SOU 1997:93
Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting : delbetänkande
Till statsrådet och chefen för Inrikesdepartementet
Regeringen bemyndigade den 17 augusti 1995 chefen för Finans- departementet att tillkalla en kommitté (dir. l995:l 18) med uppgift att följa upp och utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla det system för statsbidrag och utjämning för kommuner respektive landsting som avsågs träda i kraft den 1 januari 1996. Kommittén har antagit namnet Kommunala utjämningsutredningen (Fi 1995:16).
Kommittén har den 13 februari 1997 fått tilläggsdirektiv (dir. 1997232) att utreda dels behov och utformning av en utjämning av kostnadsskillnader mellan kommuner för verksamhet enligt lagen (l993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), dels huruvida felaktigheter i beräkningarna av utjämningsbidrag och utjämningsavgift skall korrigeras i efterhand och i så fall på vilket sätt. Uppdraget ska enligt direktiven redovisas senast den 10 juni 1997. [ föreliggande betänkande behandlas den del av tilläggsuppdraget som avser huruvida felaktigheter i systemet ska korrigeras i efterhand. Den del av tilläggsuppdraget som gäller behov och utformning av en kostnadsutjämning för LSS-verksam- het har kommittén, efter att frågan utretts, beslutat att redovisa se- nast i samband med slutredovisningen av sitt uppdrag. Motiven för kommitténs ställningstagande redovisas till regeringen i särskild skrivelse.
[ arbetet med delbetänkandet har som ledamöter deltagit lands- hövdingen Lars Eric Ericsson, ordförande, fd kommunalrådet Ma- rita Aronson, riksdagsledamoten Kjell Eriksson, kommun- och landstingspolitikern Ulla—Britt Hagström, Oppositionsrådet Tommy Hamberg, kommunalrådet Kjell Höglin, stadssekreteraren Carl— Johan Korsås, landstingsrådet Elaine Kristensson, kommunalrådet Erik Langby, landstingsrådet Ingrid Lennerwald, riksdagsledamo— ten Kjell Nordström, riksdagsledamoten Roy Ottosson samt kom- munalrådet Kerstin Wallin.
Som sakkunniga har deltagit chefsekonomen Sven Hegelund, Landstingsförbundet. sektionschefen Clas Olsson, Svenska Kom- munförbundet och departementsrådet Agneta Rönn-Diczfalusy, Inrikesdepartementet.
Som experter har deltagit departementssekreteraren Magdalena Brasch, Inrikesdepartementet, avdelningsdirektören Carl-Gunnar Hanaeus, Statistiska centralbyrån, departementssekreteraren Fred- rik Holmström, Inrikesdepartementet, ekonomen Niclas Johansson, Svenska Kommunförbundet, kammarrättsassessorn Karin Dahlin, Inrikesdepartementet, ekonomen Nils Mårtensson, Landstingsför- bundet samt departementssekreteraren Lars Nilsson, Socialdepar— tementet.
I sekretariatet har ingått samhällsgeografen Åke Boalt, civil— ekonomen Pontus Johansson samt ekonomen Lennart Tingvall, huvudsekreterare.
Experterna Magdalena Brasch, Karin Dahlin och Fredrik Holm— ström har tillsammans med utredningens sekretariat utarbetat före- liggande delbetänkande.
Kommittén får härmed överlämna delbetänkandet Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting (SOU
1997:93). Stockholm ijuni 1997
Lars Eric Ericsson
Marita Aronson Kjell Eriksson Ulla-Britt Hagström Tommy Hamberg Kjell Höglin Carl-Johan Korsås Elaine Kristensson Erik Langby Ingrid Lennerwald Kjell Nordström Roy Ottosson Kerstin Wallin
/Lennart Tingvall Åke Boalt, Pontus Johansson
lnnehåH 1 Sammanfattning ...................................................................................... 7 2 Författningsf'örslag ................................................................................. 9 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting ................... 9 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting ................. 10
2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1965z269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan
menighets utdebitering av skatt, m.m. .............................. 11 3 Bakgrund ............................................................................................... 15 4 Beskrivning av inträffade fel ............................................................... 17
Fel i dataunderlaget för verksamheten hälso- och sjukvård i 1996 års kostnadsutjämning mellan landsting ........................... 17 Felaktigheter för verksamheten kollektivtrafik i 1996 års kostnadsutjämning mellan landsting samt i beräkningen av införandetillägg/avdrag .............................................................. 18 Förändringar i dataunderlaget för verksamheten vårdhögskola i 1997 års kostnadsutjämning mellan
landsting ..................................................................................... 19
5 Vilka typer av fel kan uppkomma ....................................................... 21
Fel / brister i kvaliteten i inrapportering av basinformation till SCB eller annan statistikproducent ...................................... 22
Fel som uppstår vid bearbetning av basinformation och register hos statistikproducenten ............................................... 22 Fel som uppstår vid beräkning av standardkostnader, bidrag och avgifter i utjämningssystemet ............................................. 23 Kvalitetsproblem vid förändringar i statistikförsörjningen och basregister ........................................................................... 23 Kvalitetsproblem som förutsätts beaktade vid överväganden och val av faktorer ..................................................................... 23 Oklarheter vad gäller tolkningen av underlagsdata för de olika delmodellerna ................................................................... 24 Hur skulle man kunna avgränsa vilka fel som bör föranleda rättning ....................................................................................... 24 6 Nuvarande förutsättningar och möjligheter att rätta fel .................. 27 6.1 Förutsättningar ........................................................................... 27 6.2 Möjligheter att rätta fel ............................................................... 27 Före expedieringen .................................................................... 27 Rättelse av skrivfel och liknande ............................................... 28 Skattemyndighetens omprövningsplikt ..................................... 28 Skattemyndighetens självrättelsebefogenhet ............................. 29 Slutsatser om möjligheterna att ändra fel i det kommunala utjämningssystemet .................................................................... 29 7 Överväganden och förslag till ny beslutsordning .............................. 31 Vem kan initiera en rättelse? ..................................................... 33 Hur länge kan fel rättas? ............................................................ 34 Vilka fel kan korrigeras? ........................................................... 34 Hur sker korrigeringen? ............................................................. 34 När skall den nya beslutsordningen börja gälla? ....................... 35 ' 8 Övriga åtgärder .................................................................................... 37 8.1 Back up-system .......................................................................... 37 8.2 Fullständigt beräkningsunderlag ................................................ 37
9 F örfattningskommentar ....................................................................... 39
9.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1515) om
utjämningsbidrag till kommuner och landsting ................. 39 9.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting ................. 39
9.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (l965:269) med särskilda bestämmelser om kommun och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. .............................. 40 Bilagor Bilaga ] Kommitténs tilläggsdirektiv Bilaga 2 Typ av statistik och källor i kostnadsutjämningen Bilaga 3 Typ av fel/oklarhet Bilaga 4 Den praktiska hanteringen av utredningens förslag
1. Sammanfattning
Kommittén har som tilläggsuppdrag haft att utreda hur felaktighe— ter i beräkningarna i det statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner respektive landsting som infördes den I januari 1996 bör hanteras om de upptäcks efter det att skattemyndigheten har fastställt utjämningsbidrag och utjämningsavgift.
Kommittén har gått igenom de felaktigheter i beräkningarna som hittills uppdagats, vilka ytterligare typer av felaktigheter som kan tänkas uppkomma samt de möjligheter som i dag finns att korrigera beslut om utjämningsbidrag och utjämningsavgift som bygger på felaktigt underlag. Har någon kommun på grund av fel- aktiga beräkningar fått ett för litet bidrag eller en för stor avgift innebär detta att Övriga kommuner fått för stora bidrag eller för låga avgifter.
Kommitténs slutsatser av gällande regler är att korrigering av fel idag endast kan göras fullt ut, dvs. alla kommuners bidrag eller avgift rättas, innan skattemyndigheten har expedierat sina beslut. Efter denna tidpunkt måste varje beslut behandlas individuellt och förutsättningarna att ändra beslut måste prövas individuellt. Skall ytterligare medel betalas ut på grund av ett fel utan att motsva- rande belopp kan återkrävas uppstår ett finansieringsproblem.
På grund av utjämningssystemets komplexitet är de fel som kan uppkomma sällan uppenbara och rättelse kan därför inte göras på denna grund. Avgiftsbeslutet står i princip fast och bidragsbesluten kan i princip inte rättas till nackdel för en bidragsberättigad. Möj- ligheterna att rätta fel som uppdagas i systemet är således mycket begränsade idag.
Kommittén bedömer den situation som råder idag med så begränsade möjligheter att korrigera fel som kan uppkomma i ut- jämningssystemet som otillfredsställande.
Kommittén föreslår därför att nuvarande ordning ändras så att skattemyndigheten först fattar ett preliminärt beslut om bidrag re- spektive avgift och sedan ett slutligt beslut. Innan det slutliga be- slutet har fattats kan skattemyndigheten ändra samtliga beslut både till fördel och till nackdel för kommuner respektive landsting. Det preliminära beslutet är dock preliminärt endast i det avseendet att alla berörda parter ges chans att kontrollera skattemyndighetens beslut. Beslutsunderlaget är inte preliminärt utan är det fullstän— diga underlag som skattemyndigheten skall grunda sitt beslut på.
Kommittén föreslår som en ytterligare åtgärd att kommuner och landsting, för att de skall ges större möjligheter att upptäcka even- tuella fel i beräkningarna, bör få tillgång till hela det underlag som beräkningarna är baserade på. Därigenom bör risken för att fel skall uppkomma minimeras. Det preliminära beslutet torde således i de allra flesta fall vara detsamma som det slutliga. Risken för att fel uppkommer kan dock aldrig helt uteslutas. Genom den före- slagna beslutsordningen öppnar man för en möjlighet att korrigera eventuella fel fullt ut så att inte snedvridningseffekter uppstår i systemet.
Förslaget till en ny beslutsordning, med en relativt kort tid mellan det preliminära och slutliga beslutet, bör vara ett incitament för samtliga inblandade att kontrollera alla belopp inför det slutliga beslutet. Skulle det vara så att det ändå finns fel som upptäcks ef- ter skattemyndighetens beslut gäller samma regler som idag avse- ende rättelse, dvs. en individuell bedömning av varje beslut för sig. Vidare finns en möjlighet att överklaga till regeringen men det är även här endast den klagande kommunens eller det klagande landstingets beslut som kan prövas.
2. F örfattningsförslag
2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1995: 1 5 l 5) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting
Härigenom föreskrivs att 9 5 lagen (1995:1515) om utjämningsbi- drag till kommuner och landsting skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Skattemyndigheten fastställer bidragens storlek samt lämnar senast den 25 januari under bi— dragsåret uppgift till varje kom- mun och landsting om storleken av dess bidrag.
Föreslagen lydelse Skattemyndigheten beslutar preliminärt bidragens storlek
samt lämnar senast den 15 janu— ari under bidragsåret uppgift till varje kommun och landsting om storleken av dess preliminära bidrag.
Kommuner och landsting kan senast den 15 februari påtala att ett fel uppkommit i underlaget för beslutet.
Skattemyndigheten fastställer bidragens storlek samt lämnar senast den 15 april uppgift till varje kommun och landsting om storleken av dess bidrag.
Denna lag träder i kraft den I januari 1998.
2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting
Härigenom föreskrivs att 9 & lagen (1995:1516) om utjämningsav- gift till kommuner och landsting skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Skattemyndigheten fastställer avgifternas storlek samt lämnar senast den 25 januari under av- giftsåret uppgift till varje kom- mun och landsting om storleken av dess avgift.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
Föreslagen lydelse
Skattemyndigheten beslutar pre- liminärt avgifternas storlek samt lämnar senast den 15 januari un- der avgiftsåret uppgift till varje kommun och landsting om stor- leken av dess preliminära avgift.
Kommuner och landsting kan senast den 15 februari påtala att ett fel uppkommit i underlaget för beslutet.
Skattemyndigheten fastställer avgifternas storlek samt lämnar senast den 15 april uppgift till varje kommun och landsting om storleken av dess avgift.
2.3. Förslag till lag om ändring i lagen (l965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.
Härigenom föreskrivs att 4 & lagen (l965:269) med särskilda be— stämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. skall ha följande lydelse.
Lydelse enligt prop. 1996/97.100 Föreslagen lydelse
4 5 Vad som i denna paragraf sägs om kommun och kommunal- skattemedel tillämpas också i fråga om landsting och landstings- skattemedel.
En kommun har rätt att under visst är (beskattningsåret) av sta- ten uppbära preliminära kommunalskattemedel med ett belopp som motsvarar produkten av de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna i kommunen enligt skattemyndighetens beslut enligt 4 kap. 2 & taxeringslagen (1990:324) om taxering till kom- munal inkomstskatt (skatteunderlaget) året före beskattningsåret, den skattesats som har beslutats för beskattningsåret och de upp- räkningsfaktorer enligt tredje stycket som har fastställts senast i september året före beskattningsåret.
Senast i september varje år skall regeringen, eller den myndig- het regeringen bestämmer, fastställa två uppräkningsfaktorer som skall svara mot den uppskattade procentuella förändringen av skatteunderlaget i riket. Den ena skall avse förändringen mellan andra och första året före beskattningsåret. Den andra skall avse förändringen mellan året före beskattningsåret och beskatt- ningsåret.
Innan skattemyndigheten be- Innan skattemyndigheten be- talar ut kommunalskattemedel till talar ut kommunalskattemedel till kommunerna skall avräkning kommunerna skall avräkning
göras enligt 10 5 lagen (1995:1516) om utjämningsav- gift för kommuner och landsting och 2 5 lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting och 16 kap. 9 & skattebetalningslagen (l997:000). Vidare skall tillägg göras för bidrag enligt 10 & lagen (1995:1515) om utjämningsbi- drag till kommuner och landsting samt för bidrag enligt 1 och 2 55 lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Det belopp som fram- kommer skall betalas ut med en tolftedel per månad den tredje vardagen räknat från den 17 i månaden, varvid dag som enligt 2 5 lagen (1930zl73) om beräk- ning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte skall medräknas. Är kommunens ford— ran inte uträknad vid utbetal— ningstillfällena i månaderna ja- nuari och februari, skall utbetal- ningarna dessa månader grundas på samma belopp som utbetal- ningen i december månad det föregående året. När särskilda skäl föranleder det får skatte- myndigheten dock förordna att utbetalningen skall grundas på ett annat belopp. Om något av de belopp som utbetalningen i må— naderna januari och februari
göras enligt 10 & lagen (1995:1516) om utjämningsav— gift för kommuner och landsting och 2 5 lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting och 16 kap. 9 & skattebetalningslagen (l997:000). Vidare skall tillägg göras för bidrag enligt 10 5 lagen (1995:1515) om utjämningsbi— drag till kommuner och landsting samt för bidrag enligt 1 och 2 åå lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Det belopp som fram- kommer skall betalas ut med en tolftedel per månad den tredje vardagen räknat från den 17 i månaden, varvid dag som enligt 2 5 lagen (19301173) om beräk- ning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte skall medräknas. Är kommunens ford- ran inte uträknad vid utbetal- ningstillfällena 1 månaderna ja- nuari och februari, skall utbetal— ningarna dessa månader grundas på samma belopp som utbetal- ningen i december månad det föregående året. När särskilda skäl föranleder det får skatte— myndigheten dock förordna att utbetalningen skall grundas på ett annat belopp. Om något av de belopp som utbetalningen i må- naderna januari, februari och
grundats på inte motsvarar en tolftedel av kommunens fordran, skall den jämkning som föran- leds av detta ske i fråga om ut— betalningen i mars månad.
mars grundats på inte motsvarar en tolftedel av kommunens ford- ran, skall den jämkning som för- anleds av detta ske i fråga om utbetalningen iapril eller, om det är fråga om ett större belopp,
fördelas på utbetalningarna i
april, maj och juni månader.
En slutavräkning av kommunalskattemedlen skall ske när den årliga taxeringen under året efter beskattningsåret har avslutats. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den skat- tesats som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga kommunalskattemedlen. Om summan av dessa överstiger summan av de preliminära kommunalskattemedlen enligt andra stycket skall skillnaden betalas ut till kommunerna med ett enhetligt be- lopp per invånare den 1 november året efter beskattningsåret. I motsatt fall skall skillnaden återbetalas av kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare den 1 november året efter beskatt- ningsåret. Utbetalning eller återbetalning skall göras i januari andra året efter beskattningsåret.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
3. Bakgrund
Den 1 januari 1996 infördes ett nytt statsbidrags- och utjämnings- system för kommuner och landsting. Kommunala utjämningsut- redningen har tillkallats med uppdrag att följa upp, utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla det nya systemet (dir. 199511 18).
Kommittén har i februari 1997 fått tilläggsdirektiv (dir. l997:32) att bl. a. utreda hur felaktigheter i beräkningarna i utjäm- ningssystemet bör hanteras om de upptäcks efter det att skatte- myndigheten har fastställt utjämningsbidrag och utjämningsavgift.
Kostnadsutjämningen i det nuvarande utjämningssystemet fun- gerar så att kommuner respektive landsting med högre struktur— kostnad än genomsnittet erhåller ett bidrag som motsvarar mellan— skillnaden. De med lägre strukturkostnad än genomsnittet betalar en motsvarande avgift. Summan av alla bidrag i kostnadsutjäm- ningen motsvarar summan av alla avgifter, vilket innebär att kost- nadsutjämningen i princip går jämnt ut på riksnivå. Motsvarande gäller för inkomstutjämningen.
Har någon kommun eller något landsting, på grund av felaktig- heter i beräkningarna fått ett för litet bidrag eller en för stor avgift innebär detta att övriga kommuner respektive landsting fått för stora bidrag eller för låga avgifter i förhållande till om beräkning— arna varit riktiga från början.
Om man utgår från att felaktigheter i kostnadsutjämningen ska regleras ekonomiskt får detta följaktligen i regel ekonomiska kon- sekvenser för alla andra kommuner respektive landsting eftersom både inkomst— och kostnadsutjämningen är ett nollsummespel där samtliga kommuner respektive landsting är involverade.
Tre felaktigheter har hittills uppdagats och samtliga berör landstingen. Några åtgärder vad gäller ändringar i bidrag eller av— gifter har hittills inte vidtagits.
Enligt tilläggsdirektiven bör frågan om eventuella korrigeringar belysas ur flera aspekter. Dessa är:
— Hur bör felaktigheter i beräkningarna hanteras när de upp- täcks efter det att skattemyndigheten fastställt utjämnings- bidrag och utjämningsavgift? — Är det möjligt att i efterhand kräva tillbaka en utbetalning som beror på t. ex. fel i beräkningsunderlaget? — På vems initiativ ska en korrigering kunna göras? — Vilka typer av fel kan uppkomma och vilka av dessa bör korrigeras? — Hur kan korrigeringar ske om man finner att de bör göras? — Bör det finnas en tidsgräns för att korrigera fel eller undan- tag från korrigering t. ex. vid mindre belopp?
En utgångspunkt för kommittén skall enligt direktiven vara att eventuella korrigeringar av felaktigheter i beräkningarna måste ske så att de kan finansieras inom utjämningssystemets ram.
Kommittén har inte sett som sin uppgift att ta ställning till hur de hittills uppdagade och påtalade felaktigheterna i beräkningarna av utjämningssystemet bör hanteras.
4. Beskrivning av inträffade fel
Frågan om hur felaktigheter i statsbidrags- och utjämningssyste- met bör hanteras har aktualiserats genom att två felaktigheter upp- dagats i beräkningarna för 1996 års kostnadsutjämning mellan landsting samt en felaktighet i beräkningarna för 1997 års kost- nadsutjämning mellan landsting.
De hittills uppdagade och påtalade felaktigheterna gäller beräk- ningsmodellerna för verksamheterna hälso- och sjukvård, kollek- tivtrafik samt landstingens högskoleutbildning. De tre felen är av olika karaktär och kan kortfattat beskrivas på följande sätt:
— Felet i hälso- och sjukvårdsmodellen för bidragsåret 1996 är direkt beräkningsrelaterat genom att SCB:s uppdatering av underlaget inte fungerat tillfredsställande. — Felet i kollektivtrafikberäkningarna beror på felaktigheter i utredningsmaterialet som följde med till SCB:s beräkningar för bidragsåret 1996. — Felet i vårdhögskoleberäkningarna har sitt ursprung i upp- giftslämnarnas svårigheter att lämna korrekta dataunderlag.
Fel i dataunderlaget för verksamheten hälso- och sjukvård i 1996 års kostnadsutjämning mellan landsting
Kostnadsutjämningen för hälso- och sjukvården beräknas utifrån landstingets åldersstruktur, medellivslängd och andelen ensambo- ende i befolkningen över 16 år, samt ett tillägg eller avdrag för bebyggelsestruktur. Dessutom finns ett tillägg för små landsting. Felet i datamaterialet gäller variabeln medellivslängd och be— stod i att medellivslängden, enligt beräkningsmodellen i kostnads-
utjämningen i Kronobergs läns landsting åren 1990-1994, ej blev uppdaterad. I stället kvarstod i datamaterialet värdet för Kronoberg avseende åren 1989—1993, dvs. det värde som använts vid beräk— ningen av 1995 års kostnadsutjämning. Den uteblivna uppdate— ringen innebar att värdet 78,70 år använts i stället för 79.11 år. Skillnaden, 0,41 år, innebar att värdet för hälso- och sjukvård i Kronoberg enligt beräkningsmodellen blev 227 kronor per invå- nare för högt. Efter uppräkning med nettoprisindex till 1996 års nivå motsvarar detta för 1996 års kostnadsutjämning 250 kronor per invånare. vilket resulterade i att Kronoberg fick betala en av- gift i kostnadsutjämningen som var ca 45 miljoner kronor för låg. Genom kostnadsutjämningens konstruktion uppstår följdfel i bidragens respektive avgifternas storlek för övriga landsting och landstingsfria kommuner. Vid en korrekt beräkning vad gäller me- dellivslängden i Kronoberg skulle övriga landsting i landet erhållit mellan 4 och 7 kronor per invånare mer i bidrag eller mindre i av- gift jämfört med vad som faktiskt utbetalats. De 45 miljoner kro- nor som övriga landsting och landstingsfria kommuner sammanta- get skulle erhållit i högre bidrag eller lägre avgift motsvarar mellan 0,2 för Gotlands kommun och 12 miljoner kronor för Stockholms läns landsting.
Felaktigheter för verksamheten kollektivtrafik i 1996 års kostnadsutjämning mellan landsting samt i beräkningen av införandetillägg/avdrag
Kostnadsutjämningen för kollektivtrafiken beräknas i flera steg. 1 ett första steg görs beräkningen på länsnivå, varefter den ena hälf— ten av den beräknade ersättningen fördelas på kommunkollektivet i länet och den andra hälften på landstinget. Kommunerna i ett län erhåller en ersättning som svarar mot kommunens andel av kom— munkollektivets i länet faktiska kollektivtrafikkostnader. Göteborg och Malmö erhåller den andel som svarar mot de båda kommuner- nas andel av sina läns trafikkostnad.
Vid beräkningen av 1996 års kostnadsutjämning för kollektiv- trafiken fanns felaktiga värden i datamaterialet för denna fördel—
ning av ersättningarna på Malmöhus läns och Göteborg och Bohus läns landsting. Orsaken är att de faktiskt använda värdena utgick från icke korrekta värden som angivits i en bilaga till Statsbidrags- beredningens betänkande (SOU 1994:1 14). På grund av att samma felaktigheter använts både i prövningen mot införandereglerna och i beräkningen av kostnadsutjämningen blev dock effekten på det totala utfallet för de båda landstingen inte lika stor som om beräk- ningen gjorts för ett enskilt år utan införanderegler. För Malmöhus reducerades effekten genom övergångsreglerna från över 50 mil- joner kronor till drygt 3 miljoner kronor och för Göteborg och Bo- hus län från 3 miljoner till 1 miljon kronor.
Genom systemets konstruktion påverkades övriga landstings bidrag respektive avgifter med i storleksordningen +4 till -3 kronor per invånare inklusive effekter på införandereglerna för vissa landsting. Detta motsvarar från knappt 7 miljoner kronor till -1,3 miljoner kronor per landsting.
Förändringar i dataunderlaget för verksamheten vårdhögskola i 1997 års kostnadsutjämning mellan landsting
Kostnadsutjämningen för vårdhögskolan baseras på antalet helårs- studenter som studerar vid vårdhögskolan i respektive landsting. För år 1997 grundade sig beräkningarna för Örebro läns lands- ting på ett felaktigt antal helårsstudenter som studerar vid vård- högskolan. Efter att beslut om statsbidragens storlek fattats upp- täcktes det att ett för lågt antal studenter hade inrapporterats till Högskoleverket. De i statistiken utelämnade 256 lielårsstudentema innebär att Örebro läns landsting under 1997 får 16,5 miljoner kronor (60 kronor per invånare) högre avgift än om det korrekta värdet använts. Övriga landstings utjämningsbidrag/avgift påver- kas med 2 kronor per invånare. Det motsvarar från drygt 3 till 0,1 miljoner kronor i för höga bidrag/för låga avgifter per landsting.
5. Vilka typer av fel kan uppkomma
Vad som är rätt eller fel i statistiskt underlag är på intet sätt enty- digt. Förutom rena räkne- eller hanteringsfel, är det viktigt att sta- tistiken beskriver de förhållanden man avsett (validitet), t. ex. att de kontrolluppgifter en arbetsgivare lämnar till skattemyndigheten faktiskt återspeglar de anställdas arbetsförhållanden. Det är också viktigt att förhållandena är korrekt mätta, beräknade och redovi- sade (reliabilitet).
Underlaget för att beräkna utjämningen inom kommuner och landstings skilda verksamheter bygger på en mycket omfattande statistik som sammanställs från olika register. I bilaga 2 redovisas de olika typer av statistik och datakällor som används för beräk- ningarna i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting.
Statistiska centralbyråns löpande befolkningsregister, 1990 års Folk— och bostadsräkning samt räkenskapssammandraget är de viktigaste. Vissa uppgifter, t. ex. om arbetslöshet, antal elever i skilda program i gymnasieskolan etc, hämtas också från administ— rativa register som bearbetas för att kunna användas i skilda plane- ringssammanhang. I några fall, som inom äldreomsorgen, har större fältundersökningar genomförts för att få in basinformation.
Det statistiska underlaget används på olika nivåer. Huvuddelen avser tämligen enkla antalsuppgifter per kommun eller landsting, som antal invånare i viss ålder eller antal hushåll. Denna typ av data, som har en bred användning, är relativt lätta att kontrollera och eventuella fel uppmärksammas som regel mycket snabbt. Andra typer av data, av mer komplex karaktär och med mycket specialiserad användning, t. ex. medellivslängden över ett antal år per landsting eller glesbygdsboende åldringar i en viss kommun är
mycket svåra att kontrollera. Dessutom saknas ofta andra använ- dare, som skulle kunna bidra till att hitta eventuella felaktigheter.
Brister i kvaliteten i statistikunderlaget kan beskrivas utifrån en mängd olika aspekter. I detta sammanhang är det i första hand re— levant att belysa vilken typ av fel eller oväntad kvalitetsförsämring som kan uppkomma och påverka utjämningssystemen. Med ut- gångspunkt från utjämningssystemets databehov kan man indela fel och kvalitetsbrister i några kategorier. Se även bilaga 3.
Fel / brister i kvaliteten i inrapportering av basinformation till SCB eller annan statistikproducent
Statistiska centralbyrån och andra statistikproducenter är i stor ut- sträckning beroende av inrapportering av basinformation från andra myndigheter, kommuner och landsting som sedan samman- ställs till statistik. Det kan både gälla registerbaserad statistik som inkomster från Riksskatteverket och enkla sammanställningar över antal studerande vid vårdhögskolor från landstingen. Ansvarig sta- tistikproducent skall naturligtvis kontrollera kvaliteten. Större av- vikelser från tidigare år torde uppmärksammas, men vid föränd— ringar av statistikens innehåll eller insamlingsförfarande kan det vara mycket svårt att upptäcka eventuella brister och få dessa rät- tade innan statistiken kommit till användning. Exempel på fel i inrapportering av basinformation som påverkat utjämningssyste- met är fel i uppgiften om antalet helårsstudenter vid vårdhögskolan i Örebro läns landsting läsåret 1995/96.
Fel som uppstår vid bearbetning av basinformation och register hos statistikproducenten
Flera av de faktorer som används vid beräkningarna av standard- kostnadema tas fram genom sambearbetning av skilda register. Det är synnerligen viktigt att förändringar i registrens innehåll och uppbyggnad beaktas, liksom att de framräknade variablerna grans— kas innan de används i beräkningarna.
Fel som uppstår vid beräkning av standardkostnader, bidrag och avgifter i utjämningssystemet
Själva beräkningarna av standardkostnader inom de skilda verk— samhetsområdena är komplexa. En stor del av de statistiska vari- ablerna aktualiseras årligen och hela systemet räknas igenom årli- gen. Misstag i beräkningsarbetet kan lätt uppstå och dessa kan vara svåra att upptäcka, utan mycket noggranna avstämningar. Denna typ av fel har inträffat när man lagt in fel värden för medellivs- längden i Kronobergs län i beräkningsmodellen för hälso- och sjukvård.
Kvalitetsproblem vid förändringar i statistikförsörjningen och basregister
En annan typ av kvalitetsproblem är när statistik— eller administra- tiva system förändras på ett sådant sätt att statistikens innehåll och variablernas betydelse ändras. Exempel på sådant kan vara när folkbokföringen överfördes från kyrkan till skattemyndigheten, vilket under en övergångstid påverkade befolkningsstatistiken, särskilt flyttningsstatistiken. Förändringar i inkomstbeskattning, socialförsäkring, arbetsmarknadspolitiska åtgärder etc. återverkar indirekt på statistikens innehåll.
Kvalitetsproblem som förutsätts beaktade vid överväganden och val av faktorer
Flera av de faktorer som ligger till grund för beräkning av stan- dardkostnader baseras på statistik från Folk— och bostadsräkningen 1990 eller på andra källor som inte aktualiseras löpande. Kvalitet och relevans i dessa underlag försämras med tiden. Vissa faktorer baseras på urvalsundersökningar eller syntetiska skattningar där kvalitet för små kommuner kan vara osäker t. ex. beräknad för— värvsfrekvens för småbamsföräldrar i bamomsorgsmodellen. Bort- fall i Folk- och bostadsräkningen är också exempel på liknande
kvalitetsproblem som, främst i storstadsområdena, ger viss osäker- het i samboende- och hushållsstruktur i t. ex. modellen för hälso- och sjukvård.
Vid beräkning av standardkostnader med hjälp av en bestämd modell, påverkas naturligtvis precisionen om förhållandena ändras så att sambanden mellan de faktorer som ingår i modellen föränd- ras. Detta gäller både i de fall modellen ligger fast för en längre period, men där beräkningarna aktualiseras årligen, och om stan- dardkostnadema inte räknas om årligen utan ligger låsta under en femårsperiod.
Man får dock förutsätta att dessa frågor har beaktats när man utvecklat och föreslagit vilken typ av statistikunderlag och model— ler som skall utnyttjas i utjämningssystemets skilda delar.
Oklarheter vad gäller tolkningen av underlagsdata för de olika delmodellerna
Vid översynen av de skilda delarna av kostnadsutjämningen har vissa smärre fel i det beräkningsunderlag som använts vid skatt— ningen av delmodellerna konstaterats. Dessa har rättats till under hand. På samma sätt har oklarheter i tolkningarna av hur några faktorer i modellerna exakt skall definieras retts ut under hand. Denna typ av oklarheter i själva modellerna bör numera vara klar- lagda och åtgärdade.
Hur skulle man kunna avgränsa vilka fel som bör föranleda rättning
Det är inte möjligt att utifrån kriterier om ”typ av fel” på förhand förutse alla felaktigheter som skulle kunna uppstå och föreslå vilka som bör rättas till. Var, i kedjan från det grunddata levereras till statistikproducenten till beräkningen av avgifter och bidrag, even— tuella fel uppkommit, kan inte anses ha någon principiell betydelse för om och hur de skall rättas.
Kvalitetsaspekter som bör ha övervägts vid utformningen av systemen bör dock inte föranleda rättning eller justering. Detta
innebär att eventuella kvalitetsbrister som kan uppstå, ej skall be- traktas som fel, i den mån beräkningarna följer vad som anges i förordningen.
Rättningarna bör således begränsas till sådana fel som beror på att det statistiska underlaget inrapporterats eller bearbetats på ett icke avsett sätt. Det synes dock föra väldigt långt, om man skulle justera beräkningarna i den händelse brister skulle uppträda i sta- tistik som inlemmats i Sveriges officiella statistik (i den mån upp- gifter i den officiella statistiken rättas av statistikansvarig myndig- het bör naturligtvis detta beaktas i utjämningssystemet).
En förutsättning för att fel skall kunna rättas, är att eventuella felaktigheter i statistiken skall kunna ersättas med rätta värden med rimlig ansträngning och i rimlig tid. Det är inte alls självklart att detta är möjligt. Om t. ex. grunddata är felaktigt, kan det vara omöjligt att få fram rätta värden. I denna typ av fall, liksom när det uppkommer oväntade kvalitetsförändringar i statistiken, måste det finnas någon typ av reglerat förfarande för hur man skall hantera bristerna i statistiken, t. ex. beräkna närmevärden som kan använ- das i stället.
6. Nuvarande förutsättningar och möjligheter att rätta fel
6.1. Förutsättningar
Kommuner och landsting vars strukturkostnad överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare eller vars garanterade skatteunderlag överstiger det uppräknade skatteun- derlaget har rätt till ett bidrag. Kommuner och landsting vars strukturkostnad understiger den för landet genomsnittliga eller vars garanterade skatteunderlag understiger det uppräknade skat- teunderlaget skall betala en avgift.
Skattemyndigheten fattar beslut om bidragens och avgifternas storlek och lämnar besked till kommunerna och landstingen senast den 25 januari bidrags- och avgiftsåret.
Bidragen skall betalas ut och avgiften skall betalas genom av- räkning i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalningen av kommunalskattemedel. Utbetalningen sker må- nadsvis den tredje vardagen efter den 17:e i månaden.
För skattemyndighetens handläggning av förvaltningsärenden gäller förvaltningslagen. Skattemyndighetens beslut om utjäm— ningsbidrag och utjämningsavgift faller in under begreppet myn- dighetsutövning.
6.2. Möjligheter att rätta fel
Före expedieringen
Före den tidpunkt då skattemyndigheten har expedierat sitt beslut har myndigheten full frihet att ändra beslutet. Alla beslut som ännu inte har expedierats kan följdändras. Skattemyndighetens beslut
expedieras normalt någon gång i mitten på januari. Den tid som förflyter mellan den tidpunkt då skattemyndigheten fattar sitt be- slut och beslutet expedieras är oftast endast några dagar varför det här främst är fråga om korrigeringar av rena skrivfel som upptäcks direkt.
Efter det att besluten har expedierats måste de behandlas indi— viduellt. Uppdagas det att det har blivit fel i ett beslut får man pröva om det finns förutsättningar att rätta det beslutet. Att rätta ett beslut på grund av att det blivit fel i ett annat beslut är normalt inte möjligt efter det att besluten har expedierats.
Rättelse av skrivfel och liknande
Skattemyndigheten kan rätta skrivfel, räknefel och liknande förbi- seendefel (26 å förvaltningslagen). För att ett sådant fel skall kunna rättas krävs att det är fråga om en uppenbar oriktighet. Felet skall vara sådant att var och en med en normal iakttagelseförmåga borde kunna upptäcka felet. Som regel bör felet framgå av enbart själva beslutet.
Skattemyndigheten har inte någon skyldighet att rätta förbise- endefel, endast en befogenhet att göra det. Rör det sig om fel av saklig betydelse, får myndigheten i regel anses skyldig att rätta felet. Någon tidsspärr för rättelsemöjligheten finns inte. Eftersom det bara får röra sig om uppenbaraoriktigheter, torde det dock sällan inträffa att ett sådant fel upptäcks först sedan lång tid för- flutit efter det att beslutet meddelats.
Skattemyndighetens omprövningsplikt
Skattemyndigheten är under vissa förutsättningar skyldig att rätta ett felaktigt beslut (27 & förvaltningslagen).
Följande tre förutsättningar skall vara uppfyllda för att skatte— myndigheten skall vara skyldig att rätta ett felaktigt beslut:
— skattemyndigheten skall finna att beslutet är uppenbart orik- tigt,
— beslutet skall kunna ändras snabbt och enkelt, och — ändringen skall kunna ske utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Rättelse kan ske så länge skattemyndigheten inte överlämnat handlingarna till regeringen för överprövning.
Skattemyndighetens självrättelsebefogenhet
Omprövningsskyldiglieten enligt förvaltningslagen omfattar endast de fall då skattemyndigheten är skyldig att ompröva ett felaktigt beslut. De möjligheter skattemyndigheten har att rätta ett felaktigt beslut styrs av i praxis utvecklade principer om förvaltningsbeslu- tens rättskraft. Enligt dessa principer beror möjligheten att ändra ett beslut efter expedieringen på beslutets karaktär.
Ett beslut om bidrag är ett gynnande beslut som i regel inte kan återkallas. Ett gynnande beslut kan dock ändras om återkallelse- förbehåll finns i författning eller beslut, säkerhetsskäl föreligger eller vilseledande uppgifter har lämnats.
Ett avgiftsbeslut är i princip orubbligt om inte annat uttryckli- gen har föreskrivits.
Slutsatser om möjligheterna att ändra fel i det kommunala utjämningssystemet
Det kommunala utjämningssystemet fungerar så att summan av alla bidrag motsvarar summan av alla avgifter, vilket innebär att utjämningen i princip gårjämnt ut.
Har någon kommun på grund av felaktiga beräkningar fått ett för litet bidrag eller en för stor avgift innebär detta att övriga kommuner fått för stora bidrag eller för låga avgifter.
Korrigering av fel kan idag endast göras fullt ut, dvs. alla kommuners bidrag eller avgift rättas, innan skattemyndigheten har expedierat sina beslut. Efter denna tidpunkt måste varje beslut be- handlas individuellt och förutsättningama att ändra beslut måste prövas individuellt. Skall ytterligare medel betalas ut på grund av
ett fel utan att motsvarande belopp kan återkrävas uppstår ett fi- nansieringsproblem.
På grund av utjämningssystemets komplexitet är de fel som kan uppkomma sällan uppenbara och rättelse kan därför inte göras på denna grund. Avgiftsbeslutet står i princip fast och bidragsbesluten kan i princip inte rättas till nackdel för en bidragsberättigad. Möj- ligheterna att rätta fel som uppdagas i systemet är således mycket begränsade idag.
7. Överväganden och förslag till ny beslutsordning
Utredningens förslag: Skattemyndigheten fattar först ett pre- liminärt beslut om bidrag respektive avgift och sedan ett slutligt beslut. Innan det slutliga beslutet har fattats kan skattemyndig— heten ändra både till fördel och till nackdel för samtliga kom- muner och landsting om ett fel i beslutsunderlaget uppdagas.
Kommittén bedömer att det inte är tillfredsställande att det finns så begränsade möjligheter att rätta fel som kan uppkomma i utjäm- ningssystemet. Huvudsyftet med bidrags- och utjämningssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommu- ner respektive landsting. Detta sker genom en långtgående utjäm- ning av skillnader i beskattningsbara inkomster och för strukturellt betingade kostnadsskillnader. För att skapa likvärdiga förutsätt- ningar krävs att systemet beaktar så många faktorer att det förmår fånga upp den komplexa verkligheten. Systemet är därför mycket detaljrikt i sina beståndsdelar. Systemet följs också upp för att ut- värdera dess förmåga att skapa likvärdiga ekonomiska förutsätt- ningar och för att kunna föreslå förändringar om det visar sig att det inte uppfyller detta mål. Uppföljningen syftar även till att an- passa systemet i förhållande till utvecklingen och förändringen av den kommunala verksamheten.
Att det endast skall finnas små möjligheter att rätta rena felak- tigheter är inte tillfredsställande. De idag gällande reglerna medför dels att det kan uppstå finansieringsproblem att rätta fel till fördel för en kommun eller ett landsting samtidigt som man inte kan ta tillbaka pengar från andra, dels att det kan medföra en sned fördel-
ning av medel i systemet så att rättvisetanken går förlorad. Syste- mets komplexitet gör att, även om man vidtar alla tänkbara åtgär- der för att förebygga fel, så måste man ändå räkna med att fel kan uppkomma. Samtidigt är det viktigt att kommunerna och lands- tingen ges stabila planeringsförutsättningar. Kommunerna och landstingen skall inte under någon längre tid behöva sväva i oviss- het om vad det slutliga beloppet för bidrag respektive avgift kan komma att bli.
Kommittén föreslår därför att skattemyndigheten fattar två be- slut. Först ett preliminärt och sedan ett slutligt. Skattemyndigheten föreslås lämna uppgift om det preliminära beslutet senast den 15 januari under bidrags- och avgiftsåret. Detta är den tidigaste tid— punkt som kan bestämmas för skattemyndighetens beslut eftersom det fullständiga underlaget från Statistiska centralbyrån kommer först den 10 januari. Det preliminära beslutet är preliminärt i det avseendet att alla berörda parter ges chans att kontrollera skatte- myndighetens beslut. Beslutsunderlaget är inte preliminärt utan är det fullständiga underlag som skattemyndigheten skall grunda sitt beslut på. Efter att skattemyndigheten har skickat ut de preliminära besluten har kommuner och landsting möjlighet att till och med den 15 februari påtala att ett fel uppkommit i underlaget till beslu- tet. Påtalas inte något fel inom denna tid borde skattemyndigheten kunna fatta det slutliga beslutet under februari månad. Uppdagas däremot att detär något fel måste det finnas tid för Statistiska cent- ralbyrån att göra nya beräkningar och ta fram nytt underlag till skattemyndigheten. Detta kan beräknas ta ca två veckor. Skatte- myndigheten måste härefter skicka ut överväganden till ändring av besluten till kommunerna och landstingen. Kommunerna och landstingen bör ges minst två veckor för kontroll av de nya beräk- ningarna. Om man dessutom lägger till en viss tidsmarginal hinner inte någon justering på grund av felet göras till mars månads ut- betalning av kommunalskattemedel. Kommittén föreslår därför den 15 april som senaste dag för att lämna uppgift om bidragens och avgifternas storlek. En sammanställning av den praktiska hanteringen av utredningens förslag redovisas i bilaga 4.
Med de förebyggande åtgärderna, som kommittén föreslår i av- snitt 8, bör risken för att fel skall uppkomma minimeras. Det pre- liminära beslutet torde således i de allra flesta fall vara detsamma som det slutliga. Som ovan angetts kan dock risken för att fel upp- kommer aldrig helt uteslutas. Genom den föreslagna beslutsord- ningen införs en möjlighet att korrigera eventuella fel fullt ut så att inga oönskade snedvridningseffekter uppstår i systemet.
Förslaget till en ny beslutsordning med en relativt kort tid mel- lan det preliminära och slutliga beslutet bör vara ett incitament för samtliga inblandade att kontrollera alla belopp inför det slutliga beslutet. Skulle det vara så att det ändå finns fel i beräkningsun- derlaget som upptäcks efter skattemyndighetens slutliga beslut gäller samma regler som idag avseende rättelse, dvs. en individuell bedömning av varje beslut för sig. Vidare finns en möjlighet att överklaga till regeringen men det är även här bara den klagande kommunens eller det klagande landstingets beslut som kan prövas. Finansieringsproblem och oönskade snedvridningseffekter i sys- temet, som återstår efter det definitiva beslutet, får man i detta läge acceptera för att kommuner och landsting skall få ett relativt snabbt definitivt beslut och därmed ges möjlighet till stabila plane— ringsförutsättningar.
Vem kan initiera en rättelse?
Det är till skattemyndigheten man skall påtala ett fel som upptäcks och det är skattemyndigheten som efter samråd med Statistiska centralbyrån har att avgöra om ett fel föreligger. Det kan på olika sätt komma till skattemyndighetens kännedom att ett fel har upp- stått. Det ligger dock i sakens natur att det främst är berörda kom- muner och landsting eller Statistiska centralbyrån som kommer att vara initiativtagare. Eftersom det är Statistiska centralbyrån som gör beräkningarna får skattemyndigheten vända sig dit för omräk- ning om någon har påtalat ett fel.
Hur länge kan fel rättas?
Begäran om rättelse av bidragets eller avgiftens storlek på grund av fel skall framställas senast den 15 februari. Härefter måste tid finnas för att Statistiska centralbyrån skall kunna räkna om belop- pen samt för att skattemyndigheten skall kunna kommunicera med samtliga berörda och skicka ut besluten senast den 15 april. In- kommer ingen begäran om rättelse av beslutet bör skattemyndig- heten kunna fatta det nya beslutet under februari månad. Tidsrymden mellan det preliminära och det slutliga beslutet, normalt en dryg månad och maximalt tre månader, är en avväg- ning mellan å ena sidan att kommunerna, landstingen, Statistiska centralbyrån och skattemyndigheten skall ha rimlig tid på sig att kontrollera samtliga uppgifter och å andra sidan att kommunerna och landstingen inte under någon längre tidsrymd skall behöva sväva i ovisshet om hur stort det slutliga beloppet kommer att bli.
Vilka fel kan korrigeras?
Det finns ingen anledning att undanta några fel från korrigering eller att ange några beloppsgränser för att fel skall rättas. Fel som upptäcks inom den tidsrymd som fel kan rättas skall rättas.
Hur sker korrigeringen?
Tillägg för bidrag respektive avräkning för avgift sker i samband med utbetalningen av kommunalskattemedel och regleras i 4 5 i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.
Kommittén föreslår en ändring i denna lag som innebär att om utbetalningen för januari, februari och mars inte är riktig skall jämkning ske i fråga om utbetalningen i april eller, om det är fråga om ett större belopp, fördelas på utbetalningarna i april, maj och juni. Det är skattemyndigheten som gör bedömningen om det är fråga om ett större belopp.
När skall den nya beslutsordningen börja gälla?
Det är angeläget att den nya beslutsordningen träder i kraft vid en tidpunkt så att eventuella nya fel kan hanteras i den nya ordningen.
Kommittén föreslår därför att lagändringen skall träda i kraft den 1 januari 1998 så att den nya beslutsordningen tillämpas från och med bidrags- och avgiftsåret 1998.
8. Övriga åtgärder
8.1. Back up-system
Det är endast i landstingens utjämningssystem som fel hittills har uppdagats. Detta trots att kommunerna är många fler och har be- tydligt fler faktorer med i beräkningarna. Genom samarbete mellan Statistiska centralbyrån och Svenska Kommunförbundet finns en back up-beräkning i kostnadsutjämningen mellan kommunerna. Kommittén har erfarit att Statistiska centralbyrån planerar att inför 1998 skapa ett back up-system även i kostnadsutjämningen mellan landstingen. Vidare planerar man att ha datalagring i två separata dataformat samt genomföra beräkningarna i två olika program.
Kommittén ser positivt på att dessa förebyggande åtgärder ge- nomförs för att minimera risken för fel i framtiden.
8.2. Fullständigt beräkningsunderlag
Utredningens förslag: Kommuner och landsting får tillgång till det fullständiga beräkningsunderlaget som har använts för att be- räkna kommunens eller landstingets bidrag respektive avgift.
När kommuner och landsting får kännedom om skattemyndighe- tens beslut om bidrag respektive avgift bifogas en specifikation av vad som ingår i bidraget respektive avgiften. Även Statistiska cent- ralbyråns tabellhäfte som omfattar det slutliga utfallet av beräk- ningar av statsbidrag m.m. enligt gällande bidrags- och utjämningssystem skickas till kommuner och landsting. Häftena innehåller uppgifter om samtliga kommuners och landstings bidragsinkomster, inkomst- och kostnadsutjämning. Vidare finns några exempel på hur man har räknat ut värdena för olika delar. Det fullständiga underlaget för den enskilda kommunen skickas dock inte ut.
Kommittén anser att för att kommuner och landsting skall kunna upptäcka fel i beräkningarna bör de ha tillgång till det un— derlag som beräkningarna är baserade på. Kommuner och lands- ting bör få värdena på samtliga ingående variabler och förkla- ringar till hur standardkostnaden är beräknad för varje ingående verksamhet eller kostnad för den berörda kommunen eller det be- rörda landstinget. I det skatteutjämningssystem som fanns före år 1993 skickades ett sådant underlag ut. Om möjligt bör det fullstän- diga underlaget skickas ut redan när Statistiska centralbyrån under september månad året före bidrags- och avgiftsåret lämnar uppgift till varje kommun och landsting om preliminära bidrag och avgif- ter. I vart fall bör det bifogas skattemyndighetens preliminära be— slut som skickas ut under januari månad bidrags- och avgiftsåret.
9. Författningskommentar
9.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting
I första stycket stadgas att skattemyndigheten skall besluta preli- minärt bidragens storlek. Detta beslut grundas dock på ett fullstän- digt underlag.
1 andra stycket anges att kommuner och landsting kan påtala att ett fel uppkommit i underlaget för beslutet. För att man skall kunna tala om ett fel i underlaget skall det vara fråga om uppgifter som inrapporterats eller bearbetats på ett icke avsett sätt. Ett sådant fel kan t.ex. vara att det finns en uppgift i den officiella statistiken bien för en viss kommun har den av misstag inte använts i beräk- ningen. Ett annat exempel är att ett fel i datahanteringen gör att variabeln för ett landsting av misstag inte blivit uppdaterad trots att alla andra landstings variabler uppdaterats i detta avseende. Det är skattemyndigheten som efter samråd med Statistiska centralbyrån har att avgöra om ett fel i underlaget föreligger.
] tredje stycket regleras att skattemyndigheten slutligt skall fastställa bidragens storlek och den tidpunkt skattemyndigheten senast skall lämna uppgift om dessa till varje kommun.
9.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting
Ändringen i 9 & motsvarar ändringen i 9 5 lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting.
9.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (l965:269) med särskilda bestämmelser om kommun och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.
I fjärde stycket anges som huvudregel att om något av de belopp som utbetalningarna ijanuari, februari och mars grundats på inte motsvarar en tolftedel av kommunens fordran skall den jämkning som skall göras på grund av detta göras avseende aprilutbetal- ningen. Om det är fråga om ett större belopp skall dock jämk- ningen fördelas på utbetalningarna i april, maj och juni månader. Det är skattemyndigheten som gör bedömningen av vad som är ett större belopp.
Bilagal ”kx . , . . (1 l) Kommittedirektiv ww & Dir. 199732
Tilläggsdirektiv till Kommittén (Fi 1995: 16) om uppföljning och utveckling av det nya utjämnings- systemet för kommuner och landsting
Beslut vid regeringssammanträde den 13 februari 1997.
Sammanfattning av uppdraget
Kommittén skall utreda dels behov och utformning av en utjämning av kostnadsskillnader mellan kommuner för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, dels huruvida felaktigheter i beräkningarna av utjämningsbidrag och utjämningsavgift skall korrigeras i efterhand och i så fall på vilket sätt.
Det nya statsbidrags- och utjämningssystemet
Den 1 januari 1996 infördes ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. En parlamentariskt sammansatt kommitté
tillkallades redan i augusti 1995 för att följa upp och utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla systemet (dir. 199511 18).
Statsbidrags- och utjämningssystemet består, förutom av ett generellt invånarbaserat statsbidrag av inkomstutjämning, utjämning för struk- turellt betingade kostnadsskillnader samt införanderegler. Inkomst- utjämningen och kostnadsutjämningen bygger på att de kommuner och landsting som har en högre skattekraft eller mer gynnsam struktur än genomsnittet får betala en utjämningsavgift till staten och att de som har en lägre skattekraft eller mindre gynnsam struktur än genomsnittet får ett utjämningsbidrag från staten. De sammanlagda utjämningsbidragen respektive utjämningsavgiftema för kommuner och landsting uppgår i princip till lika stora belopp vilket innebär att systemet är neutralt för statsbudgeten.
När det gäller utjämningssystemet finns två aktuella frågeställningar som behöver belysas ytterligare. Den första är frågan om behov och utformning av en utjämning av kostnadsskillnader mellan kommuner för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Den andra frågan gäller huruvida felaktigheter i beräkningarna av utjämningsbidrag och utjämningsavgift skall korri— geras i efterhand.
Utredningar om utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade
Den 1 januari 1994 trädde lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i kraft. Lagen innebär bl.a. att de tidigare omsorgsinsatsema för personer med utvecklingsstöming m.fl. har förts över från landstingen till kommunerna. Huvudmannaskapsförändringen har genomförts successivt under åren 1991 till 1996. Metoden för att ekonomiskt reglera huvudmannaskapsförändringar har i allmänhet skett genom skatteväxling i kombination med särskilda länsvisa mellan— kommunala kostnadsutjämningssystem. I något fall har landstinget lämnat särskilt bidrag till kommunerna. Det finns emellertid stora kostnadsskillnader mellan kommuner för LSS-insatser.
Redan i utredningsarbetet som föregick det nationella utjämnings- systemets införande diskuterades frågan om möjligheterna och behovet
av att inom ramen för kostnadsutjämningen också utjämna för kostnader för insatser enligt LSS. Det fanns emellertid inte ett tillräckligt underlag för att fastställa vilka strukturella faktorer som påverkar kostnaderna och som skulle kunna ligga till grund för en utjämningsmodell. Regeringen beslutade därför den 24 maj 1995 att tillsätta en arbetsgrupp inom Socialdepartementet med uppgift att utreda frågan. Arbetsgruppen lämnade sin rapport ijuni 1996 (Ds 1996:47).
Arbetsgruppen gjorde bedömningen att ett nationellt kostnads- utjämningssystem är det mest lämpliga alternativet för att utjämna kostnadsskillnader mellan kommuner för LSS-insatser och att ett sådant system bör kunna infogas i det existerande nationella statsbidrag- och utjämningssystemet. Arbetsgruppen föreslog också faktorer som skulle kunna användas i ett sådant kostnadsutjämningssystem. Gruppen kons- taterade emellertid att ytterligare statistik skulle krävas för att utforma ett utjämningssystem.
Socialdepartementet har därefter genomfört en fältstudie i syfte att få fram ytterligare underlag. ] ett urval av landets kommuner har antalet LSS-insatser, innehållet i insatserna och de därav följande kostnaderna analyserats. Resultatet av fältstudien samt ett förslag till konstruktion av ett system för att utjämna för kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS kommer att redovisas inom kort.
Problem vid beräkningar av utjämningsavgift och utjämningsbidrag
Statistiska centralbyrån (SCB) beräknar varje år utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift. Utjämningssystemet är komplext och beräkningarna baseras på många olika faktorer. vilket kräver ett omfattande statistikunderlag för varje kommun och landsting.
SCB skall senast den 1 oktober året före det år som bidrag betalas ut lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära bidrag och avgifter. Dessa ges därigenom möjlighet att i tid upptäcka even— tuella felaktigheter.
Skattemyndigheten fastställer bidragens storlek samt lämnar, senast den 25 januari det år som bidrag betalas ut, uppgift om bidragets storlek till varje kommun och landsting. Skattemyndighetens beslut får överklagas hos regeringen.
Om ett fel skulle uppstå i de definitiva beräkningarna, kan det få vissa följdeffekter. 1 t. ex. kostnadsutjämningen beräknas bidragets eller avgiftens storlek för varje kommun respektive landsting som skillnaden mellan en kommunvis respektive landstingsvis beräknad kostnad och den för landet genomsnittliga kostnaden per invånare. Ett fel i beräkningarna för en enskild kommun eller ett enskilt landsting kan innebära att den genomsnittliga kostnaden för landet också blir fel, vilket därmed kan påverka bidragen och avgiften för alla andra kommuner eller landsting.
Uppdraget
Utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade
Utifrån det underlag som Socialdepartementet har redovisat skall kommittén ta ställning till om det finns behov av en nationell utjämning för kostnadsskillnader mellan kommuner för verksamhet enligt LSS. Om så är fallet skall kommittén föreslå hur en utjämning bör utformas, när den bör införas samt hur införandet skall ske. Kommittén bör därvid bedöma behovet och konstruktionen av införanderegler samt vilka övriga förändringar som krävs. En fråga gäller t.ex. hur de nuvarande inomregionala kostnadsutjämningssystemen bör hanteras.
Hantering av felaktigheter i beräkningarna
Kommittén skall utreda hur felaktigheter i beräkningarna bör hanteras om de upptäcks efter det att skattemyndighetema har fastställt utjämningsbidrag och utjämningsavgift. En utgångspunkt för kommittén skall vara att eventuella korrigeringar av felaktigheter i beräkningarna måste ske så att de kan finansieras inom utjämnings- systemets ram.
Frågan om eventuella korrigeringar bör belysas ur flera aspekter. En fråga är om det är möjligt att i efterhand kräva tillbaka en utbetalning
som beror på t.ex. fel i beräkningsunderlaget. En annan fråga är t.ex. på vems initiativ en korrigering skall kunna göras.
Kommittén skall beskriva vilka typer av fel som kan uppkomma samt vilka av dessa som bör vara aktuella för eventuell korrigering.
Om kommittén finner att felaktigheter bör korrigeras, skall kommittén föreslå hur korrigeringen kan ske. Kommittén skall även ta ställning till om det skall finnas en tidsgräns för att korrigera fel och om undantag från korrigering bör finnas t.ex. vid mindre belopp.
Kommittén skall, om så krävs, föreslå ändringar i gällande lagar och förordningar.
Redovisning av uppdraget
Tilläggsuppdraget skall redovisas senast den 10juni 1997.
(Inrikesdepartementet)
.(gE-.
-—.. :. _v-f sf
Bilaga 2
Typ av statistik och källor i kostnadsutjämningen
T I av statistik och källor som används i modellerna för Typ av StatiStik
. Arbetslöshet i kommunen Total befolkning senaste 10 åren Inackorderade gymnasieelever Elever efter gymnasieprogram Helårsstuderande vid vårdhögskola Kommunens skattekraft x SEI efter kön & ålder Genomsnittlig vårdkostnad Genomsnittlig värdkostnad Medellivslängd efter kön & ålder Föräldrar efter veckoarbetstid x Förvärvsarbetande dagbefolkning lyttare över församlings gräns Kommunspec tillägg för små skolor Kommunspec tillägg för Skolskjutsar Glesbygdsboende 80-w (hemtjänst) Kommunens index på invånardistans x Bebyggelsestruktur i landsting
' '
Vägverket
ymnasic-
. _skolan
X
Barn- omsorg
Grund- skola
X
""
X
X
Speciell indelning
:
, ' , " "
' B
9959
9.253
a=ws
=aäo=
am=å &_;ng
Goo &"3
-( = V)
=*me 200:— _259
93 (0.
: _.-
arm,;-
00 0 :E 5 #3 5 05 = 34 = 3... 5 cw "'
:i (
;. w ( n : on
(9 m 0 0
9. o 0.9
Ul
:?
DI : ::
a.
rn .., Ul 0
x' 2
::
on
i» _.
5
m :: O -. "E. 5. ca. 0 x W 0 5 5 :: = 5 V)
!
(I) '0 a o (I) » = 9- n a' (b —i » D. "G i»- G- !?. a: :o t»- = 2 ( N (I) O
SWOKWE woaoam 91555ch >=" 553553 man...m="=" samaa» Sää-lex? : ”av: g å-ga _” 27? * = ("05 :! nr:-:>? &. fbr—=O n ('='-343 1 9-"2713 & 9- = =- :i 2 S = Vi
_, N
..,
lesbygdsspe
kostnader
en mellan kommuner och landst
ln'
Bilaga 3
Typ av fel / oklarhet
Fel i inrapportering av basinformation till statistikproducenten Sifferfel i underlag från primär uppgiftsläm- nare
Otillräcklig kvalitet i underlag från primär uppgiftslämnare Fel som uppstår vid bearbetning av basin- formation och register Sifferfel i underlag sammanställt inom SCB eller annan statistikproducent Fel som uppstår vid själva beräkningarna i utjämningssystemet Räknefel vid kalkylarbete
Kvalitetsproblem vid förändringar i statistik- försörjningen Innehållsmässiga förändringar av primärt administrativa system som också används för statistikproduktion
Förändringar i hantering och registerupp- läggning av primärt administrativa system som också används för statistikproduktion
Exempel
T ex data om vårdhögskolan i Örebro
Kan gälla t ex data om arbetslöshet från AMS
Troligen ganska vanligt men ofta mycket svårt att hitta
T ex hälso- och sjukvården i Krono- berg
Förändringar i inkomstslag vid beskattning, regler för socialförsäk- ring eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder ger innehållsmässiga förändringar i statistiken.
Förändringar i registerhantering som ändrad huvudman för folkbokfö- ringen kan påverka statistikens kvalitet
Forts. på nästa sida
Typ av fel / oklarhet Exempel
Kvalitetsproblem som förutsätts beaktade vid val av faktorer Representativiteten i data baserade på Modellen för hälso- och sjukvård förhållande i ett urval kommuner eller baseras på förhållanden i Malmöhus landsting läns landsting. modellen för äldreom- sorg baseras på förhållanden i ett urval kommuner.
Kvalitet i data för små kommuner när Data om arbetstidens längd för uppgifterna helt eller delvis baserade på förvärvsarbetande småbamsföräldrar urvalsundersökningar baseras på skattningar där urvalsun- dersökningar nyttjats
Bortfall eller kvalitetsproblem i underlag Kan gälla samboende enl FoB 90 i sammanställt inom SCB eller annan statistik- storstäderna producent
Oklarheter vid tolkningen av underlagsdata för delmodellerna Fel i underlagsdata på vilket modellen Några smärre exempel funna vid skattats översynen
Osäker kvalitet i underlagsdata T ex boende i glesbygd där bättre metoder utvecklats
Oklarheter vid tolkningar av modell vid Uppkommer löpande vid förändringar kalkylarbete av underlagsstatistiken, t ex kollek- tivtrafiken i Malmöhus län
Bilaga 4
Den praktiska hanteringen av utredningens förslag
Förslaget om en ny beslutsordning kommer att få konsekvenser för Statistiska centralbyråns och skattemyndighetens praktiska hante- ringen av utjämningssystemet.
1 dag finns följande datum angivna i lagar och förordningar for hanteringen av beräkningar och beslut om utjämningsbidrag och utjämningsavgift för kommuner och landsting:
1 okt Statistiska centralbyrån skall lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära bidrag/avgifter
10 jan Statistiska centralbyrån skall lämna uppgifter som beräknats till skattemyndigheten.
25 jan Skattemyndigheten fastställer bidragens/avgifternas storlek samt lämnar uppgift till varje kommun och landsting om storleken av dess bidrag/avgift.
Förslaget till den nya beslutsordningen leder till följande hantering: 1 okt Statistiska centralbyrån lämnar uppgift till varje kommun och landsting om preliminära bidrag/avgifter. Sammanställningar av beräkningsunderlaget bifogas.
10 jan Statistiska centralbyrån lämnar uppgifter till skattemyndighe- ten.
15 jan Skattemyndigheten beslutar om de preliminära bidra- gens/avgifternas storlek samt lämnar uppgift till varje kommun och landsting om storleken av dess bidrag/avgift.
15 jan—15 feb Kommuner och landsting kan påtala fel i beräkningarna.
16 feb-14 april Om fel uppdagas får Statistiska centralbyrån göra nya beräkningar. Skattemyndigheten måste därefter skicka ut övervägan- den till ändring av beslutet till berörda kommuner och landsting. Kommunerna och landstingen måste ges tillfälle att kontrollera de nya beräkningarna. Skattemyndigheten måste vidta åtgärder för att ändra utbetalningsbelopp och förbereda nya redovisningsräkningar.
15 april Skattemyndigheten fastställer bidragens/avgifternas storlek samt lämnar uppgift till varje kommun och landsting om storleken av dess slutliga bidrag/avgift.
Om inget fel upptäcks fram till den 15 februari kan skattemyndighe- ten fastställa bidragens/avgifternas storlek under februari månad.
