om vattenförbund har flest beröringspunkter med mitt uppdrag samt att vattenförbunden i många fall skulle kunna fungera vid en vidareutveckling av dagens många frivilliga vattenvårdsförbund, vattenvårdsföreningar, vattenvårdskommittéer m.m. Jag kommer även att föra en kortfattad diskussion kring möjlig- heterna att slå samman dagens olika lagar på området till en enhetlig och gemensam lagstiftning, dock utan att ta slutlig ställning i denna fråga.

5.2. Lagen om vattenförbund

Ett vattenförbund är en sammanslutning med uppgift att genom rens— ning, reglering eller vissa andra vattenvårdande åtgärder främja ett från allmän eller enskild synpunkt ändamålsenligt och miljöbefräm— jande utnyttjande av vattnet i vattendrag, sjö eller annat vattenområde. För ett vattenförbund skall ett verksamhetsområde bestämmas.

Frågan om bildandet av ett vattenförbund prövas vid en förrättning. Rätten att ansöka om förrättning har den som kan vara medlem i vattenförbundet. Medlem i förbundet skall i första hand vara den som enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen har medgivits rätt att inverka på vattenbeskaffenheten eller vattenförhållandena inom verksamhets- området. Även den som utan nyssnämnda rätt påverkar vattenför- hållandena skall om detär av betydelse för förbundets verksamhet vara medlem. Vidare får kommun eller sammanslutning av fiskerättsägare ingå som medlem.

Ansökan om förrättning ställs till berörd länsstyrelse, vilken för- ordnar en förrättningsman. Om det är synnerligen angeläget från allmän synpunkt får en förrättningsman förordnas även utan ansökan.

Om hinder inte möter skall beslut om bildandet av vattenförbund meddelas i ett utlåtande, som skall innehålla uppgifter om vattenför- bundets verksamhet och verksamhetsområde samt om medlemmar och andelstal.

När det bestämts att ett vattenförbund skall bildas, skall medlemmar- na vid sammanträde utse styrelse och fatta beslut om stadgar. Förutom vissa specialbestämmelser rörande stadgar och styrelse gäller i övrigt bestämmelserna i lagen (1973: 1 150) om förvaltning av samfälligheter i tillämpliga delar.

5 .2. 1 Bakgrund

Den 29 november är 1968 tillkallades sakkunninga med uppdrag att se över den dåvarande vattenlagen (Vattenlagsutredningen). Beslutet hade bl.a. sitt ursprung i att riksdagen år 1967 begärt en skyndsam utredning av behovet av lagstiftning i syfte att effektivisera de frivilliga vattenvårdsförbundens verksamhet. Riksdagen pekade bl.a. på att det kan finnas problem vid bildandet av frivilliga förbund samt att bildade förbund mycket fort kan upplösas. Vidare framhöll riksdagen problemet med att på frivillig grund kunna finansiera åtgärder och de möjligheter som en tvingande organisationsform kan ha vad gäller att driva in de medel som erfordras även från passiva medlemmar.

I september år 1973 överlämnade utredningen sitt tredje delbe- tänkande, Revision av vattenlagen. Del 3. Vattenförbund (SOU 1973:3l), till regeringen med förslag till en lag om vattenförbund.

5.2.2. Förarbetena

Enligt utredningen ägnade sig de då befintliga frivilliga vattenvårdsför- bunden i huvudsak är recipientkontroll i ett visst område. Medlemmar var vanligen kommuner och större industrier med behov av att använda det aktuella vattenområdet. Utöver vattenvårdsförbunden pekade utredningen på att det även finns frivilliga vattendragsförbund vars främsta uppgift ofta är underhåll av vattendraget i fråga, dvs. främst rensning, vegetationsbekämpning m.m. Utredningen framhöll att det, även om kvaliteten ute i många vattendrag påtagligt förbättrats, fortfarande fanns ett behov av att styra upp det vattenvårdande arbetet. Som ett exempel på ett svårhanterat område nämndes störningar till följd av tillförsel av närsalter från jord- och skogsbruket.

Utredningen kom i sitt arbete fram till att frågan om underhåll av vattendrag var alltför viktig för att kunna göras beroende av frivilliga överenskommelser. Man pekade därvid på de motsättningar som finns mellan torrläggningsföretag och avledande av avloppsvatten. Man avfärdade alla tankegångar på att staten eller kommunerna skulle åläggas ett ansvar för underhållet av vattendragen då detta skulle föra över ett ekonomiskt ansvar som enligt miljöskyddslagen och stats- makternas uttalanden i andra sammanhang skall bäras av de som förorsakar störningar i miljön. Man exemplifierade detta med jord- och skogsbruk samt större anläggningar med utsläpp av närsalter till vatten.

Enligt utredningen fanns det starka skäl som talade för en generell lagreglerad samordning mellan olika vattenintressen i sammanslut- ningar med fastare former än de dåvarande frivilliga sådana. Som viktiga delar av en sådan samordning pekade man på frågor om anslutningsrätt, anslutningstvång och kostnadsfördelning. Som exempel på andra vattenintressen än rent underhåll pekade man på sjö- och vattendragsrestaureringar, regleringar i syfte att tillgodose recipient- och vattenförsörjningsintressen samt minskning av översvämnings- risker, dock inte reglering för kraftändamål. Man nämnde också frågor som recipientkontroll. Som en sammanfattande beskrivning av de ovan nämnda åtgärderna och syftet med samordningen använde man sig av uttrycket hushållning med vatten.

Lagstiftningens huvuduppgift var enligt utredningen att främja frivillig samverkan, dock med behov av vissa tvångselement avseende anslutning och kostnadsfördelning. För att skydda enskilda mot alltför långtgående ekonomiska förpliktelser föreslog man att även organisa- tionsformen och de inre rättsförhållandena borde regleras i lag. Man pekade också på de likheter som fanns beträffande de föreslagna förbunden och hur man i andra fall löst frågan om tvångssamfålligheter bl.a. i anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter.

Som ett villkor för förbundsbildning angavs att samverkan mellan

intressenterna för att främja hushållningen med vatten i ett visst vattenområden skall vara av väsentlig betydelse från allmän eller enskild synpunkt. Man menade också att förbund inte bör få bildas om de som kan bli medlemmar mer allmänt motsätter sig förbundsbild— ningen och har beaktansvärda skäl för det. Bildandet bör alltså kräva ett uttalat stöd från en viss opinion av de berörda intressenterna, opinionsvilkoret.

Som stöd för förslaget att tvångsmässigt kunna ansluta intressenter till förbundet anförde utredningen att åtgärder för att främja en ändamålsenlig hushållning med vattentillgångarna bör ses som ett led i skyddet av den yttre miljön. Ett särskilt ansvar åvilar därmed, enligt utredningen, de som på olika sätt tar vattenresurserna i anspråk och genom exempelvis utsläpp av avloppsvatten påverkar dem. Därmed bör inte bara så kallade torrläggningsintressenter som exempelvis jordbrukare utan även utsläppare av avloppsvatten kunna anslutas till förbunden.

Utredningen förslog att i första hand de som enligt miljöskyddslagen eller vattenlagen har rätt att utnyttja vattenresurserna skall vara medlemmar i förbundet samt att de vid behov tvångsmässigt skall kun- na anslutas. Utöver detta kunde man tänka sig en rad frivilliga medlemsgrupper som kommuner, fiskevårdsföreningar m.m.

Från medlemmarna borde, enligt utredningen, vid behov en avgift motsvarande de administrativa kostnaderna kunna utkrävas. En sådan avgift, kallad förbundsavgift, bör allmänt fördelas med lika stora belopp på samtliga medlemmar. Kostnader med anknytning till åtgärder vilka är att hänföra till en viss verksamhetsgren bör dock fördelas enbart mellan medlemmar med anknytning till verksamhets— grenen och med en skälighetsprövning utgående från varje medlems intresseanknytning.

I samband med själva bildandet av förbundet, enligt beslut av länsstyrelsen, bör stadgar fastställas och deras lagenlighet prövas. För att underlätta denna process bör enligt utredningen ett förslag till normalstadgar utarbetas.

5 .2.3 Föredragandens kommentarer

Med utredningens betänkande som underlag lade regeringen den 6 maj 1976 fram prop. 1975/76:215 med förslag till vattenförbund m.m. Remissinstanserna hade genomgående, med ett fåtal undantag bl.a. Naturvårdsverket, varit övervägande positiva till förslagen. Före- draganden ställde sig också i mycket stor utsträckning bakom förslaget. Beträffande möjligheten att helt förlita sig på frivilliga sammanslag— ningar anfördes att:

Underhållsfrågorna är alltför viktiga för att helt göras beroende av överenskommelser. Det kan inte vara rimligt att enstaka men betydelsefulla intressenter skall få dra sig undan samarbete eller helt sabotera detta. En lagstiftning ger enligt min mening de positiva intressenterna i samarbetet behövligt stöd och dessutom får den fortsatta verksamheten erforderlig stadga. En lagstiftning torde också vara nödvändig för att man skall kunna få till stånd en rättvis fördelning av kostnaderna förenade med verksamheten.

Föredragande anförde vidare att lagstiftningen borde utformas så att även andra angelägna aktiviteter än underhåll omfattas. Som exempel nämndes restaurering av sjöar och vattendrag avseende inte bara vattenkvaliteten i sig utan även omhändertagande av förorenad mark och bottensediment. Vidare nämndes också vattenreglering i syfte att få till stånd en ur allmännt miljövårdsintresse önskvärd minsta vattenföring samt vidare en fungerande och samordnad recipient- kontroll.

Som en utgångspunkt för utformningen av lagen om vattenförbund angav föredraganden anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter.

Beträffande anslutningsskyldiga medlemmar anförde föredraganden att den borde vidgas utöver vad utredningen föreslagit, dvs. företag med tillstånd enligt miljöskyddslagen eller vattenlagen. Som exempel på ytterligare medlemmar med anslutningsskyldighet nämndes anmäl- ningspliktiga enskilda avloppsanläggningar, jord- och skogsbruk, större vägar med avrinning till vatten samt avledning av vatten för be- vattningsändamål. För dessa förordades därmed även anslutningsrätt.

Föredraganden anförde också att även kostnaderna för finansiering av åtgärder med enbart ett allmänt intresse såsom restaurering av sjöar bör fördelas mellan alla dem som inverkar på vattenförhållandena.

5.2.4. Möjlig utveckling av lagen om vattenförbund

Lagens syfte är att främja miljövårdsintressen i vattendrag, att stödja frivilliga initiativ samt att vid behov göra det möjligt att tvinga in motsträviga intressenter, som på ett eller annat sätt påverkar ett vattendrag, i ett samarbete. Vidare medger förbundsformen en möjlighet att genom en avgift fördela kostnader för åtgärder i syfte att vidta för vattenmiljön angelägna åtgärder. Detta avser även kostnader för åtgärder som endast har ett allmänt intresse. Vidare kan sådana kostnader fördelas inte bara på verksamheter med tillstånd enligt gällande lagstiftning utan även på alla andra verksamheter med en påverkan på vattenmiljön, således även de areella näringarna.

Jag anser att lagen om vattenförbund skulle kunna vara ett bra

instrument för samverkan kring miljöföbättrande åtgärder i vattendrag. Tyvärr har lagen kommit att utnyttjas i tämligen begränsad omfattning, t.o.m. i dag har knappt tio vattenförbund bildats. Anledningen till detta sägs ofta vara problem med ett omfattande och omständligt för- rättningsförfarande. Jag är något tveksam till denna förklaring. Visserligen är ett ett förrättningsförfarande inte problemfritt, inte minst om det omfattar många sakägare Som klart framgår skall dock ett vattenförbund bildas först om det s.k. opinionsvilkoret är uppfyllt. Om så är fallet och om delägarkretsen inte är för stor torde inte förrätt- ningen behöva bli särskilt svår och långdragen. Det kan därmed ligga närmare till hands att tro att det varit svårt att uppfylla opinionsvillko- ret, dvs. att det har varit svårt att få berörda företag inklusive kommu- ner längs med ett vattendrag intresserade av att vidta åtgärder i syfte att förbättra vattenmiljön. Möjligen kan det också vara så att den ”piska” som lagen om vattenförbund på visst sätt innebär, på samma sätt som kravet om recipientkontroll, har tvingat fram frivilliga överenskommelser om vidtagande av åtgärder.

Med en förhoppningsvis förändrad syn på vattenfrågornas betydelse ur såväl resurs- som kvalitetssynpunkt och därtill behovet av kvalitets- förbättrande åtgärder i syfte att uppnå kommande miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer, kombinerat med en ny avrinningsområdesbaserad vattenadministration, tror jag att möjligheten till att bilda vattenförbund kan komma att utnyttjas på nytt och i betydligt större utsträckning än hittills.

Lagen om vattenförbund begränsar de vidtagna åtgärderna till rensning och underhåll, reglering med avseende på minsta vattenföring samt recipientkontroll. Om förarbetena studeras framgår dock klart att det hela tiden är fråga om åtgärder i miljöförbättrande syfte. Att exempelvis vattenkvalitetsförbättrande åtgärder i syfte att minska halterna av närsalter, organiska gifter m.m. inte nämnts torde enligt min uppfattning bero på att man vid tidpunkten för lagförslagets utarbetande inte trodde att dessa frågor i ett längre perspektiv skulle komma att utgöra ett problem. På flera ställen påpekas i stället de framgångar som gjorts med att minska utsläpp och därmed förbättra vattenkvaliteten samt vidare förhoppningar om en snar ytterligare förbättring. Skulle man idag lägga förslag till en lag om vattenförbund är jag övertygad om att även åtgärder i syfte att minska halterna av främmande ämnen eller exempelvis närsalter i onaturligt höga koncentrationer hade omfattats av lagen.

När man i förarbetena talar om hushållning med vatten som ett samlingsnamn på de utpekade åtgärder som lagen bör omfatta hanmar man mycket nära dagens diskussioner och vokabulär kring dessa frågor. Även om man i vattenlagen använder hushållning med vatten enbart ur resursutnyttjände synpunkt tycker jag att det dåtida försöket till ett utökat samlingsnamn och begrepp för åtgärder i syfte att bättre

hushålla med och tillvarata vatten ur såväl miljö som hushållnings- synpunkt är tilltalande.

För att göra lagen om vattenförbund maximalt operativ i de nu gällande förhållandena beträffande vattenkvalitet anser jag att det till de uppgifter som räknas upp även bör fogas vidtagande av åtgärder i syfte att minska förekomsten av ämnen i vattnet till en sådan nivå att god vattenkvalitet kan uppnås. Detta skulle göra det möjligt för intressenter längs ett vattendrag att gemensamt, och vid behov med inslag av tvångsmedel, genomföra vattenkvalitetsförbättrande åtgärder. Exempel på sådana åtgärder är att bygga dammar och återskapa våtmarker i syfte att öka avgången av kväve till luft och även i syfte att öka sedimentation av partikelbundet fosfor och på så sätt minska halterna av dessa ämnen i vattnet.

Jag tycker också att man bör införa den sammanfattande beteck- ningen hushållning med vattenresurser för bl.a. dessa åtgärder och i lagen definitionsmässigt ge det en vidare betydelse. Alla åtgärder som syftar till förbättring av vattenkvaliteten eller bidrar till ett effektivt, resursbesparande och miljövänligt utnyttjande av vattenresurserna bör således omfattas av begreppet hushållning med vattenresurser. På så sätt öppnas även möjligheten för förbunden att vidta nya åtgärder i detta syfte även om de inte specifikt nämns i lagen. Som exempel på detta kan nämnas åtgärder i syfte att främja en återetablering av en för ett vattendrag naturlig artrikedom och även storlek på de olika populationerna. Ett mycket aktuellt område är underlättandet av återetablering av vandrande fiskarter i rinnande vattendrag genom byggandet av fisktrappor m.m.

Jag ser positivt på vattenförbundens möjlighet att spela en aktivare roll i det framtida avrinningsområdesvisa arbetet med vattenfrågorna exempelvis avseende prioriteringar och fördelning av medel. Jag återkommer jag till denna fråga i avsnitt 7.

5.3. Anläggningslagen

Enligt anläggningslagen kan en gemensam anläggning inrättas för flera fastigheter. Med anläggning jämställs i tillämpningen grönområden m.m. som kräver gemensam skötsel. Lagens bestämmelser om fastighet äger motsvarande tillämpning på tomträtt, gruva och, om det är lämpligt, även byggnad eller annan anläggning på ofri grund samt även naturreservat.

Frågan om gemensamhetsanläggningar prövas av lantrnäterimyndig- heten vid en förrättning efter ansökan av i första hand fastighetsägare som skall delta i anläggningen. Rätt att ansöka om förrättning till- kommer även kommunen och hyresgästorganisation samt i vissa fall länsstyrelser, tvångsförvärvare, väghållare m.fl.

Lantmäterimyndigheten skall utreda förutsättningarna för anlägg— ningen och ombesörja behövliga tekniska arbeten och värderingar. Samråd skall ske med sakägarna och med de myndigheter som berörs av anläggningen. Om villkoren till skydd för allmänna och enskilda intressen är uppfyllda meddelar lantmäterimyndigheten ett anlägg- ningsbeslut, i vilket bl.a. anges anläggningens ändamål, läge, storlek och beskaffenhet, deltagande fastigheter och deras andelstal för utförande och drift samt det utrymme som upplåts för anläggningen. De deltagande fastigheterna utgör en anläggningssamfållighet.

5.4. Lagen om förvaltning samfälligheter

Förvaltning av en anläggningssamfållighet sker enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter.

För mindre anläggningar förekommer s.k. delägarförvaltning, vilket innebär att delägarna beslutar gemensamt om nödvändiga förvaltnings— åtgärder.

På begäran av delägare skall emellertid en samfällighetsförening bildas. Detta sker genom ett sammanträde som hålls av lantmäterimyn- digheten, eller av den som myndigheten förordnar. Vid sammanträdet antas stadgar och en styrelse utses. Sammanträde får även hållas utan begäran från sakägare, om det sker i anslutning till en förrättning enligt t.ex. anläggningslagen och om detär av väsentlig betydelse från allmän synpunkt att samfällighetsföreningen bildas.

Samfällighetsföreningens ändamål är att förvalta den samfällighet för vilken den bildats. Föreningen får inte bedriva verksamhet som är främmande för det ändamål som samfälligheten skall tillgodose. Utdebitering för att täcka föreningens förvaltningskostnader skall ske enligt de i anläggningsbeslutet angivna andelstalen och verkställs genom att styrelsen upprättar en inkomst- och utgiftsstat som föreläggs föreningsstämman för godkännande.

5.5. Möjlighet till ett enhetligare system

Det kan naturligtvis diskuteras om det är befogat att i lagstiftningen ha tre olika system för så pass näraliggande frågor. I det följande diskuterar jag kortfattat och utan att ta ställning i sakfrågan möjlig- heterna att integrera lagen om vattenförbund i anläggningslagen. Jag vill dock redan här peka på att jag bedömmer det som betydligt viktigare att enligt mitt resonemang i avsnitt 5.2 modernisera lagen om vattenförbund så att alla åtgärder i syfte att förbättra vattenkvaliteten omfattas, än att arbeta in lagen om vattenförbund i anläggningslagen.

En eventuell sammanslagning bör därför avvaktas tills dess att nödvändiga förändringar gjorts i lagen om vattenförbund. Skall en sammanslagning övervägas bör därvid även en sammanslagning med berörda delar i vattenlagen övervägas. Jag har dock inte haft möjlighet att analysera denna frågeställning.

5.5.1. Skäl för ett enhetligare system

Lagen om vattenförbund kräver att en förrättningsorganisation skapas i varje enskilt fall där lagen skall tillämpas. Förrättningsmannen som tillsätts av länsstyrelsen skall ha kunskaper om såväl de miljö— och vattenrättsliga frågorna som om själva förfarandet för att uppnå samförstånd mellan sakägarna och åstadkomma det efterfrågade resultatet. Lagen om vattenförbund har bara utnyttjats i ett knappt tiotal fall sedan den inrättades.

Parallellt finns det en delvis statlig, delvis kommunal organisation, lantmäterimyndigheterna, som har till uppgift att handlägga förrätt- ningar för fastighetssamverkan enligt anläggningslagen. Ett tusental an- läggningsförrättningar genomförs varje år och lantrnäterirnyndigheterna har stor vana av att rent praktiskt hantera samverkansfrågor. Specia— listkunskaper i de enskilda fallen knyts till myndigheten genom sakkunnigförordnande.

Den 1 januari 1998 upphör den nuvarande lagstiftningen om enskilda vägar. Enligt nuvarande ordning kan enskilda vägar i vissa fall hanteras på ett sätt som i vissa delar liknar reglerna om vattenför- bund, t.ex. att länsstyrelsen utser en särskild förrättningsman och att ett verksamhetsområde avgränsas. I och med de nya reglerna fr.o.m. år 1998 sker all samverkan rörande vägar med stöd av anläggnings- lagen och lagen om förvaltning av samfälligheter. Man kan här eventuellt tolka lagändringen som en viljeyttring från lagstiftarens sida att förenkla lagstiftning och undanröja dubbelreglering.

En kraftigt utökad samverkan för olika former av miljövård är enligt min uppfattning en förutsättning för ett fortsatt effektivt arbete med dessa frågor. Även en utökad samverkan beträffande utnyttjande av mark och vatten kan förutsättas. Förutom de frågor som jag tar upp i detta betänkande kan nämnas den diskussion som fördes inom ramen för Grundvattenutredningen, vilken hade till uppgift att utreda hur hushållningen med grundvatten kunde förbättras. I sitt delbetänkande Reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar (SOU 1994:97), konstate- rar utredningen att problemen med vattenbrist och saltvattenintrångning i många fall endast kan lösas i samverkan mellan berörda fastig- hetsägare. Utredningen föreslog dock inga konkreta lagstiftnings- åtgärder i detta syfte.

Genom en enhetlig lagstiftning för fastighetssamverkan kan man

uppnå bl.a. den fördelen att förrättningsorganisationen kan upprätthålla hög kompetens vad gäller själva förfarandet, dvs. att åstadkomma samförståndslösningar. Det torde också vara så att en samordning av flera olika åtgärder med liknande syfte ökar möjligheten till långsiktigt hållbara lösningar.

Det finns således omständigheter som talar för att man bör införa en enhetlig lagstiftning för fastighetssamverkan. Jag anser dock att den huvudsakliga anledningen till att få vattenförbund bildats inte främst har med dessa frågor att göra utan i stället kan bero på bristande vilja att genomföra sådana åtgärder.

5.5.2. Vad skiljer lagarna åt

En jämförelse mellan bestämmelserna i dels lagen om vattenförbund dels anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter visar att regelsystemen till stora delar är likartade.

Redan i förarbetena till lagen om vattenförbund diskuterades möjlig- heten att knyta den nya regleringen till gällande bestämmelser om samfälligheter, varmed avsågs anläggningslagen och bestämmelser om vissa vattenföretag i vattenlagen. Det huvudsakliga skälet till en separat lagstiftning var att bestämmelserna i anläggningslagen och vattenlagen tar sikte på gemensamma anordningar som är av stadigva— rande, främst ekonomisk betydelse, för en grupp av näraliggande fastigheter. Vattenförbundens verksamhet avsågs däremot omfatta åtgärder med betydelse främst från allmänna vattenvårdssynpunkter. Vidare ansågs det inte lämpligt att knyta delaktighet i ett vattenförbund till innehav av en viss fastighet. En annan skillnad var att verksam- heten i ett vattenförbund varken kan eller bör fullt ut preciseras från början.

5.5.3. Vissa frågor av betydelse för en enhetlig lagstiftning

Skall lagen om vattenförbund och anläggningslagen samordnas till en gemensam enhetlig lagstiftning bör vissa frågor beaktas och analyseras.

Vidare bör i detta fall även berörda delar av vattenlagen samordnas med en sådan ny lagstiftning. Jag har dock inte haft tillräckligt med tid till mitt förfogande för att närmare kunna analysera och kommentera denna fråga.

Syfte

Portalparagrafen i anläggningslagen bör ändras så att det klart framgår att lagen är tillämplig för annan fastighetssamverkan än den som tar

sikte på utförande av anläggningar, alltså även alla former av sam- verkan kring vattenfrågor i miljöförbättrande syfte.

Vissa förfarandefrågor

Förrättningsförfarandet som tillämpas vid anläggningsförrättningar bör kunna göras tillämpligt även vid förrättningar i vattenvårdande syfte. Kompetenskravet på förrättningsmannen enligt lagen om vattenför- bund torde kunna lösas med sakkunnigförordnande. Naturvårdsverkets speciella roll vid vattenvårdsförrättningar torde kunna lösas genom införandet av vissa särbestärnmelser. Möjligen kan detta ske genom att de föreslagna miljödomstolarna utformas så att de även kan pröva beslut som överklagas enligt förrättningslagstifmingen.

Delägarkretsen

Även om merparten av de rättigheter som finns att enligt miljöskydds- lagen eller vattenlagen inverka på vattenbeskaffenheten är knutna till fastigheter bör en utvidgning göras beträffande vilka rättsinnehavare som skall ingå i kretsen av anslutningsberättigade eller anslutnings— skyldiga. Utvidgningen bör göras på så sätt att alla som bedriver någon form av vattenpåverkande verksamhet omfattas. Detta är särskilt viktigt vad avser de areella näringarna.

Ändamål och avgränsning

Frågan om syfte och avgränsning kräver en omsorgsfull analys. En övergång från verksamhetsområde till anläggningslagens anslutning efter väsentlighet kan eventuellt lösas genom en precisering av väsentlighetsvillkoret. Det är självfallet helt ofrånkomligt att även lagen om vattenvårdsförbunds inriktning på åtgärder med betydelse främst ur allmänna vattenvårdssynpunkter omfattas.

På motsvarande sätt bör även övervägas hur båtnadsvillkoret i anläggningslagen skall bedömas vid samverkan i miljövårdande syfte.

Även reglerna om vad ett beslut enligt anläggningslagen skall innehålla måste justeras. En sådan justering är dock av värde även för de traditionella gemensamhetsanläggningarna. Exempelvis har i flera sammanhang efterfrågats möjligheten att närmare reglera drift och underhåll av gemensamma anläggningar, främst i miljövårdande syfte.

Förvaltning I allt väsentligt gäller redan i dag bestämmelserna i lagen om för-

valtning av samfälligheter för vattenförbund. De smärre skillnader som finns torde kunna undanröjas.

5.6. Sammanfattning

Sammanfattningsvis anser jag att lagen om vattenförbund redan som den är utformad i dag kan vara ett effektivt verktyg i det aktörs- baserade arbetet med miljöförbättrande åtgärder inom vattenområdet. Genom en utvidgning av lagens kompetensområde från rensning, reglering och recipientkontroll till att även avse vattenkvalitets— förbättrande åtgärder ur såväl enskild som allmän synpunkt kan den anpassas till dagens verklighet och problem. Jag anser att man därför till de uppgifter som räknas upp i lagen även bör foga vidtagande av vattenkvalitetsförbättrande åtgärder, exempelvis i syfte att minska före- komsten av vissa ämnen i vattnet.

Jag anser vidare att man bör införa den sammanfattande beteck- ningen hushållning med vattenresurser för bl.a. dessa åtgärder. Begreppet kan i lagen ges en vidare betydelse så att alla åtgärder som syftar till förbättring av vattenkvaliteten eller bidrar till ett effektivt, resursbesparande och miljövänligt utnyttjande av vattenresurserna omfattas. På så sätt öppnas även möjligheten för förbunden att vidta nya åtgärder i detta syfte även om de inte specifikt nämns i lagen. Som exempel på detta kan nämnas åtgärder i syfte att främja en åter- etablering av en för ett vattendrag naturlig artrikedom och även storlek på de olika populationerna.

Vad gäller likheter mellan lagen om vattenförbund och anläggnings- lagen samt lagen om förvaltning av samfälligheter anser jag det inte uteslutet att en samordning till en gemensam lagstiftning skulle kunna underlätta och effektivisera bildandet och drivandet av gemensamma anläggningar i syfte att förbättra miljön i sjöar och vattendrag. Jag vill dock betona att det enligt min mening inte är brister i lagstiftningen som i första hand begränsat bildandet av vattenförbund. Skall en samordning av lagen om vattenförbund och anläggningslagen genom- föras bör därför detta ske först som'ett andra steg efter det att lagen om vattenförbund anpassats i enlighet med mina förslag i frågan. Vidare bör därvid även en samordning med berörda delar i vattenlagen analyseras och övervägas.

6. En internationell utblick

Avrinningsområdesvis förvaltning och olika former av samverkan kring miljöfrågor mellan olika aktörer är på inget sätt något nytt eller unikt för Sverige. EG-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten kommer om det antas att innebära att avrinningsområdena skall utgöra grunden för förvaltningen av vattenresurser. Man kan därför förvänta sig ett ökat intresse för sådana frågor bland medlemsländerna. Jag har inte haft tid eller möjlighet att genomföra någon mer omfattande komparativ studie av hur olika länder hanterar frågor kring avrinnings— områdesvis vattenförvaltning och samverkan kring miljöfrågor. I stället har jag valt att se på några länder som pekats ut som särskilt in- tressanta. Jag har under utredningens gång besökt Åland och Frankrike och hämtat in material om Norge och Storbritannien.

6.1. Åland

Åland har enligt en självstyrelselag rätt att stifta egna lagar på vatten- området. En ny vattenlag trädde i kraft den 1 januari 1997. Eftersom Åland, som en del av Finland, är bundet av EG-rätten har man anpassat lagen till ett antal direktiv på vattenområdet.

Lagen är utformad så att den passar Ålands praktiska behov. Syftet med lagen är att vatten och vattenområden skall användas på det sätt som bäst gagnar en uthållig utveckling. Åtgärder som motverkar en uthållig utveckling är inte tillåtna. Lagen tillämpas på nyttjande, skydd och vård av yt- och grundvatten, på markanvändning och andra verksamheter och åtgärder som riskerar att påverka vatten. I lagtexten sägs särskilt att lagens tillämpningsområde inte är begränsat till fasta föroreningskällor, även de diffusa källorna omfattas alltså. 1 in- ledningen till lagen finns ett antal definitioner av termer som åter- kommer i lagen, t.ex. en definition av vad en kvalitetsnorm är.

I lagen finns ett antal allmänna kravbestämmelser som skall tillämpas i olika verksamheter. Det handlar bl.a. om skydd för vattenkvalitet, hänsyn till allmänna och enskilda intressen, val av plats, skyddsåtgärder och försiktighetskrav.

Kvalitetsnormer för vatten utgör ett centralt instrument i lagstift— ningen. Normer kan utfärdas av Landskapsstyrelsen om det behövs för att med stor säkerhetsmarginal klara de allmänna krav som formuleras i lagen, krav på att normal flora och fauna skall finnas, att inga

hälsorisker skall uppkomma osv. Det är var och ens skyldighet att efter förmåga och tillfälle genom aktivt handlande och genom att avstå från påverkan skydda och vårda vattnet. Det finns alltså en allmän handlingsplikt för alla och en var. Detta skall jämföras med att lagen även gäller diffusa källor. Man kan alltså fråga sig hur den enskilde bilägaren skall uppträda. Rimligen är han skyldig att minimera sin bilanvändning men det rör sig sannolikt mer om en markering än en reell handlingsregel. En särskild bestämmelse reglerar vilken rättsver- kan en kvalitetsnorm skall ha. Till exempel får inte ny eller ändrad markanvändningsåtgärd vidtas om man därigenom riskerar att vattenkvaliteten försämras eller förbättring försvåras i ett område som omfattas av en kvalitetsnorm. Vissa undantag finns i lagtexten.

Om en kvalitetsnorm inte kan uppnås skall Landskapsstyrelsen ta fram en vattenförbättringsplan för området. Ansvaret för genomföran- det kan delegeras till kommunerna eller till en kommunal nämnd. Det slutliga ansvaret för genomförarandet kan dock inte delegeras. Även planens rättsverkan regleras direkt 1 lagtexten. Åtgärder får inte vidtas som står i strid med planerna. Pågående verksamheter påverkas inte automatiskt av en plan utan det krävs särskilda beslut i de enskilda fallen. Hittills (april 1997) har man inte fastställt några kvalitetsnormer eller förbättringsplaner. Det har varit svårt att ta fram normer bl.a. på grund av att de åländska vattnen i stor utsträckning påverkas av strömmar och vindar i Östersjön och vattenkvaliteten därmed varierar starkt. Man hoppas dock att kunna ta fram normer för inre vatten.

En annan tanke i lagen är att man kan få utnyttja s.k. förbättrings- överskott som uppkommer på grund av en viss åtgärd. Om ett överskott uppstår kan 2/3 av överskottet få utnyttjas i annan verksam- het. Man kan även tänka sig att någon annan än den som skapat förbättringsöverskottet kan få rätt att utnyttja det, en form av handel med utsläppsrättigheter kan uppkomma. Möjligheterna att arbeta med förbättringsöverskott har begränsats till tillståndspliktig verksamhet. Det är Landskapsstyrelsen som i tillståndsärendet skall bestämma vilket förbättringsöverskott som uppkommit utöver vad som följer av lagens krav på åtgärder, alltså effekter av frivilliga åtgärder. För- bättringsöverskottet får bara användas inom ett visst område som anges i tillståndsbesluten. Så sent som i april är 1997 hade inga ärenden rörande förbättringsöverskott aktualiserats.

Om man konstaterar att ett visst försiktighetsmått som baserar sig på bästa möjliga teknik är allt för kostsamt i förhållande till nyttan har man möjlighet att välja ett lindrigare försiktighetsmått. Om man väljer en lindrigare nivå kan detta i en vattenförbättringsplan kombineras med avgifter som helt eller till viss del motsvarar kostnadsskillnaden mellan nivåerna. Avgifterna läggs i en förbättringsfond som kan utnyttjas för andra mer kostnadseffektiva åtgärder enligt vattenförbättringsplanen.

Det är kommunerna som ansvarar för annan planering än vattenför-

bättringsplaner. Intressant att notera är att ett vattenföretag eller vattenfarlig verksamhet inte får strida mot vattenförbättringsplaner, byggnadsplaner, generalplaner m.fl. uppräknade planer. Planernas inbördes förhållande regleras inte i vattenlagen eller i annan lag men effekten blir att verksamhet inte är tillåten om den strider mot någon av planerna. Detta medför att en åtgärd som i och för sig är tillåten enligt en kommunal plan kan vara förbjuden enligt vattenförbättrings- planen. Även det omvända förhållandet kan tänkas vilken medför att en kommun kan besluta om strängare regler än som framgår av en vattenförbättringsplan.

6. l . 1 Slutsatser

Det är svårt att dra några slutsatser av den åländska lagstiftningen eftersom den är ny och man inte hunnit tillämpa den i någon egentlig omfattning. Lagstiftningen är emellertid i sig mycket intressant och visar bl.a. på att det är möjligt att lagtekniskt lösa frågor om omför- delning av medel mellan olika verksamheter. En sådan lösning kan mycket väl komma att behövas inom ramen för miljösamverkan på olika plan i Sverige.

6.2. Frankrike

Frankrike har sedan år 1964 arbetat med vattenfrågor med avrinnings- områden som indelningsgrund. Landet är indelat i sex större av- rinningsområden efter de stora floderna. Inom varje område finns en förvaltningsorganisation, Agence de l'eau. Organisationen består av en flodområdeskommitté (comité de basin) och ett verkställande förvalt- ningskontor (förvaltningskontoret kallas vanligen Agence de l'eau, men är egentligen den verkställande delen av organisationen). I den fortsatta framställningen använder jag begreppen kommittén och förvaltningskontoret för de olika delarna av organisationen och begreppet Agence de l'eau för organisationen som sådan. Agence de l'eau är inga myndigheter utan offentligt ägda organisationer som skapats genom vattenlagstiftningen. De sorterar både under miljömini— steriet och finansministeriet men budgetfinansieras enbart via finans- minsiteriet.

I Frankrike arbetar men med femåriga vattenplaner och enligt den senaste som antagits i år är det huvudsakliga målet för vattenad- ministrationen att i enlighet med den franska vattenpolitiken och EG- direktiven skydda vattenresurserna, motverka föroreningar och garantera att de marina miljöerna är i balans. Den nya franska vattenpolitiken bygger på tre element. En ny vattenlag antogs år 1992

som definierar vattenresurserna som nationella tillgångar. Vidare har man inrättat ett vattendirektorat inom miljöministeriet och under detta lagt ett antal regionala miljömyndigheter. Slutligen har man satsat betydligt mer pengar än tidigare på vattenrelaterade frågor.

6.2.1. Ägence de l'eau

Agence de l'eau är alltså en organisation som har vissa uppgifter vad gäller förvaltningen av vattenresurser. Organisationen är ingen myndighet utan mer av ett samverkansforum för de olika aktörerna på vattenområdet. Organisationen är fristående från myndigheterna och kan göra sina egna prioriteringar. Rollen som samverkansorgan ses tydligt i sammansättningen av kommittén. Kommittén är det beslutande organet och i den finns representanter för den statliga administratio- nen, politiker samt vattenanvädarnas representanter. Ungefär en tredjedel av ledamöterna kommer från respektive sektor. Bland vattenanvändarna finns framför allt representanter för industrin, fisket och jordbruket men det finns även representanter för andra näringar och naturvårdsorganisationer.

Kommittéerna är alltså sammansatta av olika intressen och den bärande tanken bakom detta är att kommittéerna skall vara ett forum för diskussion och samråd och att denna process skall leda till samsyn rörande de vattenanknutna frågorna. Kommittén skall genomföra den franska vattenpolitiken inom sina respektive områden. Genomförandet skall anpassas till de lokala och regionala förhållandena och manifeste- ras i olika planer. Planerna kan ses som ett resultat av överlägg- ningarna mellan de olika intressena som finns i kommittén, alltså en plattform som alla är överens om. Man tar fram en övergripande fem— årsplan för varje Agence de l'eau men även andra planer för mindre områden eller särskilda frågor. Den sjunde femårsplanen har antagits för tiden 1997— 2001. Arbetet med planen pågick en lång tid och man strävade efter att stabilisera utgifterna eftersom de hade ökat kraftigt mellan femte och sjätte planerna. Även om kommittéerna är själv- ständiga och kan göra egna prioriteringar har departementen möjlighet att styra planeringen genom riktlinjer.

I planerna behandlas bl.a. frågor om mål för vattenkvalitet, åtgärder som skall genomföras och hur de skall finansieras. Ungefär hälften av åtgärderna rör vattenrening och i övrigt handlar det om olika åtgärder inom industri och jordbruk m.m. I kommittéerna har man möjlighet att bestämma hur resurser skall fördelas. Detta innebär att medel kan styras till de åtgärder som gör störst nytta. De olika intressenterna har stora möjligheter att genom kommittéerna påverka inriktningen på åt- gärdsplaneringen.

En annan viktig uppgift för kommittéerna är att utifrån de åtgärder

som skall genomföras enligt femårsplanen fastställa avgifterna för vattenanvändning. Det är framför allt sådana brukare som får vatten levererat via vattenverk som får betala avgifter. Jordbrukare med egna brunnar har, främst på grund av praktiska svårigheter, inte betalat avgifter till Agence de l'eau i någon större omfattning. Avgifterna grundar sig bl.a. på uttagens storlek och påverkan på vattenkvaliteten, alltså både uttags- och utsläppsavgifter. Den s.k. PP-principen används för att se till att vattenanvändare får klart för sig vilka kostnader vattenanvändningen medför.

Förvaltningskontoren bistår kommittéerna med underlag till planeringen och besluten om vattenavgifter. Kontoren skall även vara den exekutiva delen av Agence de l'eau och verkställa planer och beslut. Förvaltningskontoren har en styrelse som även den är partssam- mansatt. Det finns även lokala kontor för att stärka organisationens lokala förankring.

Förvaltningskontoren och de lokala kontoren arbetar med att genomföra planerna. En mängd olika åtgärder vidtas inom olika områden. Man strävar hela tiden efter samförståndslösningar och genomdriver inte åtgärder mot de inblandades vilja. Förvaltnings- kontoren arbetar mycket med olika typer av avtalslösningar där enskilda företag åtar sig att utföra något och i gengäld får viss ersättning. På jordbrukssidan har man arbetat på detta sätt vad gäller bevattningsfrågor, brukningsmetoder, djurhållning osv. Eftersom förankringsprocessen är viktig arbetar man även med teknisk råd- givning och utbildning för att uppnå bra resultat. Jordbruket har fått stora bidrag genom Agence de l'eau men ännu inte betalat avgifter för vattenanvändningen i någon större utsträckning. Den förhandlingsmo- dell som används har emellertid lett till att det blir allt svårare för jordbruket att hävda att de inte skall betala avgifter. De konfronteras i kommittéerna och andra organ med andra vattenanvändare som betalar avgifter.

6.2.2. Regionala miljömyndigheter

Sedan år 1992 finns 22 regionala miljömyndigheter. Sex av dem är kopplade till de sex flodområdena. De regionala miljömyndigheterna sorterar under vattendirektoratet i miljöministeriet. Deras uppgift är att genomföra den nationella lagstiftningen och EG-rätten. De skall vidare övervaka hur vattenresurser förvaltas och medverka i utvecklingen av sådana resurser i samverkan med Agence de l'eau och lokala myndig- heter. De regionala myndigheterna har även en rådgivande roll i olika vattenfrågor och ansvarar för utvecklandet av en databank. Agence de l'eau har alltså möjlighet att styra genom finansiering och de regionala miljömyndigheterna skall se till att lagar osv. efterföljs.

6.2.3. Vattenförvaltningsplaner, SDAGE och SAGE

Agence de l'eau och de regionala miljömyndigheterna skall enligt vattenlagen från år 1992 ta fram styrande vattenförvaltningsplaner för de sex flodområdena, Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux, SDAGE. Planerna tog tre år att arbeta fram bl.a. beroende på den förankringsprocess som genomfördes. Precis som beträffande de femåriga planer som tas fram av Agence de l'eau skall vattenför- valtningsplanerna tas fram i samarbete mellan myndigheter, kommuner och privata aktörer. I vissa områden var miljöorganisationerna inledningsvis mer positiva till vattenförvaltningsplaner än övriga aktörer. Detta ledde till att de första utkasten till planer i stor utsträckning kom att påverkas av miljöorganisationernas krav och önskemål. Efter hand vaknade dock övriga intressenter till och planerna kom senare att bli mer balanserade mellan olika intressen. Miljöorganisationerna har inte alls samma representation i kommittéer- na som de olika näringarna varför näringsintressena väger tyngre i beslutsprocessen. Målsättningen var att alla aktörer skulle delta i planeringen och slutligen ställa sig bakom planerna. I planerna har man listat olika problem och målsättningen för arbetet de kommande 10—15 åren. Vattenförvaltningsplanerna för de sex flodområdena är alltså mer övergripande och målinriktade än de femåriga åtgärdspla- nerna. Vattenförvaltningsplanerna skall vara styrande för övrig planering och verksamhet. De beaktar befintlig lagstiftning och EG- rätten och ställer i vissa avseenden högre krav än i nationell lagstift- ning och EG-rätt. Myndigheter och andra skall i sin verksamhet följa vattenförvaltningsplanerna. Stöd till åtgärder kan bara ges om åt- gärderna är förenliga med planerna.

Vattenförvaltningsplaner kan vid behov tas fram för delavrinnngs- områden eller andra områden, Schéma d'Aménagement et de Gestion des Eaux, SAGE. I en SAGE kan man identifiera mål för vatten- arbetet, utreda orsaker till miljöproblem, identifiera känsliga områden, föreslå åtgärder m.m. Initiativet att ta fram en SAGE kommer normalt från den lokala nivån och prefekten i en kommun kan lägga fram ett förslag till SAGE. Agence de l'eau och de regionala miljömyndig- heterna medverkar vid sådan planering. Om en SAGE antas av prefekten bildas en organisation som skall genomföra planen. Åtgärder inom ramen för en SAGE kan finansieras av Agence de l'eau eller på annat sätt. Om en SAGE antagits skall åtgärder som vidtas i området stämma överens med planen. Hittills har endast ett 15-tal sådana planer tagits fram.

6.2.4. Information om kväveläckage, CORPEN

På initiativ från miljöministeriet och jordbruksministeriet har man bildat en organisation, CORPEN, för att informera jordbrukare om kväveläckage m.m. CORPEN är en kommitté med representanter för myndigheter, industri och jordbrukare m.fl. De båda ministerierna har delvis olika syn på jordbruk och organisationen har kommit till stånd även för att skapa ett forum för diskussion och samförstånd mellan ministerierna. Man tror inte att enbart lagstiftning ger tillräckliga resultat och vill därför föra ut kunskap och samla aktörer. Utan kunskap om bakgrunden till en viss lagstiftning kommer den inte att accepteras.

Inom CORPEN arbetar man alltså med information till jordbrukarna och inte med att ta fram regelverk för jordbruket. CORPEN sysslar även med metodutveckling och för ut erfarenheterna från den verk- samheten till jordbrukarna.

Förhållandet mellan de olika aktörerna kan kortfattat beskrivas så att lagstiftaren bestämmer regelverket, CORPEN informerar och Agence de l'eau kan finansiera projekt.

6.2.5. Samverkan mellan jordbrukare, Ferti-Mieux

Vid sidan av Agence de l'eau har man inrättat samrådsgrupper för att minska växtnäringsläckaget. De första grupperna bildades år 1991 och år 1994 fanns 41 samrådsgrupper som sammanlagt involverade mer än 20 000 jordbrukare och mer än en miljon hektar mark. Grupperna är alltså stora och förutom jordbrukare deltar representanter för myndig- heter, lokala politiker, vattenintressenter m.fl. Ferti-Mieux—projekten är fristående organisationer med egna sekretariat. Projekten finns framför allt i de känsliga regionerna.

Man arbetar inom projekten med att upprätta områdesbeskrivningar och prioriteringsplaner för åtgärder. I organisationen finns en styrgrupp som skall besluta om planen. Man strävar efter att samtliga inblandade skall vara överens om åtgärderna. Efter beskrivning och planering riktar man sig med rådgivning till de enskilda brukarna om till exempel hur man arbetar med fånggrödor, kantzoner osv. Just rådgivning och information till lantbrukarna anses vara en mycket viktig del av arbetet. Man tycks inte tro på enbart regelstyrning utan poängterar att förankring av lagstiftning är en avgörande förutsättning för att den skall följas. Efter det att åtgärder vidtagits sker en upp- följning för att ta till vara sådana erfarenheter som kan användas i det fortsatta arbetet.

Deltagande i projekten sker på frivillig väg och en bärande tanke är att de åtgärder som vidtas inte skall påverka jordbruksföretagets

ekonomi negativt.

6.2.6. Slutsatser

Det franska systemet kännetecknas av att man arbetar mot konsensus- lösningar. Alla inblandade parter skall vara delaktiga i arbetet med de vattenanknutna miljöfrågorna. En effekt av detta synsätt är att man inte kan gå för fort fram med ny lagstiftning. Å andra sidan pekar man på att en väl förankrad lagstiftning och åtgärdsplanering har betydligt större effekt än en lagstiftning som ingen respekterar. Samverkan i olika organisationer är alltså ett genomgående drag i det franska vattenarbetet.

En annan viktig slutsats man kan dra är att arbetet med vattenfrågor måste få ta tid. Effekterna av åtgärder låter ibland vänta på sig. Fransmännen har trettio års erfarenhet av samverkan och i det perspektivet anser man sig ha åstadkommit en hel del. Den femåriga planeringen inom Agence de l'eau och den 10—15 åriga planeringen i SDAGE tyder på att man betonar det långsiktiga arbetet.

Samverkan har den positiva effekten att olika intressen möts och deras argument och synsätt ställs emot varandra. Det blir då svårare att skjuta över ansvaret på andra. Framför allt har man sett detta beträffande jordbruket. Om en myndighet talar enbart med represen- tanter för jordbruket är det svårt att komma fram till vilket ansvar jordbruket har och vilka åtgärder som bör vidtas. Det är även mycket svårt att nå lösningar om hur jordbruken skall bidra ekonomiskt till verksamheten som bedrivs av till exempel Agence de l'eau. Argumen- tet från jordbruket är att man inte har råd att betala för sin miljöpåver- kan. Detta i kombination med svårigheter att mäta jordbrukets vattenuttag har lett till att jordbruket inte bidragit till finansieringen av Agence de l'eau i någon nämnvärd omfattning. Jordbruket har däremot erhållit stora bidrag från Agence de l'eau. Om man å andra sidan ställer jordbruket mot industrin och övriga näringar är det svårare för en part att hävda att man inte har något ansvar eller skall bidra till finansiering av den vattenvårdande verksamheten.

Agence de l'eau har rätt att ta ut avgifter för vattenanvändning och pengarna används till miljöförbättrande åtgärder inom området. Kopplingen mellan avgifter och åtgärder medför att vattenanvändarna tydligt ser hur deras avgifter används. Även om man vissa är enbart betalar avgifter sker en utjämning över tiden så att de olika sektorerna, möjligen med undantag för jordbruket, ser att pengar förs åter till den egna sektorn. Jordbruket har inte betalat avgifter i den utsträckning som det erhållit stöd.

6.3. Norge

Sedan mitten av 1980-talet har ett antal samverkansgrupper, så kallade bekkelag, bildats i Norge. Ett bekkelag är en ideell förening som har som målsättning att reducera tillförseln av näringsämnen till ett visst vattendrag. Bekkelagen bygger på ett underifrånperspektiv och har vanligen tillkommit på initiativ från enskilda jordbrukare. Vanligtvis består bekkelagen av 15—25 medlemmar, de flesta jordbrukare men även enskilda hushåll, företag, fiskeföreningar och kommuner kan vara medlemmar. Syftet är att så många som möjligt av de som påverkar vattenkvaliteten i bäcken skall vara medlemmar. Deltagandet är dock frivilligt även om ett socialt tryck etableras för att få med samtliga berörda. Till laget kan man även knyta personer från olika organisatio- ner, myndigheter och kommuner. Inom bekkelagen arbetar man med att identifiera utsläpp och att hitta praktiska lösningar på läckagep- roblemen. Man trycker på att ett bekkelag inte får omfatta ett alltför stort område. För större vattendrag rekommenderar man att flera bekkelag bildas för olika delar av vattendraget.

I bekkelagen arbetar man med att beskriva områdena och identifiera utsläppskällor. Med hjälp av rådgivare upprättas växtnäringsbalanser på gårdarna och man planerar åtgärder som skall genomföras på gårds- nivå. Åtgärderna tar ofta sikte på frågor om gödsling. Man kontrolle- rar och mäter läckage från gödselbrunnar och mäter kvaliteten på vattnet. Inom ramen för bekkelagen förekommer också vissa sociala aktiviteter.

6.4. Storbritannien

I England och Wales har man sedan mycket lång tid tillbaka arbetat avrinningsområdesvis med vattenfrågorna. Redan för ca 60 år sedan påbörjades ett avrinningsområdesbaserat atbete i syfte att skydda landet mot översvämningar. Allteftersom åren förflutit har arbetet kommit att vidareutvecklas med en rad andra frågor såsom produktion och distribution av färskvatten, vattenresursutnyttjande och vattenkvalitets- förbättrande åtgärder. Arbetet har i all huvudsak bedrivits inom åtta olika flodområdesdistrikt. Totalt omfattar England och Wales ca 140 huvudavrinningsområden.

1987 bildades National River Authority (NRA) med en regional indelning i de åtta distrikten. I och med bildandet av NRA överfördes alla vattenanknutna frågor inklusive de miljörelaterade till distrikten.

Under samma period har frågorna om produktion och distribution tillsammans med vissa andra icke vattenrelaterade frågor förts över till privata företag.

Den 1 januari 1996 bildades Environment Agency (EA). EA är en

central myndighet med ansvar för alla miljöfrågor. Under det centrala EA finns åtta regionala organisationer. Dessa bygger på avrinningsom- råden och är identiska med de tidigare NRA-distrikten. Vad man i praktiken gjort är att man fört över alla miljöfrågor till de regionala organ som tidigare sysslade enbart med de vattenanknutna frågorna.

Distrikten har sedan delats upp i olika mindre områden ca 3 till 4 per distrikt (areas) och i varje sådant områden har distriktet lokalkon- tor. Det operativa arbetet sker i första hand ute i distrikten och då ofta på lokalkontoren medan den centrala myndigheten svarar för över- gripande policyfrågor m.m.

I arbetet med vattenfrågorna tar man vart femte år fram områdes- beskrivningar för de ca 140 huvudavrinningsområdena (Catchments). Beskrivningarna tas fram i samråd med berörda lokala aktörer och organisationer. Utgående från beskrivningarna och en centralt fastställd policy, inklusive miljökvalitetsmål, arbetar med sedan fram en åtgärds- plan i syfte att uppnå de uppsatta miljökvalitetsmålen. Ätgärdsplanen tas även den fram i samarbete med berörda aktörer och organisationer. Planen bygger, förutom obligatoriska moment, helt på frivilliga åtgärder, alltså åtgärder som de berörda aktörerna självmant tagit på sig att utföra under den kommande femårsperioden. I den utsträckning de överenskomna åtgärderna inte bedöms som tillräckliga för att uppnå miljökvalitetsmålen framhålls detta i planen. Man pekar därvid även på vilka resterande åtgärder som bedöms som nödvändiga.

Planerna uppdateras varje år fram tills dess att femårsperioden förflutit och ett nytt arbete med beskrivning och därtill hörande ny plan påbörjas.

Om åtaganden gjorda i åtgärdsplanen inte uppfylls påpekas det i den årliga uppdateringen. Ett tillbakaträdande från gjorda utfästelser resulterar således i att man som aktör pekas ut vid uppdateringen.

Arbetssättet med områdesbeskrivningar och åtgärdsplaner här- stammar från tiden med NRA och är inget nytt för EA.

Totalt arbetar ca 9 500 peroner inom EA och dess regionala och lokala kontor. Arbetet med att ta fram en beskrivning av och en åt- gärdsplan för var och ett av de ca 140 huvudavrinningsområdena uppskattas kosta ca 1 till 2 miljoner kr. Detta är dock bara en mindre del av det totala arbete som bedrivs inom EA.

Arbetet inom EA skall i stort sett helt bekostas med olika former av avgifter, bl.a. avgifter på nyttjande av vatten. Den totala kostnaden för EA:s arbete uppgår i dag till knappt 6 mdr kr., varav ca 4,5 mdr kr. används för arbete med vattenfrågor. I dag är ca 75 % av verksam- heten avgiftsfinansierad.

7. Miljösamverkan i vattenvården

Miljösamverkan kan fylla en funktion på flera olika nivåer. Avrinningsmyndigheterna bör samråda med olika aktörer och organisationer i arbetet med att beskriva områdena och att ta fram distriktsvisa åtgärdsplaner. På andra nivåer kan syftet med sam- verkan variera allt efter de lokala förutsättningarna och behoven. Samverkan bör som huvudregel vara frivillig och stimuleras fram i de fall den kan leda till positiva resultat för miljön.

Det bör vara möjligt att lämna över förvaltningsuppgifter såsom planering och fördelning av medel till olika samverkansgrupper. Om uppgifter lämnas över bör det bara göras till organisationer som uppfyller vissa krav och som bildats genom förrättning. I vissa fall kan det vara befogat att tvinga in motsträviga aktörer i en sådan samverkansorganisation.

Mina resonemang kring miljösamverkan bygger på att idéerna om avrinningsområdesvis förvaltning enligt mitt tidigare betänkande genomförs. Jag förutsätter även att den avrinningsområdesvisa förvaltningen och vissa åtgärder finansieras med hjälp av vattenavgifter i enlighet med tankarna i mitt förra betänkande. Inledningsvis görs därför en kort sammanfattning av de tidigare redovisade idéerna.

7.1. Sammanfattning av betänkandet SOU 1997:99 En ny vattenadministration — Vatten är livet

7. 1 . 1 Administrationen

Sverige bör med huvudavrinningsområdena som bas delas in i ca tio avrinningsdistrikt. Distrikten skall bestå av ett eller flera avrinnings- områden, kustområden med direktavrinning till havet, samt kustvatten. Inom varje sådant distrikt bör man utse en fristående enhet vid en länsstyrelse till ansvarig avrinningsmyndighet. Avrinningsmyndig- heterna skall beskriva distrikten och analysera olika verksamheters påverkan på vattenresurserna. För varje avrinningsdistrikt bör miljökvalitetsmål beslutas. Sådana miljökvalitetsmål kommer till stor del att bestå av miljökvalitetsnormer. Avrinningsmyndigheten bör ges

ansvar för att ta fram och fastställa åtgärdsplaner i syfte att uppnå relevanta miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer. Åtgärdsplanerna bör vara bindande för domstolar, kommuner och myndigheter. De länsstyrelser som inte får en avrinningsmyndighet, kommunerna, vat- tenvårdsförbund, organisationer och privata intressenter bör ges stor möjlighet att påverka det distriktsvisa arbetet. Obligatoriska samråds- förfaranden bör finnas. Avrinningsmyndigheterna bör även få det övergripande ansvaret för miljöövervakning och kalkning.

Inom avrinningsdistrikten bör länsstyrelserna samverka om miljö- prövningsenheterna. Det bör bara finnas en miljöprövningsmyndighet i varje distrikt. Miljödomstolarnas geografiska områden bör anpassas till avrinningsdistrikten.

Inom huvudavrinningsonnådena (119 st) bör kommunerna sträva efter att, så långt som detär möjligt, samverka om prövningsverksam- heten på så sätt att antalet prövningsenheter begränsas till en per avrin- ningsområde. Sådan samverkan kan ske genom kommunalförbund eller gemensam nämnd. Även tillsynsverksamheten, och då främst hante- ringen av anmälningsärenden, bör om möjligt begränsas till en enhet per avrinningsområde.

Miljöbalken bör anpassas så det är möjligt att genomföra ett av- rinningsområdesbaserat administrativt system för hantering av vattenfrågorna. Miljökvalitetsmål bör definieras för avrinningsdi- strikten och regleras i miljöbalken. Åtgärdsplaner för att uppnå målen bör tas fram för avrinningsdistrikten. Åtgärdsplanernas rättsverkan bör regleras i balken. De bör vara bindande för domstolar, kommuner och myndigheter. Innehållet i åtgärdsplanerna kan regleras i balken, annan lag eller i förordningar. Även i övrigt bör miljöbalken anpassas så att den vid ikraftträdandet tillåter en avrinningsdistriktsvis administration.

7.1.2. Finansiering

En avgift på utsläpp av förorenat vatten bör införas för alla källor av betydelse. Avgiften bör avse såväl stora som små punktkällor samt även diffusa källor såsom skogs- och jordbruk. Intäkten från avgiften eller del av den bör vid behov användas för att finansiera tillkomman- de arbete med vattenfrågorna och för att höja kvaliteten i arbetet men även för befrämjandet av miljösamverkan på det lokala planet. Storleken på avgiften måste sättas så att inte enskilda belastas orimligt hårt eller så att lönsamheten i företag äventyras. Sådana avgifter bör i största möjliga utsträckning samordnas med motsvarande avgifter eller skatter med samma syfte, exempelvis kan skatten på handels- gödsel behöva reduceras. Frågan om avgifter behandlas vidare i avsnitt 9.

7 .2 Miljösamverkan på olika nivåer

Med miljösamverkan menar jag ett stort antal samverkansformer på olika nivåer. Jag har i avsnitt 2 försökt avgränsa begreppet på visst sätt. Detta betänkande tar sikte på miljösamverkan för att uppnå en bättre vattenkvalitet. Det är dock svårt och knappast lämpligt att sträva efter att renodla de olika samverkansprojekten till att endast hantera vattenanknutna frågor. Själva formen för samverkan bör därför inte vara beroende av att endast vattenanknutna frågor hanteras. Som jag varit inne på tidigare är begreppet miljösamverkan brett. Samverkan kan ske på en mängd olika nivåer och med en mängd olika aktörer inblandade.

Avrinningsmyndigheterna bör samråda med olika aktörer och organisationer i arbetet med att beskriva områdena och att ta fram distriktsvisa åtgärdsplaner. Planerna bör inte fastställas i samverkan, utan av avrinningsmyndigheterna, men det är viktigt att de olika intressena får komma till tals under processen med att ta fram materialet.

Samverkan kommer att behövas i olika stora områden beroende på vilka problem och vilka aktörer som finns i området. Det kan handla om åtgärdsgrupper för ett relativt stort område eller om små sam- verkansgrupper i ett mycket begränsat område. Vem som bör delta i sådan samverkan måste få variera från fall till fall. Om det finns skäl att samverka inom ett visst område bör dock målsättningen vara att samtliga aktörer, eller företrädare för dem, som på något sätt påverkar vattenkvaliteten skall engageras i samverkan. Inom ett mindre jordbruksområde bör till exempel så många som möjligt av jord- brukarna delta. Vidare bör samverkansgruppen engagera företrädare för kommuner och myndigheter på liknande sätt som varit fallet i t.ex. Humlebäcksprojektet. Jag är inte främmande för samverkan utan inblandning av myndigheter eller kommuner, till exempel samverkan mellan jordbrukare enbart i kunskapsdelen. Sådan samverkan kan t.ex. ordnas av de egna organisationerna. Myndigheter och kommuner kommer att spela en roll i miljösamverkan t.ex. som förmedlare av kunskap och som beslutsfattare. Myndigheterna och kommunerna bör endast delta som medlemar i samverkansgrupper om de genom någon verksamhet påverkar vattenkvaliteten t.ex. genom utsläpp eller uttag. I så fall skall de delta i denna roll och inte som myndighet eller kommun.

7.3. Vilken funktion skall miljösamverkan fylla

Miljösamverkan bör som huvudregel vara frivillig och stimuleras i de fall den kan leda till positiva resultat för miljön. Samverkan bör även

stimuleras när den kan leda till ökad kostnadseffektivitet. Genom sam- verkan bör man på olika sätt kunna bidra till att förbättra vattenkvali- teten. För att samverkan skall vara meningsfull krävs att man uppnår något som inte är möjligt om var och en agerar var för sig. En samverkan måste alltså leda till någon form av positivt resultat. Man kan tänka sig olika positiva effekter av samverkan. På distriktsnivå kan samverkan resultera i att beslutsunderlaget för avrinningsmyndigheten blir bättre och att planerade åtgärder har stöd bland dem som skall genomföra åtgärderna.

På de lägre nivåerna kan syftet med samverkan variera alltefter samverkans inriktning. De positiva effekterna måste få variera. Det kan till exempel handla om samverkan för att uppnå utsläppsminsk— ningar men även samverkan i kunskapsfrågor. Kunskaper som sedan kan utnyttjas av de enskilda verksamhetsutövarnä.

Man kan tänka sig att en samverkansgrupp åtar sig ett visst beting som skall uppfyllas genom samverkan, till exempel en viss minskning av utsläpp av förorenande ämnen. Det mål som på så sätt kan kopplas till en viss grupp kan vara en del av åtgärdsprogram för att uppfylla ett miljökvalitetsmål eller en miljökvalitetsnorm för ett avrinningsom- råde.

Avrinningsmyndigheterna bör arbeta med att initiera och stimulera sådan samverkan som leder till miljöförbättringar eller ökad kost- nadseffektivitet.

7.4. Vilket ansvar kan man ge samverkansgrupper

Samverkan i olika former kan bland annat syfta till att förbättra vattenkvaliteten. Avrinningsmyndigheterna bör ha möjligheter att i viss utsträckning delegera ansvar till samverkansgruppena. På distriktsnivå bör man engagera samverkansgrupper i åtgärdsplaneringen. Däremot bör själva åtgärdsplanerna beslutas av avrinningsmyndigheterna. Jag tror inte på ett system med bindande planer som beslutas i en samverkansgrupp som bland annat består av företrädare för de olika näringarna. Det franska systemet bygger delvis på att planeringen görs i de partssammansatta Agence de l'eau, men jag vill alltså inte föreslå något liknande. Däremot är det viktigt att avrinningsmyndigheterna involverar dessa intressenter i planeringsprocessen på ett tidigt stadium. De olika avrinningsmyndigheterna måste därför initiera samverkansformer för det distriktsvisa arbetet och kanske även vara beredda att till viss del finansiera sådan samverkan. Jag anser att man i stor utsträckning bör kunna använda sig av vattenvårdsförbunden för sådan samverkan. Jag vill dock inte gå så långt att jag föreslår en obligatorisk form av samverkan i vattenvårdsförbund. Möjligheten att kunna påverka den distriktsvisa planeringen bör vara en tillräcklig

morot för att olika intressenter skall engagera sig i förbunden eller andra motsvarande samverkansorgan.

I åtgärdsplaneringen ligger även att lämna förslag till hur vattenav- gifterna skall användas inom distrikten. De olika aktörerna kommer sannolikt att vara mycket intresserade av att påverka hur medel fördelas mellan olika typer av åtgärder och verksamheter.

Man kan tänka sig att den distriktsvisa planeringen leder fram till att en viss minskning av utsläpp bör ske i ett visst område. Man kan då inom avrinningsmyndigheten fatta beslut om åtgärder på ett mer eller mindre detaljerat sätt. Om man väljer en hög detaljeringsnivå kan planeringen ligga till grund för beslut om insatser och hur de skall finansieras. I så fall kan avrinningsmyndigheten besluta om och avsätta medel till insatsen. Om man å andra sidan nöjer sig med att besluta om en viss minskning bör avrinningsmyndigheten kunna lämna över ansvaret för den detaljerade planeringen och fördelningen av medel till en samverkansgrupp.

Om en grupp skall få rätt att besluta om åtgärder eller om för- delning av ett rämanslag måste avrinningsmyndigheten kunna ställa vissa krav på samverkansgruppen. Jag menar att det bör vara möjligt för avrinningsmyndigheterna att delegera visst ansvar till olika samverkansgrupper. Avrinningsmyndigheten bör i samband med sådant överlämnande av planeringsansvar, genomförandeansvar eller ansvar för fördelning av medel besluta om villkoren för samverkansgruppen. Avrinningsmyndigheten bör formulera mål och fatta beslut om tilldelning av medel. Vidare bör avrinningsmyndigheten besluta om eventuella dispenser från det generella regelsystemet. Om avrinnings- myndigheten inte är den instans som kan besluta om dispenser bör avrinningsmyndigheten i stället som en del av en bindande åtgärdsplan besluta att dispenser skall ges varefter den myndighet som hanterar dispensärenden har att fatta beslut.

Sammanfattningsvis anser jag att avrinningsmyndigheterna bör ha möjlighet att delegera frågor rörande åtgärdsplanering, genomförande och fördelning av medel till olika samverkansgrupper eller organisa- tioner. Om sådant överlämnande skall ske måste gruppen eller organisationen uppfylla vissa krav. I sammanhanget bör man notera att om en uppgift innefattar myndighetsutövning så krävs lagstöd för att få lämna över uppgiften till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ, 11 kap. 6 & tredje stycket RF. Jag utesluter inte att uppgifter som innefattar myndighetsutövning skall få lämnas över till olika samverkansorgan. Om man vill kunna lämna över sådana uppgifter krävs alltså att det sker till en viss lagreglerad organisation som uppfyller vissa krav och att det finns lagstöd för överlämnandet. I vart fall uppgifter som innebär att fatta beslut om fördelning av medel inom ett område torde utgöra myndighetsutövning och därmed kräva lagstöd.

7.5. Krav på samverkansgrupperna

Eftersom jag ser ett behov av samverkan på olika nivåer är det svårt att behandla miljösamverkansgrupper som något enhetligt. Precis som de geografiska områdena kan variera bör organisationsformerna få variera. Det går därför inte att föreslå någon enhetlig modell. Däremot kan man ställa upp krav på olika organisationsmodeller om man tänker sig att överlämna någon form av makt till dem. Avrinningsmyndig- heterna bör ha vissa möjligheter att lämna över frågor rörande till exempel åtgärdsplanering, genomförande och fördelning av medel till samverkansgrupper. Samverkansgrupperna bör uppfylla vissa krav om de vill få sådana uppgifter överlämnade till sig. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning får överlämnande endast ske till vissa typer av organisationer nämligen bolag, föreningar, samfälligheter eller stiftelser. Jag anser dock att överlämnande av uppgifter till en samverkansgrupp bara bör komma i fråga om det sker till erkända och lagreglerade associationsformer, detta oavsett om uppgiften innefattar myndighetsutövning eller inte. De associationsformer som räknas upp i 11 kap. 6 & tredje stycket RF är enligt min uppfattning tillräckliga och man behöver inte skapa nya former särskilt för miljösamverkan. Nästa fråga är om alla typer av associationer som räknas upp bör få komma i fråga för delegering av ansvar. Bolag bör av principiella skäl inte komma i fråga. Uppgifterna som kan överlämnas kan leda till om- fattande konsekvenser och det är viktigt att besluten har så brett stöd som möjligt i det område som berörs. Därför bör överlämnande av uppgifter endast ske till associationer som bildats efter förrättningsför- farande. Om man skall fördela medel eller i övrigt ha hand om förvaltningsuppgifter bör organisationerna vara öppna för insyn. Offentlighetsprincipen bör därför gälla i verksamheten. Det är vidare viktigt att allmänheten genom t.ex. miljöorganisationer får möjlighet att delta i olika samverkansgrupper. Samverkan kan annars bli allt för aktörsorienterad. Man kan i detta sammanhang jämföra med det franska systemet där miljöorganisationerna är representerade i olika organ.

Alla samverkansgrupper behöver inte uppfylla de uppställda kraven, det är ju inte säkert att det alltid är lämpligt att överlämna förvalt- ningsuppgifter till samverkansgrupper.

Uppgifter bör alltså endast lämnas över till associationer som uppfyller vissa krav och som bildats genom förrättning.

I vissa fall kan ett lyckat resultat vara beroende av att i princip alla berörda aktörer deltar i samverkan. Man får då ställa sig frågan om det skall gå att tvinga fram samverkan i vissa fall om man inte kommer fram genom frivillighet. Jag vill inte utesluta möjligheten att låta avrinningsmyndigheterna ta initiativ till en samverkan i de fall man inte lyckas komma fram till en frivillig samverkansform. Det kan

finnas situationer då nyttan av ett visst samarbete är så stor att man bör ha möjlighet att få med även de som inte deltar frivilligt. Man kan då tänka sig olika typer av förrättningsförfaranden för att få till stånd en samverkan. Jag har behandlat förrättningsförfaranden i avsnitt 5. Jag vill dock återigen trycka på att frivillighet bör eftersträvas och att tvång endast skall kunna tillgripas i vissa särskilda situationer och att förutsätmingarna och formerna måste vara lagreglerade. Det får alltså inte handla om något godtycke från avrinningsmyndigheternas sida.

7.6. Stimulansmedel

Som jag varit inne på bör samverkan som huvudregel vara frivillig. Samverkan kan komma till stånd av många orsaker och på initiativ från flera håll. De samverkansformer jag studerat har initierats av enskilda, organisationer eller kommuner. Kännetecknande för sam- verkan där enskilda är inblandade är att det finns en eller flera drivande krafter som inspirerar och entusiasmerar. Det går dock inte att lita på att det alltid skall finnas sådana eldsjälar eller att de som finns skall orka att arbeta om förutsättningarna inte är goda. Det bör därför finnas vissa möjligheter att stimulera fram en samverkan.

Det kan handla om att man inom en samverkansgrupp ges större friheter än vad som är fallet genom generellt verkande regler. En grupp eller de enskilda deltagarna kan tillåtas att göra avsteg från generella regler i vissa fall. Det finns redan i dag exempel på samverkansgrupper där deltagarna fått dispenser från gällande brukningsföreskrifter i skötsellagen. Även om länsstyrelsens besluts- fattande har drag av en kollektiv dispens så är det de enskilda brukarna som formellt får dispens från vissa bestämmelser. De riskerar att förlora dispenserna om de inte uppfyller vissa bestämda krav. Individuella dispenser inom olika områden är inte alltid ändamålsen- liga. Det bör vara möjligt att medge undantag från generella regler för ett visst område om man inom området vidtar andra åtgärder och att dessa andra åtgärder är mer kostnadseffektiva. Om man skall arbeta med områdesvisa undantag från generella bestämmelser kan man tänka sig att i stället fastställa andra regler eller att låta brukarna själva avgöra vad som skall göras. Om man väljer den senare lösningen bör i stort sett alla inom området vara med i samverkan och därmed omfattas av det sanktionssystem som kan finnas inom ramen för samverkan. Om man ger en dispens för ett visst område och bara ställer krav på de som deltar i samverkan kan detta leda till att det är bättre rent ekonomiskt för den enskilde brukaren att stå utanför gruppen och därmed inte äta sig några förpliktelser samtidigt som man får del av en generell dispens. Generella dispenser bör därför bara komma i fråga om samtliga inom området deltar i samverkan, frivilligt

eller efter ett förrättningsförfarande. Uppnår man inte detta kan man i stället arbeta med individuella dispenser. Jag har tyvärr inte haft möjlighet att analysera inom vilka områden det kan vara aktuellt att låta avrinningsmyndigheten eller någon annan myndighet meddela dispenser. Jag får nöja mig med att konstatera att man i det fortsatta arbetet bör beakta möjligheten av såväl individuella som områdesvisa dispenser.

Jag har föreslagit att avrinningsmyndigheterna i viss utsträckning skall få ta ut avgifter för vattenanvändning. Dessa avgifter bör återföras till vattenarbetet. Ett sätt att stimulera samverkan är att låta en grupp besluta om fördelning av resurser. Om en samverkansgrupp har idéer om åtgärder inom ett visst område bör det vara möjligt att låta en sådan förening, samfällighet eller annan association få avgöra hur ett visst ramanslag skall fördelas. Ett ramanslag till ett sam- verkansorgan kan och bör i så fall förenas med krav på redovisning av hur pengarna använts. Avrinningsmyndigheterna bör ha relativt stor frihet att avgöra hur de uttagna avgifterna skall användas och vem som skall stå för den slutliga fördelningen. Om det visar sig att åtgärder inom en viss sektor, till exempel jordbruket, är mer kostnadseffektiva än andra åtgärder behöver det inte finnas någon koppling mellan var avgifterna kommer ifrån, dvs. vilken sektor eller geografiskt område som avgiften tagits ut i, och fördelningen mellan olika sektorer. Det avgörande måste vara resultatet av de valda åtgärderna och att man väljer sådana åtgärder som är kostnadseffektiva. Någon motsvarighet till det franska systemet med rättvisetänkande mellan sektorerna är inte eftersträvansvärt. 7.7 Former för överlämnade av uppgifter eller medel

Om en avrinningsmyndighet vill lämna över en uppgift eller ett ramanslag till en samverkansgrupp bör detta göras på visst sätt. Olika samverkansgrupper bör behandlas på likartade sätt. När man lämnar över uppgifter eller pengar är det viktigt att förutsättningarna för överlämnandet är klara och uttryckta på visst sätt. Man kan tänka sig att arbeta med avtal mellan den överlämnande myndigheten och samverkansorganet. Avtalslösningar är flexibla och innehållet i avtalen kan anpassas efter förutsättningarna. I avtalen kan man reglera förväntningarna på samverkan, förutsättningarna för den och även behandla frågor om sanktioner vid avtalsbrott. Avtalen kan emellertid inte reglera alla förhållanden rörande samverkan. Om man till exempel vill arbeta med dispenser måste det till formella dispensbeslut som kan kombineras med avtalade åtaganden om till exempel rapportering. Ett annat sätt kan vara att villkora en dispens på ett visst sätt. Jag tror

dock att avtalade lösningar kan vara att föredra i många fall eftersom ett avtal kräver att parterna är överens om innehållet och att man därmed har bättre förutsättningar att leva upp till målsättningarna.

Om man väljer att låta ett samverkansorgan fördela medel måste avtalen förenas med skyldigheter att redovisa men även med återbe- talningsskyldighet och eventuellt även med skadeståndsklausuler om avtalsvillkoren inte uppfylls.

8. EU:s miljöstöd och miljösamverkan

Miljöstödet till jordbruket bör utformas så det är möjligt för sam— verkansgrupper och kommuner att söka stöd för åtgärder på enskilda fastigheter.

Inom ramen för miljöstödet finns möjligheter för jordbrukare att söka stöd för ett antal olika åtgärder. I flera av de samverkansprojekt jag studerat räknar man med och uppmuntrar de enskilda jordbrukarna att söka miljöstöd för till exempel etablering av våtmarker och kantzoner. I vissa fall går man genom projekten in och lämnar ytterligare ersättning eller finansierar åtgärder när regelsystemet kring miljöstöden hindrar ett projekt. Miljöstöden används alltså inom ramen för samverkansprojekt och från flera håll har man pekat på brister i stödformerna, brister som medfört att man inte kunnat genomföra angelägna åtgärder. Jag har inte sett det som min uppgift att inom ramen för utredningsuppdraget bedöma det rimliga i olika krav på hur miljöstödet skall vara utformat och vilka ersättningsnivåer som skall gälla när stödet riktas till de enskilda jordbrukarna. Sådana frågor behandlas i annan ordning. Jag vill dock utan värdering lyfta fram de synpunkter som lämnats på miljöstöd till enskilda jordbrukare. Jag skall i stället se på frågan hur miljöstödet förhåller sig till miljösam— verkan i olika former.

8.1. Synpunkter på miljöstödet till enskilda jordbrukare

I samband med att jag studerat olika samverkansprojekt har man pekat på vissa brister i miljöstödets utformning.

Till att börja med är det ett flertal företrädare för olika projekt som anser att stödbeloppen generellt är för låga och att detta i sin tur medför att man inte kan anlägga dammar eller våtmarker på de platser där de skulle göra störst nytta, till exempel på bördig åkermark eller betesmark.

Reglerna om skyddszoner uppfattas i flera fall som hinder, framför allt kravet på att en skyddszon skall etableras på en viss sträcka för att berättiga till ersättning. Kravet på att ett vattendrag skall vara markerat på topografiska kartan ställer till problem i vissa fall, bland annat då

man vill frilägga vattendrag som går i kulvertar och då vattendrag inte är utmärkta på kartan.

Vidare har man pekat på att det inte är möjligt att få miljöstöd om en viss damm även används för bevattningsändamål eller för odling av fisk eller kräftor. Vissa menar att miljöstöd borde kunna utgå även i dessa fall om dammen uppfyller vissa estetiska och miljömässiga grundkrav. Sådana dammar kan fylla flera funktioner samtidigt.

Miljöstöd kan endast utgå till dammar och våtmarker på jord- bruksmark och man har påpekat att dammar och våtmarker i vissa fall skulle göra stor nytta även om de placerades i skogsmark.

Från vissa håll har man påtalat behovet av att kunna koncentrera miljöstödet till de regioner som är mest utsatta.

8.2. Föreslagna ändringar i miljöstöden

Brister i utformningen av miljöstöden har påtalats i flera olika sammanhang. Det har även lagts fram förslag på förändringar i vissa avseenden.

Jordbruksverket har i en rapport (Rapport 1997: 10 Utvärdering av det svenska miljöprogrammet för jordbruket) lämnat förslag på förändringar vad gäller bland annat skyddszonernas längd och i stödet för anläggning av extensiv vall. Beträffande skyddszonerna menar verket att den sammanlagda sträckan inte skall få understiga 200 meter men att sträckan inte längre behöver vara sammanhängande. Be- träffande extensiv vall föreslår verket att stöd skall kunna lämnas i vissa områden utan koppling till skyddszon och utan övre arealbegräns- ning. Vidare lämnar verket vissa förslag angående våtmarker som till viss del medför att Rådets förordning (EEG) 2078/92 behöver ändras och att Sverige bör verka för sådan ändring. I rapporten finns även andra förslag på förändringar i miljöstödet, bland annat vad gäller fånggrödor.

Även Naturvårdsverket har uppmärksammat frågan om brister i miljöstöden. I Rapport 4735 Kväve från land till hav föreslår verket att vissa bevattningsdamrnar skall berättiga till miljöstöd.

Även regeringen har uppmärksammat frågan. I prop. 1997/9812 Hållbart fiske och jordbruk föreslår regeringen att miljöprogrammet bör utökas med hjälp av höjda ersättningsnivåer, förenklingar och nya stödformer. I propositionen sägs även att regeringen avser att återkomma till riksdagen med en samlad bedömning av behovet av ytterligare åtgärder för att uppnå miljömålen rörande jordbrukets kvävebelastning. I sammanhanget hänvisar regeringen bland annat till resultatet i mitt uppdrag. För att kunna utöka miljöstödet har regering- en i budgetpropositionen 1997/9821 föreslagit en ökning av anslagen med sammanlagt 700 miljoner kronor per år. Hälften av beloppet

kommer från EU. Genom ökningen kommer hela den ram som avsattes i medlemsförhandlingarna att utnyttjas.

Regeringen har lämnat förslag till EG-kommissionen om att utöka våtmarksstödet till att även omfatta betesmark.

8.3. Miljöstöd i samverkansprojekt

Inom flera samverkansprojekt använder man sig av miljöstöden för att delfinansiera åtgärder. Men stöden riktar sig till de enskilda fastig— hetsägarna och det finns inga möjligheter för en samverkansgrupp, en kommun eller organisation att söka gemensamma bidrag. Att bidrag ges till de enskilda markägarna begränsar möjligheterna att använda miljöstödet vad gäller gemensamma anläggningar, till exempel våtmarker på flera fastigheter och skyddszoner.

Reglerna om miljöstöd finns dels i Rådets förordning (EEG) 2078/92, dels i förordningen om miljöstöd (SJVFS 1995zl33). Förordningen om miljöstöd, som kompletterar Rådets förordning, har ändrats ett antal gånger efter ikraftträdandet.

Enligt EG-förordningen får stöd lämnas till jordbrukare som förbinder sig att ta jordbruksmark ur produktion under minst tjugo år för att använda den i miljövårdssyfte. EG-förordningen är direkt tillämplig i medlemsländerna varför förordningen i sig—utesluter att stöd kan lämnas till annan än jordbrukaren. Det finns däremot inga regler om hur ansökningsförfarandet skall gå till och begränsningar rörande gemensamma ansökningar. Det torde vara möjligt att inom ramen för EG-förordningen tillåta samverkansgrupper att göra gemensamma ansökningar om miljöstöd, till exempel för gemensamma våtmarker eller längre sträckor av skyddszoner.

I förordningen om miljöstöd finns vissa begränsningar vad gäller stödet som medför att stöd bara kan betalas ut till enskilda jordbrukare eller vad gäller våtmarker, markägaren.

Jordbrukare som väljer att ingå i en miljösamverkansgrupp bör genom samverkan få möjligheter att genomföra gemensamma projekt till exempel vad gäller våtmarker och skyddszoner. De bör därför ha möjlighet att gemensamt ansöka om miljöstöd för vissa åtgärder som sedan genomförs på de enskilda gårdarna eller gemensamma åtgärder. Deltagandet i en miljösamverkansgrupp skulle i så fall leda till ett för den enskilde jordbrukaren enklare ansökningsförfarande. För ett visst område skulle ett samlat ansökningsförfarande sannolikt leda till en bättre helhetssyn på vilka stödberättigade åtgärder som bör vidtas inom området och var dessa skall lokaliseras. Den beslutande länsstyrelsen skulle med hjälp av en ansökan kunna fördela stödet på de enskilda jordbrukarna och markägarna och betala ut det till de enskilda brukarna eller till samverkansgruppen. På detta sätt kan samverkans-

gruppen verka som ombud för de enskilda jordbrukarna men även ta ansvar för att åtgärderna genomförs.

En annan möjlighet är att låta kommuner och organisationer, till exempel ett vattenvårdsförbund ansöka om stöd för vissa åtgärder och att kommunen eller organisationen i sin tur avtalar med de enskilda markägarna om olika åtgärder. Sådana avtal kan utformas som naturvårdsavtal i enlighet med Miljöbalksutredningens förslag (SOU 1997:32 Följdlagstiftning till miljöbalken). Genom att låta kommuner eller organisationer söka miljöstöd för åtgärder på enskilda gårdar kan man uppnå vissa fördelar. Den enskilde jordbrukaren får kommunen eller en lokal organisation som samtals- och avtalspart. Kommunen eller organisationen kan bidra med ytterligare medel och på så sätt genomföra åtgärder där det befintliga miljöstödet är otillräckligt. Den enskilde jordbrukaren behöver då inte söka miljöstöd samtidigt som han söker kommunalt bidrag eller bidrag från organisationen. Ett förfarande där en kommun eller en organisation får söka miljöstöd för att vidta åtgärder på jordbrukares fastigheter kan sannolikt utformas så att det inte strider mot EG-förordningen. Stödet kommer ju under alla förhållanden att till slut tillfalla den enskilde jordbrukaren. Detta sätt att samordna stöd inom ett område skulle kunna användas i de fall det inte är möjligt eller lämpligt att arbeta med samverkansgrupper bestående av enskilda jordbrukare. Arbetssättet är ett alternativ till en grupp av jordbrukare som gemensamt söker miljöstöd.

En tanke med samverkan är att åtgärder skall genomföras där de görs störst nytta. Även miljöstödet bör användas kostnadseffektivt. Detta i sin tur innebär att möjligheterna till stöd och ersättnings- nivåerna bör anpassas till de regionala eller lokala förutsättningarna.

9. Vattenavgifter

En avgift på utsläpp av förorenat vatten bör införas för alla källor av betydelse, både punktkällor och diffusa källor. En motsvarande avgift på uttag av vatten för användning, inklusive uttag av vatten för bevattningsändamål, bör tas ut. Slutligen bör en avgift införas för nyttjande av vatten för kraftframställning.

Avgiften bör till en del tas ut enligt en generell fördelnings- nyckel för hela landet. Denna del av avgiften skall tillföras stats- kassan i syfte att finansiera statens ökade kostnader för en ny vat- tenadministration samt en generell ambitionshöjning i arbetet med vattenanknutna frågor. Till en andra del bör avgiften beräknas och tas ut distriktsvis. Denna del av avgiften skall helt återföras inom distriktet i syfte att stödja och i viss mån fullt ut finansiera vatten- förbättrande åtgärder som annars inte skulle kunna komma till stånd.

9.1. Bakgrund

I inledningen till EG-kommissionens förslag till ett ramdirektiv för vatten anges att kostnaderna för allt nyttjande av vatten fullt ut bör bekostas av vattenanvändarna. Detta får enligt kommissionen till följd att vattenpriset korrekt bör spegla de faktiska kostnaderna, inklusive de miljö- och resurskostnader, som vattenanvändningen ger upphov till. Enligt kommissionen skall detta ses som en konsekvens av prin— cipen om att förorenaren betalar. Kommissionen skriver även att den anser att kostnaden för förorening av vatten inte bara från punktkällor utan även från diffusa källor omfattas av befintlig lagstiftning som följer principen om att förorenaren betalar.

I artikel 12 i förslaget till ramdirektiv anges att medlemsstaterna skall säkerställa en fullständig självkostnadstäckning för de tjänster som tillhandahålls för vattenanvändning, både som helhet och för var och en av de ekonomiska sektorerna. Dessa sektorer skall minst vara uppdelade i hushåll, industri och jordbruk. Kommissionen skall dess- utom, där så är möjligt, lägga fram förslag i syfte att säkerställa att samtliga miljö- och resursförbrukningskostnader speglas i priset för vattenanvändning.

Som ett första steg mot att låta vattenanvändarna stå de fulla kost— naderna för sitt utnyttjande av vattenresurserna bör man enligt min

uppfattning identifiera vilka åtgärder och vilka administrativa föränd- ringar som behöver genomföras. Därefter måste man se på vilka olika former av vattenanvändning som kan avgiftsbeläggas i syfte att finansiera dessa frågor. Om det visar sig att finansieringsbehovet är lägre än vad som motsvarar de reella kostnaderna för vattenanvänd— ningen, inklusive miljö och resursförbrukningskostnaderna, bör man därefter utveckla avgiftssystemet så att användningen av vatten fullt ut bekostas av användarna.

9.2. Uppgifter som behöver finansieras

Jag har i delbetänkandet föreslagit en rad administrativa åtgärder i syfte att med avrinningsområdena som bas samordna och förbättra arbetet med de vattenanknutna frågorna. Förslagen är så långt möjligt samordnade med de tankegångar som kommer till uttryck i EG-kom- missionens förslag till ett ramdirektiv för vatten. Mina förslag inne- bär en ambitionshöjning av arbetet med de vattenanknutna frågorna. Denna ambitionshöjning kräver i viss mån utökade resurser.

I delbetänkandet tog jag även upp frågan om att öka omfattning och höja kvaliteten på såväl övervakning och kalkningsverksamheten som på tillståndsprövning och tillsyn. Även detta kräver självfallet utökade resurser

Ytterligare ett område som jag diskuterat i delbetänkandet är stöd till olika former av lokal miljösamverkan, exempelvis mellan lant- brukare. Detta kan avse stöd till intressanta och angelägna samver- kansprojekt på försöksstadiet där viss osäkerhet fortfarande föreligger om det slutliga utfallet.

Dagens miljölagstiftning är så utformad att man vid föreskrivandet av åtgärder i syfte att begränsa utsläpp av föroreningar och därmed påverkan på miljö och hälsa måste beakta inte bara recipientens skyddsvärde utan även vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Med tekniskt möjligt avses här färdigutprovad och kommer— siellt tillgänglig teknik. Med ekonomiskt rimlig avses vad som en snittanläggning inom det aktuella branschområdet torde kunna bära ekonomiskt.

I och med det liggande förslaget till miljöbalk införs begreppet miljökvalitetsnormer i den svenska lagstiftningen. Miljökvalitetsnor- mer anger en högsta belastning på miljö, exempelvis högsta tillåtna halt av ett ämne, som naturen tål, utan att påverkan blir oacceptabel. Miljökvalitetsnormer baseras således på vetenskapliga fakta om vad en belastning medför i form av påverkan och den gällande samhälle— liga bedömningen av vad som är en acceptabel påverkan, det vill säga vad vi anser att naturen tål. Vid bedömningen av hur en miljökvali-

tetsnorm skall sättas skall man sålunda inte väga in vad som är tek- niskt möjligt och ekonomiskt rimligt vad gäller åtgärder i syfte att uppnå normen.

Vid fastställandet av villkor för utsläpp från en anläggning skall miljökvalitetsnormer beaktas på så sätt att utsläppet inte bidrar till att normer överskrids eller inte kan uppfyllas i den aktuella recipienten eller området. Om en miljökvalitetsnorn inte överskrids skall man dock även i fortsättningen ta hänsyn till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Även om det liggande förslaget till en miljö- balk genomförs kommer det alltså också i fortsättningen att kunna finnas lokalt angelägna utsläppsbegränsande åtgärder som inte kom- mer att kunna föreskrivas. I Vissa, kanske till och med många, om- råden kommer vattenkvaliteten i området att vara mer eller mindre beroende av huruvida även dess åtgärder genomförs eller inte. Vis- serligen kanske de för områdena satta normerna i många fall, om än med viss tidsutdräkt, ändå kan uppfyllas. Detta får dock inte, som jag redan påpekat i delbetänkandet, ses som att vi uppnått vattenkvalitets- målen. Även när en norm uppnåtts bör vår strävan vara att på sikt re- ducera utsläppen ytterligare mot ett tillstånd med så liten påverkan, i detta fall så god vattenkvalitet, som möjligt.

Skall dessa ytterligare åtgärder kunna genomföras krävs att vi hit- tar ett system som kan ta vid där möjligheterna till föreskrivande av åtgärder upphör. En helt avgörande del i ett sådant system är finan- sieringen av de aktuella åtgärderna.

9.3. Finansiering av nya uppgifter

Vad som enligt ovan behöver finansieras är alltså en ny vattenadmini- stration, främst avrinningsmyndigheterna. Vidare skall en eventuell ambitionshöjning beträffande vissa av de åtgärder som genomförs i dag samt ytterligare åtgärder för att förbättra vattenkvaliteten finan- sieras.

Det är viktigt att under denna punkt framhålla att kostnaden för den nya vattenadministrationen, samt ambitionshöjningen i arbetet med vattenfrågorna i första hand skall finansieras med besparingarna på grund av den samordning av vattenfrågorna som mina förslag bl.a. syftar till. Vidare är det helt nödvändigt med en resursöverföring mellan län och kommuner på så sätt att resurserna allokeras till de enheter där huvudansvaret för vattenfrågorna koncentreras.

Jag tror dock inte att en omfördelning av resurser är tillräcklig, ens vad avser kostnaderna för den nya administrationen. Detta då ar- betsuppgifterna för avrinningsmyndigheterna sannolikt blir mer om— fattande än det arbete som utförs av länsstyrelser och kommuner i dag. Ytterligare medel behöver alltså tillföras och detta bör enligt

min uppfattning ske genom att man inför avgifter för vattenanvänd- ning. Jag har därför i delbetänkandet föreslagit att en avgift skall införas på utsläpp av förorenat vatten. Avgiften skall bl.a. användas för att finansiera de merkostnader som en ny vattenadministration och en ambitionshöjning av arbetet med vattenfrågorna medför. Jag åter- kommer nedan till möjligheten att i detta syfte även avgiftsbelägga såväl uttag av vatten som utnyttjande av vatten för kraftproduktion.

Jag har ovan berört behovet av att kunna finansiera genomförandet av sådana angelägna vattenkvalitetsförbättrande åtgärder som inte kan föreskrivas med nuvarande och troligen inte heller med kommande lagstiftning på området. Även kostnader för genomförandet av sådana åtgärder skulle kunna finansieras genom en avgift på nyttjandet av vatten. En sådan avgift bör dock kunna variera utifrån behoven inom avrinningsdistrikten. Även denna avgift bör om möjligt fördelas på såväl utsläpp av förorenat vatten som på uttag av vatten och nyttjande av vatten för kraftproduktion. Jag återkommer nedan till utformning- en av en sådan avgift.

9.4. Uttag av vattenavgifter

9.4.1. Uttag av en nationell avgift

De olika avrinningsmyndigheterna bör organiseras och finansieras på samma sätt oavsett var i landet de ligger. Detsamma gäller en gene- rell höjning av ambitionsnivån vad gäller övervakning, kalkning, tillståndsprövning och tillsyn. Det är därför närmast en finansiering över statsbudgeten som bör komma i fråga till den del kostnaderna inte kan täckas genom omfördelning av medel från länsstyrelser och kommuner.

Avgiften för vattenanvändning bör således bestå av en del som är lika över hela landet och som används för att finansiera den nya vat- tenadministrationen m.m. Den del av avgiften som krävs för att fi- nansiera vattenadministrationen m.m. bör tillföras statskassan och motsvara de ökade kostnader som den nya vattenadministrationen medför för staten.

9.4.2. Uttag av distriktsvisa avgifter

Man kan beträffande de avgifter som skall användas till åtgärder i distrikten tänka sig att de avrinningsmyndigheter som jag gett förslag på i delbetänkandet får i uppdrag att peka ut prioriterade åtgärder inom likaledes prioriterade sakområden eller geografiska områden inom distrikten. Det skall här röra sig om åtgärder som med gällande

reglering svårligen kommer att kunna föreskrivas eller finansieras men som ur miljösynpunkt ändå är angelägna. En sådan prioriterings- plan bör självfallet grundas på det underlag som man i övrigt skall ta fram i form av områdes- och aktivitetsbeskrivningar samt åtgärdspla- ner i syfte att uppnå satta miljökvalitetsmål.

Utifrån en sådan prioriteringsplan kan sedan den totala kostnaden för genomförandet av dessa åtgärder beräknas. Även tidsplanen för genomförandet måste fastställas. Detta blir i första hand en fråga som beror på hur angeläget det är att genomföra åtgärderna och hur snabbt åtgärderna bör vidtas. Utifrån kostnaden och tidsplanen samt eventuellt en för landet eller för den aktuella delen av landet fastställd generell fördelningsnyckel, fördelar man sedan distriktsvis de aktuella kostnaderna mellan samtliga vattenanvändare som skall avgiftsbeläg— gas.

Inom distriktet tar man därefter ut avgiften vilken används till att helt eller delvis finansiera genomförandet av åtgärder inom de priori- terade områdena. Tillgängliga medel fördelas inom de geografiska områden där de tagits ut, det vill säga avrinningsdistrikten. Fördel— ningen kan lämpligen ske efter ansökan från aktörer med intresse av att genomföra de utpekade åtgärderna.

Man kan här som ett alternativ tänka sig att avrinningsmyndigheten gör en första uppdelning av den intagna avgiften mellan exempelvis de i distriktet ingående avrinningsområdena eller grupper av sådana avrinningsområden. Därefter fördelas de tillgängliga medlen inom varje sådant område till de specifika åtgärder som skall genomföras.

För det fall att avgiften skall fördelas lokalt måste det finnas ett kompetent lokalt organ som ombesörjer denna fördelning. Organet måste då också uppfylla vissa av samhället uppställda krav på demo- kratiska beslutsprocesser, öppenhet och insyn m.m.

Genom att delegera den slutliga fördelningen av avgifterna ned till lokala organ ökar man inslaget av privat deltagande och engagemang i arbetet med vattenfrågorna och vattenkvalitetshöjande insatser. Även acceptansen för en avgift torde öka om de som betalar avgiften ges en möjlighet att aktivt påverka fördelningen av den.

Man kan även tänka sig ett system där avgiften inte bara fördelas utan även uttaxeras på avrinningsområdesnivå. I många fall torde dock områdena vara så små, alternativt ha så få vattenanvändare att den uttagna avgiften blir tillräckligt stor för att de prioriterade åtgär- derna skall kunna vidtas inom en rimlig tidsperiod. Genom en uttaxe- ring på distriktsnivå får man ett större avgiftsunderlag och därmed en bättre möjlighet till omfördelning så att åtgärder kan vidtas även i områden med litet underlag men stort behov.

Ett system som bygger på att avgiften beräknas distriktsvis kan na- turligtvis ge upphov till vissa regionala skevheter och därmed påverka konkurenssituationen mellan företag i olika distrikt. I viss mån bör

detta kunna styras upp med den för åtgärderna beslutade tidsplanen. Fördelningen av avgifterna kan tidsmässigt sättas så att avgiften rä- knat per år inte blir orimligt hög. Regionala skevheter kan dessutom balanseras genom en regionalisering av miljöstödet så att det uttalat styrs mot de regioner som har de största miljöproblem och därmed störst behov av åtgärder, se avsnitt 8.

Ett sytem med avgifter som återförs för genomförande av priorite— rade åtgärder liknar i viss mån dagens system med en avgift på ut- släpp av kväveoxider från större förbränningsanläggningar. Här sker dock en återföring i proportion till hur man vid varje anläggning lyckats reducera utsläppen. En liknande teknik skulle även kunna an- vändas för utsläppen till vatten. Detta förutsätter dock att avgiften knyts till en viss förorening samt att utsläppen av denna förorening något så när exakt går att mäta från respektive källa, inklusive de diffusa källorna. Jag anser att det i dagsläget är mycket svårt att göra detta för många av de mindre punktkällorna. För de diffusa källorna är det så vitt jag förstår i stort sett omöjligt. Skall man försöka kon- struera ett sådant system tror jag att man fastnar i diverse olika de- taljfrågor. Jag anser därför att det är bättre att åtminstone inlednings- vis inte göra på detta vis. På några års sikt kan man emellertid knyta storleken på avgiften till vilka åtgärder som vidtagits samt exempelvis vilken standard som man har på en reningsanläggning. Det är dock min bestämda uppfattning att man inte bör avvakta ett sådant åtgärds- relateratsystem innan de avgifter som jag ovan föreslagit införs. Även ett system där storleken på avgiften relateras till vidtagna åtgärder m.m. kan komma att kräva lång tid att ta fram och förankra hos ak— törerna. I avvaktan på att så sker bör en avgift enligt mina förslag in- föras. Som jag redan framfört bör dessutom en sådan avgift sättas så att den inte blir så hög att den på ett orimligt sätt belastar vare sig enskilda eller företag.

9.5. Vattenanvändning som bör avgiftsbeläggas

I delbetänkandet tog jag upp frågan om att lägga avgifter på utsläpp av förorenat vatten. Jag vidhåller att sådana avgifter bör införas men att man inte bör stanna vid det utan sträva efter att avgiftsbelägga allt vattenanvändande i enlighet med principen om att förorenaren skall betala och i enlighet med förslaget till ramdirektiv för vatten. På lång sikt bör avgifterna fullt ut motsvara de samhällskostnader som aktivi- teten i fråga ger upphov till. Mina förslag om en tudelad avgift bör därför ses som ett första steg mot ett system där varje aktivitet bär sina egna miljö- och hälsokostnader.

9.5.1. Avgift på utsläpp av förorenat vatten

För närvarande tas det i Sverige inte ut någon avgift för utsläpp av förorenat vatten. Dock tar vi vid utsläpp till allmänna avloppsanlägg- ningar ut avgifter som motsvarar kostnaderna för rening och avled- ning i form av kapital- och driftskostnader. Detta sker i kommunal regi genom vattenavgifter beräknade per förbrukad enhet färskvatten eller för större industrier i relation till föroreningshalten i avlopps— vattnet. För enskilda avlopp tas ingen avgift ut, i stället får brukaren själv bekosta ledningar och reningsåtgärder i enlighet med gällande föreskrifter eller särskilt meddelade råd alternativt tillståndsvilkor.

Vad som utöver detta bör övervägas är en avgift som tar sin ut- gångspunkt i de samhällskostnader som utsläppet ger upphov till i form av miljö— och hälsopåverkan.

Jag har i delbetänkandet föreslagit att en avgift på utsläpp av vatten bör införas för att finansiera de merkostnader som mina förslag till en ny vattenadministration m.m. torde medföra. Jag anser som jag redovisat ovan att denna avgift för utsläpp av förorenat vatten bör utformas som en tudelad avgift.

9.5.2. Avgift på uttag av vatten

Jag har i mitt delbetänkande tagit upp frågan om en avgift på uttag av vatten och pekat på att en sådan avgift eventuellt kan strida mot gäl- lande svensk rätt.

Redan i dag tar vi ut avgifter som motsvarar kostnaderna för att pumpa upp, rena och distribuera i form av kapital- och driftskostna- der. Detta sker i kommunal regi genom vattenavgifter beräknade per förbrukad enhet. För enskilda brunnar tas ingen avgift ut, i stället får brukaren själv bekosta uttaget.

Vad som därutöver skulle kunna övervägas är en avgift som base- rar sig på de samhällskostnader som uttaget ger upphov till i form av miljöpåverkan. Exempelvis ger de flesta större uttagen upphov till en mer eller mindre stor sänkning av nivån på grundvattnet. I skärgårds— områden kan detta bidra till saltvattenintrångning i grundvattenma- gasinen. Man kan även överväga om inte den påverkan som vissa vattenuttag medför på det rörliga friluftslivet, i form av restriktioner beträffande tillgång till sjöar och vattendrag, skulle kunna beaktas vid ett avgiftsuttag.

Med vattenuttag har jag ovan avsett vatten för framställning av dricksvatten samt vatten för processändamål inom industrin m.m. En annan aspekt av vattenanvändning är uttaget av bevattningsvatten. Uttag för bevattning sker ofta vid torka och medför därför en risk för brist på såväl yt- som grundvatten. Uttag av bevattningsvatten ger

därmed ofta upphov till konflikter vid fördelning av tillgängliga re- surser samt risk för en påtaglig miljöpåverkan i vattendragen där en minsta acceptabel vattenföringsnivå inte alltid kan uppehållas.

Frågan om huruvida en avgift kan läggas på uttag av vatten, och då inte minst de juridiska aspekterna, måste utredas ytterligare, något jag på grund av tidsbrist inte haft möjlighet att göra. Jag anser det motiverat att i det fortsatta arbetet med en avgift på uttag av vatten även låta en sådan omfatta uttag av vatten för bevattningsändamål.

Även uttag av vatten bör enligt min uppfattning beläggas med en tudelad miljörelaterad avgift på samma sätt som jag tidigare föreslagit en avgift på utsläpp av förorenat vatten.

9.5.3. Avgift på nyttjande av vatten för kraftframställning

I förslaget till ramdirektiv för vatten tas inte frågan om en avgift på nyttjande av vattenresurserna för kraftframställning upp. Det i Sveri- ge mycket omfattande utnyttjandet av vattenkraft har dock lett till en omfattande och ofta långt gående påverkan på de vattendrag som utnyttjas. Detsamma gäller de markområden som åtminstone tidvis läggs under vatten i samband med dämning.

På samma sätt som man kan motivera att en avgift med utgångs- punkt från den miljöpåverkan som ett utsläpp av förorenat vatten alternativt ett uttag av vatten innebär kan även en avgift på utnyttjan- de av vattenkraft motiveras.

Jag anser därför att även utnyttjande av vatten för kraftframställ- ning bör beläggas med en tudelad miljörelaterad avgift. Jag är dock medveten om att sådana avgifter i viss mån redan utgår, antigen som engångsbelopp eller som årliga inbetalningar. Avgifterna betals in till Fiskeriverket och förvaltas av Kammarkollegiet. Dessa influtna avgif- ter används emellertid nästan uteslutande för fisk- och fiskebefräm- jande åtgärder Även om sådana åtgärder ofta har en allmän miljö- förbättrande inverkan anser jag att det är det befogat att belägga ut- nyttjandet av vattenkraft med en direkt miljörelaterad avgift. Själv- fallet bör en sådan avgift samordnas med de redan befintliga avgifter- na.

Om man med behov av förbättrad vattenkvalitet menar åtgärder mot höga halter av exempelvis närsalter kan det naturligtvis diskute- ras om det i Norrlands fjälltrakter finns några direkta ytterligare åt- gärder som bör genomföras i vattenkvalitetsförbättrande syfte. I vart fall torde de vara mycket färre än i södra och mellersta Sverige och även i Norrlands kustland. Likaså kan man diskutera om en avgift på utnyttjande av vattenkraft bör användas för att vidta åtgärder i syfte att minska exempelvis förekomsten av giftiga eller övergödande äm- nen i vattnet. Jag anser dock att man måste ge vattenkvalitet en

mycket bredare definition än bara halten av ämnen i vattnet. Jag har därför i delbetänkandet framfört att man för de olika distrikten samt i vissa fall, kanske genomgående, även för avrinningsområden bör fastställa inte bara miljökvalitetsnormer utan även miljökvalitetsmål. Dessa mål kan förutom av miljökvalitetsnormer även bestå av andra moment som exempelvis att befintlig vattenkvalitet inte får försämras. Vidare kan det finnas beskrivningar av förekomst, artrikedom och storlek på populationer hos levande organismer i de aktuella vatten- dragen.

Den påverkan som vattenkraftproduktionen medfört för bl.a. Norr- land och det behov som finns av att så långt det är rimligt återställa vattendragen till stabila, välbalanserade och livskraftiga vattendrag bör beaktas i arbetet med vattenkvalitet.

Även rent administrativt finns det fördelar med att hantera vatten- kraftsfrägorna avrinningsdistriktsvis. Jag har t.ex. i delbetänkandet pekat på att vattendragsutredningen gjort en, på avrinningsområden, baserad regional indelning i landet när det gäller utvalet av skydds- värda objekt m.m Även vattenanknutna frågor som sorterar under räddningsverket och de regionala eller lokala räddningsorganisatio- nerna, såsom åtgärder vid översvämningar m.m., skulle tjäna på att samordnas under avrinningsmyndigheterna och därmed hanteras av- rinningsdistriktsvis.

9.6. Storleken på och fördelningen av vattenavgifterna

Avgifterna på vattenanvändning bör inte sättas så högt att enskilda belastas orimligt hårt eller så att lönsamheten i företag äventyras. Vid införandet av en tudelad avgift måste den samlade effekten av vatten- avgifternas beaktas.

Man bör vidare, som jag redan påpekat i delbetänkandet, åtmin- stone inledningsvis inte sträva efter maximal rättvisa när avgifterna fastställs utan i stället satsa på en till sin utformning relativt enkel av- giftsmodell. Om man i för stor utsträckning försöker koppla avgiften till storleken på utsläpp m.m. är det risk för att avgiften inte kommer att kunna tas ut på grund av att den blir för svår att beräkna. Det bästa blir det godas fiende. Mot bakgrund av att jag utgått från en för alla tämligen låg avgift bör de eventuella orättvisor som en grov mo- dell ger upphov till kunna accepteras. Egentligen är det bara för de större punktkällorna, där man i fastställda kontrollprogram mäter vat- tenflöden och halter av miljöfarliga ämnen i vattnet m.m., som man något så när exakt kan koppla en avgift till de faktiska utsläppen. Man bör dock med hänsyn till principen om att förorenaren betalar utreda frågan om differentierade avgifter ytterligare.

Som ett exempel på schablonavgifter kan man räkna på de enskilda avloppen. Det finns ca 1 miljon enskilda avlopp i Sverige. Om man räknar med att alla sådana avlopp skulle beläggas med en avgift på 200 kr per år skulle det inbringa ett årligt tillskott på 200 miljoner kr till arbetet med de vattenanknutna frågorna. Att bygga ett modernt enskilt avlopp kostar i dag i storleksordningen 50 000 till 100 000 kr. För många av de enskilda avloppen är det dock inte ur miljösynpunkt motiverat att göra sådana utbyggnader. Detta ofta på grund av läge och karaktär på den aktuella recipienten. En ensligt belägen fastighet vid en större sjö har i stort sett ingen påverkan på sjön även om av- loppet går ut efter endast marginell rening. Avlopp blir oftast ett problem först när flera fastigheter ligger samlade i grupp. Ju större grupp desto större problem om inte avloppsvattnet renas. För den ovan beskrivna fastigheten kan det ur miljösynpunkt vara svårt att motivera en ytterligare rening när väl eventuella sanitära problem har lösts.

Om vi som ett räkneexempel antar att det finns ca 400 000 enskil- da avlopp där det enda egentliga problemet är sanitärt skulle man ex- empelvis kunna dra ner på ambitionsnivån där vad gäller rening mot att man i stället avgiftsbelägger dessa med en avgift på 500 kr per år. En sådan avgift skulle varje år inbringa 200 miljoner kr att användas för angelägna åtgärder enligt mitt resonemang ovan. Samtidigt skulle kostnaden för fastighetsägaren räknat på ett 100-års perspektiv inte medföra en högre kostnad än om man tvingats bygga ut sin renings- anläggning till liten eller ringa nytta.

På liknande sätt kan man utifrån den areal som utnyttjas för jord- bruk eller skogsbruk, de totala djurbesättningarna i landet, de totala utsläppen av vissa föroreningar från kommunala reningsverk och större industrier m.m. konstatera att en tämligen marginell avgift skulle kunna generera belopp i miljardstorlek till angelägna åtgärder.

Beräkningarna ovan bygger dessutom enbart på en avgift på ut- släpp av förorenat vatten. Till detta kommer att jag anser att även uttag av vatten och nyttjande av vatten för kraftproduktion hör av— giftsbeläggas. Sammantaget pekar detta enligt min uppfattning helt entydigt på att det samlade avgiftsuttaget enligt mina förslag inte kommer att bli på något sätt orimligt högt vare sig för enskilda eller

företag.

9.7. Scenariostudier av avgiftens fördelningseffekter

Länsstyrelsen i Dalarnas län har i samarbete med Lantmäteriverket tagit fram ett system kallat Q-vadis för att i ett användaranpassat gränssnitt behandla och presentera landskaps- och miljöinformations- data i digital form. Systemet bygger på så kallad GIS—applikation dvs.

informationsdata kopplade till geografiska koordinater vilka därmed kan redovisas i olika kartsnitt och med olika typer av information kopplade till varandra. Systemet finns i dag i drift för Dalälvens av- rinningsområde. Framtagandet av systemet är ursprungligen genererat av att Dalälvsdelegationen i sitt arbete med att rena Dalälven pekade på behovet av denna typ av system som ett verktyg för att kunna visa på olika åtgärders effekt på miljötillståndet och vattenkvaliteten. Data finns för närvarande avseende större punktkällor, mark— och vatten— typ, mätningar ute i naturen, markanvändning m.m. Data inköps årligen från Lantmäteriverket till en kostnad av ett par hundra tusen kronor per år. Bearbetade data kan sedan i olika redovisningsskikt gratis hämtas av kommunerna bl.a. som underlag för deras plane- ringsprocess.

Q-vadis skulle, i den omfattning som det i dag finns tillgängligt, inte fullt ut kunna uppfylla kraven på områdesbeskrivningar m.m. en- ligt EG-kommissionens förslag till ett ramdirektiv för vatten. Q-vadis kan dock vidareutvecklas i nödvändig omfattning. För att bygga ut Q— vadis i den utsträckning som erfordras krävs ökade resurser, i första hand av personal men även för upphandling av vissa konsulttjänster.

Jag har i delbetänkandet samt ovan diskuterat möjligheten att införa en tudelad vattenavgit på såväl utsläpp av förorenat vatten som uttag av vatten samt nyttjande av vatten för kraftproduktion. En vattenav- gift enligt mitt förslag får inte belasta enskilda och företag orimligt hårt. Samtidigt måste avgiften sättas så att de åtgärder som den skall finansiera verkligen kan genomföras. Detta gäller inte minst införan— det av en ny vattenadministration. Något förslag till storlek på avgif— ten och fördelningsnyckel mellan de olika källorna har jag inte kunnat presentera. Detta på grund av den korta tid som stått till mitt förfo- gande. Jag har dock översiktligt kunnat visa att en avgift sannolikt inte behöver bli orimligt hög vare sig för enskilda eller företag. Detta i relation till de uppgifter som jag ansett behöver finansieras. Jag har inte heller kunnat visa hur en avgift uttags- och fördelningsmässigt, beroende på hur den utformas och fördelas, kan slå inom ett avrin- ningsområde eller ett avrinningsdistrikt.

Ett utvecklat Q—vadis skulle kunna bearbetas ytterligare och använ— das för att beskriva olika konsekvenser av ett uttag av en avgift och även en återföring av en sådan resurs till angelägna åtgärder. För att kunna utveckla Q-vadis även vad avser avgiftsproblematiken krävs utöver vad som ovan angetts ytterligare resurstillskott. Man uppnår i så fall ett system där landskaps—, utsläpps- och miljötillståndsdata kan kopplas till prioriterade geografiska områden såväl som prioriterade specifika åtgärder samt slutligen även kostnaden för att genomföra åtgärderna. Utifrån dessa kostnader kan man därefter beräkna och visa hur en avgift skulle slå mot olika vattenanvändare samt även hur återföringen skulle fördelas inom det aktuella området, i detta fall

Dalälvens avrinningsområde. Genom scenariostudier skulle man kun- na avgöra hur långt man kan gå i att vidta åtgärder utan att avgiften, fördelad över ett visst antal år, blir orimligt hög. Man skulle omvänt kunna få en uppfattning av vilka åtgärder som skulle kunna utföras vid ett visst avgiftsuttag, alternativt hur olika långa tidsperioder skul- le påverka åtgärdsarbetet. Man skulle även kunna se hur ett avgifts- system eventuellt skulle kunna medföra en omfördelning av resurser- na inom det aktuella området.

Länsstyrelsen i Dalarnas län har till utredningen kommit in med en hemställan om medel för en vidareutveckling av Q-vadis i enlighet med de båda steg som jag ovan beskrivit. Totalt uppskattas medelsbe- hovet till 600 000 kr fördelat med 350 000 kr på en projektanställ- ning (1 år) och 250 000 kr för konsultarvoden (huvudsakligen Lant- mäteriverket). Min bedömning är att den information och de erfaren- heter som ett vidareutvecklat Q-vadis skulle kunna ge är av stort värde för Sverige inför ett näraliggande ikraftträdande av EG:s ram- direktiv för vatten. Som direktivet ser ut i det förslag som överläm- nades från kommissionen till rådet och som för närvarande är före- mål för överläggningar inom rådet och dess arbetsgrupper kommer medlemsstaterna att åläggas att ta ut avgifter på nyttjandet av vatten. Dessa avgifter skall motsvara både självkostnadstäckning för de tjäns- ter som tillhandahålls för vattenanvändningen samt de miljö- och resursförbrukningskostnader som användningen ger upphov till. Sve- rige bör därför ha en klar bild av hur sådana avgifter kan utformas och hur storleken och fördelningen av avgifterna påverkar vad vi med avgifterna som finansiering kan genomföra samt hur det påverkar de eller de verksamheter som kommer att avgiftsbeläggas.

Ett vidareutvecklat Q-vadis torde enligt min uppfattning komma att tillföra kunskaper i dessa frågor i sådan omfattning att det kan be- traktas som ett riksintresse. Under förutsättning att systemet utformas så att det blir generellt tillämpbart på avrinningsområden i hela landet anser jag det rimligt att medel för genomförandet tillförs länsstyrelsen i Dalarnas län utöver vad som krävs för länsstyrelsens ordinarie verk- samhet. Då de ekonomiska resurser som jag som utredare råder över är begränsade och inte medger en finansiering enligt länsstyrelsens hemställan har jag i stället valt att överlämna hemställan till regering- en, Miljödepartementet, för vidtagande av lämplig åtgärd.

9.8. Sammanfattning

Sammanfattningsvis anser jag att en avgift på utsläpp av förorenat vatten bör införas för alla källor av betydelse och att avgiften bör avse såväl stora som små punktkällor samt även diffusa källor såsom skogs- och jordbruk. Jag anser vidare att en motsvarande avgift på

uttag av vatten för användning inom hushålls-, industri och jordbruks- sektorn, inklusive uttag av vatten för bevattningsändamål, bör tas ut. Slutligen bör en avgift införas för nyttjande av vatten för kraftfram— ställning.

En avgift enligt ovan hör till en viss del tas ut enligt en generell fördelningsnyckel för hela landet. Denna del av avgiften skall tillföras statskassan i syfte att finansiera statens ökade kostnader för en ny vattenadministration samt en generell ambitionshöjning i arbetet med de vattenanknutna frågorna.

Till en andra del bör avgiften beräknas och tas ut distriktsvis. Den— na del av avgiften skall helt återföras inom distriktet i syfte att stödja och i viss mån fullt ut finansiera vattenförbättrande åtgärder som annars inte skulle kunna komma till stånd.

Som jag redan framfört i delbetänkandet bör vattenavgifterna till viss del även användas i syfte att stödja och stimulera miljösamver- kan, exempelvis genom bidrag till finansieringen av åtgärder där utfallet inte är helt säkert men där angelägenhetsgraden bedöms som stor.

Avgifter enligt ovan skall ses som ett första steg i genomförandet av vattenavgifter. Det slutliga målet måste vara att genom avgifter belasta nyttjandet av vatten motsvarande de samhälleliga kostnaderna inklusive kostnaden för påverkan på miljö och hälsa som nyttjandet innebär.

I den mån det finns andra avgifter som i miljöfrämjande eller li- knande syfte lagts på olika former av nyttjande av vatten bör de av- gifter som jag lämnat förslag på, så långt det kan anses befogat, sam- ordnas med dessa redan befintliga avgifter.

I syfte att vidareutveckla GIS-systemet Q-vadis samt med detta ge- nomföra scenariostudier avseende avgiftens storlek och olika fördel- ningsmöjligheter, både vad gäller uttag och återförande, bör länssty- relsen i Dalarnas län tilldelas 600 000 kr.

10. Försöksprojekt

På flera håll i landet arbetar man med att dra i gång olika för- söksprojekt rörande vattenfrågor. Jag har deltagit i diskussionerna kring vissa projekt och även valt att bidra med pengar till några av dem. Projekten är intressanta ur olika synviklar och kommer att bidra med kunskaper inom en mängd olika områden.

I mina direktiv ingår att jag skall undersöka möjligheterna att påbörja försöksverksamhet i syfte att skaffa erfarenheter av nya administrativa system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Jag skall därvid söka kontakt med intresserade regioner, med karaktärsmässigt olika avrinningsområden, och undersöka möjligheten att starta försöksverksamhet i ett eller flera områden.

Till mitt förfogande för detta ändamål har jag tilldelats 300 000 kr. Jag har tolkat detta som att jag kan disponera de tilldelade medlen i syfte att initiera sådana projekt som jag bedömer som meningsfulla och möjliga att fortsätta driva under en längre period, i syfte att just skaffa erfarenheter enligt skrivningarna i direktiven.

Jag har under mitt arbete besökt eller på annat sätt varit i kontakt med företädare för ett flertal områden där olika former av samverkan pågår. Jag har beskrivit de flesta av dessa projekt i avsnitt 3.

För två av dessa områden, Mässingsboån-Brunnsjön och Emån har jag bedömt initiativen som så intressanta och framför allt så ut- vecklingsbara att jag valt att stötta det fortsatta arbetet mom projekten. Även övriga projekt har varit intressanta och gett mig många bra idéer och uppslag till hur miljösamverkan inom ett avrinningsområde kan bedrivas. I flera fall har man redan hittat bra arbetsformer, säkrat finansieringen och bestämt inriktningen på åtgärder. Jag har i de fallen inte bedömt nyttan av ett deltagande från min sida som uppenbar. I den mån det finns problemställningar kvar att lösa för dessa projekt är det min förhoppning att de erfarenheter och de förslag till åtgärder som jag redovisar i det föreliggande betänkandet kan bidra till att lösa dessa.

Förutom redan pågående samverkansprojekt har jag haft kontakt med företrädare för två regioner, Nyköpingsåns avrinningsområde och Laholmsbukten/Genvadsåns avrinningsområde, där det finns ett uttalat intresse att påbörja en samverkan i de vattenanknutna miljöfrågorna.

Jag har valt att även stötta starten av dessa två projekt.

Nedan redogör jag för de olika projekten. Det har blivit en stor geografisk spridning och även en spridning beträffande omfattningen och inriktningen av projekten.

Jag återkommer till frågor om projektens fortsatta bedrivande, inklusive finansiering och återrapportering, i avsnitt 11.

Det är viktigt att inte bara aktörerna utan att även miljöo— och folkbildningsorganisationerna ges möjlighet att delta i de olika för- söksprojekten. De har enligt min uppfattning goda kunskaper och erfarenheter av de nya arbetssätt som kommer att användas i för- söksprojekten. De kan därmed fylla en viktig funktion i det fortsatta arbetet. .

Att koppla ihop frågor om land och vatten har förmodligen hittills legat närmare till hands i tropiska länder än vad det gjort för oss i Sverige. Anledningen är att vattnet i de tropiska länderna utgör en tydlig förutsättning för, och en begränsning av, jordbruket och mänskligt liv. Sverige har via SIDA finansierat olika projekt med inriktning mot integrering av mark, skog och vatten. Tanken att utnyttja avrinningsområdet som planeringsenhet har introducerats i flera av dessa projekt. Ett exempel är kenyanska markvärdsprogram- met, där man för ett tiotal år sedan organiserade arbetet efter av- rinningsområden. Denna organisation initierades när det stod klart att spridda åtgärder på enskilda gårdar inte hade den effekt på skydd av mark och vatten som man förväntat sig. Omorganisationen skapades för att flytta fokus från en gårdsnivå till en mer enhetlig syn på ett större område. Jordbrukarna organiserades i avrinningsområdeskom- mittéer med ansvar för planering och uppföljning av arbetet i hela området. Metoden visade sig framgångsrik, både genom att tekniken förbättrades, och genom att det blev ett naturligt sätt att engagera alla jordbrukare i området i arbetet med att skydda sitt vatten och sin mark.

En annan viktig aspekt som lyfts fram i dessa mark-vatten relaterade projekt är demokrati och folklig förankring. Erfarenheterna har visat att projekt som bygger på problemanalyser gjorda utan att man lyssnat på de människor som "är drabbade" ofta resulterar i suboptimeringar med genomförande av åtgärder utan avsed effekt. Därför lägger man i dag, vid projektplanering, stor vikt vid att involvera de människor som bor och lever i berörda områden. En viktig mekanism är att identifiera och utveckla mekanismer för lokalt inflytande och för att ta vara på lokala initiativ.

De erfarenheter av såväl tekniska som socio-ekonomisk karaktär som växt fram i denna del av världen, bl.a. genom olika SIDA—finan- sierade projekt, kan vara av stort värde för Sverige i det påbörjade arbetet mot ett avrinningsområdesbaserat hanterande av vattenfrågorna. Ett ömsesidigt utbyte av erfarenheter bör därför eftersträvas mellan de

olika projekt som nu startas upp i Sverige och liknande pågående arbeten på andra håll i världen.

SCC International (f.d. Swedforest) har fått i uppdrag av SIDA och INEC att arrangera en internationell kurs i "Watershed management". Kursen kommer att bestå av två delar. En del i Sverige där svenska initiativ och idéer presenteras och diskuteras. Kursens andra del är förlagd till deltagarnas hemmaregion (världsdel) och kommer att kretsa kring lokala praktiska tillämpningar. De försöksprojekt som nu är på väg att startas upp i Sverige kommer förhoppningsvis att kunna utgöra ett betydelsefullt inslag i den svenska delen av kursen.

Jag anser att det är viktigt att ta till vara den möjlighet till erfarenhetsutbyte mellan kursdeltagarna och de svenska försöksprojek- ten som öppnas genom kursen. Det är därför min förhoppning att kontakter redan nu kan knytas mellan SCC International och ledningen för de projekt som påbörjas i Sverige. På sikt kan förhoppningsvis ett utbyte av erfarenheter mellan olika projekt i Sverige och övriga delar av världen vara starten på uppbyggnaden av ett internationellt nätverk med inriktning på vattenfrågorna och deras hanterande.

10. l Nyköpingsån/Örsbaken

10.1.1 Områdes- och problembeskrivning

Nyköpingsån, Kilaån och Svärtaån mynnar alla tre i Nyköpings— fjärdarna vilka sedan i sin tur via Skanssundet mynnar i fjärden Örsbaken i Nyköpings/Södermanlands skärgård.

De tre avrinningsområdena utgör ett av de möjliga avrinningsdistrikt som SMHI identifierat och som jag presenterat i delbetänkandet. Avrinningsdistriktet omfattar 120 delavrinningsområden.

Avrinningsdistriktet omfattar tre län och tretton kommuner. Utmed åarna finns ca 100 000 fastighetsägare såsom skogsbolag, jordbruk, industrier, kommunala anläggningar, privata bostäder m.m.

Inom Nyköpingsåns avrinningsområde bedriver ett vattenvårdsför- bund sedan slutet av 1950—talet verksamhet inriktat på samordnad recipientkontroll och samordningen av åns reglering.

Varje år görs en detaljerad utvärdering av erhållna kontrollresultat varvid bl.a. transporten av kväve och fosfor beskrivs till mängd och ursprung. Dessutom görs statistiska beräkningar och trendanalyser. Det finns således sedan många år ett rikligt material som underlag för olika miljörelaterade bedömningar inom området, exempelvis bedömningar av övergödningsproblematiken samt av var de mest kostnadseffektiva åtgärderna kan sättas in mot övergödningen.

Övergödningen betraktas som ett av de största problemen inom regionen. Länsstyrelsen i Södermanlands län har i sin miljöstrategi

pekat ut övergödning av mark, sötvatten och hav som ett av fyra prioriterade områden.

1012. Pågående arbete

Det finns inom området grupperingar som är aktiva i bl.a. vatten- vårdsarbetet såsom Rädda Hallbosjön, Föreningen rädda Tisnaren och Nätverk Nyköpingsån.

Nyköpings kommun drev under lång tid frågan om att vidta alternativa åtgärder till en utbyggnad av det kommunala reningsverket i Nyköpings tätort med kväverening. Ett sådant förslag var att anlägga kvävefällor i form av restaurerade våtmarker m.m. längre upp i avrinningsområdet. Då utbyggd kväverening vid de större kustbaserade reningsverken är en åtgärd som faller tillbaka på ett riksdagsbeslut och där EU i viss utsträckning fattat ett liknande beslut har man i kommunen valt att bygga ut reningsverket även om man är tveksamma till kostnadseffektiviteten i åtgärden. Man har dock i samband med beslutet att bygga ut även fattat beslut om att satsa betydande resurser på att utveckla den andra frågeställningen, om alternativa åtgärder längre upp i avrinningsområdet, samt att i detta arbete ta initiativ till ett lokalt och aktörsbaserat åtgärdsarbete med vattenfrågorna.

10.1.3 Projekt Örsbaken

Det ovan nämnda lokala och aktörsbaserade åtgärdsarbetet med vattenfrågorna kallas Projekt Örsbaken. Arbetet inleddes med ett heldagsseminarium den 23 oktober 1997 .

Det övergripande målet med seminariet var att visa på behovet av ett helhetsperspektiv i arbetet med de vattenanknutna miljöfrågorna. Arbetet skall basera sig på avrinningsområden och därmed bedrivas över kommun- och länsgränser.

Detta övergripande mål kan delas upp på olika delsyften: * att samverka inom avrinningsområdet prioriteras framför admini— strativa gränser, * att alla som bor och verkar inom hela avrinningsområdet skall veta att det är ett sammanhängande system som tar emot det vatten som kommer i form av nederbörd, grundvatten och det vatten som man själv tar ut, använder och släpper ut, * att få alla enskilda åtgärder att ta sin givna plats i ett helhetsperspek— tiv, * att få en samlad bild av alla undersökningar och mätningar som finns och att föreslå kompletteringar av dessa så att en klar och entydig bild kan fås av dagens miljötillstånd i området och

* att undersöka möjligheter till finansiering av framtida utredningar och förbättringsåtgärder inom avrinningsområdet.

Jag har i mitt delbetänkande redovisat bl.a. projektets arbets- och tidsplan för själva seminariet och dess förberedande.

Projekt Örsbaken bygger på en bred samordning mellan ett stort antal aktörer (direkta och indirekta), markägare och företrädare för samhället.

Projekt Örsbaken har tagit avstamp i att människor i samarbete, inom alla delar av samhällets verksamhetsområden, har engagemang och förmåga att hitta nya kreativa och ofta kostnadseffektiva lösningar på hur miljlöbelastningen i avrinningsområdet kan minskas. Fantasi och kreativitet i delavrinningsområdena skapar steg för steg successiva förbättringar. Det blir därmed de många lokala initiativen som långsiktigt ger ett resultat och ett hållbart samhälle.

Projekt Örsbaken är därtill en åtgärd som ger en förbättrad land— skapsbild och en artrikare flora och fauna. Genom de konkreta åtgärder ute i sjöar och vattendrag som kan förväntas som ett resultat av arbetet med att förbättra miljön, blir Projekt Örsbaken även ett sysselsättningsskapande projekt.

Inför seminariet har en arbetsgrupp, där alla berörda sakägare direkt eller indirekt genom sina olika organisationer varit representerade, tagit fram ett förslag till gemensamt ställningstagande.

I arbetsgruppen har ingått representanter för följande organisationer, myndigheter m.m.:

* Vägverket, * Naturskyddsföreningen, * Vattenfall, * Länsstyrelserna (Södermanlands län), * Banverket, * Industriförbundet, * Svenska Kommunförbundet, * Kommunernas miljönämnder (Flens kommun), * Nyköpingsåns vattenförbund, * Sveriges Jordägarförbund och * LRF.

Arbetsgruppens gemensamma synpunkter kan kort sammanfattas enligt följande: * De vattenanknutna frågorna hanteras idag inom avrinningsområdet av 3 länsstyrelser och 13 kommuner. Det administrativa systemet är tungt, svåröverskådligt och tämligen förlegat. Överlämning av uppgifter mellan kommuner och länsstyrelser kan bli otillfredställande och insatserna kanske inte alltid följer devisen "mesta möjliga nytta till minsta möjliga insats". * Ett nytt system bör bygga på vattnets väg genom landskapet. Den bärande tanken är att man inom avrinningsområdet skall decentralisera

ansvaret för de miljöförbättrande åtgärderna. Ansvaret för åtgärderna bör framledes vila på de så kallade processägarna, eller i dagligt tal de som släpper ut förorenat vatten. * För att skapa förutsättningar för ett sådant miljöarbete måste målen definieras och miljökvalitetsnormer sättas upp. * För att lösa de administrativa frågorna måste kommunerna och länsstyrelserna inom avrinningsområdet hitta former för samverkan över gränserna. Detta blir ett intressant test på samhällets förmåga att tänka i nya banor. * Vattenvårdsförbundet och LRF har viktiga roller i detta nya arbets- sätt. * Lagar och förordningar får inte vara motstridiga eller motverka varandra. Kommunerna och länsstyrelserna måste ha möjlighet att föreslå nödvändiga förändringar i det befintliga regelverket. * Inledningsvis kommer behovet av resurser sannolikt att öka. På sikt bedöms dock resursbehovet komma att minska, jämfört med dagens nivå. ' * Flera av deltagarna i grupen har dock varit starkt kritiska till förslaget att utsläpp av förorenat vatten skall belastas med en avgift.

De fördelar som gruppen främst ser med de ovan redovisade tanke- gångarna har man sammanfattat som: * Ett ökat lokalt engagemang som präglas av viljan att på nya vägar nå resultat. Lokala initiativ underlättas, vilket snabbt kan leda till resultat. * Det geografiska området blir styrande, inte läns- eller kommungräns- erna. * Färre instanser leder till en bättre överblick och helhetssyn. * En gemensam syn på olika åtgärders effektivitet.. Svårigheterna har sammanfattats som: * Rädsla för förändringar och revirtänkande. * Många intressegrupper med svårförenliga intressen. * En emellanåt motstridig lagstiftning.

Som ett första och mycket viktigt steg i Projekt Örsbakens fortsatta arbete har kommunstyrelsens ordförande i Nyköpings kommun, Göran Forsberg, och landshövdingen i Södermanlands län, Bo Holmberg, undertecknat en avsiktsförklaring vad gäller vägval och ambition för det fortsatta arbetet med vattenfrågorna inom det berörda området. Man har därvid även tagit initiativ till ett kommunalt respektive länsvist samarbete kring dessa frågor, vilket även inkluderar hur man fortsättningsvis administrativt skall hantera vattenfrågorna på ett enhetligt och gränsöverskridande sätt.

Projekt Örsbaken blir därmed enligt min uppfattning ett fullskaleför- sök inte bara vad avser lokal samverkan mellan aktörer inom ett delavrinningsområde utan även vad gäller såväl kommunal samverkan som regional samverkan mellan länsstyrelser inom ett avrinningsdi—

strikt.

10. 1.4 Fortsatt arbete

Det fortsatta arbetet vad gäller nya kommunala och länsstyrelsevisa samarbetsformer har redan påbörjats. Därtill har Projekt Örsbaken den 29 oktober i år till regeringen lämnat in en ansökan om att utses till nationellt pilotprojekt i syfte att pröva nya samarbetsformer över såväl kommun som länsgränser. Som en del av detta ingår att man vill ha möjlighet att vid behov söka och medges dispens från vissa tvingande moment vad gäller genomförandet och uppfyllandet av såväl till- ståndsvillkor som generella föreskrifter. Även vad gäller det regelverk som styr möjligheterna för jordbruket att ansöka om bidrag från EU:s miljöfond vill man ha möjlighet att Söka dispens så att lokala miljöför- bättrande initiativ även ekonomiskt kan uppmuntras utöver vad som i dag är möjligt.

Nyköpings kommun har vidare, som initiativtagare till Projekt Örsbaken, lämnat in en intresseanmälan till Miljödepartementet vad gäller möjligheten att få disponera medel från de av riksdagen reserverade 5,4 miljarder kronorna för gröna arbeten. Avsikten är att inom ramen för Projekt Örsbaken uppnå en sådan bred samverkan kring dessa frågor att merparten av de tretton kommunerna gemensamt kan ansöka om sådana medel. Inom det aktuella avrinningsområdet skall man upprätta åtgärdsprogram och vidta åtgärder som tar hänsyn till helhetsperspektivet och som i hög grad är ett resultat av de många människornas kraft och kreativitet.

Projekt Örsbaken har till Utredningen om avrinningsområden den 29 oktober i år inkommit med en hemställan om medel för att utarbeta en projektbeskrivning samt påbörja en bred informationsaktivitet i hela avrinningsområdet.

Jag anser att Projekt Örsbaken är ett mycket intressant och lovande försök att pröva och på Sikt fullt ut tillämpa ett avrinningsornrådes- baserat tänkande i arbetet med de vattenanknutna frågorna, på såväl lokal- som kommunal— och länsnivå. Jag har därför engagerat mig i projektet under dess framväxt från idé till genomfört seminarie. Jag har också genom de medel som stått till mitt förfogande finansiellt stött Projekt Örsbaken.

Jag anser att Projekt Örsbaken har goda förutsättningar att på alla nivåer i samhället fullt ut införa ett avrinningsområdesbaserat tänkande i arbetet med vattenfrågorna. Projektet kommer därvid att tillföra Sverige en mängd värdefulla erfarenheter i det fortsatta arbetet med att gå över till en sådan administrativ hantering av vattenfrågorna. Det är därför viktigt att Projekt Örsbaken kan fortsätta i full omfattning och att frågor om dispenser och ev. ytterligare finansiering m.m. kan lösas

skyndsamt och på ett för projektet gynnsamt sätt. Det är vidare viktigt att arbetet kontinuerligt följs av centrala myndigheter och Rege- ringskansliet samt att återrapporteringen till Regeringskansliet sker regelbundet och utförligt, se vidare avsnitt 11. Fråga om återrapporte- ring har bl.a. tagits upp i samband med att jag behandlat arbets- gruppens framställan om medel.

10.2. Genevadsåstudien

Genevadsåstudien - simulering av nya strategier för hantering av vattenresurser är ett projekt som initierats av Vattenstrategiska forskningsprogrammet (VASTRA) och av denna utredning. VASTRA är finansierat av medel från löntagarfonderna. VASTRA är ett tvärvetenskapligt forskningsprogram med representanter för ett stort antal discipliner och universitet m.m.

10.2.1. Bakgrunden till studien

I Laholmsbukten har man sedan lång tid brottats med allvarliga miljöproblem och bukten med delar av tillrinningsområdet förklarades år 1986 som ett särskilt föroreningskänsligt område. Åtgärder har vidtagits men inte lett till förväntade resultat. Mot denna bakgrund och efter en framställan från Havsmiljögruppen Argos, föreslog länsstyrel- serna i Hallands och dåvarande Kristianstads län i en skrivelse till Miljödepartementet år 1996 att ett pilotprojekt som bl.a. gick ut på att testa ett genomförandesystem för miljökvalitetsnormer skulle startas. Skrivelsen överlämnades till Utredningen om avrinningsområden.

Något pilotprojekt så som det föreslogs i skrivelsen har inte kommit till stånd. Däremot har jag i samråd med VASTRA initierat Genevads- åstudien. Genevadsån är ett avrinningsområde som mynnar i Laholms- bukten. Genom att simulera ett händelseförlopp skall de olika aktörerna i området dra lärdomar som kan användas i det fortsatta arbetet i bukten. Erfarenheterna av studien bör även kunna användas i andra områden. Jag har valt att stödja starten av studien ekonomiskt under den förutsättningen att ett Större grepp tas över problematiken kring Laholmsbukten. Ett sådant grepp kan innebära att någon form av pilotprojekt startas i bukten och att man vid behov begär en försökslag- stiftning för området. Man kan även tänka sig att på försök testa ett sådant avgiftssystem som jag lämnat förslag på och då även pröva möjligheten att byta genomförande av åtgärder mot en del av av- gifterna.

Här nedan lämnar jag en redogörelse för huvuddragen i studien. Framställningen grundar sig på de tankar som redovisats i oktober iår,

men arbetet med att vidareutveckla studien pågår och detär inte säkert att studien kommer att genomföras exakt på det sätt som framgår av min redogörelse. Jag utgår dock ifrån att huvuddragen kommer att vara intakta.

1022. Syftet med studien

Syftet med studien är att genom simulering eller spel av ett hån- delseförlopp i Genevadsåns avrinningsområde försöka utröna hur avrinningsområdesbaserad hantering av vattenresurser kan fungera, samt att peka på problem, brister och förtjänster med ett Sådant angreppssätt. En avrinningsområdesbaserad förvaltning enligt mitt delbetänkande samt en lagstiftning baserad på miljökvalitetsnormer, kommer att vara viktiga utgångspunkter för studien.

Syftet med Studien kan inordnas under tre olika huvudmål. För det första skall en avrinningsområdesvis anpassad lagstiftning testas. För det andra skall avrinningsområdesvisa administrationsformer och samverkansformer testas. Slutligen skall effekter av olika typer av åtgärder som kan vidtas inom ramen för lagstiftningen och det administrativa systemet utvärderas.

10.2.3 Genomförande

I simuleringen eller spelet kommer olika aktörer inom Genevadsåns avrinningsområde att delta. Själva spelet kommer att utföras i tre etapper, var och en kulminerande i ett par internatdagar. Före den första spelomgången skall nödvändigt underlag (spelplan) tas fram samt spelregler och lagregler fastställas. Detta material skall vara förankrat hos deltagarna innan den första spelomgången inleds.

Den första spelomgången inleds med att ledningsgruppen för spelet redogör för hur några händelser som har ägt rum i verkligheten efter inledningstidpunkten skulle kunna ha behandlats enligt spelets regler. Därefter för spelledaren spelet vidare in i den närmaste framtiden genom att föra in olika typer av händelser, t.ex. tillståndsansökningar, anmälningar och andra uppgifter som skall ligga till grund för hur de olika aktörerna skall handla. De nya förutsättningar som dessa händelser medför förs också in i spelet. _

Efter varje etapp skall ledningsgruppen för spelet göra en utvärdering av spelreglerna och lagstiftningens ändamålsenlighet och eventuella behov av förbättringar. Denna utvärdering kan således innebära nya eller ändrade spelregler respektive lagstiftning. Efter den tredje spelomgången utvärderas spelet i sin helhet.

10 . 2.4 Området

Händelseförloppet kommer att utgå från Genevadsåns avrinningsom- råde men inbegripa vattenkvalitetsproblem även i Laholmsbuktens kustområde. Vattenrelaterade problem i Laholmsbukten kommer i spelet att påverka kraven på vattenhanteringen inom avrinningsom- rådet.

Närsaltsproblematiken kommer att fokuseras särskilt, både med avseende på grundvatten och ytvatten, men även kvantitetsaspekter kommer att ingå. Begränsningen av problematiken kommer att avspeglas i valet av vattenkvalitetsnormer och simulerat händelseför-

lopp.

10.2 . 5 Organisation Ledningsgrupp

Ledningsgruppen skall bestå av ca fem personer varav några med forskarbakgrund inom olika discipliner och några skall stå för den administrativa kompetensen. Speltillfällena skall ledas av en spelledare som inte nödvändigtvis behöver delta i det övriga arbete som lednings- gruppen skall ansvara för. Forskarna i ledningsgruppen skall rekryteras inom VASTRA och ledamöterna med administrativ kompetens från exempelvis Naturvårdsverket eller Jordbruksverket. Ledningsgruppen har ansvaret för att ta fram det underlag som behövs för att genomföra spelet. Ledningsgruppen är också ansvarig för att driva själva spelet genom att föra in händelser, ange nya förutsättningar osv. När det gäller att bestämma förändrade miljöförhållanden som olika händelser och ny kunskap kan komma att medföra kommer ledningsgruppen att konsultera forskare inom VASTRA.

Spelledarens funktion är att leda själva spelet. Under spelets gång kommer den övriga ledningsgruppen att assistera med uppgifter och material. De kommer också att kunna skaffa sig en grund för den utvärderingen som skall avsluta studien och presenteras i en rapport.

Referensgrupp

En grupp på ca åtta personer kommer under tiden materialet till spelet tas fram att bistå ledningsgruppen med synpunkter på upplägg och material. Deras roll skall vara rådgivande och observerande. Mellan Speltillfällena skall referensgruppen få möjligheter att lämna syn- punkter på hur spelet skall drivas vidare. Under själva Speltillfällena skall referensgruppen beredas möjlighet att Studera spelet. [ denna grupp skall ingå t.ex. representanter från Naturvårdverket, Jord-

bruksverket, Länsstyrelsen i Hallands län, Halmstads och Laholms kommuner, LRF och/eller Hushållningssällskapet, vattenvårdsförbund i Laholmsbuktens tillrinningsområde, miljöorganisationerna samt någon representant från avrinningsområden där man också experimenterar med avrinningsområdesvis hantering av vattenresurser (t. ex. Gullmarn, Emån och Örsbaken). Referensgruppen bereds möjlighet att utvärdera projektet. Denna utvärdering kan bli en del av slutrapporten.

Spelaktörer

En lagstiftnings funktion är beroende av de människor som skall tillämpa lagen, eller handla under densamma. Därför är det viktigt för genomförandet av studien att aktörerna i möjligaste mån uppträder i sina normala roller. Detta kan dock inte tillämpas beträffande den nya organisation som jag föreslog i mitt tidigare betänkande. En av- rinningsmyndighet får därför tillskapas och befolkas med lämpliga aktörer, t.ex. från länsstyrelsen. Aktörerna skall ställas i beslutssitua- tioner som är relevanta exempel på vad som kan hända i miljön och i samhället och de ska få agera som de skulle göra om vissa regler gällde. I vilken mån deras agerande är trovärdigt och hur detta kan ha påverkat det slutliga resultatet är något som måste bedömas i den slutliga utvärderingen av projektet.

Sammanlagt kommer 10-15 aktörer att medverka vid varje spelom- gång. Alla aktörer kommer inte att medverka under samtliga spelom- gångar. Representanter för följande organ och yrkesgrupper kan komma att ingå. Centrala myndigheter som Naturvårdsverket och J ord- bruksverket, regionala myndigheter som avrinningsmyndighet och länsstyrelsen, kommunerna, miljödomstolen, lantbruket genom LRF, Hushållningssällskapet och enskilda företag, skogsbruket, reglerings- företag, sportfisket, kommunala VA—försörjningen, enskilda med egen brunn och/eller avlopp, miljöorganisationer som Argos, Naturskydds- föreningen och Greenpeace, politiker samt journalister.

Utvärderingsgrupp

En grupp om ca tre forskare från olika discipliner och med hög kompetens bör utvärdera Studien. Urvalet till denna grupp bör inte begränsas till enbart svenska forskare utan kan även innefatta forskare från övriga nordiska länder. Dessa personer skall inte ha deltagit i projektet i övrigt utan endast observerat själva spelet och tagit del av spelmaterialet. Gruppens uppgift är att presentera slutsatser och konsekvenser som kan dras dels utifrån studien som helhet dels avseende vissa sakområden, t.ex. miljörättsliga konsekvenser, slutsatser angående organisatoriska behov, miljöövervakningens funktion osv. Utvärderingen från denna grupp kan antingen presenteras

i en separat rapport eller ingå i slutrapporten.

10.2.6 Spelmaterial

Det material som deltagarna arbetar med är en spelplan samt regler för spelet och i spelet (lagstiftningen). Detta material är utgångspunkten för aktörernas möjligheter att agera.

Spelplanen — en beskrivning av Genevadsåns avrinningsområde

En beskrivning skall tas fram avseende naturförhållanden (geografi, hydrografi, klimat), befolkning och naturresursutnyttjande (markan- vändning, vattenuttag, utsläpp osv.) i området. Vidare Skall samman— ställningar av miljöövervakning, plandokument, tillstånd och domar finnas tillgängliga, liksom verktyg för att beräkna flöden av vatten och näringsämnen.

Uppgifterna skall gälla en viss tidpunkt, som är spelets inlednings- tidpunkt. Uppgifter som bedöms som osäkra skall behandlas som sådana även i spelet.

En datakatalog (metadatabas) skall tas fram som översiktligt beskriver all tillgänglig och relevant information om området. Denna kommer att utgöra en basresurs som kan användas dels vid konstruk- tionen av spelplanen, dels vid komplettering av spelplanen mellan speletapperna.

Spelregler

Regler för spelet tas fram av ledningsgruppen. Ur reglerna skall spelaktörerna kunna utläsa hur de skall och får agera. Dessa regler skall i princip vara klara innan spelet inleds, men kan komma att behöva revideras under spelets gång om de visar sig olämpliga eller otillräckliga. Spelreglernas funktion skall därför utvärderas efter varje etapp.

Spelreglerna anger också de olika spelfunktionerna dvs. vilka aktörer som finns med i spelet och vilken roll dessa spelar.

Lagregler

Kärnan i spelmaterialet är den lagstiftning som skall testas och som skall gälla i spelet. Denna skall innehålla ett antal miljökvalitetsnormer för vatten, samt ändamålsenliga genomföranderegler. De parametrar som blir aktuella att reglera med miljökvalitetsnormer skall i första hand gälla växtnäringsämnen, men även vattenkvanititetsaspekter kan komma i fråga. Vilka parametrar som skall ingå bestäms tidigt i

projektet, i samverkan mellan forskarna i VASTRA och länsstyrelsen. En mycket viktig del av lagstiftningen är genomförandereglerna, dvs. kopplingen mellan å ena sidan miljökvalitetsnormerna och å andra sidan de rättigheter och skyldigheter som åvilar dem som påverkar, eller påverkas av, huruvida miljökvalitetsnormerna uppnås. Genom- förandereglerna skall vara utformade så att kraven på vattenkvalitet kan uppfyllas inom föreskriven tid genom att de omsätts i faktiska krav och restriktioner på enskilda aktörer. Målsättningen skall vara ett genomförande som tar hänsyn till allmänna rättssäkerhetskrav, ända- målsenlighet och kostnadseffektivitet.

Testlagstiftningen skall omfatta de lagar, förordningar och före- skrifter som är nödvändiga eller ändamålsenliga för att uppfylla allmänna miljörättsliga krav. Vidare skall den uppfylla EU:s krav på genomförande av nu gällande vattendirektiv, bl.a. ytråvattendirektivet, direktivet om kvalitet på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden, grundvattendirektivet, skaldjursvattendirektivet och nitratdirektivet.

Vid utformningen av testlagstiftningen skall särskilt beaktas förslaget till ramdirektiv samt förslaget till miljöbalk. Testlagstift- ningen skall även utgå från att en avrinningsmyndighets ansvarsområde täcker spelområdet, och så långt det är möjligt anpassas till förslagen i betänkandet En ny vattenadministration - Vatten är livet (SOU 1997:99). Vidare skall lagstiftningen i möjligaste mån utformas så att riksdagens miljömål för kustvatten kan inarbetas. I övrigt skall svensk rätt (inkluderande EG-rätten) tillämpas i spelet.

10.2 . 7 Information

Information om projektet kommer att behöva lämnas vid olika tid- punkter och till olika intressenter. Bland annat är det viktigt att på ett tidigt stadium lämna information till de aktörer som påverkar vattenkvaliteten i Genevadsåområdet. Projektet kommer dessutom med stor sannolikhet få publicitet genom framför allt lokala medier. Informationsbehovet är därför något som skall beaktas vid planeringen och genomförandet av studien.

10.2.—8 Förväntade resultat

Genomförandet av studien kommer att ge flera olika typer av resultat. Många olika aspekter av lagstiftning och vattenförvaltning kommer att kunna belysas. Resultatet av studien kommer naturligtvis att tolkas olika av de olika intressenterna och ha olika värde. I den vetenskapliga Slutrapporten är det därför viktigt att peka på olika typer av resultat.

Resultatens trovärdighet kommer att bedömas i slutrapporten, dvs. i vilken mån resultaten varit beroende av att de framkommit i en simulering eller om de kan förväntas vara giltiga i verkligheten.

Det centrala i slutrapporten blir att visa på vilket sätt studiens syften uppnåtts, dvs. hur den testade förvaltningsstrukturen, lagstift- ningen och områdesbeskrivningen fungerat i förhållande till uppställda målsättningar. Resultaten skall kunna visa de för- och nackdelar och brister dessa haft, samt om och i så fall hur problem har kunnat åtgärdas. Resultaten kommer att beröra hur den grundläggande lagstift— ningen kan och bör se ut och genomföras, hur de faktiska miljökvali- tetsnormerna i ett område kan och bör utformas, vilka krav som skall ställas på innehållet i en åtgärdsplan m.m.

Ett annat viktigt resultat är att kunna identifiera de områden där befintliga kunskaper är otillräckliga för att man framgångsrikt skall kunna bedriva avrinningsområdesbaserat miljöarbete med utgångspunkt från miljökvalitetsnormer. Det kan bl.a. gälla förutsättningarna för att fastställa miljökvalitetsnormer, att övervaka hur dessa följs, att beräkna belastning från ett område av ett visst ämne eller att förutse resultat av olika åtgärder. Vidare kommer projektet att ge underlag för hur olika former av kunskap kan och bör sammanställas för att utgöra stöd för olika aktörer vid planering, genomförande och utvärdering av åtgärder.

Erfarenheterna av att ta fram åtgärdsplaner, både vad gäller det faktiska innehållet och proceduren för detta, kommer att vara en viktig kunskap både för lagstiftare, de myndigheter som skall upprätta åtgärdsplaner samt de aktörer som kommer att omfattas av dessa.

En annan erfarenhet är i vilken mån samverkan mellan olika påverkande aktörer i ett område kan och bör hanteras.

10.2.9 Tidsplan

September - december 1997. Förankring. Planering. Finansiella resurser säkras. Personer som skall ingå i ledningsgrupp, spelaktörer, referensgrupp och utvärderingsgrupp utses.

December 1997 - mars 1998. Spelplan, spelregler och lagregler tas fram och remitteras till referensgruppen.

April 1998. Informationsmöte med samtliga aktörer, spelledning, referensgrupp och utvärderingsgrupp. Material inför första spelom- gången delas ut.

Maj 1998. Första spelomgången.

Juni - juli 1998. Utvärdering av första spelomgången. Kompletterande

material skickas ut. Augusti 1998. Andra spelomgången.

September 1998. Utvärdering av andra spelomgången. Kompletterande material Skickas ut.

Oktober 1998. Tredje spelomgången. November - december 1998. Utvärdering av hela projektet.

Januari 1999. Slutlig rapport.

10.3. Mässingsboån—Brunnsjön

] avsnitt 3.7 har jag beskrivit avrinningsområdet Mässingsboån—Brunn- sjön, de vattenrelaterade miljöproblem som finns i området samt pågående arbete med åtgärder och miljösamverkan i området.

10.3.1. Pågående arbete

Inom den arbetsgrupp som sedan hösten är 1993 arbetar med att i samverkan mellan brukare genomföra åtgärder i syfte att minska närsaltsbelastningen på Mässingsboån och därmed Brunnsjön finns en ambition att gå vidare i detta arbete. Man avser att utöka kretsen av jordbrukare som engagerar sig och deltar i arbetet. Vidare vill man underlätta samverkan mellan brukare så de kan vidta de mest kost- nadseffektiva åtgärderna.

I syfte att få tillfälle till att informera om det pågående arbetet samt planerna på en utökad samverkan och därtill möjligheterna att på olika sätt stödja och underlätta sådan samverkan genomförde arbetsgruppen för Mässingsboån-Brunnsjön den 6 oktober 1997 ett seminarium i Västerby Bygdegård strax utanför Hedemora. Vid seminariet presente— rades förslagen i delbetänkandet, länsstyrelsens synpunkter på den pågående samverkan, Hedemora och Säters kommuners mål för arbetet i Mässingsboån-Brunnsjön samt vidare LRF:s syn på arbetet med vattenkvalitet. Seminariet avslutades med en diskussion om hur det fortsatta arbetet bäst kan bedrivas samt hur vidtagandet av vissa åtgärder skall finansieras.

10.3.2. Fortsatt arbete

Som ett resultat av bl.a. seminariet har arbetsgruppen till utredningen kommit in med en ansökan om medel för studie— och informationsin— satser. Ansökan avser finansieringen av produktionen av en informa- tionsfolder i syfte att inom avrinningsområdet men även inom Dalälvens avrinningsområde i övrigt samt även inom hela landet sprida information om projektet samt vilka åtgärder som kan vidtas i ett avrinningsområde i syfte att förbättra vattenkvaliteten. Ansökan omfattar även finansieringen av en studieresa för arbetsgruppens med- lemmar till ett likartat projekt i Finland. Syftet med resan är att utveckla arbetsgruppens kompetens genom att ta del av vad som gjorts i det finska projektet samt att på plats få möjlighet att diskutera sitt arbetet med personer med liknande bakgrund och erfarenheter.

Arbetsgruppen har, genom länsstyrelsen i Dalarnas län, hos Miljödepartementet ansökt om medel för att under en femårsperiod vidareutveckla projektet.

Vidare ansöker man om dispenser från gällande regler avseende regelverket för EU—bidrag i syfte att optimera miljöeffekterna av bidragen.

Man ansöker även om dispens från gällande regelverk för utbe- talning av bidrag till kretsloppsanpassad teknik för enskilda avlopp från den s.k. kretsloppsmiljarden. Ansökan gäller möjligheten att på Olika sätt stödja arbetet med att vidta olika åtgärder inom jordbruket för att minska fosfortillförseln, miljöanpassa jordbruket, vidta åtgärder för att kretsloppsanpassa fosforn från enskilda avlopp samt vidta åtgärder för att minska erosionen i diken och vattendrag.

Som övergripande målsättning med det fortsatta projektet har man angivit att man genom miljösamråd, information, ändrade bidrags- rutiner och ekonomiskt stöd skall få till stånd åtgärder som minskar tillförseln av näringsämnen, främst fosfor till Brunnsjön.

Resultaten skall redovisas regionalt och nationellt så att erfaren- heterna kan spridas till andra jordbruksområden med likartade problem.

Hedemora och Säters kommuner har även lämnat in en intressean- mälan till Miljödepartementet vad gäller möjligheten att få disponera medel från de av riksdagen reserverade 5,4 miljarder kronorna för gröna arbeten. Avsikten är att få bidrag för de åtgärder som även har sysselsättningsskapande effekter i området. Såsom exempel kan nämnas arbeten med dämningar, återskapandet av artificiella våt- marker, breddning av å och dikeskanter m.m.

Jag har bedömt att det pågående arbetet i området är mycket intressant. Området, de berörda intressenterna samt de åtgärder som man valt att diskutera och i viss mån redan genomfört är enligt min uppfattning bra exempel på lokal samverkan inom jordbrukssektorn.

Jag har därför genom de medel som stått till mitt förfogande finansiellt stött arbetsgruppens insatser vad gäller produktionen av en informa- tionsfolder.

Jag anser att arbetsgruppen och de åtgärder de föreslagit till en fortsatt och utökad samverkan kring främst jordbrukssektorns miljöfrågor har alla förutsättningar att bli lyckosamma. Projektet kommer därvid att tillföra Sverige en mängd värdefulla erfarenheter i det fortsatta arbetet med att generellt för hela landet införa lokal miljösamverkan som ett verktyg i arbetet med att vidta kostnadseffekti- va åtgärder i syfte att minska påverkan på miljön. Jag anser därför att det är viktigt att arbetsgruppen kan fortsätta i den ansökta omfatt- ningen och att frågor om dispenser och finansiering m.m. kan lösas skyndsamt. Det är vidare viktigt att arbetet kontinuerligt följs av centrala myndigheter och Regeringskansliet samt att återrapporteringen till Regeringskansliet sker regelbundet och utförligt, se vidare avsnitt 11.

10.4. Emån

I avsnitt 3.8 har jag beskrivit Emåns avrinningsområde, de vatten- relaterade miljöproblem som finns där samt pågående samverkan inom Emåprojektet i syfte att på ett miljömässigt hållbart sätt främja samhällsutvecklingen i området.

10.4.1. Pågående arbete

Som jag redovisat i avsnitt 3.8 pågår inom Emåprojektet arbeten i syfte att bl.a. förbättra vattenkvaliteten i området. Ett led i detta arbete är utarbetandet av en för området gemensam vattenhushållningsplan.

10.4.2. Fortsatt arbete

Jag har bedömt det pågående arbetet inom Emåprojektet som mycket intressant. Sättet att på bred front samverka kring en rad viktiga frågor är enligt min uppfattning ett bra exempel på hur lokala initiativ kan tas till vara och hur samverkan kring viktiga frågor kan utvecklas. De målsättningar man har satt upp och de åtgärder som man har valt att arbeta med är viktiga för en fortsatt hållbar utveckling av vårt samhälle.

Det finns en mycket omfattande dokumentation av Emåns av— rinningsområde vad avser mark- och vattenförhållanden, berggrund, miljöpåverkande aktiviteter samt miljötillståndet i ån och området i

övrigt.

Mot bakgrund av den mycket lovande ansatsen till samarbete kring miljöfrågorna och miljökvaliteten i området och mot bakgrund av att man redan påbörjat ett arbete med att ta fram en vattenhushåll- ningsplan har jag bedömt området som lämpligt för en begränsad test av hur delar av förslaget till EG:s ramdirektiv för vatten skulle kunna tillämpas i området. Jag tänker främst på frågorna om områdesbe— skrivning, fastställande av miljökvalitetsmål samt utarbetande av en åtgärdsplan i syfte att kunna uppfylla miljökvalitetsmålen.

Jag har 1 detta syfte tagit upp en diskussion kring dessa frågor med företrädare för Emåprojektet och Emåns vattenförbund. Även Naturvårdsverket har deltagit 1 diskussionerna kring uppläggningen och finansieringen av ett sådant test.

Emåförbundet har presenterat en projektplan för metodutveckling avseende vattenadministration enligt EG:s ramdirektiv. Projektet omfattar fyra delprojekt där det första omfattar en områdesbeskrivning enligt artiklarna 5-11 i EG:s ramdirektiv. Det andra delprojektet avser utarbetandet av kvantitativa och kvalitativa miljömål för Emåområdets vattenresuser enligt artikel 4. I detta arbete skall nationella miljömål och åtaganden i internationella forum beaktas. Det tredje delprojektet avser utarbetandet av ett åtgärdsprogram för Emåområdet och där uppsatta miljömål enligt ramdirektivets artikel 13. Delprojekt fyra avser en processredovisning och utvärdering av arbetet i de övriga delprojekten.

Jag anser att det föreslagna projektet är mycket intressant även ur nationell synvinkel. Genom projektet kan Sverige få mycket värdefulla erfarenheter av hur förslaget till ramdirektiv skulle kunna tillämpas samt vilka fördelar och svårigheter som är förknippade med att arbeta enligt direktivet.

Jag har därför för avsikt att Stödja projektet finansiell. Min för- hoppning är att de erfarenheterna som projektet ger, åtminstone i viss mån, skall kunna användas redan i det kommande förhandlingsarbetet beträffande den slutliga utformningen av EG:s ramdirektiv för vatten.

Det är viktigt att arbetet kontinuerligt kan följas av Regerings- kansliet samt att återrapporteringen till Regeringskansliet sker regelbundet och utförligt, se avsnitt 11.

11. Fortsatt arbete med vattenfrågorna

Utredningens två betänkanden är av principkaraktär och det finns en mängd olika frågor kvar att lösa.

Staten bör kunna dra nytta av erfarenheterna i flera av de projket som drivs eller som kommer att startas. Det är därför rimligt att staten är med och finansierar projekten. För att kunna använda de resultat som kommer fram i de olika projekten måste någon form av samlad uppföljning och resultatvärdering finnas.

Det fortsatta arbetet med en avrinningsområdesvis admini- stration och uppföjning av projekten bör anförtros en kommitté eller delegation. Denna bör vara parlamentariskt sammansatt och få arbeta under en tillräckligt lång tid för att kunna lämna förslag på hur man bör genomföra ett kommande ramdirektiv för vatten.

Betänkandena inom ramen för detta uppdrag är principbetänkanden med översiktliga förslag till hur man i framtiden bör arbeta med de vattenanknutna frågorna.

Jag har inte lämnat några detaljerade förslag, exempelvis på innehållet i åtgärdsplanerna, samrådsförfarandet vid utarbetande av planer och miljökvalitetsmål eller utformningen av och storleken på avgifter. Jag har dock i vissa fall pekat på behov av förändringar, t.ex. i miljöbalksförslaget. En viktig anledning till att jag inte kunnat gå in på de exakta förändringar som krävs i lagar m.m. är bl.a. den osäkerhet som ännu råder kring den slutliga utformningen av miljöbal- ken. Jag har utgått från lagrådsremissen, väl medveten om att det kan komma tämligen omfattande förändringar i det förslaget efter det att lagrådet yttrat sig och i riksdagsbehandlingen. Den andra huvud- orsaken till att förslagen inte är Slutliga är att tiden varit alltför knapp. Ett slutligt förslag med den detaljeringsnivå som man där rimligen kan förvänta sig kräver en betydligt längre utredningstid, sannolikt ytterligare ett år eller mer. Därför har jag tyvärr inte kunnat slutföra det uppdrag jag fått och tvingats avsluta det med ett antal olösta frågor.

11.1. Finansiering av försöksprojekt

Som en del av mitt uppdrag har jag medverkat till att flera för- söksprojekt kunnat påbörjas, se avsnitt 10.

Syftena med projekten varierar. Det rör sig bl.a. om projekt för att pröva olika former av samverkan, ta fram områdesbeskrivningar och utarbeta förslag till miljökvalitetsmål och åtgärdsplaner i syfte att uppnå dessa miljökvalitetsmål, samt att Simulera ett visst händelseför- lopp baserat på en avrinningsvis administration för vattenfrågor kom- binerad med miljökvalitetsnormer och omfattande lokal samverkan.

Genom den budget som jag förfogat över har jag finansiellt kunnat stödja starten av vissa projekt. I vissa fall har de även understötts finansiellt av andra intressenter, såsom exempelvis VASTRA i Genevadsåstudien, Nyköpings kommun i projekt Örsbaken och Naturvårdsverket i Emåprojektet. För att de påbörjade projekten skall kunna tillföra kunskaper och erfarenheter av det slag och i den omfattning som jag förväntar mig och som motiverat mitt deltagande i dem, krävs dock att de kan drivas vidare i minst tre till fem år. För att så Skall kunna bli fallet krävs att den fortsatta finansieringen säkerställs.

Jag förutsätter inte att staten genom Regeringskansliet eller via centrala myndigheter ensam skall stå som finansiär av det fortsatta arbetet. Jag anser dock att de kunskaper och erfarenheter som projekten kan generera är så viktiga för Sverige i det fortsatta arbetet med att utveckla och införa en avrinningsområdesvis vattenadmini- stration, att projekten i stor utsträckning bör kunna betraktas som riksintressen och därmed i vart fall delvis finansieras med statliga medel. I detta sammanhang är det viktigt att erinra om att vi på grund av EG:s kommande ramdirektiv kan bli tvungna att omorganisera vår miljöadministration på så sätt att vattenfrågorna hanteras avrinningsom- rådesvis. De projekt som jag medverkat till kan därvid ge oss många värdefulla erfarenheter inför en sådan omorganisation. Om projekten därutöver ges möjlighet att snabbt utvecklas till den nivå och om— fattning som ursprungligen avsetts och inte drivs vidare på sparlåga, kan de ge Sverige viktiga erfarenheter och underlag inför förhand- lingarna om ramdirektivets slutliga utformning och innehåll.

Medel som satsas på försöksprojekten bör med all sannolikhet kunna betala sig tämligen snabbt genom att genomförandeprocessen av ramdirektivet underlättas och många onödiga misstag förhoppningsvis kan undvikas.

Förutom de projekt där jag själv gått in med medel har jag pekat på ytterligare några där jag på samma Sätt som för de övriga projekten anser att staten genom Regeringskansliet eller centrala myndigheter bör gå in och bidra till finansieringen. Även det i syfte att vinna erfaren- heter inför införandet av en avrinningsområdesvis vattenadministration.

Bland annat gäller detta för den vidareutveckling av Q-vadis och de möjligheter till scenariostudier av hur en vattenavgift Skulle slå i ett avrinningsområde, enligt förslag från Länsstyrelsen i Dalarnas län, se avsnitt 9.7.

En statlig finansiering eller delfinansiering ger också möjlighet att påverka och, vid behov, förändra utformningen av och inriktningen på projekten. Det ger också staten en möjlighet att tydligare påverka sättet för och omfattningen av återrapporteringen från projekten. Jag åter- kommer till frågan om rapportering i avsnitt 11.2. Det är också viktigt att komma ihåg att en adekvat uppföljning av projekten kräver att såväl personella som ekonomiska resurser avsätts för detta arbete.

11.2. Uppföljning av försöksprojekt

För att de försöksprojekt som jag varit med att starta upp skall kunna tillföra Sverige erfarenheter och kunskaper i den utsträckning som jag tänkt mig krävs att de följs upp, att återkoppling sker beträffande svårigheter och problem vid genomförandet samt att man åtminstone halvårsvis avrapporterar projekten.

Egentligen anser jag att man från statens sida mer eller mindre kontinuerligt borde följa projektens utveckling. Jag tror att detta skulle uppskattas i försöksprojekten och ge arbetet där en stadga och en motivation vars avsaknad annars kan riskera projektens fortlevnad.

Mot bakgrund av att utredningen avslutas är uppföljningen av pro- jekten en uppgift som måste hanteras på ett nytt sätt. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 11.4. Om frågan inte löses på annat sätt bör statens ansvar för och eventuella deltagande i projekten samt inte minst ansvaret för återföringen av erfarenheterna åläggas en eller flera centrala myndigheter. Om dessa frågor läggs på en eller flera centrala myndigheter tror jag dock att det försvårar en kontinuerlig uppfölj- ning. Hur projekten skall övervakas och hur uppföljningen skall ske och återrapporteras till bl.a. Regeringskansliet bör tydligt preciseras i någon form av överenskommelse mellan den övervakande myndig— heten och projektet i fråga i samband med att frågan om den fortsatta finansieringen löses.

Det är också av yttersta vikt att de erfarenheter som genereras av projekten sprids till myndigheter, kommuner och privata intressenter. Exempelvis bör halvårsrapporter kunna tryckas och spridas i myndig- heternas rapportserier. Även riksdagen och dess utskott bör så långt det kan anses motiverat hållas informerade om projektens fortskridande och vunna erfarenheter.

11.3. Kvarstående arbete

Det återstå alltså en mängd frågeställningar som måste analyseras innan de principförslag som jag lagt fram kan genomföras. Det gäller frågor om utformningen av miljökvalitetsmålen, innehållet i åt— gärdsplanerna, samrådsförfarandet vid framtagandet av åtgärdsplanerna och målen, utformningen och Storleken på såväl den nationella administrativa avgiften som på den distriktsvisa avgift som skall användas för genomförandet av angelägna åtgärder, möjligheten att i större utsträckning engagera privata intressenter i arbetet med vattenfrågorna genom exempelvis delegering av vissa frågor till vattenförbunden m.m. I det fortsatta arbetet är det nödvändigt att särskilt beakta skogsbrukets miljöpåverkan.

Vidare krävs det en rad förändringar i gällande regelverk för att möjliggöra en avrinningsområdesvis vattenadministration enligt mina förslag.

Ett sådant arbete måste bedrivas parallellt med att den Slutliga utformningen av ramdirektivet.

1 1.4 En kommitté eller delegation för genomförandet av en samordnad vattenadministration

För att kunna slutföra många av de kvarstående uppgifterna krävs att man känner till den slutliga utformningen av miljöbalken samt de förändringar som den genererar i annan lagstiftning och i förordningar m.m. Det krävs även att man håller sig kontinuerligt uppdaterad avseende hur arbetet inom EG med förslaget till ramdirektiv fortskri- der.

Vidare bör självfallet de erfarenheter och kunskaper som för- söksprojekten genererar beaktas vid utarbetandet av de slutliga förslagen till en ny vattenadministration inklusive de lagändringar m.m. som detta kan kräva.

Som ett led i detta arbete bör förslagen förankras ute i samhället bland kommuner, myndigheter och i den privata intressesfären. Detta är inte minst viktigt vad gäller den slutliga utformningen av de detaljerade förslag avseende exempelvis åtgärdsplanernas utformning. Förslagen måste också förankras brett inom Regeringskansliets fackdepartement samt i de politiska partierna.

Ett sådant arbete ligger normalt inte eller i vart fall endast till liten del på Regeringskansliet. Det är också ytterst tveksamt om det finns resurser för en sådan process på exempelvis Miljödepartementet. Man kan i och för sig tänka sig att en central myndighet får ansvar för samordningen av vattenfrågorna och den slutliga utformningen av den

administrativa strukturen. Det fortsatta arbetet med dessa frågor kan emellertid medföra att många uppgifter som i dag ligger på Olika myndigheter som exempelvis Länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Boverket och Jordbruksverket skall samordnas och sammanföras under ett gemensamt myndighetsansvar. Det kan därför vara mindre lämpligt att lägga sådana uppgifter på en av dessa myndigheter. Samtidigt anser jag att det krävs en sådan erfarenhet av arbetet med miljöfrågor och speciellt vattenfrågorna att det inte går att lägga ansvaret på någon annan mer Statsrättsligt inriktad stabsmyndighet som statskontoret. Även för myndigheterna är det tveksamt om det finns personella och ekonomiska resurser för ett sådant arbete. Med stor sannolikhet kräver ett genomförande ett medelstillskott av inte obetydlig omfattning. Vidare torde inte en myndighet vara mest lämpad för att förankra arbetet i den politiska sfären.

Ett sätt att genomföra en avrinningsbaserad administration för vattenfrågorna är att tillsätta en kommitté eller delegation med ansvar för dessa frågor. Kommittén eller delegationen bör därvid parallellt med arbetet att vidareutveckla mina förslag följa och återrapportera arbetet i projekten samt arbetet inom EG med att ta fram ett slutligt förslag till ramdirektiv för vatten. Kommittén eller delegationen bör bestå av parlamentariker och företrädare för såväl allmänna som privata intressen. I kommittén eller delegationen kan en första politisk och samhällelig förankring ske av förslagen samtidigt som man genom sakkunniga från berörda fackdepartement kan förankra förslagen i Regeringskansliet. I sekretariatet till kommittén eller delegationen kan tillgången till kompetent personal med kunskaper och erfarenheter av viktiga områden såsom naturvetenskap, teknik, juridik, ekonomi och statsvetenskap tillförsäkras. Ytterligare kunskaper kan tas in genom experter på olika områden. Ordföranden för kommittén eller delegatio- nen bör ges ställning som nationell samordnare av vattenfrågorna.

Tiden för genomförandet av mina förslag och därmed» kommitténs eller delegationens fortlevnad bör i stor utsträckning samordnas med ikraftträdandet av EG:s ramdirektiv för vatten dvs. troligen i början av 2000-talet. Fram tills dess kommer med stor sannolikhet den nuvaran- de utformningen av direktivet att förändras. Vi kommer under denna tid även att behöva förändra eller i vart fall ta fram förslag till förändringar av miljöbalken m.fl. lagar, förordningar m.m. Arbetet med miljölagstiftningen och vattenadministrationen kommer därför i hög grad att vara en dynamisk och interaktiv process. Jag anser att även detta talar för en separat organisation som skall arbeta med dessa frågor.

De ekonomiska resurser som måste avsättas för arbetet i en kommit- té eller delegation bör enligt min bedömning inte, eller i ytterst ringa omfattning, överstiga de resurser som annars måste tillföras den myndighet på vilken ett sådant uppdrag läggs.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Yngve Malmqvist

Fysisk planering — en underskattad vattenvårdsmöjlighet

Vattenfrågorna i Sverige är uppsplittrade på ett 40-tal sektorsmyndig- heter där den horisontella överblicken oftast saknas. Behovet av samordning och kunskapsuppbyggnad gällande relationerna vatten— och markanvändning är stort för att nya vattenanknutna miljöolyckor typ Hallandsåsen och skredet i Vagnhärad inte skall uppstå. Möjligheterna att genom fysisk planering, främst översiktsplanering, förebygga dessa typer av olyckor är underskattad. Detta kan kanske förklaras av att vattenrelaterade markfrågor inte fått ordentlig genomslagskraft i den tidigare översiktsplaneringen samt att länsstyrelserna hållit en låg profil främst gällande grundvatten och regional vattenförsörjning. På senare år har det emellertid framkommit att kommunerna ofta har tillgång till en mängd kvalificerade vattenplaner av olika slag men att dessa av olika skäl ännu inte tagits med i översiktsplanen. Lagstiftningarna Plan- och bygglagen och Naturresurslagen fungerar bra och borde utnyttjas bättre för att använda planering som förebyggande miljövård, som är ett inte särskilt kostnadskrävande verktyg när det gäller att tänka efter före.

Fransk och svensk vattenförvaltning — en jämförelse

Frankrike har inte varit täckt av inlandsis och har därför en annan landskapsuppbyggnad än Sverige. Det franska landskapet präglas av floder och stora milsvida akviferssystem. I den franska vattenför- valtningen är grundvattenfrågona därmed lättare att administera än hos oss. Sverige har mer än 92 000 sjöar och ett okänt antal — troligtvis flera hundratusen akviferssystem — med några hektars storlek. De franska vattenförvaltningsplanerna tillkom när Frankrike hade mer än 3 000 kommuner och det i den situationen var omöjligt att lägga vattenplaneringen på kommunal nivå. I dag har man i Frankrike 12 000 kommuner medan det vattenadministrativa systemet fortfarande ser likadant ut.

I Sverige har vi 288 självständiga kommuner med ansvar för att ange markens och vattnets användning i sina grunddrag. Länsstyrelsen

har ett samordnande ansvar i kommunernas vattenplaneringsfrågor. I den nya omgången av översiktsplanering har Boverket och Natur- vårdsverket gemensamt verkat för att kommunernas kompetens i vattenfrågor skall förstärkas och att bl.a. framförhållningen gällande framtida i vattenförsörjning —- även den enskilda — förstärks. I den fysiska planeringen betonas även vikten av underifrånperspektivet och medborgarmedverkan i enlighet med Agenda 21 i den fysiska planeringen. Olika medborgargrupper ingår i samrådsförfarandet och såväl vatten- som vattenvårdsförbunden är naturliga samråds- och remissinstanser i kommunernas översiktsplanering.

Miljösamverkan

Tanken på miljösamverkan i syfte att minska närsaltsutläckaget till vatten och därmed försöka uppnå de nationella kvävemålen är en utmärkt idé. Formerna för detta kan diskuteras eftersom detta måste ses ur bl.a. vattnets kretsloppsperspektiv då mer än 90 % av allt ytvatten först varit grundvatten. Detta innebär att det är viktigt att skydda inströmningsområden för grundvatten då verksamheter inom dessa områden till stor del präglar såväl ytvattnet kvalitets- som kvantitetsmässigt. Olämpliga verksamheter i ett utströmningsområde t.ex. kalavverkning, användande av kemiska bekämpningsmedel, övergödsling eller oljespill kan prägla grundvattnet under flera år och kontinuerligt verka kvalitetsförsåmrande på ytvattnet. Till detta kommer användandet av såväl yt- som grundvatten för vattenför- sörjning eller bevarande av mark för framställning av konstgjort grundvatten. Även verksamheter som grustäkter, vägar, järnvägar, industriområden och bebyggelse på inströmningsområden kan vara olämpliga ur såväl yt— som grundvattensynpunkt. Såväl yt- som grundvatten som bevarande av vattenbalansen i landskapet är viktiga ur biotopsynpunkt. Vidare har man att ta hänsyn till vårt vattenan— knutna kulturarv och skydd av landskapsbild.

Frågan om att låta vattenförbunden hjälpa till med att bilda och centralt administrera ytvattenförorenande verksamheter genom att låta förorenande fastigheter bilda samfälligheter enligt anläggningslagen kan vara av intresse med tanke på bl.a. begränsning av kväve- och fosforutsläpp. De förorenande verksamheternas komplexitet kräver dock att dessa samfälligheter även får arbeta med begränsningar av markanvändning i inströmningsområden samt även omfatta såväl enskild vattenförsörjning som annan t.ex. täktverksamhet. Därmed tillskapas oklara gränsområden gällande de kommunalt ansvarstagande och vattenförbundens rätt till myndighetsutövning. Förslaget strider mot det planeringssystem som finns i landet avseende såväl mark som vatten och dess användning.

Betänkandet innehåller många oklarheten och vissa felaktigheter och bör därför inte genomföras i sina myndighetsförslag. Ännu återstår så många frågor att lösa som behöver lagändring. Det förslag som Boverket tidigare lämnat i Sitt yttrande innebär att länsstyrelserna stärks i sin samordnande roll.

Särskilt yttrande av Lotten Sjölander

Utredaren har enligt direktivet fått i uppdrag att utarbeta system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och natur- resursfrågor. Vidare skall utredaren ge konkreta förslag till admini- strativa organisationsmodeller och förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde.

Jag har tidigare anmält avvikande mening bl.a. vad avser förslaget att dela in Sverige i ca tio avrinningsmyndigheter och i stället ansett att förslaget ska bygga på befintliga Strukturer utgående från lokala aktörer, kommuner och länsstyrelser i samverkan.

Nuvarande plan- och bygglagstiftning medger mellankommunal samverkan varför förslaget att den kommunala planeringen förstärks med en regional planering för att hantera vattenfrågorna endast medför ytterligare byråkratisering av befintligt system.

En ökad ambitionsnivå inom vattenvården föreslås finansieras med de besparningar som beräknas uppkomma genom en ökad samordning, Jag anser att föreliggande förslag snarare kräver ökade resurser både personellt och ekonomiskt. En ambitionshöjning på vattenområdet motiverar olika former av avgifter. Föreslagna avgifter bör i första hand knytas till konkreta åtgärder inom avrinningsområdet som t.ex. avgifter på dagvatten.

Min avvikande mening om grundförslaget kvartstår. I föreliggande förslag saknas en enhetlig bild av hur vattenarbetet är tänkt att bedrivas. Redovisade förslag är direkt motsägeslsefulla, å ena sidan förordas frivillighet, å andra sidan påpekas vikten av ökad styrning.

SOU 1997:155

Kommittedlrektlv ww

&

System för avrinningsområdesvis Dir. vattenadministration 1996z57

Beslut vid regeringssammanträde den 11 juli 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att utarbeta ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Utgångspunkter för det administrativa systemet skall bl.a. vara de förslag till miljökvalitetsnormer som presenteras i Miljöbalksutredningens (Ml993:04) mrslag till ny miljöbalk (SOU 1996:103), nitratdirektivet, samt kommande krav i EU:s ramdirektiv för vatten.

Vidare skall utredaren klargöra förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett del- avrinningsområde som ett komplement till dagens åtgärder för att minska jordbrukets miljöbelastning.

Möjligheterna att påbörja försöksverksamhet med syfte att skaffa erfarenheter av nya administrativa system skall också undersökas. Bakgrund Naturvårdsverkets uppdrag om havs- och vattenfrågor

Regeringen gav i regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 Naturvårdsverket i uppdrag att inom ramen är arbetet med

2

havs- och vattenfrågor utveckla mer effektrelaterade miljömål samt utforma kostnadseffektiva åtgärder. Förslag till åtgärder för att uppfylla det 50-procentiga reduktionsmålet för utsläpp av kväve till havet skulle redovisas.

Den 1 april 1996 redovisade Naturvårdsverket detta uppdrag i rapporten Kampen mot alger och miljögifter (Rapport 4561). I rapporten redovisas att bruttoutslåppen av kväve i södra Sverige beräknas minska med 25-30 procent mellan åren 1985 - 1997. Den naturliga kväverening som sker i mark och vattendrag på väg till havet har då inte beaktats. I de områden där kväveutsläppen från jordbruket är störst, framför allt i sydvästra Sverige, har minskningen varit minst, omkring 10 procent. Detta trots att insatserna för att minska kväveläckaget har varit störst där.

Naturvårdsverket har i rapporten redovisat ett antal möjliga åtgärder för att minska kväveutsläppen till Östersjön och Västerhavet. Detta gäller framför allt jordbruks- och VA- sektorerna.

För att minska kvävebelastningen, främst när det gäller punktutsläpp, på ett optimalt sätt kan det enligt verket vara möjligt att införa ett avgiftssystem liknande den NOx (kväveoxid)-avgift som tillämpas för utsläpp från energiproduktionsanläggningar.

För jordbrukssektorn anser verket att ändringar av brukningsrutiner, regler och miljöstöd behövs. För att optimera insatserna både miljömässigt och på ett kostnadseffektivt sätt krävs en helhetssyn i vattenvårdsarbetet. Nya samarbetsformer behöver utvecklas för skyddet av "våra vatten, med avrinningsområdet som grund, exempelvis genom att miljösamverkansgrupper bildas inom jordbrukssektorn. Dessa miljösamverkansgrupper skulle vara ett komplement till nuvarande och framtida andra styrmedel med syfte att halvera utsläppen av kväve från jordbruket.

Grunden till Naturvårdsverkets förslag om miljösamverkan ligger i att jordbrukarna i ett avgränsat område skapar ett gemensamt intresse och ansvar för vattenkvaliteten. I ett delavrinningsområdeskallkommunemaoch/ellerlänsstyrelserna

3

dels ange bindande mål för belastningen från samverkans- området, dels vara tillsynsmyndigheter samt godkänna planen för miljösamverkan. Miljösamverkansgruppen avses bygga hela sitt åtgärdsarbete på egenkontroll i samarbete med en samordnare. Miljöarbetet skall redovisas i en årlig miljörapport till tillsynsmyndigheten. Jordbrukaren skall, med stöd av rådgivning, kunna utforma åtgärder som år kostnadseä'ektiva för det specifika företaget för att minska kväveutlakningen. Krav på utbildning skall ställas. En samordnare av miljösamverkansgruppen, vilken skall godkännas av tillsyns- myndigheten, bör utses.

Verket föreslår vidare att föreskrifterna för att minska belastningen av bl. a. närsalter anpassas regionalt.

Några färdiga förslag till åtgärder med utgångspunkt i de här redovisade principiella utgångspunkterna för att minska kvävebelastningen har Naturvårdsverket inte presenterat. Verket avser att göra så till sommaren 1997. Sådana förslag avses då grundas på specifika beräkningar för miljöbelastning avrinningsområdesvis med hjälp av bl.a. ett geografiskt informationssystem (GIS-system).

Miljökvalitetsnormer

Den 4 juli 1996 överlämnade Miljöbalksutredningen förslag till en ny Miljöbalk till regeringen.

I utredningens betänkande föreslås att föreskrifter skall få meddelas för geografiska områden eller för hela landet om kvaliteten på mark, luft eller naturen i övrigt. Sådana föreskrifter kallas för miljökvalitetsnormer.

Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller stömingsnivåer som människor eller miljön kan utsättas för utan betydande fara. Miljökvalitetsnormema skall närmare bestämt ange - högsta eller lägsta tillåtna förekomst av kemiska eller biotekniska produkter,

4

- högsta eller lägsta tillåtna förekomst av någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön, - högsta tillåtna nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller - högsta eller lägsta tillåtna nivå eller värde för vattenstånd eller vattenflöde.

Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas skall enligt förslaget regeringen, länsstyrelse eller kommun upprätta ett åtgärdsprogram. I ett åtgärdsprogram skall anges bl.a. de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall uppfyllas, vem som skall vidta åtgärderna samt när de skall vara genomförda. Åtgärdsprogrammet skall omprövas med minst fem års mellanrum.

Förslaget innebär vidare att myndigheter och kommuner skall se till att åtgärdsprogrammet följs så att miljö- kvalitetsnormerna uppfylls när de planerar, prövar tillstånd, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Av åtgärdsprogrammet skall framgå hur verksamheter skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer uppfylls. Tillstånd får inte meddelas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Tillstånd får återkallas eller omprövas när en miljökvalitetsnorm har överträtts.

Utredningens förslag till Miljöbalk år nu föremål för remissbehandling och regeringen avser att under år 1997 lägga proposition om Miljöbalk till riksdagen där också förslag om bindande miljökvalitetsnormer ingår. I avvaktan på proposition och riksdagens beslut bör också ett parallellt och frivilligt system utredas och prövas i ett par regioner.

E U :s vattenpolicy

Ett förslag till ramdirektiv för vatten avses att presenteras av Europeiska kommissionen före 1996 års slut. Kommissionen har i en rapport till Rådet föreslagit att ett sådant ramdirektiv bl.a. bör innehålla en hänvisning till försiktighetsprincipen, krav på förebyggande åtgärder, åtgärder vid källan, och en

5

progressiv minskning av utsläpp av miljöfarliga ämnen samt att förorenaren skall betala. Syftet med ett ramdirektiv på vattenområdet är att uppnå en hög miljöskyddsnivå för vatten, såväl yt- som grundvatten, och kustnära vatten. Ramdirektivet kan också komma att innehålla krav på att ta fram avrinningsområdesspecifika åtgärdsprogram för att god vattenkvalitet skall kunna uppnås i ett avrinningsområde.

F örsöksverksamhet och samverkansgrupper

Regeringen konstaterar att det finns ett intresse av att genomföra en försöksverksamhet genom olika projekt för att utveckla och pröva administrativa system för införandet av miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten. Detta kan vara en möjlighet att snabbt kunna införa miljökvalitetsnormer för vattenvårdsarbetet i hela Sverige. Genomförandet av sådan försöksverksamhet bör ske regionalt och på frivillig basis.

Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges Lantbruks- universitet har tagit fram förslag till en arbetsmodell för att minska växtnäringsläckaget. Modellen bygger bl.a. på att man genom samverkan mellan ett antal lantbrukare i ett avrinningsområde skulle vidta de för området mest kostnadseffektiva åtgärderna för att minska näringsläckaget. Systemet bygger på frivillighet. Arbetsmodellen har likheter med den av Naturvårdsverket beskrivna modellen om miljösamverkan.

Uppdraget Administrativt system

Utredaren skall lämna förslag till ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Uppdraget skall i första hand vara inriktat på närsaltsutsläpp från jordbruket. Utredaren skall även belysa hur systemet skulle kunna tillämpas på andra utsläppskällor samt

6

annan miljöpåverkan på landets vattentillgångar, inklusive grundvatten. Utgångspunkt för det administrativa systemet skall vara de förslag om miljökvalitetsnormer och tillhörande åtgärdsprogram som tas upp i Miljöbalksutredningens förslag till ny miljöbalk samt kommande krav i EU:s ramdirektiv för vatten och bestämmelser i EU:s nitratdirektiv. Vidare bör utredaren belysa om systemet även kan omfatta kalknings- insatser.

Såväl legala som administrativa konsekvenser av förslaget skall belysas. Ekonomiska konsekvenser för samtliga berörda aktörer skall beräknas. Utredaren skall ge konkreta förslag till administrativa organisationsmodeller och hur dessa skall finansieras samt ev. behov av författningsändringar.

Miljösamverkan

Utredaren skall utreda förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde som ett komplement till dagens åtgärder för att minska jordbrukets miljöbelastning. Utredaren skall analysera om det inom ramen för det administrativa systemet är möjligt att effektivt målstyra, kontrollera och, vid behov, sanktionera sådana samarbetsformer. Utredningen skall därvid kunna ge underlag för fortsatta bedömningar om metodens tillämplighet och behov av ytterligare prövning t.ex. genom försöks- verksamhet. Utredaren skall pröva om miljösamverkan kan utgöra en komponent för att uppfylla en uppställd miljö- kvalitetsnorm.

Syftet med införandet av en miljösamverkansmodell skulle vara att på ett kostnadseffektivt sätt minska miljöpåverkan från jordbruket för att uppfylla uppställda miljökvalitetsnormer, för att uppfylla mål för EU:s vattenpolitik och för att snarast möjligt uppfylla det halveringsmål för utsläpp av kväve från jordbruket som har satts upp genom att öka jordbruksnäringens delaktighet i miljöarbetet.

Utredaren skall göra en bedömning av för- och nackdelar med miljösamverkansmodellen i jämförelse med regionalt

7

anpassade föreskrifter såsom metod för att minska närsaltsutsläpp från jordbruket.

I detta sammanhang bör även hänsyn tas till möjligheterna att övervaka miljösamverkansgruppens måluppfyllnad. Möjligheter till och utformning av ev. sanktionssystem eller liknande, avseende miljösamverkansgruppen i de fall miljösamverkansgruppen inte uppnår åtagna mål respektive om en enskild i gruppen inte vidtar de åtgärder han/hon åtagit sig, skall presenteras.

I Norge, Frankrike och på några platser i Sverige finns idag modeller för miljösamverkan liknande det som Naturvårdsverket skissat på. Utredaren bör dra nytta av de erfarenheter som gjorts där.

Utredaren bör belysa hur en miljösamverkansmodell ställer sig i förhållande till EU:s miljöersättningsprogram för jordbruket och till nitratdirektivet.

Avseende behovet av och förslag till konkreta åtgärder för att minska jordbrukets miljöpåverkan ligger ansvaret för detta arbete på sektorsmyndigheten. Erfarenheter av försöks- verksamhet avseende miljösamverkan och bedömningar av samverkansmodellens tillämplighet bör därför kunna tas tillvara av sektorsmyndigheten.

F örsöksverksamhet

Utredaren skall söka kontakt med intresserade regioner, med karaktärsmässigt olika avrinningsområden, t.ex. Laholms- buktens och Mälarens avrinningsområde, för att undersöka möjligheterna att starta försöksverksamhet, i ett eller flera områden, med syfte att skaffa erfarenheter av nya administrativa system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor.

Tidsplan och arbetsformer

Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 1997. I rapporten

skall ev. behövliga författningsförslag finnas redovisade.

Utredaren skall samråda med Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Miljöbalksutredningen. Övriga berörda, t.ex. lantbruksnäringen, vissa länsstyrelser och kommuner skall hållas informerade om utredarens arbete samt ges tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren skall samråda med Naturvårdsverket i deras arbete med att vidareutveckla de förslag som verket presenterade i Naturvårdsverkets uppdrag om havs- och vattenfrågor såsom exempelvis förslag till införande av ett nytt avgiftssystem för att minska närsaltsbelastningen, främst från punktkällor.

Utredaren skall i den mån det är aktuellt beakta regeringens direktiv (l992z50, l994:23, 19941124, l996z49) till samtliga kommittéer och särskilda utredare.

(M iljödepartem entet)

Tryckt av REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Stockholm 1996

Kronologisk förteckning

l.

wav»

?”

lO. 11. 12.

l3. l4. l5.

l6. l7.

l8. l9. 20. 2].

22. 23.

24. 25. 26.

27. 28.

29.

30.

3].

Den nya gymnasieskolan — steg för steg. U. Inkomstskattelag, del l-lIl. Fi. Fastighetsdataregister. Ju. Förbättrad miljöinformation. M. Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. A. Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor. K. . Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring

på sex förvaltningsområden. Fi. Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. 8.

. Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens

struktur. Fi. Ansvaret för valutapolitiken. Fi. Skatter, miljö och sysselsättning. Fi. lT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av lT-kommissionen den 18 december. lT-kommissionens rapport 1/97. K. Regionpolitik för hela Sverige. N. IT i kulturens tjänst. Ku. Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. Fi. Att utveckla industriforskningsinstituten. N. Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. Fi. Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. Fi. Bättre information om konsumentpriser. ln. Konkurrenslagen l993-l996. N. Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-l6 år. U. Aktiebolagets kapital. Ju. Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november [996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, lT- kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. lT-kommissionens rapport 2/97. K. Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. S. Svensk mat — på EU-fat. Jo. EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- försörjningen. Jo. Kontroll Reavinst Värdepapper. Fi. [ demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. Fi.

Bampomografifrågan.

lnnehavskriminalisering m.m. Ju. Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. Fi.

Kristallkulan — tretton röster om framtiden. lT-kommissionens rapport 3/97. K.

32. 33.

34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41.

42.

43.

45.

46.

47.

48.

49. 50.

51.

52.

53. 54.

55. 56. 57. 58. 59. 60.

Följdlagstiftning till miljöbalken. M.

Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltningspolitiska samarbete. Fi. Övervakning av miljön. M. Ny kurs i trafikpolitikcn + bilagor. K. Bekämpande av penningtvätt. Fi. Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. U. Myndighet eller marknad.

Statsförvaltningens olika verksamhetsfonner. Fi. Integritet Offentlighet Informationsteknik. Ju. Unga och arbete. In. Staten och trossamfunden

Rättslig reglering

— Grundlag — Lag om trossamfund - Lag om Svenska kyrkan. Ku.

Staten och trossamfunden Begravningsverksamheten. Ku. Staten och trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. Ku.

. Staten och trossamfunden

Svenska kyrkans personal. Ku. Staten och trossamfunden Stöd, skatter och finansiering. Ku. Staten och trossamfunden Statlig medverkan vid avgihsbetalning. Ku. Staten och trossamfunden Den kyrkliga egendomen. Ku. Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. Fi. Grundlagsskydd för nya medier. Ju. Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Jo. Brister i omsorg

— en fråga om bemötande av äldre. S. Omsorg med kunskap och inlevelse — en fråga om bemötande av äldre. S. Avskaffa reklamskatten! Fi.

Ministern och makten. Hur fungerar ministerstyre i praktiken? Fi. Staten och trossamfunden. Sammanfattningama av förslagen från de statliga utredningarna. Ku. Folket som rådgivare och beslutsfattare. + Bilaga 1 och 2. Ju. l medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. Fi. Personaluthyming. A. Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsform. Ku. BetaI-TV inom Sveriges Television. Ku.

Kronologisk förteckning

61.

62.

63.

65. 66. 67. 68. 69. 70. 71.

72. 73.

74. 75. 76. 77. 78. 79.

80. Kl.

82. 83.

84. 85.

86.

87.

88.

Att växa bland betong och kojor. Ett delbetänkande om barns och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsatta områden från Storstadskommittén. S. Rosor av betong. En antologi till delbetänkandet Att växa bland betong och kojor från Storstadskommittén. 8. Sverige inför epokskiftet. IT-kommissionens rapport 5/97. K. . Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd

+ Bilagedel. A Polisens register. Ju. Statsskuldspolitiken. Fi. Återkallelse av uppehållstillstånd. UD. Grannlands-TV i kabelnät. Ku. Besparingar i stort och smått. U. Totalförsvaret och fi*ivilligorganisationema — uppdrag, stöd och ersättning. Fö. Politik för unga. + 2 st bilagor. ln. En lag om socialförsäkringar. S. Inför en svensk policy om säker elektronisk kommunikation. Referat från ett seminarium anordnat av IT-kommissionen, Närings— och handelsdepartementet och SEIS den I] december 1996. lT-kommissionens rapport 6/97. K. EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional utveckling. Jo. Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga regler för fysiska personer. Fi. Invandrare i vård och omsorg

- en fråga om bemötande av äldre. 5. Uppföljning av inkomstskattelagen. Fi. Medelsförvalming i kommuner och landsting. In. Försäkringsmäklare. En lagöversyn av Försäkringsmäklarutredningen. Fi. Reformerad stabsorganisation. Fi. Allmännyttiga bostadsföretag.

+ Bilaga. ln. Lika möjligheter. In. Om makt och kön — i spåren av offentliga organisationers omvandling. A. En hållbar kemikaliepolitik. M. Förmån efter inkomst — Samordnat inkomst begrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för rätt till sjukpenninggrundande inkomst. S. Punktskattekontroll av alkohol, tobak och mineralolja, m.m. Fi. Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhet och oberoende. A. Upphandling för utveckling. N.

89. 90.

91.

92.

93.

94. 95.

96.

97. 98.

99. 100.

IOI. l02. I03. 104. IOS.

l06. |07.

l08.

109.

”0. Ill.

”2. [B.

ll4.

HS.

116.

”6.

Handeln med skrot och begagnade varor. N. Ändrad organisation för det statliga plan-, bygg- och bostadsväsendet. ln.

Jaktens villkor — en utredning om vissa jaktfrågor. Jo. Medieföretag i Sverige — Ägande och strukturförändringar i press, radio och TV. Ku. Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting. ln. Konkurrensneutralt transportbidrag. N. Forum för världskultur — en rapport om ett rikare kulturliv. Ku. Lokalförsörjning och fastighetsägande. En utvärdering av statens fastighetsorganisation. Fi. Skydd av skogsmark. Behov och kostnader. M. Skydd av skogsmark. Behov och kostnader. Bilagor. M. En ny vattenadministration. Vatten är livet. M. Nya samverkansformer inom den sjöhistoriska museiverksamheten. Ku. Behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga. Fö. Mat & Miljö. Svensk strategi för EU:s jordbruk i framtiden. Jo.

Rapport med förslag om sändningsorter. Ku. Polis i fredens tjänst. UD. Agenda 21 i Sverige.

Fem år efter Rio — resultat och framtid. M. En fond för unga konstnärer. Ku.

Den nya gymnasieskolan — problem och möjligheter. U.

Att lämna skolan med rak rygg — Om rätten till skriftspråket och om förskolans och skolans möjligheter att förebygga och möta läs- och skrivsvårigheter. U.

Myndighetsansvaret för transport av farligt gods. Fö. Säkrare obligationer? Fi.

Branschsanering - och andra metoder mot ekobrott. Ju. En samordnad militär skolorganisation. Mot halva makten - elva historiska essäer om kvinnors strategier och mäns motstånd. A. Styrsystem och jämställdhet. Institutioner i förändring och könsmaktens framtid. A. Ljusnande framtid eller ett långt farväl?

Den svenska välfärdsstaten ijämförande belysning. A. Barnets bästa i främsta rummet. FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i Sverige. S. Barnets bästa — en antologi. S.

Kronologisk förteckning

117.

118. 119.

120.

121. 122. 123. 124.

125 126. 127. 128.

129. 130. 131. 132. 133. 134.

135. 136. 137.

138. 139.

140. 141. 142. 143. 144.

145.

146. 147.

148. 149. 150. 151.

152.

Nobelcenter i Stockholm — ett informations— och aktivitetscentrum kring naturvetenskap, kultur och samhälle. Ku.

Delade städer. 8. En tydligare roll för hälso— och sjukvården i folkhälsoarbetet. S. Vuxenpedagogik i Sverige. Forskning, utbildning, utveckling. En Kartläggning. U.

Skolfrågor — Om skola i en ny tid. U. Rättigheter i luftfartyg. K. Ett effektivare näringsförbud. N. IT-kommissionens hearing om den nya medie- och programvaruindustrin. Andrakammarsalen, Riksdagen, 1997-06-16. K. Ett svenskt investerarskydd. Fi.

Bilen, miljön och säkerheten. Fi. Straffansvar förjuridiska personer. Del A+B. Ju. Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden. UD. Kollektivtrafik i tid + Bilaga. K. Effektivare statlig inköpssamordning. Fi. Lag om premiepension. Fi. Antimicrobial Feed Additives. Jo. Antimikrobiella fodenillsatser (sammandrag). Jo. Förtroendemannainflytande — ökad kvalitet och rättssäkerhet. S. Ledare, makt och kön. A.

Kvinnors och mäns löner — varför så olika? A. Glastak och glasväggar? Den könssegregerade arbetsmarknaden. A.

Familj, makt och jämställdhet. A. Hemmet, barnen och makten. Förhandlingar om arbete och pengar i familjen. A. Fonogramersättning. Ku. Boken i tiden. Ku. Högkostnadsskydd mot sjuklönekostnader. S. Större EU — säkrare Europa. UD. Försvarets fastigheter. Former för en kostnadseffektiv och verksamhetsinriktad förvaltning. Fi. Förvalta med miljöansvar. Statsförvaltningens arbete för ekologisk hållbarhet. M.

Grunddata — i samhällets tjänst. Fi. Barns bilder av åldrande

— en fråga om bemötande av äldre. S. Utbildningskanalen. U.

Miljön i ett utvidgat EU. M. EU:s jordbrukspolitik och östutvidgning. Jo. Food and the environment, Swedish strategy for the future of EU agriculture. Jo. Uppehållstillstånd på grund av anknytning. UD.

153. Arbetskrahens fria rörlighet — trygghet och jämställdhet + Bilagedel. A. 154. Patienten har rätt. S. 155. Miljösamverkan i vattenvården. M.

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Fastighetsdataregister. [3] Aktiebolagets kapital. [22] Barnpomografifrågan.

Innehavskriminalisering m.m. [29] Integritet Offentlighet Informationsteknik. [39] Gmndlagsskydd för nya medier. [49] Folket som rådgivare och beslutsfattare. + Bilaga 1 och 2. [56] Polisens register. [65] Branschsanering - och andra metoder mot ekobrott. [1 1 1] Straffansvar för juridiska personer. Del A+B. [127]

Utrikesdepartementet

Återkallelse av uppehållstillstånd. [67] Polis i fredens tjänst. [104] Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden. [128]

Större EU — säkrare Europa. [143] Uppehållstillstånd på grund av anknytning. [152]

Försvarsdepartementet

Totalförsvaret och frivilligorganisationema — uppdrag, stöd och ersättning. [70] Behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga. [101] Myndighetsansvaret för transport av farligt gods. [109] En samordnad militär skolorganisationll 12]

Socialdepa rtementet

Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8] Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. [24] Brister i omsorg

— en fråga om bemötande av äldre. [51]

Omsorg med kunskap och inlevelse

— en fråga om bemötande av äldre. [52] Att växa bland betong och kojor. Ett delbetänkande om barns och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsatta områden från Storstadskommittén. [61] Rosor av betong. En antologi till delbetänkandet Att växa bland betong och kojor från Storstadskommittén. [62]

En lag om socialförsäkringar. [72] Invandrare i vård och omsorg

— en fråga om bemötande av äldre. [76] Förmån efter inkomst — Samordnat inkomstbegrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för rätt till sjukpenninggrundande inkomst. [85] Barnets bästa i främsta rummet. FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i Sverige. [1 16]

Barnets bästa — en antologi. [116]

Delade städer. [118] En tydligare roll för hälso- och sjukvården i folkhälsoarbetet. [119] Förtroendemannainflytande — ökad kvalitet och rättssäkerhet. [134] Högkosmadsskydd mot sjuklönekostnader. [142] Barns bilder av åldrande

— en fråga om bemötande av äldre. [147] Patienten har rätt. [154]

Kommunikationsdepartementet

Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor. [6] lT-problem inför 2000-skihet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av IT-kommissionen den 18 december. IT-kommissionens rapport 1/97. [12] Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, IT- kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. [23] Kristallkulan — tretton röster om framtiden. IT-kommissionens rapport 3/97. [31] Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. [35] Sverige inför epokskihet. IT—kommissionens rapport 5/97. [63] Inför en svensk policy om säker elektronisk kommunikation. Referat från ett seminarium anordnat av IT-kommissionen, Närings- och handelsdepanementet och SEIS den 11 december 1996. IT-kommissionens rapport 6/97. [73] Rättigheter i lufifmtyg. [122] IT-kommissionens hearing om den nya medie- och programvaruindustrin. Andrakammarsalen, Riksdagen, 1997-06-16. [124] Kollektivtrafik i tid + Bilaga. [129]

Finansdepartementet

Inkomstskattelag, del 1-111. [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. [7] Flexibel förvalming. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvalmingens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [10] Skatter, miljö och sysselsättning. [l |] Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. [15] Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. [17] Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. [18]

___—___—

Systematisk förteckning

Kontroll Reavinst Värdepapper. [27] I demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. [28] Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. [30]

Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltningspolitiska samarbete. [33] Bekämpande av penningtvätt. [36]

Myndighet eller marknad. Statsförvalmingens olika verksamhetsformer. [38] Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. [48] Avskaffa reklamskattenl [53] Ministern och makten. Hur fungerar ministerstyre i praktiken? [54] I medborgarnas tjänst. En samlad förvalmingspolitik för staten. [57] Statsskuldspolitiken. [66] Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga regler för fysiska personer. [75] Uppföljning av inkomstskattelagen. [77] Försäkringsmäklare. En lagöversyn av Försäkringsmäklarutredningen. [79] Reformerad stabsorganisation. [80] Punktskattekontroll av alkohol, tobak och mineralolja, mm. [86] Lokalförsörjning och fastighetsägande. En utvärdering av statens fastighetsorganisation. [96] Säkrare obligationer? [1 10] Ett svenskt investerarskydd. [125] Bilen, miljön och säkerheten. [126] Effektivare statlig inköpssamordning. [130] Lag om premiepension. [131] Försvarets fastigheter. Former för en kostnadseffektiv och verksamhetsinriktad förvaltning. [144] Grunddata — i samhällets tjänst. [146]

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [|] Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. [21] Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. [37] Besparingar i stort och smått. [69] Den nya gymnasieskolan — problem och möjligheter. [107] Att lämna skolan med rak rygg — Om rätten till skriftspråket och om förskolans och skolans möjligheter att förebygga och möta läs- och skrivsvårigheter. [108]

Vuxenpedagogik i Sverige. Forskning, utbildning, utveckling. En Kartläggning. [120] Skolfrågor — Om skola i en ny tid. [121] Utbildningskanalen. [148]

Jordbruksdepartementet

Svensk mat — på EU-fat. [25]

EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- försörjningen. [26] Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensammajordbrukspolitik. [50] EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional utveckling. [74]

Jaktens villkor — en utredning om vissa jaktfrågor. [91] Mat & Miljö. Svensk strategi för EU:s

jordbruk i framtiden. [102] Antimicrobial Feed Additives. [132] Antimikrobiella fodenillsatser (sammandrag). [133] EU:s jordbrukspolitik och östutvidgning. [150] Food and the environment, Swedish strategy for the future of EU agriculture. [151]

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5]

Personaluthyming. [58] Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd + Bilagedel. [64]

Om makt och kön — i spåren av offentliga organisationers omvandling. [83] Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhet och oberoende. [87] Mot halva makten — elva historiska essäer om kvinnors strategier och mäns motstånd. [1 13] Styrsystem och jämställdhet. Institutioner i förändring och könsmaktens framtid. [1 14] Ljusnande framtid eller ett långt farväl?

Den svenska välfärdsstaten i jämförande belysning. [115] Ledare, makt och kön. [135]

Kvinnors och mäns löner — varför så olika? [136] Glastak och glasväggar? Den könssegregerade arbetsmarknaden. [137]

Familj, makt och jämställdhet. [138]

Hemmet, barnen och makten. Förhandlingar om arbete och pengar i familjen. [139] Arbetskraftens fria rörlighet — trygghet och jämställdhet + Bilagedel. [153]

Systematisk förteckning

Kultu rdepa rtementet

IT i kulturens tjänst. [14] Staten och trossamfunden

Rättslig reglering

— Grundlag — Lag om trossamfund — Lag om Svenska kyrkan. [41]

Staten och trossamfunden Begravningsverksarnheten. [42] Staten och trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. [43] Staten och trossamfunden

Svenska kyrkans personal. [44]

Staten och trossamfunden Stöd, skatter och finansiering. [45] Staten och trossamfunden Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. [46] Staten och trossamfunden Den kyrkliga egendomen. [47] Staten och trossamfunden. Sammanfattningama av förslagen från de statliga utredningarna. [55] Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsfonn. [59] Betal-TV inom Sveriges Television. [60] Grannlands-TV i kabelnät. [68] Medieföretag i Sverige — Ägande och strukturförändringar i press, radio och TV. [92] Forum för världskultur

— en rapport om ett rikare kulturliv. [95]

Nya samverkansformer inom den sjöhistoriska museiverksamheten. [100] Rapport med förslag om sändningsorter. [103] En fond för unga konstnärer. [106] Nobelcenter i Stockholm — ett informations- och aktivitetscentrum kring naturvetenskap, kultur och samhälle. [117]

Fonogramersättning. [140] Boken i tiden. [141]

Närings— och handelsdepartementet

Regionpolitik för hela Sverige. [13] Att utveckla industriforskningsinstituten. [16] Konkurrenslagen 1993-1996. [20] Upphandling för utveckling. [88] Handeln med skrot och begagnade varor. [89] Konkurrensneutralt transponbidrag. [94] Ett effektivare näringsförbud. [123]

Inrikesdepartementet

Bättre information om konsumentpriser. [ 19] Unga och arbete. [40] Politik för unga. + 2 st bilagor. [71] Medelsförvaltning i kommuner och landsting. [78] Allmännyttiga bostadsföretag. + Bilaga. [81]

Lika möjligheter. [82] Ändrad organisation för det statliga plan-, bygg- och bostadsväsendet. [90]

Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting. [93]

Miljödepartementet

Förbättrad miljöinformation. [4] Följdlagstiftning till miljöbalken. [32] Övervakning av miljön. [34] En hållbar kemikaliepolitik. [84] Skydd av skogsmark. Behov och kostnader. [97] Skydd av skogsmark. Behov och kostnader. Bilagor. [98] En ny vattenadministration. Vatten är livet. [99] Agenda 21 i Sverige.

Fem år efter Rio - resultat och framtid. [105] Förvalta med miljöansvar. Statsförvaltningens arbete för ekologisk hållbarhet. [145]

Miljön i ett utvidgat EU. [149] Miljösamverkan i vattenvården. [155]

Post—tomass: 106 47 STOCKHOLM FAX 08—690 gr 91, TELEFON 08—690 91 90

XOSZ—SL50 NSSI n- Ir 1n7_or_r4 kfnCY