SOU 1997:99
En ny vattenadministration : vatten är livet : delbetänkande
En ny vatten- administration
SM]?
Delbetänkande aV Utredningen om avrinningsområden Stockholm 1997
En ny vatten- administration
Vatten är livet
SM]?
Delbetänkande av Utredningen om avrinningsområden Stockholm 1997
”kx (! kx Statens offentliga utredningar
1997z99 Miljödepartementet
En ny vatten— administration
Vatten är livet
Delbetänkande av Utredningen om avrinningsområden Stockholm 1997
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90
Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets Förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08—405 10 10 Telefon: 08—405 10 25
Omslag: Forsakarsbäckens slingrande lopp mellan välbetade och blockrika sandkullar i Degeberga, Skåne.
Foto: Lars Torstensson, tel. 044—12 48 62
ISBN 91-38-20643-9 Graphic Systems AB, Göteborg 1997 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet
Regeringen bemyndigade den 11 juli 1996 chefen för Miljödeparte- mentet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vatten- anknutna miljö- och resursfrågor (dir. 1996z57).
Utredaren skall vidare klargöra förutsättningama för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde samt undersöka möjligheterna att påbörja försöksverksamhet med syfte att skaffa erfarenheter av nya administrativa system.
Med stöd av bemyndigandet förordnades riksdagsledamoten Eva Eriksson till särskild utredare.
Sekreterare är hovrättsassessom Björn Larsson och departements- sekreteraren Björn Rehnlund.
Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 1 juni 1997. Regeringen har efter framställan av utredaren medgett förlängd tid till den 31 oktober 1997 för fortsatt arbete med i första hand miljösam— verkan.
Som experter i utredningen har deltagit Ulrika Askling, Jordbruks- departementet, Anders Bemtell, Miljödepartementet (fr.o.m. den 6 maj 1997), Maja Brandt, SMHI, Per-Olov Davidsson, Hushållnings- sällskapet i Halland, Magnus Fröberg, Naturvårdsverket, Lena Gipperth, Uppsala Universitet, Arne Gustafsson, Lantbruksuniver- sitetet i Uppsala, Jan Gustavsson, Jordbruksverket, Helen Holm, Miljödepartementet (t.o.m. den 6 maj 1997), Arne Joelsson, Länssty- relsen Hallands län, Jan Johansson, Länsstyrelsen Östergötlands län, Per Lagerud, Miljöbalksutredningen, Hans Leghammar, Havsmiljö- gruppen Argos, Yngve Malmqvist, Boverket, Sören Persson, Lantbrukarnas Riksförbund, Lotten Sjölander, Svenska Kommun- förbundet och Lars-Erik Wretblad, Mälardalsrådet.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om avrinningsom- råden.
Jag får härmed överlämna delbetänkandet En ny vattenadmini- stration — vatten är livet (SOU 199799).
Till betänkandet har särskilda yttranden fogats av experterna Lena Gipperth, Arne Joelsson, Jan Johansson, Hans Leghammar, Sören Perssson, Lotten Sjölander och Lars-Erik Wretblad.
Stockholm den 23 juni 1997
Eva Eriksson /Björn Larsson
Björn Rehnlund
mag.-...man zu'l r:'111_=rl'.1å;1'uluhi.'rdlzh; |:.i'
allt?-it;” -1_"1H' MJ. HL:- 115151 .:.JL 1.1 lie-111 Filur-mmm Ferm , "I
.; , , FFl-'n. mimi» Hill: nu 41an mun"!
111»! '|'- a'. gama-m ”ru 191 myt h'i haf-111.
:. m M .ijiru inn-uu. ....qu n': ww magma: ...-.:... ru... mama
mihin-nrmhnnrifqh 1111 ? Mmmm mfl' 1111 MUF" :ir lufta ':'-wu amana-11. vi: 111113: i.u signum
1151 '!!!le 1:11.th '. muslim.-M im . 1.511an
'-- muita-illum mlnagnw .*Eåäuhé'1m'mhm 1 '.:ldanln 'En'rh» Jai-. *
all'ilfidh'lfll ...nu: 311119 Mari.-.::. 11111] WWWI mmm-mqa A furu .rir '..1" bli.—."Td'fåtpmr'jth'. Jian-115.151 .W .Lnun..nnq—:L. amiral-Luth mumsa (daaim 411311; mau mlw .:wul Lim ID.! Jaha?-Hamlin .nu—im summan: .hMHE-H 1 mmm» annurlunda” .nu...- ' 512111. Jem? 1 i...-mu .quqi.) 111110]! mull-l Malm.! al' nnan-rm nu. miuq'J 1 nu: "mulm." :hulhmå 1.111] um! öuhmuljljumrmilm M- 'WSTEHÖ mmm] .numim'lthl nu .nu MNW J-lewuil .WIIILEE -_1 ;.usH .mqmnbmnlLBMliM Jun—män.! 1:1'1 ..:an "& Hilti-wti. .HWWIUMW lf. JW. mamma. mmm-nä umvE.MIL-1'E.M11u_l .lilll'lcflmllilä ..::—...a... 1151th 455.111.an 5111-an mm..... Mauri-sm -rrmgn1ua.w= mc. lbgnhrbu'i'l' ram iman: mf neg;- iabvanJ '
rubin .. änhtgvm'ällrl M |!!! 1414?th än! 'thi' buggar! 15 gr.! ..: rth!—Jl[-1',-.l2_ . _ 'Mm-mq'mwälam nämt'lawl Hm.-15.1 mr . m= .mdgsj ,.lnsi'l aL nal. mutual. mm .rtru uiq. TL.) - '- .hikimw ' EMI.! du.) rännil-1112 quo.! .se-aa 5139
mer tant. &: att: Ltlli'ilil'lDG-IZ
unik!-ru ua
Innehållsförteckning Sammanfattning ............................... 9 1 Inledning ............................. 13 1.1 Bakgrund ............................. 13 1 .2 Uppdraget ............................. 14 1.3 Arbetets bedrivande och utgångspunkter för betänkandet 15 2 Hinder mot genomförandet av lokalt anpassade kostnadejfektiva åtgärder .................... 17 2.1 Det administrativa systemet .................. 17 2.2 Övriga problem ......................... 19 2.3 Sammanfattning ......................... 21 3 E U-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten 23 3.1 Avrinningsdistriktsvis administration ............ 24 3.2 Miljökvalitetsmål ........................ 25 3.3 Beskrivningar ........................... 30 3.3.1 Avrinningsdistriktets karakteristika ....... 31 3.3.2 Mänsklig verksamhets inverkan på miljön . . . 32 3.3.3 Ekonomisk analys av vattenanvändningen 34 3.3.4 Dricksvatten ..................... 34 3.3.5 Skyddade områden ................. 35 3.4 Övervakning av vattenstatusen ................ 35 3 .5 Åtgärdsprogram ......................... 36 3.6 Förvaltningsplaner ........................ 42 4 Miljöbalken och ramdirektivet ................. 43 4.1 Hur beaktas ramdirektivet i miljöbalken? ......... 43 4.2 Miljökvalitetsnorrner enligt miljöbalken och miljökvalitetsmål enligt ramdirektivet ............ 43 4.3 Miljökvalitetsnormemas rättsverkan ............. 45 4.4 Åtgärdsplaner och åtgärdsprogram .............. 46 4.5 Registrering av skyddade och förorenade områden . . . . 47 4.6 Bör miljöbalken anpassas till ramdirektivet? ........ 48 5 Ett nytt administrativt system ................. 49 5.1 Fördelar med en avrinningsområdesvis indelning ..... 49 5.2 Avrinningsormådesbaserade uppgifter ............ 50 5.2.1 Uppgifter enligt förslaget till ramdirektiv 51
5.3 5.4
5.5
6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6
7.1 7.2 7.3 7.4
9.3 9.4 9.5 9.6
9.7
10 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7
5.2.2 Ytterligare uppgifter ................ 53 5.2.3 Uppgifter som bör hanteras distriktsvis ..... 54 Indelningen av Sverige efter avrinningsområden ..... 56 Utformning och organisation av en ”ny” miljömyndighet 57 5 .4. 1 Avrinningsmyndigheter ............... 57 5.4.2 Självständiga enheter ................ 60 5.4.3 Central styrning av det regionala och lokala
arbetet med vattenfrågor .............. 62 Sammanfattning ......................... 64 Samverkan inom avrinningsdistrikt .............. 65 Länsvis samverkan om tillståndsprövning ......... 65 Länsvis samverkan om tillsyn ................ 66 Samverkan kring åtgärdsplaner m.m. ............ 67 Miljödomstolar .......................... 67 Ett nytt västsvenskt län ..................... 67 Sammanfattning ..... . .................... 68 Samverkan inom avrinningsområden ............. 69 Kommunal samverkan om tillståndsprövning ....... 69 Kommunal samverkan om tillsyn .............. 70 Samverkan kring åtgärdsplaner m.m. ............ 70 Sammanfattning ......................... 71 Finansiering av tillkommande verksamheter ........ 73
Samverkan inom delavrinningsområden, miljösamverkan 75
Bakgrund ............................. 75 Befintliga samverkansformer ................. 76 9.2.1 Sverige. ........................ 76 9.2.2 Övriga Europa .................... 77 Nya samverkansformer .................... 78 Framtida miljösamverkan. ................... 79 Finansiering av miljösamverkan ............... 81 Utbildning ............................ 82 9.6.1 Jordbruksverkets utbildningsinsatser ....... 82 Sammanfattning ......................... 84 Det administrativa systemet och miljöbalken ........ 85 Miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål ........ 86 Åtgärdsplaner ........................... 88 Miljökonsekvensbeskrivningar. ................ 91 Skydd av områden ........................ 93 Generella föreskrifter ...................... 93 Kommunal tillståndsprövning ................. 94 Markavvattning ......................... 95
10.8 Miljöhänsyn i jordbruket .................... 95 10.9 Omprövning av tillstånd .................... 96 Särskilda yttranden ............................ 97 Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv (1996:57) ................. 117 Bilaga 2 SMHI:s förslag till avrinningsdistrikt ........... 125 Bilaga 3 Projektbeskrivning Orsbaken ................ 131
Sammanfattning
En rad olika faktorer påverkar arbetet med de vattenanknutna frågor— na. Den administrativa indelningen och ansvarsfördelningen utgör i viss utsträckning ett problem, bl.a. när det gäller samordningen av åt- gärder i syfte att uppnå en god vattenkvalitet. Detta utesluter inte att det finns andra och viktiga orsaker till de vattenanknutna miljöproblem vi har i dag. Exempel på andra problem är bristen på ”verktyg” och resurser i miljöarbetet.
Ett nytt avrinningsområdesbaserat administrativt system.
Den del av mitt uppdrag som redovisas i detta betänkande behandlar frågan om ett nytt administrativt system för hantering av vatten- anknutna resurs— och miljöfrågor.
Indelningen av landet i avrinningsdistrikt
SMHI har definierat 119 huvudavrinningsområden och ca 11 000 delavrinningsområden i Sverige. Till dessa kommer kustområden med direktavrinning till havet. Den svenska kusten har delats in i 55 kustvattenområden som är kopplade till avrinningsområdena. Landet bör med huvudavrinningsområdena som bas delas in i ca tio avrin- ningsdistrikt. Distrikten skall bestå av ett eller flera avrinnings- områden, kustområden med direktavrinning till havet, samt kustvatten.
Avrinningsmyndigheter och uppgifter
Inom varje distrikt bör man utse en fristående enhet vid en länsstyrelse till ansvarig avrinningsmyndighet. Distrikten bör beskrivas och olika verksamheters påverkan på vattenresuser analyseras. För varje avrin- ningsdistrikt bör miljökvalitetsmål beslutas. Sådana miljökvalitetsmål kommer till stor del att bestå av miljökvalitetsnormer. Avrinnings- myndigheten bör ges ansvar för att ta fram och fastställa åtgärdsplaner i syfte att uppnå relevanta miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnorrner. Åtgärdsplanerna bör vara bindande för domstolar, kommuner och myndigheter. De länstyrelser som inte får en avrinningsmyndighet, kommunerna, vattenvärdsförbund, organisationer och privata intres-
senter bör ges stor möjlighet att påverka det distriktsvisa arbetet. Obligatoriska samrådsförfaranden bör finnas. Avrinningsmyndigheter- na bör även få det övergripande ansvaret för miljöövervakning och kalkning. Man bör också överväga om länsstyrelsernas lantbruksfrågor bör föras till avrinningsmyndigheterna.
Samverkan inom distrikten
Inom avrinningsdistrikten bör länsstyrelserna samverka om milj öpröv- ningsenhetema. Det bör bara finnas en miljöprövningsmyndighet i varje distrikt. Miljödomstolamas geografiska områden bör anpassas till avrinningsdistrikten.
Samverkan inom avrinningsområden
Inom avrinningsområdena (119 st) bör kommunerna sträva efter att, så långt som det är möjligt, samverka om prövningsverksamheten på så sätt att antalet prövningsenheter begränsas till en per avrinningsom- råde. Sådan samverkan kan ske genom kommunalförbund eller gemen- sam nämnd. Även tillsynsverksamheten, och då främst hanteringen av anmälningsärenden, bör om möjligt begränsas till en enhet per av- rinningsområde.
Miljösamverkan, samverkan inom delavrinningsområde
Miljösamverkan på det lokala planet, exempelvis mellan jordbrukare inom ett delavrinningsområde, medger enligt min uppfattning en möjlighet till ett ökat lokalt engagemang. Det bidrar även till att öka kunskaperna ute i brukarledet vad gäller sambanden mellan t.ex. marktyp, brukningsmetoder och miljöpåverkan m.m. Genom en lokal miljösamverkan kan åtgärder anpassas till de lokala förutsättningama och därmed optimeras vad avser möjligheten att till så låg kostnad som möjligt uppnå största utsläppsreduktion. Jag kommer att arbeta vidare med frågor om miljösamverkan och redovisa arbetet i ett betänkande under hösten.
Finansiering
En avgift på utsläpp av förorenat vatten bör införas för alla källor av betydelse. Avgiften bör avse såväl stora som små punktkällor samt även diffusa källor såsom skogs- och jordbruk. Intäkten från avgiften
eller del av den bör vid behov användas för att finansiera tillkomman- de arbete med vattenfrågoma och för att höja kvaliteten i arbetet. Ut— över detta bör avgiften användas för befrämjandet av miljösamverkan på det lokala planet.
Miljöbalken bör anpassas så att det är möjligt att genomföra ett av- rinningsområdesbaserat administrativt system för hantering av vatten— frågorna. Miljökvalitetsmål bör definieras för avrinningsdistrikten och regleras i miljöbalken. Åtgärdsplaner för att uppnå målen bör tas fram för avrinningsdistrikten. Åtgärdsplanernas rättsverkan bör regleras i balken. De bör vara bindande för domstolar, kommuner och myndig- heter. Innehållet i åtgärdsplanema kan regleras i balken, annan lag eller i förordningar. Även i övrigt bör miljöbalken anpassas så att den vid ikraftträdandet tillåter en avrinningsdistriktsvis administration.
ut. at...-mau.
_ll'l HT": Miljön” = F-PWEIWH "Ihr-W'Hw ' Irwin-mhn '.'ru '_ua-mlmm iii! ' i. ' ;u'deCl .W -' i ”111-de .nu! . . .:.wbmils'llulh 'n nr.;nlllmilmll bitr - - .: :||:,
- '.-— :... "| ;'
I '.9- -l:-|--
.. HJ: [_ r.;i -
_ _.l[ 27111".
'|' ll..-
' . 11111. nr.-: :—..1||| 1 ' : i"-1_"|;"|m
SOU 1997:99 1 Inledning 1 . 1 Bakgrund
Dagens administrativa system för miljöfrågor bygger på den befint- liga indelningen av landet i län och kommuner. Denna indelning tar liten hänsyn till sådana faktorer som avrinningsområden, mark— och vattentyp, belastning m.m. I vissa fall delas t.ex. en mindre sjö upp på flera ansvariga kommuner och myndigheter på samma administra- tiva nivå. Detta försvårar ofta likformighet vid tillståndsgivning, till- syn och övervakning.
Miljövårdsadministrationen och dess utseende har sedan lång tid diskuterats, emellanåt kritiserats och även utretts, bl.a i följande be— tänkanden. Revision av vattenlagen (SOU 1977:27), Vattenplanering (SOU 1980:39 och 40), För En Bättre Miljö (SOU 1987:32 och 36), Miljön i Västra Skåne (SOU 1990:93) och Miljöbalk (SOU 199327).
Den 4 juli 1996 överlämnade Miljöbalksutredningen sitt förslag till miljöbalk till regeringen (SOU 1996:103). Även i förslaget till miljöbalk har vissa brister i det administrativa systemet påpekats och förslag på förbättringar har lagts fram. Efter remissbehandling har man inom Miljödepartementet arbetet fram en lagrådsremiss som för närvarande behandlas i lagrådet. De hänvisningar som jag gör till miljöbalken avser balken så som den ser ut i lagrådsremissen.
Naturvårdsverket har i sin delrapport beträffande uppdraget att ut- veckla mer effektrelaterade miljömål och utforma mer kostnadseffek- tiva åtgärder för arbetet med havs— och vattenfrågor (närsaltsuppdra- get) pekat på behovet av en helhetssyn i vattenarbetet. Man har där— vid förutsett ett behov av nya samarbetsformer för vattenarbetet. Som grund för ett sådant arbete har man angett avrinningsområden.
OECD har i sin miljörevision av den svenska miljöpolitiken, vil- ken genomfördes under år 1996, betonat att den individuella tillstånd— sprövningen innebär en allt för avgränsad bedömning. Man efterlyser bl.a. ett avrinningsområdesperspektiv och skriver även att man sak— nar en analys av kostnadseffektiviteten i åtgärderna.
Den 16 april 1997 överlämnade EU-kommissionen till rådet ett förslag till rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskaps- åtgärder på området för vattenpolitik. Huvudsyftet med ramdirektivet är att skapa ett ramverk för skyddet av såväl yt- som grundvatten inom EU samt att bidra till att en god vattenkvalitet kan uppnås i
dessa vatten. Enligt förslaget till direktiv skall grunden för vatten- arbetet vara avrinningsområden.
1 .2 Uppdraget
Den 11 juli 1996 beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utarbeta ett administrativt system för avrinningsom- rådesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor (dir. 1996:57). Uppdraget avser i första hand närsaltsutsläpp från jord- bruket men även hur systemet skall kunna tillämpas på andra ut- släppskällor. Även annan miljöpåverkan på landets vattentillgångar, inklusive grundvatten, skall belysas.
Utredaren skall vidare klargöra förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde som ett komplement till dagens åtgärder för att minska jordbrukets miljöbe— lastning. I denna del av uppdraget ingår även att analysera om det inom ramen för det administrativa systemet är möjligt att effektivt målstyra, kontrollera och, vid behov, sanktionera sådana arbetsfor- mer.
I uppdraget ligger slutligen att undersöka möjligheterna att påbörja försöksverksamhet i syfte att skaffa erfarenheter av nya administrati- va system. Laholmsbukten och Mälarens avrimtingsområden fram- hålls i direktiven som exempel på lämpliga områden för sådan för— söksverksamhet.
Enligt direktiven skall utredaren i sitt arbete samråda med Natur- vårdsverket, Jordbruksverket och Miljöbalksutredningen. Vidare skall samråd ske med Naturvårdsverket i verkets arbete med att vidareut- veckla de förslag som presenterades i uppdraget om havs— och vatten- frågor.
Uppdraget skulle, enligt direktiven, ha redovisats senast den 1 juni 1997. Efter hemställan från utredaren har dock regeringen genom beslut vid sammanträde den 12 juni 1997 förlängt utredningstiden till den 31 oktober 1997. Förslaget till ett nytt administrativt system skall dock redovisas i juni 1997.
Förutom de särskilda direktiven gäller generella direktiv för samt- liga kommittéer och särskilda utredare. Jag har i denna del av arbetet beaktat direktiven (dir. 1992:50) om regionalpolitiska konsekvenser och direktiven (dir. l994:23) om prövning av offentliga åtaganden.
1.3 Arbetets bedrivande och utgångspunkter för betänkandet
Hittills har jag sammanträtt med utredningens experter vid fyra till— fällen. Jag har samrått med företrädare för Naturvårdsverket, Jord— bruksverket, Miljöbalksutredningen, Länsstyrelsen i Hallands län, Juridiska institutionen vid Uppsala universitet, Länsstyrelsen i Söder- manlands län, Nyköpings kommun, Nyköpingsåns vattenvärdsför- bund, Vättemförbundet, Göta Älvs Vattenvårdsförbund, Mälardals- rådet, Svenska Kommunförbundet, Länsstyrelsernas miljövårdsdirek- törer och Sveriges Lantbruksuniversitet i Uppsala. Utredningens sekreterare har utöver detta besökt pågående miljösamverkansprojekt i Kävlingeåns, Höjeås, Humlebäckens, Mässingsboåns och Brunns- jöns avrinningsornråden eller delavrinningsområden.
Utanför Sverige har jag besökt företrädare för den Åländska Land- skapsstyrelsen samt det Åländska lagtinget.
I mitt fortsatta arbete avser jag att studera ytterligare samverkans- projekt, bl.a. i Emån, Laholmsbukten och Mässingsboån/Brunnsjön. Jag avser också att träffa företrädare för Lantmäteriverket och SMHI för att diskutera olika metoder och beräkningsmodeller för att be- döma påverkan på vattenmiljöer. Vidare planerar jag att besöka någon av de i Frankrike, sedan länge väl fungerande, distriktsvisa vattenadministrationerna, vanligen kallade vattenparlamenten samt om möjligt även de i England nyligen avrinningsområdesvis inrättade regionala miljömyndighetema.
Jag har i mitt arbete utgått från att den befintliga administrativa strukturen vad gäller arbetet med vattenfrågor inte är den mest ånda- målsenliga. Detta främst beroende på att de administrativa gränserna inte följer avrinningsområdena, något som i sin tur fört med sig att effektiviteten i arbetet med att genomföra utsläppsbegränsande åtgär— der och åtgärdemas effektivitet i sig till viss del begränsats.
I det nu föreliggande delbetänkandet koncentrerar jag mig på ett förslag till ett administrativt system för avrinningsområdesvis hante— ring av de vattenanknutna frågorna. Jag vill att man betraktar be- tänkandet som en idéskiss att användas i det fortsatta arbetet. I mitt nästa betänkande kommer jag att inrikta mig på en redovisning av miljösamverkan och så långt möjligt även redovisa förslag till åt- gärder i syfte att underlätta sådan miljösamverkan.
2. Hinder mot genomförandet av lokalt anpassade och kostnadseffektiva åtgärder
En rad olika faktorer påverkar arbetet med de vattenanknutna frågorna. Den administrativa indelningen och ansvarsfördelningen utgör ett problem, bl.a. när det gäller samordningen av åtgärder i syfte att uppnå en god vattenkvalitet. Exempel på andra problem som bör nämnas är bristen på ”verktyg” och resurser i miljö- arbetet.
2.1. Det administrativa systemet
Dagens administrativa system för miljöfrågor bygger på indelningen av landet i län och kommuner. Detta är en indelning som grundas på andra principer än avrinningsområden, mark- och vattentyp samt belastning och påverkan av utsläpp. I och med detta delar man ofta upp områden med en ur miljösynpunkt påtaglig intressegemenskap. Det finns således ingen myndighet eller organisation som på ett ända- målsenligt sätt och med tillräckliga befogenheter kan arbeta med planering och genomförande av åtgärder inom ett helt avrinningsom- råde. Det är därför svårt att arbeta avrinningsområdesvis annat än på frivillig grund. Det frivilliga samarbetet kan leda till goda resultat men är begränsat framför allt vad gäller möjligheterna att genomföra åtgärder som alla samverkande parter inte är överens om. Till detta kommer att alla berörda parter inom ett visst område kanske inte är intresserade av att delta i samarbetet.
Man får dock inte glömma bort att mycket av det övriga miljövårds- arbetet, det som inte direkt är kopplat till avrinningsområden, ofta kunnat genomföras på ett bra sätt inom nuvarande administrativa ramar. Inte minst gäller detta de tidiga problemen med utsläpp från de stora punktkällorna.
Det arbete och de åtgärder som hittills genomförts, i första hand vad gäller att minska uttransporten av kväve till Västerhavet, har inte gett förväntat resultat. En anledning till detta skulle kunna vara att det i och med dagens administrativa system är svårt att få en övergripande syn på vilka åtgärder som inom ett avrinningsområde ger bäst resultat. Det kan även vara svårt att bedöma vilka åtgärder som är mest kost- nadseffektiva.
Det råder stor enighet om att avrinningsområdena måste beaktas i
större utsträckning än vad som normalt varit fallet. Under utrednings- tiden har man från flera håll påtalat att dagens administrativa indelning utgör ett problem. Samtidigt har det framhållits att den administrativa indelningen inte är något stort problem när man jämför med andra problem, framför allt bristen på ”verktyg” (lagar, planeringsinstru- ment och beslutsbefogenheter) samt finansiella och personella resurser i miljöarbetet. Många, framför allt företrädare för kommuner och länsstyrelser, anser att det avrinningsområdesvisa tänkandet mycket väl kan hanteras utan att stora ingrepp görs i nuvarande administrativa strukturer. I princip allt avrinningsområdesvist arbete skulle i så fall bygga på frivillig samverkan mellan befintliga aktörer. Man menar att om man bara får ändamålsenliga verktyg och tillräckliga resurser så kan det samordnade greppet på vattenfrågorna fullt ut hanteras inom ramen för en i stort sett oförändrad myndighetsstruktur. Även om nya och slagkraftiga verktyg införs och resurstilldelningen ökar är jag dock tveksam till att samtliga problem med hanteringen av de vattenanknut- na frågorna skulle kunna lösas inom den nuvarande myndighetsstruktu- ren. En så kallad nollösning, där inget förändras vad gäller ansvarsför- delning, har efterlysts av företrädare för Svenska Kommunförbundet. Under utredningstiden har EU—kornrnissionen publicerat ett förslag till ramdirektiv för vatten. Förslaget behandlas i avsnitt 3. Det bygger på ett avrinningsområdestänkande och innehåller krav på att uppgifter som vi i dag bara utför till viss del, eller i vissa fall inte alls, skall genomföras och då hanteras avrinningsområdesvis. Om direktivet skall kunna genomföras anser jag det uteslutet att en så kallad nollösning kan komma i fråga. Det har under utredningens gång riktats kritik mot att förslaget till ramdirektiv inte är anpassat till svenska förhållanden och att jag därför inte bör beakta vissa delar i det. Förslaget till ramdirektiv är för närvarande ute på remiss och remissvaren kommer att beaktas när Sverige tar ställning till hur man bör se på förslaget. Det vore därför olyckligt om jag valde att bygga mina förslag på antaganden om vad ramdirektivet slutligt kan komma att innehålla, om det antas. Jag anser att det vore att föregripa remissbehandlingen. På en punkt har jag dock valt att bortse från ramdirektivets krav. Det gäller frågan om avgifter för vattenuttag (till skillnad från utsläppsav- gifter). Sådana avgifter kan strida mot grundlagen. Miljödepartemen- tets företrädare i utredningen har förklarat att Sverige kommer att verka för att sådan avgiftsskyldighet inte åläggs medlemsländerna. Naturvårdsverket har i sin delrapport av närsaltsuppdraget berört möjligheten till en avrinningsorruådesbaserad indelning av landet som grund för ett förnyat arbete med vattenfrågorna. Enligt vad jag erfarit kommer Naturvårdsverket i sin slutrapport av närsaltsuppdraget att utveckla denna fråga och i det sammanhanget trycka på en regional vattenförvaltning som en grundläggande förutsättning för att en god havsmiljö skall kunna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Man pekar
därvid på behovet av målstyming och att regionerna ges tillräckliga verktyg för att påverka åtgärdsnivån och måluppfyllnaden i regioner- na. Även frågor om en avgift på utsläpp av kväve kommer att diskuteras.
Mot bakgrund av vad som ovan redovisats har jag utgått från att dagens administrativa gränser utgör ett hinder för ett fullt ut effektivt arbete med de vattenanknutna frågorna och då i första hand det diffusa läckaget av närsalter från jord- och skogsbruk. Till detta kommer de krav som ställs på avrinningsområdesvist tänkande i förslaget till ram- direktiv. Mitt ställningstagande i denna del innebär inte att jag anser att den administrativa indelningen är den enda orsaken till de vatten- anknutna miljöproblem som finns i dag. Jag vill emellertid inte rangordna problemen. Jag har inte heller mandat att utreda alla de problem som påtalats i arbetet och som av vissa ansetts viktigare att lösa än frågan om administrationen. Jag konstaterar bara att det finns andra problem men att det är frågan om administrativ indelning med avrinningsområden som bas som jag skall utreda.
2.2. Övriga problem
Som jag redan närrmt har det framkommit att många, däribland flera av utredningens experter, fäster en större vikt vid andra faktorer än den administrativa strukturen. Dessa övriga problem hanteras i flera fall av andra utredningar eller myndigheter. Eftersom problemen kan kopplas till avrinningsområden och kanske bör hanteras avrinningsom— rådesvis är det dock viktigt att ange vad som kommit fram om sådana problem. Återigen år det dock viktigt att påpeka att mitt uppdrag, till den del det redovisas nu, inte syftar till att lösa dessa övriga problem. Jag anser dock att flera av problemen fortsättningsvis bör hanteras inom ramen för den avrinningsvisa administration som jag förordar och jag har så långt det varit möjligt tagit hänsyn till detta i mitt förslag.
För att kunna göra en så heltäckande probleminventering som möjligt har jag låtit genomföra en öppen ”hearing” (1997-06-11) med betoning på frågeställningen ”Problem och hinder vid genomförandet av konkreta åtgärder”. Företrädare för myndigheter, kommuner, högskolor och även enskilda lantbrukare gavs möjlighet att ur sitt eget perspektiv beskriva och analysera problernställningar och faktorer av betydelse för arbetet med de vattenanknutna frågorna. Tillfälle gavs att lämna förslag på lösningar av problemen. En viktig fråga har där- vid självfallet varit relationen mellan utformningen av det administ- rativa systemet och övriga adekvata problem.
Slutsatserna från seminariet sammanfaller i mycket stor utsträckning
med de synpunkter som redan tidigare framförts till mig.
Nedan sammanfattas mycket kortfattat de problem vilka jag, utöver det administrativa systemet, bedömer som viktigast att snarast arbeta vidare med. Detta bör ske inom ramen för det administrativa system som jag föreslår.
* Brist på kunskaper inom EU för att Sveriges geologi och hydrologi skiljer sig från övriga Europa och därmed kräver nationellt anpassade åtgärder.
* Brist på kunskaper hos såväl kommuner och myndigheter som ute hos brukare om hur mark-, yt- och grundvatten samspelar och därmed påverkar varandra.
* Brist på grundläggande kunskaper ute hos de lokala aktörerna vad gäller samband mellan exempelvis gödselhantering, markläckage och övergödning. Man har ofta varit välinforrnerade om hur man skall göra men långt ifrån lika bra upplysta om varför.
* Brist på ekonomiska resurser för samordning, rådgivning och tillsyn på det regionala och det lokala planet.
* Brister i regleringen vad gäller återställande av våtmarker, an- läggning av kantzoner m.m.
* Brist i lagstiftningen vad gäller möjligheten för vattenvårdsförbund m.fl. att delta i den kommunala planeringen.
* Brist på hänsynstagande till vattenfrågorna (såväl yt- som grundvat— ten) i den kommunala planeringen (främst översiktsplanen).
* Brist på medel för kompensation för inkomstbortfall i samband med att främst skogsmark tas ur produktion för åtgärder enligt ovan.
* Bristande flexibilitet i milsjöstödet till jordbruket.
* Brist på medel för inköp av underlagsmaterial för beskrivningar och modellberäkningar. Detta har i vissa fall lett till att områdesvisa sarnmanställningar inte kunnat genomföras med det material som i och för sig finns. Man kan säga att myndigheternas krav på ersättning för tjänster och information utgör en begränsning.
* De kvantitativa frågorna beaktas inte i tillräcklig omfattning i arbetet med vattenfrågoma.
* Grundvattenfrågorna beaktas inte i tillräcklig omfattning. Inte sällen förbises de helt.
2.3. Sammanfattning
Det finns en rad faktorer som påverkar arbetet med de vattenanknutna frågorna. Det är viktigt att åtgärder vidtas för att komma till rätta med dessa problem. Den administrativa indelningen och ansvarsfördelning- en är en av de frågor som spelar en viktig roll i arbetet med att samordna och genomföra åtgärder i syfte att minska påverkan på såväl yt— som grundvatten. I första hand gäller detta arbetet med det diffusa läckaget av närsalter från jord— och skogsbruket men även de mindre punktkälloma såsom enskilda avlopp. För de större punktkälloma såsom stora industriella anläggningar och kommunala reningsverk har ofta frågorna om utsläpp och övrig miljöpåverkan på ett tillfredsstäl— lande sätt kunnat lösas inom ramen för det befintliga systemet. Detta utesluter inte att frågor med koppling till de stora punktkälloma, i vart fall i framtiden, bättre kan lösas inom ramarna för ett nytt avrinnings- områdesbaserat administrativt system. Jag kommer i detta betänkande att enbart inrikta mina förslag på lämpliga åtgärder för att komma till rätta med de problem som dagens administrativa struktur ger upphov till. De övriga problemställningar som jag uppmärksammat bör skynd— samt behandlas, frärnst inom ramen för det nya administrativa system som jag föreslår.
3. EU—kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten
I detta avsnitt redovisas delar av ett förslag till rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området vattenpolitik.
Inom EU pågår ett arbete med att ta fram ett ramdirektiv för vattenpo- litiken. Den gemensamma vattenpolitiken påbörjades på 1970—talet. Till att börja med tog man fram ett antal kvalitetsinriktade direktiv, t.ex. ytråvattendirektivet (75/440/EEG) och badvattendirektivet (76/160/EEG). Även direktiv om utsläppskontroller antogs på 1970- talet, t.ex. direktivet om farliga ämnen (76/464/EEG). Under den senare delen av 1980—talet granskades de befintliga vattendirektiven och man konstaterade en del brister. Detta arbete ledde fram till den andra omgången av vattendirektiv, till dessa hör bl.a. nitratdirektivet (91/676/EEG) och ett förslag till vattendirektiv om ekologisk vattenkvalitet. Vidare omarbetades en del av de äldre direktiven. Ett direktiv om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar antogs 1996 (96/61/EG). Den andra lagstiftningsom- gången ledde fram till en diskussion om ett samlat grepp på vattenpoli— tiken. I ett meddelande från kommissionen till rådet och parlamentet (KOM [96] 59 slutlig) behandlades frågan om en bättre samordning av vattenpolitiken och de gemensamma åtgärderna inom EU. Med- delandet kritiserades av Europaparlamentet och många av synpunkter- na har beaktats i det fortsatta arbetet. Kormnissionen har nu tagit fram, och till rådet överlämnat, ett förslag till direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området vattenpolitik (KOM (97) 49 slutlig).
Fyra huvudmål för en hållbar vattenpolitik har varit vägledande vid arbetet med direktivet. 1. Tillgång till dricksvatten. 2. Tillgång till vatten för uppfyllande av andra ekonomiska behov. 3. Miljöskydd. 4. Förhindrande och minskning av de negativa följderna av över- svämning och torka.
Det huvudsakliga målet för ramdirektivet är att skydda miljön. Ett sådant skydd bidrar dock till att uppnå de två första målen. Enligt direktivet är det övergripande målet att uppnå en god
vattenstatus. Detta skall åstadkommas genom — en förvaltning av avrinningsområden, — en beskrivning och bedömning av områdena, — övervakning av yt- och grundvattenresursema, — upprättande av åtgärdsprogram för att nå målet, — upprättande av en förvaltningsplan, och — ett samråd med allmänheten kring förvaltningsplanen.
Direktivet innehåller även krav på - en mekanism som säkerställer att vattenanvändarna betalar sjålvkostnaden för sin användning, — en återkoppling till nationella myndigheter och kommissionen så att problem uppmärksammas, — åtgärder för att bekämpa oavsiktliga föroreningar,
— förenklade rapporteringsrutiner, och — en utveckling av samordnade strategier för att ta itu med föro- reningar från enskilda ämnen eller grupper av ämnen.
I detta avsnitt kommer vissa delar av direktivet att behandlas mer ingående. Det är dock viktigt att återigen påpeka att det rör sig om ett förslag till direktiv. Förslaget har i de olika utkast som kommit utred— ningen till del förändrats en hel del och kraven enligt direktivet har i vissa avseenden mildrats under processen. Det är mot denna bakgrund svårt att nu koppla förslagen i betänkandet direkt till ramdirektivet, även om direktivets idéer om en avrinningsdistriktsvis förvaltning i många fall tjänat som en god inspirationskälla. Om direktivet antas måste en översyn av mina förslag om avrinningsdistriktsvis administ- ration göras. Min förhoppning är dock att det skall behövas få föränd- ringar i mitt förslag.
3.1. Avrinningsdistriktsvis administration
Grunden för vattenarbetet skall vara avrinningsområden. Dessa skall identifieras av varje land och avrinningsdistrikt skall upprättas. Ett distrikt kan bestå av ett eller flera avrinningsområden. Även kustom- rådena och utanförliggande kustvatten skall föras till lämpligaste avrinningsdistrikt. Grundvattenresurser, vars områdes gränser mer eller mindre skiljer sig från ytvattnet avrinningsområden, skall föras till det lämpligaste distriktet.
Länderna skall besluta om lämpliga administrativa arrangemang för att samordna vattenarbetet inom avrinningsdistrikten. I detta ligger att utse behöriga myndigheter för de olika uppgifter som följer av ramdirektivet. Direktivet ger på denna punkt medlemsländerna stor frihet att välja hur arbetet skall samordnas. Man kan utse befintliga myndigheter och ge dem de befogenheter som krävs. Ett annat sätt är
att skapa nya myndigheter som får i uppgift att samordna arbetet och eventuellt även att genomföra vissa uppgifter.
Om ett avrinningsområde täcker flera medlemsländer skall åt- gärderna samordnas mellan länderna i ett gemensamt distrikt. Detta blir aktuellt beträffande Finland. Ett samarbete finns redan i dag genom Svensk—Finska gränsälvskorrunissionen. Om ett avrinningsom— råde täcker ett icke medlemsland skall distrikt och myndigheter upprättas i samarbete med grannlandet. Sådan samverkan blir aktuell med Norge. I dag sker ett visst samarbete vid tillståndsprövning av större punktkällor. Detta regleras i miljöskyddskonventionen mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige.
3.2. Miljökvalitetsmål
Utkastet till ramdirektiv för vatten innehåller mål för vattenarbetet. Beträffande ytvatten skall man förebygga försämring av den ekologis- ka kvaliteten, förebygga föroreningar och restaurera förorenade ytvattenresurser. Vad gäller grundvatten så skall man förebygga försämring av grundvattenstatusen, restaurera förorenat grundvatten och säkerställa en balans mellan uttag och påfyllning. Alla vatten- resurser skall vara av god status senast den 31 december 2010.
Inom ramen för den avrinningsdistriktsvisa administrationen skall medlemsländerna utarbeta och genomföra de åtgärdsprogram som krävs för att uppnå en god vattenstatus i yt- och grundvatten. Ät— gärdsprogrammen skall även innehålla åtgärder som är nödvändiga för att följa alla mål och miljökvalitetsnorrner som rör skyddade områden och som finns i nationell rätt eller EG—rätten. För Sveriges del kommer de miljökvalitetsnorrner som krävs enligt EG-rätten att tas fram enligt bestämmelserna i miljöbalken. Om ramdirektivet antas kommer det övergripande målet alltså att innefatta miljökvalitetsnor— mer som beslutats enligt miljöbalkens regler.
I förslaget till ramdirektiv finns vissa preciseringar av målsättningen för kvaliteten på vatten. Att notera är att man genomgående använder benämningen status för det begrepp som vi i Sverige i vanliga fall benämner kvalitet. I detta avsnitt använder jag begreppet statusågå thattenstatus definieras på följande sätt: Övergripande benämning på statusen för en vattenförekomst som bestäms av den sämsta av dess ekologiska status och kemiska status. Med god ytvattenstatus, det grundläggande målet, menas den status som uppnås av en ytvatten- förekomst när både den ekologiska och kemiska statusen är åtminstone god.
Grundvattenstatus tar även sikte på kvantitet och bestäms av den sämsta av kvantiteten och den kemiska statusen. God grundvattenstatus uppnås när både kvantiteten och den kemiska statusen är åtminstone
god.
Ekologisk status är en benämning av kvaliteten rörande strukturen och funktionen hos vattenekosystem i ytvatten. Det centrala i den ekologiska statusen är tillståndet för de biologiska elementen i ekosystemet men hänsyn tas också till den fysik-kemiska naturen i vatten och sediment, vattnets flöde och vattenförekomstens fysiska struktur. Naturlig ekologisk status är den teoretiska status ett vatten skulle ha om det inte var utsatt för mänsklig påverkan. Hög ekologisk status uppnås i en ytvattenförekomst om den inte i väsentlig utsträck- ning påverkas av mänsklig aktivitet. God ekologisk status är när en vattenförekomst som i väsentlig grad påverkats av mänsklig aktivitet har ett rikt, balanserat och hållbart ekosystem.
Den kemiska statusen omfattar även grundvatten. Med kemisk status menas i vilken utsträckning ett vatten är förorenat. Hög kemisk status uppnås när inget av följande ämnen finns i större utsträckning än de naturliga bakgrundsnivåerna.
1. Organiska halogenföreningar och ämnen som kan bilda sådana föreningar i vattenmiljö.
2. Organiska fosforföreningar.
3. Organiska tennföreningar.
4. Ämnen och beredningar för vilka det har påvisats att de har cancerogena och mutagena egenskaper eller via vattenmiljön kan påverka fortplantningen eller fortplantningen i vattenmiljö.
5. Svårnedbrytbara kolväten och svårnedbrytbara och bioackumuler- bara organiska, toxiska ämnen.
6. Cyanider.
7. Metaller och deras föreningar.
8. Arsenik och dess föreningar.
9. Biocider och växtskyddsmedel. 10. Uppslammande ämnen. 11. Ämnen som orsakar eutrofiering (i synnerhet nitrater och fosfater). 12. Syretärande ämnen (mätbara med hjälp av parametrar som t.ex. BOD och COD). God kemisk status, det övergripande målet, uppnås när en vatten- förekomst inte har högre koncentration av något av de ämnen som nämnts ovan än som fastställts i de miljökvalitetsnormer som finns i EG-rätten. Ramdirektivet hänvisar direkt till vissa direktiv och generellt till övriga direktiv och andra bestämmelser som innehåller miljökvalitetsnormer. Det är alltså möjligt att med hjälp av andra direktiv mer exakt bestämma målet för den kemiska kvaliteten i vatten. Målet i denna del kommer alltså bl.a. att bestå av ett antal miljökvalitetsnormer. De nivåer som framgår av EG-rätten får inte överskridas för att den kemiska statusen skall bedömas som god och övervakningen får inte tyda på att normerna kommer att överskridas i framtiden. Målet kan alltså sägas gå längre än vad som framgår av
de enskilda miljökvalitetsnorrnema. En del av åtgärdsprogrammen består av att medlemsländerna skall fastställa både gränsvärden för utsläpp och miljökvalitetsnormer för de förorenande ämnen som nämns ovan. Miljökvalitetsnorrner skall alltså fastställas för alla de ovan listade ämnena. I sammanhanget kan man notera att flertalet av de värden som anges i EG-rätten är mindre stränga än de värden som finns i svenska bedömningsgrunder för vattenkvaliteten.
I förslaget till ramdirektiv sägs att vissa miljökvalitetsmål i EG- rätten skall behandlas som miljökvalitetsnormer enligt ramdirektivet. Sådana miljökvalitetsmål blir alltså en del av det övergripande målet om god vattenstatus. Fem dotterdirektiv till direktivet om farliga ämnen (76/464/EEG) innehåller sådana milj ökvalitetsmål som skall ses som miljökvalitetsnormer enligt ramdirektivet. Dotterdirektivens be- stämmelser om miljökvalitetsmål är endast tillämpliga i de med- lemsländer som valt att använda tillvägagångssättet med miljökvalitets- normer enligt direktivet om farliga ämnen. Genom hänvisningen i ramdirektivet blir målen generellt tillämpliga. Direktiven innehåller. både utsläppsnormer och miljökvalitetsmål. Utsläppsnormerna innebär att ett visst utsläpp inte får innehålla mer än angiven mängd av ett farligt ämne. Miljökvalitetsmålen tar sikte på koncentrationen av ämnen i vattenförekornsterna. Direktiven räknas upp i en bilaga till ramdirektivet. Denna bilaga kan utökas om kommissionen beslutar om ytterligare milj ökvalitetsnormer. Ramdirektivet hänvisar även generellt till sådan EG-rätt som kan innehålla miljökvalitetsnormer.
Följande fem direktiv räknas upp i bilagan till ramdirektivet.
1. Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilverutsläpp från klor — alkaliindustrin (82/176/EEG). Till att börja med finns gränsvärden för koncentrationer i vatten som släpps ut från vissa industrianläggningar. Direktivet innehåller även värden för högsta tillåtna kvicksilverkoncentration i inlandsytvatten, flodmynningar, territorialvatten och inre kustvatten. Vidare finns en gräns för kvicksilverkoncentration i prov på sådant fiskkött som valts som indikator. Direktivet innehåller även en bestämmelse om att kvicksil- verhalten inte får öka väsentligt i sediment, blötdjur eller skaldjur. 2. Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp (83/513/EEG). Direktivet reglerar vilka mängder kadmium som högst får finnas i vatten som släpps ut från olika typer av industrier. Vidare regleras att den totala koncentrationen av kadmium inte får överskrida vissa angivna värden i inlandsytvatten, territorialvatten, flodmynningar och inre kustvatten. Halten av kadmium i sediment eller skaldjur får inte öka väsentligt.
3. Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilverutsläpp från andra källor än klor — alkaliindustrin (84/156/EEG). Målsätt- ningen är densamma som enligt punkt 1 ovan.
4. Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av hexaklor-
cyklohexan (84/491/EEG). Gränsvärden anges för utsläpp. Kvalitets- målet innebär att den totala koncentrationen av HCH i inlandsytvatten, flodmynningar och territorialvatten inte får överskrida vissa värden. Vidare får koncentrationen av HCH i blötdjur, skaldjur m.m. inte öka signifikant. 5. Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farliga änmen som ingår i bilaga till direktiv 76/464/EEG (86/280/E— EG). Direktivet anger gränsvärden för utsläpp och värden för högsta tillåtna koncentration av koltetraklorid, DDT och pentaklorfenol i inlandsytvatten, flodmynningar, inre kustvatten och territorialvatten. Följande direktiv nämns inte uttryckligen i utkastet till ramdirektiv, men de kan komma att behöva beaktas när miljökvalitetsmålet fastställs. l. Direktivet om kvaliteten på badvatten (76/160/EEG). I direktivet finns kvalitetskrav för badvatten. I en bilaga till direktivet räknas 19 parametrar upp och värden ges för dem. Dessa värden är i vissa fall riktlinjer och i vissa fall bindande. Medlemsländerna skall fastställa värden för de uppräknade parametrarna. De värden som fastställs får inte vara mindre stränga än de värden som skall vara bindande enligt bilagan. Naturvårdsverket har fastställt värden för badvatten i SNFS 1996:6. Bemyndigande att fastställa sådana värden finns i hälsoskydds- lagen och hälsoskyddsförordningen. De värden som Naturvårdsverket fastställt kommer att bli en del av miljökvalitetsmålet enligt ram— direktivet. 2. Direktivet om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricks- vatten (80/ 778/ EEG) , ytråvattendirektivet (75/440/ EEG) och direktivet om mätmetoder samt provtagnings- och analysfrekvenser avseende ytvatten för dricksvattenuttag (79/869/EEG). Dricksvattendirektivet ställer krav på det vatten som levereras till konsumenterna. Vattnet skall ha en viss lägsta kvalitet. I direktivet finns ett stort antal parametrar samt riktvärden och högsta tillåtna koncentrationer. Kvalitetskraven skall uppnås efter det att vattnet behandlats. Medlems- länderna skall fastställa vilka värden som skall gälla för dricksvatten och får inte fastställa värden som är högre än högsta tillåtna kon- centration enligt direktivet. Enligt förslaget till ramdirektiv skall medlemsländerna fastställa miljökvalitetsnormer för betydande vattenförekomster som används för uttag av dricksvatten eller som kan komma att användas för sådant uttag. Med betydande vattenförekomst menas en vattenförekomst som är avsedd för vattenuttag som tjänar mer än 15 hushåll. Miljökvalitetsnormerna skall fastställas så att vattnet efter behandling uppfyller kraven enligt dricksvattendirektivet. Fastställande av sådana miljökvalitetsnormer ingår som en del i åtgärdsprogrammen och skall vara genomfört senast den 31 december 2007. När sådana normer fastställts skall ytråvattendirektivet (75/440/EEG) och direktivet om mätmetoder samt provtagnings- och
analysfrekvenser avseende ytvatten för dricksvattenuttag (79/ 869/ EEG) upphävas. Innan nya miljökvalitetsnormer beslutats för råvatten skall de båda direktiven tillämpas. I Livsmedelsverkets kungörelse om dricksvatten (SLV FS l993z35) finns gränsvärden för både råvatten och dricksvatten.
3. Direktivet om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (91/676/EEG). I nitratdirektivet finns regler om att medlemsländerna skall förteckna förorenade områden. Vad som är ett förorenat område eller som kan komma att förorenas om inte åtgärder vidtas regleras i en bilaga till direktivet. thatten som skall användas för utvinning av dricksvatten skall förtecknas och åtgärder sättas in om nitrathalten överstiger eller kan komma att överstiga 50 mg/l. Gränsvärdet framgår av ytråvattendirektivet. För grundvatten gäller samma värde. Värdena anges som kriterier för förteckning och medför en skyldighet att vidta åtgärder. Värdena i nitratdirektivet kan alltså inte direkt behandlas som miljökvalitetsnormer.
4. Direktivet om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden, sötvattendirektivet (78/659/EEG) och direktivet om kvalitet för skaldjursvatten, skaldjurs- direktivet (79/923/EEG). Sötvattendirektivet och skaldjursdirektivet är tillämpliga endast på sådana vatten som medlemmarna definierar som fiskvatten respektive skaldjursvatten och ger därför inget skydd för andra vatten. I direktiven finns gränsvärden och riktvärden för de vatten som omfattas. Direktiven skall upphöra den 31 december 2007 när alla åtgärder enligt ramdirektivet trätt i kraft.
5. Direktivet om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen, grundvattendirektivet (80/68/EEG). I direktivet finns bestämmelser om förbud mot utsläpp av vissa ämnen. En del av åtgärdsprograrnmen enligt ramdirektivet består i att förbjuda utsläpp av förorenande ämnen i grundvatten. Ramdirektivet kommer alltså att ersätta flertalet av grundvattendirektivets bestämmelser varför det senare direktivet skall upphävas när åtgärderna enligt ramdirektivet skall var i kraft, den 31 december 2007. För grundvatten omfattas även kvantitetsfrågor av det övergripande målet. Hög kvantitet uppnås om uttag och påfyllning har en försumbar inverkan på det grundvattenförande skiktets beskaffenhet. God kvantitet, målet enligt direktivet, uppnås när uttag och påfyllning är hållbar i ett långsiktigt perspektiv utan att det leder till förlust av ekologisk kvalitet i ytvattenresurser eller skada för jordekosystem. Det övergripande målet omfattar även sådana miljökvalitetsnormer och mål som fastställs för skyddade områden. Betydande dricksvatten— förekomster skall utgöra skyddade områden och miljökvalitetsnormer skall fastställas för dem. Miljökvalitetsnormerna för dricksvatten skall sättas så att det vatten som levereras uppfyller kraven enligt dricksvat- tendirektivet (80/778/EEG). Vidare kan det enligt svensk lagstiftning
finnas regler som tar sikte på andra skyddade områden. Sådana regler eller miljökvalitetsnormer kommer också att falla under det över- gripande målet.
Målet enligt ramdirektivet är alltså preciserat i en rad avseenden. Framför allt vad gäller den kemiska kvaliteten utgör målet en samman- ställning av befintliga miljökvalitetsnormer.
Målet enligt ramdirektivet skall ses som en miljökvalitetsnorm enligt direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (96/61/EG).
Miljömålet kan sammanfattas i ett antal punkter.
— God ekologisk status på ytvatten. — God kemisk status på yt- och grundvatten innefattande miljökva- litetsnormer enligt bl.a. ett antal direktiv
— God grundvattenkvantitet. — Miljökvalitetsnormer för dricksvattentäkter och andra skyddade områden.
3.3. Beskrivningar
Förslaget till ramdirektiv för vatten innehåller ett antal bestämmelser om informationsinsamling. Avrinningsdistrikten skall beskrivas och beskrivningarna skall bl.a. utgöra ett beslutsunderlag för arbetet med att ta fram åtgärdsprogram. Det handlar till stor del om samman- ställning av befintlig information. I Sverige är informationen i flertalet fall inte sammanställd inom de administrativa områdena och inte heller avrinningsområdesvis. Flera myndigheter och kommuner måste bidra med information för att en sammanställning skall kunna göras enligt de krav som ställs i förslaget till ramdirektivet. Arbetet med en sådan sammanställning skall ligga på den eller de myndigheter som får sådana befogenheter.
Bestämmelser om informationsinsamling finns i artikel 5—9 i förslaget till ramdirektiv för vatten. Direktivet ställer krav på sam- arbete mellan de statistiska myndigheterna i medlemsländerna så att dubbel inforrnationsinsamling inte behövs. Informationen skall i så stor utsträckning som möjligt göras tillgänglig i Geografiska informations- systemet (GIS) eller i kommissionens geografiska informationssystem (GISCO). Ramdirektivet ställer vidare krav på att insamlingen av information skall samordnas mellan de myndigheter som är ansvariga för statistik. Det har visat sig att åtkomsten av information i vissa fall försvårat möjligheterna att arbete rationellt med vattenfrågor.
3.3.1. Avrinningsdistriktets karakteristika (Artikel 5)
Med avrinningsornrådets karakteristika avses frågor om hur distrikten ser ut och vilken verksamhet som pågår där. Inom ramen för dessa be- skrivningar hanteras inte frågor om vilken påverkan de olika aktivite- terna har på miljön. Frågor om påverkan behandlas i artikel 6.
Geografiska och geologiska karakteristika
I Sverige är det framför allt lantmäteriet, SLU och SGU som är ägare till den information som behövs för att kunna genomföra beskriv- ningarna i dessa delar.
Hydrografiska karakteristika
SMHI har nödvändig information. om hydrologiska egenskaper så som avrinningsområdenas gränser, areor och belägenhet, vattendrag och sjöar samt angränsande kustvatten. Dynamisk information, som varierar i tiden, är likaså mycket viktig. Dit hör t.ex. nederbörd och vattenflöden, som påverkar uttvättning och transport av ämnen. Länen har tillgång till mätdata enligt ett avtal mellan SMHI och Naturvårds— verket.
Demografiska karakteristika
SCB har information om var byggnader är belägna och hur många som bor i dem. Det går att få uppgifter från SCB om typ av fastighet men inte var fastighetsgränserna går. Gränserna framgår av ekonomis- ka kartan och är närmast en fråga om markanvändning som regleras i nästa punkt.
Markanvändning och ekonomisk aktivitet
Ekonomiska kartan finns digitaliserad hos lantmäteriet. Den ekonomis- ka kartan kan utgöra grund för en del av den totala beskrivningen av markanvändning och ekonomisk aktivitet. Man kan se jordbruksmark, skogsmark, var industrier ligger, vägar, kulturminnen m.m. Jord- bruksverket har mer exakta uppgifter om vad som odlas på de olika fastigheterna men sådana uppgifter är troligen delvis sekretesskyddade men hänsyn till de enskilda jordbrukarnas ekonomiska intressen. Det borde dock gå att avkoda uppgifterna om fastighetsrelaterad markan-
vändning och föra in dem i ett beskrivande system. Vidare finns in- formation om markanvändning att hämta från olika kommuner och myndigheter. Uppgifter om vägtransporter och järnvägstransporter finns att tillgå. Förslag om hur information om en nationell digital vägdatabas finns i delegationens för transporttelematiks betänkande (SOU 1996:17). Det finns god kunskap om luftfarten, framför allt landningar och starter, men även rena överflygningar kan beskrivas. Vattenregleringsföretag finns väl dokumenterade och kan föras in i ett system. Dammregister finns men vattenavledning är inte systematiskt beskrivet, vad som saknas är information om jordbrukets vattenuttag. Uppgifter om vattenförbrukning finns till viss del. Frågan om vattenut- tag återkommer nedan. Turistaktiviteter inom ett område kan komma att behöva behandlas, det kan röra sig om badstränder, fiskeområden, anläggningar som t. ex. golfbanor och annat som skall identifieras och beskrivas. I kustområdena kan man behöva beskriva bryggor, muddringar osv. Även administrativa förhållanden som kommungrän— ser, länsgränser, vattenvårdsförbund osv. bör tas upp i beskrivningen av aktiviteter inom området. Direktivet behandlar också skyddade områden. Även dessa bör läggas in i beskrivningarna.
3 . 3 .2 Mänsklig verksamhets inverkan på miljön (Artikel 6)
Artikel 5 behandlar vilka aktiviteter som pågår inom ett distrikt och denna artikel tar upp frågan om sådana aktiviteters inverkan på miljön. Föroreningar från punktkällor och diffusa källor skall beräknas och områden som är känsliga för föroreningar skall kunna identifieras. Metoder för hur känsliga områden skall identifieras skall tas fram i det fortsatta arbetet med direktivet.
Beräkningar av förorening från punktkällor
Punktkällorna och deras tillstånd är kända. De registreras av Natur- vårdsverket, Koncessionsnämnden, länsstyrelserna och kommunerna. Utsläppen rapporteras till länsstyrelserna. I en bilaga till direktivet räknas de ämnen upp som man skall ha kontroll över. Följande förorenande ämnen tas upp.
1. Organiska halogenföreningar och ämnen som kan bilda sådana föreningar i vattenmiljö.
2. Organiska fosforföreningar.
3. Organiska tennföreningar.
4. Ämnen och beredningar för vilka det har påvisats att de har cancerogena och mutagena egenskaper eller via vattenmiljön kan påverka fortplantningen eller fortplantningen i vattenmiljö.
5. Svårnedbrytbara kolväten och svårnedbrytbara och bioackumuler- bara organiska, toxiska ämnen.
6. Cyanider.
7. Metaller och deras föreningar.
8. Arsenik och dess föreningar.
9. Biocider och växtskyddsmedel. 10. Uppslammande ämnen. 11. Ämnen som orsakar eutrofiering (i synnerhet nitrater och fosfater). 12. Syretärande ämnen (mätbara med hjälp av parametrar som t.ex. BOD och COD). Det bör gå att klara kraven enligt artikel 6 med hjälp av den befintliga informationen. Samtliga ämnen bör kunna behandlas även om alla parametrar inte mäts i alla verksamheter. Det finns dock dåligt med uppgifter beträffande ämnen enligt punkterna 2, 3 och 9.
Beräkningar av föroreningar från dijfusa källor
De diffusa källorna avser samma ämnen som punktkälloma men är svårare att hantera. Det finns t.ex. modeller för beräkning av över- gödning. Även trafikens inverkan kan beräknas. Via trafikmätningar kan man berälma föroreningar som rinner av vägarna och även avgasernas påverkan på vatten kring vägarna. Svavel- och kväveim- porten via luften går att beräkna och även var utsläppen härstammar från. Det är särskilt angeläget att räkna med effekten av den så kallade direktdepositionen på vattenytor eftersom den är direkt vattenföre- renande med framför allt kväve och svavel. Det går att modellberäkna bidraget från utlandet. Det finns även ett visst svenskt bidrag från trafiken, skogsmaskiner och liknande.
Beräkningar av vattenuttag
Det finns uppgifter om industriellt uttag och vattenverkens uttag. Vad som framför allt saknas är uppgifter om jordbrukets uttag och uttaget ur andra enskilda brunnar. De flesta vattenuttag för jordruket saknar tillstånd. Möjligen kan man schablonberäkna vattenuttag från sådana enheter med hjälp av uppgifter om markanvändning m.m. Vattenutta- get skall beräknas vad avser årligt uttag, säsongsvisa variationer och vattenanvändningens effektivitet.
Övrig mänsklig inverkan på vattenresurser
Beskrivningen i denna del måste utgå från de olika distrikten och vad som pågår där. Det kan vara fråga om beskrivningar av fisket, slamhantering, kalkningsinsatser, dammar, reglering osv.
Förändringar av ämnen under transporten i vattendrag och sjöar
De beskrivningar som hittills behandlas avser framför allt bruttobelast- ningar. Sannolikt är det nödvändigt att även beskriva förändringar under transporten i vattendrag och sjöar. Detta nämns inte uttryckligen i förslaget till ramdirektiv men torde vara en nödvändig uppgift. Utifrån beräkningar och mätningar av både punkt- och diffusa källor kan bruttobelastningen av olika ämnen i ett avrinningsområde beräknas. I mark, vattendrag och sjöar sker förändringar av många ämnen orsakade av biologiska, kemiska eller fysikaliska processer, t.ex. fastläggning, nedbrytning och växtupptag. Denna retention (avskiljning), som bestämmer nettotransporten till sjöar, vattendrag och till havet, är viktig att ta hänsyn till när åtgärder skall beslutas. Retentionen för kväve är t.ex. beroende av belastning, omsättningstid och klimat och varierar följaktligen både i tiden och rummet. Detta medför att det krävs modellsystem för att kunna göra scenarier och simulera vilka effekter olika åtgärder får på transporten.
3 . 3 . 3 Ekonomisk analys av vattenanvändningen (Artikel 7)
Enligt denna artikel skall kostnaderna för vattenanvändning analyseras. Analysen kan göras med hjälp av uppgifter om vattenuttag och påverkan. När analyserna är klara kan informationen läggas till systemet.
3.3 .4 Dricksvatten (Artikel 8)
Alla betydande vattenförekomster som används för eller kan komma att användas för dricksvatten skall identifieras och registreras. Med betydande vattenförekomster avses sådana som är avsedda för uttag av dricksvatten från en individuell källa som tjänar mer än 15 hushåll. En del information finns sammanställd. Man måste dock komplettera, främst med uppgifter från kommunerna. Dricksvattentäkterna skall utgöra skyddade områden och registreras, jämför artikel 5.
3.3.5. Skyddade områden (Artikel 9)
Ett område som är i behov av särskilt skydd i något avseende benämns skyddat område. Skyddade områden kan finnas enligt EG-rätten, nationell eller regional lagstiftning i syfte att skydda yt- eller grundvat- ten eller för att skydda arter eller livsmiljöer. Vissa typer av skyddade områden räknas upp i en bilaga till direktivet. Samtliga skyddade områden skall registreras avrinningsdistriktsvis. Registret skall innehålla åtminstone följande typer av skyddade områden. — Områden som enligt artikel 8 skall användas för uttag av dricksvat— ten. —— Områden som skall skydda ekonomiskt värdefulla arter som är beroende av en god vattenmiljö. — Vattenområden som utgör rekreationsområden inklusive badvatten enligt badvattendirektivet. — Områden som är känsliga för övergödning inklusive områden som är sårbara zoner enligt nitratdirektivet (91/676/EEG) och känsliga enligt direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (91/271/EEG). — Områden som behövs för att skydda arter där vattenkvaliteten är av betydelse, inklusive natura 2000 områden enligt direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (92/43/EEG) och fågeldirektivet (79/409/EEG).
3.4. Övervakning av vattenstatusen
För varje avrinningsdistrikt skall det upprättas övervakningsprogram för att få fram en sammanhållen och heltäckande översikt av vatten- statusen i distriktet. För ytvatten skall man se på den ekologiska och kemiska statusen och vad gäller grundvatten den kemiska statusen samt kvantiteten. Särskilda övervakningsprogram skall finnas för över- vakning av vattenstatusen i skyddade områden.
Övervakningen av den ekologiska statusen i ytvatten skall omfatta övervakning av alla betydande vattenförekomster och representativ övervakning av alla andra vattenförekomster. Övervakning av ytvattenförekomsterna skall täcka fysikalisk-kemiska, biologiska och fysiska karakteristika inklusive kvantitativa aspekter, dynamiska element som t.ex. säsongsvariationer och långsiktiga naturliga fluktuationer. Presentation av övervakningsresultaten skall göras i ett gemensamt format eller modellbaserad på avvikelsegraden från den naturliga ekologiska statusen. Tre klasser för presentationen av den ekologiska statusen skall finnas. Den högsta skall vara naturlig ekologisk status och den näst högsta god ekologisk status så som begreppen definierats i ramdirektivet.
Övervakningen av den kemiska statusen i ytvatten skall omfatta de områden som pekats ut som känsliga för föroreningar från punktkällor eller diffusa källor. Fem klasser skall användas för att beskriva den kemiska statusen på ytvatten, den högsta skall vara hög kemisk status och den näst högsta god kemisk status. God kemisk status uppnås när miljökvalitetsnormer enligt EG—rätten uppfylls. Normerna i EG-rätten är i regel minimikrav. De svenska bedömningsgrunderna utgår från en femgradig skala där samtliga nivåer i vissa fall beskriver en bättre kvalitet än minimikraven enligt EG-rättens miljökvalitetsnormer. Det kan, om man vill upprätthålla de svenska bedömningsgrunderna, bli nödvändigt att utöver dem ange vattenkvaliteten enligt den skala som beskrivs i ramdirektivet.
Grundvatten skall övervakas vad gäller kvantitet och kemisk status. I övervakningen skall ingå att se över kvantiteten, inklusive dynamiska element som säsongsvariationer, långsiktiga förändringar samt hur mycket som tas ut och fylls på. Vidare skall övervakningen innehålla metoder för att se hur ytvatten påverkas av förändringar i grundvatten. Övervakningen av den kemiska statusen skall göras av känsliga områden.
3.5. Ägärdsprogram
Inom varje avrinningsdistrikt skall det upprättas ett åtgärdsprogram som utformas för att uppnå miljömålen. Åtgärderna består till viss del av sådana bestämmelser som redan finns i gemensam eller nationell lagstiftning. Åtgärdsprogrammen skall ingå som en del i de för— valtningsplaner som skall upprättas. Förvaltningsplanerna skall även innehålla uppgifter om vem som skall genomföra åtgärderna samt när detta skall vara gjort. Förvaltningsplanerna skall hållas tillgängliga för allmänheten på visst sätt. Åtgärdsprogrammen består av grund- läggande åtgärder och komplementära åtgärder..
Grundläggande åtgärder
De grundläggande åtgärderna är obligatoriska och räknas upp i ram— direktivet.Till att börja med består de av alla de åtgärder som behövs för att genomföra EG-rätt och nationell lag om skydd av vatten. Viss EG-rätt nämns i en bilaga till direktivet. Åtgärderna enligt sådana direktiv skall alltså ingå i åtgärdsprogrammen för avrinningsdistrikten. Det kan möjligen räcka att i vissa fall hänvisa till det befintliga regel- verket, framför allt den kommande miljöbalken och dess förordningar. Följande direktiv räknas upp i bilagan.
1. Direktivet om kvaliteten på badvatten (76/160/EEG). Till att börja
med skall värden för ett antal parametrar fastställas för alla badplatser gemensamt eller för varje enskild badplats. I direktivet ges mini— mivärden (miljökvalitetsnormer) för de aktuella parametrarna men länderna skall sträva efter att följa de strängare riktlinjer som anges. Medlemsländerna skall vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa kvaliteten på badvattnet. Om gränsvärdena inte uppnås skall vatten- vårdsplaner upprättas. Prover skall tas på badvattnet på samma platser och med minst de frekvenser som anges i direktivet. Proverna skall analyseras enligt vissa referensmetoder. Viss rapporteringsskyldighet till kommissionen finns i direktivet. Enligt nuvarande svensk lagstift- ning (8 ä hälsoskyddslagen) får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om kvaliteten på badvatten och kontrollen av sådant vatten. Naturvårdsverket har fått ett sådant bemyndigande (9 c & hälsoskyddsförordningen) och har även utfärdat föreskrifter (SNFS l996:6). I miljöbalken motsvaras reglerna i hälsoskyddslagen av bestämmelserna om miljökvalitetsnormer.
2. Direktivet om bevarande av vilda fåglar (79/409/EEG). Med- lemsländerna skall vidta åtgärder för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för de fågelarter som räknas upp i en bilaga till direktivet. Åtgärder som avses är i första hand att sätta av skyddade områden, underhålla och sköta de skyddade områdena, återställa förstörda biotoper och skapa nya biotoper. Särskild vikt skall läggas vid skyddet av våtmarker. Medlemsländerna skall vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer i skyddade områden. Ett generellt skydd av fågelarter skall finnas. Ett sådant skydd skall bestå av förbud att döda eller fånga sådana fåglar som räknas upp, förbud att förstöra bon och ägg, samla in ägg, avsiktligt störa fåglar under häcknings— och uppfödningstid, förvara fåglar som inte får jagas eller fångas.Vidare finns regler om transporter, försäljning osv. Ramdirektivet om vatten innehåller regler om registrering och övervakning av vissa skyddade områden. Till dessa områden hör områden för fågelskydd. I miljöbalken regleras frågor om skyddande av områden i 7 kap. och skydd av djur och växter i 8 kap. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall utfärda de föreskrifter som behövs för att uppfylla kraven i direktivet.
3. Direktivet om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricks- vatten (80/778/EEG). Direktivet ställer krav på det vatten som levereras till konsumenterna. Vattnet skall ha en viss lägsta kvalitet. I direktivet finns ett stort antal parametrar samt riktvärden och högsta tillåtna koncentrationer. Kvalitetskraven skall uppnås efter det att vattnet behandlats. Medlemsländerna skall fastställa vilka värden som skall gälla för dricksvatten och får inte fastställa värden som är högre än högsta tillåtna koncentration enligt direktivet. De bör sträva efter att tillämpa de strängare riktvärden som anges. Länderna skall vidta
de åtgärder som krävs för att vattnet åtminstone är av den kvalitet som föreskrivs i direktivet. Åtgärder får inte leda till att vattenkvaliteten försämras. Vidare skall vattenkvaliteten kontrolleras på visst sätt. I direktivet ges regler om referensmetoder för analys osv. Direktivet behandlar framför allt frågor om kvaliteten på livsmedel och regleras i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen. Livsmedelsverket har i kungörelsen om dricksvatten (SLV FS 1993z35) utfärdat föreskrifter om gränsvärden vad gäller dricksvatten. Kungörelsen innehåller även fastställda värden enligt ytråvattendirektivet (75/440/EEG) och direktivet om mätmetoder samt provtagnings— och analysfrekvenser avseende ytvatten för dricksvattenuttag (79/869/EEG). Kungörelsen riktar sig framför allt mot kommuner och vattenproducenter. Åtgärder för att skydda vattentäkter behandlas i ytråvattendirektivet. Ytråvatten- direktivet är EES-ankutet och införlivades i svensk lagstiftning i samband med EES-avtalet. Livsmedelsverket fick i uppdrag att genomföra direktivet utom vad avser åtgärder för att förbättra kvaliteten på ytvatten. Bestämmelser om åtgärder för att skydda vattentäkter finns i dag i miljöskyddslagen (1969z387), hälsoskyddsla- gen (1982:1080), vattenlagen (1983:291) och lagen (1985:426) om kemiska produkter. Dessa lagar kommer att ingå i miljöbalken, vattenlagen dock bara delvis.
4. Direktivet om risker för större olyckor i vissa industriella verksam- heter, Sevesodirektivet (82/501/EEG). Medlemsländerna skall säkerställa att de industrier som omfattas av direktivet åläggs att vidta de åtgärder som behövs för att förhindra stora olyckor och begränsa följderna av sådana olyckor. Vidare ställs krav på vad de behöriga tillsynsmyndigheterna skall göra.
5. Direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/37/EEG). Direktivet tillämpas för bedönming av miljöeffekterna av sådana projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Projekten kräver tillstånd och en bedömning av miljöpåverkan skall göras innan tillstånd ges. I miljöbalken regleras frågan om bedömningar i kapitlet om miljökonsekvensbeskrivningar. 6. Direktivet om skyddandet för miljön, särskilt marken, när av- loppsslam används i jordbruket (86/278/EEG). Direktivet syftar till att hindra skadliga effekter av användning av avloppsslam i jordbruket samtidigt som användningen av sådant slam uppmuntras. I miljöbalken finns en möjlighet för regeringen att föreskriva förbud mot utsläpp eller lagring av fast avfall och andra fasta ämnen från avloppsvatten 9 kap. 7 & andra stycket.
7. Direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (91/271/EEG). Direktivet behandlar frågor om hopsamling, rening och utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse och vissa industrier. I miljöbalken behandlas frågor om avloppsvatten i kapitlet om miljöfar- lig verksamhet, 9 kap.
8. Direktivet om växtskyddsmedel (91/414/EEG). I direktivet finns bestämmelser om godkännande, kontroll, hantering m.m. av växt- skyddsmedel.
9. Direktivet om skydd mot att vatten förorenas av nitratet från jordbruket, nitratdirektivet (91/676/EEG). Enligt direktivet skall förorenade vatten och vatten som riskerar att bli förorenade för- tecknas. I direktivet nämns ett stort antal åtgärder som skall vidtas. Föreskrifter rörande frågor i nitratdirektivet kan ges med stöd av 12 kap. miljöbalken. lO. Direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (92/43/EEG). Syftet med direktivet är att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. Vissa områden skall utses till bevarandeområden som skall ingå i Natura 2000, ett sammanhängande ekologiskt nät av bevaran- deområden i Europa. Områden med livsmiljöer och arter skall listas. Åtgärder skall vidtas för att skydda och motverka försämring i bevarandeområdena. Vidare skall åtgärder vidtas även utanför bevarandeområdena för att skydda djurarter och växter. Områdesskydd och artskydd regleras i 7 och 8 kap. miljöbalken. 11. Direktivet om samordning av åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, IPPC-direktivet (96/61/EG). Syftet med direktivet är att på ett samordnat sätt förebygga och minska föro- reningar till luft, vatten och mark från vissa angivna verksamheter. Verksamhetsutövaren har en grundläggande skyldighet att använda bästa möjliga teknik och se till att ingen betydande förorening uppstår. Ingen verksamhet som omfattas av direktivet får startas utan tillstånd. Medlemsländerna skall se till att befintliga verksamheter bedrivs i överensstämmelse med direktivet. Viss tid ges för anpassning. Om en, miljökvalitetsnorm ställer högre krav än som kan uppnås med bästa möjliga teknik skall ett tillstånd förenas med föreskrifter om andra särskilda åtgärder. Direktivet innehåller en bestämmelse om att gemensamma gränsvärden kan föreskrivas för verksamheter och ämnen. Sådana beslut skall grunda sig på det informationsutbyte som skall ske enligt direktivet. Om det saknas gränsvärden enligt detta direktiv skall gränsvärden i annan EG-rätt tillämpas som miniminivåer för utsläppsgränsvärden i de verksamheter som omfattas av direktivet. De ämnen som omfattas av [PPC-direktivet vad gäller utsläpp i vatten är desamma som omfattas av bestämmelsen om kemisk kvalitet på vatten i förslaget till ramdirektiv, nämligen
1. Organiska halogenföreningar och ämnen som kan bilda sådana föreningar i vattenmiljö.
2. Organiska fosforföreningar.
3. Organiska tennföreningar.
4. Ämnen och beredningar för vilka det har påvisats att de har cancerogena och mutagena egenskaper eller via vattenmiljön kan
påverka fortplantningen eller fortplantningen i vattenmiljö.
5. Svårnedbrytbara kolväten och svårnedbrytbara och bioackumuler- bara organiska, toxiska ämnen.
6. Cyanider.
7. Metaller och deras föreningar.
8. Arsenik och dess föreningar.
9. Biocider och växtskyddsmedel. 10. Uppslammande ämnen. 11. Ämnen som orsakar eutrofiering (i synnerhet nitrater och fosfater). 12. Syretärande ämnen (mätbara med hjälp av parametrar som t.ex. BOD och COD). Även annan nationell lag och EG-rätt kan komma att behöva arbetas in i de åtgärdsprogram som skall tas fram enligt förslaget till ram- direktiv. Ett kombinerat tillvägagångssätt skall användas vad gäller föro- renande ämnen. Gränsvärden för utsläpp och miljökvalitetsnormer skall fastställas för sådana ämnen som räknas upp i utkastet till ramdirektiv (samma ämnen som ovan). Det blir alltså nödvändigt att föreskriva miljökvalitetsnormer för ett stort antal ämnen. Detta kan göras på nationell eller regional nivå. Enligt miljöbalken är det som huvudregel regeringen som skall fastställa miljökvalitetsnormer, men om de värden som skall föreskrivas framgår av EG-rätten kan rätten att fastställa miljökvalitetsnormer delegeras till en myndighet som regeringen utser. Som framgått ovan finns sådana normer i EG-rätten. Åtgärdsprogrammen skall även innehålla sådana åtgärder som behövs för att genomföra de avgifter för vattenanvändande som krävs enligt ramdirektivet. Det råder dock osäkerhet om dessa krav på avgifter kommer att finnas kvar i det slutliga direktivet och frågan behandlas inte ytterligare i detta sammanhang. För dricksvattentäkter skall miljökvalitetsnormer fastställas. Det skall göras så att kraven i dricksvattendirektivet kan uppfyllas. I svensk lagstiftning finns sådana värden i Livsmedelsverkets kungörelse om dricksvatten. Kungörelsen behöver sarmolikt anpassas så att det framgår att det handlar om miljökvalitetsnormer. Åtgärdsprogammen skall innehålla sådana åtgärder som behövs för att uppfylla kraven på dricksvatten. I miljöbalken finns exempel på åtgärder som kan vidtas för att säkra kvaliteten på ytvatten som skall användas som dricksvat- ten. Betydande dricksvattenförekomster skall utgöra skyddade områden och registreras på visst sätt. I miljöbalken finns bestämmelser som gör det möjligt för kommuner eller länsstyrelser att besluta om att ett mark- eller vattenområde skall skyddas, vattenskyddsområde enligt 7 kap. 21 &. För de vattenförekomster där den kemiska statusen är sämre än god skall särskilda åtgärder vidtas. Till att börja med skall föroreningens art och omfattning klargöras. Källan till föroreningen skall undersökas
och alla befintliga tillstånd skall kontrolleras. Slutligen skall åtgärder som står i proportion till riskerna vidtas.
Länderna skall kontrollera vattenuttaget. Ett register över vattenpro- ducenter skall upprättas och ett krav på förhandstillstånd för vattenut- tag skall finnas. Om ett visst område inte har någon påverkan på vattenstatusen och om det totala uttaget endast utgör en liten del av vattenresurserna behöver kraven inte uppfyllas. Länderna kan i stället rapportera sådana områden till kommissionen.
All verksamhet som kan ha en negativ påverkan på vattenstatusen skall tillståndsprövas. I många fall finns krav på tillstånd i annan lagstiftning men eventuella luckor skall fyllas som en del av åt- gärdsprograrnmen.
De grundläggande åtgärderna är obligatoriska och kommer i stor utsträckning att regleras i miljöbalken och dess förordningar. Sannolikt kan en stor del av arbetet med att ta fram åtgärdsprogram vad gäller de grundläggande åtgärderna göras på ett nationellt plan. Mycket kommer att vara gemensamt för samtliga distrikt.
Komplementära åtgärder
Komplementära åtgärder är sådana åtgärder som behövs utöver de grundläggande åtgärderna för att uppnå miljömålet. Åtgärdsprogram- men skall innehålla de nödvändiga komplementära åtgärderna. Vissa åtgärder kan behöva vidtas på en nationell nivå. Andra kan kanske inte identifieras förrän efter det att de distriktsvisa beskrivningarna och analyserna avslutats. Beskrivningarna och analyserna av distrikten skall vara genomförda senast den 31 december 2001 och åtgärdspro- grarnmen skall vara upprättade senast den 31 december 2004. I en bilaga till direktivet ges exempel på komplementära åtgärder.
— Lagstiftning, — administrativa styrmedel, —— ekonomiska och fiskala styrmedel, — miljöavtal, — utsläppskontroller, — uppförandekodexar, — uttagskontroller,
— åtgärder för hantering av efterfrågan, bl.a. främjande av anpassad jordbruksproduktion som t.ex. odling av grödor som kräver små vattenmängder inom områden som påverkas av torka, — effektivitets- och återanvändningsåtgärder, bl.a. främjande av vatteneffektiva tekniker inom industrin och vattenbesparande be- vattningstekniker,
— byggnadsprojekt, — avsaltningsanläggningar,
— rehabiliteringsåtgärder,
— konstgjord påfyllning av grundvattenförande skikt,
— utbildningsprojekt,
—— forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprojekt, samt — andra relevanta åtgärder.
3.6. Förvaltningsplaner
För varje avrinningsdistrikt skall det finnas en förvaltningsplan. För- valtningsplanerna skall offentliggöras minst ett år innan de skall träda i kraft. I den process som leder fram till att en förvaltningsplan antas skall berörda aktörer inom avrinningsdistriktet få möjlighet att påverka planerna. I denna process kan man på olika sätt aktivera de privata intressenter som påverkas. Även andra myndigheter och kommuner än de som skall ta fram planen kan ges möjlighet att lämna synpunkter. Förvaltningsplanerna skall innehålla en sammanfattning av det administrativa systemet, vilka myndigheter som berörs och vilka befogenheter de har. Milj ömålet för avrinningsdistriktet skall samman- fattas i förvaltningsplanen. Den information som samlats in enligt artikel 5—9 skall sammanfattas och presenteras i planen. Vidare skall övervakningsprogrammen redovisas. En viktig del av förvaltnings- planerna är de åtgärdsprogram som skall tas fram för avrinningsdi- striktet. Förvaltningsplanen skall också innehålla uppgifter om vem som skall vidta de åtgärder som finns med i åtgärdsprogrammet.
4. Miljöbalken och ramdirektivet
Förslaget till miljöbalk och förslaget till ramdirektiv är på vissa punkter svåra att förena. I lagrådsremissen har man tagit viss hänsyn till ett tidigare utkast till ramdirektiv.
4.1. Hur beaktas ramdirektivet i miljöbalken?
Förslaget till miljöbalk behandlas för närvarande av lagrådet. De hänvisningar som görs till balken avser förslaget så som det ser ut i lagrådsremissen.
Enligt 5 kap. 8 & miljöbalken får regeringen föreskriva att sådana åtgärdsprogram skall upprättas som krävs till följd av Sveriges med— lemskap i den Europeiska unionen. I författningskommentaren till bestämmelsen hänvisas till ramdirektivet för vatten. I kommentaren sägs att medlemsländerna enligt utkastet till ramdirektiv skall delas in i avrinningsdistrikt och att man skall ta fram åtgärdsprogram för att uppnå vissa miljömål för yt- och grundvatten. Vidare sägs att åtgärdsprogrammen som avses i paragrafen är av mer övergripande natur för att vissa miljömål på sikt skall uppnås och att sådana åtgärdsplaner som avses i 5 kap. 5—7 55 skall vara på en mera detaljerad nivå och avse mera näraliggande tidsperioder. I lagråds— remissen skiljer man alltså på åtgärdsplaner för att uppfylla en miljökvalitetsnorm och åtgärdsprogram för att uppnå ett miljömål.
I lagrådsremissen har man även tagit hänsyn till att grundvatten- frågor kan komma att omfattas av målet enligt ramdirektivet. Detta har kommit till uttryck genom att miljökvalitetsnormer föreslås kunna beslutas även för nivån på grundvatten, 5 kap. 2 5 andra stycket 3, något som inte var möjligt enligt Miljöbalksutredningens förslag.
4.2. Miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken och miljökvalitetsmål enligt ramdirektivet
I förslaget till miljöbalk presenteras regler om miljökvalitetsnormer och åtgärdsplaner. Regeringen får meddela miljökvalitetsnormer om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller
miljön. Miljökvalitetsnormer skall enligt 5 kap. 2 & ange de föro- reningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitets- normer skall vidare, enligt andra stycket, ange
1. förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller naturen i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer,
2. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller
3. nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vatten- drag, grundvatten eller delar av dem.
Själva begreppet miljökvalitetsnorm och definitionen av det ansluter nära till förslagen i ramdirektivet. Genomförandet av direktivet ger sannolikt inte upphov till andra problem i detta avseende än de som följer av att miljökvalitetsnormernas reglering i miljöbalken.
Miljöbalkens mål är av mer övergripande natur än målsättningen enligt ramdirektivet. Målet att uppnå en god vattenstatus och en god tillgång på grundvatten, så som det formuleras i förslaget till ram- direktivet, kan inordnas under balkens övergripande mål om en hållbar utveckling och en god miljö.
Enligt motiven till miljöbalken bör miljömål kunna fastställas som riktlinjer i de fall man inte kan meddela miljökvalitetsnormer. Sådana miljömål som riksdagen fastställer skall inte regleras inom ramen för tillämpningen av miljökvalitetsnormer. Här stöter man på problem när man jämför miljöbalken med förslaget till ramdirektiv. Som jag pekat på ovan består det övergripande målet enligt ramdirektivet till stor del av miljökvalitetsnormer och reglerna om miljökvalitetsnormer i miljöbalken kommer att bli aktuella att tillämpa om miljökvalitetsmål skall fastställas för avrinningsormåden/distrikt. Målet enligt förslaget till ramdirektiv består även av andra moment än sådant som direkt kan översättas till miljökvalitetsnormer och som närmast påminner om riktlinjer. Miljöbalken bygger på tanken att regeringen får besluta om miljökvalitetsnormer om det behövs. I författningskommentaren till 5 kap. 1 & anges dock att miljökvalitetsnormer alltid skall meddelas om det krävs till följd av Sveriges internationella förpliktelser. Förslaget till ramdirektivet ställer krav på att det skall fastställas både gränsvär- den och miljökvalitetsnorrner i viss utsträckning. Enligt miljöbalken, 5 kap. 1 & andra stycket, får regeringen överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som skall gälla till följd av Sveriges medlemskap i EU. Vad som avses är de fall när värdena i de svenska miljökvalitetsnormema skall motsvara värdena i EG-rätten. En stor del av de värden som anges i EG—rätten är minimivärden och det kan finnas skäl att fastställa strängare krav. Fastställandet av sådana normer som inte direkt motsvarar de i EG-rätten kan inte delegeras. Bestämmelsen i 5 kap. 1 & kommer att innebära att regeringen måste
faställa miljökvalitetsnormer som krävs enligt utkastet till ramdirektiv i de fall man inte vill hålla sig till de minimivärden som finns i EG- rätten. Om regeringen anser att de värden som finns i EG-rätten bör överföras till en svensk miljökvalitetsnorm kan regeringen besluta om normen själv eller delegera uppgiften till en myndighet.
4.3. Miljökvalitetsnorrnemas rättsverkan
Miljökvalitetsnormerna enligt balken riktar sig mot kommuner och myndigheter som, enligt 5 kap 3 &, skall iaktta normerna när de — planerar och planlägger, —- prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och an- mälningsärenden,
— utövar tillsyn, — eller meddelar föreskrifter.
Myndigheter och kommuner har ett ansvar för att se till att åtgärder vidtas så att verksamhet inte bedrivs på ett sådant sätt att miljökvali— tetsnormer inte kan uppnås. Milj ökvalitetsnormerna får endast indirekt verkan för enskilda verksamhetsutövare.
I 2 kap. miljöbalken finns de allmänna hänsynsreglerna. I 2 kap. 8 & sägs att kraven på hänsyn gäller i den utsträckning det kan anses rimligt att uppfylla dem. Avvägningen får dock inte medföra att en milj ökvalitetsnorrn åsidosätts. Milj ökvalitetsnormen kommer att utgöra en miniminivå vid tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna.
Tillstånd, godkännande eller dispens får inte meddelas för en ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds, 16 kap. 5 5. Verksamheten får dock tillåtas om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheten att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträckning.
Beträffande befintlig verksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd samt ändra, upphäva eller meddela nya villkor eller andra bestämmelser för en miljöfarlig verksamhet om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en milj ökvalitetsnorrn inte uppfylls, 24 kap. 5 & första stycket 2. Befintliga tillstånd kan alltså omprövas men inte dras in.
Miljökvalitetsnormerna kan ligga till grund för generella föreskrifter genom att ett område förklaras som miljöskyddsområde enligt 7 kap. 19 och 20 åå. Det är regeringen eller den länsstyrelse som regeringen utser som skall besluta om generella föreskrifter för området.
4.4. Åtgärdsplaner och åtgärdsprogram
Ibalken regleras åtgärdsplanerna i 5 kap. 5—7 55. Åtgärdsplaner skall tas fram om det behövs för att uppfylla en miljökvalitetsnorm. Om regeringen beslutar en viss miljökvalitetsnorm skall man i samband med det, eller när behov uppkommer, besluta om en åtgärdsplan eller delegera beslutanderätten. Innan en plan upprättas skall visst samråds- förfarande äga rum så att berörda myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare kan få komma till tals.
Om en miljökvalitetsnorm endast omfattar en kommun bör det vara kommunens uppgift att besluta om åtgärdsplanen. Om en norm berör flera kommuner bör det vanligtvis vara länsstyrelsen som skall ta fram åtgärdsplanen, alternativt kan de berörda kommunerna ta fram planen i mellankommunal samverkan. Om en miljökvalitetsnorm omfattar flera län bör det vara regeringen eller den eller de myndigheter som regeringen bestämmer som skall upprätta åtgärdsplanen. Det innebär att en åtgärdsplan kan upprättas gemensamt av de länsstyrelser som berörs.
Åtgärdsplanerna får omfatta all verksamhet som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som normerna skall ange. I planen skall man ange de åtgärder som skall vidtas för att miljö- kvalitetsnormen skall vara uppfylld vid en viss angiven tidpunkt. Vidare skall man ange vilka myndigheter och kommuner som skall se till att åtgärderna vidtas och när de skall vara genomförda, 5 kap. 6 &. Enligt vad utredningen erfarit kommer åtgärdsplanerna att behandlas i plan- och bygglagen på så sätt att beslut som motverkar en åt— gärdsplan inte får meddelas. Åtgärdsplanernas rättsverkan regleras inte i miljöbalken. Åtgärdsplanerna kan upprättas av olika myndigheter eller kommuner, eventuellt i samverkan. Med den reglering som finns i balken kan åtgärdsplanerna inte generellt sägas vara bindande för de som skall genomföra åtgärderna. Vissa moment i en åtgärdsplan kan göras bindande, t.ex. om man inom ramen för en plan beslutar om föreskrifter för ett visst område. De åtgärder som vidtas i anledning av planen, t.ex. omprövning av tillstånd, leder till bindande beslut.
Regeringen får föreskriva att vissa åtgärdsplaner skall prövas av regeringen, 5 kap. 7 &. Regeringen har då att pröva om planen är tillräcklig eller behöver kompletteras.
Enligt miljöbalken kan regeringen föreskriva att ett åtgärdsprogram skall upprättas om det krävs till följd av medlemskapet i EU, 5 kap. 8 &. Paragrafen har kommit till med tanke på utkastet till ramdirek— tivet för vatten. Sådana åtgärdsprogram som tas fram för att nå de distriktsvisa målen kommer till stor del att bestå av samma moment som finns i åtgärdsplaner för miljökvalitetsnormer. Enligt förslaget till ramdirektiv skall åtgärdsprogrammen tas fram distriktsvis oberoende av om kvalitetsmålet uppfylls eller inte. Åtgärdsplanerna som kopplas
till de enskilda normerna skall enligt 5 kap. 5 & miljöbalken endast tas fram om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas. Miljöbalkens regelsystem går alltså på denna punkt mindre långt än ramdirektivet.
Ramdirektivet innebär att vissa miljökvalitetsnormer skall tas fram och att bindande åtgärdsprogram skall tas fram för att målen, inklusive miljökvalitetsnormema skall uppfyllas. I miljöbalken har man valt en lösning som medför att miljökvalitetsnormer kan tas fram om det behövs och att åtgärdsplaner skall tas fram endast om en viss miljökvalitetsnorm riskerar att inte uppfyllas.
4.5. Registrering av skyddade och förorenade områden
I förslaget till ramdirektiv behandlas skyddade områden. De definieras som områden som enligt EG—rätt, nationell eller regional lag har an— setts behöva särskilt skydd för vatten, arter eller livsmiljöer. Alla sådana skyddade områden skall enligt ramdirektivet registreras avrin- ningsdistriktsvis. I miljöbalken finns bestämmelser om olika typer av skyddade områden, nationalparker, naturreservat, kulturreservat, naturminnen, biotopskyddsområden, strandskyddsområden, miljö- skyddsområden och vattenskyddsornråden. I vart fall vissa av dessa enligt miljöbalken skyddade områden kommer att vara det även enligt ramdirektivets bestämmelser. Förslaget till miljöbalk innehåller även vissa bestämmelser om registrering av förorenade vatten— och markområden.
Enligt miljöbalken skall Naturvårdsverket fortlöpande föra en förteckning över naturområden som bör beredas skydd i enlighet med internationella åtaganden eller nationella mål om skydd av sådana områden. Av förteckning skall framgå vilket internationellt åtagande eller nationellt mål som har föranlett att området tagits upp i för— teckningen, 7 kap. 27 5. Det kan enligt miljöbalkens motiv röra sig om skydd av områden enligt bestämmelser i t.ex. fågeldirektivet eller art och habitatsdirektivet. Dessa båda direktiv nämns även i ram— direktivet bland dem som innehåller bestämmelser om skyddade områden. Vidare finns i balken bestämmelser om att länsstyrelserna skall förklara ett område för miljöriskområde om det är så allvarligt förorenat att det med hänsyn till riskerna för människors hälsa och miljön är nödvändigt att föreskriva begränsningar i markanvändningen eller andra försiktighetsmått, 10 kap. 10 5.
Enligt förslaget till ramdirektiv kommer man att behöva hantera vissa frågor om förorenade områden avrinningsdistriktsvis. Bland annat skall föroreningens omfattning och orsak utredas, alla befintliga tillstånd skall ses över och förslag till åtgärder tas fram.
4.6. Bör miljöbalken anpassas till ramdirektivet?
Ramdirektivet för vatten har inte antagits. Utredningen har tagit del av två utkast till ramdirektiv samt det överlämnade förslaget. På vissa punkter har versionerna skilt sig åt i inte helt obetydlig omfattning. Den första versionen ställde i vissa fall strängare krav än de senare. Frågan är hur långt man skall gå när det gäller anpassning av miljö— balken till ett ännu inte gällande direktiv. Många av de idéer som presenteras i ramdirektivet stämmer väl överens med de tankar om avrinningsområdesvis administration som kommit fram under utred- ningens arbete. Andra delar som t.ex. frågan om vattenavgifter kan vara svårare att genomföra. Innehållet i förslaget till ramdirektiv finns till stora delar i redan gällande direktiv och ramdirektivet är i sådana delar närmast en utveckling av gällande EG-rätt.
I avsnitt 5 presenteras ett förslag till administrativt system för avrinningsområdesvis vattenadministration. Förslaget bygger på det behov av förändringar som jag anser nödvändiga för att uppnå en effektiv och ändamålsenlig hantering av de vattenanknutna frågorna. I stora delar stämmer det överens med de tankegångar som förs fram i förslaget till ramdirektivet. Mitt förslag fordrar även det vissa ändringar i miljöbalken, ändringar utöver den hänsyn man i lagråds- remissen tagit till det tidigare utkastet till ramdirektiv för vatten. I avsnitt 10 pekar jag på vissa frågor som behöver regleras i miljöbal- ken för att ett avrinningsbaserat administrativt system enligt mitt förslag skall kunna genomföras. Om ramdirektivet träder i kraft behöver man på nytt se över miljöbalken och följdlagstiftningen för att se om det antagna direktivet är genomfört i den svenska lagstiftningen.
5. Ett nytt administrativt system
Förslag: Sverige bör med avrinningsområden som bas delas in i ca tio avrinningsdistrikt. Inom varje distrikt bör man utse en fristående enhet vid en länsstyrelse till ansvarig avrinningsmyndig— het. Distrikten bör beskrivas och olika verksamheters påverkan på vattenresurser analyseras. För varje avrinningsdistrikt bör miljö- kvalitetsmål beslutas. Sådana miljökvalitetsmål kommer till stor del att bestå av miljökvalitetsnormer. Avrinningsmyndigheten bör ges ansvar för att ta fram och fastställa åtgärdsplaner i syfte att uppnå miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer samt övriga krav till följd av såväl internationell som nationell lagstiftning. Åtgärdsplanerna bör vara bindande för domstolar, kommuner och myndigheter. Övriga 1 distriktet ingående län samt berörda kom- muner, vattenvårdsförbund, organisationer och privata intressenter bör ges stor möjlighet att påverka det distriktsvisa arbetet med bl.a. åtgärdsplaner. Övriga län i distriktet bör även ges rätt att överklaga beslut om åtgärdsplaner. Till avrinningsmyndigheten bör man också föra frågor avseende miljöövervakning och kalk- ning. Man bär även överväga om länsstyrelsernas lantbruksfrågor bör föras till avrinningsmyndigheterna.
5.1. Fördelar med en avrinningsområdesvis indelning
Det nationella arbetet med de vattenanknutna frågorna syftar i första hand till att vi i Sverige skall uppnå en god vattenstatus. Målsättningen bör dock inte stanna vid detta. Vi bör även kunna bidra till att en god vattenstatus kan uppnås också i angränsande länder samt i övriga länder som påverkas av våra vatten. I arbetet med att uppnå en god vattenstatus krävs att vi beskriver vad detta är samt definierar det i form av miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer. Detta kan göras såväl nationellt som regionalt och i vissa fall lokalt. Det bör även finnas mål som innebär att vattenstatusen inte får försämras
En avrinningsområdesvis hantering av de vattenanknutna frågorna skulle enligt min uppfattning underlätta och förenkla detta arbete. Jag anser att en avrinningsområdesbaserad administration påtagligt ökar möjligheterna till en samordnad och övergripande hantering av vatten- frågorna. Därtill kommer också ökade möjligheter till lokal anpassning
av åtgärder och därmed även en ökad möjlighet till närhet mellan åtgärder, utvärdering och uppföljning av dessa. Förhoppningsvis bidrar även ett sådant arbetssätt till en ökad kostnadseffektivitet. Detta trots att den befintliga administrativa indelningen/strukturen är väl inarbetad och det förhållandet att formerna för samarbete över de administrativa gränserna på många håll har utvecklats mot ett hel- hetstänkande.
På kort sikt kommer troligen en förändring mot en ny ansvars— fördelning, och därtill hörande omfördelning av medel och resurser mellan olika myndigheter, att medföra merarbete och igångkömings— problem. Väl inarbetade kanaler för kontakter samt beslutsvägar blir överflödiga och nya måste upparbetas. Detta bör dock inte förhindra eller bromsa upp en förändring mot ett mer ändamålsenligt system. Emellertid måste de inblandade aktörerna vid behov kompenseras för merarbete och kostnader i samband med dessa förändringar. Det är också viktigt att redan från början vara observant på behovet av att nya och effektiva informationskanaler och organ för samråd och sam- verkan mellan myndigheter, kommuner, organisationer och även i viss mån enskilda intressenter arbetas upp.
Vad gäller de övriga miljöfrågorna kan en uppdelning efter av- rinningsområden medföra såväl fördelar som nackdelar. Vissa frågor torde med stor sannolikhet tjäna på att samorganiseras med vatten- frågorna. Detta gäller självfallet frågor med stark anknytning till vattenfrågorna såsom exempelvis kalkning och stora delar av övervak- ningen och recipientkontrollen. Andra frågor, som exempelvis de luftanknutna emissionsfrågoma och naturskyddet, kan i många fall mycket väl lösas minst lika bra eller kanske bättre inom den befintliga administrativa indelningen. En större öppenhet till lokalt anpassade lösningar torde i framtiden behöva tillämpas för dessa frågor. Ett slutligt ställningstagande till denna fråga kräver en ingående analys av problemområdet, vilket jag för närvarande på grund av tidsbrist inte kunnat genomföra. Jag avser att i mån av tid och resurser återkomma till frågan i mitt fortsatta arbete.
5.2. Avrinningsområdesbaserade uppgifter
SMHI har definierat 119 huvudavrinningsområden och ca 11 000 del- avrinningsområden i Sverige. Till dessa kommer kustområden med direktavrinning till havet. Den svenska kusten har delats in i 55 kustvattenområden som är kopplade till avrinningsområdena. Någon form av sammanslagning av avrinningsområden, kustområden och kustvatten till distrikt blir, med tanke på det stora antalet områden, sannolikt nödvändig. Jag använder därför termen avrinningsdistrikt i fortsättningen. Storleken på avrinningsdistrikten och organisationen av
det administrativa systemet är i stor utsträckning beroende av vilka uppgifter som skall hanteras avrinningsdistriktsvis. I avsnitt 5.3 återkommer jag till frågan om hur många och stora distrikten bör vara och i avsnitt 5.4 till hur administrationen av distrikten bör se ut. I detta avsnitt kommer jag att behandla vilka uppgifter som bör hanteras avrinningsdistriktsvis inom ramen för ett nytt administrativt system.
Vissa uppgifter så som tillståndsgivning och tillsyn bör även fortsättningsvis hanteras av de som i dag gör det och som enligt förslaget till miljöbalk skall göra det. För att begränsa antalet aktörer inom dessa områden bör dock länsstyrelser och kommuner så långt möjligt söka samarbeta kring dessa frågor. I avsnitt 6 och 7 åter- kommer jag till denna fråga.
Av de kontakter jag hittills haft och de diskussioner som jag fört med olika berörda intressenter har framgått att frågor som med stor sannolikhet bör tjäna på att hanteras avrinningsdistriktsvis är insarn- ling, analys, redovisning och lagring av data av betydelse för vat- tenfrågorna. Dessa data kan sedan ligga till grund för en beskrivning av såväl miljösituationen som den mänskliga påverkan i distriktet.
Mot bakgrund av ovan nämnda beskrivningar kan man fastställa regionala milj ökvalitetsnorrner och miljökvalitetsmål för god vattensta- tus. Jag återkommer i avsnitt 10.1 till frågan om vem som bör fastställa sådana normer och mål. Vidare bör man inom avrinnings- distrikten fastställa åtgärdsplaner för uppfyllandet av dessa miljö- kvalitetsmål och normer. I förslaget till miljöbalk används begreppen åtgärdsplan och åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram skall tas fram om det behövs med hänsyn till EG-rätten. Lagrummet har kommit till med tanke på förslaget till ramdirektiv för vatten. Åtgärdsplaner skall tas fram om det behövs för att uppfylla en viss miljökvalitetsnorm. I den fortsatta behandlingen använder jag emellertid det enhetliga begreppet åtgärdsplan oavsett om den kopplas till ett miljökvalitetsmål eller till en viss miljökvalitetsnorm. Jag återkommer till frågan i avsnitt 10.2.
5.2.1. Uppgifter enligt förslaget till ramdirektiv
Enligt förslaget till ramdirektiv för vatten skall de vattenanknutna miljöfrågorna behandlas avrinningsområdesvis. Avrinningsområden skall identifieras och ett eller flera avrinningsområden samt kustom- råden definieras som avrinningsdistrikt.
För varje distrikt skall medlemsstaterna se till att lämpliga administ- rativa arrangemang, inbegripet utnämnandet av lämpliga behöriga myndigheter, genomförs i syfte att säkerställa att tillämpandet av bestämmelserna i direktivet samordnas och övervakas inom varje distrikt.
Medlemsstaterna skall se till att man för varje distrikt: * Analyserar distriktens karaktär.
* Granskar de mänskliga aktiviteternas inverkan på yt- och grundvat- tenresurserna inom distriktet.
* Identifierar betydande dricksvattentäkter inom distrikten och fastställer miljökvalitetsnormer i syfte att säkerställa att vattnet
uppfyller kraven enligt dricksvattendirektivet (80/778/EEG).
* Inom ramen för en övergripande plan för förvaltningen av av- rinningsdistrikten utarbetar och genomför de åtgärdsplaner som krävs för uppfyllandet av de övergripande målen om god yt- och grundvat- tenstatus och de beslutade miljökvalitetsnormema.
* Upprättat register över alla områden inom distrikten för vilka det krävs särskilt skydd enligt specifik gemenskaps-, nationell eller lokal lagstiftning för skyddet av deras yt- och grundvatten eller för bevaran- det av livsmiljöer samt djur- och växtarter.
* Upprättar och låter genomföra program för övervakning av statusen på yt- och grundvatten i syfte att upprätta en sammanhållen och heltäckande översikt över vattenstatusen inom varje distrikt.
* Upprättar och låter genomföra program för övervakningen av statusen för de skyddade områdena inom distrikten.
* Genomför ekonomiska analyser av vattenanvändningen inom distrikten och med utgångspunkt i dessa utvärderar kostnaderna för vattenanvändningen.
* Säkerställer en fullständig självkostnadstäckning för de tjänster som tillhandahålls för vattenanvändning så att allt vattenanvändande fullt ut bekostas av användaren.
Många av dessa uppgifter sammanfaller som ovan påpekats med de frågor som vi i Sverige redan sett ett behov av att behandla avrin- ningsområdesvis och som jag översiktligt redovisat. Vissa uppgifter såsom genomförandet av ekonomiska analyser, uttag av avgifter samt upprättandet av register över skyddade områden är däremot nya och kan i vissa fall, som t.ex. frågan om vattenuttagsavgifter, vara svåra att anpassa till svensk rättsordning.
5.2.2. Ytterligare uppgifter
Utöver ovan nämnda uppgifter med direkt anknytning till vatten- frågorna kan självfallet ytterligare frågor behandlas avrinnings- distriktsvis.
Man kan, som ett extremfall, tänka sig att allt regionalt arbete och alla de beslut med koppling till miljösektorn, som i dag hanteras av länsstyrelserna, fortsättningsvis hanteras inom avrinningsdistrikten. Detta gäller också luftrelaterade frågor, även om de inte har samma koppling till avrinningsdistrikten som vattenfrågorna. Man kan även tänka sig att det lokala miljöarbetet ute i kommunerna övergår till att hanteras inom avrinningsdistrikt. På så sätt skulle man kunna undvika att kommunerna i vissa fall kan vara både huvudman för en förorenan- de verksamhet och samtidigt tillståndsprövande och tillsynsutövande myndighet för sin egen anläggning. Den myndighet, ny eller befintlig, som i så fall skulle hantera miljöfrågorna skulle även få en mer fristående roll gentemot övriga regionala och lokala intressen som exempelvis arbetsmarknadspolitik och sysselsättning.
En större regional myndighet med ansvar för alla regionala och lokala miljöfrågor, oavsett om det är en ny eller en redan befintlig, skulle dock med stor sannolikhet behöva avlastas, på så sätt att det praktiska arbetet ute på fältet i mer eller mindre stor utsträckning läggs ut på andra myndigheter, kommuner eller uppdragstagare. Detta skulle eventuellt kunna ske enligt samma teknik som länsstyrelserna i dag tillämpar för överlänmande av tillsynen av vissa anläggningar till berörda kommuner.
Det finns dock för närvarande ingen uppenbar anledning att genom— föra en sådan total omorganisation av det regionala och lokala miljöarbetet. Det är viktigt att komma ihåg att, även om en indelning efter avrinningsdistrikt med stor sannolikhet underlättar och förbättrar miljöarbetet med främst de vattenanknutna frågorna, så har det nuvarande administrativa systemet många förtjänster och är sedan lång tid väl inarbetat.
Om man i stället för att föra över allt regionalt och lokalt miljöarbe— te till en ny myndighet försöker identifiera de uppgifter som i övrigt har ett stark släktskap med vattenfrågorna, utkristalliserar sig vissa uppgifter som mer lämpliga än andra att föra över från i första hand länsstyrelser. En sådan fråga är den samlade miljöövervakningen. An- ledningen till detta är att den för vattenfrågorna ansvariga myndig- heten, bör se till att den övervakning genomförs som krävs för att ge underlag till en bedömning av om uppsatta mål avseende god vat— tenstatus och därtill kopplade miljökvalitetsnormer uppfylls. Den för detta ändamål nödvändiga övervakningen utgör en betydande del av den totala miljöövervakningen. Jag har haft kontakt med Utredningen om miljöövervakning och diskuterat möjligheten till samordning av
den i dag regionala och nationella miljöövervakningen med den övervakning som kotnmer att krävas om en administration för avrinningsdistrikt införs.
En annan fråga som kan vara av intresse att föra över till en administration för avrinningsdistrikt är kalkningen av sjöar och vatten— drag. Jag har även varit i kontakt med Kalkningsutredningens dåvarande sekreterare samt på Naturvårdsverket ansvarig personal som arbetar med regeringsuppdraget om en nationell plan för den statligt finansierade delen av kalkning i sjöar och vattendrag.
Hos såväl Utredningen om miljöövervakning som Kalkningsut- redningen och Naturvårdsverket finns en insikt om att det fortsatta arbetet med många av miljöfrågorna kan komma att kräva en ny indelning av Sverige i andra och troligen större regioner än länen. Arbetet med såväl miljöövervakning som med kalkning bör, enligt min mening, ibetydande omfattning underlättas av att en ny indelning görs utifrån avrinningsdistrikt.
Det finns även ett samband mellan vattenfrågorna och jordbrukets övriga miljöfrågor, inte minst vad gäller rådgivningen. Länsstyrelser- nas hantering av lantbruksfrågor kan vinna på att samordnas med det distriktsvisa vattenarbetet.
5.2.3. Uppgifter som bör hanteras distriktsvis
Miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer bör, enligt min upp- fattning, utgöra grunden för arbetet inom avrinningsdistrikten. Målen bör kunna variera mellan de olika distrikten, bl.a. då en del av målet bör vara att kvaliteten på vatten inte skall få försämras. Jag vill därför inte utesluta möjligheten att låta målen, i vart fall delvis, fastställas separat för de olika distrikten. Som jag ser det kan miljökvalitetsmålen med fördel omfatta mycket av det som framgår av förslaget till ramdirektiv för vatten.
För att kunna ta fram målsättningarna för distrikten krävs att distrikten beskrivs och analyseras på ett ändamålsenligt sätt. De krav som ställs enligt förslaget till ramdirektiv torde, enligt min be- dömning, eventuellt med vissa ändringar och kompletteringar, kunna leda fram till ett fullgott beslutsunderlag. Beskrivningarna och analyserna kan sannolikt användas som underlag inte bara i det distriktsvisa arbetet utan även av länsstyrelser och kommuner i deras planering. Ett annat tänkbart användningsområde för beskrivningar och analyser är som underlag till miljökonsekvensbeskrivningar och miljökonsekvensbedönmingar enligt de förslag som läggs fram i miljöbalken. En sådan användning skulle sannolikt ge ett bra och enhetligt underlag för prövningsmyndighetemas bedömning av vilken miljöpåverkan olika verksamheter och åtgärder innebär. En koncentra-
tion av arbetet med att samla in, bearbeta och redovisa relevanta miljödata till ett begränsat antal myndigheter bör, enligt min mening, bidra till såväl hög kompetens som god tillgång till information för övriga aktörer inom distrikten. Arbetet med beskrivningar och analyser bör vara en uppgift som skall hanteras inom avrinningsdi- strikten. I denna del bör arbetet i stor utsträckning kunna bedrivas så som det beskrivs i förslaget till ramdirektiv, se avsnitt 3. Dock bör man inte nu föreslå att analyser av kostnaden för vattenanvändning skall genomföras.
Ytterligare en uppgift som bör lösas inom ramen för det distriktsvi- sa arbetet är att, mot bakgrund av de beskrivningar och analyser som gjorts, ta fram de åtgärdsplaner som behövs för att uppfylla de miljökvalitetsmål och därmed de miljökvalitetsnormer som fastställts. Åtgärdsplanerna bör vara heltäckande och så detaljerade som krävs i det enskilda fallet. Det bör finnas en övergripande plan för varje distrikt och, om det finns behov av ytterligare planering, planer för delområden eller särskilda frågor.
I ett antal EG-direktiv finns krav på åtgärdsplaner för att komma till rätta med särskilda problem. Mitt förslag ansluter i stora delar till vad som redan gäller enligt EG-direktiven. Den befintliga EG-rätten skilj er sig från förslaget till ramdirektiv genom att åtgärdsplanerna i befintliga direktiv skall tas fram för att lösa ett visst problem, medan åtgärdspla- nerna för avrinningsdistrikten skall vara heltäckande. Sådana åtgärder som krävs enligt EG-rätten kommer att ingå som en del i de åtgärds- planer jag vill se för avrinningsdistrikten. Det rör sig alltså inte om en helt ny företeelse eftersom stora delar av vad åtgärdsplanerna bör innehålla redan finns behandlade i annan EG-rätt. Det nya och viktiga är samordningen av insatser inom distrikten. Som ett exempel kan nämnas skaldjursdirektivet. I det direktivet finns krav på att åtgärds- program skall genomföras. I ett mål mellan EU-kommissionen och Tyskland (mål C-298/95, kommissionen mot Tyskland) uttalade domstolen att det klart framgår av direktivet att medlemsstaterna är skyldiga att fastställa särskilda program i syfte att minska förorening- arna i sötvatten och skaldjursvatten. Det är alltså obligatoriskt att anta program för vissa frågor. Kraven enligt bl.a. skaldjursdirektivet kan uppfyllas genom ett system med åtgärdsplaner för avrinningsdistrikt. I avsnitt 3.5 har jag redogjort för vilket innehåll åtgärdsplanerna enligt ramdirektivet skall ha. Jag menar att åtgärdsplanerna för avrinnings- distrikten i vart fall bör innehålla de åtgärder som föreskrivs i de EG- direktiv som nämns i förslaget till ramdirektiv. Frågan om åt- gärdsplaner behandlas vidare i avsnitt 10.
För att kunna följa förändringar av vattenstatusen inom distrikten behöver tillståndet för miljön övervakas och beskrivningarna kon— tinuerligt uppdateras. Miljöövervakningen av de vattenanknutna frågorna bör därför kopplas till distrikten och deras arbete. Det är då
lämpligt att även föra över och samordna stora delar av miljöövervak- ningen till de ansvariga myndigheterna i distrikten. Vem som i praktiken utför mätningar och annan övervakning är en senare fråga.
Som jag redan berört bör även uppgifter rörande kalkning hanteras avrinningsdistriktsvis. Det finns en naturlig koppling mellan de beskrivningar som tas fram, åtgärdsplanerna och kalkningsinsatser. En lämplig lösning kan vara att man inom ramen för åtgärdsplanerna beslutar om kalkningsinsatser i distrikten.
5.3. Indehiing av Sverige efter avrinningsområden
Kalkningsutredningen har i sitt betänkande Kalkning av sjöar och vattendrag (SOU 1996:53) föreslagit en uppdelning av Sverige i fem regioner. En bärande princip för indelningen har varit avrinningsom- rådena. I Norrland har dock uppdelningen gjorts mellan fjäll och kustregion, en uppdelning som skär genom ett stort antal avrinnings- områden.
Även Vattendragsutredningen har behandlat frågan om regioner för vatten. I utredningens betänkande, Omtankar om vatten (SOU 1996:155), föreslås en regionindelning. Regionerna är tänkta att fungera som ett redskap med vars hjälp vissa skyddsvärda vattendrag kan väljas ut.
Utredningen om miljöövervakning diskuterar i sitt betänkande (SOU 1997:34) möjligheten att föra över stora delar av den nationella miljöövervakningen till länsstyrelserna samt att samverkan mellan länsstyrelserna i dessa frågor bör öka. På så sätt underlättar man kompetensuppbyggnaden och stärker länsstyrelserna i deras upphand- larroll.
Jag har haft kontakter med SMHI beträffande möjligheten att, som en bas för arbetet med vattenfrågorna, dela in Sverige i avrinnings- distrikt. Varje distrikt skall då utgöras av ett antal avrinningsområden, kustområden och kustvatten vilka av någon anledning har en viss gemenskap. SMHI har redovisat ett antal förslag på hur detta skulle kunna göras. Tre förslag grundar sig på att gränserna stämmer överens med gränserna för havsbassängema. Detta har resulterat i preliminära förslag på 4, 8 alternativt 11 avrinningsdistrikt. SMHI har även gjort en indelning som inte ansluter till havsområdesgränserna men där man så långt möjligt försökt följa länsgränser. Detta har resulterat i ett förslag till 14 avrinningsdistrikt. Se bilaga 2. SMHI anser att antalet distrikt inte bör överstiga 14 och att andra skäl än rent hydrologiska kan tala för en kombination av de olika förslagen eller att vissa områden kan flyttas från ett distrikt till ett annat. Distrikten bör vara så stora att tillräcklig kompetens och system samt arbetsverktyg kan byggas upp och underhållas.
Vid denna första ansats till en indelning av landet i avrinningsdi- strikt har jag inte fullt ut beaktat att storleken på distrikten kan behöva variera i olika delar av landet beroende på hur allvarliga problemen med vattenfrågorna är. Exempelvis kan det finnas anledning att ha mindre distrikt i södra Sverige där problemen med närsaltsläckaget från jordbruket är en stor och svår fråga. I norra Sverige kan man på samma sätt tänka sig att slå samman avrinningsområden till större distrikt. Jag kommer att beakta frågan om en större variation på distrikten i det fortsatta arbetet.
För att nu kunna lägga fram ett första förslag till hur ett administ- rativt system kan se ut är det dock nödvändigt att någorlunda ange vilken storlek på distrikten som förordas. Min bedömning är att ca tio distrikt är mest ändamålsenligt. Därigenom anser jag att de fördelar som finns med såväl få och stora som med många och små distrikt kan förenas.
5.4. Utformning och organisation av en ”ny” miljömyndighet 5 .4.1 Avrinningsmyndigheter
Som jag redan framhållit bör Sverige indelas med avrinningsområden som bas där flera av områdena slås samman till distrikt. För distrikten bör man utse nya myndigheter eller peka ut befintliga myndigheter som ansvariga för de vattenanknutna frågorna samt eventuellt även vissa andra frågor.
Man kan i det ena extremfallet utgå från att helt nya myndigheter etableras. Detta kan då göras för varje avrinningsområde (119 stycken plus ett antal kustområden) alternativt för ett antal avrinningsområden som slagits samman till ett distrikt. Dessa myndigheter kan sedan ansvara antingen enbart för de vattenanknutna frågorna eller så kan varje myndighet helt ta över allt ansvar för miljöfrågorna från länsstyrelser och kommuner.
Den andra extremen är att regeringen ålägger t.ex. länsstyrelserna eller kommunerna att vidta de åtgärder som anses nödvändiga för en effektiv behandling av de vattenanknutna frågorna. Ingen av dessa möjligheter framstår enligt min mening som lämplig eller önskvärd. Att i dagsläget inrätta helt nya myndigheter, vare sig det rör sig om 119 eller färre, torde vara, om inte omöjligt, så mycket svårt. Detta trots att en sådan åtgärd skulle kunna medföra många fördelar sett ur miljösynpunkt. Att enbart lita till den befintliga strukturen skulle å andra sidan innebära att vi inte klart uttalat övergår till att arbeta avrinningsområdesvis, utan att vi permanentar en befintlig administ- rativ struktur som bygger på en helt annan indelningsgrund.
Man måste i detta sammanhang fråga sig om det distriktsvisa arbetet skall utföras av myndigheter eller om uppgifterna lika väl kan hanteras inom ramen för ett samarbete mellan myndigheter, kommuner och enskilda. Man skulle i så fall kunna tänka sig att bygga vidare på de organisationer som i dag har både offentliga och privata medlemmar, t.ex. vattenvårdsförbunden. De uppgifter jag anser skall hanteras avrinningsdistriktsvis är förvaltningsuppgifter och sådana får i och för sig lämnas över till bolag, föreningar m.fl. privaträttsliga organisatio- ner. Om en sådan förvaltningsuppgift innefattar myndighetsutövning skall överlämnandet ske med stöd av lag, 11 kap. 6 & regerings- formen. Myndighetsutövning kan alltså i och för sig lämnas över till privaträttsliga sammanlutningar. Sådant överlämnande förekommer i viss utsträckning på ett antal olika områden. Regeringen har i prop. 1995/96:61 (Former för statlig verksamhet) förordat att aktiebolag eller ideell förening skall användas i de sammanhang staten avser att samverka med annan part i verksamhet som är beroende av statligt stöd. Man kan givetvis tänka sig att utveckla och lagreglera andra samverkanstyper för vattenarbetet. Om man håller sig till de anvisade samverkansforrnema innebär detta bl.a. att offentlighetsprincipen urholkas. Visserligen kan man, genom den lagstiftningsteknik som används när myndighetsuppgifter lämnas över till privaträttsliga organisationer, åstadkomma handlingsoffentlighet men yttrandefriheten för anställda och meddelarfriheten inskränks i förhållande till vad som gäller myndighetsanställda. De statliga bolagen omfattas i dag inte av regler om handlingsoffentlighet, ett förhållande som kritiseras t.ex. vad avser upphandlingen av Arlandabanan. Den demokratiska aspekten är mycket viktig att beakta. Jag anser att bl.a. den probleminventering och den planering som bör göras distriktsvis skall göras så öppet som möjligt. Valet av organisationsforrn är därför inte oväsentligt ur demokratiskt perspektiv. Eftersom öppenheten regelmässigt är sämre i privaträttsliga sammanslutningar talar detta mot att förlita sig på sådana.
De uppgifter som jag anser skall hanteras inom ramen för den avrinningsdistriktsvisa administrationen är sådana förvaltningsuppgif- ter som normalt inte lämnas över till privaträttsliga organisationer. Det är av yttersta vikt att de beslutade miljökvalitetsmålen kan genomföras och att man följer de åtgärdsplaner som upprättas. Lika viktigt är att berörda parter och intressenter kan komma till tals när det gäller att formulera mål, ta fram planer och genomföra dem. Jag anser emellertid att ansvaret för att dessa uppgifter verkligen genomförs bör ligga på en myndighet och inte på en sammanslutning av myndigheter och brukare. Risken med en sådan organisation är att inneboende intressemotsättningar motverkar annat än konsensusbeslut. Det är sannolikt inte tillräckligt att i alla situationer förlita sig på att de in- blandade parterna kan enas om vad som skall göras även om de har
makt att genomföra det de verkligen beslutar. Det engagemang och den kunskap som finns bland brukare och organisationer skall självfallet tas till vara men det kan ske i andra former än genom att låta dem ingå i en beslutande distriktsadrninistration.
En möjlighet att i större utsräckning involvera brukare och organisationer i miljöarbetet är genom så kallad miljösamverkan, bl.a. i vattenvårdsförbund. Jag berör denna fråga i avsnitt 9 och har för avsikt att under hösten studera olika former av miljösamverkan.
Som ett alternativ kan man i stället, som ovan diskuterats, först dela in landet i ett antal avrinningsdistrikt, där varje distrikt består av ett eller flera avrinningsområden jämte kustområden och kustvatten. I varje distrikt utser regeringen därefter en länsstyrelse i distriktet till ansvarig avrinningsmyndighet för de vattenanknutna frågor som vi ur ett nationellt perspektiv, och oaktat vad som kan komma att genereras av ett eventuellt ramdirektiv, anser bör hanteras på avrinningsdis— triktsnivå. Exempel på sådana frågor är beskrivning, inventering, in- samling, analys, redovisning och lagring av data av betydelse för vattenfrågorna, fastställande av åtgärdsplaner för uppfyllandet av miljökvalitetsmål och normer samt eventuellt ytterligare frågor såsom miljöövervakning och kalkning.
Resterande länsstyrelser i de olika distrikten ges samtidigt möjlighet att påverka arbetet med vattenfrågorna genom inrättandet av styrgrup- per eller motsvarande organ för samverkan. För vissa frågor kan övriga länsstyrelser i gruppen enbart vara rådgivande medan den för andra strategiska och övergripande frågor kan ges möjlighet att exempelvis lägga in veto mot den aktuella länsstyrelsens, avrinnings- myndighetens, beslut, alternativt överklaga besluten till en central milj ömyndighet som Naturvårdsverket eller möjligen regeringen. Även berörda kommuner bör ges stor möjlighet att påverka arbetet med vattenfrågorna. Här bör övervägas om även kommunerna skall kunna överklaga avrinningsmyndighetens beslut. Inför beslut om vissa över— gripande frågor såsom upprättande av åtgärdsplaner, bör samråd även ske med aktuella vattenvårdsförbund, övriga berörda organisationer, större företag med påverkan på vatten m.fl. Samråd med privata intressenter kan också ske genom berörda branschförbund eller liknande.
Ytterligare ett alternativ är att den i distriktet utpekade länsstyrelsen ges ett sekretariatsansvar för ovan nämnda frågor vad gäller beskriv- ning, inventering, insamling, analys, redovisning och lagring av data av betydelse för vattenfrågorna. De kan vidare ges ansvar för att ta fram förslag till åtgärdsplaner. Vid enighet inom gruppen fastställs därefter rutinmässigt besluten av en central myndighet såsom t.ex. Naturvårdsverket. Vid oenighet lyfts beslutsfattandet till den faststäl- lande myndigheten. Detta arbetssätt påminner i viss mån om hur vattenvårdsförbunden arbetar.
Ett förfarande enligt ovan har den psykologiska fördelen att ingen länsstyrelse ges rätt att fatta beslut med bindande verkan över andra länsstyrelser. Jag utgår dock från att alla länsstyrelser och, i före- kommande fall, kommuner inte ägnar sig åt revirbevakning utan i stället är öppna för nya arbetssätt oavsett om det innebär en omför- delning av en viss del av deras nuvarande ansvarsområden, inklusive beslutsfattande. Därtill kommer att det enligt min uppfattning trots allt medför en relativt liten skillnad vilken modell man använder sålänge de länsstyrelser som inte formellt fattar besluten, ges rätt stoppa dem alternativt föra talan mot dem hos exempelvis en central myndighet.
Som ovan redogjorts för kan det finnas fördelar med att till den utpekade länsstyrelsen föra över samtlig miljöövervakning samt även kalkningsverksamheten inom det aktuella distriktet. På så sätt kon- centreras dessa uppgifter till en myndighet med ansvar för ett större geografiskt sammanhållet område och därmed bättre möjlighet till en övergripande och sammanhållen behandling av frågorna. Dessutom breddas basen för kompetensuppbyggnad och myndigheten får en kraftfullare ställning i sin roll som upphandlare av det rent praktiska arbetet. Även för dessa frågor bör det i så fall tillskapas styrgrupper. Förutom övriga länsstyrelser i distriktet bör även kommuner samt vattenvårdsförbund och liknande organisationer, privata intressenter m.fl. ingå i dessa grupper. Möjligheten att påverka besluten bör likna den som beskrivits ovan. Om, och i så fall när, ett ramdirektiv för vatten antas av EU
kommer troligen uppgifter och ansvarsområde för de ansvariga länsstyrelserna att behöva justeras efter vad som då anges i direktivet.
5.4.2. Självständiga enheter
Huruvida avrinningsmyndigheten skall vara en fristående myndighet eller en i distriktet utpekad länsstyrelse kan i viss mån komma att bero på antalet distrikt. Om antalet distrikt begränsas kraftigt, exempelvis till fyra, kan fördelarna med att göra myndigheten till en ny fristående sådan väga över. Bland annat får en sådan myndighet möjlighet att frikopplat från andra regionala frågor, driva de för myndigheten aktuella miljöfrågorna. Emellertid torde då ansvarsområdet för myndigheten få begränsas till i stort sett bara de övergripande vattenfrågorna. Frågor om all miljöövervakning och kalkning torde inte kunna lösas på ett ändamålsenligt sätt inom så stora distrikt. Det kan också ifrågasättas om det går att få en god överblick och insikt i de olika vattenanknutna frågorna i så stora distrikt. Likaså torde samarbetet och samråd med andra myndigheter, kommuner och övriga intressenter riskera att bli trögt och tungrott. Därmed är risken stor att den önskvärda lokala förankringen går förlorad.
Om ett mycket stort antal avrinningsmyndigheter bildas torde å andra sidan problem kunna uppstå för helt fristående myndigheter vad gäller tilldelning av resurser och möjlighet att bygga upp tillräcklig kompetens. De skulle även riskera att förlora i styrka och integritet i kontakter med andra myndigheter, vid upphandlingsarbete m.m.
Att i stället begränsa distrikten till ca tio samt lägga ansvaret på en av länsstyrelserna i distriktet skulle, enligt min uppfattning, medföra att man kan uppnå många av de olika fördelar som finns med såväl ett stort antal distrikt som med ett litet antal.
En lösning med en beslutsfattande länsstyrelse i varje distrikt skulle innebära att bl.a. frågorna om beskrivning av distriktet, beskrivning av mänsklig påverkan i distriktet, upprättandet av en övergripande åtgärdsplan för distriktet för uppfyllandet av miljökvalitetsmål och normer samt mätning och övervakning av miljön och hur miljökvali— tetsnormema och god vattenstatus uppfylls koncentreras till några länsstyrelser med ansvar för större avrinningsområdesbaserade distrikt.
Tillståndsfrågorna skulle däremot även i fortsättningen kunna vara kvar på respektive länsstyrelse och kommun beroende på vilken sorts tillstånd det rör sig om. På så sätt skulle de regionala myndigheter som prövar tillstånden, och som i detta arbete även skall iaktta åtgärdsplanerna, miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer, i stor ut- sträckning skiljas från de myndigheter som upprättar åtgärdsplanerna och som genom miljöövervakning skall kontrollera att de uppfylls.
I förslaget till miljöbalk anges att länsstyrelsernas prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet bör få fastare former genom att de prövas av en självständig, men till länsstyrelsen administrativt knuten prövningsmyndighet. Samma teknik skulle enligt min uppfattning kunna tillämpas även för den enhet på de aktuella länsstyrelserna som får till uppgift att administrera de avrinningsområdesanknutna vattenfrågorna enligt ovan. Genom att även koncentrera frågorna om miljöövervakning till en sådan fristående enhet skulle man uppnå ett system där:
* En fristående enhet på vissa länsstyrelser upprättar åtgärdsplaner för uppfyllandet av miljökvalitetsmålen och normerna samt har hand om miljöövervakningen och kalkningsinsatserna i distriktet. Detta kan förutom samordningsvinster vara av värde bl.a. vid bedömningen av om det övergripande miljömålet god vattenstatus uppfylls.
* En annan fristående enhet på varje länsstyrelse eller länsstyrelser i samverkan prövar tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöbal- ken samt i detta arbete beaktar miljökvalitetsmål och miljökvalitets- normer samt åtgärdsplaner.
* Länsstyrelser och kommuner bedriver tillsyn enligt miljöbalken,
vilket bl.a. innefattar hur tillståndshavare uppfyller allmänna aktsam- hetskrav och i tillstånden angivna villkor m.m.
Att ge den enhet på vissa länsstyrelser som arbetar med de avrinnings- områdesanknutna vattenfrågorna, samt eventuellt även kalkning och miljöövervakning, en självständig ställning gentemot länsstyrelsen torde enligt min uppfattning kunna underlätta för övriga länsstyrelser att acceptera ett system där man avhänder sig en del av det ansvar som man i dag har för dessa frågor. Det bör också bidra till att de berörda beslutsfattarna inte behöver väga in frågor om sysselsättning m.m. Detta är frågor som vid behov, tillsammans med frågorna om vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt, i stället kan beaktas vid bl.a. tillständsprövningen.
5.4.3. Central styrning av det regionala och lokala arbetet med vattenfrågor
I dag styrs de regionala och lokala miljömyndigheternas arbete, förutom av lagar, förordningar och instruktioner även av de allmänna råd som vissa centrala myndigheter bl.a. Naturvårdsverket, J ordbruks- verket och Kemikalieinspektionen utfärdar. Vad gäller dricksvat— tenfrågor är Livsmedelsverket central myndighet. Viss styrning sker även genom att myndigheterna i egenskap av samordnande och kunskapsuppbyggande organisationer utbildar och på andra sätt förser de regionala och lokala myndigheterna med kunskaper inom området. I viss utsträckning förekommer även styrning genom utfärdande av föreskrifter.
Skulle nya fristående regionala avrinningsenheter bildas på vissa länsstyrelser, förutsätts att de styrs, förutom av lagar, förordningar och instruktioner, av de centrala myndigheterna på samma sätt som länsstyrelserna och kommunerna.
Jag utesluter inte att det nya sättet att arbeta kan kräva en ökad styrning genom t.ex. utfärdandet av föreskrifter. Mot bakgrund av den i ett eventuellt ramdirektiv förmodade detaljnivån samt behovet av att strikt följa detta kan behovet av en tydligare styrning t.ex. genom föreskrifter på sikt förväntas öka ytterligare om direktivet genomförs. Detta kräver i så fall att aktuella centrala myndigheter ges föreskrifts- rätt i dessa frågor.
Likaså kan en överföring av ansvaret för all miljöövervakning till vissa länsstyrelserna komma att kräva en ökad styrning genom såväl föreskrifter som allmänna råd. Här ökar med stor sannolikhet behovet av att Naturvårdsverket i större utsträckning än vad som är fallet i dag, styr, reglerar och även följer upp metoder och teknik vid provtagning och analys m.m.
Om helt nya myndigheter inrättas kan man därutöver diskutera om de, på samma sätt som länsstyrelserna, skall ha en fristående roll eller om de skall inordnas och därmed styras som regionala organ under en nationell myndighet. I så fall måste man också ta ställning till om det skall skapas en helt ny central myndighet eller om de nya regionala myndigheterna skall underordnas t.ex. Naturvårdsverket. I och med detta återkommer frågan om att i så fall föra alla regionala och eventuellt lokala miljöfrågor till de nya regionala myndigheterna. Mot bakgrund av den ovan förda diskussionen om fristående enheter på vissa länsstyrelser vidareutvecklas inte denna fråga ytterligare.
En fråga som kanske inte belysts tillräckligt är relationen mellan vad avrinningsmyndigheterna skall ha för befogenheter och vilken föreskriftsrätt de centrala myndigheterna skall ha. Detta är ytterst en fråga om hur man skall se på åtgärdsplanerna som skall tas fram inom distrikten. Man måste noga överväga om avrinningsmyndigheterna skall ha föreskriftsrätt och i så fall i vilken omfattning. Om av— rinningsmyndigheterna inte ges föreskriftsrätt bör de i stället, efter inventering av distrikten och analys av miljöproblemen, ha möjlighet att hos de centrala myndigheterna hemställa om att de föreskrifter som behövs för att komma till rätta med de definierade problemen utfärdas. Avrinningsmyndigheterna kommer i så fall att påtala de problem som skall lösas varefter det är upp till den myndighet som har föreskrifts- rätt att utforma och utfärda de föreskrifter som behövs. De lokala och regionala behoven kan på så sätt tillgodoses när de centrala myndig- heterna utfärdar föreskrifter. Jag lutar närmast åt att låta de centrala myndigheterna utfärda de föreskrifter som behövs och att de i sitt arbete beaktar de lokala och regionala behov som finns.
Länsstyrelserna har viss föreskriftsrätt enligt förslaget till milj öbalk. Denna rätt kan komma att påverkas eller föras över till avrinnings- myndigheterna.
Om en avrinningsmyndighet kommer till slutsatsen att tillståndsplik- tiga verksamheter inom ett distrikt måste minska utsläppen av något ämne måste avrinningsmyndigheten ha rätt att begära omprövning av beviljade tillstånd. Avrinningsmyndigheten bör kunna ange den minskning som behöver uppnås och prövningsmyndigheten bestämma fördelningen mellan källorna.
Analysen av vad åtgärdsplanerna får innehålla är kanske den viktigaste delen i det fortsatta arbetet med en avrinningsdistriktsvis administration. Den tid jag haft till mitt förfogande har inte varit tillräcklig för att redovisa några bestämda slutsatser i frågan.
5.5. Sammanfattning
Sammanfattningsvis anser jag att vattenfrågorna bör hanteras distrikts— vis och av självständiga enheter vid en i varje distrikt utpekad läns- styrelse, avrinningsmyndighet. Klara och tydliga former för samråd med övriga länsstyrelser i distriktet samt med kommuner, vattenvårds— förbund och privata intressenter bör utarbetas och tydliggöras utåt, främst mot de privata intressenterna.
Jag anser vidare att antalet distrikt bör begränsas till ca tio stycken. Därmed bör avrinningsenheterna dels kunna hålla en hög kompetens, dels uppnå en god kännedom om såväl regionala som, så långt det är möjligt, lokala förhållanden. På så sätt ökas även avrinningsmyndig— hetemas möjligheter att stötta såväl övriga myndigheter som kommu- ner och vattenvårdsförbund m.fl. i distrikten.
Avrinningsmyndigheterna bör ges ansvar för att ta fram de åt- gärdsplaner som kan komma att krävas för att miljökvalitetsmålen och miljökvalitetsnormema skall uppnås och som i övrigt kan behövas på grund av svensk eller internationell lagstiftning rörande vatten- frågorna. Åtgärdsplanerna kommer att vara de instrument som av- rinningsmyndigheterna kan använda sig av för att förverkliga de mål och normer som skall gälla i distrikten. Dessa planer bör vara bindande för domstolar, myndigheter och kommuner i deras arbete med bl.a. tillståndsprövning, meddelande av råd, förelägganden och övrig tillsyn. Åtgärdsplanerna blir bindande för enskilda i den mån de innehåller föreskrifter. I det fortsatta arbetet är det angeläget att närmare definiera vad åtgärdsplanerna får innehålla. De åtgärder som skall kunna tillgripas inom ramen för åtgärdsplanerna skall vara reglerade i lag eller förordning. Frågan om åtgärdsplaner behandlas vidare i avsnitt 10.
I vart fall länsstyrelserna i distrikten bör ges rätt att till central myndighet överklaga avrinningsenhetens beslut i vissa frågor såsom fastställandet av åtgärdsplaner.
Till avrinningsenheterna bör också föras frågorna om den samlade miljöövervakningen i distriktet och kalkningsverksamheten.
Man bör även överväga om länsstyrelsernas lantbruksfrågor bör föras till avrinningsmyndigheterna.
Det är viktigt att berörda centrala myndigheter, och då kanske främst Naturvårdsverket, tar sitt ansvar för vattenfrågorna och genom ett aktivt arbete bidrar till att likartade arbetssätt och bedömnings— grunder tillämpas i de olika distrikten. Detta kan exempelvis ske genom informationskampanjer och utfärdande av såväl allmänna råd som i viss mån föreskrifter. Detsamma gäller miljöövervakningen och kalkningverksamheten.
6. Samverkan inom avrinningsdistrikt
Förslag: Inom avrinningsdistrikten bör länsstyrelserna samverka om miljöprövningsenheterna på så sätt att det för varje distrikt bara finns en prövningsenhet. Miljödomstolamas geografiska om- råden bör anpassas till avrinningsdistrikten. Det är mycket viktigt att berörda intressenter som myndigheter, kommuner, vattenvårds- förbund, organisationer och företag i distrikten ges möjlighet att påverka arbetet med åtgärdsplaner m.m.
6.1. Länsvis samverkan om tillståndsprövning
Om samtliga länsstyrelser skall bedriva tillståndsverksamhet kommer detta att medföra att det finns flera regionala tillståndsmyndigheter inom ett och samma avrinningsdistrikt. Även om det är fullt möjligt att arbeta på detta sätt skulle det, enligt min uppfattning, förenkla arbetet om antalet tillståndgivande regionala myndigheter begränsas till en per avrinningsdistrikt. I utkastet till förordning om miljöprövnings- myndighet ges en möjlighet för länsstyrelserna att samverka i en gemensam prövningsmyndighet/ enhet. Genom detta förfarande öppnas möjligheten för länsstyrelserna att på eget initiativ och på sätt som man själv finner lämpligt begränsa miljöprövningsmyndigheterna till en per avrinningsdistrikt. På samma sätt som gäller frågorna om miljöövervakning och kalkning innebär en koncentration av miljöpröv- ningen till några utvalda enheter att man kan uppnå en bredare och starkare kunskapsbas att arbeta utifrån. I förslaget till miljöbalk anges också att två eller flera länsstyrelser efter beslut av regeringen kan åläggas att samverka om en gemensam miljöprövningsmyndighet.
Prövningsmyndigheten i ett avrinningsdistrikt behöver inte vara belägen på samma länsstyrelse som avrinningsmyndigheten. Det är en fråga för de inblandade länen att avgöra var den bäst kan placeras. Det kan till och med finnas en fördel med att placera dem på olika länssty- relser då man därmed, i vart fall rent optiskt, tydligare särskiljer av- rinningsmyndigheten från prövningsmyndigheten.
Länsstyrelserna kommer att ha vissa tillståndsuppgifter som inte skall ligga på miljöprövningsmyndigheten, t.ex. frågor om markav- vattning enligt 11 kap. miljöbalken. Även sådan tillståndsprövning kan vinna på att samordnas inom avrinningsdistrikten. Möjligheten att samverka kring sådan tillståndsgivning bör regleras i en förordning på
motsvarande sätt som miljöprövningsmyndighetemas samverkan regleras.
6.2. Länsvis samverkan om tillsyn
Den statliga tillsynen utövas av de myndigheter som regeringen bestämmer. På länsstyrelsesidan ger de administrativa gränserna därför inte upphov till några större problem. Regeringen kan t.ex. utse en länsstyrelse som tillsynsmyndighet för ett avrinningsdistrikt som bara delvis ligger inom länets gränser. Tillsynen kan avse alla miljöanknut— na frågor eller bara vissa av dem, som t.ex. vattenfrågorna. I det fortsatta arbetet bör man analysera huruvida någon tillsyn över huvud taget bör ligga på avrimiingsdistriktsnivå. Man bör även överväga om i så fall all tillsyn eller bara de vattenanknutna frågorna, skall kopplas till avrinningsdistrikt, dvs. om man skall ha olika tillsynsmyndigheter för ett visst geografiskt område beroende på om det är vattenanknutna frågor eller inte.
Jag är dock tveksam till en uppdelning av tillsynen beroende på om det rör vattenanknutna frågor eller ej då detta innebär en ytterligare splittring av ansvaret för miljöfrågorna. Det kan emellertid finnas fördelar med att ha en geografisk enhet, och att avrinningsområdet då får vara styrande, som grund för tillsynen. Detta skulle i så fall leda till att tillsyn endast utövas av vissa länsstyrelser. Vad gäller tillsynen är dock fördelarna med en koncentration på färre och större (geogra- fiska) enheter mindre än vad som bedöms vara fallet med t.ex. tillståndsprövning. Bland annat är det viktigt med god lokalkännedom och nära kontakt med de olika intressenterna. Detta kan sannolikt uppnås bättre med tillsynen, som i dag, knuten till länsstyrelserna.
Vad gäller tillsynen bör dock länsstyrelserna under alla omständig- heter ges möjligheten att, när man så finner lämpligt, på samma sätt som med tillståndsprövningen, samverka kring denna fråga och därmed sinsemellan avgöra var frågorna bäst hanteras. Till skillnad från tillståndsprövningen tror jag dock att normalfallet torde vara att tillsynen handhas av respektive länsstyrelse. Jag anser det här viktigt att trycka på möjligheten till lokalt anpassade lösningar utan alltför stark central styrning. Huvudsaken är att information hela tiden snabbt överförs mellan de olika myndigheter som upprättar åtgärdsplaner m.m., de som tillämpar dem i tillståndsgivningen och de som genom tillsyn följer upp efterlevnaden av tillstånden och i dem angivna villkor.
6.3. Samverkan kring åtgärdsplaner m.m.
Innan avrinningsmyndigheterna fattar beslut om åtgärdsplaner bör olika intressen inom distrikten, förutom övriga länsstyrelser, ges möjlighet att komma till tals och ges möjlighet att påverka arbetet och beslutsfattandet. Avrinningsmyndigheten bör därför samråda med såväl myndigheter och kommuner som organisationer och, vid speciella behov, även enskilda. Det är viktigt att formerna för samråd är klara och tydliga, att de berörda samrådsparterna informeras om sina möjligheter och sin rätt att delta i samråden och på detta sätt kan påverka besluten.
6.4. Miljödomstolar
Vid inrättande av miljödomstolar enligt förslaget till miljöbalk bör man sträva efter att anpassa domstolarnas geografiska ansvarsområden till avrinningsdistrikten. I annat fall ökar på nytt komplexiteten i det administrativa miljösystemet.
I förslaget till miljöbalk anges antalet domstolar till fyra. Detta skulle i så fall kunna samordnas med det preliminära förslag till fyra distrikt som SMHI tagit fram. Jag är dock mycket tveksam till att begränsa antalet avrinningsdistrikt till fyra. Om antalet distrikt görs större bör det emellertid inte vara några problem att anpassa domsom— rådena så att det sammanfaller med ett visst antal distrikt.
6.5. Ett nytt västsvenskt län
Sammanslagningen av tre län i Västsverige innebär bl.a. att man där måste ta ställning till hur miljöarbetet skall organiseras. En möjlighet är att redan nu beakta avrinningsområdena inom länen, framförallt Göta Älvs. Det nya länet behöver i så fall samarbeta med i vart fall Värmlands län så att vattenfrågorna för hela Göta Älvs avrinningsom— råde kan beaktas.
Som ett första steg i arbetet med att analysera behovet av ytterligare insatser inom distrikten för att uppfylla åtagandena i förslaget till ramdirektiv, har utredningen tillsammans med företrädare för länssty- relsen i Göteborg gått igenom det föreliggande förslaget till ram- direktiv och utifrån detta analyserat behovet av ytterligare datain— samling och bearbetning av data, inbegripet modellering.
6.6. Sammanfattning
Sammanfattningsvis anser jag att länsstyrelserna så långt möjligt bör samverka om prövningsenheterna. För varje avrinningsdistrikt bör det endast finnas en sådan enhet.
Vad gäller tillsynen bör det även här finnas en möjlighet till samverkan, även om detta troligtvis inte blir på det sätt som tillsynen i normalfallet kommer att bedrivas.
Jag anser vidare att de nya miljödomstolarnas geografiska områden bör anpassas till indelningen av landet i avrinningsdistrikt.
Beträffande åtgärdsplaner för avrinningsdistrikten är det viktigt att i distriktet berörda intressenter så som myndigheter, kommuner, vattenvårdsförbund, övriga berörda organisationer och även företag ges möjlighet att lämna synpunkter och i övrigt påverka arbetet med planerna innan de fastställs slutligt. Inom Nyköpingsåns avrinningsområde förbereds för närvarande ett projekt i syfte att utveckla formerna för samarbete mellan såväl länsstyrelser som mellan kommuner och privata intressenter. Samarbe- tet skall så långt möjligt även leda till genomförandet av konkreta åtgärder i syfte att förbättra vattenkvaliteten i Nyköpingsån och dess tillflöden. Jag återkommer till detta projekt i avsnitt 9.
7. Samverkan inom avrinningsområden
Förslag: Inom avrinningsområdena bör kommunema sträva efter att, så långt som det är möjligt, samverka om prövningsverksam- heten på så sätt att antalet prövningsenheter begränsas till en per avrinningsområde. Sådan samverkan kan ske genom kommunal- förbund eller gemensam nämnd. Även tillsynsverksamheten, och då främst hanteringen av anmälningsärenden, bör där det är lämpligt begränsas till en enhet per avrinningsområde. Det är mycket viktigt att berörda intressenter som myndigheter, vatten- vårdsförbund, organisationer och företag i området ges möjlighet att påverka arbetet med åtgärdsplaner m.m.
7.1. Kommunal samverkan om tillståndsprövning
Genom den föreslagna miljöbalken kommer det att bli möjligt för regeringen att delegera tillståndsgivning till kommunerna. Redan i dag hanterar kommunerna anmälningsärenden (C-listan i miljöskyddsför- ordningen). Jag återkommer till frågan om anmälningsärendena, vilka formellt är att betrakta som tillsyn, i avsnitt 7.2.
Om varje kommun inrättar en egen prövningsmyndighet kommer ett antal olika kommuner att, i egenskap av tillståndsgivare, verka även i de mindre avrinningsområdena. Jag anser att det finns ett klart behov av att begränsa antalet prövningsmyndigheter även, och kanske till och med i större utsträckning, på det lokala planet. Att begränsa antalet kommunala prövningsenheter till en per avrinningsdistrikt tycker jag dock är att gå alltför långt. Detta torde i stället för förenkling snarare leda till att den tillståndsprövande myndigheten tappar sin lokala förankring. Däremot förefaller det fullt rimligt att sträva efter att så långt det är lämpligt begränsa antalet kommunala prövningsenheter till en per avrinningsområde, dvs. drygt ett hundratal. På så sätt skulle även kommunerna, på samma sätt som länen, koncentrera kunskapen inom ett område till en större och kraftfullare enhet än vad som annars kan bli fallet. Självfallet är det viktigt att anpassa sig till de varierande storlekarna på avrinningsområdena. För exempelvis Göta Älvs avrinningsområde och Mälarens avrinningsområde, vilka är mycket stora, bör man sannolikt dela upp även det kommunala ansvaret för vattenfrågorna m.m.
Riksdagen har nyligen beslutat om lagändringar som ger två eller
flera kommuner möjlighet att bilda en gemensam nämnd. Vidare har bestämmelserna om kommunalförbund förenklats och lagts in i kommunallagen. Dessa samverkansformer kan bli aktuella för kommu- nal samverkan inom ett avrinningsområde vad gäller tillståndspröv- ning.
7.2. Kommunal samverkan om tillsyn
I miljöbalken nämns möjligheten att avtala om att en kommun skall ombesörja en annan kommuns tillsynsuppgifter. Här ges alltså ett komplement till samverkan i form av gemensam nämnd eller kommu- nalförbund.
Vad gäller kommunerna torde enligt min mening inte samverkan om tillsynen medföra lika stora nackdelar som en sådan samverkan kan medföra på det regionala planet. Även vid samverkan torde i många fall den lokala förankringen kunna behållas. Samverkan bör därför där så lång som möjligt eftersträvas.
Även här vill jag framhålla fördelarna med flexibla och lokalt anpassade lösningar samt behovet av väl fungerande inforrnationskana— ler mellan de berörda myndigheterna och kommunerna.
Vad gäller anmälningsärenden är dessa, som jag redan påpekat, formellt att betrakta som tillsyn. I praktiken råder dock stor likhet mellan anmälningsärenden med de råd som ofta meddelas beträffande verksamhetens utförande och tillståndsärenden med därtill knutna villkor för verksamheten. Mot denna bakgrund anser jag att det är viktigt att framhålla att de kommunala enheter som prövar tillstånd även hanterar anmälningsärenden inom sitt område. En koncentration av de kommunala prövningsenheterna till en kommun per avrinnings- område talar alltså för en koncentration av åtminstone den tillsyn som avser anmälningsärenden till samma enheter.
7.3. Samverkan kring åtgärdsplaner m.m.
Förutom åtgärdsplaner för avrinningsdistrikten bör det finnas möjlighet att ta fram särskilda åtgärdsplaner för avrinningsområden, delar av områden, särskilda sektorer eller andra speciella frågor. Det kan avse samma typ av övergripande planer som för hela distriktet fast nedbruten på mindre enheter. Det kan också avse åtgärdsplaner i syfte att uppnå miljökvalitetsnormer på samma sätt som enligt skrivningarna i förslaget till miljöbalk.
Dessa speciella typer av åtgärdsplaner kommer sannolikt att bli mer detaljerade än de planer som omfattar ett helt distrikt. Det är inte
troligt att sådana detaljerade planer behövs för samtliga avrinningsom- råden/delavrinningsormåden eller för många sakområden, sektorer och branscher, men i ett antal fall kommer säkert ett behov att finnas. Dessa planer bör i än högre grad än distriktsplanema tas fram i samråd med berörda privata aktörer och organisationer. Utan en sådan koppling till den privata sidan kan det bli svårt att få en allmän acceptans av planerna. För att få acceptans krävs också att det klart framgår varför planerna behövs och vad som blir fallet om de inte genomförs. Det är även för dessa planer viktigt att formerna för samråd är klara och tydliga, att de berörda samrådsparterna in- formeras om sina möjligheter och sin rätt att delta i samråden och att de på detta sätt kan påverka beslutsfattandet.
Ansvaret för att ta fram och samordna åtgärdsplaner t.ex. för ett delavrimiingsområde, bör även det ligga på avrinningsmyndigheten. Redan i arbetet med att ta fram distriktsplanema bör behovet av mer detaljerade planer uppmärksammas. En möjlighet som är viktig att notera är att avrinningsmyndigheten redan i en övergripande plan bör kunna delegera ansvaret för att ta fram åtgärdsplaner för delområden eller särskilda frågor, t.ex. till berörd(a) kommun(er). Självfallet förutsätter detta en acceptans från berörda kommuner. Det bör dock alltid vara avrinningsmyndigheterna som fastställer åtgärdsplaner.
7.4. Sammanfattning
Jag anser att även kommunerna bör samverka i syfte att begränsa antalet prövningsenheter till om möjligt en per avrinningsområde.
För avrinningsområdena finns det enligt min uppfattning även fördelar med att samordna tillsynen till en enhet per område. Detta gäller främst anmälningsärendena.
I den mån det tas fram åtgärdsplaner för avrinningsområden eller delavrinningsområden är det av yttersta vikt att i området berörda 'intressenter, oavsett om det är myndigheter, kommuner, vattenvårds- förbund, övriga berörda organisationer, företag eller även i vissa fall privatpersoner ges möjlighet att lämna synpunkter och i övrigt påverka arbetet med planerna innan de fastställs slutligt.
Inom Nyköpingsåns avrinningsområde förbereds för närvarande ett projekt i syfte att utveckla formerna för samarbete mellan såväl länsstyrelser som mellan kommuner och privata intressenter. Samarbe- tet skall så långt möjligt även leda till genomförandet av konkreta åtgärder i syfte att förbättra vattenkvaliteten i Nyköpingsån och dess tillflöden. Jag återkommer till detta projekt i avsnitt 9.
8. Finansiering av tillkommande verksamheter
Förslag: En avgift på utsläpp av förorenat vatten bör införas för alla källor av betydelse. Avgiften bör avse såväl stora som små punktkällor samt även diffusa källor såsom skogs— och jordbruk. Intäkten från avgiften bör vid behov användas för att finansiera tillkommande arbete med vattenfrågorna samt även till att höja kvaliteten på arbetet med dessa frågor. Utöver detta bör avgiften användas för befrämjandet av miljösamverkan på det lokala planet.
Hela den ovan diskuterade koncentrationen av arbetsuppgifter till vissa länsstyrelser och kommuner förutsätter självklart att medel överförs, i samma utsträckning som arbetsuppgifter, såväl från som till berörda län och kommuner
Genom en koncentration av arbetet med vissa av miljöfrågorna bör emellertid, bl.a. genom organisatoriska samordningsvinster, vissa be- sparingar kunna genomföras. Sådana besparingar bör i första hand användas för att finansiera de ytterligare arbetsuppgifter som kan tänkas tillkomma vid införandet av en ny administrativ ordning samt som en följd av ett antagande av förslaget till ramdirektiv. Om besparingen blir större än de tillkommande kostnaderna för nya uppgifter bör den, enligt min mening, användas till att förbättra arbetet med miljöfrågorna och höja nivån på såväl tillståndsprövning och tillsyn som på övervakning och kalkningsverksamhet. Pengarna bör satsas där de behövs bäst både vad avser regionala och sakrelate— rade fördelningar. Om besparingarna, vilket är troligt, inte blir till— räckliga för att finansiera de tillkommande uppgifterna måste annan finansiering ordnas. Ett sätt kan vara att använda det ökade miljöstöd som planeras. Regeringen kommer i budgetpropositionen att behandla frågan om hur det ökade miljöstödet skall användas.
Utöver möjligheten till besparingar kommer ett eventuellt införande av förslaget till ramdirektiv, som det ser ut i dag, att medföra en skyldighet för Sverige att ta ut avgifter för allt användande av vatten.
En avgift på vattenuttag kan dock eventuellt strida mot svensk rätt. Redan i dag tar vi emellertid ut avgifter som motsvarar kostnaderna för att pumpa upp, rena och distribuera vatten i form av kapital- och driftkostnader. För kommunalt vatten till hushållen m.fl. sker detta genom en vattenavgift, beräknad per liter förbrukat vatten. För
enskilda brunnar sker det direkt genom att brukaren själv bekostar uttaget. Vad som eventuellt ytterligare skulle kunna övervägas är en avgift vid vattenuttag som motsvarar den miljöpåverkan som uttaget ger upphov till, exempelvis genom effekterna av en sänkning av nivån på grundvatten. Möjligen skulle även en påverkan på det rörliga friluftslivet genom begränsad tillgång till sjöar och vattendrag kunna beaktas.
En avgift på utsläpp av förorenat vatten torde inte strida mot svensk rätt. En sådan avgift kan därmed, om man så önskar, med all sannolikhet införas. En sådan avgift bör i så fall träffa alla betydelse- fulla utsläpp till vatten oavsett vilken källa det rör sig om, det vill säga oavsett om det är punktkällor eller diffusa källor. I sammanhanget bör man notera föroreningen av dagvatten från diffusa källor. En avgift på utsläpp från större punktkällor kan lätt relateras till mätningar i avloppsvattnet. För mindre punktkällor som enskilda avlopp och för de diffusa källorna kan avgiften i stället utformas som en schablon med en viss differentiering. Exempelvis kan man för jordbruket relatera avgiften till areal, marktyp, markbearbetning, gröda, skörd, gödsling, bevattningssätt och i förekormnande fall djurhållning. Om man väger in för många faktorer kan det dock bli mycket svårt och komplicerat att använda schablonavgifter. För enskilda avlopp kan avgiften grovt relateras till vilken bearbetning av avloppsvatten som finns i det aktuella fallet, t.ex. trekammarbrunn och/eller markin- filtration m.m. Schablonavgifter skulle kunna kopplas till uppbörden av fastighetsskatt.
Jag ställer mig, oavsett införandet av ett ramdirektiv, positiv till införandet av en avgift på utsläpp av förorenat vatten. Storleken på avgiften måste dock sättas så att inte enskilda belastas orimligt hårt eller så att lönsamheten i företag äventyras. Jag anser det också viktigt att avgiften i största möjliga utsträckning samordnas med motsvarande avgifter eller skatter med samma syfte, exempelvis kan skatten på handelsgödsel behöva reduceras. I den mån ovan nämnda besparingar inte skulle räcka till för att finansiera tillkommande verksamheter kan en avgift på utsläpp av förorenat vatten, helt eller till viss del, användas för detta ändamål. Därutöver bör en sådan avgift användas för exempelvis befrämjande av miljösamverkan.
Jag avser att i mån av tid och resurser återkomma till frågan i mitt fortsatta arbete.
9. Samverkan inom delavrinnings— områden, miljösamverkan
Miljösamverkan på det lokala planet, exempelvis mellan jord- brukare inom ett delavrinningsområde, medger enligt min upp- fattning en möjlighet till ett ökat lokalt engagemang. Det bidrar även till att öka kunskaperna ute i brukarledet vad gäller sam- banden mellan t.ex. marktyp, brukningsmetoder och miljöpåver- kan m.m. Därmed ökar även acceptansen för såväl nationellt som regionalt beslutade åtgärder. Genom en lokal miljösamverkan kan åtgärder anpassas till de lokala förutsättningarna och därmed optimeras vad avser möjligheten att till så låg kostnad som möjligt uppnå största utsläppsreduktion. För att möjliggöra lokal sam- verkan kring utsläppsreducerande åtgärder krävs dock, i ett första steg, att man kan byta åtgärder jordbrukare sinsemellan samt att man kan ersätta åtgärder i sitt jordbruk mot åtgärder på annan plats inom avrinningsområdet. I ett fortsatt arbete med miljösam- verkan bör även möjligheten att byta åtgärder mellan exempelvis jordbrukare och kommunala reningsverk prövas.
9.1. Bakgrund
Det i Sverige helt dominerande styrmedlet för att komma till rätta med olika former av miljöpåverkan har länge varit reglering. För punkt- källor har detta oftast skett genom att koncessionsnämnden eller en länsstyrelse i tillstånd enligt miljöskyddslagen till miljöfarlig verksam- het meddelat villkor för verksamheten. Råd har även kunnat meddelas i samband med anmälningsärenden (kommunala ärenden) eller tillsyn i övrigt. Villkoren/råden har bl.a. utformats som högsta tillåtna koncentration av vissa ämnen i avloppsvatten eller i rökgaser. I vissa fall har även flödet på avloppsvattnet reglerats.
För diffusa källor som bl.a. jord- och skogsbruk har regleringen ofta skett indirekt. Det vill säga genom reglering av sådan verksamhet som man vet påverkar emissionen eller läckaget från mark av t.ex. närsalter ut i omgivande vattenområden. Exempel på frågor som upp- märksammats är omfattningen av djurhållning, gödsling av åkermark, odling av vintergröda, hantering och lagring av stallgödsel och skogs- marksdikning. Regleringen av de diffusa källorna har i stor utsträck- ning skett genom att berörda myndigheter utfärdat generella före-
skrifter, i enstaka fall med inslag av regional anpassning.
Vad gäller framför allt de diffusa källorna så har dock resultatet av åtgärderna ofta inte motsvarat de förväntningar som satts upp. Ett exempel på detta är de tämligen långtgående åtgärder som genomförts för att minska läckaget av närsalter inom Laholmsbuktens avrinnings- områden. Trots stora och relativt kostsamma insatser har någon påtaglig förändring i Laholmsbuktens eller de tillrinnande vattendra- gens vattenkvalitet inte kunnat påvisas. Detta kan i stor utsträckning bero på att det finns en fördröjningseffekt innan det minskade läckaget och emissionerna får genomslag i vattenkvaliteten. Som i så många andra fall är det ofta lättare att ”riva ner” än att ”bygga upp”. Å andra sidan kan det inte heller uteslutas att de åtgärder som vidtagits inte varit de mest effektiva vare sig ur miljösynpunkt eller kostnads- effektivitetssynpunkt.
Ett dilemma vid tillämpning av generella föreskrifter är enligt min uppfattning att de ofta är ett relativt trubbigt instrument. Samma åtgärder måste vidtas av alla berörda, inom hela landet eller del av landet, oavsett hur väl de sedan är lämpade att i det specifika fallet ge störst effekt per insatt krona. Ett sätt att komma till rätta med detta problem skulle kunna vara att man öppnar upp för möjligheten till en samverkan på det lokala planet på så sätt att lokalt anpassade åtgärder i viss män kan bytas/kvittas mot generella föreskrifter. Det är dock viktigt att behålla vissa grundläggande krav (generella föreskrifter eller tillståndsvillkor) på verksamheterna, där dessa krav fungerar som en form av en minsta skyddsnivå.
9.2. Befintliga samverkansformer
9.2.1. Sverige
I Sverige finns flera former av samverkan kring vattenfrågor. En sedan länge tillämpad samverkansforrn är upprättandet av vattenvårds- förbund. Det huvudsakliga arbetet för sådana förbund har inriktats mot mätning och övervakning av miljötillståndet i ett avrinningsområde eller delavrinningsområde. En viktig uppgift för i stort sett alla vattenvårdsförbund eller liknande sammanslutningar av intressenter har varit, och är fortfarande, den så kallade samordnade recipientkontrol— len, där förbunden bistår länsstyrelserna i detta arbete.
Det finns även en nyare och i lag reglerad form av samverkan, vattenförbund, lagen (1976:997) om vattenförbund. Ett sådant förbund får bildas för gemensamma arbeten som rensning, reglering eller andra vattenvårdande åtgärder i syfte att främja ett från allmän eller enskild synpunkt ändamålsenligt utnyttjande av vatten eller vattendrag. Relativt få förbund med denna inriktning har dock bildats.
På många håll förkommer därutöver försök med olika former av frivilligt samarbete i syfte att starta upp en samverkan även kring andra vattenfrågor än mätning och övervakning, t.ex. möjligheten att begränsa såväl direkta emissioner som markläckage m.m., se vidare nedan.
Nya vattenvårdsförbund
I Sverige finns i dag drygt 50 vattenvårdsförbund från Skåne upp till Ljusnan-Voxnan. Vattenvårdsförbunden har till huvudsaklig uppgift att bedriva övervakning av miljötillståndet i de aktuella recipienterna. Vattenvårdsförbunden bistår ofta länsstyrelserna i arbetet med den samordnade recipientkontrollen. Vattenvårdsförbunden täcker ca två tredjedelar av Sveriges yta. Som ovan redogjorts för deltar vatten- vårdsförbunden knappast i samhällets planering av vattenfrågorna.
De stora sjöarna (Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren) har tidigare betraktats som nationella intressen vad gäller miljöövervak- ningen. Sedan år 1965 har vattenkvaliteten i sjöarna och deras till- flöden övervakats inom ramen för det nationella programmet för över— vakning av miljökvalitet (PMK). Naturvårdsverket har dock beslutat att miljöövervakningen av de stora sjöarna från och med år 1996 skall övergå från nationell till regional övervakning. Det innebär att läns- styrelserna övertar ansvaret för planering och drift av dessa program.
Vattenvårdsförbund finns redan för Hjälmaren och Vättern. För Mälaren och Vänern pågår arbete med att bilda vattenvårdsförbund i syfte att bedriva den övervakning som från och med år 1996 ligger på länsstyrelserna. Inget av de nybildade förbunden har dock till uttalad policy att delta i och bidra till planeringen av vattenfrågorna.
9.2.2. Övriga Europa
På flera ställen i Europa har, i vissa fall sedan lång tid tillbaka, olika former för samverkan inom vattenområdet prövats. Ett bra exempel är Frankrike. Där har staten gett tämligen långtgående befogenheter till de så kallade regionala vattenparlamenten vad gäller regleringen av vattenuttag, föreskrivande av åtgärder samt möjligheten att ta ut avgifter för såväl vattenuttag som avledning av förorenat vatten. Avgifterna måste dock, med undantag för administrationskostnader, återföras för att användas till miljöförbättrande åtgärder inom regionens vattenområde.
Exempel på andra länder i Europa där olika former av samverkan prövas är Tyskland, England, Nederländerna, Danmark och Norge.
Även i USA har miljösamverkan sedan lång tid tillbaka tillämpats
i vissa större flodområden.
9.3. Nya samverkansformer
Naturvårdsverket har i delrapporteringen av sitt närsaltsuppdrag pekat på behovet av nya samarbetsformer för miljöarbetet, speciellt inom jordbrukssektorn.
I förslaget till ramdirektiv för vatten pekas på möjligheterna för myndigheter och kommuner att samverka med privata intressenter.
Samverkan inom miljöområdet kan enligt min mening t.ex. genom- föras på så sätt att berörda jordbrukare inom ett delavrinningsområde ges i uppgift att tillsammans vidta de åtgärder som man timer bäst, ur såväl miljösynpunkt som ur kostnadssynpunkt, för att uppnå ett slutligt mål avseende exempelvis vattenkvaliteten i en eller flera mätpunkter inom området. I gengäld kan man då tänka sig att de befrias från vissa generella föreskrifter avseende t.ex. brukning av mark, djurhållning m.m. Samma sätt att samarbeta kan även användas mellan huvudmännen för punktkällor inom ett område. Man kan även i förlängningen tänka sig ett samarbete mellan alla förorenare inom ett område. Exempelvis bör ett samarbete relativt fort kunna påbörjas mellan jordbrukare och huvudmännen för de kommunala renings— verken då det i båda fallen ofta rör sig om utsläpp av närsalter.
Med dagens regelsystem går det emellertid inte att samverka på så sätt att man ”byter” åtgärder vid den egna anläggningen, jord- eller skogsbruket mot åtgärder på annan plats inom samma avrinnings— område. Inte heller går det att byta ut åtgärder vid anläggningar m.m. mot åtgärder utanför anläggningen, som exempelvis restaurering av våtmarker (kvävefällor) m.m. även om åtgärderna på andra ställen än den egna anläggningen skulle kunna ge större miljöförbättrande effekt till samma, eller i vissa fall även en lägre, kostnad.
Genom att underlätta för en samverkan, inklusive byte av åtgärder, inom ett avrinningsområde kan möjligheten till ett ”underifrånperspek- tiv” öppnas. Förorenarna ges möjligheten att påverka både sin egen situation och miljöpåverkan i de egna omgivningarna. Mycket talar för att ett sådant tillvägagångssätt bidrar till att öka engagemanget och kreativiteten och medför en effektivisering av miljöarbetet. Möjlig- heten att genom direkt deltagande påverka och bidra till en bättre miljö, förhoppningsvis till lägre kostnader än vad som annars skulle vara fallet, torde enligt min uppfattning vara en mycket stark drivkraft.
Olika former av miljösamverkan inom de områden där emissionerna ofta är diffusa, som t.ex. jord- och skogsbruk, försvåras dock av att det är svårt att mäta resultatet av de gemensamma åtgärderna. En praktisk möjlighet att mäta åtgärdernas effekt måste vara ett krav från
statens sida för att öppna upp för möjligheten att som kompensation för genomförda åtgärder medge undantag från generella föreskrifter. Det vill säga om man inom sarnverkansgrupper på andra sätt än genom vad som föreskrivits i generella åtgärder, uppnår samma eller bättre resultat som om de generella åtgärderna vidtagits.
Genom tillämpning av för miljön satta normer avseende miljökvali- tet, exempelvis i forrn av högsta tillåtna halter i miljön av vissa ämnen eller föreningar underlättas miljösamverkan. Normen anger den nivå som man skall sträva mot och som på sikt måste uppfyllas för att man skall kunna medges undantag från vissa generella föreskrifter.
I Miljöbalksutredningens huvudbetänkande Miljöbalken (SOU 1996:103) lämnas förslag till reglering av miljökvalitetsnormer i det svenska rättssystemet. Det finns redan i olika EG-direktiv ett flertal miljökvalitetsnormer angivna för bl.a. vatten av olika slag. Genom medlemskapet i EU har Sverige åtagit sig att leva upp till och i flera fall införliva dessa i svensk rätt.
Om möjligheten att föreskriva miljökvalitetsnormer införs enligt förslaget till miljöbalk underlättas miljösamverkan vad gäller möjlig- heten att sätta mål för olika verksamheter. Detta medför också att det för de berörda påverkarna går att välja de åtgärder som till lägsta kostnad ger det efterfrågade resultatet. För att miljösamverkan skall bli ett praktiskt alternativ krävs dock även att man genom förändrad lagstiftning öppnar upp för regeringen och myndigheter på nationell och regional nivå samt även kommuner att ge dispens från tillämp- ningen av vissa typer av tillståndsvillkor och generella föreskrifter i utbyte mot deltagande i miljösamverkan. Jag anser det dock viktigt att dispensema åtminstone inledningsvis är individuella. På så sätt drabbas inte ett helt samverkansprojekt om någon deltagare inte uppfyller sina åtaganden och därmed fråntas sina dispenser. Miljösamverkan kan av förklarliga skäl inte ersätta all reglering. Miljökvalitetsnormer anger ”bara” den högsta acceptabla nivån i miljön. På sikt bör självfallet målet vara att reducera halterna av aktuella föreningar och därmed förbättra miljötillståndet mot ett på sikt endast marginellt påverkat tillstånd.
9.4. Framtida miljösamverkan
Genom en nära kontakt med pågående försöksprojekt med lokal miljö- samverkan hoppas jag kunna dra slutsatser beträffande bl.a. lämpliga samverkansformer, frågeställningar och problem som måste lösas för att möjliggöra en effektiv samverkan samt behov av ändrad lagstift- ning. En sådan analys kan sedan ligga till grund för ett förslag om samverkansformer.
Jag avser att under hösten medverka till att flera samverkansprojekt
startas upp i olika delar av Sverige i syfte att där möjliggöra sam- verkan även vad gäller konkreta åtgärder. För närvarande deltar jag i arbetet med det planerade samverkansprojekt som avser Nyköpings- åns avrinningsområde, projekt Örsbaken. Man avser att starta projek- tet med ett seminarium under oktober innevarande år, se bilaga 3. Syftet med seminariet är att kalla samman de tre berörda länen och de 13 kommunerna i området samt företrädare för vattenvårdsförbund, industrin, brukare m.fl. för att diskutera och analysera vilka åtgärder som krävs för att samarbeta över befintliga gränser samt därmed möjliggöra ett nytt avrinningsområdesbaserat arbete med vattenfrågor- na. Vidare skall man även diskutera vad som krävs för att öppna upp för nya lokalt anpassade kostnadseffektiva åtgärder i syfte att främst begränsa de diffusa utsläppen av närsalter. Slutsatserna från seminariet är tänkta att utgöra en plattform för det fortsatta arbetet med vatten- frågorna i avrinningsområdet.
Det krävs dock åtskillig tid för att slutligt kunna utvärdera hur dessa samverkansformer fungerar praktiskt. Man kan anta att det krävs att projekten får fortgå i upp till fem, kanske ända upp till tio, år innan några definitiva slutsatser kan dras beträffande exempelvis miljöbelast- ningen i ett område minskat i större utsträckning än vad som annars antas hade varit fallet. Jag återkommer till denna fråga i mitt fortsatta arbete. Jag kommer då även att peka på behovet av en förändrad lagstiftning i syfte att underlätta miljösamverkan.
Ett annat sätt att utvärdera samverkansformernas effektivitet kan vara att, som en del i ett större strategispel, teoretiskt testa hur de föreslagna samverkansformerna hade kunnat påverka utvecklingen från ett bestämt år och fram till i dag och att jämföra detta med den i dag föreliggande situationen. Detta kräver dock att ett större strategispel sätts upp i syfte att t.ex. testa förslaget till miljöbalk och ge- nomförandesystemet för miljökvalitetsnormer. I detta sammanhang kan man även försöka utvärdera hur en avrinningsområdesvis administ- ration, i jämförelse med dagens administrativa system och gränser, hade kunnat påverka utvecklingen. Ett strategispel enligt ovan har dis- kuterats mellan i första hand länsstyrelsen i Hallands län samt Vattenstrategiska forskningsprogrammet (VASTRA). Om ett sådant strategispel kan sättas upp och i tiden samordnas med utredningens fortsatta arbete, skulle det kunna tillföra ökade kunskaper inom området miljösamverkan och även bidra till att de kommande årens arbete med att utveckla och tillämpa miljösamverkan kan förkortas och
effektiviseras . Den i dag omfattande samverkan som bedrivs inom ramen för
vattenvårdsförbunden bör så långt som möjligt vidareutvecklas och stärkas. De i dag dominerande uppgifterna med övervakning och kontroll av recipientförhållandena kan bl.a. utökas med vatten- planeringsfrågor m.m. och vattenvårdsförbunden kan t.ex. göras till
obligatoriska remissinstanser i planfrågor. För att uppmuntra till samverkan inom ramen för vattenvårdsförbunden, utöver övervakning och kontroll, bör styrmedel, exempelvis olika former av bidrag, övervägas för denna nya typ av samverkan. Vidare bör möjligheterna för förbunden att ta ut avgifter och formerna för anslutning till förbunden analyseras. Detta kan kräva att denna form av samverkan, om man t.ex. skall kunna ansöka om bidrag, i viss mån måste styras upp och därför regleras i lagstiftning. Jag avser att återkomma även till denna fråga i mitt fortsatta arbete.
9.5. Finansiering av miljösamverkan
Som ovan redogjorts för ställer jag mig positiv till införandet av en avgift på utsläpp av förorenat vatten. En sådan avgift bör i så fall omfatta inte bara punktkälloma utan även utsläpp och läckage av bl.a. närsalter från jord- och skogsbruk. I detta sammanhang bör dock övervägas om en sådan avgift i viss mån bör samordnas med en eventuell reducering av nuvarande avgift på handelsgödsel. En avgift på utsläpp av förorenat vatten kan, som jag redan påpekat, användas för att, i den mån det krävs, bekosta genomförandet av en ny administrativ ordning samt de ytterligare åtgärder som ett eventuellt genomförande av ramdirektivet ålägger medlemsländerna. Under förutsättning av att avgiften därutöver ger ett överskott kan detta bl.a. användas till att höja kvaliteten på såväl övervakning som tillstånds- givning och tillsyn. Ett annat sätt att låta ett överskott bidra till ett förbättrat miljöarbete och miljötillstånd är att låta exempelvis av- rinningsmyndigheterna disponera överskottet i syfte att kunna lämna bidrag till angelägna samverkansprojekt.
Man kan här tänka sig att avrinningsmyndigheten bidrar till att projekt kommer i gång då det föreligger en osäkerhet om utfallet, men där fördelarna vid ett lyckat utfall är så stora att det är av allmänt intresse att projektet genomförs. På så sätt kan en del av det risktagan- de som en satsning på ny teknik innebär för de inblandade intressen- terna elimineras eller i vart fall minimeras.
Ett system för återföring av utsläppsavgifter enligt ovan är till sin konstruktion likartat med återföringen av kväveoxidavgiften för stora förbränningsanläggningar. Skillnaden är dock att avgiften inte återförs regelmässigt utan efter ansökan samt att den koncentreras till särskilt angelägna projekt. Genom återföring av utsläppsavgifterna skapas ytterligare ett incitament för tillämpning av miljösamverkan på det lokala planet, förorenare emellan. Jag avser att återkomma även till denna fråga i mitt fortsatta arbete.
9.6. Utbildning
En av de frågor som många angett som ett problem inom jordbruks- sektorn vad gäller förståelsen för lokala åtgärder samt även som ett problem vad gäller möjligheten att uppnå acceptans för centralt föreskrivna åtgärder är bristen på kunskap och därmed insikt om sambanden mellan brukningsmetoder m.m. och läckaget av närsalter samt därmed påverkan på hav och vatten.
Jordbruksverket och på senare tid i viss mån även Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) har bedrivit en omfattande och förtjänstfull ut- bildningsverksamhet beträffande hur, sett ur miljösynpunkt, mark skall brukas och djurhållning m.m bedrivas, se vidare nedan. Tyvärr har man dock i dessa sammanhang, i viss mån, brustit vad gäller att återge de grundläggande orsakssamband som har lett fram till åtgärderna.
Jordbruksverket har på regeringens uppdrag gjort en översyn och utvärdering av det svenska miljöprogrammet för jordbruket. I upp- draget har även ingått att föreslå ett stöd för resurshushållande konventionellt jordbruk. Verket har redovisat ett sådant förslag. I förslaget till stöd ingår utbildning av det slag som jag här skisserat. Jag har varit i kontakt med Jordbruksverket och förvissat mig om att verket i den fortsatta planeringen även beaktar de behov som redovisas i detta betänkande. Jag förutsätter vidare att de utbildningsinsatser som är obligatoriska för dem som uppbär stödet, även skall kunna vara tillgängliga för andra jordbrukare. Införs det stöd till resurshushållan- de konventionellt jordbruk, som Jordbruksverket föreslår och utbild- ningsinsatsema även vidgas till att omfatta alla jordbrukare, vilket jag föreslår, så är finansieringen av utbildningen löst via det svenska miljöprogrammet för jordbruket.
9.6.1. Jordbruksverkets utbildningsinsatser
Sedan mitten av 1980-talet har statliga medel länmats för miljöinriktad information och utbildning på jordbruksområdet. Dessa medel har administrerats av Jordbruksverket (före 1 juni 1991 av dåvarande Lantbruksstyrelsen). Huvuddelen av informations- och rådgivnings- arbetet har utförts av länsstyrelserna (före 1 juni 1991 av dåvarande lantbruksnämnderna). Dessa har i sin tur anlitat andra aktörer i länet t.ex. hushållningssällskapen för uppgiften. Till viss del har Jord- bruksverket svarat för inforrnationsverksamheten.
Sedan Sverige blev medlem i EU medfinansierar EU denna verk- samhet genom det svenska miljöprogrammet för jordbruket. Verksam- heten är uppdelad i tre delprogram enligt följande.
Delprogram 1: Bevarande av den biologiska mångfalden och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet. Delprogram 2: Skydd av miljökänsliga områden. Delprogram 3: Åtgärder för att främja ekologisk produktion.
Inom delprogram 1 har under år 1996 ca 7 400 personer fått del av enskild information och ca 27 000 deltagit i kurser m.m. Ca 150 demonstrationsgårdar har iordningställts och ca 570 rådgivare har deltagit i fortbildning.
Inom delprogram 2 har under år 1996 ca 4 200 personer fått del av individuell information och ca 33 000 deltagit i kurser m.m. Ca 80 demonstrationsgårdar har iordningställts och 86 rådgivare har deltagit i fortbildning.
Inom delprogram 3 har under år 1996 ca 5 500 personer fått del av individuell information och ca 24 700 har deltagit i kurser m.m. Ca 115 demonstrationsgårdar har iordningställts och ca 480 rådgivare har deltagit i fortbildning.
Under år 1997 har 130 milj kr. avsatts för verksamheten, 50, 30 och 50 milj kr. för respektive delprogram.
Frågorna om växtnäringsläckaget behandlas inom programmet för miljökänsliga områden. Verksamheten baseras på enskild rådgivning, kurser, fältvandringar och demonstrationer. Ett omfattande informa- tionsmaterial finns tillgängligt i broschyrer, rapporter etc. Jord- bruksverket ställer medel till länsstyrelsens förfogande efter ansökan, som är baserad på ett länsprogram. Verksamheten i länet genomförs förutom av länsstyrelsen av t.ex. hushållningssällskapet, LRF m.fl. Inom Jordbruksverket framställs centralt informationsmaterial, rådgivningsunderlag och upprättas vissa dataprogram. Vissa centrala organisationer, som LRF m.fl. har beviljats medel för central ut- bildnings- och inforrnationsverksamhet.
Den enskilda rådgivningen innebär att en växtnäringsbalans upprättas för gården. Detta görs med hjälp av ett dataprogram som utvecklats vid Jordbruksverket. Av balansberäkningen kan man utläsa växtnäringsutnyttjandet och till viss del kvantifiera förlustkällorna. Utifrån balansberäkning ges vidare råd om hur utnyttjandet kan förbättras och därmed förlusterna minskas. Programmet beräknar dess- utom djurtätheten och lagringskapaciteten för stallgödsel. Programmet kan även användas för optimumberäkningar av maskinkedjor för stall- gödselhantering.
Kursverksamheten behandlar frågor om växtnäring och miljö. Det kan röra sig om olika åtgärder för att minska förlusterna till luft och vatten. Kurserna kan också behandla mer grundläggande frågor som växtnäringsärnnenas kretslopp eller eutrofierande verkan. Vid fältvandringar och demonstrationer ges möjlighet att se åtgärder i praktisk drift.
9.7. Sammanfattning
Jag anser att lokal samverkan om miljöfrågorna mellan de olika aktörerna inom ett delavrinningsområde innebär att man öppnar upp för ett underifrånperspektiv. Detta ger stora möjligheter till ett ökat lokalt engagemang och därmed en ökad förståelse för sambanden mellan exempelvis brukning av mark, djurhållning och effekter i miljön samt en acceptans för nationellt och regionalt beslutade åtgärder.
Jag bedömer därför lokal samverkan om miljöfrågorna som ett effektivt verktyg vilket, rätt använt, med stor sannolikhet kan bidra till en minskad belastning på miljön och därmed även bidra till att uppsatta miljömål och miljökvalitetsnormer kan uppfyllas.
För att möjliggöra en lokal samverkan inte bara kring information och kunskapsutbyte utan även kring lokala utsläppsbegränsande åtgärder, måste emellertid vissa förändringar ske i den befintliga lagstiftningen. Detta bör ske på så sätt att åtgärder i större utsträck- ning än i dag kan bytas mellan exempelvis lantbrukare samt att åtgärder avseende restaurering av våtmarker m.m. kan bytas mot åtgärder vid den egna anläggningen.
I syfte att pröva olika former av miljösamverkan kring lokala åtgärder avser jag att under hösten medverka till att flera samverkans- projekt med sådan inriktning påbörjas.
Jag avser att återkomma till frågorna om miljösamverkan, hur den bäst kan bedrivas, nödvändiga förändringar av aktuell lagstiftning och införandet av nya styrmedel. Även frågan om nya och utvecklade former för vattenvårdsförbundens arbete återkommer jag till. Möjlig- heten till finansiering av nya lokalt anpassade åtgärder kommer jag att, i mån av tid och resurser, behandla i mitt fortsatta arbete.
10. Det administrativa systemet och miljöbalken
Miljöbalken bör anpassas så det är möjligt att genomföra ett avrinningsområdesbaserat administrativt system för hantering av vattenfrågor. Miljökvalitetsmål bör definieras för avrinningsdi- strikten och regleras i miljöbalken. Åtgärdsplaner för att uppnå målen bör tas fram för avrinningsdistrikten. Åtgärdsplanerna bör regleras i balken och vara bindande för domstolar, kommuner och myndigheter. Även i övrigt bör miljöbalken anpassas så att den vid ikraftträdandet tillåter en avrinningsdistriktsvis administration.
I detta avsnitt behandlas frågan om hur det administrativa system som beskrivs i avsnitt 5—8 förhåller sig till miljöbalken. Redovisningen utgår från miljöbalksförslaget så som det ser ut i lagrådsremissen. Miljöbalksutredningen håller för närvarande på att arbeta med ett förslag till de ändringar i annan lagstiftning som krävs. Ett sådant betänkande kommer att presenteras under sommaren 1997. Senare kommer Miljöbalksutredningen att föreslå förordningar i anledning av miljöbalken. Eftersom arbetet med miljöbalken ännu inte är redovisat i sin helhet koncentrerar jag mig på att peka på de kompletteringar som jag anser behövs i miljöbalken. Arbetet med de ändringar i annan lagstiftning som krävs samt de förordningar som kan bli nödvändiga att ta fram får anstå tills vidare.
Eftersom varken miljöbalken eller ramdirektivet föreligger i några slutliga versioner är det svårt att i detta sammanhang lämna förslag till ändringar i själva lagtexterna. Till bilden hör emellertid också att det inom ramen för den tid jag haft till mitt förfogande inte varit möjligt att lämna så genomarbetade förslag som behövs vad gäller lagtexten i balken och förslag till följdändringar. Jag har valt att i stället peka på vad som behöver regleras i miljöbalken för att ett administrativt system enligt mitt förslag skall kunna genomföras. Tanken är att mina förslag skall kunna beaktas i det fortsatta arbetet med miljöbalken så att balken när den träder i kraft tillåter ett administrativt system. De kompletteringar jag anser behövs är på några punkter mycket ingripande i miljöbalkens system, främst synen på åtgärdsplaner, och det kan av det skälet vara lämpligt att inledningsvis beskriva de ändringar som förordas och i ett senare skede, efter remissbehandling, återkomma med preciserade förslag till ändringar i miljöbalken och annan lagstiftning.
10.1. Miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål
Kapitel 5 i miljöbalken behandlar miljökvalitetsnormer och åtgärdspla- ner. Jag anser att man bör besluta om miljökvalitetsmål för av- rinningsdistrikt. Dessa regionala mål bör till stor del bestå av miljökvalitetsnormer. Genomförandet av mål kormner i så fall till stor del att bestå av de åtgärder som krävs för att genomföra miljökvali- tetsnormema. Miljökvalitetsmålen bör dock vara mer omfattande än vad som framgår av de miljökvalitetsnormer som ingår i målet. Miljökvalitetsmålet för vatten bör även innehålla bestämmelser om att den befintliga vattenkvaliteten inte får försämras, även när de värden som finns i de enskilda miljökvalitetsnormema uppfylls. En sådan begränsning får emellertid inte leda till att det inte är möjligt att etablera nya verksamheter. Om man vill etablera en ny verksamhet måste man vidta åtgärder så att vattenkvaliteten inte försämras. En viktig fråga blir vilket tidsperspektiv man skall arbeta med. Skall för- bättrande åtgärder vidtas innan en ytterligare påverkan tillåts eller kan man tänka sig att vidta andra åtgärder samtidigt som en ny verksamhet etableras och att man tillfälligt tolererar en ökad belastning. Man måste även fråga sig inom vilket geografiskt område man skall bedöma vattenkvalitetens utveckling.
Miljökvalitetsmålen för distrikten bör regleras i miljöbalken. Det är sannolikt inte nödvändigt att begränsa regleringen av milj ökvalitetsmål till vattenfrågor. En sådan begränsning kan medföra att balken senare behöver ändras om man finner att arbetet med övergripande mål för vissa typer av regionala miljöfrågor faller väl ut. Regleringen i miljöbalken bör därför inte särskilt peka ut vattenadministrationen, även om det endast är denna som för närvarande avses.
Frågan om vem som skall fastställa miljökvalitetsmål kan lösas på olika sätt. Som jag ser det finns två huvudalternativ att hantera frågan om fastställande av miljökvalitetsmål till den del de inte består av miljökvalitetsnormer. Den ena möjligheten är att målen preciseras i miljöbalken. Den andra möjligheten är att regeringen, eller någon annan myndighet som regeringen bestämmer, ges rätt att besluta om målen. Det är normalt riksdagen som beslutar om miljömål, t.ex. målet om halvering av kväveutsläppen. Om man vill precisera nationella miljömål för vattenarbetet bör det vara riksdagen som skall göra detta. Man kan då tänka sig att riksdagen även skall bestämma om miljökvalitetsmål för avrinningsdistrikten till den del de inte består av miljökvalitetsnormer. Detta skulle kunna göras genom att målen i de delarna preciseras i miljöbalken. I sammanhanget måste man beakta att kapitel 1 behandlar miljöbalkens mål. Balkens mål måste i så fall skiljas från miljökvalitetsmål för vissa områden.
Den andra lösningen är att regeringen får befogenhet att bestämma om miljökvalitetsmål för vissa områden. Även en sådan lösning bör
regleras i miljöbalken, närmast i kapitel 5. I inledningen av kapitel 5 kan i så fall regeringen ges rätt att fastställa miljökvalitetsmål för ett visst område (avrinningsdistrikt). Av lagtexten bör det framgå att miljökvalitetsmålen dels skall bestå av de miljökvalitetsnormer som behövs eller som i övrigt skall gälla till följd av medlemskapet i EU, dels av de andra moment som behövs, t.ex. en skrivning om att vattenkvaliteten inte får försämras.
Miljökvalitetsnormerna får, enligt förslaget till miljöbalk, fastställas av regeringen eller i vissa fall av annan myndighet. Arbetet med normer och miljökvalitetsmål måste givetvis samordnas.
Jag utgår i den fortsatta framställningen från att regeringen har rätt att besluta om miljökvalitetsmål för ett visst område. I en särskild förordning kan regeringen bestämma distrikten, utse avrinnings- myndigheterna och eventuellt precisera miljökvalitetsmålen för distrikten. Om de milj ökvalitetsnormer som skall gälla i ett avrinnings- distrikt är gemensamma för hela landet är det sannolikt tillräckligt att man i miljökvalitetsmålet hänvisar till de fastställda normerna och i övrigt anger målet för distriktet. Om miljökvalitetsnormer skall tas fram som varierar mellan de olika avrinningsdistrikten, uppkommer frågan om vem som bör besluta om sådana normer. Det kan inte uteslutas att det i vissa fall är lämpligt att avrinningsmyndigheterna får meddela miljökvalitetsnormer för sina distrikt. En sådan delegering är inte möjlig att åstadkomma enligt den reglering som finns i miljöbal- ken. Regeringen har endast möjlighet att överlåta beslutanderätten till annan myndighet vad gäller sådana miljökvalitetsnormer som skall gälla till följd av medlemskapet i EU och där värdena motsvarar de i EG-rätten. Denna möjlighet bör därför vidgas och detta kan åstadkom- mas genom att begränsningen i 5 kap. 1 5 andra stycket stryks.
Den skrivning som finns i miljöbalken om att myndigheter och kommuner skall iaktta miljökvalitetsnormer, 5 kap. 3 &, bör kunna utvidgas till att även omfatta miljökvalitetsmål. Den egentliga rättsverkan bör framgå av regleringen av de åtgärdsplaner som kopplas till målen.
I det fortsatta arbetet måste man alltså antingen i lagtexten precisera miljökvalitetsmålen, till den del de inte består av miljökvalitetsnormer, eller bemyndiga regeringen att besluta om sådana mål. Jag kan inte nu ta ställning till vilken lösning som är att föredra. I sammanhanget kan man notera att det fortsatta arbetet med ramdirektivet bl.a. riktar in sig på att försöka precisera målet för vattenarbetet. Möjligen kan resultatet av det arbetet ge ledning för hur frågan bör hanteras i miljöbalken. Under alla förhållanden menar jag dock att miljökvalitets- mål skall fastställas för avrinningsdistrikten och att dessa mål på ett eller annat sätt skall regleras i miljöbalken.
10.2. Åtgärdsplaner
I förslaget till miljöbalk används begreppen åtgärdsplan och åt- gärdsprogram. Jag använder endast begreppet åtgärdsprogram när jag hänvisar till miljöbalken. I mitt förslag till nytt administrativt system skiljer jag inte på begreppen.
Mitt förslag om ett administrativt system där man fastställer miljökvalitetsmål för avrinningsdistrikten innebär även att åtgärdspla- ner bör tas fram för att uppnå målen. Enligt miljöbalken skall åt- gärdsplaner beslutas om det behövs för att uppfylla en miljökvalitets- norm. Jag menar att åtgärdsplanerna för miljökvalitetsmål bör vara obligatoriska till skillnad från åtgärdsplanerna som knyter an till en viss norm och endast tas fram vid behov. Eftersom miljöbalken endast bör innehålla regler som gör det möjligt för regeringen att besluta om avrinningsdistriktsvis administration behöver det inte framgå av balken att distriktsvisa planer skall tas fram. Detta kan i stället framgå av en förordning om avrinningsdistriktens förvaltning. Balken måste dock innehålla regler som gör det möjligt att ta fram åtgärdsplaner för annat än det fallet att en viss miljökvalitetsnorm riskerar att inte uppfyllas.
I lagrådsremissen har man öppnat för möjligheten att besluta om åtgärdsprogram om det behövs för att uppfylla Sveriges åtagande gentemot EU. Åtgärdsprogram skall alltså inte behandlas som åt- gärdsplaner enligt förslaget till miljöbalk. I kommentaren till lagrum- met sägs bl.a. att åtgärdsprogrammen inte kommer att vara lika detaljerade som åtgärdsplanerna för en viss miljökvalitetsnorm. Som jag ser det är detta synsätt bara delvis riktigt. De åtgärdsplaner som jag anser skall tas fram för ett miljökvalitetsmål kommer sannolikt till viss del att vara mer långsiktiga än åtgärdsplanen för en viss miljökva- litetsnorm. Å andra sidan kommer åtgärdsplanerna till stor del att bestå av detsamma som en åtgärdsplan för en viss norm. Målet består ju till viss del av normer. Den största skillnaden ligger sannolikt i att åtgärdsplanen för ett miljökvalitetsmål alltid är kopplad till ett visst avrinningsdistrikt och behandlar alla vattenanknutna frågor inom det distriktet. Åtgärdsplanerna för miljökvalitetsnormer kan däremot gälla för hela landet eller för ett begränsat område. Åtgärdsplanen för en miljökvalitetsnorm saknar dessutom det helhetsgrepp som bör finnas i en åtgärdsplan för ett miljökvalitetsmål.
På vattenområdet kommer sannolikt åtgärdsplaner för separata normer bli obehövliga när väl åtgärdsplanerna för de olika distrikten tagits fram. Planerna för normerna kommer att ingå i planerna för målen. Åtgärdsplaner för specifika frågor kan tas fram inom ramen för en åtgärdsplan för ett miljökvalitetsmål. Jag anser att miljöbalken bör kompletteras så att det blir möjligt att ta fram åtgärdsplaner för ett miljökvalitetsmål i ett visst område och att en sådan plan skall ersätta de åtgärdsplaner för miljökvalitetsnormer som annars skulle behövas.
Frågan är då om man bör behandla de olika planerna olika i miljöbalken beroende på om de knyter an till en norm eller ett mål. Den reglering som finns i lagrådsremissen för åtgärdsplaner är inte på något sätt så detaljerad att den utesluter att även åtgärdsplaner för ett miljökvalitetsmål regleras på motsvarande sätt och med samma terminologi. Det är möjligt och lämpligt att låta den reglering av planer som skall finnas i miljöbalken omfatta båda typerna av åt- gärdsplaner. Den enhetliga beteckningen åtgärdsplan bör användas oavsett om man talar om en viss miljökvalitetsnorm eller ett miljö- kvalitetsmål. Det är i förordningarna man bör tala om mer i detalj vad olika åtgärdsplaner skall innehålla. Jag förordar alltså ett enhetligt begrepp i miljöbalken. Regleringen av åtgärdsplanerna behöver justeras i förhållande till lagrådsremisssen så att man täcker alla de beskrivna situationerna.
Innehållet i en åtgärdsplan regleras i 5 kap. 6 5 miljöbalken. Även denna paragraf bör justeras så att den blir tillämplig på såväl åt- gärdsplaner för miljökvalitetsmål som för sådana planer som knyter an till en viss miljökvalitetsnorm.
Viss rättsverkan av miljökvalitsnormema framgår genom be- stämmelser i miljöbalken t.ex. om att tillstånd inte får meddelas om det skulle medföra att en miljökvalitetsnorm överträds. Motsvarande tillämpning kan givetvis göras vad gäller miljökvalitetsmålen till den del de består av miljökvalitetsnormer. Normerna skall vara en del av målen och därmed kommer normemas rättsverkan även att gälla delar av målet. I de delar målen inte kan bestämmas med hjälp av miljökva— litetsnormer är det svårare att se hur miljökvalitetsmålen kan ha annat än en vägledande effekt. Eftersom avrinningsmyndigheterna bör ha ett ansvar för att målen inom deras respektive distrikt uppfylls måste de även ha verktyg att uppfylla målen med. Åtgärdsplanen är ett sådant verktyg. En åtgärdsplan kan bestå av en mängd olika delar, det kan handla om föreskrifter som har en direkt rättsverkan men det kan även handla om uppmaningar till andra myndigheter eller kommuner att vidta vissa åtgärder. För att avrinningsmyndigheterna skall kunna ta ansvar för att miljökvalitetsmålen uppfylls är det sannolikt nödvändigt att åtgärdsplanen respekteras. Det är därför ytterst viktigt att de som kommer att påverkas av en åtgärdsplan även har möjligheter att komma till tals när planen arbetas fram. På så sätt kommer de sannolikt att ha lättare att acceptera planen. Ett omfattande sarnråds- förfarande måste därför genomföras innan en åtgärdsplan för ett visst miljökvalitetsmål beslutas. När väl planen beslutats måste de olika aktörerna i distriktet följa planen, avvikelser kan inte accepteras utan att andra åtgärder vidtas. Det är därför angeläget att i miljöbalken reglera vilken rättsverkan åtgärdsplanerna skall ha. Eftersom jag anser att man inte bör skilja på åtgärdsplaner för mål och normer bör regleringen av planemas rättsverkan omfatta alla planer. En allmän be-
stämmelse om att en åtgärdsplan är bindande för domstolar, myndig- heter och kommuner bör införas. Regeringen kan därefter i en förordning närmare ange vad en åtgärdsplan får innehålla och på så sätt ange räckvidden av den. Man kan även tänka sig att vissa frågor om vad en åtgärdsplan får innehålla skall beslutas av riksdagen i lag. Om man inte reglerar vad avrinningsmyndigheterna får besluta i åt- gärdsplanerna kan det faktum att planerna är bindande få oöverskåd- liga konsekvenser för kommuner och myndigheter, deras handlings- frihet kan beskäras på ett icke önskvärt sätt. Jag vill alltså se åt- gärdsplaner som är bindande för domstolar, kommuner och myndig— heter och att frågan om vad sådana planer får innehålla regleras i särskilda förordningar. Beträffande andra verksamhetsutövare än myndigheter och kommuner bör de beslut som fattas med stöd av åt- gärdsplanerna vara bindande, inte planerna i sig. Vilken effekt en be- stämmelse om att planerna skall vara bindande får rent faktiskt, beror givetvis på innehållet och detaljeringsgraden i de åtgärdsplaner som beslutas.
Om åtgärdsplanerna på detta sätt görs bindande för domstolar, kom- muner och myndigheter är det nödvändigt att i det fortsatta arbetet reda ut vad sådana åtgärdsplaner får innehålla. Sannolikt måste man komplettera en hel del lagar och förordningar så att avrinningsmyndig- heterna får alla de befogenheter man anser att de bör ha. Det bör inte finnas någon form av restkompetens för avrinningsmyndigheterna att falla tillbaka på. Alla deras möjligheter att agera bör framgå av de lagar och förordningar som skall tillämpas i verksamheten. Jag anser trots det att man i miljöbalken bör införa en regel som rent allmänt anger att åtgärdsplaner skall vara bindande för domstolar, kommuner och myndigheter.
Jag har inte haft möjlighet att närmare analysera vilka befogenheter avrinningsmyndigheterna bör ges inom ramen för åtgärdsplanerna. Jag anser emellertid att man i vart fall inledningsvis bör gå försiktigt fram när det gäller att föra över rätten att utfärda föreskrifter från centrala myndigheter till avrinningsmyndigheter. Avrinningsmyndigheternabör i stället, efter inventeringen av behov, påtala behovet av föreskrifter från de centrala myndigheterna. En sådan begäran bör göras inom ramen för åtgärdsplanerna och därmed vara bindande. Begäran bör ta sikte på vilket resultat som skall uppnås och lämna åt den centrala myndigheten att närmare utfärda de föreskrifter som bäst tillgodoser behoven. När det gäller den rätt att utfärda föreskrifter som i dag finns på regional nivå uppkommer inte samma betänkligheter. Jag har föreslagit att avrinningsmyndigheterna knyts till vissa länsstyrelser och det kan i vissa fall vara mer ändamålsenligt att avrinningsmyndig- heterna utfärdar föreskrifter i stället för att samtliga länsstyrelser skall ha sådan rätt.
Det kan bli aktuellt att begränsa utsläppen av vissa ämnen inom ett
avrinningsdistrikt. Avrinningsmyndigheten bör vara den instans som avgör vilken minskning av utsläpp som skall uppnås. Om det handlar om tillståndspliktig verksamhet bör avrinningsmyndigheten ha möjlig— het att inom ramen för en åtgärdsplan begära att prövningsmyndig- heten/myndigheterna genom omprövning av tillstånd beslutar om den minskning som behövs. Hur kraven skall fördela sig bör avgöras av prövningsmyndigheten. I sammanhanget bör man peka på vikten av att en sådan omprövning görs enligt vissa fastlagda principer om hur kraven skall fördelas. Kopplingen mellan åtgärdsplan och omprövning pekar på behovet av att anpassa prövningsmyndighetemas geografiska områden till avrinningsdistrikten/områdena. Om det rör sig om icke tillståndspliktig verksamhet bör avrinningsmyndigheterna ges större möjligheter att själva bestämma vem som skall vidta vilka åtgärder.
I 16 kap. 4 & miljöbalken behandlas frågan om detaljplaner och områdesbetämmelser enligt plan- och bygglagen. Tillstånd och dispenser får inte meddelas i strid med sådana planer eller bestämmel- ser. Detsamma bör gälla åtgärdsplaner för att uppfylla miljökvalitets- mål eller miljökvalitetsnorrner. För tydlighetens skull bör lagrummet kompletteras med en sådan skrivning, även om åtgärdsplanen enligt en allmän bestämmelse i 5 kap. görs bindande för domstolar, myndig- heter och kommuner. En sådan lösning innebär att den plan eller be- stämmelse som ställer strängast krav utgör miniminivån.
10.3 Miljökonsekvensbeskrivningar
Frågor om miljökonsekvensbeskrivningar behandlas 16 kap. miljöbal- ken. I tillstånds- och tillåtlighetsärenden enligt miljöbalken skall en miljökonsekvensbeskrivning tas fram. Beskrivningen skall bifogas ansökan i ärendet. Den som avser att bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd som kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet enligt miljöbalken skall samråda med länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall fatta beslut om den tänkta verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Samråd skall ske med enskilda som kan komma att beröras av verksamheten eller åtgärden. Innan länsstyrelsen fattar beslut om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en be- tydande miljöpåverkan, skall yttrande inhämtas från tillsynsmyndig- heten i de fall inte länsstyrelsen är tillsynsmyndighet. Om länsstyrelsen beslutar att åtgärden eller verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan skall ett förfarande med utökat samråd och miljökonse- kvensbedömning inledas. Den som vill bedriva verksamheten eller vidta åtgärden skall samråda med myndigheter och enskilda som kan antas bli berörda.
Miljökonsekvensbeskrivningama skall ha visst innehåll och länssty- relserna kan i vissa fall, i beslutet om att en verksamhet eller åtgärd
kan antas medföra betydande miljöpåverkan, lämna ytterligare anvis- ningar om vad beskrivningen skall innehålla. De olika tillståndsmyn- digheterna skall pröva om miljökonsekvensbeskrivningarna uppfyller de krav som ställs och som skall beakta beskrivningarna i tillståndsbe- sluten.
Jag har föreslagit att tillståndsprövningen i vissa fall skall kunna samordnas avrinningsområdes- eller avrinningsdistriktsvis. Skyldig- heten att beakta miljökonsekvensbeskrivningar i tillståndsärenden påverkas inte av om tillståndsgivningen sker samlat för ett viss avrinningsområde eller distrikt. Texten i balken täcker även den situationen att man samverkar om tillståndsgivningen. Avrinnings- myndigheten vid länsstyrelserna är den myndighet som, enligt mitt förslag, bör ha ett övergripande planeringsansvar för sina respektive distrikt. Det är angeläget att avrinningsmyndigheterna i ett tidigt skede får reda på vilken verksamhet och vilka åtgärder som planeras inom distriktet. Så snart en länsstyrelse får ett ärende där den skall besluta om en åtgärd eller verksamhet kan antas medföra betydande miljöpå- verkan på vatten, bör ett yttrande hämtas in även från avrinnings- myndigheten. Det bör finnas en bestämmelse i miljöbalken som ger regeringen möjlighet att föreskriva om sarnrådsskyldighet eller skyldighet att inhämta yttrande från avrinningsmyndigheten innan länsstyrelsen fattar sitt beslut om betydande miljöpåverkan. En sådan möjlighet kan skrivas in i 6 kap. 4 & tredje stycket där det talas om skyldigheten att begära yttrande från tillsynsmyndigheten. Detta kan göras utan att man i balktexten nämner avrinningsmyndigheten. Det kan i stället skrivas så att regeringen får besluta om ytterligare samråd eller yttrande och att en sådan samråds- eller yttrandeskyldighet tas in i en förordning om avrinningsmyndigheter.
Det utökade samrådsförfarandet och miljökonsekvensbedömningen är reglerat på ett sådant sätt att det inte behövs någon komplettering. Avrinningsmyndigheterna kommer att bli berörda och de skall därför tillfrågas.
Länsstyrelserna har en skyldighet att ställa samman utredningar och program m.m. som har betydelse för hushållningen med naturresurser och som finns hos statliga myndigheter, 6 kap. 12 5. En del av detta arbete kommer enligt mitt förslag att vara utfört när väl de avrinnings- distriktsvisa beskrivningarna och åtgärdsplanerna är klara. Samord— ningsvinster bör kunna göras och åtgärdsplaner och distriktsbeskriv- ningar kan tillhandahållas som en del av det material som länsstyrel- serna skall tillhandahålla de som skall upprätta miljökonsekvensbe- skrivningar. Det aktuella lagrummet räcker sannolikt för att i tillståndsärendena sprida åtgärdsplanerna och distriktsbeskrivningarna till andra än myndigheter och kommuner.
I 6 kap. 7 & behandlas frågan om vad en miljökonsekvensbeskriv- ning skall innehålla. Den bör ta upp frågan om konsekvenser för
avrinningsområdet där åtgärden skall vidtas eller verksamheten planeras samt eventuell påverkan i andra avrinningsområden.
I kapitlet om miljökonsekvensbeskrivningar finns en möjlighet för regeringen att besluta om att en eller flera kommuner skall redovisa bl.a. hur de tänker genomföra en åtgärdsplan enligt 5 kap. 5 & eller hur en miljökvalitetsnorm skall kunna uppfyllas, 6 kap. 13 &. Som jag tidigare varit inne på anser jag att åtgärdsplanerna, både de som avser en viss norm och de som avser ett miljökvalitetsmål skall vara bindande. Det kan därför ifrågasättas om det finns någon anledning för regeringen att besluta om sådan redovisning som avses i lagrummet. Möjligen kan man tänka sig att en åtgärdsplan överlåter åt kommunen att besluta om vilka åtgärder som skall vidtas eller hur det skall göras. I sådana fall kan det finnas behov av en redovisningsskyldighet men denna kan föreskrivas i den bindande åtgärdsplanen. Den slutliga formuleringen av lagrummet måste anpassas till ett system med bindande åtgärdsplaner.
10.4 Skydd av områden
I 7 kap. miljöbalken behandlas frågor om skydd av områden. De skyddade områdena bör enligt min mening finnas med i de beskriv- ningar som tas fram för avrinningsdistrikten. Det är däremot inte nödvändigt att låta avrinningsmyndigheterna besluta om ett visst område skall beredas skydd. Dessa uppgifter kan ligga på andra myn- digheter. Avrinningsmyndigheterna kan istället styra områdesskydden genom att behandla sådana frågor i de distriktsvisa åtgärdsplanerna. I en särskild förordning bör man ange vad åtgärdsplanerna får innehålla i olika avseenden. Det är i en sådan särskild förordning man får lösa frågan om hur långt avrinningsmyndigheterna skall få gå när det gäller att binda upp kommuner och länsstyrelser. Avrinningsmyn- digheterna kan ges rätt att påkalla utredning om visst områdesskydd eller rätt att begära att ett visst område bereds skydd. Det år därefter upp till kommunen eller länsstyrelsen att fatta de nödvändiga besluten enligt miljöbalken. I ett senare skede kan det bli aktuellt att föra över uppgifter som enligt miljöbalken skall utföras av kommuner och länsstyrelser till avrinningsmyndigheterna.
10.5 Generella föreskrifter
Enligt 9 kap. 4 & miljöbalken får regeringen om det finns särskilda skål med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön meddela föreskrifter eller beslut om förbud mot att släppa ut avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar eller
lägga upp fasta ämnen. En ytterligare förutsättning för sådana före- skrifter eller beslut är att verksamheten kan leda till att vattenområde, mark eller grundvatten kan förorenas eller på annat sätt påverkas menligt. Regeringen har ingen möjlighet att delegera rätten att utfärda föreskrifter enligt detta lagrum. Avrinningsmyndigheterna kommer enligt mitt förslag att få som en huvuduppgift att beskriva distrikten. I det arbetet kan man uppmärksamma behov av sådana föreskrifter eller beslut som regleras i det aktuella lagrummet. Det kan finnas anledning att ge avrinningsmyndigheterna rätt att utfärda föreskrifter och beslut enligt lagrummet. I så fall bör det kompletteras med en skrivning om att regeringen får bemyndiga en annan myndighet att utfärda föreskrifter eller fatta beslut. Alternativet är att avrinnings— myndigheterna uppmärksammar regeringen på behovet av föreskrifter eller beslut. Detta kan göras som en rekommendation' 1 en åtgärdsplan.
Även 1 andra fall än enligt 9 kap 4 & får regeringen utfärda före- skrifter för att skydda människors hälsa och miljön, 9 kap. 5 5. Om det finns särskilda skäl får regeringen bemyndiga en myndighet att utfärda sådana föreskrifter. I det fortsatta arbetet bör man utreda vilka bemyndiganden som avrinningsmyndigheterna bör få enligt detta lagrum. Texten i balken behöver inte ändras för att kunna ge avrinningsmyndigheterna en sådan rätt.
10.6 Kommunal tillståndsprövning
Som jag pekat på ovan kan det finnas anledning att begränsa antalet kommunala tillståndsmyndigheter i ett avrinningsområde. Enligt 9 kap. 8 & miljöbalken skall ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av miljödomstol. Regeringen får dock föreskriva att länsstyrel— serna får pröva frågor om tillsyn till viss verksamhet. Vidare får regeringen föreskriva att en kommunal nämnd får pröva frågor om verksamheter som kan antas ha en liten miljöpåverkan. En gemensam nämnd enligt ett nyligen antaget lagförslag kommer att kunna pröva tillståndsfrågor och bedriva tillsyn inom ett avrinningsområde. Kommunalförbund kan anförtros uppgifter som ligger inom ramen för den kommunala kompetensen och sådant samarbete torde bli möjligt även med den skrivning som föreslås i miljöbalken. Eftersom jag anser att samverkan bör komma till stånd bör man dock i lagtexten ge regeringen rätt att besluta att tillståndsprövning och anmälningsärenden skall hanteras i kommunal samverkan. Jag kan även tänka mig att samarbetsmöjligheterna utökas till att omfatta avtalssarnverkan på samma sätt som föreslås i miljöbalken beträffande tillsynen.
10.7 Markavvattning
Reglerna om markavvattning finns i 11 kap. miljöbalken. Det är miljödomstolen eller i vissa fall länsstyrelsen som prövar frågor om markavvattning. Om miljödomstolarnas domsområden anpassas till av- rinningsdistrikten uppstår inga problem i deras tillståndsärenden. Den länsvisa prövningen skall göras av länsstyrelsen, inte av miljöpröv- ningsmyndigheten. Miljöprövningsmyndigheterna skall endast pröva ärenden om miljöfarlig verksamhet. På samma sätt som man bör samordna miljöprövningsmyndigheterna med avrinningsdistrikten bör man även samordna länsstyrelsernas prövning av markavvattning. Detta kan ske på samma sätt som länens möjligheter att samverka om en miljöprövningsmyndighet. Regleringen tas lämpligen in i en förordning om avrinningsdistrikt.
Regeringen får förbjuda tillståndspliktig markavvattning i områden där det är särskilt angeläget att våtmarker bevaras. Avrinningsmyndig- heterna skall, enligt mitt förslag, upprätta beskrivningar och analyser av distrikten. I det arbetet bör man uppmärksamma frågor om markav- vattning och våtmarker. Det kan vara lämpligt att avrinningsmyndig- heterna ges befogenhet att inom sina distrikt förbjuda markavvattning. Bestämmelsen i 11 kap. 14 & bör därför kompletteras så att det framgår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får förbjuda markavvattning. Länsstyrelsernas möjligheter att ge dispens påverkas knappast av ett sådant bemyndigande till avrinningsmyndig- heterna.
10.8 Miljöhänsyn i jordbruket
Enligt 12 kap. miljöbalken får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela vissa föreskrifter om skötsel av jordbruksmark. Under utredningsarbetet har flera instanser pekat på behovet av regionalt eller lokalt anpassade regler för jordbruket. Behovet av sådana regionala särbestämmelser bör kunna uppmärk- sammas vid beskrivningen av distrikten. Jag menar att man, i vart fall inledningsvis, inte bör förändra rätten att utfärda föreskrifter på jordbruksområdet. Detta ansvar bör som huvudregel ligga på Jordbruksverket. I den mån länsstyrelserna har rätt att utfärda före- skrifter kan de uppgifterna dock föras över till avrinningsmyndig- heterna. Avrinningsmyndighetema bör i stället ges rätt att i åtgärds- planen påtala behovet av föreskrifter. Avrinningsmyndigheterna skulle på detta sätt kunna ange vad som behöver uppnås i distriktet och det skulle därefter vara upp till Jordbruksverket att närmare bestämma innehållet i föreskrifterna.
10.9 Omprövning av tillstånd
Avrinningsmyndigheterna bör ha möjlighet att begära omprövning av beviljade tillstånd samt grupprövning. I 24 kap. 7 & miljöbalken räknas de myndigheter upp som har rätt att begära omprövning. Läns— styrelserna har rätt att begära sådan omprövning och om avrinnings- myndigheterna placeras på vissa länsstyrelser bör skrivningen i miljöbalken inte ge upphov till några problem. Avrinningsmyndig- heterna bör genom de bindande åtgärdsplanerna kunna ange vilken minskning som behöver uppnås och därefter har domstolen eller någon annan myndighet eller kommun att fatta de nödvändiga besluten.
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av Lena Gipperth
Utredningen har enligt direktivet fått uppdraget att utarbeta system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Utgångspunkter för detta skall enligt regeringen bl.a. vara förslaget i miljöbalken om miljökvalitetsnormer, nitratdirektivet samt kommissionens förslag till ramdirektiv om vatten. På grund av att frågorna kring vattenhantering är så oerhört komplexa är detta en mycket omfattande uppgift som kräver ett noggrant utarbetande av ett regleringssytem. Detta arbete har endast påbörjats men kommer att kräva mycket tid och resurser för att kunna slutföras. Utredningens uppgift har blivit än större på grund av att miljöbalksförslaget är ofullständigt avseende miljökvalitetsnormer, att förslaget till ram- direktiv endast är ett förslag och under ständig omarbetning samt att många av de redan befintliga direktiven som exempelvis nitrat- direktivet inte genomförts i svensk lagstiftning.
Trots det ofullständiga genomförandet av befintliga vattenkvalitets- direktiv är det ett mycket bra initiativ att redan nu undersöka på vilket sätt ett kommande ramdirektiv om vatten skall genomföras i svensk lagstiftning. Det har gett möjligheter att klargöra brister angående regleringen av miljökvalitetsnormer i förslaget till miljöbalk och att föreslå hur dessa kan åtgärdas.
För att skapa ett system för avrinningsområdesvis vattenadmini- stration måste vissa legala förutsättningar uppfyllas. Först när detta skett kan arbetet med att utarbeta en organisation för att administrera detta system påbörjas. Jag menar att flera av dessa förutsättningarna ännu inte är uppfyllda och att diskussionerna om hur en eventuell av- rinningsmyndighet skall se ut och organiseras skall avvakta tills de brister och oklarheter jag (liksom i många fall även utredaren) pekar på har åtgärdats respektive klargjorts. Finns det inte ett mycket klart och tydligt regelverk som uppfyller de nedan beskrivna förutsätt- ningarna kommer regleringen av vattenhantering inte att fungera ändamålsenligt.
Legala förutsättningar
Ett system för vattenadrninimstration måste bygga på till en hel kedja av åtgärder, där varje enskild länk är nödvändig men förutsätter naturligtvis sammankoppling för att hela kedjan skall vara ändamålsen— lig. Denna kedja av åtgärder utgår från uppsättning av mål för vattenkvalitet och vattenanvändning, till vidtagande av faktiska åtgärder och kontroll av vattnets tillstånd i förhållande till målen. I.Regleringen av vattenhanteringen utgår från olika typer av mål för vattenanvändning och vattenkvalitet. II.Vattenkvalitetsmål kan till viss del preciseras genom olika typer av vattenkvalitetsnormer. III.Vattenkvalitetsmålen och vattenkvalitetsnormema måste sedan genomföras d.v.s. de generella kraven på viss kvalitet eller kvantitet måste omsättas till faktiska krav som fördelas på olika aktörer som påverkar eller kan komma att påverka vattenkvaliteten. Detta görs vanligen i en åtgärdsplan. IV.Dessa krav genomdrivs på konventionellt sätt genom sanktioner, tillsyn m.m. V.Resultatet av dessa åtgärder, d.v.s. den faktiska vattenkvaliteten, visar om det finns behov att revidera normerna och/eller åtgärdspla-
nerna. Detta är i stort sett det system som föreslås i betänkandet och överensstämmer i stora delar med förslaget till ramdirektiv. För att denna typ av reglering skall vara ändamålsenlig, d.v.s. utvecklingen går mot de uppställda målen och de föreskrivna vattenkvalitetsnormer- na följs, måste vissa grundläggande förutsättningar vara uppfyllda. Jag skall här försöka kort beskriva några av dessa och samtidigt peka på i vilken mån dessa är uppfyllda i detta betänkande beaktande niiljö— balksförslaget som det föreligger förnärvarande (lagrådsremissen).
Rättslig grund för att ställa krav på enskilda aktörer
För att kunna ställa krav på enskilda utifrån miljökvalitetsmål och vattenkvalitetsnorrner krävs en rättslig grund i vilket det framgår att dessa mål och normer kan medföra skyldigheter för enskilda. Dessa skyldigheter är inte preciserade och inte direkt handlingsdirigerande för enskilda men utgör grunden för att en myndighet skall kunna ställa krav riktade till enskilda. Den rättsliga grunden skall naturligtvis utgå från legalitetsprincipen och andra allmänna rättssäkerhetskrav som föreskrivs i regeringsformen.
I förslaget till miljöbalk finns stora brister när det gäller utform- ningen av denna rättsliga grund. Alla de aktörer som kan komma att påverka en miljökvalitetsnormens uppfyllelse omfattas inte av den
allmänna skyldigheten att inte överskrida normen. Det saknas dessutom regler om hur de olika kraven skall fördelas. Det senare kan komma få stor betydelse för en enskild som anser sig ha blivit ålagd oskäligt stränga krav i förhållande till den påverkan som härrör från hans verksamhet. När det gäller fördelningen har denne då endast grundlagens krav på likabehandling att lägga till grund för ett eventuellt överklagande (han kan inte överklaga planen utan endast ett konkret beslut).
Enligt EG-rätten skall det i lagstiftningen dessutom finnas en rättslig grund vilken ger enskilda rätt till den i miljökvalitet som föreskrivs i vissa av EG-direktiven. Detta har inte tillgodosetts i balkförslaget varför det blir svårt för enskilda att kräva denna rätt enligt svensk rätt.
När det gäller miljökvalitetsmål (eller riktlinjer) saknar miljöbalks- förslaget både möjligheter att föreskriva sådana och en rättslig grund för att genomföra dessa. I betänkandet föreslås att i balken införa regler om miljökvalitetsmål liknande de om miljökvalitetsnormer. En sådan komplettering skulle medföra att de befintliga EG-kraven på att medlemsstater skall föreskriva riktlinjer för miljökvalitet skulle kunna uppfyllas av Sverige.
Men för att kunna genomföra dessa miljökvalitetsmål och överföra dem till mer konkreta krav, krävs som redan nämnts en rättslig grund av vilken det framgår att målet kan innebära skyldigheter för enskilda. Behovet av en sådan grund är något som inte framkommer av betänkandet men som blir nödvändigt om legalitetsprincipen skall upprätthållas.
Åtgärdsplaner och genomförande
Åtgärdsplanerna är det genomförandeinstrument genom vilket miljömål och miljökvalitetsmål som riktar sig till alla som på något sätt påverkar eller kan komma att påverka den reglerade vattenkvalite- ten, preciseras och omvandlas till olika typer av bindande krav riktade till enskilda aktörer. Det är därför en viktig förutsättning dels ur rättsäkerhetssynpunkt och dels utifrån möjligheten att uppfylla målen och normema att den myndighet som beslutar om dessa planer kan reglera alla de nationella källor som påverkar den reglerade miljökva- liteten. I annat fall kommer de grupper av aktörer som kan regleras få bära en större börda och krav således vältras över på dessa.
I både förslaget till miljöbalk och detta betänkande ges mycket liten ledning till hur och enligt vilka principer åtgärdsplanen skall upprättas. Osäkerheten om hur de specifika kraven skall fördelas och vem som skall få bära bördan är stor. Detta är ett stort rättssäkerhetsproblem sett både utifrån hur fördelningen skall kunna ske rättvist, hur den skall kunna legitimeras och i vilken mån den kan anses vara förut-
sägbar eller endast godtycklig. Fördelningen är ett konkret praktiskt problem för den myndighet som skall upprätta åtgärdsplanen men med mycket starka inslag av grundläggande rättsäkerhetskrav vilket gör att denna fråga inte kan lösas genom utfärdande av allmänna råd! Det kan finnas olika sätt att ge ledning för enligt vilka principer denna fördelning skall gå till. I utländsk lagstiftning finns exempel på föreskrifter om att de ur samhällsekonomiskt perspektiv mest lönsamma lösningarna skall väljas, att krav först skall ställas på de största källorna, att krav skall ställas i förhållande till belastning.
I betänkandet lämnas många av frågorna kring åtgärdsplanemas rättsliga status, innehåll och utarbetande öppna. Utredaren visar på problem som måste lösas och reglering som måste vidareutvecklas. Ibland ges också förslag till alternativa lösningar. Eftersom dessa frågor inte heller klargjorts i balkförslaget återstår mycket grund— läggande arbete innan de legala förutsättningarna för ett system för avrinningsområdesvis vattenadministration är uppfyllda. När detta arbete är klart är det dags att gå vidare och klargöra hur den faktiska administrativa organisationen skall se ut samt hur samverkan om åtgärdsplanerna mellan kommuner, länsstyrelser, vattenvårdsförbund skall fungera.
Då går det också att ta ställning i vilken mån en samordning av tillståndsprövning och tillsyn på en avrinningsområdesnivå är nödvändig. Det som jag redan nu kan konstatera är att det måste finnas en klar och tydlig styrning från avrinningsmyndigheten som har ansvaret för genomförandet av mål och vattenkvalitetsnorrner till de organ som skall verkställa planen.
Genomdrivande av åtgärdsplanen
En annan viktig förutsättning är att kraven i åtgärdsplanen verkligen kan genomdrivas, d.v.s. att de verkligen realiseras. I betänkandet sägs att åtgärdsplanerna skall vara bindande för domstolar, kommuner och myndigheter. Det återstår för utredningen i det fortsatta arbetet att klargöra på vad sätt denna plan görs bindande. Ännu ett sätt att genomdriva åtgärdsplanemas krav vore att låta enskilda, miljöorgani- sationer och/eller Naturvårdsverket föra talan i miljödomstolen om fullföljande av planen. En sådan lösning skulle också bidra till att delvis uppfylla det nyss nämnda EG-rättsliga kravet på att med- lemsstatens lagstiftning skall ge enskilda rätt till den miljö som miljökvalitetsnormema föreskriver och möjligheter att göra denna rätt gällande i domstol.
Miljösamverkan
Utredningen har även fått i uppdrag att klargöra förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsom- råde. Detta arbete har utredaren sagt sig vilja fortsätta med efter att detta betänkande presenterats och hon har även öppnat för ett något vidare samverkan som inte endast rör en typ av verksamhet.
För att kunna gå vidare med denna uppgift ser jag det som nöd— vändigt att regleringen av det ovan beskrivna systemet är klart i detalj. Först då frågor om och på vilket sätten eventuell samverkan skall gå till, besvaras.
I många länder har olika typer av samverkan, bubbelsystem, frivilliga avtal, handel med utsläppsrätter och liknande använts för att genomföra miljökvalitetsnormer. Erfarenheterna av dessa visar att det bl.a. krävs en omfattande reglering av dessa system och avtal för att de skall anses vara ändamålsenliga utifrån en miljöperspektiv, d.v.s. leda till mer än interaktion mellan olika parter. Vad man då tagit fasta på är att olika aktörer har olika kostnader för att vidta de önskade åtgärderna och att denna skillnad utgör motivationen till samverkan. Att därför endast begränsa en eventuell samverkan till en viss tämligen homogen grupp jordbrukare vore enligt min erfarenhet ett för snävt synsätt som inte skulle leda till optimala resultat. Det viktigaste inför denna del av utredningens arbete är att först utvärdera utländska erfarenheter med sådana system.
Sammanfattning
Betänkandet består av en skiss för ett system för hantering av vattenresurser avrinningsområdesvis. Det lämnar många frågor obesvarade och mycket arbete med att precisera förslagen kvarstår. Det fortsatta arbetet är därför en förutsättning för att få ett ändamåls— enligt system med fastställande och genomförande av kvalitetsnorrner som även uppfyller kraven på ett korrekt genomförande av EG- direktiven om miljökvalitet och allmänna rättssäkerhetskrav.
Särskilt yttrande av Arne Joelsson och Jan Johansson Allmänna synpunkter
Utredaren har haft en svår uppgift att på kort tid klarlägga för- och nackdelar med en ändrad vattenadministration i landet. Utredaren och sekreterarna har genomfört ett ambitiöst och omfattande arbete, men den knappt tilltagna tiden har inte möjliggjort nödvändiga analyser av problem och möjligheter. Konsekvensanalyser saknas därför till stor del. Det presenterade förslaget redovisar fördelarna i allmänna ordalag, men berör knappast alls de negativa effekterna. Utrednings— arbetet har dessutom försvårats av kopplingen till en väntad lagstift- ning på detta område, dels EU:s förslag till ramdirektiv för vatten och dels den steg för steg uppskjutna miljöbalken.
I betänkandet framställs bristerna i det nuvarande administrativa systemet, och då främst avvikelserna mellan de administrativa gränserna och avrinningsområdenas gränser, som ett stort problem i vattenvårdsarbetet. Vår erfarenhet är att bristen på verkningsfulla styrmedel och bristen på resurser hos berörda myndigheter är ett betydligt större hinder för att uppnå de mål som angivits.
I dag saknas legala eller ekonomiska möjligheter att kräva eller genom stöd få till stånd åtgärder som visats ha en god förmåga att minska närsaltutflödet från åkermark till sjöar och hav. Ett exempel på en sådan åtgärd är insådd fånggröda. De nuvarande reglerna för vintergrön mark godtar grödor som har obetydlig förmåga att reducera kväveläckaget.
Det finns många exempel på avrinningsområden, stora som små där kommuner, myndigheter och organisationer genom samverkan enats om gemensamma mål för vattenvårdsarbetet och angivit vilka åtgärder som krävs för att nå målen. I många fall har arbetet därefter inte kommit så mycket längre på grund av bristen på nödvändiga styrme- del.
En starkt bidragande orsak till svårigheterna att genomföra åt- gärdsprogrammen är också bristen på personella resurser hos de myndigheter som har ansvaret för rådgivning och tillsyn. Resursbe- hovet är mycket stort, vilket främst beror på att de föroreningskällor som nu är mest aktuella att fokusera på, jordbruksföretag och enskilda avloppsanläggningar, finns i mycket stort antal.
Om starkare styrmedel införs ökar behovet av en mer organiserad och i vissa stycken reglerad samverkan mellan myndigheter och organisationer i avrinningsområdena. Vi motsätter oss därför inte inrättandet av någon form av beslutande organ vid en länsstyrelse i varje avrinningsdistrikt, med uppgift att utarbeta och fastställa mål och åtgärdsprogram för de större avrinningsområdena. Vi vill dock framhålla att en sådan åtgärd måste kombineras med effektivare
styrmedel för att leda till någon nämnvärd förbättring av vattenmiljön.
Utredningsförslaget i sin helhet innebär en organisatorisk uppsplitt- ring av resurserna, som kan vara till nackdel för den samlade miljövärden. Mycket arbete har lagts ned på att integrera olika delar av miljöarbetet i landet och att samordna miljölagstiftningen. Det vore fel att nu omorganisera vattenvårdsarbetet i grunden och därmed miljöarbetet i stort, om det inte först visats att det föreslagna altemati- vet innebär klara fördelar. De föreslagna avrinningsmyndighetemas ansvar bör därför begränsas till de obligatoriska uppgifter som framgår av förslaget till ramdirektiv. Att redan från starten överföra all miljöövervakning och kalkningsverksamheten i en ny organisation torde inte vara lämpligt. Programmen för övervakning av yt- och grundvattenkvalitet bör dock kunna fastställas av det beslutande organet i avrinningsdistriktet.
Avrinningsmyndigheterna
Inrättandet av fristående avrinningsenheter vid länsstyrelserna framstår som ett lämpligt sätt att implementera ramdirektivet för vatten. Enheterna kommer att få betydelsefulla uppgifter i att beskriva distriktet, föreslå och fastställa miljökvalitetsmål och åtgärdsplaner. För att kunna uppnå målsättningen att anpassa miljömålen och åtgärds- programmen till de regionala förutsättningarna bedömer vi att avrin— ningsdistrikten inte får vara för stora. Strävan att uppnå samhörighet mellan aktörerna och tillämpningen av underifrånperspektivet talar också för att avrinningsdistrikten inte ska vara alltför stora. Vi bedömer att den indelning i 16 distrikt som SMHI skisserat är lämplig.
Avrinningsmyndigheterna bör efter regeringens bemyndigande få rätt att meddela de föreskrifter som krävs för att miljökvalitetsmålen ska uppfyllas.
Koncentrering av tillståndsprövningen m.m.
I betänkandet förordas att tillståndsprövningen hos de i miljöbalksut- redningen föreslagna prövningsmyndighetema på länsnivå samlas till en länsstyrelse i varje avrinningsdistrikt. Vi bedömer inte att en sådan koncentrering av tillståndsprövningen är motiverad om man inom avrinningsdistrikten har upprättat mål och åtgärdsplaner, som är styrande eller i vart fall vägledande för prövningsmyndighetema. En koncentrering till ett fåtal stora distrikt medför en krångligare och mera resurskrävande handläggning samtidigt som besluten i flera avseenden kan förlora på att flyttas långt bort från det närmast berörda området. Tillståndsprövningama omfattar förutom vattenvårdsfrågoma
en rad andra miljö- och resurshushällningsaspekter. Frågan om flera länsstyrelser ska samverka om en gemensam milj öprövningsmyndighet bör enligt vår bedömning ses i ett vidare administrativt och miljö- mässigt perspektiv än det som ligger till grund för indelningen i av- rinningsdistrikt.
Vi anser inte heller att det finns några vinster med att samla kommunernas tillståndsprövning och hantering av anmälningsärenden till en kommun per avrinningsområde. Prövningen på kommunal nivå är av den karaktären att den med utgångspunkt i avrinngsområdesvisa mål och åtgärdsprogram bör kunna hanteras av varje kommun. Vi bedömer detta angeläget inte minst mot bakgrund av den strävan mot närhet till problemen och underifrånperspektiv, som i övrigt förordas i syfte att gynna vattenvårdsarbetet.
I tillsynen enligt miljölagama sker redan i dag viss samordning både mellan kommuner och mellan lagarna. Man har till exempel funnit det rationellt att samordna tillsynen enligt miljöskyddslagen avseende jordbruksföretag med djurskyddstillsynen för att få ett rationellare arbete i fält. Att organisera djurskyddstillsynen på avrinningsområden är emellertid långsökt. Vi anser att en eventuell organisation av miljötillsynen på avrinningsområden bör föregås av en mer genom- gripande konsekvensanalys.
Miljösamverkan
I avsnittet om miljösamverkan talas om behovet av att kunna medge avsteg från generella krav och tillståndsvillkor i utbyte mot andra lika effektiva eller effektivare åtgärder inom avrinningsområdet. Med nuvarande generella krav kan vi inte se något behov av sådana dispenser. Nuvarande kravnivå måste i allt väsentligt betraktas som en miniminivå som det inte är motiverat att frångå även om en verksam- het bedrivs långt upp i ett avrinningsområde.
Om man skärper de generella kraven kan ett behov av dispensmöj- ligheter komma att uppstå.
Utredningen berör inte närmare behovet av myndigheternas med- verkan i samverkansområdenas arbete. Stödbehovet omfattar, som vi ser det, både kunskapsförmedling, rådgivning och myndighetsutöv- ning. I utredningsdirektivet anges om miljösamverkan att "utredaren ska analysera om det inom ramen för det administrativa systemet är möjligt att qfektivt målstyra, kontrollera och, vid behov, sanktionera sådana samarbetsformer". Vi anser det uppenbart att miljösamverkan sammantaget kommer att kräva omfattande personella resurser för att fungera som tänkt. Det är därför mycket angeläget att resursfrågoma analyseras ingående i det fortsatta utredningsarbetet.
Avgifter och bidrag
Avrinningsmyndigheten kommer enligt förslaget till ramdirektiv att få en rad resurskrävande uppgifter utöver de som åvilar nuvarande myndigheter. Vi anser inte att kostnaderna för den tillkommande verksamheten kan täckas genom inbesparingar i annan verksamhet, eftersom den föreslagna omorganisationen av vattenvården knappast innebär några besparingar. I linje med förslaget till ramdirektiv bör kostnaderna täckas genom avgifter på vattenanvändningen.
Många av de åtgärder som är nödvändiga för att nå miljömålen i vattenvårdsarbetet innebär ekonomiska konsekvenser, som vi tror är svåra att hantera enbart genom överenskommelser mellan aktörerna i distriktet. Vi anser att ett system med avgifter som återförs i form av bidrag behövs för att nödvändiga åtgärder ska komma till utförande.
Särskilt yttrande av Hans Leghammar
Jag ställer i de väsentliga delarna i utredningen mig bakom Eva Erikssons förslag, men vill på några punkter skärpa skrivningen linnehållet enligt följande:
Utredningens första delbetänkande rör i första hand förslag om en ny administration av vattenfrågor. Förslaget har fyra hörnpelare enligt mitt sätt att se det:
1. En ny myndighet (kap. 5),
2. samverkansformer (kap. 6),
3. ekonomiska styrmedel (kap. 8), och
4. förslag om lagbundna genomförandeplaner i den nya miljöbalken (kap. 10).
Utredningens nästa betänkande kommer att mer utförligt gå in på hur det skall fungera, och detta förslag pekar ut ”ramarna” för den nya vattenadministrationen. För att förslaget skall fungera i sin helhet så måste det hänga ihop ordentligt enligt ovanstående fyra delar.
Den punkt som vållat mest diskussion i utredningen är förslaget om en ny myndighet för områdesvis vattenadministration. Den slutliga skrivningen är en kompromiss och så vagt formulerad att den riskerar att falla bort, efter remissförfarandet.
I slutpläderingen för en ny myndighet så anser jag att man mycket hårdare skulle peka på nödvändigheten av en beslutande myndighet som kan fatta bindande beslut när alla samverkansformer är uttömda. Huvudinvändningen mot myndigheten har varit att det inte behövs någon beslutande myndighet och att den kan strida mot det kommunala självbestämmandet. Jag anser att det är en nödvändighet med klara beslutandefunktioner/ansvar inom miljöarbetet så att man inte efter det viktiga samverkansarbetet hamnar på minsta gemensamma nämnare, eller inga beslut alls. Den föreslagna nya myndigheten skall enligt förslaget främst hantera helheten av de diffusa utsläppen som vi i dag inte har ett regelverk för, utan klar ansvars/beslutsfördelning kommer detta inte att fungera. Att framföra att denna hantering skulle strida mot det kommunala självbestämmandet ser jag som helt främmande då vi redan i dag försöker hantera de övergripande miljöfrågorna utan några kommunala veton. En strikt ansvarig/beslutande myndighet som hanterar de områdesvisa vattenfrågorna år enligt mig nödvändig, utan den riskeras hela förslaget.
I kap. 8 som rör finansieringsfrågor anser jag att man skall ge den nya myndigheten rätt att besluta om olika finansieringsformer bland annat införandet av regionala miljöavgifter som ett viktigt verktyg i genomförandeplanerna.
Förslaget i kap. 10 om ändringar i miljöbalken för att få lagbundna genomförandeplaner, ser jag som utredningens viktigaste förslag,
dessa kommer dock inte att fungera om man inte har en klar ansvars/- beslutande-fördelning såsom förslaget om en ny myndighet föreslår.
För att myndighetsutövandet skall bli effektivt, anser jag i motsats till utredningen att den nya myndigheten själv, efter samverkansformer skall få besluta om föreskrifter för att genomförandeplanerna skall uppfyllas, och inte gå den långsamma oklara beslutandevågen som utredningen föreslår.
Särskilt yttrande av Sören Persson
För att kunna förbättra effektiviteten i vattenvårdsarbetet krävs större delaktighet, engagemang och därmed möjlighet till eget ansvarstagande från berörda aktörer. Dessa aspekter kommer att vara de enskilt viktigaste frågorna för att minska miljöbelastningen på våra vatten- drag, sjöar och hav.
Naturvårdsverket visar i utredningen "Kväve från land till hav" att de diffusa utsläppen från jordbruket har minskat med 25 % mellan 1985 och 1995 medan punktkälloma från de kommunala avlopps- reningsverken endast minskat med 10 % under samma tidsperiod. Ut- redningen visar på ett fortsatt starkt behov att åtgärda punktkälloma från de större urbana områdena eftersom dessa källor ofta direkt mynnar i miljökänsliga kustpartier. Det är också mycket viktigt att fortsätta reduktionen av de diffusa utsläppen för att långsiktigt kunna restaurera havsmiljön i Östersjön och Västerhavet. Lantbrukarna har en central roll i detta arbete.
En fortsatt minskning av närsaltsläckaget från jordbruket kräver ett aktivt deltagande från ett mycket stort antal lantbrukare. Eftersom läckaget är beroende av ett stort antal parametrar i jordbruksproduktio— nen alltifrån jordart, gröda och foderstat till stallgödselhantering krävs att lantbrukaren gör rätt i alla led för att positiva effekter ska uppnås. Det har tidigare funnits en övertro på att lagstiftningsvägen detaljregle- ra hur produktionen inom jordbruket ska gå till. Betydande miljöför- bättringar har visserligen uppnåtts men ytterligare detaljreglering kommer att bli mycket besvärlig på grund av de olika produktionsför- utsättningarna som gäller för olika jordbruksföretag och det enorma tillsynsbehov som skulle erfordras. Den enda tänkbara lösningen att nå långsiktiga effekter är att göra lantbrukaren delaktig i miljöarbetet och därmed ge möjligheter till eget ansvarstagande.
Utredningens förslag till ny vattenadministration måste ses mot bakgrund av dessa förutsättningar. De förslag som ger möjlighet till ökad delaktighet och stimulerar till engagemang och lokalt ansvarsta- gande har förutsättningar att klara de framtida miljömålen. Förslag som förstärker "uppifrånperspektivet", med ett centraliserat besluts— fattande kommer med all sannolikhet att bli mindre framgångsrikt.
Antalet avrinningsmyndigheter
Utredningen föreslår att landets 119 avrinningsområden ska indelas i 10 avrinningsdistrikt. Inom varje distrikt ska en fristående enhet vid en länsstyrelse i distriktet utses som ansvarig avrinningsmyndighet. Detta förslag kommer att bädda för ett arbete med sämre lokal förankring än vad som är fallet vid de nuvarande länsstyrelserna.
Utredaren pekar själv på problemen med för stora distrikt när man analyserar ett alternativ med 4 distrikt. Utredaren säger att det kan "ifrågasättas om det går att få en god överblick och insikt i de olika vattenanknutna frågorna i så stora distrikt. Likaså torde samarbetet och samråd med andra myndigheter, konununer och övriga intressenter riskera att bli trögt och tungrott. Därmed är risken stor att den önskvärda lokala förankringen går förlorad. " Enligt min mening gäller även detta för utredningens eget förslag om tio myndigheter med ansvar för mycket stora geografiska områden. Sannolikheten är mycket stor att den lokala delaktigheten går förlorad i detta förslag. Bättre vore att eftersträva fler distrikt som bättre ansluter till nuvaran- de administrativa indelning av landet och som ger förutsättning för en bättre lokal förankring.
Samrådsförfarande
Utredaren vill att kommuner och övriga aktörer inom avrinningsdi- striktet ska få stora möjligheter att påverka det distriktsvisa arbetet med bland annat åtgärdsplaner. Detta är mycket bra. Inför beslut, bör enligt utredaren samråd ske med aktuella vattenvårdsförbund, organi- sationer och större företag med påverkan på vatten. Samrådsmodellen måste därför göras obligatorisk och garantera inflytande annars finns det enligt min mening en betydande risk att organisationer, företag och enskilda får en för svag ställning i det distriktsvisa arbetet. De lokala aktörerna måste ha reella påverkansmöjligheter för att åtgärdsplanerna ska bli accepterade, realistiska och möjliga att genomföra.
Bindande åtgärdsplaner
Utredningen föreslår att avrinningsmyndigheten tar fram detaljerade åtgärdsplaner och att dessa blir bindande för kommuner och myndig- heter. Detta förslag står i strid med det nuvarande förslaget till miljöbalk. Det kommer oundvikligen att leda till förstärkning av uppifrånperspektivet med en stark central styrning av arbetet och med mycket begränsade frihetsgrader för lokala aktörer. Det naturliga vore att avrinningsmyndigheten tog fram förslag till miljökvalitetsmål och övergripande åtgärdsplaner i ett omfattande samrådsförfarande till- sammans med kommuner, myndigheter och andra organisationer för att på det sättet skapa största möjliga delaktighet i beslutet. Man bör överlåta åt kommuner och andra aktörer att i detalj redovisa hur målen skall nås. Denna form av målstyming är den enda tänkbara modellen för att skapa aktiva aktörer på det lokala planet. Bindande detaljerade åtgärdsplaner kommer att leda till motsatsen.
Mål som innebär att vattenstatusen inte får försämras
Utredningen föreslår att miljökvalitetsmålet för vatten generellt ska innebära att man inte får försämra den befintliga vattenkvaliteten även när de värden som finns i de enskilda miljökvalitetsnormema under- skrids med bred marginal. Rent principiellt är detta naturligtvis ett riktigt ställningstagande. Vattenkvaliteten bör inte i normalfallet tillåtas att försämras. I praktiken kommer detta att innebära onödiga låsningar som försvårar ett långsiktigt nationellt miljöarbete och en dynamisk företagsutveckling. Det konuner att medföra mycket stora problem för nyetableringar av verksamheter, både i områden där miljökvalitets- målenI-normerna överskrids och i områden där milj ökvalitetsnormerna uppfylls (eftersom vattenstatusen inte får försämras). Denna regel kommer också att göra det mycket svårt att stimulera regionala förändringar i företagsstrukturen från miljöbelastade områden till områden med avsevärt mindre belastning. Alla nyetableringar innebär i normalfallet alltid en viss ökad miljöbelastning. Det borde därför vara möjligt att temporärt öka miljöbelastningen i ett område om det leder till sammantagna nationella miljövinster. Likaså borde marginellt ökade miljöbelastningar tillåtas i områden där miljökvalitetsnormema uppfylls för att underlätta en dynamisk företagsutveckling.
Avgifter på utsläpp av förorenat vatten
Utredningen föreslår att en avgift på förorenat vatten införs för både punktkällor och diffusa utsläpp. Motivet till detta är att finansiera den nya vattenadministrationen och eventuellt bekosta miljöåtgärder i avrinningsområdena. Jordbruket betalar sedan 1984 miljöavgifter på mineralgödsel och bekämpningsmedel. Dessa avgifter/skatter uppgår till ca 400 milj. kr. per år. Motivet för dessa avgifter/skatter är bl.a. Polluter Pays Principle (PPP), dvs. principen om att förorenaren betalar. Att införa en parallell avgift för utsläpp till vatten innebär att man belastar jordbruket både på tillförsel- och utsläppssidan för samma miljöpåverkan och med samma hänvisning till PPP. Detta innebär att ett system med dubbla skatter/avgifter för samma miljö- påverkan kommer att införas. Detta är ologiskt och inkonsekvent. Dessutom strider den nuvarande handelsgödselskatten mot PPP eftersom det endast fimis ett mycket svagt och indirekt samband mellan skatten och kväveläckaget.
Det är mycket bra att utredningen påtalar att lönsamheten i företag inte får äventyras och "att avgiften i största möjliga utsträckning sam- ordnas med motsvarande avgifter eller skatter med samma syfte, exempelvis skatten på handelsgödsel". Enligt min mening är inte detta tillräckligt. Man kan inte ha två parallella avgiftssystem med samma
syfte.
Särskilt yttrande av Lotten Sjölander
Enligt min mening är det mycket tillfredsställande att en fokusering nu sker på vattenfrågorna i landet med hjälp av förslaget till vattendirek- tiv för EU:s medlemsländer, förslag till miljöbalk samt föreliggande utredning beträffande avrinningsområden. Vattenvårdsarbete främjas av samordning inom avrinningsområden.
I förslaget till vattendirektiv ges medlemsländerna dock stor frihet att organisera och administrera sitt vattenarbete. Det är därför synnerligen väsentligt att utgå från våra svenska förutsättningar när ambitionen nu ska höjas inom vattenvården. En administration är ett medel att nå målet, en god vattenstatus. Vilka kriterier bör känneteck- na en väl fungerande administration? Vad motiverar en förändrad och utvecklad administration? De frågeställningarna bör utredningen hantera i sitt fortsatta arbete.
Ska vi vidhålla det vi har eller måste vi göra om allt?
I direktivet till utredning om avrinningsområden ingår att ge förslag till ett nytt administrativt system. Under arbetet med utredningen har flertalet experter framfört fördelen med att utifrån Sveriges nuvarande system med miljövårdsansvaret på kommuner och länsstyrelser bygga ett ändamålsenligt samarbetsorgan utifrån avrinningsområden. Jag anser att det inte föreligger något behov av nya avrinningsmyndigheter i Sverige dit vattenfrågorna skulle lyftas från befintliga myndigheter. Vattenvården måste fortsättningsvis vara knuten till all övrig miljövård samt den fysiska planeringen och lyftas in mer i samhället, inte ses som en fristående sektor. Det krävs ett systemtänkande kring vatten och relationen mellan miljövård och planeringsarbete är viktigt.Vatten- vårdsarbetet måste bygga på dess lokala aktörer.
Inom nuvarande administrativa system har förbättringar genomförts på vattenkvaliteten och flertalet kommuner och länsstyrelser har arbetat eller påbörjat sitt arbete utifrån större och mindre avrinnings- områden. Att i detta läge föreslå en annan, ny myndighet ger snarare signalen att allt arbete som nedlagts hitills, och som på ett flertal platser gett gott resultat, inte varit bra. Att problematik kring övergödning, försurning och miljögifter kvarstår i sjöar, vattendrag och kustområden beror på brist på styrmedel och resurser, både personellt och ekonomiskt, inte på att det går en kommun- och/eller länsgräns genom en sjö eller vattendrag.
Mitt förslag är att utredningen i sitt fortsatta arbete tittar på ett noll- altemativ där utgångspunkten är befintliga kommuner och länsstyrelser och att dessa bildar samarbetsorgan utifrån avrinningsområden utan ökande kostnader för nya myndighetsstrukturer. Den organisationens
primära uppgift ska vara att fungera som informationscentral och som kunskapsorgan för ingående kommuner och länsstyrelser. Styrkan med detta skulle vara att regelbundet och samlat för hela avrinningsom- råden visa på förhållanden i sjöar, vattendrag och kustområden och med den kunskapen bidra till att adekvata myndighetsbeslut fattas ute i kommuner och län vid tillståndsärenden, tillsyn och övriga åtgärder. Vattenvårdsförbunden i landet är en viktig komponent i detta samman- hang. System för överklagande av beslut bör hanteras inom befintliga myndighetsstrukturer.
Stora eller små distrikt?
I utredningen föreslås 10 distrikt för Sverige. Jag anser att det medför alldeles för stora områden både ytmässigt och naturgeografiskt sett. Dessa nya myndigheter förväntas, förutom samtlig miljöövervakning och kalkningsverksamhet inom distrikten, utföra insamling, inven- tering, beskrivning, analys, fastställande av åtgärdsplaner för uppfyllande av miljökvalitetsmål och normer också bedriva miljösam- verkan lokalt. Myndigheten ska även hantera överklaganden. Miljö— övervakning riskerar att bli mycket generell i ett stort disktrikt och kan ej fungera som ett underlag för adekvata och kostnadseffektiva lokala beslut inom miljövärden. Mätverksamhet och myndighetsutöv- ning har inte ansetts, i bland annat luftvårdssammanhang, vara förenligt inom samma enhet. Mängden arbetsuppgifter riskerar att haverera de nya myndigheterna och medföra att de inte fungerar tillfredställande. För att gagna vattenvården krävs korta, snabba beslutsförfaranden som är lokalt förankrade. Styrkan i framgång med vattenvården bygger på delaktighet och delansvar. Avrinningsmyndig- heter med föreslagen storlek och mängden arbetsuppgifter motverkar detta syfte.
Försurande ämnen, näringsämnen och miljögifter
Enligt kommittédirektivet ligger tyngpunkten i utredningen på minskning av jordbrukets miljöbelastning. Stora negativa effekter av övergödning har bland annat uppmärksammats i Laholmsbukten.
Jag anser att utredningens fortsatta arbete måste vidgas. Försurande ämnen samt miljögifter måste lyftas fram och beaktas i utredningen. Flera av dessa ämnen ger irreversibla skador. Större delen av de totala utsläppen av näringsämnen, försurande ämnen och miljögifter når ytvatten och grundvatten genom direktutsläpp från punktkällor eller via diffusa källor. Många sektorer utöver jordbruksnäringen är berörda. Stora förorenade källor till vatten är trafiksektorn (starkt
förorenat vägdagvatten), byggsektorn genom läckage från olika typer av byggmaterial (koppartak, PCB från fogmassor, dricksvattenled- ningar i koppar, blyfogar etc.), industrisektom (förorenat dagvatten och/eller processvatten direkt till recipient), sjöfartssektom med flera samhällssektorer. Olika typer av markanvändning och dess källor påverkar vattenkvaliteten. Att arbeta med vattenvård i fysisk planering är att arbeta med förebyggande miljövård. Vattenvård kopplat till fysisk planering gör att den blir kostnadeffektiv, tryggar långsiktig dricksvattenförsörjning, och underlättar avvägning mellan olika intressen.Vi har tillräckligt med gamla miljösynder att hantera redan varför förutseende planering inte nog kan poängteras. Många ur miljösynpunkt skadliga ämnen sprids via varor och produkter som importeras, tillverkas och används i samhället. Det är en viktig uppgift för utredningen att finna effektiva styrmedel för diffusa källor utöver jord- och skogsbrukssektorn.
Kommunen som geografisk gräns inom avrinningsområdet
I dag är miljöarbetet inne i en ny fas. Mycket av miljöarbetet bedrivs lokalt. Under de senaste 10 åren har en stor del av miljöarbetet decentraliserats till kommunema. Inom Agenda 21, och genom miljöledningssystem sker i dag en omfattande utveckling. Kommunen är en politisk och administrativ beslutsenhet och kan därmed samordna en stor mängd aktiviteter såväl beslutsmässigt som åtgärdsmässigt. Det är nära kommuninvånarnas vardag som de för miljön nödvändiga förändringarna måste ske. För att få en fungerande miljösamverkan behövs lokal förankring. Till miljösamverkan måste nödvändiga resurser knytas, inte minst personellt. Varje kommun ska även fortsättningsvis ha tillstånds- och tillsynsansvar över basverksamhet inom miljö- och hälsoskyddsornrådet. De kommuner som önskar ska kunna utföra uppgifterna i samverkan. En ny avrinningsmyndighet skulle uppfattas som en ökad styrning ”uppifrån” och den för vatten- vården väsentliga rådigheten över åtgärder enligt miljölagstiftningen och planinstrumenten skulle gå förlorad för kommunen.
Avgift på utsläpp
Avgift på utsläpp av förorenat vatten är ett bra sätt att finansiera vattenvårdsåtgärder. Med förorenat vatten tolkas även dagvatten. En ökad miljöambition kräver ökade resurser.
Bred utbildning
I utredningen har bristen på kunskap lyfts fram. För att råda bot på detta bör ett brett upplagt utbildningsprograrn erbjudas alla aktörer inom alla berörda sektorer. Naturvårdsverket och Boverket har bra utgångsmaterial om vattenplanering. Skogsstyrelsens utbildning Rikare skog kan fungera som förebild. Eftersom betydligt fler sektorer är inblandade, jämfört med skogsutbildningen, krävs att resurser avsätts för detta. Det är av största vikt att kunskaperna sprids så att relevanta åtgärdsbeslut fattas för att förbättra vattenkvaliteten i Sverige.
I avvaktan på att ramdirektivet fastställs bör vi successivt införa dess intentioner, utveckla vårt befintliga administrativa system efter svenska behov och anpassa det till avrinningsområden. Det är viktigt för helhetssynen på vattenfrågorna och för att vi ska närma oss en uthållig samhällsutveckling.
Särskilt yttrande av Lars-Erik Wretblad
Mälardalsrådet består av 38 av 51 kommuner och samtliga fyra lands- ting från de fyra län som omger Mälaren. Rådet verkar genom politiska utskott inom fem programområden, varav miljön är ett. Inom miljöutskottet har Mälaren och dess vattenkvalitet varit en central fråga. Jag ingår i beredningsgrupp av tjänstemän under utskottet.
Likt andra större sjöar och vattendrag har ett flertal aktörer mycket berättigade intressen av Mälaren, t.ex. som dricksvattentäkt, fiskevat- ten, rekreationsområde, recipient, farled etc. Varje nyttjande ställer specifika krav på sjön och vattnets kvalitet — krav som ofta är svåra att förena ur ett miljö- och brukarperspektiv. För att kunna hantera alla dessa, ofta motstående, intressen och slå vakt om en långsiktig god vattenkvalitet behövs en stark och effektiv vattenvårdsorganisa- tion, där företrädare för varje aktör har ett inflytande.
Det saknas i dag ett lämpligt forum där man kan mötas och diskutera gemensamma frågor och besluta om lämpliga lösningar. Det begränsade samarbete som existerar är koncentrerat på kontroll och inte konstruktiva insatser. Många parter är därför utestängda från påverkan/inflytande eller har åtminstone svårigheter att utöva detta. Det finns också intressekonflikter mellan olika parter/intressenter som behöver behandlas och lösas på ett tillfredsställande sätt.
Mälardalsrådet har därför tillskrivit regeringen med en begäran att utreda en ny typ av vattenvårdsorganisation. Rådet framhöll att det främsta syftet med utredningen borde vara att undersöka förutsätt- ningarna för att skapa en organisation som, oberoende av gränser (administrativa, geografiska eller andra), enligt demokratins principer ger alla berörda aktörer, särskilt de stora, tunga och betydelsefulla, inflytande. En sådan organisation bör omfatta hela tillrinningsområdet för att medge att kostnadseffektiva åtgärder kan vidtas. Finansieringen av verksamheten borde bygga på avgifter från brukarna som relateras till deras utnyttjande av vattnet.
Det förslag som presenteras i detta delbetänkande uppfyller inte målsättningen om en aktörsbaserad organisation. Den modell som föreslås innebär en alltför centraliserad styrning där olika aktörer kommer att få ett mycket begränsat inflytande. Den bygger inte heller på demokratiska grunder.
Mälardalsrådet förordar en annan modell med valda ledamöter som har en förankring i berörda organisationer eller intressegrupper. En sådan typ av organisation har större förutsättningar för ett effektivt arbete och ändamålsenligt resultat genom att man gemensamt kan analysera problem, definiera lämpliga åtgärder få kunskaper som motiverar till minskade utsläpp och utveckla strategier till kost- nadseffektiva åtgärder. Jag anser att utredningen bort ta ett sådant synsätt till grund för sitt arbete.
SOU 1997:99 Bilaga 1 Kommittédirektiv
System för avrinningsområdesvis Dir. vattenadministration 1996:57
Beslut vid regeringssammantråde den 11 juli 1996
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppgift att utarbeta ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Utgångspunkter för det administrativa systemet skall bl.a. vara de förslag till miljökvalitetsnormer som presenteras i Miljöbalksutredningens (Ml993zo4) förslag till ny miljöbalk (SOU 1996:103), nitratdirektivet, samt kommande krav i EU:s ramdirektiv för vatten.
Vidare skall utredaren klargöra förutsåttningama för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett del- avrinningsområde som ett komplement till dagens åtgärder för att minska jordbrukets miljöbelastning.
Möjligheterna att påbörja försöksverksamhet med syfte att skaffa erfarenheter av nya administrativa system skall också undersökas.
Bakgrund Naturvårdwerkets uppdrag om havs- och vattenfrågor
Regeringen gav i regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 Naturvårdsverket i uppdrag att inom ramen för arbetet med
&
mm
118
2
havs- och vattenfrågor utveckla mer effektrelaterade miljömål samt utforma kostnadseffektiva åtgärder. Förslag till åtgärder för att uppfylla det 50-procentiga reduktionsm ålet för utsläpp av kväve till havet skulle redovisas.
Den 1 april 1996 redovisade Naturvårdsverket detta uppdrag i rapporten Kampen mot alger och miljögifter (Rapport 4561). I rapporten redovisas att bruttoutsläppen av kväve i södra Sverige beräknas minska med 25-30 procent mellan åren 1985 - 1997. Den naturliga kväverening som sker i mark och vattendrag på väg till havet har då inte beaktats. I de områden där kväveutsläppen från jordbruket är störst, framför allt i sydvästra Sverige, har minskningen varit minst, omkring 10 procent. Detta trots att insatserna för att minska kväveläckaget har varit störst där.
Naturvårdsverket har i rapporten redovisat ett antal möjliga åtgärder för att minska kväveutsläppen till Östersjön och Västerhavet. Detta gäller framför allt jordbruks- och VA- sektorerna.
För att minska kvävebelastningen, främst när det gäller punktutsläpp, på ett optimalt sätt kan det enligt verket vara möjligt att införa ett avgiftssystem liknande den NOx (kväveoxid)-avgift som tillämpas för utsläpp från energiproduktionsanläggningar.
För jordbrukssektorn anser verket att ändringar av brukningsmtiner, regler och miljöstöd behövs. För att optimera insatserna både miljömässigt och på ett kostnadseffektivt sätt krävs en helhetssyn i vattenvårdsarbetet. Nya samarbetsformer behöver utvecklas för skyddet av våra vatten, med avrinningsområdet som grund, exempelvis genom att miljösamverkansgrupper bildas inom jordbrukssektorn. Dessa miljösamverkansgrupper skulle vara ett komplement till nuvarande och framtida andra styrmedel med syfte att halvera utsläppen av kväve från jordbruket.
Grunden till Naturvårdsverkets förslag om miljösamverkan ligger i att jordbrukarna i ett avgränsat område skapar ett gemensamt intresse och ansvar för vattenkvaliteten. I ett delavrinningsområdeskallkommunernaoch/ellerlänsstyrelsema
3
dels ange bindande mål för belastningen från samverkans- området, dels vara tillsynsmyndigheter samt godkänna planen för miljösamverkan. Miljösamverkansgruppen avses bygga hela sitt åtgärdsarbete på egenkontroll i samarbete med en samordnare. Miljöarbetet skall redovisas i en årlig miljörapport till tillsynsmyndigheten. Jordbrukaren skall, med stöd av rådgivning, kunna utforma åtgärder som år kostnadseffektiva för det specifika företaget för att minska kväveutlakningen. Krav på utbildning skall ställas. En samordnare av miljösamverkansgruppen, vilken skall godkännas av tillsyns- myndigheten, bör utses.
Verket föreslår vidare att Öreskriftema för att minska belastningen av bl. a. närsalter anpassas regionalt.
Några färdiga förslag till åtgärder med utgångspunkt i de här redovisade principiella utgångspunkterna för att minska kvävebelastningen har Naturvårdsverket inte presenterat. Verket avser att göra så till sommaren 1997. Sådana förslag avses då grundas på specifika beräkningar för miljöbelastning avrinningsområdesvis med hjälp av bl.a. ett geografiskt informationssystem (GIS-system).
Miljökvalitetsnormer
Den 4 juli 1996 överlämnade Miljöbalksutredningen förslag till en ny Miljöbalk till regeringen.
I utredningens betänkande föreslås att föreskrifter skall få meddelas mr geografiska områden eller för hela landet om kvaliteten på mark, luft eller naturen i övrigt. Sådana föreskrifter kallas för miljökvalitetsnormer.
Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor eller miljön kan utsättas för utan betydande fara. Miljökvalitetsnormerna skall närmare bestämt ange - högsta eller lägsta tillåtna förekomst av kemiska eller biotekniska produkter,
4
— högsta eller lägsta tillåtna förekomst av någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön, - högsta tillåtna nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller - högsta eller lägsta tillåtna nivå eller värde för vattenstånd eller vattenflöde.
Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas skall enligt förslaget regeringen, länsstyrelse eller kommun upprätta ett åtgärdsprogram. I ett åtgärdsprogram skall anges bl.a. de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall uppfyllas, vem som skall vidta åtgärderna samt när de skall vara genomförda. Åtgärdsprogrammet skall omprövas med minst fem års mellanrum.
Förslaget innebär vidare att myndigheter och kommuner skall se till att åtgärdsprogrammet följs så att miljö- kvalitetsnormema uppfylls när de planerar, prövar tillstånd, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Av åtgärdsprogrammet skall framgå hur verksamheter skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer uppfylls. Tillstånd får inte meddelas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Tillstånd får återkallas eller omprövas när en miljökvalitetsnorm har överträtts.
Utredningens förslag till Miljöbalk är nu föremål för remissbehandling och regeringen avser att under år 1997 lägga proposition om Miljöbalk till riksdagen där också förslag om bindande miljökvalitetsnormer ingår. I avvaktan på proposition och riksdagens beslut bör också ett parallellt och frivilligt system utredas och prövas i ett par regioner.
EU:s valtenpolicy
Ett förslag till ramdirektiv för vatten avses att presenteras av Europeiska kommissionen före 1996 års slut. Kommissionen har i en rapport till Rådet föreslagit att ett sådant ramdirektiv bl.a. bör innehålla en hänvisning till försiktighetsprincipen, krav på förebyggande åtgärder, åtgärder vid källan, och en
5
progressiv minskning av utsläpp av miljöfarliga ämnen samt att förorenaren skall betala. Syftet med ett ramdirektiv på vattenområdet är att uppnå en hög miljöskyddsnivå för vatten, såväl yt- som grundvatten, och kustnära vatten. Ramdirektivet kan också komma att innehålla krav på att ta fram avrinningsområdesspecifika åtgärdsprogram för att god vattenkvalitet skall kunna uppnås i ett avrinningsområde.
Fårsåksverksamhet och samverkansgrupper
Regeringen konstaterar att det finns ett intresse av att genomföra en försöksverksamhet genom olika projekt för att utveckla och pröva administrativa system för införandet av miljökvalitetsnormer mr yt- och grundvatten. Detta kan vara en möjlighet att snabbt kunna införa miljökvalitetsnormer för vattenvårdsarbetet i hela Sverige. Genomförandet av sådan försöksverksamhet bör ske regionalt och på frivillig basis.
Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges Lantbruks- universitet har tagit fram förslag till en arbetsmodell Er att minska växtnäringsläckaget. Modellen bygger bl.a. på att man genom samverkan mellan ett antal lantbrukare i ett avrinningsområde skulle vidta de för området mest kostnadseffektiva åtgärderna för att minska näringsläckaget. Systemet bygger på frivillighet. Arbetsmodellen har likheter med den av Naturvårdsverket beskrivna modellen om miljösamverkan.
Uppdraget Administrativt system
Utredaren skall lämna förslag till ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Uppdraget skall i första hand vara inriktat på närsaltsutsläpp från jordbruket. Utredaren skall även belysa hur systemet skulle kunna tillämpas på andra utsläppskällor samt
6
annan miljöpåverkan på landets vattentillgångar, inklusive grundvatten. Utgångspunkt för det administrativa systemet skall vara de förslag om miljökvalitetsnormer och tillhörande åtgärdsprogram som tas upp i Miljöbalksutredningens förslag till ny miljöbalk samt kommande krav i EU:s ramdirektiv för vatten och bestämmelser i EU:s nitratdirektiv. Vidare bör utredaren belysa om systemet även kan omfatta kalknings- insatser.
Såväl legala som administrativa konsekvenser av förslaget skall belysas. Ekonomiska konsekvenser för samtliga berörda aktörer skall beräknas. Utredaren skall ge konkreta förslag till administrativa organisationsmodeller och hur dessa skall finansieras samt ev. behov av författningsändringar.
Miljösamverkan
Utredaren skall utreda förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde som ett komplement till dagens åtgärder för att minska jordbrukets miljöbelastning. Utredaren skall analysera om det inom ramen för det administrativa systemet är möjligt att effektivt målstyra, kontrollera och, vid behov, sanktionera sådana samarbetsformer. Utredningen skall därvid kunna ge underlag för fortsatta bedömningar om metodens tillämplighet och behov av ytterligare prövning t.ex. genom försöks- verksamhet. Utredaren skall pröva om miljösamverkan kan utgöra en komponent för att uppfylla en uppställd miljö- kvalitetsnorm.
Syftet med införandet av en miljösamverkansmodell skulle vara att på ett kostnadseffektivt sätt minska miljöpåverkan från jordbruket för att uppfylla uppställda miljökvalitetsnormer, för att uppfylla mål för EU:s vattenpolitik och för att snarast möjligt uppfylla det halveringsmål för utsläpp av kväve från jordbruket som har satts upp genom att öka jordbruksnäringens delaktighet i miljöarbetet.
Utredaren skall göra en bedömning av för- och nackdelar med miljösamverkansmodellen i jämförelse med regionalt
7
anpassade föreskrifter såsom metod för att minska närsaltsutsläpp från jordbruket.
I detta sammanhang bör även hänsyn tas till möjligheterna att övervaka miljösamverkansgruppens måluppfyllnad. Möjligheter till och utformning av ev. sanktionssystem eller liknande, avseende miljösamverkansgruppen i de fall miljösamverkansgnippen inte uppnår åtagna mål respektive om en enskild i gruppen inte vidtar de åtgärder han/hon åtagit sig, skall presenteras.
I Norge, Frankrike och på några platser i Sverige finns idag modeller för miljösamverkan liknande det som Naturvårdsverket skissat på. Utredaren bör dra nytta av de erfarenheter som gjorts där.
Utredaren bör belysa hur en miljösamverkansmodell ställer sig i förhållande till EU:s miljöersättningsprogram för jordbruket och till nitratdirektivet.
Avseende behovet av och förslag till konkreta åtgärder för att minska jordbrukets miljöpåverkan ligger ansvaret för detta arbete på sektorsmyndigheten. Erfarenheter av försöks- verksamhet avseende miljösamverkan och bedömningar av samverkansmodellens tillämplighet bör därför kunna tas tillvara av sektorsmyndigheten.
F örsåksverksamhel
Utredaren skall söka kontakt med intresserade regioner, med karaktärsmässigt olika avrinningsområden, t.ex. Laholms- buktens och Mälarens avrinningsområde, för att undersöka möjligheterna att starta försöksverksamhet, i ett eller flera områden, med syfte att skaffa erfarenheter av nya administrativa system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor.
Tidsplan och arbetsformer
Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 1997. I rapporten
skall ev. behövliga författningsförslag finnas redovisade.
Utredaren skall samråda med Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Miljöbalksutredningen. Övriga berörda, t.ex. lantbruksnäringen, vissa länsstyrelser och kommuner skall hållas informerade om utredarens arbete samt ges tillfälle att framföra synpunkter.
Utredaren skall samråda med Naturvårdsverket i deras arbete med att vidareutveckla de förslag som verket presenterade i Naturvårdsverkets uppdrag om havs- och vattenfrågor såsom exempelvis förslag till införande av ett nytt avgiftssystem för att minska närsaltsbelastningen, främst från punktkällor.
Utredaren skall i den mån det är aktuellt beakta regeringens direktiv (1992150, l994:23, l994zl24, l996z49) till samtliga kommittéer och särskilda utredare.
(Miljödepartementet)
SOU 1997:99
SMHI:s förslag till avrirmingsditrikt
SMHI har lämnat fyra förslag till indelning av Sverige i avrinnings- distrikt, där huvudavrinnings- och havsomrpåden är grundläggande.
Tre förslag (4, 8 och 11 distrikt) bygger på att gränserna för av- rinningsdistrikten skall stämma överens med havsområdesgränser. SMHI har valt att föra samman hela Oresund med Egentliga Oster- sjön.
Vidare finns ett förslag där varje distrikt omfattar två eller tre län. Detta resulterade i ett förslag med fjorton distrikt. För att inte dela huvudavrinningsområden valdes att hålla samman Göta älv och Mälaren-Norrström i var sitt distrikt trots att de då kommer att omfatta fler än tre län.
På kartorna framgår att det finns norska och finska avrinnings- områden som dränerar genom Sverige samt ett antal små områden som dränerar till Norge. Dessa bör kopplas till närliggande av- rinningsdistrikt.
Fyra distrikt
Åtta distrikt
Elva distrikt
Fjorton distrikt
SOU 1997:99
1997 06 10 &?ny
TEKNIKNA Anders Karlsson
ÖRSBAKEN Projektbeskrivning
Orsbaken år vattenområdet söder om Nyköping. Vatten med dess innehåll tillförs Orsbaken genom Nyköpings tjärdar och därmed Östersjön främst via tillrinnande Kilaån, Nyköpingsån och Svårtaån. Olika aktiviteter inom ett avrinningsområde kan varken från miljö- eller resurssynpunkt isoleras från varandra. Miljöplanering och planering av hur närsalter skall utnyttjas på ett hållbart sätt måste göras utifrån ett helhetsperspektiv med avrinningsområden som bas. Vatten transporterar näring och föroreningar över alla administrativa gränser. En offensiv och samordnad vattenplanering med helhetssyn leder till ett ökat engagemang hos alla som bor och verkar inom Örsbakens avrinningsområde - i bästa Agenda 21-anda. Även på nationell nivå har man insett behovet av att ta ett samlat grepp i ett avrinningsområde i stället för att hantera varje enskilt problem för sig. Regeringen har tillsatt riksdagsledamoten Eva Eriksson som särskild utredare för denna
samordning.
Syfte med projekt ÖRSBAKEN kan vara
att vattenplanering sker i samverkan inom avrinningsområdet
att alla som bor och verkar inom avrinningsområdet skall känna till vattnets väg genom systemet
att få alla enskilda åtgärder in i ett helhetsperspektiv
att få en samlad bild av alla undersökningar och mätningar som finns och att föreslå komplettering av dessa så att man erhåller en klar bild av nuläget i området
att undersöka möjligheter att finansiera framtida utredningar och förbättrings—
åtgärder inom avrinningsområde
Genomförande
Ett seminarium anordnas i höst med representanter för avrinningsområde Orsbaken. En arbetsgrupp får till uppgift att ta fram undedag till seminariet i form av en nulägesorientering och förslag till hur arbetet skall fortskrida. Arbetsgruppens deltagare som skall ha god kännedom om sitt eget arbetsområde träffas vid tre tillfällen.
Intressentema indelas i tre olika grupper för att underlätta det fortsatta arbetet. Processå'gama - direkta (de som har den direkta möjligheten att påverka) Markägare, kommunerna. företagen. Väg- och Banverket
Processä'gama - indirekta
Nyköpingsåns vattenvårdsförbund, LRF, Villaägarföreningar
Företrädare för samhället
Länsstyrelser. kommunernas miljönämnder, Agenda 21-kommittén. Naturvårds- verket
Processägare - direkta
Kommunerna Askersund Hallsberg Örebro Vingåker Finspong Katrineholm Eskilstuna Strängnäs Flen Norrköping Gnesta Oxelösund Nyköping
Större enskilda företag
Större enskilda markägare
Banverket
Vägverket
Processägare - indirekta
Nyköpingsåns vattenvårdsförbund
Kilaåns dikesföretag
Svärtaåns representant
LRF Örebro Östergötland Södermanland Centralt
Hushållningssällskap
Näringslivet - Företagarföreningar
Lokala föreningar som Rädda Hallbosjön, Villaägama. båtägarföreningar m fl
Kommunförbundet
Företrädare för samhället
Länsstyrelserna i Örebro län Östergötland Södermanland
Kommunernas miljönämnder Miljödepartementet
Naturvårdsverket
Skogsvårdsstyrelsen
Jordbruksverket
Övriga resurser Högskolor/Universitet
SMHI
Lantmäteriet
Naturskyddsföreningar, Ornitologema m fl Konsulter
Entreprenörer
Länsarbetsnämnden - Arbetsförmedlingen Projektorganisation
En projektgrupp genomför uppdraget. Till projektet knyts erforderliga resurser. Kommunledningen representeras av en styrgrupp.
Tidplan Se bilagda projektplan
Ekonomi Ingår i KOM-projektets resurstilldelning. Seminarieavgifter täcker huvudsakliga kostnader. Arbetsgrupp Representant för LRF Nyköpingsåns vattenvårdsförbund Vägverket Banverket _ Kommunförbundet Vattenfall lndustriförbundet Jordägarförbundet Länsstyrelsen Miljönämnden
Skicka förtrendsinhjudan till seminarium Planering
Underlag nu arbetsgruppmöte 1 utsänds Arbetsgruppmöte 1 Kallelse till seminarium Arbetsgruppmote 2
Arbetsgruppmöte 3
SEMINARIUM ÖRSBAKEN
UMMUIng
LMMI'M
Kronologisk förteckning
klubb-JN—
ON
10. 11. 12.
13. 14. 15.
16. 17.
18. 19. 20. 21.
22. 23.
24. 25. 26.
27. 28.
29.
30.
31.
. Den nya gymnasieskolan — steg för steg. U. . lnkomstskattelag, del l-lll. Fi. . Fastighetsdataregister. Ju. . Förbättrad miljöinformation. M. . Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. A. . Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor. K. . Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. Fi. . Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. S. . Flexibel förvaltning. Förändring och verksam-
hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi. Ansvaret för valutapolitiken. Fi. Skatter, miljö och sysselsättning. Fi. lT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av lT-kommissionen den 18 december. lT-kommissionens rapport l/97. K. Regionpolitik för hela Sverige. N. IT i kulturens tjänst. Ku. Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. Fi. Att utveckla industriforskningsinstituten. N. Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. Fi. Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. Fi. Bättre infomation om konsumentpriser. ln. Konkurrenslagen 1993-1996. N. Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. U. Aktiebolagets kapital. Ju. Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomrösmingsutredningen, IT— kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. lT-kommissionens rapport 2/97. K. Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. S.
Svensk mat — på EU-fat. Jo. EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels-
försörjningen. Jo.
Kontroll Reavinst Värdepapper. Fi. [ demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. Fi.
Bampomografifrågan.
lnnehavskriminalisering m.m. Ju. Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. Fi.
Kristallkulan — tretton röster om framtiden.
1T-kommissionens rapport 3/97. K.
32. 33.
34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
48.
49. 50.
51.
52.
53. 54.
55. 56. 57. 58. 59. 60.
Följdlagstiftning till miljöbalken. M. Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltningspolitiska samarbete. Fi. Övervakning av miljön. M. Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. K. Bekämpande av penningtvätt. Fi. Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. U. Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer. Fi. integritet Offentlighet lnfonnationsteknik. Ju. Unga och arbete. ln. Staten och trossamfunden Rättslig reglering
— Grundlag - Lag om trossamfund — Lag om Svenska kyrkan. Ku.
Staten och trossamfunden Begravningsverksarnheten. Ku. Staten och trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. Ku. Staten och trossamfunden Svenska kyrkans personal. Ku. Staten och trossamfunden Stöd, skatter och finansiering. Ku. Staten och trossamfunden Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. Ku. Staten och trossamfunden Den kyrkliga egendomen. Ku. Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. Fi. Grundlagsskydd för nya medier. Ju. Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Jo. Brister i omsorg
— en fråga om bemötande av äldre. S.
Omsorg med kunskap och inlevelse — en fi'åga om bemötande av äldre. S. Avskaffa reklamskatten! Fi. Ministern och makten. Hur fungerar ministerstyre i praktiken? Fi. Staten och trossamfunden. Sammanfattningama av förslagen från de statliga utredningarna. Ku. Folket som rådgivare och beslutsfattare. + Bilaga 1 och 2. Ju. I medborgarnas tjänst. En samlad förvalmingspolitik för staten. Fi. Personaluthyming. A. Svenskhemmet Voksenåsens förvalmingsform. Ku. Betal-TV inom Sveriges Television. Ku.
Kronologisk förteckning
61.
62.
63.
65. 66. 67. 68. 69. 70. 71.
72. 73.
74. 75. 76. 77. 78. 79.
80. 81.
82. 83.
84. 85.
86.
87.
88. 89.
Att växa bland betong och kojor. Ett delbetänkande om barns och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsatta områden från Storstadskommittén. S. Rosor av betong. En antologi till delbetänkandet Att växa bland betong och kojor från Storstadskommittén. S. Sverige inför epokskiftet. lT-kommissionens rapport 5/97. K. . Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd
+ Bilagedel. A
Polisens register. Ju. Statsskuldspolitiken. Fi. Återkallelse av uppehållstillstånd. UD. Grannlands-TV i kabelnät. Ku. Besparingar i stort och smått. U. Totalförsvaret och frivilligorganisationema — uppdrag, stöd och ersättning. Fö. Politik för unga.
+ 2 st bilagor. ln. En lag om socialförsäkringar. S. Inför en svensk policy om säker elektronisk kommunikation. Referat från ett seminarium anordnat av lT-kommissionen, Närings- och handelsdepartementet och SElS den I 1 december 1996. lT-kommissionens rapport 6/97. K. EU:sjordbrukspolitik, miljön och regional utveckling. Jo.
Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga regler för fysiska personer. Fi.
Invandrare i vård och omsorg
— en fråga om bemötande av äldre. S. Uppföljning av inkomstskattelagen. Fi. Medelsförvaltning i kommuner och landsting. In. Försäkringsmäklare. En lagöversyn av Försäkringsmäklamtredningen. Fi. Reformerad stabsorganisation. Fi. Allmännyttiga bostadsföretag.
+ Bilaga. ln. Lika möjligheter. ln. Om makt och kön —— i spåren av offentliga organisationers omvandling. A. En hållbar kemikaliepolitik. M. Förmån efter inkomst — Samordnat inkomstbegrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för rätt till sjukpenninggrundande inkomst. S. Punktskattekontroll av alkohol, tobak och mineralolja, m.m. Fi. Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhet och oberoende. A.
Upphandling för utveckling. N.
Handeln med skrot och begagnade varor. N.
90.
91
92.
93.
94. 95.
96.
97. 98.
99.
Ändrad organisation för det statliga plan-, bygg- och bostadsväsendet. ln.
Jaktens villkor — en utredning om vissa jaktfrågor. Jo. Medieföretag i Sverige — Ägande och strukturförändringar i press, radio och TV. Ku. Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting. ln. Konkurrensneutralt transportbidrag. N. Forum för världskultur - en rapport om ett rikare kulturliv. Ku. Lokalförsörjning och fastighetsägande. En utvärdering av statens fastighetsorganisation. Fi. Skydd av skogsmark. Behov och kostnader. M. Skydd av skogsmark. Behov och kostnader. Bilagor. M. En ny vattenadministration. Vatten är livet. M.
Systematisk förteckning
J ustitiedepa rtementet Fastighetsdataregister. [3] Aktiebolagets kapital. [22] Bampomograf'ifrågan.
lnnehavskriminalisering m.m. [29] Integritet Offentlighet lnformationsteknik. [39] Grundlagsskydd för nya medier. [49] Folket som rådgivare och beslutsfattare. + Bilaga I och 2. [56] Polisens register. [65]
Utrikesdepa rtementet Återkallelse av uppehållstillstånd. [67]
F örsvarsdepartementet
Totalförsvaret och frivilligorganisationema — uppdrag, stöd och ersättning. [70]
Socialdepartementet
Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8] Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. [24] Brister i omsorg —- en fråga om bemötande av äldre. [51] Omsorg med kunskap och inlevelse — en fråga om bemötande av äldre. [52] Att växa bland betong och kojor. Ett delbetänkande om barns och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsatta områden från Storstadskommittén. [61] Rosor av betong. En antologi till delbetänkandet Att växa bland betong och kojor från Storstadskommittén. [62] En lag om socialförsäkringar. [72] Invandrare i vård och omsorg — en fråga om bemötande av äldre. [76] Förmån efter inkomst — Samordnat inkomstbegrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för rätt till sjukpenninggrundande inkomst. [85]
Kommunikationsdepartementet
Länsstyrelsernas roll itraf'rk- och fordonsfrågor. [6] lT—problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av lT-kommissionen den 18 december. [T'-kommissionens rapport 1/97. [12] Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, lT- kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. [23]
Kristallkulan — tretton röster om framtiden. lT-kommissionens rapport 3/97. [31]
Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. [35] Sverige inför epokskiftet. lT-kommissionens rapport 5/97. [63]
inför en svensk policy om säker elektronisk kommunikation. Referat från ett seminarium anordnat av lT-kommissionen, Närings- och handelsdepartementet och SElS den 1 1 december 1996. lT-kommissionens rapport 6/97. [73]
F inansdepartementet
lnkomstskattelag, del H”. [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvalmingsområden. [7] Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [10] Skatter. miljö och sysselsättning. [i 1] Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. [15] Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. [17] Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. [18] Kontroll Reavinst Värdepapper. [27] [ demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. [28] Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. [30] Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvalmings- politiska samarbete. [33] Bekämpande av penningtvätt. [36] Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer. [38] Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. [48] Avskaffa reklamskatten! [53] Ministern och makten. Hur fungerar ministerstyre i praktiken? [54] l medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. [57] Statsskuldspolitiken. [66] Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga regler för fysiska personer. [75] Uppföljning av inkomstskattelagen. [77] Försäkringsmäklare. En lagöversyn av Försäkringsmäklamtredningen. [79] Reformerad stabsorganisation. [80]
Systematisk förteckning
Punktskattekontroll av alkohol, tobak och mineralolja, m.m. [86]
Lokalförsörjning och fastighetsägande.
En utvärdering av statens fastighetsorganisation. [96]
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1] Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. [21] Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. [37] Besparingar i stort och smått. [69]
Jordbruksdepartementet
Svensk mat — på EU-fat. [25]
EU:sjordbrukspolitik och den globala livsmedels— försörjningen. [26] Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. [50] EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional
utveckling. [74]
Jaktens villkor — en utredning om vissajaktfrågor. [91]
Arbetsmarknadsdepartementet
Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5] Personaluthyming. [58] Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd + Bilagedel. [64] Om makt och kön — i spåren av offentliga organisationers omvandling. [83] Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhet och oberoende. [87]
Kulturdepa rtementet
IT i kulturens tjänst. [14] Staten och trossamfunden Rättslig reglering
— Grundlag — Lag om trossamfund
— Lag om Svenska kyrkan. [41] Staten och trossamfunden Begravningsverksamheten. [42] Staten och trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. [43] Staten och trossamfunden
Svenska kyrkans personal. [44]
Staten och trossamfunden Stöd, skatter och finansiering. [45] Staten och trossamfunden Statlig medverkan vid avgihsbemlning. [46]
Staten och trossamfunden
Den kyrkliga egendomen. [47]
Staten och trossamfunden. Sammanfattningama av förslagen från de statliga utredningarna. [55] Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsforrn. [59] Betal-TV inom Sveriges Television. [60] Grannlands-TV i kabelnät. [68] Medieföretag i Sverige — Ägande och strukturförändringar i press, radio och TV. [92] Forum för världskultur
— en rapport om ett rikare kulturliv. [95]
Närings- och handelsdepartementet
Regionpolitik för hela Sverige. [13] Att utveckla industriforskningsinstituten. [16] Konkurrenslagen 1993-1996. [20] Upphandling för utveckling. [88] Handeln med skrot och begagnade varor. [89] Konkurrensneutralt transportbidrag. [94]
Inrikesdepartementet
Bättre information om konsumentpriser. [19] Unga och arbete. [40] Politik för unga. + 2 st bilagor. [71] Medelsförvalming i kommuner och landsting. [78] Allmännyttiga bostadsföretag. + Bilaga. [81]
Lika möjligheter. [82] Ändrad organisation för det statliga plan-, bygg— och bostadsväsendet. [90]
Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting. [93]
Miljödepartementet
Förbättrad miljöinformation. [4] Följdlagstittning till miljöbalken. [32] Övervakning av miljön. [34] En hållbar kemikaliepolitik. [84]
Skydd av skogsmark. Behov och kostnader. [97] Skydd av skogsmark. Behov och kostnader. Bilagor. [98] En ny vattenadministration. Vatten är livet. [99]
___—__—
