SOU 1996:144

Ökad konkurrens i handeln med livsmedel

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Den 9 november 1995 bemyndigade regeringen chefen för Närings- departementet, statsrådet Sten Heckscher, att tillkalla en särskild i utredare med uppgift att utreda frågan om ökad konkurrens i handeln i med livsmedel. l Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Näringsde- partementet Sture Åström som särskild utredare fr.o.m. den 8 januari 1996.

Till sakkunniga förordnades den 26 februari 1996 professor Lars- Gunnar Mattsson och docenten Nils Wahl.

Till experter förordnades den 26 februari 1996 byrådirektören Mari Andersson, universitetslektom Yngve Andersson, direktören Peter Dett- mann, departementssekreteraren Yngve Engström, direktören Arne Gabrielsson, utredaren Vivianne Gunnarsson, vice verkställande direktören Lars Hjorth, departementssekreteraren Kerstin Krafft, departementssekreteraren Karin Larsson, avdelningschefen Jan-Erik Ljusberg, departementsrådet Anders Lönnblad, verkställande direktören Peter Mattsson, verkställande direktören Nils Eric Näslund, filosofie kandidaten Mats Reidius, departementsrådet Staffan Sandström och departementssekreteraren Nina Ulvelius.

Departementsrådet Anders Lönnblad entledigades den 30 juni 1996 och i hans ställe förordnades samma dag departementssekreteraren Katarina Wahlgren. Den 30 juni 1996 förordnades andre vice ordföranden Sture Nordin som expert.

Till sekreterare förordnades den 30 januari 1996 agronomen Maria Bernhardsson och hovrättsassessorn Karin Sjökvist. Maria Bernhardsson entledigades från sitt uppdrag den 19 augusti 1996.

Särskilda yttranden har avgivits av de sakkunniga Lars-Gunnar Mattsson och Nils Wahl. Experterna Peter Dettmann, Lars Hjorth, Jan- Erik Ljusberg, Peter Mattsson och Mats Reidius har beretts tillfälle och har inkommit med särskilda yttranden.

Stockholm i oktober 1996

Sture Åström

Utredningens arbete

Direktiven till den särskilde utredaren finns bilagda som bilaga ]. Uppdraget är brett och omfattar förädling, import och handel med livsmedel. Utredaren skall lägga förslag som leder till ökad konkurrens i handeln med livsmedel och i detta sammanhang särskilt beakta de små företagens situation på marknaden. I direktiven anges också att den särskilde utredaren skall jämföra den svenska situationen med situationen i andra OECD länder.

Uppdraget har delats in i tre olika delar - handeln med livsmedel på världsmarknaden, - den gemensamma politiken inom EU och konkurrens i handeln med livsmedel, och - den svenska situationen.

Som underlag till utredningens ställningstaganden när det gäller villkoren för konkurrensen på den svenska marknaden har Statskontoret och Konkurrensverket inkommit med rapporter vilka behandlar de problem som möter nya företag inom detaljhandeln och konkurrens- verkets tillämpning av konkurrenslagen inom livsmedelsområdet.l

Internationella jämförelser har genomförts i samband med studieresor till Danmark, Frankrike, Storbritannien och USA. Uppdraget i detta avseende rapporteras i avsnitten 4 och 6.

Samråd har skett med Utredningen om uppföljning av konkurrenslagen, Plan- och byggutredningen och Utredningen om en ny konkurrenssituation för livsmedelsindustrin. Utredningen har också varit i kontakt med Livsmedelsverket när det gäller livsmedelslagstifmingen samt Banklagskommittén och Finansinspektionen för att inhämta synpunkter när det gäller de 5 k kundmedelskontona.

Utredningen har sammanträffat med tjänstemän vid OECD- sekretariatet (konkurrensdirektoratet) och EG-kommissionen (DGIV). Ett

1 Konkurrensverket (1996-06-17) Konkurrenslagen och dess tillämpning inom Iivsmedelssektom. Statskontoret (Dnr 108/96-5) Regelproblem :" livsmedelshandeln.

seminarium, där utredningens frågeställning diskuterades, har genomförts vid OECD-sekretariatets livsmedelsdirektorat.

Den särskilde utredaren har inhämtat synpunkter från sakkunniga och experter vid sammanträden 96-02-16, 96-03-13, 96-04-29, 96-05-24, 96- 07-19, 96-08-12, 96-09-10, 96-09-25 och 96—10-09.

INNEHÅLL

1 Sammanfattning ...................................... 7 1.1 Utredningens uppdrag och utgångspunkter för arbetet ...... 7 1.2 Det internationella perspektivet .................... 10 1.3 Samarbetet inom EU och konkurrensen ihandeln med livsme-

del ......................................... 17 1.4 Den svenska situationen .......................... 25

2 Utredningens överväganden och

förslag ...................................... 47 2.1 Den internationella handeln med livsmedel ............ 47 2.2 EU:s Handels— och jordbrukspolitik .................. 50 2.3 EG:s livsmedelslagstiftning ....................... 54 2.4 Motiv för en skärpt konkurrensövervakning ............ 58 2.5 Huvudproblemet - att lösa upp bindningar och skapa en dyna- misk marknad ................................. 61 2.6 1993 års konkurrenslag och ökad konkurrens i handeln med livsmedel .................................... 65 2.7 Konkurrensverkets tillämpning av konkurrenslagen på livs- medelsområdet ................................ 72 2.8 Konkurrensverket bör förstärka den konkurrensbevakning som bedrivs på verkets eget initiativ .................... 74 2.9 Horisontell prissamverkan ........................ 76 2.10 Missbruk av dominerande ställning inom livsmedelsområdet 82 2.11 Gruppundantag för frivilliga kedjor .................. 96 2.12 Jordbrukets primärföreningar kan skyddas utan nuvarande legalundantag ................................. 103 2.13 Inträdeskostnader, barriärer och nödvändiga faciliteter . . . . 114 2.14 Betydelsen av information på en väl fungerande marknaden 125 2.15 Konkurrensen förutsätter tillgång till

butikslokaler .................................. 128

2.16 En närings- och konkurrenspolitik som skapar bättre förutsätt- ningar för små och växande företag ................. 131 2.17 Livsmedelslagstiftningen ......................... 134 2.18 Finansiering av utredningens förslag ................. 140 3 Utgångspunkter för utredningens arbete .................... 143 3.1 Konkurrens, effektivitet och marknadstruktur .......... 145 3.2 Inträdeskostnader och etableringshinder ............... 149 3.3 De små och medelstora företagens roll ikonkurrensen . . . . 152 3.4 Handelspolitik och konkurrenspolitik ................ 155 3.5 Ett brett perspektiv som leder till åtgärder inom flera olika områden ..................................... 158

4 Det internationella perspektivet livsmedel på världsmarknaden . . 161 4.1 Några viktiga trender i den internationella handeln med livsmedel .................................... 161 4.2 Livsmedelskonsumtionens utveckling inom OECD ....... 173 4.3 Livsmedelsindustrin ............................. 178 4.4 Parti- och detaljhandeln .......................... 181 5 EU:s gemensamma politik och handeln med livsmedel .......................... 205 5.1 Handelspolitiken ............................... 205 5.2 Jordbrukspolitiken .............................. 209 5.3 Livsmedelslagstiftning ........................... 225 5.4 EG:s konkurrensrätt ............................. 230 6 Svensk livsmedelsindustri och livsmedelshandel .............. 241 6.1 Prisutveckling och lönsamhet ...................... 241 6.2 Förädling av livsmedel ........................... 259 6.3 Grossist- och detaljhandel med livsmedel ............. 274 6.4 Kommunal planering och tillgång till butikslokaler ...... 298 6.5 Konkurrenslagens tillämpning inom livsmedelsområdet . . . . 304 6.6 Konkurrensen och livsmedelslagstiftningen ............ 317 Tabellförteckning ................................... 3 55 Särskilda yttranden ................................... 357 Bilagedel Bilaga ]. Utredningens direktiv ............................ 383 Bilaga 2. HUIzs definitioner av olika butikstyper ................ 393 Bilaga 3. Tillämpningen i USA, ett ärende avgjort av FTC ......... 395 Bilaga 4. Några avgjorda ärenden från Konkurrensverket .......... 411

Bilaga 5. EG-domstolens avgörande, Coberco-domen ............ 446

1. Sammanfattning

1.1. Utredningens uppdrag och utgångspunkter för arbetet

Utredningens uppdrag består i att lägga förslag som kan leda till ökad konkurrens i handeln med livsmedel. Direktiven omfattar handel i vid bemärkelse. Såväl parti- och detaljhandel, handel inom EU som utrikes- handel med tredje land ingår i uppdraget. I uppdraget ingår också att granska förhållandet mellan förädlingsindustri, parti- och detaljhandel.

Ökad konkurrens gynnar konsumenten

En ökad konkurrens ger ökad effektivitet. Vi får som konsumenter lägre priser och en ökad valfrihet. Konsumenten har ett genuint intresse både på kort och lång sikt av att marknader fungerar effektivt. Därför är det viktigt att anlägga konsumentens perspektiv på konkurrensfrågoma. Ur företagets synvinkel kan konkurrensen däremot ses som ett hinder mot att förverkliga kortsiktiga företagsekonomiska mål. Det vinstrnaxi- merande företaget vill, något tillspetsat, ha konkurrens på alla markna- der utom den egna. Samverkan kan ses som ett medel för att förbättra den företagsekonomiska effektiviteten på kort sikt. Den kortsiktiga effekten kan bli positiv för de företag som är inblandade. Men den långsiktiga effekten på konkurrensen kan vara negativ och därmed minskar anledningen att upprätthålla effektiviteten.

Uppdraget indelat i tre olika områden

Utredningens uppdrag berör ett mycket vitt område. Det har därför varit angeläget att rikta in arbetet mot några avgränsade delområden. Det första området berör frågan om livsmedel på världsmarknaden och den internationella handelspolitiken. Sverige är medlem av den Europeiska Unionen. Speciellt inom livsmedelsområdet är den gemensamma politiken omfattande. Detta utgör det andra området för utredningens analys. Det internationella perspektivet och utvecklingen av politiken

inom EU sätter en ram kring möjligheten att öka konkurrensen i handeln med livsmedel i Sverige. Situationen på den svenska markna- den och vad som inom landet kan göras för att öka konkurrensen är det tredje området. I detta område ingår också en noggrann genomgång av den svenska livsmedelslagstiftningen och dess effekter på handeln med andra länder och tillverkning av samt handel med livsmedel i Sverige.

Det internationella perspektivet

Vi står idag inför en situation där världsekonomin blir både alltmer öppen och sammanflätad. Ökad konkurrens i handeln med livsmedel är inte ett nationellt svenskt problem. Det är en fråga som har en central roll i det multilaterala internationella samarbetet för en ökad frihandel. De frågor i utredningens arbete som berör import av livsmedel till Sverige kan endast besvaras i ett internationellt perspektiv. Därför inleds rapporten av ett avsnitt som behandlar handeln med livsmedel i ett internationellt perspektiv. Internationellt finns ett samband mellan handel, investeringar och konkurrens. Detta gäller även inom livsme- delsområdet. Politiska framsteg inom detta område bör utgå från samordnade insatser inom handels-, närings- och konkurrenspolitiken. Detta är också utredningens utgångspunkt.

Sverige som medlem av EU

Sedan 1 januari 1995 ingår Sverige som en del av den Europeiska Unionen (EU) och dess inre marknad. EU har en gemensam överstatlig politik inom samtliga kärnområden som berör utredningen. Detta gäller i högsta grad för handels- , konkurrens- och jordbrukspolitiken där överstatligheten ingick i det ursprungliga Rom-fördraget. En gemensam livsmedelslagstiftning har gradvis vuxit fram under de senaste tio åren i syfte att avskaffa handelshinder på EU:s inre marknad. Den gemensamma politiken för handel, jordbruk, livsmedelslagstiftning och konkurrens behandlas i ett andra avsnitt.

Handeln med livsmedel i Sverige

I den svenska utvecklingen är det gränssnittet mellan förädlingsindustri och handel samt strukturen och utvecklingstrendema inom parti- och detaljhandeln som fokuseras. Dessutom behandlas konkurrenslagens tillämpning inom livsmedelsområdet och de villkor för konkurrensen som skapas av den svenska livsmedelslagstiftningen.

Det breda perspektivet knyts samman i ett antal förslag till åtgärder, internationellt och nationellt, som kan öka konkurrensen i handeln med livsmedel.

1.2. Det internationella perspektivet Mot en ökad frihandel med livsmedel

Livsmedel är en grupp av varor med stor betydelse världen över. Trots detta har den internationella handeln med livsmedel minskat i omfatt- ning sedan början på 1970-ta1et. Paradoxalt har denna nedgång i den internationella handeln sammanfallit med omfattande regionala försörjningsproblem vilka borde ha medfört ett ökat behov att skeppa varor mellan regioner och världsdelar.

Jordbrukspolitiken inom OECD har förändrat handelns omfattning och inriktning. Protektionismen inom OECD har inte endast påverkat inkomst- och resursfördelningen negativt inom medlemsstaterna, den har också bidragit till att försämra villkoren för de utvecklingsländer som har en exportpotential inom livsmedelsområdet. En ökad konkurrens i handeln med livsmedel kräver att denna utveckling bryts.

Dagens situation på världsmarknaden och den internationella handeln med livsmedel påverkas i stor omfattning av fem förhållanden:

För det första har OECD-ländernas prisstödspolitik medfört att handeln begränsats samtidigt som handelsströmmama förändrats. I allt väsentligt har denna utveckling inneburit en negativ inverkan på utvecklingsländemas terms of trade samtidigt som skattebetalare och konsumenter inom OECD fått betala dyrt för stödet till jordbruket. Enligt OECDs preliminära beräkningar uppgår det stöd som skattebetalare och konsumenter gav till jordbruket år 1995 till ca 1 300 miljarder kronor.

För det andra har den ekonomiska utvecklingen i delar av Asien medfört en ökad efterfrågan på såväl jordbruksråvaror som förädlade livsmedel. I kombination med regionala missväxter har denna efterfrå- gan lett till att bl.a. spannmålsprisema befinner sig på sin högsta nivå sedan mitten av 1970-talet.

För det tredje har utvecklingen i det forna Sovjetunionen och staterna i central- och östeuropa medfört att efterfrågan på livsmedel begränsats i dessa områden när priserna marknadsanpassats utan att motsvarande förändring ägt rum inom lönebildningen.

För det fjärde har GATTs Uruguay-runda avslutats och vi befinner oss inne i den första avtalsperiod som också omfattar jordbruket. Avtalet har kritiserats som alltför kraftlöst. Det råder dock bred enighet om att de åtaganden som bundits när det gäller exportstöd kommer att märkbart påverka utformningen av jordbrukspolitiken.

För det femte har flera viktiga OECD länder numera inlett en mer omfattande avreglering av sin jordbrukspolitik än vad som följer av UR avtalet. Genom nyligen beslutade politikförändringar i USA är EU tillsammans med Japan de enda viktiga parterna i en framtida avtals- runda som ännu inte gått längre än vad avtalet kräver. Detta kommer att ställa EU under en kraftig extern press när förhandlingarna inleds under 1998/99.

Dessa fem förhållanden ger en ram för utvecklingen av handeln med livsmedel på medellång sikt. Vi kan se framför oss en fortsatt tillväxt hos regionala frihandelsblock parallellt med förhandlingar i Geneve om en fortsatt neddragning av stödet till jordbruket. I den internationella handelspolitiken kommer miljöfrågorna att ges större betydelse samtidigt som det är svårt att se att en sådan utveckling negativt kan påverka trenden mot en ökad frihandel inom livsmedelsområdet.

Livsmedelskonsumtionens utveckling inom OECD

Konsumtionen av livsmedel bestäms av befolkningens inkomster, storlek, sammansättning och preferenser. Det finns vissa gemensamma drag hos utvecklingen, av dessa fyra faktorer, inom OECD vilka lett till förändringar i industrins-, parti- och detaljhandelns sätt att närma sig konsumenten.

Befolkningen inom OECD ökar sakta. Det finns en yttre gräns för hur mycket livsmedel som kan konsumeras. Därmed uppstår en strävan att öka förädlingsvärdet hos de livsmedel som säljs i butiken. Utvecklingen inom OECD har samtidigt gått i riktning mot att den andel av inkomsten som används för inköp av livsmedel minskar i takt med att realinkomstema ökar. Under senare år ökar konsumtionen av mer förädlade livsmedel, s.k. bekvämlighetsvaror.

Konsumtionen av livsmedel påverkas också av hushållens sammansättning. Tre förhållanden är särskilt viktiga. I storstadsområden ökar idag antalet ensamstående. Parallellt med denna utveckling ökar andelen äldre av befolkningen. Ibland familjehushållen ökar - inom hela OECD - andelen flerförsörjarhushåll. Denna utveckling har förändrat och kommer ytterligare att förändra konsumtionsmönstren.

Inkom stutvecklingen har, framförallt i de europeiska OECD-länderna, varit svag sedan slutet på 1980-talet. Den höga arbetslösheten bidrar till denna utveckling. För parti- och detaljhandeln uppfattas dessa förhållanden på samma sätt som en ökad konkurrens d.v.s. marknaden sätts under press och konsumtionen av vissa typer av varor minskar.

Sammantaget innebär denna utveckling att konsumenterna i mindre utsträckning än tidigare uppträder som en homogen grupp. 2000-talets konsumenter är inte en homogen utan en mycket heterogen grupp bestående av ett antal segment med skillnader i efterfrågan på livsmedel till varierande kvalitet, pris och förädlingsgrad. Kraven på flexibilitet ökar därför inom både förädling och handel med livsmedel.

Ett starkt förändringstryck på handeln med livsmedel

Den fortsatta utvecklingen mot ökad frihandel, förändrade konsumtions- mönster, ändrad inkomstspridning och en tydlig uppdelning av mark- naden i segment skapar ett förändringstryck. Frågan är hur förädlings- industrin och handeln, inom OECD, har svarat på detta tryck.

Livsmedelsindustrins utveckling

Livsmedelsindustrin har deltagit i den mer generella utvecklingen i riktning mot att banta verksamheten och att satsa på kärnområden. Sammanslagningar och företagsförvärv har i stor utsträckning präglat utvecklingen av livsmedelsföretagen internationellt. Varumärken spelar traditionellt en stark roll inom livsmedelsområdet (Kellogs Corn Flakes, Coca-Cola m 111). Vid sidan av de företagsanknutna varumärkena växer betydelsen av regionala varumärken och sådana som har sitt ursprung i speciella produktionsmetoder. Dessa varumärken kan också vara starka och väl etablerade som Champagne, Bresse kyckling, Parmesanost och Parmaskinka. Uppkomsten av en mer uppdelad konsumtionsmarknad har lett till ökade krav på flexibilitet från företagens sida. Därmed ökar också utrymmet för mindre och mer flexibla produktionsanläggningar i närhet till råvaruproduktion och konsument.

Livsmedelsindustrins svar på det tryck som skapats har lett till en ökad lyhördhet för olika konsumentgruppers önskemål. Detta är en positiv utveckling som bidragit till att dagligvaruhandelns sortiment givits en tydligare miljöprofil. En ökad flexibilitet och ett förnyat intresse för lokal produktion är andra inslag i utvecklingen, vilka kan gynna konsumenten. Samtidigt ökar koncentrationen kraftigt inom livsmedelsindustrin. Även den vertikala integrationen, genom kontrakt och varumärkeskonkurrens samt ägarsamband i flera led, ökar i omfattning.

Mot denna bakgrund har konkurrensmyndighetema i flertalet OECD länder riktat ett ökat intresset mot livsmedelsindustrin. Detta märks också i samarbetet inom organisationen OECD och inom EU. En fråga

som fått stort intresse är hur konkurrensmyndigheter skall kunna hantera de negativa effektema av att koncentrationen i ett led ökar parallellt med en ökad vertikal integration där flera olika led knyts samman i kontrakt eller inom ett företag. Dessutom uppmärksammas hur staterna inom OECD, genom konkurrenspolitiska ingrepp, skall kunna medverka till att de positiva effekterna av jordbrukspolitikens avreglering skall kunna överföras till konsumenten.

Utvecklingen internationellt inom parti- och detaljhandeln

Det finns nationella särdrag som sätter sin prägel på dagligvaruhandelns utveckling och skapar skillnader mellan olika länder. En jämförelse visar dock att det inom OECD är mer som förenar än skiljer. Detta gäller i all synnerhet de nordliga medlemsstaterna inom EEA och Canada samt USA. Orsaken är att förändringstrycket i huvudsak ser likadant ut i dessa länder. Utbytet av ideer över gränserna är också väl utvecklat. Utvecklingen av handelns arbetsformer och innovationer som syftar till en ökad produktivitet eller förbättrad konkurrenskraft är en påtagligt internationell process. Detta innebär också att de problem som utvecklingen kan skapa, genom till exempel ökad vertikal och horisontell integration samt utslagning av konsumentnära butiker, är gemensamma för flertalet OECD-länder.

Förutom genom storleksrationalisering har parti- och detaljhandeln i OECD-ländema svarat mot den förändrade situationen genom att försöka minska sina kostnader, dijferentiera sitt utbud och sina koncept och öka flexibiliteten inom kedjornas ram, öka sektorns andel av förädlingsvärdet genom att satsa på distributörsägda varumärken, utveckla den geografiska spridningen och internationalisera verksamheten.

Att minska kostnaderna i varudistributionen

Handeln försöker idag hålla nere lagrets storlek genom att uppnå en bättre tidsanpassning på leveranser och snabbare kunna hålla nere lagerhållningen av eller mönstra ut varor som säljer dåligt. I USA används begreppet ECR (Efficient Consumer Response) som ett sam- lingsbegrepp för den kostnadsjakt och rationalisering som blir möjlig genom att den nya informationstekniken i ökad utsträckning utnyttjas inom parti- och detaljhandeln. ECR tänkandet är också väl spritt inom EU.

Den vertikala integrationen ökar genom allt starkare bindningar mellan olika led och aktörer. För att utnyttja tekniken optimalt krävs till exempel att de centrala partihandelsfunktionema inom en kedja kan kontrollera varans väg från leverantör till hylla. Priskonkurrensen tar sig nya former och behovet av en horisontell prissamverkan, i bemärkelsen att samma pris tas ut i samtliga affärsenheter inom en kedja, minskar eller kan bli mindre effektiv för vinstmaximeringen när tekniken utnyttjas fullt ut.

Fler butikstyper, färre ägare

Internationellt pågår en utveckling där de största butikerna ökar i betydelse. Samtidigt har "livsmedelsaffären", som en homogen företeelse, ersatts med olika former av butikstyper som närbutik, servicebutik, lågprisaffär och stormarknad. I flertalet OECD-länder upplever närbutikema en renässans. Detta gäller inte minst butikstyper där gränsen mellan butik, leverantör av färdiglagad mat och restaurang är flytande. Dagligvaruhandeln blir mer heterogen.

Specialiseringen av handeln genom olika butikstyper sker ofta inom kedjomas ram. Samma företag kan äga en närbutikskedja, med en viss profil när det gäller utbud, prisnivå och service, och en kedja av stormarknader. I vissa fall förenas, inom företagets ram, lågprisbutiker, stormarknader och nätbutiker. Ur konsumentens synpunkt kan framväxten av olika butikstyper upplevas som en form av ökad konkurrens. Detta behöver inte vara fallet. Koncentrationen i ägande tenderar att öka samtidigt som handeln blir mer heterogen.

Distributörsägda varumärken

Kedjorna utvecklar egna varumärken. Syftet är tvåfaldigt. Dels binder man kunden till kedjan genom varumärket, dels ökar kedjans andel av förädlingsvärdet. Distributörsägda varumärken är knutna till kedjomas olika koncept. I många fall håller sig kedjan med ett prestigesortiment, som pris och kvalitetsmässigt skall kunna konkurrera med de bästa varumärkena, och ett lågprissortiment. Populära produkter för egna varumärken är kemisk-tekniska produkter, frukostflingor, hundmat, sylter och saft. Olika typer av varumärken med miljöprofil som t.ex. ekologiskt odlade produkter är numera vanligt förekommande inom OECD.

Framväxten av internationella kedjor

Detaljhandeln har länge betraktats som en bransch med tydliga nationella särdrag, vilka motverkat expansion utanför hemlandet. Utvecklingen av dagligvaruhandeln och förändrade konsumtionsmönster har lett till att företag under slutet av 1980-talet börjat expandera utanför ursprungsmarknaden. En förklaring till utlandsetableringen kan sökas i den pågående intemationaliseringen av konsumtionen vilken, trots nationalistiska strömningar, nått flertalet dagligvaror. Anpassningen till skillnader i konsumtionsmönster mellan länder är i många fall frågan om en anpassning på marginalen och rör i störst utsträckning färskvaror.

Kedjor som Netto (Danmark), Aldi (Tyskland), Carrefour (Frankrike) och Tesco (Storbritannien) har alla etablerat sig utanför ursprungslandet. Företrädare för branschorganisationer och enskilda företag har, vid diskussioner med utredningen, identifierat några viktiga faktorer som är avgörande vid val av marknad för en etablering. Marknadens mognad, möjlighet att upprätthålla det egna sortimentet och tillgång till konkurrenskraftiga butikslägen är viktiga faktorer vid beslut om etablering.

Konkurrenspolitiska problem

Dagligvaruhandelns utveckling skapar såväl positiva som negativa effekter. Ur konkurrenssynpunkt har en rad frågor uppmärksammats mot bakgrund av de förändringar som inträffat på senare år. Konkurrensmyndigheter inom OECD riktar idag ett ökat intresse mot livsmedelshandeln. Detta gäller också EU-kommissionen som tidigare inte tagit upp dessa frågor bland annat beroende på att de inte ansetts beröra handeln mellan medlemsstater (samhandelskriteriet). Situationen har dock förändrats genom den inre marknadens tillkomst samt kedjomas ökade geografiska spridning och utvidgade internationella samverkan.

Följande problem har identifierats i de länder som utredningen besökt samt i det internationella samarbetet inom organisationen OECD och den europeiska unionen - den ökande koncentrationen på marknaden,

- en ökad grad av vertikal integration2 , - en ökad roll för distributörsägda varumärken och förekomsten av exklusiva avtal om leverans och försäljning,

- en ökad differentiering mellan olika butikstyper och faran för prisdiskriminering, - de allt starkare kedjorna och deras val av leverantörer, och - den utslagning av mindre butiker med högre servicegrad som antas följa på kedjomas starkare ställning.

Inom enskilda länder finns betydande skillnader i bedömningen av vad som är problem och vad som bör göras för att rätta till dessa. Frankrike och USA kan ses som två olika typfall när det gäller analysen av problemen och valet av åtgärder för att lösa dessa. I avsnitt 4 diskuterar utredningen hur politiken utvecklats i dessa två fall.

1 Med vertikal integration avses i detta sammanhang t.ex. när en kedja kontrakterar produktion av egna varumärken eller när partihandelsfunktionen i ökad utsträckning integreras i kedjorna. Den ökade användningen av datorer och möjligheten att knyta samman olika led genom kommunikationsnätverk kan också ses en form av ökad vertikal integration. Detta gäller i synnerhet när informationskanalema används för att sprida prisinformation och att samordna reklamkampanjer.

1.3. Samarbetet inom EU och konkurrensen i handeln med livsmedel

Handels- , jordbruks- och konkurrenspolitiken är tre viktiga områden där gemenskapen, sedan Romfördraget skrevs under, utformat en gemensam politik. Den fria rörligheten för varor, tjänster, arbete och kapital, på den inre marknaden, krävde överstatliga insatser på jordbrukets, handelns och konkurrensens områden. Ur utredningens synpunkt finns beröringspunkter till dessa tre områden. På senare år, inför förverk- ligandet av den inre marknaden 1992, har livsmedelslagstiftningen harmoniserats i syfte att undanröja handelshinder mellan medlemsstater. Efter medlemskap et är det EU:s livsmedelslagstiftning som tillämpas i Sverige. Även detta område är av vikt för utredningens arbete. Uppdraget berörs även av EU:s fiskeripolitik. De villkor som gäller för fiskeripolitiken är speciella bl a beroende på att politiken delvis syftar till att bevara en ändlig naturresurs. Utredningen har därför avstått från att diskutera fiskeripolitiken.

Handelspolitiken

I Romfördraget sägs att gemenskapen skall baseras på en tullunion som skall omfatta alla varor och innebära att tullar och avgifter samt kvan- titativa restriktioner och andra diskriminerande åtgärder förbjuds mellan medlemsländerna. Externt - mot tredje land - motsvaras den inre marknadens tullfrihet av en yttre gemensam politik för tarriffära och icke-tarrifära handelshinder.

Som EU-medlem tillämpar Sverige EUs tullnivåer. Dessa skiljer sig åt mellan olika varugrupper. EUs industritullar ligger t ex i genomsnitt på ca 5,5 procent och de kommer som ett resultat av Uruguay-rundan, att sänkas till i genomsnitt 3,5 procent fram till år 2000. Tullar på dessa nivåer fördyrar men förhindrar knappast import. Inom livsmedelsom- rådet är dock tullarna i flertalet fall betydligt högre. Uruguay-rundan innebär att tidigare icke-tarrifära handelshinder som införselavgifter och vissa typer av intemstöd skall omvandlas till tullar. Dessa tullnivåer, uttryckta i ECU eller procentuella påslag, bands i rundan och skall gradvis sänkas fram till sekelskiftet. I flertalet fall är dessa tullar mycket höga. För t ex vete har man bundit en tull på 140 ECU per ton år 1995 och 95 ECU per ton år 2000. Uttryckta i procent av dagens världs- marknadspris, vilket är exceptionellt högt, utgör tullen år 1995 ett påslag med 94 procent och år 2000 drygt 60 procent. Marknadspriset på spannmål inom EU ligger kring 140 ECU per ton. Importerad spannmål

kostade därmed i juni 1996 288 ECU per ton. Tullar på nivåer kring 100 procent är i praktiken prohibitiva d v 5 de stoppar import av varan ifråga.

EUs gränsskydd inom jordbruks- och livsmedelsområdet ligger, som påpekats ovan, på en så hög nivå att det i flertalet fall förhindrar import av varor från tredje land. De problem som därmed skapats i förhållande till de länder man önskat importera från har lösts genom olika former av preferensavtal som i första hand tecknats med U- länder, staterna i central- och östeuropa samt vissa länder 1 medelhavsregionen. Även i anslutning till EES- avtalet slöts vissa bilaterala avtal av denna karaktär, handel inom begränsade kvoter tilläts med nedsatt tull. EU:s system för tullpreferenser för u-länder (GSP) omfattar i princip alla varor men är utformat så att det ger ett större skydd för jordbrukspro- dukter och livsmedel än för andra varukategorier. I praktiken innebär detta att EU förenar höga och prohibitiva skyddstullar med selektiva undantag för import av begränsade kvantiteter till ingen- eller mycket nedsatt tull.

Kopplingen mellan EU:s handelspolitik och den gemensamma jordbrukspolitiken innebär att EU inom livsmedels- och jordbruksom- rådet tillämpar en starkt protektionistisk politik. Importkonkurrensen från tredje land är därmed begränsad. Detta kommer också att vara fallet även efter det att resultatet från Uruguay-rundan uppnåtts runt år 2000. Undantagen från den protektionistiska politiken är begränsade. EU tillämpar i många fall mycket generösa undantag inom industriområdet medan hållningen i fråga om livsmedel och jordbruksprodukter har varit mycket restriktiv även vid utformandet av avtal med utvecklingsländer. Detta gäller också för de s.k. Europa-avtalen, som också kritiserats i detta avseende av bland annat Ungern. Inom EU har Sverige och Danmark riktat kritik mot vad man uppfattat som en alltför protektionistisk inställning till handeln med länderna i central- och östeuropa.

Jordbrukspolitiken

Behovet av en gemensam jordbrukspolitik diskuterades redan på 1950- talet och det praktiska genomförande inleddes efter Romfördragets ratificering år 1957. Jordbrukspolitiken blev därmed, tillsammans med handelspolitiken, ett av de få områden där EG-kommissionens direktiv från första början var direkt bindande för medlemsstaterna. Det fanns flera skäl till att så blev fallet. En viktig faktor var att flertalet medlems- länder infört olika system för att stabilisera priserna på jordbruksråvaror

under 1930-talet. När de sex förenades i gemenskapen fanns betydande skillnader mellan länderna såväl vad avser antalet berörda varor som utformningen av marknadsingreppen. Den enda gemensamma nämnaren utgjordes av protektionismen, d.v.s. skyddet av den nationella marknaden. En gemensam jordbrukspolitik, där skillnader mellan nationella regleringar avskaffades, var en nödvändig förutsättning för att skapa en gemensam marknad även för jordbruksråvaror.

Den gemensamma jordbrukspolitiken har varit ifrågasatt under hela sin drygt 25-åriga historia. Ifrån akademiskt håll har man riktat kritik mot dess negativa effekter på resursfördelning och ekonomisk effektivitet. Politiker och konsumenter har uppmärksammat dess kostnader på EUs budget. Miljöorganisationer har påtalat sambandet mellan prisstöd och ett intensivt jordbruk med omfattande utnyttjande av kemikalier. Denna kritik har vid mitten av 1970-talet, under senare hälften av 1980-talet och senast i samband med CAP reformen 1992 vunnit gehör inom kommissionen och ministerrådet. Kommissionen lämnade 1975 en rapport till rådet, vilken beskrev olägenheterna med prisstöd och produktionskvoter. Rapporten fick inte några omedelbara konsekvenser. De ständigt ökande utgifterna och ett växande politiskt tryck från konsumenter och miljövänner föranledde dock kommissionen och rådet att inleda en serie förändringar av den gemensamma jord- brukspolitiken under senare hälften av 1980-talet. Samtidigt erkände Kommissionen äter det gap som uppstått mellan politikens mål och dess resultat. Skillnaden från tidigare tillfällen var att diskussionen nu ledde till en rad konkreta förändringar i politiken.

1984 beslöt ministerrådet att införa en kvotering av mjölkpro- duktionen. Varje medlemsland fick en kvot, uttryckt i årlig produktionsvolym, vilken sedan kunde fördelas på förädlingsindustrin eller till de enskilda lantbrukarna. 1987 infördes inom vegetabilieområdet så kallade produktionsstabilisatorer. En totalram på 164 miljoner ton fastställdes för produktionen av spannmål. Om produktionen översteg denna ram skulle interventionspriset reduceras påföljande år. Inom nötköttsområdet infördes begränsningar av interventionen. Uppköp till intemventionslager fick endast ske då priset till bonden, under en längre period, kraftigt understigit inter- ventionspriset. 1988 fattade rådet ett beslut att införa ett tak för ut- giftsökningen inom jordbruksfonden (FEOGA).

I sitt förord till Kommissionens rapport om Den fortsatta utveck- lingen av den Gemensamma Jordbrukspolitiken, från år 1991, konstaterar dåvarande jordbrukskommissionären Ray Mac Sharry att CAP varit alltför framgångsrik i att förse gemenskapen med livsmedel.

Produktionen hade ökat så kraftigt att det uppstått omfattande kostnader för att lagra och sälja överskott. 20 miljoner ton spannmål fanns i interventionslagren år 1990 och de förutsågs öka till 30 miljoner ton. Därutöver hade EU i interventionslager 1 miljon ton mjölkprodukter och 750 000 ton nötkött. Det hade t.o.m uppstått en brist på ledigt lagringsutrymme. Slutsatsen var att denna politik inte kunde fortsätta varken ur fysisk eller budgetär synpunkt. Läget var dessutom så illa att även vid en 30 procentig ökning av utgifterna inom FEOGA skulle böndernas reala inkomster komma att minska under påföljande år. Det krävdes en mer radikal omläggning av jordbrukspolitiken.

1992 beslutade ministerrådet att inleda en reform vilken på sikt syftade till att avskaffa prisgapet för spannmål mellan EU:s interna marknad och världsmarknaden. De sänkta spannmålsprisema skulle kompenseras genom direktbidrag till bönderna. Bidraget beräknades på den avkastning som bonden haft år 1991. I samband med prissänkningen på spannmål sänktes också priserna på fläsk, fågel och övriga animalier. Även mjölkpriset skulle sänkas till följd av de lägre foderprisema.

Den planerade utvidgningen av EU och genomförandet av det frihan- delsavtal vilket slöts efter Uruguay-rundan har medfört ett tryck att gå vidare med nya förändringar av jordbrukspolitiken.

Inför toppmötet i Madrid senhösten 1995 utarbetade jordbruksdirek- toratet (DG VI) en rapport angående "A gricultural policy changes facing the EU and the associated countries", som antogs av kommissionen. I första hand var avsikten att bedöma vilka förändringar i politiken som krävdes av EU och de potentiella nya medlemmarna i central- och östeuropa för att göra ett medlemskap möjligt. Rapporten kom också, som titeln antyder, att diskutera den fortsatta utvecklingen av CAP från den bas som skapats av reformbeslutet 1992.

Kommissionen anser att gemenskapen bör gå vidare enligt den väg som anvisats av reformen 1992, det vill säga ett lägre prisstöd vilket, där det är nödvändigt, kan kompenseras genom direktstöd (oavsett vilken form de senare ges). Dessutom förutsätts en bättre integration mellan marknadsregleringar, landsbygdsutveckling och miljöpolitiken. En sådan modell för en fortsatt reform har den fördelen att utvidgningen underlättas från båda håll. För EU innebär detta en mer uthållig jordbrukspolitik som tar hänsyn till den multi-funktionella roll som jordbruket har i det moderna samhället och dessa förändringar öppnar samtidigt för att EU skall kunna dra full nytta av och delta i utveck- lingen av den växande världsmarknaden. För de central och östeuro- peiska statema innebär detta program en enklare integration där

strukturella förbättringar och landsbygdsutveckling fokuseras före att de tvingas utnyttja prisstöd som driver på produktionen.

Prispaketet 1996 innebär inga fortsatta begränsningar i stödet till jordbruket. 1992 års beslut ligger fortfarande fast trots att den icke- önskvärda effekten av för höga kompensationsbetalningar till spann- målsböndema uppmärksammats. I samband med behandlingen av prispaketet beslöt rådet att ge Kommissionen i uppdrag att genomföra en förutsättningslös analys av mjölkregleringens framtid. Det formella beslutet om en ny mjölkreglering väntas fattas under våren 1997.

EUs gemensamma livsmedelslagstiftning

Den inre marknaden, d.v.s. att varor, tjänster, personer och kapital fritt skall kunna röra sig mellan EU:s medlemsstater, utgör ett kärnområde i EU-samarbetet. Kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan skall enligt huvudregeln vara förbjudna mellan medlemsstaterna (Romfördraget, art. 30). Denna bestämmelse skall emellertid inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner beträffande handeln som grundas på t.ex. allmän säkerhet eller intresset att skydda människors hälsa och liv. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna3 .

Den inre marknaden ger förutsättningar för ökad handel över gränserna och därmed också för en skärpt konkurrens mellan företagen. Den fria rörligheten bör ge konsumenterna ett billigare och mer varierat utbud av varor. Detta förutsätter å andra sidan en väl fungerande europeisk konsumentpolitik och ett högt utvecklat konsumentskydd.

EG:s bestämmelser på livsmedelsområdet avser märkning, livsmedelsstandarder, livsmedelstillsatser och livsmedelshygien samt - kontroll. Dessutom finns bestämmelser om bl.a. vin- och spritprodukter, material och produkter i kontakt med livsmedel, livsmedel för särskilda näringsändamål, gränsvärden för främmande ämnen samt om dricks- vatten och ytvatten som skall användas för framställning av dricksvat- ten. Enligt Romfördragets artikel 12% skall gemenskapen bidra till en hög konsumentskyddsnivå genom

a) beslut om harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser i lagar och andra författningar, som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Komrnisionen skall därvid i sina förslag om

hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå (art. IOOa) samt

b) särskilda insatser som understöder och kompletterar medlemsstater- nas politik för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen och ge god konsumentupplysning.

Sådana insatser skall inte hindra någon medlemsstat från att upprätthålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana åtgärder måste emellertid vara förenliga med fördraget och kommissionen skall underrättas om dem.

Den svenska anpassningen

Huvuddelen av EG:s bestämmelser om livsmedel omfattades av EES- avtalet. Avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994, med undantag för den del som avser de veterinära bestämmelserna. Till det området hör, utöver frågor om djurhälsa, hygienbestämmelser för livsmedel av animaliskt ursprung. I den delen trädde avtalet i kraft den 1 juli 1994. Genom den anpassning som skett i Sverige på grund av EES- avtalen, kom EU-medlemskap et att bara i mycket begränsad omfattning leda till ytterligare ändringar i det svenska regelverket på livsmedelsområdet. En anpassning blev emellertid erforderlig vad gäller införselkontroll. Borttagandet av gränskontrollema inom EU innebär att kontrollen av livsmedel som förs in i landet i större utsträckning måste bygga på den utförselkontroll som sker i utförsellandet. Resterande, rent nationella regler är få och gäller i huvudsak avgifter, som uttas i olika samman- hang. Samarbetet kring Codex Alimentarius har naturligtvis underlättat anpassningen.

Konkurrenspolitiken

En av de grundläggande förutsättningama för EU-samarbetet, är att det finns enhetliga konkurrensvillkor inom hela den gemensamma markna- den. EU:s konkurrenspolitik verkar för att konkurrensen inte snedvrids på ett sådant sätt att den fria rörligheten för varor och tjänster över medlemsstaternas gränser hindras eller försvåras.

EG:s konkurrensregler utgör omedelbart gällande rätt i medlems- länderna. Företag och enskilda kan åberopa dessa regler inför nationella domstolar och myndigheter, som har att beakta både den nationella lagstiftningen och EG-rätten på området. Vid bristande överensstäm-

melse har EG-rätten - som princip - företräde framför nationell lagstift- ning. Som huvudregel gäller emellertid att nationell rätt kan tillämpas så länge den inte inkräktar på en oinskränkt och enhetlig tillämpning av EG-rättens regler. Den nationella rätten och gemenskapsrätten har nämligen olika syften. Gemenskapsrätten syftar till att upprätthålla konkurrensen inom hela den inre marknaden, medan den nationella rätten syftar till att upprätthålla konkurrensen i Sverige.

I praktiken måste EG:s konkurrensregler iakttas av samtliga företag som agerar på EG-marknaden. De har följaktligen en stor praktisk betydelse. De grundläggande konkurrensreglema - tillämpliga på företag - finns i artiklarna 85 och 86 i Romfördraget och bygger på en förbudsprincip.

Reglerna innebär ett principellt förbud mot konkurrensbegränsande avtal och missbruk av dominerande ställning, om dessa förfaranden är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna. Inspirationskällan för EG:s konkurrensregler har varit den amerikanska antitrusträtten och särskilt Sherman Act, såvitt avser utformningen av artiklarna 85 och 86.

Rådet har antagit en förordning, nr 26/62, som anvisar hur konkur- rensreglema skall tillämpas på jordbruksområdet. Rådsförordning 26/62 tillkom för att förhindra bildandet av priskarteller vari företag i flera medlemsstater var inblandade. Förordningen tillämpas endast inom jordbruksområdet.

Området definieras på varusidan av bilaga 2 till Romfördraget och på marknadssidan av de förordningar som gäller för EU:s olika mark- nadsregleringar. Av stor betydelse är vad som avses med jordbruks- produkter. Enligt artikel 38.3 i Romfördraget framgår att de varor för vilka jordbruksreglema i fördraget gäller "är upptagna i den lista som har fogats som bilaga [I till detta fördrag". Det finns dock en rad livsmedelsprodukter som inte ingår i bilaga 11. Av svenskt intresse kan vara att lägga märke till att industristärkelse, margarin av vegetabiliskt fett, Bregott, pastaprodukter, fruktyoghurt, frukosträtter (ex.vis Corn Flakes), bageriprodukter och homogeniserade livsm edelsberedningarinå omfattas av bilaga 11.

Huvudprincipen är att konkurrensreglema i artikel 85 och 86 gäller fullt ut inom jordbruksområdet. I förordningens andra artikel finns emellertid ett undantag från denna regel. Enligt denna gäller inte artikel 85.1 sådana avtal, beslut och förfaranden, som utgör en integrerad del av en nationell marknadsorganisation eller som är nödvändiga för att förverkliga de mål som anges i Romfördragets artikel 39. I artikelns andra mening föreskrivs vidare att artikel 85.1 i synnerhet inte gäller sådana avtal, beslut och förfaranden mellan lantbrukare, sammanslut-

ningar av lantbrukare eller sammanslutningar av sådana sammanslut- ningar tillhörande en enda medlemsstat vilka, utan att medföra någon skyldighet att hålla samma priser, avser produktion eller försäljning av jordbruksvaror eller utnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbruksvaror.

Undantagen gäller under förutsättning att konkurrensen inte sätts ur spel eller att förverkligandet av mål som anges i fördragets artikel 39 äventyras. I ett mål4 som nyligen avgjorts av EU-domstolen sägs, angående ett kooperativs stadgar, att det kan inte uteslutas att stadgeklausuler vilka i förening binder medlemmarna till samman- sluttningen under långa perioder vilket berövar dem möjligheten att vända sig till konkurrerande företag äventyrar målen i den gemensamma jordbrukspolitiken.

Sedan 1992 pågår ett arbete med att reformera CAP. Detta arbete kommer med säkerhet att leda till att regleringarna, genom en övergång från prisstöd till direktstöd, förlorar i betydelse på marknaden. En naturlig följd av detta bör bli att det undantag från Romfördragets artikel 85.1, som stadgas i den ovan beskrivna andra artikeln, på sikt kommer att förlora i betydelse.

' Mål nr C-399/93

1.4. Den svenska situationen

Livsmedelspriser i detaljhandeln - en internationell jämförelse

Livsmedelsprisemas utveckling och nivå har varit i centrum för den svenska debatten om konkurrensbegränsningar i handeln med livsme- del. En viktig orsak var den särpräglade utvecklingen i Sverige under 1980-talet då livsmedelsprisema ökade betydligt snabbare än KPI-totalt sett.

Från och med 1 januari 1994 införlivades Sverige, genom EES- avtalet, i den gemensamma marknaden. EES-avtalet omfattade dock inte jordbruksråvaror och flertalet förädlade livsmedel. Genom EU-medlem 5- kap et från och med 1 januari 1995 har Sverige till fullo inträtt på den gemensamma marknaden. Därmed borde - vid en fungerande inre marknad - de svenska livsmedelsprisema anpassa sig till prisnivån inom EU. I både Finland och Österrike, som blev medlemmar samtidigt med Sverige, har livsmedelsprisema sjunkit sedan medlemskap et. Utveckling har inte, som vi kan se nedan, varit likadan i Sverige. Omedelbart efter medlemskap et uppkom därför frågan varför priserna på livsmedel inte föll.

På prisområdet vill utredningen belysa tre olika frågor. Den första frågan rör de svenska livsmedelsprisernas nivå i förhållande till övriga medlemsstater inom EU, Norge och USA. USA är en av de medlemssta- ter inom OECD som valt en s.k. lågprislinjes. Den andra frågan rör hur livsmedelsprisema i Sverige utvecklats i förhållande till utvecklingen i några medlemsstater i EU och USA. För de livsmedel som omfattas av EU:s jordbruksprisreglering kan utvecklingen av priset i olika led följas över tiden. Tidsserier som beskriver prisutvecklingen i bondeled, primär- och sekundärförädling samt konsumentprisindex (för reglerade priser) ger oss vissa indikationer av var i kedjan som prisökningar respektive prissänkningar hamnat. Konsumentprisindex speglar utvecklingen av priserna i detaljhandeln. Därmed kan svar ges på den tredje frågan om de prissänkningar som intrajfat i bondeledfortplantat sig till konsumenten.

5 Livsmedel importeras i princip utan påslag av mer omfattande tullar eller avgifter. Stödet till bönderna utgår i dessa fall genom direkta stöd i form av arealbidrag eller inkomstförsäkringar. Inom OECD är det främst Australine, USA och Nya Zeeland som använder sig av lågprislinjen. Canada tillämpar lågprislinjen inom vegetabilieområdet medan animalierna är kraftigt skyddade av tullar och kvoterad import. Aven produktionen av mjölk är kvoterad i Canada.

Den genomsnittliga konsumentprisnivån för livsmedel var under år 1993 25 procent högre i Sverige än inom hela EU-området. Under år 1994 var denna relation i det närmaste oförändrad medan den svenska nivån sänktes något år 1995, med en stigande tendens mot slutet av året. Nivån i juni 1996 är något högre än genomsnittet för år 1995. Detta trots den omfattande momssänkningen på drygt 9 procent. Orsaken till detta kan bland annat sökas i den ihållande förstärkningen av den svenska valutan under år 1996.

Tabell 1 Prisnivåindex för livsmedel åren 1993-1995, i december 1995 och i juni 1996 (EU1=100)

Land/ländergrupp Ärl993 Årl994 År1995 dec-95 jun-96

EURO - 15 100 100 100 100 100 Danmark 134 136,4 141,6 141,6 137,9 Sverige 125 124,6 121,8 128,3 123

Finland 123 131,9 129,7 126 121,1 Österrike 118 118,5 118,8 116,1 113,1 Frankrike 110 110,4 110,9 111,3 109,7 Tyskland 110 110,1 112,5 110,6 107,8 Luxemburg 101 103,8 107,3 106,1 101,9 Belgien 97 99,1 101,2 100 95,6 Holland 98 98,8 100 98,2 95,7 Italien 99 97,3 91,1 94,2 1) Irland 91 94,7 93,1 92,2 95 Spanien 90 88,2 88,8 91,2 89,7 Grekland 79 83,5 85,1 85,9 90,1 USA 90 82,4 82,8 84,9 Portugal 85 80,7 82,4 81,4 81,5 Storbritannien 81 81,3 77,6 76,3 79,7

Källa: SCB, Avdelningen för ekonomisk statistik 1) Uppgift saknas

Tabellen ovan visar att det förekommer betydande ländervisa skillnader inom EU. Skillnaden mellan den högsta och den lägsta prisnivån uppgår till mer än 70 procent.

De stora skillnader som förekommer mellan olika medlemsstater inom EU bekräftar att den geografiska marknaden för handeln med livsmedel är lokal eller regional. Skillnaderna indikerar också att handeln med livsmedel mellan olika medlemsstater är begränsad till följd av bland annat den gemensamma jordbrukspolitiken. Överskotten av jordbruksråvaror skeppas ut från respektive medlemsland med hjälp av exportstöd eller undanhålls från marknaden genom intemventionsköp. Därmed begränsas avsiktligt handeln på den inre marknaden. Vid en väl fungerande inre marknad med livsmedel skulle skillnaderna i prisnivå vara betydligt lägre.

Utredningen har korrigerat indexserien i tabell 1 för skillnader i indirekt beskattning mellan EU:s medlemsstater. Den stora skillnaden, i förhållande till tabell 1 är att spännvidden mellan lägsta och högsta nivå pressats samman. Fortfarande består dock betydande skillnader mellan medlemsstaterna. Det finns inte någon anledning att med hänsyn till skillnader i den indirekta beskattningen revidera de slutsatser som utredningen redovisar ovan med anledningen av resultatet i tabell 1.

Den svenska prisutvecklingen under 1980-talet avvek tydligt från flertalet medlemsstater inom dåvarande EU-12 och OECD. I Sverige ökade dels konsumentprisindex snabbare än i dessa länder, fram till år 1989, dels ökade KPI för livsmedel snabbare än konsumentprisema totalt sett under större delen av 1980-talet. Den svenska prisutvecklingen har, sedan 1989, bromsat in och utvecklas för närvarande mer normalt i jämförelse med övriga OECD-länder.

Under perioden omedelbart före EU anslutningen var prisökningstak- ten på livsmedel lägre i Sverige än den genomsnittliga inom EU. Under 1995 ökade dock de svenska livsmedelsprisema mer än motsvarande genomsnitt för EU-15. Betydande skillnader i prisutveckling mellan Sverige och övriga medlemsstater inom EU samt USA, kan förutom för livsmedel, noteras för frukt och grönsaker och kemiskt-tekniska artiklar. Medan den amerikanska prisutvecklingen inom dessa varugrupper varit mycket svag sedan 1980 (en ökning med knappt 10 procent) har prisökningen i Sverige varit mycket kraftig. Den svenska prisökningen har varit kraftig när det gäller både frukt och grönsaker samt kemiskt- tekniska artiklar.

Prisutvecklingen på livsmedel i Sverige följer sedan år 1990, i stora drag, den allmänna utvecklingstrenden inom OECD. Förklaringen är - i första hand - de effekter som finans- och penningpolitiken haft på

ekonomin i stort. Därutöver framstår de politiska förändringar som inträffat under slutet av 1980-talet, bl.a. jordbrukets avreglering och EU medlemskap et, som andra viktiga förklaringsfaktorer. Enligt utred- ningens uppfattning kan om struktureringen inom handeln och en därmed förknippad temporär ökning av konkurrensen också ha bidragit till utvecklingen. Det finns dock en rad tecken på att konkurrenstrycket minskat under samma period, vilket skulle kunna tyda på motsatsen.

Varken vinstutvecklingen inom sektorn eller den bristande överföringen av sänkta priser i bondeled till senare led stödjer tanken på att en ökad konkurrens ligger bakom prisutvecklingen sedan 1989. I sammanhanget bör också vägas in att prisutvecklingen i Sverige på frukt och grönsaker samt på andra dagligvaror som t ex kemiskt- tekniska produkter avviker mycket kraftigt från motsvarande utveckling i andra OECD-länder. Den enda rimliga förklaringen är ett lägre konkurrenstryck.

Förädling av livsmedel

År 1994 sysselsattes drygt 55 000 inom livsmedelsindustrin vilket motsvarade ca 9 procent av den totala sysselsättningen inom tillverk- ningsindustrin. Av totalt 43 600 företag fanns 2 700 inom livsmedels- och dryckesvaruindustrin, motsvarande 6 procent. Procentuellt sett är alltså livsmedels- och dryckesvaruindustrins andel av antalet anställda större än dess andel av antalet företag. Småföretag är mindre vanliga inom livsmedelsbranschen än inom andra branscher. Andelen företag utan anställda var därmed något större i tillverkningsindustrin totalt än i livsmedels och dryckesvaruindustrin, 43 respektive 36 procent. Även i en internationell jämförelse, där förhållandena oftast är de omvända med en stor andel små företag inom livsmedelsbranschen, har Sverige en liten andel småföretag i livsmedelsindustrin.

Den svenska livsmedelsmarknaden kännetecknas av en stark företagskoncentration i alla led av förädlingskedjan. Detta är tydligt inom förädlingsindustrin. Primärförädlingen domineras i hög grad av lantbrukskooperativa företag. Även i detta led förekommer dock att privatägda företag har höga marknadsandelar. Det mest tydliga exemplet är Danisco, det danskägda företag som har monopol på förädling av sockerbetor och vidareförädling av socker i Sverige. Ett annat exempel är Karlshamns oljefabriker AB som är landets ledande producent av råa, härdade och raffinerade oljeprodukter för användning i livsmedels- industrin. Även övriga delmarknader och sekundärförädlingen är i hög

grad dominerade av ett eller ett par företag. Så dominerar t.ex. ABBA6 marknaden för fiskkonserver, AB GB Glace 7 glassmarknaden, Marabou chokladmarknaden och Pripps marknaden för läskedrycker och öl.

Situationen på flertalet delmarknader inom förädlingen är sådan att man kan karaktärisera marknaderna som oligopolistiska. I bästa fall finns fler än två starka företag på marknaden. På många marknader har enskilda företag en monopolposition. Situationen kompliceras ur konkurrenssynpunkt av att flera marknader är reglerade inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Den monopolistiska prissättning som förekommer, där utbudet begränsas och priset till konsument hålls uppe, skyddas genom kvotering av råvarutillgång, gränsskydd i form av tullar och i vissa fall exportstöd 8. Flertalet marknader skyddas genom gränsskydd och i vissa fall också tekniska handelshinder från import- konkurrens från länder utanför EU.

Enligt utredningens uppfattning är det särskilt viktigt att understryka den ur konkurrenssynpunkt olyckliga situation som uppstår på mark- nader där det finns starka dominerande företag som inte utsätts för ett tillräckligt konkurrenstryck på grund av råvarukvotering på den inre marknaden eller importhinder för producenter i tredje land. Detta gäller i synnerhet, i Sverige, slakten, mejeri- och sockerproduktionen.

Produktionen av mejerivaror och socker liksom slakten kännetecknas, enligt bl 3 de inblandade företagens uppfattning, av fallande styck- kostnader inom det relevanta produktionsintervallet. Det råder stordrifts- fördelar vilka medför omfattande etableringskostnader även om råvaran inte var kvoterad. I fallet med mejeriprodukter förstärks denna effekt av det distributionsmonopol som innehas av de lantbrukskooperativa företagen. Kombinationen stordriftsfördelar, ensamrätt till existerande distributionskapacitet och kvoterad råvarutillgång lär enligt utredningens uppfattning vara svårslagen som exempel på en mycket stark kon- kurrensbegränsning. I detta perspektiv är det inte särskilt förvånande att Arla kan inta en prisledande roll när det gäller pris till butik för K- mjölksprodukter.

6 Ägt av Orkla 7 Ägt av Unilever " Exportstöd av förädlade produkter utgår inom ramen för EUs system för råvarukostnadsutjämning.

Parti- och detaljhandeln

Dagligvaruhandeln med livsmedel består av två led, partihandel och detaljhandel. Med partihandel avses försäljning till andra än slutkonsumenter, huvudsakligen till detaljhandel men även till stor- hushåll. Till detaljhandel räknas försäljning i butik, kiosker, torghandel och ambulerande försäljning. I den svenska dagligvaruhandeln drivs dessa båda led i stor utsträckning integrerat.

Dagligvaruhandelns båda led domineras av tre block. ICA, Kon- sumentkooperationen och det tredje blocket bestående av grossisten Dagab, detaljistkedjor som Axel Johnsson och D-gruppen samt ett antal fristående dagligvarubutiker. Den svenska dagligvaruhandeln karaktäriseras av att den i hög grad är en nationell bransch. De utländska aktörer som är verksamma på den svenska marknaden är det genom samverkan med svenska företag.

Under efterkrigstiden har den svenska dagligvaruhandeln genomgått en snabb strukturomvandling. Antalet företag har blivit färre och antalet butiker och distributionsanläggningar större. Den kanske betydelse- fullaste förändringen var självbetjäningens genomslag under 1950- och 1960-talen och den parallella nedläggningen av specialbutiker för exem- pelvis kött, mejeriprodukter och fisk. Antalet dagligvarubutiker har minskat kraftigt. Det har även skett en koncentration till i huvudsak tre dagligvarublock med en internationellt sett långtgående integration mellan parti- och detaljhandel.

Butikernas karaktär har förändrats. Det har blivit vanligt med dels stora butiker belägna i mindre centrala lägen, dels nya typer av mindre service- och trafikbutiker. De nya butikerna har i sin tur lett till ändrade former för distribution och större variation i partiledet. Antalet mellan- lager har minskat och detaljhandeln har minskat sitt ägande i industri- ledet samtidigt som andra former av integration har tagit vid. Arbetsfördelningen mellan olika led har förändrats genom handelns strävan att öka konsumenternas köptrohet genom bl.a. egna varumärken.

Koncentrationen i partihandelsled

Partihandeln är, när det gäller ICA och KF, integrerad i detaljhandeln. Leveranser sker inte till dagligvarubutiker utanför den egna kretsen. Fri- stående detaljister får vända sig till Dagab och ett fåtal mindre gros- sistföretag. I tabellen nedan anges de fem största kolonialvaru- grossistemas dagligvaruomsättning år 1994 i Sverige.

Koncentrationen inom partihandeln är omfattande. Detta i synnerhet mot bakgrund av att ICA och kooperationen inte levererar utanför de egna blocken. De tre största partihandelsföretagen står sammantaget för drygt 90 procent av utbudet på marknaden.

Tabell 2 Dagligvarugrossistemas omsättning år 1994

Grossist Omsättning exkl moms, mdr kr

ICA (inkl Menyföretagen) 32,4 Dagab (inkl 50 % av Severa) 14,6 Kooperationen (KDAB inkl 50 % av Servera) 12,9 KIAB-grossistema 2,4 Bergendahls 1,6 Källa: HUI

Dagligvarumarknaden

I tabell 3 beräknas kedjomas respektive andel i förhållande till hela dagligvarumarknaden inklusive servicebutiker och specialbutiker m.m. Detta är en mycket bred definition.

Tabell 3 Dagligvarumarknaden, andelar i % åren 1990-95

1991 1992 1993 1994 1995

ICA 33,4 34,3 34,2 34,1 33,9 Konsumentkooop 19,8 20,1 21,1 20,4 20,4 D-gruppen 12,3 12,5 13,1 13,1 13,2 Axel Johnson 7,5 7,7 5,6 5,6 5,4 Bergendahls 1,4 1,6 1,7 1,8 2,0 Övriga butiker 2,0 2,1 2,0 1,8 1,7 Grå marknad 18,8 17,1 16,9 17,6 17,5 Fackhandel 4,7 4,7 5,3 5,7 5,8

Total omsättning miljarderkr 160 154 157 165 168

Två förhållanden som beskrivs i tabellen bör uppmärksammas. För det första har de olika gruppernas och blockens andelar varit i stort sett oförändrade under de senaste fem åren. Bergendahls har ökat sin andel något medan Axel Johnson har gått tillbaka. Huvudintrycket är att andelarna är i princip oförändrade.

Därmed skiljer sig den svenska utvecklingen märkbart från t ex utvecklingen i Danmark, USA, Frankrike och Storbritannien. Liksom i Sverige har handeln i dessa länder omstrukturerats inom de etablerade kedjorna genom utvecklingen av mer specialiserade butikskoncept. Skillnaden mot den svenska utvecklingen ligger i att även de olika kedjomas marknadsandelar har förändrats kraftigt under de senaste åren. Framförallt genom framväxten av integrerade lågpriskedjor (Carrefour, Aldi, Netto m.fl).

För det andra är den svenska detaljhandeln, även om vi ser till all handel med livsmedel, högt koncentrerad. Därmed understryks tydligt utredningens uppfattning att den svenska dagligvarumarknaden är högt koncentrerad i en internationell jämförelse. Ett förhållande vilket, i kombination med Sveriges geografiska läge och dess stora yta, kan medföra omfattande konkurrensbegränsningar på den svenska dagligvarumarknaden.

I avsnitt 4.4 diskuteras den pågående uppdelningen av detaljhandeln i särskilda koncept t.ex. lågprisbutik, dagligvarubutik och stormarknad vilka inriktar sig mot olika konsumentgrupper. Mellan dessa olika butikskoncept råder skillnader i servicegrad, sortiment och prisnivå. Dessa skillnader kan tas som en utgångspunkt för att definiera olika delmarknader inom handeln med dagligvaror. I Sverige skulle en sådan uppdelning för handeln med livsmedel kunna genomföras med avseende på servicebutiker och dagligvarubutiker9. Inom kategorin dagligvaru- butiker kan en uppdelning genomföras mellan dagligvarumarknader och dagligvaruhallar å ena sidan och stormarknader samt centrumvaruhus å den andra.

Ur utredningens perspektiv är det av värde att definiera marknads- koncentrationen inom dagligvaruhandeln. Handelns utredningsinstitut använder begreppet dagligvarubutiker som ett samlingsbegrepp för den handel som sker i affärer med fullständigt dagligvarusortiment.10

9 Utredningens begrepp följer de definitioner som utnyttjas av Handelns Utredningsinstitut (HUI). '0 "Med dagligvarubutiker avses butiker samt livsmedelsavdelningar i centrumvaruhus, stormarknader och bensinstationer med fullständigt daglig- varusortiment. Detaljhandelsförsäljning av dagligvaror genom andra distribu-

Det är lämpligt att skilja mellan dagligvarubutiker och övrig handel när marknadskoncentrationen inom dagligvaruhandeln skall diskuteras. Skillnader i prisnivå, servicenivå och sortiment är tillräckligt stora för att i ett konkurrenspolitiskt perspektiv tala om två olika relevanta marknader.

Koncentrationen i handeln i dagligvarubutiker

Den marknad som som beskrivits i de två ovanstående avsnitten har omfattat all detalj- och partihandel med dagligvaror. En mer avgränsad definition bör dock användas för att ge en rättvis bild av marknadskoncentrationen i Sverige. Handelns utredningsinstitut har använt begreppet dagligvarubutiker för att avgränsa de butiker som har ett fullständigt sortiment. Deras definition ligger nära det amerikanska begreppet "supermarket" förutom att det senare exkluderar stormarknader och försäljning i t.ex bensinstationer. Med avseende på den svenska konsumtionen är dock HUIs begrepp lämpligt för att belysa situationen på marknaden.

I tabell 4 redovisas de olika kedjomas och gruppernas antal butiker, omsättning och andel av omsättningen åren 1985 och 1994. ICA- handlarna har den starkaste ställningen med drygt 44 procent av marknaden är 1994. KFs andel har sjunkit något mellan 1985 och 1994 medan D-gruppens andel ökat kraftigt från 12,6 till 16,7 procent. Bergendahls har, som en ny aktör på marknaden, vunnit marknadsandelar framförallt genom att Axel Johnson gått tillbaka kraftigt.

tionskanaler som speciallivs, kiosker, blomster- och tidningshandel ingår alltså inte" HUI (1996) Handeln i Norden in på 2000-talet.

| 1 l Tabell 4 Antal dagligvarubutiker och omsättning per grupp åren 1985 och 1994 i Sverige

Antal butiker Andel i orocent .1985 1985 1994 1985 1994

ICA handlarna 3705 2600 36,6 59,8 43,1 44,3 Konsument- kooperationen 1959 1434 23 35,8 27,1 26,5 D-gruppen 1117 815 10,7 22,5 12,6 16,7 Axel Johnson 131 520 6,6 7,8 7,7 5,8 Bergendahlsgruppen 102 3 ,2 2 ,4 Övriga 2088 1909 8,1 5,8 9,5 4,3

Totalt 9000 7380 85 134,9 100 100 HH-index 2810 2983

Källa: HUI, egna beräkningar

Marknadskoncentrationen är mycket hög inom såväl parti- som detaljistled. I sammanhanget bör vägas in att de två största blocken inom dagligvaruhandeln, ICA och KF, har integrerade grossistfunktioner som inte är öppna för övriga aktörer på marknaden. Detta kan ge upphov till en rad problem ur konkurrenssynpunkt. Dels återstår i praktiken endast en grossist (Dagab) för de företag som väljer att stå utanför ett kedjesamarbete. Dels får grossistfunktionema inom ICA och KF samt Dagab en mycket stark ställning när det gäller att avgöra vilka produkter som kommer in på den svenska marknaden.

Koncentrationen inom detaljhandeln i några OECD länder

Utredningen har genomfört en beräkning av koncentrationen inom dagligvaruhandeln med livsmedel i Frankrike, Storbritannien, Sverige och USA. Dagligvaruhandeln med livsmedel har avgränsats genom att exkludera service- och mindre närbutiker. Det statistiska grundmaterialet utanför Sverige har insamlats med hjälp av Franska näringsdepartemen- tet, Food Marketing Institute (USA) och British Retail Consortium (UK).

Resultatet visas i tabell 5. USA har den i särklass lägsta koncentra- tionsgraden. Detta beror delvis på marknadens storlek. En mer detaljerad beräkning av koncentrationsgraden på en lägre nivå i USA, vilket ej omfattar hela USA och utgår från en betydligt snävare definition av varumarknaden (enbart supermarkets), ger indexnivåer som pendlar mellan 400 och 2500 ”. Utredningen har inte haft resurser att låta genomföra en mer geografiskt uppdelad beräkning för svensk del.

Tabell 5 Koncentrationsgraden i dagligvaruhandeln med livsmedel. Några OECD länder. År 1994.

Land Indexnivå Frankrike 1 164 Sverige 2945 USA 202 Storbritannien 599

Källa: HUI, Food Marketing Institute, British Retail Consortium

Av intresse är också det underförstådda sambandet mellan ett högt HH- index/högt prisnivåindex och vice versa. Underlaget är dock inte tillräckligt omfattande för att tåla en mer utvecklad statistisk analys.

Kundmedelskonton - binder konsument till kedja

Under de senaste åren har de svenska kedjorna utvecklat ett system med kundmedelskonton. Dessa faller inte in under tillståndspliktig verksam- het, enligt bankrörelselagen, genom ett undantag som medgivits efter riksdagsbeslut. Enligt riksdagens beslut har gränsen för den totala insättningen på sådana konton höjts till 15000 kronor per kon- tomedelsinnehavare. Ett villkor är att medlen endast används för inköp i det företag som står för kontot. I Sverige ger insättningar på kundmedelskonton generellt högre ränta än motsvarande insättning i bank.

Korten är dock starkt trohetsskapande genom att kunderna väljer butik redan när de väljer kundkonto. Konsumenterna blir, sedan de gjort

” Uppgifter utredningen tagit del av från Federal Trade Commission. Det bör anmärkas att dessa beräkningar är "smalare" till sin natur än den ovan angivna definitionen av varumarknaden.

sitt val och satt in sin matkassa på ett visst handelsblocks konto, betydligt mindre benägna att reagera på konkurrenters erbjudanden. Kontohanteringen blir lönsam först i stor skala. Därmed skapas ökade inträdeskostnader på den svenska detaljhandelsmarknaden för den som önskar att på allvar ta upp konkurrensen med de etablerade kedjorna.

Tillgången på butikslägen

Tillgången på affärslägen och deras lokalisering är av stor betydelse för konkurrensen i detaljhandeln med livsmedel. I Sverige regleras tillgången på butikslokaler och affärslägen i den kommunala stadspla- neringen. 1986 års livsmedelskommitté fann att konkurrensen i detalj- handeln begränsades av kommunernas tillämpning av Plan och bygglagen (PBL). Utredningen fann bl.a. tecken på att endast de etablerade kejdoma och deras detaljister fick möjlighet att etablera sig i nya bostadsområden. Denna tendens förstärktes av att detaljhandeln var hårt bunden till partihandeln, dels genom kontrakt i samband med nyetablering, dels genom att partihandeln i viss utsträckning ägde af- färslokalema.

De synpunkter som framfördes av Livsmedelskommitte'n delades i allt väsentligt av Konkurrenskommitten, vilken i sitt betänkande fann exempel på att fristående köpmän i stor utsträckning utestängts från etableringsrätt till viktiga butikslägen. Därför föreslog utredningen att konkurrensfrågoma skulle ges en tydligare roll i dessa sammanhang. I PBL borde - enligt Kommittén - finnas en yttrycklig hänvisning till konkurrensaspekten, så att denna blir en del av den avvägning mellan olika allmänna intressen, som skall göras enligt PBL.

En sådan förändring genomfördes 1992. I propositionen till lag- ändringen konstaterade den dåvarande regeringen att en väl fungerade konkurrens är ett startk samhällsintresse och att starkt vägande skäl talar för att konkurrens ses som ett intresse som skall beaktas vid planläg- gning och vid lokalisering av bebyggelse, varför en bestämmelse med den innebörden borde föras in i PBL. Bostadsutskottet delade regeringens bedömning att handeln bör ges friare etableringsmöjlighet och att konkurrensen inom handeln bör tillmätas större betydelse i den kommunala planeringen. Riksdagen fattade ett beslut som innebar att möjligheten att i detaljplan särskilt reglera bl a detaljhandeln med livsmedel inte skulle finnas kvar.

Därefter har frågan ånyo aktualiserats i samband med överväganden om konkurrensaspektens roll när det gäller miljöeffekter och negativa effekter för de som av olika skäl har en begränsad rörlighet. Bo-

stadsutskottet begärde en utredning av elfektema av lagändringen. Frågan har övervägts av Plan och byggutredningen och den har stannat för att föreslå att bestämmelsen, införd 1992 i 5 kap. 7 & andra stycket i PBL, upphävs. Regeringen har överlämnat en proposition till riksdagen med detta innehåll.

Tillämpningen av konkurrenslagen inom livsmedelsområdet

Sedan den 1 juli 1993 gäller en ny konkurrenslag (KL) i Sverige. Denna lag bygger på förbudsprincipen till skillnad från den äldre konkurrenslagen som byggde på missbruksprincipen. Den nuvarande konkurrenslagen har anpassats till Romfördragets konkurrensregler. Lagen bygger, i likhet med fördragets konkurrensregler, på generella förbud mot konkurrensbegränsande avtal och mot missbruk av dominerande ställning.

Inom livsmedelsområdet föregicks införandet av lagen 1993 av en särlagstiftning vilken riksdagen godkände våren 1991. Avsikten med särlagstiftningen var att undvika att avregleringen av jordbruket åtföljdes av att regleringarna övertogs av i första hand förädlingsindustrin och upprätthölls i dess egen regi. Detta gällde särskilt gemensam finansie- ring av exportstöd, vilket uttryckligen förbjöds i särlagstiftningen. Dessutom förbjöds viss samverkan i syfte att genom marknadsförings- bolag gemensamt marknadsföra och sälja vissa produkter (som ost). Sär- lagstiftningen kom inte att direkt beröra parti- och detaljhandeln.

Den svenska konkurrenslagen har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter.

Lagen kan endast tillämpas på sådana förhållanden som omfattas av * det grundläggande förbudet i 6 5 mot konkurrensbegränsande sam-

arbete mellan företag,

* förbudet mot missbruk av dominerande ställning i 19 5, eller * lagens särskilda regler om kontroll av företagsförvärv, främst 34 5.

Enligt utredningens uppfattning kännetecknas den svenska livsmedelskedjan och dess olika delmarknader för både förädling och handel av koncentration, dels i form av ägarkoncentration, dels genom att enskilda företag har en stark ställning på olika delmarknader. Kännetecknande är också olika former av vertikal- och horisontell samverkan inom många livsmedelsbranscher. Marknadsuppdelning förekommer mellan de lantbrukskooperativa företagen både när det gäller inleverans av råvara och geografisk marknad för de förädlade produkterna. I den allmänna debatten förs också ofta livsmedelssektom

fram som ett område med begränsad konkurrens.

Konkurrensverkets aktivitet inom livsmedelsområdet har, sedan lagen trätt ikraft, i huvudsak omfattat granskning av enskilda företags ansökningar om undantag från förbuden i lagens paragraf 6. Enligt vad utredningen erfarit har ingen undersökning av förhållandena inom livsmedelssektom, som utförts på myndighetens eget initiativ, avslutats.

Ett antal klagomål har inkommit till KV från företag verksamma inom livsmedelsområdet. Totalt har ca 70 klagom ålsärenden som avser ifrågasatt konkurrensbegränsning enligt 6 eller 19 55 registrerats. Härutöver finns ca 30 ärenden som närmast är att betrakta som förfrågningar, samt ca 30 ärenden där klagomålen avser offentlig reglering bl.a. etableringshinder i detaljhandeln.

Klagomålsärendena är av mycket skiftande karaktär. Vanligast förekommande är klagomål som berör detaljhandelssektom respektive klagomål i anslutning till avregleringen av alkoholmarknaden. Cirka 50 ärenden har avslutats utan åtgärd och 2 ärenden har återkallats. I ett fall har ett klagomål lett till åläggande att vid vite upphöra med visst förfarande. Cirka 15 klagomålsärenden är ej avslutade.

Inom livsmedelsområdet finns, efter beslut av riksdagen och regeringen, två undantag vilka berör de företag som har störst marknadsandel i förädlings- respektive partihandels- och detaljistled.

Legalundantaget

Lagens tillämpning på jordbruksområdet kommenterades speciellt i förarbetena till lagen. I dessa framhålls att det på jordbruksområdet är naturligt och oftast nödvändigt för enskilda jordbrukare och andra liknande primärproducenter att sluta sig samman i primärföreningar såvitt avser produktion eller försäljning av jordbruksprodukter, utnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbruksprodukter. Det anfördes att denna typ av samverkan i många fall torde omfattas av förbudet i 6 & KL men sam- mantaget ha sådan positiv effekt att sådan samverkan bör kunna kvalificera för undatag enligt 8 & KL.

Vid en närmare prövning av förutsättningama för att meddela undantag för denna samverkan inom primärföreningar konstaterade emellertid konkurrensverket att det praktiskt taget inte förelåg några möjligheter att meddela undantag enligt KLs bestämmelser för de lantbrukskooperativa företag som hade stora marknadsandelar. En alltför betydande marknadsandel kan nämligen innebära att den andra och fjärde punkten i KLs åttonde paragraf inte kan anses uppfyllda, dvs att

samverkan tillförsäkrar konsumenten en skälig andel av den vinst som uppnås samt att konkurrensen inte riskerar att sättas ur spel för en väsentlig del av de nyttigheter som omfattas av samverkan. Denna bedömning avsåg både gruppundantag som regeringen kan meddela och individuella undantag som konkurrensverket har befogenhet att besluta om. KV begärde därför att ett tidsbegränsat undantag infördes i lagen fram till ett eventuellt svenskt medlemskap i EU. Undantaget motiverades mot bakgrund av att livsmedelsområdet, i allt väsentligt, inte omfattades av EES-avtalet och den harmonisering som genomförts med EG-rätten på konkurrenslagens område.

Efter en snabb utredning beslutade riksdagen om en ändring i KL. Ändringen trädde i kraft den 1 juli 1994. I KL infördes därmed bestämmelserna i 18 a—c 55. Ändringen innebär att förbudet i 6 & KL inte gäller för viss verksamhet inom lantbrukets primärföreningar. Det är således inte fråga om ett undantag i konkurrensrättslig mening. Riksdagens beslut var inte, som KV begärt, tidsbegränsat.

Alla samverkansformer inom primärföreningar har dock inte ansetts vara av sådan positiv karaktär att de faller utanför förbudet. Avtal t. ex. stadgar - som hindrar medlems fria rörlighet kan omfattas av paragraf. Även prissamverkan som avser varor producerade hos medlemmarna, t ex trädgårdsprodukter, kan omfattas av förbudet. Sedan lagen ändrats och förbudet i 6 5 inte gäller för viss verksamhet inom lantbrukets primärföreningar återkallades ca 120 av de de ansökningar om individu- ella undantag vilka inkommit till verket. De ca 25 ansökningar som inte återkallades gäller huvudsakligen föreningar som är verksamma med trädgårdsodling.

Gruppundantaget för samarbete i frivilliga kedjor

I samband med att konkurrenslagen trädde utfärdade regeringen ett gruppundantag för samarbete i frivilliga kedjor i detaljhandeln. Bakgrunden till detta undantag är att kedjesamverkan mellan små, fristående företag är positiv och ger små företag möjlighet att utnyttja stordriftsfördelar i konkurrensen med större, helintegrerade företag. Undantaget begränsades till sådant samarbete i kedjorna som kunde betraktas som karaktäristiskt, nämligen

inköpssamarbete,

gemensam marknadsföring,

samarbete vid bestämmande av priser i den gemensamma marknads- föringen,

kalkyleringshjälp,

rätt att förbehålla medlemmarna rätten att sälja de gemensamt inköpta varorna, samarbete om butiksetablering, finansiella och administrativa tjänster samt tjänster för butiks- och personalutveckling.

Eftersom gruppundantaget bara gäller avtal mellan medlemmarna i kedjan, omfattar det inte konkurrensbegränsande avtal som medlemmar- na gemensamt eller var för sig träffar med andra som inte är medlem- mar i kedjan.

Undantaget är utformat i två olika nivåer. Den övre gränsen för undantag är satt till 35 procent av tillförseln till den svenska marknaden. Begreppet relevant marknad, som är det etablerade inom konkurrens- rätten, har inte valts i detta sammanhang. Genom att utsträcka gränsen till 35 procent och beräkna andelen i förhållande till tillförseln har undantaget kommit att omfatta den största aktören på den svenska marknaden, ICA.

Livsmedelslagstiftningen och konkurrensen

Livsmedelsbranschen verkar under ett omfattande regelsystem, i vilket livsmedelslagen och förordningen spelar en central roll. Lagens huvudsyften - enkelt uttryckt - är att konsumenternas hälsa inte ska äventyras och att de ska få valuta för sina matpengar, därav nyckel- begreppen hygien och redlighet. Det senare begreppet innebär bl.a. att livsmedel skall uppfylla de krav på sammansättning och märkning som finns i livsmedelslagstiftningen.

Enligt kommittédirektiven skall utredningen utröna vilka eventuella regelproblem mindre företag inom handeln med livsmedel möter och vilka konsekvenser företagens regelomgivning får mer konkret. Den höga livsmedelskvalitet som reglema syftar till, utgör ett lika självklart som oeftergivligt krav. Det är heller inte utredningens målsättning att verka för lägre krav när det gäller hygien och redlighet. Däremot avser utredningen att närmare analysera reglernas skaleffekter och - om behov därtill visas föreligga - föreslå förändringar som innebär att reglernas tillämpning blir mer konkurrensneutral.

En annan viktig utgångspunkt för utredningen är att utröna huruvida

regelsystemet - och dess tillämpning - verkar diskriminerande12 mot importerade livsmedel, såväl i förhållande till andra EU-länder som till tredje land.

Det svenska regelverket på livsmedelsområdet är i huvudsak har- moniserat med EG:s regler på området. I de delar en totalharmonisering skett, är det inte tillåtet för Sverige att ha vare sig strängare eller liberalare regler på området, vilket t.ex. är fallet vad gäller EG:s bestämmelser på livsmedelsområdet som avser märkning, livsmedels- standarder, livsmedelstillsatser och livsmedelshygien samt kontroll. Dessutom finns bestämmelser om bl a vin- och spritprodukter, material och produkter i kontakt med livsmedel, livsmedel för särskilda näringsändamål, gränsvärden för främmande ämnen samt om dricks- vatten och ytvatten som skall användas för framställning av dricksvatten.

Harmonisering och handel

Huvuddelen av EG:s bestämmelser om livsmedel omfattades av EES- avtalet. Avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994, med undantag för den del som avser de veterinära bestämmelserna. Till det området hör, utöver frågor om djurhälsa, hygienbestämmelser för livsmedel av animaliskt ursprung. I den delen trädde avtalet i kraft den 1 juli 1994. Genom den anpassning som skett i Sverige på grund av EES- avtalen, kom EU- medlemskap et att bara i mycket begränsad omfattning leda till ytterligare ändringar i det svenska regelverket på livsmedelsområdet. En anpassning blev emellertid erforderlig vad gäller införselkontroll. Borttagandet av gränskontrollema inom EU innebär att kontrollen av livsmedel som förs in i landet i större utsträckning måste bygga på den utförselkontroll som sker i utförsellandet. Resterande, rent nationella regler är få och gäller i huvudsak avgifter, som uttas i olika samman- hang. Samarbetet kring Codex Alimentarius har naturligtvis underlättat anpassningen. På detaljnivå har emellertid ett stort antal förändringar fått göras.

" Handelshinder av denna typ ingår i gruppen tekniska handelshinder. Sådana skall, i princip, vara undanröjda efter enhetsaktens ikraftträdande och upprättandet av den inre marknaden. I praktiken, vilket bl a visas av återkom- mande rättsfall i Europa-domstolen, förekommer fortfarande, om än i minskande omfattning, tekniska handelshinder som förhindrar eller försvårar livsmedels fria rörlighet på den inre marknaden.

Harmoniseringsarbetet bygger på två tekniker. Den rättsbildning som äger rum inom EG, tar sig form i rättsakter av olika slag. De viktigaste typerna är direktiv, förordningar och beslut, vilka samtliga är juridiskt bindande, men i övrigt har olika kännetecken och rättsverkningar. Direktiv och vanligen även beslut riktar sig till medlemsstaterna och förutsätter i princip verkställighetsåtgärder på det nationella planet för att bli gällande i berörda stater. Vid omsättningen av direktiv till nationell rätt har medlemsstaterna frihet att själva bestämma tillväga- gångssätt och medel för att uppnå det resultat som anges i direktiven. Förordningar utgör däremot omedelbart gällande rätt i samtliga medlemsstater och kräver därför ingen mellankommande rättsbildning på det nationella planet. Det svenska regelverket på livsmedelsområdet bygger i huvudsak på direktiv. De förordningar som förekommer gäller främst vin och sprit, som är störst till antalet, men det förekommer även marknadsförordningar och förordningar gällande t. ex. fjäderfä, ägg och geografiska beteckningar.

Ett led i livsmedelskontrollen är den s k införselkontrollen. Tillsynen vid införsel av animaliska livsmedel från annat EU-land utförs i hög utsträckning som ett led i egentillsynen. Den som först i landet mottar ett parti med animaliska livsmedel från ett annat EU-land skall innan partiet får hanteras vidare kontrollera att partiet åtföljs av ett handels- dokument eller ett sundhetsintyg som skall innehålla vissa uppgifter, att dokumentet eller intyget och livsmedlet stämmer överens samt att livsmedlet är kontrollmärkt på visst sätt. Den som först i landet mottar kött av nötkreatur, svin eller fjäderfä från ett annat EU-land skall efter mottagandet kontrollera att handlingar medföljer av vilka det framgår att salmonella inte påvisats i köttet med användande av en av EG fastställd undersökningsmetod. Saknas sådana handlingar, och är köttet avsett att användas som livsmedel i Sverige, skall tillsynsmyndigheten innan partiet får hanteras vidare låta undersöka köttet i fråga om salmonella”. Detsamma gäller kött av får, get eller hästdjur. Den som först i landet mottar konsumtionsägg från ett annat EU-land skall, om äggen är avsedda att användas som livsmedel i Sverige, kontrollera att handlingar medföljer som visar att äggen kommer från en besättning med godkänt kontrollprogram för salmonella.” Dessa föreskrifter gäller inte sådana livsmedel som förs in från Finland, om livsmedlet i fråga producerats där.

5 g SLV FS 1995:20 ” 8 ; SLV FS 199510

Om handelsdokument eller sundhetsintyg som föreskrivs i kungörel- sen saknas eller innehåller felaktigheter, eller om kontrollmärkning saknas, skall den som mottagit livsmedlet utan dröjsmål underrätta tillsynsmyndigheten om detta. Livsmedelspartiet får i sådana fall inte hanteras vidare förrän tillsynsmyndigheten lämnat sitt medgivande därtill. Då livsmedel inte uppfyller bestämmelserna i kungörelsen får tillståndsmyndigheten ta hand om partiet. Vid ett sådant förhållande får ägaren eller hans ombud välja att sända tillbaka varorna till avsändarlandet under förutsättning att den behöriga myndigheten i detta land lämnar sitt medgivande därtill.

Livsmedelverket kan medge undantag (dispens) från föreskrifterna i kungörelsen.

I fråga om länder som inte är EU-medlemmar, har Livsmedelsverket utfärdat en kungörelse med föreskrifter och almänna råd om kontroll av animaliska livsmedel som importeras från tredje land. Enligt denna skall gränskontrollveterinär vid den lokala tillsynsmyndigheten i den kommun där gränskontrollstation finns ansvara för importkontrollen.

Regelverket

Utredningen har valt att närmare granska några regelområden, som kan antas ha betydelse från konkurrenssynpunkt. Av särskild vikt i samman- hanget är reglernas neutralitet i förhållande till aktörernas storlek, kunskap och ekonomiska situation. Vidare bör reglernas eventuella etablerings- eller expansionshindrande effekter utrönas, liksom deras eventuella effekter vad gäller import av livsmedel. Utredningen gör följaktligen inte anspråk på att göra en uttömmande beskrivning av varje regelområde, utan reglerna tjänar snarare som åskådliggörande exempel.

De områden som kommer att beröras är reglerna för livsmedels- lokaler och deras inredning och utrustning, märkning, slakt, mejeriverksamhet, avgiftssystemet och livsmedelsstandards.

Reglerna redovisas i avsnitt 6.6 Konkurrensen och livsmedelslagstift- ningen. En fungerande konkurrens i handeln med livsmedel förutsätter möjlighet för nya företag att etablera sig inom både förädling och handel med livsmedel. Under senare år har ett antal mindre företag etablerat sig inom såväl förädling som försäljning av livsmedel. Detta gäller främst småskalig företagsamhet i anslutning till företagarens bondgård. F öreteelsema kan ses som marginella men de är viktiga som exempel på en möjlig väg att utveckla småföretagsamhet inom livsmedelsområdet. Dessa företag ställs inför omfattande krav för att kunna uppfylla livsmedelslagstiftningens regler. Dessa redovisas

utförligt i huvudrapporten. Några exempel bör dock anges här.

Generella regler för livsmedelslokaler och deras utrustning finns både i livsmedelslagen och förordningen samt i livsmedelsverkets författningssamling. I denna finns dessutom särskilda bestämmelser för lokaler som är avsedda för vissa livsmedelsgrupper.

En livsmedelslokal får inte - enligt huvudregeln - tas i bruk förrän lokalen med dess inredning blivit färdigställd och godkänd för sitt ändamål.

Några återkömmande, viktiga områden i fråga om lokalbestämmelsema är temperaturförhållanden, förutsättningar för renhållning av lokalen och dess inredning och utrustning samt åtgärder som förhindrar s.k. korskontamination och föroreningar från yttre källor.

Dessa områden återspeglar sig bl.a. i de föreskrifter och allmänna råd om livsmedelslokaler, som återfinns i Livsmedelsverkets kungörelse SLV FS 1996:6.

Utöver allmänna krav för godkännande av livsmedelslokaler, innehåller kungörelsen särskilda krav för godkännande av tillverkningslokaler och av försäljningslokaler. Därefter följer regler och allmänna råd om lokalhygien och om livsmedelslokal i fordon.

Utöver dessa regler finns - såsom tidigare nämnts - särskilda bestäm- melser för lokaler som är avsedda för vissa livsmedelsgrupper.

De allmänna bestämmelserna för godkännande av slakterier, sanitets- slaktanläggningar, styckningsanläggningar som producerar mer än fem ton kött per vecka samt kyl- och fryshus uppställer under 23 punkter detaljerade krav från hygiensynpunkt på lokalens, inredningens och utrustrringens beskaffenhet. De inledande sju punkterna omfattar de krav som ställs på lokalens golv, väggar, dörrar, isolering, ventilation, belysning och tak. Vidare uppställs krav på tvätt- och desinfek- tionsanordningar för att rengöra händer och arbetsredskap samt skyddsanordningar mot skadedjur under två punkter. Krav på rostfria (icke korroderande) material uppställs under tre punkter vad gäller inredning, arbetsutrustning och verktyg m.m. I en punkt föreskrivs att möjlighet skall finnas att förvara eventuell inslagnings- och embal- lagemateiial på ett hygieniskt sätt. Under två punkter uppställs krav på det vatten som anläggningen fordrar. En punkt föreskriver att lokalen skall ha ett ur hygienisk synpunkt tillfredsställande system för avlopp och fast avfall. Rum för besiktningspersonal och annan personal och krav på dessa utrymmen behandlas under tre punkter och vidare föreskrivs, under två punkter, krav på en plats med ändamålsenlig utrustning för rengöring och desinfektion av transportmedel för kött och ett separat rum för rengörings- och desinfektionsmedel. Slutligen

innehåller två punkter de krav som ställs på mottagnings- och ex- peditionsutrymmen samt kylutrustningens kapacitet.

Utöver dessa tillkommer särskilda bestämmelser för godkännande av slakterier för tamboskap. Under 16, delvis detaljerade, punkter uppställs bl.a. krav på stall, arrestboxar med separat avlopp, slakthallens storlek, kylutrymmen samt separata rum, särskilda lokaler eller avgränsningar i slakthallen för vissa från hygiensynpunkt känsliga moment i arbetet och förvaring av vissa djurdelar.

Särskilda bestämmelser för godkännande av styckningsanläggningar som producerar mer än fem ton styckat kött per vecka upptar krav på tillräckligt stora kylrum och - i förekommande fall - särskilt kylrum för emballerat kött, ett rum för styckning, urbening och inslagning i inner- förpackning, eventuellt emballeringsrum samt lagerrum för pack- ningsmaterial i de fall inslagning respektive emballering sker vid anläggningen.

De särskilda bestämmelserna för godkännande av småskaliga slakterier skiljer sig från de storskaligas främst genom en lägre detaljeringsgrad. Reglerna är följaktligen mer allmänt formulerade. Ett exempel på detta är det krav som uppställs på slaktlokalen och övriga utrymmen. Lokalen måste emellertid ha tillräckligt högt i tak för att - i likhet med de storskaliga slakteriema - ha lätt rengjorda väggar upp till tre meters höjd.

Tillräcklig storlek på ett slaktdjurstall i anslutning till slakteriet är vidare ett sådant mer allmänt formulerat krav. Gårdsslakterier behöver inte ha något sådant stall, om enbart djur från den egna gården slaktas där och uppfödningsstallet ligger i slakteriets omedelbara närhet. Reglerna saknar även krav på s k arrestboxar. Bedövningen och avblodningen av djuren uppställer inte högre krav på lokalen, än att det skall äga rum på en tydligt avskild plats. Liksom i den storskaliga verksamheten skall den fortsatta uppslaktningen av djuren i största möjliga utsträckning ske på hängande djur, som inte får komma i kontakt med golvet.

.' ;Jiqu. 'fl ': il' lui—m .. ”FFl-' HI. har, till:-in,; " "lift-'in' ...,l vi in i. frontal-- ' la rit; (till 4.1-1 - . Ill-illan Hull ii;- are'- in "inann.

2. Utredningens överväganden och förslag

2.1. Den internationella handeln med livs- medel

Konsumenterna har ett starkt intresse av ökad internationell frihandel med livsmedel. Utredningen anser därför att Sverige bör fortsätta att verka för att EU, inom världshan- delsorganisationen, intar en positiv hållning till en utveckling mot ökad frihandel med livsmedel på världsmarknaden. Detta ligger i linje med svenska nationella intressen och kommer att innebära en ökad valfrihet och lägre priser i konsumentled.

Det är viktigt att de positiva effektema av den ökade frihandeln kan komma konsumenterna till godo. Därför måste frihandel på det internationella planet kompletteras med en förstärkt konkur- renspolitik nationellt. Frågan om handel och konkurrens är en av de nya frågor som kan komma att tas upp i förhandlingar inom WTO. Mot bakgrund av situationen inom livsmedelssektom, men också i allmänhet, är det viktigt att Sverige verkar för att man när ett avtal om handelsrelaterade konkurrensfrågor i WTO.

Utvecklingen internationellt ger en yttre ram för konkurrensen i handeln med livsmedel i Sverige. Det finns idag en rad positiva faktorer som indikerar att utvecklingen mot ökad frihandel med livsmedel kommer att fortsätta och till och med öka i intensitet. Utredningen vill fästa uppmärksamhet på att flera medlemmar av WTO idag har fattat beslut om den framtida livsmedelspolitiken vilka går längre än vad som krävs av det avtal som slöts efter Uruguay-rundan. Till exempel USA har genom beslutet om en ny inriktning hos jordbrukspolitiken bundit sig för att övergå till stödformer som inte är snedvridande ur handelns

synpunkt. Utgiftema för jordbrukspolitiken har också begränsats kraftigt. Därmed har USA ett direkt intresse av att agera kraftfullt med krav på att nästa förhandlingsomgång inom WTO, vilken skall inledas senast år 1999, skall medföra ytterligare begränsningar av handelssnedvridande stöd och en omfattande sänkning av stödnivåer inom OECD. USA och den så kallade Caims-gruppen har starka skäl att driva på förhandlingen inom WTO.

En viktig internationell faktor som gynnar en ökad marknadsin- riktning hos livsmedelspolitiken är den för närvarande höga prisnivån på världsmarknaden. Samtliga internationella bedömningar (FAO, OECD och EU kommissionen) säger att denna situation inte är långsiktigt uthållig men att priserna kommer att ligga kvar på en hög nivå under den närmaste femårsperioden. Om så blir fallet ökar möjligheten att genomdriva reformer av jordbrukspolitiken inom EU. En reform blir lättare att genomföra om den internationella prisnivån är hög genom att kompensation till bönderna, som kan komma att utgå i samband med en reform, hamnar på en lägre nivå. Detta skapar, på medelfristig sikt, ett gyllene tillfälle för att fullfölja reformen 1992 inom EU och att uppnå goda resultat vid de multilaterala förhandlingarna i Geneve.

Situationen idag är bättre än på mycket länge för de som önskar en ökad världshandel med livsmedel och en begränsning av de kostnader för konsumenter och skattebetalare som följer av den prisstödspolitik som bedrivs i många OECD länder. Att möjligheterna är goda innebär inte att vi automatiskt får en sådan utveckling. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att Sverige, inom detta område, fortsätter att aktivt inom EU:s ram driva den handelspolitiska linje som vi drev före medlemskap et. En ökad internationell frihandel har traditionellt betraktats som en politik i linje med svenska intressen. Medlemskap et i EU har i detta avseende inte inneburit någon avgörande förändring. Svensk ekonomi mår bra av frihandel. De svenska konsumenterna skulle definitivt gynnas av en fortsatt utveckling mot ökad frihandel med livsmedel på världsmarknaden.

I utvecklingen mot ökad frihandel är det - enligt utredningen - av stor betydelse att uppmärksamma behovet av att parallellt förstärka den nationella konkurrenspolitiken och att öppna marknaderna för im- portkonkuirens. Detta är viktigt för att de positiva effekterna av den öppnare handeln kan komma konsumenterna tillgodo. Konkur- renspolitiken är en av de frågor som kan komma att behandlas under de förhandlingar inom världshandelsorganisationen (WTO), som inleds under slutet av 1990-talet. Mot bakgrund av situationen inom livsme-

delssektom, men också i allmänhet, är det viktigt att Sverige verkar för att man när ett avtal om handelsrelaterade konkurrensfrågor i WTO.

2.2. EU:s Handels- och jordbrukspolitik

EU:s handelspolitik är i stort inriktad på frihandel. Detta gäller inte minst industriprodukter och tjänster. Inom livsmedelsområdet styrs handelspolitiken däremot av den gemensamma jordbrukspo- litiken, CAP. Det kan, enligt utredningen, inte nog understrykas att den gemensamma jordbrukspolitiken är den mest betydelseful- la enskilda faktorn bakom den bristande konkurrensen på livsme- delsmarknaden inom EU. Dess inverkan går långt upp i föräd- lingskedjan och medför omfattande kostnader för konsumenter och skattebetalare.

CAP reformerades år 1992. Det finns idag goda förutsättningar att gå vidare i linje med vad som uppnåddes vid detta tillfälle. En sådan utveckling förutsätter dock att flera medlemsländer agerar aktivt för en reform. Sverige har en viktig roll i detta sammanhang. Det är väsentligt, inte minst mot bakgrund av behovet att öka konkurrensen i handeln med livsmedel, att denna möjlighet tas tillvara.

EU har för flertalet industriprodukter sedan länge övergått till en politik präglad av låga tullar och begränsade importhinder. På många områden råder idag frihandel mellan EU och tredje land. Detta gäller dock inte inom livsmedelsområdet. Livsmedelsimporten från tredje land motverkas genom mycket höga tullar och omfattande tekniska handelshinder. Det viktigaste skälet till att livsmedel avviker från andra områden är den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP. Det är jordbrukspolitiken som sätter ramar för EU:s handelspolitik. Inom livsmedelsområdet bör därför handelspolitiken i allt väsentligt betraktas som jordbrukspolitikens förlängning. Detta är ofrånkomligt genom att EU fortfarande tillämpar en prisstödspolitik gentemot bönderna. Prisstödspolitiken förutsätter skyddstullar och exportstöd.

Skyddet omfattar inte endast jordbrukets råvaror utan också förädlade produkter. Detta är en följd av att EU använder sig av prisstöd som metod för att hålla böndernas inkomster uppe. Stödet skulle bli verkningslöst om inte det dyrare råvaruinnehållet i de livsmedel som

produceras inom EU också skyddades vid gränsen. Därmed kommer jordbrukspolitiken att få betydelse för såväl bönder som förädlings- industri. Den senare skyddas i väsentlig utsträckning mot importkonkur- rens från tredje land. Detta innebär att omvandlingstrycket från världsmarknaden är begränsat. Vilket leder till slutsatsen att upprätthållandet av konkurrenspolitiken inom EU är av särskild betydelse för en effektiv resurshushållning inom detta område.

EU har idag särskilda s.k. preferensavtal med utvecklingsländer (ACP-gruppen), medelhavsländer och länder i central- och östeuropa. Dessa avtal ger inom vissa kvantitativa ramar fritt tillträde till den gemensamma marknaden och marknaden i avtalsslutande tredje land. Avtalen innebär att en rad så kallade tropiska produkter, vari ingår en rad livsmedel som inte produceras inom EU, kan importeras utan omfat- tande påslag av tullar. Detta är en positiv sida hos dessa avtal för konsumenterna inom EU. Avtalen inbegriper som regel enbart begrän- sade kvantiteter av traditionella jordbruksprodukter. Detta trots att flera av de länder som avtal slutits med kan anses ha goda förutsättningar att till låga kostnader producera sådana produkter. Något som inte minst gäller flera av länderna inom central- och östeuropa. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att Sverige fortsätter att inom EU arbeta för att de tullfiia kvoterna av livsmedel från dessa länder utökas väsentligt. Detta är en förutsättning för ökat välstånd i dessa länder. En ökad importkonkurrens skulle dessutom gynna konsumenterna inom EU.

Det kan inte nog understrykas att den gemensamma jordbruks- politiken CAP är den mest betydelsefulla enskilda faktorn bakom den bristande konkurrensen på livsmedelsmarknaden inom EU. Genom gränsskydd, produktionskvoter och exportstöd förhindras konkurrens och därmed lägre priser på den inre marknaden. Det saknas inom många områden kvantiteter att förädla. Detta gäller inte minst inom mjölkområdet där produktionskvoten och exportstöden innebär att konkurrensen mellan mejerierna på den inre marknaden kraftfullt begränsats. Produktionen av socker är ett annat område där effektiv konkurrens begränsats genom kvotering och exportstöd. Även när det gäller andra förädlade produkter får CAP inte endast effekten att den begränsar konkurrensen i bondeled utan också långt fram i förädlingskedjan. Det bör också uppmärksammas att de delar av förädlingskedjan som potentiellt sett är konkurrensutsatta också kommer att påverkas av bristen på konkurrens inom andra områden. I sista hand begränsar den höga prisnivån inom EU industrins möjlighet att utveckla produktionen. Effektiva förädlingsföretag förhindras att expandera samtidigt som mindre konkurrenskraftiga enheter skyddas och kan

överleva på marknaden. Detta skapar kostnader för konsumenten. Protektionismen inom livsmedelsområdet skapar också kostnader för ekonomin i stort genom omfattande skevheter i resursutnyttjande med stora effektivitetsförluster som resultat.

1992 beslutade ministerrådet att inleda en reform av den gemen- samma jordbrukspolitiken. Reformen inriktades i första hand mot vegetabiliesektom. Avsikten var att sänka priset till bonden och kompensera prisfallet med ett arealbidrag. Vissa prissänkningar genomfördes också inom nötköttssektom samt planerades för mjölk och andra animalier. Beslutet var en förutsättning för att Uruguay rundan skulle kunna avslutas. Genom reformen 1992 och UR avtalet 1994 har en yttre ram skapats kring den gemensamma jordbrukspolitiken som är gynnsam för fortsatta reformer. Reformen 1992 bör fullföljas genom att återstående prisgap avskaffas inom vegetabiliområdet och motsvarande reformer genomförs inom animalieområdet. En viktig fråga är om ett sådant program kan accepteras av andra medlemsstater än Sverige.

När den gemensamma jordbrukspolitiken inrättades, i början av l960-talet, bestämdes att prisnivån på vegetabilier skulle anpassas till de tyska produktionskostnadema. Effekten var tvåfaldig. Dels blev det möjligt att producera spannmål i områden som tidigare inte ansetts lämpliga för sådan produktion. Dels ökade produktionen kraftigt. Den ökade produktionen kunde tas om hand på två olika sätt. Produktionen kunde till sin helhet placeras inom EU. Resultatet skulle då bli lägre inre marknadspriser och prisuppgörelsen mellan Frankrike och Tyskland skulle bli verkningslös. Effektiv fransk produktion skulle konkurrera ut den tyska spannmålsproduktionen. Det andra alternativet var att den ökade produktionen drogs bort från den inre marknaden. Så har också skett genom utnyttjande av interventionslagring och exportstöd. Råvaruproduktionen i ett medlemsland hari princip inte tillåtits att fritt konkurrera ut produktionen i ett annat. Utbudet inom EU har begränsats och priserna har hållits på en hög nivå.

Förenklat uttryckt innebar kompromissen mellan Frankrike och Tyskland att de förra skulle ges möjlighet att exportera på världmark- naden med hjälp av exportstöd, samtidigt som de senare skulle få behålla en hög prisnivå till de tyska bönderna. UR avtalet innebär att EU inte kan exportera lika stora kvantiteter, i framtiden, med exportstöd. Allt annat oförändrat innebär detta att basen för den "historiska kompromissen" har rubbats. Därmed har också stabiliteten hos CAP rubbats. Det går inte i längden att förena det franska exportintresset med det tyska intresset av höga priser på den inre marknaden. Trycket på CAP har ökat och en fördjupad reform är nödvändig.

Under våren 1997 kommer ministerrådet att diskutera mjölkreg- leringen. Regleringen har utsatts för ett tryck genom UR avtalet. I framtiden kommer detta tryck att öka genom de nya förutsättningar som skapas när gemenskapen utvidgas mot öster. Enligt utredningens uppfattning finns förutsättningen för en mer radikal förändring av politiken. I avsnitt 2 har utredningen också visat att en utvidning av EU inte kan genomföras utan omfattande förändringar i jordbrukspolitiken. En fördjupning av 1992 års CAP reform förutsätter dock att flera medlemsländer agerar aktivt för en reform. Sverige har en viktig roll i detta sammanhang. Det är väsentligt, inte minst mot bakgrund av behovet att öka konkurrensen i handeln med livsmedel, att denna möjlighet tas tillvara.

Diskussionen ovan har rört sig om EU:s förhållande till tredje land, handelspolitiken och den gemensamma jordbrukspolitiken. En central slutsats är att den gemensamma jordbnikspolitiken fortfarande utgör ett hinder mot att den inre marknaden skall kunna fungera som avsetts inom livsmedelsområdet. Därutöver finns det anledning att ta ställning till om den gemensamma livsmedelslagstiftningen skapar en tillräcklig grund för ett fritt utbyte av livsmedel mellan medlemsländerna.

2.3. EG:s livsmedelslagstiftning

Harmoniseringen, av livsmedelslagstiftningen inom EU, har idag lett till att de livsmedel som säljs för samhandel på den inre marknaden skall svara-mot de hälso- och redlighetskrav som svenska konsumenter ställer på livsmedel. Bristande harmoni- sering utgör inte längre något hinder mot livsmedlens fria rör- lighet på den inre marknaden.

Ambitionsnivån har varit hög och harmoniseringen har skett mot de skyddsnivåer som uppnåtts i de mer framskridna medlemslän- derna. Det finns ur hälso och redlighetsaspektema inga hinder, från svensk synpunkt, att importera mat från övriga medlems- länder. De marginella konkurrensproblem som i detta avseende kvarstår på den inre marknaden kommer i stort och på sikt att vara undanröjda.

Sverige har, enligt utredningens uppfattning, ett nationellt intresse av att en saklig information sprids till de svenska konsumenterna om de europeiska livsmedlens kvalitet. Konsumentverket bör ges i uppdrag att utforma ett sådant informationsmaterial. Därmed skulle konsumenternas preferenser kunna förändras vilket, tillsammans med en ökad frihandel med livsmedel och en reform av CAP, är en viktig förutsättning för ett ökat importtryck mot den svenska livsmedelsmarknaden.

Övriga medlemsstater i EU utgör vår största och närmaste importkälla. Genom det omfattande anpassningsarbete som skett - och som sker - inom ramen för EU bör eventuella, resterande handelshinder på grund av medlemsländernas regelverk vara eller på sikt bli undanröjda. Till detta förhållande bidrar naturligtvis den rättsliga prövning, som står till buds när sådana handelshinder påtalas.

Naturligtvis får de undantag från gemensamma bestämmelser som medlemsstaterna kan hävda, i harmoniseringsarbetet, enligt Romfördragets artikel 1003 4 - om än med stor restriktivitet - vissa handelshindrande effekter. Sveriges ståndpunkt, att på några områden verka för att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov, såsom intresset att skydda människors hälsa enligt

artikel 36, tillgodoser ett berättigat intresse. Den höga ambitionsnivå i fråga om hygien, redlighet och veterinära bestämmelser som Sverige förespråkar är en strävan som är förenlig med den höga skyddsnivå som kommissionen skall utgå från i sina förslag till harmoniseringsåtgärder. Någon beaktansvärd risk från konkurrenssynpunkt står inte att finna i dessa förhållanden. De bidrar snarare till att bygga upp det förtroende för utländska livsmedel, som svenska konsumenter i viss mån saknar.

Trots det ovan beskrivna harmoniseringsarbetet förekommer ändå problem - särskilt på livsmedelsområdet - som består i enskilda länders ageranden i strid mot förbuden mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan i artikel 30, vilka utgör försök att tänja de regler som gäller för den inre marknaden. Dessa försök - som innebär att enskilda länder i praktiken försöker hävda nationella förbud eller restriktioner mot import och som inte ansetts befogade på grund av de skyddsintressen som kan göras gällande enligt artikel 36 - har hittills bedömts principiellt av EG-domstolen som otillåtna brott mot förbuden i artikel 30.

Exempelvis har så sent som i oktober 1995 EG-domstolen fällt Tyskland för att ha hävdat att en utländsk livsmedelsprodukt som skulle marknadsföras i Tyskland - och som innehöll en ingrediens som inte överensstämmer med det traditionella, tyska sättet att framställa produkten - skulle förses med en skriftlig förklaring att produkten innhöll den ingrediensen, trots att den var förbjuden. Sverige har - sedan det påtalats men innan saken förts till domstol - så sent som i början av år 1996, strukit en paragraf i livsmedelsförordningen som föreskrev att ägg som saluhålls i landet och som kommer från värphöns som har hållits i burar med en golvyta som är mindre än 600 kvadratcentimeter per höna, skall märkas med texten "uppfyller ej svenska djurskydds- krav".

Sammanfattningsvis är det emellertid utredningens uppfattning att de konkurrensproblem inom den interna marknaden som har sin bakgrund i ovan beskrivna förfaranden, i stort och på sikt kommer att vara undanröjda. Dock kvarstår sådana problem - och har accentuerats genom EU-medlemskap et - i förhållande till tredje land. Såväl gränskontrollen som vissa handelspolitiska beslut inom EU utgör exempel på diskriminerande omständigheteri förhållande till tredje land.

Att öka importen av livsmedel

I utredningens uppdrag ingår att överväga förslag som kan leda till en ökad import av livsmedel till Sverige. En ökad import anges som en

förutsättning för ett ökat konkurrenstryck på den svenska marknaden.

En ökad import av livsmedel leder till ett ökat konkurrenstryck på förädlingsindustrin. Detta skulle kunna ge upphov till positiva effekter för konsumenten genom ett mer varierat utbud och en lägre prisnivå. Utredningen vill dock understryka att den höga marknadskoncentra- tionen främst inom partihandeln innebär att det inte är självklart att ett ökat konkurrenstryck i förädlingsled, allt annat oförändrat, leder till en förbättrad situation för konsumenten. Erfarenheten från den livsmedels- politiska reformen 1990 visar att det inom livsmedelskedjan finns tendenser att leden nedströms lägger beslag på en del av tidigare leds prissänkningar. Det kan inte uteslutas att ett ökat konkurrenstryck i förädlingsled, som bör eftersträvas, i stor utsträckning fångas upp nedströms i livsmedelskedjan. Utredningens slutsats är att en ökad import får avsedda effekter först när det ökad konkurrenstrycket i föräd- lingsled följs upp genom åtgärder vilka också medför ett ökat konkur- renstryck i parti- och detaljhandel. Därmed ges förutsättningen för att de positiva effekterna skall överföras till konsumenten.

Importen från tredje land kan endast ökas genom åtgärder som behandlats ovan i avsnitten om internationella förhållanden och EU:s gemensamma jordbrukspolitik. EU:s handelspolitik inom livsmedels- området bör bringas i överensstämmelse med det synsätt som präglar politiken inom industrivaru- och tjänstesektorema.

När det gäller den inre marknaden har utredningen ovan konstaterat att livsmedelslagstiftningen inte längre uppställer några hinder mot import. Det saknas skäl ur hälso- och redlighetssynpunkt att förhindra import från annat medlemsland. Detta är den formella sidan av saken. Den andra sidan rör konsumenternas preferenser.

Genom en rad kampanjer i samband med den svenska folkom- röstningen om medlemskap et samt även därefter har konsumenten fått uppfattningen att livsmedel inom EU produceras under förhållanden som strider mot svensk djurskyddslagstiftning och leder till stora problem ur hälsosynpunkt. Sakligt sett kan innehållet i dessa kampanjer ifrågasättas. Inom EU, med dess 350 miljoner invånare, förekommer med all säkerhet brister när det gäller djurskydd och livsmedlens egenskaper ur hälsosynpunkt. Men detta gäller också inom Sverige. Förmodligen har vi i Sverige en något högre nivå än den som gäller som ett genomsnitt för EU men det finns inget som säger att de avvikelser som förekommer skulle kunna medföra en hälsorisk för svenska konsumenter.

Enligt utredningens uppfattning finns det motiv för att i Sverige skapa en mer nyanserad bild av förhållandena inom gemenskapen när det gäller djurskydd och livsmedlens kvalitet ur hälsosynpunkt. Sverige

är en nation med ett starkt exportberoende. Vårt välstånd har byggt på de exportframgångar som svensk industri vunnit. Detta gäller inte minst exporten till andra europeiska länder. I dessa sammanhang har Sverige agerat som en förspråkare för frihandel, då detta uppenbart varit ett svenskt nationellt intresse. Om Sverige skall ha trovärdighet när det gäller att förspråka frihandel för verktygsmaskiner, mobiltelefoner, bilar och industrirobotar måste vi också, i konsekvensens namn, förespråka frihandel när det gäller livsmedel. Vi har också, tillsammans med övriga medlemsstater, ett gemensamt ansvar för att den inre marknaden fungerar som avsetts.

Detta talar för att Sverige har ett intresse av att föra fram en saklig information om livsmedelslagstiftning och djurskydd inom EU. En sådan information kan utformas i t ex Konsumentverkets regi och utgöra en motvikt mot den bild som hittills dominerat massmedia och därmed också präglat de svenska konsumenternas uppfattning om effekterna av att konsumera importerade livsmedel. Enligt utredningens uppfattning är den principiella frågan relativt enkel. Vill vi att fransmännen skall köpa svensk mat bör vi i Sverige medverka till att konsumenterna köper fransk mat. Ett sådant synsätt är i linje med den gemenskapssolidaritet som förutsätts i Romfördragets artikel 30, som skall utgöra en grund för en fungerande inre marknad.

2.4. Motiv för en skärpt konkurrens— övervakning

Konkurrensen är ett medel för att konsumenterna skall få tillgång till ett rikt och varierat utbud av mat, med god kvalitet och till rimliga priser.

Marknaderna inom den svenska livsmedelskedjan är, i en internationell jämförelse, präglade av fåtalskonkurrens och förekomsten av dominerande företag. Sveriges geografiska och demografiska situation förstärker de tendenser till koncentration som finns på marknaden. Med dessa förutsättningar bör vi i Sverige lägga ned större energi, än länder med ett mer konkur- rensutsatt läge, på att utforma en aktiv konkurrenspolitik. Ett konkurrenstryck på den svenska marknaden gynnar tillväxten genom attt skapa incitament att förstärka den svenska industrins konkurrenskraft.

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är att lägga förslag som leder till ökad konkur- rens i handeln med'livsmedel. Konkurrensen i handeln med livsmedel i Sverige skall jämföras med situationen i andra OECD-länder. Ut- redningen har utgått från ett konsumentperspektiv till skillnad från ett företagsekonomiskt perspektiv. Den ökade effektivitet som kan uppnås på kort sikt , genom samverkan och konkurrensbegränsningar, måste vägas mot de långsiktiga effekter som uppstår genom att konkurrensen begränsas och därmed på sikt effektiviteten skadas. Konkurrensen är med detta synsätt inte ett självändamål utan ett medel för att kon- sumenterna skall få tillgång till ett rikt och varierat utbud av mat, med god kvalitet och till rimliga priser.

Det är inte utredningens primära uppgift att utreda omfattningen av eventuella konkurrensbegränsningari Sverige. De förslag som förs fram bör ses mot den bakgrunden. De utgår från uppfattningen att inträdeskostnader och inträdeshinder för de som vill etablera sig på den svenska marknaden bör begränsas. Därmed kan marknaden fungera bättre. Detta är i sin tur en viktig förutsättning för att konsumenten skall

få tillgång till ett brett urval av livsmedel, av god kvalitet, till rimliga priser.

Konkurrensen inom livsmedelskedjan

Enligt utredningens uppfattning är det ändå viktigt att fästa upp- märksamhet vid konkurrenssituationen inom livsmedelskedjan. Den svenska situationen är, i en internationell jämförelse, präglad av fåtalskonkurrens och förekomsten av dominerande företag på flertalet marknader. Detta gäller inom förädlingsindustrin och det gäller också inom parti- och detaljhandel, Paralleller till den svenska strukturen kan i första hand sökas inom våra nordiska grannländer Norge och Finland. Dessa har, liksom Sverige, en signifikant högre prisnivå än EU:s genomsnitt. Den långsiktiga prisutvecklingen i dessa länder samman- faller också i övrigt med den svenska.

Jämförelse med situationen i andra OECD-länder

Enligt direktiven skall utredningen göra en jämförelse mellan situationen i Sverige och i andra OECD-länder. Utredningens analys visar att koncentrationsgraden i svensk förädlingsindustri, parti- och detaljhandel är avsevärt högre än i de länder som studerats närmare. Utredningens diskussioner med företrädare för näringsliv och myndigheter i dessa länder understryker ytterligare att vår situation genom att koncentra- tionen är hög i samtliga led och inom samtliga branscher förenad med en omfattande vertikal integration i flera led -— i dessa avseenden är tämligen unik.

Det finns till exempel endast en större grossist att vända sig till för de företag som står utanför ICA eller KF. I stora delar av landet är även denna möjlighet kraftigt beskuren genom långa transportavstånd. Detta är ett exempel som är mycket otillfredställande ur konkurrenssynpunkt. Möjligheten att genom import kompensera bristen på konkurrens i grossistled är också begränsad på grund av svårigheter att hitta kostnadseffektiva distributionskanaler.

Betydelsen av Sveriges geografiska och demografiska situation

Sveriges geografiska och demografiska situation förstärker de tendenser till koncentration som finns på marknaden. Företag med kontroll över distributionskedjor har, i vårt land, ett övertag gentemot potentiella konkurrenter genom att inträdeskostnadema är höga beroende på att en

etablering i många fall förutsätter investeringar i ett parallellt dis- tributionsnät. Detta gäller t ex flertalet mejeriprodukter. Motsvarande problem kan uppstå för en potentiella konkurrent som vill etablera sig inom partihandeln. Sverige är till sin yta ett av de större länderna inom EU. Mätt i befolkningsstorlek tillhör vi gruppen mindre länder. Kom- binationen stor yta och liten befolkning medför, tillsammans med landets geografiska placering i EU:s norra hörn, att det externa konkur- renstrycket blir mindre livaktigt än det som uppstår i gemenskapens centrala delar. Sveriges geografi, läge och befolkningstäthet leder, när det gäller handel med livsmedel, till att konkurrenstrycket kan försva- gas. Ofta hänvisas till geografin och befolkningstätheten som skäl för att vi bör acceptera konkurrensbegränsningar på den svenska marknaden. Å andra sidan kan det också sägas att vi i Sverige, med dessa förutsättningar, bör lägga ned större energi än andra länder på att tillämpa en effektiv konkurrenspolitik för att motverka de naturgivna förhållanden som förstärker de konkurrensbegränsningar som kan uppträda på marknaden. Utredningen delar denna uppfattning.

Om det finns ett konkurrenstryck på en marknad innebär detta att de företag som verkar inom marknaden ges ett starkt incitament att upprätt- hålla effektiviteten i resursutnyttj andet. De konkurrenskraftiga företagen klarar sig bra på en konkurrensutsatt marknad. Omvänt kan det hävdas att ett företag förbereder sig bäst för konkurrensen genom att konkurre- ra. D v s samverkan ärinte ett, under alla omständigheter, väl fungeran- de "förstadie" till konkurrens. Därmed vänder sig utredningen mot den uppfattning som säger att de svenska företagen först måste samverka inom landet, på den relevanta marknaden, för att därefter kunna möta ett internationellt konkurrenstryck. Tanken att samverkan, på den redan högt koncentrerade svenska marknaden, skulle skapa konkurrenskraftiga företag kan enligt utredningens uppfattning ifrågasättas.

2.5. Huvudproblemet - att lösa upp bind- ningar och skapa en dynamisk marknad

På den svenska livsmedelsmarknaden har företag ofta en stark ställning genom en hög marknadsandel. I många fall förenas denna ställning i ett led (t.ex. förädling av mjölk) med en stark ställning ocksåi nästa led (distribution av mjölk). Den horisontel- la integrationen kombineras med en omfattande vertikal in- tegration. Detta skapar en situation med betydande innädesbar- riärer och inträdeskostnader. Därmed motverkas en effektiv kon- kurrens. Enligt utredningens uppfattning är det av största bety- delse att dessa bindningar inom block och mellan olika led öppnas för konkurrens. Den svenska livsmedelsmarknaden behöver bli mer öppen och flexibel. Detta är inte minst nödvän- digt för att ge de små och växande företagen en chans att klara sig i konkurrens med de integrerade kedjorna.

Genom tillämpning av konkurrenslagen och genom överenskom- melser inom näringen kan dessa problem rättas till. I detta sam- manhang kan det vara av värde att i regeringens regi samla till mer regelbundna diskussioner om näringens framtid och dess konkurrensproblem. Syftet bör vara att skapa en rättvis spelplan för alla aktörer. På en sådan spelplan

* bör exklusiva avtal, om försäljning och inköp, med lång varaktighet,som berör företag med en dominerande ställning på livsmedelsmarknaden, inte tillåtas. Därmed bör grossistföretag och partihandelsfunktionen hos vertikalt integrerade kedjor, med stark ställning på livsmedelsmarknaden, inte få begränsa leveranserna bara till de egna detaljisterna; och

* olika leveransvillkor skall inte få gälla för olika företag på livsmedelsmarknaden om man bortser från rena volymrabatter.

På den svenska livsmedelsmarknaden har företag ofta en stark ställning genom en hög marknadsandel. I många fall förenas denna ställning i ett

led (t.ex. förädling av mjölk) med en stark ställning också i nästa led (distribution av mjölk). Den horisontella integrationen kombineras med en omfattande vertikal integration. Detta skapar en situation med betydande inträdesbarriärer och inträdeskostnader. Därmed motverkas en effektiv konkurrens. Enligt utredningens uppfattning är det av största betydelse att dessa bindningar inom block och mellan olika led öppnas för konkurrens. Den svenska livsmedelsmarknaden behöver bli mer öppen och flexibel. Detta är inte minst nödvändigt för att ge de små och växande företagen en chans att klara sig i konkurrens med de integrerade kedjorna.

Inom partihandeln med livsmedel har vi tre aktörer: ICA, KF och Dagab. Detaljistema har, när det gäller KF och ICA, starka band till den centrala organisationen. Starka horisontella och vertikala bindningar inskränker butikernas rörelsefrihet, bl a vad gäller valet av inköpskana- ler. Kontrakten för butikslokalerna ägs ofta av den centrala organisa- tionen.

I praktiken är det inte möjligt att byta från en av de stora grossistle- den/partihandelsfunktionema till en annan. Dessa konkurrerar inte direkt med varandra om leveranserna till butikerna, vilket konstaterades redan av Konkurrenskommittén (SOU 1991:59). Detta leder även till svårig- heter för en butik, som önskar behålla sin huvudleverantör, men som vill kompletera sitt sortiment med alternativa varor eller varumärken från andra grossister. De små och växande företagen utanför kedje- samarbetet har endast en större grossist - Dagab - att vända sig till. Dessa förhållanden får naturligtvis till följd att de har stora problem både med att hitta en leverantör, som kan förse butiken med ett varierat sortiment, och att få del av de förmånliga villkor som de samarbetande företagen får.

Genom tillämpning av konkurrenslagen och genom överenskom- melser inom näringen kan dessa problem rättas till. I detta sammanhang kan det vara av värde att i regeringens regi samla till mer regelbundna diskussioner om näringens framtid och dess konkurrensproblem. Syftet bör vara att skapa en rättvis spelplan för alla aktörer. På en sådan spelplan

* bör exklusiva avtal om försäljning och inköp, med lång varaktighet, som berör företag med en dominerande ställning på livsmedelsmark- naden, inte tillåtas. Därmed bör grossistföretag och partihandels- funktionen hos vertikalt integrerade kedjor, med stark ställning på livsmedelsm arknaden, inte få begränsa leveranserna bara till de egna detaljistema och

* olika leveransvillkor skall inte få gälla för olika företag på livsmedelsmarknaden om man bortser från rena volymrabatter.

Det bör redan här påpekas att de icke önskvärda beteenden som beskrivits ovan — i flera avseenden — kan omfattas av konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande avtal och missbruk av dominerande ställning.

Gruppundantaget för kedjesam arbete undantar dock vissa beteenden, framförallt de exklusiva leveranserna till kedjans egna butiker, som tas upp ovan. Detta försvårar en rättslig prövning. I sammanhanget bör man betänka att själva undantaget motiveras av att det förekommer avtal mellan företag vilka kan falla under förbuden i 6 & KL. Undantaget innebär att de konkurrensbegränsningar som förekommer inte under- kastas rättslig prövning. Detta är ett tungt vägande skäl till att utred- ningen förslår se nedanstående avsnitt — att gruppundantaget bör ses över och begränsas såväl vad gäller materiellt innehåll som den övre gräns för den marknadsandel som tillåts genom undantaget.

Hur uppnår man — i praktiken — den öppenhet och flexibilitet som utredningen eftersträvar? I flera fall kan, såsom påpekats ovan, sannolikt konkurrenslagen tillämpas på dessa eller liknande förfaranden. Vad vi ställs inför är följaktligen en fråga som rör tillämpningen av lagen och de problem som i detta avseende kan skapas genom de två undantagen som berör livsmedelsområdet. Utredningens principiella utgångspunkt är att både företagare och konsumenter kan vinna på en öppnare marknad, där de vertikala bindningarna begränsas i förhållande till dagsläget. Detta gäller i synnerhet de små och medelstora företagen. En mer öppen och dynamisk marknad för handel med livsmedel bör därför kunna uppnås genom frivilliga överenskommelser.

Det bör ligga i hela näringens intresse att marknaderna för parti- och detaljhandel med livsmedel utvecklas på ett sätt som befrämjar konkur- rens och en dynamisk utveckling. Föreliggande utredning är en i raden av utredningar som fått i uppgift att lägga förslag som leder till ökad konkurrens i handeln med livsmedel. Det stora antalet utredningar, under ett begränsat antal år, understryker att frågan har en stor politisk betydelse. Mot denna bakgrund är tanken på en mer organiserad och återkommande dialog mellan företrädare för näringen, konsumenterna och regeringen värd att beaktas. I en sådan dialog kan livsmedelshan- delns långsiktiga utveckling och behovet av konkurrensutsatta och dynamiska marknader diskuteras på ett prestigelöst och öppet sätt. En dialog som organiseras på detta sätt behöver inte utesluta riktade utred- ningsinsatser men kan underlätta när det gäller att uppnå lösningar i

samförstånd som gagnar både konsumenten och livsmedelshandeln.

Det är mot denna bakgrund som utredningen har valt att diskutera frågan om en aktiv konkurrenspolitik för livsmedelsområdet inom ramen för två olika huvudrubrikter

- tillämpningsfrågor och - förslag som begränsar inträdeskostnader och ökar konkurrensen.

I utredningens uppdrag ingår inte —- i de fall det kan vara motiverat med förändringar av konkurrenslagen — att lägga färdiga förslag till ny lagtext. Syftet är att, för det första, motivera ett förändringsarbete och, för det andra, ge ett bidrag till diskussionen om lagens tillämpning. Detta bidrag kan, efter att remissopinionen givit sin syn på saken, leda till ett mer riktat förändringsarbete inom regeringskansliet, i utred- ningsform eller inom Konkurrensverket.

2.6 1993 års konkurrenslag och ökad kon- kurrens i handeln med livsmedel

Det är väsentligt, för effektiviteten i konkurrensövervakningen, att uppnå en väl avvägd arbetsfördelning mellan EG-rätten och nationell rätt inom konkurrensrättens område. Den nationella rättens roll är att komplettera EG-rätten. Det finns också ett utrymme för nationella konkurrenspolitiska prioriteringar, som kan komma till uttryck i tillämpningen av den nationella rätten. Detta är särskilt betydelsefullt när det gäller parti- och detaljhandeln med livsmedel, bl.a mot bakgrund av att det saknas EG-rättslig praxis på detta område.

EG:s konkurrensrätt är direkt verkande och kan tillämpas av domstolarna i Sverige. Av detta skäl är det viktigt att svensk rätt och tillämpning inte är motstridig EG—rätten. Det kan inte uteslutas att det speciella svenska undantag som medgivits samverkan i lantbrukskooperativa primärföreningar (det s.k. legalundantaget i KL) kan strida mot EG-rätten. Detta undantag saknar direkt motsvarighet inom EG-rätten.

Den nya konkurrenslagen15 har endast varit ikraft under tre års tid. Därför är det förenat med en rad problem att mot denna bakgrund försöka dra alltför långtgående slutsatser om dess effektivitet. En särskild utredare har till uppgift att närmare granska lagens utformning och tillämpning mot bakgrund av erfarenheterna under inledningsskedet och vid behöv lämna förslag till förändringar av regelsystemet ”. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 1996. Samråd har ägt rum med den särskilde utredaren. Utredningen lägger här fram några synpunkter på konkurrenslagens tillämpning inom livsmedelsområdet.

Lagen”, med nuvarande utformning av framför allt 6 5, kan svårligen — med' undantag av en kompletterande bestämmelse som ger

” SFS 1993:20 16 Dir 1995zl36 Uppföljning av konkurrenslagen

” Lagen ges en översiktlig beskrivning nedan under avsnitt 6..

möjlighet att dela upp företag — ges ett skarpare innehåll. I princip är all samverkan mellan företag förbjuden. Denna princip förstärks genom utformningen av den 19:e paragrafens förbud mot missbruk av dominerande ställning.

Trots detta förekommer inom livsmedelssektom (se utredningens avsnitt 3) en rad olika former av samverkan och beteenden vilka kan utgöra otillåtna konkurrensbegränsningar med negativa effekter för konsumenter och resursutnyttjande. KV har endast ingripit i ett fåtal fall. Frågan om dessa företeelser är förenliga med konkurrenslagen eller ej återstår att pröva.

Enligt utredningens uppfattning är det i första hand tre förhållanden som försvårat tillämpningen av konkurrenslagen inom detta område. Det första rör förbudsprincipens tillämpning och behovet av undantag samt de breda och generösa undantag som medgivits inom livsmedels- området. Avsaknaden av praxis inom EG-rätten, när det gäller konkur- rensreglemas tillämpning inom parti- och detaljhandel med livsmedel, är det andra förhållandet som komplicerar tillämpningen. 1993 års konkurrenslag är, i stor utsträckning, en direkt kopia av EG:s konkurrensrätt. Propositionen och lagtexten skiljer sig i väsentliga avseenden från vad som föreslogs av konkurrenskommittén. Detta innebär att underlaget i form av förarbeten är begränsat. Detta förhållande balanserades genom en hänvisning i propositionen till att EG-rättens praxis skulle vara vägledande även för den svenska rättstil- lämpningen. Problemet är, förutom den begränsade praxis som finns inom livsmedelsområdet, att rättsliga avgöranden, vars syfte är att upprätthålla fördraget och den inre marknaden, inte i alla avseenden kan fånga upp de konkurrensproblem som kan uppstå nationellt. Detta är - enligt utredaren - det tredje förhållandet som komplicerar tillämpningen av den svenska konkurrenslagen.

Förbud och undantag från förbud

Förbudsprincipen och framförallt utformningen av 6 & KL har inneburit att nästintill all samverkan mellan företag är förbjuden. Det finns dock en rad olika former av samverkan mellan företag, framförallt i de fall de endast omfattar en begränsad andel av den relevanta marknaden, som är nyttiga genom att de leder till ökad effektivitet. En bokstavlig tillämpning av lagen, utan undantag, skulle träffa även dessa samverkansformer. Därför har, liksom i Romfördraget, förbuden mot samverkan kompletterats med en möjlighet till undantag. Undantaget från lagens sjätte paragraf regleras i åttonde paragrafen och som villkor

uppställs bland annat att samverkan inte får ge de berörda företagen möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av nyttighetema ifråga.

Inom livsmedelsområdet finns två viktiga undantag. Dels det undantag som medges kooperativa primärföreningar enligt 18 a-c && och dels gruppundantaget, meddelat av regeringen, som ges för kedjesamar- bete. Undantagen berör de till marknadsandelar två största aktörerna i förädlings respektive parti- och detaljhandelsledet dvs lantbrukskoopera- tionen och ICA.

Genom undantagens breda och generösa karaktär kan tillämpningen mot övriga företag ha påverkats. Det är inte alldeles enkelt för KV att, mot bakgrund av gruppundantaget för kedjesamarbete, inta en negativ attityd till samverkan mellan andra företag, som omfattar en mindre andel av marknaden än ICA-samarbetet. Orsaken står främst att finna i den maximigräns vid 35 procent av tillförseln till marknaden som angivits i gruppundantaget. Därmed försvåras en effektiv tillämpning av lagen. Effekten av legalundantaget för primärföreningar borde vara liknande när det gäller tillämpningen gentemot förädlingsindustrin. I detta fall omfattar undantaget inte endast rätten för lantbrukare att sammansluta sig i primärförening utan också i väsentlig omfattning det lantbrukskooperativa företagets beteende på marknaden.

Praxis saknas inom EG-rätten

I proposition 1992/93:56 om ny konkurrenslag, liksom vid riksdagsbe- handlingen, understryks att EG-rättens praxis skall vara vägledande för tillämpningen av den nya konkurrenslagen i Sverige. Det lämpliga i denna nära koppling mellan EG-rätt och svensk tillämpning diskuteras för sig. Inom livsmedelsområdet är det största problemet avsaknaden av sådan praxis när det gäller parti- och detaljhandeln. EG-Kommissionen och domstolen har tidigare18 inte funnit anledning att ingripa mot parti- och detaljhandeln med livsmedel. Skälen till detta har varit hänvisningar till samhandelskriteriet och att företag verksamma inom parti- och detaljhandeln tidigare endast i undantagsfall kommit över de minimigränser som uppställts för tillämpningen av förbuden i artikel 85 i Romfördraget. Parti- och detaljhandel med livsmedel har setts som en nationell angelägenhet. Den bristande harmoniseringen när det gäller

18 Förutsättningama har delvis förändrats genom ikraftträdandet av enhetsakten och livsmedelskedjomas ökade geografiska spridning sedan början av 1990- talet.

livsmedelslagstiftning har dessutom, fram till för några år sedan, motverkat samhandel vilket också påverkat möjligheten att konstatera en negativ inverkan från parti- och detaljhandel inom livsmedels- området.

Det bör dock understrykas att det finns en rad avgöranden som rör distribution av varor, bl a exklusiva avtal, vilka också bör kunna ge viss vägledning vid lagens tillämpning inom handeln med livsmedel. EU- kommissionen utreder för närvarande ett fall som rör det finska företaget Kesko, vilket kan bli intressant ur svensk synvinkel, då den finska marknaden är högt koncentrerad och det berörda företaget har en mycket hög marknadsandel i detaljistled. Ett lantbrukskooperativt skogsbolag i Finland är också föremål för en granskning. Även detta ärende kan ha betydelse ur svensk synpunkt.

Förhållandet mellan EG-rätt och nationell rätt

EG:s konkurrensrätt är direkt verkande, har företräde framför nationell rätt och kan tillämpas av svensk domstol. Av detta skäl är det viktigt att svensk rätt och tillämpning inte är motstridig EG-rätten. Det kan inte uteslutas att de speciella svenska undantag som medgivits samverkan i lantbrukskooperativa primärföreningar kan strida mot EG-rätten. Detta undantag saknar direkt motsvarighet inom EG-rätten.

Detta förutsätter inte med nödvändighet att det nationella systemet är identiskt med EG-rätten. Avsevärda skillnader existerar också mellan EG—rätten och nationell rätt inom konkurrensområdet .

Det är viktigt att uppnå en väl avvägd arbetsfördelning mellan EG- rätten och nationell rätt inom konkurrensrättens område. Den nationella rättens roll är att komplettera EG-rätten och till del avlasta kommis- sionen. Det finns också ett utrymme för nationella konkurrenspolitiska prioriteringar som kan komma till uttryck i tillämpningen av den nationella rätten. Detta är särskilt betydelsefullt när det gäller parti- och detaljhandeln med livsmedel.

Nedan berörs några frågor som rör samverkan mellan EG-rätt och nationell rätt, vilka kan ha en mer allmän vikt men som också av utred- ningen betraktas som väsentliga att uppmärksamma vid utvecklingen av konkurrenspolitiken för livsmedelsområdet. Framställningen nedan baseras till del på den diskussion som Nils Wahl för om förhållandet mellan nationell rätt och EG-rätt i avhandlingen Konkurrensförhål— landen.

Skalproblemet - subsidiaritetsprincipen

Den svenska konkurrensrätten tillämpas parallellt med EG-rätten och i den utsträckning samhandel berörs kan båda rättssystemen bli samtidigt tillämpliga.

Den svenska konkurrenslagen bygger på EG:s konkurrensregler. Avsikten är att så långt möjligt uppnå materiell rättslikhet med Romfördragets konkurrensregler. EG:s konkurrensregler utgör en en del i ett övemationellt regelverk, som syftar till att eliminera handelshinder och skapa en enhetlig gemensam marknad där fri konkurrens skall råda. De grundläggande principerna och de övergripande målen för gemenskapen påverkar EG-domstolens avgöranden. Problemet är sam- tidigt att ju närmare konsumenten man kommer vid den praktiska til- lämpningen, desto svårare blir det att hitta relevanta EG-rättsliga regler på området. Subsidiaritetsprincipen har emellertid genomslagskraft även på det konkurrensrättsliga området. Begreppet innebär att endast det som inte kan göras effektivt på nationell, regional eller lokal nivå skall göras på gemenskapsnivå. Detta är en av de omständigheter som ger utrymme för att anpassa nationell rätt efter svenska förhållanden.

Den teknik som använts vid införandet av den svenska konkur- renslagstiftningen var att "skala ner" EG-rätten på området till nationell lagstiftning. Mot den angivna bakgrunden och med hänsyn till det EG- rättsliga systemet har detta medfört problem. Som exempel kan nämnas EG-rättens gruppundantag som inom EG-rätten byggde på fast praxis, men som utan tidigare bakgrund i svensk konkurrensrätt kom att överföras direkt till densamma.

Den nationella konkurrenslagen skall appliceras på den nationella marknaden och därmed måste också hänsyn tas till speciella nationella särdrag. Sverige är beläget i utkanten av gemenskapen, det är stort till ytan och relativt glesbefolkat. Företagande i Sverige möter därför delvis andra förutsättningar än i andra EU-länder, vilket påverkar den konkurrensrättsliga bedömningen. Enligt utredningens uppfattning ger detta subsidiaritetsprincipens tillämpning ökad betydelse. Konkurrensförhållanden i samband med distribution av dagligvaror utgör bara ett exempel på vitt skilda förutsättningar mellan Sverige och t ex Belgien och Holland.

Praxisproblemet

Nationella rättssystem präglas av att knappast något område är fullständigt oreglerat. Det finns skrivna normer som täcker in i stort sett

allt och dessa normer skall harmonisera med varandra. En viktig svensk rättskälla är förarbeten, d v s de utredningar och propositioner som legat till grund för lagtexter. Dessa används i stor utsträckning av de rättstillämpande organen, för att utröna syftena med en speciell lag. EG- rätten saknar däremot i stort sett förarbeten. Ursprungligen bestod EG- rätten endast av artiklar i de grundläggande fördragen, men den har successivt byggts ut med sekundärrätt. Det finns dock fortfarande luckor i det EG-rättsliga systemet. Eftersom det inte finns något heltäckander system av skrivna normer har EG:s rättspraxis en helt annan roll än rättspraxis i t ex det svenska rättssystemet. Medan rättspraxis i Sverige kommit att koncentreras till juridiskt-tekniska avgöranden, har praxis inom EG-rätten haft en helt grundläggande betydelse för rättssystemets utveckling och bestånd.

Problemet med att applicera EG-rätten på svenska förhållanden är dels skillnader i förutsättningar i det enskilda fallet, dels skillnaderna i målsättningarna mellan rättssystemen.

I de fall där praxis saknas i EG-rätten, på grund av få eller inga avgöranden, kan endast begränsad ledning erhållas av denna. På livsmedelsområdet och då i synnerhet avseende dagligvaruhandeln med livsmedel finns endast begränsad praxis. Det är därför av vikt att den svenska konkurrensrätten får den vägledning, som en nationell fast praxis på området utgör.

Komplement och inte substitut

EG:s konkunkurrensrättsliga system är beroende av nationella myndigheter och domstolar för att uppnå full effektivitet. Denna funktion kan fyllas antingen genom nationella organs involvering i tillämpningen av EG:s konkurrensregler eller genom tillämpning av nationell rätt.

EG:s konkurrensrätt skall se till att inte målen med den inre marknaden äventyras genom konkurrensbegränsningar. Den nationella lagstiftningens uppgift är att som komplement se till att den nationella marknaden fungerar effektivt. Rollen är komplementär och det är dessutom viktigt att de nationella konkurrensmyndighetema avlastar kommissionen genom att bedriva ett effektivt arbete på nationell nivå. Därmed kan kommissionen ägna sina resurser åt större och mer övergripande frågor.

Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att den svenska konkur- renslagstiftningen och dess tillämpning utgör ett komplement till kommissionens arbete inom detta område. Skälen är desamma som

nämnts ovan när det gäller förhållandet mellan internationell handelspolitik och nationell konkurrenspolitik.

Sammanfattning

Mot den angivna bakgrunden och den problembild som där beskrivits, är det av stor vikt att den svenska rättsutvecklingen på konkurrensområdet tar hänsyn till de speciella förhållanden som råder på den svenska livsmedelsmarknaden. Detta kan ske i full överensstämmelse med EG-rätten på området och det är för övrigt vanligt förekommande att de nationella rättsordningarna innehåller avvikelser, för att fånga upp de nationella säregenhetema. En nationellt utvecklad praxis, som snarare bygger på EG-rättens andemening än dess bokstav, kan vara bättre förenad med den övergripande målsättningen att uppnå en fungerande inre marknad för varor, tjänster, arbete och kapital.

2.7 Konkurrensverkets tillämpning av konkurrenslagen på livsmedels- området

Det finns, enligt utredningens uppfattning, en rad skäl till att konkurrensverket inte kunnat inta en mer aktiv hållning till konkurrensbegränsningar på livsmedelsområdet. Även med hänsyn till detta bör två viktiga frågor uppmärksammas yt- terligare. Dels har praxisutvecklingen inom området varit syn- nerligen begränsad beroende på det ringa antalet överklaganden. Dels har antalet fall där KV ingripit på eget initiativ varit synnerligen begränsat.

Situationen inom livsmedelskedjan är komplicerad genom offentliga regelsystem, företagstyper och hög koncentration på marknaden. Detta är, enligt utredningens synsätt, ett tungt argument för att livsmedelskedjan borde göras till föremål för mer omfattande och systematiska utredningar på myndighetens egna initiativ.

Den konkurrensrättsliga aktiviteten inom livsmedelsområdet har varit förhållandevis begränsad. Till detta förhållande bidrar flera omständig- heter.

Först och främst är de dominerande aktörerna på livsmedelsområdet i stor utsträckning undantagna väsentliga delar av konkurrensrätten genom individuella undantag och gruppundantag från 6 & KL förbud mot konkurrensbegränsande avtal och undantaget för samarbete i primärföreningar, l8a-c åå KL.

Vidare är Konkurrensverkets undersökande verksamhet på eget initiativ begränsad, beroende på hög arbetsbelastning på andra områden.

En naturlig följd av reglernas konstruktion är att beslut om individuella undantag och icke-ingripandebesked inte överprövas i någon utsträckning, eftersom ett företag som fått sin ansökan beviljad saknar det intresset. Den sfär som i övrigt har talerätt, är andra företag som berörs av beslutet, 60 & KL. Denna talerätt utnyttjas inte i någon beaktansvärd utsträckning.

EG:s praxis, som enligt propositionen till KL skulle kunna vara vägledande för nationella myndigheter, har visat sig ha en begränsad praktisk betydelse på området. Detta beror dels på syftet med EG:s konkurrensrätt — att förverkliga den gemensamma marknadendens mål- sättningar dels på det enkla faktum att användbar praxis på livsmedelsområdet är begränsad och att det inte förekommer några rättsfall som rör parti- och detaljhandeln.

Slutligen har den nya konkurrenslagen bara varit i kraft i tre år, vilket naturligtvis spelat en roll för vissa av de omständigheter som nämns ovan.

Det finns, enligt utredningens uppfattning, en rad skäl till att konkur- rensverket inte kunnat inta en mer aktiv hållning till kon- kurrensbegränsningar på livsmedelsområdet. Även med hänsyn till detta vill utredningen peka på två viktiga frågor vilka bör uppmärksammas ytterligare.

Dels har praxisutvecklingen inom området varit synnerligen begränsad beroende på det ringa antalet överklaganden. Förklaringen är legalundantaget och gruppundantaget för frivilliga kedjor samt den möjlighet som ges att med hänvisning till 8 & KL medge undantag &ån 6 & KL. Dels har antalet fall där KV ingripit på eget initiativ varit begränsat.

Situationen inom livsmedelskedjan är komplicerad. Förekomsten av prisregleringar och omfattande gränsskydd medför att det i många fall blir svårt att empiriskt kunna belägga prissamverkan och att avgränsa relevanta marknader. De företagstyper som dominerar handel respektive förädling (frivilliga kedjor, konsumentkooperativ och lantbrukskoopera- tiva företag) kan ytterligare komplicera lagens tillämpning. Mot detta måste vägas det allmän intresse som finns av en väl fungerande mark- nad inom livsmedelsområdet. Utredningen anser därför att de svårigheter som kännetecknar detta område borde göra det till föremål för mer omfattande utredningar på myndighetens egna initiativ. Ett ytterligare motiv för detta är att både enskilda mindre företag och konsumenter kan ha svårt att överblicka de omfattande regelsystem som gäller inom området och därför heller inte kan ta initiativ till överklaganden eller på annat sätt försöka påverka verkets arbete. Större aktörer på marknaden har däremot kunskaper, information och resurser för att skickligt motivera individuella undantag och ansökningar om icke- ingripandebesked. Det är ett starkt konsumentintresse att myndigheten tar ett kraftfullt ansvar för att balansera denna situation.

2.8 Konkurrensverket bör förstärka den konkurrensbevakning som bedrivs på verkets eget initiativ

Konkurrensverkets arbete styrs i alltför stor utsträckning av inkommande ärenden i form av ansökan om individuella undanantag eller 5 k icke-ingripandebesked. Det är enligt utred- ningens uppfattning särskilt viktigt att verket kan bedriva en utre- dande verksamhet, inom konkurrenslagens tillämpningsområde, på eget initiativ. Detta är viktigt inom såväl livsmedelsområdet som andra områden präglade av omfattande regleringar och med en bakgrundshistoria där omfattande konkurrensbegränsningar tidigare varit tillåtna.

Enligt utredningens uppfattning talar starka skäl för att en översyn bör ske av KVs ansvarsområde. Översynen bör syfta till att tydligare dimensionera unedningsverksamheten på eget initiativ och även pröva om denna verksamhet bör ingå i verket eller bäst fullgörs vid en särskild myndighet.

En aktiv konkurrenspolitik innebär att regering och riksdag skall kunna prioritera områden vilka skall granskas särskilt ur konkurrenssynpunkt. Därefter skall myndigheten - för närvarande Konkurrensverket - kunna sätta till nödvändiga resurser för att genomföra utredningen. De genomförda utredningarna skall, i de fall att allvarliga konkurrens- begränsningar uppdagas, kunna ligga till grund för ställningstaganden till åtgärder i enlighet med KL. Det bör också vara möjligt för verket att på eget initiativ genomföra utredningar inom områden som upplevs som särskilt angelägna ur konkurrenssynpunkt.

Dessa möjligheter, att bedriva en mer aktiv konkurrenspolitik, ges också av nuvarande lagstiftning och de föreskrifter som gäller inom Konkurrensverkets område. Av flera skäl har omfattningen av en mer aktiv och undersökande verksamhet varit begränsad. Det främsta skälet synes vara att KV har blivit överlupet med ärenden vilka tagit all handläggningskapacitet i anspråk.

Inom livsmedelsområdet föreligger en rad olika konkur- rensbegränsningar vilka bör prövas enligt lagen. Detta gäller till

exempel den underförstådda marknadsuppdelningen mellan jordbrukets primärföreningar inom slakt och förädling av mjölk. Diskussionen om prisutvecklingen på vissa produkter som mjölk och grönsaker borde också kunna föranleda egna initiativ från myndighetens sida. Listan på exempel kan göras lång. Utredningen menar att det inom livsmedels— området föreligger starka skäl att från samhällets sida prioritera en aktiv konkurrenspolitik som bland annat upprätthålls genom att den ansvariga myndigheten genomför undersökningar av förhållandena på eget initia- trv.

En viktig fråga i detta sammanhang är om KV även i fortsättningen bör ges detta uppdrag eller om det bör läggas på en särskild myndighet. Vi har i Sverige valt att ha en sammanhållen konkurrensmyndighet som i vissa ärenden även utgör första instans. Detta är en administrativt enkel lösning som också kan innebära administrativa besparingar i förhållande till en situation där uppgifterna fördelas på flera myndigheter.

Det är möjligt att uppdelningen på flera myndigheter kan leda till onödig byråkrati och därmed onödiga förvaltningskostnader. Mot detta måste vägas de positiva effekter som uppstår när löpande ärenden och utredningar på eget initiativ kan hållas isär funktionellt. I det svenska fallet skulle en mer formell uppdelning också kunna medföra att uppgiften som första instans i ärenden som rör individuella undantag och icke—ingripandebesked inte skulle kunna kollidera med uppgiften att genomföra undersökningar på eget initiativ.

Enligt utredningens uppfattning talar starka skäl för att en översyn bör ske av KVs ansvarsområde. Översynen bör syfta till att tydligare dimensionera utredningsverksamheten på eget initiativ och pröva om denna verksamhet bör ingå i verket eller bäst fullgörs vid en särskild myndighet. I detta sammanhang bör också frågan om kopplingen mellan lagstiftningens utformning och den administrativa arbetsbelastningen granskas. Konkurrenslagsutredningen har i en PM den 13 september 1996 lämnat vissa förslag, vilka syftar till förenklade rutiner vid prövning av företagsförvärv. Även dessa förslag bör vägas in i en bedömning av den framtida arbetssituationen vid verket och möjligheten att utvidga den verksamhet som konkurrensverket bedriver på eget initiativ.

2.9 Horisontell prissamverkan

Det kan konstateras att, teoretiskt sett, horisontell prissamverkan och marknadsdelning regelmässigt leder till samhällsekonom iska förluster. Endast i de särskilda fall då det kan göras troligt att vinsten med sådan samverkan är större än den sam- hällsekonomiska förlusten kan samverkan motiveras.

Det är därför viktigt att förekommande fall av horisontell pris- samverkan underkastas rättslig prövning. I parti- och detaljhandeln förekommer prissamverkan vilken förutsätter både horisontell och vertikal samverkan. Detta gäller t.ex. för kam- panjpriser. Inom förädlingsleden förekommer återkommande samfällda prishöjningar vilka indikerar prissamverkan. Gruppundantaget och legalundantaget försvårar i väsentlig del en förutsättningslös prövning av horisontell prissamverkan inom livsmedelsområdet.

Det finns indikationer på att prissamverkan förekommer inom livsmedelsområdet. Svårigheten består ofta i att bevisa förekom- sten av ett avtal mellan de samverkande företagen. En rättslig prövning skulle i detta fall kunna klargöra hur domstolarna ser på beviskraven framförallt när det gäller s.k. samordnat förfarande. Den nuvarande lagstiftningen ger, enligt utredningens uppfattning, tillräckligt stöd för konkurrensverket att agera i detta avseende. Detta gäller framförallt vid en mer aktiv tillämpning av EG-rättens praxis inom området.

Beskrivning av frågeställningen

Prisbildningen har en avgörande funktion i det marknadsekonomiska systemet. Prismekanismen utgör själva signalsystemet för ett effektivt samspel mellan efterfrågan och utbud. Störningar i prisbildningen som leder till en felaktig allokering av resurser innebär störningar i det samhällsekonomiska systemet.

Statens Pris och Konkurrensverk lät, tillsammans med forskare vid Institutet för internationell ekonomi (Stockholms Universitet), genom-

föra en utredning19 av effektema av horisontell prissamverkan i början av 1990-talet. Rapporten sammanfattar på ett tydligt sätt de negativa effekter som kan uppstå genom horisontell samverkan.

Utredningen uppmärksammar att enligt ekonomisk teori har företagen alltid ett intresse av att på olika sätt begränsa konkurrensen, eftersom detta leder till större vinster. Det finns då en konflikt mellan företags— och samhällsekonomiska mål.

Samverkan mellan företag kan baseras på olika kontrakt eller på ett i tyst samförstånd enhetligt agerande, s.k. underförstådda överenskom- melser. För att en överenskommelse skall kunna vara i kraft över tiden måste det vara förenat med någon form av sanktioner om överenskom- melsen skulle brytas, t.ex. iform av hot om priskrig och därmed mindre vinster i framtiden.

På en marknad där antalet företag inte är alltför stort och där företagens kostnadsförhållanden uppvisar stora liktheter, är argumenten starka för att företagen skulle kunna begränsa konkurrensen och enas om ett pris som ligger nära det som skulle råda under monopol. Då antalet företag är stort är det svårare för företagen att kommunicera med varandra och enas om ett pris, men då kan en branschorganisation bestämma olika riktpunkter för företagens prissättning. Då företagen tillverkar olika produkter eller då företagens sortiment är mycket stort, är enhetliga kalkylnormer att föredra från företagens synpunkt framför ett bestämt pris i kronor på varje produkt.

Då de konkurrerande företagens produkter är perfekta substitut är teoretiskt sett den kortsiktiga vinsten av att avvika från en överenskom- melse stor. Samtidigt är emellertid bestraffningen i form av mindre vinster i framtiden hård. Då företagens varor eller tjänster inte är perfekta substitut till varandra, är vinsten av att avvika från en överenskommelse mindre och bestraffningen i form av mindre vinster i framtiden även mindre. Dessa två faktorer motverkar följaktligen varandra vad gäller förutsättningama för horisontell prissamverkan. Man kan därför inte på förhand säga under vilka förhållanden det är lättare eller svårare att upprätthålla kartellliknande överenskommelser.

Prisrekommendationer kan verka kostnadssänkande för företagen, vilket är en välfärdsvinst. Då antalet produkter inte är stort förefaller den kostnadssänkande effekten vara mycket marginell. Då sortimentet är mycket omfattande kan den kostnadssänkande effekten vara av större betydelse. Den ökade datoriseringen i näringslivet (se avsnitt 1.4 ovan)

19 SPK(1992) Horisontell prissamverkan och marknadsdelning, SPKs rapportserie 199213, Stockholm.

minskar emellertid behovet av att en gemensam organisation utger prisrekommendationer, utan företagen kan i stället själva i ökad utsträckning ta hänsyn till sina specifika efterfråge- och kostnads- förhållanden.

SPKs utredning konstaterade dessutom att, teoretiskt sett, horisontell prissamverkan och marknadsdelning, regelmässigt leder till sam- hällsekonomiska förluster.

De analyser Konkurrenskommittén lät göra i början av 1990-talet, av beteenden och marknadssituationer i ett antal branscher, där kommittén ansåg att det fanns risk för att konkurrensen sattes ur spel, visade på förekomsten av ett omfattande prissamarbete. En huvuduppgift för konkurrenslagstiftningen är att motverka sådana förfaranden och koncentrationsförhållanden på marknaden, som på ett mer betydande sätt stör marknadsekonomins funktion.

Konkurrenskommittén fann klara indikationer på att centrala prislistor påverkat prissättningen inom en rad vam- och tjänstebranscher. Kommittén konstaterade även att dåvarande lag inte var tillräcklig för att åtgärda problemen och föreslog i konsekvens därmed en skärpning av lagstiftningen.

Konkurrenskommittén föreslog (i sitt huvudbetänkande Konkurrens för ökad välfärd del 2 SOU 1991:25) ett förbud mot horisontellt samarbete som innebär bestämmande eller rekommendation av pris eller rabatt om samarbetet avser en väsentlig del av marknaden. Förbudet avsågs träffa de cirkaprislistor som var vanliga inom många branscher.

Konkurrenskommitténs samlade bedömning var att prissamarbete som omfattar en väsentlig del av marknaden, måste anses medföra betydande risker för att samarbetet försvagar det nödvändiga konkurrenstrycket, med negativa effekter som följd. Kommittén ansåg att ett sådant samarbete måste antas i övervägande antal fall leda till så negativ påverkan på konkurrensen att företeelsen framstår som oacceptabel från samhällsekonomisk och konsumentpolitisk synpunkt. Utvärderingen har visat att missbruksprincipen har en dålig träffsäkerhet. Kommittén föreslog därför ett förbud mot prissamarbete som omfattar en väsentlig del av marknaden.

Det föreslagna förbudet förutsatte att näringsidkarna var eller kunde bli konkurrenter till varandra. Regeln föreslogs träffa överenskommelse, tillämpning av gemensamt förfarande i samförstånd men även påtryck- ningar i syfte att få till stånd en överenskommelse eller ett gemensamt agerande. Det sades även att förbudet borde omfatta såväl fall som innebär att visst pris eller rabatt bestäms, som att olika former av rekommendationer om priser eller rabatter utfärdas. Regeln borde vidare

gälla såväl varor som tjänster och andra nyttigheter.

I regeringens förslag till konkurrenslag infördes inte en särbe- stämmelse med förbud mot horisontell prissamverkan. Motivet var att prissamarbete faller in under förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag i 6 5 KL.

Prissamarbete faller in under första punkten 6 & KL. I prop 1992/93:56 sägs i kommentaren till första punkten i huvudsak följande.

Prisöverenskommelser innebär till sin natur ett hämmande av konkur- rensen, eftersom priset är det viktigaste medlet när det gäller att konkurrera. Det finns därför anledning att se särskilt strängt på sådant samarbete. I lagtexten framgår detta av att även överenskommelser som indirekt fastställer priser kan falla under förbudet i denna paragraf. Förbudet omfattar horisontell prissamverkan och det kan röra sig om hela priset eller bara en del av det. Det kan även gälla rabatter eller andra affärsvillkor. Konkurrensen kan även hämmas av fastställande av basvärden för beräkning av individuella priser. Det saknar betydelse om samarbetet sker direkt mellan företagen eller genom en köp- eller sälj- organisation eller liknande. Samverkan mellan konkurrenter eller potentiella konkurrenter kan även ske i en branschförening och komma till uttryck genom stadgar eller liknande.

Avtalen behöver inte vara bindande på så vis att företagen måste hålla ett visst pris för att falla in under förbudet. Även rekom- mendationer, sk. cirkaprislistor, kan vara förbjudna.

Också ren information om priser mellan konkurrenter kan vara förbjuden. Det kan gälla även om informationen endast avser kostnader, framförallt om man kan sluta sig till att det underliggande syftet är att försvaga priskonkurrensen.

Konkurrensverket har utifrån förbudet i 6 & KL avslagit fyra ansök- ningar om undantag enligt 8 & KL för horisontell prissamverkan i detaljhandelsledet. ICA, VIVO-Stockholm och D-gruppen har inte beviljats undantag för att få ge ut cirkaprislistor. Även Skåne-Blekinge Livsmedelshandlarförbund (SBLF) har fått avslag på en ansökan om undantag för utgivande av cirkaprislistor. SBLF beviljades dock undantag för att ge ut cirkaprislistor till medlemmar under förutsättning att prissamarbetet begränsades till endast små, fristående butiker som inte är anslutna till någon dagligvarukedja och har en årsomsättning på högst 10 miljoner kronor (beslut dnr 283/94).

Egna överväganden

Av skrivningarna i konkurrenslagens förarbeten och av de beslut konkurrensverket fattat rörande sam arbete om cirkapriser i detaljistledet framgår att lagen ger viss möjlighet att stoppa sådant prissamarbete i detaljhandeln med livsmedel, som bedöms vara samhällsekonomiskt skadligt. Gruppundantaget ger dock visst utrymme för att samverka om prissättning i samband med bestämmande av priser i den gemensamma marknadsföringen. Sådant samarbete är undantaget från förbudet i 6 5 KL endast för kedjor som svarar för mindre än 20 procent av tillförseln till den svenska marknaden av de aktuella varorna.

Det finns indikationer på att prissamverkan förekommer inom livsmedelsområdet. Svårigheten består ofta i att bevisa förekomsten av ett avtal mellan de samverkande företagen. I propositionen om ny konkurrenslag sägs att förbudet mot konkurrensbegränsande avtal innebär en övergripande rättslig reglering som träffar alla varierande former av konkurrensbegränsande samarbete. Förbudet träffar såväl avtal mellan företag i samma led (horisontella avtal) som avtal mellan exempelvis tillverkare och deras återförsäljare (vertikala avtal). Avtalets syfte är avgörande. Frågan är vad som utgör ett "avtal".

Kommissionen har i flera avgöranden använt en bred definition av begreppet avtal. I BP Kemi ansåg kommissionen att ett osignerat avtal utgjorde en del av en överenskommelse eftersom det efterlevts av de inblandade företagen. Dessutom fångar begreppet "samordnat förfarande" i EG-rätten upp informella avtal i den utsträckning de efterlevs. I fallet med de svenska mjölkprishöjningama finns t.ex. anledning att åtminstone misstänka ett samordnat förfarande, eftersom de återkommande inträffar vid samma tidpunkt och i samma omfattning. Misstanken om prissamverkan skulle kunna underbyggas av den långtgående samverkan som förekommer mellan mejerierna, inom bl.a. SMR, vilken berör andra områden.

Inom livsmedelsområdet torde det samordnade förfarandet vara mer vanligt förekommande än direkta skriftliga avtal om samverkan. Detta skulle kunna bero på marknadsstrukturen (förekom sten av oligopol) och det nära släktskap som kan finnas mellan lantbrukskooperativa företag.

Enligt utredningens uppfattning saknas anledning att åter resa frågan om ett särskilt förbud mot horisontellt prissamarbete. Den nuvarande lagstiftningen är tillräckligt effektiv i detta avseende. Detta gäller framförallt vid en mer aktiv tillämpning av EG-rättens praxis inom området. Enda skäl att ändra i lagstiftningen är att åstadkomma mer omfattande förarbeten vilka skulle kunna ge bättre vägledning när det

gäller frågan om begreppen "avta " och "samordnat förfarande". Mot detta kan vägas vikten av att låta praxis utvecklas autonomt med vägledning från EG-rättens praxis. Utredningen menar att det senare bör väga tyngre mot bakgrund av den korta tid som förflutit sedan lagstiftningen infördes och den begränsade utvecklingen av praxis inom området. En utveckling av praxis förutsätter dock att Konkurrensverket ingriper mot ett förfarande som strider mot 6 5 KL.

2.10 Missbruk av dominerande ställning inom livsmedelsområdet

Inom livsmedelsområdet finns, på flertalet marknader, endast ett fåtal företag. Behovet av priskarteller eller annan form av samverkan som förbjuds i 6 & KL är inte lika stor som på mer konkurrensutsatta marknader. Horisontell samverkan kan förekomma men det borde också vara av särskilt intresse att dels granska om det finns dominerande företag, dels utreda om dessa kan missbruka sin dominerande ställning. Utredningen har ställt sig frågan om den nuvarande lagstiftningen kan uppställa några hinder för konkurrensverket att tillämpa lagstiftningen på marknader med fåtalskonkurrens.

Utredningen kan inte se några avgörande hinder inom livsmedels- området, med hänvisning till förekom sten av oligopolmarknader, mot att konkurrensverket tillämpar förbudet mot missbruk av dominerande ställning.

Bakgrund

Att inneha en dominerande ställning på en marknad innebär , för det berörda företaget, en frestande möjlighet att begränsa utbudet och höja priset eller på annat sätt utnyttja sin marknadsmakt för att öka vinsten. Det är dock inte självklart att alla företag som har en dominerande ställning också missbrukar denna. En aktiv konkurrenspolitik kan vara en faktor som förklarar varför företag väljer att uppträda konkur- rensutsatt även när de innehar en dominerande ställning. Ett potentiellt konkurrenstryck kan också spela en avgörande roll för att förklara ett sådant agerande.

I flertalet OECD-länder anges en marknadsandel på minst 25 procent som den lägsta för att ett företag skall kunna inneha en dominerande position. Marknadsandelen är dock inte, som vi skall se nedan, det enda kriteriet på en dominerande position. Inledningsvis kan denna gräns dock jämföras med situationen inom den svenska livsmedelskedjans delmarknader. Vi finner då att endast ett fåtal fall existerar där det största företaget har en lägre andel än 25 procent. I flertalet fall ligger

marknadsandeln hos det största företaget betydligt högre. Detta gäller tex sockerförädling (100 procents marknadsandel), mejerivaror (67 procents marknadsandel) och dagligvaruhandel med livsmedel (45 procents marknadsandel).

Ett viktigt argument som nämns i detta sammanhang är att Sverige har en liten och öppen ekonomi där effektiva företag med nödvändighet får en hög marknadsandel. Därför bör konkurrensmyndighetema heller inte bekymra sig över den nationella marknadsandelen utan istället jämföra de svenska företagens storlek med storleken hos de företag som opererar från andra medlemsstater på den inre marknaden och på världsmarknaden.

När det gäller den konkurrensutsatta tillverkningsindustrin kan detta argument vara träffande. Utredningen har dock visat att det, inte ens inom EU, går att tala om en fri inre marknad med livsmedel annat än som en beskrivning av vissa legala förutsättningar. Den gemensamma jordbrukspolitiken och dess produktionskvoter samt exportstöd skapar en situation där det saknas råvara att konkurrera med på den inre marknaden när det gäller centrala livsmedel som kött, spannmål,socker och mejeriprodukter.

Den relevanta marknaden för flertalet livsmedel kommer, under överskådlig tid framöver, att vara den nationella marknaden. Frågan om dominerande ställning bör därför med några få undantag — avgöras med den svenska nationella marknaden som måttstock. Därmed blir också, mot bakgrund av koncentrationen inom den svenska livsmedels- kedjan, frågan om dominerande ställning en central fråga.

Lagen och förarbetena

I 19 & konkurrenslagen finns den bestämmelse som rör missbruk av dominerande ställning. Paragrafen lyder:

Missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på den svenska marknaden är förbjudet.

Sådant missbruk kan särskilt bestå i att

I . direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,

2. begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,

3. tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller

4. ställa som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt han- delsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

En del av de beteenden som idag finns inom livsmedelsmarknaden skulle kunna utgöra missbruk av dominerande ställning. Vid riksdags- behandlingen av regeringens proposition om ny konkurrenslag kon- staterar utskottet att: "F örbudet av missbruk mot dominerande ställning gäller beteenden som drabbar andra företag eller konsumenter. Det är - som framgår - inte förbjudet att ha en dominerande ställning; det som är otillåtet är att utnyttja den på ett sätt som skadar konkurrensen. I lagen anges beteenden som särskilt kan utgöra missbruk av en sådan ställning. Här avses t.ex. att påtvinga någon oskäliga inköps- eller för- säljningspriser, att begränsa produktion eller marknader och att diskriminera - t.ex. genom leveransvägran - en handelspartner. Någon möjlighet till undantag från detta förbud skall inte finnas"20 . Detta kan till exempel gälla när leveranser förvägras till företag utanför ett kedjesamarbete eller när ett förädlingsföretag endast tillåter leverans av de varor som tillverkas på eget distributionsnät. Villkoret är dock att de företag som berörs kan anses ha en dominerande ställning på den relevanta marknaden.

Inom livsmedelsområdet kan det uppstå praktiska problem vid til- lämpningen av lagstiftningen genom den erkända förekomsten av exklusiva avtal och bindningar mellan parti- och detaljhandelsleden. Om ett företag i en sådan situation skulle anses ha en dominerande ställning innebär detta att ställningen också missbrukas. Denna fråga behandlas ytterligare nedan.

Vid tillämpning av 19 & KL gäller att definiera den relevanta varu- och geografiska marknaden samt om det berörda företaget/de berörda företagen kan sägas ha dominerande ställning. Detta är inte helt enkelt. Därför är det viktigt att föra en diskussion om hur rättstillämpningen kan utvecklas inom detta område.

Nedan redovisas hur KV har tillämpat lagstiftningen i ett antal fall. Redovisningen bygger till stor del på fall utanför livsmedelsområdet. Principiellt finns dock ingen anledning att använda olika kriterier och bedömningsgrunder beroende på vilket område som avses. Detta är

1992/93zNU17

särskilt motiverat mot bakgrund av att varken EG-rätten eller den svenska konkurrenslagen medger undantag som rör missbruk av dominerande ställning. Efter redovisningen av KVs tillämpning av missbruksparagrafen följer en diskussion kring hur paragrafen kan tillämpas inom livsmedelsområdet. Utredningens redovisning bör i första hand ses som ett diskussionsunderlag.

Konkurrensverkets tillämpning av förbudet mot missbruk av dominerande ställning

Konkurrensverkets praxis gällande marknadsdominans

Begreppet dominerande ställning kommer till användning för att bestämma om ett visst beteende från ett eller flera företags sida är förbjudet enligt 19 & KL. Förekomsten av dominans har även stor betydelse vid prövningen av förvärv enligt 34 & KL.

Begreppet dominerande ställning är, enligt såväl EG-rätten som KL, inte begränsad enbart till de uppenbara monopolfallen utan det står klart att ett företag kan ha en dominerande ställning i lagens mening även om det finns konkurrenter till företaget.

Ett dominerande företag har av EG-domstolen beskrivits som en stark ekonomisk ställning hos ett företag som gör det möjligt för företaget att hindra att effektiv konkurrens upprätthålls på en relevant marknad genom att medge företaget att i avsevärd utsträckning agera oberoende av sina konkurrenter och kunder samt i sista hand konsumenterna (Hoffman-La Roche, EG-domstolen").

För att kunna beteckna ett företag som dominerande torde man behöva konstatera att företaget på den relevanta marknaden har en varaktigt hög andel av den aktivitet som pågår där och att det inte finns någon reell sannolikhet för att faktiska eller potentiella konkurrenter hotar det dominerande företagets position.22

Företagets marknadsandelar på relevant marknad tillmäts stor vikt vid bedömningen. Även andra objektivt iakttagbara förhållanden tillmäts betydelse som konkurrerande företags marknadsandelar, förekomsten av rimliga alternativa affärspartners för företagets kunder eller leverantörer, inträdeshinder och om företaget har exklusiv tillgång till särskilda

" Hoffman-La Roche, målet 85/76 Hoffman -La Roche./. Europeiska kommissionen [1979] ECR s. 461 (dom 13 februari 1979) 22 K. Carlsson, L. Shuer, E. Söderlind, konkurrenslagen andra upplagan.

resurser. Med särskilda resurser avses bl.a. starka varumärken, tekniskt kunnande, tillgång till råvara etc. Även ägarförhållanden och finansiell styrka hos företagen vägs in i bedömningen. Slutligen kan även företagets beteende på marknaden indikera att företaget har en domine- rande position på marknaden. Det kan tex framgå av företagets beteende att det kan agera oberoende av konkurrenter eller kunder.

Konkurrensverket utgår i sin bedömning av vad som utgör dominerande ställning utifrån praxis i EG—rätten. I prop. 1992/93:56 dras, utifrån då tillgänglig praxis i EG-rätten, slutsatsen att "en marknadsandel understigande 30 % inte tyder på dominerande ställning annat än under exceptionella omständigheter eller i ljuset av andra faktorer. Även procenttal mellan 30 och 40 % ligger under den nivå som tyder på dominans. Procenttal över 40 % förefaller dock vara beaktansvärda och tydliga tecken på dominans. EG-domstolen har i ett fall (AKZO IV./. Kommissionen”) funnit att 50 % marknadsandel skapar en presumtion för att företaget i fråga har en dominerande ställning. Skulle marknadsandelen överstiga 65 % torde presumtionen för marknadsdominans bli nästan omöjlig att kullkasta, särskilt om de konkurrerande företagen är relativt små eller av mindre betydelse." Det görs dock en bedömning av ett företags position på den relevanta marknaden i varje enskilt fall och en hög marknadsandel är därvid en nödvändig men sällan i sig tillräcklig förutsättning för att slå fast att dominans föreligger.

Konkurrensverket har tagit ställning till dominansbegreppet i ett stort antal fall. Några av de viktigaste tas upp i Kenny Carlssons, Lars Schuers och Erik Söderlinds kommentarer till lagen, Konkurrrenslagen andra upplagan, som redovisar i huvudsak följande.

Konkurrensverket har funnit att ett företag som på den relevanta marknaden hade en marknadsandel på 75 % inte var dominerande, Candelia,". Avgörande för bedömningen var att Candelias starka ställning förelåg på en snävt avgränsad marknad (blockchoklad) och att den delvis hade sin grund i ett tillverkningsavtal med ICA. Avtalet löpte på ett år i taget och med en uppsägningstid på tre månader och ICA förbehöll sig rätten att byta leverantör om konkurrerande företag erbjöd förmånligare villkor. Verket ansåg vidare att den potentiella konkur- rensen skulle tillmätas stor betydelse. På den svenska marknaden fanns

AKZO IV, målet C-62/86 AKZO./. Europeiska kommissionen [1991] ECR, s. 1-3359 (dom 3 juli 1991) " Candelia, dnr 1766/93 (beslut 17 mars 1993)

ett flertal chokladtillverkare som för tillfället inte tillverkade blockchok- lad, men som hade både produktionsmöjlighetema och etablerade för- säljningskanaler. Enligt Konkurrensverket torde dessa företags möj- ligheter att att inträda på marknaden innebära att de utövade ett betydande konkurrenstryck.

I ärendet Hydro Supra”, hävdade Hydro Supra - en leverantör av mineralgödsel - att den ökande importkonkurrensen medförde att företaget inte kunde agera oberoende av sina konkurrenter och därmed, trots marknadsandelar på minst 55 procent inte var dominerande. Verket, som inte fann tillräckligt stöd för att det förelåg missbruk enligt 19 å, tog inte i ärendet definitiv ställning till om dominans förelåg men anförde följande: "Mot bakgrund av att Hydro Supra är den enda producenten av mineralgödsel i Sverige och att företaget har en hög marknadsandel kan det enligt Konkurrensverket dock inte uteslutas att Hydro Supra har en dominerande ställning."

I ärendet Göteborgs kex”, ansåg Konkurrensverket inte att dominerande ställning förelåg trots att Göteborgs Kex på marknaden för kex och wafers under de tre senaste åren haft en marknadsandel på över 50 %. I skälen hänvisades till uttalanden i KL:s förarbeten (prop s. 85) om att en hög marknadsandel får mindre betydelse om företaget möter konkurrens från ett eller flera andra företag med stor marknadsandel. I ärendet hade den närmaste konkurrenten en marknadsandel på ca 25 procent, och därutöver fanns ett 20-tal mindre konkurrenter varav den störste har mindre än 5 procent av marknaden. Inga etablerings- eller importhinder fanns på marknaden. Göteborgs kex mötte konkurrens från de stora europeiska kextillverkande företagen vilka hade flera starka varumärken och Göteborgs Kex produktproduktionskapacitet var liten jämfört med vissa konkurrenters. Konkurrensverket fäste även avseende vid att priskonkurrens förekom mellan kexleverantörema och att dessa också aktivt bearbetade marknaden. Enligt verket kunde Göteborgs Kex därför inte i avsevärd utsträckning agera oberoende av sina konkurrenter, faktiska eller potentiella. Göteborgs Kex och dess konkurrenter sålde huvudsakligen till fyra kunder, nämligen ICA, Dagab, KDAB och Kiab. Med hänsyn till köparnas ekonomiskt starka ställning kunde därför Göteborgs Kex inte heller anses i avsevärd utsträckning kunna agera oberoende av sina kunder.

” Hydro Supra, dnr 288/94 (beslut 24 oktober 1994) 26 Göteborgs kex, dnr 229/94 (beslut 27 juni 1994)

I ärendet Nynäs? 7 , rörande ett sökt icke-ingripandebesked för ett avtal avseende den svenska marknaden för bitumen (ett bindemedel i asfalt) gällde prövningen relationen mellan tillverkare och återförsäljare. Konkurrensverket fann att Nynäs hade en dominerande ställning på bitumenmarknaden efter följande överväganden. Nynäs ansågs, utifrån beräkningar av försäljningen, ha en marknadsandel på 88 procent av den totala tillförseln till den svenska bitumenmarknaden. I återförsäljarledet svarade Nynäskoncemens produkter för ca 80 procent av återförsäljarnas volymer. Nynäskoncemens egen direktförsäljning utgjorde ca 35 procent av försäljningen till slutkund. Nynäs kontrollerar de flesta av de nödvän- diga lagringsdepåema i Sverige, vilket enligt Konkurrensverket torde vara ett betydande etableringshinder för potentiella konkurrenter som stärkte Nynäs ställning ytterligare. Vidare uttalade verket att det skulle krävas betydande investeringar för uppbyggnad av lager- och dis- tributionsanläggningar för att de samarbetspartners Nynäs hade skulle bli verkliga konkurrenter.

ILuftfartsverket", prövades huruvida Luftfartsverket missbrukade en dominerande ställning genom att hindra konkurrerande företag att få tillträde till marknaden för stationstjänster vid statens flygplatser. Konkurrensverket konstaterade att Luftfartsverket såsom flygplatshållare enligt sin instruktion hade att driva och förvalta statens flygplatser. Av detta följde att Luftfartsverket hade en faktisk monopolställning avseende upplåtelse av rätt att bedriva stationstjänstverksamhet på statens flygplatser. Konkurrensverket, som hänvisade till Telemarketing”, EG-domstolen, ansåg "att 19 5 KL kan tillämpas på ett företag som innehar en dominerande ställning på en viss marknad , även när denna ställning inte beror på företagets egna aktiviteter utan på det faktum att konkurrens på denna marknad till följd av lagregler inte kan uppstå eller kan uppstå endast i mycket begränsad utsträckning."

Konkurrensverket fann i ärendet Ånge Elverk”, att Ånge elverk främst på grund av ellagens bestämmelser om områdeskoncession hade en dominerande ställning på den lokala marknaden för elkraft i och med att kunden inte hade någon möjlighet att välja annan leverantör.

" Nynäs, dnr 1027/94 (beslut 31 januari 1995) " Luftfartsverket, dnr 31/94, 241/94, 311/94 (beslut 25 augusti 1994) Telemarketing, målet 311/84 Centre Belge d'Etudes de Marché Télémarketing./. Compagnie Luxembourgeoise de Télédiffusion [1985]ECR s.326l (dom 3 oktober 1985) 3" Ånge Elverk, dnr 562/93 (beslut 2 december 1993)

I ärendet Scandinavian MobiliM'nrskildes olika delmarknader för sjukhussängar, sjukhems-/ålderdomssängar resp. hemvårdssängar. Före- taget hade ca 67 procent av marknaden för hemvårdssängar medan de främsta konkurrenternas marknadsandelar var 17 resp. 7 procent. På marknaden för sjukhems-/ålderdomssängar var andelarna 50 procent för SMAB resp. ca" 12 procent vardera för de tre största konkurrenterna. SMAB hade på övriga berörda delmarknader mellan 8 och 32 procent. Mot bakgrund av att SMAB var det enda företaget verksamt på samtliga delmarknader och att dess omsättning var väsentligt högre än de närmaste konkurrenternas fann Konkurrensverket att företaget hade en dominerande ställning på marknaderna för hemvårdssängar resp. sjukhems-/ålderdomshemssängar.

I Konkurrenslagen i Praxis, Supplement april 1996", konstateras att Konkurrensverket vid dominansprövningen fäster särskild vikt vid företagens marknadsandelar, även om andra faktorer som finansiell styrka, potentiell konkurrens och övriga företags marknadsställning också beaktas. Som exempel på detta redovisas i huvudsak följande.

I Peltor Försäljnings AB33 diskuterades potentiell konkurrens. Peltor hade tidigare en marknadsandel på 50 procent medan två konkurrenter hade 25 procent vardera av marknaden för bilsporthjälmar. Ändrade svenska säkerhetskrav medförde att Peltors marknadsandel ökade till närmare 100 procent. Konkurrensverket fann det dock sannolikt att ytterligare företag skulle ha möjlighet att anpassa sina produkter till kraven och att Peltor inte skulle kunna agera oberoende av sina kunder och konkurrenter på grund av den potentiella konkurrensen. Peltor ansågs därför inte ha en dominerande ställning.

I Lantmäteriet", räckte en marknadsandel på 30 procent för att Lantmäteriet skulle anses ha en dominerande ställning. Denna bedömning grundades på att Lantmäteriet hade unik tillgång till resurser, information och infrastruktur nödvändiga för att framställa den aktuella tjänsten.

I det material Konkurrensverket tillställt utredningen görs en bedömning av dominerande ställning i tre fall.

3' Scandinavian Mobility, dnr 1194/93 (beslut 29 december 1994) " Konkurrenslagen i praxis, supplement april 1996, C. Wetter, E. Ericsson, J. Carlsson, 0. Rislund, Advokatfirman Vinge,Juridik & Samhälle ” Peltor Försäljnings AB, dnr 189/95 ( beslut 19 september 1995) " Lantmäteriet, dnr 744/94 (beslut 30 juni 1995)

I ärendet Pripps”, prövades Pripps ensamleverantörsskap till av Pripps installerad fat- eller tankölsanläggning. I ärendet hade Pripps uppgivit att företagets marknadsandelar inte översteg 40 procent på någon relevant marknad. Konkurrensverket ansåg att Pripps marknadsandelar på vissa av de relevanta marknaderna kunde vara högre än vad företaget självt bedömt dem vara. Verket gjorde dock bedömingen att Pripps marknadsandel ej översteg 40 procent på marknaden för öl klass III, som bedömdes vara den klart bety- delsefullaste av i frågavarande marknader. Andra faktorer som vägdes in i bedömningen var att Pripps marknadsandel minskat de senaste åren medan de största konkurrenterna ökat sina andelar. Även i övrigt bedömdes att etableringsmöjlighetema på marknaden förbättrats. Konkurrensverket ansåg att Pripps, även med hänsyn tagen till företagets finansiella styrka och innehav av starka varumärken, inte i avsevärd utsträckning torde kunna agera oberoende av konkurrerande företag på i frågavarande marknader och därmed inte kunde anses ha en dominerande ställning på de relevanta marknaderna.

I ärendet Kronägg”, ansåg Konkurrensverket att Kronägg innehade en dominerande ställning på konsumtionsmarknaden för ägg. Detta motiverades av att Kronäggs andel av den relevanta marknaden var drygt 40 % medan dess största konkurrent hade en marknadsandel på ca 12 - 13 % och övriga konkurrenter hade små marknadsandelar. Kronäggs andel av packeriemas totala invägning var dessutom betydligt högre, mellan 55 - 60 %. Konkurrensverket vägde även in att Kronägg genom inflytande i ett delägt produktindustriföretag hade en högre marknadsmakt än vad som följer av dess marknadsandel.

I ett klagomålsärende rörande ICA:s tillverkningsavtal med vissa mejerier om produkten BRA-mjölk, Lars Németh37,uttalade Konkur- rensverket följande:" Inte heller förefaller ICA inneha en sådan dominerande ställning på den svenska marknaden för mjölkprodukter att företagets agerande skulle kunna anses utgöra missbruk enligt 19 & KL." Ärendet avslutades utan åtgärd.

En genomgång av ett antal nyare ärenden där dominerande ställning tas upp till prövning visar inte på att praxis utvecklats annorlunda under senare tid. Det är tydligt att avgränsningen av relevant marknad får stor betydelse för resultatet av dominansbedömningen. Marknadsandelama

” AB Pripps Bryggerier, dnr 850/94 (beslut 29 december 1994) Kronägg ek. för. , dnr 1397/93 (beslut 20 oktober 1994) 37 Lars Németh, dnr 452/94 (beslut 21 april 1994)

hos företaget och dess konkurrenter samt det reella och potentiella konkurrenstrycket på den relevanta marknaden ligger till grund för bedömningen. Konkurrensverket ser i varje enskilt fall på ett stort antal olika faktorer där ägar- och företagskoncentrationen utgör en del.

Utredningens överväganden

När det gäller så kallad fåtalskonkurrens på oligopolmarknader har utredningen inledningsvis anknutit till den teoretiska tradition som har sitt ursprung i 1950-talets USA där höga marknadsandelar - i sig - inte behöver innebära att företag tar ut monopolvinster. Det avgörande är potentiella konkurrenstryck som marknaden utsätts för. Slutsatsen av detta sätt att resonera är inte självklar. Ofta har argumentet missuppfat- tats som en allmän utsaga att oligopolmarknader inte utgör en fara ur konkurrenssynpunkt. Det motsatta är dock istället fallet vilket också utvecklades i anslutning till diskussionen om horisontell prissamverkan. En marknad med ett fåtal och dessutom jämnstarka företag innebär alltid en latent fara för samverkan. Denna fara ökar dessutom med inträdeskostnader och andra barriärer mot ett fritt inträde på marknaden. I detta sammanhang skulle utredningen vilja påminna om att flertalet marknader inom primärförädlingen har - genom den gemensamma jordbrukspolitikens utformning - omfattande och svåröverstigliga inträdeshinder i form av offentlig reglering. På till exempel dessa marknader bör enligt utredningens uppfattning - analogt med det ovanstående - höga marknadsandelar och fåtalskonkurrens ses som mycket besvärande ur konkurrenssynpunkt.

EU kommissionen har, i flera avgöranden, diskuterat och fastställt förekomsten av kollektiv dominans d.v.s en situation där flera företag gemensamt utövar dominans på en marknad. Detta synsätt har sin grund i fördragets artikel 86, som förbjuder missbruk utövat av ett eller flera företag. Begreppet "flera företag" refererar, enligt kommissionen, till en betydligt vidare definition än t ex dotterbolag eller de företag som ingår i ett kedjesamarbete. I t.ex. sitt avgörande i målet Suiker Unie33 hävdade kommissionen att två holländska företag gemensamt upprätthöll en dominerande position genom ett nära samarbete. I detta mål, liksom i flera andra, har dock domstolen avstått från att yttra sig i frågan om

38 Mål 40/73 etc (samordnat mål) Suiker Unie v. Kommissionen (1975)

"kollektiv dominans". Målen har avgjorts på andra grunder”. I målet angående de italienska glastillverkama, Flat Glass '” konstaterar emellertid domstolens första instans följ ande: Två eller flera företag kan inneha en dominerande position enligt lydelsen iRomfördragets artikel 86 när två eller flera ekonomiska aktörer är, på en specifik marknad, förenade genom sådana ekonomiska bindningar att de, på grund av detta, tillsammans innehar en dominerande position i förhållande till andra aktörer på marknaden. Detta kan till exempel vara fallet när två eller flera individuella företag tillsammans, genom avtal eller licenser, innehar en teknologisk fördel som ger dem makt att i avsevärd utsträckning uppträda obereonde av sina konkurrenter, deras kunder och slutligen de egna kunderna.

Genom beslutet ovan kan det hävdas att begreppet "kollektiv dominans" accepterats av domstolen. Skulle detta begrepp kunna användas i ett svenskt sammanhang? I samband med utredningens arbete har det konstaterats att de tre större kedjorna inom den svenska dagligvaruhandeln har betydande fördelar gentemot fristående företag i tillgången på IT-tjänster, effektiva distributionssystem, varumärken och affärslägen. Det är möjligt att deras gemensamma ställning kan karaktäriseras som en form av "kollektiv dominans". ICA enskilt kan dessutom ses som ett exempel på kollektiv dominans om vi gör bedömningen från medlemsföretagens utgångspunkt — eller dominans, om bedömningen görs utifrån företaget ICA. Utredningen kan, under alla förhållanden, inte se några avgörande hinder inom livsmedels- området, med hänvisning till förekomsten av oligopolmarknader, mot en tillämpning av förbudet mot missbruk av dominerande ställning.

Det första steget i en analys av en dominerande ställning är att avgränsa den relevanta marknaden. Utan en tydlig avgränsning av

39 Christina Normark (1995) The control of Oligopolies under EC Competition Law, Masters Thesis Juridicum Stockholms Universitet. 4" Samordnade målen T-68/89, T-77/89 och T-78/89. Den citerade texten lyder på engelska: "Two or more undertakings may hold a dominant position within the meaning of Article 86 of the Treaty where two or more independent economic entities are, on a specific market, united by such economic links and, by virtue of that fact, together hold a dominant position vis-a-vis the other operators on that market. This could be the case, for example, where two or more independent undertakings jointly have, through agreements or licences, a techno- logical lead ajfording them the power to behave to an appreciable extent independently of their competitors, of their customers and ultimately of their consumers".

marknaden blir all diskussion om dominans meningslös. Utredningen har ovan diskuterat frågan om förädlingsindustrin och dess relevanta marknad. Av olika skäl, där förekomsten av ingripande offentliga regleringar inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken är det centrala, bör man utgå från att den relevanta geografiska marknaden annat än i undantagsfall motsvaras av den nationella marknaden. Marknadsbegreppet handlar inte endast om geografisk marknad utan också om varumarknad. Avgränsningen av varumarknaden är i det närmaste trivial när vi behandlar relativt homogena produkter som dryckesmjölk och smör. Frågan blir mer komplicerad när det rör sig om varumärken och betydande kvalitetsskillnader.

Detaljhandeln med livsmedel kan förefalla problematisk både när det gäller den geografiska avgränsningen och avgränsningen varumässigt. När det gäller den senare kan det hävdas att varje vara bör betraktas för sig. I detta fall blir det detaljistens andel av försäljningen av t.ex. te eller Com-Flakes som skall bedömas var för sig och i skilda samman- hang. Den dominerande ställningen knyts till en enskild vara eller varukategori. Detta är ett tillvägagångssätt som inte är speciellt praktiskt. Det finns flera skäl till detta.

Det finns skäl att hävda att ju snävare varumarknaden är desto större blir problemet att avgränsa den relevanta marknaden eftersom antalet möjliga substitut ökar. En konkurrensmyndighet som närmar sig frågan om den relevanta marknaden enligt denna metod hamnar snart i ett ändlöst antal ekvationer som belyser korspriselasticitet. Ur empirisk synpunkt kan en sådan metod ifrågasättas. Är det ens möjligt att konstatera dominerande ställning i ett ärende som rör t.ex. Kalas Puffar?

Den motsatta metoden går ut på att söka en så vid definition som möjligt. All detaljhandel som inbegriper livsmedel inordnas i samma fålla. Därmed har den relevanta marknaden blivit så omfattande att det blir mycket svårt för att inte säga omöjligt för ett enskilt företag att uppnå marknadsandelar som kan antyda dominans. Definitionen för- enklar onekligen arbetet hos konkurrensmyndigheten, men den leder endast till få konkurrensbefrämjande ingripanden.

I USA har Federal Trade Commission genom utvecklingen av praxis utvecklat en till synes väl avvägd definition av den relevanta varumark- naden. Deras och de amerikanska domstolarnas argument är att det samlade utbudet av sortiment, prisnivå och servicenivå kan betraktas som en vara ur konkurrensrättslig synpunkt i syfte att avgränsa den relevanta marknaden.

Med denna utgångspunkt gäller det att granska detaljhandelns olika koncept och se om dessa skiljer sig åt med avseende på prisnivå,

sortiment och servicenivå. I USA har detta lett till att supermarkets betraktas som en separat marknad medan servicebutikema betraktas separat liksom lågpriskedjor. Supermarkets enligt den amerikanska definitionen motsvaras i Sverige - i stora drag - av dagligvarubutikema. Mycket talar för att vi också i Sverige borde fundera på om inte lågprisaffärer respektive servicebutiker också kan betraktas som separata relevanta marknader. De avviker i betydande utsträckning från daglig- varuhandeln genom sitt utbud och sin prisnivå samt i sin servicenivå (inga kött-, ost- eller fiskdiskar med manuell betjäning). Denna metod att avgränsa den relevanta marknaden har - i grova drag - används vid utredningens beräkning av ett HH-index för Sverige (avsnitt 4.4).

Enligt utredningens uppfattning finns det starka skäl, framförallt den allt tydligare uppdelningen av detaljhandeln i olika segment/koncept, att använda den metod som översiktligt redovisats ovan. Den är enkel, har prövats praktiskt och befunnits fungera väl för sina syften.

När det gäller produkter som mjölk och smör finns skäl att utnyttja en bredare definition av den relevanta marknaden, nämligen marknaden för mejeriprodukter. Skälen till detta är att samtliga mejeriprodukter, ur mejeriets synpunkt, ingår i ett produktionssystem som ur företagseko- nomisk synpunkt är helt integrerat. Ur mejeriets synpunkt handlar det inte om att enbart sälja konsumtionsmjölk utan att även kunna ta hand om hela råvaran genom att också tillverka mjölkpulver, ost och smör. Mejeriregleringen inom den gemensamma jordbrukspolitiken tar också sin utgångspunkt i detta integrerade produktionssystem. Utjämningen av prisstödet sker indirekt genom inlösen och exportstöd för mjölkpulver och smör medan själva prisnivån upprätthålls genom tullar på samtliga mejeriprodukter. I varierande grad beroende på frågeställningen finns anledning att uppm ärksamma dessa interna företagsekonomiska samband vid bedömningen av den relevanta varumarknaden.

Den andra frågan gäller avgränsningen av den geografiska marknaden. Här gäller det att göra en analys från fall till fall. Utredningen har ovan diskuterat en lämplig avgränsning av den relevanta geografiska marknaden för förädlingsindustrin. I ett första steg kan det vara motiverat att avgränsa marknaden nationellt. I ett andra steg kan avgränsningen göras mer detaljerad i de fall det finns motiv för detta. Genom förädlingsindustrins koncentration till de södra delarna av landet finns knappast motiv, annat än när det gäller t ex mejeripro- dukter, att genomföra en avgränsning som är mer detaljerad. När det gäller mejeriproduktema har transportavstånden till norra Sverige inneburit en möjlighet för mejerierna där att långsiktigt hålla en högre prisnivå på konsumtionsmjölk. Detta talar för att Sverige kan delas upp

i flera relevanta marknader för mejeriprodukter. En uppdelning av Sverige i ett antal delmarknader bör också vara möjlig, om ärendet så kräver, när det gäller detaljhandeln. Den relevanta marknaden för konsumenter i t.ex. Ammarnäs omfattar knappast utbudet i Umeå eller Arvidsjaur. Resavstånden är alltför långa för att motivera en avstickare för att klara av dagens eller veckans inköp av matvaror.

2.11 Gruppundantag för frivilliga kedjor

Utredningen anser att gruppundantaget för kedjesamarbete bör omprövas. Det har, med nuvarande utformning, mer negativa konsekvenser för konsumenterna, genom att tillåta en begränsning av konkurrensen på livsmedelsmarknaden, än de positiva vilka motiverat ett undantag.

Den högsta gränsen på 35 procent av tillförseln till den svenska marknaden är alltför omfattande. Gränsen bör sänkas väsentligt och begreppet relevant marknad bör även i detta sammanhang vara vägledande vid bedömningen av en kedjas andel av mark- naden.

Ett av syftena med de svenska gruppundantagen är att i fall som anses okontroversiella ur konkurrenssynpunkt kunna medge ett brett undantag utan att behöva genomföra en detaljerad granskning av varje enskilt fall. Förutsättningen är att den samverkan som undantas inte i någon större utsträckning påverkar konkurrensen samt att de positiva effektema av samverkan överväger de negativa. Konkurrensverkets arbetsbörda skall minskas, genom att antalet anmälningar för individuella undantag begränsas. Rättssäkerheten för företagen skall ökas, eftersom ett samarbete mellan företag - som håller sig inom gruppundantagets ramar - innebär att företagen vet att samarbetet är godkänt enligt konkur- renslagen. Konkurrensverket kan emellertid återkalla det undantag som gäller för ett avtal på grund av gruppundantag, om avtalet har följder som är oförenliga med 8 & KL.

Även om ett samarbete mellan företag omfattas av ett gruppun- dantag, skall företagen inte kunna handla i strid mot konkurrenslagen i övrigt. Reglerna om missbruk av dominerande ställning skall följaktligen kunna tillämpas trots undantaget.

Gruppundantagen regleras i 17 5 KL ” . Grupper av avtal som strider mot förbudet i 6 & KL kan följaktligen omfattas av ett gruppundantag - om de uppfyller förutsättningama enligt 8 5 KL. Sådana grupper av avtal anges i verkställighetsföreskrifter av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. De avtal som omfattas av ett gruppundantag behöver inte anmälas till Konkurrensverket. Undantaget gäller ändå. Prövningen om ett avtal faller under ett gruppundantag görs av företagen och sker på företagens egen risk. Om företagen är osäkra i frågan, finns det ingenting som hindrar att de i stället ansöker om ett individuellt undantag.

Regeringen har beslutat om gruppundantag för nio olika kategorier av avtal, nämligen

ensamåterförsäljaravtal, exklusiva inköpsavtal, försäljnings- och serviceavtal för motorfordon, specialiseringsavtal, forsknings- och utvecklingsavtal, patentlicensavtal, tekniköverföringsavtal och kedjor i detaljhandeln.

De åtta första undantagen bygger på de gruppundantag som gäller eller har gällt inom EG, medan det nionde - undantaget för kedjor i detaljhandeln - är ett specifikt svenskt undantag, som föranletts av de särskilda förhållandena på den svenska marknaden. För denna utredning har gruppundantaget för kedjor i detaljhandeln störst intresse.

Gruppundantaget för kedjor i detaljhandeln

I samband med att konkurrenslagen trädde i kraft den 1 juli 1993 utfärdade regeringen ett gruppundantag för samarbete i frivilliga kedjor i detaljhandeln. Bakgrunden till detta undantag är att kedjesamverkan mellan små,

'” Gruppundantag från förbudet i 6 & gäller för sådana grupper av avtal som uppfyller förutsättningama i 8 5 (gruppundantag).

Sådana grupper av avtal som avses i första stycket anges i verkställighetsföreskrifter av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Avtal som omfattas av ett gruppundantag behöver inte anmälas enligt 9 5 för att beviljas undantag. Sådana avtal får dock anmälas.

fristående företag är positiv och ger små företag möjlighet att utnyttja stordriftsfördelar i konkurrensen med större, helintegrerade företag. Undantaget begränsades till sådant samarbete i kedjorna som kunde betraktas som karaktäristiskt, nämligen

inköpssamarbete,

gemensam marknadsföring, samarbete vid bestämmande av priser i den gemensamma marknadsföringen, kalkyleringshjälp, rätt att förbehålla medlemmarna rätten att sälja de gemensamt inköpta varorna, samarbete om butiksetablering, finansiella och administrativa tjänster samt tjänster för butiks- och

personalutveckling.

Eftersom gruppundantaget bara gäller avtal mellan medlemmarna i kedjan, omfattar det inte konkurrensbegränsande avtal som medlemm ar- na gemensamt eller var för sig träffar med andra som inte är medlem- mar i kedjan.

Gruppundantaget har vissa begränsningar, med hänsyn till kedjans andel av den totala tillförseln till den svenska marknaden ".

Den beräkningsregel för en kedjas andel av tillförseln till den svenska marknaden - som anges i 3 5 - måste inte användas av kedjorna. Dess syfte är att kedjor, med stor blandning av sitt sortiment, på grundval av tillgänglig statistik skall kunna avgöra om de faller under gruppundantaget eller inte. För företag med ett enhetligt sortiment där statistiken över tillförseln omfattar hela sortimentet används inte denna beräkningsregel.

Kedjor med över 35 % av tillförseln har helt uteslutits från til- lämpningen av gruppundantaget. För kedjor med mellan 20 och 35 % av tillförseln gäller inskränkningar beträffande rätten att samarbeta om priser vid gemensam marknadsföring samt om kalkyleringshjälp. Kedjor med mindre än 20 % av tillförseln får däremot använda sig av alla formerna av samarbete.

Det inskränkta pris- och kalkyleringssamarbete som är tillåtet för kedjor med mellan 20 och 35 % av tillförseln förutsätter följande. Pris-

"2 3 5 förordning om gruppundantag enligt 17 & konkurrenslagen (1993z20) för kedjor i detaljhandeln. En kedjas andel av tillförseln till den svenska marknaden får beräknas som summan av kedjans andelar av tillförseln till den svenska marknaden inom de olika produktområdena där kedjan säljer. Vid sammanräkningen av de olika andelarna av tillförseln inom de skilda produktområdena skall varje andel ges det värde som erhålls genom att andelen multipliceras med produktornrådets andel av kedjans totala försäljning.

samarbetet skall utgöra ett led i en gemensam marknadsföring av gemensamt inköpta produkter och priset skall framträda som ett avgörande motiv för köp av den marknadsförda varan eller tjänsten. Kalkyleringsstödet skall underlätta för medlemmarna att självständigt kalkylera sina priser. Det får inte innehålla något inslag som främjar lika priser mellan medlemmarna, utan det skall ge full frihet för medlemmarna att själva bestämma priset, utifrån företagets individuella förutsättningar.

Det nu rådande gruppundantaget gäller till utgången av juni månad 1997.

På den svenska detaljhandelsmarknaden har vi tre dominerande aktörer. ICA, KF och D-gruppen. Gruppundantaget äger tillämpning på ICA och D-gruppens kedjor, som därigenom undantas från förbudet i 6 & KL.

Starka horisontella och vertikala bindningar inskränker butikernas rörelsefrihet, bl a vad gäller valet av inköpskanaler. I praktiken är det inte möjligt att byta från en av de stora grossistema till en annan. Dessa konkurrerar därför inte direkt med varandra om leveranserna till butikerna. Detta konstaterades redan av Konkurrenskommittén (SOU 199159). Det är olyckligt att dessa för konkurrensen mycket negativa omständigheter förstärkts och sanktionerats genom gruppundantaget för större kedjor i detaljhandeln.

Mot den beskrivna verkligheten skall ställas gruppundantagets syfte. D v s att kedjesamverkan mellan små, fristående företag är av godo, eftersom den ger dem möjlighet att utnyttja stordriftsfördelar i konkur- rensen med större, helintegrerade företag. Några större, helintegrerade företag förekommer inte på den svenska livsmedelsmarknaden. Vad man skyddar mot, är följaktligen en potentiell konkurrens från helinteg- rerade företag. Utredningen har i tidigare avsnitt visat att den potentiella konkurrensen från utländska kedjor är starkt begränsad genom de höga inträdeskonstnadema på den svenska marknaden på medelfristig sikt i förening med förekomsten av alternativa marknader med lägre inträdeskostnad och därmed lägre risk för de potentiella investerarna. Det hör också till saken att den största aktören på den svenska marknaden är ICA som omfattas av undantaget.

Frivilligheten Kedjesamarbetet skall bygga på frivillighet. Mot den i inledningen

angivna bakgrunden finns det anledning att ifrågasätta om det verkligen föreligger ett i alla avseenden frivilligt samarbete. Den handlare som

genom kedjesamarbetet i praktiken avstår från att köpa varor från andra grossister kan inte anses agera helt frivilligt. Det kan heller inte ICA- handlaren, som underkastat sig hembudsskyldighet beträffande aktierna i sitt bolag.

Inköpssamarbete

Det kan även anses oförenligt med gruppundantaget att medlemmari en kedja kommer överens om att bara köpa från en leverantör. Eftersom det inte uttryckligen sägs att detta är tillåtet, torde den rimligaste tolkningen från konkurrenssynpunkt vara att medlemmarna skall ha rätt att köpa varor också från leverantörer som inte träffat centrala leverans- avtal med kedjan. En sådan tolkning innebär också att att det inte är förenligt med gruppundantaget om medlemmarna, exempelvis genom en central inköpsfunktion, utfärdar rekommendationer att inte köpa från en viss eller vissa leverantörer eller vidtar åtgärder med motsvarande verkan. I ärendet ICA-handlarna III, Konkurrensverket, ansåg Konkur- rensverket att en uppmaning till butiksinnehavarna från ICA-kedjans centrala inköpsfunktion att inte befatta sig med en viss leverantörs varor omfattades av förbudet i 6 & KL och inte var undantaget enligt gruppun- dantaget.

Tillförselbegreppet och den relevanta marknaden

Begreppet relevant marknad och de skadliga verkningar en konkur- rensbegränsning kan ha på den relevanta marknaden är avgörande kriterier vid tillämpningen av 6, 8 och 19 55 KL. Det är ett grundläg- gande begrepp både i den svenska konkurrensrätten och EG-rätten på området. I fråga om gruppundantaget och de begränsningar man bestämt för detta, använder man sig i stället av tillförselbegreppet, som i praktiken är ett snävare begrepp, som inte omfattar alla de kriterier som är avgörande för vad som kan anses vara den relevanta marknaden. Detta leder till en bristande konsekvens, eftersom förutsättningama för undantag enligt 8 & KL, även skall vara grunden för gruppundantaget.

Denna bristande konsekvens återspeglar sig även i frågan om 19 5 tillämplighet. De exklusiva leveransavtal som exempelvis ICA tillämpar inom ramen för kedjesamarbetet, vilka utestänger fristående handlare från leveranser, synes vara godtagna från gruppundantagssynpunkt. I det sammanhanget bedöms följaktligen hela kedjan ha en från konkur- renssynpunkt oskadlig marknadsandel. Sedda från 19 & horisont däremot, borde en marknadsandel om cirka 45 %, som ICA:s andel av

den relevanta marknaden uppgår till enligt utredningens uppfattning, utgöra ett tecken på dominans och de exklusiva leveransavtalen skulle i så fall kunna utgöra ett missbruk av denna ställning.

Genom att tillåta en högsta gräns för undantagets marknadsandel som kan innebära en dominerande ställning uppstår en bristande över- ensstämmelse mellan undantaget och 8 & KL och dess fjärde villkor, nämligen att undantaget inte får ge de berörda företagen möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av nyttighetema i fråga. Ett företag som har en marknadsandel vilken potentiellt kan innebära en dominerande ställning bör också ha en möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av nyttighetema ifråga. Det finns naturligtvis en möjlighet att - a priori - hävda att en marknadsandel på 35 procent utesluter att företaget ifråga innehar en dominerande ställning. Ett sådant förfaringssätt kommer dock, enligt vad utredningen erfarit, i konflikt med EG-rättens praxis.

I EG-rätten talas också om ensidigt agerande i samband med långsiktiga kontrakt där t.ex. ett företag vägrat att leverera till en återförsäljare på grund av dennes prissättning, AEG Telefunken v. Kommissionen. Denna typ av restriktioner kan förekomma inom livsmedelsområdet liksom fall där en aktör med dominerande ställning vägrar att leverera till detaljister utanför den egna kedjan (se nedan). I dessa fall kan nuvarande gruppundantag för kedjesamarbete begränsa möjligheten att tillämpa 6 & KL mot sådana förfarande. Detta är olyckligt och bör rättas till vid en eventuell justering av undantaget.

Utredningen ser tre problem med det nuvarande undantagets utformning.

Det första problemet rör omfattningen av undantaget. Enligt utred- ningens uppfattning är det inte rimligt att den högsta gränsen sätts till 35 procent av "tillförseln" till marknaden. Ett skäl är att det inte kan uteslutas att ett företag eller en sammanslutning av företag med så stor marknadsandel innehar en dominerande ställning vilken kan missbrukas. Av större betydelse är dock att ett företag eller sammanslutning av företag med 35 procents marknadsandel knappast kan betraktas som ett mindre företag. Fördelen med att tillåta kejdesamarbete bestod i att ge de mindre företagen en chans i konkurrensen med de större integrerade kedjorna. Samma fördel kan knappast uppstå genom att utsträcka undantaget till att också omfatta den största aktören på marknaden.

Det andra problemet rör användningen av begreppet "andel av tillförsel" till marknaden istället för begreppet andel av den relevanta marknaden. Motivet är att tillförsel begreppet skall underlätta för ett enskilt företag att bedöma sin situation i förhållande till undantaget. Mot

detta måste vägas de problem som skapas genom en avvikelse från det konkurrensrättsligt gängse använda begreppet relevant marknad. Det är dessutom osannolikt att de större företag eller sammanslutningar av företag som berörs av undantagets övre gräns skulle ha svårigheter att beräkna den relevanta marknadsandelen. Detta gäller i synnerhet inom livsmedelsområdet.

Det tredje problemet som utredningen kan se med undantaget gäller den effektivitet som skall skapas genom samverkan. Det är troligt att de företag som ingår i kedjesamarbetet uppnår en högre företagsekonomisk effektivitet genom samverkan. En högre företagsekonomisk effektivitet innebär inte självklart också en ökad samhällsekonomisk effektivitet. Detta då den företagsekonomiska effektiviteten endast låter sig mätas på kort sikt. Denna kortsiktiga effektivitet bör, som utredningen påpekat på flera ställen, vägas mot de långsiktiga effekterna på konkurrensen och effektiviteten i resursal- lokeringen. Det krävs mer än en ökad företagsekonomisk effektivitet på kort sikt för att kunna anse att denna avvägning lösts tillfredställande ur samhällets och konsumentens synpunkt. Enligt utredningens uppfattning har inget övertygande material presenterats till stöd för antagandet att de positiva effekterna - i detta perspektiv -- överväger de negativa. Detta är ett tungt vägande argument att ifrågasätta undantaget som sådant.

Utredningen ser stora problem i att påvisa en ökad effektivitet ur samhällsekonomisk synpunkt genom att tillåta samverkan i kedjesamarbete. Det kan dock inte uteslutas att samverkan i begränsad utsträckning leder till en ökad konkurrens på marknaden. Beroende på vidden och längden på utredningens uppdrag har det inte funnits utrymme att genomföra en mer omfattande prövning av dessa frågor. Därför avstår utredningen från att föreslå att undantaget helt slopas. Det är dock utredningens mening att starka skäl i denna riktning kvarstår. När frågan tas upp till förnyad prövning inom departementet bör en mer noggrann analys genomföras där såväl positiva som negativa effekter på längre sikt vägs samman.

Utredningen begränsar sig till att föreslå att den högsta tillåtna marknadsandel som skall få omfattas av undantaget sätts på en nivå som utesluter att företaget innehar dominerande ställning d.v.s under 25 procent av marknaden ifråga. Därutöver föreslås att begreppet relevant marknad används som beräkningsgrund.

2.12 Jordbrukets primärföreningar kan skyddas utan nuvarande legalundantag

Utredningen föreslår att en översyn genomförs av konkur- renslagens 18 a-c åå med inriktningen att dessa tas bort ur KL. Motivet är att nuvarande undantag bygger på de förhållanden som rådde före det svenska medlemskap et i EU. Medlemmarnas samverkan i lantbrukskooperativa företag har, särskilt efter den s k Coberco-domen, ett fullgott skydd genom EG-rätten. Medlemmars samverkan i mindre lantbrukskooperativa föreningar, vars verksamhet varken berör samhandeln mellan medlemsländer eller har tillräckligt stor omsättning för att beröras av EG-rätten, kan -- enligt utredningens uppfattning —- undantas från förbuden i 6 5 KL genom individuella undantag.

Det kan inte uteslutas att det svenska undantaget strider mot EG- rätten bl a genom olika definitioner av tillämpningsområdet. De problem som därmed kan uppstå för enskilda företag, vilka anser sig skyddade av det svenska undantaget, bör inte underskattas. Om ett svenskt avtal anses strida mot EG-rätten är det retroaktivt ogiltigt. Enligt utredningens uppfattning är det befogat att konkurrensverket eller de berörda företagen vänder sig till kommissionen och begär ett avgörande enligt rådsförordning 26/62 art 2.1.

Utvecklingen fram till EU-medlemskapet

Konkurrenslagen är generell och gäller för hela näringslivet oavsett verksamhet och företagsforrn. KL:s tillämpning på jordbruksområdet kommenterades dock speciellt i förarbetena till lagen (Prop 1992/93:56 sid. 22, 25 och 79). I propositionen sägs med hänvisning till Omställ- ningskommissionens arbete att artikel 85.1 i Romfördraget inte tillämpas fullt ut på jordbruksområdet. "Detta innebär rent faktiskt att de regler som nu föreslås inte fullt ut motsvarar den ordning som gäller inom EG. Frågan om konsekvenserna på jordbruksområdet av en anslutning till EG bör enligt vår mening prövas i särskild ordning och inte påverka utformningen av detförslag som vi nu lägger fram."

I propositionen sägs att EG:s system med individuella undantag bör övertas och angående jordbruket sägs att: " Ett omfattande samarbete förekommer också på jordbruksområdet. På detta område kan det vara naturligt att enskilda jordbrukare och andra liknande primärproducenter sluter sig samman i primärföreningar för att samarbeta i olika frågor. Sådant samarbete torde innehålla vissa moment som är konkurrens- begränsande. Hänsyn bör tas till jordbruksnäringens speciella natur vid tillämpningen av bestämmelserna om undantag. Här kan nämnas att man inom EG inte tillämpar artikel 85.1 i Romfördraget fullt ut på jordbruksområdet."

Detta resonemang byggs ut och förtydligas i samband med 8 & KL om individuellt undantag. Där framhålls att det på jordbruksområdet är naturligt och oftast nödvändigt för deras överlevnad att enskilda, mindre jordbrukare och andra liknande primärproducenter sluter sig samman i primärföreningar såvitt avser produktion eller försäljning av jordbruks- produkter, utnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbruksprodukter.

Statsmaktemas redovisade således en positiv syn på samverkan mellan jordbrukare och andra råvaruproducenter med hänsyn till de särskilda förutsättningar som gäller för jordbruksnäringen. Statsmaktemas bedömning var att samverkan mellan medlemmar i s.k. primärföreningar i många fall skulle omfattas av förbudet i 6 & KL mot konkurrensbegränsande samarbete, men att sådan samverkan sammantagen hade så positiva effekter att den, med vissa begränsningar, borde kunna kvalificera för individuella undantag enligt lagens bestäm- melser om detta.

Det betonas dock att förhållandet mellan den enskilde jordbrukaren eller råvaruproducenten som leverantör och primärföreningen som köpare inte får innehålla faktorer som förhindrar eller försvårar rörligheten för medlemmarna. Den får inte heller hindra eller försvåra utomstående förädlingsverksamhet eller försvåra för jordbrukare eller råvaruproducenter som står utanför samarbetet i en primärförening. Innehåller samarbetet sådana faktorer är risken stor att konkurrensen på marknaden helt sätts ur spel och de torde heller inte vara nödvändiga för att uppnå de positiva verkningarna av samarbetet.

Vid en närmare prövning av förutsättningama för att meddela undantag för denna samverkan inom primärföreningar konstaterade emellertid Konkurrensverket att det praktiskt taget inte förelåg några möjligheter att för samtliga föreningar kunna meddela undantag enligt KL:s bestämmelser. Verket skrev i sin framställan till regeringen att "det kan konstateras att vissa av jordbrukets primärföreningar har

marknadsandelar som överstiger den marknadsandel vid vilken marknadsdominans kan anses föreligga. Därmed skulle ett gruppun- dantag eller ett individuellt undantag med stöd av 8 5? KL inte kunna meddelas dessa primärföreningar eftersom den andra och fjärde punkten i nämnda paragraf inte kan anses upp/fullda".

Denna bedömning avsåg både gruppundantag som regeringen kan meddela och individuella undantag som Konkurrensverket kan besluta om.

Enligt verket krävdes en ändring i KL för att kunna se till att medlemmars samverkan i lantbrukskooperativa föreningar inte skulle komma i konflikt med KLs förbud mot samverkan i 6 &. Förändringen skulle genomföras i avvaktan på de översyner av lagstiftningen som pågick inför ett EU-medlemskap . EES-avtalet omfattade inte jordbruket och den harmonisering som ditintills genomförts omfattade heller inte de konkurrensregler som gäller på jordbrukets område inom EU. I och med ett fullständigt svenskt medlemskap skulle de regler som rör jordbruket, inom gemenskapen, också gälla i Sverige.

Regeringen tillkallade i december 1993 en arbetsgrupp med uppgift att utreda vilka speciella konkurrensrättsliga regler som krävs för att enskilda jordbrukares och andra råvaruproducenters samverkan i primärföreningar inom lantbrukets område inte onödigtvis skall komma i konflikt med konkurrenslagen.

Riksdagen beslutade om en ändring i KL. Ändringen trädde i kraft den 1 juli 1994. 1 KL infördes därmed beståmmelsema i 18 a-c 55. Lagstiftningens tillärnpningsområde — när det gäller avgränsningen inom jordbruksområdet — anges med hänvisning till lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m. m. Ändringen innebar att för- budet mot samverkan i 6 5 inte gäller för viss verksamhet inom lantbrukets primärföreningar. Det är således inte fråga om ett undantag i konkurrensrättslig mening.

Alla samverkansformer inom primärföreningar har inte ansetts vara av sådan positiv karaktär att de faller utanför förbudet. Avtal, t ex stadgar, som hindrar medlems fria rörlighet kan omfattas av 6 &. Även prissamverkan som avser varor producerade hos medlemmarna, t ex trädgårdsprodukter, kan omfattas av förbudet.

Federativ samverkan, dvs. samverkan mellan lantbrukskooperativa primärföreningar omfattas inte av bestämmelserna i 18 a-c 55 utan 6 5 är fullt ut tillämplig på ev. konkurrensbegränsande förfaranden mellan primärföreningar. Konkurrensverket har även uttalat att resp. mejeriföre- ning, slakteriförening etc. enligt verkets mening är att betrakta som enskilda företag och att samarbete mellan sådana företag kan vara

förbjudet enligt 6 5. Situationen efter EU-medlemskapet

Frågan har ställts, med hänvisning till EU-medlemskap et och rådsförordning 26/62, om inte federativ samverkan är undantagen EU:s konkurrensregler och därmed även de svenska konkurrensreglema. Mot denna bakgrund beslutade regeringen i juni 1994 att utreda frågan om konkurrensreglemas tillämpning på jordbruksområdet i ett EU-perspek— tiv. Enligt utredningens direktiv skulle denna speciellt bedöma lämplig- heten av att ge samverkan mellan primärföreningar ett legalt undantag från konkurrenslagens tillämpningsområde.

Utredningen - Jordbruk och konkurrens (SOU 19952117) - som överlämnades i december 1995 konstaterade att samarbete mellan lantbrukskooperativa föreningar inte bör undantas från 6 5. Utredningen ansåg att samarbetet istället bör prövas i det enskilda fallet enligt KL.

Utredningen föreslår däremot inte någon översyn av det svenska un- dantaget som sådant med hänvisning till EG-rätten. Utgångspunkten är att EG-rätten är svårtolkad. I betänkandet diskuteras också en eventuell konflikt mellan EG-rätten och nationell rätt. Flera av de problem som diskuteras nedan, bl a avgränsningen av produktmarknaden, tas också upp till behandling i betänkandet Jordbruk och konkurrens. Utredningen tycks dock inte finna något problem i en bristande överensstämmelse.

Egna överväganden

Utredningen anser att frågan om förhållandet mellan nationell rätt och EG-rätt inte är lika svårtolkad som antyds i utredningen Jordbruk och konkurrens. Detta gäller framförallt inom jordbruksområdet.

Utgångspunkten är tämligen entydig. EG:s konkurrensrätt är direkt verkande och tillämplig i det enskilda medlemslandet (se avsnitt 2). EG- rätten ersätter motstridig, nationell rätt. Den viktiga frågan synes därför vara om det kan finnas skilda tillämpningsområden mellan nationell rätt och EG-rätten.

En förutsättning för att tillämpa EG-rätten är att antingen artikel 85 eller 86 i Romfördraget är tillämplig. Det måste föreligga ett brott mot förbuden i någon av dessa artiklar. Detta är den grundläggande förut- sättningen. Därutöver gäller att avgöra om samhandeln påverkas samt om företagens omsättning eller andel av EG:s marknad faller över mini- migränsen. I de fall att samhandeln inte påverkas och att företaget inte har en omsättning över 300 miljoner ECU (cirka 2,6 miljarder kronor),

bör kommissionen inte finna anledning att ingripa även om det före- ligger ett brott mot artikel 85.1 eller 86.1.

Den nationella konkurrensrätten kan däremot tillämpas mot företag som faller under minimigränsema och ej anses påverka samhandeln mellan medlemsstater. Inom detta område kan det föreligga skillnader mellan EG-rätt och nationell rätt. Det är - enligt utredningens uppfattning - endast inom detta område som det nuvarande svenska undantaget kan tillämpas utan att komma i konflikt med EG-rätten. Orsaken är att det svenska undantaget i väsentlig omfattning avviker från de gruppundantag som medgivits och det 5. k. undantag som återfinns i rådsförordning 26/62.

Artikel 42 i Romfördraget föreskriver att konkurrensreglema är tillämpliga på produktion och handel med jordbruksprodukter endast i den utsträckning rådet bestämmer. Genom rådsförordning 26/62 artikel 1 har rådet angett som formell huvudprincip att såväl artikel 85 som artikel 86 (som motsvaras av 6 och 19 åå KL) är fullt ut tillämpliga inom jordbruksområdet. I artikel 2 i rådsförordning 26/62 undantas dock sådant samarbete inom jordbruksområdet, som utgör en nödvändig del av den gemensamma jordbrukspolitikens marknadsordningar, från förbudet i 85.1.

Efter den reform av CAP som beslutades år 1992 har det gradvis skett en förskjutning av jordbruksstödet från prisstöd till direktstöd. Detta innebär att olika former av reglerad prissättning minskar i betydelse och därmed också räckvidden hos politikens marknadsordningar. Ett fullföljande av reformen 1992 och dess fördjupning under de närmaste åren kommer att innebära att räckvidden hos undantaget i rådsförordning 26/62 — som har sin rättsliga grund i artikel 42 och 43 — begränsas ytterligare. Utvecklingen av praxis inom EU bör därför gå mot en strängare tolkning och gradvis begränsning av undantaget.

Rådet har, enligt Romfördraget, endast möjlighet att ange villkoren för tillämpningen av konkurrenslagen för de produkter som omfattas av bilaga 11 till Romfördraget.43 Här bör poängteras att bilaga 11 omfattar flertalet men inte samtliga produkter som framställs inom lantbruks- kooperativa företag i Sverige. Redan mot denna bakgrund bör man avvisa nuvarande undantag i KL vilket utöver primärföreningama också omfattar dess dotterbolag.

Bilagan omfattar flertalet men inte samtliga produkter som framställs inom lantbrukskooperativa företag i Sverige.

Jordbruksområdet definieras på varusidan av bilaga 2 till Rom- fördraget och på marknadssidan av de förordningar som gäller för EU:s olika marknadsordningar. I detta sammanhang bör det påpekas att det finns möjlighet, inom bl a mjölkregleringen, att ge producent- organisationer ett ansvar för att upprätthålla hela eller delar av regleringen. Denna möjlighet har inte utnyttjats i Sverige. I samband med den svenska anpassningen till medlemskap i EU tillämpades en allmän princip att alla regleringar skulle genomföras i offentlig regi. Detta ställningstagande motiverades med hänsyn till det offentliga ansvaret för tillsynen av regleringarna samt mot bakgrund av de diskussioner angående "privatisering" av regleringar som fördes i samband med den livsmedelspolitiska reformen 1990.

Två förutsättningar för att rf26/62 skall tillämpas

Det finns alltså två grundläggande förutsättningar för att rf26/62 skall vara tillämplig

1. De varor som avses skall omfattas av bilaga II till Romfördraget, och 2. Avtalen måste vara förenliga med Romfördraget artikel 39. Det finns ett antal verksamheter inom lantbrukskooperativa företag vilka ej uppfyller dessa båda kriterier. Det svenska undantaget omfattar skogsprodukter. Skogsråvara44 ingår inte i bilaga 11. Ett avgörande kriterium för undantag enligt rf26/62 kan därmed - enligt utredningens uppfattning - inte anses uppfyllt.

Därutöver finns en rad kriterier i själva rf 26/62 som skall uppfyllas för att artikel 85.1 inte skall vara tillämplig. Kriterierna är krav på att det

1. Rör sig om avtal mellan lantbrukare, sammanslutningar av lantbrukare eller sammanslutningar av sådana sammanslutningar,

2. Tillhörande endast en medlemsstat,

3. Inte innehåller skyldighet att hålla samma priser,

44 .. . , - , Levande trad ingar, men inte skogsravara.

4. Avser produktion eller försäljning av jordbruksvaror, och

5. Utnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbruksvaror.

En viktig fråga är hur den tredje punkten ovan tolkas. Vid en snäv tolkning, som enligt utredningens uppfattning har stöd i praxis, innebär punkten ett krav på att medlemmarna inte får vara skyldiga att hålla samma priser. Det finns få fall — om något — där lantbrukskooperativ i Sverige inte uppställer en skyldighet att hålla samma priser.

Om dessa villkor uppfylls återstår, när avtalet uppfyller villkoren för prövning enligt artikel 85.1, fortfarande att pröva om konkurrensen sätts ur spel eller de mål som anges i artikel 39 äventyras genom avtalet. KV ansåg före EU-medlemskap et att det praktiskt taget inte förelåg några möjligheter att meddela undantag enligt KL:s bestämmelser (8 5) eftersom lantbrukets primärföreningar oftast har betydande marknads- andelar. Detta kan tolkas som att KV ansåg att konkurrensen sattes ur spel av avtalen. Det är enligt utredningens uppfattning heller inte självklart att de lantbrukskooperativa företagen klarar en granskning enligt konkurrenskriteriet.

Den 12 december 1995 fattade EU domstolen ett beslut i de förenade målen C-319/93, C-40/94 och C-224/94. Samma dag fattade domstolen ett annat beslut i mål C-399/93. Enligt utredningens uppfattning bör dessa domslut beaktas i ett sammanhang samt mot bakgrund av tidigare praxis för att få full förståelse för domstolens uppfattning i den fråga som avses d.v.s finns det ett generellt undantag från tillämpningen av 85:1 för kooperativa företag verksamma inom jordbruksområdet.

1 de förenade målen diskuterar domstolen tolkningen av artikel 2.1 i förordning 26. Frågan är om andra meningen i artikel 2.1 har en självständig betydelse eller ej.

Domstolens svar klargör för det första att den rättsliga grunden för rf26/62 är artikel 42 i fördraget. I denna artikel sägs att bestämmelserna i kapitlet om konkurrensregler skall tillämpas på produktion av och handel med jordbruksprodukter endast i den mån rådet, med hänsyn till målsättningen i artikel 39, beslutar detta inom ramen för bestämmelserna i artikel 43.2 och 43.3. Artikel 39 innehåller målsätt- ningen för den gemensammajordbrukspolitiken. Artikel 43.2 och 43.3 anger bl a, vilket är av vikt i denna fråga, att fördraget inte accepterar nationella marknadsorganisationer vilka står i konflikt med de gemen- samma marknadsorganisationema inom CAP. Kopplingen mellan undantaget, den gemensamma jordbrukspolitiken och dess marknadsord-

ningar är mycket tydlig. '”

Domstolens ställningstagande innebär inte något generellt undantag för alla former av samverkan i producentorganisationer. Stadgarna måste prövas mot målsättningen i Romfördragets artikel 39. I domstolens beslut sägs att det "(kan) inte uteslutas att stadgeklausuler vilka i förening binder medlemmarna till sammanslutning under långa perioder vilket berövar dem möjligheten att vända sig till konkurrerande företag äventyrar målen i den gemesammajordbrukspolitiken, nämligen — som generaladvokaten har påpekat i punkt 38 i sitt förslag till avgörande en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket, i den mån som dessa inte kan dra nytta av konkurrensen avseende inköpspriset för råvaror som erbjuds av olika föräd- lingsföretag". Domstolen anser tydligt att bestämmelser om medlems fria rörlighet kan äventyra målen i artikel 39. LRF saknar därför stöd för sitt förslag om ett utvidgat undantag i den åberopade domen. Dessutom framgår av det citerade avsnittet samt domen i övrigt att domstolen anser att stadgar och avtal som rör sammanslutningar av producenter mycket väl kan äventyra målen i den gemensamma jordbrukspolitiken.

När det gäller samtliga kriterier för tillämpning av rf 26/62, som berörts ovan, kan det ifrågasättas om det svenska undantaget är förenligt med EG-rätten. Den enda rimliga slutsatsen, enligt utredningens uppfattning, är att det saknas stöd i EG-rätten för ett undantag med nuvarande utformning.

Detta kan få mycket omfattande och olyckliga konsekvenser för de inblandade företagen. De avtal som ingåtts i strid med EG-rätten kan anses retroaktivt ogiltiga. Även om utfallet inte blir lika drastiskt finns anledning att söka en bättre överensstämmelse mellan EG-rätten och den nationella rätten inom detta viktiga område.

Även i andra avseenden är det motiverat med en översyn av den gällande lagstiftningen. I sin nuvarande lydelse, uppdaterad till och med SFS 1996:266, hänvisas, när det gäller definitionen av jord- bruksprodukter,18 b & KL till lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksproduktermm. Denna lag hävdes genom SFS 1994: 1710 inför EG-medlemskap et. Detta kan vara en tillfällighet men ligger, enligt

45 Se i detta avseende de mål angående brittiska Milk Marketing Boards som avgjorts av EG-domstolen. Dessa visar mycket tydligt att det är de olika regleringsförordningarna, vilka talar om hur regleringen skall genomföras i detalj, som bestämmer när konkurrenslagen kan börja tillämpas. Frågan behandlas t ex i mål 23/84.

utredningens uppfattning, helt i linje med den bristande förståelse av skillnaden mellan de varor som omfattas av bilaga 2 till Romfördraget och de varor som omfattades av den gamla svenska prisregleringslagen. Detta rör inget mindre än avgränsningen av lagens tillämpningsområde.

Skälet för att ett undantag för primärproducenters samverkan i sk primärföreningar infördes var som ovan redovisats att Konkurrensverket före EG-medlemskap et inte såg någon möjlighet att med enbart undantaget i 8 & KL som grund uppfylla de intentioner statsmakterna gett uttryck åt i lagens förarbeten.

Det är rimligt att lantbrukskooperativa primärföreningar ges samma möjlighet att agera på marknaden som ett aktiebolag. Utredningen anser att förutsättningama förändrats - i och med medlemskap et - sedan paragraf 18a—c infördes i KL och menar att medlemmars samverkan i primärföreningar skyddas av EG-rätten utan det mycket långtgående undantag, såväl på produkt som på marknadssidan, som givits genom särbestämmelsema i 18 a-c 55.

Enligt utredningens uppfattning är det av vikt att i konkur- renspolitiskt hänseende skilja mellan sammanslutningen av medlemmar i ett kooperativ och det kooperativa företagets beteende på marknaden. När det gäller rätten att sammansluta sig i ett kooperativ utgörs den enda konkurrensrättsliga begränsningen av de grundläggande kriterierna att avtalet inte får sätta konkurrensen ur spel och heller inte får äventyra uppfyllandet av den gemensamma jordbrukspolitikens mål. Detta förhindrar inte att föreningens stadga, med avseende på in- och utträde samt krav på gemensam prissättning, kan prövas mot dessa två principer. Detta gäller sammanslutningen på "medlemssidan". När det gäller företagets produktion och beteende på marknaden betraktas lant- brukskooperativa företag som likställda andra företagsformer. EG-rätten skiljer inte mellan olika företagsformer”. Detta gäller också tillämpningen av EG-rättens konkurrensregler.

Det svenska legalundantaget och den diskussion som förs i t ex betänkandet Jordbruk och konkurrens har inte tagit sin utgångspunkt i denna distinktion mellan sammanslutning av medlemmar och företaget på marknaden. Distinktionen är en förutsättning för det undantag som meddelas av EG-Domstolen i den s k Coberco-domen. Verksamheten i lantbrukskooperativa primärföreningar har ett fullgott skydd, men inte ett villkorslöst och generellt undantag, i gällande EG-rätt.

46 Se Nils Wahls rättsutlåtande till företagskooperativa utredningens betänkande

Tillämpningen och legalundantaget

Det har i liten utsträckning gjorts ingripanden mot federativ samverkan, marknadsuppdelning och samordnad prissättning mellan lantbrukets kooperativa föreningar. En förklaring är att särbestämmelsema i KL har försvårat ingripanden. Konkurrensverket har också velat avvakta resultatet i de arbetsgrupper och utredningar som tagit upp oklarheter om lagens räckvidd på området och förhållandet till EG-rätten. Konkurrensverket skall också i sin prövning finna vägledning från EG- domstolens praxis. Den praxis som finns rörande kooperativa primär- föreningar verksamma inom livsmedelsområdet är dock mycket begränsad. Detta beror inte minst på att Sverige är det land inom EU där lantbrukskooperationen har den i särklass starkaste ställningen. Det har helt enkelt inte före det svenska medlemskap et funnits möjlighet att ingripa mot lantbrukskooperativa företag med en ställning på marknaden som motsvarar de svenska företagens.

Konkurrensverkets begäran om ett tillägg till KL lämnades in före det svenska EU-medlemskap et. Avsikten var att uppnå de intentioner som statsmakterna hade när det gäller möjligheten för bönder att sam- mansluta sig i kooperativa föreningar. Resultatet blev nuvarande undantag i 18a-c 55 KL. Undantaget går långt utöver vad som omfattas av rf26/62. Det är möjligt att detta var en rimlig lösning vid tiden före EG-medlemskap et. EES-avtalet, som motiverade en harmonisering av svenska konkurrensrätt med EG-rätten, omfattade varken den gemen- samma jordbrukspolitiken eller bilaga 11 produkterna.

Enligt utredningens uppfattning finns det två alternativa vägar att välja mellan för att få en lagstiftning inom detta område som tillfullo överensstämmer med EG-rätten. En avvikelse mellan svensk rätt och EG-rätten på detta område kan medföra att företag ingår avtal vilka, enligt den direkt verkande och i Sverige tillämpliga EG rätten, har retroaktiv ogiltighet. Därmed kan svåröverskådliga men med all säkerhet omfattande problem skapas för såväl företag som enskilda i de fall EG- kommissionen i framtiden ingriper mot konkurrensbegränsningen.

Ett alternativ är att regeringen, i samband med att legalundantaget avskaffas, motiverar denna förändring med att undantaget inte krävs för att ur konkurrenslagens synpunkt ge primärföreningama samma möjligheter att agera på marknaden som ett aktiebolag. Konkur- rensverket kan därefter överlämna de ärenden, som inte kan beviljas individuella undantag enligt 8 & KL, till kommissionen för avgörande.

Det andra alternativet är att nuvarande särbestämmelser i KL inskränks till att enbart omfatta lantbrukarnas möjlighet att gå samman

i primärföreningar med syfte att samla in och försälja produkter som omfattas av Rom-fördragets bilaga 11. En sådan skrivning skulle inte behöva innebära att primärföreningamas rätt att äga förädlingsföretag begränsades. Förädlingsföretagens verksamhet skulle dock i alla avseenden vara föremål för prövning enligt KL paragraf 6 och 19. Däremot borde en skrivning med denna innebörd implicera att en gräns dras mellan insamling/försäljning av råvara och vidareförädling. En sådan gränsdragning vore fördelaktig ur konkurrenssynpunkt. En öppen marknad för råvaror från jordbruket, med transparent handel och prissättning, skulle underlätta för andra företag än de lantbruksko- operativa att få tillgång till råvara i samma kvantitet och till samma pris som de företag vilka ägs av lantbrukskooperationen. Den bristande harmonisering som nu föreligger mellan EG-rätten och svensk rätt inom området skulle också begränsas.

Utredningen föreslår att en översyn genomförs av legalundantaget med inriktningen att detta tas bort ur KL. Motivet är att nuvarande undantag bygger på de förhållanden som rådde före det svenska medlemskap et i EU. Medlemmarnas samverkan i lantbrukskooperativa företag har, särskilt efter den s k Coberco-domen, ett fullgott skydd av EG-rätten. Medlemmars samverkan i mindre lantbrukskooperativa föreningar, vars verksamhet varken berör samhandeln mellan medlemsländer eller har tillräckligt stor omsättning för att beröras av EG-rätten, kan - enligt utredningens uppfattning - undantas från för- buden i 6 5 KL genom individuella undantag.

Det kan inte uteslutas att det svenska undantaget strider mot EG- rätten bl a genom olika definitioner av tillämpningsområdet. De problem som därmed kan uppstå för enskilda företag, vilka anser sig skyddade av det svenska undantaget, bör inte underskattas. Om ett svenskt avtal anses strida mot EG—rätten är det, som ovan påpekats, retroaktivt ogiltigt. Enligt utredningens uppfattning är det befogat att konkur- rensverket eller de berörda företagen vänder sig till kommissionen och begär ett avgörande enligt rådsförordning 26/62 art 2.1. EG- kommissionen har till utredningen låtit meddela att ett första avgörande, om det enligt kommissionens föreligger ett brott mot artikel 85.1 eller ej, - i den form som är mest lämplig - bör kunna träffas inom två månader.

2.13 Inträdeskostnader, barriärer och nödvändiga faciliteter

Utredningen har särskilt uppmärksammat de negativa konse- kvenserna av dominerande ställning i flera led. Detta gäller i synnerhet när dominerande ställning i ett led kombineras med ensamrätt eller dominans över ett distributionsnät. Konkurrensen begränsas med negativa miljöeffekter till följd, då den totala omfattningen av tunga transporter ökar väsentligt.

Utredningen anser det rimligt att företag med dominerande ställning i ett led, som också kontrollerar ett eget dis- tributionsnät, bör tillhandahålla distributionstjänster på marknadsmässiga villkor till andra företag. Ett system med samdistribution sänker inträdeskostnadema, ökar konkurrensen och ger positiva miljöeffekter samt har positiva regionalpolitiska effekter. Detta rör utbudet av distributions- tjänster. Det motsatta förfarandet, när företag endast tillåter distribution på egen transportkapacitet, kan också - i de fall som väsentliga delar av marknaden berörs - utgöra ett missbruk av dominerande ställning enligt 19 & KL.

Kundmedelskontona har fått stor spridning. De kan inte betraktas som en begränsad företeelse på marknaden. Kontona stärker konsumentens bindning till den kontoförande kedjan och motverkar därmed konkurrensen i detaljhandeln. Från ett övergripande perspektiv är det tveksamt om det undantag från bankrörelselagen som utnyttjas är motiverat. Utredningen kan se två alternativa lösningar på problemet.

De konkurrensbegränsande effekterna hos nuvarande system med kundmedelskonton skulle begränsas om korten kunde användas för kontantuttag i bankautomater (s.k. Bankomater) och därmed underlätta inköp i affärer utanför den kedja som utfärdat kortet. En sådan förändring skulle leda till att kontona kom att omfattas av bankrörelselagens bestämmelser, vilket - i huvudsak innebär ökade krav på företagen, i konsumentskyddande syfte. Ett alternativ vore därför att un- dantaget från bankrörelselagen breddades så att kontantuttag i Bankomat blev möjliga utan att verksamheten fordrade oktroj.

Utredningen föredrar dock det andra alternativet som innebär att kundmedelskontona betraktas som allmänna betal- ningsmedel och därför inte längre undantas från bankrörelse- lagen.

System för kommunikation och informationsbearbetning mellan dagligvarukedjans olika led, detaljist - grossist - tillverkare, kan betraktas som en nödvändig tillgång för en konkurrenskraftig detaljist och utvecklingen av standards samt programvara bör ske på ett sådant sätt att tjänsterna finns tillgängliga, på lika villkor, för både kedjemedlemmar och enskilda företag. Det är angeläget att nyetablerade och mindre fristående företag inte hamnar utanför systemen och därmed saknar möjlighet att dra nytta av de effektivitetshöjningar som de kan leda till.

Nedanstående förslag och synsätt bör - förutom när det gäller Plan- och bygglagen, prisinforrnationsfrågor och kundmedelskonton - ses som principförslag. Innebörden av detta är, bl.a att utredningen anser att de konkurrensbegränsningar som diskuteras nedan kan åtgärdas med hjälp av gällande lagstiftning.

Det synsätt som utvecklas nedan skulle kunna användas vid rättstillämpningen. Vad utredningen har erfarit är de förenliga med EG- rätten. Det saknas dock praxis på området. Frågan om vertikal integration och dess effekter på konkurrensen diskuteras förnärvarande inom flertalet OECD-länder samt inom EU-kommissionen. Utredningens principförslag får också ses som ett bidrag till denna diskussion där

utgångspunkten är situationen inom livsmedelskedjan med fokus inställt på handeln med livsmedel.

Det finns, som utredningen ser det, en poäng i att knyta samman diskussionen om vertikal integration, inträdeshinder och nödvändiga faciliteter. De nödvändiga faciliteter som identifieras nedan har - i olikagrad och omfattning - integrerats vertikalt i kedjorna. Trenden mot ökad vertikal integration har diskuterats ovan i avsnittet utgångspunkter samt i avsnitten 4.4, 6.2 och 6.3. Utredningen har där funnit att en ökad koncentration i parti- och detaljhandelsled har utvecklats parallellt med en ökad vertikal integration. Därmed förstärks de konkurrensproblem som uppstår genom koncentrationen på marknaden. Dessutom, när kedjor kan dra fördel av att integrera partihandel, distribution och detaljhandel inom kedjan ökar inträdeskostnaden för potentiella konkurrenter.

Inträdeskostnader och konkurrenstryck

I de utgångspunkter för utredningens arbete som redovisas inledningsvis förs en diskussion kring potentiell konkurrens och inträdeskostnader. Vid höga inträdeskostnader och/eller andra hinder mot en etablering på marknaden (administrativa barriärer) sjunker konkurrenstrycket och vice versa. Strukturen på en marknad d.v.s. om den är högt eller lågt koncentrerad blir med detta synsätt inte ensamt avgörande om en marknad skall betraktas som konkurrensutsatt eller ej. Styrkan hos det potentiella konkurrenstrycket avgör. En oligopolmarknad, med ett fåtal starka aktörer, kan fungera lika effektivt som en marknad under full konkurrens givet att det potentiella konkurrenstrycket är tillräckligt starkt. Konkurrenstrycket beror på inträdeskostnader och andra hinder mot ett fritt inträde på eller utträde från marknaden.

Detta synsätt har utredningen använt vid sin analys av handeln med livsmedel. Det visar sig finnas en rad faktorer som stör det fria in och utträdet på den svenska marknaden. När det gäller importen av livsmedel är det i stor utsträckning offentliga regleringar som förhindra ett fritt flöde av varor. Utredningen har ovan visat hur den gemensamma jordbrukspolitik medför en protektionistisk handelspolitik, vilken i sin tur medverkar till att begränsa utbudet och höja priset på den inre marknaden. I Sverige, liksom i flertalet OECD-länder, har vi en offentligt reglerad: markplanering och därmed butiksetablering. Detta kan innebära svårigheter för en potentiell konkurrent att hitta butikslä- gen. Tillämpningen av plan— och bygglagen (PBL) kan leda till att det skapas barriärer mot inträde på en marknad. Nedan diskuterar

utredningen sin inställning till den förändring av PBL som nyligen föreslagits av en särskild utredare i Miljödepartementet. En annan typ av offentligt ingripande vilket också kan påverka konkurrenstrycket negativt - åtminstone kortsiktigt - är när en valuta devalveras eller släpps fri gentemot övriga valutor och därefter deprecieras. Den svenska valutans depreciering sedan november 1992 innebar ett kraftigt sänkt konkurrenstryck för den svenska livsmedelsindustrin och innebar för handeln att svenska varor blev billiga relativt varor från andra länder (se avsnitt 6.1). Inträdeskostnaden för exportörer av förädlade livsmedel till den svenska marknaden ökade. Detta innebar en nedgång i import av till exempel fruktyoghurt, en vara där importen ökat kraftigt under de närmast föregående åren.

Det finns andra typer av inträdeshinder som mer rör strukturen på marknaden. Till del har dessa behandlats ovan i samband med diskus- sionen om dominerande ställning och horisontell prissamverkan. Men det finns också en rad andra förhållanden som kan skapa höga inträdeskostnader och därmed leda till att konkurrenstrycket minskar. Om ett företag har fallande styckkostnader för alla varor det kan producera innebär detta en kostnadsfördel gentemot nyetablerade företag. Inom livsmedelsområdet förekommer skaleffekter i den bemärkelsen att ett företag behöver komma upp till en viss storlek för att får en konkurrenskraftig produktionskostnad per enhet. Detta innebär naturligtvis en ökad risk och en begränsning för den som vill etablera sig på marknaden. Valet står mellan att genomföra en mycket stor investering för att snabbt ta en stor marknadsandel i konkurrens med ett företag som har storleksfördelar eller att köpa ett företag som redan är etablerat inom marknaden. Det är inte givet att det finns något företag till salu. Förekomsten av inträdeskostnader och hinder av denna typ innebär dessutom att det föreligger en stor risk för att de företag som redan är aktiva på marknaden också gynnas av marknadssituationen ekonomiskt. Därmed minskar viljan att sälja företaget. Priset på företaget kan också drivas upp.

Vertikal integration

I detaljhandeln med livsmedel finns skaleffekter i kombinationen av horisontell samverkan och vertikal integration med partihandelsledet. När det gäller Dagab, KF och ICA har företagen ett eget system för distribution som ytterligare skapar fördelar gentemot nytillträdande på marknaden. För att bli lika effektiv som dessa företag krävs omfattande investeringar i både lagrings, distributionsnäts och detaljhandelska-

pacitet. Nödvändiga faciliteter

Jämvägsrälsen och stationerna är nödvändiga faciliter för järnvägstrafik. Telefonkabelns roll för telebolaget är ett annat exempel. För 20 år sedan betraktades markantenner som en nödvändig facilitet för TV-sändningar. Idag gäller inte detta genom utvecklingen av tekniken med satellit- sändningar. Satelliter utgör å andra sidan idag en nödvändig facilitet för en effektiv kommunikation och inforrnationsöverföring. Vad som kännetecknar de nödvändiga faciliteterna är att effektiviteten i resursut- nyttjandet ökar, om samtliga aktörer har tillgång till dessa på marknads- mässiga villkor.

Idag utgör tillgången till effektiv elektronisk information ett konkur- rensmedel i handeln. Genom att utnyttja modern teknik kan en omfattande administrativ rationalisering genomföras samtidigt som inventering och uppdatering av prisförändringar kan ske automatiskt. Information om nya varor, priser och leveransvillkor kan också skickas elektroniskt. Dessa system kan - något förenklat - delas upp i ett butiks- datasystem och ett system för kommunikation med leverantörer. Båda dessa system måste byggas upp kring etablerade standards för varum ärkning (EAN-koder) och protokoll för överföring av information. Om så inte är fallet begränsas möjligheten för utomstående att konkurrera med de kedjor som har integrerade systern.

Tillgången till affärslägen är en nödvändig förutsättning för etablering. Tillgång till effektiv varudistributionen kan ses som ett annat exempel på en nödvändig facilitet. Det är inte realistiskt att tänka sig en livsmedelsaffär som kan konkurrera och växa utan att ha tillgång till varudistribution. Tillträde till inforrnationsvägar och tillgång till gemensam programvara kan också betraktas som en nödvändig facilitet för dagens handlare. Ett annat möjligt exempel på nödvändig facilitet är att på ett konkurrenskraftigt sätt kunna ta emot de olika former av betalningsmedel som idag förekommer på marknaden. Det är slutligen av central betydelse - för att marknaden skall fungera effektivt - att kon- sumenter, handlare och livsmedelsindustrin har god information om priser och prisspridning på den svenska marknaden. Ett väl fungerande inforrnationssystem kan ses som både en nödvändig facilitet och som en kollektiv vara”. I båda fallen är ett offentligt ingripade motiverat för att

47 .. . . . . . . For kollektiva varor råder inte rivalitet 1 konsumtionen. En person kan konsumera varan utan att dess värde för en annan konsument minskar.

få marknaden att fungera mer effektivt.

Det finns skäl att diskutera om tillgången på affärsläge, tillgången till varudistribution och tillgången till infonnationsnätverk kan ses som nödvändiga faciliteter för den som önskar engagera sig i detaljhandel med livsmedel. Prisinformation och information om prisspridning på den svenska marknaden kan också med en bred definition ses som en nödvändig facilitet för en väl fungerande marknad såväl ur kon- sumentens som företagarens perspektiv. Det finns också skäl att betrakta tillgången till krediter på konkurrensmässiga villkor som en nödvändig facilitet för det företag som vill överleva och växa på marknaden. Å andra sidan kan det ur konkurrenssynpunkt vara väl så motiverat att när det gäller dessa företeelser diskutera i termer av faktorer som höjer in- trädeskostnader och utgör inträdesbarriärer. I båda fallen synes konkurrenspolitiska ingrepp på marknaden vara motiverade.

I Sverige är inte samtliga dessa faktorer allmänt tillgängliga, på lika villkor för alla , genom att kedjorna i varierande utsträckning integrerat dem som kedjespecifika verksamheter. Därmed uppstår omfattande inträdeskostnader för den som vill genomföra en konkurrenskraftig etablering på marknaden. En nyetablerad svensk kedja eller en internationell kedja som vill in på den svenska marknaden måste investera, förutom i butikslokalerna, i lageiterminaler, transportfordon, butiksdata—system för kommunikation med externa leverantörssystem och ett system för kundmedelskonto. Dessa investeringar kan möjligen bäras av ett större företag men den extra kostnad som krävs för en effektiv etablering på den svenska marknaden i förhållande till en etab- lering på alternativa marknader i östra och södra europa kan vara stor nog för att förhindra etablering.

För att öka konkurrensen i handeln med livsmedel är det därför - enligt utredningens uppfattning - av stor betydelse att öppna de förnärvarande slutna systemen för distribution av varor till butik, säkerställa att både butiksdata och leverantörssystem blir tillgänglig för alla, på samma villkor, samt begränsa de bindningar till den kontoförande kedjan som finns i nuvarande system för kundme- delskonton. Därutöver behandlas nedan frågor som rör affärslägen, prisinformation och kreditgarantier för små och medelstora företag.

Distributionen till butik

Villkoren för distributionen av varor är en avgörande omständighet för nyetablering inom landet, såväl för utländska som inhemska företag. Redan etableringen som sådan är en så kostsam process, att många

företag väljer att avstå från att etablera sig på den svenska marknaden. Till detta förhållande bidrar strukturen på marknaden med få, domine- rande aktörer och starka varumärken. Det företag som har kapaciteten att etablera sig på marknaden möter därefter ett avgörande hinder, nämligen distributionsfrågan. Att bygga upp ett eget distributionsnät är mycket kostsamt med hänsyn till landets storlek och befolkningens spridning. I fråga om färskvaror ställs särskilda krav på kyltransporter mm, vilket naturligtvis är fördyrande. Samtidigt som det föreligger ett behov eller ett potentiellt behov av distributionstjänster, så erbjuds den befintliga distributionen inte den övriga marknaden. Särskilt an- märkningsvärt är det faktum att stora, svenska marknadsdominerande företag med ett välutvecklat distributionsnät agerar på detta sätt.

En öppen distribution med anbudskonkurrens beträffande tjänsterna skulle underlätta nya etableringar på den svenska marknaden. Om frågan ställdes på sin spets, synes ett marknadsdominerande företags vägran att distribuera andras varor, utgöra missbruk av dominerande ställning och är som sådant inte föremål för de undantag från konkur- renslagens tillämpning som gäller i övrigt. Den gällande rätten borde vara tillräcklig för att få en ändring till stånd i det konkreta fallet.

Hänsyn till miljön bör spela en väsentlig roll i detta sammanhang. Det är känt att de tunga transporterna bland annat står för 50 procent av utsläppen av kvävoxider i Sverige. Den nuvarande ordningen där enskilda tillverkare och leverantörer förbehåller sig rätten att själva distribuera varorna leder till att varje enskild butik får mottaga ett stort antal leveranser varje dag (i vissa fall upp till 7-10 leveranser). Systemet är ekonomiskt ineffektivt. Men det ger också upphov till en mängd onödigt transportarbete med en negativ påverkan på miljön som följd.

Det finns även starka regionalpolitiska skäl till att öppna dis- tributionen (i första hand själva transporttjänsten) av varor till detaljhandeln. Sveriges geografi ger en mycket stark fördel för de företag som kontrollerar distributionsnät. När en dominerande aktör inom detaljhandeln delvis till följd av effektivitet i distributionen — konkurrerar ut sina konkurrenter ökar också problemen för kvarvarande konkurrentföretag i glesbygd att få tillgång till en kostnadseffektiv distribution. Därmed förstärks det dominerande företagets position ytterligare. I förlängningen kan en situation uppstå där ett företag har — i praktiken en mer eller mindre renodlad monopolställning i stora delar av glesbygden. Det är olyckligt att konkurrensen i dessa områden begränsas. Det är också olyckligt att invånare i glesbygd, även i detta avseende, får en begränsad valfrihet i förhållande till invånare i landets befolkningscentra.

Utredningen anser att företag med dominerande ställning i ett led, som också kontrollerar ett eget distributionsnät, bör tillhandahålla dis- tributionstjänster på marknadsmässiga villkor till andra företag. Ett system med samdistribution sänker inträdeskostnadema, ökar konkur- rensen och ger positiva regionalpolitiska- och miljöeffekter. Detta rör utbudet av distributionstjänster. Det motsatta förfarandet bör utgöra, när företag endast tillåter distribution på egen transportkapacitet och i de fall som väsentliga delar av marknaden berörs, ett missbruk av domi- nerande ställning enligt 19 & KL.

Kundmedelskonton

Förekomesten av kundmedelkonton och de villkor som gäller för dessa finns beskrivna under avsnitten 6.3.

Det finns flera syften med korten. Kontot verkar trohetsskapande och det ger utgivaren ett relativt billigt rörelsekapital. Det kan även ge stora möjligheter att följa upp olika kunders eller kundgruppers köpbeteenden och möjliggör riktad marknadsföring. Kunden vinner bekvämlighet och får en ränta på innestående medel, som är hög i jämförelse med bankernas transaktionskonton. Till kundmedelskonton kan även smärre krediter kopplas.

Förekomsten av kundmedelkonton måste ses mot bakgrund av den höga koncentrationen och de starka vertikala och horisontella bindningarna på detaljhandelsmarknaden. Förekomsten av IT-system i de olika blocken, som ytterligare förstärkt de vertikala bindningarna, har nu kompletterats med en synnerligen trohetsskapande och mycket infor- mativ funktion, kundkonton.

Vad gäller kondkontonas trohetsskapande funktion, invänder handeln att ingenting hindrar konsumenterna från att ha flera kort i de olika blocken. Det må vara på det viset, men det framstår som osannolikt att norm alkonsumenten, med en begränsad hushållsbudget, delar upp måna- dens matpengar på flera konton. Hans förutsättningar att göra så kan även begränsas av den lokala konkurrenssituationen. Den butik som ligger närmast hemmet blir med största sannolikhet den butik han är trogen, inte bara för att den är den närmsta, utan även för att han har sina pengar i det block butiken tillhör. Några mer omfattande köp i andra blocks butiker eller hos fristående handlare torde det därför inte bli fråga om. Till detta förhållande bidrar även det i och för sig positiva förhållandet att kundkontoinnehavet berättigar kunden till särskilda förmånliga erbjudanden.

Det är följaktligen inskränkningen till betalning enbart inom en

företagsgrupp som gör korten diskutabla från konkurrenssynpunkt. Banklagstiftningens krav på samhörighet mellan de företag som omfattas av dess undantag för kundmedelskonton bidrar inte bara till att öka integrationsgraden inom de s.k. frivilliga kedjorna, utan gör det samtidigt omöjligt för fristående företag att ingå i systemet. In- vesteringskostnaden för ett kundmedelskonto är nämligen så hög att den kräver en förhållandevis stor företagsorganisation för att vara lönsam. Det är därför inte realistisk att anta att mindre fristående företag eller kedjor skall kunna konkurrera med blocken genom egna betalkort.

Trohet bör inte skapas genom kundmedelskonton, utan genom kon- sumentens fria val av den butik ”som erbjuder honom bästa varor till bästa priser. De nämnda, positiva effekterna utgör en följd av fungeran- de konkurrens och inte av konkurrensbegränsande förhållanden.

Sammantaget är det utredningens uppfattning att de konkur- rensbegränsande effekterna av kundmedelskonton överstiger de positiva effekterna för konsumenterna. Undantaget kan dessutom ifrågasättas ur en annan konkurrenssynpunkt, då det missgynnar inlåning i bank genom att denna lyder under bankrörelselagens strängare krav.

De konkurrensbegränsande effekterna skulle väsentligt avhjälpas om kundmedelskonton kunde användas som bankomatkort och därmed underlätta inköp utanför den kedja som står för kortet. En sådan förändring skulle eventuellt medföra att kontona kom att omfattas av bankrörelselagens bestämmelser, vilket — i huvudsak — innebär ökade krav på företagen, i konsumentskyddande syfte. Ett alternativ vore att undantaget breddades så att uttag i bankomat blev möjliga utan att kontona omfattades av bankrörelselagen.

Utredningen föreslår dock, mot bakgrund av kontonas spridning och systemets ekonomiska omfattning, att kundmedelskonton betraktas som allmänna betalningsmedel och därför också underställs bankrörelse- lagens krav.

Detaljhandeln och modern informationsteknik

Det finns betydande skalfördelar i parti— och detaljhandel med livsmedel. Dessa omfattar framförallt tillgången till distributonssystem och de med distributionen sammanhängande IT-tjänster, vars betydelse ökar allt mer. Den svenska detaljhandelsm arknaden är koncentrerad och domineras av tre block, ICA, Konsumentkooperationen och det s k D- blocket bestående av grossisten Dagab med detaljister. Koncentrationen förstärks av att grossistledet är integrerat i ICA och Kon- sumentkooperationen och av att dessas grossistfunktioner inte levererar

till detaljister som står utanför respektive samarbete. Även det tredje blocket utvecklas i riktning mot ökad koncentration.

Förekomsten av horisontellt samarbete, koncentration och vertikal integration som omfattar distributionsledet kan utgöra ett kraftfullt etableringshinder. Situationen förbättras inte av utvecklingen av avancerade IT-systcm, som förbehålls den egna samarbetsgruppen. IT- stöd kan visserligen underlätta för mindre detaljister att uppnå lönsamhet och rationalitet i sin verksamhet, men det ökar samtidigt behovet av att ingå i en större samverkan. IT kan således öka detaljistemas beroende av centrala funktioner.

Utredningen har i sina internationella kontakter fått en inblick i respektive lands IT-utveckling i detaljhandelsledet. I Danmark har t.ex. aktörerna gått samman och enats om ett gemensamt informations- och kommunikationssystem på butiksnivå, till vilket även utländska förädlings- och grossistföretag är anslutna. Målet med det danska systemet är bl a att skapa effektivitet och frihet i valet av leverantörer. Integration ses inte som någon fördel i sig.

I Sverige har utvecklingen av IT-system och den effektivisering som därigenom kan uppnås inom den egna gruppen setts som ett strategiskt konkurrensvapen. Därav följer att parallella butiksdatasystem byggts upp inom respektive block vilket ytterligare förstärkt blockbildningen. Detta kan leda till en effektivisering inom, men samtidigt en låsning till, det egna blocket. Till en del fungerar dock det svenska systemet på samma sätt som det danska, kommunikationen mellan partiledet och industrin är idag standardiserad och därmed öppen för intresserade aktörer på marknaden.

Egna överväganden

Utredningens utgångspunkt är att branschen ges möjlighet till och tar ansvar för en utveckling mot ett öppet IT-system, som gör att både partihandelssystem och butiksdatasystem blir tillgängliga för enskilda handlare även i de fall dessa väljer att stå utanför ett organiserat kedjesamarbete.

System för kommunikation och informationsbearbetning mellan dagligvarukedjans olika led, detaljist - grossist - tillverkare, bör således betraktas som en kollektiv vara och utvecklingen bör ske gemensamt i näringens regi. Modern informationsteknologi bör ses som ett hjälpmedel för att uppnå effektivitet och flexibilitet i valet av leverantörer och för att öka effektiviteten i livsmedelsbutikema. Det är angeläget att nyetablerade och mindre fristående företag inte hamnar

utanför systemen och därmed kommer att sakna möjlighet att dra nytta av de besparingar dessa kan medge.

2.14 Betydelsen av information på en väl fungerande marknaden

En samlad prisinformation är nödvändig för att livsmedelsmark- naden skall kunna fungera effektivt. Utredningens eget arbete har visat att det förnärvarande finns betydande svårigheter att få tag på en samlad information om priser. Utredningen föreslår därför att en myndighet ges i uppdrag att tillhandahålla information om utvecklingen av priser och prisspridning inom den svenska livsmedelskedjan. Ett sådant ansvar inom livsmedelsområdet kan finansieras genom att sammanföra och bättre utnyttja de resurser som idag är spridda inom flera myndigheter.

Konsumenterna måste, för att kunna träffa rationella val mellan olika alternativ, ha information om varornas pris och kvalitet. Prisinformation spelar en avgörande roll för att en marknad skall kunna fungera effektivt. Idag tillhandahålls denna information i första hand genom kedjomas veckoannonsering och den reklam som finns i butiken. Däremot saknas en objektiv kanal för prisinformation vilken gör det möjligt för konsumenten att i ett sammanhang jämföra prisnivån i olika butiker eller hos olika kedjor. Regeringen gav under hösten 1995 i uppdrag till en särskild utredare att analysera behovet av sådan information. Frågan ligger alltså inte inom denna utrednings primära up- pdrag. Utredningen har dock funnit att det också finns andra skäl - än de som nämnts ovan - att behandla frågan om prisinformation och vill därför, med hänvisning till direktivens öppna uppdrag, framföra vissa synpunkter.

Utredningen har ovan beskrivit bland annat den utredning som den amerikanske jordbruksministem Glickman tillsatt med uppdrag att granska konkurrensbegränsningar inom förädling och handel med livs- medel. Den amerikanska utredningens huvudförslag är att förstärka prisinforrnationen. Genom sådan information kan olika aktörer på marknaden fatta rationella beslut om produktion, lagerhållning, priser och inköp. Prisinformation är bra för konsumenten men den är också bra för företag verksamma inom förädling, distribution och handel. Om företagen har tillgång till kvalitativ och heltäckande information om priser, ges de bättre möjlighet att fatta effektiva beslut och konkurrensen

kan effektiviseras.

I Sverige hade SPK, fram tills dess att myndigheten lades ned, uppdraget att samla information om priser och marginaler inom olika sektorer av den svenska ekonomin. Informationen låg bland annat till grund för regeringens överväganden om prisstopp. Mot denna bakgrund har en olycklig koppling skapats mellan prisinformation och prisstopp. Enligt utredningens uppfattning saknas anledning att göra en sådan koppling. Prisinformation är naturligtvis nödvändig för den regering som vill motivera ingripanden mot marknaden. Detta innebär dock inte att sådana motiv utgör den enda anledningen till att samla in uppgifter om priser och marginaler. Sådana uppgifter behövs också för att kunna ta ställning i konkurrensrättsligt hänseende. Det är till exempel förenat med stora svårigheter att ingripa mot missbruk av dominerande ställning utan att ha tillgång till ett sådant underlag. Systematiskt och objektivt insamlade uppgifter av detta slag är en viktig förutsättning för att konkurrenslagstiftningen skall kunna upprätthållas med full kraft.

Debatten om livsmedelsprisema och deras utveckling har under senare år uppvisat en rik flora av bitvis oförenliga ståndpunkter. Det har inte rått enighet om utvecklingens riktning och prisemas nivå. Detta är olyckligt inte endast ur konsumentens synpunkt utan också i den bemärkelsen att ett öppet och informerat samtal om situationen inom handeln med livsmedel i Sverige kompliceras och kommer att handla mer om mätmetoder än om de reella problem som finns på marknaden. Detta kan åtgärdas genom att en offentlig myndighet ges det samlade ansvaret för att ta fram information om priser och marginaler i det svenska näringslivet. Denna uppgift blir också värdefull i takt med att tidigare offentliga verksamheter privatiseras och därmed blir föremål för en styrning genom marknaden.

Priser, prisutveckling i olika led och prisnivåer, när det gäller livsmedel, analyseras förnärvarande inom Konsumentverket, Jordbruks- verket, Lantbruksekonomiska samarbetsnämnden (LES) och Statistiska Centralbyrån (SCB). Utredningens egen erfarenhet visar att det trots detta är mycket svårt att få tillgång till publicerad information om priser och prisutveckling. En stor del av det material som använts för att belysa utvecklingen hos dessa variabler har inhämtats särskilt, mot ersättning, från SCB. I flertalet fall rör det sig om standarduppgifter. Detta är, enligt utredningens uppfattning, inte tillfredställande. Bristen på lättillgänglig prisinformation skapar problem för den konsument som vill hålla sig informerad, de företag som behöver informationen för att fatta rationella beslut och för den offentliga diskussionen om situationen inom den svenska livsmedelskedjan.

Utredningen föreslår därför att de resurser som idag finns spridda inom ovan nämnda myndigheter förs samman inom en existerande myndighet eller inom en ny myndighet med uppgift att följa utvecklingen av priser och prisspridning i det svenska näringslivet. Utredningen avstår från att lägga ett mer detaljerat förslag i detta avseende eftersom frågan delvis är perifer i förhållande till dess uppdrag. Det framstår dock som möjligt att finansiera ett ansvarstagande för dessa frågor inom ramen för medel som idag finns tillgängliga inom området.

2.15 Konkurrensen förutsätter tillgång till butikslokaler

Det är, enligt utredningens uppfattning, av stor betydelse att den kommunala planeringen tar hänsyn till behovet av tillgängliga butikslägen som en förutsättning för en fungerande konkurrens i handeln med livsmedel.

Butikslägen och konkurrensen

Det är svårt att få till stånd en konkurrens i handeln med livsmedel om det saknas butikslägen som kan erbjudas konkurrenföretag till de redan etablerade. Utredningen menar att denna fråga bör ges stor uppmärksamhet. Tillgången på affärslägen måste dock skiljas från fråga var affärerna skall ligga. Utredningen delar i allt väsentligt de farhågor som framförs när det gäller uttunningen av butiksnätet i närhet till konsumenten genom en utflyttning till industriområden eller liknande. Det är en uppgift för den kommunala planeringen att se till att butikslägen kan erbjudas i närhet till konsumenten.

I detta sammanhang bör man uppmärksamma att en stor del av dagens butiker ägs av de "tre block" som dominerar handeln i grossistled. Detta ger ett litet utrymme för fristående och mindre affärsidkare att etablera sig och låta sitt företag växa. Det är viktigt att i den kommunala planeringen ta hänsyn till dessa aspekter och att ge lika chanser för små och växande företag att slå rot på marknaden som för de etablerade blocken.

Plan och byggutredningens betänkande om konkurrensen i PBL

Utredningen har av regeringen anmodats att yttra sig över Plan- och byggutredningens delbetänkande. I sitt remissvar har utredningen kritiserat förslaget och ansett att det inte bör genomföras. Nedan redogörs - med vissa kompletteringar - för de överväganden som ligger till grund för utredningens ståndpunkt i frågan.

Konkurrensintresset i PBL-sammanhang har varit föremål för diskussion i flera skeden under en relativt begränsad tid. Det har i vissa sammanhang bedömts som mycket väsentligt på grund av de positiva

effekter fungerande konkurrens har för konsumenterna och det har i andra förringats till förmån för andra intressen. Konkurrensintresset har ett egenvärde i sig. Dess berättigande i PBL-sammanhang bör därför inte vara beroende av förhållanden, som man kan komma till rätta med genom andra åtgärder.

Såsom förhållandena är nu, anses konkurrenssituationen för detaljhandeln bl.a. medföra miljöproblem på grund av de kol- dioxidutsläpp som vägtrafiken till externa köpcentra medför. Plan- och byggutredningen har i sitt delbetänkande redovisat undersökningar, som anses ge stöd för att lagändringen 1992 haft den nämnda, negativa effekterna. Utredningens uppfattning är emellertid att det inte kan anses klarlagt att den haft så omfattande negativa effekter som görs gällande. Detta framgår bl a om man granskar den enkät som Kommunförbundet gjort, såvitt avser möjligheten att i detaljplan reglera handel med livsmedel.

Det finns vidare anledning att ifrågasätta om en återgång till vad som gällde före lagändringen 1992 kommer att ge de positiva effekter man vill uppnå genom den föreslagna förändringen. En utflyttning av detaljhandeln med livsmedel till städernas ytterområden vilken främst föranletts av företagsekonomiska skäl — har inte hindrats av PBLs tillämpning före 1992. Tvärtom har en mycket omfattande struktur- rationalisering, med nedläggning av butikeri innerstadsområdena, pågått oavbrutet under hela 1970— och 1980-talen. En återgång till vad som gällde före 1992 innebär till och med att de problem som påpekats av en rad statliga utredningar riskerar att växa. De problem som 1986 års livsmedelsutredning konstaterade, d v s att konkurrensen begränsades av kommunernas tillämpning av PBL, visar på missförhållanden som gäller än i dag. Detsamma gäller Konkurrenskommitténs exempel på förhållanden som begränsar konkurrensen inom detta område.

Om den föreslagna förändringen ändå skulle få den effekten att livsmedelshandeln i högre utsträckning lokaliserades till innerstäderna och bostadsområden, finns det anledning att ifrågasätta om vägtrafikens miljöpåverkan kommer att förbättras i någon större mån. Ungefär hälften av vägtrafikens kväveoxidutsläpp härrör för närvarande från lastbilar, medan resterande del härrör från personbilar.'18 Eftersom partihandeln i allmänhet ligger utanför städerna, skulle tunga transpor- terna in i städerna och bostadsområdena öka väsentligt. Det framstår samtidigt som orealistiskt att personbilstrafiken till städernas ytterom-

48 Vart leder vägen? Fakta om vägtrafikens miljöpåverkan, Vägverkets rapport nr 1995231

råden skulle minska i någon större utsträckning. De köpcentra som redan etablerats utanför städerna kommer att behålla sin attraktionskraft på grund av de lågpriskoncept som tillämpas där. Detaljhandeln med skrymmande föremål, som förläggs dit, skulle behålla sin attrak- tionskraft genom sina låga priser på vitvaror, byggnadsmaterial, möbler, TV och radio samt trädgårdsvaror.

Det är följaktligen utredningens uppfattning, att varken problem- bilden eller dess koppling till konkurrensintresset är självklar och att den föreslagna lösningen på de problem som uppmärksammats inte nödvändigtvis får de positiva effekter på miljön.

Det finns andra åtgärder än en lagändring, som med större sannolikhet kan leda till de resultat som eftersträvas. Utredningens förslag som syftar till en mer konkurrensutsatt och öppen marknad där mindre företag ges en bättre möjlighet att konkurrera på lika villkor med de tre "blocken", bör ge bättre resultat genom att skapa ekonomiska förutsättningar för mindre butiksenheter i stadscentra att överleva.

Det är utredningen uppfattning att lagändringen 1992 medförde en lämplig avvägning mellan planerings- och konkurrensintresset. Det finns därför anledning att avvakta den vidare utvecklingen - särskilt med hänsyn till att problembilden inte är entydig - och att i första hand begagna sig av mer konkurrensneutrala åtgärder.

2.16 En närings- och konkurrenspolitik som skapar bättre förutsättningar för små och växande företag

De små och växande företagens roll är viktig för att få tillstånd en effektiv konkurrens inom handeln med livsmedel. Samtidigt har det material som ställts till utredningens förfoganden liksom diskussioner med företrädare för branschen i Sverige och internationellt visat att de små och medelstora företagen möter växande problem på marknaden. Utredningen anser det angeläget att utöver de förslag som läggs angående tillämpning av PBL och KL också diskutera en förändring av stödet till små och medelstora företag enligt den modell som utvecklats av SBA i USA.

I utredningens uppdrag ligger särskilt att granska förutsättningama för små och medelstora företag inom handeln med livsmedel i Sverige. Inledningsvis har utredningen påpekat att de små och växande företa- gens roll är avgörande för att få tillstånd en effektiv konkurrens på dynamiska marknader. Samtidigt har det material som ställts till utred- ningens förfoganden liksom diskussioner med företrädare för branschen i Sverige och internationellt visat att de små och medelstora företagen möter växande problem på marknaden.

Det finns en rad förhållanden inom handeln med livsmedel som särskilt gynnar kedjorna. Handlarna kan inom kedjans ram få hjälp med planering, logistik och prisinformation. Gemensamma inköp ger lägre inköpspris i form av mängdrabatt. Viss annonsering kan genomföras gemensamt (veckoannonsering) och stödfunktioner utvecklas gemensamt inom kedjans ram. Möjligheten för en enskild handlare att utanför de etablerade strukturerna växa till en uthållig konkurrent på marknaden måste i dagsläget bedömas som mycket begränsade. Utredningens bedömning i detta avseende delas tillfullo av de aktörer på marknaden som vi varit i kontakt med.

Möjligheten för små och medelstora företag att överleva och växa inom den svenska parti- och detaljhandeln är till stor del beroende av att åtgärder vidtas inom tre olika områden. Det krävs offentliga åtgärder som

- underlättar för enskilda handlare att etablera en butik, - löser upp främst de vertikala bindningarna inom de existerande strukturerna på marknaden, och - underlättar för en enskild handlare att få tillgång till kapital på samma villkor som kedjorna för att dels etablera ett företag och därefter tillåta att företaget växer.

Utredningen har ovan lagt förslag rörande tillämpningen av plan- och bygglagen samt tillämpningen av konkurrenslagen, med förslag om förändringar, som innebär att problem inom de två första områdena kan begränsas. Det handlar främst om att begränsa inträdeskostnader på marknaden och därmed uppnå en mer rättvis spelplan där även mindre företag ges en möjlighet att överleva och att växa. Den grundläggande principen bakom förslagen är att företag inom handeln med livsmedel skall konkurrera med hjälp av priser, utbud, service till konsumenten och kvaliteten på dess varor. Exklusiva avtal, bindningar vertikalt och kontroll av distributionsnät samt en utveckling av slutna system för ADB stöd och företagsanknutna kundmedelskonton utgör däremot exempel på konkurrensmedel vilka kan förhindra framgångsrik nyetablering på marknaden och leda till ökade kostnader för samhälle och konsument.

Utredningen gav i uppdrag åt Statskontoret att granska de hinder som möter nyetablerade företag inom detaljhandeln med livsmedel. Verkets rapport indikerar att företagarna ser villkoren för kreditgivningen till mindre företag som ett problem. En enskild handlare utan omfattande och långsiktiga bankkontakter kan uppleva problem att få lika goda villkor som de vilka ges åt kedjomas medlemmar. Detta kan naturligtvis fungera som en begränsande faktor för nyetablering.

Företagsutredningen har, i sitt betänkande Kompetens och kapital (SoU 1996:69), lagt en rad förslag hur de offentliga åtgärderna till stöd för nyföretagande bör utformas i framtiden. Förslagen är enligt min uppfattning väl genomtänkta. Det är dock två punkter som särskilt bör uppmärksammas och göras till föremål för en utvidgad analys. För det första anser jag att förslagen inte är tillräckligt tydliga när det gäller kreditvillkoren för små och medelstora företag. För det andra finns det skäl att ställa sig frågan om tyngdpunkten i stödpolitiken behöver förskjutas från nyetablering och små företag till de medelstora företagen vilka växer på marknaden. En sådan tyngdpunktsförskjutning är ange- lägen ur konkurrenssynpunkt. Det är de växande företagen som skapar konkurrenstryck, inte de små och nyetablerade.

Small Business Administration i USA genomför en marknadsmässig kreditprövning och ger bankgarantier åt små och medelstora företag. Till verksamheten är också knuten rådgivning som rör marknadsföring, bokföring och planering av företagets verksamhet. Vid SBA i New Orleans, som besöktes av utredningen, gavs också stöd genom rådgiv- ning till de företag som ville etablera sig på exportmarknaden (export av förädlade livsmedel). Verksamheten vid SBA kan ses som en modell vilken kan ligga till grund för utvecklingen av företagsstödet i Sverige. En fördel med den amerikanska modellen är att stödgivningen sker på marknadens villkor, att stöd utgår till växande företag och att rådgivning och finansiella tjänster är tillgängliga även till de företag som växer.: Enligt vad utredningen erfarit är ett stöd till små växande företag enligt denna modell väl förenligt med EUs statsstödsregler- Ett liknande program, med kreditgarantier, tillämpas f.n. ibl.a. Frankrike. Ett svenskt stöd utformat enligt denna modell skall notifieras till och godkännas av EU-kommissionen.

Utredningen anser det angeläget att utöver de förslag som läggs angående tillämpning av PBL och KL också diskutera en förändring av stödet till små och medelstora företag enligt den modell som utvecklats av SBA i USA.

2. 17 Livsmedelslagstiftningen

Den svenska livsmedelslagstiftningen utgör i allt väsentligt en nationell tillämpning av EG-rätten inom området. Den svenska harmoniseringen inleddes före medlemskapet i samband med EES-avtalet och har därefter fullföljts.

De regler som rör livsmedelshygien och -kvalitet är ofta, av naturliga skäl, synnerligen detaljerade och tekniska. Utredningen kan inte föreslå vare sig en materiell eller redaktionell ändring av dessa.

Sverige bör emellertid verka inom EU för en fortsatt förenkling av reglerna på området. Nationellt bör förenklingsarbetet syfta till en förbättring i fråga om reglernas tillgänglighet i förening med ökad inform ation. En samlad och kontinuerligt uppdaterad publi- kation som innehåller Livsmedelsverkets kungörelser samt Vägledningar på områden som är särskilt svårtillgängliga, ger alla aktörer på marknaden samma möjligheter att inhämta kunskap om det regelsystem de arbetar i.

Livsmedelsagstiftningen skall, enligt förarbetena till densamma, vara konkurrensneutral. Reglerna är till övervägande del lik- formiga, oavsett vem de riktar sig till och tillsynsmyndigheten kan i det enskilda fallet beakta de särskilda omständigheter en aktör arbetar under, varför en viss flexibilitet är möjlig. I fråga om småskalig produktion finns det emellertid speciella regler som skall möjliggöra etablering av sådan verksamhet. Genom de precisa volym gränser som tillåtits beträffande småskalig verksam - het och de mycket mer omfattande krav som kommer att gälla när dessa gränser överskrids, finns det en inbyggd tröskeleffekt i systemet.

Vidare har avgiftssystemet, som bygger på principen att större aktörer betalar mer än mindre utifrån bl.a. företagets omsättning och antalet årsarbetskrafter inte i tillräcklig utsträckning tagit hänsyn till de stordriftsfördelar och därmed lägre styckkostnader som det stora företaget har. Dessa förhållanden utgör hinder för en fungemade konkurrens, varför Livsmedelsverket bör göra en översyn av dessa regler, som medger en enklare övergång till utökad produktion och ett rättvisare avgiftssystem.

Livsmedelsverket bör även se över övriga regler utifrån ett konkurrenspespektiv och regeringen bör överväga, att i förord- ningen (1996zl47) med instruktion för Statens livsmedelsverk, göra ett tillägg, med innebörden att Livsmedelsverket - i sin normgivande verksamhet - så långt det är möjligt i förening med övriga hänsyn, även skall beakta konkurrensintresset.

Med hänsyn till den vikt som lagts vid märkningsbestämmelser inom EU, bör Livsmedelsverket slutligen, som en del av den översyn som föreslagits ovan, granska våra livsmedelsstandards för att uppnå en bättre harmonisering med reglerna på EUs inre marknad.

Den svenska livsmedelslagstiftningens vittgående anpassning till EG- rätten på området, dess influenser från FN-organen FAO:s och WTO:s regelverk Codex Alimentarius och sist - men inte minst - det reglerade områdets natur, är omständigheter som medfört att den svenska livsmedelslagstiftningen som sådan inte uppvisar några stora särdrag i förhållande till sin omvärld. Förutsättningama för ensidiga förändringar av den svenska livsmedelslagstiftningen är också - med hänsyn till det internationella samarbetet - mycket begränsade.

Mot den angivna bakgrunden kan man följaktligen fråga sig om den svenska livsmedelslagstiftningen utgör ett hinder mot nyetablering eller expansion på den svenska marknaden. På grund av den höggradiga anpassningen, bör reglerna som sådana inte innebära ett större hinder här än i övriga EU-länder.

När Statskontoret i sin rapport - å ena sidan - fastslår att lagstift- ningen som sådan inte innebär några större problem för detaljhandeln med livsmedel talar den — å andra sidan bl a om att detaljerna i kontrollen upplevs som onödigt omfattande samt om ett antal aktörers

behov av tydligare information om gällande föreskrifter och en konsekvent tillämpning av dessa.

De regler som rör livsmedelshygien och kvalitet kan vara synnerligen detaljerade och tekniska, vilket framgår av de avsnitt, som utredningen valt att beskriva. Detta förhållande låter sig i hög utsträckning förklaras av reglernas baktereologiska och/eller medicinska bakgrund. Utred- ningen kan inte föreslå vare sig en materiell eller en redaktionell förändring i denna del. Behovet av förenkling är emellertid upp- märksammat av EG, som sedan ett antal år tillbaka bl. a. undvikit vertikalt verkande diretiv avseende kvalitetsstandards. Sverige bör - så långt det är möjligt och med en bibehållen, hög säkerhetsnivå verka inom EG för en fortsatt förenkling.

Problemet, att regler med en hög detaljeringsgrad eller bestämmelser som reglerar komplexa förhållanden medför tillämpningsproblem eller tillämpas på olika sätt, kan nationellt avhjälpas genom information, vilket ju ett antal aktörer efterfrågat.

Även om såväl Livsmedelsverket som miljö- och hälsoskyddsnämn- dema har ett informationsansvar, finns det anledning att ifrågasätta reglernas tillgänglighet för aktörerna på marknaden. De stora kedjorna har naturligtvis ett försteg i detta avseende, genom den samlade kunskap som kedjesamarbetet medför. En fristående, liten aktör är däremot mer utelämnad. Det beskrivna förhållandet måste få återverkningar på hans möjlighet att planera och utveckla sin verksamhet. En inte oväsentlig risk i sammanhanget är naturligtvis att reglernas syften går förlorade, inte på grund av aktörens ovilja att driva en lagenlig verksamhet, utan på grund av hans bristande förmåga därtill.

Behovet av inform ation — inte minst efter EU-medlemskap et och de övergångsregler som gäller i anledning av detta _ har enligt uppgift från Livsmedelsverket föranlett detta att börja utarbeta Vägledningar för ett antal områden. Vidare planerar verket att samla sina kungörelser i en publikation, som i likhet med den svenska lagboken skall utges med jämna mellanrum och i uppdaterat skick.

Sammanfattningsvis är det följaktligen utredningens uppfattning att lättillgänglig information krävs för a_tt alla aktörer på livsmedelsmark- naden skall ha samma förutsättningar för förståelse för och av det regelsystem man arbetar i och att tillämpningen av reglerna skall bli mer likformig och konsekvent. Livsmedelsverkets påbörjade arbete med Vägledningar på olika områden bör därför intensifieras och det bör även förverkliga sina planer på att samla sina kungörelser i en kontinuerligt utgiven och uppdaterad publikation.

Mot bakgrund av departementschefens uttalanden i propositionen 197l:61 med förslag till livsmedelslag, skall livsmedelslagstiftningen vara konkurrensneutral. Till övervägande del är reglerna likformiga, oavsett vem de riktar sig till (se dock det undantag som reglerna för småskalig verksamhet utgör, nedan). I praktiken kan emellertid tillsynsmyndighetema, i det enskilda fallet, beakta de särskilda omstän- digheter en aktör arbetar under och godkänna lösningar, som om reglernas syfte ändå uppnås medger en viss flexibilitet. Från etable- rings- och expansionssynpunkt kan detta vara av godo, men utrymmet för vad som upplevs som bristande konsekvens i tillämpningen blir naturligtvis större. Den ökade information som utredningen förespråkar, bidrar till att minska detta problem. Att systemet som sådant ändå medger olikheter i tillämpningen, är en omständighet som inte är unik för livsmedelsområdet och som kan underställas rättslig prövning, genom de möjligheter till överklagande av beslut, som föreskrivs i livs- medelslagen.

På ett område finns emellertid särbestämmelser, som med beaktande av hygien- och redlighetsintressena tar hänsyn till den mindre aktörens villkor. Reglerna ger förutsättningar för etablering av småskalig produktion med avsättning på hemmamarknaden. Så som reglerna utformats, med precisa volymgränser mellan små- och storskalig verksamhet och vitt skilda krav på de olika formerna av verksamheter, synes dock förutsättningama både för etablering och expansion vara begränsade. Genom dessa tröskeleffekter tillåts antingen småskalig verksamhet, som förblir småskalig på grund av dessa effek- ter, eller storskalig verksamhet. En producent som önskar etablera sig på den svenska marknaden har, bl a mot den angivna bakgrunden, små möjligheter att starta en liten verksamhet för att på sikt låta den växa. Han val består i att enbart ägna sig åt småskalig verksamhet eller att ivestera i/köpa en storskalig anläggning, vilket innebär en mycket hög inträdeskostnad. Även om tillsynsmyndigheten — i det enskilda fallet kan medge en flexibilitet, borde denna återspegla sig i bestämmelser som med beaktande av de EG-rättsliga hänsynen och hygienintresset medger en enklare övergång till utökad produktion.

I fråga om avgifter som är förenade med livsmedelstillsynen tillämpas principen att större företag betalar mer än små, bl.a. bestäms vissa avgifters storlek utifrån företagets omsättning eller antal årsarbetskrafter. Denna metod synes vara konkurrensneutral, eller rättvis. Det verkliga förhållandet är emellertid att det stora företaget, på grund av sina stordriftsfördelar, har en lägre styckkostnad än det lilla företaget. Den skevhet som ligger i detta förhållande kan åtgärdas genom modifie-

rade beräkningsgrunder för avgifterna. En invändning mot detta förslag kan vara att det större företagets effektivitet i så fall missgynnas. Detta argument bygger emellertid på uppfattningen att stordriftsfördelar skulle vara detsamma som effektivitet, vilket enligt utredningens uppfatt- ning inte alltid är fallet.

Utredningen förslår att regeringen skall ge Livsmedelsverket i uppdrag att göra en översyn beträffande de ovan nämnda områdena, liksom den svenska livsmedelslagstiftningen i stort, utifrån ett kon- kurrensneutralt perspektiv, och med beaktande av såväl EG-rättsliga hänsyn som hygien- och redlighetsintressena, genomföra förändringar i reglerna, som främjar konkurrens på den svenska livsmedels— marknaden.

Vikten av en fungerande konkurrens på livsmedelsområdet och dess yttersta effekt — låga matpriser och ett varierat utbud utgör ett starkt konsumentintresse. Mot bakgrund av departementschefens synpunkter på konkurrensförhållanden i prop 1971 :61 med förslag till livsmedelslag, ryms ett hänsynstagande till konkurrensintresset inom livsmedels- lagstiftningens ram och det har accentuerats genom EU—medlemskap et och dess förut-sättningar för en gemensam marknad även på livsme- delsområdet. För att understryka vikten av en fungerande konkurrens på livsmedelsområdet, bör regeringen överväga att i Förordningen (1996:147) med instruktion för Statens livsmedelsverk göra ett tillägg, med innebörden att Livsmedelsverket i sin normgivande verksamhet — så långt det är möjligt i förening med övriga hänsyn — även skall beakta konkurrensintresset.

Slutligen har utredningen uppmärksammat svenska livsmedels- standards och deras förhållande till märkningsreglema. Standards har tillkommit i konsumentskyddande syfte och har motiverats av ett intresse, att tillförsäkra konsumenterna en viss kvalitet på vissa produkter. Man måste emellertid ha i åtanke, att standards återger minimikrav på produkterna och i vilka proportioner olika, föreskrivna ingredienser skall ingå i dessa. Produkter med högre kvalitet eller produkter som är minst lika prisvärda, men som inte motsvarar just de specifika egenskaper som den standardiserade varan skall ha, miss- gynnas. Detta gäller särskilt utländska produkter.

Livsmedelsstandardemas berättigande måste även ses mot bakgrund av märkningsbestämmelsema. Dessa gynnar handel över gränserna och bidrar till att skapa förtroende för utländska varor eller varor från mindre kända, inhemska producenter. Det är utredningens uppfattning att en lagenlig märkning är så informativ, att den bör kunna ersätta många standards. Med tyngdpunkten lagd på märkningen får kon-

sumenterna på sikt en vana att tillgodogöra sig en mer omfattande information om alla produkter och ges därmed en förutsättning för en mer nyanserad kvalitetsbedömning. Producentemas intresse av att kvalitetsutveckla och profilera sig på ett sätt som ger dem konkur- renskraft, tillgodoses genom märkningsbestärnmelsema i förening med varumärken.

Utredningen föreslår följaktligen att Livsmedelsverket, som en del av den översyn som föreslagits ovan, skall göra en granskning av våra livsmedelslstandards, som på sikt skall leda till en utmönstring av de standards, som inte fyller någon annan adekvat, informativ funktion än den som ändå framgår av de märkningsbestämmelser som gäller för varan.

2.18 Finansiering av utredningens förslag

Av de förslag som utredningen lägger är det endast förslaget att införa särkilda statliga kreditgarantier för små och medelstora företag som kan leda till ökade kostnader framförallt när det gäller administrationen. Övriga förslag kan genomföras genom omprioriteringar inom nuvarande statsfinansiella ramar.

Enligt utredningens uppfattning bör de ökade kostnader som skulle behöva finansieras för att förverkliga ett kreditgarantisystem kunna finansieras inom den ram som angivits för företagsstödet.

BAKGRUND

Kapitel 3 — 6

3. Utgångspunkter för utredningens arbete

Ijanuari 1995 blev Sverige medlem av den Europeiska Unionen. Då öppnades gränserna för handel inom EU med jordbruksråvaror och livsmedel genom inträdet i den gemensamma marknaden. Redan två år tidigare hade vi genom EES-avtalet och EFTA ländernas närmande till EU i princip infört fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital mellan Sverige och gemenskapen. Det fanns dock några viktiga undantag. EG:s gemensammajordbrukspolitik omfattades inte av EES- avtalet. Avsikten var ändå att underlätta handeln med produkter som hade anknytning till jordbrukssektorn. Detta skulle främst ske genom bilaterala avtal. Sveriges bilaterala avtal med EU omfattade fram till medlemskap et endast ett mindre antal produkter. Effekten av det fullständiga medlemskap et, inom livsmedelsområdet, förutsågs därför kunna bli betydande genom i första hand ökad importkonkurrens”.

I Finland sjönk livsmedelsprisema med drygt 10 procent under år 1995. Enligt en rapport till Konsumentberedningen kunde vi i Sverige, även efter devalveringen 1992, vänta oss en genomsnittlig prissänkning på mellan 2 - 3 procent.50 Prissänkningen har uteblivit. Priserna på livsmedel, inklusive frukt och grönt, ökade istället med drygt 1 procent. Importen från andra medlemsstater har dock ökat sedan medlemskap et inleddes.

Av direktiven följer att livsmedelsprisernas utveckling under de senaste 20 åren och inte minst det uteblivna prisfallet på livsmedel efter EU-medlemskapet är viktiga faktorer bakom regeringens intresse av att låta utreda konkurrensen i handeln med livsmedel. Även strukturen inom sektorn ger anledning till oro för att konkurrensbegränsningar kan leda till negativa effekter för konsumenten.

49 Se t.ex. Jordbruksverkets konsekvensutredning och Bolin O. Swedenborg B. (red) Mat till EG-pris? ” Linden Y. (1996) Prisutvecklingen på livsmedel i Finland efter EU-inträdet, Konsumentberedningens Faktablad nr 31

Det finns en rad konkurrensproblem inom livsmedelsområdet, vilka är mer eller mindre allmänt erkända. Den gemensammajordbrukspoliti- ken skapar flertalet av dessa genom protektionism och produktionskvo- ter. Dessutom finns en rad förhållanden inom förädlingsindustri, parti- och detaljhandel som indikerar förekomsten av konkurrensbegränsningar som t.ex. hög koncentration och få företag på varje marknad. Det ingår inte i utredningens uppdrag att försöka mäta omfattningen av dessa konkurrensbegränsningar.

Utredningens uppdrag består av att föreslå åtgärder vilka leder till en ökad konkurrens i handeln med livsmedel. I uppdraget ingår också att lämna förslag till sådana åtgärder som kan öka importen av livsmedel till Sverige samt förbättra villkoren för små- och nyföretagande inom livsmedelssektom.

I utredningen används begreppet företag på det sätt som det används inom EG:s konkurrensrätt. Företagskriteriet tolkas tämligen vidsträckt. Det finns inga krav på att företaget skall vara en juridisk person, utan det räcker med att subjektet ifråga bedriver någon form av ekonomisk verksamhet. Det finns heller inget krav på att verksamheten bedrivs i vinstsyfte.51 Detta innebär att ett kooperativ, ur konkurrensrättens synpunkt, kan ses som ett företag likaväl som ett aktiebolag. Villkoret är att dess medlemmar står under gemensam kontroll. Dotterbolag helt underordnade moderbolagets kontroll bedöms därmed inte som själv- ständiga företag. EG-domstolen har i fallet Höfner klargjort att: "in the context of competition law the concept of an undertaking encom- passes every entity engaged in an economic activity, regardless of the legal status of the entity”?

Nils Wahl (1994) Konkurrensförhållanden, Stockholm ” Fall C-41/90 Höfter

3.1. Konkurrens, effektivitet och marknads- struktur

En ökad konkurrens ger ökad effektivitet. Vi får som konsumenter lägre priser och en ökad valfrihet. Konsumenten har ett genuint intresse både på kort och lång sikt av att marknader fungerar effektivt. Därför är det viktigt att anlägga konsumentens perspektiv på konkurrensfrågoma. Ur företagets synvinkel kan konkurrensen däremot ses som ett hinder mot att förverkliga kortsiktiga företagsekonomiska mål. Det vinstmaxime- rande företaget vill, något tillspetsat, ha konkurrens på alla marknader utom den egna. Samverkan kan ses som ett medel för att förbättra den företagsekonomiska effektiviteten på kort sikt. Den kortsiktiga effekten kan bli positiv för de företag som är inblandade. Men den långsiktiga effekten på konkurrensen kan vara negativ och därmed kan också incitarnenten att på lång sikt söka effektiva lösningar motverkas. Avtal som begränsar konkurrensen måste, ur konsumentens och sam- hällsekonomins synpunkt, vägas mot dess långsiktiga effekter. Vad som kortsiktigt är bra för en grupp av företag är inte alltid bra för samhället

Det är i det närmaste självklart att vi eftersträvar en effektiv resursför- delning. En ineffektiv resursfördelning leder till obalanser och en lägre nivå i resursutnyttjandet än vad som annars skulle vara möjligt. Behovet att på bästa sätt utnyttja våra resurser, göra det bästa av situationen, framstår som särskilt angeläget i tider av hög arbetslöshet. Poängen med en marknadsekonomi antas ofta vara att fördelningen av resurser mellan olika ändamål sker mer eller mindre automatiskt. Vid frånvaro av olika etableringshinder och därmed låga omvandlingskostnader kommer en effektiv resursanvändning att uppstå på marknaden.

Konkurrensen spelar en viktig roll i detta sammanhang. Dess roll i vår marknadsekonomi, med avseende på information och koordinering av resursutnyttjande, är tvåfaldig. Genom konkurrensen kommer - för det första - priset, både på produktionsfaktorer och varor, att samman- falla med altemativkostnaden. För det andra, tvingar konkurrensen företagen att lyssna på marknadens signaler. Konsumentens ställning blir stark när det råder konkurrens.

Mot det ovanstående brukar man hävda argument längs två olika linjer.

Först och främst hävdas att marknadsekonomin inte kan lösa alla typer av fördelningsfrågor på ett effektivt sätt. Flertalet ekonomer är också ense om att marknadsekonomin inte av sig själv kan lösa de problem som rör s k extemaliteter och utbudet av kollektiva varor.

Miljökostnader som uppstår, för andra aktörer, när ett företag släpper ut gifter i naturen är ett exempel på en extemalitet som bäst hanteras genom att kostnaden intemaliseras till följd av offentliga beslut om t ex miljöavgifter. Offentliga ingripanden är också okontroversiella i fallet med kollektiva varor. Ett öppet landskap, vilket kan betraktas som en kollektiv vara, kräver i många fall offentliga ingripanden i form av en ersättning till markägaren för att kunna bevaras.

Såväl när det gäller kollektiva varor som när det gäller extemaliteter finns det uppenbara gränsdragningsproblem. En stor del av vår politiska debatt handlar också om att definiera gränserna för offentliga in- gripanden. Det saknas anledning i detta sammanhang att gå närmare in i dessa frågor. För våra ändamål räcker att konstatera att det finns resursfördelningsproblem som bäst löses genom offentliga ingripanden och att frågan om omfattningen av och utformningen av dessa ingripan- den bäst löses inom ramen för vårt demokratiska styrelseskick. Att så är fallet innebär inte automatiskt att konkurrensens roll för den övergripande ekonomiska resursfördelningen förringas.

Det andra argumentet utgår från de konkurrensbegränsningar som råder på många marknader. Den rena konkurrensen är en intressant modell, hävdas från detta håll, men denna modell har lite med vår verklighet att göra. Effektivitet gynnas bäst genom samverkan. Samverkan mellan företag är också, enligt detta synsätt, en förutsättning för internationell konkurrenskraft. Ett påstående som kan vara riktigt i ett konkret fall, utan att det behöver innehålla en allmängiltig sanning. Argumentet säger oss dessutom inget om konkurrens är bra eller dåligt utan mera om konkurrensens villkor, dvs. att i vissa situationer måste företag samverka med andra företag för att få den styrka som krävs för att kunna konkurrera på en marknad.

I sin extrema form leder argumentet, att samverkan ger styrka, till ett försvar för oligopolistiska marknadsförhållanden. Den amerikanske ekonomen J. Schumpeter hävdade att stora företag och stark marknads- makt i händerna på ett fåtal företag skapade ett gynnsamt innovation- sklimat. IT-branschens utveckling under de senaste 15 åren är ett gott exempel på motsatsen dvs. den dynamiska roll som kan spelas av små och medelstora företag samtidigt som de etablerade företagen uppträder som konservativa förespråkare för status quo. IBM dominerade marknaden för stordatorer53 och företagets ledning trodde inte på den

” IBM dominerade marknaden för både hårdvara (själva datamaskinen) och mjukvara (operativsystem och kompilatorer). De stora vinsterna kom från sy stemunderhäll och ersättning för mjukvarulicenser samt försäljning av kring-

persondator de sj älva utvecklat och marknadsförde från början av 1980- talet. Stordatom var framtiden enligt den rådande visdomen. Det var istället små dynamiska företag som i betydande utsträckning tog över branschen och växte med rasande fart till nya giganter (Microsoft, Lotus, Intel, Apple och Compaq). IBM hamnade på efterkälken och tvingades till omfattande och smärtsamma rationaliseringsåtgärder och omorganisationer.

Fallet IBM är ett bra exempel. Det är inte ensamt.54 Stora och domine- rande företag är (Lindbeck 1993) sällan lyckosamma vid lanseringen av nya revolutionerande produkter. Detta kan bero på att de favoriserar redan etablerade produkter i sitt sortiment, att nya idéer har svårt att penetrera stora byråkratier och att de stora företagen systematiskt försöker undvika risktagande.

Nya idéer handlar inte endast om ny teknologi och revolutionerande produkter. Även de små framstegen kan motverkas i den stela och byråkratiska miljö som kan uppstå i ett dominerande företag som saknar kraftigt konkurrenstryck. Stora företag kan bli som supertankers. De får en orimligt lång start- och stoppsträcka. Om förvarningen inte är tydlig nog hinner de inte ändra kurs i tid och går obevekligt på grund. Storlek ger fördelar. Men det kan också ge nackdelar. I en epok med stora förändringar där flexibilitet är en nyckel till framgång är det inte givet att de stora företagen kommer att vara de mest lyckosamma under alla förhållanden.

Har denna diskussion betydelse för parti- och detaljhandeln med livsmedel? Livsmedelsbranschen är enligt många en mogen bransch och därmed skulle det finnas ett begränsat utrymme för den kreativitet och dynamik som ges av små nyetablerade företag. Det finns dock anledning att, med bakgrund i de senaste två hundra årens ekonomisk- historiska utveckling, fråga sig om en bransch kan mogna? och om mognaden är ett absolut eller ett relativt begrepp?

Givet den tekniska utvecklingen på början av 1970-talet var databrans- chcn en mogen bransch och det skrevs hyllmeter med litteratur som förklarade varför IBM var predestinerat att dominera marknaden för datorer under överskådlig framtid. Den överskådliga framtiden visade sig ligga nära i tiden. Perspektivet var begränsat. Ny teknik innebar nya möjligheter och IBM var oförmöget att snabbt nog ställa om till den nya

utrustning som terminaler och skrivare. Ett annat exempel är den svenska varvsindustrin som fortsatte att utveckla stora tankfartyg när konkurrensen växte från asiatiska producenter och marknaden övermättades.

situationen. Men under några år på slutet av l960- och början på 1970- talet representerade IBM ett dominerande företag på en mogen marknad. Analogin kan tyckas hårresande men många av oss minns hur det gick med Arla's mjölkbutiker när självbetjäningen slog igenom under slutet av l950-talet. Idag har Arla inga butiker. Den analoga kassaapparaten var en förutsättning för snabbköpet. Streckkoder, digitala inform ations- system och väl fungerande läsare är en förutsättning för butiken utan kassörskor. Idag talas ofta om "hypermarknademas" mognad och fram- växten av nya typer av butiker vilka kan befinna sig i gränssnittet mellan förädlingsindustri, livsmedelsaffär och restaurang. Det är möjligt, men inte givet, att ICA och KF är bäst rustade för att möta denna utveckling. Dagens dominerande aktörer på den mogna marknaden kan vara alltför konservativa för att bryta upp i tid när marknadens former blir överrnogna.

Utredningens ideal är inte en marknad bestående av ett stort antal företag som ägnar sig åt konkurrens på liv och död. Ekonomer är idag ense om att det mer finns ett behov av lagom än av fullständig konkur- rens. Företag måste ges en möjlighet att temporärt njuta försprångets ränta för att risktagande skall anses mödan värt. Det viktiga är inte antalet aktörer på en marknad, tan hur dessa uppträder.

3.2. Inträdeskostnader och etableringshinder

En konkurrensutsatt marknad kan karaktäriseras med att inträde på marknaden är fritt samtidigt som utträde är kostnadsfritt. Ett företag skall både kunna etablera sig på marknaden och avveckla sitt engage- mang utan omfattande kostnader. Det säger sig självt att flertalet marknader inte svarar upp mot detta ideal. Förekomsten av fåtalskon- kurrens behöver dock inte i sig innebära att prissättning och utbud, i en större utsträckning, avviker från vad som skulle ha åstadkommits i en mer ideal konkurrenssituation. Avgörande är styrkan hos det potentiella konkurrens- eller omvandlingstrycket. Konkurrensens styrka påverkas genom förekomsten av inträdeskostnader eller andra in- trädeshinder.

Fallet med fåtalskonkurrens är av speciellt intresse för utredningen,då flertalet delmarknader, inom den svenska livsmedelskedjan, karaktärise- ras av monopolliknande förhållanden eller fåtalskonkurrens”. Det är givet att en marknad med få företag ger bättre utrymme för ett samordnat beteende än en marknad med många företag. Teoretiskt bör företag på en oligopolmarknad kunna maximera sina vinster genom att samordna utbud och prissättning. Därmed finns alltid en fara för att företag på en sådan marknad gemensamt missbrukar sin dominans på konsumentens och den effektiva resursallokeringens bekostnad.

Villkoret för att en marknad med fåtalskonkurrens skall fungera effektivt är att den utsätts för ett potentiellt konkurrenstryck, som är till- räckligt starkt för att de etablerade företagen skall anpassa sitt utbud och sina priser så att dessa — i princip inte avviker från vad som skulle uppnås vid en mer ideal marknadsstruktur. En viktig förutsättning är att det saknas hinder mot en etablering på marknaden.

Inom livsmedelsområdet förekommer två olika slags hinder. Dels leder strukturen på marknaden till uppkomsten av höga inträdeskost- nader, dels försvåras etablering genom olika former av offentliga regleringar.

Vertikal integration och skalfördelar skapar inträdeskostnader för

” "Contestability" är med Baumols ord (1982) "merely a broader benchmark of wider applicability than is perfect competition. To say that cantestable monopolies behave ideally and that cantestable monopolies have some incentives for doing so is not to imply that this is even nearly true of all oligopolies or of unregulated monopolies in reality" 56 Se Konkurrensutredningens delbetänkande

potentiella konkurrenter. En konkurrent som vill in på marknaden behöver snabbt komma upp i det etablerade företagets storlek för att kunna konkurrera effektivt. Begränsningar i etableringsrätt eller produk- tionskvoter inom jordbrukspolitiken är exempel på offentliga regleringar som kan skapa inträdeshinder på en marknad.

Vissa av jordbrukspolitikens instrument är tydliga hinder mot inträde på en marknad. Detta gäller t.ex. produktionskvoter som överlåtes på enskilda företag. En tull är också ett direkt handelshinder vars värde på marknaden enkelt kan mätas. Tullar inom livsmedelsområdet ligger ofta på nivåer över 100 procent. De avser inte att fördyra import. Avsikten är att förhindra import. Olika typer av tekniska57 handelshinder kan få liknande effekter genom att förhindra eller fördyra import av livsmedel. Krav på märkning av livsmedel kan t ex fördyra importen och ge en konkurrensfördel åt de företag som redan är etablerade på den nationella marknaden.

Produktionskvoter, tullar och icke-tariffära handelshinder (där tekniska handelshinder ingår) utgör olika former av offentligt reglerade hinder för företag att etablera sig eller vinna inträde på en marknad.

Etablerings- eller inträdeshinder är sällan absoluta i samma be- märkelse som t ex den svenska sockerkvoten vilken "ägs" av ett monopolföretag. I de flesta fall rör det sig om gradskillnader där marknadsstrukturen kan utgöra en komponent bland flera andra som påverkar inträdeskostnader och därmed motverkar etablering på marknaden. Vi utgår från att graden av inträdeshinder kan värderas som den fördel som innehas av etablerade aktörer inom en marknad över potentiella konkurrenter. Denna fördel återspeglas i den omfattning som de etablerade företagen kan öka sin prisnivå över den nivå som ges vid ren konkurrens, utan att nya företag etablerar sig på marknaden.58

Poängen är att inträdesvillkoren refererar till en standard som inte är direkt knuten till situationen på marknaden och därmed inte till de verkliga kostnaderna för att etablera sig inom en bransch. Det är t ex

57 Krav på märkning av livsmedel liksom krav på vissa tillsatser, eller förbud mot att använda tillsatser, är exempel på tekniska handelshinder. EU kräver av länder utanför gemenskapen, som vill exportera kött till den inre marknaden, att deras slakterier godkänns av inspektörer från Kommissionen. Detta krav kan också ses som ett tekniskt handelshinder. 58 "This competitive or minimum cost level ofprice is a useful reference point for evaluating the condition ofentry" skrev Bain (1956) "Completely easy or unimpeded entry involves the inability ofestablishedfirms to raise price above this level at all — persistently or on the average through time without attracting new entry"

fullt möjligt att en bransch, där priserna ligger avsevärt över den nivå som skulle uppnås vid ren konkurrens, inte uppvisar några övervinster till följd av att de etablerade företagen inte opererar effektivt på marknaden. En vanlig effekt av överkapacitet. Omfattande in- trädeshinder kan existera på en marknad utan att de företag som är etablerade där har en avkastning som ligger över det normala för motsvarande typ av investeringari andra branscher. Tvärtom, starka inträdes- eller etableringshinder minskar omvandlingstrycket. Därmed är det t.o.m. troligt att företag på en marknad med höga inträdeskostnader up- pträder mindre effektivt än på en konkurrensutsatt marknad.

Om vi för ögonblicket bortser från administrativa inträdeshinder som t ex import- och produktionskvoter har ekonomer” hävdat att tre villkor skall vara uppfyllda på en marknad utan inträdeshinder:

1. de etablerade företagen får inte ha några absoluta kostnadsfördelar i förhållande till nyetablerade företag;

2. de etablerade företagen får inte ha en fördel i produktdifferentiering (t ex ett varumärke) i förhållande till nyetablerade företag; och

3. de etablerade företagen får inte ha några omfattande stordrifts- fördelar i förhållande till nyetablerade företag.

Höjden på inträdesribban kommer att bero på omfattningen hos kost- nadsfördelar, produktdifferentiering och skaleffekter. Det kan förmodas att samtliga fenomen i större eller mindre omfattning existerar på mark- nader för handel med livsmedel. Utredningens uppgift blir att, vid sidan av administrativa inträdeshinder, diskutera om dessa "ekonomiska" hinder förekommer och vad som skulle kunna göras för att begränsa existerande hinder. Annorlunda uttryckt; vi vill undersöka de möjligheter som finns att genom offentliga ingripanden sänka inträdes- ribban.

J.S. Bain (1956)

3.3. De små och medelstora företagens roll i konkurrensen

Det hävdas ofta att små och medelstora företag kan förknippas med låg effektivitet och att en rikhaltig förekomst av sådana företag på en marknad tyder på att det finns en hel del att vinna på strukturrationalise- ringar. I vissa fall hävdas också att den moderna tekniken och de vertikalt integrerade företagen utesluter förekomsten av konkurrenskraf- tiga små och medelstora företag. Å andra sidan hävdas ofta konsu- menthåll att småskalig livsmedelsproduktion, framförallt i förädlingsled, leder till en högre kvalitet och en större säkerhet då konsumenten kan ha kännedom om matens ursprung. Lokal produktion upplevs av många konsumenter som en garant för god kvalitet. Dessutom finns det idag modern teknik som gör det möjligt att uppnå ekonomisk effektivitet vid mindre volymer vid förädling än vad som tidigare varit möjligt. Detta gäller inom livsmedelssektom, t.ex. pastörisering och förpackning av mjölk samt vidareförädling av mjölkråvara till yoghurt eller glass.

Enligt vad utredningen erfarit vid kontakter med representanter för större Europeiska kedjor ger modern informationsteknologi en större möjlighet att behålla mindre butiksenheter inom kedjomas ram. Orsaken är en övergång till nya system för lagerhantering och distribution samt automatisering av bland annat prismärkning, IT-stöd vid inventering och bokföring. Mindre företag och enheter kan med modern teknik bedrivas väl så effektivt som större. Detta är en generell slutsats som lyfts fram internationellt.60 Storleken på butiken har därmed mindre betydelse. Av betydelse är däremot tillgången till de "tekniker" som ger dessa effekter. I dagens situation kan dessa endast erbjudas inom kedjomas ram.

60 "The transcendent technological change over the last decade has centered around computers, electronics, and communications technologies. It has made a major impact on what small business can do, how they do it, and the efficiency wiht which they do it, and it has allowed many small firms to compete more effectively with larger businessen. (...) The computer-communi- cations technological revolution will generally improve the flexibility, the capability, and the opportunity of small businessen to form, serve, and compete in new and existing markets. Several groups wamed that it was essential that small businessen contiunue to have meaningful access, at reasonable cost, to the' so-called "informations highway" and its successors. Public policy initiatives may well be needed to assure its access" U.S. Small Business Administration, The Third Millenium: Small Business and Entrepreneurship in the 21st Century. A special publication Prepared for Delegates to the 1995 White House Conference on Small Business, Washington D.C. 5.6

I den ekonomiska litteraturen hävdas allmänt att det saknas ett direkt samband mellan storlek och effektivitet. Storleken leder ofta till skalfördelar. Förutsättningama kan vara goda i ett stort företag men det finns inget som säger att stora och/eller dominerande företag är mer effektiva än mindre företag. Större företag kan vara mindre benägna till förändringar och därför låsa sig fast i en traditionell inriktning av produktionen. Det finns också ett utrymme för "slack" i organisationen i stora företag på ett annat sätt än i mindre. Företag som dessutom har en dominerande ställning på en marknad saknar ofta ett tillräckligt konkurrenstryck för att genomföra förändringar och uppnå hög effektivitet.

På lång sikt är utvecklingen av nya produktionsprocesser och in- troduktionen av nya processer de mest betydelsefulla aspekterna av ett företags effektivitet — d v s dynamisk, teknisk effektivitet. Denna uppnås bäst under förhållanden präglade av decentraliserat besluts- fattande och fritt tillträde till den berörda marknaden. Små och växande företag spelar i detta sammanhang en viktig roll som bärare av förnyelse.

Ur ett konkurrenspolitiskt perspektiv har diskussionen om små respektive stora företags effektivitet en grundläggande betydelse. Om i ett extremfall större och dominerande företag skulle ha sådana kostnads- fördelar att små företag inte kan komma in på marknaden existerar mycket starka inträdeshinder på ifrågavarande marknad. Det bör också märkas att kostnadsfördelar inte alltid ger uttryck för effektivitet. Före- kommer dessutom exklusiva bindningar och avtal, vilka ej är möjliga att uppnå för de som vill träda in på marknaden, är det ännu svårare att hävda att existerande kostnadsfördelar reflekterar ett övertag i produk- tutveckling eller produktionens organisation.

Sammanfattningsvis kan vi hävda att det inte finns några klara och entydiga samband mellan effektivitet och ett företags storlek. Det finns dessutom en risk i att blanda samman kostnadsfördelar, som vunnits genom konkurrensbegränsningar, med ett företags effektivitet. Ett monopol som beskattar andra sektorer kan ytligt sett framstå som ett effektivt företag med hög avskastning. På motsvarande sätt kan exklusiva avtal leda till att en viss produkt eller produktionsprocess enbart görs tillgänglig till en grupp av företag vilka därför, i kraft av detta avtal, kan öka sina marginaler utan att i egentlig bemärkelse vara mer effektiva än andra företag på samma marknad.

Även om vi godtar att små och medelstora företag kan vara effektiva i ekonomiskt hänseende kan ändå deras roll för konkurrensen ifrågasät- tas. För de större företagen kan det då ha en marginell betydelse om

ytterligare ett mindre företag kommer in på marknaden. Det konkur- renstryck som skapas av att ytterligare ett litet företag kommer in på en marknad kan vara försumbart. Poängen är dock att små företag kan växa till medelstora och stora företag. Därav får vårt ekonomiska system en del av sin dynamik. När små företag växer skapas ett utrymme för innovationer och nytänkande vilket i sin tur ökar konkurrenstrycket på de större och redan etablerade på marknaden.

Lite tillspetsat kan'det hävdas att den främsta betydelsen hos små företag för konkurrensen på en marknad består i att de kan växa och bli stora. Om, å andra sidan, möjligheten för små företag att växa saknas (genom rådande skalfördelar, exklusiva avtal eller kostnadsfördelar) kan slutsatsen dras att marknaden ifråga inte är konkurrensutsatt och att där råder omfattande inträdeskostnader och/eller administrativa inträdes- barriärer.

3 .4 Handelspolitik och konkurrenspolitik

Att förbättra en marknads funktionssätt genom konkurrenslagstiftning eller genom att öppna marknaden för importkonkurrens har i många fall liknande effekt. I båda fallen blir marknaden mer konkurrensutsatt genom att förse säljare och köpare med fler valmöjligheter. Import- konkurrens innebär en begränsning i etablerade företags möjlighet att utöva marknadsmakt och att missbruka en dominerande ställning. Denna slutsats har ofta lett till argumentet att en regering som vill öka konkurrenstrycket, antingen kan öppna gränserna för import eller tillgripa en mer effektiv konkurrenspolitik. Handels- och konkurrenspo- litik blir med detta synsätt substitut. En regering skulle kunna välja mellan dessa metoder för att understödja konkurrensen och uppnå en mer effektiv fördelning av de produktiva resurserna. I det svenska fallet skulle det alltså kunna räcka med att reformera livsmedelspolitiken och öppna EUs gränser för import för att uppnå de avsedda positiva effekterna.61

Det finns dock en rad argument som leder till slutsatsen att föränd- ringar av handels- och konkurrenspolitiken, i vår konkreta verklighet, mer är komplement än substitut.

Om vi begränsar oss till marknadsstrukturen kan en frihandelspolitik i vissa fall utgöra ett perfekt substitut för konkurrenspolitik. Det ställs dock en rad krav för att detta skulle bli fallet. En förutsättning är att marknaderna är konkurrensutsatta och att den relevanta geografiska marknaden är internationell. 1 det verkliga livet är det endast ett fåtal marknader inom livsmedelssektom som kännetecknas av ett stort antal företag vilka konkurrerar internationellt. Spannmål är en relativt homo- gen vara. Trots detta domineras den internationella handeln av ett fåtal mycket stora företag som kan förmodas ha en absolut kostnadsfördel genom de volymer de förfogar över och dess förmåga att påverka marknaderna för terminer och optioner. Inom livsmedelssektom är listan över marknader som är konkurrensutsatta både nationellt och internatio- nellt mycket kort. Det är möjligt att situationen kommer att förbättras

& På kort sikt leder ett ökat konkurrenstryck till förändringar av utbud och priser. På längre sikt medför ett ökat konkurrenstryck att de produktiva resurserna kan användas mer effektivt. Det är inte uteslutet att vi förutom effekterna på utbud, priser och resursfördelning också får positiva effekter på innovationsklimatet. Risktagande blir mer naturligt och premieras bättre på konkurrensutsatta marknader.

genom ökad frihandel. Men de första stegen i denna process kommer att tas i en nationell och internationell omgivning, där företag med dominerande positioner på olika delmarknader är legio. Det är också i högsta grad troligt att processen kommer att bli utdragen när WTOs62 medlemsländer successivt under en längre tidsperiod drar ned på stöd och gränsskydd. Nationellt upprätthållen konkurrenslagstiftning blir, i detta scenario, inte ett substitut utan ett nödvändigt komplement om avsikten är att öka effektiviteten i resursutnyttjandet och ge fördelar för både exportörer och importörer.63

Det är också värt att notera att frihandel inte kan ha en omfattande inverkan på konkurrenssituationen när det gäller varor där den relevanta marknaden är lokal eller regional. Detta gäller t ex vissa färskvaror och detaljhandeln. Inom dessa områden behövs konkurrenslagstiftningen som ett nödvändigt komplement till det ökade omvandlingstryck som skapas genom ökad frihandel.

Slutligen, konkurrenspolitiken är inte i första hand inriktad på mark- nadsstrukturer utan på marknadsbeteende. Förutsatt att vi inte tror att företag utan anledning uppträder som om de vore konkurrensutsatta — situationen inom livsmedelssektom talar för motsatsen dvs. att konkur- rensbegränsningar utnyttjas så långt detta är möjligt faller tanken att frihandel ensam, med de villkor som idag gäller inom livsmedelssek- tom, kan utgöra ett medel för att uppnå ett effektivt utnyttjande av resurserna inom livsmedelssektom. Alltså, frihandel löser en rad problem som idag existerar inom den internationella handeln med livsmedel, men den löser inte självklart de problem som är relaterade

& Världshandelsorganisationen (WTO) med säte i Geneve som bildades efter GATT avtalets Uruguay-runda. 63 "One approach suggest that further moves to liberalise trade and to implement existing GA TT disciplines may have a much greater effect on global competition than the pursuit ofmultilateral competition policy disciplines.lt is the old idea that the best anti-trust policy isfree trade andfree market access. But even with free trade, international competition will be affected by market imperfections and marketfailures that create static and dynamic inefficiencies. The exogenous characteristics ofdemand and supply, as well as the strategic moves allowed by these characteristics, lead to international concentration, barriers to entry and exit, product differentiation and asymetrie information. Therefore there is no guarantee that free trade alone will lead to a social optimum. Freer trade eliminates some reslrictive practices but it stimulates others as inefficientfirms seek alternativt means ofreducing competition. ]! is why the creation of the single European market has been supported by a reinforcement of competition policy" A. Jacquemin (1995) Towards an Internationalisation of Competition Policy, i The World Economy Vol 18 No 6.

till företagsbeteenden på marknaden. Därför är det också motiverat att betrakta konkurrens- och frihandelspolitik som ömsesidigt understödjan- de snarare än substitut. Detta är också en viktig utgångspunkt för vårt arbete. Det gäller att samtidigt ta tag i frågan från båda ändarna. Inter- nationellt genom att arbeta för ökad frihandel, främst genom att reformera EUs jordbrukspolitik. Nationellt genom att utforma en konkurrenspolitik som förbättrar företagens beteende på marknaderna och sänker inträdeskostnadema till dessa marknader.

3.5. Ett brett perspektiv som leder till åtgär- der inom flera olika områden

Vi står idag inför en situation där världsekonomin blir både alltmer öppen och sammanflätad. Ökad konkurrens i handeln med livsmedel är inte ett nationellt, svenskt problem. Det är en fråga som har en central roll i det multilaterala internationella samarbetet för en ökad frihandel. De frågor i vårt arbete som rör import (och export) av livsmedel till Sverige kan endast besvaras i ett internationellt perspektiv. Därför inleds rapporten av ett avsnitt som behandlar handeln med livsmedel i ett inter— nationellt perspektiv. Sammanflätningen av ekonomierna och ett öppnande av marknader, som tidigare skyddats mot importkonkurrens, leder till en ökad uppmärksamhet av sambanden mellan handel, investeringar och konkurrens. Det finns idag en växande medvetenhet om att politiska framsteg inom detta område måste bygga på koordine- rade insatser inom de politikområden som rör handel-, struktur- och konkurrenspolitik". Detta är också utredningens utgångspunkt.

Sedan januari 1995 utgör Sverige en del av den Europeiska gemen- skapen och dess inre marknad. EU har en gemensam överstatlig politik inom samtliga kärnområden som berör utredningen. Detta gäller i högsta grad för handels- och jordbrukspolitiken där överstatligheten ingick i det ursprungliga Romfördraget. Samma sak gäller för konkurrenspolitiken. Den gemensamma livsmedelslagstiftningen har gradvist utvecklats under de senaste tio åren för att bereda väg för den inre marknadens förverkli- gande genom att avskaffa grunden för tekniska handelshinder i handeln mellan medlemsstater. Den gemensamma politiken för handel, jordbruk, livsmedelslagstiftning och konkurrens behandlas i ett andra avsnitt.

1 Sverige är det gränssnittet mellan förädlingsindustri och handel samt strukturen och utvecklingstrendema inom parti- och detaljhandeln som fokuseras. Dessutom behandlas konkurrenslagens tillämpning inom livsmedelsområdet och de villkor konkurrensen som skapas av den svenska livsmedelslagstiftningen. Den svenska situationen behandlas i ett tredje avsnitt.

64 "The Round Table discussions focused on the triad of policy fields trade, investment and competition whose interaction is emerging as a key to understanding the new dimensions of market access. (...) The discussions made clear that policy objectives can only be pursued effectively today through integrated approaches" OECD (1996) New Dimensions ofMarket Access in a Globalising World Economy, 5.3

Det breda perspektivet knyts samman i ett antal konkreta förslag till förändringar som avser EU:s gemensamma politik och livsmedelslag- stiftning samt närings- och konkurrenspolitik i Sverige. Det är ut- redningens utgångspunkt att ökad konkurrens i handeln med livsmedel endast kan uppnås genom en samlad och koordinerad aktion, som inbegriper åtgärder inom flera olika politikområden.

4. Det internationella perspektivet — livsmedel på världsmarknaden

4.1. Några viktiga trender i den inter- nationella handeln med livsmedel

Livsmedel är en grupp av varor med stor betydelse världen över. Trots detta har den internationella handeln med livsmedel minskat i omfatt- ning sedan början på 1970-talet. Paradoxalt har denna nedgång i den internationella handeln sammanfallit med omfattande regionala för- sörjningsproblem, vilka borde ökat behovet att skeppa varor mellan regioner, kontinenter och världsdelar.

Det var den ökade protektionismen i OECD:s medlemsländer som under denna period ledde till en avtagande världshandel och en förändring av världshandelns strömmar 65. Under 1960-talet gick handelsströmmama, med förädlade livsmedel och våra vanligaste jordbruksråvaror som spannmål, i stor utsträckning från transatlantiska och tropiska länder till Europa. Sedan början av 1980-talet går netto- strönimama motsatt väg. Exporten av våra vanligaste livsmedel som mejeriprodukter och vete går idag från EU till Afrika , Asien och Östeuropa. Asien, Afrika och Latinamerika har kommit att spela en allt mindre roll som exportörer på världsmarknaden. Frankrike, som numera är EUs största exportör av livsmedel, var en stor nettoimportör fram till det sena 1970-talet. Den interna jordbrukspolitiken inom OECD-statema har förändrat handelns omfattning och inriktning. En ökad konkurrens i handeln med livsmedel, i världsmåttstock, kräver fortsatta marknadsinriktade reformer. l nedanstående diagram visas hur EUs livsmedelsimport, som andel av den totala importen, har minskat kraftigt sedan gemenskapen formades.

65 samt betydande välfärdsförluster för konsumenterna i de länder som ökade

prisstödet till jordbruket

Diagram ] EUs import och export av livsmedel

& Import från tredje land . Export '[Ill tredje lande EHandel på inre marknaden

llllllll|llllllllllllllllllll

1982

l111111lill111111llllllll

1975

llllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllll

1958

Diagram 1 Import och export av, samt handel med livsmedel på den inre marknaden som andel av den samlade handeln

35

C) LD O LO O LO 0 en N N 1— 1—

Utvecklingsländema spelar en allt mindre roll som handelspartners. ACP ländernas andel av EU:s66 totala import sjönk från 10 procent år 1958 till 4 procent år 199267. Detta gäller inte endast livsmedel. Men utveck- lingen inom sektorn förjordbruksråvaror och livsmedel går i täten när det gäller den ändrade riktningen hos handelsströmmama. Den andra sidan av denna utveckling har varit en oavbruten försämring av framförallt de afrikanska staternas "handelsvillkor" där det reala värdet av ersättningen för tropiska produkter sjunkit mer än exportprisema från Europa och USA. Protektionismen inom OECD har inte endast påverkat inkomst- och resursfördelning negativt inom EU, den har också bidragit till att försämra villkoren för de utvecklingsländer som har en export- potential inom livsmedelsområdet.

4.1.1. Den internationella livsmedelspolitiken

Den internationella livsmedelspolitiken handlar om våra förutsättningar att försörjajordens befolkning med livsmedel, utan att tillgripa produk- tionsmetoder som innebär ett hot mot miljön och en långsiktigt uthållig livsmedelsförsörjning. Rio-konferensens förklara beslut innebär i detta avseende att deltagarna har ett gemensamt åtagande att uppnå en långsiktigt uthållig livsmedelsproduktion. Miljökrav och hänsyn till de begränsningar som naturen sätter för vår produktionsförmåga kommer att spela en dominerande roll för den internationella livsmedelspolitiken under överskådlig framtid. Det är mot denna bakgrund som en dis- kussion kan föras kring några viktiga trender som under senare år, på ett genomgripande sätt, påverkat den internationella marknaden för livsmedel och jordbruksprodukter.

Livsmedelsberedskapen och situationen i Afrika

Försörjningssituationen i Afrika söder om Sahara har under en lång följd av år varit en källa till problem. Det grundläggande problemet, vilket beskrivits av internationella organisationer som FAO och Världsbanken, är att den allmänna inkomstnivån i Afrika sjunkit under 1980-talet. Utan tillräckliga inkomster uppstår försörjningsproblem. Investeringarna i jordbruket avstannar när det saknas köpkraftig efterfrågan. Investeringarna i jordbruket har också påverkats negativt

66 EU-12 avses i detta sammanhang 67 Heidensohn K. (1995) Europe and World Trade, New York

genom tillgången på billig spannmål, exporterad med bidrag, från USA och EU. Städernas befolkning har fått tillgång till billiga importerade livsmedel. Efterfrågan på inhemsk produktion har minskat. I många fall har det skett en förskjutning i efterfrågan från inhemska produkter (t.ex. ris och kassavarot) till vete. Sambandet mellan vår protektionistiska jordbrukspolitik och den låga investeringsnivån inom jordbruket i Afrika är tydligt. '

Sydafrikas demokratisering och den pågående utvecklingen av jordbruksproduktionen i dess grannländer, som Mozambique, kan på sikt komma att få en positiv inverkan på livsmedelsförsörjningen inom regionen. Den låga investeringsnivån och tillgången på kapital är ett avgörande problem. Vissa länder i regionen, som Zambia, har vid normala skördar ett stort överskott av jordbruksprodukter som majs. Men bristande infrastruktur har, tillsammans med en aggressiv mark- nadsföring med exportbidrag av överskottsmajs från OECD-länder, inneburit att produktionen inte kunnat marknadsföras inom regionen. De möjligheter som funnits att regionalt balansera underskotten i vissa länder med överskott i andra har inte kunnat utnyttjas. Den inom- regionala handeln med livsmedel har därmed hamnat på en lägre nivå än nödvändigt.

En ökad konsumtion av importerade livsmedel i Asien

Den internationella handeln med livsmedel kommer att påverkas av det multilaterala handelsavtal som tecknades efter GATTs Uruguay-runda. Än viktigare, på kort sikt, är den pågående utvecklingen i asien där tillväxten i länder som Korea, Taiwan och Singapore samt Kina har medfört en starkt växande efterfrågan på både jordbruksråvaror och förädlade livsmedel. Den starka ekonomiska tillväxten i området har inneburit att arbetskraft lämnat jordbruket för industriarbete i städerna. Därmed har den inhemska produktionskapaciteten begränsats kortsiktigt. På längre sikt kommer produktivitetsutvecklingen att kunna kompensera för bortfallet av arbetskraft. Det är troligt att industrialiseringen i städerna kommer, liksom under vår industrialiseringsprocess på slutet av 1800-talet, att motsvaras av en mekanisering inom jordbruket och därmed också möjlighet till ökad produktivitet. Samtidigt har tillväxten också skapat ökade inkomster för relativt stora grupper av invånare i de mer snabbväxande områdena (t ex södra Kina). Ökade inkomster leder till ett annat konsumtionsmönster. Konsumenterna efterfrågar i ökad ut- sträckning nötkött, vete och förädlade livsmedel, även så kallade bekvämlighetsvaror. Därmed har efterfrågan på dessa varor ökat starkt,

vilket bidragit till de för närvarande mycket höga världsmarknadspri- serna på jordbruksprodukter.

Det forna Sovjet och staterna i central och östeuropa

Livsmedelsproduktionen är betydelsefull i flertalet länder i central- och östeuropa. I Polen arbetar 25,4 , i Rumänien 34 och i Bulgarien 18 pro- cent av arbetskraften inom jordbruket. Även i de relativt utvecklade länderna, som Ungern och Tjeckien, har jordbruket och livsmedelsför- ädlingen en central roll inom ekonomin. Detta förhållande har till del sin grund i att dessa områden inom Comecon hade rollen att försörja Sovjetunionen med livsmedel. Av större betydelse är dock att staterna i CÖE har goda naturliga förutsättningar för livsm edelsproduktion. Det finns också en historisk länk till tiden före första världskriget och under mellankrigsåren då livsmedel från östra europa bidrog till att försörja de västra delarna och därmed göra det möjligt för arbetskraft att frigöras från jordbruket.

Med hänsyn till klimat och jordmån finns det skäl att tillskriva dessa länder en god potentiell förmåga att inom livsmedelssektom konkurrera med producenterna i EU. Vad som talar mot en sådan utveckling är den rådande strukturen inom jordbruket, som växlar mellan ett arkaiskt sm å- skaligt familjejordbruk i Polen till ett storskaligt statligt jordbruk i Ungern, och den brist som för närvarande finns på riskkapital samt den dåligt utbyggda infrastrukturen. Förädlingsindustrin är - i allmänhet - inte konkurrenskraftig och hanteringen av jordbruksråvaror från det att de lämnat bondgården och till dess att de når konsumenten håller inte samma standard som inom EU. Den ekonomiska tillbakagången har också märkts tydligt inom dessa områden.

Problemen är betydande. Trots detta producerar dessa länder idag omfattande överskott inom flera viktiga varuområden. Orsaken är att den inhemska konsumtionen har minskat kraftigt till följd av över- gången till en mer marknadsmässig prissättning på livsmedel. Produk- tionen har inte fallit lika mycket Samtidigt har Sovjetunionen försvunnit som en marknad för livsmedel. Resultatet är uppkomsten av betydande överskott vilka måste exporteras.

Vad kommer att hända när hjulen börjar snurra igen och hushålls- inkomstema ökar? Produktionen av jordbruksvaror kommer med all sannolikhet att öka igen. Ökningen kan bli betydande om dessa länder går från dagens relativt låga nivå på priset till bonden till en nivå som ligger närmare prisnivån inom EU. Vissa bedömare menar att produk- tionen kan komma att öka mellan 20 till 40 procent, beroende på

varuområde, redan vid en återhämtning till den prisnivå som rådde före det kommunistiska sammanbrottet.

Kan en ökad produktion absorberas på marknaden inom CÖE? Till viss del kan detta bli fallet. En ökad standard innebär en ökad konsum- tion av livsmedel. Frågan är i vilken omfattning detta kan ske En framtida ökning av den inhemska konsumtionen förutsätter, utan större förändringar i befolkningsstorlek, att dagens konsumtion ligger på en lägre nivå än vad som kan anses nödvändigt. För närvarande saknas dock tecken på förekomsten av en mer utbredd svält och undernäring i de central- och östeuropeiska länderna. En ökning av inkomstnivån kan naturligtvis ändå leda till en ökning av livsmedelskonsumtionens värde. Detta bör dock i första hand följa det mönster vi har sett i Västeuropa d v s konsumtionen av livsmedel med en högre föräd- lingsgrad ökar, så kallade bekvämlighetsvaror. En sådan förändring av konsumtionsmönstret kan endast påverka den inhemska konsumtionen av jordbruksråvaror marginellt.

Den industriella konsumtionen av jordbruksråvaror, för andra ändamål än livsmedel, kan komma att öka. Det är dock tveksamt om den kan komma upp till de nivåer som rådde före kommunismens sammanbrott. Då gav omfattande subventioner till industrin och mycket låga priser på jordbruksråvaror upphov till ett slöseri med råvaror, som inte låter sig förenas med dagens mer marknadsmässiga prissättning.

En ökad jordbruksproduktion inom de Central- och Östeuropeiska länderna kan inte i sin helhet absorberas genom ökad inhemsk konsum- tion. En ökning av produktionen kräver ett ökat tillträde till export- marknader. Dessa står att finna i det ryska samväldet och i Västeuropa. En ökad export till dessa marknader kommer, allt annat oförändrat, att påverka EUs överskottssituation och ytterligare skärpa behovet att reformera den gemensamma jordbrukspolitiken.

Under de närmaste åren och givet att inga omedelbara förändringar görs i associationsavtalen med EU (de 5 k Europa-avtalen) kommer Central- och Östeuropa att vara ett överskottsområde för jordbruks- råvaror och ett underskottsområde för förädlade livsmedel. Den rimliga lösningen, om dessa länder skall ges en chans till expansion, är att utveckla infrastruktur och förädlingsindustri så att de nationellt producerade livsmedlen bättre kan konkurrera med export från EU. Därmed påverkas handelsbalansen och den allmänna ekonomiska situationen positivt, vilket får sägas ligga i linje med den medlemskap sstrategi för staterna i central- och östeuropa, som EU:s ministerråd enats om i Köpenhamn och Essen.

4.1.2. GATT:s Uruguay-runda och dess resultat Bakgrund till Uruguay-rundan

Inför GATT:s Uruguay-runda 6" kunde man notera stora framsteg från tidigare rundor när det gällde industritullar samt subventioner till industrin. Det fanns dock ett viktigt undantag och det gällde jordbruks- produkter och livsmedel. Jordbrukets produkter omfattades inte av avtalet. Flera av de parter som undertecknat tidigare avtal ansåg att tiden var mer än mogen för att också jordbrukets produkter skulle "disciplineras" genom att inordnas i ett multilateralt handelsavtal. Frågan blev inte mindre brännande av den ökning i subventioner till OECD ländernas jordbruk, som inträffade under 1980-talets första hälft.

EUs utvidgning under 1970-talet hade också påverkat möjligheten för flera samväldesländer att sälja sina jordbruksprodukter på den brittiska marknaden. Efter EU-medlemskap et kvoterades importen samtidigt som den brittiska produktionen ökade med en minskad importbenägenhet som följd. Australien och Nya Zeeland intog en mycket aktiv hållning, till förmån för att jordbruksprodukter skulle omfattas av GATT-avtalet, inom den s.k. Caims-gruppenög. Även USA stödde tanken på att UR skulle omfattajordbruket med siktet inställt på en omfattande liberalise- ring med slopadejordbruksstöd vid avtalsperiodens slut. Vid sidan av jordbruket väntade sig många att Uruguay-rundan också skulle leda till framsteg inom områden som internationell sjöfart, investeringar”, tjänsteexport och imm aterialrätt".

Avtalet i Marakesh

Uruguay-rundan inleddes år 1986. Avsikten var att förhandlingarna skulle vara avslutade så, att ett avtal kunde undertecknas vid ett ministerrnöte år 1990. 1989 samlades ministrarna i Montreal för att

68 Den inleddes i Punta del Este

69 Cairns gruppen är uppkallad efter den stad i Australien där de hade sitt formerande sammanträde. Canada och det kommunistiska Ungern ingick i gruppen tillsammans med en rad andra stater som hade intresse i ökad frihandel med jordbruksprodukter och livsmedel. Se t.ex. John Croome (1996) Reshaping thé World Trading System, Geneva ss. 30-31 7" Trade related investment measures (TRIMS) 71 Trade-related aspects of intellectual property rights (TRIPS)

summera den ditillsvarande utvecklingen. Resultatet var inte överväl- digande och låsningen ijordbruksförhandlingen mellan Caims—gruppen och USA, å den ena sidan, och EU saint Japan, å den andra, framstod som ett hinder mot framsteg i hela rundan. Inte desto mindre kunde ministrarna i Montreal enas om ett "halvtids avtal"72 som innebar en frysning av uppnådda stödnivåer till jordbruket. Frysningen i Montreal fick stor betydelse för utvecklingen av jordbrukspolitiken i länder som Sverige. Den blev startpunkten för en serie av riksdags- och regerings- beslut vilka ledde fram till den interna avreglering av prisstödet, som inleddes 1991.

I december 1990 samlades handels- och jordbruksministrama i Bryssel för att försöka komma fram till en uppgörelse om jordbruket, investeringar och immaterialrätt. Övriga områden var i stort färdigför- handlade. Låsningen mellan USA och EU kvarstod. Under några dagar verkade det som om förhandlingarna skulle bryta samman totalt. Ordför- anden i jordbruksgruppen, den svenske jordbruksministem Mats Hellström, lyckades dock under mötets sista timmar att uppnå enighet kring ett "icke-papper" som vägledning för den fortsatta diskussionen, där ett slutmål för rundan angavs i termer av ökat marknadstillträde, sänkt direktstöd och minskade exportstöd.73

Under år 1991 tog GATT-sekretariatet fram ett underlag för den fortsatta diskussionen vilket efter Blair House uppgörelsen och EU:s beslut om en reform av oljeväxtregleringen 1991 och spannmåls- regleringen år 1992 ledde fram till att rundan kunde avslutas. l Marakesh sommaren 1994 undertecknades avtalet. Därmed hade jordbruksproduktema lyfts in i det allmänna handelsavtalet. Avtalet innebar också att GATT-samarbetet formaliserades ytterligare genom bildandet av en Världshandelsorganisation (WTO) med säte i Geneve. Sverige ingår, efter riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition 1994/95:35, som en av WTO:s medlemmar. Inom WTO är det, efter vårt EU-medlemskap , EU som för vår talan då handelspoliti- ken är en överstatlig angelägenhet inom gemenskapen.

72 Midterm review

73 "Hellström's exploratory discussions with thé US Secretary of Agriculture, Clayton Yeutter and thé EC's Ray MacSHarry suggested that both might be prepared to contemplate an agreement that would provide for an initial five- year reform programme that might include a 30 per cent cut in internal support level, a similar reduction in border protection, and some cutback inte the quantities of agricultural products receiving export subsidies" J. Croome (1996) s. 278

Effekter för jordbrukspolitiken i OECD:s medlemsstater

UR avtalet innebär att medlemmarna förbundit sig att öka marknadstill- trädet för jordbruksprodukter, begränsa exportstödet och det interna stödet till jordbruket. Det ökade tillträdet och begränsningarna räknas i förhållande till en basperiod under slutet av 1980-talet.

Det ökade marknadstillträdet skall uppnås genom att icke-tariffära handelshinder omvandlas till tullar vilka därefter skall sänkas med 6 procent under avtalsperioden. Dessutom krävs att importen av jord- bruksprodukter ökar med 5 procent, jämfört med situationen under basperioden 1986-90, under samma period.

Exportstödet skall i budgetära termer begränsas med i genomsnitt 36 procent mellan år 1995 och år 1999. Därutöver innebär avtalet att den exporterade volymen, med exportstöd, skall minska med minst 21 procent under samma period. Innebörden av den dubbla bindningen, i såväl budgetära termer som i volym, är att ingen medlemsstat kan ta sig undan avtalets begränsningar genom att minska prisstödet och därmed kunna bibehålla eller öka den volym totalt som exporteras med exportstöd.

Intemstödet, beräknat enligt en särskilt metod som anges i avtalet ", skall också begränsas. Avtalet kräver en minskning med 20 procent fram till år 1999. Genom en uppgörelse mellan USA och EU kom avtalet att undanta direkt stöd till bönderna, som beräknats på historisk produktion, från detta åtagande.

Avtalets effekter på jordbrukspolitiken och stödet till jordbruket har diskuterats. Många var besvikna mot bakgrund av förhoppningar om en snabb avtrappning av stödet fram till år 2000. Det är allmänt accepterat att varken avtalets åtagande, när det gäller marknadstillträde eller globalt stöd (AMS), kommer att medför några större förändringar på jordbrukspolitiken inom OECD under avtalets första år. Omvandlingen av icke-tarrifära handelshinder till tullar, vilka inom handelsavtalets ram endast kan sänkas, har till och med i många fall inneburit att gränskyd- det hamnat på nivåer som ligger högre än tidigare.

Det ökade marknadstillträdet blir — detta gäller bland annat EU därför endast möjligt inom många varuområden genom en kvoterad import med nedsatt tull. Åtagandet när det gäller exportstöd har däremot visat sig "bita" direkt. Inom EU har man redan problem med vissa produkter som fläsk. BSE-krisen kan komma att leda till överskott och

74 Aggregate Measurement of Support, AMS

problem med åtagandena att begränsa exportstöd inom nötkötts-sektom. Problem väntas för flera mejeriprodukter under de närmaste åren. Enbart fortsatt höga världsm arknadspriser på spannmål kan förhindra att EU får problem med exporten fram mot avtalsperiodens slut (kring år 1999).

Nästa runda inom Världshandelsorganisationen

Enligt tidtabellen skall nästa runda med handelspolitiska diskussioner inledas senast under år 1999. Redan idag vet vi att frågor som rör internationella kapitalrörelser, immaterialrätt och sambandet mellan miljö- och handelspolitik, kan komma att få stor betydelse när UR- avtalet skall utvecklas vidare.

När det gäller handeln med jordbruksprodukter skrev man in i UR- avtalet under rubriken den fortsatta reformprocessen att: "(WTO:s medlemmar) Erkänner att det långsiktiga målet att uppnå omfattande begränsningar i stöd och protektionism är en pågående process. Medlemmarna förbinder sig att inleda förhandlingar om processens fortsättning ett år före avtalsperiodens utgång, och att därvid ta hänsyn till (..) (a') vilka ytterligare åttaganden som är nödvändiga för att uppnå de ovan nämnda långsiktiga målen". WTO:s medlemmar har alltså inte endast förbundit sig att ta upp jordbruksfrågoma till be- handling i nästa förhandlingsomgång utan också angett att den skall leda till ytterligare begränsningar i subventioner och en fortsatt utveckling mot ökad frihandel syftande till en grundläggande reform.

En central fråga inför nästa förhandlingsomgång är det resultat som uppnåddes när det gäller direktstöd i UR-avtalet. USA och EU kom i den s.k. Blair House uppgörelsen att enas om att undanta direktstöden från de åtaganden om sänkning av stödnivån som ingick i UR-avtalet. Villkoret är att stöden endast har anknytning till en historisk produk- tionsnivå, i EU:s fall är 1991. Detta innebar att såväl USA:s direktstöd som EU:s kompensation till oljeväxt- och spannmålsodlama i reformen 1992 kom att undantas från avtalets åtagande. "Uppgörelsen" gynnade båda parter samtidigt som övriga parter såg en vinst i att ett avtal på detta sätt blev möjligt.

1996 har USA:s senat och representanthus därefter gemensamt beslutat om en ny jordbrukspolitik. Beslutet innebär att USA under den närmaste sjuårsperioden kommer att avlänka allt stöd från direkt anknytning till produktionen. En särskild arbetsgrupp under ledning av jordbrukminister Glickman skall utreda vilka metoder som skall utnyttjas för att säkra jordbrukamas inkomster.

I den debatt som föregick beslutet nämndes ofta de kanadensiska försäkringssystemen som ett alternativ till dåvarande direktstöd. En direkt anknytning mellan stödets nivå och t ex avkastningen kommer inte att tillåtas i framtiden. Dessutom har USA unilateralt beslutat att kraftigt begränsa utgifterna inom jordbruksområdet och därmed intemstödet (AMS) genom nedskärningar i samtliga program. Därmed har USA slagit in på en jordbrukspolitisk väg som går betydligt längre än åtagandena i UR-avtalet kräver. Dessutom har USA unilateralt beslutat att kraftigt begränsa utgifterna inom jordbruksområdet och därmed intemstödet (AMS) genom nedskärningar i samtliga program.

Beslutet kommer att få stor betydelse för de förhandlingar som skall genomföras i Geneve inför nästa avtalsperiod. USA kommer att närma sig den position som i Uruguay-rundan intogs av Caims-gruppen. Även Kanada, som under senare år genomfört en omläggning av sitt direkta stöd till inkomstförsäkringar, kommer att ha goda skäl att vilja driva på utvecklingen i samma riktning.

Det amerikanska beslutet bör inte underskattas som riktningsgivare inför nästa förhandlingsomgång. Det är till exempel inte troligt att USA i längden kan godta en situation där det egna jordbruket avregleras samtidigt som andra medlemsstater, först och främst EU, bibehåller direktstöd som länkats till produktionen.

Syftet med det amerikanska beslutet är att ge de egnajordbrukama en chans att delta i utvecklingen av de växande marknaderna i fram- förallt Asien. Utan de förändringar som nu beslutats skulle USA tvingats stå vid sidan om medan Australien och Nya Zeeland gavs oanade möjligheter att exploatera de nya marknaderna, då de redan under slutet av 1980-talet unilateralt avreglerat sin jordbrukspolitik och därmed inte heller binds upp av UR-åtaganden.

Det amerikanska beslutet om en ny jordbrukspolitik ger en god bild av den effekt som "jordbrukets disciplinering" inom WTO kommer att få på den internationella jordbrukspolitiken. UR-avtalet har kritiserats hårt för att vara alltför urvattnat och tillåta övergången till en form av reglerad och kvoterad handel inom GATT:s ram. Kritiken är inte helt orättvis. Men det finns också en sprängkraft i avtalet för de länder som anser att det egna jordbruket är konkurrenskraftigt och därför önskar penetrera nya samt behålla sin ställning på nuvarande marknader. Ur konsumentsynpunkt innebär detta att vi framöver kommer att se en växande världshandel med livsmedel där subventioner spelar en allt mindre roll. Effekten för konsumenterna torde bli tvåfaldig. För det första kommer priserna att sjunka samtidigt som utbudet av varor kan öka.

4.1.3. Fem viktiga internationella trender som påverkar handeln med livsmedel

Dagens situation på världsmarknaden och den internationella handeln med livsmedel påverkas i stor omfattning av fem olika förhållanden:

För det första har OECD-ländemas prisstödspolitik medfört att handeln begränsats samtidigt som handelsströmmama förändrats. I allt väsentligt har denna utveckling inneburit en negativ inverkan på utvecklingsländemas handelsvillkor samtidigt som skattebetalare och konsumenter inom OECD fått betala dyrt för stödet till jordbruket. Enligt OECD-sekretariatets preliminära beräkningar uppgår det stöd som skattebetalare och konsumenter inom OECD gav till jordbruket år 1995 till ca 140 000 miljoner ECU eller drygt 1 300 miljarder kronor.

För det andra har den ekonomiska utvecklingen i delar av Asien medfört en ökad efterfrågan på såväl jordbruksråvaror som förädlade livsmedel. I kombination med regionala missväxter har den ökade efterfrågan bidragit till att spannmålspriser och andra jordbrukspriser i dag befinner sig på sin högsta nivå sedan mitten av 1970-talet.

För det tredje har utvecklingen i det forna Sovjetunionen och staterna i central- och östeuropa medfört att efterfrågan på livsmedel begränsats i dessa områden när priserna marknadsanpassats utan att motsvarande förändring ägt rum inom lönebildningen.

För det fjärde har GATT:s Uruguay-runda avslutats och vi befinner oss inne i en första avtalsperiod som också omfattarjordbruket. Avtalet har kritiserats som alltför kraftlöst. Det råder dock bred enighet om att de åtaganden som gjorts när det gäller exportstöd kommer att påverka utformningen av den framtida jordbrukspolitiken.

För det femte har flera viktiga OECD-länder numera inlett en mer omfattande avreglering av sin jordbrukspolitik än vad som följer av UR avtalet. Genom nyligen beslutade politikförändringar i USA är EU, tillsammans med Japan, de enda viktiga parterna i en framtida avtals- runda som ännu inte gått längre än vad avtalet kräver. Detta kommer att ställa EU under en kraftig extern press när förhandlingarna inleds under 1999.

Dessa fem förhållanden ger en ram för utvecklingen av handeln med livsmedel på medellång sikt. Vi kan se framför oss en fortsatt tillväxt hos regionala frihandelsblock parallellt med förhandlingar i Gene've om en fortsatt neddragning av stödet till jordbruket. I den internationella handelspolitiken kommer miljöfrågorna att ges större betydelse samtidigt som det är svårt att se att en sådan utveckling negativt kan påverka trenden mot en ökad frihandel inom livsmedelsområdet.

4.2. Livsmedelskonsumtionens utveckling inom OECD75

Konsumtionen av livsmedel bestäms av befolkningens inkomster, storlek, sammansättning och preferenser. Det finns vissa gemensamma drag hos utvecklingen av dessa fyra faktorer inom OECD vilka lett till förändringar i industrins-, parti- och detaljhandelns sätt att närma sig konsumenten (se avsnitt 1.3 och 1.4). Förändringar som är gemensamma för de utvecklade industriländema.

Ett grundläggande villkor för livsmedelssektom inom OECD är den långsamma befolkningsutvecklingen. Befolkningens storlek ökar sakta. Därmed skapas också en yttre gräns för näringens möjlighet att expandera i termer av volymen konsumerade livsmedel. Den nuvarande trenden går dessutom mot en minskad konsumtion av bl a animaliskt fett och volymbegränsningen är en realitet för de som är verksamma inom sektorn. Volymbegränsningen motsvaras inte av en lika kraftfull begränsning av värdet på de inköpta livsmedlen. Därmed uppstår inom industri och handel en strävan att öka sektorns andel av förädlingsvär- det. Det är en tydlig trend inom OECD att den andel av inkomsten som används för livsmedel sjunker i takt med att realinkomstema ökar. Samtidigt ökar konsumtionen av mer förädlade livsmedel s.k. bekväm— lighetsvaror. Denna utveckling har understötts av den tekniska ut- vecklingen där frysar och mikrovågsugnar idag är allmänt förekomman- de bland hushållen i de industrialiserade länderna.

75 Detta avsnitt och de två följande bygger, förutom litteraturstudier, på intervjuer som utredaren och sekretariatet genomfört i Danmark, Frankrike, Storbritannien och USA. Resultatet från dessa besök redovisas löpande i texten samt särkilt i avsnitt 4 Överväganden under rubriken " Internationella jämförel-

Tabell 6. Livsmedelskonsumtionen som andel av hushållens konsumtion

Land Livsmedel Drycker Tobak EU-15 genomsnitt 17,81 4,05 1,91 Belgien 16,8 2,1 1,4 Danmark 15,3 3,8 2,8 Tyskland 16,5 1) I Grekland 1 ) l ) 1 ) Spanien 17 1,9 1,5 Frankrike 14,5 2,5 1,3 Irland 20,6 13 4,1 Italien 22,7 '1) 1,1 Luxemburg 1) 1) 1) Holland 14,4 2,4 1,6 Österrike 16 2,7 1,8 Portugal 32,4 1,6 2 Finland 19,5 3,7 1,6 Sverige 14,1 3,3 1,9 Storbritannien 1 1,7 7,5 2,7

1) Uppgift saknas Källa: Retailing in the European Union 1994

Hushållens sammansättning har också förändrats. Idag är det två förhållanden som har en stark påverkan på konsumtionen av livsmedel. Vi kan se en utveckling i samtliga OECD-länder, där storstäderna går i täten, mot fler enpersonshushåll. Detta är dels en följd av en ökande och/eller hög skilsmässofrekvens, dels ett val att avstå från att bilda familj.

Parallellt med denna utveckling ökar andelen äldre av befolkningen. Medellivslängden har förlängts under de senaste 50 åren. Denna trend förstärks när de stora årskullama från 1940-talet närmar sig pensione- ringen efter sekelskiftet. Den äldre befolkningen är överlag "rikare" idag än någonsin tidigare. De pensionsystem som byggts upp i flertalet OECD länder närmar sig sin mognad och de första generationerna med full pension (ATP i Sverige) har pensionerats. Den långsiktiga uthållig- heten i denna fördelning av tillgångarna mellan den arbetande och den pensionerade delen av befolkningen kan diskuteras. Ur livsmedelskon- sumtionens synpunkt innebär detta att dagens pensionärer - tillsvidare -

uppträder som en stark och köpkraftig grupp på marknaden.

Även andra förändringar i befolkningens sammansättning och verksamhet förändrar konsumtionsm önstren. I Sverige har vi länge haft en situation där flerförsörjarhushållen dominerar. Kvinnans inträde på arbetsmarknaden skapar ökade hushållsinkomster och ett annat konsum- tionsmönster. Ovriga OECD länder följer i detta avseende Sverige i spåren. Andelen flerförsörjarhushåll har ökat samtidigt som andelen kvinnor bland de yrkesverksamma.

Den ökande andelen ensamstående, den ökande andelen äldre och den ökande andelen flerförsörjarhushåll samt den ökande andelen kvinnor av den yrkesverksamma befolkningen har förändrat och kommer ytterligare att förändra konsumtionsmönstren.

Tabell 7. Arbetslösheten inom OECD

År 1992 Land Samtliga Ungdomar Kvinnor arbetslösa

Canada USA Belgien Danmark Frankrike Tyskland Grekland Irland Italien Luxemburg Holland Portugal Spanien Storbritanni Österrike Finland Island Norge Sverige Schweiz Australien Nya Zeelan Turkiet

1) Uppgift saknas Källa: OECD (1994) The OECD Jobs Study, Paris

Sedan början på 1990-talet har arbetslösheten ökat inom OECD. Detta gäller i synnerhet inom EU medan utvecklingen i USA delvis gått i en

mer positiv riktning. Reallöneutvecklingen, för de yrkesverksarnm a, har också varit svag under senare år. Detta gäller Sverige men också andra länder inom EU. Om de tendenser som vi nämnt ovan, vilka rör befolkningens sammansättning, verkar i riktning mot ett större kon- sumtionsutrymme och en mer sofistikerad livsmedelskonsumtion, verkar en ökad arbetslöshet och stagnerande reallöner åt motsatt håll. För parti- och detaljhandeln uppfattas dessa tendenser på samma sätt som en ökad konkurrens, d.v.s marknaden sätts under press och det kan bli svårare att sälja dyra produkter.

Mycket talar för att inkomstutvecklingen för de arbetssökande kommer att vara svag under de närmaste åren. Behov att sanera statsfinanserna och en strävan att skapa mer flexibla arbetsmarknader kan i vissa länder leda till lägre arbetslöshetsunderstöd som utges under kortare perioder och en ökande lönespridning bland de yrkesverksamma.

Därmed förstärkes de faktorer i övrigt som verkar i riktning mot en uppdelning av konsumenterna i ett antal segment. 2000-talets konsu- menter är inte en homogen utan en mycket heterogen grupp bestående av ett antal segment med betydande skillnader i efterfrågan på livsmedel till varierande kvalitet, pris och förädlingsgrad. Kraven på flexibilitet ökar därför inom livsmedelssektom.

Utvecklingen av konsumenternas preferenser understryker ytterligare vad som sagts ovan. Yuppien, som åt sushi och körde Porsche, iklädd Annani-kostym eller dräkt, var tidtypisk för 1980-talet. Fenomenet tappade sin tjusning i bank- och finanskraschemas spår. Det grund- läggande fenomenet är dock bestående. Vi kan i OECD länderna se framväxten av grupper med väl definierade livsmönster som också innefattar val av vissa typer av livsmedel. Detta är något som märks också mycket tydligt i dagens ungdomskulturer. Miljöintresset och den ökande konsumtionen av ekologiskt producerade matvaror är ett annat exempel på denna utveckling.

Konsumtionen kommer inte att ha en lika tydlig nationell profil som tidigare. Intemationaliseringen av konsumtionsmönstren kommer att öka. Dels som en följd av masskommunikationens utveckling dels'till följd av framväxten av regionala handelsblock och en ökad internationell handel med livsmedel. Detta förhindrar inte att svenskar även i framtiden kommer att vara relativt ensamma om att äta surströmming och falukorv. Men den andel av konsumtionen som styrs av specifikt nationella preferenser kommer att fortsätta att minska.

Länge har man kunnat tala om två olika och parallella kvalitetsbe- grepp när det gäller europeiska livsmedel. Mest accentuerat i Frankrike,

men också i övriga sydliga medlemsstater, har konsumenten satt livsmedlets smak, lukt och utseende före krav på livsmedelssäkerhet, sådan vi betonar den i Sverige. I nordliga medlemsstater inom EU är det livsmedlets säkerhet som har prioriterats före andra kvalitetsaspekter. Denna situation kommer att bestå. Men den tydliga uppdelningen i skillnader mellan nord och syd inom gemenskapen kommer att luckras upp. Det nordliga synsättet kommer att spridas söderut och omvänt.

4.3. Livsmedelsindustrin

Vi har ovan definierat en rad olika faktorer, som ökar omvandling- strycket inom-livsmedelssektom. Den fortsatta utvecklingen mot en ökad frihandel, förändrade konsumtionsmönster, ändrad inkomstspridning och en allt äldre befolkning skapar ett förändringstryck. Industrins svar på detta tryck har varit en ökad strukturrationalisering, en satsning på förvärv och sammanslagningar av företag, en ökad satsning på var- umärken, en mer flexibel organisation av produktionen och en strävan att öka förädlingsvärdet hos sina produkter. Dessutom strävar industrin idag mot en ökad vertikal integration delvis för att få en bättre kontroll över såväl råvaruproduktionen, som försäljningen av varan i detalj- handeln. Dessa tendenser är genomgående inom OECD. Tyngdpunkten kan variera mellan länderna, men trenden är entydig 76

Livsmedelsindustrins strukturrationalisering ingår i den mer allmänna strävan idag att satsa på kärnverksamhet och hålla nere kostnaderna. Framöver kommer resultatet av Uruguay-rundan och livsmedelshandelns liberalisering att ytterligare driva på en fortsatt omstrukturering inom livsmedelsindustrin.

Sammanslagningar och företagsförvärv har ökat i intensitet som viktiga metoder för att förstärka företagens ställning på gamla och för att expandera på nya marknader. Denna utveckling som kulminerat mot slutet slutet av 1980-talet kommer att fortsätta. I Sverige har vi sett exempel genom fusioner inom lantbrukskooperationen och Orklas övertagande av Procordias livsmedelsföretag. De stora transnationella livsmedelsföretagen kommer också i ökad utsträckning att försöka genomföra etableringar i central- och östeuropa samt på den asiatiska marknaden. I dessa fall rör det sig dock mer om nyinvesteringar än om sammanslagningar och företagsförvärv. Skälet är att dessa marknader är mindre utvecklade och att den existerande förädlingskapaciteten , detta gäller i synnerhet central- och östeuropa, inte är konkurrenskraftig. Sammanslagningar och företagsförvärv kommer däremot att fortsätta att vara den viktigaste metoden för expansion inom nuvarande EU.

Varumärken spelar redan idag en central roll på livsmedelsmarkna- den. För industrins del har varumärken fyllt en viktig roll sedan mycket länge. Flera av de starka varumärken vi känner idag (Kellogs, Coca Cola m.fl.) har en mycket lång historia bakom sig. Vid sidan av de företagsansknutna varumärkena kommer regionala beteckningar och

76 Se t ex OECD (1996) Agricultural Policies, Markets and Trade in OECD Countries: Monitoring and Outlook 1995, Paris.

beteckningar knutna till speciella produktionsmetoder att få en ökad betydelse. Sådana varumärken kan också vara mycket starka och väl etablerade som Champagne och Parmaskinka.

Flexibilitet blir ett nyckelord när företagen skall möta en mer heterogen konsument än tidigare. Företagens vinst kan öka om de förmår att anpassa sitt utbud till de olika segment som uppträder på marknaden. För att klara denna uppgift behövs en mer flexibel produktions- och distributionsapparat. Detta påverkar också förhållandet mellan stora och små produktionsanläggningar. De större anläggningarna har dominerat genom det stora utrymmet för generiska produkter som t.ex smör, mjölkpulver och konsumtionsmjölk. Generiska produkter kommer att finnas kvar men minska i betydelse till förmån för ett mer förädlat och varierat sortiment. Därmed ökar också utrymmet för mindre och mer flexibla produktionsanläggningar i närhet till råvaruproduktion och konsumenten.

Genom livsmedelskedjan, från bonde till detaljhandel, pågår en strävan att öka den egna sektorns förädlingsvärde på en marknad där konsumtionens volym är given och inkomstutvecklingen är långsam samtidigt som marknaderna öppnas för import. Inom industrin märks detta genom satsningen på färdiglagad och portionsförpackad mat som för närvarande utgör ett av de mest expansiva områdena. Industrins andel av förädlingsvärdet kan också öka genom att industrin i kontrakt binder upp råvaruproducenter i syfte att uppfylla bestämda kvalitetskrav. Genom att ta ett större samlat ansvar för produktionskedjan ökar andelen av förädlingsvärdet. Denna utveckling har pågått länge. Under den senaste 20-årsperioden har bondens andel av sektorns samlade för- ädlingsvärde sjunkit kraftigt, medan industrins och handelns andelar ökat.

En ökad vertikal integration inom livsmedelskedjan kan märkas tydligt inom hela OECD. Det är delvis ett resultat av att utrymmet för horisontell integration redan har utnyttjats samtidigt som andelen av förädlingsvärdet kan öka vid en högre vertikal integrationsgrad.

Livsmedelsindustrins svar på det tryck som skapats genom ökad frihandel och förändrade konsumtionsmönster samt inkomstförändringar, har lett till en ökad lyhördhet för olika konsumentgruppers önskemål. Detta är en positiv utveckling som bl a bidragit till att dagligvaru- handelns sortiment givits en tydligare miljöprofil. En ökad flexibilitet och ett förnyat intresse för lokal produktion av vissa produkter med bestämda kvalitetskrav är andra exempel på en utveckling som kan gynna konsumenten. Det senare har vi dock fortfarande sett få exempel på i Sverige. Samtidigt ökar koncentrationen inom livsmedelsindustrin.

Även den vertikala integrationen har ökat i omfattning. Ökad kon- centration och ökad integration vertikalt innebär att konkurrensen begränsas. Därför har konkurrensmyndighetema, se nedan under 4.4, i flertalet OECD-länder ökat intresset för utvecklingen inom livsmedelskedjan. Även EU-kommissionen och OECD-sekretariatet har under senare år satsat mer resurser än tidigare på att följa utvecklingen inom detta område. Den centrala fråga som fått allt större uppmärksamhet rör hur medlemsstaterna genom konkurrenspolitiska ingrepp skall kunna medverka till att de positiva effekterna av livsmedelspolitikens avreglering överförs till konsumenterna.

4.4. Parti- och detaljhandeln

Dagligvaruhandeln har också påverkats av det förändringstryck som beskrivits ovan. Butikerna har blivit större och marknaderna har koncentrerats ytterligare. I vissa OECD-länder (Frankrike är ett exempel) har de största affärerna (hyperm arkets) vunnit en mycket stark ställning på marknaden. En utveckling som blivit möjlig genom en ökad biltäthet och en hög befolkningskoncentration till geografiskt sett avgränsade områden (Paris-området är ett exempel). De största affäremas ställning på marknaden hotas nu genom konkurrens från framförallt lågpriskedjorna. Utvecklingen mot ökad storskalighet har avm attats och utbyggnaden av "hypermarkets" närmar sig sin mognad 78.79 Till följd av politiska beslut (se avsnitt 4.4.2 nedan) har deras framtida tillväxtpotential också begränsats i Frankrike.80 I USA fortsätter däremot expansionen av både "hypermarkets" och lågpriskoncept.

I samband med att allt större butiker förstärkt sin ställning på marknaden, har utbudet breddats till att omfatta nästintill samtliga hushållsartiklar från mjölk till tvättmaskiner. Hypermarkets i Frankrike och OBS stormarknader i Sverige konkurrerar inte endast med den traditionella livsmedelshandeln utan också med t ex klädvaru- och vitvaruaffärer. Livsmedelsaffären som en homogen företeelse har ersatts med olika former av butikstyper (koncept) som närbutik, servicebutik, lågprisaffär och stormarknad.En

78 "As certain traditional retail formats disappear they are replaced by others, which then start their life cycle. The new formats are usually more modern and better suited to local requirements. The stage reached by a given outlet format is not the same in all countries. The 'hypermarket' format has expanded rapidly in souther Europe (Spain, Greece, Italy, Portugal)but its growth has slowed down in France and in Germany despite the opening of new hypermarkets inte the eastern Länder. In the United Kingdom, 'superstores' - the equivalent of hypermarkets - are also stagnating" EC Commission Eurostat (1993) Retailing in the single market 1993, Luxemburg 79 "The hypermarket begins to show decline in growth in France, a country where i originated and first achieved the greatest penetration level, as in Germany, where in recent years its grocery market share has been overtaken by discount stores" Retailing in the European Union, 1994 80 Se t.ex. Eurostat (1996) Retailing in the European Union 1994, Luxemburg 8" Därmed kan det uppstå ett problem att avgränsa detaljhandeln med livsmedel från annan handel. 1 t ex Storbritannien skiljer man mellan dagligvaruhandel med livsmedel och livsmedelshandel. I det senare fallet utgör livsmedlen mer än 50 procent av omsättningen. En likartad klassificering används i andra medlemsstater inom EU.

Renodlade lågpriskedjor har under 1990-talets första hälft haft stor framgång - inom EU i Belgien, Danmark och Tyskland. Utanför gemenskapen har framgången varit stor i Norge och i USA82.Låg- priskedjoma kännetecknas av enklare lokaler, begränsad service, låga priser, speciella lågprisvarumärken och ett begränsat sortiment.

Den ovan beskrivna utvecklingen, där den traditionella livsmedels- handeln får en mer begränsad roll, redovisas för USA i tabell 4.4.1 nedan. Ur tabellen kan man dels utläsa en ökad roll för större butiker, dels en större spridning mellan olika typer av butiker (butikskoncept) där den renodlade livsmedelsbutiken går tillbaka. Detta innebär inte med nödvändighet att de traditionella livsmedelskedjoma går tillbaka. De har ofta gått i täten när det gällt att bredda sitt utbud av olika

butikskoncept. Dessa ingår ofta som dotterbolag till den ursprungliga kedjan.

82 Lägpriskedjornas marknadsandel i Belgien, Danmark, Tyskland och Norge var år 1994 21, 20, 26 och 33 procent. Dess andel av omsättningen i Storbritannien uppgick samma år till 13 procent. I Sverige hade de en andel på 7 procent samma år. Källa: Eurostat.

Tabell 8. Olika butikstypers andel av dagligvaruhandeln i USA 1980 och 1992

Konventionella supermarkets 1) Superstores 2)

Wharehouses 3)

Kombination livsmedel och apotek 4) Superwharehouses 5)

H permarkets 6

Tabell 8.

Antal butiker Omsättnin; i mil'arder $ Andel av omsättnin; 1980 1990 1992 1980 1990 1992 1980 1992 3 3 I

21009 12550 11323 114,7 90,7 84,7 3150 5810 6000 27,8 87,6 93,3 1570 3381 3350 6,6 33,1 33,1 475 1619 2100 6,3 34,8 42,3 7 333 470 1,6 12,6 13,9

10 120 138 * 1,3 7

omsättning i USA Olika butikstypers andel av dagligvaruhandelns

*) Uppgift saknas

1) Större dagligvaruaffa'r med livsmedel

2) Har ett större produktutbud än konventionella supermarkets, inklusive ett stort utbud av artiklar som inte är livsmedel 3) Begränsat utbud av olika varumärken och enklare butikslokaler 4) Inkluderar förutom livsmedel också ett apotek samt ett större utbud av skönhetsvårdsartiklar rn m

än en konventionell superrnarket 5) Ett större varuhus som har mer varierat utbud och ofta har betjäningsdiskar för färdig mat, fisk etc

6) En stor affär som förutom livsmedel också säljer t ex kläder, skor, vitvaror och radio/T V

Källa: US Departement of Agriculture, Economic Research Service, Food Marketing Review (ärlig)

Data från Eurostat, som belyser utvecklingen inom EU, går i samma riktning som de ovan redovisade uppgifterna från USA.

Dagligvaruhandelns utveckling, tydligast sedan slutet av 1980-talet, har lett till framväxten av en mer heterogen handel. Utvecklingen har varit dynamisk i den bemärkelsen att olika affärskoncept lanserats, mognat och slutligen börjat minska i betydelse när nya, mer konkurrens— kraftiga koncept lanserats på marknaden. Paradoxalt nog har utveck- lingen inte medfört att de små enheterna försvunnit. I flertalet OECD- länder, nu också märkbart i Sverige, upplever närbutikema en renässans. Detta gäller inte minst koncept där gränsen mellan butik, leverantör av färdiglagad mat och restaurang är flytande. Dagligvaruhandeln blir mer heterogen för att öka andelen av förädlingsvärdet och kunna svara mot krav från olika grupper av konsumenter. Gruppen små butiker kan därför växa i betydelse parallellt med de större butikernas tillväxt. Nedgången har ägt rum i mellanskiktet. Därmed har den storleksmässiga fördelningen av butiker under 1990 talet blivit mer ojämn än tidigare 83. I Frankrike är denna utveckling särskilt tydlig.

4.4.1. Viktiga gemensamma utvecklingstrender inom OECD

Det finns nationella särdrag (se avsnitt 6.4) som sätter sin prägel på dagligvaruhandelns utveckling och "skapar skillnader mellan olika länder. En jämförelse visar dock att det inom OECD är mer som förenar än skiljer. Detta gäller i all synnerhet de nordliga medlemsstaterna inom EEA'" och Canada samt USA. Orsaken är att förändringstrycket i huvudsak ser likadant ut i dessa länder. Utbytet av ideer över gränserna är också väl utvecklat. Utvecklingen av handelns arbetsformer och innovationer, som syftar till en ökad produktivitet eller förbättrad konkurrenskraft är en påtagligt internationell process. Detta innebär också att de problem som utvecklingen kan skapa, genom till exempel ökad vertikal och horisontell integration samt utslagning av konsument- nära butiker, är gemensamma för flertalet OECD-länder.

Livsmedelshandelns sätt att svara på det tryck som skapats av 83 Se t ex Hulten s. och Nyberg A. (MTC 1996) Från jämlik nu ojämlik distribution - dagligvaruhandelns heterogenisering, ss. 47 f.

84 De nordliga medlemsstaterna inom EU, inklusive Frankrike och norra Italien, samt Norge, Schweiz och Island.

förändrade konsumtionsmönster och ökad frihandel under 1990-talet är likartat i flertalet OECD-länder. Förutom genom storleksrationalisering har parti- och detaljhandeln i OECD-ländema svarat på den förändrade situationen genom att försöka minska sina kostnader, differentiera sitt utbud och sina koncept och öka/lexibiliteten inom kedjomas ram, öka sektorns andel av förädlingsvärdet genom att satsa på distributörsägda varumärken, utveckla den geografiska spridningen och internationali- sera verksamheten.

Att minska kostnaderna

Storleksrationaliseringen har, framförallt i dess tidiga skede, inneburit att servicen i butik har minskat i omfattning genom en lägre personaltät- het och därmed en lägre servicenivå. Betjäning över disk försvann under en period från snabbköpen. Kostnaderna har jagats i butiken. Denna process fortsätter till viss del genom utslagning av små fristående butiker i EU-länder som Frankrike. I Sverige är denna process inte lika märkbar, då specialbutikema i vårt land till stor del försvann redan under 1970-talet. Perioden fram till mitten av 1980-talet kan beskrivas som en period av extensiv rationalisering.

Butikernas och kedjomas relativa storlek är - i sig - fortfarande viktig för att kunna uppnå bra avtal om kvalitet, pris och leverans, med olika leverantörer. Intresset inriktar sig idag mer och mer på att genom förändrade rutiner för inköp, logistik och administration försöka begränsa de rörliga kostnaderna. Rationaliseringen har blivit mer kvalitativ.

Handeln försöker idag hålla nere lagrets storlek genom att uppnå en bättre tidsanpassning på leveranser och snabbare kunna begränsa lagerhållningen av eller mönstra ut varor som säljer dåligt. Information som lagras när streckkoden läses av, i kassorna, kan föras vidare till leverantören och beställningsfunktioner kan automatiseras. Tekniken gör det också lättare att hålla reda på olika artiklars omsättningshastighet för att därmed anpassa lagret till omsättningshastigheten. Detta har blivit möjligt genom den tekniska utvecklingen på IT-området. Datorer har blivit billigare i inköp liksom programvara, vilken utnyttjar standards som har tagits fram för det digitala informationsflödet mellan dagligvar- uhandeln och dess leverantörer (EDI). Detta har skapat en potential som

ännu inte är fullt utnyttjad.85

I USA används begreppet ECR (Efficient Consumer Response) som ett samlingsbegrepp för den kostnadsjakt och rationalisering som blir möjlig genom att den nya informationstekniken i ökad utsträckning utnyttjas inom parti- och detaljhandeln. ECR-tänkandet är också väl spritt inom EU. Tanken är att konsumentens inköp i butik snabbare än tidigare skall kunna ligga till grund för beslut om produktion, pris och leveransformer. Förutsättningen är att de olika leden knyts samman genom ett informationsflöde.

Prissamverkan inom en kedja underlättas men blir samtidigt mindre transparent genom ett större utrymme för prisdiskriminering. Olika butiker inom samma kedja kan - med ett gemensamt lönsamhetsmål - anpassa sin prisprofil till kundunderlaget och därmed öka intäkterna. Förenklat uttryckt kan man på butiksnivå ersätta det gamla systemet med lockpriser med en mer genomtänkt prisprofil, där vissa varor ges mindre marginal (hög priselasticitet) och andra ges en högre (låg priselasticitet). Efterfrågans priselasticitet på olika varor varierar med kundunderlagets inkomstprofil, sammansättning (flerförsörjarhushåll, pensionärer, ungdomar etc) och dess preferenser. Butikens möjlighet att utnyttja den potential som i detta avseende ges av den moderna tekniken är avhängig av dess dominans på den lokala marknaden.

Utnyttjandet av EDI och andra koncept för vertikal kommunikation mellan olika led i livsmedelskedjan påverkar konkurrensen. Den vertika- la integrationen ökar genom allt starkare bindningarmellan olika led och aktörer. För att utnyttja tekniken optimalt krävs till exempel att de centrala partihandelsfunktionema inom en kedja kan kontrollera varans väg från leverantör till hylla. Priskonkurrensen tar sig nya former och behovet av en horisontell prissamverkan, i bemärkelsen att samma pris tas ut i samtliga affärsenheter inom en kedja, minskar eller kan bli mindre betydelsefull för vinstmaximeringen när tekniken utnyttjas fullt

85 "In reality, the diffusion of new basic information technologies (...) is considerably widespread in the commercial sector. Still, their applicative use has remained less sophisticated than it could, given the considerable presence in the sector of many small and midsize businesses that makte rather cautious technological choices. Only at few major firms use the possibilities offered by technological development in a systematic and diffused manner" Eurostat (ännu inte publicerad) Retailing in the European Union 1994. Samma uppfattning har framkommit vid nästan samtliga intervjuer med företrädare för branschen i Danmark, Storbritannien och USA. Dessa har också varit noga med att understryka skillnaden mellan att tillämpa den nya tekniken genom att utnyttja t ex EDI och att fullt ut tillämpa det s.k. ECR konceptet.

ut. Flera koncept inom samma kedja

De stora kedjorna arbetar med flera olika koncept. Vanligt är att företagen dels har ett kvalitetskoncept dels arbetar med ett lågpriskon- cept. De mer utvecklade kedjorna har flera varianter som spänner över ett brett spektrum från trendiga medelklassbutiker till lågprisvaruhus anpassade till förorternas (eller stadskämomas) arbetarklass. Detta system är väl utvecklat i europeiska länder som Frankrike och håller på att spridas i USA.86

Diagram 2. Schematisk bild över olika butikskoncept i förhållande till sortiment/pris/service

Högt pris Specialbutik Trafikbutik/Närbutik

Dagligvarubutik

Stort sortiment

Stormarknad

sortiment

Lågprisbutik

Lågt pris

86 Mr Allan Rosenfeld på Public Voice for Food and Health Policy, en fristående lobbygrupp med konsumentinriktning i Washington, varnade för denna utveckling. En effekt kunde bli en mer omfattande segregering där den del av befolkningen som inte var rörlig (av ekonomiska eller fysiska skäl) tvingades att köpa mat i relativt dyra och torftiga närbutiker medan medelklas- sen kunde bila till de mer välsorterade supermarkets utanför stadskärnan. 1 Sverige skulle bilden naturligtvis bli en annan. Här har medelklassen i vissa fall flyttat in i städerna medan de lågavlönade flyttat ut i förorterna. Delvis en spegelvänd bild av utvecklingen i USA.

Ovan visas en schematisk bild av olika butikskoncept i förhållande till sortiment, prisnivå och servicens omfattning. Bilden gör inget anspråk på att i detalj ange olika koncepts förhållande till varandra. Avsikten är att skapa förståelse för att de enskilda koncepten är knutna till en viss relation mellan sortimentets storlek, prisnivån och servicegraden. I viss bemärkelse konkurrerar de olika koncepten med varandra87 men variationen i sortiment, prisnivå och servicegrad motiverar att de i viss utsträckning kan betraktas som är skilda marknader. Detta synsätt är etablerat i till exempel USA.

Detaljhandelns olika koncept riktar sig till olika marknader genom att de olika koncepten profileras mot olika konsumentkategorier . Vissa konsumentkategorier är t.ex. beredda att göra en större egen insats i

'utbyte mot ett lägre pris medan andra vill ha ett mervärde i form av servic och utbud. Handeln kan utnyttja detta och genom ökad profilering skapa ett mervärde som kan möjliggöra en totalt sett högre lönsamhet. En profilering av butiken mot dess kundkrets underlättas som det beskrivits ovan genom datorstöd vilket gör det möjligt att knyta samman information från kundernas inköp med kunskap om kundbasens utseende.

Satsningen på flera olika koncept kan därför innehålla både ett element av priskonkurrens och ett element av prisdiskriminering 88. Frågan om den ena eller andra sidan tar överhanden beror på företagets ställning på marknaden. En kedja med dominerande ställning kan utveckla en väl fungerande prisdiskriminering där resultatet är en högre genomsnittlig prisnivå än vad som skulle bli fallet på en marknad med väl fungerande konkurrens. Avgörande i det enskilda fallet är det

87 "All of these strategic groups compete to some degree with each other if they are located in the same geographic market. (..) Estimates of cross- elasticity of demand between different store types would provide an indication of the extent to which consumers perceive these stores as close substitutes.(...)ln case of food retailing, the 'product' is the product-service-price bundle provided by various retail stores." Bruce W. Marion,(1986) The Organization and Performance of the U.S. Food System, U.S.D.A NC 117

Committee, Lexington.

88 "The basic condition which must be met before prise discrimination, that is, the sale of different units of a product at different prices, can be practiced successfully is that the market for the seller's product be split off into separate sections and that it be difficult to transfer the seller's product from one sector to another(...) An exporting firm can charge lessa broad than the domestic price of his product because the costs of reimporting the product can be prohibitive or because of other obstacles to reimportation" W. J. Baumol (1977) Economic Theory and Operations Analysis, s. 405, New Jersey.

potentiella konkurrenstryck som kedjan utsätts för.

Partihandelns roll förändras genom att kedjorna försöker minimera den egna lagerhållningen. I ökad utsträckning distribueras varor till butik genom direktleverans eller leverans till omlastningsterminaler. Nyetablerade och små butiker hänvisas till specialiserade grossister där de själva får hämta varorna på lager (cash and carry). Partihandelsfunktionen, inom kedjorna, koncentrerar sin verksamhet på förhandling med leverantörer, prisinformation och marknadsföring samt utveckling av egna varumärken. Dess betydelse för kedjan minskar inte. Men arbetsuppgiftema förändras. Därmed kan kedjorna begränsa kostnader för distribution och egen lagerhållning. Samtidigt minskar dock konkurrensen när specialiseringen leder till att respektive handlare får färre alternativ att vända sig till. Den något märkliga situationen kan också uppstå att det för en mindre detaljist kan bli billigare att vända sig till en större lågprisbutik än till en specialiserad grossist.

Distributörsägda varumärken

Förädlingsindustrin har sedan länge arbetat med varumärken som ett redskap i konkurrensen. Ett etablerat varumärke ger möjlighet att ta ett något högre pris för produkten (Ex Kellogs Comflakes, Coca-Cola, Heinz Tomatketchup) och skapar en trohet från konsumentens sida. Dessutom förstärks förädlingsindustrins förhandlingsposition såväl upp- som nedströms. Detta är fördelar som tillsammans drivit på utvecklingen av varumärken. Det finns också nackdelar. Industrin måste stå för en stor del av marknadsföringskostnaden för de egna varumärkena.

Parti- och detaljhandeln försöker också upparbeta egna varumärken. Delvis som ett svar på den starka marknadsmakt som etablerade varumärken kan ge åt förädlingsindustrin och delvis för att öka den egna delsektoms andel av det samlade förädlingsvärdet. Varumärkenas förmåga att skapa köptrohet är en annan viktig faktor bakom ut- vecklingen av distributörsägda varumärken. Denna utveckling har drivits särskilt långt i Storbritannien. En förklaring kan vara förädlingsindu- strins struktur. I Storbritannien är förädlingsindustrin av tradition, sedan tiden före EU medlemskap et, konkurrensutsatt och har saknat styrka att hålla tillbaka spridningen av distributörsägda varumärken. Starka kedjor och en svag industri kan till del förklara den stora spridningen av distributörsägda varumärken. Detta skulle, fast omvänt, kunna förklara den hitillsvarande situationen i Sverige där distributörsägda varumärken spelat en mindre roll. Den starka och koncentrerade livsmedelsindustrin har här haft en bättre förhandlingsposition vilken till och med

motverkat uppkomsten av varumärken i industriled. Industrin i Sverige undvek länge att utveckla egna varumärken för produkter som ost och kött.

Tabell 9. Distributörsägda varumärkens andel av marknaden i några EU länder

Belgien Tyskland Spanien Frankrike Irland Italien Holland Österrike Portugal Finland Sverige Storbritannien Norge Schweiz

Källa: Eurostat, Retailing in the European Union 1994 Under 1980-talet har livsmedelsindustrin i många länder upplevt problem i kapacitetsutnyttjandet. Detta gäller inte minst Sverige. Förekomsten av överskottskapacitet har gynnat parti- och detaljhandeln när kontrakt tecknats om tillverkning av distributörsägda varumärken. Sambandet mellan överkapacitet i industriled och framväxten av distributörsägda varumärken fann stöd i utredningens intervjuer.” Idag är det endast de industriföretag med mycket starka varumärken som inte tecknar legokontrakt med parti- och detaljhandeln. Kontrakten är begränsade tidsmässigt och i t ex USA är det vanligt att kedjorna byter

Detta framkom vid utredningens intervjuer med t ex företrädare för Cargill, mejeriföretaget Unigate och mr John Block (f.d. US jordbruksminister) nu verksam som verkställande direktör för National-American Wholesale Grocers Association.

leverantör när kontrakten löper ut.

Distributörsägda varumärken är knutna till kedjomas olika koncept. I många fall håller sig kedjan med ett prestigesortiment, som pris och kvalitetsmässigt skall kunna konkurrera med de bästa varumärkena, och ett lågprissortiment. Populära produkter för egna varumärken är kemisk- tekniska produkter, frukostflingor, hundmat, sylter och saft.

Varumärken motiveras av två skäl. Dels skapar de trohet från konsumenternas sida. En trohet som får betydelse när varumärket enbart säljs inom respektive kedja. Dels ger egna varumärken en möjlighet att upprätthålla högre marginaler. Annorlunda uttryckt innebär en högre andel egna varumärken att detaljhandelns andel av det samlade förädlingsvärdet inom livsmedelskedjan kan öka. Den trohetsskapande effekten kan vara negativ ur konkurrenssynpunkt om det rör sig om dominerande företag vilka kan förstärka sin dominans genom ensamrätt till starka varumärken. Utredningens kontakter med konkurrensmyndig- heter i de länder vi besökt understryker att utvecklingen av egna varumärken (distributörsägda varumärken) kan innebära fördelar ur konsumentens synpunkt samtidigt som de också, i kombination med en hög grad av koncentration på marknaden, kan skapa inträdeshinder och minska det potentiella konkurrenstrycket.

Geografisk spridning

Detaljhandeln har länge betraktats som en bransch med tydliga nationella särdrag, vilka motverkat expansion utanför hemlandet. Utvecklingen av dagligvaruhandeln och förändrade konsumtionsmönster har lett till att företag under slutet av 1980-talet har börjat expandera utanför ursprungsmarknaden. En förklaring till utlandsetableringen kan sökas i den pågående intemationaliseringen av konsumtionen vilken, trots nationalistiska strömningar, nått flertalet dagligvaror. Anpassningen till skillnader i konsumtionsmönster mellan länder äri många fall fråga om en anpassning på marginalen och rör i störst utsträckning färskvaror.

Tabell 10. Carrefours internationella expansion åren 1990 - 1995 . Antal butiker i olika länder

1991 1992 1993

I Frankrike

Hyperrnarkets "Carrefour" 74 133 1 18 1 14 1 14 ED L'Epicier 138 137 140 140 142 Le Maraicher 47 80 122 149 160 Europa Discount 24 61 105 143 179 Picard Surgelés

Utanför Frankrike

Argentina 4 4 6 7 9 Brasilien 22 24 28 29 33 Spanien 29 34 40 43 46 Taiwan 1 4 5 7 8 Italien "Ed" 2 5 24 Italien Hypermarkets 1 6 Portugal 2 2 2 Storbritannien "Ed" 2 2 15 Turkiet 1 1 Malaysia ] Mexico 2

Total butiksyta i kvadratmeter 1 210 000 1 695 000 1 837 000 1 920 000 2 129 000

Källa: Ministere Des Petites Et Moyennes Entreprises, Du Commerce Et De L'Artisanat, (1996), La grande et moyenne distribution en France, Paris

Kedjor som Netto (Danmark), Aldi (Tyskland), Carrefour (Frankrike) och Tesco (Storbritannien) har alla etablerat sig utanför ursprungslandet. Företrädare för branschorganisationer och enskilda företag har, vid diskussioner med utredningen, identifierat några viktiga faktorer som avgör vid val av marknad för en etablering. Marknadens mognad, möjlighet att upprätthålla det egna sortimentet och tillgång till konkurrenskraftiga butikslägen är viktiga faktorer vid beslut om etablering.

Betraktas den svenska marknaden från dessa utgångspunkter, framstår den inte som ett av det bästa alternativen. Distributionen i Sverige är vertikalt integrerad i existerande företag vilket skapar en extra in- trädeskostnad och gör det svårare att till konkurrenskraftiga priser upprätthålla det egna sortimentet (högre transportkostnader). Marknaden är mogen i den bemärkelsen att det finns ett väl etablerat nät med olika typer av butiker med ett möjligt undantag inom det renodlade låg- prissegmentet. Butikslägen är, bland annat genom den kommunala planeringen, svåra att få tag på.

I södra europa samt i delar av central- och östeuropa har marknaden för parti- och detaljhandel varit outvecklad i jämförelse med situationen i länder som Sverige, Frankrike och Tyskland. Det är i dessa länder lättare att snabbt uppnå en stark position på marknaden. Möjligheten att uppnå en sådan position till en rimlig kostnad är en annan faktor som i många fall avgör om en etablering blir av eller inte. En anledning är uppenbar. Kedjor som etablerar sig internationellt avser att kunna dra nytta av de skalfördelar som skapas av dess storlek. Detta förutsätter att de snabbt kan expandera på den nya marknaden och därmed få en ekonomisk möjlighet att bygga upp distributionsnät och terminaler. Möjligheten att inom överskådlig tid endast kunna etablera ett mindre antal butiker attraherar inte de kedjor som nu intemationaliseras. Det finns också en rad exempel på företag som misslyckats i sin etablering utanför hemlandet och dragit sig tillbaka efter att under några års tid försökt få ett fotfäste på marknaden.

Internationellt samarbete

Omfattningen av det internationella samarbetet inom parti- och detalj- handeln har ökat under 1980-talet. Samverkan kan ses som ett alternativ till etablering, om förutsättningama för en sådan bedöms som osäkra. Framväxten av den inre marknaden inom den europeiska gemenskapen har också drivit på, genom att skapa ett behov att gemensamt driva frågor mot kommissionen. Jordbruks- och livsmedelspolitikens över- nationella karaktär har i detta avseende underbyggt ett utvidgat europeiskt samarbete mellan kedjor och sammmanslutningar av före- tagare.

Inköpssamverkan mellan detaljhandelsföretag i EU hari regel bildats utifrån en nationell branschförening, som börjat med gemensamma inköp utomlands och sedan utvecklats till att få allt fler utländska detaljistföretag som medlemmar. Horisontell inköpssamverkan är vanligast i centrala och norra Europa. Inköpssamverkan över nationella

gränser mellan parti- och detaljhandelsföretag har uppstått som ett medel att uppnå ökade stordriftsfördelar. När ett företag som verkar i ett land omfattar en större del av den egna marknaden blir företagets tillväxt i ökad utsträckning beroende av möjligheten att växa utanför landet. I ökad utsträckning har vi under 1980- talet sett hur helintegrerade kedjor etablerats internationellt. Exempel är franska Carrefour och danska Netto. Även svenska företag har etablerat sig utanför landets gränser (ICA). Dessutom ingår de svenska blocken i samverkan med likartade företag i andra europeiska länder oftast i form av inköpssamverkan på EU-marknaden.

Inköpssamverkan mellan partihandlare och kedjor utgör ett effektivt sätt att tillvarata fördelarna med stora inköpsvolymer och nationellt kunnande.90 Fördelarna med inköpssamarbetet, för detaljhandels- företagen, består i att skalfördelar kan tillvaratas samtidigt som man erhåller tillgång till ett kontaktnät av leverantörer. Den större volym samarbetet resulterar i, gör det även möjligt att ha flera parallella leverantörer än vad en enskild klarar av. Detta skapar i sin tur ökad kännedom om utbud, priser och andra marknadsvillkor. Alliansema arbetar även på utbudssidan med marknadsföringsaktiviteter, bl.a. egna varumärken, och med att effektivisera medlemmarnas organisation genom erfarenhetsutbyte. Deltagande i en allians kan även begränsa ett företags möjligheter till geografisk expansion genom att det inte vill störa sina samarbetesrelationer.”

Internationellt samarbete mellan handelsföretag motiveras ofta av koncentrationstendenser hos leverantörer. De stora livsmedelstillverkama

90 Svenska KF har t.ex. tillsammans med motsvarande organisationer i Norge, Finland, Island, Österrike och Danmark bildat en inköpsallians Nordisk Andelsforbund NAF för att koordinera inköp av livsmedel. Vidare har KF tillsammans med motsvarande organisationer i 18 länder bildat Inter-Coop för samverkan om inköp av specialvaror. Det förekommer även ,inom EU, att gränsöverskridande inköpsallianser bildas av inköpsorganisationer i allians med fristående multifilialföretag och/eller konsumentkooperation. Handelns långtidsutredning nämner som exempel Associate Marketing Services (AMS) och Eurogroup. AMS har både sk frivilliga kedjor, multifilialföretag och ett konsumentkooperativ som medlemmar och Eurogroup har en konsument- kooperation och flera multifilialföretag som medlemmar. 9] Det är troligt att ju närmare relationerna är desto mer begränsande blir de för en eventuell expansion över nationsgränserna. D et finns en mängd olika samarbetesformer mellan handelsföretag på den europeiska marknaden. Samarbetet kan röra data- och försäkringsfrågor, frakt- och importavtal eller inköp Sammanslutningama arbetar ofta tillsammans med fabrikanter och leverantörer för att ta till vara möjligheter till effektivisering och kostnadsmini-

mering.

kan dra nytta av skalfördelar och genom att uppnå stora inköpsvolymer ökar handelns möjligheter att få del av dessa i form av lägre priser. Genom horisontell samverkan ökar handeln sin förhandlingsstyrka. Samtidigt blir det lättare att arbeta effektivt på flera nationella markna- der genom att dra fördel av nationella aktörers kunskaper.92Ur kon- kurrenssynpunkt kan en ökad internationell samverkan skapa problem genom att leda till marknadsuppdelning.

4.4.2. Konkurrenspolitik och reglering av dagligvar- uhandelns etablering

Dagligvaruhandelns utveckling skapar såväl positiva som negativa effekter. Ur konkurrenssynpunkt har en rad frågor uppmärksammats mot bakgrund av de förändringar som inträffat på senare år. Konkurrens- myndigheter inom OECD riktar idag ett ökat intresse mot livsmedels- handeln. Detta gäller också EU-kommissionen, som tidigare inte tagit upp dessa frågor bland annat beroende på att de inte ansetts beröra handeln mellan medlemsstater (samhandelskriteriet). Situationen har dock förändrats genom den inre marknadens tillkomst, kedjomas ökade geografiska spridning och utvidgade internationella samverkan.

Det finns skillnader mellan länderna när det gäller definitionen av problemen. Även i detta fall finns dock en rad gemensamma berörings- punkter. Följande frågor har, i olika utsträckning och med skiftande betoning, uppmärksammats i de länder utredningen besökt

- den ökande koncentrationen på marknaden

- en ökad grad av vertikal integration”

Enligt Handelns långtidsutredning (1993) fanns det i Europa 12 betydelseful- la gränsöverskridande sammanslutningar med olika målsättningar inorn livsmedelssektom år 1991. Tre olika typer av inköpsallianser är verksamma på den Europeiska marknaden nämligen inköpssamverkan mellan detalj- handelsföretag i EU, inköpssamverkan mellan olika inköpsgrupper och Inköpssammanslutningar som bildar inköpsallianser med detaljister. ” Med vertikal integration avses i detta sammanhang t.ex. när en kedja kontrakterar produktion av egna varumärken eller när partihandelsfunktionen i ökad utsträckning integreras i kedjorna. Den ökade användningen av datorer och möjligheten att knyta samman olika led genom kommunikationsnätverk kan också ses en en form av ökad vertikal integration, Detta gäller i synnerhet när informationskanalerna används för att sprida prisinformation och koordinera reklamkampanjer.

- en ökad roll för distributörsägda varumärken och förekomsten av exklusiva avtal om leverans och försäljning

- en ökad differentiering mellan olika butikstyper och faran för prisdiskriminering

- de allt starkare kedjorna och deras val av leverantörer; och

- den utslagning av mindre butiker med högre servicegrad som antas följa på kedjomas starkare ställning.

Svaret på frågan hur problemen bör åtgärdas för att bättre tillmötesgå konsumenternas och den effektiva resursfördelningens intresse på mark- naden skiljer sig mellan olika länder. Frankrike och USA kan ses som två olika typfall när det gäller analysen av problemen och valet av åtgärder för att lösa dessa.

Frankrike

Genom storleksrationaliseringen har antalet butiker minskat och så kallade specialbutiker (ost-, fisk- och köttbutiker) slagits ut. I samband med detta har butikerna flyttat ut från stadscentra, med höga hyror, till industriområden med lägre hyror och större utrymmen för parkerings- platser. Transportbehovet ökar och de konsumenter som saknar egen bil eller är rörelsehindrade kan få problem att köpa varor till bästa villkor. Debatten känns igen från vår svenska PBL—diskussion.

Utnyttjandet av skalfördelar har utvecklats parallellt med en ökad koncentration av ägandet inom detaljhandeln. Antalet aktörer på marknaden har minskat samtidigt som den genomsnittlige aktören blivit större. Detta kan skapa konkurrensproblem. I vissa områden kan enskilda kedjor få en mycket stark position på marknaden och därmed också få möjlighet att höja priser och minska servicegraden. Även detta problem har uppmärksammats i den svenska debatten.

Begränsning av etableringsrätten

Begränsningar i etableringsrätten förekommer i någon form i samtliga OECD-länder genom markplaneringen i stadsområden. Även i t ex USA förekommer inskränkningar i utnyttjandet av markresurser (zooning restraints) som beslutas på lokal nivå och skiljer sig mellan delstater och kommuner.

I Frankrike har myndigheterna gått längst när det gäller att begränsa tillväxten av s k hypermarkets (större än 2500 kvadratmeter). Bak- grunden är att Frankrike är 1995 hade omkring 1000 hypermarkets och 7 700 supermarkets (400 till 2 500 kvadratmeter) vilka tillsammans svarade för mer än 60 procent av handeln med livsmedel i detaljistled. Specialbutikema i stadscentra har minskat i antal och upplever eko- nomiska svårigheter till följd av konkurrensen från livsmedelskedjoma.

Sedan 20 år har i Frankrike en särskild lag (Loi Royer) reglerat etableringen av bland annat butikslokaler. Syftet med lagstiftningen är att säkerställa stabila förhållanden på arbetsmarknaden och på det sociala området. Det typiska segment som Loi Royer avser att skydda har litet kapital och är beroende av sena förfallodagar och låga priser. Den har haft stor inverkan på förutsättningama för att starta nya verksamheter och därmed på konkurrensförhållandena. Etablering av livsmedelsaffärer, super- och hypermarkets har krävt ett särskilt tillstånd, vilket kunnat ges på kommunal nivå. Besluten har kunnat överklagas. De nationella ställningstagandena och tillsynen av lagstiftningen ligger ansvarsmässigt hos frnansdepartementets konkurrensenhet.

År 1993 önskade regeringen stoppa nyetablering av hyper- och supermarkets. Detta ledde inte till någon ny lagtext, utan regeringen kom att administrativt förvägra tillstånd till nyetablering. Under 1995 ändrades lagen. Genomförandet av den ny lagstiftningen sker i två steg. Enligt regler som trädde ikraft under april 1996 förvägras övergångsvis tillstånd att etablera en butik vars yta överstiger 300 kvadratmeter. Det andra steget beslutades under våren 1996 och innebär att särskilt tillstånd krävs för etablering av butikslokal med en yta som överstiger 300 kvadratmeter. Beslutet rör också omvandling av befintlig lokal, t ex biograf, till livsmedelsaffär. Vid ansökan kontrollerar den lokala tillståndsgivande myndigheten, som har partsrepresentation, om en sådan nyetablering eller omvandling hotar existerande affärsverksamhet inom området. Ansökan måste föregå beslut om bygglov. När det gäller större affärer, med en totalyta som överstiger 6000 kvadratmeter, skall ansökan bl.a. innehålla en analys av etableringens inverkan på den lokala arbetsmarknaden. Genom denna förändring anser sig de franska myndigheterna kunna uppnå en mer konkurrensutsatt marknad där spelplanen blir mer rättvist utformad.

Den Franska modellen utesluter inte att åtgärder vidtas inom ramen för konkurrenslagstiftningen. Till skillnad från rättsbildningen i flertalet EU-länder har de franska myndigheterna möjlighet att agera mot underprissättning (predatory pricing) och andra former av vad som

betraktas som osund konkurrens. Gemensamt för dessa åtgärder, liksom för den ovan beskrivna loi Royer, är dock att graden av reglering och myndighetsingripande är omfattande. Myndigheterna har i uppgift att ersätta marknaden, inte att få denna att fungera bättre. Om små företag har svårt att överleva i konkurrensen med större är det enligt detta synsätt en uppgift för staten att administrativt begränsa de större företagens tillväxt. Ett alternativ vore annars att försöka skapa likvärdiga förutsättningar genom att begränsa inträdeskostnader på marknaden och t ex ge de små företagen tillgång till krediter på samman villkor som de större och mer likvida företagen kan uppnå.

USA

Utredningen har genom diskussioner med U.S amerikanska jordbruks- departementet”, Federal Trade Commission och företrädare för industri, parti- och detaljhandel i USA inhämtat uppgifter om hur konkurrens- frågoma inom livsmedelsindustri och handel hanteras i USA Det är två frågor, ur det material som utredningen haft tillgång till, som vi betraktar som särskilt intressanta från ett svenskt perspektiv. Dels resultatet från den utredning om koncentrationen inom livsmedels- sektom, som jordbruksminister Dan Glickman tillsatte i februari 1996,95 dels hur man ifrån FTC's sida har tillämpat konkurrensreglema inom detaljhandeln.

Bakgrunden till att jordbruksminister Glickman beordrade en studie av koncentrationen inorn livsmedelssektom var indikationer på att förädlingsindustrin ökat sina marginaler på bekostnad av lantbrukarna. Detta sågs som ett resultat av en ökad koncentration och vertikal integration där leden nedströms förstärkt sin ställning på böndernas bekostnad.

Studien genomfördes under våren 1996 och resultatet publicerades i en rapport om Concentration in Agriculture: A report of the USDA

94 Assistant Secretary (Bitr. Jordbruksminister) Michael Dunn, U.S.D.A. Marketing and Regulation Programmes, Deputy Assistant Secretary Shirley Robinson Watkins, U.S.D.A Marketing and Regulations Programmes och Administrator (General direktör) James R.Eaker, U.S.D.A. Grain Inspection, Packers and Stockyards Administration.

95 Utredningen har sammanträffat med delstaten Minnesotas representant i gruppen, Assistant Attorney-General Paul Strandberg. Paul Strandberg är en av de ledamöter som inlämnat ett särskilt yttrande där mer offensiva åtgärder, från konkurrenspolitisk synpunkt, efterlyses för att motverka koncentration och vertikal integration inom livsmedelskedjan.

Advisory Committee on Agricultural Concentration 96. Arbetsgruppen har granskat koncentrationen och den vertikala integrationen inom livsmedelskedjan fram till och med sekundärförädling. Studien omfattar inte parti- och detaljhandeln. Den är dock intressant från en mer principiell utgångspunkt. Detta gäller framförallt synen på konkurrens- problem (både akuta och potentiella) och behovet av en väl fungerande information om priser, kvantiteter och kvaliteter.

När det gäller konkurrensfrågoma konstaterar arbetsgruppen inled- ningsvis att marknadskoncentration rör frågan om ett fåtal företag har en hög andel av den relevanta marknaden eller industrin. Företag kan vara dominerande genom att det endast finns ett fåtal på marknaden eller genom den andel av marknaden som de kontrollerar”. Enligt det synsätt som är etablerat i USA kan det alltså uppstå problem ur konkurrenssynpunkt både på marknader med få aktörer, oberoende av om dessa är jämnstarka eller ej, och på marknader där enskilda aktörer har en hög marknadsandel. Utredningens diskussioner med FTC understryker att detta är en etablerad utgångspunkt i USA som till viss del skiljer sig från svensk praxis, där förekomsten av jämnstarka företag på en oligopolmarknad kan tas som intäkt att risken för missbruk är mindre än vid en situation med gt dominerande företag. Ur ekonomisk synpunkt föreligger dock en lika stor risk för missbruk vid en oligopol- situation, som vid en situation med endast ett dominerande företag. Avgörande i båda fallen, om det finns ett utrymme för missbruk, är det potentiella konkurrenstrycket från externa aktörer.

En annan principiell fråga rör avvägningen mellan kortsiktig ekonomisk effektivitet och långsiktiga effekter på konkurrensen och effektiviteten. I många fall hänvisas till kortsiktiga effektivitetsvinster som ett skäl till undantag från konkurrenslagen. Detta sker i USA och inte minst i Sverige. Gruppen tar upp denna fråga på ett mycket tydligt sätt. De konstaterar att "while the pursuit of efficiency can lead to concentrated industries, competition may ultimately be sacrificed. Competition in the long run is more important than efficiency in the short run. Left unchecked, single-minded pursuit of efficiency can lead to concentration and market power that f1rst destroys competition, and

% U.S.D.A. (June 1966) Concentration in Agriculture: A report of the USDA Advisory Committee on Agricultural Concentration, Washington. USDA (February 1996) Concentration in the Red Meat Packing Industry, Washington 97 "Firms may dominate by being few in number, relative to the overall market in which they operate, or by sheer size alone" s.3

then efficiency itself."97

När det gäller frågan om den ökade vertikala integrationens effekter är gruppens slutsatser också intressanta från ett europeiskt perspektiv. Ofta hävdas att U.S. amerikansk konkurrensrätt intar en nästintill positiv attityd till vertikal integration. Detta gäller inte analysen av den vertikala integrationens effekter inom livsmedelssektom. Ett skäl synes vara att gruppen uppmärksammar kombinationen av horisontell koncentration och vertikal integration. Företag förenar en stark ställning i ett led med vertikal integration upp- eller nedströms. Enligt gruppen kan den trendmässigt ökande vertikala integrationen medföra två långsiktiga problem: 1) en obalans i marknadsmakt mellan bönder och förädlingsindustri, och 2) miljöproblem beroende på en ökad geografisk koncentration av djur och avfall från industrin. Det är det första problemet som påkallar konkurrensmyndighetemas uppmärksamhet.

En annan principiell fråga som gruppen diskuterar rör om det krävs uppenbara bevis för missbruk av dominerande ställning för att motivera en noggrann tillsyn över utvecklingen inom sektorn. Gruppens slutsats är att: "In general, evidence of growing concentration in all industries (not just agriculture) suggests that increased vigilance is necessary to monitor the economic and possible social consequences of that concentration. With particular regard to agriculture, while the bulk of the evidence indicates that increased concentration in the agricultural industries has not been accompanied by overt or obvious market power and the extraction of monopoly or monopsony profits, the potential and opportunity for doing so are increased"”.

Gruppens viktigaste slutsats - som det rådde fullständig enighet kring - är att det krävs en politik som stödjer och utvecklar marknads- inforrnation som en avgörande del av en konkurrensutsatt marknad. "It is of the utmost importance that information about market conditions and trends be widely available to sellers and buyers at all levels of the industry"99.

Gnippens rapport har utförts på uppdrag av jordbruksministem och i jordbruksdepartementets regi. Detta är inte en tillfällighet. Sedan tillkomsten av Capper-Volstead Act har, vad utredningen erfarit, en arbetsfördelning tillämpats mellan jordbruksdepartementet och Federal Trade Commission, där de förra har ansvar för konkurrensbevakningen

ib 5.5 ”rbss ”Ibsö

inom jordbruksproduktionen samt uppsamling, försäljning och vidare- förädling av jordbruksråvara, medan de senare till del ansvarar för konkurrensbevakning inom parti- och detaljhandel samt de frågor som rör konsumentinformation.

Federal Trade Commission och dess direktorat för konkurrens- frågor 10” har ansvar för i första hand förvärvslagstiftningen medan brott mot förbuden i motsvarigheten till vår 6 & KL utreds dels inom justitie- departementet (federalt) eller hos delstatens allmänna åklagare (Attorney General). FTC genomför också analyser på eget initiativ i syfte att kartlägga situationen inom olika branscher i olika delar av landet.

I en serie fall som rör företagsförvärv inom detaljhandeln har FTC utvecklat sina metoder när det gäller att definiera relevant marknad och beräkna effekterna av förändringar i koncentrationen på denna marknad genom företagsförvärv. Utredningen har diskuterat dessa frågor med representanter för FTC och tagit del av dels rättsfall, dels allmänna riktlinjer angående företagsförvärv, som utfärdats av amerikanska Justitiedepartementet ””.

Definitionen av relevant marknad kan delas upp i två led. Dels rör det frågan om den relevanta varumarknaden (vilken eller vilka varor som omfattas), dels rör det frågan om marknadens geografiska begränsning. I USA har myndigheterna riktat uppmärksamhet mot skillnader i prisnivå, utbud och servicenivå mellan olika butikskoncept. Närbutiker, servicebutiker, stormarknader och supermarkets konkurrerar alla i någon omfattning med varandra om de ryms inom samma geografiska marknad. En konsument kan köpa mjölk både i en servicebutik och på en stormarknad. Men betyder detta att samtliga livsmedelsdetaljister skall anses utgöra en marknad? I USA har FTC svarat nej på den frågan. Ett ställningstagande som också fått stöd vid rättslig prövning.

Den relevanta varumarknaden har bestämts med hänvisning till de olika butikstypemas utbud av pris, sortiment och servicenivå. FTC

'00 FTC består av tre direktorat (bureau). Direktoraten för konkurrens- och

konsumentfrågor handlägger ärenden inom respektive område medan direktora- tet för ekonomiska analyser utför analyser bl.a. till stöd för de två andra direktoraten.

101 United States of America before Federal Trade Commission, in the Matter of The Stop and Shop Companies, INC., a corporation; and SSC Associates , L.P., a limited partnership, File No. 951-0086. U.S. Dept. of Justice and The Federal Trade Commissione (April 2, 1992)

Horizontal Merger Guidelines, Washington.

konstaterar att "supermarketsloz" utgör en relevant varumarknad då: "Stores other than supermarkets do not have a significant price- constraining effect on food and grocery products sold at supermarkets. Most consumers shopping for food and grocery products at super— markets are not likely to shop elsewhere in response to a small price increase by supermarkets. In addition, supermarkets do not regularly price-checkfood and grocery products sold at other types of stores and do not typically change their food and grocery prices in response to prices at other types of stores".

Motsvarande analys applicerad i Sverige medför att - med en vid tillämpning - dagligvarubutikema betraktas som en varumarknad skiljd från servicehandel och närbutiker. Förutsättningen är att prisnivå, servicenivå och utbud varierar signifikant mellan de olika marknaderna.

När det gäller avgränsningen av den relevanta geografiska marknaden använder F TC ett smalt begrepp. I frånvaro av prisdiskriminering kommer FTC att avgränsa den relevanta geografiska marknaden som den marknad där en hypotetisk monopolist med vinst kan genomföra en liten men signifikant prishöjning, utan att därmed påverka försäljningen av samma varor i närliggande regioner. Vid definitionen av den geografiska marknaden, liksom varumarknaden, tillämpar FTC den "minsta möjliga marknadens princip". I praktiken har detta inneburit att den geografiska marknaden avgränsats ned till kommun och stadsnivå.

För att mäta koncentrationen på den relevanta marknaden utnyttjar FTC en relativt enkel metod, ett s.k. Herfindahl-Hirschman index103

102 "Supermarket" means a full-line retail grocery store with annual sales of at least two million dollars that carries a Wide variety of food and grocery items in particular product categories, including bread and dairy products; refrigerated and frozen food and beverage products; fresh and prepared meats and poultry, produce, including fresh fruits and vegetables;she1f—stable food and beverage products, including canned and other types of packaged products, staple foodstuffs, which may inlcude salt, sugar, flour, sauces, Spices, coffee, and tea; and other grocery products, including non- food items such as soaps, detergeiits, paper goods, other household products, and health and beuty aids" Ib.

103 Indexet beräknas som summan av kvadraterna på företagens marknads- andelar. Om vi har en marknad med fyra företag, med andelar på 30 procent, 30 procent, 20 procent och 20 procent, hamnar indexet på 2600. HH-indexet kan ligga på nivåer mellan 0 och 10000. I det sistnämnda fallet rör det sig om ett rent monopol. Det är önskvärt att kunna inkludera samtliga företag vid beräkningen. En fördel med detta index är dock att det kan användas även utan kunskap om de minsta företagens marknadsandelar då dess påverkan på totalindex vid andelar under 5 procent ofta blir försumbara för bedömningen av om marknaden är koncentrerad eller ej.

Enligt Justitiedepartementets anvisningar betraktas marknader med en indexnivå upp till 1 000 som icke koncentrerade, från 1 000 till 1 800 som marknader med begränsad koncentration och därutöver (HH-index 1 800 ( ) som högt koncentrerade. Med den definition av relevant geografisk marknad som utnyttjas i USA kan beräkningarna, trots att det samlade indextalet för USA är lågt, ligga relativt högt, dock sällan över 2000. I följande avsnitt redovisas en beräkning av HH-index för dagligvaruhandeln med livsmedel, som utredningen genomfört, för Frankrike, Sverige, USA och Storbritannien.

4.4.3. Koncentrationen inom dagligvaruhandeln med livsmedel i Frankrike, Sverige, Storbritannien och USA

Utredningen har genomfört en beräkning av koncentrationen inom dagligvaruhandeln med livsmedel i Frankrike, Storbritannien, Sverige och USA. Dagligvaruhandeln med livsmedel har avgränsats genom att exkludera service- och mindre närbutiker. Det statistiska grundmaterialet utanför Sverige har insamlats med hjälp av Franska näringsdepartemen- tet, Food Marketing Institute (USA) och British Retail Consortium (UK).

Resultatet visas i tabell ll nedan. USA har den i särklass lägsta koncentrationsgraden. Detta beror delvis på marknadens storlek. En mer detaljerad beräkning av koncentrationsgraden på en lägre nivå i USA, vilken ej omfattar hela USA och utgår från en betydligt snävare definition av varumarknaden (enbart superm arkets), ger indexnivåer som pendlar mellan 400 och 2500 ””. Utredningen har inte haft resurser att låta genomföra en mer geografiskt uppdelad beräkning för svensk del.

104 Uppgifter utredningen tagit del av från Federal Trade Commission. Det bör anmärkas att dessa beräkningar är "smalare" till sin natur än den ovan angivna definitionen av varumarknaden d v s "dagligvaruhandeln med livsmedel".

Tabell 11. Koncentrationsgraden i dagligavaruhandeln med livsmedel i några OECD-länder

Land Indexnivå Frankrike 1 164 Sverige 2945 USA 202 Storbritannien 599

Källa: H U], Food Marketing Institute, British Retail Consortium

Av intresse är också de underförstådda sambandet mellan högt HI—l- index/högt prisnivåindex och vice versa. Underlaget är dock inte tillräckligt omfattande för att tåla en mer sofistikerad statistisk analys.los Ekonomisk teori utesluter inte ett möjligt samband mellan koncentra- tionsgrad och prisnivå,. förutsatt att den höga koncentrationen också motsvaras av konkurrensbegränsningar. Det finns, enligt utredningens uppfattning, ingen anledning att förmoda att detta inte också skulle återspegla sig inom dagligvaruhandeln med livsmedel.

105 Observationerna är alltför få för att det skall vara meningsfullt att mäta en korrelationskoefficient.

5. EU:s gemensamma politik och handeln med livsmedel

Handels- och jordbrukspolitik är två centrala områden där gemenskapen, alltsedan början på l960-talet, utformat en gemensam politik med betydande inslag av överstatlighet. Den fria rörligheten för varor, tjänster, arbete och kapital på den inre marknaden, krävde en gemensam jordbrukspolitik och en gemensam politik för handeln med länder utanför gemenskapen (tredje land). Det är utredningens uppfattning att ökad konkurrens i handel med livsmedel gynnas av ett fritt flöde av varor inte endast inom EU, utan också mellan gemenskapen och tredje land. Därför är det av vikt att belysa bakgrunden till nuläget och möjliga utvecklingsvägar för EU:s handels- och jordbrukspolitik.

5.1. Handelspolitiken

I Romfördraget sägs att gemenskapen skall baseras på en tullunion, som skall omfatta alla varor och innebära internt att tullar och avgifter samt kvantitativa restriktioner och andra diskriminerande åtgärder förbjuds mellan medlemsländerna. Externt - mot tredje land - motsvaras den inre marknadens tullfrihet av en yttre gemensam politik för tarriffära och icke-tarrifära handelshinder. Inom livsmedelsområdet tillämpades dock parallellt - fram till 1992 - så kallade monetära utjämningsbelopp, vilka fungerade som interna tullar på jordbruksråvaror.

Genom enhetsakten från år 1985 fastställdes den 31 december 1992 som datum för det slutgiltiga genomförande av en gemensam marknad. Detta innebar skapandet av en inre marknad utan gränser, inom vilken den fria rörligheten för varor, arbete, tjänster och kapital har säkrats. Livsmedel var ett problemområde inför förverkligandet av den inre marknaden. Detta främst genom de stora skillnader som existerade i medlemsstaternas politik för bland annat olika standarder, godkända tillsatser och accepterade produktionsmetoder.

EG:s tullunion utgör ett viktigt fundament för den gemensamma marknaden. Det inre marknadsprograrnmet, förverkligat 1992, har inneburit att tullkontroller vid de interna gränserna har försvunnit och att varor i princip rör sig fritt i hela EG på samma sätt som i ett enskilt land. Det är även möjligt att transitera oförtullade varor (icke gemen- skapsvaror) från en gränsort till en destination inom EG liksom att transitera gemenskapsvaror från ett EG-land till ett annat via ett tredje land.

Avskaffande av de inre kontrollerna vid gränsen har ställt ökade krav på kontrollen vid EU:s yttre gränser samt, inom t ex livsmedelsområdet, krav på gemensam livsmedelslagstiftning för att säkra att livsmedlen uppfyller våra krav när det gäller hälsa och redlighet.

Som EU-medlem tillämpar Sverige EU:s tullnivåer. Dessa skiljer sig åt mellan olika varugrupper. EU:s industritullar liggert ex i genomsnitt på ca 5,5 procent och de kommer som ett resultat av Uruguay-rundan att sänkas till i genomsnitt 3,5 procent fram till år 2000. Tullar på dessa nivåer fördyrar men förhindrar knappast import. Inom livsmedels- området är dock tullarna i flertalet fall betydligt högre. Uruguay-rundan innebär att tidigare icke-tarrifära handelshinder, som införselavgifter och vissa typer av intemstöd, skall omvandlas till tullar. Dessa tullnivåer, uttryckta i ECU eller procentuella påslag, bands i rundan och skall gradvis sänkas fram till sekelskiftet. I flertalet fall är dessa tullar mycket höga. För t ex vete har man bundit en tull på 140 ECU per ton år 1995 och 95 ECU per ton år 2000. Uttryckta i procent av dagens världsmar- knadspris, vilket är exceptionellt högt, utgör tullen år 1995 ett påslag med 94 procent och år 2000 drygt 60 procent. Marknadspriset på spannmål inom EU ligger kring 140 ECU per ton. Importerad spannmål kostar däremot förnärvarande ca 288 ECU/ton. Tullar på nivåer kring 100 procent är i praktiken prohibitiva, dvs. de stoppar import av varan ifråga.

Samtliga tullintäkter, även de som kommer från livsmedel och jordbruksvaror, tillfaller EU:s budget med undantag för ett tioprocentigt avdrag för att täcka uppbördskostnadema.

Beslut i frågor som rör EUs handelspolitik fattas i princip genom kvalificerad majoritet i rådet. Besluten är direkt verkande i medlems- staterna. Medlemsstaterna har inte heller möjlighet att ingå egna avtal på de områden där behörigheten har överlämnats till EU. Det finns dock inom handelsområdet exempel på s k blandade avtal där både EU- kommissionen och var och en av medlemsstaterna är parter i avtalet på EG-sidan. EES-avtalet har denna utformning. Det finns också möjlighet att sluta nationella avtal, om dessa ej står i strid med den gemensamma

handelspolitiken. Sverige fick alltså träda ut ur EFTA i samband med medlemskap et samtidigt som Sverige fortfarande omfattas av EES- avtalet men numera som en del av EU. I sistnämnda fall har vi alltså "bytt sida"till följd av medlemskap et.

Romfördraget innebär att medlemsstaterna uppträder gemensamt i internationella organ där handelspolitiska frågor behandlas. Detta gällde i GATT:s Uruguay-runda och det gäller även i det kommande för- handlingsarbetet inom WTO.

EU:s gränsskydd inom jordbruks- och livsmedelsområdet ligger, som påpekats ovan, på en så hög nivå att det i flertalet fall förhindrar import av varor från tredje land. De problem som därmed skapats i förhållande till de länder man önskat importera från har lösts genom olika former av preferensavtal, som i första hand tecknats med u-länder, staterna i central- och östeuropa samt vissa länder i medelhavsregionen. Även i anslutning till EES-avtalet slöts vissa bilaterala avtal av denna karaktär där handel inom begränsade kvoter tilläts med nedsatt tull. EU:s system för tullpreferenser för u-länder (GSP) omfattar i princip alla varor men är utformat så att det ger ett större skydd för jordbruksprodukter och livsmedel än för andra varukategorier. I praktiken innebär detta att EU förenar höga och prohibitiva skyddstullar med selektiva undantag för import av begränsade kvantiteter till ingen- eller mycket nedsatt tull.

Ett exempel på vilka effekter kombinationen av skyddstullar och kvoterad import till låg tull får på tillgång och pris på livsmedel ges av bananregimen. EU importerar en kvoterad mängd bananer från ACP- ländema och en annan kvot från (i första hand latinamerikanska) länder utanför denna grupp, så kallade "dollarbananer". Importen handhas av speciella "primärimportörer" vilka av tradition importerat bananer direkt från producent till Europa. Sverige saknar primärimportör. Importörema har rätt att importera en viss angiven kvantitet. Syftet med regleringen är att se till att ACP-ländema får en avsättning för sina bananer. Effekten har varit en annan. Efter regimens införande har utbudet av bananer minskat inom EU samtidigt som priset stigit kraftig. Genom att mängden bananer till EU kvoterats har efterfrågan samtidigt minskat på världsmarknaden vilket medfört avsättningsproblem för vissa u-länder i kombination med lägre priser. Det förefaller därför som om varken konsumenten eller ACP-statema gynnats av regimen. Däremot har primärimportörerna kunnat tillskansa sig en kvotränta genom de höjda priserna inom EU. En liten detalj i sammanhanget är att de största primärimportörema är samma multinationella US-amerikanska företag som importerar så kallade dollar-bananer. Bananregimen har mött hård

kritik.

Många av de allra fattigaste länderna ingår i gruppen ACP-länder (African, Carribean and Pacific). Handeln med dessa stater regleras i den sk Lome-konventionen, som regelmässigt omförhandlas vart tionde år. Konventionen ger frihandel utan importrestriktioner för industrivaror medan den är utformad med särskilda protokoll för jordbruksråvaroma. I detta fall, liksom när det gäller de 5 k Europa-avtalen, har man från ACP-ländemas sida påpekat att avtalen inte är helt symmetriska. Skyd- det för EU:s jordbruksprodukter är fortfarande starkt och de nedsatta kvoterna relativt obetydliga, medan den tullfria importen till ACP länderna av jordbruksprodukter har stor omfattning. Dessa länder är i vissa fall frekventa mottagare av varor som sålts med exportstöd. Ett extremt exempel är Mozambique, vilket genom anslutningen till ett IDA-finansierat strukturomvandlingsprogram avskaffat sitt yttre gränsskydd på jordbruksområdet samtidigt som man mottagit mycket stora kvantiteter spannmål och andra varor med exportstöd eller som katastrofbistånd. Mozambique möter EU:s skyddstullar vid export av motsvarande produkter till gemenskapen.

Kopplingen mellan EU:s handelspolitik och den gemensamma jordbrukspolitiken innebär att EU inom livsmedels- och jordbruksom- rådet tillärnpar en starkt protektionistisk politik. Importkonkurrensen från tredje land är därmed begränsad.

De bilaterala associationsavtalen med länderna i central- och östeuropa (Europa-avtalen) utgör handelspolitiskt ett exempel på hur EUs preferenssystem tillämpas inom jordbruksområdet. De kvoter som öppnats, för import av jordbruksråvaror till EU, är fortfarande mycket begränsade. Samtidigt är kvoterna för förädlade livsmedel relativt stora. Kombinationen av begränsade råvarukvoter och relativt öppna kvoter för förädlade livsmedel har givit upphov till den paradoxala effekten att EU:s handel med livsmedel till CÖEs uppvisar ett växande överskott. Handelsnettot inom livsmedelsområdet uppgår förnärvarande till ca 1,5 miljarder ECU per år. Bakgrunden till detta resultat är att, vilket EU- kommissionen också noterat i sin rapport om utvidgningen, CÖEs har uppenbara svagheter i logistik och förädling av jordbruksråvaror.

Associationsavtalen, som har till syfte att förbereda de associerade staterna för ett medlemskap både ekonomiskt och demokratiskt, har i detta fall snarare begränsat möjligheten att utveckla jordbruket i dessa länder genom att importen till EU begränsats för varor inom de områden där CÖEs har en konkurrenskraftig produktion och utökats inom de områden där konkurrenskraften är låg.

5.2. Jordbrukspolitiken106

Behovet av en gemensam jordbrukspolitik diskuterades redan på 1950- talet och det praktiska genomförande inleddes efter Romfördragets ratificering år 1957. Jordbrukspolitiken blev därmed, tillsammans med handelspolitiken, ett av de få områden där EG-kommissionens direktiv från första början var direkt bindande för medlemsländerna. Det fanns flera skäl till att så blev fallet. En viktig faktor var att flertalet med- lemsländer infört olika system för att stabilisera priserna på jordbruks- råvaror under 1930-talet. När de sex förenades i gemenskapen fanns betydande skillnader mellan länderna, såväl vad avser antalet berörda varor som utformningen av marknadsingreppen. Den enda gemensamma nämnaren utgjordes av protektionismen, skyddet av den nationella marknaden. En gemensam jordbrukspolitik, där skillnader mellan nationella regleringar avskaffades, var en nödvändig förutsättning för att skapa en gemensam marknad även för jordbruksråvaror.

Det fanns i princip två alternativ för hur detta kunde ske. Ett alternativ var att avreglera marknaderna för jordbruksprodukter inom gemenskapen. Man valde det andra alternativet. En gemensam jord- brukspolitik (CAP'07) med gemensamma regleringar infördes från början av 1960-talet. Det viktigaste skälet till att så blev fallet var att Europa som helhet var en omfattande nettoimportör av jordbruksråvaror vid denna tidpunkt. Erfarenheterna från livsmedelsbristen under och alldeles efter världskriget var också i färskt minne. Prisregleringar skulle driva upp produktionen men med denna erfarenhetsbakgrund sågs inte detta som ett avgörande problem. Det var tvärtom önskvärt att produktionen och självförsörjningsgraden ökade inom gemenskapen. I den första

106" The reform ofthe Community's agricultural policy has become a burning public issue. Twenty-five years after its inception, the difficulties now besetting the policy require changes to be made. The permanent surpluses of the main items, the rising cost of market support ant the continuing disparities within European agriculture, in a Community now of Twelve, means that solutions must be found and must be found quickly. Without such solutions, it is not only the CAP but also European integration which could be threatened" EC Commission (1987) The Agricultural Policy and its Reform, Brussels.

107 Common Agricultural Policy, fransk förkortning PAC

Mansholst-planen108 sades uttryckligen att marknadsregleringama var ett temporärt instrument, som skulle utnyttjas för att driva på produktivitet- sutvecklingen och bidra till en utveckling av det europeiska jordbruket. När dessa mål uppfyllts, priserna stabiliserats och inkomsterna höjts till en nivå likvärdig med en utbildad arbetares kunde därefter regleringen avskaffas. I Romfördraget anges jordbrukspolitikens mål i artikel 39109.

1. Den gemensamma jordbrukspolitiken skall ha som mål att

a) höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produk lions/aktörerna, särskilt arbetskraften,

b) på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som- arbetar i jordbruket,

c) stabilisera marknaderna,

d) trygga försörjningen och,

e) tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.lm

Ett prisstöd har använts som det viktigaste instrumentet för att uppfylla

108)Den första Mansholst-planen följdes 1968 av en andra plan vilken bl a lade förslag att införa en mer flexibel prissättning i syfte att balansera utbud och efterfrågan. Planen ansågs alltför radikal och avfärdades av gemenskapen. 109 I artikel 3 föreskrivs "införandet av en gemensam politik inom jordbruksområdet". Artikel 38 definierar vad som avses med jordbruks- produkter och utvecklar sambandet mellan den gemensamma marknaden och den gemensamma jordbrukspolitiken. I artikel 40 föreskrivs inrättandet av en gemensam reglering av marknaderna för jordbruksprodukter. som utesluter diskriminering mellan vare sig producenter eller konsumenter inom gemenskapen och utgår från en gemensam metod för att beräkna priserna på jordbruksprodukter. I artiklarna 42 till 47 regleras övergången till en gemensam jordbrukspolitik medan artikel 110 föreskriver att medlemsstaterna skall, samtidigt som man etablerar en tullunion, medverka till en utvecklad världshandel, ett fortsatt avskaffande av hinder mot internationell handel och lägre gränsskydd. ”0 UDs Handelsavdelning (1994) Romfördraget - i dess lydelse enligt Maastricht fördraget

dessa mål. Denna prisstödspolitik har präglats av tre grundläggande principer

1. En gemensam marknad för jordbruksvaror

2. En gemensam och solidarisk finansiering av jordbruksregleringen och

3. En "gemenskapspreferens" med överskydd för jordbruksprodukter producerade inom gemenskapen.

Marknadsregleringama infördes stegvis från år 1962. De kom att skilja sig något mellan olika varuområden. Den gemensamma nämnaren var dock ett gränsskydd i form av en variabel införselavgiftlll i en svensk innovation inom handelspolitiken, som uppfunnits under 1930-talet. Variabla införselavgifter infördes för flertalet viktiga jordbruksprodukter. Undantagna var t ex vissa typer av proteinfoder- substitut, som kassavarot, vilka importerades från utvecklingsländer. För de viktigaste jordbruksproduktema, som spannmål och mejeriprodukter, infördes dessutom en reglering av den interna marknaden med garanterade minimipriser, stödköp (intervention) och exportstöd för att lyfta ut pristryckande överskott från den gemensamma marknaden. Mejeriregle- ringen inom CAP hämtades, i sin tekniska uppbyggnad, från Sverige. Därutöver har man gradvis infört ett helt batteri av s k strukturpåverkan- de åtgärder som investeringsstöd, beskogningsstöd, diversifieringsstöd, förädlingsstöd och stöd till jordbruket i bergs- och mindre gynnade områden.

En avgörande fråga vid CAP:s tillkomst var på vilken nivå man skulle sätta de garanterade priserna på spannmål. De kom, efter en politisk uppgörelse mellan Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland,

”1 En variabel införselavgift syftar till att stabilisera ett pris på den inhemska marknaden. Om detta pris sätts till exempelvis 30 kr per kg och världsmarknadspriset är 15 kr per kg så krävs en införselavgift på 15 kr för att säkra det inhemska priset. Sjunker världsmarknadspriset till 10 kr kommer den variabla avgiften att höjas till 20 kr och om priset på världsmarknaden höjs till 20 kronor sänks följaktligen den variabla avgiften till 10 kr. Detta skiljer den variabla avgiften från tullar som antingen utgår i form av en fast avgift eller som ett fast procentuellt påslag på importpriset. Variabla införselavgifter isolerar den inhemska marknaden från prisrörelser på världsmarknaden och anses leda till större distortioner på såväl den skyddade som världsmarknaden.

att fastställas med hänsyn till produktionskostnaderna i Väst-Tyskland. Därmed kunde, tidigare ej utnyttjad, marginell jord sättas i produktion i andra delar av gemenskapen (t ex Frankrike) samtidigt som av- kastningen och markvärdet ökade kraftigt i de områden där den genomsnittliga produktionskostnaden understeg kostnaderna i referens- området. De garanterade priserna på animalier följde spannmålspriset enligt principen att "animalier är förädlad spannmål". Höga priser på spannmål ger högre produktionskostnader inom animalieproduktionen, vilken i sin tur måste ges höga garanterade priser för att kunna betala sina produktionskostnader.

Det var uppenbart att ett högt prisläge inom gemenskapen skulle leda till en ökad produktion av spannmål. I uppgörelsen mellan Frankrike och Tyskland ingick att överskotten skulle lyftas bort från den gemen- samma marknaden genom interventionsköp och exportstöd. Därmed för- hindrades att franska producenter, med högre effektivitet, konkurrerade ut sina kollegor i andra medlemsstater. Uppgörelsen vilade på två pelare. En hög prisnivå, som gjorde det möjligt för Tyska producenter att fortsätta producera, och ett system för interventionsköp och exportstöd, som säkrade avsättningen för den Franska produktionen.

När EG utvidgades i början av 1970 talet kom de nya medlems- länderna (däribland Storbritannien) att anpassa sin jordbrukspolitik till CAP. Det fanns ett alternativ. Världsmarknadsprisema var extremt höga under första hälften av 1970-talet. Politiskt hade det därför varit relativt enkelt, i jämförelse med situationen under 1980-talet, att anpassa CAP till de nya medlemsländerna. Ett skäl till att man inte utnyttjade denna möjlighet var de prognoser om global livsmedelsbrist som vid denna tidpunkt spelade en central roll i den internationella debatten. Den princip som därmed etablerades för framtida utvidgningar var att nya medlemmar skulle anpassa sitt jordbruk till CAP och inte tvärtom. I Storbritanniens fall innebar detta ett byte av huvudlinje inom jord- brukspolitiken. Före medlemskap et hade man tillämpat en s k låg— prislinje där den inhemska produktionen, i princip, inte skyddades genom tullar eller avgifter och konsumenterna kunde därmed köpa livsmedel till världsmarknadspris. Jordbruket fick direkt stöd för att kompensera för de högre produktionskostnademai Storbritannien. Inom EG tillämpades en prisstödspolitik där merparten av stödet till bonden utgick i form av ett högt inhemskt pris som skyddades av införsel- avgifter, en s k högprislinje. En effekt av medlemskapet, och över- gången till en högprislinje för de nya medlemmarna, var att produk- tionen ökade inom bl a spannmålsområdet och i synnerhet när det gällde

foderspannmål ”2. Prisema steg också kraftigt på den inhemska marknaden med märkbara negativa effekter för konsumenterna. Allt som ett resultat av anpassningen till den gemensamma jordbrukspolitiken.

EU var en nettoimportör av spannmål och animalier när CAP infördes. Drygt tio år senare hade gemenskapen utvecklats till en nettoexportör av flertalet viktiga jordbruksprodukter. Förändringen var särskilt märkbar inom spannmålsområdet, där EU importerat ca 20 miljoner ton per år vid 70—talets början och kom att exportera motsvarande mängd underbörjan av 1980-talet. Med de stora överskotten följde också ökade kostnader för lagring av de produkter som stödköpts (interventionslag- ring) och för exportstöd. Kostnaderna för den gemensamma jord- brukspolitiken steg kraftigt. Mellan år 1973 och 1981 steg utgifterna för prisstödspolitikenm, med i genomsnitt 18 procent årligen, från 4 till 12 miljarder ECU per år. År 1992 uppgick de samlade utgifterna netto från jordbruksfonden till ca 30 miljarder ECU vilket motsvarade ca 60 procent av EU:s samlade budget. En stor del av kostnaderna för den gemensamma jordbrukspolitiken faller direkt på konsumenten. Räknar man in transfereringama från konsumenterna ökar kostnaderna ytterliga- re.

Enligt OECD:s PSE beräkningar, som förutom de budgetära utgifterna också omfattar konsumentens ökade kostnader till följd av de högre priser som jordbrukspolitiken för med sig, uppgick år 1992 transferer- ingama till jordbruket - inom EU-12 - till ca 67 miljarder ECU. Man bör lägga märke till att OECD:s beräkningar endast omfattar animalie- och vegetabilieproduktionen. Vin samt frukt och grönsaker ingår ej i OECD:s beräkningar liksom vissa former av nationellt stöd. Transferer-

112"Intensification has now taken the form ofa continuing expansion of cereals, especially wheat, and of one or two other crops such as sugar beet and oilseed rape, a convenient break crop in cereal production. The evidence of the Permanent Secretary of MAFF to the House of Commons Agriculture Committee (Minutes of Ecidence 11 November 1982) is extremely revealing:' ifsomeone had asked me in 1972 whether oilseed rape would be an important crop in this country I would have said: No. There is no way we can compete with the United States or the Third World with oilseeds. Then the European Community puts a subsidy ofabout 100 per cent on the import value of the commodity. It is now a leading and highly profitable crop". This has been accomodated by higher stocking rates for sheep and more intensive methods for cattle. For cattle, husbandry methods are increasingly following the lead of poultry and pigs as they come out of the fields and go into intensive, highly capitalized units." ( J.K. Bowers, P. Cheshire (1983) Agriculture, the Countryside and Land Use, London ) 113 Utgifter över FEOGAs garantisektion

ingama, från konsument och skattebetalare, är omfattande inom dessa områden. En totalkalkyl över CAP:s kostnader hamnar, enligt kom- missionens finansdirektorat, i storleksordningen 120 miljarder ECU år 1992, d v s nästan 1 000 miljarder kronor '”.

Å ttiotalets reformer

Den gemensammajordbrukspolitiken har varit ifrågasatt under hela sin drygt 25-åriga historia. Ifrån akademiskt håll har man riktat kritik mot dess negativa effekter på resursfördelning och ekonomisk effektivitet. Politiker och konsumenter har uppmärksammat dess kostnader på EU:s budget. Miljöorganisationer har påtalat sambandet mellan prisstöd och ett intensivt jordbruk med omfattande utnyttjande av kemikalier. Denna kritik har vid mitten av 1970-talet, under senare hälften av 1980-talet och senast i samband med CAP reformen också vunnit gehör inom kommissionen och ministerrådet. Kommissionen lämnade 1975 en rapport till rådet vilken beskrev olägenheterna med prisstöd och produktionskvoterm. Rapporten fick inte några omedelbara kon- sekvenser. De ständigt ökande utgifterna och ett växande politiskt tryck från konsumenter och miljövänner föranledde dock kommissionen och rådet att inleda en serie förändringar av den gemensamma jordbrukspoli- tiken under senare halvan av 1980-talet. Samtidigt erkände Kommissio- nen åter det gap som uppstått mellan politikens mål och dess resultat. Skillnaden från tidigare tillfällen var att diskussionen nu ledde till en rad konkreta förändringar i politiken.

1984 beslöt ministerrådet att införa en kvotering av mjölkproduktionen. Varje medlemsland fick en kvot, uttryckt i årlig produktionsvolym, vilken sedan kunde fördelas på förädlingsindustrin eller till de enskilda lantbrukarna. Den senare metoden har valts av flertalet medlemsländer. Inom den kvoterade produktionsnivån betalas det höga garanterade priset till bonden. Om produktionen överstiger kvoten skall producenten eller förädlingsindustrin belastas med en avgift (super-levy), på den överskjutande kvantiteten, som i praktiken innebär att ersättningen per liter är lägre än priset på världsmarknaden. Även efter införandet av kvoterna kom EU att producera ett överskott av mjölkprodukter, främst smör och skummjölkspulver. Produktionen inom

”4 European Commission, EC Agricultural Policy for the 21st Century, European Economy no 4 1994.

”5 EC Commission (1975) Stocktaking of the common agricultural policy

EU-15 uppgår idag till cirka 120 procent av den köpkraftiga efterfrågan inom gemenskapen. Den tjugoprocentiga överproduktionen kommer att öka i framtiden genom en gradvis sjunkande konsumtion av mjölkfett. En särskild producentavgift, för att till viss del finansiera exporten av överskott, infördes därför inom mjölkområdet. Syftet var att motverka produktionen av överskott genom avgiftens inverkan på ersättningsnivån till bonden. Dessutom genomfördes i de årliga prispaketen en gradvis sänkning av interventionspriset, mätt i ECU, på mjölkprodukter. Inom mjölksektom valde rådet, som huvudprincip, att hålla uppe priset genom att begränsa produktionen. Utbudsbegränsningen kombinerades dock med ekonomiska styrmedel, som producentavgifter och sänkta inter- ventionspriser. Denna dualism vid val av instrument har också präglat reformer inom andra sektorer, inte minst vid utformningen av CAP- reformen 1992.

1987 började man, inom vegetabilieområdet, att införa ett system med produktionsstabilisatorer. En totalram för produktionen (Maximum Guarantee Quantity, MGQ) fastställdes. Denna uppgick till 164 miljoner ton inom spannmålsområdet. Om produktionen översteg denna ram skulle interventionspriset, påföljande år, reduceras procentuellt i direkt proportion till den överskjutande kvantitetens storlek. Tre procents överproduktion skulle medföra en treprocentig reduktion av inter- ventionspriset. En fortsatt överproduktion under följande säsong skulle leda till en ytterligare prissänkning och så vidare.

Inom nötköttsområdet infördes begränsningar av interventionen. Uppköp till intemventionslager fick endast ske då priset till bonden, under en längre period, kraftigt understigit interventionspriset. Även möjligheten att utnyttja exportstöd kom att begränsas.

1988 fattade rådet ett beslut att införa ett tak för utgiftsökningen inom jordbruksfonden (FEOGA). Taket innebär att jordbruksutgiftema inte längre kan öka snabbare än det utrymme som skapas genom den allmänna ekonomiska tillväxten, vilken styr inflödet av resurser till EU:s budget från medlemsländerna genom kopplingen mellan medlemsav- giftens storlek och BNP-tillväxten. Därmed har en politisk gräns satts för en fortsatt expansion av jordbruksutgiftema och ett tryck skapats för att komma tillrätta med kostnaderna för att hantera och exportera överskott av jordbruksprodukter.

De åtgärder som genomfördes under slutet av 1980-talet fick, tillsammans med en massiv utförsäljning av interventionslagren, en viss positiv effekt och skapade därmed ett andrum. Med facit i hand kan man konstatera att förändringarna av CAP hade nog så radikala förtecken, när de genomfördes, medan det praktiska genomförandet inte

bidrog till att ändra någon grundläggande beståndsdel hos prisstödspoli- tiken. De grundläggande problemen inom CAP gjorde sig också snart påminda igen. Det råder dock ingen tvekan om att problemen skulle ha varit mycket större om man inte genomfört justeringama i politiken under slutet av 1980-talet. Stegvis begränsades interventionen och exportstöden parallellt med en ökad betoning av strukturåtgärder och landsbygdspolitik. Utvecklingen kan beskrivas som droppen, vilken mycket långsamt urholkar stenen. De diskussioner som fördes inom kommissionen och rådet under denna period kom att bana väg för de förändringar som följde i början av 1990-talet.

Behov av ytterligare reformer

I sitt förord till kommissionens rapport om Den fortsatta utvecklingen av den Gemensamma Jordbrukspolitiken, från år 1991, konstaterar dåvarande jordbrukskommissionären Ray Mac Sharry att CAP varit framgångsrik, alltför framgångsrik, i att förse gemenskapen med livsmedel. Produktionen hade ökat så kraftigt att det uppstått omfattande kostnader för att lagra och sälja överskott. 20 miljoner ton spannmål fanns i interventionslagren år 1990 och de förutsågs att öka till 30 miljoner ton. Därutöver hade EU i interventionslager 1 miljon ton mjölkprodukter och 750 000 ton nötkött. Det hade t o m uppstått en brist på ledigt lagringsutrymme. Slutsatsen var att denna politik inte kunde fortsätta varken ur fysisk eller budgetär synpunkt. Läget var dessutom så illa att även vid en 30 procentig ökning av utgifterna inom FEOGA, skulle böndernas reala inkomster komma att minska under påföljande år.

Ett frågetecken kunde också sättas kring politikens förmåga att uppfylla inkomstmålet. Ett stort antal bönder hade lämnat jordbruket. Kommissionen hade också funnit att 80 procent av transfereringama till jordbruket gick till de 20 procenten av bönderna som hade det bäst ställt, detta genom kopplingen mellan prisstödet och produktionsvoly- men. De största gårdarna med den bästa jorden fick mest i stöd.

Allmänheten hade också blivit alltmer kritisk mot den negativa påverkan på miljön som följde av det moderna intensiva jordbruket. Därutöver kom gemenskapens ansvar för att , tillsammans med övriga aktörer inom GATT, söka stabilisera världsmarknaden och tillgodose intresset hos samtliga aktörer på denna.

Av dessa skäl krävdes en förändring av den gemensamma jord- brukspolitiken inom ramen för ett bibehållande av de tre grundprin- ciperna, nämligen gemensam marknad, gemenskapspreferens och

finansiell solidaritet. Det var, enligt Mac Sharry, kommissionens uppfattning att en sådan förändring krävde att gemenskapen på lång sikt utvecklade en marknadsanpassad jordbrukspolitik. En sådan förändring skulle också understödja en övergång till mer miljövänliga produktions- metoder. På kort sikt var det dock nödvändigt att införa nya och temporära utbudsbegränsningar, samtidigt som bönderna skulle ges en kompensation för prissänkningarna.

Mac Shariys inledning till kommissionens reformförslag tar fasta på samma grundläggande argument som låg bakom den svenska reformen 1990. Motiven till reformen sökes i det tryck som skapats genom politikens kostnader för skattebetalare och konsumenter, miljöeffekter, inkomsteffekter och effekter på världsmarknad samt - inte minst - den bristande ekonomiska effektiviteten.”6

Det framgår inte uttryckligen av reformdokumenten men utgångs- punkten var att det - liksom i Sverige - fanns tillräckliga interna motiv för att låta genomföra en reform av jordbrukspolitiken. De multilaterala handelspolitiska diskussionerna skapade ett ytterligare reformtryck och kom så småningom att diktera reformens instrumentering. Det är ändå viktigt att de interna motiven var tillräckligt starka skäl att låta genom- föra en reform. Den poliska viljan att erkänna dessa brister hos den gemensamma jordbrukspolitiken ökade dock genom resultatet från GATT:s Uruguayrunda. Resultatet från rundan kom genom den s k Blair House överenskommelsen mellan EU och USA att lyftas direkt in i CAP reformen 19923”.

Reformen 1992

Inför reformbeslutet, vilket fattades av rådet den 21 maj 1992, hade man att ta ställning till en rad principiella frågor. Den första frågan gällde avvägningen mellan att använda prissänkningar eller utbudsbegräns- ningar för att begränsa produktionen av jordbruksprodukter. Den andra frågan gällde omfattningen av en eventuell kompensation och om denna kompensation skulle kopplas till produktionen (vare sig historisk, nutida

”6 Se OECD (1995) Agricultural Policy Reform and Adjustment: The Swedish Experience, Part IV

”7 GATT avtalet och dess betydelse inom jordbruksområdet samt dess roll som reformtryck inom nuvarande EU och inför en utvidgning med länderna i central- och östeuropa kommer att behandlas i ett separat PM

eller framtida) eller ej. En tredje fråga gällde om reformen skulle begränsas till vissa varor eller omfatta hela jordbruksområdet ”8.

När det gällde avvägningen mellan prissänkningar och utbuds- begränsningar korn Tyskland att inta en mycket bestämd hållning till förmån för de senare. Det var nödvändigt att hålla priserna uppe på en hög nivå och produktionen måste därför begränsas genom kvotering eller andra former av utbudsbegränsningar. Storbritannien, Danmark och i viss mån Holland intog en motsatt ståndpunkt vilken också, när det gällde spannmål, delades av Frankrike. Prissänkningar var ett bättre medel, enligt denna grupp av medlemsländer, för att anpassa produk- tionen till efterfrågan. Resultatet blev en kompromiss, där prissänkningar kom att kombineras med utbudsbegränsningar inom spannmålsområdet i form av en obligatorisk träda. Den dualism som präglat 80-talets förändringar fanns kvar. Samtidigt enades dock rådet i princip om att avskaffa prisgapet mellan världsmarknadspriser och det interna administrativa priset inom spannmåls- och oljeväxtområdena. Priserna inom animalieområdet skulle följa spannmålsprisema nedåt i den mån som dessa påverkade produktionskostnaderna.

För att kompensera odlarna skulle det utgå en kompensation för skillnaden mellan dåvarande interventionspris och den lägre prisnivå som följde av reformen. Kommissionen hade föreslagit att kompensatio- nen skulle "moduleras" så att de mindre jordbruken fick en högre kompensation än de större. Därmed skulle också kompensationen, i form av ett direktbidrag, avlänkas från produktionen. Detta förslag vann stöd hos de sydliga medlemsländerna och Irland, men förkastades av Storbritannien och Holland, vilka också fick stöd från Danmark och Belgien. Även Frankrike kom, efter viss vånda, att ta ställning mot förslaget. Resultatet blev en direkt koppling mellan avkastningen och arealer år 1991 och nivån på arealbidraget. Det gavs dock möjlighet för enskilda medlemsländer att begränsa antalet regioner och därmed få ett mer enhetligt bidrag inom landet.

Bidraget var därmed direkt kopplat till historisk produktion och avkastning. Närheten till referensåret (1991) leder dessutom tanken till framtida revisioner där referensen succesivt flyttas framåt i tiden. Det senare inträffade i Sverige inom mjölkproduktionen, efter reformen 1990, där den historiskt valda basperioden (1989) flyttades fram till år

”8 Inom EU omfattar jordbrukspolitiken såväl traditionella jordbruksprodukter som vin, frukt och grönsaker. Dessutom omfattas en rad 5 k medelhavs- produkter bl a olivolja.

1991 när effekterna av strukturomvandlingen skapat betydande konkur- rensproblem mellan de bönder som utvidgat och de som avstått från en sådan utveckling.

Till reformen knöts ett antal 5 k kompletterande åtgärder (accompany- ing measures) inom miljö- och strukturområdet. Dessa åtgärder syftade till att underlätta genomförandet av reformen och säkra positiva effekter på miljön och odlingslandskapet.

Reformen kom i första hand att kretsa kring spannmåls-, oljeväxt- och animalieproduktionen. Viktiga beslut om reformer inom nötköttssektom, vin- och sockerregleringen samt frukt och grönsaksområdet lämnades till ett senare tillfälle. Detta var möjligt då trycket från GATT-avtalet koncentrerades till animalie- och vegetabiliesektom och gav ett betydligt mindre tryck inom övriga områden. Frukt och grönsaksregleringen reformerades genom beslut av rådet i augusti 1996.

En officiell uppföljning av reformens resultat väntas först senare under år 1996. Tidigare ansåg kommissionen att reformen lyckats över förväntan genom att begränsa interventionslagren och minska behovet av exportstöd inom framförallt spannmålsområdet. Kommissionen ansåg också att intensiteten i odlingen sänkts märkbart. På senare tid har en viss förskjutning i bedömningen kunnat märkas. lförsta hand genom att kommissionen uppmärksammat överkompensationen till spannmåls- producentema och svårigheten att kunna hantera UR-avtalets åttaganden utan fortsatta begränsningar i stödet.

Andra utvärderingar (OECD bl a) pekar på att man hade en lägre avkastning under år 1992 och år 1993 delvis till följd av torka vilken direkt påverkade skördens storlek och därmed minskade behovet av exportstöd. PSE-beräkningama för år 1993 och 1994 visar att trans- fereringama till spannm ålssektom, per producerad enhet, ökat istället för att minska efter reformen. Detta beror på att marknadspriset på spannmål kommit att ligga över det pris som kompensationen grundats på. Bönderna har, liksom i Sverige år 1990 och 1991, blivit över- kompenserade. Den direkta påverkan på produktionen av prissänkningar och träda har, också enligt OECD, varit mindre än väntad. Trädan på i genomsnitt 15 procent av arealen har i bästa fall medfört en produk- tionssänkning på mellan 3 - 7 procent. Genom att kompensationen knutits till avkastningen har den förväntade extensifieringen till stor del uteblivit. Produktiviteten ökar fortfarande inom spannmålsområdet, om än med en lägre tillväxttakt. Det senare är också en logisk följd av att

trädan inneburit att mark med låg produktivitet tagits ur produktion. Det finns alltså, enligt många kvalificerade bedömare, krav på att ytterligare åtgärder måste vidtas för att uppnå de förväntade resultaten år 1996 när det gäller utgiftstrycket på FEOGA och behoven att exportera överskott. Kopplingen till GATT-avtalet och dess begränsning av exportstödet skapar ytterligare behov att vidta åtgärder.

Den kompromiss som låg till grund för CAP:s tillkomst, mellan Frankrike och Tyskland, innebar att de tyska producenterna fick höga priser och de franska producenterna fick avsättning på världsmarknaden genom exportstöd. Förutsättningama för kompromissen har ändrats i grunden genom UR-avtalet. Det saknas idag förutsättningar för att samtidigt uppnå en hög prisnivå och en möjlighet att exportera på världsmarknaden. Därmed har balansen i den politiska uppgörelsen bakom CAP rubbats. Det finns i dagsläget ingen möjlighet att finna en lösning som samtidigt kan tillfredställa Frankrikes exportbehov och Tysklands behov av en hög prisnivå.

Fortsatt reformtryck efter CAP- reformen

I rapporten En möjlig reform av den gemensamma jordbrukspolitiken” beskrivs de faktorer som verkar i riktning mot en fördjupad CAP- reform. Enligt rapporten är en fördjupad reform av CAP inte bara möjlig utan också ofrånkomlig. Inte minst mot bakgrund av att förutsätt- ningama för den historiska kompromissen mellan Tyskland och Frankrike rubbats i grunden.

Utredningen identifierade sju viktiga faktorer vilka kommer att utöva ett tryck på beslutsfattarna att gå vidare med ytterligare förändringar i den gemensamma jordbrukspolitiken. Det tryck som skapats externt genom Uruguay-rundans avtal och behovet att bättre utnyttja de ekonomiska resurserna samt jordbrukets miljöpåverkan är i sig till- räckligt starka för att motivera en fördjupad CAP-reforrn efter år 1996. Internt motiveras en fortsatt växling av stödet från pris- till inkom ststöd genom att prisstödet blivit alltmer otidsenligt till följd av den strukturel-

”9 Utrikesdepartementets Handelsavdelning (Juni 1995) En möjlig reform av den gemensamma jordbrukspolitiken en rapport till regeringen från den särskilde utredaren Sture Åström, Stockholm . Swedish Ministry for Foreign Affairs (September 1995), A possible improvement of CAP - a report to the Swedish Cabinet by Mr Sture Aström, Stockholm.

la utvecklingen inom livsmedelskedjan. Ytterst belyses detta förhållande av den s.k. 80/20 relationen där 80 procent av stödet går till de 20 procent av bönderna som minst behöver stöd. En fördjupning av reformen från år 1992 krävs också för att kunna genomföra den planerade utvidgningen av unionen mot central- och östeuropa. Det är rimligt att ett beslut om framtidens CAP är fattat innan förhandlingarna om medlemskap inleds. Det ger oss en tidsfrist till år 1997/98. En självklar slutsats är att diskussionen om det 21:a århundradets gemen- samma jordbrukspolitik bör inledas redan nu. En tidig och öppen debatt är en grundläggande förutsättning för att kunna fatta de nödvändiga besluten under de närmaste åren.

Utredningen uppmärksammade särskilt att hänsynen till miljön inte ingår i de mål för jordbrukspolitiken som anges i Romfördraget. Detta kunde passera i början av 1960-talet med det återspeglar inte det breda intresse för och den ökade kunskap om jordbrukets inverkan på miljön som vi möter på 1990-talet. En politiskt uthållig jordbrukspolitik måste i dagens samhälle kunna hantera såväl jordbrukets positiva som dess negativa inverkan på miljön på ett sätt som inger förtroende hos allmänheten. Bristande anpassning till miljöns krav utgår en avgörande svaghet i dagens politik som bör rättas till inför en anpassning av CAP till tidens krav.

En fördjupad CAP-reform bör enligt rapporten, förutom antagandet att CAP:s tre grundelement skall kvarstå, vila på fem grundläggande utgångspunkter

l. Produktionsmålet måste underordnas de restriktioner som sätts av miljön;

2. Jordbrukspolitiken måste utgå från att jordbruket har uppgifter såväl för att producera jordbruksprodukter som när det gäller att upp- rätthålla ett varierat kulturlandskap och genom traditionella och varierade brukningsmetoder hjälpa till att upprätthålla en biologisk mångfald

3. Avtrappningen av prisstödet kan endast genomföras på en överstatlig nivå och gemensamt för hela unionen. Inom miljö- och strukturåt- gärdema kan man däremot i ökad utsträckning renationalisera finansieringen och ansvaret för genomförandet av olika åtgärder

4. Det går att förena en ökad marknadsinriktning av jordbruket, genom ett avskaffat prisstöd, med åtgärder som kan hantera de problem som uppstår i mindre gynnade områden. Därmed saknas också en källa till konflikter mellan nord och syd i det fortsatta reformarbetet och

5. EU måste kunna försvara sin position på världsmarknaden. Det är den enda långsiktigt hållbara vägen att också försvara sin position på den interna livsmedelsmarknaden. ] perspektiv av en ökad frihandel med jordbruksprodukter under det 21:a århundradet kan detta endast ske genom att återstående skillnad mellan världsmarknadspriser och interna marknadspriser begränsas ytterligare.

Fischlers rapport inför toppmötet i Madrid hösten 1995

Inför toppmötet i Madrid senhösten 1995 presenterade jordbruks- direktoratet (DG VI) en rapport angående "Agricultural policy changes facing the EU and the associated countries" som antogs av kommissio- nen. I första hand var avsikten att bedöma vilka förändringar i politiken som krävdes av EU och de potentiella nya medlemmarna i central- och östeuropa för att göra ett medlemskap möjligt. Rapporten kom också, som titeln antyder, att diskutera den fortsatta utvecklingen av CAP från den bas som skapats av reformbeslutet 1992.

I rapporten poängteras tydligt att kommissionen delar den svenska utredningens uppfattning att CAP behöver reformeras oavsett utvidg- ningen. EU-kommissionen ger följande beskrivning av det tryck som formar krav på en fördjupad reform

"After the 1992 reforms the CAP is now going through a period of relative stability, the way forward for the next few years being marked by the progressive implementation of the Uruguay round results. However, new challenges are already visible and will determine the shape of the CAP for the first decades of the let century: Increasing market imbalances in the EU after the turn of the century (and in some cases perhaps even before), and this despite a relatively favourable long term world market outlook; the new financial perspectives after 1991; the next multilateral round of trade negatiations, starting in 2000; the internal debate on the stronger integration of environmental aspects into the CAP; the continous challenge of rural development; and , last not least, the need for simplification and subsidiarity. "

Kommissionen anser att gemenskapen bör gå vidare enligt den väg som anvisats av reformen 1992, det vill säga ett lägre prisstöd vilket, där det är nödvändigt, kan kompenseras genom direktstöd (oavsett vilken form de senare ges). Dessutom förutsätts en bättre integration mellan marknadsregleringar, landsbygdsutveckling och miljöpolitiken. En sådan modell för en fortsatt reform har den fördelen att utvidgningen underlättas från båda håll. För EU innebär detta en mer uthållig jordbrukspolitik som tar hänsyn till den multi-funktionella roll som jordbruket har i det moderna samhället och dessa förändringar öppnar samtidigt för att EU skall kunna dra full nytta av och delta i utveck- lingen av den växande världsmarknaden. För de central och östeuropeis- ka statema innebär detta program en enklare integration där strukturella förbättringar och landsbygdsutveckling fokuseras snarare än att de tvingas utnyttja prisstöd som driver på produktionen.

Prispaketet 1996 och en reform av mjölkregleringen

Prispaketet 1996 innebar inga fortsatta begränsningar i stödet till jordbruket. 1992 års beslut ligger fortfarande fast trots att den icke- önskvärda effekten av för höga kompensationsbetalningar till spannmålsböndema uppmärksammats. I samband med behandlingen av prispaketet beslöt rådet att ge kommissionen i uppdrag att genomföra en förutsättningslös analys av mjölkregleringens framtid. Det formella beslutet om en ny mjölkreglering väntas fattas under våren 1997. Beslutet kommer att bli riktningsgivande för det fortsatta arbetet med att reformera CAP.

I dagsläget framskymtar tre olika alternativ.

Det första alternativet är att mycket begränsade ingrepp genomförs i regleringen. I första hand begränsas kvoterna ytterligare samtidigt som det sker en viss justering av priserna. Detta alternativ har hitills förespråkats av bland annat Tyskland och Österrike. En viktig in- vändning mot detta alternativ är att det knappast underlättar utvid- gningen mot central- och östeuropa. Problem kommer också att uppstå när det gäller EU:s åttaganden i Uruguay-rundan, framförallt när det gäller exportstöd, i början på 2000-talet.

Danmark, med visst stöd av Holland, har föreslagit en ny mark-

nadsordning där kostnaden för exportstöd skall finansieras genom producentavgifter istället för av EU:s budget. Förslaget kallas för B- kvots förslaget genom likheten med sockerregleringens B-kvot. Denna modell kan kombineras med sänkta priser och andra justeringar som begränsar svårigheten att hantera UR-avtalet. Flera anlytiker har påpekat att UR-avtalet inte gör någon skillnad mellan exportstöd som finansieras genom producentavgifter och exportstöd som finansieras genom budgetära medel. Detta skulle kunna ge upphov till problem inom WTO.

Det tredje förslaget är att utnyttja det outnyttjade utrymmet i jordbruksrarnen , cirka 16 miljarder ECU/år år 2002, till att kompensera mjölkproducentema för en mer genomgripande reform där såväl inlösenpriser som gränsskydd sänks radikalt. Enligt denna modell kan en fullständig avreglering genomföras under den närmaste tioårs perioden. Ett beslut med denna inriktning skulle avsevärt underlätta förhandlingarna om medlemskap för länderna i central- och östeuropa. Gemenskapen skulle också få möjlighet att komma till nästa för- handlingsomgång i WTO med ett "rent bord" och därmed ges möjlighet att mer förutsättningslöst påverka förhandlingsresultatet i en riktning som gynnar EU:s övergripande intressen när det gäller tjänstehandel och varumärkesskydd.

5 . 3 Livsmedelslagstiftning

Den inre marknaden

Den inre marknaden, (1 v 5 att varor, tjänster, personer och kapital fritt skall kunna röra sig mellan EU:s medlemsstater, utgör ett kärnområde i EU-samarbetet. Kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan skall enligt huvudregeln vara förbjudna mellan medlemsstaterna (Romfördraget, art. 30). Denna bestämmelse skall emellertid inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner beträffande handeln som grundas på t ex allmän säkerhet eller intresset att skydda människors hälsa och liv. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna120 .

Den inre marknaden ger förutsättningar för ökad handel över gränserna och därmed också för en skärpt konkurrens mellan företagen. Den fria rörligheten bör ge konsumenterna ett billigare och mer varierat utbud av varor. Detta förutsätter å andra sidan en väl fungerande europeisk konsumentpolitik och ett högt utvecklat konsumentskydd. Enligt Romfördragets artikel 129a skall gemenskapen bidra till en hög konsumentskyddsnivå genom

a) beslut om harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser i lagar och andra författningar, som syftar till att upprätta den inre markna- den och få den att fungera. Kommisionen skall därvid i sina förslag om hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå (art. 100a) samt

b) särskilda insatser som understöder och kompletterar medlems- staternas politik för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen och ge god konsumetupplysning.

Sådana insatser skall inte hindra någon medlemsstat från att upprätthålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana åtgärder måste emellertid vara förenliga med fördraget och kommissionen skall underrättas om dem.

'20 Romfördraget, art. 36

Det finns emellertid en princip, subsidiaritetsprincipen, eller närhetsprincipen, som går ut på att endast det som inte kan göras effektivt på nationell, regional eller lokal nivå, skall göras på gemen- skapsnivå. Det innebär att beslut inom gemenskapen bör fattas så nära medborgarna som möjligt. Principen fördragsfästes i och med Maa- strichtfördraget om en europeisk union, men har redan tidigare varit vägledande för arbetet på många områden.

Grundläggande för EG-rättens genomslagskraft är dess direkta effekt i den nationella rättsordningen och dess företräde framför motstridig, nationell rätt. Den kan emellertid förutsätta en anpassning av den nationella rätten. Denna anpassning, eller harmonisering, beskrivs i artikel 100a. Utöver vad som ovan beskrivits om kravet på en hög skyddsnivå, innehåller artikeln en befogenhet för medlemsstat att - trots beslutet om harmonisering - tillämpa sina nationella regler på området. Förutsättningama för detta undantag är att staten anser det nödvändigt att tillämpa nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 36 och att de nationella bestämmelserna anmäls till kommissionen. Kommissionen skall bekräfta bestämmelserna sedan den konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan staterna. Kommissionen eller någon av medlemsstaterna kan hänskjuta ärendet direkt till EG- domstolen, om de anser att medlemsstaten missbrukar denna befogenhet.

I de fall gemensamma regler saknas, gäller de nationella bestämmels- erna. I detta sammanhang bör den s k Cassis de Dijon-principen nämnas, vilken enligt huvudregeln innebär att alla länder i EU är skyldiga att tillåta import av en produkt, som lagenligt tillverkas och marknadsförs i ett annat EU-land. Undantag från principen kan göras - och handelshindrande åtgärder tillåts därmed - om importlandet kan åberopa

* Att de nationella reglerna tillgodoser vissa oundgängligen nöd- vändiga regleringsändamål i medlemsstaterna, s k tvingande hänsyn. Sådana hänsyn är t ex skydd för allmän hälsa och konsumenthänsyn.

* Att staten inte kan uppnå samma resultat med någon mindre ingripande åtgärd. Åtgärden måste alltså stå i proportion till ändamålet.

* Att åtgärden inte är diskriminerande. Den nationella lagstiftningen måste tillämpas lika för import och inhemsk produktion, d v 5 den får inte leda till en sämre behandling av importerade varor.

Kriterierna är emellertid allmänt hållna och lämnar ett brett utrymme för skönsmässiga bedömningar. Det finns därför en risk att medlemsländer- na agerar på ett sätt som får till följd att den gemensamma marknadens funktioner störs. För att motverka att handelshinder uppstår där de inte är berättigade, har man inom EU upprättat en rad anmälningssystem som innebär att kommissionen får information om nationella regler, i de flesta fall redan på förslagsstadiet. Dessutom har man nyligen beslutat om en infonnationsprocedur rörande sådana handelshindrande beslut, som baserar sig på tillämpningen av nationella regler.

EG-rätten och svensk livsmedelslagstiftning

Det svenska regelverket på livsmedelsområdet äri huvudsak harrnonise- rat med EG:s regler på området. I de delar en totalharmonisering skett, är det inte tillåtet för Sverige att ha vare sig strängare eller liberalare regler på området, vilket t ex är fallet vad gäller bestämmelserna om märkning av livsmedel.

EG:s bestämmelser på livsmedelsområdet avser märkning, livsme- delsstandarder, livsmedelstillsatser och livsmedelshygien samt -kontroll. Dessutom finns bestämmelser om bl.a. vin och spritprodukter, material och produkter i kontakt med livsmedel, livsmedel för särskilda näringsändamål, gränsvärden för främmande ämnen samt om dricks- vatten och ytvatten som skall användas för framställning av dricksvatten. Huvuddelen av EG:s bestämmelser om livsmedel omfattades av EES- avtalet. Avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994, med undantag för den del som avser de veterinära bestämmelserna. Till det området hör, utöver frågor om djurhälsa, hygienbestämmelser för livsmedel av animaliskt ursprung. I den delen trädde avtalet i kraft den 1 juli 1994. Genom den anpassning som sketti Sverige på grund av EES-avtalen, kom EU-medlemskap et bara i mycket begränsad omfattning att leda till ytterligare ändringar i det svenska regelverket på livsmedelsområdet. En anpassning blev emellertid erforderlig vad gäller införselkontroll. Borttagandet av gränskontrollema inom EU innebär att kontrollen av livsmedel som förs in i landet i större utsträckning måste bygga på den utförselkontroll som sker i utförsellandet.

Livsmedelslagstiftningen är totalt sett, i mycket stor utsträckning, baserad på krav i EG-direktiv.

Resterande, rent nationella, regler är få och gäller i huvudsak avgifter, som uttas i olika sammanhang. Samarbetet kring Codex Alimentarius har naturligtvis underlättat anpassningen.

På detaljnivå har emellertid ett stort antal förändringar fått göras. Harmoniseringsarbetet bygger på två tekniker. Den rättsbildning som äger rum inom EG, tar sig form i rättsakter av olika slag. De viktigaste typerna är direktiv, förordningar och beslut, vilka samtliga är juridiskt bindande, men i övrigt har olika kännetecken och rättsverkningar. Direktiv och vanligen även beslut riktar sig till medlemsstaterna och förutsätter i princip verkställighetsåtgärder på det nationella planet för att bli gällande i berörda stater. Vid omsättningen av direktiv till nationell rätt har medlemsstaterna frihet att själva bestämma till- vägagångssätt och medel för att uppnå det resultat som anges i direktiven. Förordningar utgör däremot omedelbart gällande rätt i samtliga medlemsstater och kräver därför ingen mellankommande rättsbildning på det nationella planet. Det svenska regelverket på livsmedelsområdet bygger i huvudsak på direktiv. De förordningar som förekommer gäller främst vin och sprit, som är störst till antalet, men det förekommer även marknadsförordningar och förordningar gällande t. ex. fjäderfä, ägg och geografiska beteckningar.

Vissa undantag och pågående harmoniseringsarbete inom EU

Sverige har i medlemsskapsförhandlingarna med EU deklarerat vikten av att kunna behålla en hög ambitionsnivå vad gäller bl.a. livsmedelssä- kerhet och djuskydd och har därvid begärt undantag från EG:s be— stämmelser på vissa områden. Sådana undantag kan vara permanenta eller gälla för en begränsad tid. Sverige har tillerkänts ett -i princip - permanent undantag beträffande kontroll av salmonella i kött infört från EU. Undantaget kommer att utvärderas och kan komma att omprövas om de svenska förhållandena är likvärdiga de övriga medlemsländernas. Tidsbegränsade undantag har medgivits beträffande t.ex. förbud mot antibiotika och kadavermjöl i djurfoder, fetthalt i mjölk och kontroll av vissa allvarliga djursjukdomar i infört kött, såsom BSE, d v s "galna ko- sjukan" och svinpest. Den brittiska regeringens bedömning att det kan finnas ett samband mellan BSE och Creutzfeldt-Jakobs sjukdom hos

människor, föranledde Livsmedelsverket att i en kungörelsem förbjuda

införsel, saluhållande m.m. av livsmedel som innehåller, består av eller framställts av kött från nötkreatur med ursprung i Storbritannien och Nordirland. Sverige försöker vidare att behålla sina nationella regler be- träffande azo-färgämnen och sötningsmedlet cyklamat.

Inom EG bedrivs ett fortlöpande arbete på livsmedelsområdet. Det har under senare tid rört bl.a. livsmedelstillsatser, märkning av livsme- del, livsmedel för särskilda ändamål, fastställande av högsta halter av bekämpningsmedel, nya livsmedel aromämnen, naturligt mineralvatten veterinära hygienfrågor, hygienområdet i övrigt samt och kontaminan- ter.

'” av den 22 mars 1996, SLV FS 1996:4

5 .4 EG:s konkurrensrätt

En av de grundläggande förutsättningama för EU-samarbetet, är att det finns enhetliga konkurrensvillkor inom hela den gemensamma markna- den. EU:s konkurrenspolitik verkar för att konkurrensen inte snedvrids på ett sådant sätt att den fria rörligheten för varor och tjänster över medlemsstaternas gränser hindras eller försvåras.

EG:s konkurrensregler utgör omedelbart gällande rätt i medlemslän- derna. Företag och enskilda kan åberopa dessa regler inför nationella domstolar och myndigheter, som har att beakta både den nationella lagstiftningen och EG-rätten på området. Vid bristande överensstäm- melse har EG-rätten - som princip -företräde framför nationell lagstift- ning. Förhållandet mellan de bägge normsystemen kan i enskilda fall vara ett besvärligt problem. Som huvudregel gäller emellertid att nationell rätt kan tillämpas så länge den inte inkräktar på en oinskränkt och enhetlig tillämpning av EG-rättens regler.

I praktiken måste EG:s konkurrensregler iakttas av samtliga företag som agerar på EU-marknaden. De har följaktligen en stor praktisk betydelse. De grundläggande konkurrensreglema - tillämpliga på företag - finns i artiklarna 85 och 86 i Romfördraget och bygger på en förbudsprincip. 1"

122 (1) Artikel 85, 1. Följande år oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet i alla avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstater och som har till sync eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den gemensamma marknaden, särskilt sådana som innebär att

a) inköps-eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs,

b) produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar begränsas eller kontrolleras,

c) marknader eller inköpskällor delas upp,

d) olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,

e) det ställs som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser, som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet eller avtalet.

2. Avtal eller beslut som är förbjudna enligt denna artikel är ogiltiga.

3. Beståmmlsema i punkt 1 får dock förklaras icke tillämpliga på -avtal eller grupper av avtal mellan företag, -beslut eller grupper av beslut av företagssammanslutningar, -samordnade förfaranden eller grupper av samordnade förfaranden, som bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen av varor eller till att främja tekniskt eller ekonomisk framåtskri— dande, samtidigt som konsumenterna tillförsäkras en skälig andel av den vinst som därigenom uppnås och som inte

a) ålägger de berörda företagen begränsningar som inte är nödvändiga för att uppnå dessa mål, 13) ger dessa företag möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av varoma i fråga

Artikel 86, Ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna är, i den mån det kan påverka handeln mellan

Reglerna innebär ett principellt förbud mot konkurrensbegränsande avtal och missbruk av dominerande ställning, om dessa förfaranden är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna 123. Inspirationskäl- lan för EG:s konkurrensregler har varit den amerikanska antitrusträtten och särskilt Sherman Act, såvitt avser utformningen av artiklarna 85 och 86.

Tillämpande och kontrollerande myndigheter

Kommissionen

Kommissionen har till uppgift att övervaka tillämpningen av konkur- rensreglema. Enligt huvudregeln skall ärenden på konkurrensområdet fördelas på kommissionen och de nationella konkurrensmyndighetema, varvid kommissionen skall ansvara för de ärenden i vilka samhandeln mellan medlemsstaterna påverkas. Rådets förordning 17/62 om tillämpningen av artiklarna 85 och 86 ger detaljerade förekrifter om kommissionens undersökningsmöjligheter och procedurregler m m. Den innehåller bl.a regler för meddelande av undantag enligt artikel 85.3 och om icke-ingripandebesked.

Om ett konkurrensbegränsande avtal skall beviljas undantag enligt artikel 85.3, skall detta anmälas till kommissionen. Generella undantag för olika grupper av avtal finns i särskilda gruppundantagsförordningar och sådana avtal behöver därför inte anmälas

Första instansrätten och EG-domstolen

Ärenden som avgörs av kommissionen kan överklagas till EG:s första instansrätt, som har att göra en fullständig prövning av fallet. I

medlemsstater, oförenlig med den gemensamma marknaden och förbjudet. Sådant missbruk kan särskilt bestå i att

a) direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga avtalsvillkor,

b) begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,

c) tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,

d) ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

[23 Artiklarna 85 och 86 är inte tillämpliga på kol- och stålprodukter, som faller under i stort sett likalydande regler i CECA-fördraget.

rättsfrågor kan Första instansrättens beslut överklagas till EG—domstolen.

Nationella myndigheter

Som nämnts ovan har EG:s konkurrensregler direkt effekt i med- lemsstaterna. Det innebär att enskilda har både rättigheter och skyldig- heter, som nationella myndigheter och domstolar har att skydda eller utkräva. Den direkta effekten gäller dock inte alla delar av konkurrens- rätten. Nationella myndigheter och domstolar kan inte använda artikel 85.35 möjlighet till undantag från det generella förbudet i artikel 85.1. Att meddela undantag från den gemensamma konkurrensrätten är nämligen en exklusiv kompetens för kommissionen. I övrigt har nationella organ både skyldighet och rättighet att utkräva ansvar enligt EG:s konkurrensregler, under förutsättning att kommissionen inte påbörjat en undersökning av det konkreta fallet. Om så sker förlorar nämligen den nationella myndigheten sin behörighet att handlägga fallet.

När de nationella myndigheterna tillämpar EG:s konkurrensrätt föreligger naturligtvis en risk att reglerna tillämpas på olika sätt i olika stater. En skiftande tillämpning inom EG kan inte accepteras. Det har därför utvecklats ett system enligt vilket nationella domstolar kan begära tolkningsbesked från EG-domstolen om hur en viss regel skall tolkas, s.k. förhandsavgöranden. EG-domstolens tolkning ligger sedan till grund för den nationella domstolens avgörande. På detta sätt kan EG-domsto- len styra utvecklingen av EG-rätten.

Tillämpningen av artikel 85.1

Tillämpningen av artikel 85 förutsätter att tre kriterier är uppfyllda. Avtalskriteriet

Förbudet avser konkurrensbegränsande förfaranden som grundar sig på avtal, beslut eller annan form av samordnat förfarande mellan företag, det s.k. avtalskriteriet. Det behöver inte vara fråga om något direkt eller formellt avtal, utan det är tillräckligt att två eller flera företag tillämpar ett förfarande som är byggt på samförstånd. Artikel 85 kan tillämpas trots att förfarandet stöds av nationella, offentliga organ eller att det prövats och tillåtits enligt nationella regler. Däremot kan artikel 85 inte

tillämpas i de fall förfarandet är ofrivilligt och grundar sig på en myndighets eller regeringens direkta, rättsligt bindande beslut och föreskrifter. I det fallet kan förfarandet i stället angripas med andra regler i Romfördraget.

Samhandelskriteriet

Vidare måste det samordnade förfarandet vara ägnat att påverka samhandeln mellan länderna, det s.k. samhandelskriteriet. På detta sätt kan EG-rättens tillämpningsområde avgränsas i förhållande till de nationella reglerna. I praxis har samhandelskriteriet dock tolkats mycket vidsträckt. I ett grundläggande rättsfall124 har EG-domstolen uttalat att det räcker att handeln påverkas indirekt eller potentiellt för att sam- handelskriteriet skall vara uppfyllt. På detta sätt kan en konkurrensbe- gränsning som riktar sig mot ett företag i tredje land falla under artikel 85, under förutsättning att det finns en potentiell risk att samhandeln kan påverkas. Reglerna om artikel 855 exterritoriella tillämpning ställer dock upp vissa gränser för EG-rättens tillämpningsområde.

Genom enhetsakten och förverkligandet av den inre marknaden kommer samhandelskriteriet att förlora ytterligare i betydelse. I praktiken kommer de minimisreglema (minsta storlek på det företag som omfattas av avtalet) att bli de avgörande.

K onkurrensb egränsningskriteriet

Slutligen måste förfarandet ha till syfte eller verkan att konkurrensen inom den gemensamma marknaden begränsas, det s.k. konkurrensbe— gränsningskriteriet. I artikel 85 finns ett antal exempel på förfaranden som generellt anses otillåtna. Utöver dessa exempel anses även t.ex. vertikala konkurrensbegränsande avtal mellan leverantörer och återför- säljare, bruttoprissättning och bojkottaktioner vara otillåtna former av konkurrensbegränsande förfaranden.

För ett ingripande krävs det vidare att de konkurrensbegränsande effekterna är märkbara eller av någon betydelse för den gemensamma marknaden, men det framgår inte av artikeln som sådan. För att avgöra om ett konkurrensbegränsande förfarande har sådana effekter, blir det

124 56/65 La Technique Miniére v. Maschineau ULM GmbH

ofta fråga om på vilken marknad effekterna skall uppträda. Begreppet relevant marknad har betydelse vid denna prövning. Den relevanta marknaden utgörs dels av en produktrnarknad, dels en geografisk marknad. Genom att de konkurrensbegränsande effekterna måste vara märkbara för att angripas, kan en mängd olika former av samverkan, s.k. bagatellkarteller, undantas från förbudet. Som sådana räknas samverkan mellan företag med högst 5 % andel av den relevanta marknaden och högst 300 miljoner ECU i sammanlagd omsättning. Slutligen skall konkurrensbegränsningen ha sin verkan inom EU. En konkurrensbegränsande verkan utanför EU kan dock falla under förbudet, om den indirekt påverkar handeln och konkurrensen inom EU.

Ogiltighet enligt artikel 85

Alla avtal som strider mot artikel 85 är ogiltiga. Ogiltigheten måste respekteras av de nationella myndigheterna. Eftersom enskilda kan göra ogiltighetssanktionen gällande vid nationella domstolar, har EG:s konkurrensrätt på ett påtagligt sätt blivit en del av den nationella konkurrensrätten. Hela den konkurrensbegränsning som strider mot EG- rätten blir ogiltig. De delar av avtalet som inte omfattar konkurrensbe- gränsningen kan emellertid fortsätta att gälla.

Undantag

Huvudprincipen är att alla förfaranden som strider mot artikel 85.1 är ogiltiga, utan att det föreligger något formellt beslut om ogiltighet. Vissa konkurrensbegränsningar kan emellertid ha sådana övervägande positiva effekter på den gemensamma marknaden, att de bör vara tillåtna. Därför finns möjligheten till undantag enligt tredje punkten i artikel 85. Den ger möjlighet att ge undantag för avtal eller förfaranden, som bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen av produkter eller som främjar tekniska eller ekonomiska framsteg. En viktig förutsättning är dock att förbrukama får en skälig andel av den uppkomna vinsten, främst genom lägre priser. Vidare får de berörda företagen inte åläggas vidare restriktioner än de som är nödvändiga för att uppnå de nämnda, positiva effekterna. Alla konkurrensbegränsningar måste nämligen vara proportionella mot de syften som skall uppnås genom avtalet. Detta innebär att ganska långtgående restriktioner kan tillåtas, om avtalet i sin helhet ändå har konkurrensbefrämjande effekter.

Slutligen får inte konkurrensen inom en väsentlig del av de ifrågavarande produkterna elimineras. För att bedöma den frågan bör sådana faktorer som de berörda företagens marknadsställning, andra konkurrensbefrämjande omständigheter och eventuell förekomst av mellanmärkeskonkurrens vägas in i prövningen.

Utöver möjligheten till undantag innehåller rådsförordningen l7/62, artikel 2, en bestämmelse om icke-ingripandebesked. Efter ansökan av berörda företag, kan kommissionen förklara att artikel 85.1 inte äger tillämpning på ett visst avtal eller förfarande. Icke-ingripandebesked förhindrar nationella domstolar att ogiltigförklara avtalet enligt EG- rätten.

Ett undantag från artikel 85.1 kan vara antingen individuellt eller generellt, s.k. gruppundantag. Om de ovan nämnda kriterierna är uppfyllda och företaget anmäler avtalet eller förfarandet till kommissio- nen kan denna meddela ett individuellt undantag. Kommissionens möjligheter att ge ett snabbt besked i frågan kan vara begränsade. Prövningen kan ofta innebära en relativt omfattande bedömning av avtalet som sådant och den relevanta marknaden. Eftersom avtalet alltid är ogiltigt om det inte anmäls, leder detta till uppenbara problem. Behovet av någon mer lättadministerad form av undantag har därför lett till att kommissionen använt sin möjlighet att utfärda gruppundantag.

Gruppundantag

Genom gruppundantag har vissa, speciella former av avtal getts ett generellt undantag från förbudet i artikel 85.1. Om ett avtal faller under ett gruppundantag, behöver det inte anmälas till komissionen och det kan inte ogiltigförklaras av nationella domstolar.

För att få reda på om ett visst avtal omfattas av ett gruppundantag, måste man jämföra avtalets innehåll med de bestämmelser som finns i den relevanta gruppundantagsförordningen. I de fall det inte klart framgår om en klausul omfattas eller inte omfattas av undantaget, kan den tillhöra en grupp av klausuler som är tillåtna, om inte komissionen invänder mot den inom en viss tid. För att kunna använda en sådan klausul fordras alltså att avtalet anmäls till komissionen, vilket annars inte är fallet.

Gruppundantag med generell räckvidd har utfärdats av komissionen beträffande - i huvudsak - exklusiva återförsäljaravtal, exklusiva leveransavtal, patentlicensavtal, bilåterförsälj aravtal, specialiseringsavtal,

forsknings- och utvecklingsavtal, franschisingavtal och know-how-avtal. Härtill kommer ett flertal gruppundantag inom särskilda sektorer av näringslivet.

Förbudet mot missbruk av dominerande ställning

Förbudet mot missbruk av dominerande ställning riktar sig mot ett ensidigt handlande av ett eller flera företag. Marknadsdominans i sig är inte förbjuden. Artikeln riktar sig däremot mot missbruk av marknads- dominans. Några viktiga missbrukssituationer finns uppräknade som exempel i artikeln. Liksom artikel 85 har artikel 86 direkt effekt och kan tillämpas även av nationella domstolar och myndigheter.

Begreppet dominerande ställning har naturligtvis avgörande betydelse vid tillämpningen av artikeln. Den dominerande ställningen skall bedömas i förhållande till den marknad företaget agerar på, den s.k. relevanta marknaden. Denna omfattar dels den relevanta produkt- marknaden - där man särskilt måste bedöma varornas substituerbarhet - dels den relevanta marknaden i geografiskt hänseende - där det räcker med en dominerande ställning på en väsentlig del av den gemensamma marknaden.

Liksom i fråga om artikel 85, förutsätts att handeln mellan med- lemsstaterna påverkas i den vida innebörd som angivits ovan och tillämpningen regleras av rådsförordningen 17/62. Något anmälnings- förfarande är däremot inte aktuellt i detta fall.

Den relevanta produktmarknaden

Det som avgör om vissa produkter skall räknas till samma marknad, är deras inbördes substituerbarhet, d v s om de är utbytbara mot varandra.

När EG-domstolen avgör om produkter är substituerbara ser den i första hand på rent objektiva kriterier, såsom produktens pris, karaktär och användning. Produkter som objektivt sett liknar varandra - men används av olika konsumentgrupper - kan ändå anses tillhöra olika marknader. Produkter som endast i begränsad utsträckning är utbytbara skall inte anses tillhöra samma marknad. Det ställs ganska höga krav på substituerbarhet för att produkterna skall anses tillhöra samma marknad. l målet United Brands v. Commission (27/76 (1976) E.C.R. 425) ansågs t ex bananer utgöra en egen marknad och inte en del av fruktmarknaden ! stort.

Produkters korspriselastisitet kan även ha betydelse. Ett tecken på att produkter konkurrerar på samma marknad är att en mindre prishöjning på en viss produkt föranleder stora konsumentgrupper att gå över till andra produkter. Antaganden om den potentiella konkurrensen har även viss betydelse. Om potentiella konkurrenter med små ansträngningar kan ställa om produktionen till att avse identiska produkter, kan de tillhöra den relevanta marknaden.

Den relevanta geografiska marknaden

Avgränsningen av den geografiska marknaden är normalt sett lättare att göra. Den relevanta geografiska marknaden måste åtminstone motsvara en väsentlig del av den gemensamma marknaden. Vid bedömningen av om det är fråga om den väsentlig del, har den geografiska ytan naturligtvis betydelse, men områdets ekonomiska betydelse väger tyngre. Man ser alltså i första hand till regioner och inte till nationsgränserna. Vidare har produktions- och konsumtionsmönster, produktionsvolymen, transport- och distributionskostnader betydelse.

Dominerande ställning

Den dominerande ställningen skall uppträda på den - normalt sett - relativt snävt begränsade relevanta marknaden. En definition av begreppet har gjorts i det s.k. United Brands-målet. I detta har EG- domstolen fastslagit att det skall vara fråga om "en ställning av ekonomisk styrka, som innehas av företag, som sätter det i stånd att hindra upprätthållandet av effektiv konkurrens på den relevanta marknaden genom att ge det makten att i avsevärd utsträckning uppföra sig oberoende av sina konkurrenter, sina kunder och i sista hand sina konsumenter".

Marknadsdominansen behöver inte innebära att företaget är ensamt eller nästintill ensamt på en viss marknad. Även relativt små marknad- sandelar kan innebära en dominerande ställning, eftersom det avgörande kriteriet är i vad mån företaget kan agera oberoende av sina konkurren- ter. Tillgången till teknisk kunskap, råvaror eller kapital kan nämligen medföra att företaget har möjlighet att bestämma priserna eller att kontrollera produktionen eller distributionen för en betydande del av de ifrågavarande produkterna. Försäljninsgnätets utvecklingsgrad eller

eventuell, potentiell konkurrens kan också ha betydelse. I en bristsitua- tion kan ett beroendeförhållande mellan återförsäljare samt tillverkare och distributörer ses som särskilt allvarligt. Teknologiskt försprång, stark vertikal integration, avsaknad av potentiell konkurrens och starka, välkända varumärken kan också ha betydelse. I bedömningen tas även hänsyn till konkurrenternas styrka och antal.

Eftersom varje fall måste bedömas utifrån de särskilda förutsättningar som gäller för den ifrågavarande marknaden, är det naturligtvis svårt att göra några generella uttalanden om när dominerande ställning skall anses föreligga.

En marknadsandel på 80 procent eller mer anses av EG-domstolen i sig skapa en dominerande ställning. I dess praxis har marknadsandelar om 57-65 procent ansetts utgöra tillräckligt bevis för dominerande ställning, medan en marknadsandel om 40-45 procent inte i sig varit tillräcklig.Vid den sistnämnda marknadsandelen är emellertid kraven på övriga omständigheter relativt låga, för att marknadsdominans skall kunna förutsättas föreligga. Dominerande ställning anses inte trolig vid en marknadsandel som understiger 25 procent.

F usionskontroll

Fusionskontrollen har ett nära samband med kontrollen av missbruk av dominerande ställning.

K oncentrationsförordningen

Koncentrationsförordningen kan indelas i tre centrala avsnitt. Dessa gäller förordningens tillämpningsområde, definitionen av koncentrations- begreppet och frågan om vilka materiella bedömningskriterier som skall tillämpas. Förordningens tillämpningsområde avgränsas genom ett krav om att koncentrationen skall vara av gemenskapsdimension. Till detta kommer regler om obligatorik förhandsanmälan samt frågan om hur förordningen förhåller sig till de nationella kontrollsystemen. För- ordningen kan enligt huvudregeln tillämpas om något av de aktuella företagen har påtaglig verksamhet i flera medlemsländer, det s.k. geograjiska kriteriet. Vidare skall den uppnådda omsättningen på världsbasis överstiga 5 miljarder ECU. Slutligen skall den sammanlagda omsättningen inom EU för vart och ett av minst två involverade företag överstiga 250 miljoner ECU, det s.k omsättningskriteriet.

En företagskoncentration skall förklaras oförenlig med den gemen- samma marknaden om den skapar eller förstärker en dominerande ställning, som väsentligt hämmar förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens på den gemensamma marknaden eller en betydlig del av den. Vid bedömningen av om den effektiva konkurrensen väsentligt hämmas är det avgörande inte själva koncentrationsökningen, utan den reella minskningen av konkurrensen.

Jordbruksområdet

Rådet har antagit en förordning, nr 26/62, som lägger fast hur konkur- rensreglema skall tillämpas på jordbruksområdet. Huvudregeln är att artikel 85 och förbudet mot missbruk av dominerande ställning skall tillämpas på produktion av och handel med jordbruksprodukter.

Grundläggande är vad som avses med jordbruksprodukter. Av artikel 38.3 i Romfördraget framgår att de varor för vilka jordbruksreglema i fördraget gäller "är upptagna i den lista som har fogats som bilaga II till detta fördrag". Listan är lång. Det finns dock en rad livsmedelsprodukter som inte ingår i bilaga II av svenskt intresse. Det kan vara att lägga märke till att industristärkelse, margarin av vegetabiliskt fett, Bregott, pastaprodukter, fruktyoghurt, frukosträtter (typ Corn Flakes), bageriprodukter och homogeniserade livsmedelsberedningar in_te omfattas av bilaga II.

Rådsförordning 26/62 gäller endast för bilaga II produkter. Detta innebär att det är tveksamt om den gäller för företag som har blandad produktion (bilaga 11 / icke bilaga II produkter).

Huvudprincipen är att konkurrensreglema gäller fullt ut inom jordbruksområdet. I förordningens andra artikel finns emellertid ett undantag från denna regel. Enligt denna gäller inte artikel 85.1 sådana avtal, beslut och förfaranden, som utgör en integrerad del av en nationell marknadsorganisation eller som är nödvändiga för att förverkliga de mål som anges i Romfördragets artikel 39. l artikelns andra mening föreskrivs vidare att artikel 85.1 i synnerhet inte gäller sådana avtal, beslut och förfaranden mellan lantbrukare, samman- slutningar av lantbrukare eller sammanslutningar av sådana samman- slutningar tillhörande en enda medlemsstat vilka, utan att medföra någon skyldighet att hålla samma priser, avser produktion, eller försäljning av jordbruksvaror eller utnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbruksvaror.

Undantagen gäller under förutsättning att konkurrensen inte sätts ur spel eller att förverkligandet av mål som anges i fördragets artikel 39 äventyras.

Såsom beskrivits under avsnitt 2.2 pågår sedan 1992 en arbete med att reformera CAP. Detta arbete kommer med säkerhet att leda till att marknadsordningama förlorar den stora betydelse de har i dag. En naturlig följd av detta bör bli att det undantag från Romfördragets artikel 85.1, som stadgas i den ovan beskrivna andra artikeln, på sikt kommer att förlora sin betydelse.

6. Svensk livsmedelsindustri och livsmedelshandel

6. l Prisutveckling och lönsamhet

Livsmedelsprisemas utveckling och nivå har varit i centrum för den svenska debatten om konkurrensbegränsningar i handeln med livsmedel. En viktig orsak var den särpräglade utvecklingen i Sverige under 1980- talet då livsmedelsprisema ökade betydligt snabbare än KPI-totalt sett.

Från och med den 1 januari 1994 införlivades Sverige, genom EES- avtalet, i den gemensamma marknaden. EES-avtalet omfattade dock inte jordbruksråvaror och flertalet förädlade livsmedel. Genom. EU-med- lemskapet från och med 1 januari 1995 har Sverige till fullo inträtt på den gemensamma marknaden. Därmed borde - vid en fungerande inre marknad - de svenska livsmedelsprisema anpassa sig till prisnivån inom EU. I både Finland och Österrike, som blev medlemmar samtidigt med Sverige, har livsmedelsprisema sjunkit sedan medlemskapet. Utveckling har inte, som vi kan se nedan, varit likadan i Sverige. Omedelbart efter medlemskapet uppkom därför frågan varför priserna på livsmedel inte föll.

Livsmedelsprisemas utveckling efter EU medlemskapet och moms- sänkningen den 1 januari 1996 granskas förnärvarande av Priskommis- sionen. Det är inte utredningens huvuduppgift att utreda denna fråga. Prisutvecklingen och prisnivån i förhållande till andra länder spelar dock en central roll eftersom de kan ses som indikatorer på närvaron av konkurrensbegränsningar. Utredningen har haft möjlighet att ta del av priskommissionens underlag från SCB som rör prisnivåer inom EU. Därutöver har utredningen beställt material från SCBs finans- och industristatistik, för att belysa lönsamheten i förädling av och handel med livsmedel, samt utnyttjat material från Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden för att belysa frågan om prisutveckling i olika led.

Tre viktiga frågor

På prisområdet vill utredningen belysa tre olika frågor. Den första frågan rör de svenska livsmedelsprisernas nivå i förhållande till övriga medlemsstater inom EU, Norge och USA. USA är en av de medlems- stater inom OECD som valt en s.k. lågprislinjem. Den andra frågan rör hur livsmedelsprisema i Sverige utvecklats i förhållande till utveck- lingen i några medlemsstater i EU och USA. För de livsmedel som omfattas av EU:s jordbruksprisreglering kan utvecklingen av priset i olika led följas över tiden. Tidsserier som beskriver prisutvecklingen i bondeled, primär- och sekundärförädling samt konsumentprisindex (för reglerade priser) ger oss vissa indikationer av var i kedjan som prisökningar respektive prissänkningar hamnat. Konsumentprisindex speglar utvecklingen av priserna i detaljhandeln. Därmed kan svar ges på den tredje frågan om de prissänkningar som inträffat i bondeledfort- plantat sig till konsumenten.

Prisnivån och prisutvecklingen bör sättas i relation till branschens vinstutveckling. En sådan jämförelse är viktig för att allsidigt kunna bedöma konkurrenssituationen på den svenska marknaden. Detaljhandeln har också ofta hänvisat till låga marginaler för att visa att branschen är konkurrensutsatt.

Vinsten kan räknas brutto eller netto. Den kan sättas i relation till insatt kapital eller till rörliga kostnader och den kan sättas i relation till den totala omsättningen. Utredningen har med hjälp av data tillgängliga i SCBs finansstatistik, samt undersökningar genomförda av Handelns utredningsinstitut, försökt belysa flera olika vinstmått och därmed få en möjlighet att bedöma avkastningen i detaljhandeln i förhållande till andra branscher i Sverige och till detaljhandeln i andra länder. När det gäller den internationella jämförelsen har utredningen utnyttjat material från officiell statistik samt branschorganisationer i de berörda län- derna 126.

125 Livsmedel importeras i princip utan påslag av mer omfattande tullar eller avgifter. Stödet till bönderna utgår i dessa fall genom direkta stöd i förrn av arealbidrag eller inkomstförsäkringar. Inom OECD är det främst Australine, USA och Nya Zeeland som använder sig av lågprislinjen. Canade tillämpar lågprislinjen inom vegetabilieområdet medan animalierna är kraftigt skyddade av tullar och kvoterad import. Även produktionen av mjölk är kvoterad i Canada.

'26 De länder som avses är Danmark, Frankrike, Storbritannien och USA.

6.1.1 Jämförelse av prisnivåer mellan Sverige och övriga EU-länder samt Norge

Prisdata uttrycks i nationella valutor. Vid t.ex. återkommande föränd— ringar av valutakurser uppstår problem att skilja mellan volym och prisförändringar. Därför har medlemsstaterna inom OECD enats, tillsammans med EU, om att ta fram en särskild växelkurs som utnyttjas för att uppnå tillförlitligare fastprisberäkningar. Denna växelkurs kallas för "köpkraftsparitet”? En köpkraftsparitet mellan två valutor definieras som kvoten mellan de belopp som i respektive land behövs för att köpa samma mängd varor och tjänster i de båda länderna.

Metod för att beräkna köpkraftspariteter

Värdet av varorna som inköps i ett land räknas om till en gemensam valutakurs. Den internationella standard som utvecklats inom FN och OECD är att använda US dollar som den gemensamma valutan.

När man växlar en valuta till en annan används den gällande växelkursen. Problemet med växelkurser är att de inte uttrycker de skillnader i relativ köpkraft som finns mellan olika valutor och därför innehåller både den prisskillnad och de skillnaderi produktionsnivå som finns mellan olika länder. Dessa skillnader kan vara mycket stora. I synnerhet under perioder med flytande växelkurser kan detta leda till missförstånd genom en systematisk över- eller undervärdering av de varor och tjänster som produceras i ett land.

"Lösningen" på detta problem är att prissätta en internationellt överenskommen korg med varor och tjänster för varje land, för att så kunna jämföra köpkraften hos olika valutor och därmed beräkna växelkurser som jämställer köpkraften. Resultatet är att man får en växelkurs där den gemensamma valutan (US dollar) kan köpa samma mängd varor i de länder som ingår i beräkningen.

Köpkraftspariteter för livsmedel har använts i den beräkning av prisnivåer som redovisas i detta avsnitt. Det är OECD:s beräkningar, av respektive stats köpkraftsparitet (för åren 1993 och 1994), som av SCB har skrivits fram till och med juni 1996. Den metod för att skriva fram

127 Purchasing Power Parities ( PPP)

köpkraftspariteter, som utnyttjats av SCB, är densamma som utnyttjas av både OECD och EU/Eurostat. För kortare tidsperioder bör av- vikelsen, mellan den framskrivna köpkraftspariteten och den som tas fram med hjälp av varukorgarna, bli relativt begränsad. En jämförelse mellan SCBs framskrivning och de av OECD framskrivna köpkraftspari- tetema128 till år 1995 tyder på en god samstämmighet.

Prisnivåer inom EU-15, Norge och USA

I tabell 1 redovisas livsmedelsprisernas nivå inom EU-15, Norge och USA under åren 1993, 1994 och 1995 samt i december 1995 och ijuni 1996. Uppgifterna har räknats fram med hjälp av resultatet från EU:s/OECD:s köpkraftsparitetsundersökning avseende år 1993 (kolumn 1) och 1994. Framskrivningarna till 1995 (årsgenomsnitt) samt till månadsgenomsnitten för december 1995 och juni 1996 har SCB genomfört med stöd av uppgifter om livsmedelspostens utveckling enligt respektive lands nationella konsumentprisindex (KPI) samt uppgifter enligt Riksbankens statistik avseende valutakursutvecklingen. Såväl nationella prisrörelser som inträffade valutakursförändringar har således beaktats i de i tabell 1 redovisade uppgifterna.

Den genomsnittliga konsumentprisnivån för livsmedel var under år 1993 25 % högre i Sverige än inom hela EU-området. Under år 1994 var denna relation i det närmaste oförändrad medan den svenska nivån sänktes något år 1995, med en stigande tendens mot slutet av året. Nivån ijuni 1996 är något högre än genomsnittet för år 1995. Detta trots den omfattande momssänkningen på drygt 12 procent. Orsaken till detta kan bland annat sökas i den ihållande förstärkningen av den svenska valutan under år 1996.

Tabell 1 visar att det förekommer betydande ländervisa skillnader inom EU. Skillnaden mellan den högsta och den lägsta prisnivån uppgår till mer än 70 procent.

De stora skillnader som förekommer mellan olika medlemsstater inom EU bekräftar att den geografiska marknaden för handeln med livsmedel är lokal eller regional. Skillnaderna indikerar också att handeln med livsmedel mellan olika medlemsstater är begränsad till följd av, som utredningen också beskrivit i avsnitt 2, bland annat den

128 Opublicerat material som utredningen tagit del av från OECD sekretariatet

gemensamma jordbrukspolitiken. Överskotten av jordbruksråvaror skeppas ut från respektive medlemsland med hjälp av exportstöd eller undanhålls från marknaden genom intemventionsköp. Därmed begränsas avsiktligt handeln på den inre marknaden. Vid en väl fungerande inre marknad med livsmedel skulle skillnaderna i prisnivå vara betydligt lägre.

En annan viktig orsak till de bestående skillnaderna i prisnivå är att parti- och detaljhandeln fortfarande, i stort, följer de nationella gränser- na. Därmed skapas inträdeshinder vilka kan försvåra handel mellan medlemsstaterna även i de relativt tättbefolkade centrala delarna av EU. Ytterligare ett förhållande som hjälper till att förklara de stora skillna- derna är att konsumenternas preferenser skiljer sig åt mellan olika medlemsstater.

De stora skillnader i prisnivå som existerar inom EU kan, från utredningens synpunkt, ses som en mycket tydlig indikation på före- komsten av konkurrensbegränsningar på EU:s inre marknad. Därmed bekräftas också den analys som utredningen redovisati avsnitt 1 och 2 vilken leder till slutsatsen att det förekommer konkurrensbegränsningar, främst orsakade av handels- och jordbrukspolitiken, vilka medför en högre prisnivå inom EU-15 än på en fri marknad.

6.1.2 Prisnivåer och indirekta skatter

I de prisnivåer som redovisas i tabell 12 ingår effekten av mervärdes- skatten. Beskattningen varierar, för den period som avses, kraftigt mellan olika medlemsstater. Av detta skulle kunna följa slutsatsen att prisnivåerna jämnas ut om hänsyn tas till mervärdesskatten. I tabell 12 redovisas en beräkning av prisnivåerna - enligt den metod som redovisats ovan - som rensats från effekten av den indirekta beskatt- ningen.

Den stora skillnaden, i förhållande till tabell 1, är att spännvidden mellan lägsta och högsta nivå pressats samman. Fortfarande består dock betydliga skillnader mellan medlemsstaterna. Det finns inte, mot bakgrund av tabell 12, någon anledning att revidera de slutsatser som utredningen redovisar ovan med anledningen av resultatet i tabell 1.

Utvecklingen av den svenska prisnivån beror i huvudsak på förändringar i indirekta skatter och växelkursen. Prisnivåns relativa ökning mellan december 1995 och juni 1996 kan delvis förklaras med

kronans allt starkare ställning gentemot andra valutor. Problemet är att förstärkningen av kronan mer än väl borde ha balanserats genom den lägre momssatsen. Vad vi ser är alltså - till del - en höjning av de svenska livsmedelsprisernas nivå, i förhållande till övriga medlemsstater inom EU. Den bakomliggande trenden förefaller vara ökande. Därmed skiljer sig Sverige från både Österrike och Finland vilka båda upplever en fortsatt lägre prisnivå på livsmedel i förhållande till övriga med- lemsstater. Vid tiden före medlemskapet hade dessa länder en prisnivå som låg över den svenska. Idag ligger deras prisnivå under den svenska.

Tabell 12 Prisnivåer korrigerade för skillnader i mervärdesskatt

D 116 anmark 120 120 1 18 Sverige 109 107 112 117 Finland 119 117 114 111 Österrike 114 114 112 110 Frankrike 111 111 112 111 Tysklan 109 111 110 108 Luxemburg 107 1 10 109 106 Belgien 94 96 95 91 Holland 99 100 98 97 Italien 1) 94 88 91 91 Irland 89 88 87 90 Spanien 90 90 93 92 Grekland 82 83 84 89 Portugal 81 83 82 83 Storbritannien 86 82 81 85 & EU 15 100 100 100 100 &

Källa: SCB, Fi-skatt, utredningens beräkningar ]) Italien saknar uppgift för juni-96. Nivån från de- cember 1995 inlagd.

6.1.3 Jämförelse av prisutvecklingen i Danmark, Frankrike, Sverige, Storbritannien och USA

1 diagram 3 nedan redovisas prisutvecklingen på livsmedel i Danmark, Frankrike, Sverige, Storbritannien och USA. Den svenska prisutveck- lingen under 1980-talet avvek tydligt från flertalet medlemssater inom dåvarande EU-l2 och OECD. I Sverige ökade dels konsumentprisindex snabbare än i dessa länder, fram till år 1989, dels KPI för livsmedel snabbare än konsumentprisema totalt sett under större delen av 1980- talet. Den svenska prisutvecklingen har, sedan 1989, bromsat in och utvecklas förnärvarande mer normalt ijämförelse med övriga OECD- länder. Under perioden omedelbart före EU-anslutningen var pris- ökningstakten på livsmedel lägre i Sverige än den genomsnittliga inom EU. Under 1995 ökade dock de svenska livsmedelsprisema mer än motsvarande genomsnitt för EU-15.

Diagrt

Diagram 3. Konsumentprisindex för livsmedel i Danmark, Frankrike, Sverige, Storbritannien och USA 1980=100

240

Källa: OECD, SCB

220 200 ””'"” "' '" Sverige

180 _ USA —— Storbritannien

' ' ' Frankrike +Danmark

160 140 120 100 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Diagram 3 Prisutvecklingen på livsmedel i Danmark, Frankri- ke, Sverige, Storbritannien och USA.. 1980=100.

En varugrupp - frukt och grönsaker - har uppmärksammats särskilt i den svenska debatten. Prisutvecklingen för frukt och grönsaker i Sverige, i förhållande till utvecklingen i vårjämförelsegrupp, avviker också genom en högre prisökningstakt. Detta gäller i synnerhet en jämförelse med USA men även i förhållande till Danmark och andra medlemsstater inom EU.

Tabell 13 Prisutvecklingen på frukt- och grönsaker. 1980=100

Land USA Sverige Danmark

Källa: SCB

Tabell 14 Prisutvecklingen på kemisk-tekniska artiklar och

artiklar för personlig hygien i Sverige, Danmark och USA . 1980=100

År Sverige Danmark USA

Källor: Data bearbetade av SCB. Svenska uppgifterna hämtade ur SDB PR002. De danska uppgifterna är hämtade från publikationen Dan— marks statistik, Forbrukerprisindex. Amerikanska uppgifter från US Bureau of Labor Statistics, Monthly Labor Review and CPI detailed report.

Dagligvaruhandeln omfattar inte endast livsmedel. Skillnaderi pris- utvecklingstakt är större om varugruppema kemisk-tekniska artiklar och husgeråd granskas. Det finns för dessa artiklar stora skillnader i prisutveckling mellan till exempel Sverige och USA. I sammanhanget bör man läga märke till att det, i det närmaste, rör sig om identiska produkter från samma transnationella företag som säljs i båda länderna. Skillnader i beskattning eller i tullar och införselavgifter kan inte förklara den svenska prisutvecklingen.

Prisökningstakten på livsmedel har bromsat in under de senaste sex åren. Numera avviker inte den svenska prisökningstakten på livsmedel i nämnvärd utsträckning från utvecklingen inom OECD. Detta gäller också utvecklingen av hela KPI där Sverige flyttat från en ledarposition till en position bland de OECD stater som har lägst inflationstakt. Det är i detta perspektiv inte förvånande att prisutvecklingstakten på livsmedel också anpassat sig till utvecklingen inom övriga OECD stater. Samtidigt är det viktigt att hålla i minnet att det prisgap som uppstått under 1980-talet fortfarande till stora delar består intakt. En fiktiv vara som kostade 10 kronor i Sverige och USA är 1980 skulle idag kosta drygt 23 kronor i Sverige och 18 kronor i USA, allt annat oförändrat.

De förändringar som inträffat under 1990-talets första hälft, Sveriges situation förbättra, beror i huvudsak på den avreglering av jord- brukspolitiken som påbörjades i Sverige år 1989, skillnader i finans- och penningpolitik samt den svenska valutans depreciering från slutet av 1992. Enligt SCB kan en stor del av den relativa nivåförändring som inträffade mellan år 1994 och 1995 förklaras genom förändrade rela- tioner mellan valutor. Detta gäller t ex den förskjutning som inträffat mellan nivån i Sverige och Danmark.

Tidigare under 1970 och 80-talen har nedskrivningar av kronan -t ex efter devalveringen 1992 - så småningom ätits upp genom en ökad kostnadsinflation. En sådan process har ännu inte inletts sedan ned- skrivningen av kronan 1992. Förklaringen är att penningpolitiken (och finanspolitiken) stramades åt dramatiskt i samband med deprecieringen. Den svenska ekonomin har ännu inte återhämtat sig från denna åtstramning och till del har dess effekter förstärkts genom de nödvändi- ga besparingarna i de offentliga utgifterna.

Enligt forskningsrapporter finns det också tecken på att konkurrenssi- tuationen inom handeln förändrats under 1990-talets första hälft. En kraftig omstrukturering, som behandlas i avsnitt 1.4 och 3, där ut- redningen uppmärksammar den parallella utvecklingen inom flera

OECD-länder, har ägt rum under denna period. Bergendahls har i Sverige , som en relativt ny aktör, gradvis förstärkt sin position dock utan att i nämnvärd utsträckning påverka marknadsandelama för ICA och KF. Denna utveckling kan ha bidragit till att påverka prisutveck- lingen. Enligt utredningens uppfattning finns det dock indikationer på att förhållanden som potentiellt kan innebära konkurrensbegränsningar, framförallt den vertikala integrationen, har förstärkts snarare än begränsats under 1990-talets första hälft.

Utredningens bedömning är att finans- och penningpolitiken samt växelkursförändringar har haft störst betydelse, tillsammans med politiska beslut om avreglering av jordbruket och förstärkt konkurrens- politik samt effekterna av det svenska medlemskapet i EU, som för- klaring till anpassningen av prisutvecklingstakten på livsmedel till en i jämförelse med övriga OECD-länders mer normal takt.

6.1.4 Utvecklingen av prisnivåer i olika led

SPK hade tidigare i uppgift att bevaka och analysera prisutvecklingen i olika produktions— och distributionsled i näringslivet, huvudsakligen från eget insamlat material. Efter nedläggningen av SPKs utrednings- verksamhet måste andra statistikkällor anlitas. Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden (LES) sammanställer index för olika led i livsmedel- skedjan. Data insamlas med bistånd av Statens jordbruksverk och Statistiska centralbyrån.

Diagram 4. Prisutveckling i olika led. Prisreglerade livsmedel. 1980=100

1— O') Lf) IN O) 1— 00 lh |!) (I) (O oo no 0) G) (» X X X X X X X N O N Q' (D 00 O N V' co oo (X) cc 00 05 0) O) O) O) O') 0) ca O') 0) C) 1— x— 1— 1— 1—

Förklaring: CPI-J = Konsumentprisindex, PPI-j=lndustriprisindex, PR-I= pris vid primärförädling, A-I = pris till bonden

L L L

Diagram 4 Prisutveckling i olika led. Prisreglerade livsmedel

LES fick i samband med riksdagsbeslutet om jordbrukspolitikens avreglering i uppdrag att följa livsmedelsprisernas utvecklingm.ISO Den viktigaste slutsatsen var att priset på varor till grossistm och konsu- mentprisindex ökar snabbare än pris till bonden och pris på primärföräd- lade livsmedel132 En annan slutsats var att prisutvecklingen i livsmedelsindustrin borde, med högre konkurrenstryck, kunna bli väsentligt mer dämpad än den varit under den studerade tidsperioden.

OECD har i en rapport om den svenska reformen 1990 också granskat utvecklingen av priserna i olika led. Sekretariatet utnyttjade statistik från LES, SCB och Statens jordbruksverk vid sin granskning. Slutsatsen i OECD-rapporten är att data som tagits fram antyder att konkurrensbegränsningama inom mejeri- och köttförädlingen har gjort det möjligt för dessa sektorer att lägga beslag på en del av vinsten från avregleringen. Detta hade indikerats, för flera varor, genom det ökade gapet mellan pris till bonden och priser nedströms utan att förädlings- graden eller övriga kostnader inom förädlingsindustrin ökat samtidigt. OECD menade att det fanns indikationer på att sektorerna nedströms i livsmedelskedjan hade lagt beslag på en del av vinsten från reformen genom att prisförändringar inte fortplantats genom livsmedelskedjan. Den begränsade överföringen av prisförändringar i bondeled till konsumenten riktar uppmärksamheten, ansåg OECD, på flera viktiga frågor som bör uppmärksammas i samband med en avreglering. En viktig fråga rör förhållandet mellan intern avreglering och justeringar av [ gränsskyddet. Andra frågor rör hur man utformar en effektiv konkurren- spolitik, vilken medverkar till att marknadskraftema kan tillåtas verka i l

'” Prop 1980/90:140, JoU 25, M skr 327 * 130 I samband med detta granskningsuppdrag genomförde SCB en kvalitets- mässig granskning av de ingående indexseriema. Kritik riktades mot att serierna inte var helt konsistenta i den meningen att de kan ses som ett logiskt sammanhängande input outputsystem. Värdevolymen för en index avseende ett visst led bör utgöra input i nästa led osv. Ett sådant material finns tillgängligt först från och med år 1993. Problemen torde främst röra möjligheten att jämföra PR-index och PPI-J. 131 Producentprisindex för livsmedelsindustrin (PPI-J). Produkter med jordbruksprisreglerade råvaror. m A-index respektive PR-index. A-index mäter prisutvecklingen i jordbrukar- led. Prisregleringsindex (PR-index) mäter prisutvecklingen i de led där jordbruksregleringen verkar och avser mjölk, smör och ost från mejeri, slaktdjur vid slakteri samt mjöl från kvarn.

mer effektivt genom hela livsmedelskedjan.133

Utredningen har följt upp utvecklingen fram till och med juli 1996. lndexseriema redovisas i diagram 3.2. Av diagrammet kan man utläsa en rad intressanta förhållanden. För det första står sig LES slutsats att producentpriser i livsmedelsindustrin och konsumentprisindex stiger snabbare än pris till bonden och priset på primärförädlade produkter. För det andra innebär detta att ett växande prisgap har uppstått sedan 1980. Detta tyder för det tredje på att styrkerelationema, konkur- rensmässigt, mellan olika led i stort är oförändrade.

Slutsatsen från OECD-rapporten och LES-rapport till regeringen står sig fortfarande. Den ökade marginal som leden nedströms tillskansat sig i samband med reformen 1990 består i stort oförändrad. En bristfällig överföring av prissänkningar i tidigare led till konsumenten indikerar förekomsten av konkurrensbegränsningar. Enligt utredningens uppfatt- ning är detta en mycket tydlig indikation, som understödjer den bild av konkurrensbegränsningar som ges av strukturen på marknaderna i för- ädlings-, parti- och detaljhandelsled.

6.1.5 Lönsamheten i parti- och detaljhandeln

Utredningen har uppdragit åt SCB att från Finansstatistiken räkna fram vissa nyckeltal för dagligvaruhandeln. De tre mått som används är brutto- och nettovinst samt avkastning på totalt kapital.134 Data för dagligvaru- och varuhushandeln jämförs med motsvarande data för tillverkningsindustrin (SNI 3). Enligt uppgift till utredningen redovisas KF, i dess helhet, inom gruppen varuhushandel.

Underlag, för en internationell jämförelse, har hämtats in från bland annat Food Marketing Institute i USA. Det internationella materialet bör hanteras med viss försiktighet. När det gäller USA är materialet

*” OECD (1995) Agricultural Policy Reform and Adjustment: The Swedish Experience, Paris. ss. 93-94 134 SCB:s finansstatistik för företag bygger på en undersökning av 15900 bolag (1995) av en total population på 213 000 företag. Varje företag har hänförts till den näringsgren där den har sin huvudsakliga verksamhet. Indelningen följer den gamla SNI 69 för att möjliggöra historisk jämförelse bakåt i tiden. Avkastning på totalt kapital är beräknat som resultat efter finansiella intäkter i procent av balansomslutning.

insamlat genom en stickprovsundersökning. Det brittiska material vi haft tillgång till är bokslut från de största kedjorna för åren 1990-1995. Det franska underlaget har utredningen erhållit från det franska ministeriet för handel och små- och medelstora företag.'”

Tabell 15 Kapitalavkastning i dagligvaruhandeln och tillverkningsindustrin

Procent Företag

1970 1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994

Tillverkningsindustrin 5,2 7 7,1 9,3 7,5 6,3 6,3 Dagligvaruhandeln 5,6 7,4 . 10,6 10,3 7,9 5,6 10,9 7,7 12,5 Varuhushandeln 6 3,5 6,4 4,9 2 2,3 2 6 7 5,8 Livsmedelsdetaljhandeln 8,5 7,9 12,1 11,3 6,9 4,5 12,1

Källa: SCB Finansstatistiken Kommentar: KF ingår i sin helhet i SNI gruppen varuhushandel ( 621)

Några observationer kan göras med ledning av de data som redovisas ovan. För det första är kapitalavkastning, brutto- och nettovinstnivåema i detaljhandeln med livsmedel något högre än i varuhushandeln. Detsamma gäller kapitalavkastningen i detaljhandeln i jämförelse med tillverkningsindustrin.

Den svenska recessionen under början på 1990-talet försvårar en internationell jämförelse. Utredningens beräkningar tyder dock på att den svenska nettovinsten, sedd över en längre tidsperiod, ligger på en högre nivå än i USA. Detsamma gäller vid enjämförelse med den nivå som redovisas för de större franska kedjorna. Brittiska data är mer svårtolkade. Bruttovinstnivån i de större brittiska kejdoma ligger runt 20,5 procent vilket överensstämmer med den svenska nivån. Den brittiska nettovinsten däremot pendlar mellan 0,5 procent och drygt 7 procent år 1995. Naturligtvis finns en anledning att behandla data av denna typ med stor försiktighet. Detta av flera skäl. Jämförbarheten mellan olika länder störs genom att materialet inte räknats fram med identiska metoder. Skillnader i bokförings- och skattelagstiftning

'” Ministere des Petites Et Moyennes Entreprises, du Commerce et de L'Artisanat

påverkar också i synnerhet den redovisade nettovinsten. Det är dessutom inte självklart att konkurrensbegränsningar leder till en högre vinstnivå än i jämförbara branscher. Ekonomisk teori antyder snarare att en marknad med flera stora aktörer (oligopol) kännetecknas av att företagen inte utvecklar samma effektivitet som på en konkurrensutsatt marknad. Den faktiska vinstnivån behöver därför inte avvika från den som råder på andra mer konkurrensutsatta marknader. Att konkurrensbegränsningar kan leda till ineffektivitet och på lång sikt varken är i de potentiellt konkurrenskraftiga företagens eller samhällets intresse är en grundläggande utgångspunkt i all marknadsekonomisk teori.

6.1.6 Sammanfattande kommentarer

Ett skäl till att utredningen tillsattes var den utblivna prissänkningen på livsmedel efter EU-medlemskapet. Det finns en rad faktorer som förklarar detta. Effekten av kronans depreciering gentemot ECUn och flertalet EU valutor bör inte underskattas. Om kronan sjunker 20 procent i värde gentemot valutan i flera viktiga medlemsstater innebär detta att importen fördyras i motsvarande grad. Flera debattörer hävdade att de svenska matpriserna före deprecieringen i genomsnitt var 25 till 30 procent högre än motsvarande prisnivå inom EU. Detta prisgap har till större delen raderats av deprecieringen. Importen har blivit dyrare och det förväntade konkurrenstrycket på den svenska livsmedelsindustrin har blivit betydligt svagare än vad som varit fallet om kronan bibehållit sitt värde från sommaren 1992. Resultatet av deprecieringen säger oss - i sig - inget om styrkan hos det interna konkurrenstrycket eller om närvaron av höga inträdeskostnader och kraftiga importhinder. Frågan är vad som händer vid en kraftig förstärkning av kronan gentemot andra medlemsstaters valuta? Om den svenska marknaden är konkurrensutsatt bör en sådan utveckling leda till prissänkningar i konsumentled inom flera viktiga varuområden.

Den finska utvecklingen kan föras fram som ett argument mot ovanstående diskussion om deprecieringens effekter. Den finska marken sjönk också, före medlemskapet, i värde mot ECUn och flertalet valutor inom EU. Men Finland upplevde ändå en kraftig prissänkning på livsmedel under våren 1995. En viktig förklaring kan sökas i den

utveckling som pågick i Sverige respektive Finland före medlemskapet.

1989 avslutades formellt de årliga prisförhandlingarna i Sverige mellan konsumentdelegationen och näringen. Samma år frystes jord- brukets priser genom en överenskommelse inom GATTs Uruguay-runda. Riksdagen beslutade påföljande år att avreglera jordbrukspolitiken och 1991 infördes en särskild konkurrenslag, som utgick från förbuds- principen. Under åren fram till medlemskapet sjönk de svenska priserna i bondeled mycket kraftigt. Detta hade också en begränsad effekt på priserna i konsumentled. Från och med år 1989 upphörde priserna på livsmedel att stiga snabbare än den allmänna inflationstakten.

Motsvarande utveckling, före medlemskapet, ägde inte rum i Finland. Detta avspeglade sig också i att andelen stöd av jordbrukets intäkter uppgick till cirka 70 procent i Finland 1994 medan samma tal för Sverige var cirka 50 procent, vilket också motsvarade andelen stöd inom EU detta år.136 Finland behövde sänka sin stödnivå drastiskt efter medlemskapet medan motsvarande behov saknades i Sverige. Till viss del har neddragningen av stödet i Finland kompenserats genom di- rektstöd, samfmansierade av Finska staten och EU:s jordbruksfond (FEOGA), vilka är tillåtna under en övergångsperiod. Stöden ökar utgifterna på statsbudgeten och innebär därmed en ökad belastning för skattebetalarna. I Finland har därför de lägre priserna på livsmedel till viss del uppnåtts genom att stödet omfördelats från allmänt prisstöd, vilket betalas i konsumentled, till stöd över budgeten.

Prisutvecklingen på livsmedel i Sverige följer sedan år 1990, i stora drag, den allmänna utvecklingstrenden inom OECD. Förklaringen är - i första hand - de effekter som frnans- och penningpolitiken haft på ekonomin i stort. Därutöver framstår de politiska förändringar som inträffat under slutet av 1980-talet, bl a jordbrukets avreglering, och EU-medlemskapet som andra viktiga förklaringsfaktorer. Enligt utred- ningens uppfattning kan omstruktureringen inom handeln och en därmed förknippad temporär ökning av konkurrensen också ha bidragit till ut- vecklingen.

”6 Stöd mätt enligt den metod att beräkna Producer Subsidy Equivalents som utförs av OECD sekretariatet. Beräkningarna har godkänts av berört med- lemsland och diskuterats inom OECDs jordbrukskornrnitte. Det svenska PSE talet, som genomsnitt för perioden 1989 - 1991, var ca 12 procentenheter högre än EUs vilket motsvarar en prisskillnad till bonden på ca 20 procent. Se OECD, Agricultural Policies, Markets and Trade in OECD Countries: Monitoring and Outlook 1995 (1995), Paris.

Varken vinstutvecklingen inom sektorn eller den bristande över- föringen av sänkta priser i bondeled till senare led stödjer tanken på att en ökad konkurrens ligger bakom prisutvecklingen sedan 1989. I sammanhanget bör också vägas in att prisutvecklingen i Sverige på frukt och grönt samt på andra dagligvaror som tex kemisk-tekniska produkter avviker mycket kraftigt från motsvarande utveckling i andra OECD- länder. Den enda rimliga förklaringen är ett lägre konkurrenstryck.

6.2 Förädling av livsmedel

Det finns fyra förhållanden som särskilt bör uppmärksammas för att förstå hur konkurrenssituationen utvecklas inom den svenska livsm edels- industrin.

l. Strukturomvandlingen inom industrin har ökat i omfattning under 1990-talet till följd av det tryck som skapats genom den svenska avregleringen 1991 och förberedelserna inför EU—medlemskapet. Strukturomvandlingen inom den svenska livsmedelsindustrin sköt fart i samband med jordbrukspolitikens avreglering. Beslutet att avskaffa exportstöden inom mejeri- och slaktområdena, med ikraftträdande 1 juli 1991, medförde ett behov att rationalisera driften och lägga ned anlägg- ningar vilka i huvudsak utnyttjats för att hantera primärförädlingen av exportprodukter. Olika studier visar att den outnyttjade kapaciteten, inom den skyddade livsmedelsindustrin, låg på en hög och långsiktigt ökande nivå under hela 1980-talet. Överkapacitet och icke-konkurrens- kraftiga strukturer skapade ett uppdämt rationaliseringsbehov vilket utlöstes när marknaderna avreglerades.

Dessa tendenser förstärktes i och med den svenska ansökan om medlemskap i EU och förberedelserna för inträdet på den gemensamma marknaden.l37 Detta medförde att sysselsättningen inom livsmedelsin- dustrin sjönk kraftigt för första gången sedan början av 1970-talet. Vissa former av samverkan mellan främst lantbrukskooperativa företag avskaffades samtidigt som fusioner medförde att koncentrationen på marknaden ökade ytterligare. Produktionen inom individuella företag

137 Se t ex OECD (1995) Réforme des Politiques Agricoles et Ajustement: L'expe'rience de la Suede, Paris

kom också i betydande utsträckning att centraliseras till färre produk- tionsenheter. Denna utveckling fortsätter om än i ett något långsammare tempo.

Genom ett stort antal fusioner har den lantbrukskooperativa delen av förädlingsindustrin koncentrerats. Samtidigt har det horisontella sam- arbetet mellan lantbrukskooperativa föreningar inom mejeri- och kött- branschema fortsatt. Särlagstiftningen 1991138 och 1993 års konkurrens- lag har haft till effekt att vissa samarbeten lösts upp eller förändrats men i hög grad lever ännu samarbetet kvar i form av t ex gemensamma varumärken, gemensam produktion, marknadsföring och försäljning rn m. Den marknadsdelning som historiskt förekommit mellan de lant- brukskooperativa industrinföretagen finns också i hög utsträckning kvar. I flertalet branscher diskuteras fortsatt integration och som ett av flera alternativa framtidsscenarier framförs, inom bl a slakteri- och lant- männenorganisationema, att den långsiktiga lösningen skulle vara en ett- företagslösning. Det främsta argumentet för en fortsatt koncentration är att kunna utnyttja skalfördelar för att därmed bevara positionen på den svenska marknaden. Bantningen av svenska livsmedelsföretag har, fram- förallt inom lantbrukskooperationen, byggt på en strategi som fokuserat den svenska marknaden. Därmed skiljer sig de svenska företagen till viss del från sina konkurrenter. Som redovisats ovan har utvecklingen på EG-nivå karaktäriserats av att företagen i allt större utsträckning uppträder som "europeiska" företag där målet är en stark position på den inre marknaden.

2. Svenska företag har sedan början på 1990 talet aktivt medverkat i internationaliseringsprocessen genom förvärv av och/eller samarbets— avtal med företag i andra medlemsstater. Utländska företag har också förstärkt sin ställning på den svenska marknaden. Flera av de största internationella aktörerna är redan genom ägande verksamma på den svenska marknaden, t ex Sandoz, Nestlé, Unilever och Kraft General Foods. Det är dock ofta nationella företag som dominerar de olika

”8 Enligt riksdagsbeslut infördes den 1 juli 1991 en särskild konkurrenslag för livsmedelsområdet. Lagen föregrep inom livsmedelsområdet införandet av den förbudsprincip som kom med 1993 års konkurrenslag. Genom lagstiftningen, som utgjorde den livsmedelspolitiska reformens tredje steg, förhindrades bland annat samverkan mellan företag i syfte att genom intern avgift eller annan form av uttaxering finansiera exportstöd och bedriva exportsamverkan i kartellform. Mejeriernas samverkan i Riksost upplöstes när lagstiftningen vann laga kraft.

delmarknadema. Dessa företag har ofta vunnit en hög marknadsandel i skyddet av regleringar och deras position kan skyddas av bl a starka relationer till handeln, starka varumärken och starka lokala preferenser inom konsumentledet.

De svenska livsmedelsföretagen har även expanderat utanför landets gränser. Flera av de stora lantbrukskooperativa företagen har etablerat verksamhet utomlands, bla har Lantmännenägda Cerealiakoncemen etablerat sig som skandinaviens ledande företag inom kvarn och bagerisektom med en monopolställning på den danska marknaden.

Det finns även en tendens till ökat samarbete med potentiella internationella konkurrentföretag. Flera livsmedelsföretag har samarbeten med stora internationella konkurrenter. Charkföretaget Lithells samarbetar t ex med ett danskt charkföretag Tulip International, Skånemejerier samarbetar med danska Klöver Mjölk och MD Foods medan Arla har licensavtal med franska Sodial om fruktyoghurt under varumärket Yoplait. Genom samarbete har således många svenska aktörer skapat samarbetsrelationer till potentiella konkurrenter och därigenom minskat sannolikheten för att dessa på egen hand etablerar sig i Sverige. Dessa internationella samarbeten liknar i hög grad den samverkan som förekommer mellan svenska företag i bl a mejeri-och köttbranschema och de kan liksom dessa leda till marknadsdelning. En sådan utveckling förstärks av att råvarutillgången begränsas av EU:s jordbruksregleringar.

3. Den vertikala integrationen har ökat i betydelse. Uppströms genom att en större andel av råvaruförsörjningen sker på kontraktsbasis. Nedströms genom avtal om produktion av varumärken åt enskilda detaljistföretag. En ökad vertikal integration där även primärproduktio- nen knyts mer direkt till förädlingsledet i syfte att garantera produk- tionens kvalitet och inriktning har uppmärksammats internationellt. Forskare har uppmärksammat två parallella tendenser. Jordbruks- produktionen har kommit att delas upp i en industrialiserad sektor med heltidssysselsatta brukare och en stor grupp av mindre företag där brukaren är deltidssysselsatt inom det egnajordbruket. Av Sveriges ca 90 000 jordbruksföretagare är det knappt 25 000 som står för över 80 procent av produktionen. Den industrialiserade delen av jordbruket ingår mer och mer som en del av en industriell tillverkningsprocess där gången från insatsvara till färdig råvara har reglerats av förädlings- industrin. Exempel på sådan integration utgör den kontraktsodling som

utförs av det Danskägda sockerbolaget Danisco Sugar AB:s betodlare och Svenska Nestlés ärtodlare. Kronfågels kontrakterade uppfödning av höns och uppfödningen av Pigham-grisen är andra svenska exempel på den alltmer vanliga vertikala integrationen mellan insatsvaru-, primär- och industriproduktion. Nedströms koncentrerar sig handeln till färre och närmare affärsrelationer med industriledet. Antalet affärskontakter och potentiella leverantörer har ökat samtidigt som antalet faktiska leverantörer minskar. Det fördjupade samarbetet mellan handels och industrileden kommer sannolikt att bestå både i försäljningsavtal rörande fabrikantemas varumärken och legotillverkning av detaljistblockens varumärken.

4. Det finns få små och medelstora företag inom den svenska livsmedel- sinddustrin. I avsnitt 4.3 uppmärksammas den internationella trenden där livsmedelsproduktionen blir mer flexibel och bättre anpassad för att svara mot speciella krav i en region eller från en viss grupp av konsumenter. Tendensen har inom EU givits styrka genom det skydd som skapats för traditionella produktionsmetoder och vissa traditionella varubeteckningar som till exempel Champagne och Parmesan-ost. I Sverige har vi också i liten skala, under 1990-talet, vid sidan av den traditionella livsmedelsindustrin upplevt framväxten av förädling på bondgården och gårdsbutiker. Tendensen är svag i Sverige framförallt beroende på att den etablerade industrin, till skillnad från industrin i andra medlemsstater, ställt sig relativt kallsinnig till en satsning på småskalighet och flexibilitet. Den småskaliga industrin har bland annat därför en mycket liten betydelse sedd i termer av marknadsandelar. Ett undantag utgör bryggerimarknaden där det på senare år uppstått ett antal småbryggerier som tillgodoser en efterfrågan på större produktutbud och framförallt mer lokalt profilerade produkter inom starkölssegmentet. Den dominerande aktören Pripps har tappat marknad till mindre konkurren- ter. Även på marknaden för mejeri- och köttprodukter har ett mindre antal småskaliga producenter börjat etablera sig. Generellt sett gäller dock fortfarande att den svenska livsmedelsindustrin, vid en intematio- nell jämförelse, är geografiskt centraliserad och ägarmässigt kon- centrerad.

6.2.1 Inriktning och omfattning

Den svenska livsmedelsindustrins utveckling under de senaste 25 åren skiljer sig något från tillverkningsindustrin i övrigt. Under perioden 1970 till 1990 förekom inom livsmedelsindustrin en omfattande storleksrationalisering då dess andel av det totala antalet arbetsställen inom tillverkningsindustrin minskade kraftigt. Sysselsättningen inom livsmedelsindustrin var under denna period relativt opåverkad av kon- junkturens svängningar. Detta gäller också livsmedelsindustrins kapacitetsutnyttjande vilket dock över hela perioden varit avsevärt lägre än för tillverkningsindustrin i övrigt. Antalet sysselsatta minskade marginellt under samma period.

Efter år 1990 har sysselsättningen minskat kraftigt inom livsme- delsindustrin. Den i statistiken registrerade nedgången i antalet syssel- satta uppgick till drygt 860 personer mellan år 1970 och 1990. Under de följande fyra åren minskade antalet sysselsatta med drygt 10 000 personer. Minskningen sammanföll med den djupa konkjunktursvacka som inleddes under år 1991. Förändringen i konkjunkturläget kan till del förklara nedgången i sysselsättning. Mycket tyder dock på att av- regleringen av jordbrukspolitiken och framförallt avskaffandet av exportstöden innebar att ett sedan tidigare uppdämt rationaliseringsbehov utlöstes. Processen fick extra styrka genom att industrin samtidigt förberedde sig för den nya situation som skulle uppstå när Sverige blev medlem av den Europeiska Unionen och dess gemensamma marknad.

Det har skett en snabb koncentration av svensk livsmedelsindustri. Antalet arbetsställen har minskat med 44 procent sedan 1970. Antalet sysselsatta har minskat med 16 procent. Inom tillverkningsindustrin har antalet arbetsställen minskat med 38 procent medan antalet sysselsatta minskat med 34 procent. Inom livsmedelsindustrin har således den procentuella minskningen av antalet arbetsställen gått något snabbare medan den procentuella minskningen av antalet anställda varit betydligt mindre under perioden.

År 1994 var drygt 55 000 sysselsatta inom livsmedelsindustrin, vilket motsvarade ca 9 procent av den totala sysselsättningen inom tillverk- ningsindustrin. Av totalt 43 600 företag fanns 2 700 inom livsmedels- och dryckesvaruindustrin motsvarande 6 procent. Procentuellt sett är alltså livsmedels- och dryckesvaruindustrins andel av antalet anställda

större än dess andel av antalet företag. Småföretag är mindre vanliga inom livsmedels- än inom andra branscher. Andelen företag utan anställda var därmed något större i tillverkningsindustrin totalt än i livsmedels och dryckesvaruindustrin, 43 respektive 36 procent. Även internationellt sett, där förhållandena oftast är de omvända med en stor andel små företag inom livsmedelsbranschen, har Sverige en liten andel småföretag i livsmedelsindustrin.

20 procent139 eller 13 000 av totala antalet sysselsatta inom livs- medelsindustrin sysselsattes inom utlandsägda företag är 1994.”0 Denna andel har ökat några procentenheter under 1990-talet. Av totalt 2 600 företag är 50 utlandsägda vilket motsvarar ca 2 procent. De utlandsägda företagen har alltså fler anställda per företag än genomsnittet i bran— schen. Lantbrukskooperationen har en, även med internationell måttstock, stark ställning inom den svenska livsmedelsindustrin. Dess marknadsandelar, i olika led, redovisas i tabell 16 nedan. Värdena är från år 1992. Sedan dess har kooperationen, genom företagsförvärv vilka bl.a. medfört en fördjupad vertikal integration, stärkt sin ställning. Under 1990-talet skapade också lantbrukskooperationen, tillsammans med andra aktörer på den svenska finansmarknaden, ett gemensamt investeringsbolag Spira Invest AB.

Tabell 16 Lantbrukskooperationens marknadsandelar inom olika livsmedelsbranscher

År 1992 J Sektor procent * Förädling av mjölk 98 Slakt 80 Styckning 50 Charkuteri 30 Spannmålshandel 70 Kvamar 50 Bagerier 45

Källa: LRF

"9 Enligt SCB:s undersökning ARSYS

"0 Beräkningar som gjorts av livsmedelsarbetarförbundet avseende 1995 visar att ca 25 % av förbundets medlemmar arbetar i utlandsägda företag. Skillnaden består sannolikt i att det norska företaget Orkla köpte upp Procordias industrier våren 1995.

Vid sidan av Lantbrukskooperationen finns på den svenska marknaden, efter att KF (konsumentkooperationen) har avvecklat en betydande del av sin förädlingsindustri, starka ägare i det norska bolaget Orkla samt de multinationella företagen Nestlé, Kraft General Foods, Sandoz och Unilever. Små och medelstora företag har med några få undantag en mycket begränsad roll i Sverige. Ett undantag är Dafgårds som byggt upp en stark verksamhet med förädlade köttprodukter.

Den svenska livsmedelsmarknaden kännetecknas av en stark företagskoncentration i alla led av förädlingskedjan. Detta är tydligt inom förädlingsindustrin. Primärförädlingen domineras i hög grad av lantbrukskooperativa företag. Även i dessa branscher förekommer dock att privatägda företag har höga marknadsandelar. Det mest tydliga exemplet är Danisco, det danskägda företag som har monopol på förädling av sockerbetor och vidareförädling av socker i Sverige. Ett annat exempel är Karlshamns oljefabriker AB,som är landets ledande producent av råa, härdade och raffinerade oljeprodukter för användning i livsmedelsindustrin. Även övriga delmarknader och sekundärföräd- lingen är i hög grad dominerade av ett eller ett par företag. Så domine- rar t.ex. ABBA141 marknaden för fiskkonserver, AB GB Glace ”2 glass- marknaden, Marabou chokladmarknaden och Pripps marknaden för läskedrycker och öl.

Situationen på flertalet delmarknader inom förädlingen är sådan att man kan karaktärisera marknaderna som oligopolistiska. I bästa fall finns fler än två starka företag på marknaden. På många marknader har enskilda företag en monopolposition. Detta gäller t ex Arlas ställning på marknaden för mejeriprodukter, Daniscos ställning inom socker- tillverkningen, Findus när det gäller djupfrysta ärtor och GB Glace när det gäller glassprodukter. Situationen kompliceras ur konkurrenssyn- punkt av att flera marknader är reglerade inom ramen för den gemen- samma jordbrukspolitiken. Den monopolistiska prissättning som förekommer, där utbudet begränsas och priset till konsument hålls uppe, skyddas genom kvotering av råvarutillgång, gränsskydd i form av tullar och i vissa fall exportstöd 143. Flertalet marknader skyddas genom

1” Ägt av Orkla ”2 Ägt av Unilever ”3 Exportstöd av förädlade produkter utgår inom ramen för EUs system för råvarukostnadsutjämning.

gränsskydd och i vissa fall också tekniska handelshinder från import- konkurrens från länder utanför EU.

Enligt utredningens uppfattning är det särskilt viktigt att understryka den ur konkurrenssynpunkt olyckliga situation som uppstår på markna- der där det finns starka dominerande företag som inte utsätts för ett tillräckligt konkurrenstryck på grund av råvarukvotering" på den inre marknaden eller importhinder för producenter i tredje land . Detta gäller i synnerhet, i Sverige, mejeri- och sockerproduktionen.

Produktionen av mejerivaror och socker liksom slakten kännetecknas, enligt bl.a. de inblandade företagens uppfattning, av fallande styckkost- nader inom det relevanta produktionsintervallet. Det råder stordriftsför- delar vilka medför omfattande etableringskostnader även om råvaran inte var kvoterad. I fallet med mejeriprodukter förstärks denna effekt av det distributionsmonopol som innehas av de lantbrukskooperativa företagen. Kombinationen stordriftsfördelar, ensamrätt till existerande distributionskapacitet och kvoterad råvarutillgång lär enligt utredningens uppfattning vara svårslagen som exempel på en mycket stark konkurrensbegränsning. I detta perspektiv är det inte märkvärdigt att Arla ohotat kan inta en prisledande roll när det gäller pris till butik för K-mjölksprodukter.

6.2.2 Konkurrenssituationen i några livsmedelsbranscher

Nedan ges exempel på konkurrenssituationen inom några livsmedels- branscher.

Köttbranschen

Den svenska köttmarknaden domineras av den lantbrukskooperativa slakteriorganisationen, den sk. Scangruppen. Scangruppen består av Slakteriförbundet med dotterbolag samt fem regionala slakteriföreningar och deras dotterbolag. Omsättningsmässigt är Scangruppen en av Sveriges största livsmedelsgrupper och den svarade år 1994 för ca 76 % av släkten, ca 48 % av styckningen och ca 30 % av charkvaru- tillverkningen i Sverige.

De lantbrukskooperativa Slakteriföreningama är i stor utsträckning vertikalt integrerade och omfattar både slakt, styckning och charktill- verkning. Även övriga företag tenderar att öka integrationen och bland de större köttföretagen utanför lantbrukskooperationen förekommer, att verksamheten spänner över slakt- och styckmarknaden, styck- och charkmarknaden eller samtliga tre delmarknader.

En stor andel av slakteriföreningamas helfallsproduktion144 används internt inom respektive förening och ytterligare en stor andel används inom Scangruppen, dvs säljs internt inom lantbrukskooperationen. Av Scangruppens totala mängd producerade helfall säljs ca 40 % på den externa marknaden, dvs. till detaljhandel/grossist, storhushåll och industri utanför Scangruppen.

Slakteriföreningama har en stark dominerande ställning på den svenska marknaden. Medlemmarnas samverkan i slakteriföreningama är omfattande och innefattar i princip all verksamhet från inköp av förnödenheter och avelsverksamhet till slakt, förädling, marknadsföring och försäljning. Genom avelsprogram, livdjursförmedling och produk- tionsinriktad rådgivning integreras producentemas uppfödning med industriledet.

I slaktledet finns fördelar i stordrift. Styckkostnaden per slaktat djur påverkas av en rad olika faktorer, bl.a. möjligheten att ekonomiskt hantera slakteriavfallet, vilka gynnar stora produktionsenheter. Till- gången till slaktdjur är betydelsefull och kan medföra att de företag som står utanför lantbrukskooperationen får en utsatt position 145. Scan- gruppens höga marknadsandelar i kombination med integrationen med producentledet gör det svårt för externa aktörer att priskonkurrera i slaktledet. Detta utgör även ett hinder för etablering på den svenska marknaden.

Scangruppen har också genom storskalighet och vertikal integration en möjlighet till transfereringar mellan de olika leden i produktionen. Vinster i förädlingsleden kan användas för att subventionera ett högre

144 Helfall = hela djurkroppar från slaktade djur ”5 Detta gäller inte endast företag verksamma inom slakten utan också företag inom vidareförädlingen vilka är beroende av Scan för tillgång till råvara. Tidigare styrdes råvarutillgången hårdare genom enskilda föreningars stadgar om leverans- och mottagningsplikt. Dessa stadgar har idag avskaffats. Informellt förekommer dock fortfarande starka bindningar mellan primärprodu- cent och de lantbrukskooperativa föreningarna.

avräkningspris till producenten i slaktledet. Vilket i sin tur innebär att övriga slakterier tvingas betala ett högt pris för att uppnå tillräckliga leveranser av djur. Samtidigt ökar råvarukostnaden för de enskilda före- tag som är verksamma inom vidareförädlingen. Genom att svenska konsumenter i stor utsträckning föredrar inhemskt producerat kött är möjligheten att genom importkonkurrens motverka dessa konkurrens- begränsningar begränsad på kort sikt.

Styckningsmarknaden präglas i hög utsträckning av Scangruppens dubbla roll dels som huvudleverantör till konkurrenterna utanför lantbrukskooperationen, dels som störste konkurrent till sina kunder. De privatägda företagen köper cirka hälften av sin råvara från företag inom Scangruppen. Scangruppens starka ställning i slakt— och styckningsledet gör att gruppen i viss utsträckning kan styra marginaler och lönsamhet hos konkurrenterna i slakt- och styckningsleden.

Många privatägda företag i förädlingsindustrin är således beroende av råvara från Slakteriföreningama. Även i företagsgrupper där egna slakterier ingår finns styckningsföretag som till stor del köper sin råvara från slakteriföreningarna. Många charkföretag har om inte ett direkt så i vart fall ett indirekt beroende, genom styckningsföretagen, av att få råvara från Slakteriföreningama. Särskilt gäller detta de förädlingsföretag som helt eller delvis har inriktat sin produktion på svenska råvaror.

Scangruppen har en stark ställning även på charkm arknaden, baserad på starka varumärken och rikstäckande fullsortiment. Scangruppen har även möjlighet att i viss utsträckning påverka prisbildningen eftersom den på råvaruområdet är huvudleverantör till hela förädlingsindustrin. Övriga charkföretags beroende av råvara från Scangruppen är dock mindre än styckningsföretagens på grund av att importerad råvara används i högre utsträckning.

Det är dock inte bara den starka graden av vertikal integration från uppfödning till butik som begränsar konkurrensen på köttmarknaden utan det finns även ett utbrett horisontellt samarbete mellan företagen i Scangruppen.

Inom Scangruppen finns en omfattande produktions- och specialise- ringssarnverkan under gemensamma varumärken. Att en förening skulle dra sig ur denna samverkan är osannolikt eftersom de därigenom går miste om de mycket stora värden som ligger i varumärkena. Samverkan mellan Scangruppens företag förekommer i alla led och på alla delm arkn ader.

I praktiken finns en områdesindelning mellan Slakteriföreningama som innebär att köttproducentema (i princip) är hänvisade till den förening inom vars geografiska område de bedriver sin verksamhet eller till investorägda slakterier. Föreningarna säljer inte heller annat än undantagsvis sina produkter utanför sitt normala verksamhetsområde, däremot sker försäljning internt till andra föreningar och företag inom Scangruppen.

Mejeribranschen

Den svenska mejerimarknaden domineras av den lantbrukskooperativa mejeriorganisationen som består av åtta lantbrukskooperativa mejeriföre- ningar. Mejeriföreningarna kontrollerar nära 100 % av den totala invägningen av inhemsk mjölkråvara, vilket ger dem en stark ställning vid framställning av mjölkbaserade produkter. Detta förhållande förstärks ytterligare av att EU:s system med mjölkkvoter begränsar tillgängliga volymer mjölk både inom och utom landet.

Mejeriföreningama är vertikalt integrerade och respektive förening är ensam om insamling av mjölkråvara, förädling och distribution till butik inom sitt geografiska verksarnhetsområde. Mejeriföreningamas andel av den totala försäljningen på den svenska marknaden var år 1994 för fruktyoghurt ca 85 %, hårdost ca 80 % och matfett ca 40 %. Arla, som är störst av mejeriföreningama, har ca 64 % av mjölkinvägningen och är ett av Sveriges största livsmedelsföretag.

Mjölkproducentema är starkt knutna till respektive förening. Genom att respektive mjölkproducent, med vissa undantag för framförallt stora producenter i gränsområdet mellan två mejeriföreningar, i regel endast har ett mejeri att sälja sin mjölk till saknas en fungerande marknad för mjölkråvaran.

Tillgång till mjölkråvara är en nödvändig förutsättning för att etablera mejeriproduktion. På grund av mejeriproduktemas karaktär av färskvaror med kort hållbarhet och höga transportkostnader i förhållande till värdet på produkterna blir också distributionen av mycket stor betydelse. Import är inte ett realistiskt alternativ för de produkter som har mycket kort hållbarhet och som normalt direktdistribueras t.ex. dryckesmjölk, filprodukter och grädde. För produkter med längre hållbarhet som även distribueras genom grossist förekommer däremot import, t.ex. fruktyoghurt och ost.

Den svenska marknaden är i praktiken geografiskt uppdelad och det förekommer omfattande samarbeten mellan föreningarna rörande pro- duktion, distribution och marknadsföring m.m. Samarbetet innebär t.ex. en omfattande produktionsspecialisering med försäljning av dessa produkter mellan föreningarna. Detta medför i sin tur att föreningarna kan tillhandahålla ett brett mejerisortiment utan att direkt konkurrera med varandra. Viss produktutveckling sker inom resp. förening men i de fall då dessa produkter skall säljas utanför det egna området sker det genom de andra mejeriföreningama vilket innebär att dessa dels tillförs nya produkter utvecklade hos konkurrenterna, dels får en insyn i marknadsföring och försäljning av produkterna i fråga. Vidare sam- arbetar föreningarna i gemensamt ägda bolag.

Mejeriföreningamas samverkan och den geografiska uppdelningen av marknaden tillsammans med deras distributionsmonopol för mejeri- produkter ger dem en ur konkurrenssynpunkt mycket stark ställning och innebär mycket stora etableringskostnader för potentiella utländska konkurrenter. Handeln har i praktiken ytterst begränsade möjligheter att erhålla leverans från flera olika mejerier till en enskild butik. Respektive butik har i regel endast en leverantör för merparten av sitt mejerisorti- ment och är beroende av dennes service. Föreningarna legotillverkar dock i viss utsträckning konsumtionsmjölksprodukter till detaljhandelns egna varumärken.

Sockerbranschen

Den svenska sockermarknaden kännetecknas av att det endast finns ett förädlingsföretag. Idag är det Danisco Sugar AB som har monopol på den svenska sockerrnarknaden. Marknaden kännetecknas vidare av en långtgående vertikal integration med bönderna genom kontraktsproduk- tion och ett absolut etableringshinder genom att den svenska sock- erkvoten kontrolleras av Danisco.

Sockerbetor utgör råvara för sockerframställning och odlas uteslutan- de i södra Sverige, inklusive Gotland och Öland. Betodlarna är organiserade i en lantbrukskooperativ lokalförening per sockerbruk och dessa är i sin tur organiserade i en centralförening, Sveriges Betodlares Centralförening (SBC). Den gemensammajordbrukspolitiken inom EU garanterar ett minimipris till bonden. Detta sker genom en reglering där produktionen vid sockerbruk kvoteras. Danisco har rätt att tillverka en given mängd socker vilken säljs på EU-marknaden till fullt pris (A-

kvot). Priset på betorna härleds från priset på raffinerat socker. Förhandlingar om de kontraktsvillkor som inte fastställs av EU- kommissionen, inom ramen för marknadsordningen för socker, sker mellan betodlarna, genom förhandlingar mellan SBC och Danisco.

Danisco Sugar AB säljer betfröer till de kontrakterade odlarna och erbjuder dem förskott och krediter för att finansiera dessa inköp. Potentiell konkurrens saknas eftersom Danisco har hela de svenska och danska sockerkvotema, det finns betydande skalfördelar i tillverk- ningsledet och betorna kan bara transporteras korta sträckor före förädling. De volymer socker som kan produceras är reglerat i kvoten. Daniscos enda möjlighet att öka sina vinster består i att utnyttja even- tuella skaleffekter genom att koncentrera produktionen till så få anläggningar som möjligt. Sockerproduktionen kännetecknas av stor- driftsfördelar delvis till följd av att det är en "kampanjindustri". Danisco har därför valt att lägga ned sockerbruket i Roma på Gotland och även deklarerat sin avsikt att lägga ned ytterligare en produktionsanläggning. Genom att företaget kontrollerar kvoten saknas möjlighet för ett annat företag att gå in på marknaden och köpa betor från odlare i närhet till de anläggningar som läggs ned.

K onservärtbranschen

Marknaden för konservärtor domineras av Findus som ägs av Nestlé. Produktionen av konservärtor är ett bra exempel på när insatsvaru-, primärproduktionen och förädlingen integreras i ett industriellt produk- tionssystem.

Odlama tecknar kontrakt med förädlingsföretaget. l kontraktet regleras odlingen i detalj. Odlaren erhåller utsäde och datum för sådd samt direktiv för hur grödan skall skötas. Förädlingsföretagen har ett antal odlingskonsulenter som övervakar och stödjer odlaren i hans skötsel av grödan. Odlaren genomför arbetet vid sådd men det är däremot förädlingsföretaget som sköter skörden. Skälet för denna integration är att läglighetseffektema är så stora, dvs det är viktigt att genomföra arbetet i rätt tid och på rätt sätt.

Odlama har slutit sig samman i odlarföreningar som kollektivt förhandlar med förädlingsföretagen. Någon konkurrens mellan för- ädlingsföretagen finns dock inte utan respektive företags odlarkår ingår i en odlarförening knuten till ett förädlingsföretag och deras odlingar finns samlade kring förädlingsföretagets fabriker.

Odlingen är föremål för restriktioner i form av biologiska be- gränsningar. Kraven på markens beskaffenhet är höga, man kan inte återkomma oftare än vart sjätte år i Växtföljden med ärtor pga risken för svampangrepp, skörden måste ske i rätt tid och det får inte gå mer än tre timmar från skörd till fabrik. Av praktiska skäl ställer vidare förädlingsföretagen krav på viss minimiareal hos sina odlare.Dessa för- hållanden innebär att tillgången på lämpliga odlare och lämplig mark kommer att utgöra en förutsättning för att kunna etablera sig på marknaden för konservärtor. I Skåne och Halland utgör idag tillgången till mark en begränsning för odlingens utbredning

Svenska Nestlé är marknadsledande på frysta konservärtor med varumärket Findus och har 60 % av den svenska marknaden. Halva Svenska Nestlés produktion går på export och största mottagarlandet är Italien. Merparten av den resterande svenska produktionen svarar ett mindre företag för. Därutöver finns ett litet gårdsföretag. Findus starka ställning ger dem en kostnadsfördel då de kan utnyttja skalfördelar i produktionen. Eftersom de dessutom har knutit till sig de odlare som har tillgång till lämplig mark är förutsättningama för nyetablering i princip obefintliga. Import av frysta ärtor förekommer men internationella konkurrenters produkter når inte upp till den speciella svenska kvaliten.

Bryggeribranschen

Bryggeriprodukter utgörs av maltdrycker, kolsyrade läskedrycker inklu- sive cider och förpackat vatten samt stilldrinkar. Vissa bryggeriföretag specialiserar sig på delmarknader, som tex produktion av starköl, medan andra har ett heltäckande sortiment.

Marknaden för Bryggeriprodukter dominerades 1991 av tre större bryggerikoncemer - AB Pripps Bryggerier, Spendrups Bryggeri AB och Falcon AB. Dessa företag svarade för 85 procent av marknaden för bryggeriprodukter. Pripps hade 55 procent, Falcon 15 procent och Spendrups 15 procent. Övriga svenska företag var betydligt mindre och importen utgjorde endast knappt 6 procent. Vissa förändringar har dock inträffat under de senaste fem åren och såväl import som nyetablering har medfört att konkurrensen ökat något.

Markaden för bryggeriprodukter domineras sedan länge av AB Pripps Bryggerier. Prippskoncemen hade i slutet av 1970-talet, bl.a. efter ett stort antal företagsförvärv, en närmast monopolliknande ställning på marknaden. Marknadsandelen uppgick då till ca 70 % (inkl.

dåvarande dotterbolaget Bryggeri Falken).

Från slutet av 1970-talet fram till mitten av 1980-talet minskade Prippskoncemens marknadsandelar från ca 70 % till under 50 %. Under den period Pripps tappade marknadsandel växte Spendrups Bryggeri AB. Under slutet av 1980-talet stabiliserades Pripps marknadsandel och den uppgick 1991 till ca 55 %.

Sedan 1991 har mycket hänt på bryggerimarknaden och det finns enligt branschen ett stort antal bryggerianläggningar på marknaden som antingen är under uppbyggnad eller nyetablerade. Enligt Svenska Bryggareföreningen är elva bryggerianläggningar under uppbyggnad 1995/96. Av dessa skall nio tillverka öl eller svagdricka, ett läskedrycker och vatten och ett malt. Detta skall ses mot bakgrund av att det idag finns knappt 50 bryggerianläggningar i Sverige.

Någon beräkning av marknadsandelar på den totala bryggeri- marknaden 1995 finns ej men Spendrups uppger att de har ökat sin marknadsandel till ca 20 %, Åbro har ökat kraftigt på ölmarknaden och det har tillkommit ett antal nischbryggerier. Pripps har nyligen förlorat licenstillverkningen för Coca Cola Company vilket minskar företagets marknadsandel drastiskt. Även importen är idag betydligt högre.

6.3 Grossist- och detaljhandel med livsmedel 6.3.1 Trender

Utvecklingen inom den svenska dagligvaruhandeln har, i allt väsentligt, speglat den internationella utveckling som beskrivits i avsnitt 4.4. Liksom i övriga OECD-länder har de svenska kedjorna delat in verksamheten i olika koncept vilka riktar sig till bestämda konsument- grupper. Parallellt med denna utveckling har behovet att öka den vertikala integrationen inom kedjorna vuxit i styrka. Effektivitet i lagerhållning och logistik förutsätter en omfattande vertikal integration för att uppnå de avsedda rationaliseringseffektema.

Den svenska detaljhandeln med livsmedel skiljer sig från detalj- handeln i många andra medlemsstater inom EU genom den starka ställning som kedjesamarbetet inom ICA och konsumentkooperationen har på marknaden. Denna särställning bör inte överdrivas. Liknande förhållanden finns i våra nordiska grannländer Finland och Danmark. Både konsumentkooperationen och frivilligt kedjesamarbete finns representerat i flertalet medlemsstater. Det utmärkande för Sverige är inte företeelserna som sådana, utan deras starka ställning på marknaden.

1 Danmark har helintegrerade - internationella - kedjor vunnit fotfäste på marknaden (Netto, Aldi). Motsvarande utveckling har ännu inte tagit fart i Sverige. Till del kan detta förklaras av de begränsningar som den kokmmunala planeringen sätter på tillgången till affärslägen. En annan förklaring är att den svenska marknaden redan är starkt utvecklad och att en etablering förutsätter uppköp av en existerande kedja.

Svensk parti- och detaljhandel har sedan länge upprätthållit kontakter på det internationella planet. Handelns strukturomvandling under tiden efter andra världskriget har till viss del byggt på att internationella koncept för dagligvaruhandel - som snabbköpsbutiken - införts i Sverige. Inför och efter det svenska medlemskapet i EU har den svenska detaljhandeln med livsmedel förstärkt sina internationella kontakter och kommer i framtiden att i högre utsträckning än tidigare påverkas av internationella trender. Det rör sig om samarbeten rörande inköp, butikskoncept, IT-system men även om mer lobbyinriktade samarbeten. I och med att Sverige blev medlem i EU ökade behovet av gemensam lobbying gentemot EU:s institutioner. Ett utvidgat samarbete i form av produktutveckling, inköpssamarbete och gemensamma var- umärken innebär en förstärkning av de inblandade företagens konkur-

renskraft. Avtalen förstärker de ingående företagens position på marknaden, avhåller andra avtalsslutande parter från "ovänlig" etablering samt bygger upp inträdeskostnader för företag som står utanför samarbetet 1”. Svensk dagligvaruhandel skiljer sig inte, i dessa avseenden, från dagligvaruhandeln i andra medlemsstater inom EU. Det är kombinationen av internationella allianser, stark position på den inhemska marknaden och en vertikal integration mellan detaljist och partihandel samt en omfattande vertikal och horisontell integration i förädlingsled uppströms i livsmedelskedjan som utmärker den svenska situationen.

Egna varumärken

Egna varumärken (eng private labels) står för en stor andel av detalj- handelns omsättning i många medlemsstater inom EU (se avsnitt 4.4). I Sverige har dessa fortfarande en relativt begränsad men växande andel. Syftet från kedjomas sida, med att introducera egna varumärken, är ökad lönsamhet genom en ökad kontroll av varans förädlingskedja. De egna varumärkena ger också ett bättre förhandlingsläge gentemot förädlingsindustrin. Dessutom kan framgångsrika egna varumärken skapa bindningar mellan konsumenten och detaljhandelskedjan. Genom att handeln äger varumärket och profilerar det blir det lättare att byta leverantörer och därmed förbättras handelns förhandlingsposition gentemot dessa. Speciellt intressant blir satsningen på egna varumärken då det föreligger överkapacitet i industriledet eftersom intresset hos leverantörer att utnyttja sin produktionskapacitet för att producera för handlarnas egna varumärken då ökar. Det är idag endast ett fåtal större livsmedelsföretag, i förädlingsledet, som avstår från legotillverkning av detaljistemas egna varumärken. I flertalet fall rör det sig om företag med begränsad kapacitet eller mycket starka egna varumärken som Kellogs. Trenden internationellt går mot att andelen egna varumärken av den totala omsättningen ökar, samtidigt som de starka producentvaru-

Hö "The strategic actions taken by Swedish food companies concerning new and actual vertical and horizontal relations, home and abrouad, illustrate the importance of relations when enhandcing the competitive position and deterring the potential entrants" Elg U. och Johansson U. (1996) Relationships as entry barriers: The blocking of new entrants to the Swedish food sector, Paper from the Department of Business Administration, Lund University.

märkena intemationaliseras genom spridning till de nya växande marknaderna ( i Central och Östeuropa, det Ryska Samväldet och Asen) och befäster sin ställning på äldre marknader.

Nya bindningar mellan konsument och kedja

Under de senaste åren har de svenska kedjorna utvecklat ett system med kundmedelskonton. Dessa faller inte in under tillståndspliktig verksam- het enligt bankrörelselagen på grund av ett undantag som medgivits efter riksdagsbeslut. Undantaget begränsas till en total insättning per kontomedelsinnehavare på 15000 kronor. Ett av villkoren är att medlen endast används för inköp i det företag som står för kontot. I Sverige ger insättningar på kundmedelskonton avsevärt högre ränta än motsvarande insättning på lönekonto i bank.

6.3.2 Inriktning och omfattning

Den svenska parti- och detaljhandelns utveckling

Dagligvaruhandeln med livsmedel består av två led, partihandel och detaljhandel. Med partihandel avses försäljning till andra än slut- konsumenter, huvudsakligen till detaljhandel men även till storhushåll. Till detaljhandel räknas försäljning i butik, kiosker, torghandel och ambulerande försäljning. 1 den svenska dagligvaruhandeln drivs dessa båda led i stor utsträckning integrerat.

Dagligvaruhandelns båda led domineras av tre block. ICA, Konsu- mentkooperationen och det tredje blocket bestående av grossisten Dagab, detaljistkedjor som Axel Johnsson och D-gruppen samt ett antal fristående dagligvarubutiker. Den svenska dagligvaruhandeln karaktäriseras av att den i hög grad är en nationell bransch. De utländska aktörer som är verksamma på den svenska marknaden är det genom samverkan med nationella aktörer.

Under efterkrigstiden har den svenska dagligvaruhandeln genomgått en snabb strukturomvandling. Antalet företag har blivit färre och antalet butiker och distributionsanläggningar större. Den kanske betydelse- fullaste förändringen var självbetjäningens genomslag under l950- och l960-talen och den parallella nedläggningen av specialbutiker för till

exempel kött, mejeriprodukter och fisk. Antalet dagligvarubutiker har minskat kraftigt. Det har även skett en koncentration till i huvudsak tre dagligvarublock med en internationellt sett långtgående integration mellan parti- och detaljhandel.

Butikernas karaktär har förändrats. Det har blivit vanligt med dels stora butiker belägna i mindre centrala lägen, dels nya typer av mindre service- och trafikbutiker. De nya butikerna har i sin tur lett till ändrade former för distribution och större variation i partiledet. Antalet mellanla- ger har minskat och detaljhandeln har minskat sitt ägande i industrile- det samtidigt som andra former av integration har tagit vid. Arbetsför- delningen mellan olika led har förändrats genom handelns strävan att öka konsumenternas köptrohet genom bl.a. egna varumärken.

I ett EU perspektiv är den svenska dagligvaruhandeln koncentrerad. ICA intar en mycket stark ställning i ett EU-perspektiv. Partihandeln är i allt väsentligt koncentrerad till tre företag, varav endast ett företag -

DAGAB - levererar utanför den egna kedjan. Det finns dock specialise- rade grossister inom vissa varuområden som t.ex.frukt och grönsaker men handeln domineras för dessa varor helt av ICA och SABA (som förser D-gruppen och KF med frukt och grönsaker).

Konsumtion, antal företag och sysselsatta

Den totala privata konsumtionen uppgick år 1995 till drygt 850 miljarder kronor. Livsmedel, exklusive drycker och tobak, svarade för 14,1 procent av den totala privata konsumtionen. Konsumtionen av livsmedel, dryckesvaror och tobak ”7 som andel av total privat konsumtion i respektive land uppgick samma år till 21,7 procent i Norge, 19,6 procent i Danmark, 19,5 procent i England och 19,3 procent i Italien samt 19,3 procent i Sverige. Frankrike låg på något lägre andel än Sverige med 18,3 procent och USA låg betydligt lägre med en andel på 15,2 procent av total privat konsumtion.

1 SCB:s centrala företags och arbetsställeregister redovisades för år 1995 drygt 12 000 företag verksamma inom detaljhandeln. Merparten av sysselsättningen är koncentrerad till häften av dessa företag. En stor andel av de specialiserade detaljhandelsföretagen saknar egna anställda.

”7 OECD. Quarterly National Accounts

Marknadsandelar

I avsnitt 1.4 samt ovan diskuteras den pågående uppdelningen av detaljhandeln i särskilda koncept t.ex. lågprisbutik, dagligvarubutik och stormarknad vilka inriktar sig mot olika konsumentgrupper. Mellan dessa olika butikskoncept råder skillnader i servicegrad, sortiment och prisnivå. Dessa skillnader kan tas som en utgångspunkt för att definiera olika delmarknader inom handeln med dagligvaror. I Sverige skulle en sådan uppdelning för handeln med livsmedel kunna genomföras med avseende på servicebutiker och dagligvarubutiker”? Inom kategorin dagligvarubutiker kan en uppdelning genomföras mellan dagligvar- umarknader och dagligvaruhallar å ena sidan och stormarknader samt centrumvaruhus å den andra.

Ur utredningens perspektiv är det av värde att definiera marknads- koncentrationen inom dagligvaruhandeln. Handelns utredningsinstitut använder begreppet dagligvarubutiker som ett samlingsbegrepp för den handel som sker i affärer med fullständigt dagligvarusortiment.149 Det är lämpligt att skilja mellan dagligvarubutiker och övrig handel när marknadskoncentrationen inom dagligvaruhandeln skall diskuteras. Skillnader i prisnivå, servicenivå och sortiment är tillräckligt stora för att i ett konkurrenspolitiskt perspektiv tala om två olika relevanta marknader.

Indelningen är viktig då den påverkar koncentrationsgraden högst avsevärt. Detta visas nedan i tabellerna 17 och 19. I den första tabellen räknas kedjomas respektive andel i förhållande till hela dagligvaru- marknaden d v s inklusive servicebutiker och specialbutiker m.m. I avsnittet Livsmedelshandel i dagligvarubutiker återkommer den definition som i avsnitt 4 utnyttjats för att mäta koncentrationsgraden inom den svenska handeln med livsmedel.

”8 Utredningens begrepp följer de definitioner som utnyttjas av Handelns Utredningsinstitut (HUI). Se bilaga nr ”9 "Med dagligvarubutiker avses butiker samt livsmedelsavdelningar i centrumvaruhus, stormarknader och bensinstationer med fullständigt dagligvar- usortiment. Detaljhandelsförsäljning av dagligvaror genom andra distribution- skanaler som speciallivs, kiosker, blomster- och tidningshandel ingår alltså inte" HUI (1996) Handeln i Norden in på 2000-talet.

Marknadsandelar inom hela dagligvarumarknaden

Nedan redovisas de olika kedjomas och butikernas andel av dagligvaru- marknaden åren 1991 till 1995.

Tabell 17 Dagligvarumarknaden, andelari % åren 1990-95

1991 1992 1993 1994 1995

ICA 33,4 34,3 34,2 34,1 33,9 Konsumentkooop 19,8 20,1 21,1 20,4 20,4 D-gruppen 12,3 12,5 13,1 13,1 13,2 Axel Johnson 7,5 7,7 5,6 5,6 5,4 Bergendahls 1,4 1,6 1,7 1,8 2,0 Övriga butiker 2,0 2,1 2,0 1,8 1,7 Grå marknad 18,8 17,1 16,9 17,6 17,5 Fackhandel 4,7 4,7 5,3 5,7 5,8

Total omsättning miljarderkr 160 154 157 165 168

Två förhållanden som beskrivs i tabellen är av central betydelse.

För det första har de olika gruppernas och blockens andelar varit i stort sett oförändrade under de senaste fem åren. Bergendahls har ökat sin andel något medan Axel Johnson har gått tillbaka. Huvudintrycket är att andelarna i princip är oförändrade. Därmed skiljer sig den svenska utvecklingen märkbart från t ex utvecklingen i Danmark, USA, Frankrike och Storbritannien. Liksom i Sverige har handeln i dessa länder omstrukturerats inom de etablerade kedjorna genom utvecklingen av mer specialiserade butikskoncept. Skillnaden i förhållande till den svenska utvecklingen ligger i att även de olika kedjomas marknadsan- delar har förändrats kraftigt under de senaste åren. Framförallt genom framväxten av integrerade lågpriskedjor (Carrefour, Aldi, Netto m.fl).

För det andra är den svenska detaljhandeln, även om vi ser till all handel med livsmedel, högt koncentrerad. Därmed understryks tydligt utredningens uppfattning att den svenska dagligvarumarknaden är högt koncentrerad i en internationell jämförelse. Ett förhållande vilket, i kombination med Sveriges geografiska läge och dess stora yta, kan medföra omfattande konkurrensbegränsningar på den svenska daglig-

varum arknaden.

Marknadsandelar i partihandelsled Partihandeln är, när det gäller ICA och KF, integrerad i detaljhandeln. Leveranser sker inte till dagligvarubutiker utanför den egna kretsen. Fristående detaljister får vända sig till Dagab och ett fåtal mindre grossistföretag. I tabellen nedan anges de fem största kolonialvarugros- sistemas dagligvaruomsättning år 1994 i Sverige.

Tabell 18 De fem största kolonialvarugrossistemas dagligvaruomsättning år 1994 i Sverige i miljarder kronor

Omsättning ICA 32,4 Dagab 14,6 Kooperationen 12,9 KIAB grossistema 2,4 Bergendahls 1,6

Källa: HUI (1996)

Koncentrationen inom partihandeln är också omfattande. Detta i synnerhet mot bakgrund av att ICA och kooperationen inte levererar utanför de egna blocken. De tre största partihandelsföretagen står sammantaget för drygt 90 procent av utbudet på marknaden.

Livsmedelshandel i dagligvarubutiker

Den marknad som som beskrivits i de två ovanstående avsnitten har omfattat all detalj- och partihandel med dagligvaror. En mer avgränsad definition bör dock användas för att ge en rättvis bild av marknadskon- centrationen i Sverige. Handelns utredningsinstitut har använt begreppet dagligvarubutiker för att avgränsa de butiker som har ett fullständigt sortiment. Deras definition ligger nära det amerikanska begreppet "superrnarket" förutom att det senare exkluderar stormarknader och försäljning i t.ex bensinstationer. Med avseende på den svenska konsumtionen är dock HUIs begrepp lämpligt för att belysa situationen på marknaden.

I tabell 17 redovisas de olika kedjomas och gruppernas antal butiker, omsättning och andel av omsättningen åren 1985 och 1994. ICA- handlarna har den starkaste ställningen med drygt 44 procent av marknaden är 1994. KFs andel har sjunkit något mellan 1985 och 1994 medan D-gruppens andel ökat kraftigt från 12,6 till 16,7 procent. Bergendahls har, som en ny aktör på marknaden, vunnit marknadsan- delar framförallt genom att Axel Johnson gått tillbaka kraftigt.

Tabell 19 Antal dagligvarubutiker och omsättning per grupp åren 1985 och 1994 i Sverige

Grupp ICA handlarna 3705 2600 36,6 59,8 43,1 44,3 Konsument-

kooperationen 1959 1434 23 35,8 27,1 26,5 D-gruppen 1117 815 10,7 22,5 12,6 16,7 Axel Johnson 131 520 6,6 7,8 7,7 5,8 Bergendahls gruppen 102 3 ,2 2 ,4 Övriga 2088 1909 8,1 5,8 9,5 4,3 Totalt 9000 7380 85 134,9 100 100

___—___—

__________——————————

HH-index 2810 2983

___—___—

Källa: HUI, egna beräkningar

Koncentrationen i den svenska dagligvaruhandeln är mycket hög. Jämförelser med andra medlemsstater i EU visar att endast Finland har en motsvarande koncentrationsgrad. Koncentrationsgraden är också hög i Danmark utan att komma upp på den svenska nivån (se avsnitt 4.4).

Sammanfattning

Marknadskoncentrationen är mycket hög inom såväl parti- som detaljistled. I sammanhanget bör vägas in att de två största blocken inom dagligvaruhandeln, ICA och KF, har integrerade grossistfunktioner som inte är öppna för övriga aktörer på marknaden. Detta kan ge

upphov till en rad problem ur konkurrenssynpunkt. Dils återstår i praktiken endast en grossist (Dagab) för de företag som väljer att stå utanför ett kedjesamarbete. D_elg får grossistfunktionema inom ICA och KF samt Dagab en mycket stark ställning när det gäller att avgöra vilka produkter som kommer in på den svenska marknaden.

6.3.3 De tre blocken

ICA

ICA-gruppen är en samlande beteckning för ICA-handlarna och de kedjor och företag som antingen ägs av eller samverkar med ICA- handlarnas samägda företag.

ICA Förbundet är en rikstäckande medlem sorganisation för alla aktiva ICA-handlare och det utgör basen för ICA:s verksamhet. ICA För- bundets uppgift är att genom samverkan öka konkurrenskraften hos medlemmarna. Förbundets verksamhet drivs genom ICA Handlamas AB med dotterbolag. Förbundet ägs av ca 2 450 ICA-handlare och består av 18 medlemsdistrikt.

ICA Handlamas AB är moderbolaget för ICA-handlamas samlade och gemensamma verksamhet. Bolaget svarar för den gemensamma affärsverksamheten bakom ICA-handlarna omfattande bl. a. detalj- handelsutveckling och partihandelsverksamhet, administration av ICA Förbundet samt samordning av övergripande frågor. ICA Handlamas AB ger dagligt stöd och service åt ICA-handlarna genom konsult och servicetjänster avseende drifts- och marknadsfrågor. De svarar för lokalisering av nya ICA-butiker, finansiering, överlåtelser, teknisk förnyelse, utbildning samt konsult- och servicefrågor. Verksamheten är enbart inriktad mot företag inom ICA-gruppen. Grossistverksamhet gentemot storhushåll- och servicehandel bedrivs i ett helägt dotterbolag som arbetar som en självständig koncern.

ICA-butikema äger partihandeln, dels genom medlemskap i ICA Förbundet (som har aktiemajoritet i ICA Handlamas AB), dels genom individuellt ägda aktier i ICA Handlamas AB. Handlarna, medlemmarna skall självständigt driva sina butiker men samverka avseende distribu- tion, marknadsföring, kapitalanskaffning, butiksfömyelse, information, produktion och utbildning m.m.

ICA Handlarna AB är huvudleverantör och täcker in ca 70 % av butikernas varuförsörjning. ICA-handlarna äger och driver sina butiker (ca 2 450 år 1995) med undantag för ett antal nya eller omstruktureran- de butiker som drivs konsoliderade i ICA Detaljhandel AB.

Butiker inom ICA drivs under ett antal olika butiksnamn och koncept några av de viktigaste är ICA, Maxi, Kvantum, MatMagasinet, Rimi, Metro, Bra Pris, Supermarket m. fl.

Relationen ICA - handlaren och centrala ICA - funktioner

Relationerna mellan ICA och dess handlare styrs genom ICA-stadgama via medlemskapet i ICA Förbundet och, för de handlare som tecknat ett sådant, genom ICA-avtalet.

ICA -stadgarna

I stadgarna slås bl a fast ändamålet med ICA-handlamas samverkan, dess organisation och verksamhetsformer, förutsättningar för medlem- skap och medlemskapets innehåll.

Medlemskap kan beviljas den som driver en välskött detaljhandels- rörelse med livsmedel som väsentligt inslag, har goda kunskaper om detaljhandel, ordnad ekonomi, är väl insatt i ICA-verksamhetens syften, arbetssätt och samverkansformer samt är villig att följa ICA Förbundets stadgar och beslut och kan förutsättas komma att verksamt bidraga till förverkligandet av dessaFörbundsstyrclsen kan utesluta den som inte längre uppfyller dessa villkor eller som bedöms handla i strid mot ICA- stadgan eller mot beslut fattade av förbundet eller ICA Handlamas AB och som därigenom eller på annat sätt motverkar förbundets ändamål och intressen.

Alla ICA-handlare har som medlemmar i ICA Förbundet likvärdig rätt att utnyttja ICA-verksamhetens förmåner och resurser saint likvärdig skyldighet att följa ICA Stadgan. Av medlem krävs bl a att hon/han med sitt företag "i första hand tillgodoser sitt behov av varor och tjänster från den distributionsenhet eller det regionkontor inom vars område medlemmens butik är belägen när detta kan ske till konkurrens— kraftiga villkor och ger ICA-märkesvaror en framskjuten plats i mark- nadsföringen och i butiken". Något krav på att viss procentuell andel av butikens försäljning skall köpas via den egna grossiströrelsen finns ej i stadgarna.

ICA -avtalet

Omkring 700 av de ca 2 450 ICA handlarna har tecknat ett s.k. ICA- avtal med ICA Handlamas AB. Av dessa bolag ligger för närvarande ca 70 som dotterbolag under ICA-handlamas AB. ICA-avtalets syfte är att i egenskap av finansieringsavtal skapa förutsättningar för handlare att starta en ny butik eller att överta en befintlig butik. Enligt ICA-avtalet ges handlaren rätt att i avtalsbolaget driva butik på ett läge som tagits fram och upplåtits gemensamt av ICA-handlarna genom ICA Handlamas AB.

ICA Handlamas AB har totalansvaret för ICA-handlamas butiks- fömyelse i nära samarbete med berörda handlare. Den största ekono- miska riskfaktom utgörs av butiksläget och detta är därför gemensam egendom. ICA Handlamas 'AB svarar i normalfallet för fastighets respektive hyresrättsinnehav i butiksläget.

ICA Handlamas AB ställer ekonomiska resurser till förfogande för verksamheten, som drivs i ett aktiebolag samägt av ICA-handlaren och ICA Handlamas AB. Från början äger ICA Handlamas AB 91 % och den potentielle handlaren 9 % av bolaget. Handlaren tillskjuter ett riskkapital till bolaget i form av ett förlagslån, vars storlek är beroende av butikens storlek. Detta kapital tas i anspråk för att täcka eventuella förluster. ICA-handlaren förutsätts successivt förvärva alla aktier utom en som behålls av ICA Handlamas AB. ICA Handlamas AB har hembudsrätt till aktierna. Handlaren anställs initialt som verkställande direktör i butiken. När handlaren övergått från att vara anställd till att vara sin egen betalar han en ersättning i form av en royalty för rätten att driva rörelse på det av ICA Handlamas AB upplåtna läget. Hand- laren åtar sig att inte utan tillstånd bedriva annan verksamhet i bolaget eller konkurrerande verksamhet.

Då handlaren upphör med sin verksamhet löser ICA Handlamas AB in den enligt avtalet. Läget kommer ej att bjudas ut på marknaden utan handlaren får ersättning för det substansvärde han byggt upp samt eventuellt för viss goodwill. Tanken är att värdet av läget skall vidare- föras till nästa generations handlare och inte kapitaliseras i rörelsen. Värdet av butiksläget blir därigenom kvar hos kollektivet och betalas i form av den royalty som handlaren betalar ICA Handlamas AB.

Genom samarbetet om butiksfömyelsen uppnås en bättre överblick av marknaden och dess möjligheter. Attraktiva butikslägen behålls inom ICA-kedjan och nyetablering kan inriktas mot rationella enheter.

Bedömningen av en butiksinvesterings kommersiella risk underlättas och det blir möjligt att styra rekryteringen av butikschefer/blivande handlare. Genom att ICA behåller kontrollen över läget hindras effektivt stora lönsamma enheter, vars nytta av samarbetet är mindre än de små företagens, från att lämna kedjan.

Hembudsregler, fastighetsinnehav och hyresförbehåll utgör starka vertikala bindningar. Även mer eller mindre uttalade uppmaningar om viss andel inköp från den egna grossistverksamheten och bonusskalor som ökar med årsinköpen skapar vertikal bindning.

Hembudsskyldigheten innebär en kraftig begränsning av den berörda handlarens rörelsefrihet. En handlare vars rörelse omfattas av hem- budsavtal måste starta en ny butik om han vill fortsätta som handlare utanför kedjan. Hembudsreglema innebär samtidigt att utanförståendes etableringsmöjligheter minskar eftersom ICA:s medgivande är en förutsättning för att kunna ta över en butik.

Att ICA äger butiksfastigheter och behåller hyresrätten minskar ytterligare handlarens självständighet.

Distribution och IT—system

ICA skräddarsyr i hög grad sitt IT-stöd efter den egna verksamheten och har valt att själv utveckla en stor del av sina system istället för att köpa färdiga lösningar. Det är framför allt de på områden där ICA anser att konkurrensfördelar kan uppnås som systemen utvecklas i egen regi. ICA:s IT-system består av ett partihandelssystem och ett butiksdatasys- tem.

Partihandelssystemet består av ett marknadsadministrativt system, ett distributionssystem och ett försäljningssystem. Inom ICA arbetar man med ett koncept för varuhantering s.k. samlastningsterrninaler. Varor levereras från fabrik till terminalen där de sedan lastas om för vidare leverans till distributionscentraler och butiker. Genom att samla order från flera beställare för leverans till samlastningsterrninalen kan kostnaderna för distributionen begränsas. Antalet distributionscentraler har kunnat minskas från 22 till 11 och ett av två centrallager har lagts ned. Utnyttjande av modern informationsteknologi genom ICAs partihandelssystem har varit en förutsättning för denna utveckling.

Systemet gör det möjligt för leverantörer till ICA att i en framtid läsa av sina lagersaldon och försäljningsprognoser hos ICA partihandel och fortlöpande fylla på med nya leveranser utifrån avtalade lagemivåer.

Detta ställer krav på ett närmare samarbete mellan livsmedelskedjans olika led och ökar därmed integrationsgraden i kedjan.

ICA-handlarnas butiksdatasystem kan länkas direkt till partihandels- systemet. I butiksdatasystemet finns olika rutiner för prisinformation och priskalkylering samt artikelunderhåll, lagerhantering och inventering. Genom att systemet kan ge information om kundprofiler och preferenser går det att utnyttja som ett stöd i butikens marknadsföring. En förut- sättning för att ICA skall kunna utnyttja den nya tekniken fullt ut är att kedjan går mot en mer fördjupad integration och därmed närmar sig franchiseföretag och helintegrerade kedjor.

I CA -kundko rt

Kontokortsverksamheten sköts av ICA Kort AB som är ett helägt dotterbolag till ICA Handlamas AB. Verksamheten startade 1990. Av den totala omsättningen i ICA-butikerna beräknas ca 20 % betalas med ICA Kundkort. I juni 1996 fanns ca 1,8 miljoner kortinnehavare registrerade. Förskottsinbetalningama på kundmedelskonton översteg en miljard kronor per månad under 1995. De väntas öka i omfattning under 1996. Ijuni 1996 uppgick insättningsvolymen till knappt 1,5 miljarder kronor och försäljningsvolymen beräknas till ca 11,5 miljarder kronor år 1996. Medel som sätts in på kontot är avsedda att användas vid köp av varor som saluförs av ICA-handlarna. Kortets användning är vidare begränsad till Sverige. Utöver förmånlig ränta erbjuds kortinnehavaren särskilt förmånliga erbjudanden och rabatter vid köp av varor inom ICA-handeln. Insatta medel avskiljs inte i redovisningen för kundernas räkning utan utgör i princip rörelsekapital i ICA Kort. Kortinnehavarna hade i genomsnitt drygt 2 000 kronor innestående på kontot i juni 1996.

ICA Kort erbjuder sina kortinnehavare möjlighet att avtala om en kredit om för närvarande högst 12 000 kronor. Avtalsparter är den enskilde kunden och ICA Kort. Krediten kan endast användas vid köp i butiker anslutna till ICA. Krediten avser således endast finansiering av närstående företags produkter. Utstående krediter uppgick till knappt 400 miljoner kronor i juni 1996.

Egna varumärken

ICA satsar på utvecklingen av egna varumärken. Sortimentet är uppdelat i tre huvudlinjer: miljö, mat med kvalitet och prisvärt. Försäljningen av

varor under egna varumärken har, som andel av den totala omsättningen ökat. ICA använder både svenska och utländska leverantörer till sina egna varumärken. Vissa varumärken utvecklas och marknadsförs gemensamt inom den europeiska samverkan i? Antalet utländska leverantörer uppges öka.

Internationell samverkan och allianser

ICA deltar i ett antal europeiska intresseorganisationer och samarbete- sorgan. Dessa ägnar sig bl.a. åt gemensam utveckling av samarbetsfor- mer, egna varumärken och varudistribution samt bedriver lobby-verk- samhet på EU-nivå när det gäller frågor av gemensamt intresse som tillämpningen av EG:s konkurrensrätt och internationell handel.

Associated Marketing Services (AMS) grundades 1988 på holländskt initiativ och ICA gick med i samarbetet 1989. AMS koordinerar medlemmarnas aktiviteter och förhandlar om produktutformning, gemensamma marknadsföringsåtgärder, volymrabatter etc. med leverantörerna. Lokala förhandlingar sker sedan för att fastställa specifika leveransvillkor.

Det nordiska detaljhandelssamarbetet formaliserades år 1994 i Viking Retail Alliance med svenska ICA, norska Hakon Gruppen och finska Kesko som medlemmar. Syftet med samarbetet är att sprida utveck- lingkostnadema för nya detaljhandelskoncept, IT-system och egna varumärken samt att samordna inköp och öka volymer. Två hög- prioriterade samverkansområden är utveckling av gemensamma distributörsmärken (tex. DIVA) och detaljhandelskoncept, framförallt lanseringen av RIMI som en gemensam lågpriskedjaDIVA används för torkade och konserverade livsmedel. Inköpen sker gemensamt och leverantörerna skiftar.

Det norska lågpriskonceptet RIMI lanserades i Sverige 1991 och drivs genom franschising. RIMI-handlaren är mer bunden än övriga ICA-handlare genom att han har ett bestämt sortiment och måste följa en bestämd butiksprofil, driftsmanual och säljprogram.

ICA har även intemationaliserats genom delägande i företag i de nordiska grannländerna. ICA Handlarna AB äger 50 % av Viking Coffee i Vanda i Finland, resterande 50 % ägs av finländska Kesko. Viking Fruit AB levererar frukt och grönsaker i hela Norden och ägs av ICA tillsammans med Kesko och norska Bamagruppen. ICA:s ägarandel är 25 %.

ICA Handlamas AB äger 45 % av Hakon-Gruppen A/S i Norge som har en varierande ägarandel i ca 500 butiker i Norge (Rimi, ICA m fI). ICA äger även 75 % av ICA Meny Norge som är ett storhushållsföretag. ICA Handlamas AB äger slutligen 3 % i Kesko Oy i Finland. Övriga områden där samarbete förekommer är avreglering av vin- och spritförsäljningen i Norden, utbildning, ICA-kundkort och ICA:s system med samlastningsterminaler.

Sammanfattning

ICA är den dominerande aktören i svensk dagligvaruhandel med en marknadsandel för hela livsmedelshandeln, inklusive kiosker, bensinsta- tioner och specialbutiker, på ca 33 procent. ICA:s huvudsakliga verksamhet utgörs av traditionella dagligvarubutiker som svarar för drygt 80 % av omsättningen. ICA:s andel av dagligvarubutikemas försäljning ligger på ca 45 %.

ICA utgör en kedja av mer eller mindre självständiga handlare som samverkar för att uppnå integrationsfördelar. Samverkan består i huvudsak av inköpssamarbete, prissamarbete i gemensam marknads- föring, kalkyleringshjälp, samarbete om butiksetablering, samverkan i tillhandahållande av finansiella och administrativa tjänster samt tjänster för butiks- och personalutveckling. De enskilda handlarna är i huvudsak självägande och samarbetet sker inom en gemensamt ägd central ekono- misk enhet.

ICA-handlarna är betydligt mer integrerade och styrda än fristående butiker men de är friare än butiker ingående i franschisesystem eller i multifilialföretag. Nyetablering sker dock idag nästan uteslutande i form av mycket stora butiker med anställda butiksföreståndare och den tid det tar innan handlaren kan bli självständig tenderar att öka. De nya IT- systemen leder sannolikt till en ökad integrering inom kedjan och det samma gäller stärkandet av kedjeidentiteten i form av ökad andel egna varumärken och kundkonton. Dessa faktorer kan även komma att leda till en ökad integration med producentledet i form av långsiktiga samarbetesavtal.

På grund av ovan beskrivna horisontella och vertikala samarbete kan inte detaljistföretagen ses som helt fristående och konkurrerande företag. Ur ett konsumentperspektiv är skillnaderna mellan ICA- handlare och detaljister i en helintegrerad kedja begränsad. Konkurrensen på mark- naden sker mellan ICA-kedjan och övriga aktörer på marknaden.

Etablering av nya butiker sker gemensamt och den centrala enheten har hembudsrätt i många av detaljistföretagen vilket ytterligare begränsar det fria in- och utträdet i kedjan. ICA handlarna har ICA som huvud- leverantör och merparten av deras fakturering sker centralt. För att uppnå högsta effektivitet i utnyttjande av nya former för informa- tionsöverföring och varudistribution uppstår en hög integrationsnivå. Lanseringen, inom samma ägargrupp, av flera olika detalj- handelskoncept riktade mot skilda konsumentsegment karaktäriserar idag även de helintegrerade kedjorna . Den vertikala integrationen bibehålls eller förstärks medan den horisontella kan minska i omfattning. Det råder idag en hög homogenitet inom ICA vilken förstärks genom ökad vertikal integration samtidigt som utvecklingen går mot en uppdelning i olika sinsemellan differentierade affärskoncept.

Konsumentkooperationen Organisation

Konsumentkooperationen omfattar konsumentföreningarna, OK-före- ningarna och kooperativa förbundet (KF). Konsumentkooperationens marknadsandel av dagligvaruhandeln är 20,4 procent varav drygt två tredjedelar säljs av [(F och resten av konsumentföreningarna. Den del av verksamheten som bedrivs i KFs regi kan betraktas som en helinteg- rerad kedja. Den konsumentkooperativa affärsidén går ut på att föreningarna skall främja medlemmarnas hushållning genom att på effektivaste sätt anskaffa och tillhandahålla varor och tjänster som är väl ägnade att tillgodose medlemmarnas behov. Vidare skall föreningarna tillhandahålla sådan information som underlättar för konsumenterna att organisera sin hushållning samt bevaka konsumenternas intressen i sam- hället.Kooperationens huvudverksamhet är detaljhandel med dagligvaror och specialvaror i dagligvarubutiker, dagligvaruhallar, varuhus och stormarknader samt restaurangverksamhet.KF har egen tillverkning av chark-, kvarn- och bageriprodukter. Huvuddelen av de egna industri- ernas produktion säljs till konsumentkooperativa företag och föreningar.

Den kooperativa partihandeln skall fungera som en inköpsorganisation vilken på uppdrag sköter varudistribution åt detaljhandeln. Den tradi- tionella grossistrollen är, liksom inom ICA, på väg att avskaffas och butikerna får rena leverantörspriser på varorna. I dessa avseenden är

skillnaderna i jämförelse med ICA eller internationella företag150 begrän- sad. Leverans från KFs partihandel är enbart tillgänglig för den egna detaljhandeln (inklusiove OK). Partihandelns driftskostnader debiteras detaljhandeln.

Den kooperativa detaljhandelsverksamheten drivs idag både av enskilda föreningar och av Kooperativa förbundet. År 1995 drev 87 konsumentföreningar egen detaljhandelsverksamhet medan 11 s k ägar- föreningar endast bedrev verksamhet genom delägarskap i KF. KF:s detaljhandel inom Kooperativa Detaljhandelsgruppen (KDAB) är organiserad i affärsområden och därunder i kedjor, som t ex Obs Stormarknader och B&W Stormarknader. Den detaljhandel som bedrivs av KD AB är helintegrerad. De oberoende konsumentföreningama är formellt sett egna ekonomiska enheter. Skillnaderna, när det gäller sortiment och prissättning, är dock begränsade

Utvecklingen av de interna relationerna

Kooperationen är sedan 1992 inne i en betydande omstrukturering vari den detaljhandelsinriktade verksamheten framförallt inom dagligvaruom- rådet prioriteras. KF omvandlas från ett industri- och partihandelskong- lomerat till en verksamhet fokuserad på detaljhandel. Butikerna omprofileras och läggs in under olika koncept. KF:s färskvaruindustri integreras i de olika affärskoncepten.

En del av omstruktureringen består i att KF:s engagemang inom olje- och industriverksamheterna avyttras, med undantag för färskvaruindustriema Juvel och Goman samt kvamverksamheten. Även ett stort antal företag inom detaljhandeln har sålts eller överförts till KF Invest för att avyttras. Genom avyttringar har KF-koncemens försäljning och balansomslutning under 1994 mer än halverats.

En annan viktig del i förändringsarbetet består i en ändrad inriktning av detaljhandelnTidigare satsade KF liksom övrig detaljhandel på att rationalisera arbetet i butik. I dag fokuseras istället partihandels- funktioner, lagerhållning och distribution. Konsumentkooperationen samarbetar i syfte att tillvarata skalfördelar med D-blocket genom delägda bolag på frukt- och gröntområdet och inom storhushåll.

'50 Danska Centralköp och FDB uppträder i samma roll i förhållande till de anslutna livsmedelsbutikema.

Distribution och IT-system

KF:s fysiska varudistribution utvecklas genom minskad lagerhållning och ökad användning av samlastningsterminaler. I dag kan en stormark- nad få 50 leveranser och en Gröna Konsum butik i genomsnitt 14 leveranser på en dag vilket är resurskrävande i butik och ger höga transportkostnader. Genom lagerlösa sarnlastningsterminaler kan leveran- ser samordnas och förbilligas. KF satsar även på att bygga upp en egen färskvarudistribution och på sikt är målet att även K-mjölksproduktemas distribution skall ingå i samordningen. Butikerna kan få färre leveranser och färskare varor till lägre kostnad.

Genom ECR skall kostnader minimeras och icke-värdehöjande aktivi- teter tas bort i mellanled och gentemot leverantörer. Varuflödet effektiviseras och efterfrågestyrs genom registrering av de varor som köps in, genom effektiv prissättning och genom sortimentsstyming. Kundlojalitet skapas med hjälp av kundbetalkort som medger registrer- ing av köp. Genom lojalitetsprogram och bonus kopplat till med- lemmarnas kundkort premieras önskat kundbeteende. Genom att konsumentkooperationen till en del utgörs av ett helintegrerat företag kan avrop, distributionssätt, prissättning, butiksbeställningar m.m. detaljstyras.

KF har satsat på ett nytt system för lagercentraler medan butiks- datasystemen ännu ej är samordnade utan utgår från den lokala situationen. Lagercentralsystemet innehåller funktioner för inköp, varu- mottagning, försäljning, mottagning av butiksorder, leveransplanering, plockning, fakturering, urlastning och returhantering. Även hanteringen av artikel- och prisregister ingår. KF:s satsning på att i ökad utsträck- ning övergå till egen distribution av färskvaror utgör också en överfö- ring av funktioner från leverantörer till grossister som kan ge en ökad rörlighet på inköpssidan. KF vinner flera fördelar genom att själv ta över transporten av färskvaror till butik. Förändringen bygger på att respektive färskvaruleverantör lämnar sina varor till KF:s färskvaruter- minal där de samlastas för vidare leverans till butik utan mellanliggande lagring. Denna samlastning möjliggör tätare leveranser och därmed färskare varor utan att kostnaden behöver bli högre och den medger en minimering av antalet bilar till butiken. I KF:s målsättning ligger även att undvika utnyttjande av leverantörernas säljkårer, en kostnad som normalt sett belastar det pris de betalar för varorna. Tanken är att konsumenternas och butikernas efterfrågan skall styra leveranserna i

ökad utsträckning och att leverantörernas säljkårer skall rationaliseras bort. Färska mejerivaror är ett exempel på varor som till i stort sett 100 % direktlevereras och där det i dag endast finns en leverantör till respektive butik. När och om KF lyckas bryta direktleveransen av färska mejeriprodukter blir det betydligt lättare att etablera verksamhet på den marknaden.

Införandet av Quick response system (QR) innebär att producenten får tillgång till faktisk försäljningsstatistik från butiken vilket ger möjlighet att anpassa produktionen till den faktiska försäljningen. Ledtidema från producent till konsument kan därigenom kortas ytterligare och mer ansvar för butikens hyllor kan läggas över på leverantören. KD AB arbetar med att utveckla leverantörssamarbeten som bygger på ett ökat informationsutbyte och större öppenhet.

KF:s Med Mera —kort

KF:s kontokort Med Mera introducerades hösten 1993 och erbjöds samtliga medlemmar. Kortet fungerade som betalmedel i KF:s samtliga detaljhandelskedjor och innehöll både en debet- och en kreditfunktion. Från 1995 kan medlemmarna välja om de vill ha kreditfunktionen eller ej. Till kortet kopplas även ett stort antal medlemsförmåner. KF bedriver sin kontokortsverksamhet genom KD AB.

Vid årsskiftet 1995/96 fanns ca 450 000 kortinnehavare, med- lemsköpen på kortet uppgick till över 200 miljoner kronor per månad och innestående medel var vid årsskiftet 51 1 miljoner kronor. Den första januari 1996 infördes ett nytt förmånsprogram, Med Mera Premie Program. Det är knutet till medlemskortet och skall ersätta tidigare bonussystem. Systemet skall gälla i alla KF:s butiker och även övriga konsumentföreningar skall erbjudas att delta. Grundidén är att konsu- menterna skall få en poäng för varje köpkrona i en viss kedja och då en bonusgräns uppnås erhålls en premiecheck på visst belopp. Bonus checken kan sedan användas för inköp i anslutna butiker. Bonus skall även utgå vid visst antal poäng totalt sett i alla anslutna butiker.

Rätten att sätta in pengar på konto hos KD AB är begränsad till högst 15 000 kronor i behållning på kontot. Medel som sätts in på kontot är avsedda att användas vid köp av varor och tjänster som erbjuds av medlemsaffärema, såsom Konsum-butikema, Obs!, Kappahl, Akademi- bokhandeln och Stor & Liten, m.fl. Kontantuttag kan endast ske vid kontots avslutande och inte genom kontantavrundning.

Kreditgivning kan medges till ett belopp som får uppgå till högst 10 % av kortinnehavarens årsinkomst, dock högst 15 000 kronor. Av- talsparter är den enskilde kortinnehavaren och KDAB. Krediten kan användas vid köp i medlemsaffärema. Krediten avser således finans- iering endast av närstående företags varor och tjänster.

Genom Medmera kortet erhålls billigare kassahantering, stabila kassaflöden och kapitaltillskott samt strategisk information om kunden. Köpmönster, trender och reaktioner på säljaktiviteter etc. kan följas upp. Marknadsföringen kan inriktas på kortinnehavare och kunderna knyts hårdare till företaget.

Egna varumärken

Av KF:s försäljning utgör ca 30 % egna varumärken. Merparten är dock fortfarande egna producentvarumärken, dvs varumärken som produceras av de egna industrierna. De egna industrivarumärkena frångås alltmer eftersom de inte når tillräckliga volymer för att tillvarata de stora skalfördelar som finns i livsmedelsindustrin. Genom att satsa på egna varumärken och lägga ut tillverkningen på stora industriföretag erhålls en bra motvikt till stora leverantörer. Vem som producerar varorna är av underordnat intresse så länge de uppfyller uppställda kvalitetskrav. De största leverantörerna med starka varumärken är i regel inte intresserade av att legotillverka men det finns många andra som är intresserade av att utnyttja sin industrikapacitet bättre. På den europeiska marknaden finns många livsmedelsföretag med över— kapacitet. Det är dessutom betydligt vanligare med egna varumärken utanför Sverige.

Internationell samverkan och allianser

KF samarbetar sedan länge med konsumentkooperationen i Norden om gemensamma inköp av dagligvaror genom Nordisk Andelsforbund (NAF) och med europeisk och japansk konsumentkooperation om inköp av specialvaror via Inter-Coop, båda med säte i Köpenhamn.

Sammanfattning

Konsumentkooperationen är den näst största aktören i svensk dagligvar- uhandel med en marknadsandel på ca 20 %. Kooperationen håller på att

omstruktureras och det sker en koncentration till detaljhandel. Stora delar av industriverksamheten har sålts och kooperationen satsar istället på egna varumärken som i hög utsträckning skall legotillverkas. Kooperationen samarbetar med Axel Johnsson/SABA om grossist- verksamheten på frukt- och gröntområdet och inom storhushåll. Detaljhandeln koncentreras till ett antal integrerade kedjor under specialiserade butikskoncept.

Den traditionella grossistrollen har avskaffats och genom nya former för distribution, anpassade till de olika butikskoncepten, skall större flexibilitet och bättre lönsamhet uppnås. Den kooperativa partihandeln skall i högre grad fungera som 'en renodlad inköpsorganisation till den egna detaljhandeln. Detaljhandeln skall fungera som ett antal integrerade kedjor. Integrationen inom de delar av detaljhandeln som ingår i KD AB ökar och de fristående föreningarna förväntas ansluta sig till denna utveckling.

Genom att Konsumentkooperationen äger butikerna och har anställda butiksföreståndare har de större möjlighet än ICA och övriga detaljistke- operativa kedjor att styra sin verksamhet. De kan därför sannolikt i högre utsträckning utnyttja de samordningsvinster som kan uppnås genom ökad integration och genom att utnyttja de möjligheter som ny informationsteknologi och ändrade relationer till industriledet kan ge.

Det s k tredje blocket

Det s k tredje blocket består i butiksledet huvudsakligen av två grupperingar, D—gruppen och Axel Johnsson-gruppen. Dagab är som grossist huvudleverantör till samtliga de butikskedjor som ingår i det tredje blocket. Blocktillhörighet definieras efter grossist. Det finns även ett ägarmässigt samband eftersom Axel Johnsson äger hela Dagab och drygt 40 % av D-gruppen AB, resterande del av D-gruppen AB ägs av ca 920 handlare/butiksbolag. Axel Johnson AB med dotterbolag är ett internationellt handelsföretag verksamt inom såväl parti- som detalj- handel, import och trading. Verksamhetens tyngdpunkt ligger dock på handel med dagligvaror.

Dagab AB är en rikstäckande dagligvarugrossist med fem regionala dotterbolag som ansvarar för inköp, försäljning och distribution till allivs- och servicehandel. Av Dagabs försäljning går ca 10 % till servicehandeln, ca 10 % till snabbgross och resterande 80 % till

livsmedelsbutiker. Omkring 60 % av Dagabs försäljning går till butiker inom D-gruppen AB och till Axel Johnssons butiksdotterbolag. Eftersom ICA:s grossistfunktion endast levererar till ICA-butiker och KF endast levererar till konsumentkooperativa butiker är Dagab det enda riks- täckande alternativet för fristående butiker och kedjor.

D-gruppen är en samlande beteckning på D-gruppen AB och de handlare och butiksbolag som är delägare i D-gruppen AB samt de butiksbolag som ägs av D—gruppen AB. Gruppen har en andel av svensk dagligvarumarknad på drygt 13 %. D-gruppen AB är moderbolaget i koncernen.Verksamheten är decentraliserad i sex regionbolag. I koncernen ingår 15 majoritetsägda butiksdotterbolag omfattande ca 40 butiker där D-gruppen AB har minoritetsandelar eller hembudsaktier i alla butiker.

D-gruppen AB ansvarar för samordning , utveckling av butikskoncept, marknadsuppträdande, nystartande, utbildning och förhandlingar gentemot leverantörer. D-gruppen deltar i finansieringen av nyetablerade butiker och är inledningsvis huvudägare. Sucessivt övergår ägandet till handlaren men D-gruppen behåller en minoritet- sandel i företaget. Dessutom finns det hembudsskyldighet vid avyttring av rörelsen och leveransavtal med Dagab.

Inom D-gruppen har under nittiotalet flera nya lågprisprofiler växt fram. Av D-gruppens omsättning står idag lågprishandeln för drygt 30 %. Inom lågprissegmentet finns bl.a Spar Inn och Rätt Pris.

Distribution och IT inom tredje blocket

Dagab utvecklar dock tillsammans med D-gruppen ett butikdatasystem som skall kommunicera med Dagabzs partihandelssystem. Detta utgör en ökad integrering mellan D-blocket och Dagab. Dagab och D-gruppen har även ingått ett affärsmässigt partnerskap som benämns B&D-avtalet. Dagab är huvudleverantör till D—gruppen och syftet med avtalet är att effektivisera logistiken och genom kostnadsbaserad prissättning ge incitament till rationalisering hos handlarna. Det tredje blocket har i samarbete med Konsumentkooperationen genom delägda bolag på frukt- och gröntområdet och inom storhushåll

Kontokort inom tredje blocket

Sedan 1994 har Vivo, som är en kedja inom D-gruppen, haft ett

kundkort. Under 1995 fattades beslut om att utveckla ett kort även för andra profiler och butiker inom D-gruppen. Det nya kortet med symbolen "Matkortet" kommer att kunna användas i en mängd olika butiker inom D-gruppen. Det skall även vara möjligt att knyta en kredit till kortet. Krediten administreras av S-E-Banken Kort. Lanseringen av det nya kortet för övriga profiler inom D-gruppen påbörjas i juni 1996

I september 1995 introducerade Hemköp, som ingår i Axel Johnson koncernen, ett nytt kundkort som är ett medlems och förmånskort. Det nya kortet är knutet till ett kundmedelskonto.

Egna varumärken

Med utgångspunkt från D&D-avtalet beslutades 1995 om en över- gripande sortimentsstrategi för D-gruppen. D-gruppen avstår från att utveckla egna varumärken och satsar på att marknadsföra starka varumärken i samarbete med ledande producenter. Dagabs verksamhet omfattar egna varumärken Kedjor inom Axel Johnssongruppen arbetar också med egna varumärken.

Internationellt samarbete

Axel Johnsson koncernen omfattar internationell handel och annan internationell verksamhet. Dagab samarbetar t.ex. genom det samägda inköpsbolaget United Nordic Inc. AB med sina nordiska motsvarigheter Dagrofa i Danmark, Tuler Spar i Finland och KK Unil i Norge.

Sammanfattning

Det tredje blocket förenas genom att butikerna har Dagab som huvud- leverantör. De horisontella bindningarna mellan de kedjor och butiker som ingåri blocket är svagare än motsvarande bindningar inom KF och ICA. Inom respektive kedja kan dock integrationen vara långtgående. D-gruppen kontrollerar t.ex. etablering genom delägande i butiker och avtal om hembud.

Det är tydligt att även det tredje blocket utvecklas i riktning mot en ökad vertikal och horisontell integration. Genom utökat samarbete försöker man uppnå samordningsvinster och effektivare distribution. Det s.k D&D avtalet innebär en ökad integrering mellan Dagab och D- gruppen. Det görs gemensamma satsningar på kundkort inom D-gruppen

och Dagab arbetar med att utvidga sitt samarbete med leverantörsledet. Bergendahls-gruppen

Bergendahl & Son AB är moderbolag i en koncern som består av såväl partihandelsföretag som detaljhandelsföretag verksamma främst i Götaland. Bergendahls marknadsandel av detaljhandel med dagligvaror i hela landet var ca 2 % år 1995. Verksamheten är koncentrerad till södra sverige och där var marknadsandelen ca 9 % år 1995, i Skåne var marknadsandelen ca 15 %. Bergendahls marknadsandel har ökat under senare år. Koncernen är ett familjeföretag. De butiker som har Bergen- dahls som huvudleverantör är antingen helägda av Bergendahls eller av sina handlare.

Bergendahls Grossist AB är en helägd dagligvarugrossist som i första hand förser Bergendahls-gruppens butiker med varor. Kunder är Bergendahls butiksdotterbolag, frivilliga fackkedjor, helt fristående köpmän samt servicehandelsgrossisten KIAB. Företaget har en dis- tributionscentral och en snabbgross. AG Favörrnarknad AB och AB Ekohallen är helägda butiksgrupper bestående av större och lågprisin- riktade dagligvarubutiker resp. lågprisinriktade specialvarubutiker.

Bergendahlsgruppen omfattar även ett antal fristående handlare under i huvudsak lokala lågprisprofiler.

Distribution och IT-system

Bergendahls har utvecklat ett eget order-, lager- och faktureringssystem som är anpassat för den egna grossiströrelsen. Systemet innehåller funktioner för hantering av artiklar, kunder, leverantörer, hantering av hyllkantsetiketter, sortimentslistor och prislistor. Systemet kompletteras med ett standardiserat lagerstymingssystem som innehåller funktioner för varumottagning, transportstyming, plockning och urlastning. Inforrnationssystemen är under utveckling.

64. Kommunal planering och tillgång till butikslokaler

Tillgången på butikslokaler och deras lokalisering är väsentliga och i vissa avseenden avgörande omständigheter för en fungerande konkurrens i detaljhandelsledet.

Frågan har uppmärksammats bl a av 1986 års Livsmedelsutredning (SOU 1987:44), som konstaterade att konkurrensen begränsades av kommunernas tillämpning av Plan- och bygglagen (PBL). Den fann bl. a. tecken på att endast de etablerade kedjorna och deras detaljister fick möjlighet att etablera sig i nya bostadsområden. Denna tendens förstärktes av att detaljhandeln var hårt bunden till partihandeln, dels genom kontrakt i samband med nyetablering, dels genom att partihan- deln i viss utsträckning ägde affärslokalema.

Även Konkurrenskommittén (SOU 1990:25) fann exempel på att kommunernas tillämpning av PBL medfört att fristående köpmän i stor utsträckning utestängts från etableringsrätt till viktiga butikslägen. Därför föreslog utredningen att konkurrensfrågoma skulle ges en tydligare roll i sammanhanget. I PBL borde det - enligt kommittén - finnas en uttrycklig hänvisning till konkurrensaspekten, så att denna blir en del av den avvägning mellan olika allmänna intressen, som skall göras enligt PBL.

De missförhållanden som ovan beskrivits föreligger även i dag. Kommunernas tillämpning av PBL är - enligt såväl de utländska bedömare som utredningen varit i kontakt med som representanter för den svenska handeln - ett avgörande hinder för nyetablering av livsmedelsbutiker. Det är därför viktigt att en funderande konkurrens är ett av de intressen som kommmunema skall beakta i sin planerande verksamhet.

Den 1 april 1992 skrevs konkurrensintresset in i PBL. Bestämmelser om byggnaders användning får därmed inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas. Lagändringen innebär att kommunerna inte har möjlighet att i detaljplan precisera handelsändamålet till en viss form av handel.

På begäran av Bostadsutskottet har riksdagen, genom ett beslut år 1995, uppdragit åt regeringen att ge riksdagen förslag till sådana ändringar i PBL, som gör det möjligt för kommunerna att i detaljplan ånyo reglera handelsändamålet i huvudsak enligt vad som gällt före

1992. I Bostadsutskottets betänkande 1995/96:BoU1 behandlades bl a en motion i vilken - sammanfattningsvis - följ ande skäl för en återgång anfördes. Minskade koloxidutsläpp förutsätter en minskning av vägtrafiken. En medveten styrning av bebyggelseutveckling och infrastruktur är viktiga medel att nå det målet. Till butiker i bostadsområden och stadskärnor finns goda möjligheter att ta sig utan bil, medan det motsatta gäller för butiker i externa stormarknader eller i industriområden. Trafik- och klim atkommittén konstaterar i delbetänkandet Trafiken och koldioxiden (SOU 1994:91) att 1992 års lagändring kan leda till oönskade effekter på miljön. En bebyggelsestruktur som innebär att en större del av dagligvar- uhandeln lokaliseras till externa stormarknader och industriområden leder till ökade kostnader för kommunal hemtjänst, risk för isolering och påskyndat psykiskt åldrande hos ensamboende pensionärer. Lagändringen 1992 innebär nackdelar även för handeln. Kommunerna måste vara försiktiga med att lägga ut handelstomter, eftersom vilket slag av handel som helst kan komma att lokaliseras dit. Den innebär vidare sämre förutsättningar att våga blanda bostäder och närservice. Om handlare utanför de rikstäckande kedjorna kan komma att få svårt att etablera sig, bör detta problem angripas direkt genom att upplåtelsen av mark för viss verksamhet sker på ett sätt som ger alla intressenter i branschen samma chans att konkurrera på lika villkor. Utskottet framhöll att miljöfrågorna har fått en allt större betydelse under senare år, vilket bl a tagit sig uttryck i 1 kap 1 & PBL, som förekriver att planläggningen skall främja en långsiktigt hållbar livsmiljö. Utredningen (M 1992z03) om översyn av PBL, den s.k. Plan- och byggutredningen, påbörjade sitt arbete i januari 1993. Utredningen har i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att - med beaktande av vad bostadsutskottet anfört - redovisa sina överväganden i fråga om möjligheterna att i detaljplan ånyo kunna precisera handelsändamålet. Den 9 april 1996 överlämnade utredningen delbetänkandet Precisering av handelsändamålet i detaljplan (SOU 1996z52). Utredningens förslag innebär - i allt väsentligt - en återgång till vad som gällde före den 1 april 1992. Före en närmare beskrivning av konkurrensintressets behandling i PBL-sammanhang, finns det anledning att definiera ' några grundläggande begrepp.

Den kommunala planeringen

PBL innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.

Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen och som i stort skall ange hur mark- och vattenområden är avsedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske. Regle- ringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner.

De allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse framgår av 2 kap. PBL. Där anges bl a att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse skall finnas möjligheter att anordna kommersiell service.

Kravet på planläggning för kommersiell service återspeglas i bestämmelserna om detaljplan. I denna skall kommunen redovisa kvartersmark för bebyggelse och skall därvid ange dess användning. Därutöver får kommunen enligt 5 kap. 7 & första stycket 3 PBL i detaljplan meddela bestämmelser om byggnaders användning. Genom denna bestämmelse har kommunerna, före lagändringen 1992, ansetts kunna precisera handelsändamålet.

Bestämmelser om bygglov finns i 8 kap. PBL. Det krävs bygglov för att uppföra byggnader, göra tillbyggnader eller att ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligt annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts, eller för vilket bygglov har lämnats.

Bygglov skall beviljas om åtgärden bl.a. inte strider mot detaljplan. Någon behovsprövning eller annan prövning utifrån företagens villkor i det aktuella området skall kommunen inte göra i detta sammanhang.

PBL och konkurrensintresset

I specialmotiveringen i prop 1985/8611 (PBL-propositionen) s. 576 ff, behandlas kommuners möjlighet att meddela bestämmelser om byggnaders användning. Det underströks att konsumenterna bör ha tillgång till ett allsidigt sammansatt utbud av varor och tjänster, som

innebär att de kan välja mellan t ex låga priser, närhet till butiken och hög servicegrad och att kommunen har ett ansvar för att markens användning planeras så att denna valfrihet så långt som möjligt skall kunna upprätthållas. Vidare anfördes att konkurrensen bör ges ett så fritt spelrum som möjligt inom ramen för planeringen, för att hålla priserna nere och för att öka företagens effektivitet till konsumentens fördel. Detaljplanens betydelse för förändring och förnyelse, t ex i form av etablering av nya butiksformer, nämndes som en förutsättning för en rationell utveckling av handeln. Från dessa utgångspunkter borde handelsändamålet inte preciseras ytterligare i detaljplan, om det inte finns särskilda skäl. Tre kategorier nämndes, som skulle kunna regleras särskilt i fråga om handelsändamål, nämligen partihandel, detaljhandel med skrymmande varor och detaljhandel med livsmedel. Inom kategorin detaljhandel ansågs livsmedelshandeln i vissa lägen behöva begränsas eller helt förbjudas med hänsyn till kravet på en lämplig samhäll- sutveckling. Som exempel nämndes stormarknader eller bensinstationer. I enlighet med praxis ansågs det kunna ske genom en bestämmelse i detaljplan, som anger maximal yta som sammantaget får användas för handel med livsmedel. En sådan begränsning skulle givetvis inte får göras så snäv att rimliga anspråk på rationalisering inte kan tillgodoses i ett senare skede. Vidare skulle begränsningarna vara nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur.

Propositionen 1990/91:146 om ändring i Plan- och bygglagen m m

I den allmänna debatten hade det riktats uppmärksamhet på hur konkurrensfrågor behandlades i den kommunala planeringen. Så som ovan angivits hade Konkurrenskommittén i sitt betänkande konstaterat att den prövning av handelns etableringar som kommunerna gjorde i sin planering och vid bygglovgivning har konkurrensaspekter. Den föreslog därför en tydligare markering av konkurrensintresset i PBL. Konkur- rensintresset borde ingå i den avvägning mellan olika allmänna intressen, som skall göras enligt lagen.

Mot den angivna bakgrunden påpekade departementschefen vikten av att kommunerna vid tillämpningen av PBL verkar för att begräns- ningar av konkurrensen i dessa avseenden så långt som möjligt undviks. Tillämpningen av PBL i enlighet med de uttalade intentionerna i förarbetena, ansågs ge goda förutsättningar för att pröva lämpligheten

av markens användning för olika ändamål, t ex för butiksetableringar, utan att konkurrensen i något väsentligt avseende sätts ur spel. Det understöks att kommunernas planer inte i onödan ges en sådan detaljeringsgrad att de förhindrar en vitaliserande nyetablering av handeln.

Det framhölls att reglering av handeln genom bestämmelser i detaljplan måste kunna användas även i framtiden. Det påpekades emellertid att de begränsningar som även i fortsättningen bör kunna läggas på t ex livsmedelsförsäljning bör användas mycket restriktivt och att kommunerna vid sin prövning av olika etableringar noga bör beakta behovet av att konkurrensen förstärks inom handeln och då särskilt inom livsmedelssektom. En ökad konkurrens inom handeln måste, enligt departementschefen, utgöra ett naturligt inslag i vad som allmänt torde avses med en lämplig samhällsutveckling. Ett etableringstillstånd borde därför inte kunna styras av företagsforrnen.

De önskemål om att konkurrensen skulle införas som ett allmänt intresse i 2 kap. PBL utgjorde enligt departementschefen en obehövlig ändring, som dessutom skulle medföra en del mindre önskvärda komplikationer.

Lagändringen 1992

I propositionen 1991/92:51 (s. 20-21) om en ny småföretagspolitik påtalade regeringen att uttalandena i prop 1990/911146 inte var tillräckligt klarläggande och att det behövdes ytterligare förtydliganden och tillägg vad gäller konkurrens och handelsetableringar i den kommunala planeringen. Enligt regeringen torde skillnaderna i om- givningspåverkan mellan de ifrågavarande formerna av handel - bl a detaljhandel med livsmedel - i praktiken sakna betydelse, eftersom olika verksamheter - av naturliga skäl - kan antas söka sig till ändamålsenliga platser för sina verksamheter. Av detta ansågs följa att handel med livsmedel saknar skäl för en särskild reglering. Regeringen föreslog att de i förarbetena till PBL angivna möjligheterna till reglering genom en precisering av handelsändamålet inte längre skulle stå till buds. Regeringen konstaterade att en väl fungerande konkurrens är ett starkt samhällsintresse och att starkt vägande skäl talar för att konkurrens ses som ett intresse som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse, varför en bestämmelse med den innebörden borde föras in i PBL. Den omständigheten att konkurrens kan vara såväl ett allmänt

intresse som ett beaktansvärt enskilt sådant, ansågs tala för att en sådan bestämmelse införs i 1 kap. PBL. Regeringen föreslog därför att 1 kap 5 & PBL skulle kompletteras med en bestämmelse som uttryckligen föreskriver att näringsfrihet och en effektiv konkurrens skall främjas. Bostadsutskottet, som behandlade frågan i betänkandet l991/92:BoU10, delade regeringens bedömning att handeln bör ges friare etableringsmöjligheter och att konkurrensen inom handeln bör tillmätas större betydelse i den kommunala planeringen. Utskottet föreslog emellertid att ändringen skulle göras i 5 kap 7 & tredje stycket och utformas som en begränsning i kommunens möjlighet att meddela sådana bestämmelser om byggnaders användning som kan motverka en effektiv konkurrens. I syfte att en sådan reglering skulle bli tydligare och mer systematiskt riktig, ansåg lagrådet däremot att den skulle placeras som ett fristående andra stycke i 7 &. Utskottet utformade förslaget i enlighet därmed och framhöll dess innebörd nämligen att möjligheten att i detaljplan särskilt reglera bl a detaljhandeln med livsmedel inte skulle finnas kvar. Lagändringen skulle bli tillämplig vid antagande av detaljplaner efter dess ikraftträdande, den 1 april 1992.

Plan- och byggutredningens delbetänkande "Precisering av handelsändamålet i detaljplan" (SOU 1996:52)

Plan- och byggutredningen har övervägt olika lagtekniska lösningar och den har stannat för att föreslå att bestämmelsen i 5 kap. 7 å andra stycket upphävs. Kommunerna skulle därmed få möjlighet att i användningsbestämmelser för kvartersmark och för byggnader precisera handelsändamålet genom att särskilja partihandel och detaljhandel. Inom detaljhandel ges vidare möjligheten att särskilja handel med skrymman- de varor och handel med livsmedel.

Utredningen påpekar att hänsynen till en effektiv konkurrens motiverar en restriktiv användning av denna möjlighet. De skäl som krävs för den nämnda uppdelningen beskrivs i förarbetena till PBL (prop. 1986/87:1 5.576 ff., se ovan). Enligt utredningen är dock de skälen inte särskilda skäl som automatiskt berättigar till en precisering av handelsändamålet. Skälen skall nämligen vara välgrundade och av betydande vikt. Ett sådant tillräckligt skäl skall vara ambitionen att begränsa den totala vägrafiken.

6.5. Konkurrenslagens tillämpning inom livsmedelsområdet

6.5.1 1993 års konkurrenslag

Sedan den 1 juli 1993 gäller en ny konkurrenslag i Sverige. Denna lag bygger på förbudsprincipen till skillnad från den äldre konkurrenslagen som byggde på missbruksprincipen. Den nuvarande konkurrenslagen har anpassats till Romfördragets konkurrensregler. Lagen bygger, i likhet med fördragets konkurrensregler, på generella förbud mot konkurrensbe- gränsande avtal och mot missbruk av dominerande ställning. Av förarbetena (prop 1992/93:56 s.21) framgår att genom en materiell rättslikhet med Romfördragets regler bör mycket vägledning vid tillämpningen av konkurrenslagen kunna hämtas från EG-domstolens praxis. Något krav inom EU på harmonisering mellan nationell konkurrenslagstftning och EG-regler finns inte. Fördragets regler är dock direkt verkande i enskilda medlemsländer oavsett den egna konkurrenslagstiftningens utformning.

Medlemsstaterna i EU har sinsemellan ganska olika nationella konkurrenslagstiftningar. Förverkligandet av den inre marknaden och dess principer om fri rörlighet ställer i praktiken underförstådda krav på ett närmande mellan medlemsstaternas lagstiftning inom detta område. Länder som har regler vilka idag bygger på Romfördraget är förutom Sverige bland annat Belgien, Irland, Italien och Storbritannien. En förändring av lagstiftningen i samma riktning förbereds förnärvarande i bland annat Danmark. Den Franska konkurrenslagstiftningen avviker något från övriga medlemsstater genom det sätt varpå förbudsreglema tillämpas. Officiellt är även den franska konkurrenslagstiftningen harmoniserad med EG: gemensamma regler.

Bakgrunden till den nya svenska konkurrenslagens tillkomst var att regeringen bedömde att det fanns behov av en skärpt konkurrens- lagstiftning. Ett ökat konkurrenstryck i näringslivet ansågs viktigt. För att marknadsekonomin skall fungera är det enligt förarbetena '” viktigt att företagen inte genom egna åtgärder får sätta konkurrensen ur spel. Syftet med lagen är att det skapas spelregler för konkurrensen på

151 Prop. s. 16

marknaden och att reglerna medför sanktionsmöjligheter, vilka skall förmå företagen att avhålla sig från konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av marknadsmakt. Den viktigaste effekten av en skärpt konkurrenslagstiftning var att en sådan skulle innebära en signal till marknaden att regeringen var fast besluten att med olika medel åstadkomma en fungerande marknadsekonomi, som bygger på effektiv konkurrens i såväl privat som offentlig verksamhet.152

Inom livsmedelsområdet föregicks införandet av lagen 1993 av en särlagstiftning vilken riksdagen godkände våren 1991. Avsikten med Särlagstiftningen var att undvika att avregleringen av jordbruket åtföljdes av att regleringarna övertogs av i första hand förädlingsindustrin och upprätthölls i dess egen regi. Detta gällde särskilt gemensam finans- iering av exportstöd vilket gavs ett uttryckligt förbud i Särlagstiftningen. Dessutom förbjuds viss samverkan i syfte att genom marknadsförings- bolag gemensamt marknadsföra och sälja vissa produkter (som ost). Särlagstiftningen kom inte att direkt beröra parti- och detaljhandeln.

Den svenska konkurrenslagen har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter.

Konkurrenslagens tillämpningsområde

Lagen kan endast tillämpas på sådana förhållanden som omfattas av * det grundläggande förbudet i 6 & mot konkurrensbegränsande sam- arbete mellan företag * förbudet mot missbruk av dominerande ställning i 19 &, eller * lagens särskilda regler om kontroll av företagsförvärv, främst 34 &.

Förbud mot konkurrensbegränsande avtal - 6 59 konkurrenslagen

För att en tillämpning av förbudsbestämmelsen i 6 & konkurrenslagen skall aktualiseras krävs till en början att vissa förutsättningar är uppfyllda. Det måste vara fråga om ett avtal eller samordnat förvarande mellan företag eller ett beslut av en företagssamm anslutning - avtalskri- teriet. En ensidig åtgärd från ett företag kan alltså inte träffas av detta

'52 Prop. s. 17

förbud. Vidare erfordras att en konkurrensbegränsning vidtagits av ett företag. Med företag avses i lagen varje fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Som företag räknas också statliga och kommunala organ som driver ekonomisk verksamhet, så länge som det inte är fråga om myndighetsutövning. Lagen är däremot i princip inte tillämplig på avtal mellan företag som ingår i samma ekonomiska enhet, t.ex. avtal mellan ett dotterbolag och dess moderbolag eller mellan en huvudman och dennes mellanman (kommissionär, agent).

För att omfattas av bestämmelsen i 6 5 måste vidare ett avtal ha till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen. Om det inte går att styrka ett syfte måste det i vart fall konstateras att avtalet får till effekt att konkurrensen hindras, begränsas eller snedvrids - konkurrens- begränsningskriteriet. Som ett led i bedömningen görs ett s.k. konkur- renstest, d v 5, en bedömning av ett avtals negativa effekter på konkurrensen på den relevanta marknaden.

Om det har konstaterats att ett avtal har till syfte eller effekt att begränsa konkurrensen vidtar nästa led i bedömningen, nämligen om avtalet påverkar konkurrensen på ett märkbart sätt, (1 v 5 har ekonomiska verkningar av någon betydelse - märkbarhetskriteriet. Slutligen erfordras att en eventuell konkurrensbegränsning har effekt på den svenska marknaden.

1 6 & ges exempel på förfaranden som kan vara konkurrensbe- gränsande såsom överenskommelser om priser och andra affärsvillkor, begränsning och kontroll av produktion och marknader, marknads- uppdelning, diskriminering och kopplingsförbehåll. Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete omfattar såväl horisontella (t ex avtal mellan två tillverkare) som vertikala avtal (t ex ett avtal mellan en leverantör och dennes återförsäljare).

Undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande avtal - 8 59 konkurrenslagen

Företag som är parter i ett avtal kan anmäla detta för undantag. För att Konkurrensverket skall kunna meddela ett beslut om undantag fordras att samtliga i 8 & angivna förutsättningar är uppfyllda. Förutsättningama innebär i princip att avtalet skall vara till fördel både för företagen och konsumenterna, inte innehålla några onödiga konkurrensbegränsningar och inte ge företagen möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en

väsentlig del av produkterna i fråga.

Inom EG:s konkurrensrätt har det vuxit fram ett system med legala undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete för särskilda kategorier (grupper) av konkurrensbegränsande avtal. Liknande regler har införts i Sverige. Av 17 & konkurrenslagen följer att undantag från förbudet i 6 & gäller för sådana kategorier av avtal som uppfyller förutsättningama för undantag i 8 5. Regeringen har mot bakgrund härav utfärdat ett antal gruppundantagsförordningar bl.a. för kedjesamarbete i detaljhandeln (se nedan). Alla gruppundantags förord- ningar har sin förebild inom 15st konkurrensrätt, utom det som rör kedjesamarbetet i detaljhandeln, vilket är ett speciellt svenskt undantag.

Förbudet mot missbruk av dominerande ställning - 19 &? konkur- renslagen.

Missbruk av dominerande ställning är förbjudet enligt 19 5 i konkur- renslagen. Den grundläggande förutsättningen för att bestämmelsen skall kunna tillämpas är att företaget har en dominerande ställning på den relevanta marknaden i Sverige. Det är inte möjligt att ingripa mot ett företag enbart på grund av att det har en dominerande ställning. Det måste dessutom klarläggas att företaget missbrukat sin dominerande marknadsställning.

I 19 & ges exempel på vissa typer av missbruk såsom påtvingande av oskäliga inköpsvillkor och andra affärsvillkor, begränsning av pro- duktion, marknader eller teknisk utveckling, tillämpande av diskriminer- ande åtgärder samt kopplingsförbehåll.

Särskilda förhållanden som innebär att konkurrenslagen inte tillämpas

Den 1 juli 1994 trädde vissa nya bestämmelser i konkurrenslagen ikraft. Dessa innebär bl.a. att förbudet i 6 & konkurrenslagen inte gäller för sådana avtal inom en primär lantbruksförening eller dess dotterföretag som avser samverkan mellan föreningsmedlemmar om vissa angiven verksamhet i fråga om jordbruks-, skogs- och trädgårdsprodukter. Undantaget innebär, tillsammans med det undantag som EG-rätten ger för sådan verksamhet som krävs för att upprätthålla en av den gemen-

sammajordbrukspolitikensmarknadsordningar'”,attlantbrukskooperativ verksamhet i väsentlig betydelse har undantagits från konkurrenslagens tillämpning.

Icke-ingripandebesked - 20 3? konkurrenslagen

Företag som vill få besked om ett avtal eller förfarande strider mot konkurrenslagen (6 eller 19 5) kan ansöka om att Konkurrensverket meddelar ett s k icke-ingripandebesked, d v 5 en förklaring att avtalet eller förfarandet inte strider mot något av lagens förbud.

Företagsförvärv

Konkurrenslagen innehåller särskilda regler om möjlighet för Stock- holms tingsrätt att på talan av Konkurrensverket förbjuda företags- förvärv som skapar eller förstärker en dominerande ställning som väsentligt hämmar förekomsten eller utvecklingen av en effektiv kon- kurrens på den svenska marknaden i dess helehet eller en väsentlig del av den och detta sker på ett sätt som är skadligt från allmän synpunkt.

Ett företagsförvärv måste anmälas till Konkurrensverket när de i förvärvet inblandade företagen tillsammans har en årsomsättning som överstiger fyra miljarder kronor för föregående räkenskapsår. Av förarbetena till konkurrenslagen framgår att ingripande bör ske endast "som en undantagsåtgärd". Avgörande skall vara om förvärvet "får antas leda till mer påtagliga skadliga effekter i ett långsiktigt perspektiv" '54. Det har förutsatts att prövningen av ett förförvärv skall inte bara avse förvärvets omedelbara effekter på konkurrensen utan utgå från en helhetsbedömning där konkurrensfaktorer får vägas mot andra allmänna intressen av särskilt viktig art. Vid denna vägning bör långsiktiga verkningar ha betydelse. Vikten av att en nödvändig strukturrationalise- ring inte hindras har därvid särskilt framhållits. Det faktum att ett företagsförvärv leder till uppkomsten eller förstärkning av en domine- rande ställning är aldrig i sig tillräcklig grund för ingripande.

Någon möjlighet att bryta upp bestående företagskoncentrationer med stöd av konkurrenslagen finns inte.

”3 Rådsförordning 26/62 . I denna anges bland annat att: 154 Regeringens proposition 1992/93:56 s. 40

6.5.2. Lagens tillämpning på livsmedelssektom

Enligt utredningens uppfattning kännetecknas den svenska livsmedels- kedjan och dess olika delmarknader för både förädling och handel av koncentration, dels i form av ägarkoncentration, dels genom att enskilda företag har en stark ställning på olika delmarknader. Kännetecknande är också olika former av vertikal- och horisontell samverkan inom många livsmedelsbranscher. En central fråga är hur konkurrenslagen har tillämpats inom livsmedelsområdet med dess åtminstone ytligt sett omfattande konkurrensbegränsningar. Konkurrensverket har underhand till utredningen överlämnat ett material, där lagens tillämpning beskrivs, som redovisas i det följande.

Enligt Konkurrensverket är innebärden av marknadskoncentrationen inom livsmedelssektom att många företag har en sådan dominerande ställning som avses i konkurrenslagens förbud mot missbruk av dominerande ställning enligt 19 & konkurrenslagen. Vidare kan olika livsmedelsbranschers vertikala respektive horisontella samverkan strida mot förbudet i 6 & konkurrenslagen.

Det kan i en del fall vara svårt för företag att på förhand bedöma om deras agerade omfattas av förbuden i KL. Det finns därför en möjlighet att efter ansökan få en förklaring från Konkurrensverket att ett avtal eller förfarande inte omfattas av förbuden.155

Även om ett samarbete eller förfarande är märkbart konkurrens- begränsande, enligt KL, kan företag enligt 8 & beviljas undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete om de positiva effekterna av samarbetet överväger de konkurrensbegränsande nack- delarna. Vissa villkor enligt punkterna 1 - 4 i 8 & måste vara uppfyllda för att undantag skall beviljas. Företagen måste kunna visa dels att samarbetet bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande (punkten l), dels att konsumenterna får en skälig andel av den vinst som uppkommer genom samarbetet (punkten 2). Därutöver gäller att samarbete inte får innehålla konkurrensbegränsningar som går längre än vad som behövs för att uppnå de positiva effekterna (punkten 3). Konkurrensen får heller inte sättas ur spel för en väsentlig del av produktområdet (punkten 4).

För att undantag skall kunna beviljas måste samtliga dessa villkor vara

”5 Icke-ingripande besked

uppfyllda. Undantag är - till skillnad från icke-ingripandebesked - tids- begränsade, dvs undantagen gäller under viss tid och omprövas därefter.

Då speciella förhållanden gäller för tillämpningen av konkurrenslagen inom jordbrukssektorn kommenteras detta särskilt nedan.

6.5.3. J ordbrukssektorn och lantbruks- kooperationen

Samverkan inom primärföreningar

KLs tillämpning på jordbruksområdet kommenterades speciellt i förarbetena till lagen. I förarbetena framhålls att det på jordbruks- området är naturligt och oftast nödvändigt för enskilda jordbrukare och andra liknande primärproducenter att sluta sig samman i primärföre- ningar såvitt avser produktion eller försäljning av jordbruksprodukter, utnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbruksprodukter. Det anfördes att denna typ av samverkan i många fall torde omfattas av förbudet i 6 5 men samman- taget ha sådan positiv effekt att sådan samverkan bör kunna kvalificera för undatag enligt 8 5.

Statsmaktema redovisade således en positiv syn på samverkan mellan jordbrukare och andra råvaruproducenter i primärföreningar. Trots att samverkan inom primärföreningar ofta torde strida mot förbudet i 6 5 var det lagstiftarens avsikt att sådan samverkan ändå borde tillåtas genom undantag.

Vid en närmare prövning av förutsättningama för att meddela undantag för denna samverkan inom primärföreningar konstaterade emellertid Konkurrensverket att det praktiskt taget inte förelåg några möjligheter att meddela undantag enligt KL:s bestämmelser eftersom lantbrukets primärföreningar oftast har betydande marknadsandelar. En alltför betydande marknadsandel kan nämligen innebära att den andra och fjärde punkten i 8 & KL inte kan anses uppfyllda, dvs att samverkan tillförsäkrar konsumenten en skälig andel av den vinst som uppnås samt att konkurrensen inte riskerar att sättas ur spel för en väsentlig del av de nyttigheter som omfattas av samverkan. Denna bedömning avsåg både gruppundantag som regeringen kan meddela och individuella undantag som Konkurrensverket har befogenhet att besluta om.

Konkurrensverket fann att en situation uppstått där någon form av lagstiftningsåtgärd krävdes för att uppfylla lagstiftarens intentioner rörande den framtida tillåtligheten av samverkan inom lantbrukets primärföreningar. Denna uppfattning redovisade verket i en skrivelse till regeringen i november 1993. Verket förordade en tidsbegränsad särlagstiftning och lämnade förslag till en sådan.

Regeringen tillkallade i december 1993 en arbetsgrupp med uppgift att utreda vilka speciella konkurrensrättsliga regler som krävs för att enskilda jordbrukares och andra råvaruproducenters samverkan i primärföreningar inom lantbrukets område inte onödigtvis skall komma i konflikt med konkurrenslagen.

Eftersom KL trädde i kraft den 1 Juli 1993 och vissa övergångsbe- stämmelser gällde för avtal som anmälts inom 6 månader från ikraftträ- dandet fanns det anledning för de lantbruksekonomiska föreningarna att anmäla sådant samarbete inom en förening som kunde omfattas av lagens förbud. KV överenskom därför med företrädare för lantbrukskoo- perationen om ett förenklat anmälningsförfarande för sådant samarbete. Under december 1993 kom det in ca 150 anmälningar från primärföre- ningar, som avsåg samarbete mellan medlemmarna i respektive förening.

Riksdagen beslutade om en ändring i KL. Ändringen trädde i kraft den 1 Juli 1994. I KL infördes därmed bestämmelserna i 18 55 a-c. Ändringen innebär att förbudet i 6 & inte gäller för viss verksamhet inom lantbrukets primärföreningar. Det är således inte fråga om ett undantag i konkurrensrättslig mening.

Alla samverkansformer inom primärföreningar har dock inte ansetts vara av sådan positiv karaktär att de faller utanför förbudet. Avtal - t ex stadgar - som hindrar medlems fria rörlighet kan omfattas av 6 &. Även prissamverkan som avser varor producerade hos medlemmarna, t ex trädgårdsprodukter, kan omfattas av förbudet. Sedan lagen ändrats och förbudet i 6 & inte gäller för viss verksamhet inom lantbrukets primär- föreningar, återkallades ca 120 av de ovan nämnda ansökningarna. De ca 25 ansökningar som inte återkallades gäller huvudsakligen föreningar som är verksamma med trädgårdsodling.

F ederativ samverkan

Kännetecknande för lantbrukskooperationen är de mycket långtgående samarbeten som förekommer mellan primärföreningar inom en sektor

dvs mellan olika mejeriföreningar, mellan slakteriföreningar etc. Enligt KV är respektive mejeriförening, slakteriförening etc att betrakta som företag och samarbete mellan sådana företag kan vara förbjudet enligt 6 & KL. Lantbrukskooperationen har dock, med hänvisning till EU- medlemskapet och rådsförordning 26/62, hävdat att federativ samverkan är undantagen EG:s konkurrensregler och därmed också de svenska konkurrensreglema. Mot denna bakgrund beslutade regeringen i juni 1994 att utreda frågan om konkurrensreglemas tillämpning på jordbruk- sområdet i ett EU perspektiv.

Enligt direktiven till utredningen skall denna speciellt bedöma lämpligheten av att ge samverkan mellan primärföreningar ett legalt undantag från KLs tillämpningsområde.

Utredningens betänkande Jordbruk och konkurrens överlämnades i december 1995 till regeringen. I detta konstateras att samarbete mellan lantbrukskooperativa föreningar inte bör undantas från 6 &. Samarbetet bör prövas i det enskilda fallet enligt KL.

I propositionen till KL anges att ledning vid tillämpningen av lagen bör hämtas från EG—domstolens praxis. Antalet avgjorda ärenden som rör jordbrukssektorn är begränsat. Det finns dock en rad fall som belyser ställningstagandet i principiellt viktiga frågor. Av dessa framgår först och främst att bedömningen av eventuella undantags omfattning är knutet till utvecklingen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Genom beslutet 1992 om att reformera CAP har rådet ansett att jordbrukspoli- tiken skall utvecklas i en mer marknadsorienterad riktning. Prisstöd som garanteras genom marknadsordningama har till viss del ersatts med olika former av direktstöd och kompensation för bl.a. miljöåtgärder. Därmed är det också naturligt att domstolen i framtiden kommer att fatta beslut vilka innebär att undantagen från tillämpningen av förbuden i artikel 85.1 begränsas.

6.5.4. Ärenden som inkommit till Konkurrensverket

Under perioden juli 1993 t.o.m. maj 1996 har totalt ca 500 ärenden registrerats som berör livsmedelssektom. Av dessa är ca 275 ansökning- ar som icke-ingripandebesked och/eller anmälan för undantag samt ca 70 ärenden som gäller klagomål avseende ifrågasatt konkurrensbe- gränsning enligt 6 eller 19 55 KL. Ytterligare ca 30 ärenden gäller

ifrägasättanden eller förfråganingar med hänvisning till konkurrenslagen.

Avslutade ärenden

Företag som är osäkra på om ett avtal eller förfarande strider mot något av förbuden i 6 eller 19 5 kan ansöka hos Konkurrensverket om ett icke-ingripandebesked. Ett icke-ingripandebesked innebär att KV anser att avtalet eller förfarandet inte strider mot förbuden i KL. För ett konkurrensbegränsande samarbete som är förbjudet kan som tidigare nämnts KV bevilja undantag om företagen kan visa att samarbetet har positiva verkningar som väger tyngre än de negativa. I de flesta fall ansöker/anmäler företagen om såväl icke-ingripandebesked som undan- tag för ett visst avtal/förfarande.

Av de totalt 275 ansökningar som registrerats återkallades 119 som avsåg samverkan inom primärföreningar. Dessa återkallades när lagen ändrades då att förbudet i 6 5 inte längre gäller för viss verksamhet inom lantbrukets primärföreningar. Av de övriga har ytterligare 11 återkallats, i 33 fall har KV meddelat icke-ingripandebesked och i 28 fall har man medgivit undantag. I 16 fall har verket avslagit begäran om icke-ingripandebesked/undantag. Övriga fall hade inte avgjorts den 17 juni 1996.

Ett relativt stort antal av de avgjorda ärendena, rör avtal som innehållit konkurrenbegränsningar. Under ärendehandläggningen har diskussioner förts med företagen som lett till att sådana ändringar i avtal gjorts att någon märkbar konkurrensbegränsning inte längre föreligger eller att ändringarna inneburit att undantag enligt 8 & kunnat beviljas. Som exempel på beslut där verket beviljat ansökan om icke- ingripandebesked rör ett exklusivt varumärkeslicensavtal mellan AB Marabou och GB Glace AB '” samt beslut avseende samarbete mellan lokala lantrnännenföreningar om inköp och försäljning 157.

Undantag har beviljats i 28 fall varav 8 avser federativ samverkan dvs samverkan mellan lantbrukskooperativa föreningar. Av dessa avser 2 speicaliseringssarn arbete på utsädesområdet och 2 produktionssarnarbete på foderrnedelsområdet. Undantagen är beviljade t.o.m. juni 1998. Efter vissa korrigeringar av avtalen bedömdes de inte vara mer konkurrensbe-

156 Dnr 1338/93 ”7 Dnr 1363/93

gränsande än vad som kan anses nödvändigt för att uppnå fördelarna med avtalet. Inte heller bedömdes konkurrensen sättas ur spel för en väsentlig del av respektive marknad.

Ytterligare 3 undantag gäller mejerisektorn. Det gäller dels inköps- samverkan respektive försäljningssamverkan mellan MILKO, Nedre Norrlands Producentförening och Norrmejerier, dels försäljnings- samverkan mellan Skånemejerirer och AB Kågeröds Mjölkprodukter. I dessa fall fann KV att förutsättningama för undantag var uppfyllda bl.a. med beaktande av Arlas starka ställning på marknaden.

Inom livsmedelsindustrin i övrigt, dvs ej producentkooperativ industri, har 10 undantag beviljats varav 7 avser bryggerisektom. Dessa senare undantag gäller avtal om dryckesleveranser till restauranger. Genomgå- ende gäller att bryggerierna ställer fat- respektive tankölsutrustning till restaurangemas förfogande mot att dessa accepterar vissa begränsningar för inköp från andra leverantörer. Undantagen är i vissa fall beviljade för endast en kort period.

Undantag från horisontell samverkan inom detaljhandeln har beviljats i 4 fall. D-gruppen AB beviljades untantag för att erbjuda butiker ett kalkylstödssystem. Syftet med systemet är att skapa förutsättningar för en individuell prissättning i varje enskild butik.

Detaljhandelskedjan VIVO Stockholm beviljades undantag för samarbete om sortiment vid prissättning i samband med kampanjer. Verket fäste vikt vid att samarbetet skapade möjligheter för enskilda VIVO-butiker att göra fördelaktiga inköp och att de i samarbetet ingående företagen är små. Köpmännen har inte heller några för- pliktelser att delta i kampanjen eller förlja prissättningen mot konsu- ment. Marknadsandelen för de samverkande butikerna uppskattades till ca 10 procent.

RIMI Svenska AB beviljades undantag för ett avtal om etablering av lågprisbutiker. Verket fäste särskild vikt vid att avtalet möjliggör att en ny kanal för försäljning av dagligvaror till lågpris etableras samtidigt som det skapas en möjlighet för små butiker att konkurrera på ett sätt som normalt endast tillkommer större butiker och kedjor. Det för- hållande att varorna prissätts med centralt rekommenderade RIMI-priser kunde accpeteras då det är fråga om en etablering av lågprisbutiker och att RIMI förklarat att avtalet medger att RIMI-butikema kan ha egna priser som är lägre än de rekommenderade.158

”8 Dnr 646/93

Skåne-Blekinge Livsmedelshandlareförbund (SBLF) har beviljats undantag för att ge ut cirkaprislistor till medlemmar under förutsättning att prissamarbetet begränsas till endast små fristående butiker som inte är anslutna till någon dagligvarukedja och har en årsomsättning på högst 10 miljoner kronor. ”9

Beslut om avslag har fattats i 16 ärenden varav 4 fall gäller horisontell prissamverkan i detaljhandelsledet. ICA, VIVO-Stockholm och D-gruppen har inte beviljats undantag för att ge ut cirkaprislistor. Det fjärde avslaget avser SBLF. Det ovan beskrivna undantaget för SBLF hade sålunda föregåtts av en anmälan som ej beviljades undantag för, då utgivandet av cirkaprislistoma inte begränsades till enbart de små fristående butikerna.

Verket har avslagit Svenska Mejeriernas Riksförenings (SMR) anmälan för undantag för ett samarbete om branschstatistik. Skälet för beslutet var att det delvis rörde sig om statistik varur de enskilda företagsförhållandena kunde härledas och att samarbetet begränsade konkurrensen. Inte heller beviljades mejerierna inom SMR undantag för ett samarbete om en gemensam varukod (EAN). Verket ansåg att samarbetet indirekt leder till prisstelhet och att sökanden inte klargjort på vilket sätt konsumenterna få del av eventuell vinst.160

Kronägg beviljades inte undantag för den bonusskala som fanns i företagets leveransavtal eftersom den bedömdes trohetsskapande och därmed innebar missbruk av dominerande ställning.”!

Verket har i två fall avslagit anmälan för undantag för konkurrensklausuler i avtal i samband med förvärv. Det gäller dels ett avtal mellan Frukt-Juice AB och AB Flavoring om marknadsdelning, dels en exklusiv leveransklausul som hindrade köparen Kraft General Food att fritt förfoga över det köpta varumärket Cirkel.

Andra exempel på avslag är dels cirkaprissamarbete mellan lant- männenföreningar, dels samarbete mellan grossister (KIAB) om att ge ut en gemensam cirkaprislista.

Klagomål

'” Dnr 283/94 *60 Dnr 1613/93 ”" Dnr 1397/93

Totalt har ca 70 klagomålsärenden som avser ifrågasatt konkurrens- begränsning enligt 6 eller 19 å KL registrerats. Härutöver finns ca 30 ärenden som närmast är att betrakta som förfrågningar, samt ca 30 ärenden där klagomålen avser offentlig reglering bl.a. etableringshinder i detaljhandeln.

Klagomålsärendena är av mycket skiftande karaktär. Vanligast förekommande är klagomål som berör detaljhandelssektom respektive klagomål i anslutning till avreglering av alkoholmarknaden. Ca 50 ärenden har avslutats utan åtgärd och 2 ärenden har återkallats. I ett fall har ett klagomål lett till åläggande att vid vite upphöra med visst förfarande. Ca 15 klagomålsärenden är ej avslutade.

6.6. Konkurrensen och livsmedels- lagstiftningen

6.6.1. Livsmedelslagen (SFS 1971:511) och Livs- medelsförordningen (SFS 1971:807)

Livsmedelsbranschen verkar under ett omfattande regelsystem, i vilket livsmedelslagen och -förordningen spelar en central roll. Lagens huvud- syften - enkelt uttryckt - är att konsumenternas hälsa inte ska äventyras och att de ska få valuta för sina matpengar, därav nyckelbegreppen hygien och redlighet. Det senare begreppet innebär bl.a. att livsmedel skall uppfylla de krav på sammansättning och märkning som finns i livsmedelslagstiftningen.

Det grundläggande kravet på livsmedels kvalitet, återfinns i 5 & livsmedelslagen. Livsmedel som saluhålls får inte ha en sådan samman- sättning eller beskaffenhet i övrigt, att det kan antagas vara skadligt att förtära, smittförande eller eljest otjänligt som människoföda. Enligt direktiven skall utredningen utröna vilka eventuella regelproblem mindre företag inom handeln med livsmedel möter och vilka konsekvenser före- tagens regelomgivning får mer konkret. Den höga livsmedelskvalitet som reglerna syftar till, utgör ett lika självklart som oeftergivligt krav. Det är heller inte utredningens målsättning att verka för lägre krav när det gäller hygien och redlighet. Däremot avser utredningen att närmare analysera reglernas skaleffekter och - om behov därtill visas föreligga -

föreslå förändringar som innebär att reglernas tillämpning blir mer konkurrensneutral.

En annan viktig utgångspunkt för utredningen är att utröna huruvida regelsystemet - och dess tillämpning - verkar diskriminerande162 mot importerade livsmedel, såväl i förhållande till andra EU-länder som till tredje land.

162 Handelshinder av denna typ ingår i gruppen tekniska handelshinder. Sådana skall, i princip, vara undanröjda efter enhetsaktens ikraftträdande och upprättandet av den inre marknaden. I praktiken, vilket bl a visas av åter- kommande rättsfall i Europa domstolen, förekommer fortfarande om än i minskande omfattning tekniska handelshinder som förhindrar eller försvårar livsmedels fria rörlighet på den inre marknaden.

6.6.2. Regeringens och riksdagens ställnings- taganden på livsmedelsområdet

Nyckelbegreppen hälsa och redlighet har sin bakgrund redan i 1951 års livsmedelsstadga och har varit vägledande för den forsatta regelgiv- ningen på området. Samtidigt har livsmedelspolitiken gradvis moderniserats genom beslut i riksdagen 1977, 1985 och 1990. Innehållet i dessa beslut redovisas nedan under avsnittet om utvecklingen i dessa reformer.

Den nya livsmedelslagen 1971

Begreppen hälsa och redlighet utvecklas i prop 1971161 (5. 178 ff.) med förslag till livsmedelslag m.m.. I denna redovisade departementschefen de allmänna grunderna för livsmedelslagstiftningen. Utvecklingen på livsmedelsområdet hade kännetecknats av omfattande och genomgripan- de förändringar och 1951 års livsmedelsstadga hade blivit föråldrad i många avseenden. Det förelåg följaktligen behov av en modernisering. Den nya lagstiftningen skulle dock i huvudsak följa samma principer som legat till grund för 1951 års stadga.

Stadgan hade dels ett hygieniskt syfte, att skydda konsumenterna mot skadliga eller otjänliga livsmedel, dels ett ekonomisk syfte, att hindra oredlighet i handeln med livsmedel. Även den nya lagstiftningen borde närmast syfta till att skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt från hälsosynpunkt otjänliga livsmedel och de hygieniska kraven måste skärpas i takt med den snabba utvecklingen på livsmedelsområdet. Det var vidare angeläget att den nya lagstiftningen i större utsträckning tillgodoser konsumenternas intresse av att få livsmedel med en från näringsmässiga synpunkter så lämplig sammansättning som möjligt. Mot bakgrund av att färdigförpackade livsmedel börjat säljas i större utsträckning, nya livsmedelstyper inroducerats och att det är fråga om stora ekonomiska värden, framhöll departementschefen att det är nödvändigt att skärpa kraven på saklig konsumentupplysning i livsmedelslagstiftningen.

Vidare anförde departementschefen att flera remissinstanser hade understrukit behovet av konkurrensneutralitet mellan olika slag av livsmedel, särskilt mellan jordbrukets och industrins produkter samt mellan svenska och importerade varor och att livsmedelslagstiftningen

givetvis inte bör hindra att konsumenterna får ett från närings-, kvalitets-

och prissynpunkter så rikhaltigt sortiment som möjligt. Det påpekades att lagstiftningen därför inte skall skydda vissa varor mot konkurrens från andra produkter med samma användningsområde, mot vilka det inte finns några hälso- eller näringsmässiga anmärkningar. Departements- chefen underströk att konsumenterna bör kunna känna samma trygghet för att de importerade livsmedlens hygieniska beskaffenhet kontrolleras och för att information lämnas i fråga om de svenska. Å andra sidan borde inte utan starkt vägande hygieniska skäl särskilda bestämmelser meddelas för importerade livsmedel. Sådana bestämmelser ansågs kunna skapa konstlade handelshinder och strida mot våra förpliktelser i internationella åtaganden.

Departementschefen underströk slutligen att livsmedelslagstiftningen bör i möjlig mån anpassas till internationella förhållanden och nämnde Nordiska rådets arbete med ett närmande av livsmedelslagstiftningarna i de nordiska länderna och Codex Alimentarius Comissions arbete med att få fram internationella standards för livsmedel och för andra förhållanden på livsmedelsområdet.

Utvecklingen i 1977, 1985 och 1990 års reformer

I riksdagens beslut om en ny livsmedelspolitik år 1977 genomfördes inga större förändringar av livsmedelslagstiftningen. I propositionen upprepades att konsumenternas berättigade krav på säker tillgång till livsmedel av hög kvalitet till rimliga priser var ett viktigt mål i livsmedelspolitiken . Konkurrensfrågoma behandlas inte i 1977 års beslut. I propositionen 1984/85:166 om livsmedelspolitiken utvecklades politikens syften vad gäller livsmedelskvalitet, priser samt kost- och hälsofrågor. Konkurrensaspekter kom även att behandlas i detta sammanhang.

Departementschefen konstaterade att livsmedelslagens bestämmelser och de föreskrifter som utfärdas med stöd av lagen, utgör ett viktigt medel i strävan mot en förbättrad livsmedelskvalitet och att de baskrav på livsmedlens kvalitet som ställs inom livsmedelslagstiftningens ram kompletterades av jordbruksprisregleringens kvalitetskrav på mjölk, liksom av liknande bestämmelser vad gäller t. ex. spannmål och fisk. Han pekade emellertid på att det i debatten förekom ett flertal viktiga kvalitetsfrågor. En minskad användning av kemiska medel i hela livsmedelskedjan borde eftersträvas. Produktsortimentet hade utvecklats

positivt vad gäller mjölkprodukter, med en ökad valfrihet som följd, men charkuterivaror kunde framställas med användning av enklare råvaror i syfte att efterlika en originalprodukt. Livsmedlens färskhet riskerades genom att storskaligheten i produktionen medfört ökade dis- tributionsavstånd. Slutligen nämndes strävandena till ett ökat kvalitets- medvetande inom primärproduktionen av t. ex. slaktdjur.

Depatementschefen berörde konkurrensaspekter särskilt utifrån kon- sumentintressen och påpekade att ägarkoncentrationen inom livsmedels- industrin och handeln kan innebära risker från konkurrenssynpunkt. Utöver risken för ökade priser ansågs koncentrationen kunna medföra att urvalet av varor begränsas, så att olika smakriktningar och kvali- tetskrav inte kan tillgodoses. Detta ansågs kunna få till följd att specialiteter och importerade varor med otillräcklig omsättning kan komma att utgå ur de stora kedjomas sortiment. En koncentration av viss livsmedelsproduktion till ett fåtal stora enheter med stora trans- portavstånd som följd kunde också innebära hälsorisker, särskilt genom olika slag av livsmedelstillsatser, som används inom livsmedelsindustrin för att förlänga hållbarhetstiden.

Departementschefen fann att en gemensam satsning för förhöjd svensk livsmedelskvalitet var angelägen och att kvalitetsfrågan borde bli föremål för en samlad utvärdering, som det ankom på regeringen att besluta om.

För att åstadkomma förändrade och bättre kostvanor, förordades information och utbildning samt lagstiftning, varvid information och utbildning ansågs vara de viktigaste medlen att uppnå målen. Det fanns även skäl att närmare undersöka i vilken mån förändrade märknings- regler kan underlätta för konsumenterna att välja livsmedel och att sätta samman en fullvärdig kost. Departemnetschefen avsåg att inom kort föreslå regeringen att ge Livsmedelsverket i uppdrag att undersöka möjligheterna och formerna för ett sådant märkningssystem.

De riktlinjer för en samlad livsmedelspolitik, som riksdagen fastställde år 1985, kom att revideras genom 1990 års beslut om en ny livsme- delspolitik (prop 1989/90:146). Reformen innebar bl.a. en genomgripan- de förändring av svensk jordbruks- och livsmedelspolitik genom en intern avreglering som skulle genomföras under en femårig övergångs- period. Det sedan länge hårt reglerade området skulle marknadsanpas- sas. Från att i huvudsak ha varit producentorienterad markerades att politiken i framtiden skulle sätta konsumenten i centrum.

Departementschefen konstaterade att det för livsmedelslagstiftningen

grundläggande hygienkravet var förhållandevis väl uppfyllt. I fråga om redlighetskravet hade måluppfyllelsen emellertid uppvisat stora brister under 1980-talet. Under år 1989 hade riksdagen dock beslutat om en skärpt livsmedelskontroll (prop 1988/89:68), som bl. a. innebar en förstärkning av redlighetskontrollen, t.ex. i fråga om märkningsbe- stämmelsema. Vidare innebar beslutet att lagen (1959199) om köttbe- siktning m.m. upphävdes och ersattes med föreskrifter om köttkontroll, som meddelades med stöd av livsmedelslagens bestämmelser. Syftet med beslutet var att en effektiv och likformig köttkontroll skulle upprättas i hela landet. I beslutet underströks att de nya föreskrifter som skulle utformas inte skulle hindra utvecklingen av småskalig slakteri- verksamhet. Kraven på lokaler och utrustning skulle i viss mån anpassas till verksamhetens omfattning.

Departementschefen fann vidare att det rådande regleringssystemet hade negativa effekter vad avser kvalitets- och prisaspektema, varvid han - såsom en kvalitetsfråga - påtalade vikten av konsumenternas valfrihet, men påpekade samtidigt, att kravet på valfrihet inte får ske på bekostnad av livsmedelslagstiftningens krav på säkerhet och trygghet från hälsosynpunkt. I-Ian betonade även matens betydelse för vår hälsa från näringssynpunkt och att konsumenternas fria val bör vara styrande även i detta fall, med hälp av information, utbildning och livsmedelsla- gens bestämmelser.

Även i denna proposition kom konkurrensaspekterna att avhandlas, men mer mot bakgrund av rådande strukturförhållanden och gränsskydd än i samband med konsumenternas intresse av hygien och redlighet. Bl.a. bedömdes den småskaliga livsmedelsförädlingen få en större och viktigare roll än den tidigare haft. 1 det riksdagsbeslut som följde på propositionen underströks den småskaliga livsmedelsindustrins viktiga roll för konkurrenssituationen på den lokala marknaden. Beslutet kom att leda till förändringar, som innebar att Livsmedelsverket utfärdade nya föreskrifter och allmänna råd om köttkontroll.

De politiska beslut som fattats under perioden sedan andra världskriget har inom detta område inneburit att regering och riksdag betonat att livsmedelslagstiftningen bör utformas så att den inte diskriminerar import eller mellan olika producenter inom landet. Avsikten att uppnå en konkurrensneutral tillämpning av de grundläg- gande principerna om hälsa och redlighet har inte skrivits in i den förordning som styr Livsmedelsverkets verksamhet.

6.6.3. Några centrala begrepp i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen

Livsmedelslagen är en s.k. ramlag på livsmedelsområdet. För att avgränsa dess tillämpningsområde, bör några viktiga begrepp definieras.

Med livsmedel avser lagen matvara, dryckesvara, njutningsmedel eller annan vara som är avsedd att förtäras av människor med undantag av de varor på vilken läkemedelslagen är tillämplig.

Med livsmedelstillsats förstås dels berikningsmedel som är avsett att tillföras livsmedel för att förbättra dess näringsvärde, dels annan vara eller ämne som är avsett att tillföras livsmedel för att påverka dess hållbarhet, konsistens, färg, smak eller lukt eller åstadkomma annan bestämd egenskap hos livsmedlet, om berikningsmedlet, varan eller ämnet ej är livsmedelsråvara.

Med främmande ämne förstås annat ämne än livsmedelstillsats som, om det ingår i livsmedel, kan utgöra hälsorisk eller förändra livsmedlets normala sammansättning eller beskaffenhet i övrigt.

Livsmedelslagen omfattar hantering av livsmedel, d.v.s. dels slakt, dels framställning, beredning, behandling, förvaring, förpackning, omförpackning, transport eller uppläggning av livsmedel samt salu- hållande, försäljning, servering eller annat överlämnande av livsmedel för förtäring. Bestämmelserna om saluhållande gäller i tillämpliga delar även försäljning, servering eller annat överlämnande av livsmedel för förtäring. Med vissa få och speciella undantag gäller lagen inte hantering i enskilt hushåll.

Efter livsmedelslagens inledande kapitel, som bl. a. innehåller de ovan nämnda definitionerna, följer kapitel rörande livsmedels beskaffenhet, hantering m.m., märkning, saluhållande, personalhygien, livsmedelslokal m.m., tillsyn, avgifter för myndighets verksamhet samt ansvar och överklagande.

Livsmedelsförordningen, som innehåller mer detaljerade föreskrifter än lagen, är indelad på samma sätt, med samma kapitelrubriker men med den skillnaden, att efter tillsynskapitlet följer ett avslutande kapitel med rubriken övriga bestämmelser.

Statens livsmedelsverk

Statens livsmedelsverks (Livsmedelsverket) uppgifter är att bevaka konsumenternas intressen på livsmedelsområdet, att leda och samordna livsmedelskontrollen, att undersöka livsmedels sammansättning och näringsvärde, att ge råd och anvisningar i livsmedelsfrågor och att vägleda konsumenterna mot bättre matvanor. Detta sker huvudsakligen genom normer, kontroll samt information och utbildning.

Med stöd av den vidsträckta delegation som livsmedelslagen och förordningen föreskriver, utfärdar Livsmedelsverket föreskrifter inom lagens tillämpningsområde. Föreskrifterna, som är bindande, finns samlade i Statens Livsmedelsverks Författningssamling (SLV FS). Denna innehåller även allmänna råd, som utgör rekommendationer. Såväl föreskrifter som allmänna råd ges ut löpande och kan sökas i kronologisk ordning och i sökordsregister. Författningssamlingen innehåller cirka 140 kungörelser av varierande omfattning.

6.6.4. Internationellt samarbete och harmoniseringen med EG:s regler

Vikten av internationellt samarbete på livsmedelsområdet underströks -som ovan nämnts - i propositionen 1971:61 med förslag till livs- medelslag.

Syftet med det internationella samarbetet är dubbelt. Det skall befrämja handel mellan länder, genom en strävan att motverka handels- hinder. Ett handelshinder kan vara olika höga krav på livsmedel, varför samarbetet även bör omfatta gemensamma nivåer vad gäller hälsa och redlighet. Sverige har i sina samarbetsformer på olika nivåer verkat för såväl handels - som hygien- och redlighetsintressena. En generell strävan i harmoniseringsarbete är naturligtvis att uppnå gemensamma förbättringar, trots de deltagande ländernas olika förutsättningar. Mot den bakgrunden har anpassningen sällan skett mot lägsta nivåer, utan de länder som har höga krav på livsmedelsområdet har angivit samarbetets inriktning.

Det nordiska samarbetet

Fastställandet av en höjd hälso- och konsumentskyddsnivå inom livsmedelsområdet har varit utgångspunkt för livsmedelspolitiken i de nordiska länderna och utgör en viktig del i det nordiska samarbetet. Målsättningen med detta har fastlagts i ett samarbetsprogram från år 1993. Arbetet sker fortlöpande i projektform och är indelat efter fem överordnade ämnen, nämligen kost och näring, toxikologi och riskvärde- ring, livsmedelshygien och kontroll, dricksvatten och livsmedelslagstift- ning. Ett viktigt projekt på lagstiftningsområdet har under år 1995 varit utarbetandet av en modell för tillämpningen av de tre EG-direktiven om livsmedelstillsatser. De nordiska länderna har valt en gemensam, systematisk uppställning av tillåtna tillsatser, som kommer att skapa betydande lättnader i den nordiska samhandeln.

Codex Alimentarius

Codex Alimentarius utgör ett regelverk på livsmedelsområdet, som utvecklats under FN-organen FAO:s och WHO:s gemensamma program för standardisering av livsmedel, det s.k. Food Standard Programme. Dess syfte är att skydda konsumenternas hälsa och att borga för red- lighet i den internationella handeln med livsmedel, men har ansetts vara mer producentorienterad. WTO stadgar att Codex Alimentarius standarder skall ligga till grund för den livsmedelslagstiftning, som har inflytande på handeln mellan länder. Om det uppkommer tvister i sådana sammanhang gäller Codex Alimentarius regler, om landet inte kan åberopa skydd för hälsa och säkerhet som giltigt undantag. De rekommendationer som utarbetats i Codex Alimentarius ligger i stor utsträckning till grund för EG:s bestämmelser på livsmedelsområdet. Dessutom har man nyligen beslutat om en infonnationsprocedur rörande sådana handelshindrande beslut, som baserar sig på tillämpningen av nationella regler.

EG: rätten och svensk livsmedelslagstiftning

Det svenska regelverket på livsmedelsområdet är i huvudsak harmonise- rat med EG:s regler på området. I de delar en totalharmonisering skett, är det inte tillåtet för Sverige att ha vare sig strängare eller liberalare regler på området, vilket t.ex. är fallet vad gäller bestämmelserna om

märkning av livsmedel. EG:s bestämmelser på livsmedelsområdet avser märkning, livsmedelsstandarder, livsm edelstillsatser och livsmedelshygi- en samt kontroll. Dessutom finns bestämmelser om bl.a. vin och spritprodukter, material och produkter i kontakt med livsmedel, livsmedel för särskilda näringsändamål, gränsvärden för främmande ämnen samt om dricksvatten och ytvatten som skall användas för framställning av dricksvatten.

Huvuddelen av EG:s bestämmelser om livsmedel omfattades av EES- avtalet. Avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994, med undantag för den del som avser de veterinära bestämmelserna. Till det området hör, utöver frågor om djurhälsa, hygienbestårnmelser för livsmedel av animaliskt ursprung. I den delen trädde avtalet i kraft den 1 juli 1994. Genom den anpassning som skett i Sverige på grund av EES- avtalen, kom EU-medlemskapet bara i mycket begränsad omfattning att leda till ytterligare ändringar i det svenska regelverket på livsmedelsområdet. En anpassning blev emellertid erforderlig vad gäller införselkontroll. Borttagandet av gränskontrollema inom EU innebär att kontrollen av livsmedel som förs in i landet i större utsträckning måste bygga på den utförselkontroll som sker i utförsel landet (se nedan avsnitt 3.6.7).

Livsmedelslagstiftningen är totalt sett, i mycket stor utsträckning, baserad på krav i EG-direktiv. Resterande, rent nationella regler är få och gäller i huvudsak avgifter, som uttas i olika sammanhang. Samarbe- tet kring Codex Alimentarius - sådant de beskrivits ovan - har naturligt- vis underlättat anpassningen.

På detaljnivå har emellertid ett stort antal förändringar fått göras. Harmoniseringsarbetet bygger på två tekniker. Den rättsbildning som äger rum inom EG, tar sig form i rättsakter av olika slag. De viktigaste typerna är direktiv, förordningar och beslut, vilka samtliga är juridiskt bindande, men i övrigt har olika kännetecken och rättsverkningar. Direktiv och vanligen även beslut riktar sig till medlemsstaterna och förutsätter i princip verkställighetsåtgärder på det nationella planet för att bli gällande i berörda stater. Vid omsättningen av direktiv till nationell rätt har medlemsstaterna frihet att själva bestämma till- vägagångssätt och medel för att uppnå det resultat som anges i direktiven. Förordningar utgör däremot omedelbart gällande rätt i samtliga medlemsstater och kräver därför ingen mellankommande rättsbildning på det nationella planet. Det svenska regelverket på livsmedelsområdet bygger i huvudsak på direktiv. De förordningar som förekommer gäller främst vin och sprit, som är störst till antalet, men

det förekommer även marknadsförordningar och förordningar gällande t. ex. fjäderfä, ägg och geografiska beteckningar.

Undantag som övergångsvis medgivits Sverige i anslutnings— fördraget m.m.

Sverige har i medlemskapsförhandlingarna med EU deklarerat vikten av att kunna behålla en hög ambitionsnivå vad gäller bl.a. livsmedelssäker- het och djuskydd och har därvid begärt undantag från EG:s bestämmel- ser på vissa områden. Sådana undantag kan vara permanenta eller gälla för en begränsad tid. Sverige har tillerkänts ett - i princip - permanent undantag beträffande kontroll av salmonella i kött infört från EU. Undantaget kommer att utvärderas och kan komma att omprövas om de svenska förhållandena är likvärdiga de övriga medlemsländernas. Tidsbegränsade undantag har medgivits beträffande t.ex. förbud mot antibiotika och kadavermjöl i djurfoder, fetthalt i mjölk och kontroll av vissa allvarliga djursjukdomar i infört kött, såsom BSE, d.v.s. "galna ko- sjukan" och svinpest. Den brittiska regeringens bedömning att det kan finnas ett samband mellan BSE och Creutzfeldt-Jakobs sjukdom hos människor, föranledde kommissionens beslut om exportförbud i mars 1996. Livsmedelsverket har i en kungörelse av den 22 mars 1996, SLV FS 199614, förbjudit införsel, saluhållande m.m. av livsmedel som innehåller, består av eller framställts av kött från nötkreatur med ursprung i Storbritannien och Nordirland. Sverige försöker vidare att behålla sina nationella regler beträffande ale-färgämnen och söt- ningsmedlet cyklamat.

Frågan om anpassningen till EG:s regler i samband med först EES avtalet och därefter det fulla medlemskapet i gemenskapen år 1995 behandlades också ovan i avsnitt 2.

6.6.5. Nivåer i tillsynsverksamhet och kontroll

Avsikten med den offentliga livsmedelstillsynen är att se till att livsmedels]agstiftningens bestämmelser följs, så att konsumenterna skyddas mot hälsorisker och mot oredliga förfaranden. Offentlig livsmedelstillsyn skall omfatta en eller flera av de följande momenten, nämligen inspektioner, provtagning och analys, kontroll av personal-

hygien, genomgång av egenkontrollprogram, resultat från egentillsyn och annan dokumentation i verksamheten. Även andra moment kan ingå i offentlig tillsyn. Livsmedelsverket lyder under jordbruksdeparte- mentet och utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av livsmedelslagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Länsstyrelsen utövar den närmare tillsynen inom länet. Den dagliga tillsynen runt om i landet utövas av miljö- och hälsoskyddsnämndema, om inte regeringen har föreskrivit att tillsynen skall utövas av Livsme- delsverket.

Livsmedelsverket utövar direkt tillsyn över verksamheten vid bl.a. kontrollslakterier, fristående sanitetsslaktavdelningar, mejerier, ägg- produktanläggningar och exportkontrollerade anläggningar. Dessutom har Livsmedelsverket övertagit tillsynen över ett antal, större livsm edels- företag.

Miljö- och hälsoskyddsnämndemas livsmedelstillsyn vid ett företag består bl.a. av godkännande av livsmedelslokal, inspektion av verk- samheten, granskning av företagens egentillsyn, provtagning samt information och rådgivning.

Tillsynsmyndigheten skall fortlöpande ta de prover och göra de undersökningar som fordras för tillsynen med hänsyn till livsmedels- hanteringen inom myndighetens ansvarsområde.

För tillsynen har en tillsynsmyndighet rätt att få tillträde till områden, livsmedelslokaler och andra utrymmen och att göra undersökningar och ta prover där. Myndigheten har vidare rätt att på begäran få de upp- lysningar och handlingar som behövs för tillsynen.

Tillsynsmyndigheten får vidare meddela föreläggande eller förbud som uppenbart behövs för att lagen eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite. Under vissa förutsättningar kan tillsynsmyndigheten förordna om rättelse på den felandes bekostnad eller ta hand om en vara som saluhålls i strid med vad som föreskrivs i vissa av livsmedelslagens bestämmelser, eller vad som framgår av ett föreläggande eller förbud. Om en vara tagits om hand i något annat fall, får ägaren, under tillsynsmyndighetens kontroll, göra varan duglig till livsmedel eller använda den för något annat ändamål. Annars skall den förstöras genom tillsynsmyndighetens försorg.

Egentillsyn

En bas för den offentliga tillsynen är den s k egentillsyn som Livs- medelsverket får föreskriva med stöd av livsmedelslagen. Den som yrkesmässigt bedriver verksamhet i vilken livsmedel hanteras är skyldig att utöva egentillsyn, som är anpassad efter verksamhetens omfattning och art, att efter uppmaning från tillsynsmyndigheten komma in med förslag till kontrollprogram för egentillsynen och att följa det av tillsynsmyndigheten fastställda kontrollprogrammet. Egentillsynen bör utgöra en grund för tillsynsmyndighetens verksamhet. Kontrollprogram behöver inte fastställas för mycket enkla verksamheter, där kontrollbe- hovet är ringa. Eftersom kraven varierar för olika verksamheter, måste kontrollprogrammet anpassas efter verksamhetens omfattning och inriktning. Några viktiga områden är temperaturmätning, rengörings- rutiner samt uppföljning av att personalen arbetar på ett hygieniskt riktigt sätt.

I detalhandelsledet har Sveriges Livsmedelshandlareförbund tagit fram ett typprogram samt ett förslag till överenskommelse mellan enskilda butiker och de lokala miljö- och hälsoskyddsnämndema.

6.6.6. Ansvarsfrågor

Tillsynsmyndigheten är skyldig att beivra överträdelser av livsmedels- lagstiftningen. Överträdelser mot vissa bestämmelser 1 livsmedelslagen och sådana föreskrifter som meddelats med stöd av livsmedelslagen kan medföra straffansvar. Om gärningen inte är ringa kan en överträdelse, som skett uppsåtligen eller av oaktsamhet, medföra böter eller fängelse i högst ett år. Om en förpliktelse av betydelse för hälsosynpunkt eller för konsumentintresset uppsåtligen åsidosätts i större omfattning eller annars på ett allvarligt sätt, döms till fängelse i högst två år.

En vara som varit föremål för brott enligt livsmedelslagen eller värdet av varav samt utbyte av sådant brott skall förklaras förverkat, om det inte är uppenbart obilligt.

6.6.7. Livsmedelslagstiftningen och import av livsmedel till Sverige

Ett led i livsmedelskontrollen är den s k införselkontrollen. Borttagandet av gränskontrollema inom EU innebär att kontrollen av livsmedel som förs in i landet i större utsträckning än tidigare måste bygga på den livsmedelskontroll som sker i utförsellandet.

Tillsynen vid införsel av animaliska livsmedel från annat EU-land utförs i hög utsträckning som ett led i egentillsynen. Den som först i landet mottar ett parti med animaliska livsmedel från ett annat EU-land skall innan partiet får hanteras vidare kontrollera att partiet åtföljs av ett handelsdokument eller ett sundhetsintyg, som skall innehålla vissa uppgifter, att dokumentet eller intyget och livsmedlet stämmer överens samt att livsmedlet är kontrollmärkt på visst sätt””. Den som först i landet mottar kött av nötkreatur, svin eller fjäderfä från ett annat EU- land skall efter mottagandet kontrollera att handlingar medföljer av vilka det framgår att salmonella inte påvisats i köttet med användande av en av EG fastställd undersökningsmetod. Saknas sådana handlingar, och är köttet avsett att användas som livsmedel i Sverige, skall tillsynsmyndig- heten, innan partiet får hanteras vidare, låta undersöka köttet i fråga om salmonellam. Detsamma gäller kött av får, get eller hästdjur. Den som först i landet mottar konsumtionsägg från ett annat EU-land skall, om äggen är avsedda att användas som livsmedel i Sverige, kontrollera att handlingar medföljer som visar att äggen kommer från en besättning med godkänt kontrollprogram för salmonella 165. Dessa föreskrifter gäller inte sådana livsmedel som förs in från Finland, om livsmedlet i fråga producerats där.

Om handelsdokument eller sundhetsintyg som föreskrivs i kungörel- sen saknas eller innehåller felaktigheter, eller om kontrollmärkning saknas, skall den som mottagit livsmedlet utan dröjsmål underrätta tillsynsmyndigheten om detta. Livsmedelspartiet får i sådana fall inte hanteras vidare förrän tillsynsmyndigheten lämnat sitt medgivande därtill. Då livsmedel inte uppfyller bestämmelserna i kungörelsen får

'63 2 g SLV FS 199520 164 5 5 SLV FS 199520 "” 8 5 SLV FS 199520

tillståndsmyndigheten ta hand om partiet. Vid ett sådant förhållande får ägaren eller hans ombud välja att sända tillbaka varorna till avsändarlan- det under förutsättning att den behöriga myndigheten i detta land lämnar sitt medgivande därtill.

Livsmedelverket kan medge undantag (dispens) från föreskrifterna i kungörelsen.

I fråga om länder som inte är EU-medlemmar, har Livsmedelsverket utfärdat en kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om kontroll av animaliska livsmedel som importeras från tredje land ”56. Enligt 4 5 förordningen om kontroll av livsmedel som importeras från tredje land skall gränskontrollveterinär vid den lokala tillsynsmyndigheten i den kommun där gränskontrollstation finns ansvara för importkontrollen.

Import för fri omsättning inom EU får medges endast om import- kontroll har utförts i enlighet med bestämmelserna och importkontrollen har betalats eller motsvarande medel deponerats och det - i före- kommande fall - ställts säkerhet för de kostnader som kontrollen kan medföra.

Kontrollen omfattar dokument- och identitetskontroll vid gränskon- troll- eller gränspasseringsstation. Kontrollerna vid gränskontrollstation skall utföras under överinseende av gränskontrollveterinär 167. Varje varuparti med livsmedel från tredje land skall, oavsett vilken tullbe- handling livsmedlen anmälts till, genomgå dokument- och identitets— kontroll för att kontrollera livsmedlens ursprung, livsmedlens destina- tionsort, att den närmare beskrivningen av livsmedlen uppfyller föreskrivna veterinära krav i Sverige eller i det EU-land till vilket livsmedlen skall vidaresändas och att livsmedlen inte tidigare avvisats vid annan gränskontrollstation eller grånspasseringsstation inom EU'”. Gränskontrollveterinär skall om livsmedlen kommer från en gräns- passeringsstation förvissa sig om att dokument- och identitetskontroll har utförts, utföra en fysikt kontroll av varje parti på grundval av ett representativt urval av partiet för att kontrollera att livs-medlen är tjänliga, låta utföra de laboratorieundersökningar som skall utföras på platsen och ta prov för att undersöka de rester av främmande och sjukdomsalstrande mikroorganismer som Livsmedelsverket särskilt

”36 SLV FS 199459 ”” 6 s SLV FS 199459 *68 7 ; SLV FS l994:59

beslutar om 169. Vissa undantag från den beskrivna kontrollen före- kommer.

När dokument-, identitets- och fysisk kontroll har utförts skall ett intyg fyllas i av gränskontrollveterinären och undertecknas av denne. Originalet skall utan dröjsmål överlämnas till tullmyndigheten, en kopia överlämnas till importören eller dennes ombud och den andra kopian skall behållas vid gränskontrollstationen.

Om det vid importkontrollen visar sig att import inte kan tillåtas och om varupartiets hygieniska status så medger, skall gränskontroll- veterinären, efter samråd med importören, snarast möjligt besluta att sändningen skall returneras till avsändaren, sändas till tredje land eller att partiet skall tas omhand, göras duglig till livsmedel eller förstöras.

6.6.8. Några viktiga områden från konkurrens- synpunkt

Såsom framgår av rubriken, har utredningen valt att närmare granska några regelområden, som kan antas ha betydelse från konkurrenssyn- punkt. Av särskild vikt i sammanhanget är reglernas neutralitet i förhållande till aktörernas storlek, kunskap och ekonomiska situation. Vidare bör reglernas eventuella etablerings- eller expansionshindrande effekter utrönas, liksom deras eventuella effekter vad gäller import av livsmedel. Utredningen gör följaktligen inte anspråk på att göra en uttömmande beskrivning av varje regelområde, utan reglerna tjänar snarare som åskådliggörande exempel.

De områden som kommer att beröras är reglerna för livsmedelslokaler och deras inredning och utrustning, märkning, slakt, mejeriverksamhet, avgiftssystemet och livsmedelsstandards.

Livsmedelslokaler deras inredning och utrustning m.m.

Generella regler om livsmedelslokaler och deras utrustning kan sökas i såväl livsmedelslagen som i livsmedelsförordningen samt Livsmedels- verkets författningssamling, SLV FS 1996:6. För vissa livsmedel finns

169 9 g SLV FS 199459

särskilda regler vad gäller lokaler, inredning och utrustning, t.ex. i kungörelsema om hantering av mjölk, slakt m.m. av fjäderfä samt slakt av tamboskap och hängnat vilt, SLV FS l994:1, 11 och 13, vilka behandlas i senare avsnitt.

Föreskrifter om livsmedelslokals konstruktion och utformning i övrigt meddelas i Särskild ordning av Statens planverk i fråga om byggnad. Vidare innehåller Plan- och bygglagen, samt föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen, bestämmelser om byggnad som inrymmer livsmedelslokal.

Syftet med reglerna är att en livsmedelslokal skall vara inredd på sådant sätt och skötas så att fara inte föreligger för att livsmedel i lokalen utsätts för menlig påverkan, 36 & livsmedelsförordningen.

Livsmedel får inte hanteras yrkesmässigt på annat ställe än i livsmedelslokal. Ett avsteg från den regeln förutsätter särskilt tillstånd.

Godkännande m. m.

En livsmedelslokal får inte - enligt huvudregeln i 37 å livsmedelsför- ordningen - tas i bruk förrän lokalen med dess inredning blivit färdigställd och godkänd för sitt ändamål. Enligt huvudregeln är det vidare Livsmedelsverket som prövar frågor om godkännande av slakterier, fristående sanitetsslaktavdelningar, mejerier, äggprodukt- anläggningar, exportkontrollerade anläggningar, samt livsmedelslokaler i järnvägsvagnar, luftfartyg och fartyg som är registreringspliktiga, medan miljö- och hälsoskyddsnämndema prövar frågor om god- kännande av andra livsmedelslokaler, 38 lj livsmedelsförordningen. Ett godkännande av en livsmedelslokal kan, under vissa förutsättningar, återkallas av den myndighet som utövar den fortsatta tillsynen över lokalen.

Den ovan nämnda kungörelsen, SLV FS 1996:6, innehåller före- skrifter och allmänna råd om livsmedelslokaler. Utöver allmänna krav för godkännande av livsmedels, 7 5, innehåller kunggörelsen särskilda krav för godkännande av tillverkningslokaler, 8 tj, och av försäljnings- lokaler, 9-14 åå. Därefter följer regler och allmänna råd om lokal- hygien, 15-19 åå, och om livsmedelslokal 1 fordon, 22-36 55. Slutligen föreskrivs att Livsmedelsverket kan medge undantag (dispens) från bestämmelserna i kungörelsen, 37 & SLV FS 1996:6.

Några återkommande, viktiga områden i fråga om lokalbestämmelser- na är temperaturförhållanden, förutsättningar för renhållning av lokalen

och dess inredning och utrustning samt åtgärder som förhindrar s.k. korskontamination och föroreningar från yttre källor.

De allmänna kraven för godkännande av livsmedelslokal inleds med en förklaring, att en livsmedelslokal får godkännas endast om lokalens konstruktion, utformning och inredning är sådan att en god livs- medelshygien kan upprätthållas med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. Under 16 punkter följer därefter de krav som bland andra skall vara uppfyllda för att uppnå en god livsmedelshygien. Lokalens konstruktion, utformning och inredning skall t.ex. skydda mot ansamling av smuts och kontakt med giftiga material. Den skall förhindra korskontamination mellan livsmedel, utrustning,inventarier, vatten, luft och personal samt föroreningar från yttre källor och den skall möjlig- göra effektiv rengöring och, vid behov, desinficering. Vidare skall lokalen ha tillfredsställande dagsljus eller belysning, tillfredsställande ventilation, tillgång till rinnande varmt och kallt vatten av erforderlig mängd och kvalitet, lämpligt placerade tvättställ för handtvätt, lämpliga anordningar för rengöring av utrustning och arbetsredskap, ett tillräckligt antal toaletter, avlopp med tillräcklig kapacitet, ett särskilt utrymme av tillfredsställande beskaffenhet för personalens ombyte och förvaring av kläder samt förutsättningar för att upprätthålla lämpliga temperatur- förhållanden. Om så erfordras, skall det f1nnas kyl- och frysutrymmen, anordningar för infrysning och upptining samt för varmhållning och nedtining, särskilt utrymme för rensning, sköljning eller tvättning av grönsaker, rotfrukter, potatis och liknande, tillräckliga utrymmen för förvaring av livsmedel och förpackningsmaterial samt anordning för lastning och lossning, utrymme för förvaring av städredskap, rengörings- och desinfektionsmedel samt utrymmen för förvaring av returemballage, torrt avfall samt ruttnande och vått avfall. Såväl de absoluta som de behovsrelaterade kraven, är i vissa fall kompletterade med närmare beskrivningar gällande bl.a. placering, kapacitet och utformning.

Utöver de allmänna krav som beskrivits ovan, tillkommer under 6 punkter särskilda krav för godkännande av tillverkningslokaler, som är avsedda för framställning eller beredning av livsmedel. Dessa omfattar bl.a. regler om hur ytor i lokalen, dess innertak och installationer som är fästade i tak skall vara beskaffade. Därutöver föreskrivs hur råvaror, allt efter verksamhetens art, skall förvaras för att inte utsättas för förorening eller annan menlig påverkan eller för att inte själva menligt påverka livsmedel. Vidare anges de materialkrav som uppställs på berednings- och arbetsbord, styckningsbord, saltningskar och köttkrokar

i de fall oförpackade kött- eller fiskvaror hanteras i lokalen. Slutligen påpekas att det, om så erfordras, skall f1nnas särskilt avsett och helt avskilt utrymme för plockning och urtagning av fågel eller avhudning och urtagning av vilt och kanin.

De särskilda krav som uppställs för godkännande av försäljningslokal omfattar 7 paragrafer. De två första paragraferna handlar - i huvudsak - om hur kyld förvaring och exponering av oförpackade köttvaror och fiskvaror skall vara anordnad och de uppställer krav på erforderliga utrymmen för styckning och rensning samt särskilt utrymme eller särskild arbetsplats för förpackning av köttvaror. Dessa regler följs av en bestämmelse om särskilt kylt utrymme för värmekänsliga bakverk. Försäljning av oförpackade livsmedel föranleder ytterligare bestämmel- ser i de två, följande paragraferna, som innehåller krav på att betjäningsavdelning skall vara avskild från omgivande utrymme och försedd med försäljningsdisk mot kundsidan, som är anordnad så att allmänheten inte får tillträde till betjäningssidan. De anger vidare att det vid sådan försäljningsdisk skall finnas varuskydd av glas eller annat ändamålsenligt material, om det inte är fråga om en försäljningsdisk för färska bär, grönsaker, frukt, rotfrukter, potatis, svamp eller ägg. Slutligen uppställs krav beträffande bl.a. ytmaterialen på försälj- ningsdisk, hylla och skyltbord, som används för uppläggning av oförpackade livsmedel samt på rensbänk för fisk.

Under ett kapitel med rubriken lokalhygien återfinns kompletterande, hygieniska krav under 5 paragrafer. Dessa omfattar bestämmelser om lokalens, inredningens och utrustningens skick och rengöring. De innehåller även krav vad gäller placering av lådor, kartonger och utrust- ning m.m., som inte får placeras så att livsmedel kan förorenas, rengöring försvåras eller ventilationen påverkas. I fråga om ventilation skall - om så erfordras - fönster i ytterväggar hållas stängda och låsta under tid då oförpackade livsmedel hanteras i lokalen. Under detta kapitel återfinns regeln om att plockning och urtagning av fågel samt avhudning och urtagning av vilkt och kanin i livsmedelslokal bara får utföras i helt avskilt utrymme. Kapitlet innehåller även bestämmelser angående hundar, katter och andra ovidkommande djur, som enligt huvudregeln inte får vistas i livsmedelslokal, tobaksrökning, som är förbjuden i andra utrymmen än serveringslokal och personalrum, samt vissa restriktioner beträffande personaltoaletter. Kapitlets avslutande paragrafter innehåller ett förbud. Det gäller användning eller förvaring av bl.a. farliga kemiska produkter och icke godkända livsmedelstillsatser

i lokal där livsmedel hanteras eller i utrymme som står i direkt förbindelse med lokalen. Förbudet har undantag, bl.a. för de fall de förbjudna varorna är motiverade med hänsyn till verksamheten och att de förvaras på ett betryggande sätt.

I kungörelsens avslutande kapitel uppställs krav på livsmedelslokal i fordon, vilka är anpassade efter de särskilda förutsättningar som gäller dessa.

I de fall en handlare även önskar erbjuda grillade varor tillkommer ytterligare krav vad gäller grillavdelningens utformning, anordningar för upptining och avsvalning eller nedkylning, särskiljande av råvaror och grillade produkter, särskild, helst