SOU 1997:67

Återkallelse av uppehållstillstånd : delbetänkande

Till statsrådet Pierre Schori

Genom beslut den 30 januari 1997 bemyndigade regeringen stats- rådet Schori att utse ledamöter i en parlamentarisk kommitté (UD 1997104) med uppdrag att ta ställning till en ny instans- och pro— cessordning vid tillämpning av utlännings- och medborgar- skapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen. Med stöd av bemyndigandet förordnades den 12 februari 1997 Siv Helmer som ordförande och Maud Björnemalm (s), Sigrid Bolkeus (5), Erik Arthur Egervärn (c), Gustaf von Essen (m), Sten De Geer (v), Lena Isaksson (fp), Helena Karlén (kd) och Ragnhild Pohanka (mp) som ledamöter i kommittén. Som sakkunniga för- ordnades den 4 mars 1997 rättschefen Lars Magnuson samt gene- raldirektörerna Lena Häll Eriksson och Johan Fischerström och som experter kanslirådet Eva Nordqvist och kammarrättsassessorn Ann-Jeanette Eriksson, polisintendenten Stefan Carp, ordföranden Eva Norström, sakkunniga Eva Ulfvebrand och advokaten Per Stadig. Som sekreterare förordnades den 12 februari 1997 kansli- rådet Bengt Ranland. Kommittén har antagit namnet kommittén om Ny instans- och processordning i utlänningsärenden, NIPU.

Kommittén får härmed överlämna delbetänkandet Återkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67).

Reservation och särskilt yttrande har avgivits av ledamöterna De Geer, Isaksson, Karlén och Pohanka.

Stockholm i maj 1997

Siv Helmer Maud Björnemalm Sten De Geer Sigrid Bolkeus Lena Isaksson Erik Arthur Egervärn Helena Karlén Gustaf von Essen Ragnhild Pohanka

/Bengt Ranland

Innehåu Sammanfattning ........................................................................................ 7 Författningsförslag .................................................................................... 9 1 Kommitténs uppdrag och arbete .................................................. 11 2 Återkallelse av uppehållstillstånd - nuvarande ordning ............ 13 2.1 Oriktiga uppgifter om identiteten ..................................... 13 2.2 Andra oriktiga uppgifter än om identiteten ...................... 15 2.3 Återkallelse på grund av upphörd bosättning ................... 16 2.4 Återkallelse på grund av vandel ....................................... 16 2.5 Utvisning på grund av brott .............................................. 18 2.6 Riksdagsbehandlingen hösten 1996 ................................. 21 3 Överväganden ................................................................................ 23 4 Författningskommentar ................................................................ 35 Reservation och särskilt yttrande ........................................................... 37 Bilaga 1 Utdrag ur kommitténs direktiv ...................................... 41 Bilaga 2 Statens invandrarverks instruktion om

individuella handläggningsplaner i asylärenden ......... 47

Sammanfattning

Enligt 2 kap. 9 & UtlL skall visering, uppehållstillstånd och ar- betstillstånd återkallas om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske om de oriktiga uppgifterna inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. Enligt 2 kap. 10 & UtlL får vidare ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet.

Kommittén anser att en självklar och viktig utgångspunkt är att asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall klar- läggas innan uppehållstillstånd beviljas. Innan tillstånd beviljas måste därför resurser satsas på att så noggrant som möjligt utreda identiteten.

Om det sedan tillstånd beviljats kommer fram att utlänningen uppgett fel identitet, måste det liksom i dag finnas möjligheter att återkalla tillståndet. Att återkalla ett uppehållstillstånd kan emel- lertid få långtgående konsekvenser för den enskilde. Det är därför angeläget att samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan be- slut fattas i fråga om återkallelse. Enligt kommitténs uppfattning ger den nuvarande regleringen inte tillräcklig ledning för tillämp- ningen och ger utrymme för en alltför snäv tolkning.

Kommittén föreslår att det i utlänningslagen skall föras in en bestämmelse om att, vid bedömning av om ett uppehållstillstånd bör återkallas, hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra starka humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlän- ningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge utlänningen vistats i Sverige. Den ändring som gjordes i utlänningslagen den 1 januari 1997 och som innebär att barnets

bästa särskilt skall beaktas gäller självfallet också vid återkallelse av uppehållstillstånd.

Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd mer än fem år skall tillståndet få återkallas endast i undantagsfall, om det finns synnerliga skäl för det.

Kommitténs förslag innebär också att samma regler kommer att gälla för återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att utlän— ningen lämnat oriktiga uppgifter, oavsett om de oriktiga uppgif- terna gällt identiteten eller någon annan omständighet.

Kommittén anser att nuvarande regler ger tillräckligt utrymme för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Någon lagändring på denna punkt föreslås därför inte.

Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen (1989z529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (19891529)l dels att 2 kap. 10 & skall upphöra att gälla, dels att 2 kap. 9 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall åter- kallas, om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske, om det kan an- tas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillstånds- beslutet eller om andra sär— skilda ska'l talar emot det.

' Lagen omtryckt 1994z515

9å

Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkal- las om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit om- ständigheter som varit av be- tydelseför att få tillståndet.

Återkallelse får även ske om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstill— stånd dock endast om utlän- ningen ännu inte har rest in i Sverige.

Vid bedömning av om ett uppehållstillstånd bör återkal- las för en utlänning som har

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

rest in i Sverige skall hänsyn tas till utlänningens anknyt- ning till det svenska samhället och till om andra starka hu- manitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlän- ningens levnadsomständighe- ter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen vistats i Sverige. Om utlänningen vistats här mer än fem år med uppe— hållstillstånd när frågan om återkallelse väcks, får återkal- lelse ske endast om det finns synnerliga skäl.

10 &

Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkal- las om utlänningen medvetet har lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet eller medvetet har förtigit om- ständigheter som varit av be- tydelse för att få tillståndet. Återkallelse får även ske om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige.

1. Kommitténs uppdrag och arbete

Kommittén skall enligt direktiven se över instans- och processord- ningen i utlännings- och medborgarskapsärenden samt utreda om beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlännings— kontroll bör ändras. Kommittén skall vidare göra en i första hand Språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen. Kommittén skall med förtur utreda om det finns behov av att ändra reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall up- pehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet.

Kommittén hade sitt första sammanträde den 5 mars 1997. Kommittén har konstaterat att dess uppgift att ta ställning till i vil- ken utsträckning det bör vara möjligt att få uppehållstillstånd på grundval av en ansökan som görs efter inresan och där skälet för ansökan är familjeanknytning har samband med uppgiften för ut- redningen (A 1996101) att utreda möjligheterna att i s.k. anknyt- ningsärenden använda belastningsuppgifter om i Sverige bosatta personer. Den utredningen, som ursprungligen skulle ha redovisat sitt uppdrag i mars 1997, har fått förlängd tid för sin redovisning. Kommittén redovisar därför inte sitt uppdrag i nu nämnda del i detta delbetänkande.

Kommittén har för avsikt att i ett delbetänkande hösten 1997 redovisa sina överväganden när det gäller möjligheterna att få up- pehållstillstånd efter inresan. Slutbetänkandet kommer att lämnas våren 1998.

I det delbetänkande som kommittén nu lämnar över behandlas endast frågorna om återkallelse av uppehållstillstånd på den grund att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter samt möjligheterna att

meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. De närliggande frågorna om återkallelse av uppehållstillstånd i andra fall och om utvisning på grund av brott kommer att övervägas i slutbetänkandet.

2. Återkallelse av uppehållstillstånd - nuvarande ordning

Som underlag för sina överväganden redovisar kommittén här be- stämmelserna för samtliga fall där uppehållstillstånd kan återkal- las och även reglerna om utvisning på grund av brott. Som inled- ningsvis framhållits läggs förslag i delbetänkandet endast när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga upp- gifter.

2.1. Oriktiga uppgifter om identiteten

Enligt 2 kap. 9 & UtlL skall Visering, uppehållstillstånd och ar- betstillstånd återkallas om utlänningen har lämnat oriktiga uppgif- ter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbe- slutet eller om andra särskilda skäl talar emot det.

Denna bestämmelse infördes genom 1989 års utlänningslag. Tidigare gällde att uppehållstillstånd kunde återkallas på grund av oriktiga uppgifter om identiteten i samma utsträckning som åter- kallelse kunde ske på grund av oriktiga uppgifter i andra avseen- den. Det hette då att "har en utlänning fått uppehållstillstånd ge- nom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter, får tillståndet återkallas (1980 års utlänningslag, 17 å). Motsvarande bestämmelse fanns också i 1954 års utlänningslag.

utlänningslag, 17 å). Motsvarande bestämmelse fanns också i 1954 års utlänningslag.

Utredningen för översyn av utlänningslagen föreslog i sitt be- tänkande (SOU 1988:1) Översyn av utlänningslagen att bestäm- melsen om återkallelse av uppehållstillstånd när utlänningen läm- nat felaktiga uppgifter om sin identitet borde göras tvingande i de situationer, där visshet om utlänningens identitet varit av bety- delse för att tillstånd beviljats. Utredningen framhöll att det blivit allt vanligare att utlänningar som söker uppehållstillstånd saknar identitetshandlingar och att falska uppgifter om identiteten alltid torde lämnas uppsåtligen.

I den efterföljande propositionen (prop. 1988/89:86) uttalade föredragande statsrådet stöd för utredningens förslag om en skärp— ning av reglerna om återkallelse när utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Föredraganden framhöll att den om— ständigheten att så många asylsökande saknade identitetshand— lingar var ett allvarligt problem för de flyktingmottagande län- derna när det gällde att föra en rättvis flyktingpolitik. Föredragan- den ansåg dock att undantaget från huvudregeln om återkallelse

borde göras något vidare än vad utredningen föreslagit och an— förde (s. 64):

Det kan dock enligt min menin inte uteslutas att det kan före- komma situationer då beslutet skul e ha blivit positivt även om an- sökan gjorts med u p ivande av den rätta identiteten. Bestämmel- sen bör därför inne aåa ett undantag att återkallelse inte skall ske om det kan antas att den oriktiga up giften inte inverkat på frågan om tillstånd skulle ha beviljats. För aterkallelse bör dock inte, som DO föreslår, krävas att utlännin en har förstått att den oriktiga uppgiften haft sådan inverkan. En igt min mening kan det emeller— tid mnas även andra situationer som ör att en aterkallelse fram- står som mindre lämplig. Vad jag tänker på är fall där starka hu- manitära skäl talar för att utlänningen - trots att de oriktiga upp- gifterna inverkat å frågan om tillstånd - likväl bör tillåtas att vis- tas i landet. Jag öreslår därför att lagutredningens undantagsregel kompletteras med en bestämmelse av denna innebörd.

Vid utskottsbehandlingen av propositionen ansåg socialförsäk- ringsutskottet (1988/89:SfU 19) att — med beaktande av det ut- rymme som enligt propositionen gavs för att underlåta återkallelse - propositionens förslag i denna del borde bifallas. Utskottets hem- ställan var inte enhällig. Reservanter från fp, vpk och mp ansåg att

att samma bestämmelser som tidigare borde gälla oavsett om de oriktiga uppgifterna avsett identiteten eller någon annan omstän- dighet.

2.2. Andra oriktiga uppgifter än om identiteten

Enligt 2 kap. 10 & UtlL får Visering, uppehållstillstånd och ar- betstillstånd återkallas om utlänningen medvetet har lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet eller medvetet har förtigit omständigheter som har varit av betydelse för att få tillståndet. Tillstånd får också återkallas om det finns andra särskilda skäl till det, när det gäller uppehållstillstånd dock bara om utlänningen ännu inte rest in i landet.

Möjlighet att återkalla tillstånd för den som medvetet lämnat oriktiga uppgifter har funnits även i tidigare utlänningslagar. Den 1 januari 1976 kompletterades bestämmelsen på så sätt att tillstånd kunde återkallas även när någon "svikligen förtigit" omständighet av betydelse. Beträffande arbetstillstånd gällde att tillstånd kunde återkallas även om det fanns "andra särskilda skäl" för det. Som exempel på när andra särskilda skäl kunde tänkas föreligga togs i prop. 1975/76:18 (s. 141) exemplet att någon beviljats arbetstill— stånd inom ramen för organiserad överföring av arbetskraft och sedan inte tillträtt den erbjudna anställningen. Möjligheten att återkalla tillstånd med hänvisning till andra särskilda skäl ut- sträcktes genom 1980 års utlänningslag till att gälla även uppe- hållstillstånd, dock endast om utlänningen ännu inte rest in i |an- det. Som motiv för detta anförde föredragande statsrådet i prop. 1979/80:96 (s. 93) att skäl för återkallelse kunde föreligga om det visade sig att förutsättningarna för tillståndet inte längre förelåg. Möjligheten borde enligt föredraganden användas med försiktig- het och om Invandrarverket avsåg att begagna sig av möjligheten borde det ske på ett sådant sätt att utlänningen fick del av återkal- lelsen innan han eller hon påbörjade resan till Sverige. Detta ut- vecklades något ytterligare i prop. 1988/89:86 (s. 63) där föredra-

ganden tillade att om utlänningen vidtagit förberedelse för sin utflyttning av mer omfattande art borde tillståndet normalt inte återkallas.

Bestämmelserna om återkallelse på grund av andra oriktiga uppgifter än om identiteten fördes i princip oförändrade över till 1989 års utlänningslag.

2.3. Återkallelse på grund av upphörd bosättning

Enligt 2 kap. 12 & UtIL skall ett permanent uppehållstillstånd återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upphör. Bestäm- melsen har varit i princip oförändrad sedan 1954 års utlännings— lag.

Inom Invandrarverket pågår f.n. ett projekt med syfte att i sam- band med folkbokföringsmyndigheterna skapa bättre rutiner för att konstatera när bosättningen här i landet skall anses ha upphört och för när återkallelse bör ske. Det torde inte finnas anledning för ut- redningen att i detta skede behandla reglerna i 2 kap. 12 &.

2.4. Återkallelse på grund av vandel

Enligt 2 kap. 11 & UtlL gäller att ett uppehållstillstånd, när utlän— ningen har rest in i landet, får återkallas

]. om utlänningen bedriver sådan verksamhet som kräver ar- betstillstånd utan att ha ett sådant tillstånd,

2. om utlänningen handlat på ett sådant sätt att det finns allvar— liga anmärkningar mot hans levnadssätt, eller

3. om det med hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet el— ler i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Återkallelse enligt denna paragraf får endast ske om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppe- hållstillstånd.

Möjligheten att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlän- ningens bristande vandel infördes år 1985 samtidigt som den nya regeln infördes att uppehållstillstånd för den som beviljades till- stånd för bosättning skulle meddelas i form av ett permanent up- pehållstillstånd från början. Tidigare gällde att tidsbegränsat uppe- hållstillstånd regelmässigt beviljades under ett år innan permanent tillstånd beviljades. Tidsfristen för återkallelse var från början ett år. Vad man ville uppnå var en motsvarighet till den prövning som tidigare skedde innan permanent tillstånd beviljades efter ett år.

Tidsfristen utsträcktes genom 1989 års utlänningslag till två år. Bakgrunden var att den tidigare möjligheten till utvisning på grund av bristande vandel togs bort och ett år ansågs då vara allt- för kort tid för återkallelse eftersom det i princip inte tidigare fanns någon tidsgräns inom vilken utvisning måste ske.

Tidsfristen utsträcktes ytterligare till tre år från den 1 juli 1995 i samband med en skärpning på flera punkter av kraven på heder— lig vandel. 1 prop. l994/95zl79 (s. 27) anförde regeringen att up- pehållstillstånd i praxis återkallats på grund av utlänningens bris- tande skötsamhet endast i undantagsfall. Det berodde enligt pro- positionen på att Invandrarverket fick kännedom om sådana an- märkningar först på ett sent stadium, ofta först efter tvåårstidens utgång. Ärenden av denna typ tenderade därför att bli långt ut- dragna och när ärendet var klart för beslut förelåg ofta skäl som talade mot återkallelse, exempelvis att det rörde sig om en familj med barn som fått stark anknytning hit genom en längre tid i svensk skola. Regeringen anförde vidare (5. 51):

Det är enli t regeringens bedömning angeläget att denna möj- lighet fmns oc också kan tillämpas när det äller utlänningar som åjOl't sig sk . ldiga till mycket allvarlig miss ötsamhet utan att det

ärför öre igger ett av domstol me delat beslut om utvrsnmg. I motsats till utvisningsutredningen anser emellertid regeringen i likhet med många remissinstanser att reglerna för återkallelse inte bör vara en återspe lin av förutsättningarna för tillstånd. För att ett beviljat uppehål stilfstånd skall återkallas måste krävas betyd- ligt allvarligare anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet än vad som krävs för att det första tillståndet skall

vägras. Återkallelse bör således komma i frå a endast om utlän- ningen dömts till ett fan elsestraff av avsevär längd eller om det annars föreligger otvety igt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet.

Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i sitt betänkande (1994/95:SfU16) regeringens förslag. Tillstyrkandet var dock inte enhälligt. Mot skärpningen av kraven på hederlig vandel reserve— rade sig fp, kd, mp och v och mot utsträckningen av tidsfristen från två till tre är reserverade sig mp och v.

Reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av ut- länningens vandel får ses som en komplettering av reglerna om utvisning på grund av brott. Syftet är att det under den första tiden av utlänningens bosättning här skall vara möjligt att vägra tillstånd för fortsatt vistelse om det finns allvarliga anmärkningar i fråga om utlänningens levnadssätt - även om anmärkningarna inte är så allvarliga att de lett till domstols beslut om utvisning på grund av brott.

2.5. Utvisning på grund av brott

Reglerna om utvisning på grund av brott finns i 4 kap. 7 - 10 åå UtlL.

Av 4 kap. 7 & framgår att en utlänning får utvisas ur Sverige om han eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse och om det också i det enskilda fallet döms till svårare straff än böter. Vidare krävs att det antingen på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas att utlänningen kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller att brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att utlänningen inte bör få stanna kvar. Det är den domstol som beslu- tar i brottmålet som också beslutar om utvisning på grund av brott.

Av 10 & följer att när en domstol överväger om en utlänning bör utvisas skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Domstolen skall särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge ut-

länningen har vistats i Sverige. En utlänning som vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. För en medborgare i ett annat nordiskt land gäller att det krävs synnerliga skäl för ut- visning när nordbon varit bosatt här sedan minst två år. En utlän— ning som kom till Sverige före femton års ålder och som när åtal väcktes vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.

Regler om utvisning på grund av brott har funnits i alla tidigare utlänningslagar även om reglerna ändrats vid ett flertal tillfällen. När det gäller hänsyn till anknytning infördes det särskilda kravet på synnerliga skäl för utvisning efter viss tids vistelse här genom 1980 års utlänningslag. År 1985 infördes det absoluta förbudet mot utvisning av den som kommit hit före femton års ålder och som när åtal väcktes vistats här minst fem år. Den tid för vistelse i Sverige som krävs för att utvisning skall få tillgripas endast vid synnerliga skäl förlängdes den 1 juli 1994 till fyra respektive fem år mot tidigare två respektive tre år.

När det gäller vilken betydelse anknytning till Sverige skall ha vid avgörande av frågan om utvisning och innebörden av begrep- pet "synnerliga skäl" i detta sammanhang anförde regeringen i prop. 1993/94:159 (s. 15 f.) bl.a. följande:

Aven om utlänningen har ägnat si åt sådan brottsli het att ut- visning kan komma i fråga kan förhå landena i det ens ilda fallet ändå vara sådana att utlänningen av främst humanitära skäl inte bör utvisas. Denna princip bör inte ändras. Domstolarna bör därför även fortsättningsvrs göra en bedömning av om utvisnin skall un- derlåtas med hänvisning till utlänningens personliga för ållanden. Ut ångspunkten vid denna bedömning bör vara utlänningens so- cia a Situation och de bindnin ar den medför till förhållandena i Sverige eller med andra ord ut änningens anknytning till Sverige. Anknytningen har ivetvis också ett samband med den tid som utlänningen vistats är, eftersom de sociala bindnin arna till för— hållandena här i landet i allmänhet blir starkare efter and.

Bedömningen av anknytningen till Sverige bör, såsom redan nu sker, göras utifrån en sammanvägning av vad som är känt om ut— länningens personliga förhållanden såsom levnadsomständigheter, familjeförhallanden, vistelsetid i Sverige och eventuella kvarva- rande band till hemlandet. Att utlänningen har familj här torde nästan regelmässigt innebära en betydelsefull anknytnm till lan- det, särskilt om de anhöriga är svenska medborgare eller ar bott i

Sverige en avsevärd tid. Familjens övriga medlemmar kan ofta drabbas i lika hög grad som den dömde enom den splittring av familjen som avlägsnandet kan innebära. ärskilt bör barns behov av kontakt med sina föräldrar beaktas och det bör exempelvis inte komma i fråga att utvisa ett barn under arton år som har sina för— äldrar i Sverige. Aven arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning är faktorer som bör inverka på prövningen. Att utlänningen har ärt sig det svenska språket är ytterligare en faktor som talar för att han eller hon har etablerat sig i landet.

De nuvarande bestämmelserna som er utlänningen ett mycket starkt skydd mot utvisning efter viss ti s vistelse här i landet byg- ger på antagandet att utlänningen då blivit integrerad i det svenska sam ället. ----Regeringen kan i och för sig instämma i utredning- ens uppfattning att de absoluta tidsgränserna i 4 kap. 10 å andra stycket UtlL kan framstå som stelbenta och att det ligger nära till hands att föreslå att domstolarna i stället bör anförtros att med be— aktande av samtliga omständigheter göra en bedömnin av om utlänningens anknytning till Sverige har sådan styrka att an eller hon, trots brottsligheten, skall få stanna kvar i landet. Å andra si- dan har den nu gällande ordningen fördelen att ett tämligen starkt skydd mot utvisnin uppkommer för en utlänning som har vistats i vårt land en viss ti . Inte minst av humanitära skäl anser vi att det är viktigt att det i något skede finns en punkt där en utlänning skall ha rätt att känna trygghet i Sverige oavsett vilka omständigheter som aktualiserar frågan om ett avlägsnande. En utlänninäär enligt gällande ordnin förbehållen en sådan trygghet genom ravet på

synnerliga skä ' i 4 ka . 10 & UtlL. Enligt vår uppfattning bör denna konstruktion behå las. Som Röda korset föresla it bör dock tidsgränsen förlängas så att den närmare knyter an ti den då en utlännin uppfyller kriterierna för naturalisation enligt 6 5 lagen 1950:31%2) om svenskt medborgarskap (medborgarskapslagen). Vi öreslår därför att tidsgränsen förlängs så att en utlänning som dömts för brott och som vid tiden för åtalets väckande vistats i Sveri e med permanent up ehållstillstånd sedan minst fyra år eller som å varit bosatt här se att minst fem år får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Någon ändring av den betydelse som synnerliga skäl fått i rättspraxis är inte avsedd.

Vad som skall anses utgöra synnerliga skäl för utvisning av den som vistats här viss tid har vid flera tillfällen prövats av Högsta domstolen. Utvisningsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU 1993:54) Utvisning på grund av brott redovisat dessa avgö- randen under åren 1980 - 1993. Det framgår av redovisningen att det alltid är fråga om en bedömning i det enskilda fallet där en avvägning görs mellan å ena sidan brottets svårighetsgrad och ris-

ken för återfall och å den andra sidan anknytning till Sverige och anpassning till svenska förhållanden.

2.6. Riksdagsbehandlingen hösten 1996

I samband med behandlingen av propositionen (1996/97:25) Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv tog socialförsäk— ringsutskottet i sitt betänkande 1996/97:SfU5 även upp ett antal motioner som rörde återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter om främst identiteten. Utskottet anförde bl.a. följande (5. 56 f.):

Utskottet kan ha förståelse för att de som får sitt uppehållstill- stånd återkallat ser detta som en alltför kraftig påföljd av en orik— tig uppgift om identitet, i synnerhet om de vistats änge i landet och rotat sig här. Särskilt barnfamiljer kan komma i en svår situa— tion när de måste återvända till det forna hemlandet. La stiftaren har också förutsett detta genom att lämna öppet för de til äm ande myndi heterna att inte återkalla tillståndet om särskilda skä talar emot et. Enligt lagens förarbeten har som exem el angetts att starka humanitära skäl talar för att utlänningen bör å stanna i lan- det. Regerin en har i några avgöranden i enskilda ärenden den 24 oktober i år ämnat vägledning för när starka humanitära skäl för barnfamiljer att få stanna kvar i Sveri e föreligger. I två fall har barnen ansetts ha så stark anknytning tifl Sverige genom att de levt här lång tid och gått i förskola och grundskola att det skulle strida mot humanitetens krav och mot barnens bästa att avvisa famil- .erna till hemlandet. [ ett fall har re eringen gjort bedömningen att

amen är så unga att vistelsen i verige inte har samma starka bet delse och i ett annat fall att barnen under den tid de haft uppe- hål stillstånd i Sverige bott så långa perioder i hemlandet att barnen inte kan anses ha starkare anknytnin till det svenska sam- hället än till hemlandet. I de båda senare allen återkallas uppe- hållstillstånden. I en kommentar till besluten anför statsrådet Pierre Schori att barnkonventionens hänsyn till barnets bästa skall väga mycket tungt i avgöranden där barn är inblandade. Han beto— nar också att barnens situation är särskilt betydelsefull när man skall bedöma de humanitära skälen i ett ärende.

Utlänningslagens as lregler är avsedda att tillämpas på utlän- ningar som sökt sig til Sverige därför att de behöver skydd här. Det är enligt utskottets uppfattning angeläget att reglerna tillämpas

å ett rättvist och likformi t sätt så att inte trovärdigheten urhol- as och detta i sin tur drabbar andra skyddsbehövande. Bestäm- melserna om återkallelse av uppehållstillstånd har också utformats

så att de ger skydd till dem som, trots att de upp ett oriktig identitet, behövt skydd när uppehållstillstånd gavs. åestämme - serna ger också utrymme för hänsynsta ande till om det skulle strida mot humanitetens krav att aterka la tillståndet. Det finns trots detta anledning att se över bestämmelserna och enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen att ta upp frågan i den kom- mande parlamentariska rättsprocessutredningen.

Med det nu citerade uttalandet avstyrkte utskottet bifall till mo- tioner om någon form av preskriptionstid för återkallelse av uppe- hållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter om identiteten.

3. Överväganden

Det är av flera skäl mycket angeläget att identiteten i största möj- liga utsträckning kan klarläggas för dem som beviljas uppehålls- tillstånd i Sverige. Problemet med oklar identitet gäller i huvudsak asylsökande, eftersom tillstånd i princip inte beviljas på grund av anknytning för den som inte kan styrka sin identitet. Att identi— teten inte kan klarläggas för många asylsökande är ett allvarligt problem, eftersom det finns risk för att tillstånd kan beviljas för dem som kommit hit av helt andra orsaker än asylskäl. Det mins- kar möjligheterna att föra en rättvis flyktingpolitik som innebär att de som har skyddsbehov enligt utlänningslagen får tillstånd.

En felaktig identitet skapar också många problem för indivi- den. Det kan medföra en stark känsla av otrygghet att ständigt tvingas ljuga om vem man är och att känna rädsla för att bli avslö- jad. För några kan det leda till svåra psykiska problem. Det kan också bli stora problem för den som senare vill återförenas med någon släkting. För att lyckas med det måste man antingen avslöja sig med risk för att tillståndet återkallas eller också fortsätta att ljuga. Problem blir det också när det är aktuellt att söka svenskt medborgarskap, eftersom medborgarskap i princip inte beviljas för dem som inte kan styrka sin identitet.

Regeringen har i proposition 1996/97:25 understrukit vikten av att asylsökandes identitet kan fastställas. Som ett uttryck för det har, efter förslag i propositionen, utlänningslagen ändrats så att det från den 1 januari 1997 är obligatoriskt för asylsökande att lämna fingeravtryck och fotografi. Det har gått för kort tid för att det nu skall vara meningsfyllt att söka göra någon utvärdering av dessa lagändringar. Sannolikt kommer dock bestämmelserna om finger— avtryck att få någon större effekt först sedan det inom EU pågå-

ende arbetet slutförts med en konvention om ett europeiskt system för utbyte av asylsökandes fingeravtryck.

En självklar och viktig utgångspunkt är att asylsökandes identi- tet i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppe- hållstillstånd beviljas. Enkelt uttryckt är det bättre att satsa resur- ser på att söka klarlägga identiteten innan tillstånd beviljas än att tvingas avsätta resurser för att utreda fall där det kan misstänkas att tillstånd felaktigt beviljats. Enligt vad kommittén erfarit lägger också Invandrarverket i dag ned betydligt större resurser än tidi- gare på att söka klarlägga asylsökandes identitet. Från den 1 janu- ari 1997 har verket antagit en instruktion (bilaga 2) med ett åt- gärdsprogram som bl.a. innebär att en handläggningsplan skall gö- ras upp i varje asylärende. Kommittén hälsar med tillfredsställelse att Invandrarverket antagit detta kvalitetssäkringsprogram som innebär bättre utredningar och därmed ökad rättssäkerhet i asyl— ärenden. Enligt en åtgärdslista som utgör bilaga till instruktionen skall särskild vikt läggas vid att försöka utreda utlänningens identitet. Listan upptar mer än fyrtio möjliga punkter och innefat- tar bl.a.

. beslut om visitering av bagage språkanalys fingeravtryckskontroll skriftligt medgivande från sökanden för kontroll i annat land adresser och telefonnummer till bostad, arbetsplats, skola uppgifter om anhöriga kontroll via andra länders immigrationsmyndigheter kontroll av viseringsansökningar kontroll via flygbolag Från Invandrarverket har framhållits, att ett särskilt problem ut- görs av dem som kommer från länder varifrån det är mer eller mindre omöjligt att få fram några handlingar och att det därför fö- rekommer att personerna själva inte har möjlighet att styrka iden- titeten hur gärna de än skulle vilja göra det. I sådana fall kan det bli nödvändigt att godta den uppgivna identiteten om den gjorts sannolik men utan att den är till fullo styrkt.

] vissa fall, exempelvis när det bedöms att identiteten skall kunna fastställas efter ytterligare utredning, kan det vara lämpligt att i avvaktan på det bevilja ett kortare tidsbegränsat uppehållstill- stånd. En sådan möjlighet har Invandrarverket redan i dag. Huvud- regeln är visserligen att permanent uppehållstillstånd skall beviljas från början för den som får tillstånd för bosättning här. När denna regel infördes år 1985 framhöll emellertid regeringen i prop. 1983/842144 (s. 88) att Invandrarverket liksom tidigare alltid borde ha frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd även till en utlänning som avser att bosätta sig här. Någon lagändring krävs därför inte för att bevilja tidsbegränsat uppe- hållstillstånd i vissa fall när identiteten inte kan fastställas.

De förbättrade utredningsrutiner som Invandrarverket redan in- fört och ett utbyggt EU-samarbete om utbyte av asylsökandes fin- geravtryck bör innebära att det i framtiden aktualiseras betydligt färre fall än i dag där uppehållstillstånd beviljats på grundval av oriktiga uppgifter om identiteten. Att man helt skulle kunna und- vika sådana fall är dock inte realistiskt. Det kommer även i framti- den att finnas personer som, av olika skäl, vill dölja sin rätta iden- titet. Om tillstånd ändå beviljats på grundval av felaktiga uppgifter om identiteten, måste det liksom i dag finnas möjlighet att återkalla tillståndet. Det är en huvudprincip inom alla samhälls- områden att den som fått någon förmån eller något bistånd genom att lämna felaktiga uppgifter kan gå miste om förmånen eller kan tvingas betala tillbaka biståndet när de felaktiga uppgifterna upp- dagas.

Att återkalla ett uppehållstillstånd kan emellertid få mer långt— gående konsekvenser för den enskilde än inom de flesta andra om— råden. Det är därför angeläget att samtliga omständigheter i ären- det beaktas innan tillståndet återkallas. Enligt kommitténs upp— fattning ger den nuvarande regleringen inte tillräcklig ledning för tillämpningen och ger utrymme för en alltför snäv tolkning.

När det gäller vilka omständigheter som särskilt bör beaktas kan enligt kommitténs mening ledning delvis sökas i vad som gäller vid utvisning på grund av brott. Det är inte rimligt att det i vissa fall skall vara möjligt att återkalla ett uppehållstillstånd där—

för att utlänningen lämnat felaktiga uppgifter om sin identitet, om det inte skulle vara möjligt att i samma situation utvisa den som begått ett grovt brott. Som framgått av redogörelsen för nuvarande ordning skall vid utvisning på grund av brott hänsyn tas till utlän— ningens anknytning till det svenska samhället. Därvid skall sär- skilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeför- hållanden samt hur länge utlänningen vistats i Sverige.

En fördel med en lösning som nu skisserats är också att praxis då kan utvecklas med beaktande av den praxis som Högsta Dom— stolen redan lagt fast i fråga om utvisning på grund av brott. Vid återkallelse av uppehållstillstånd måste vidare beaktas den nya portalparagrafen i 1 kap. l & UtlL, som innebär att särskild hänsyn skall tas till barnets bästa.

Mot ovanstående bakgrund anser kommittén att särskild hän— syn skall tas till följande omständigheter vid övervägande av om ett uppehållstillstånd bör återkallas.

Barn

Efter ändring i utlänningslagen den 1 januari 1997 innehåller 1 kap. 1 5 UtlL en bestämmelse om att i fall som rör ett barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Den bestämmelsen gäller självfallet även vid återkallelse av uppehållstillstånd. I praxis har särskild hänsyn tagits till barn som gått i skola här eller som deltagit i skol— förberedande verksamhet. Ett par år i skola har därvid i regel an- setts böra medföra att barnet och dess föräldrar bör få stanna här, såvida inte andra omständigheter funnits med i bilden. 1 förarbeten till bestämmelserna om utvisning på grund av brott sägs vidare att det inte bör komma i fråga att utvisa ett barn under arton år som har sina föräldrar här. Det bör givetvis gälla också vid återkallelse av uppehållstillstånd, även om det i den situationen torde vara mindre vanligt att det kan bli aktuellt att återkalla tillståndet för barnet men inte för dess föräldrar.

Hänsyn till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt innebär också att barnets förhållanden vid återkomsten till ett annat land kan vägas in i bedömningen.

Släktanknytning

Vid utvisning på grund av brott skall särskilt beaktas utlänningens familjeanknytning hit. Det gäller självfallet såväl barnfamiljer som barnlösa par och ensamstående. I förarbeten till bestämmel- sen om utvisning på grund av brott sägs att den omständigheten att utlänningen har familj här regelmässigt torde innebära en bety— delsefull anknytning till landet, särskilt om de anhöriga är svenska medborgare eller har bott i Sverige lång tid.

Vilken tyngd som skall tillmätas familjeanknytning beror själv- fallet på släktanknytning såväl i Sverige som i annat land. Om en person exempelvis har föräldrar och syskon i Sverige och saknar nära anhöriga i hemlandet, är det en omständighet som starkt talar mot återkallelse av uppehållstillstånd. Detsamma gäller om utlän- ningen är gift eller sambo med någon som är svensk medborgare eller med någon som har uppehållstillstånd som det inte är aktuellt att återkalla.

Levnadsomständigheter i övrigt

1 förarbeten till bestämmelserna om utvisning på grund av brott sägs att även arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning är faktorer som bör inverka på prövningen. Att utlän- ningen har lärt sig det svenska språket är enligt förarbetena ytterli- gare en faktor som talar för att han eller hon har etablerat sig i lan— det.

Nyssnämnda faktorer bör beaktas även vid återkallelse av up- pehållstillstånd. De torde dock ofta inte få samma betydelse som vid utvisning på grund av brott eftersom utlänningen i regel inte vistats här så länge när frågan om återkallelse av uppehållstill- stånd tas upp.

Att hänsyn skall tas till arbetsförhållanden enligt tidigare för- arbeten rörande utvisning på grund av brott, torde ha sin grund i att en utlänning genom en anställning regelmässigt fått större an- knytning till svenska förhållanden genom kontakter med arbets- kamrater och genom ökad kunskap om svenska förhållanden. Det— samma gäller dock inte bara den som är anställd utan också den som deltagit i svenskstudier eller andra studier eller arbetsmark— nadspolitiska åtgärder. Även arbete som egen företagare, t.ex. hantverkare, måste jämställas med anställning när det gäller an- knytning till Sverige. Hänsyn måste också tas till om en person varit oförskyllt arbetslös men stått till arbetsmarknadens förfo- gande och på olika sätt sökt komma in i det svenska samhället.

Längden av vistelsen i Sverige

Enligt 4 kap. 10 & UtlL skall domstolen beakta längden av utlän- ningens vistelse i Sverige vid överväganden av om en utlänning bör utvisas. Att vistelsetiden skall beaktas bygger enligt förarbeten till bestämmelsen på antagandet att utlänningen efter viss tids vis- telse här i landet blivit integrerad i det svenska samhället.

Längden av vistelsen bör beaktas även vid återkallelse av uppe- hållstillstånd. Det blir också en följd av att tidigare nämnda fakto- rer beaktas. Vilken betydelse som skall läggas vid vistelsens längd bör emellertid bero också av under vilken period av livet som ut— länningen vistats här. Vistelsetiden har rimligen större betydelse när det gäller en person som kommit hit i unga år, skaffat sig en utbildning här och sedan förvärsarbetat eller i vart fall stått till ar— betsmarknadens förfogande. För den som vistats här under en se- nare period av livet och som levt större delen av sitt liv i ett annat land har vistelsetiden i sig inte samma betydelse.

Humanitära skäl

Enligt förarbeten till nuvarande bestämmelse om återkallelse av uppehållstillstånd vid oriktiga uppgifter om identiteten bör åter-

kallelse inte ske när starka humanitära skäl talar för att utlän— ningen bör tillåtas stanna här. Någon fullständig uppräkning av vad som kan utgöra humanitära skäl är inte vare sig möjlig eller lämplig. Vad som ovan anförts om särskild hänsyn till barn, till släktanknytning i Sverige, utlänningens levnadsomständigheter och längden av vistelsen här utgör olika former av humanitära skäl. Men humanitära skäl kan även vara sådana omständigheter som i övrigt enligt praxis kan grunda rätt till uppehållstillstånd.

Sammanvägning av omständigheter

Enligt förarbeten till bestämmelserna om utvisning på grund av brott bör bedömningen av anknytningen till Sverige göras utifrån en sammanvägning av vad som är känt om utlänningens person- liga förhållanden såsom levnadsornständigheter, familjeförhållan- den, vistelsetid i Sverige och eventuella kvarvarande band till hemlandet. En sammanvägning av samtliga omständigheter bör självfallet göras även vid återkallelse av uppehållstillstånd.

Vid en sammanvägning av olika omständigheter måste också beaktas om det finns särskilda skäl som talar för att återkallelse skall ske. Vad som nedan anförs om vad som kan utgöra synner- liga skäl för återkallelse av uppehållstillstånd för den som vistats här i fem år måste självfallet beaktas också när det gäller den som vistats här kortare tid.

Hinder mot verkställighet

Enligt 4 kap. 12 & UtlL skall, när en fråga om avvisning eller ut- visning prövas, hänsyn tas till om utlänningen på grund av utlän- ningslagens bestämmelser om verkställighet inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgö- randet verkställs. Denna bestämmelse kommer i praktiken att gälla även vid återkallelse av uppehållstillstånd, eftersom beslut om återkallelse och beslut om utvisning regelmässigt meddelas samti- digt. Om det endast kan konstateras att den uppgivna identiteten är

felaktig men den rätta identiteten inte kan klarläggas torde verk— ställighet i regel inte vara möjlig. Det är då heller inte menings- fullt att återkalla uppehållstillståndet.

Strängare krav för återkallelse efter viss tid

Enligt 4 kap. 10 å UtlL gäller att en utlänning som vistats i Sve- rige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. En utlänning som kom till Sverige innan han eller hon fyllde femton år och som när åtal väcktes vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.

Den s.k. utvisningsutredningen föreslog att dessa tidsgränser skulle tas bort. I prop. 1993/942159 instämde regeringen i och för sig i utredningens uppfattning att tidsgränserna kunde framstå som stelbenta och att det låg nära till hands att föreslå att domstolarna i stället borde anförtros att med beaktande av samtliga omständig- heter göra en bedömning av om utlänningens anknytning till Sverige hade sådan styrka att han eller hon, trots brottsligheten, skulle få stanna kvar i landet. Å andra sidan hade enligt regeringen den gällande ordningen den fördelen att ett tämligen starkt skydd uppkom för en utlänning som vistats här en viss tid. Inte minst av humanitära skäl var det enligt regeringen viktigt att det i något skede fanns en punkt där en utlänning hade rätt att känna trygghet i Sverige, oavsett vilka omständigheter som aktualiserat frågan om avlägsnande.

Inte minst vad som uttalats i förarbeten till bestämmelserna om utvisning på grund av brott talar för att en motsvarande bestäm- melse bör finnas även vid återkallelse av uppehållstillstånd. Det är av humanitära skäl viktigt att en utlänning efter en längre tids bo- sättning i Sverige i normalfallet kan känna trygghet här och inte behöver känna oro för att inte längre få stanna kvar. Det kan också tänkas bidra till att några efter en tid vågar träda fram under sin rätta identitet. En tidsgräns bör dock inte göras absolut. Fall kan förekomma där det undantagsvis kan vara rimligt att utlänningen

inte får stanna kvar trots att han eller hon haft uppehållstillstånd här en längre tid. I likhet med vad som gäller vid utvisning på grund av brott bör därför gälla att uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen vistats här en längre tid endast om det finns syn- nerliga skäl för det.

Synnerliga skäl kan här inte få samma innebörd som vid utvis- ning på grund av brott. Vid utvisning på grund av brott kan ett synnerligt skäl för utvisning vara exempelvis att utlänningen dömts för ett mycket grovt brott. Synnerliga skäl för återkallelse av uppehållstillstånd måste däremot få en mera begränsad inne- börd. Ett synnerligt skäl kan exempelvis vara att utlänningen vis- serligen haft uppehållstillstånd och varit folkbokförd här men i realiteten vistats i något annat land under långa perioder och där- för inte fått någon närmare anknytning hit. Ett annat synnerligt skäl kan vara att utlänningen har uppehållstillstånd också i något annat land och verkställighet kan ske till det landet. Även andra udda situationer kan tänkas.

När det gäller den tid som skall ha gått för att synnerliga skäl skall krävas för återkallelse, anser kommittén att jämförelse kan göras dels med tidsgränserna för synnerliga skäl vid utvisning på grund av brott, dels med kvalifikationstiden för svenskt medbor- garskap.

Vid utvisning på grund av brott gäller, som tidigare nämnts, att synnerliga skäl krävs om utlänningen när åtal väcktes vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd i minst fyra år eller då var bosatt här sedan minst fem år. I den senare femårsgränsen räk- nas då in vistelse här även med tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det tillståndet legat till grund för folkbokföring, t.ex. tillstånd med uppskjuten invandringsprövning. Däremot räknas inte tidsbe- gränsade uppehållstillstånd som inte grundat folkbokföring, t.ex. kortare uppehållstillstånd för besök.

Det är enligt kommittén rimligt att ha en tidsgräns, där all den tid utlänningen vistats i Sverige med uppehållstillstånd räknas in men däremot inte vistelse här utan tillstånd. Tiden bör samtidigt vara enkel att beräkna och framgå direkt av lagtexten. De syftena uppnås om tiden uttrycks som "vistats här med uppehållstillstånd".

Även vistelse här med exempelvis kortare uppehållstillstånd för besök kommer då att räknas in. Har utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd, bör något avbrott i vistelsen här med uppehålls- tillstånd inte anses föreligga så länge ansökan om förlängt tillstånd getts in innan tiden för tidigare tillstånd löpt ut. Vad nu sagts hind- rar självfallet inte att förlängt uppehållstillstånd vägras den som endast haft tidsbegränsat uppehållstillstånd, exempelvis en gäst- studerande. Det är ju då inte fråga om någon återkallelse. Under vilka tider utlänningen haft uppehållstillstånd framgår av Invand- rarverkets register.

Med den tidsberäkning som nu föreslås bör tidsgränsen efter vilken det bör krävas synnerliga skäl för återkallelse inte sättas alltför kort. I sammanhanget måste också beaktas att kommitténs lagförslag innebär att återkallelse på grund av oriktiga uppgifter kommer att behandlas i samma paragraf, oavsett vad de oriktiga uppgifterna avsett. Återkallelse kan därför komma att aktualiseras även i fall där de inledande uppehållstillstånden beviljats med uppskjuten invandringsprövning och där de oriktiga uppgifterna avsett den anknytning som utgjort grund för tillståndet. En tids- gräns på tre - fyra år skulle därmed innebära att synnerliga skäl skulle krävas i vissa fall även för den som haft permanent uppe- hållstillstånd endast en kort tid, kanske under ett år.

Som tidigare framhållits är det av humanitära skäl viktigt att en utlänning efter en längre tids bosättning kan känna trygghet här i landet och inte behöva oroa sig för att inte längre få stanna kvar. Tidsgränsen bör därför inte heller vara alltför lång. Kvalifika- tionstiden för svenskt medborgarskap är i normalfallet fem år. Kommittén anser mot bakgrund av vad som ovan anförts att en lämplig avvägning är att det skall krävas synnerliga skäl för att återkalla uppehållstillståndet för den som vistats här mer än fem år med uppehållstillstånd.

Någon fullständig parallell kan, när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd, inte dras med de särskilda reglerna om utvis- ning på grund av brott av den som kommit hit före femton års ål- der och som i vissa fall innebär ett absolut förbud mot utvisning. De allra flesta som kommit hit före femton års ålder har gjort det

tillsammans med föräldrar och eventuella syskon. Ett förbud mot utvisning skulle då kunna innebära att tillstånd heller inte skulle kunna återkallas för föräldrar och syskon - i vart fall inte när detär fråga om personer som ingår i samma familjegemenskap. De sär- skilda hänsyn som enligt ovan skall tas till barn och till den som fått sin utbildning här innebär vidare att det sällan blir aktuellt att återkalla uppehållstillstånd för någon som kommit hit före femton års ålder och som vistats här mer än fem år. Någon motsvarighet till bestämmelserna om utvisning på grund av brott av den som kommit hit före femton års ålder är därför varken lämplig eller nödvändig när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd "skall" återkallas eller "får" återkallas

När det gäller bestämmelserna om återkallelse av uppehållstill- stånd och om utvisning på grund av brott används omväxlande uttrycken får återkallas och skall återkallas. Har utlänningens bosättning i landet upphört skall tillståndet återkallas enligt 2 kap. 12 5. Det är självklart att man här skall använda ordet skall efter— som det är en regel utan undantag. Ett uppehållstillstånd får åter- kallas om utlänningen lämnat felaktiga uppgifter i något annat avseende än i fråga om identiteten. Tillståndet får också återkallas på grund av utlänningens bristande vandel och en utlänning får utvisas på grund av vissa typer av brott. I dessa fall används får eftersom det inte är fråga om några ovillkorliga regler och avsik- ten är att många olika faktorer skall vägas in vid avgörande om utlänningen skall tvingas lämna landet.

När det gäller återkallelse på grund av oriktiga uppgifter om identiteten används i 2 kap. 9 & uttrycket skall. Att ordet skall an- vänds i det lagrummet är inte lika självklart eftersom det är en re- gel med vissa - om än i lagtexten begränsade - undantag. Det är en allmänt vedertagen princip när det gäller lagtext att skall inte bör användas om det måste förses med flera undantag eller om en be- dömning av flera olika omständigheter måste göras. Kommitténs

förslag innebär att det i lagtexten anges att flera olika omständig- heter skall vägas in vid avgörande om ett uppehållstillstånd skall återkallas. I paragrafen bör därför anges att uppehållstillstånd får återkallas.

Återkallelse på grund av andra oriktiga uppgifter än om identiteten

Med de förslag kommittén lagt ovan aktualiseras även frågan om återkallelse av uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 & UtlL, dvs. när utlänningen lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet.

Före 1989 års utlänningslag behandlades alla fall av återkal- lelse på grund av oriktiga uppgifter i samma paragraf. Återkallelse på grund av oriktiga uppgifter om identiteten bröts ut och togs upp i en egen paragrafi 1989 års utlänningslag huvudsakligen därför att man genom att använda ordet skall ville markera att återkal- lelse skulle vara huvudregeln. När kommittén nu föreslår att samma ord, får, skall användas i båda fallen finns heller inga starka skäl för att behandla återkallelse på grund av oriktiga upp- gifter i två olika paragrafer. Härtill kommer att samma bedömning av utlänningens anknytning till det svenska samhället och till starka humanitära skäl bör tas i båda fallen. Reglerna om återkal- lelse på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter bör därför föras samman i ett lagrum.

4. Författningskommentar

Som angetts i den allmänna motiveringen bör återkallelse av uppe- hållstillstånd på den grund att utlänningen lämnat oriktiga uppgif- ter behandlas i en paragraf. Den föreslagna 2 kap. 9 & motsvarar därför nuvarande 2 kap. 9 och 10 55. Samma bestämmelser kom- mer således att gälla oavsett om de oriktiga uppgifterna avsett identiteten eller någon annan omständighet.

I första stycket anges att de oriktiga uppgifterna skall ha läm- nats medvetet. Det subjektiva rekvisitet kommer därför att gälla även när de oriktiga uppgifterna avsett identiteten. Utredningen för översyn av utlänningslagen ansåg i sitt betänkande Översyn av utlänningslagen (1988:1) att detta rekvisit var onödigt eftersom enligt utredningen en falsk uppgift om identiteten alltid torde lämnas uppsåtligen. Det torde visserligen gälla för de allra flesta fall. Undantag kan dock tänkas, t.ex. att föräldrar för att skydda ett barn från etnisk förföljelse dolt den rätta identiteten för barnet långt före ankomsten till Sverige. Det subjektiva rekvisitet kan därför få betydelse även i något enstaka fall där de oriktiga upp- gifterna gällt identiteten.

Att någon medvetet förtigit omständigheter av betydelse för tillståndet torde knappast kunna avse uppgifter om identiteten. Det får därför praktisk betydelse endast när förtigandet avsett andra uppgifter, t.ex. att sökanden har gällande tillstånd i något annat land.

Andra stycket motsvarar helt andra stycket i 2 kap. 10 &.

Tredje stycket är nytt. Det stämmer i huvudsak överens med vad som gäller vid utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 10 5 första stycket. Ytterligare en omständighet som skall beaktas an-

ges dock, nämligen om det i övrigt föreligger starka humanitära skäl.

Fjärde stycket är också nytt. Det motsvarar delvis den bestäm- melse som finns i 4 kap. 10 å andra stycket UtlL. Som angetts i den allmänna motiveringen kommer dock synnerliga skäl att här få en mer begränsad innebörd än vid utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 10 &.

Reservation

av Sten De Geer (v), Lena Isaksson (fp), Helena Karlén (kd) och Ragnhild Pohanka (mp)

Vi är positiva till att det införs en tidsgräns efter vilken det krävs synnerliga skäl för att återkalla ett upphållstillstånd som medde- lats, trots att utlänningen medvetet lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet förtigit omständigheter som varit av betydelse för till- ståndet. Tiden, fem år, som utredningens majoritet står bakom an- ser vi av flera skäl vara för lång.

Vi vill särskilt understryka att den verkliga vistelsetiden i Sve- rige när frågan om återkallelse väcks ofta kommer att vara betyd- ligt längre än den tid som utlänningen vistats här med uppehålls- tillstånd. Han/hon kan ha vistats i Sverige under avsevärd tid in- nan beslut om uppehållstillstånd fattats, dvs. utgångspunkten för tidsberäkningen.

Majoriteten föreslår fem år och anlägger därmed ett strängare synsätt än vid utvisning på grund av brott, där tidsgränsen för syn- nerliga skäl är fyra år med permanent uppehållstillstånd.

För förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation krävs enligt huvudregeln fem års hemvist i Sverige, för flyktingar och statslösa gäller krav på fyra års hemvist. Tidpunkten från vil- ken hemvisttiden räknas är i normalfallet dagen för ansökan om uppehållstillstånd. Detta innebär att kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap är kortare än det tidsvillkor majoriteten föreslår för att krav på synnerliga skäl skall gälla för återkallande av uppe- hållstillstånd.

Återkallelse på grund av bristande vandel får väckas endast in— nan utlänningen har varit bosatt med uppehållstillstånd i tre år.

Detta gäller bl.a. om utlänningen kan antas komma att bedriva sa- botage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller annat nordiskt land. Treårsgränsen är absolut.

Det har betydelse för att främja integrationen i Sverige att både vuxna och barn kan känna trygghet i sin livssituation. Uppslitande återkallelseärenden beträffande utlänningar som länge varit väl in- tegrerade i vårt samhälle kan medföra att toleransen och engage— manget för andra minskar hos allmänheten.

Mot bakgrund av vad vi här har anfört anser vi att tidsgränsen för synnerliga skäl bör sättas till tre års vistelsetid i Sverige med uppehållstillstånd.

Särskilt yttrande

av Sten De Geer (v), Lena Isaksson (fp), Helena Karlén (kd) och Ragnhild Pohanka (mp)

Vi delar majoritetens uppfattning att en självklar och viktig ut- gångspunkt är att asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Invand- rarverkets instruktion i detta avseende läggs som bilaga till be- tänkandet. Vi anser inte att det är lämpligt att utredningen tar ställning till denna eller refererar godtyckligt valda delar av in- struktionen. En klar hänvisning till bilagan hade varit mer på sin plats.

SOU l997:67

Utdrag ur kommitténs direktiv

Ny instans- och processordning vid Dir. tillämpning av utlännings- och 1997:20 medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen

Beslut vid regeringssammanträde den 30januari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall ta ställning till om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan om prövningstillstånd för överklagande skall därvid uppmärksammas liksom möjlighe- terna att avgöra vissa utlänningsärenden i en snabbprocess. Kom- mittén skall även utreda om beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör ändras. Kommittén skall göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlän- ningslagen så att lagens struktur blir tydligare och mer överskåd- lig. Kommittén skall med förtur utreda om behov finns av ändring av reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstill- stånd när sökanden inte kan styrka sin identitet.

Återkallelse av uppehållstillstånd

Enligt 2 kap. 9 & utlänningslagen skall ett uppehållstillstånd åter- kallas om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identi- tet. Återkallelse skall dock inte ske om särskilda skäl talar mot det. Har en utlänning lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet får uppehållstillståndet återkallas enligt 2 kap. 10 &. En— ligt 2 kap. 11 & får vidare ctt uppehållstillstånd återkallas bl.a. om det finns allvarliga anmärkningar mot utlänningens levnadssätt. Återkallelse enligt 11 5 får dock ske endast om frågan har väckts innan utlänningen varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.

Det finns således klara skillnader när det gäller möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd enligt de olika paragraferna. Reglerna för återkallelse av uppehållstillstånd kan jämföras med de regler som gäller vid utvisning på grund av brott. Av 4 kap. 10 & utlänningslagen framgår att en domstol som överväger om en utlänning bör utvisas på grund av brott skall ta hänsyn till utlän- ningens anknytning till det svenska samhället. Domstolen skall därvid särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. En utlänning som vistats i Sverige med permanent uppe— hållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som varit bosatt här sedan minst fem år får utvisas endast om det finns syn- nerliga skäl. Vidare gäller enligt 4 kap. 10 & att en utlänning som kom till Sverige innan han eller hon fyllde femton år och som när åtal väcktes vistats här sedan minst fem år inte får utvisas.

Dessa regler innebär således att det i vissa fall kan vara möjligt att återkalla uppehållstillstånd och utvisa en utlänning som lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet trots att det inte skulle vara möjligt att utvisa samma person på grund av att han eller hon här i landet gjort sig skyldig till ett grovt brott.

Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande särskilt upp— märksammat bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet (1996/97:8fU5). Utskottet framhåller att utlänningslagens asylreg- ler är avsedda att tillämpas på utlänningar som sökt sig till Sverige därför att de behöver skydd här. Utskottet uttalar vidare att det är

angeläget att reglerna tillämpas på ett rättvist och likformigt sätt så att inte trovärdigheten urholkas och detta i sin tur drabbar andra skyddsbehövande. Utskottet påminner om att den nuvarande be- stämmelsen ger utrymme för att ta hänsyn till om det skulle strida mot humanitetens krav att återkalla tillståndet men anser att det ändå finns anledning att se över bestämmelserna.

Oklar identitet

Av 2 kap. 2 & utlänningslagen framgår att uppehållstillstånd kan ges antingen i form av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd eller som permanent uppehållstillstånd. Huvudregeln är att permanent uppehållstillstånd beviljas när tillstånd ges för bosättning i Sve- rige. Det är den myndighet som beviljar uppehållstillstånd som också avgör om tillstånd skall beviljas som tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd. Så har exempelvis tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats i vissa fall när sökanden inte kunnat styrka sin identitet. I sitt yttrande över Flyktingpolitiska kommit- téns betänkande förde Invandrarverket fram att tidsbegränsat uppehållstillstånd regelmässigt borde beviljas i de fall sökanden inte kan styrka sin identitet. Regeringen delar i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) inte Invandrarverkets uppfattning och pekar bl.a. på att huvudre- geln enligt 2 kap. 9 & utlänningslagen är att uppehållstillstånd skall återkallas om sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. I sitt betänkande över propositionen anför socialförsäk- ringsutskottet att ett system med tidsbegränsade uppehållstillstånd när identiteten är oklar kan vara ett sätt att förbättra handlägg- ningen av utlänningsärenden. Utskottet anser därför att det finns skäl att närmare överväga frågan (l996/97:SfU5).

Förtursfrågor

Kommittén skall med förtur se över bestämmelserna om återkal- lelse av uppehållstillstånd och därvid särskilt överväga om den nu-

varande ordningen ger tillräckligt utrymme för hänsynstagande till de humanitära skäl som i det enskilda fallet kan tala mot att åter- kallelse sker. Kommittén skall vidare särskilt överväga om reg- lerna om återkallelse av uppehållstillstånd i olika fall bör utformas mer likartat och så att det klart framgår att utlänningens levnads- omständigheter och längden av vistelsen här skall beaktas vid bedömning av om tillståndet skall återkallas eller inte samt om synnerliga skäl skall krävas för återkallelse sedan utlänningen va- rit bosatt här viss tid.

Kommittén skall ta ställning till i vilken utsträckning det bör vara möjligt att få uppehållstillstånd på grundval av en ansökan som görs efter inresan och där skälet för ansökan är familjean- knytning till Sverige. Denna fråga skall utredas skyndsamt. Enligt en utvärdering som genomförts av Utlänningsnämnden är reglerna om uppehållstillstånd efter inresan på grund av anknytning enligt 2 kap. 5 & och 5 b & utlänningslagen oklara.

Kommittén skall ta ställning till om tidsbegränsade uppehålls— tillstånd bör meddelas i normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet. Kommittén skall även utreda för hur lång tid tidsbe- gränsat uppehållstillstånd bör meddelas i sådana fall. Det är av största vikt att asylsökandes identitet kan klarläggas i så stor om- fattning som möjligt. En ändring av reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd aktualiserar en översyn av i vilken utsträckning tidsbegränsade uppehållstillstånd bör meddelas när sökanden läm- nat oriktiga uppgifter om sin identitet.

Utredningstid och generella direktiv

Kommittén skall redovisa alla ekonomiska konsekvenser av sina förslag samt ange finansiering i den utsträckning förslagen skulle innebära utgiftsökningar. En utgångspunkt skall dock vara att kostnaderna inte får överskrida nuvarande kostnader för jämförbar verksamhet och volym inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyk- tmgar.

Kommittén bör samråda med andra pågående utredningar på det integrations- och migrationspolitiska området. Det gäller sär- skilt kommittén om översyn av lagen om svenskt medborgarskap (In l997z04). Samråd skall också ske med 1995 års dom- stolskommitté (Ju l995:05).

För kommitténs arbete gäller kommittédirektiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regio- nalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. l994z23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Uppdraget skall slutredovisas senast den 30 april 1998. De av- snitt som skall utredas med förtur skall redovisas senast den 30 april 1997.

(Utrikesdepartementet)

Statens invandrarverk

Instruktion om individuella handläggningsplaner i asylärenden Bilaga 1 Kvalitetssäkring i asylprövningen

Bilaga 2 Individuell handläggningsplan (asylärende)

Bilaga 3 Åtgärdslista för ett asylärende

Praxisenheten 1996-12-18 UTLÄNNINGS- ocn MEDBORGAR-

SKAPSÄRENDEN

INSTRUKTION Om

INDIVIDUELLA HANDLÄGGNINGSPLANER IASYLÄRENDEN

Bakgrund:

Verket har under året utvecklat ett kvalitetssäkringsprogram. Kvalitetssäkringen innebär att .varje asylärende far en individuell handläggningsplan. I planen noteras alla de viktiga åtgärder som man bedömer bör vidtas i ärendet. Handläggningsplanen upprättas gemensamt av handläggaren och beslutsfattaren i ärendet. Som stöd vid upprättandet finns en åtgärdslista som omfattar så gott som alla åtgärder som är möjliga i ett asylärende.

En grundläggande tanke i kvalitetssäkringsprograrmnet är att SIV skall vara en lärande organisation. Det främjas av den samverkan som skall ske mellan handläggaren och beslutsfattaren i ärendet. En fullständig asylutredning bör göras så tidigt som möjligt. En individuell handläggningsplan som upprättats eller en gemensam åtgärdslista kommer att koncentrera utredningsåtgårderna till ett tidigt skede av asylprocessen och främja en enhetlig handläggning av asylärenden.

Se även bilaga ], PM om ”kvalitetssäkring i asylärenden"

Kvalitetssäkringen kan sammanfattas i att rätt åtgärd skall göras på rätt sätt vid rätt tillliille.

INSTRUKTION En individuell handläggningsplan skall upprättas för varje asylärende.

Handläggningsplanen skall upprättas på bifogad blankett (bilaga 2) med stöd av bifogad åtgärdslista (bilaga 3).

Denna instruktion träder i kraft den ljanuan' 1997.

' 7 ' Mea/ar/Å/zm

STATENS INVANDRARVERK 1996-10-23 Bilaga [. Huvudkontoret Praxisenheten

KVALITETSSÄKRING I ASYLPRÖVNINGEN

]. BAKGRUND ]) Uppdraget

Praxisenheten har fått i uppdrag av direktionen att ta fram kvalitetsindikatorer i asylprövningsprocessen. Uppdraget var att hitta några mätpunkter som skulle indikera kvalitet. En arbetsgrupp har bildats med representanter från regionerna och TM.

Indikatorer består egentligen av olika åtgärder i asylprocessen. Arbetsgruppen upptäckte snart att en sådan indikator oftast ej sade något om kvaliteten utan enbart om åtgärden är vidtagen eller ej. Indikatorer svarar inte på frågoma om åtgärden varit rätt, gjord på rätt sätt och vid rätt tillfälle. En språkanalys skulle exempelvis kunna vara en indikator. Den kan dock ha gjorts onödigt sent i handläggningen. Kanske var den av undermålig kvalitet och hade rentav inte behövt göras. Trots att rätt åtgärd har gjorts på rätt sätt och vid rätt tillfälle kan det slutliga beslutet vara fel. Även om fel åtgärd har gjorts på fel sätt vid fel tillfalle kan beslutet vara rätt. Detta visar komplexiteten i kvalitetsmätning.

Frågan om säkerställandet av kvaliteten måste således angripas på annat sätt. Vid en diskretionär prövning måste alltid en bedömning göras. Diskretionär prövning innebär att en myndighetsperson inom vissa gränser efter eget omdöme prövar och avgör förekommande fall vart för sig. Det vill säga att lagstiftningen belyser de grundläggande elementen i asylprövningen. Detaljerna får den enskilde tjänstemannen komma fram till genom professionell rättstillämpning av lagar, förarbeten, praxis och SIV:s regelverk.

2) Förslaget

För att åstadkomma en hög kvalitet krävs inte minst en mer tydlig och planerad styrning av de åtgärder som skall vidtagas i ett asylärende. Arbetsgruppen föreslår därför att varje ärende skall ha en individuell handläggningsplan och att planen är det instrument som styr handläggningen, Handläggningsplanen skall dessutom leda till ett närmare samarbete mellan beslutsfattare och handläggare. Till stöd vid upprättandet av handläggningsplanen finns en åtgärdslista. Den skall upptaga de åtgärder som kan vara aktuella i ett asylärende.

Det centrala, regionala och lokala utvärderingsarbetet skall vara kopplat till användandet av individuella handläggningsplaner. Planerna är ett av underlagen vid utvärderingama. I en kvalitativ utvärdering ingår en bedömning/analys samt förslag till åtgärder.

Propositionen innehåller många kapitel av betydelse för kvaliteten i ett asylärende. Propositionen sätter individen i centrum, dvs rättssäkerhet och förhållningsätt mot den enskilde asylsökanden (kap. 10.3). Propositionen tar även upp muntlig handläggning och ett aktivare samarbete mellan beslutsfattare och handläggare genom beslutsfattamärvaro i bland annat trovärdighetsärenden (kap. 12.3). Vidare betonar propositionen att omständigheterna i ett utlänningsärende bör klarläggas av myndigheten genom noggrann utredning på ett så tidigt stadium som möjligt, dvs att tillgängliga metoder och kontakter bör tas tillvara och utvecklas (kap. 12.7), Slutligen fastslår propositionen hänsynstagandet till barns bästa (kap. 14.2).

4) Rättssäkerhet

En rättssäker handläggning av ärenden är gmnden för SIV:s verksamhet. Rättssäkerhet är mångtydigt och svårdefinierat. Det står för att rättstillämpningen skall följa de tirndamentala reglerna för en rättsstat om legalitet, likformighet och konsekvens samt objektivitet och förutsebarhet. Rättssäkerhet innebär också vissa krav på förfarandet, beslutsunderlaget och beslutsfattandet. Dessutom ställer den krav på hur myndigheten bemöter sökanden m.fl. som snabbhet, diarieföring, öppenhet och tillgänglighet. Många av dessa rättssäkerhetskrav är uttryckta i förvaltningslagen (se exv 7 och följande 55 i FörvL) och i andra förvaltningsrättsliga författningar.

Begreppet rättsäkerhet är mycket näraliggande begreppet kvalitet. Någon entydig avgränsning av begreppen låter sig emellertid inte göras. Rättssäkerhet är dock något som alltid är överordnat kvalitet.

5) Allmänna kvalitetskrav

Omvärldsanalys skall göras. En välförvaltad länderdokumentation bör finnas. Interna och externa nätverk är viktiga för kunskapsinhämtande.

Handläggare och beslutsfattare skall lätt ha tillgång till alla relevanta lagar och förordningar samt SIV:s regelverk och handbok,

En hög kompetens hos personalen är väsentlig för kvaliteten. En god kunskap om relevant lagstiftning och praxis är nödvändig. Kompetensutveckling bör ske kontinuerligt. Viktiga områden är ex. utredningsteknik ( särskilt utredning av minderåriga), beslutsmotiveringar, bevisvärdering, föredragningsteknik, offentlighet/ sekretess, LMA-ti'ågor och utbildning i informationsteknologi.

Beslutsfattare och handläggare skall ha tillgång till handledning. En tydlig organisation med klara ansvarsområden är ytterligare en förutsättning för hög kvalitet.

]) Samverkan

I en lärande organisation är dialogen mellan medarbetarna viktig. I ett asylärende är det i första hand beslutsfattaren och handläggaren som disponerar handläggningens kvalitet. Genom att varje asylärende skall ha en individuell handläggningsplan krävs ett nära samarbete mellan beslutsfattaren och handläggaren.

En samverkan mellan samtliga personalkategorier som har någon delaktighet i hanteringen av de asylsökande är en förutsättning för god kvalitetsutveckling.

2) Den individuella handläggningsplanen

Handläggningsplanen är det centrala i kvalitetsprogrammet. Varje ärende är unikt till sin karaktär och kräver därför en individuell handläggningsplan. Handläggningsplanen skall innehålla de åtgärder som man för tillfället anser vara de viktiga inför nästa steg i handläggningsprocessen. Planen skall därför kompletteras så fort något av vikt inträffat i ärendet. Beslutsfattaren och handläggaren utarbetar planen i samråd.

Handläggningsplanen är det instrument som styr handläggningen för att säkerställa rätt åtgärd, på rätt sätt vid rätt tillfälle. Ur handläggnings- planen skall kunna utläsas vilka handläggningsåtgärder som vidtagits och varför. Vid exv oklar identitet anger åtgärdslistan möjliga åtgärder. De som bedöms relevanta i det speciella ärendet antecknas i handläggnings— planen. När en grupp asylsökande har en gemensam bakgrund bör åtgärderna i dessa ärendes handläggningsplaner samordnas (exv en familj, en flyktingbåt).

Handläggningsplanen ersätter inte diarieföring eller annan registrering som måste göras. Planen hör dock till dossiennaterialet men är arbetsmaterial fi'am till slutligt beslut i ärendet därefter är planen en allmän handling.

Handläggningsplanen är också ett utvärderingsunderlag. Beslutade åtgärder jämföres med det material som finns i dossieren.

3) Atgärdslistan

Åtgärdslistan är ett stöd i valet av åtgärder i handläggningsplanen. Listan skall ses som en förteckning över möjliga åtgärder i ett ärende. Det är lagar, förarbeten, praxis och SIV:s regelverk som ger vägledning för om, hur och när åtgärden skall göras.

m. UTVÄRDERING

Handläggningsplanen och åtgärdslistan kommer att vara av avgörande betydelse i det centrala, regionala och lokala utvärderingsarbetet. En samverkan måste ske för att undvika dubbelarbete.

Vid en diskretionär prövning kan som tidigare konstaterats kvaliteten inte mätas på ett enkelt sätt. En kvalitativ utvärdering måste göras.

De utvärderingsmetoder som kan användas är: - summativa, dvs. en utvärdering av vad som redan skett (retrospektiva)

- korrektiva, dvs. en utvärdering av en pågående händelse (prospektiva)

IV. FRAMTIDEN - UTVECKLINGSMÖJLIGHETER

Det finns uppenbara samband mellan SIV-tid och här föreslaget kvalitetssäkringssystem. SIV—tid är i princip den tid som verket "förfogar” över ärendet och inte väntar på något som andra ska göra. Handläggningsplanema visar bl.a. vilka åtgärder som vidtagits inom SIV- tiden. De korrespondenskoder som fastställs inom SIV—tidsprojektet överensstämmer till viss del med åtgärdslistan. Mätpunkter kan sannolikt hittas för att mäta såväl interna som externa tider.

Detta kvalitetssäkringssystem kan förmodligen också uttnyttjas för beräkning av ärendekomplexitet. Vidtagna åtgärder i handläggnings- planen ger signaler om ett ärendes komplexitet.

Om systemet säkerställer kvaliteten, har kopplingar till handläggningstid och ärendekomplexitet ligger det nära till hands att dessa tre storheter även kan utgöra underlag för resursberäkning.

De samband som här antytts föreligga bör utredas efter särskilt uppdrag av GD.

Handboken kan struktureras på samma sätt som åtgärdslistan. Listan är ju enbart en förteckning över åtgärder men handboken är en sammanställning av de styrande och vägledande dokumenten inom området. Om de båda korresponderar kan man lätt, då man bedömt att en åtgärd ur listan är relevant, i handboken finna närmare anvisningar.

En parlamentarisk kommitté kommer att se över processordningen för asyl-, tillstånds- och medborgarskapsärenden. Samverkan mellan beslutsfattare och handläggare får stor betydelse vid eventuell framtida ny processordning då beslutsfattaren kan få uppträda som part gentemot sökanden i ett domstolsliknande förfarande.

INDIVIDUELL HANDLÄGGNINGSPLAN (ASYLÄRENDE)

Dossnr.

Beslutsfattare:

Handläggare:

Si_num

Åt _ärd

Datum

STATENS INVANDRARVERK 1996-12-17 Bilaga 3. 5.2 ÅTGÄRDSLISTA FÖR ETT ASYLÄRENDE

A. ASYLUTREDNTNG:

] . Allmänt

-- övergripande planering av utredningen .- varför, vad, när, hur och vem -- landanpassade frågor —- följdti'ågor -- värdigt förhör/handläggaretik/etiskt förhållningssätt -- förhör av personer i kris

-- förhör av barn

—- manlig eller kvinnlig utredare

-- bandupptagning

.'2. Samtalet med beslutsfattaren inför utredningen —- landprolil

-- inriktning —- landanpassade ti'ågor

.3. Inhämtande av Iänderkunskap och praxis .4. Ref-doss och tidigare ansökan -- inhämtning

5. Asylutredningen

'- information om sökandens rättigheter och skyldigheter

- muntlig (enligt utredningsmall) - skitilig

—- personalia - sökanden

- tirllständigt namn - tidigare namn - födelsetid

- födelseort

- medborgarskap

- språk - ett eller flera - religion/etnicitet - UT i annat land - yrke/försörjning - utbildning - militärtjänst - ekonomisk situation i hemlandet - fingeratryck - fotografering - passhandlingar - äkta - falsk - saknas - annat

- familj/släktingar

- föräldrar - make/maka/sambo/fastmö

- barn

- syskon - övriga släktingar (kulturanpassat) - medborgarskap - nuvarande och tidigare adresser för ovanstående — registreringsort och registreringsbegrepp (landanpassat) - familjens situation - hushållsgemenskap/beroendeförhållande - tillstånd i annat land

- hälsotillstånd - resväg - utreseort - utresebehandlad - transitland ], 2 och 3 - färdsätt - ankomstort i Sverige - uppehåll under resan - vilka passkontroller har passerats - passhandlingar - resehandlingar (biljett, boarding card) - passagerarlista, bagagetag - hur resan finansierats - anknytning i utredje land”

- utredning när identiteten är oklar

- beslut om visitering av bagage - protokoll fi*ån kroppsvisitering

- bandinspelning av sökandens språk (se även språkanalys) - adresser, telefonnummer till bostad, arbetsplats, skola samt uppgifter om anhöriga - skriftlig medgivande från sökanden för kontroll i annat land eller med t ex UNHCR - kontroll och översättning av relevanta handlingar som uppges styrka identiteten - vilka identitetshandlingar sökanden haft i hemlandet - begäran att sökande försöker anskaffa identitetshandlingar

— referensdossierer » landanpassade fi*ågor - förberedelse av fi'ågoma

- förklaring då sökanden inte kan svara - upprepning av frågan - anpassning till sökandens - öppna och slutna fi'ågor

utbildningsnivå, ålder, kön m.m.

- nordisk fingeravtryckskontroll - fingeravtryckskontroll via

Interpol

- fingeravtryckskontroll i andra fall - kontroll i andra länder via

svensk beskickning

— då fingeravtryck finns på handling kontroll att den överensstämmer med lämnade

fingeravtryck - kontroll via andra länders — kontroll av fotokopior på

immigrationsmyndigheter och UNHCR vissa inresta turisters pass

- kontroll av viseringsansökningar - sökning i STAMM - kontroll av passkopior på inresta turister - ambassadvisering

- äkthetskontroll av handlin

-SKL

- begäran om att ambassaden skickar viseringsansökningar för den tidsperiod under vilken det kan vara troligt att sökanden beviljats visering - översändande av fotografi till ambassaden för kontroll bland viseringsansökningama

gar

- vissa större polisditrikt exvis Arlanda

- polisanmälan

- brukande av

falsk urkund

- urkundsförfalskning - missbruk av » brott mot ut

- underrättelse till Rikskrim - underrättelse till SÄPO

urkund länningslagen

- jämförande analys av fotografier via SKL

- textanalys - språkanalys — ambassadförfrågan

- förfrågan till NGO:s - åldersbestämning - kontroll av flygbiljett - kontroll via flygbolag - passagerarlista - flygbolags fotokopia av resehandling - flygtidtabell - flygbolgas uniformer och logotyper

asylskäl - förberedelse - kontrollfrågor - landanpassade fi*ågor - skyddsbehov - politiska aktiviteter - eherlysning - trakasserier — gripanden - fysiska övergrepp/tortyr - domar - behandling av myndigheter - dokumentation - förföljelse mot anhöriga och vänner - orsaken till flykten just nu - risk vid återvändande - fruktan för att återvända - inre flyktaltemativ

6. Tolk

- tolk vid muntlig utredning

- tolkspråk

- manlig eller kvinnlig tolk - auktoriserad tolk med rättskompetens - övrig auktoriserad tolk

- TÖI-testad tolk.

- anmälan till TÖI om nämnda kategorier saknas - tolketikens krav - tolknärvaro vid utredning

7. Rättshjälp - behovsprövning

- beslut om biträde - val av biträde

- förordnandet - inlagetider - vid förvar - vid ev omedelbar verkställighet - i övriga fall - kostnadsräkningen - kontroll av fakturan - godkännande

- beslut om nedsättning

B. BEREDNING:

- beslutsfattamarvaro - prövning av UND-AT

- avstämning med beslutsfattaren - inhämtande av länderkunskap - inhämtande av kunskap om praxis

- kommunikation

- kontakter med externa (Rikskrim, SAK) - PER-slagning - rapportering om IV-avhopp

C. FÖREDRAGNING

- problemställning - sammanfattning - rättsutredning - omständighetema

- förslag till beslut (inkl motivering)

D. BESLUTSUTFORMNING:

- enhetlig utformning - vem/vilka beslutet avser - adress — medborgarskap, språk - offentligt biträde/ombud i förekommande fall - vad saken avser - vilka tvångsåtgärder som vidtagits - vilket/vilka beslut som fattats och enligt vilka lagrum - bezsvärshänvisning — vilka som fattat beslutet - expeditionslista - sammanfattning av åberopade skäl - bedömning av de åberopade skälen - alla yrkanden bemötta - varje beslut motiveras särskilt - åberopsbörda - bevisning - bevisvärdering - bevisbörda - the benefit of the doubt - åberopad dokumentation - värdering av dokumentationen - redovisning av utredningsåtgärder - om sökanden identitet inte är styrkt skall detta anges - verkställighetsföreskrift - skrivet på ett begripligt sätt - riktigt ur praxissynpunkt

E. BARN UTAN LEGAL VÅRDNADSHAVARE

- identitet (se tidigare avsnitt) - barnets inställning i utredningen med beaktande av såväl asylskäl som andra skäl för UT - familjeåterförening och efterforskning därest grund för PUT inte föreligger och tillfälligt UT - samordning mellan asylenhet och mottagningsenhet under handläggningen

- handläggare med särskild kompetens avseende bamfrågor vid utredningen - manlig eller kvinnlig utredare - offentligt biträde med särskild kompetens och närvaro vid utredningen

- "UNHCR":s utredningsmall - sakkunigutlåtande - medverkan av NGO

- beslutsmotivering med belysning att hänsynen till barnets bästa har beaktats - verkställighet - eskort och mottagande med hänsyn till barnets ålder och mognad - biträde vid avvisning med omedelbar verkställighet - fortlöpande kompetensutveckling av handläggare med särskild kompetens avseende bamfrågor

Fl BARNIFAMILJ

- identitet (se tidigare avsnitt) - barnets inställning l utredningen om detta inte är olämpligt med beaktande av såväl asylskal som andra skäl för UT - barnets ålder och mognad och eventuellt motstridiga intresse till vårdnadshavaren - barnet hörs genom föräldern, i förälderns närvaro eller ensamt - offentligt biträdes närvaro vid utredningen

- "UNHCR":s utredningsmall

- hälsotillstånd

- sakkunnigutlåtande - beslutsmotivering med belysning att hänsynen till barnets bästa har beaktats

- fortlöpande kompetensutveckling av handläggare utan särskild kompetens avseende bamfrågor avseende utredning av barn ! familj

G. ÅTERKOPPLING

- genomgång av UN-beslut - genomgång av verkställighetsrapport

52850)

öOCm-idj

Kronologisk förteckning

I. 2 3. 4 5

xION

00

10. II. 17

IS. IA. 15.

l6. H.

18.

H). 30.

IJ IJ b) ls)

lx) Is) lx) &

OLII

Den ny a gymnasieskolan — steg för steg. U. . lnkomstskattelag. del l-lll. Fi.

Fastighetsdataregister. Ju.

. Förbättrad miljöinformation. M. . Aktivt lönebidrag. En effektivare stöd för

arbetshandikappade. A. . Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrågor. K, . Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring

på sex förvaltningsomräden. Fi. _ Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa, S. . Flexibel förvaltning. Förändring och verksam-

hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. F L

Ansvaret för valutapolitiken. Fi. Skatter. miljö och sysselsättning Fi. lT—problem inför 2000vskiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av lT-kommissionen den 18 december. IT—kommissionens rapport 197. K. Regionpolitik för hela Sverige. N. IT i kulturens tjänst. Ku, Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. Fi, Att utveckla industriforskningsinstituten. N. Skatter. tjänster och sysselsättning. + Bilagor. Fi. Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. Fi. Bättre information om konsumentpriser. ln. Konkurrenslagen 1993-1996. N. . Växa i lärande, Förslag till läroplan för barn och

unga 6-16 år. U. . Aktiebolagets kapital. Ju. . Digital demokréti. Ett seminarium om Teknik.

demokrati och delaktighet den 8 november l996 anordnat av Folkomröstningsutredningen. |T- kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. lT-kommissionens rapport 297. K. . Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. S. . Svensk mat — på EU-fat. Jo. . EU:sjordbrukspolitik och den globala livsmedels-

fOrsörjningen. Jo. Kontroll Reavinst Värdepapper. Fi.

. | demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och

vårt offentliga etos. Fi,

. Bampomografifrägan.

lnnehavskriminalisering m.m. Ju. . Europa och staten. Europeiseringens betydelse för

svensk statsförvaltning. Fi.

. Kristallkulan — tretton röster om framtiden.

lT-kommissionens rapport 3 ”97, K.

»: 1.) &) 's)

39. 40. 41.

44.

45.

46.

47.

48.

49. 50.

Sl.

57.

58. 59. 60.

. Följdlagstiftning till miljöbalken. M. . Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltningspolitiska samarbete. Fi. . Övervakning av miljön. M, 35. 36. 37. 38. Ny kurs i trafikpolitiken * bilagor. K. Bekämpande av penningtvätt. Fi. Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. U. Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer. Fi. integritet Offentlighet lnfonnationsteknikJu. Unga och arbete. In. Staten och trossamfunden

Rättslig reglering

— Grundlag — Lag om trossamfund — Lag om Svenska kyrkan. Ku. . Staten och trossamfunden

Begravningsverksamheten. Ku.

. Staten och trossamfunden

Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. Ku. Staten och trossamfunden Svenska kyrkans personal. Ku. Staten och trossamfunden Stöd. skatter och finansiering. Ku. Staten och trossamfunden Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. Ku. Staten och trossamfunden Den kyrkliga egendomen. Ku. Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. Fi. Grundlagsskydd för nya medier, Ju. Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Jo. Brister i omsorg

— en fråga om bemötande av äldre. 5. . Omsorg med kunskap och inlevelse

- en fråga om bemötande av äldre. S. . Avskaffa reklamskatten! Fi. . Ministern och makten.

Hur fungerar ministerstyre i praktiken? Fi.

. Staten och trossamfunden. Sammanfattningama av

förslagen från de statliga utredningarna. Ku.

. Folket som rådgivare och beslutsfattare. 4- Bilaga 1 och 2. Ju.

| medborgarnas tjänst.

En samlad förvaltningspolitik för staten. Fi, Personaluthyming. A. Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsform. Ku. Betal-TV inom Sveriges Television. Ku.

Kronologisk förteckning

öl. Att växa bland betong och kojor. Ett delbetänkande om barns och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsana områden från Storstadskommittén. S. 62. Rosor av betong. En antologi till delbetänkandet Att växa bland betong och kojor från Storstadskommitte'n. S. 63. Sverige inför epokskiftet lT-kommissionens rapport 5 97. K. 64. Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd + Bilagedel. A 65. Polisens register. Ju. 66. Statsskuldspolitiken. Fi. 67. Återkallelse av uppehållstillstånd. UD.

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Fastighetsdataregister. [3] Aktiebolagets kapital. [22 Bampomografrfrågan.

lnnehavskriminalisering m.m. [29] Integritet Offentlighet 1nformationsteknik.[39] Grundlagsskydd för nya medier. [49] Folket som rådgivare och beslutsfattare. + Bilaga 1 och 2. [56] Polisens register. [65]

Utrikesdepartementet Återkallelse av uppehållstillstånd. [67]

Socialdepa rtementet

Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8] Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. [24] Brister i omsorg - en fråga om bemötande av äldre. [51] Omsorg med kunskap och inlevelse — en fråga om bemötande av äldre. [52] Att växa bland betong och kojor. Ett delbetänkande om barns och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsatta områden från Storstadskommitten. [61] Rosor av betong. En antologi till delbetänkandet Att växa bland betong och kojor från Storstadskommitten. [62]

Kommunikationsdepartementet

Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor. [6] IT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av [T'—kommissionen den 18 december. IT-kommissionens rapport 1/97. [12] Digital demokr©ti Ett seminarium om Teknik. demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen. IT— kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. lT-kommissionens rapport 2.'97_ [23] Kristallkulan — tretton röster om framtiden. IT-kommissionens rapport 3/97. [31] Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. [35] Sverige inför epokskiftet. IT-kommissionens rapport 5/97. [63]

Finansdepartementet

lnkomstskanelag. del l-lll. [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. [7]

Flexibel förvalming. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvalmingens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [10] Skatter. miljö och sysselsättning. [] 1] Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. [15] Skatter. tjänster och sysselsättning. + Bilagor. [17] Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. [18] Kontroll Reavinst Värdepapper. [27] l demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vän offentliga etos. [28] Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. [30] Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltnings- politiska samarbete. [33 Bekämpande av penningtvätt. [36] Myndighet eller marknad. Statsförvalmingens olika verksamhetsformer. [38] Arbetsgivarpolitik i staten, För kompetens och resultat. [48] Avskaffa reklamskatten! [53] Ministern och makten. Hur fungerar ministerstyre i praktiken? [54] ! medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. [57] Statsskuldspolitiken. [66]

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1] Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. [21] Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. [37]

Jordbruksdepartementet

Svensk mat — på EU-fat. [25] EU:sjordbrukspolitik och den globala livsmedels- försörjningen [26]

Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. [50]

Arbetsmarknadsdepa rtementet

Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5] Personaluthyming. [58]

Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd + Bilagedel. [64]

Systematisk förteckning

Kulturdepartementet

IT i kulturens tjänst. [14] Staten och trossamfunden Rättslig reglering

— Grundlag — Lag om trossamfund

- Lag om Svenska kyrkan. [41] Staten och trossamfunden Begravningsverksamheten. [42] Staten och trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. [43] Staten och trossamfunden Svenska kyrkans personal. [44] Staten och trossamfunden Stöd. skatter och finansiering. [45] Staten och trossam funden Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. [46] Staten och trossamfunden Den kyrkliga egendomen. [47] Staten och trossamfunden. Sammanfattningama av förslagen från de statliga utredningarna. [55] Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsform. [59] Betal-TV inom Sveriges Television. [60]

Närings- och handelsdepartementet Regionpolitik för hela Sverige. [13]

Att utveckla industriforskningsinstituten. [16] Konkurrenslagen 1993-1996. [20]

Inrikesdepartementet

Bättre information om konsumentpriser. [19] Unga och arbete. [40]

Miljödepa rtementet Förbättrad miljöinformation. [4] Följdlagstiftning till miljöbalken. [32] Övervakning av miljön. [34]

POSTADRESS: 106 47 STOCKHOLM FAX: 08—20 50 21, TELEFON: 08—690 91 90

ISBN 91 -38—20595-5 ISSN 0375-250X