SOU 2000:45

Handla för att uppnå klimatmål!

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Genom beslut den 25 mars 1999 bemyndigade regeringen chefen för Näringsdepartementet att tillsätta en särskild utredare för att utreda möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige.

Den 16 april 1999 förordnades generaltulldirektören Kjell Jansson som särskild utredare. Till sekreterare i utredningen förordnades samtidigt Anders Carlsson.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 18 maj 1999 direktören Knut Halvor Alfsen från CICERO Senter for klimaforskning i Norge, professorn Lars Bergman från Handelshögskolan i Stockholm, departementssekreteraren Olle Björk från Näringsdepartementet, programområdesansvarige Bo Diczfalusy från Industriförbundet, vice verkställande direktören Björn Hagman från Nord Pool, departementssekreteraren Åsa Johannesson från Finansdepartementet, koncernchefen Lars Nelson från PREEM AB entledigad den 16 augusti 1999, avdelningschefen Becky Petsala från Energimyndigheten, departementssekreteraren Lena Unemo från Finansdepartementet och direktören Peter Åsell från Kraftverksföreningen. Fr.o.m. den 1 juni 1999 förordnades departementssekreteraren Lars Andersson från Näringsdepartementet entledigad den 1 november 1999, fr.o.m. den 22 juni 1999 avdelningsdirektören Ulf Silvander från Naturvårdsverket och departementssekreteraren Charlotta Sörqvist från Miljödepartementet entledigad fr.o.m. den 17 oktober 1999. Fr.o.m. den 16 augusti 1999 förordnades stabschefen Torsten Löfgren PREEM AB, fr.o.m. den 18 oktober 1999 departementssekreteraren Elisabeth Sjöholm från Miljödepartementet och fr.o.m. den 1 januari 2000 departementssekreteraren Christina Oettinger Biberg från Näringsdepartementet.

Under utredningsarbetet har expertgruppen haft tio möten. På utredningens uppdrag har fyra konsultuppdrag utförts. Birgitta Leyser, Uppsala universitet har gjort en rättslig analys av hur tilllämpningen av flexibla mekanismer kan förenas med gällande lagstiftning, Mikael Hägglöf, Mannheimer Swartling Advokatbyrå AB har

analyserat handels- och konkurrensrättsliga aspekter på ett svenskt system för utsläppshandel, Konjunkturinstitutet har genomfört ekonomiska konsekvensanalyser av ett svenskt handelssystem för utsläppsrätter och Statistiska centralbyrån har tagit fram statistik om utsläppen av växthusgaser i Sverige. EU-kommissionens grönbok om handel med utsläppsrätter inom EU bifogas.

Till utredningen har också överlämnats material från Vattenfall AB och PREEM AB. Jag har tagit del av material lämnat till Klimatkommittén från myndigheter och organisationer.

Den 22 september 1999 överlämnade jag en delrapport. I enlighet med uppdraget överlämnas härmed ett slutbetänkande över utredningens arbete.

Stockholm den 18 april 2000

Kjell Jansson /Anders Carlsson

Sammanfattning

Utredningens uppdrag har varit att undersöka möjligheter och förutsättningar för att tillämpa Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige och lämna underlag till förslag till en sådan tillämpning. Kyotoprotokollet, vilket är ett protokoll till klimatkonventionen, antogs i december 1997. Det omfattar bindande åtaganden för industriländerna om minskningar av utsläpp av sex växthusgaser med minst 5 procent från 1990 års nivå under åtagandeperioden 2008–2012, mätt som koldioxidekvivalenter. De sex växthusgaserna är koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner samt svavelhexafluorid. Koldioxid är den viktigaste växthusgasen och utsläpp av denna gas härrör främst från användning av fossila bränslen såsom kol, olja och naturgas.

För enskilda industriländer skiljer sig de kvantifierade åtagandena åt. USA förbinder sig att minska utsläppen med 7 procent, Japan med 6 procent medan länderna inom EU som grupp skall minska sina utsläpp med 8 procent. Inom EU har länderna förhandlat fram en inbördes fördelning, vilket för Sveriges del innebär, en begränsning av utsläppen till högst 104 procent av 1990 års nivå. Kyotoprotokollet börjar gälla 90 dagar efter det att minst 55 länder har ratificerat, dvs. godkänt, protokollet i sina nationella parlament. Bland de ratificerande länderna skall ett antal tillhöra gruppen industriländer. De totala koldioxidutsläppen bland dessa industriländer skall uppgå till minst 55 procent av de totala utsläppen år 1990 för hela gruppen industriländer.

För att underlätta möjligheten att uppfylla åtaganden finns i Kyotoprotokollet tre s.k. flexibla mekanismer. Med dessa mekanismer avses former för överföring av utrymme för utsläpp av klimatpåverkande gaser mellan konventionsparter. Handel med utsläppsrätter är en av mekanismerna. I de fall överföringen är knuten till specifika investeringsprojekt benämns mekanismerna Gemensamt genomförande (joint implementation) och Mekanismen för en ren utveckling (clean development mechanism). Gemensamt genomförande avser en situation där ett industriland investerar i utsläppsreducerande åtgärder i ett annat industriland i syfte att helt eller delvis kunna tillgodogöra sig utsläpps-

reduktionen gentemot sitt eget kvantifierade utsläppsmål. Båda länderna skall ha åtagit sig att begränsa eller minska sina utsläpp. Mekanismen för en ren utveckling kan sägas motsvara Gemensamt genomförande med den skillnaden att samarbetet är mellan å ena sidan industriländer som gjort bindande åtagande å andra sidan utvecklingsländer som inte gjort det. De flexibla mekanismerna öppnar således för möjligheten för ett land, att klara delar av sina åtaganden genom att verka för att minska utsläppen i andra länder.

Eftersom problematiken kring växthuseffekten måste tas på allvar måste principen om kostnadseffektivitet vara en ledstjärna som skall följas, såväl nationellt som internationellt. Kostnadseffektivitet innebär att åtgärderna görs där de ger mest utbyte – utsläppsreduktionen blir störst per insatt krona. De flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet är ett uttryck för kostnadseffektivitet och Sverige bör använda sig av dessa för att klara av vår andel av EU:s gemensamma åtagande. Genom att verka för att åtgärder vidtas, inte bara inom Sveriges gränser, utan också utomlands och som bekostas av Sverige, skulle en given resursinsats kunna mångdubbla utsläppsreduktionerna eller alternativt uppnå utsläppsreduktioner till bråkdelen av motsvarande kostnad i Sverige.

Sverige har tidigt insett effektiviteten i denna typ av åtgärder och ligger i frontlinjen på detta område bl.a. med pilotaktiviteter inom ramen för gemensamt genomförande.

EU-kommissionen lade fram en s.k. grönbok i mars 2000 om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. Grönboken är ett underlag för att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. Förslaget i grönboken omfattar utsläpp av koldioxid från större anläggningar i sex olika sektorer, el- och värmeproduktion, järn- och stålindustrin, raffinaderier, kemisk industri, glas-, keramik- och byggmaterialindustrin, inkl. cementindustrin samt massa- och pappersindustrin. Systemet är tänkt att starta från och med år 2005, dvs. före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008–2012. För samtliga femton EU-länder beräknas de föreslagna sektorerna ha fångat in 45 procent av de totala utsläppen år 1997. Det är osäkert hur stor andel av Sveriges totala koldioxidutsläpp som skulle täckas in, men enligt min beräkning torde runt 30 procent av koldioxidutsläppen år 1998 omfattas. Kommissionens förslag rymmer möjligheten att medlemsländerna gradvis ett efter ett ansluta sig till ett gemensamt handelssystem.

Med utgångspunkt i EU-kommissionens förslag anser jag att Sverige genast bör inleda förberedelse för att utveckla ett handelssystem med andra länder inom EU, ansökarländer samt EES-länder. Denna handel kan gradvis spridas till att omfatta allt fler EU-länder. Sverige bör vidare verka för att utvidga omfattningen av handelssystemet till

fler koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen och drivmedel. Det innebär bl.a. att även koldioxidutsläpp från transportsektorn och från bostäder och lokaler omfattas av handelssystemet, vilka lämnas utanför i EU-kommissionens förslag. Dock bör sådana verksamheter som i dag inte betalar någon koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl undantas från ett handelssystem som införs år 2005. Dit hör exempelvis industriprocesser. Sverige bör vara pådrivande i processen med att införa ett gemensamt handelssystem och agera föregångare tillsammans med andra medlemsländer.

Ett system med överlåtbara utsläppsrätter är ett mycket kraftfullt styrmedel där statsmakterna, förutom att veta att en given utsläppsbegränsning uppnås till lägsta kostnad, också vet med säkerhet att det uppställda miljömålet uppfylls för de utsläppskällor som ingår i systemet. Ju mer omfattande handelssystemet görs, desto större andel av de totala utsläppen har staten kontroll över. Detta talar för att under Kyotoprotokollets åtagandeperiod 2008–2012 även inkludera koldioxidutsläpp från industriprocesser samt utsläpp från andra växthusgaser än koldioxid i ett handelssystem. I denna utredning görs bedömningen att åtminstone utsläpp som motsvarar runt 80 procent av de totala utsläppen i Sverige år 1998 uttryckt som koldioxidekvivalenter bör kunna omfattas av en handelssystem. Denna andel kan öka ytterligare på lite längre sikt till runt 90 procent.

Statsmakterna bör därför driva på så att det så tidigt som möjligt fastställs ett regelverk för hur handelssystemet skall utformas såväl på kort som på lång sikt och fastställa en tidpunkt från vilken regelverket skall gälla. Med ett tidigt fastställande ges förutsättningar för företagen att inkludera framtida kostnader för utsläppsbegränsningar i sina investeringsbedömningar. Det klargör för aktörerna de spelregler som kommer att gälla. I följande figur visas infasningen av handelssystemet längs en tidsaxel.

Kyotoprotokollet träder i kraft

Kyotoprotokollets första åtagandeperiod

År 2000 2002

2005

2008

2012

Ett regelverk fastställs

Tilldelning av utsläppsrätter

Handelssystemet införs för koldioxid med utgångspunkt i EU:s grönbok

Koldioxidskatten ersätts

Handelssystemet utvidgas till att omfatta fler utsläppskällor och fler växhusgaser

Kyotoprotokollets första åtagandeperiod är mellan 2008 och 2012 och i figuren har det antagits att protokollet träder i kraft under år 2002. Ett regelverk för handelssystemet bör då fastställas strax efter ikraftträdandet med regler om bl.a. vilka utsläppskällor som skall inkluderas i han-

delsystemet på kort och på lång sikt. Själva handelssystemet införs år 2005 (från detta datum påläggs aktörerna en skyldighet att inneha och redovisa utsläppsrätter) som omfattar utsläpp av koldioxid. Vid denna tidpunkt ersätter handelssystemet dagens koldioxidskatt. Åtagandeperioden sträcker sig från år 2005 fram till och med utgången av 2007. Under Kyotoprotokollets åtagandeperiod 2008–2012 utvidgas handelssystemet till att omfatta fler utsläppskällor och fler växthusgaser.

Tilldelningen av utsläppsrätter kan ske på olika sätt. Utsläppsrätterna kan fördelas gratis till grupper i samhället som på olika sätt berörs av att ett totalt utsläppstak införs. En sådan grupp är de företag, vars anläggningar/utsläppskällor i systemet blir skyldiga att inneha och redovisa utsläppsrätter. Utsläppsrätterna kan också auktioneras ut och detta leder till inkomster för staten. Man kan också tänka sig en kombination av gratis tilldelning och en auktion.

Jag förordar att utsläppsrätterna auktioneras ut av flera olika skäl; utsläppsrätterna fördelas till dem som värderar rätterna högst, en auktion följer ”polluter-pays-principle” och auktionen leder till en likabehandling mellan å ena sidan befintlig verksamhet och å andra sidan nytillkommande aktörer.

Under utredningens gång har det emellertid framkommit att en auktionering av utsläppsrätter till befintliga verksamheter med tillståndsplikt eventuellt kan leda till att staten blir skyldig att ersätta dessa verksamheter. Detta måste utredas vidare, men alldeles oberoende av vilket tilldelningsförfarande som kommer att användas bör tilldelningen ske med god framförhållning i förhållande till år 2005. Genom att tidigt fastställa regelverket, där det bl.a. ingår vilka tilldelningsprinciper som skall användas, kan tidpunkten för den första tilldelningen av utsläppsrätter vara strax efter det att tidpunkten för regelverket lagts fast. En tidig start av handel med utsläppsrätter medför att aktörerna kan utnyttja de finansiella marknaderna för att få bättre information om det framtida priset på utsläppsrätter.

En utgångspunkt i arbetet har varit att söka lösningar som leder till att kostnaderna för att uppnå givna miljömål blir så låga som möjligt. För att denna målsättning skall kunna uppnås krävs att så få begränsningar som möjligt påläggs själva utnyttjandet av de flexibla mekanismerna. Sverige bör inte införa begränsningar, utöver de som bestäms av internationella klimatförhandlingar och följer Kyotoprotokollets bestämmelser om att flexibla mekanismer skall vara supplement till inhemska åtgärder. Sådana ytterligare restriktioner kan äventyra våra möjligheter att uppfylla våra åtaganden.

En utgångspunkt i utredningens arbete har varit att Kyotoprotokollet träder i kraft. Även om så inte sker kommer Sverige, tillsammans med andra länder, att driva en aktiv klimatpolitik. För att en sådan politik

skall bli så framgångsrik som möjlig, måste kostnadseffektivitetsaspekter vägas in. Det blir även då aktuellt att införa ett system med överlåtbara utsläppsrätter mellan olika länder, om än i en mindre omfattning och inte lika kraftfullt som om Kyotoprotokollet ratificeras och träder i kraft med deltagande från samtliga industriländer.

A

Förslag och konsekvenser

1. Uppdraget och dess bakgrund

Utsläppen av växthusgaser bidrar till den s.k. växthuseffekten med vilket menas att gaserna begränsar utstrålning av värme från jorden. Till de viktigaste växthusgaserna räknas koldioxid, metan och dikväveoxid (lustgas). Utsläppen av koldioxid kommer företrädesvis från förbränning av fossila bränslen inom transportsektorn, energisektorn och tillverkningsindustrin medan metangas bl.a. kommer från deponering av avfall och från djurskötsel. Dikväveoxid (lustgas) kommer främst från lagring och användning av gödsel, från förbränning av bränslen och från tillverkning av handelsgödsel.

Växthuseffekten kräver ett internationellt samarbete för att kunna begränsas. I juni 1992 undertecknades Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) i Rio de Janeiro. Klimatkonventionen utgör basen till ett fortsatt internationellt samarbete inom klimatområdet. I konventionen understryks klimatfrågans allvarliga karaktär och oron över att mänskliga verksamheter förstärker den naturliga växthuseffekten, vilken befaras leda till skadlig inverkan på människan och ekosystemen. Konventionen ger utrymme för gradvisa förändringar och preciseringar av åtaganden och åtgärder mot klimatförändringar. Konventionen innehåller inte några kvantifierade eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder men industriländerna, däribland Sverige, har uttalat ett nationellt mål för utsläppsbegränsningar av koldioxid och andra växthusgaser.

Ett protokoll till klimatkonventionen antogs i Kyoto, Japan, i december 1997. Protokollet omfattar bindande åtaganden från industriländerna om minskningar av utsläppen av sex växthusgaser med minst 5 procent från 1990 års nivå under perioden 2008–2012. För att underlätta möjligheten att kunna uppfylla åtaganden infördes tre s.k. flexibla mekanismer: Gemensamt genomförande, Mekanismen för ren utveckling samt Handel med utsläppsrätter. Samtliga tre mekanismer kan sägas leda till att kostnaderna för att uppnå utsläppsbegränsningarna blir lägre än vad som annars skulle vara fallet.

Utredningen uppdrag har varit att undersöka möjligheterna att introducera Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige och lämna underlag till förslag till hur dessa mekanismer kan tillämpas i Sverige. I

klimatkonventionen anges ”att politik och åtgärder för att hantera klimatförändring bör vara kostnadseffektiva så att de säkerställer globala fördelar till lägsta möjliga kostnad”1. Denna syn har i hög grad präglat mitt arbete. Under utredningens gång och utifrån denna syn har jag kommit fram till att Sverige inte ensidigt bör införa ett handelssystem före år 2008 utan systemet bör omfatta handel med våra grannländer och delar av EU.

EU är en part i Kyotoprotokollet och EU:s gemensamma åtagande innebär en minskning av utsläppen med 8 procent. I mars 2000 presenterade EU-kommissionen en s.k. grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. Grönboken är ett underlag för att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. En del av utredningsarbetet har bestått i att studera tänkbara konsekvenser för Sveriges del av ett handelssystem inom EU baserat på de industrisektorer som anges i grönboken.

Utredningen redovisade en delrapport den 22 september 1999. Den 20 oktober 1999 beslutade regeringen om förlängd tid för utredningsarbetet från den 31 december år 1999 till den 31 mars år 2000. Den 30 mars 2000 fick utredningen ett tilläggsdirektiv med uppdrag att genomföra en analys av Europeiska kommissionens publicerade grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom den Europeiska unionen. Tilläggsuppdraget skall rapporteras senast den 28 april 2000.

Utredningens innehåll

Betänkandet delas i fem olika avsnitt. Det första avsnittet, ”Förslag och konsekvenser”, omfattar tre kapitel. Förutom en beskrivning av själva uppdraget i kapitel 1 redovisas mina förslag i kapitel 2 och konsekvenserna av förslagen i kapitel 3.

Det andra avsnittet, ”Bakgrund”, omfattar tre kapitel. I kapitel 4 redogörs för kostnadseffektivitetsbegreppet, ett centralt begrepp vid utformningen av en effektiv klimatpolitik. I kapitel 5 beskrivs framväxten av Kyotoprotokollet och i kapitel 6 redovisas delar av innehållet i protokollet.

Det tredje avsnittet, ”Svenska förhållanden”, omfattar två kapitel. I kapitel 7 beskrivs utsläppssituationen i Sverige åren 1990, 1997 och 1998. Vidare redovisas i detta kapitel några scenarier över utsläpps-

1 Artikel 3 i klimatkonventionen

utvecklingen fram till år 2010. I kapitel 8 beskrivs koldioxidskatten och miljöbalken, två styrmedel med bäring på klimatpolitiken.

Det fjärde avsnittet, ”Handelssystem och projektbaserade mekanismer”, omfattar två kapitel. I kapitel 9 redovisas erfarenheter från existerande handelssystem och från projektbaserade mekanismer. I ett antal länder pågår arbeten för att undersöka möjligheten att införa handelssystem i respektive land. I kapitel 9 redovisas bl.a. det danska systemet till handelssystem inom kraftsektorn och det norska förslaget till handelssystem. I mitt uppdrag ingår att förslag till en inhemsk handel med utsläppsrätter skall vara utformade så att den i ett senare skede kan kopplas till en internationell handel. I kapitel 10 redovisas förutsättningarna utifrån ett internationellt perspektiv som bör beaktas vid skapandet av ett nationellt handelssystem

Det femte och sista avsnittet omfattar elva kapitel och benämns ”Design av nationellt handelssystem för flexibla mekanismer”. I kapitel 11 redovisas om staten eller enskilda aktörer skall handla. I kapitel 12 redovisas min bedömning av omfattningen av ett handelssystem på lång sikt. I kapitel 13 redovisas omfattningen av ett handelssystem på kort sikt och i detta kapitel analyseras EU-kommissionens förslag till ett handelssystem inom unionen från år 2005. I kapitel 14 redovisas utsläppsrätternas egenskaper och i kapitel 15 den initiala tilldelningen av utsläppsrätter.

I kapitel 16 redovisas vad som karaktäriserar olika handelsplatser medan kapitel 17 tar upp frågan om fastställandet av det totala utsläppstaket i handelssystemet. De projektbaserade mekanismerna redovisas i kapitel 18 och i kapitel 19 diskuteras infasningen av handelssystemet. Slutligen redovisas hur övervakning och kontroll, kapitel 20 och sanktionssystemet, kapitel 21 kan utformas.

2. Förslag till en marknad för utsläppshandel

Mina förslag och bedömningar

  • För att på ett kostnadseffektivt sätt bidra till att lösa problem med utsläpp av växthusgaser bör en marknad för utsläppshandel etableras med de tre flexibla mekanismerna Handel med utsläppsrätter, Gemensamt genomförande och Mekanismen för en ren utveckling. I ett handelssystem för utsläppsrätter sätts ett absolut tak för utsläppen och detta bör ersätta dagens system med koldioxidskatter. Systemet är mycket effektivt från miljö- och klimatsynpunkt samtidigt som man med hjälp av marknadsmekanismer kan se till att åtgärder genomförs där kostnaderna för utsläppsminskningar är lägst.
  • Ett handelssystem före år 2008 bör inte införas ensidigt i Sverige utan omfatta handel med våra grannländer och delar av EU. Jag föreslår därför att ett svenskt system införs med utgångspunkt i EU-kommissionens förslag till handelssystem inom unionen. Detta förslag omfattar utsläpp av koldioxid från större anläggningar i sex olika sektorer och är tänkt att starta från och med år 2005. Kommissionens förslag rymmer möjligheten att medlemsländerna gradvis ett efter ett ansluta sig. Sverige bör vara pådrivande i denna process och agera föregångare tillsammans med andra medlemsländer. Genomförandet bör också möjliggöra för ansökarländer till EU och EES-länder att ansluta sig till systemet.
  • För Sveriges del anser jag dock att EU-kommissionens förslag riskerar att täcka in en för liten andel av våra koldioxidutsläpp samtidigt som det inkluderar sektorer som idag är undantagna koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl. Jag föreslår därför att Sverige verkar för att en s.k. uppströmsansats utnyttjas för utsläpp av koldioxid inom unionen. Då täcker man även in koldioxidutsläpp från transportsektorn och från bostäder och lokaler, vilka lämnas utanför i EU-kommissionens förslag. Dock bör verksamheter som idag inte betalar någon koldioxidskatt på

grund av konkurrensskäl undantas ett handelssystem som införs år 2005. Dit hör exempelvis industriprocesser.

  • En uppströmsansats underlättar, enligt min mening, också övergången till det system som jag bedömer vara möjlig att uppnå från och med år 2008, det år då Kyotoprotokollets åtagandeperiod börjar. Ett svenskt handelssystem kan då, förutom utsläpp av koldioxid, även täcka in utsläpp av andra växthusgaser. Omfattningen skulle kunna svara mot åtminstone 80 procent av de svenska utsläppen år 1998 uttryckt som koldioxidekvivalenter. Jag menar också att på ytterligare lite längre sikt kan de allra flesta utsläppskällor inkluderas i ett handelssystem. En sådan lösning är också nödvändig om man skall kunna bidra till att lösa klimatproblematiken på ett kostnadseffektivt sätt.
  • Jag föreslår därför att ett regelverk tas fram i vilket det bl.a. skall ingå vilka som skall omfattas av kvotplikt, med vilket menas att aktörer blir skyldiga att inneha utsläppsrätter, tidpunkt för när kvotplikt inträder, utformningen av utsläppsrätten, utsläppsrättens tilldelningsprinciper, fastställande av utsläppstak, hur mätning, rapportering och kontroll går till och vilka påföljderna blir.
  • Jag föreslår även att Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer införs i handelssystemet.
  • Förslagen har som utgångspunkt att Kyotoprotokollet kommer att träda i kraft. Efter det sjätte partsmötet i Haag hösten år 2000 kommer förutsättningarna för ett ikraftträdande att ha klarnat. Även om protokollet inte träder i kraft torde Sverige, tillsammans med andra länder, komma att driva en aktiv klimatpolitik och för att en sådan politik skall bli så framgångsrik som möjlig, måste kostnadseffektivitetsaspekter vägas in. Det blir även då aktuellt med att införa ett system med överlåtbara utsläppsrätter/utsläppsreduktioner mellan olika länder, om än i en mindre omfattning och inte lika kraftfullt som om Kyotoprotokollet ratificeras och träder i kraft med deltagande från samtliga industriländer.

2.1. Bakgrunden till mina förslag

Växthuseffekten, som orsakas av utsläpp av växthusgaser, kräver ett internationellt samarbete för att kunna begränsas. Från klimatsynpunkt är den geografiska lokaliseringen av utsläppskällan betydelselös. Ett ton koldioxidutsläpp i Sverige påverkar klimatet lika mycket som ett ton koldioxidutsläpp i något annat land. Kostnader för åtgärder för att

minska utsläppen varierar emellertid avsevärt såväl mellan länder som mellan olika sektorer inom varje land. Därför är, särskilt mot bakgrund av de nödvändiga åtgärdernas omfattning, kostnadseffektivitet nödvändig.

Styrmedel som införs för att åtgärda problemen kan vara utformade på olika sätt. En viktig egenskap är att de skall leda till att en given utsläppsbegränsning uppnås till lägsta kostnad. Det är detta som benämns kostnadseffektivitet. Kostnadseffektivitet innebär att åtgärderna görs där de ger mest utbyte – utsläppsreduktion per insatt krona. Klimatkonventionen anger kostnadseffektivitet som en princip.

Ett styrmedel som har denna egenskapen är överlåtbara utsläppsrätter. Här sätter staten ett tak på de totala utsläppen som räknat i ton uppgår till summan av utsläppsrätterna. I klimatsammanhang sätts taket för alla länder med kvantifierade åtaganden. Utsläppsrätter tilldelas utsläppskällorna som blir skyldiga att inneha utsläppsrätter. Genom att tilldela överlåtbara utsläppsrätter till den som släpper ut växthusgaser skapas förutsättningar för att det etableras en marknad för utsläppsrätter. De enskilda aktörerna kommer att väga kostnaden/priset för utsläppsrätter mot sina egna kostnader för att minska utsläppen. Så länge som kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning i den egna anläggningen understiger kostnaden för att inköpa utsläppsrätter väljer den enskilde aktören att reducera utsläppen. Det utrymme som på detta sätt skapas kan säljas på marknaden till andra aktörer, vars kostnader för ytterligare utsläppsbegränsning är högre än priset på utsläppsrätter. Handeln pågår till dess att alla företag har samma marginalkostnad för utsläppsminskning. Då har den totala utsläppsminskningen nåtts till lägsta möjliga kostnad; kostnadseffektivitet har uppnåtts.

Kostnadseffektivitet är således den avgörande fördelen med ett system med överlåtbara utsläppsrätter. En annan fördel är att staten har full kontroll över omfattningen av de totala utsläppen från utsläppskällorna som ingår i handelssystemet. De totala utsläppen svarar nämligen mot summan av de av staten utfärdade utsläppsrätterna. Man kan på förhand exakt bestämma hur stora utsläppen skall tillåtas bli. Detta är värdefullt när man ingår internationella avtal med juridiskt bindande åtaganden.

Som nämndes ovan kommer i systemet med överlåtbara utsläppsrätter vissa utsläppskällor att bli skyldiga att inneha och redovisa innehavet av utsläppsrätter; de blir vad vi i det följande kallar kvotpliktiga. Utsläppen från de kvotpliktiga anläggningarna eller de framtida utsläppen från försäljningen av produkter som produceras i kvotpliktiga anläggningar mäts eller beräknas och rapporteras in till en central myndighet. Där görs en avstämning innebärande att de totala utsläppen från anläggningen kontrolleras mot innehavet av utsläppsrätter/utsläpps-

reduktioner. I fråga om utsläpp från förbränning av fossila bränslen är utsläppen direkt proportionella mot bränsleförbrukningen. Någon mätning behövs då inte utan kravet på innehav av utsläppsrätter kopplas till inköp/eller försäljning av bränsle. Detta innebär också att handel med utsläppsrätter i detta fall bör i stort sett kunna knytas till befintliga uppbörds- och kontrollsystem. Det balanskrav som måste vara uppfyllt vid kontroll av efterlevnad är, att innehavet minst skall uppgå till de totala utsläppen från anläggningen. Om kravet inte är uppfyllt blir det påföljder.

Omfattningen av systemet bestäms av hur många anläggningar som skall vara kvotpliktiga. Vid bestämningen görs en avvägning mellan de intäkter som skapas genom att inkludera anläggningar i systemet och de kostnader i form av mätning, rapportering och kontroll som införandet förorsakar. Kyotoprotokollet omfattar sex växthusgaser och utifrån kostnadseffektivitet bör utsläppen från samtliga gaser i samtliga sektorer inkluderas i handelssystemet. Dock kan de administrativa kostnaderna i vissa fall bli alltför höga och då finns det anledning att undanta vissa utsläppskällor.

De aspekter som redovisats ovan bildar bakgrund till de förslag som presenteras i detta kapitel. Ett regelverk måste fastställas och det är tre tidpunkter som är av betydelse vid införandet av ett handelssystem; tidpunkt för fastställande av regelverket, tidpunkt för införandet av kvotplikt samt tidpunkt för tilldelning av utsläppsrätter.

2.2. Regelverk

Handel med överlåtbara utsläppsrätter/utsläppsreduktioner är ett nytt styrmedel som kan få en avgörande betydelse för Sveriges möjligheter att uppfylla sina eventuellt kommande internationella åtaganden. Statsmakterna bör därför så tidigt som möjligt utarbeta ett regelverk för hur handelssystemet skall utformas såväl på kort som på lång sikt och fastställa en tidpunkt från vilken regelverket skall gälla. I regelverket skall bl.a. ingå:

  • vilka som skall omfattas av kvotplikt
  • tidpunkt för när kvotplikt inträder
  • utformningen av utsläppsrätten
  • efter vilka principer som tilldelningen av utsläppsrätter sker
  • fastställande av utsläppstak
  • hur mätning, rapportering och kontroll går till
  • vilka påföljderna blir vid överträdelse.

Med ett tidigt fastställande av regelverket ges förutsättningar för företagen att inkludera framtida kostnader för utsläppsbegränsning av växthusgaser i sina investeringsbedömningar. Inget industriland kommer att ratificera protokollet innan det sjätte partsmötet i Haag hösten år 2000. Efter detta möte kommer förutsättningarna för ett ikraftträdande av protokollet att ha klarnat. Systemet bör vara så väl definierat att det öppnar möjlighet för handel med utsläppsrätter avseende framtida tidpunkter och inkludera fördelningen enligt Kyotoprotokollet. Tidpunkten för ett fastställande av det svenska regelverket torde ligga strax efter det att Sverige har ratificerat Kyotoprotokollet. EU söker koordinera medlemsländernas agerande och samtidigt överväga hur unionens ratificering skall gå till. Under det femte partsmötet i Bonn hösten 1999 gick flera av EU-länderna in för att protokollet skall kunna träda i kraft under 2002.

2.3. Kvotpliktiga utsläppskällor på lång och kort sikt

Den andra tidpunkten som är betydelsefull vid införandet av ett handelssystem är den tidpunkt från vilken kvotplikt skall gälla. Här kan man välja att vänta med att införa kvotplikten tills år 2008, då Kyotoprotokollets åtagandeperiod börjar, eller gå före och införa kvotplikten vid en tidigare tidpunkt.

En utgångspunkt i mitt arbete har varit att söka lösningar som leder till att kostnaderna för att uppnå givna miljömål blir så låga som möjligt. Jag anser att med en aktiv klimatpolitik skall principen om kostnadseffektivitet vara en ledstjärna som bör följas, såväl nationellt som internationellt. Jag anser vidare att ett system med överlåtbara utsläppsrätter är ett mycket kraftfullt styrmedel som är speciellt väl lämpat för att tackla den globala klimatproblematiken. Av denna anledning bör, under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, så många utsläppskällor som möjligt omfattas av kvotplikt. Under den första åtagandeperioden kommer det att existera en internationell marknad där det ges möjlighet för företag eller andra aktörer eller parter till protokollet att köpa och sälja utsläppsrätter/utsläppsreduktioner.

Jag utgår från att det åtagande som Sverige skall uppfylla under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008–2012 är 5 gånger 104 procent av 1990 års utsläpp, i enlighet med den bördefördelning som diskuteras inom EU. En annan utformning av bördefördelningen ruckar dock inte på de förslag som läggs fram i denna utredning. I föl-

jande tabell redovisas utsläppen från de sektorer som jag bedömer bör kunna ingå i ett handelssystem på långt sikt.

Tabell 2.1. Omfattning av ett handelssystem på lång sikt. 1998 års utsläpp med IPCC:s sektorsindelning. Miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Växthusgas IPCC:s sektorsindelning

Totala utsläpp (milj.ton)

Procent av utsläppen

Lämpligt för handelssystem?

% som täcks in

Koldioxid

57.3

Förbränning av bränslen

Produktion av el och fjärrvärme 8.1 11 Ja

11

Raffinaderier

1.7 2 Ja

2

Förbränning, industrin

12.3 16 Ja

16

Transporter

21.1 28 Ja

28

Bostäder, service m.m.

9.7 13 Ja

13

Industriprocesser

4.1 5 Ja

5

Lösningsmedel

0.3 0 ?

Metan

5.4

Förbränning av bränslen inkl. transporter 0.8 1 ? Jordbruk 3.3 4 ? Avfall 1.3 2 ?

Lustgas

8.1

Förbränning av bränslen inkl. transporter 2.3 3 ? Industriprocesser 0.8 1 Ja

1

Jordbruk

5 7 ?(delar)

HFC Industriprocesser

2.3 3 ?

FC Industriprocesser

0 0

Ja

0

SF6 Industriprocesser

2.1

3 ?

Totalt

75.1 100

77

Av tabellen framgår hur utsläppen av de sex växthusgaserna som omfattas av Kyotoprotokollet fördelas på olika sektorer. Sektorsindelningen följer den indelning som FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar, IPCC, tagit fram. Det framgår även vilka sektorer som jag anser kan ingå i ett handelssystem med början år 2008 under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Av de totala utsläppen på 75,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter bör handelssystemet omfatta sektorer som år 1998 släppte ut knappt 58 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det utgjorde 77 procent av detta års totala utsläpp. Jag föreslår vidare att ett arbete påbörjas för att utreda om ytterligare sektorer kan

ingå i handelssystemet. Dessa är markerade med ett frågetecken i tabellen. Min bedömning är att runt 90 procent av de totala utsläppen skulle kunna täckas in efter en sådan utredning.

På kort sikt dvs. före år 2008 omfattar kvotplikten färre utsläppskällor än i det längre perspektivet. Orsakerna till detta är flera. En är att det kan ta tid att utveckla de metoder som är nödvändiga för ett system med överlåtbara utsläppsrätter. Exempelvis skall utsläppen, med undantag av utsläpp från fossila bränslen, mätas eller beräknas på utsläppskällenivå och det kan ta längre tid att utveckla mätmetodik för vissa kategorier av utsläppskällor än för andra. Man bör av detta skäl börja med ett system som omfattar fossilbränsleanvändare eftersom mätning inte behövs och ett kontrollsystem, skattesystemet, redan finns. En annan orsak är att ett handelssystem inom klimatområdet som styrmedel betraktat är nytt i Sverige och det kan krävas en viss tid för att lära sig hur det fungerar. En tredje orsak avser frågan om det är möjligt eller önskvärt för ett enskilt land eller grupp av länder att införa ett handelssystem tidigare än andra länder. I det senare fallet avkrävs kvotplikt för utsläppskällor inom sektorer som konkurrerar på världsmarknaden.

Inom EU-kommissionen pågår ett arbete i syfte att undersöka möjligheten att införa ett handelssystem bland medlemsländerna med tilltänkt början år 2005. I mars 2000 presenterades en s.k. grönbok där detta diskuteras. Grönboken är ett underlag för att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. Kommissionen avgränsar handelssystemet i grönboken före år 2008 till att enbart omfatta utsläppen av koldioxid. I följande tabell redovisas vilka sektorer som kan tänkas ingå i ett handelssystem.

Tabell 2.2. Industrisektorer i EU-kommissionens grönbok som kan tänkas ingå i ett handelssystem.

SEKTORER Procent av totala utsläpp av CO2 inom EU

år 1997

Procent av totala utsläpp av CO2 inom Sverige

år 1998

Produktion av el och fjärrvärme

29.9

8.5–13

Järn och stålindustrin

5.4

8

Raffinaderier

3.6

3

Kemikalier

2.5

0.8

Glas-, keramik- och byggmaterialindustrin (inkl. cementindustrin)

2.7

2.8

Massa och pappersindustrin

1

4.5

Totalt

45.1

28.6–32.1

Källor: EU:s grönbok. Egen beräkning på Sveriges andel utifrån rapportering till IPCC.

I tabellen redovisas dels hur stor andel av de totala utsläppen av koldioxid inom EU som täcks in år 1997, dels motsvarande siffror för Sverige år 1998.

För samtliga femton EU-länder beräknas sektorerna ha fångat in 45,1 procent av de totala utsläppen av koldioxid år 1997. Det är osäkert hur stor andel av Sveriges totala koldioxidutsläpp som skulle täckas in, men enligt min egen beräkning torde runt 30 procent av koldioxidutsläppen år 1998 omfattas. Sektorerna omfattar såväl utsläpp från förbränning av fossila bränslen som utsläpp från industriprocesser.

De industrisektorer som i EU-kommissionens grönbok kan tänkas ingå i ett handelssystem antas bli beslutade på EU-nivå och därmed eventuellt bli tvingande för medlemsländerna. En fördel med denna ordning är, enligt kommissionen, att man då kan inkludera konkurrensutsatt industri i handelssystemet. Därvid beaktas dock, enligt min mening, endast konkurrensförhållanden inom EU. Kommer konkurrensen främst från företag i länder utanför EU-området försvagas detta resonemang. För Sveriges del kommer konkurrensen för vissa av de sektorer som ingår i kommissionens förslag främst från länder utanför EU. Exempelvis verkar stålindustrin på en världsmarknad och av all stålproduktion sker runt 80 procent utanför EU. Sveriges andel av den totala tillverkningen uppgår till ca 0,6 procent. Även för kemisk industri är konkurrensen stor från länder utanför EU.

För att konkurrensen skall ske på lika villkor förutsätter det vidare, enligt min mening, att tilldelningsförfarandet av utsläppsrätter är detsamma i samtliga medlemsländer. Tilldelningen kan ske antingen via

auktion eller via gratis tilldelning. Kommissionen menar att anordnandet av regelbundet återkommande auktioner tekniskt sett är att föredra eftersom denna metod skulle ge alla företag en rättvis och lika chans att på ett öppet sätt förvärva de utsläppsrätter de vill ha. Det blir, enligt kommissionen, en central fråga att diskutera huruvida beslut om tilldelningsförfarande skall fattas på EU-nivå eller om medlemsstaterna själva skall få avgöra denna fråga.

Om detta i slutändan leder till att medlemsländerna själva kan besluta om vilket förfarande som respektive land kan välja är konkurrensfrågan inom EU inte löst, trots eventuellt tvingande regler om vilka sektorer som skall ingå i handelssystemet. Om några medlemsländer delar ut utsläppsrätterna gratis medan andra auktionerar ut dem kommer konkurrensen inte att ske på lika villkor. Beslut om tilldelningsförfarande bör därför, enligt min mening, harmoniseras på EU-nivå.

På kort sikt är därför min bedömning att ett handelssystem bör omfatta ett antal länder som har likartade utgångspunkter för sitt agerande. För Sveriges del bör detta innebära handel med våra grannländer och delar av EU. I delrapporten angav jag att ansatsen för det fortsatta arbetet var att ett svenskt handelssystem kunde införas innan Kyotoprotokollet har trätt i kraft och alla internationella övervakningsorgan är på plats. EU-kommissionens grönbok har dock fått mig att tänka om och jag anser att ytterligare alternativ om ett tidigarelagd införande från svensk sida kan komma att komplicera arbetet med att få igång kostnadseffektiva lösningar på klimatområdet. Jag anser därför att Sverige bör inrikta sig på att ta fram regler för ett system efter en ratificering av Kyotoprotokollet som inbegriper hur omfattningen av handelssystemet skall se ut på kort och lång sikt, samtidigt som tidigareläggningen bör ske med utgångspunkt i EU-kommissionens förslag. Sverige bör alltså sträva efter att utveckla EU-kommissionens förslag och sätta ett system i kraft som ger möjlighet att tillsammans med andra länder utveckla en handel med utsläppsrätter avseende framtida tidpunkter eller åtminstone ett ramverk för en sådan handel.

Med den avgränsning till sex sektorer som EU-kommissionens huvudförslag innebär anser jag täcker in en för liten del av Sveriges koldioxidutsläpp samtidigt som den inkluderar sektorer som idag är undantagna koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl. Sverige kan, liksom andra medlemsländer, påverka hur den slutgiltiga utformningen av ett handelssystem inom EU skall se ut. Därför menar jag att Sverige skall driva en linje som går ut på att även få med utsläppen av koldioxid från vägtrafiken och från övrigsektorn i handelssystemet. År 1998 uppgick dessa till 17,5 respektive 9,6 miljoner ton i Sverige. För att få med dessa är en uppströmsansats nödvändig. Kvotplikten läggs då på importörer av fossila bränslen eller i distributionsledet och inte

på de anläggningar/utsläppskällor som släpper ut gasen. I praktiken innebär detta att man kan frångå inskränkningen till endast de sex sektorer som ingår i förslaget. Detta kommer även att underlätta vid övergången till en mer långsiktig lösning där samtliga koldioxidutsläpp från förbränning ingår i handelssystemet. För detta krävs en uppströmsansats och det är fullt möjlig att införa en sådan även på kort sikt, varför jag anser att den bör väljas redan från början. Uppströmsansatsen bör sammanfattningsvis omfatta koldioxidutsläpp för vilka man idag betalar hel eller halv koldioxidskatt. Verksamheter som idag inte betalar någon koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl bör undantas ett handelssystem som införs år 2005. Dit hör exempelvis industriprocesser. Däremot bör koldioxidutsläpp från elproduktion ingå.

Vidare anser jag att Sverige även skall verka för att länder som ansöker om medlemskap i EU och EES-länder också skall omfattas av handelssystemet från år 2005. Slutligen anser jag att de två andra mekanismerna i Kyotoprotokollet, Gemensamt genomförande och Mekanismen för ren utveckling också bör inkluderas varför Sverige bör verka för att så sker.

2.4. Utformningen av utsläppsrätten

Som nämnts ovan är det sex växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet. Var och en av dessa gaser påverkar växthuseffekten i olika hög grad. För att kunna jämföra respektive växthusgas påverkan på klimatet översätts detta med hjälp av den s.k. GWP-faktorn till en sammantagen växthuseffekt för en viss tidsperiod. Den sammantagna effekten mäts i koldioxidekvivalenter.

Det är väsentligt för att få en välfungerade marknad att de instrument som det handlas med är väldefinierade och i hög grad standardiserade. Internationellt diskuteras att utsläppsrätterna skall mätas i ton koldioxidekvivalenter.

Jag föreslår att de av staten utfärdade utsläppsrätterna skall mätas i koldioxidekvivalenter och varje utsläppsrätt skall ge innehavaren rätt att släppa ut ett ton under en begränsad tid. Detta kan gälla även i ett handelssystem inom den Europeiska unionen från och med år 2005, även om systemet endast omfattar koldioxid. Jag föreslår vidare att utsläppsrätterna skall kunna handlas fritt och de utsläppsrätter som inte förbrukas skall kunna sparas såväl mellan åren inom en åtagandeperiod som mellan olika åtagandeperioder. De utsläppsrätter som medlemsländerna utfärdar före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod anser jag skall kunna sparas till perioden 2008–2012. Det förutsätter dock att de sparade utsläppsrätterna utfärdade före år 2008 kan växlas in mot de

utsläppsrätter som medlemsländerna utfärdar under Kyotoprotokollets åtagandeperiod 2008–2012. Härigenom minskas incitamenten att före år 2008 ge ut alltför många utsläppsrätter. Frågan om möjligheten att spara utsläppsrätter från tiden före år 2008 in i den första åtagandeperioden torde bli föremål för diskussioner inom EU. Jag föreslår att Sverige skall verka för den ovan presenterade lösningen.

Man skall också kunna låna utsläppsrätter mellan intilliggande år inom en åtagandeperiod men det skall inte vara möjligt att låna utsläppsrätter från framtida åtagandeperioder.

Om staten skulle finna att Sveriges åtagande under Kyotoprotokollet inte kommer att uppfyllas kan staten köpa utsläppsrätter/utsläppsreduktioner på marknaden. Detta förutsätter alltså att de sektorer som lämnas utanför handelssystemet inte klarar sin del av begränsningarna. Att utnyttja marknaden blir då det naturliga tillvägagångssättet för staten att leva upp till åtagandet. Under vissa speciella omständigheter kan det finnas skäl till att, förutom att köpa på marknaden också ge staten en möjlighet till att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten. Detta måste ske under noggrant reglerade förutsättningar med god framförhållning. En långsiktig stabilitet är viktig för att upprätta systemets trovärdighet. Rent juridiskt kan denna möjlighet skapas om utsläppsrätten betraktas som en begränsad tillåtelse att släppa ut växthusgaser. Förbehåller sig statsmakterna rätten att i lagen korrigera reglerna kan utsläppsrätten få denna rättsliga status. Det bör utredas vidare om och i så fall under vilka omständigheter som staten skall ha möjligheten att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten.

2.5. Tilldelningen av utsläppsrätter sker via auktion/gratis tilldelning

Vid den ursprungliga/första tilldelningen av utsläppsrätter skall staten fördela ett stort antal identiska utsläppsrätter vid ett eller flera tillfällen. Det kan ske på några olika sätt. Utsläppsrätterna kan fördelas gratis till grupper i samhället som på olika sätt berörs av att ett totalt utsläppstak införs. En sådan grupp är de företag och utsläppskällor som påläggs en skyldighet att inneha utsläppsrätter motsvarande sina utsläpp eller påläggs en utsläppsbegränsning. Utsläppsrätterna kan också auktioneras eller säljas ut och detta leder till inkomster för staten. Man kan också tänka sig en kombination av gratis tilldelning och en auktion.

Jag anser generellt sett att det mest effektiva sättet att fördela utsläppsrätterna är via ett auktionsförfarande och jag förordar därför ett sådant. Vid en auktion kommer utsläppsrätterna att fördelas till dem

som värderar rätterna högst. Förorenaren får betala för de utsläpp som skapas i den egna anläggningen och auktionen kan därmed sägas följa ”polluter-pays-principle”. Auktionen skapar vidare ett större omvandlingstryck på förorenaren och leder till en likabehandling mellan å ena sidan befintlig verksamhet och å andra sidan nytillkommande aktörer. Därutöver inbringar auktionen inkomster till statskassan.

Under utredningens gång har det emellertid framkommit att en auktionering av utsläppsrätter till befintliga verksamheter med tillståndsplikt eventuellt kan leda till att staten blir skyldig att ersätta dessa verksamheter. Den grundläggande juridiska utgångspunkten är här regeringsformens regler i kap. 2 18 § om äganderätten. Befintliga verksamheter med tillståndsplikt äger rätten till nuvarande utsläpp och en auktion skulle i praktiken då innebära att staten tar över denna äganderätt och använder influtna medel för andra ändamål. Staten har under vissa förutsättningar en rätt att vidta ett expropriationsliknande ingrepp, vilket detta klassas som, om det tillgodoser angelägna allmänna intressen. Miljöintressen anses vara ett sådant allmänt intresse. Men staten har då en skyldighet att ersätta de berörda för ingreppet.

Regeringsformens regler i kap. 2 18 § innebär, om denna tolkning är riktig, att det tilldelningsförfarande som staten skulle kunna använda för befintliga verksamheter med tillståndsplikt utan att behöva betala ersättning till dem är, att dela ut utsläppsrätterna gratis. För befintliga verksamheter utan tillståndsplikt och för nya verksamheter kan ett auktionsförfarande användas.

En auktion kan dock användas vid en uppströmsansats utan att det strider mot regeringsformens 2 kap. 18 § om den riktas mot import eller försäljning av ett bränsle. Som tidigare redovisats föreslår jag att en uppströmsansats används för koldioxid som då bl.a. täcker in koldioxidutsläpp från transportsektorn.

Remissberedningen av denna utredning kommer förhoppningsvis att klargöra regeringsformens eventuella inskränkningar för ett auktionsförfarande. Om sådana inskränkningar finns bör frågan överlåtas till den parlamentariska kommittén med uppdrag att utreda vissa frågor som rör regeringsformen (Dir. 1999:71).

Som tidigare nämnts menar EU-kommissionen i sin grönbok att anordnandet av regelbundet återkommande auktioner tekniskt sett är att föredra eftersom denna metod skulle ge alla företag en rättvis och lika chans att på ett öppet sätt förvärva de utsläppsrätter de vill ha. Kommissionen säger vidare att de intäkter som staten får in skulle kunna användas till att främja investeringar i effektivare energianvändning, forskning och utveckling eller till offentliga investeringar i andra åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Det blir, enligt kommissionen, en central fråga att diskutera huruvida beslut om till-

delningsförfarande skall tas på EU-nivå eller om medlemsstaterna själva skall få avgöra denna fråga. Jag anser att tilldelningsförfarandet måste vara lika mellan olika länder på grund av konkurrensskäl.

Alldeles oberoende av vilket tilldelningsförfarande som kommer att användas bör tilldelningen av utsläppsrätter ske i olika rater (till exempel fyra gånger per år) och med god framförhållning. Genom att tidigt fastställa regelverket, där det bl.a. ingår vilka tilldelningsprinciper som skall användas, kan tidpunkten för första tilldelningen av utsläppsrätter vara strax efter fastställandetidpunkten för regelverket.

2.6. Åtagandeperioder och totala utsläppstak

Med en åtagandeperiod avses den period inom vilket ett av staten uppställt utsläppstak skall uppfyllas. Kyotoprotokollets första åtagandeperiod omfattar åren 2008–2012. Under denna femårsperiod kommer Sveriges åtagande att uppgå till 5 gånger 104 procent av 1990 års utsläpp under förutsättning att den bördefördelning som diskuterats inom EU kommer att gälla. Sveriges tilldelade mängd uppgår då till 368 miljoner ton koldioxidekvivalenter under femårsperioden eller 73,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter i genomsnitt per år. Som tidigare redovisats gör jag bedömningen att runt 80 procent av utsläppen år 1998 på lång sikt skulle kunna omfattas av kvotplikt. Om vi antar att det totala utsläppstaket för källorna i handelssystemet bestäms utifrån deras utsläppsandel år 1998 skulle det totala taket uppgå till 60 miljoner ton per år.

Sverige ingår emellertid som ett land inom EU och EU är en part under Kyotoprotokollet. Frågan uppkommer då om det är upp till varje medlemsland att bestämma det totala utsläppstaket för sina utsläppskällor i handelssystemet eller om detta är ett beslut som skall tas på EU-nivå. I EU-kommissionens grönbok sägs att medlemsländerna efter år 2008 inom ramen för avtalet om ”delad börda” kommer att behöva enas om hur stor andel av utsläppsminskningen som skall fördelas på de handlande sektorerna i varje medlemsstat och hur stor del av utsläppsminskningen som skall åstadkommas genom andra åtgärder. Kommissionen menar att detta kommer att skapa en tydlig ram för hur medlemsstaterna sedan skall fördela utsläppsrätter till företag på sitt territorium. Jag anser att det inte ligger på denna utredning att ta ställning till detta utan detta får utredas vidare.

Om EU:s handelssystem träder i kraft år 2005 blir åtagandeperioden åren 2005–2007 och då uppkommer ånyo frågan om hur det totala utsläppstaket för handelssystemet skall fastställas. Skall det ske via förhandlingar eller via någon annan lösning? I EU-kommissionens

grönbok anges för ett handelsystem för utsläppsrätter inom unionen före 2008, där man enats om sektorssträckningen, att det skulle resultera i ett förutbestämt antal utsläppsrätter för varje medlemsstat som ingår i handelssystemet. Jag föreslår att Sverige driver en linje för åtagandeperioden 2005–2007 som går ut på att varje enskilt medlemsland kan bestämma taket för sitt eget handelssystem genom att utfärda ett antal utsläppsrätter. Landet skall dock informera hur många utsläppsrätter som utfärdas. Vidare skall varje medlemsland göra det möjligt att få växla in utsläppsrätter som utfärdats i perioden före år 2008 mot utsläppsrätter som utfärdas under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod.

I slutet av varje åtagandeperiod skall en kontroll av efterlevnaden genomföras. Kyotoprotokollet har en femårig åtagandeperiod och jag föreslår att statsmakterna i det svenska systemet inför en årlig kontroll av efterlevnaden.

2.7. Handel på andrahandsmarknaden

När ett regelverk fastställs och utsläppsrätter tilldelas marknaden antingen gratis eller via auktion kommer olika marknadsplatser att uppstå. Inledningsvis kommer mäklare att vara betydelsefulla för att bringa samman aktörer som vill handla. I ett senare skede kommer även handel med utsläppsrätter att ske på organiserade börser. Viktiga motiv för handel via börs är aktörernas behov av större säkerhet och lägre kostnader. Staten bör ha en öppen attityd till olika marknadslösningar. Det finns idag platser där andrahandsmarknaden kan etableras och jag anser att statsmakterna inte behöver reglera andrahandsmarknaden utöver idag tillgänglig reglering via t.ex. Finansinspektionen. Det bör ges möjlighet även för fysiska personer att handla.

2.8. De projektbaserade mekanismerna

Kyotoprotokollet omfattar även två ytterligare mekanismer, Gemensamt genomförande och Mekanismen för en ren utveckling och båda är projektbaserade. Företag i länder med höga kostnader för åtgärder mot utsläpp kan investera i specifika projekt i länder med låga kostnader och i gengäld erhålla någon form av tillgodohavande att kvitta mot egna utsläpp. I fallet med Gemensamt genomförande skall båda länderna vara industriländer som gjort bindande åtaganden att begränsa eller minska sina utsläpp. Mekanismen för en ren utveckling avser

samarbete mellan å ena sidan industriländer som gjort bindande åtaganden och å andra sidan utvecklingsländer som inte gjort det.

För att bli giltiga skall de utsläppsminskningar som skapas med de två projektbaserade mekanismerna godkännas. För detta krävs bl.a. att utsläppsminskningarna skall vara additionella, med vilket menas att investeringarna skall leda till utsläppsminskningar som går utöver vad som annars skulle uppnås. Fastställandet av additionalitet består således av att undersöka vad som kommer att hända om ett projekt inte kommer till stånd. Ett referensscenario utarbetas för utvecklingen av utsläppen och projektets utsläppsminskningar beräknas sedan i förhållande till referensscenariet.

Med tidig kreditering avses möjligheten för företag att kunna tillgodogöra sig utsläppsminskningar från investeringar som genomförs före år 2008 för att fullgöra åtaganden under den första åtagandeperioden 2008–2012. I Kyotoprotokollet anges för Mekanismen för en ren utveckling att utsläppsminskningar som uppnåtts under perioden från år 2000 till den första åtagandeperiodens början får utnyttjas för att fullgöra åtaganden under den första åtagandeperioden. Något motsvarande finns inte för Gemensamt genomförande.

Sverige inledde redan 1993 försöksverksamhet med gemensamt genomförande. Under åren 1993–1997 genomförde NUTEK åtgärder för att effektivisera energianvändning och introducera förnybara energislag i Baltikum och Östeuropa i syfte att minska utsläppen av koldioxid och andra klimat- och miljöpåverkande ämnen från energisystemen i dessa länder.

Vid det första partsmötet i Berlin våren 1995 beslutades det att en försöksperiod eller pilotfas skulle inrättas för gemensamt genomförda åtgärder som benämns Activities Implemented Jointly (AIJ). Den svenska försöksverksamheten med gemensamt genomförande har sedan 1995 bedrivits inom ramen för klimatkonventionens pilotfas.

Insatsernas klimatpolitiska karaktär har preciserats i takt med att de internationella förutsättningarna klarnat. Rapportering och metodutveckling beträffande utsläppsutveckling och reduktion har betonats liksom föreskrifter och avtal om möjlig framtida kreditering.

Inom ramen för de energipolitiska insatserna skall Sverige också vidta ett multilateralt samarbete avseende gemensamt genomförande. Ett beslut togs att Sverige tillsammans med ett antal länder skall delta i samarbete med Världsbanken och dess nyligen etablerade Prototype Carbon Fund. Fonden avses genomföra upp till ett tjugotal projekt.

I EU-kommissionens grönbok diskuteras inte frågan om de projektbaserade mekanismerna. Jag anser att även dessa skall kunna ingå i ett handelssystem från och med år 2005 och föreslår därför att Sverige bör verka för att så sker.

2.9. Mätnings-, rapporterings- och kontrollfunktioner

Dimensionerat på rätt sätt leder ett system med överlåtbara utsläppsrätter i riktning mot att de åtaganden som Sverige gjort att begränsa utsläppen av växthusgaser uppnås till lägsta kostnad. För att detta skall gälla och för att skapa tilltro till systemet måste mätnings-, rapporterings- och kontrollfunktionerna utvecklas eller förbättras.

Jag föreslår att ett övervaknings- och tillståndsgivande organ skapas i syfte att övervaka dessa funktioner. En annan viktig funktion för övervakningsorganet är att godkänna/ge tillstånd till sådana utsläppsminskningar som blir resultaten av att svenska företag investerar utomlands för att uppnå sina åtaganden.

Naturvårdsverket har ansvaret för att sammanställa de årliga utsläppen av växthusgaser. Dessa redovisas till regeringen som rapporterar till FN:s klimatkonvention. Beräkningarna görs på myndighetsnivå utifrån aggregerad data. I ett handelssystem måste utsläppen från varje utsläppskälla som ingår i systemet kunna mätas eller beräknas.

Jag anser att den standard som utarbetats av IPCC skall vara grunden för denna avräkning. Det innebär således att kopplingen mellan produkt och utsläpp kommer att följa vissa modeller och som inte i varje situation följer en reell utsläppssituation. De olägenheter denna standardmodell innebär uppvägs av att det blir enklare och lika för alla som accepterat IPCC:s bedömningssätt att knyta ett handelssystem till enskilda produkter. För de flesta insatsvaror (olja, kol) skapar den eventuella diskrepansen inga problem då det råder ett entydigt samband mellan produkt och utsläpp av växthusgaser.

Summan av utsläpp från samtliga utsläppskällor i systemet skall, tillsammans med utsläppen från aktiviteter som inte omfattas av handelssystemet, utgöra den nationella redovisningen av utsläppen.

Rapporteringen består dels av att rapportera utsläppen från utsläppskällan till en central myndighet som ansvarar för uppföljningen. Det bör utvecklas en standardmall för vad som skall ingå i en sådan rapportering. Bl.a. bör standardmallen innehålla information som gör det möjligt för den centrala myndigheten eller någon annan att rekonstruera utsläppsberäkningen.

I rapporteringen ingår även att aktörerna rapporterar in de inköp och försäljningar av utsläppsrätter som gjorts. För detta ändamål krävs ett centralt register som håller reda på vilka som äger utsläppsrätterna. Varje företag, organisation eller privat person har ett konto som kan liknas vid ett VPC-konto. Köp av utsläppsrätter ökar på kontot, medan försäljning eller utnyttjande av utsläppsrätter minskar kontot. I registret

skall också finnas information om antalet utsläppsrätter per innehavare samt utsläppsrättens giltighetstid.

Kontrollfasen består av att kontrollera att de totala utsläppen från utsläppskällorna under åtagandeperioden kan matchas mot ett motsvarande innehav av utsläppsrätter. En granskning består då dels av att undersöka att de totala utsläppen som rapporterats in från de enskilda utsläppskällorna har beräknats eller mätts på ett korrekt sätt. De samlade utsläppen från samtliga utsläppskällor bör vidare stämmas av mot makrodata på grund av att klimatkonventionens riktlinjer utgår från makrodata som insamlas av SCB.

I kontrollfasen ingår även att kontrollera äganderätten till utsläppsrätterna. De företag som äger utsläppskällor rapporterar in hur många utsläppsrätter som sålts respektive köpts. Lämplig rapporteringstidpunkt kan vara densamma som systemet med indirekta skatter. Här kan krav uppställas att företagen skall ha en godkänd revisor som också är rapporteringsskyldig. Övervakningsmyndigheten jämför sedan företagets egna rapporter mot den rapport som vidimerats av företagets revisor för att kontrollera att de uppgifter som båda har lämnat in överensstämmer med varandra.

Kontroll hos företagen dvs. att förbrukningen av produkter stämmer med inrapportering bör kunna skötas av Riksskatteverket och/eller Tullverket som redan idag utför revision hos företag.

Utsläppsreduktioner som skapas då svenska företag investerar i projekt utomlands avser en utsläppsminskning som skapas i förhållande till en referenscenario som anger hur stora utsläppen skulle ha blivit utan projektet. Utsläppsreduktioner är således en beräknad skillnad mellan faktiska utsläpp och ett hypotetisk referenscenario. Övervaknings- och tillståndsgivande myndighets roll blir här att kontrollera och godkänna de uppgivna reduktionerna i den mån detta inte gjorts i internationella organ. Övervakningsmyndigheten skall följa intentionerna i mekanismerna Gemensamt genomförande och Mekanismen för ren utveckling. Dessa funktioner kan i enlighet med vad som nu övervägs i klimatförhandlingarna komma att fyllas av ett el. flera auktoriserade revisionsorgan och förutsätta endast begränsad myndighetsutövning.

2.10. Sanktionssystem

I slutet av åtagandeperioden kontrolleras att innehavet av utsläppsrätter minst uppgår till de totala utsläppen från anläggningarna. I de fall utsläppskällorna inte har tillräckligt många utsläppsrätter eller utsläppsreduktioner för att täcka sina utsläpp måste ett sanktionssystem

träda i kraft. Detta kan vara utformat på olika sätt men jag menar att det måste vara kraftfullt. Sanktionerna skall verka avskräckande och detta leder även till att tilltron till själva systemet stärks och främjar handel.

Det skall dock finnas tid efter avstämningstidpunkten för utsläppskällorna att komma i balans och på så sätt undgå att betala överskridandeavgiften. I det amerikanska handelssystemet för svaveldioxid har såväl höga böter som en tvåmånaders period efter avstämningstidpunkten för utsläppskällorna att komma i balans och det system har visat sig mycket framgångsrikt. Efterlevnaden är fullständig.

Jag föreslår mot bakgrund av de goda erfarenheterna i USA att höga överskridandeavgifter utdöms. Storleken kan diskuteras men böterna skall vara mycket högre än det rådande marknadspriset på utsläppsrätter. Jag föreslår vidare att den tid som företagen skall ha på sig för att kunna komma i balans sätts till 2 månader. Detta gäller både i det korta och i det långa perspektivet och skall vara lika i hela handelssystemet.

Om företaget inte rättar sig efter ovanstående sanktioner finns ytterligare en sanktionsmöjlighet mot befintlig verksamhet med tillståndsplikt. Myndigheten kan ansöka hos domstol om rätten att få dra in tillståndet att bedriva verksamheten.

2.11. Koldioxidfrågan särregleras i miljöbalken

Miljöbalken är den centrala författningen på miljörättsområdet i Sverige och bygger i huvudsak på ett system med en individuell prövning och kontroll av verksamheter. Balken anger krav på att bästa teknik skall användas för varje enskild verksamhet. Systemet med individuell prövning och krav på bästa teknik bygger på äldre lagstiftning som infördes för att åtgärda lokala miljöproblem orsakade av ett fåtal punktkällor.

Växthuseffekten är dock ett globalt miljöproblem som orsakas av utsläpp av klimatpåverkande gaser från många olika källor spridda över stora områden. Utsläppen orsakar vare sig lokala eller regionala problem och därför finns det inte samma behov av individuell prövning med krav på bästa teknik för varje enskild verksamhet. Frågan om växthusgaser kan istället regleras genom en generell lagstiftning som ett system med tak och handel med utsläppsrätter utgör och den kan ingå i ett separat kapitel i miljöbalken.

Principen om kostnadseffektivitet inom klimatområdet innebär att en given utsläppsbegränsning görs där kostnaden är som lägst. Miljö-

balkens krav på att bästa teknik skall användas för varje enskild verksamhet kan hindra att en given utsläppsbegränsning uppnås till lägsta kostnad. Vidare blir det svårt för myndigheterna att ha kontroll över de totala utsläppen. Antalet nya anläggningar kan bli stort och därmed kan de totala utsläppen bli högre än förväntat, trots att anläggningarna använder bästa teknik. Genom en separat reglering av koldioxidfrågan kan kravet på bästa teknik frångås. Därmed erhåller man ett system där myndigheterna har kontroll på de totala utsläppen samtidigt som kostnadseffektivitetsaspekten tillgodoses.

Jag föreslår därför att koldioxidfrågan regleras i ett självständigt och separat kapitel i miljöbalken.

2.12. Ansökarländer och EES-stater

I EU-kommissionens grönbok anges att den successiva geografiska utvidgningen av handelsystemet inom EU är en viktig fråga genom att unionen förmodligen kommer att få nya medlemsstater inom en inte alltför avlägsen framtid. Varje system som utarbetas inom EU måste därför vara öppet för senare anpassning och utbyggnad. EU:s överenskommelse om bördefördelning skulle inte ändras om EU utvidgas under den första åtagandeperioden 2008–2012. Kommissionen menar dock att ett system för ömsesidigt erkännande av nationella system skulle göra det möjligt att ansluta nya EU-medlemsstater till det gemensamma handelssystemet.

Det gemensamma handelssystemet inom EU måste vidare, enligt kommissionen, utarbetas med hänsyn till EES-stater utanför EU som kan ha egna handelssystem eller önskar delta i det gemensamma handelssystemet inom EU.

Jag föreslår att ansökarländer och EES-stater skall ges möjlighet att delta i ett gemensamt handelssystem redan från år 2005. I fråga om de projektbaserade mekanismerna kan även andra länder deltaga utanför här angiven krets.

2.13. Sänkor

Med begreppet sänkor avses upptag av växthusgaser från atmosfären till olika kolförråd som t.ex. trädbiomassan i skogsmark. I Kyotoprotokollet inkluderas sänkorna i artiklarna 3.3 och 3.4, men endast i begränsad omfattning. Innebörden av protokollets artikel 3.3 är att kolupptag som sker under åtagandeperioden 2008–2012 och som kan hänföras till nybeskogning och återbeskogning sedan 1990 korrigerat

för de emissioner som avskogningen medför under åtagandeperioden kan räknas parterna tillgodo. Definitionerna av nybeskogning och avskogning är relativt entydiga och berör för svensk del mycket små arealer. IPCC:s definition på återbeskogning förutsätter en ändrad markanvändning och medför inte några nya arealer för Sverige.

Tidigast vid klimatkonventionens sjätte partsmöte i Haag i november 2000 kommer beslut att fattas om definitioner av aktiviteter i artikel 3.3 och om eventuella nya aktiviteter i artikel 3.4. Dessförinnan är det oklart om eller i vilken utsträckning Sverige och andra länder kan tillgodoräkna sig sänkor för att klara respektive lands åtagande under den första åtagandeperioden.

I denna utredning har sänkorna inte beaktats utan det får utredas vidare hur dessa skall hanteras när beslut har tagits om definitioner av aktiviteter.

2.14. Handelssystemet ersätter koldioxidskatten

Ett handelssystem på kort sikt bör omfatta ett antal länder som har likartade utgångspunkter för sitt agerande. Det innebär handel med våra grannländer och delar av EU. Jag anser att Sverige bör sträva efter att utveckla EU-kommissionens förslag till handelssystem till att omfatta en uppströmsansats som för Sveriges del innebär att verksamheter som idag betalar koldioxidskatt skall ingå i handelssystemet. I samband med att ett handelssystem införs i Sverige och i övriga länder med början år 2005 kan den svenska koldioxidskatten fasas ur och helt tas bort. Det bör utredas vidare hur denna utfasning bäst bör ske. Om staten förlorar inkomster genom ett auktionsförfarande kan inkomstbortfallet kompenseras genom justeringar inom energiskatteområdet.

2.15. Det vidare arbetet

Denna utredning har studerat möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige. Den slutsats som jag kommer fram till är att Sverige inte ensidigt bör införa ett handelssystem utan systemet bör åtminstone omfatta ett antal länder som har likartade utgångspunkter för sitt agerande. För Sveriges del innebär detta på kort sikt handel med våra grannländer och länder inom EU där ett system kan komma att växa över tiden till att omfatta allt fler medlemsländer

inklusive ansökarländer. På lång sikt kommer en större internationell marknad att etableras med deltagande från en rad olika länder.

För att bana väg för införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter/utsläppsreduktioner föreslår jag följande inriktning på det fortsatta arbetet:

  • Regeringen bör utarbeta riktlinjer för hur regelverket för handelssystemet skall se ut på såväl kort som lång sikt. Regelverket bör fastställas så tidigt som möjligt.
  • Regeringen bör undersöka möjligheten att inkludera så många utsläppskällor som möjligt och samtliga gaser i handelssystemet.
  • Regeringen bör utreda konsekvenser av att inkludera industrisektorer i handelssystemet som konkurrerar med länder utan bindande åtaganden.
  • Regeringen påbörjar utvecklingen av beräkningsmetoder och rapporteringsrutiner som skall användas av de kvotpliktiga.
  • Regeringen bör undersöka de vidare konsekvenserna av regeringsformens regler i kap. 2 §18.
  • Regeringen bör utreda hur sänkorna skall hanteras.
  • Regeringen bör utreda hur koldioxidskatten skall fasas ur.
  • Regeringen bör utreda konsekvenserna och möjligheter av att genomföra en initial fördelning av utsläppsrätter avseende 2008– 2012 som ett alternativ till ”EU”-vägen.

3. Bedömning av konsekvenserna vid införandet av ett handelssystem

Mina bedömningar

I detta kapitel presenteras konsekvenser för svensk ekonomi av att införa ett handelssystem för utsläpp av koldioxid från förbränning av fossila bränslen. Analysen avser Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. En s.k. allmän jämviktsmodell används och dessa modeller kan belysa utvecklingen av produktion, priser och resursanvändning vid full sysselsättning men lämpar sig inte för analyser av konjukturvariationer eller situationer med makroekonomiska balansbrister såsom strukturarbetslöshet. Modellresultaten ger inga absoluta sanningar om hur utvecklingen kommer att bli utan skall ses som en vägledning i vilken riktning omvandlingen av ekonomin går.

Ett entydigt resultat är dock att kostnaden för att uppfylla Sveriges åtagande kommer att blir högre om begränsningar i internationell handel med utsläppsrätter införs. Jag avråder därför bestämt från att i Sverige införa begränsningar i detta avseende, utöver de som bestäms av de internationella klimatförhandlingarna och som följer av Kyotoprotokollets bestämmelser om att flexibla mekanismer skall vara supplement till inhemska åtgärder.

En viktig konsekvens av ett införande av ett handelssystem som ersätter koldioxidskatten är att statens inkomster blir beroende av det internationella priset på utsläppsrätter. Med helt fri handel indikerar modellresultaten att statens inkomster sjunker. Idag inbringar koldioxidskatten runt 13 miljarder kronor. För år 2010 och med ett internationellt pris på utsläppsrätter på 19,1 öre per kilo skulle inkomsterna ligga runt 10 miljarder kronor utifrån de förutsättningar som ligger till grund för simuleringarna.

I kapitlet diskuteras vidare konsekvenserna av att införa ett handelssystem i enlighet med EU-kommissionens förslag. Detta system är tänkt att införas år 2005. Några av de branscher som är tänkta att

ingå i handelssystemet konkurrerar med företag utanför EU och

ökade kostnader blir då svåra att ta ut i höjda priser.

I föregående kapitlet konstaterades det att kvotplikten på lång sikt, dvs. vid ingången av Kyotoprotokollets första åtagandeperiod år 2008, skulle kunna omfatta utsläppskällor i sektorer som år 1998 stod för runt 80 procent av de totala utsläppen i Sverige, uttryckt som koldioxidekvivalenter. På kort sikt och utifrån EU-kommissionens förslag om ett införande av ett handelssystem inom unionen från och med år 2005 skulle ett handelssystem täcka in runt 30 procent av koldioxidutsläppen, vilket utgjorde drygt 22 procent av de totala utsläppen 1998, uttryckt som koldioxidekvivalenter. Detta anser jag skulle täcka in en för liten andel av Sveriges koldioxidutsläpp, varför jag föreslog att Sverige skulle verka för att en s.k. uppströmsansats skulle utnyttjas för utsläpp av koldioxid. Kvotplikten läggs då på importörer av fossila bränslen och inte på de anläggningar/utsläppskällor som släpper ut koldioxid. Då täcker man även in koldioxidutsläpp från transportsektorn och från bostäder och lokaler, vilka lämnas utanför i EU-kommissionens förslag. Dock bör sådana verksamheter som i dag inte betalar någon koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl undantas ett handelssystem som införs år 2005. Dit hör exempelvis industriprocesser. Kvotplikten kan länkas till import eller hellre distributionsledet och knytas till uppbörden av energiskatt.

I föregående kapitel förordas också att staten auktionerar ut utsläppsrätterna men det konstaterades samtidigt att en auktionering av utsläppsrätter till befintliga verksamheter med tillståndsplikt kan leda till att staten blir skyldig att ersätta dessa verksamheter. Det tilldelningsförfarande som skulle kunna användas för dessa verksamheter utan att staten skulle behöva betala ersättning vore, att dela ut utsläppsrätterna gratis. För befintliga verksamheter utan tillståndsplikt och för nya verksamheter kan ett auktionsförfarande användas utan att staten blir skyldig att ersätta dessa.

Det konstaterades dock att en auktion kan användas vid en uppströmsansats utan att det strider mot regeringsformens 2 kap. 18 § om den riktas mot import eller försäljning av ett bränsle.

I detta kapitel skall en konsekvensanalys presenteras rörande vilka tänkbara effekter som införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter kan komma att få för den svenska ekonomin. Det tilldelningsförfarande som antas tillämpas är att staten auktionerar ut utsläppsrätterna. Vidare avgränsas analysen till utsläpp av koldioxid från förbränning och dessa utgjorde drygt 70 procent av de totala utsläppen år 1998, uttryckt som koldioxidekvivalenter. Utsläppen från industriprocesser belastas inte

med kostnaden för utsläppsrätter och det kan ses som en illustration av ett fall där industriprocesser undantas från kvotplikt av konkurrensskäl. Analysen avser att belysa en situation år 2010, dvs. in i Kyotoprotokollets åtagandeperiod.

3.1. Vilka blir de ekonomiska konsekvenserna?

När det gäller att analysera de ekonomiska konsekvenserna av förslagen har utredningen givit i uppdrag åt Konjunkturinstitutet att genomföra denna analys. Den modell som används, EMEC-modellen, utnyttjades i Bilaga 2 till Långtidsutredningen 1999. Konjunkturinstitutet analyserade där bl.a. effekterna av införandet av Kyotoprotokollet på svensk ekonomi.

3.1.1. Något om EMEC-modellen1

Konjunkturinstitutets modell EMEC är en statisk allmän jämviktsmodell av den svenska ekonomin. Den ekonomiska tillväxt som genereras av modellen styrs dels av tillgången på produktionsfaktorer såsom arbetskraft och kapital, dels av teknisk utveckling. Det är också möjligt att låta begränsningar för miljöutsläpp inverka på tillväxtens inriktning.

Ekonomiska modeller är starkt förenklade, men förmedlar en konsistent helhetsbild av den ekonomiska utvecklingen. Fördelarna med att använda denna typ av modell är att den innefattar hela ekonomin och inte bara vissa delsektorer. Modellen kan därmed fånga upp de återverkningar som sker mellan olika sektorer vid t.ex. en skatteförändring och inte bara den direkta påverkan i de berörda sektorerna. Därmed fångas de totala samhällsekonomiska konsekvenserna upp på ett mer fullständigt sätt än i partiella modeller. Det måste dock kraftigt understrykas att modellerna inte belyser de totala kostnader som uppstår till följd av förändringen, t.ex. då industrianläggningar läggs ner med arbetslöshet som följd.

De tillgängliga resurserna i ekonomin fördelas via normala marknadsmekanismer mellan de olika sektorerna så att det samtidigt råder jämvikt på alla produkt- och faktormarknader. Modellens långsiktiga karaktär betyder att marknadens aktörer hinner anpassa sig fullt ut till de prisförändringar som äger rum när ekonomin går från ett jämvikts-

1 Redovisningen i detta avsnitt bygger i hög grad på Bilaga 2 till LU 99, sid. 48–50.

läge till ett annat. Hur stora anpassningarna ska vara vid en given prisförändring beror på aktörernas känslighet för prisförändringar. Denna känslighet är en bedömningsfråga grundad på ett mycket varierat empiriskt underlag.

Modeller av den typ som Konjunkturinstitutet använder kan belysa utvecklingen av produktion, priser och resursanvändning i ekonomins olika sektorer vid fullt kapacitetsutnyttjande, men är inte lämpad för analyser av konjunkturvariationer eller situationer med makroekonomiska balansbrister. Modellsimuleringarna bygger på vissa förutsättningar beträffande tillgången på arbetskraft och kapital, teknisk utveckling samt priser på internationellt handlade varor. I de simuleringar som gjorts till denna utredning har även olika restriktioner på utsläppen av koldioxid inlemmats i modellen.

3.1.2. De olika simuleringsalternativen

Simuleringarna beskriver således en situation år 2010 in i Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. De olika alternativ som studeras är:

1.

Ett referensalternativ som beskriver en situation där vi har kvar det nuvarande skattesystemet med de koldioxidskatter som idag gäller för olika verksamheter. Alternativet skall tolkas som den utveckling som sker om inte Kyotoprotokollet träder i kraft och Sverige inte vidtar ytterligare åtgärder för att begränsa utsläppen av koldioxid.

2.

För att begränsa koldioxidutsläppen till Sveriges åtagande enligt Kyotoprotokollet (104 procent av 1990 års utsläpp) införs ett inhemskt system för handel med utsläppsrätter. Utsläppsrätterna auktioneras ut. Samtliga koldioxidutsläpp från förbränning begränsas i modellen utan undantag. De processutsläpp som i modellen inte belastas med kostnaden för utsläppsrätter är utsläpp från textil-, trävaru-, jord- och stenvaruindustri, från massa och papper, från grafisk industri, från kemisk industri samt från järn-, stål- och metallverk. År 1993, modellens basår, uppgick dessa sammantaget till 3,9 miljoner ton. Alternativet beskriver ett läge under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, där en internationell marknad för utsläppsrätter har etablerats, men där svenska aktörer inte tillåts handla internationellt utan samtliga åtgärder för att begränsa utsläppen måste göras inom landet. Detta alternativ kan också tolkas som att en enhetlig skattesats på koldioxid införs i Sverige.

3.

Sverige inför ett inhemskt system enligt ovan men det ges även möjlighet till att utnyttja en internationell marknad för utsläppsrätter. Det internationella priset på utsläppsrätter antas vara $25/ton

eller 19 öre per kilo koldioxidutsläpp. Vidare sätts begränsningarna i handeln till: A) Endast 4 miljoner ton från utlandet B) Endast 10 miljoner ton från utlandet C) Helt fri handel

EU har i ett förhandlingsbud inför det sjätte partsmötet i Haag hösten 2000 lagt ett förslag till tak på handeln för att säkerställa att nationella åtgärder genomförs. I förslaget anges några olika sätt att beräkna taket på och alternativen 3A och 3B skall belysa tänkbara konsekvenser av EU:s förslag till begränsningar på handel för den svenska ekonomin.

Ett centralt antagande i simuleringarna är att världsmarknadspriserna inte skiljer sig åt mellan referensscenariot och övriga scenarier. Det kan tolkas som att Sveriges konkurrentländer lyckas införa Kyotorestriktionen på ett relativt smärtfritt sätt så att priserna inte förändras på lång sikt, eller för den delen att viktiga konkurrentländer överhuvudtaget inte omfattas av Kyotorestriktioner, vilket torde vara fallet inom bl.a. stålindustrin. Det innebär att den kostnadsökning som skulle drabba svenska företag i det fall statsmakterna auktionerade ut utsläppsrätterna inte kan tas ut i ett högre pris på produkterna.2

3.1.3. Resultaten från simuleringarna

Utvecklingen på makronivå

Utgångspunkten i analysen är ett referensalternativ för år 2010 (A i tabellen nedan) där simuleringen görs på utvecklingen av den svenska ekonomin utan att några ytterligare åtgärder införs för att begränsa utsläppen av koldioxid. Nuvarande skatter på energi och koldioxid bibehålls med de undantag som existerar idag.

2 Detta antagande innebär exempelvis att priset på el och fjärrvärme hålls konstant. När ett handelssystem för utsläppsrätter införs kommer emellertid priset på el att öka och de struktureffekter som detta leder till fångas inte in i modellen. I modellen samlas el-, gas-, värme-, vatten- och avloppsverk i en sektor. I dag är bränslen som används för elproduktion befriad från koldioxidskatt medan bränslen för fjärrvärmeproduktion belastas med hel koldioxidskatt. I modellens handelssystem belastas även bränslen för elproduktion av kostnaden för utsläppsrätter. Detta kommer att fördyra produktionen av el i grannländernas fossileldade kraftverk. Dessa anläggningar utnyttjas på marginalen och bestämmer elpriset. Å andra sidan kommer fjärrvärmepriset att sjunka om kostnaden för utsläppsrätter understiger den nuvarande koldioxidskatten.

I följande tabell samlas simuleringarna.

Tabell 3.1. Resultaten från olika simuleringar år 2010. Alternativ B–E mäts i förhållande till alternativ A. Miljarder kronor. 1997 års priser.

Förändring i förhållande till referensalternativ

Referens år 2010 med

nuvarande

skatter

A

Enbart inhemskt handels-

system

52,1 öre

B

4 milj. ton

34,3 öre

C

$ 25/ton

10 milj. ton

19,1 öre

D

Helt fritt 19,1 öre

E

BNP

2 296 -1.7

0.5

2.2

2.2

Privat konsumtion

1 266 -2.4

-2.6 -3.3 -3.3

Offentlig konsumtion

513 0

0

0

Invest inkl. lager

368 2.9

3.3

3.7

3.7

Export

1 310 -5.4

-0.5

4.7

4.7

Import

1 161 -3.3

-0.3

2.8

2.8

Statens intäkter från sålda utsläppsrätter+energiskatt

75.9 13.4

6.4

-0.6 -0.6

Utsläpp av CO2 (milj. ton)

65.5 -7.6

-3.6

0.9

0.9

Referensalternativet

I referensalternativet uppgår de samlade koldioxidutsläppen till 65,5 miljoner ton, vilket är en ökning med knappt 17 procent i förhållande till 1997 års utsläpp. Av dessa var processutsläpp 4,3 miljoner ton.3 Bruttonationalprodukten utvecklas till en nivå av 2 300 miljarder kronor år 2010, vilket är en ökning under perioden på drygt 32 procent.

Statens inkomster från miljö- och energiskatterna uppgår till 75,9 miljarder kronor.

Alternativen B-E mäts sedan i förhållande till referensalternativet A. I dessa simuleringar införs handelssystem för utsläppsrätter. I alternativ B kan de svenska utsläppskällorna enbart förlita sig till det inhemska handelssystemet och får inte deltaga i den internationella handeln.

I alternativen C-E kan de svenska företagen även utnyttja den internationella marknaden för utsläppsrätter, givet olika begränsningar på

3 Konjunkturinstitutets scenario på koldioxidutsläppen ligger högre är Energimyndighetens, se kapitel 7.

omfattningen av denna handel. Det internationella priset på utsläppsrätter antas vara $25 per ton koldioxid (=19,1 öre per kilo).

Alternativ B

Vid införandet av ett svenskt handelssystem för att uppfylla Sveriges åtagande på 104 procent kommer jämviktspriset på utsläppsrätter att uppgå till 52,1 öre per kilo koldioxid (=B i tabellen). Samtliga åtgärder för att begränsa utsläppen görs inom landets gränser. Jämviktspriset kommer att få betalas av samtliga utsläppskällor som förbränner fossila bränslen. Koldioxidutsläppen minskas med 7,6 miljoner ton.

Bruttonationalprodukten minskar med 1,7 miljarder kronor för år 2010, vilket innebär att BNP blir 0,07 procent lägre för att uppfylla åtagandet med enbart inhemska åtgärder. Minskningen på 1,7 miljarder kronor är kostnaden för att uppfylla åtagandet för ett år. Åtagandet leder även till kostnader för kommande år som bör vara minst lika stora som för år 2010. Skillnaden i bruttonationalprodukten kan därför ses som en varaktig skillnad som sträcker sig från år 2010 och i all framtid. För att beräkna de totala kostnaderna bör den årliga skillnaden räknas om till ett nuvärde. Detta har inte gjorts.

Det är vidare viktigt att betona att modellen beskriver en situation där man går från ett jämviktsläge år 2010 till ett annat. Det förutsätts att samtliga marknader anpassas sig till den nya situationen som en begränsning av koldioxidutsläppen innebär. Modellen ger således en bild av ekonomin för år 2010 då fullständig anpassning har ägt rum till Kyotorestriktionen. Exempelvis kommer det i modellen att råda full sysselsättning i båda jämviktslägena. Den fångar inte in de anpassningskostnader i form av t.ex. strukturarbetslöshet som uppkommer och som kan bli mycket stora om rörligheten på arbetsmarknaden är låg.

Statens inkomster från försålda utsläppsrätter och energiskatt ökar med drygt 13 miljarder kronor per år. Anledningen till ökningen är att vissa verksamheter som idag inte betalar någon koldioxidskatt eller betalar en låg koldioxidskatt nu måste betala jämviktspriset på 52,1 öre per kilo koldioxidutsläpp.

Alternativ C

När det ges tillfälle för de svenska företagen att handla på den internationella marknaden kommer de att utnyttja denna möjlighet under förutsättning att priset på utsläppsrätter är tillräckligt lågt. Vid ett internationellt kvotpris på 19,1 öre per kilo och med en begränsning av han-

deln med maximalt 4 miljoner ton (=C i tabellen) kommer detta utrymme att utnyttjas fullt ut. 3,6 miljoner ton av utsläppsbegränsningen uppnås via åtgärder som genomförs i Sverige eller drygt 47 procent. Den marginella kostnaden för utsläppsbegränsning inom Sverige uppgår till 34,3 öre per kilo.

De totala utsläppen av koldioxid i Sverige kommer att bli 61,9 miljoner ton, vilket är 4 miljoner ton högre än om endast inhemska åtgärder vore tillåtna. För att uppfylla åtagandet inhandlas således 4 miljoner utsläppsrätter på den internationella marknaden till ett sammanlagt värde av 0,8 miljarder kronor. Varje utsläppsrätt ger rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter.

BNP är 0,5 miljarder kronor högre i förhållande till referensalternativet, kolumn A, och 2,2 miljarder högre i förhållande till kolumn B där ju endast inhemska åtgärder är tillåtna. I alternativ C läggs en restriktion på koldioxidutsläppen för att uppfylla Kyotoprotokollets åtagande. Som nämndes ovan blir i modellen kostnaden för utsläppsbegränsning inom Sverige 34,3 öre per kilo och den påläggs samtliga utsläpp av koldioxid från förbränning. Trots detta blir BNP 0,5 miljarder högre än i referensalternativet, där ju ingen begränsning på koldioxidutsläppen finns. I referensalternativet betalar somliga full koldioxidskatt medan tillverkningsindustrin endast betalar 50 procent av koldioxidskatten.

En kostnad av 34,3 öre per kilo för samtliga utsläpp av koldioxid innebär, att vissa kommer att belastas med en lägre kostnad, medan andra belastas med en högre i förhållande till referensalternativet. Den sammantagna effekten av detta blir i modellen dock att tillväxten ökar i alternativ C, trots att Kyotorestriktionen införs. En kostnad som drabbar alla lika, tillsammans med en internationell utsläppshandel i begränsad omfattning medger alltså att tillväxten ökar.

Statens inkomster är nu 6,4 miljarder högre i förhållande till referensalternativet, men 7 miljarder kronor lägre än alternativ B.

Sveriges åtagande på 104 procent av 1990 års utsläpp innebär i modellen att utsläppen av koldioxid måste reduceras med 7,6 miljoner ton. Sverige kan välja att antingen reducera denna mängd inom landet eller också kan man verka för att motsvarande mängd reduceras utomlands. Det senare görs genom att Sverige köper utsläppsrätter på den internationella marknaden.

Alternativen D och E

En begränsning av handel till maximalt 10 miljoner ton för år 2010 innebär att Sverige kan köpa utsläppsrätter motsvarande hela åtagandet på den internationella marknaden. Handelsrestriktionen blir därför inte

bindande för år 2010. Modellresultaten för detta alternativ (=D i tabellen) och för simuleringen med helt fri handel (=E i tabellen) blir därför desamma. För dessa två alternativ kommer Sverige i stället att släppa ut 0,9 miljoner ton mer koldioxid än i referensalternativet. Detta är möjligt till följd av att Sverige, genom sina köp av utsläppsrätter på den internationella marknaden, åstadkommer utsläppsbegränsningar i något annat land.

BNP ökar med 2,2 miljarder kronor i förhållande till referensalternativet, vilket är en ökning med 0,1 procent. Anledningen till att BNP ökar samtidigt som Kyotoprotokollets åtaganden uppfylls är det låga internationella priset på utsläppsrätter. Genom att det utomlands existerar stor potential för billiga utsläppsbegränsningar kommer de svenska företagen att till fullo utnyttja denna möjlighet. Priset på utsläppsrätter på den internationella marknaden uppgår enligt modellens antaganden till 19,1 öre per kilo.

Som nämndes tidigare kan Sveriges åtagande uppfyllas antingen via åtgärder utomlands eller via åtgärder inom landet. Kostnaderna för att uppnå åtagandet varierar dock. Enligt modellsimuleringarna kommer exempelvis BNP i det förra fallet att vara 3,9 miljarder kronor högre än i fallet då enbart inhemska åtgärder genomförs.

När det gäller effekterna på statsbudgeten pekar modellresultaten i alternativen D och E på några viktiga konsekvenser. Statens inkomster från energiskatter och från auktionering av utsläppsrätter kommer att bli 0,6 miljarder kronor lägre i förhållande till referensalternativet. I referensalternativet har vi kvar nuvarande koldioxidskatt och den beräknas inbringa ca 16 miljarder kronor år 2010. Under Kyotoprotokollets åtagandeperiod 2008–2012 kommer en internationell marknad för utsläppsrätter/utsläppsreduktioner att etableras med ett jämviktspris som påverkar den svenska statsbudgeten. Jämviktspriset sätter nämligen en gräns för hur mycket som staten kan få in i inkomster från auktionering av utsläppsrätter.4 Vid ett lågt jämviktspris kommer statens inkomster att bli lägre än vad koldioxidskatten inbringar idag. Räknat på 19,1 öre per kilo beräknas statens inkomster från auktionen inbringa ca 10 miljarder kronor. Detta kan jämföras med alternativ B med enbart ett inhemskt handelssystem för att uppfylla Sveriges åtagande. Där beräknas statens inkomster från försäljning av utsläppsrätter uppgå till 27 miljarder kronor. Vidare kommer inkomsterna från auktionen att vara osäkrare än vad inkomsterna från koldioxidskatten är då det beror på vilket jämviktspriset på den internationella marknaden blir.

4 Ingen aktör är villig att betala ett högt pris för utsläppsrätter i en svensk auktion när man kan köpa motsvarande utsläppsrätter på den internationella marknaden till ett lägre pris.

Den bild av kostnaderna av att införa Kyotoprotokollet som ges av modellsimuleringarna indikerar, att dessa kan komma att variera högst väsentligt. Detta beror på vilka antaganden som görs på världsmarknadspriset på utsläppsrätter och vilken tillgång som svenska aktörer har till den internationella marknaden för utsläppsrätter. Om åtgärderna att begränsa koldioxidutsläppen endast får göras inom Sveriges gränser blir detta 3,9 miljarder kronor dyrare för år 2010 än om den internationella marknaden kan utnyttjas. Detta om det internationella priset på utsläppsrätter är 19,1 öre per kilo koldioxid.

Utvecklingen på branschnivå

Införandet av Kyotoprotokollet utvecklar sig olika för olika branscher. Det skall starkt understrykas att en minskning i produktionen inom en bransch gör i modellen att arbetskraften inte friställs utan helt överflyttas till andra branscher. I verkligheten kan en strukturarbetslöshet uppstå inom ekonomin som kan vara betydande. I följande tabell redovisas förändringen av förädlingsvärdet för respektive branscher.

Tabell 3.2. Förädlingsvärde vid införande av Kyotorestriktionen. Miljoner kronor för referensalternativet. Procentuell förändring jämfört med referensscenariet år 2010 för de andra simuleringarna.

Referens år 2010 med

nuvarande

skatter

A

Enbart inhemskt handelssystem

52,1 öre

B

4 milj. ton

34,3 öre

C

10 milj. ton

19,1 öre

D

Helt fritt 19,1 öre

E

Jordbruk, skogsbruk och fiske 32 230 0.3

0.6

0.8

0.8

Gruvor och mineralbrott

4 868 -2.8

-1.0

0.8

0.8

Massa-, pappers- och grafisk industri

73 248 -0.1

0.2

0.5

0.5

Kemisk industri

53 682 -2.1

-1.2 -0.4 -0.4

Järn-, stål- och metallverk

29 036 -5.3

-3.8 -2.1 -2.1

Verkstadsindustri

292 780 0.2

0.2

0.1

0.1

Övrig tillverkningsindustri

70 234 -0.1

0.3

0.5

0.5

El-, gas-, värme-, vatten- och avloppsverk

48 893 8.2

8.1

7.9

7.9

Petroleumraffinaderier

7 084 -4.3

-1.0

2.3

2.3

Byggnadsindustri

94 561 0.7

0.9

0.9

0.9

Samfärdsel

121 238 -0.1

0.2

0.4

0.4

Handel och övriga tjänster

476 157 0.0

0.1

0.1

0.1

Bostäder och fastigheter

229 758 -0.1

-0.1 -0.3 -0.3

Offentlig sektor

331 999 0.0

0.1

0.1

0.1

Totalt näringsliv och offentlig sektor

1 865 767 0.1

0.3

0.3

0.3

Förädlingsvärdet definieras som värdet av produktion minus värdet av insatsvaror. Skillnaden blir då det som går till löner och till vinst. En ökning eller minskning av förädlingsvärdet kan tolkas som ett mått på i vilken riktning omvandlingen av ekonomin går.

De sektorer som i modellen drabbas kraftigast av att Kyotoprotokollet träder i kraft och då begränsningar av utsläppen av koldioxid införs är järn-, stål- och metallverk samt petroleumraffinaderier. För sektorn petroleumraffinaderier kommer priserna på de produkter som tillverkas att öka, vilket leder till minskad användning. Effekterna kan dock lindras om det ges möjlighet till internationell handel med utsläppsrätter. Förädlingsvärdet för järn-, stål- och metallverk minskar med 5,3 procent om ett svenskt inhemskt handelssystem införs utan att det ges möjlighet till att handla internationellt. Vid fri handel och med ett internationellt pris på 19,1 öre per kilo minskar förädlingsvärdet med 2,1 procent i förhållande till referensalternativet.5

De totala koldioxidutsläppen från industriprocesser beräknas uppgå till 4,3 miljoner ton i modellen år 2010 och som tidigare angivits belastas inte dessa utsläpp av kostnaden för utsläppsrätter.

Andra sektorer som påverkas negativt av Kyotoprotokollets begränsningar på utsläppen av koldioxid är gruvor och mineralbrott och kemisk industri. I dessa sektorer sker anpassningen till Kyotoprotokollets begränsningar smidigare om det ges möjlighet till att utnyttja den internationella marknaden för utsläppsrätter. Detta illustreras i nedanstående figur.

5 I verkligheten kan förändringen i förädlingsvärdet vara betydligt större. För exempelvis SSAB innebär ett krav att köpa utsläppsrätter motsvarande sina nuvarande utsläpp (ca 5 miljoner ton) en merkostnad på ca 1 miljard kronor utifrån ett prisantagande på utsläppsrätter på knappt 20 öre per kilo. Detta kan jämföras med den normala årsvinsten, ca 150 miljoner kronor per år.

Figur 3.1. Förändringen i förädlingsvärde för vissa sektorer vid olika begränsningar av handel med utsläppsrätter.

-6.0 -5.0 -4.0 -3.0 -2.0 -1.0

0.0 1.0 2.0 3.0

G ruvor oc h

m in eral bro tt

Kem is k

indust ri

Jä rn -, s tål -

oc h

metallv er k

Petro leu m ra

ffi na de ri er

Inhemskt 4 milj.ton 10 milj. ton

Helt fritt

Procent

Av figuren framgår det tydligt effekterna av olika begränsningar på handel med utsläppsrätter. Ju färre restriktioner, desto mindre blir de negativa effekterna av införandet av Kyotorestriktionen.

Sysselsättning

I modellen är den totala sysselsättningen bestämt utanför modellen och förändras inte mellan referensscenariot och införandet av Kyotoprotokollet. Lönerna antas helt flexibla och med införandet av Kyotorestriktionen överförs arbetskraft till de sektorer som redan idag står för en stor andel av den totala sysselsättningen. Arbetslöshet till följd av kostnadskriser förenade med utsläppsrestriktion är definitionsmässigt utesluten.

Tabell 3.3. Simuleringsberäkningar för sysselsättning. Miljoner timmar i referensalternativet. Procentuell förändring jämfört med referensalternativet år 2010.

Referens år

2010 med nuvarande

skatter

Enbart inhemskt handels-

system 52,1 öre

4 milj.ton 34,3 öre

10 milj. ton

19,1 öre

Helt fritt 19,1 öre

A

B

C

D

E

Jordbruk, skogsbruk och fiske

142 0.0

0.3 0.5 0.5

Gruvor och mineralbrott

12 -2.9 -1.2 0.5 0.5

Massa-, pappers- och grafisk industri

168 -0.1

0.0 0.1 0.1

Kemisk industri

90 -2.2 -1.5 -0.8 -0.8

Järn-, stål- och metallverk

48 -5.3 -4.0 -2.5 -2.5

Verkstadsindustri

686 0.2

0.0 -0.1 -0.1

Övrig tillverkningsindustri

199 -0.2

0.0 0.2 0.2

El-, gas-, värme-, vatten- och avloppsverk

48 9.6

9.3 8.9 8.9

Petroleumraffinaderier

4 -4.4 -1.2 2.0 2.0

Byggnadsindustri

367 0.7

0.7 0.7 0.7

Samfärdsel

459

-0.2 0.0 0.1 0.1

Handel och övriga tjänster

2 155 -0.1 -0.1 -0.2 -0.2

Bostäder och fastigheter

113 -0.1 -0.4 -0.8 -0.8

Offentlig sektor

1 934 0.0

-0.1 -0.1 -0.1

Sysselsättningen inom de olika sektorerna följer förändringarna i förädlingsvärdet som presenterades i föregående tabell.

3.2. Hur påverkas svensk industris konkurrenskraft?

I det förra avsnittet redovisades resultat som belyser en situation där Kyotoprotokollet har trätt i kraft och där samtliga industriländer inför åtgärder för att begränsa eller minska sina utsläpp för att uppfylla åtaganden. Ett av de centrala antaganden som gjordes var att världsmarknadspriserna inte skiljer sig åt mellan referensscenariot och övriga scenarier. Det kan tolkas som att Sveriges konkurrentländer lyckas införa Kyotorestriktionen på ett relativt smärtfritt sätt så att priserna inte förändras på lång sikt eller, vilket är fallet för flera branscher, konkurrenter inte omfattas av sådana restriktioner. Det innebär att den kostnadsökning som skulle drabba svenska företag i det fall statsmakterna auktionerade ut utsläppsrätterna inte kunde tas ut i ett högre pris på produkterna.

I detta avsnitt skall en diskussion föras om tänkbara effekter på svensk industris konkurrenskraft av att införa ett handelssystem från och med år 2005 enligt EU-kommissionens förslag. Inledningsvis förs en diskussion om begreppet konkurrenskraft.

3.2.1. Olika typer av konkurrenskraft

I SOU 1997: 11 redogörs för begreppet konkurrenskraft.6 Enligt utredningen råder det en begreppsförvirring vad gäller termen internationell konkurrenskraft då den används både på makroplanet avseende hela det svenska näringslivets konkurrenskraft och på mikroplanet om enskilda branscher och företag. Det betonas att det är viktigt att skilja mellan konkurrenskraft på kort sikt och på lång sikt och dessutom måste man hålla isär företagets och landets konkurrenskraft eftersom dessa inte alltid sammanfaller.

Konkurrenskraft på mikroplanet anges ha en ganska tydlig innebörd. En ökad koldioxidskatt innebär på kort sikt ökande kostnader för samtliga användare av fossila bränslen. Skattehöjningen slår igenom med olika styrka beroende på den enskilda branschens eller det enskilda företagets kostnadsstruktur. Företag eller branscher med en hög kostnadsandel för fossila bränslen drabbas förhållandevis hårt medan andra med en förhållandevis låg kostnadsandel drabbas i mindre utsträckning. På kort sikt kan man förvänta sig vissa strukturomvandlingseffekter. Energiintensiva branscher krymper med negativa sysselsättningseffekter som följd. På lång sikt leder en skattehöjning på fossila bränslen till att en strukturomvandling kommer till stånd. Resurser överflyttas från en stagnerande energiintensiv verksamhet till övriga sektorer som expanderar till följd av en förbättrad relativ konkurrenskraft. Om exempelvis rörligheten på arbetsmarknaden är låg kan det leda till strukturarbetslöshet.

När det gäller konkurrenskraft på makroplanet används termen internationell konkurrenskraft oftast om det svenska näringslivets förmåga att sälja sina produkter utomlands i konkurrens med företag från andra länder. Ett direkt mått på den internationella konkurrenskraften är Sveriges andel av den sammanlagda världsexporten av industrivaror. En försämrad konkurrenskraft mätt som en fallande marknadsandel kan vara förknippad med försvagad bytes- och betalningsbalans och en nedgång av efterfrågan på svenska produkter. Detta leder till lägre kapacitetsutnyttjande och högre arbetslöshet. På kort sikt är det troligt

6 Redovisningen i detta avsnitt följer i hög grad avsnitten i SOU 1997:11 ”Skatter, miljö och sysselsättning”.

att ökade produktionskostnader leder till makroekonomisk obalans i form av försämrad bytesbalans och lägre sysselsättning via minskad export. På lång sikt förlorar begreppet, enligt utredningen, i mångt och mycket sin mening genom att högre produktionskostnader till följd av ökade skatter förr eller senare ger upphov till s.k. allmänna jämviktseffekter. Det innebär att en anpassning till den nya situationen sker genom ett antal mekanismer vilka tenderar att återskapa balans både på varu- och faktormarknader liksom i utrikeshandeln. Under anpassningstiden kan dock olika problem uppstå.

3.2.2. Kommissions förslag i konkurrenshänseende

I förslagskapitlet redovisades EU-kommissionens förslag i grönboken om att införa ett handelssystem inom unionen från och med år 2005. Ett av förslagen går ut på att man på EU-nivå skall besluta om vilka sektorer som skall ingå i ett handelssystem. Aktuella sektorer är produktion av el och fjärrvärme i anläggningar med ett större installerad effekt av 50 MW bränsle, järn- och stålindustrin, raffinaderier, viss kemisk industri, glas-, keramik- och byggmaterialindustrin inklusive cementindustrin samt massa och pappersindustrin. Ett beslut på EUnivå blir tvingande för medlemsländerna.

Några simuleringar eller konsekvensanalyser av vad EU-förslaget skulle få för effekter för svensk industri har inte gjorts. Grönboken skall ut på remiss till medlemsländerna och andra intressenter som då kan komma med synpunkter. Som förslaget ser ut i dag finns det en risk för Sveriges del, att endast en mindre del av de svenska utsläppen kommer att inkluderas. Som nämndes i förslagskapitlet är min mening att Sverige bör driva en linje i riktning mot bl.a. att en större andel av de svenska utsläppen av växthusgaser fångas in.

I förslaget tas begränsad hänsyn till konkurrensaspekter genom att samtliga medlemsländer skulle vara tvingade till att inkludera de utvalda sektorerna. Frågan är om det är tillräckligt att på EU-nivå enbart besluta om vilka sektorer som skall ingå utan att också besluta om vilken metod för tilldelning av utsläppsrätter som medlemsstaterna skall använda. I grönboken anges att regelbundet återkommande auktioner tekniskt sett är att föredra, men det blir en central fråga att diskutera om gemenskapen skall besluta vilket förfarandet som skall användas eller om medlemsländerna själva skall få avgöra om de vill auktionera bort utsläppsrätterna eller satsa på fri tilldelning.

Jag menar att även denna fråga är central ut konkurrenssynvinkel. Om exempelvis vissa medlemsländer väljer att dela ut utsläppsrätterna gratis till sina företag medan andra medlemsländer utnyttjar ett auk-

tionsförfarande, leder det till en snedvridning i konkurrensen till fördel för företag som får utsläppsrätterna gratis.

Den norska kvotutredningen7 har grundligt studerat effekterna på olika branscher vid olika tilldelningsförfarande. Man studerar ett läge under den första åtagandeperioden 2008–2012, dvs. då en internationell marknad för utsläppsrätter har etablerats. Några av de branscher som studeras är branscher som i EU-kommissionens förslag kan bli aktuella att ingå i ett handelssystem inom unionen.

De norska branscher som drabbas hårdast när utsläppsrätterna auktioneras (eller säljs på världsmarknaden) är ferrolegeringar där driftsöverskottet för hela branschen minskar med ca 80 procent. I kostnadsökningen ligger då, förutom ett internationellt pris på utsläppsrätter på 125 norska kronor per ton också en ökning i kostnaden för el.8 På lång sikt skulle detta leda till att hälften av ferrolegeringsindustrin försvinner. I beräkningarna har man då inte beaktat möjligheten att övervältra de ökade kostnaderna på priserna.

Även cementindustrin kommer att kraftigt påverkas av införandet av ett handelssystem med auktionering. Runt 2/3 av driftsöverskottet kommer att få läggas på utsläppsrätter. Cementmarknaden är dock, enligt den norska kvotutredningen, präglat av liten internationell handel och stor koncentration på producentsidan, vilket innebär att det först och främst är konkurrensförhållanden inom den europeiska marknaden som blir avgörande för om verksamheten blir kvar i Norge.

Även för raffinerade produkter finns det förhållanden som talar för att huvuddelen av produktionen även fortsättningsvis kommer att ske i eller i närheten av förbrukarländerna. Om andra europeiska länder inför styrmedel med motsvarande styrka som de norska kan det vara möjligt att ta ut ett högre pris på produkter som t.ex. bensin och cement.

I den norska kvotutredningen analyseras också vilka effekterna skulle bli på de ovan nämnda näringarna om utsläppsrätterna delades ut gratis. Beräkningar görs för en gratis tilldelning baserat på 70 procent respektive 95 procent av utsläppen år 1990. De gratis tilldelade utsläppsrätterna påläggs inte någon handelsrestriktion utan att de kan säljas vidare på marknaden och inbringa 125 norska kronor per ton.

En gratis tilldelning på motsvarande 70 procent av 1990 års utsläpp kan fortfarande leda till att vissa företag måste köpa utsläppsrätter på marknaden för att täcka sina utsläpp. Andra företag får via gratistilldelningen ett ”överskott” på utsläppsrätter som de antingen kan spara eller också sälja på marknaden för 125 norska kronor per ton.

7 NOU 2000:1 ”Et kvotesystem for klimagasser”.8 I den norska utredningen antas priset på utsläppsrätter på den internationella marknaden bli 125 norska kronor per ton koldioxidekvivalenter.

Oljeraffinaderier, ferrolegeringsindustrin och cementindustrin har i Norge ökat sin produktion i förhållande till 1990 års siffror. Med 1990 som basår och med en tilldelning av 70 procent har dessa branscher fortfarande behov av att köpa utsläppsrätter på marknaden. För cementindustrin motsvarar detta behov ca 35 procent av driftsöverskottet och för ferrolegeringsindustrin ca 25 procent.

Om vi överför dessa resonemang på svenska förhållanden och vid ett införande av ett handelssystem inom EU från och med år 2005 blir slutsatsen att motsvarande industrier i Sverige som i Norge framstår som känsliga vid införandet av ett handelssystem. Oljeraffinaderier i Sverige konkurrerar med andra raffinaderier företrädesvis inom EU. Givet att samtliga medlemsländer inkluderas i handelssystemet och att samma tilldelningsförfarande används kan det dock finnas möjlighet att övervältra ökade kostnader till följd av införandet i höjda priser. För stålindustrin utgör tillverkningen inom EU ca 20 procent av världsmarknaden. Produktionstillväxten har de senaste åren varit snabbast i Asien, Kina, Indien och Korea. Här blir det mer eller mindre omöjligt att övervältra ökade kostnader i höjda priser, vilket i praktiken innebär nedläggning.

3.3. Slutsatser

Ett resultat som framkommit i detta kapitel och som är entydigt är att kostnaden för att uppfylla Sveriges åtagande kommer att blir högre om restriktioner påläggs i internationell handel med utsläppsrätter. Jag avråder därför bestämt från att i Sverige införa begränsningar i detta avseende, utöver de som bestäms av de internationella klimatförhandlingarna och följer av Kyotoprotokollets bestämmelser om att flexibla mekanismer skall vara supplement till inhemska åtgärder.

I de konsekvensanalyser som presenterats i detta kapitel har en s.k. allmän jämviktsmodell utnyttjats för att belysa tänkbara effekter på den svenska ekonomin av att uppfylla Sveriges internationella åtagande under Kyotoprotokollets åtagandeperiod 2008–2012. Sådana modeller belyser utvecklingen av produktion, priser och resursanvändning i ekonomins olika sektorer vid fullt kapacitetsutnyttjande, men är inte lämpad för analyser av konjunkturvariationer eller situationer med makroekonomiska balansbrister. De kostnader som sådana modeller inte fångar in är de anpassningskostnader i form av t.ex. strukturarbetslöshet som uppkommer och som kan bli mycket stora.

En annan viktig konsekvens av ett införande av ett system för utsläppshandel är de effekter på statsbudgeten som detta leder till. Koldioxidskatten ersätts av handelssystemet och statens inkomster blir

beroende av priset på utsläppsrätterna. Utan restriktioner på handel indikerar modellresultaten att statens inkomster sjunker. Idag inbringar koldioxidskatten runt 13 miljarder kronor. För år 2010 och med ett internationellt pris på utsläppsrätter på 19,1 öre per kilo blir inkomsterna runt 11 miljarder kronor.

I en grönbok som EU-kommissionen publicerade i mars månad 2000 föreslås att ett handelssystem för utsläppsrätter införs inom unionen från år 2005 avseende utsläpp av koldioxid. Ett sådant system kommer att vara mer begränsat än det som etableras under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod bl.a. genom att det omfattar färre länder.

EU-kommissionen väljer ut sex olika sektorer som kan bli aktuella att ingå i systemet. Dessa är El- och värmeproduktion, Järn- och stålindustrin, raffinaderier, kemisk industri, glas-, keramik- och byggmaterialindustri samt massa- och pappersindustrin. Ett av förslagen innebär att beslut tas på EU-nivå om att de sex sektorerna skall inkluderas i samtliga medlemsländer och eventuellt bli tvingande för medlemsländerna. Flera av de sex sektorerna är konkurrensutsatta, men om det blir tvingande för medlemsländerna antas konkurrensaspekter fångas in.

Emellertid konkurrerar europeisk industri, förutom inbördes, också med industri utanför EU-området. Exempelvis är stålindustrin en världsmarknad och av all stålproduktion sker runt 80 procent utanför EU. Även för kemisk industri är konkurrensen stor från länder utanför EU. Följden av detta är att det inte är möjligt att övervältra ökade kostnader i höjda priser. Detta kan i slutändan få negativa effekter på utsläppen av koldioxid och för svensk industri genom att produktionen flyttar till länder med en mindre ambitiös klimatpolitik.

B

Bakgrund

4. Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet

I detta kapitel diskuteras vilken betydelse som införandet av de flexibla mekanismerna kan komma att få. Bland annat diskuteras kostnadseffektivitetsbegreppet, ett central begrepp vid utformningen av en effektiv klimatpolitik. En jämförelse görs mellan olika typer av styrmedel som kan användas för att uppnå miljömålen och dess egenskaper. Vidare redovisas några beräkningar av kostnader för utsläppsbegränsning av koldioxid med tillhörande potentialer inom EU. Ett antal studier har genomförts för att belysa effekterna av utsläppshandel, varav några refereras till. Slutligen diskuteras några av de kritiska synpunkter som förekommer i diskussioner kring mekanismerna.

4.1. Vilket är problemet som skall lösas?

Enligt klimatkonventionen från år 1992 skall halten av växthusgaser stabiliseras på en nivå som minskar risken för att farliga störningar uppkommer i klimatsystemet. I konventionen anges att nivån bör vara nådd inom en tidsram som möjliggör att ekosystemen kan anpassa sig naturligt, att livsmedelsproduktionen och den biologiska mångfalden inte hotas samt att en fortsatt ekonomisk utveckling är möjlig. Konventionen innebär inte några kvantitativa eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder. Industriländerna har åtagit sig att upprätta nationella strategier och vidta åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser. Många länder har liksom Sverige uttalat nationella mål för utsläppsminskningar.

EU:s miljöministrar uttalade år 1996 att den globala temperaturen inte bör överskrida den förindustriella nivån med mer än 20C och att koldioxidhalten i atmosfären därför bör vara lägre än 550 ppm.

En internationell diskussion pågår om vad som är en rimlig tolkning av klimatkonventionens allmänt hållna mål. Kunskapen om vid vilka nivåer en farlig påverkan på klimatet från mänsklig verksamhet sker utvecklas successivt.

FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar, IPCC, har påbörjat arbetet med en tredje utvärderingsrapport för klimatområdet, som ska omfatta ny kunskap inom flera vetenskapliga discipliner. Denna rapport förväntas vara klar år 2000/2001.

Växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas) och ozon är tillsammans med vattenånga viktiga för jordens temperaturreglering och klimat. Under de senaste 150–200 åren har människan enligt IPCC:s andra utvärderingsrapport genom utsläpp och förändrad användning av mark ökat atmosfärens halt av koldioxid med 30 procent, metan med 145 procent och dikväveoxid med 15 procent. Det finns en betydande tröghet i när effekten av ökade utsläpp visar sig. Merparten av den koldioxid som släpps ut i atmosfären i år kommer fortfarande att finnas kvar om 50 år och en betydande del bedöms vara kvar ända in på 2100-talet. Detta innebär att vi ännu inte fullt ut kan se vilka effekter dagens utsläpp har på klimatsystemet. Enligt IPCC kommer koldioxidhalten i atmosfären att ha fördubblats i slutet av nästa århundrade, räknat från koncentrationen före industrialismens början, om de globala utsläppen av koldioxid förblir de samma som idag.

I ett partsmöte som hölls i Kyoto i december 1997 kom parterna överens om att anta ett protokoll till klimatkonventionen, det s.k. Kyotoprotokollet. Detta protokoll omfattar bindande åtaganden från industriländerna om minskningar av utsläppen av sex växthusgaser med 5,2 procent från 1990 års nivå under perioden 2008–2012. För Sveriges del innebär åtaganden efter beredning och behandling inom EU att utsläppen under denna period inte får överstiga 1990 års nivå med mer än 4 procent. Genom den internationella överenskommelsen har således industriländerna åtagit sig kvantitativa begränsningar på utsläppen av växthusgaser och frågan blir då vilka styrmedel som kan användas för att uppnå miljömålen. En viktig egenskap vid valet av styrmedel är kostnadseffektivitetet. I nästa avsnitt redogörs för denna princip.

4.2. Principen om kostnadseffektivitet

Från klimatsynpunkt saknar det betydelse varifrån utsläppen av klimatpåverkande gaser sker. Ett ton koldioxidutsläpp i Sverige påverkar klimatet lika mycket som ett ton koldioxidutsläpp i något annat land. En minskning av utsläppen har samma betydelse för växthuseffekten, oberoende av var i världen som minskningen kommer till stånd. Kostnader för åtgärder att minska utsläppen varierar emellertid avsevärt såväl mellan länder som mellan olika åtgärder inom varje land. De totala kostnaderna för en politik att minska utsläppen till en viss nivå kan komma att variera kraftigt, beroende på hur den utformas.

Kostnadseffektivitet är en princip för god hushållning med de resurser som avsätts för att uppnå ett visst mål. Inom klimatområdet innebär den att en given utsläppsbegränsning uppnås till lägsta kostnad. Alternativt kan detta uttryckas som att en given resursinsats skall leda till en så stor utsläppsminskning som möjligt. Ett nödvändigt villkor för kostnadseffektivitet är att den marginella kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning är densamma i alla företag där åtgärder för utsläppsminskning vidtagits. I detta sammanhang bör det understrykas att principen om kostnadseffektivitet inte säger någonting om vem som betalar kostnaderna, utan endast gäller resursernas fördelning på åtgärder inom olika sektorer eller länder. Principen är t.ex. fullt förenlig med att rika industriländer ansvarar för åtgärder och finansiering av dessa medan de genomförs i exempelvis utvecklingsländer.

Ekonomiska styrmedel som till exempel miljöavgifter och överlåtbara utsläppsrätter ger ekonomiska incitament till att utsläppsminskningarna görs i utsläppskällor där åtgärdskostnaden är som lägst. Genom att införa utsläppsrätter kommer de enskilda förorenarna att väga kostnaden för utsläppsrätter mot sina egna kostnader för att minska utsläppen. Så länge kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning i den egna anläggningen understiger kostnaden för att inköpa utsläppsrätter väljer förorenaren att reducera utsläppen. Överstiger kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning priset på utsläppsrätter blir det lönsammare att köpa in utsläppsrätterna. Förorenaren kommer att reducera sina utsläpp just till den nivå där den egna kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning är lika med kostnaden för utsläppsrätterna.

I fallet med många små företag etableras ett unikt marknadspris på utsläppsrätter och incitamenten till ytterligare handel finns till dess att alla företag har en marginalkostnad för utsläppsminskning som överensstämmer med marknadspriset på utsläppsrätter.

I ett system med överlåtbara utsläppsrätter sätter staten ett tak på de totala utsläppen som räknat i ton uppgår till summan av utsläppsrätterna. Staten har således en direkt kontroll över de totala utsläppen, vilket är en fördel med systemet. Priset på utsläppsrätterna, som bestäms på marknaden och som avspeglar de marginella kostnaderna för utsläppsbegränsning, är däremot osäkert och kommer att variera.

Här skiljer sig systemet med utsläppsrätter från miljöavgifter där ju staten bestämmer avgiftens nivå, medan osäkerhet råder när det gäller effekten på de totala utsläppen. Sätts avgiften för lågt kommer de totala utsläppen att överskrida målet; sätts avgiften för högt kommer de totala utsläppen att underskrida målet.

Principen om kostnadseffektivitet leder till några viktiga slutsatser för hur en effektiv klimatpolitik bör utformas. En slutsats är att det i

allmänhet inte är kostnadseffektivt att införa likformiga utsläppsbegränsningar på grund av att man då inte beaktar det faktum att kostnaderna för åtgärder skiljer sig åt mellan företagen.

Däremot leder en likformig utsläppsbegränsning i kombination med överlåtbara utsläppsrätter till en kostnadseffektiv lösning. Ingenting säger dock att utsläppsbegränsningen initialt behöver vara likformig, dvs. att samtliga företag exempelvis skall minska sina utsläpp med 10 procent. Olika fördelningar av utsläppsbegränsningar och därmed den finansiella bördan kan vara förenlig med kravet på en kostnadseffektiv lösning. Man bör alltså enkelt uttryckt skilja på var åtgärder genomförs, vilket är en effektivitets- och kostnadsfråga respektive vem som betalar för åtaganden, vilket är en fråga om rättvisa, ansvar och betalningsförmåga. Denna syn kommer till mycket klart uttryck i klimatkonventionens principer och ligger naturligtvis även till grund för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Hur den finansiella bördan fördelas är till stor del en rättvisefråga.

Man kan således konstatera det enkla faktum att det är ekonomiskt fördelaktigt för hela ekonomin, samtidigt som klimatmålen uppnås, om åtgärderna inledningsvis görs i anläggningar med billiga åtgärder och först därefter i anläggningar med dyrare åtgärder. Det blir således mer klimatåtgärder för insatta medel.

4.3. Olika styrmedel för att uppnå miljömålen1

Vilka styrmedel kan då användas i enskilda länder och internationellt för att uppnå miljömålen? I detta avsnitt görs en översiktlig redovisning av några olika typer av styrmedel och dess egenskaper. De styrmedel som diskuteras redovisas i nedanstående tabell.

1 Avsnittet bygger i hög grad på IPCC. ”An Economic Assessment of Policy Instruments for Combatting Climate Change”, kapitel 11. Cambridge University Press, 1996.

Tabell 4.1. Några olika styrmedel.

A Administrativa styrmedel och frivilliga åtaganden

Teknologiska regleringar Gränsvärden Frivilliga åtaganden

B Ekonomiska styrmedel

Skatt på utsläpp Överlåtbara utsläppsrätter Överlåtbara utsläppsreduktioner

I tabellen delas styrmedlen in i två huvudgrupper, administrativa och ekonomiska. En tredje huvudgrupp, informativa styrmedel lämnas utanför redovisningen.

Administrativa styrmedel

Ett sätt att kontrollera aktivitet som både direkt och indirekt leder till en begränsning av utsläppen av växthusgaser är att använda administrativa styrmedel. Genom detta kan staten förändra användningen av material och utrustning som anses vara skadlig. De administrativa styrmedlen delas vanligtvis in i teknologiska regleringar och gränsvärden eller kvantitativa regleringar. Teknologiska regleringar innebär att det stipuleras vilken typ av teknik som skall användas. Exempel på sådana åtgärder inom klimatområdet kan vara användandet av specifika energieffektiva motorer, förbränningstekniker eller tekniker för att samla upp metangaser från deponier.

Med den andra typen av administrativa styrmedel, gränsvärden, stipuleras en viss tillåten nivå på utsläppen eller aktiviteten som leder till utsläpp men myndigheterna lämnar det till den reglerade parten att bestämma hur denna nivå skall uppnås. Exempel på detta inom klimatområdet är att ange maximalt tillåten utläppsmängd av koldioxid från förbränning eller maximalt tillåten utsläppsmängd av metan från deponier.

De tvingande administrativa styrmedlen kan vara effektiva när det gäller att uppnå fastställda miljömål, men dessa miljömål uppnås till onödigt höga kostnader. Från ett kostnadseffektivt perspektiv är de därför mindre lyckade. Anledningen till detta är att åtgärdskostnaden varierar kraftigt mellan olika utsläppskällor. För att uppnå ett givet miljömål till lägsta samhällsekonomiska kostnad krävs att den margi-

nella kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning är densamma i alla utsläppskällor där åtgärder för utsläppsminskning vidtagits. Detta villkor är sällan eller aldrig uppfyllt med administrativa styrmedel. Dock kan man konstatera att av de två styrmedlen är gränsvärden mer kostnadseffektiv än teknologiska regleringar genom att detta styrmedel ger mer flexibilitet och därmed ekonomiska incitament till att söka billiga lösningar för att uppnå miljömålet.

Inför hotet av att staten inför tvingande regleringar kan frivilliga åtaganden spela en roll för att minska på utsläppen av växthusgaser. Företag kan vidtaga vissa åtgärder för att begränsa utsläppen om de fruktar att staten i annat fall kommer att införa tvingande regleringar som blir mer kostsamma. Ett exempel på detta är i Tyskland där det finns en frivillig överenskommelse som innebär att industrin reducerar sina koldioxidutsläpp med 20 procent om myndigheterna avstår från att beskatta energiförbrukningen. I Holland har man en överenskommelse som innebär att företagen åtar sig att arbeta med energieffektivisering, så att man kommer ner till samma nivåer som de mest energieffektiva företagen i konkurrentländerna. Överenskommelsen beräknas ge energieffektiviseringar på mellan 20 och 33 procent.

Ekonomiska styrmedel

Syftet med ekonomiska styrmedel är att minimera de totala åtgärdskostnaderna för att uppnå ett visst miljömål. Myndigheterna försöker påverka förorenaren via priset och därmed direkt ge ekonomiska incitament till att begränsa utsläppen av växthusgaser. En skatt på utsläpp fungerar på så sätt att förorenaren måste betala ett visst belopp för varje ton utsläpp som produceras. Förorenaren försöker att minimera sina kostnader och detta ger denne incitament till att förändra användningen av insatsvaror som innehåller kol, att utveckla och använda nya tekniker som är mindre utsläppsgenererade samt att förändra produktionsinriktning. En skatt på utsläppen av växthusgaser är således kostnadseffektiv.

Kostnadseffektiva är också system för utsläppshandel (såväl överlåtbara utsläppsrätter som överlåtbara utsläppsreduktioner). I ett system med överlåtbara utsläppsrätter tilldelas förorenaren utsläppsrätter antingen gratis eller via auktion. Varje utsläppsrätt ger förorenaren möjlighet att släppa ut en viss mängd. Det av myndigheterna uppsatta miljömålet, räknat i ton uppgår till summan av utsläppsrätter. Oberoende av den initiala fördelningen kommer handeln att leda till att åtgärderna för att begränsa utsläppen av växthusgaser genomförs där kostnaderna är som lägst. Förorenaren kommer att köpa utsläppsrätter

på marknaden om priset är lägre än kostnaden att begränsa utsläppen och kommer att sälja om priset är högre. Detta fortgår till dess att kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning är lika i samtliga anläggningar.

Såväl en skatt på utsläppen av växthusgaser som ett system för handel med utsläppsrätter leder till kostnadseffektiva anpassningar. En skillnad mellan de två styrmedlen är dock att med en skatt vet man den marginella kostnaden för utsläppsbegränsningen (= skattesatsen) medan osäkerhet råder när det gäller måluppfyllelse. Det är svårt för myndigheterna att sätta skattesatsen på en nivå som precis leder till att miljömålet uppfylls. Vidare kan det vara politisk svårt att över tiden förändra skattesatsen om miljömålet skärps.

Med ett system för handel med utsläppsrätter råder det motsatta förhållandet. Här vet myndigheterna att miljömålet kommer att uppnås, men man vet inte från början priset på utsläppsrätten, dvs. den marginella kostnaden för utsläppsbegränsningen.

I det fall tilldelningen av utsläppsrätter sker gratis uppstår en annan skillnad mellan de två styrmedlen. Skatten inbringar stora belopp till statskassan som kan användas för att exempelvis reducera skatter som verkar snedvridande på resursfördelningen i ekonomin. Om däremot utsläppsrätterna auktioneras ut kommer de två styrmedlen ur denna aspekt att vara lika.

För att uppnå ett globalt miljömål krävs att åtgärder vidtas på internationell basis. Ett möjligt internationellt styrmedel att användas för att begränsa utsläppen av växthusgaser är en enhetlig internationell skatt. En sådan skatt skulle påläggas länderna av ett internationellt organ. För att uppnå kostnadseffektivitet krävs att skatten är enhetlig för samtliga länder. En internationell överenskommelse skulle krävas för att dels fastställa skattenivån, dels fördela skatteintäkterna mellan länderna.

Ett annat alternativ skulle kunna vara en harmoniserad inhemsk skatt. En internationell överenskommelse skulle krävas för att tillförsäkra att samtliga länder använder samma skattenivå i respektive land. Med detta alternativ går skatteintäkterna till varje enskilt land.

I båda dessa fall är det osäkert om det globala miljömålet skulle uppnås. En för låg skatt resulterar i att utsläppen av växthusgaser skulle blir högre än målet. Vidare skulle skattesatsen behöva ändras över tiden när de ekonomiska förhållanden och därmed också utsläppen förändras.

Med internationellt överlåtbara utsläppsrätter görs en bördefördelning mellan länderna och utsläppsrätter motsvarande bördefördelningen utfärdas. Fördelningsaspekterna tas hänsyn till via bördefördelningen. Länderna kan sedan handla med varandra på en internationell börs. Med ett sådant system kan de enskilda länderna välja vilka

typer av styrmedel som man vill använda inom det egna landet. Det kan således vara administrativa styrmedel, en inhemsk skatt på utsläpp eller ett inhemskt system för handel med utsläppsrätter.

Inom EU är det miljöpolitiska instrument som används mest tekniska föreskrifter som till exempel direktivet om stora förbränningsanläggningar eller direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. Detta instrument har varit effektivt för att minska miljöförstöringen, men en diskussion pågår om hur man kan göra den befintliga miljölagstiftningen mer kostnadseffektiv. I direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningen utfärdar de behöriga myndigheterna tillstånd på grundval av bland annat hushållningen med råvaror och energieffektivitet. Om ett system för handel med utsläppsrätter införs måste tillstånden kunna säljas och köpas, vilket för närvarande inte är tillåtet.

Även frivilliga avtal eller miljöavtal med industrin har införts både på nationell nivå och på gemenskapsnivå. Kommissionen har gett stöd till åtaganden som gjorts av de europeiska biltillverkarnas organisation. Liknande avtal har även slutits med japanska och koreanska biltillverkare.

4.4. De flexibla mekanismerna leder till en kostnadseffektivare lösning

Kyotoprotokollet innehåller bindande åtaganden för industriländerna att begränsa och minska utsläppen av växthusgaser i framtiden. EUländerna som grupp skall reducera utsläppen till 92 procent av utsläppen år 1990 under perioden 2008–2012, medan länder som USA och Ryssland skall reducera sina utsläpp till 93 respektive 100 procent av utsläppen 1990. Genom Kyotoprotokollet har det därmed beslutats om hur den finansiella bördan skall fördelas och de tre mekanismer som introduceras i protokollet; Gemensamt genomförande (Joint

Implementation, JI), Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM) och Handel med utsläppsrätter (Emissions trading) ger möjlighet till att fördela insatserna till utsläppskällor där åtgärdskostnaderna är som lägst. På så sätt leder mekanismerna till att en mer kostnadseffektiv lösning uppnås.

Gemensamt genomförande (JI)

Gemensamt genomförande (JI) innebär att länder med höga kostnader för åtgärder mot utsläpp ges möjlighet att investera i länder med låga kostnader och i gengäld erhålla någon form av tillgodohavande att kvitta mot egna utsläpp.2 Båda länderna skall vara industriländer som har bindande åtaganden under Kyotoprotokollet och investeringarna kan exempelvis gälla konvertering av oljeeldade fjärrvärmepannor till biobränsleeldning. I den försöksverksamhet som Sverige har bedrivit sedan 1993 har företrädesvis varit inriktad på sådana investeringar i

Baltikum.

De projekt som kommer till stånd skall ge mätbara, långsiktiga fördelar för miljön, som inte skulle ha uppstått om projektet inte genomförts. För detta krävs att referensscenarier utarbetas för att fastställa vad utsläppen skulle ha blivit om projekten inte hade kommit till stånd. Det tillgodohavande som investerarlandet kan kvitta helt eller delvis mot egna utsläpp beräknas som skillnaden mellan de beräknade utsläppen i referensscenariet och de faktiska utsläppen i projekten.

Trots dessa metodproblem, som är på väg att lösas, kan kostnaderna för de utsläppsminskningar som investerarlandet kan tillgodoräkna sig vara betydligt lägre än åtgärder i det egna landet. Vidare kan mottagarländerna erhålla fördelar av projekten genom de investeringar som görs. Dessa kan få följdeffekter såsom arbetstillfällen, överföring av kunskap och teknologi samt minskade utsläpp av föroreningar på lokal och regional nivå.

Mekanismen för ren utveckling (CDM)

Mekanismen för ren utveckling (CDM) kan sägas motsvara mekanismen Gemensamt genomförande med den skillnaden att samarbetet är mellan å ena sidan industriländer som gjort bindande åtaganden å andra sidan utvecklingsländer som inte gjort det. Eftersom över- eller underskattningar av CDM-projektens effekter på utsläppen inte återfaller på värdlandets åtaganden fordras i detta fall en mer omsorgsfull kontroll och uppföljning för att säkerställa nettoeffekten.

Mekanismen tillkom vid förhandlingarna i Kyoto på utvecklingsländernas initiativ och skall även bidra till hållbar utveckling i värdlandet. Dessutom skall en del av intäkterna gå till utvecklingsländernas anpassning till klimatförändringar.

2 Den här angivna definitionen återfinns i SOU 1994:140 ”Gemensamt genomförande”.

Handel med utsläppsrätter (Emissions Trading)

Den tredje mekanismen är Handel med utsläppsrätter (Emissions trading). Handel kan göras mellan industriländerna som gjort bindande åtaganden att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser. Kyotoprotokollet anger en möjlighet för länderna att delegera rätten att hantera handel med utsläppsrätter till legal entities, t.ex. företag eller intresseorganisationer.

Ett internationellt system för överlåtbara utsläppsrätter innebär att ett pris etableras för minskning av utsläpp. Priset indikerar vilka åtgärder och tekniska lösningar som är lönsamma att vidta. Dessa åtgärder begränsas inte till att uppfylla kvantitativa restriktioner på företagseller nationell nivå utan utsläppsbegränsningar kan genomföras bortom dessa gränser så länge det betalar sig och det därigenom producerade ”utrymmet” avyttras till behövande. Om länderna delegerar rätten att överföra utsläppsrätterna till företag eller organisationer innebär detta inte att länderna kan befria sig från ansvaret för att uppfylla sina åtaganden. Bördefördelningen eller betalningsansvaret mellan länderna är definierat i Kyotoprotokollet och mekanismerna öppnar möjligheten att förlägga åtgärder där de är mest effektiva. Det är dock ovillkorligen parten som har det yttersta ansvaret för att en åtagande uppfylls.

Sammantaget innebär således de flexibla mekanismerna att ländernas åtaganden kan uppfyllas på ett kostnadseffektivare sätt. Att exempelvis avgränsa åtgärderna till det egna landet kan innebära, att vissa länder tvingas ta i anspråk dyrbara anpassningsåtgärder långt innan åtgärder till låga kostnader på andra håll har utnyttjats fullt ut.

4.5. Den ekonomiska betydelsen av de flexibla mekanismerna

Den betydelse som de flexibla mekanismerna kommer att få beror på de kostnadskillnader för utsläppsbegränsningar som existerar mellan olika länder. Ju större dessa kostnadsskillnader är, desto större blir den ekonomiska betydelsen av mekanismerna. I nedanstående tabell redovisas potentialen för utsläppsbegränsningar av koldioxidutsläpp i Sverige respektive inom EU-länderna och i forna Östeuropa. Materialet har tagits fram inom Vattenfall.

Tabell 4.2. Potential för begränsning av koldioxidutsläpp i Sverige respektive inom EU-länder och i Östeuropa.

Åtgärder Besparingspotential i Sverige (milj. ton CO2 per år)

Besparingspotential inom EU och Östeuropa (milj. ton CO2 per år)

Ungefärlig kostnad öre/kg CO2

Dieseldrivna personbilar

< 3

? -18 till -7 (lönsam åtgärd)

Ersättning av olja med värmepump i villor

< 3

?

5

Energieffektiviseringar (Östeuropa)

stor, troligen 100-tals 10

Ersättning av bef. kolkondens med ny naturgaskondens

-

ca 500

7–12

Ersättning av kol med biobränsle i fjärrvärme

obetydlig outnyttjad potential 18

Ersättning av oljeeldning med biobränslen i fjärrvärme

begränsad outnyttjad potential 21–25

Ny vindkraft ersätter befintlig kolkondens

stor (kostnadsfråga) > 16

Ny vindkraft i stället för ny gaskombikondens

< 5–10 utnyttjas först efter kolersättningsalternativ

> 33

Ny biokraftvärme ersätter befintlig kolkondens

utnyttjas först efter kolersättningsalternativ

23–44

Ersättning av olja med biopellets i villor

< 3

?

45

Ny biokraftvärme i stället för ny gaskombikondens

< 3 ? (beror på biobränsletillgång)

55–116

Ny biokondens i stället för ny gaskombikondens

< 1 utnyttjas först efter kolersättningsalternativ

86

Bioetanoldrivna personbilar liten besparing liten besparing

> 180

Avskiljning och deponering av koldioxid från elproduktion

osäker

osäker

osäker

Källa: Vattenfall. Observera: Försiktighet vid summering av potentialer p.g.a. ev. överlappning.

I tabellen finns olika åtgärder redovisade för att minska utsläppen av koldioxid. Vidare anges uppskattningar av potentialen i såväl Sverige som inom EU och i Östeuropa.

Den stora potentialen i Europa för att minska utsläppen av koldioxid är, att ersätta befintlig kolkondens med ny naturgaskombikondens för att producera elektricitet. Hela potentialen för att ersätta kol och olja

med naturgas inom produktion av el och värme uppskattas motsvara ca 500 miljoner ton koldioxid per år och återfinns bland annat i sådana EU-länder som Tyskland och Danmark. Huvuddelen av denna potential utgörs av ersättning av befintlig kolbaserad elproduktion med modern och mycket effektiv naturgasbaserad elproduktion. Kostnaden för denna ersättning uppskattas till mellan 7–12 öre per kilo koldioxid. Då den svenska elproduktionen framför allt baseras på vattenkraft och kärnkraft och endast på marginalen utnyttjar fossila bränslen finns inte någon potential av det här slaget i Sverige.

Energieffektiviseringar i Östeuropa bedöms ha en potential på uppemot flera hundra miljoner ton per år. Kostnaden uppskattas till i storleksordningen 10 öre per kilo koldioxid.

Potentialen för att ersätta olja med värmepump i villor i Sverige bedöms vara upp till 3 miljoner ton per år med en beräknad kostnad av runt 5 öre per kilo koldioxid. Inom andra EU-länder saknas uppgift om potentialen. För Sveriges del bedöms vidare den kvarvarande potentialen för att ersätta kol och olja med biobränslen i fjärrvärmenäten vara ringa eftersom omfattande sådana konverteringar redan gjorts medan det bedöms finnas en outnyttjad potential inom andra EU-länder.

Vindkraft har en potential som för landbaserade aggregat uppgår till 5–7 TWh per år och till havs upp mot 20 TWh per år. En ökande utbyggnad ökar successivt kostnaderna. Om vindkraft motsvarande hela denna potential ersätter nyinvesteringar i gaskombikondens, minskar koldioxidutsläppen med runt 8 miljoner ton per år, men innebär alltså ingen utsläppsförändring jämfört med befintliga anläggningar. Kostnaden för utsläppsbegränsningen uppskattas till 33 öre eller mer per kilo koldioxidutsläpp.

För Sveriges del bedömer Vattenfall att potentialen för minskning av koldioxidutsläpp genom att ersätta olja med biopellets i villor är upp till 3 miljoner ton koldioxid per år. Kostnaden för detta beräknas till ca 45 öre per kilo koldioxid. Det är dock viktigt att poängtera att denna potential ”konkurrerar” med ersättning av olja med värmepump som redovisades ovan. Sker en sådan ersättning minskar potentialen i motsvarande grad för att ersätta olja med biopellets.

Att investera i nya kraftvärmeverk eldade med biobränsle i stället för i nya gaskombikondensanläggningar beräknas till en potential upp till ca 3 miljoner ton koldioxid i Sverige. Här bestäms potentialen av tillgången till outnyttjad värmeunderlag inom industri och fjärrvärme. Enligt Vattenfall är de ekonomiska förutsättningarna att utnyttja denna potential mycket varierande. Kostnaden för fjärrvärmebaserad kraftvärmeproduktion med biobränsle uppskattas till mellan 55 och 115 öre per kilo koldioxid. Inom resten av EU-länderna bestäms potentialen för

utsläppsminskningar genom användning av biobränsle dels av tillgången till biobränsle, dels av värmeunderlagen.

Sammanfattningsvis finns de billiga åtgärderna och den stora potentialen för att minska koldioxidutsläppen utanför Sveriges gränser. I vårt land har många av de billigaste åtgärderna redan vidtagits och kostnaden för att vidta ytterligare åtgärder torde vara stora i förhållande till de länder som ännu inte vidtagit mer omfattande åtgärder. Genom att utnyttja de flexibla mekanismerna kan åtgärder vidtagas där kostnaderna är som lägst, vilket kommer att gynna samtliga parter. Investeringar i vindkraft och andra fossilfria energislag kommer på den alltmer integrerade europeiska elmarknaden att ersätta kolkondensproducerad kraft i andra länder och alltså bidra till att utsläppen minskas där utan att detta kan räknas Sverige till godo.

Det finns en rad studier som har försökt att beräkna kostnader för utsläppsbegränsning i olika länder. I nedanstående tabell redovisas fem sådana studier.3

3 Samtliga studier finns redovisade i OECD ”Taking action against Climate Change: The Kyoto Proposal”. Working Party No.1 on Macroeconomic and Structural Policy Analysis. 1999.

Tabell 4.3. Begränsning av utsläppen av koldioxid år 2010 samt marginalkostnader för att uppnå begränsningarna genom inhemska åtgärder.

US$ per ton koldioxid. 1995 års priser.

Utsläppsbegränsning år 2010 relativt refe-

rensscenario %

Marginal kostnad

US$/ton CO2

USA WorldScan

-28

11

GREEN

-36

63

G-Cubed

-29

17

AIM

-25

45

GTEM

-28

101

Västeuropa WorldScan

-29

23

GREEN

-22

52

G-Cubed

-25

46

AIM

-18

69

GTEM

-25

208

Japan WorldScan

-22

25

GREEN

-32

50

G-Cubed

-29

69

AIM

-22

69

GTEM

-22

202

Östeuropa WorldScan

-10

1

GREEN

0

9

GTEM

-24

12

Ryssland, Ukraina WorldScan

0

1

GREEN

4

0

AIM

0

0

GTEM

1,6

0

I varje studie utnyttjas en s.k. allmän jämviktsmodell och modelstrukturerna skiljer sig åt liksom de olika antagandena om bl.a. ekonomisk utveckling och bränsleprisutveckling. Gemensamt för samtliga modeller är dock att referensscenarier på koldioxidutsläppen genereras för år 2010 utifrån ett antagande om ”business as usual”. Utsläppsnivåerna för dessa referensscenarier ligger i samtliga modellsimuleringar över 1990 års nivå i USA, Västeuropa och Japan medan utsläppsnivåerna i

Ryssland och Ukraina inte når upp till 1990 års nivå. I tabellen redovisas hur många procent som respektive land eller ländergrupper måste minska utsläppen år 2010 genom inhemska åtgärder, för att uppfylla sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Industriländer måste begränsa utsläppen år 2010 mellan 18 och 36 procent i förhållande till referensscenarierna. I Ryssland och Ukraina behövs inga begränsningar.

I tabellen redovisas vidare kostnaderna på marginalen för att uppfylla utsläppsbegränsningar genom inhemska åtgärder. Kostnaderna varierar mellan 0 och 208 $US per ton koldioxid. I fyra av de fem studierna är kostnaderna högre i Västeuropa än i USA. I Japan ligger kostnaderna ungefär lika eller något högre än i Västeuropa. För USA, Västeuropa och Japan ligger marginalkostnaderna i simuleringarna någonstans mellan 11 och 208 US$ per ton koldioxid. Anledningen till kostnadsskillnaderna i olika länder kan exempelvis bero på att ökningen av koldioxidutsläppen skiljer sig åt i referensscenarierna eller att vissa länder baserar en stor del av sin elproduktion på fossila bränslen.

I Östeuropa är marginalkostnaderna lägre medan de är 0 i Ryssland och Ukraina på grund av att dessa länder, enligt modellsimuleringarna, inte behöver vidtaga några åtgärder för att uppnå sina åtaganden.

När det sedan ges möjlighet till att utnyttja de flexibla mekanismerna och handel tillåts kommer marginalkostnaderna mellan de olika länderna att utjämnas. Ett pris för minskning av utsläpp kommer att etableras. Vissa länder säljer ett utrymme medan andra länder köper. I GREEN-modellen kommer exempelvis priset att bli drygt 24,5 US$ per ton att jämföra med 52 US$ i Västeuropa eller 50 US$ i Japan innan handel. Säljare kommer framför allt att vara Ryssland och Ukraina och en del av försäljningen består av s.k. ”hot-air”, med vilket avses det utrymme som dessa länder blivit tilldelade utan att ha behövt vidtaga några inhemska åtgärder. Dock är huvuddelen av försäljningen från dessa länder ett utrymme som skapats genom inhemska åtgärder.

I GREEN-modellen begränsas realinkomstförlusten till 0,1 procent bland industriländerna med handel för att uppfylla sina åtaganden att jämföra med 0,5 procent utan handel. I GTEM-modellen är motsvarande siffror 0,3 procent respektive 1,2 procent.

För att ytterligare belysa de potentiella vinster som kan göras genom att utnyttja de flexibla mekanismerna skall en undersökning refereras som genomfördes år 1996.4 Studien genomfördes som ett experiment i syfte att undersöka storleksordningen av de effektivitetsvinster som skulle kunna uppnås mellan två eller flera länder som gjort bindande

4 Bohm, P ”Joint Implementation as Emission Quota Trade: An Experiment Among Four Nordic Countries” Nordiska Ministerrådet Nord 1997:4.

åtaganden att reducera utsläppen av koldioxid. De länder det rörde sig om var Danmark, Finland, Norge och Sverige.

Ländernas förhandlingsgrupp bestod av erfarna experter utsedda av respektive lands regeringar och enligt författaren avspeglade gruppernas sammansättning vad som skulle ha kunnat uppstå i en verklig förhandlingssituation.

Studien avsåg att reducera utsläppen av koldioxid år 2000 till 1990 års nivå. Respektive lands förhandlingsgrupp fick beräkna vad utsläppen år 2000 kunde förväntas att bli under antagande om business-as usual. Vidare fick förhandlingsgrupperna uppskatta marginalkostnader för utsläppsbegränsning.

De marginalkostnadskurvor för begränsning av koldioxidutsläppen som genererades visade att Norge hade den högsta marginalkostnaden att uppnå detta lands utsläppsbegränsning, 140 $US per ton koldioxid.5Marginalkostnaden för Sveriges del låg runt 70 $US medan motsvarande kostnad för Danmark och Finland uppgick till drygt 40 $US respektive knappt 20 $US per ton. Skillnaden i marginalkostnader mellan Norge och Danmark, det land med högst respektive lägst marginalkostnad var således 120 $US. I nedanstående tabell redovisas resultaten från studien:

Tabell 4.4. Handel med utsläpp av koldioxid mellan fyra länder.

Utan handel Med handel

Land

Utsläpps reduktion (miljoner ton)

Kostnad Miljoner $US

Handel Export/Import (miljoner ton)

Utsläppsreduktion (miljoner ton)

Kostnad Miljoner $US

Nettovinst Miljoner $US

Danmark

1.7

61

0.5

2.2

83

6.7

Finland

6

94

5

11

216

Norge

5.4

456

-3.5

1.9

91

Sverige

1.6

102

-2

-0.4

-22

24.4

Totalt

14.7

713

+-5.5

14.7

368

345.1

Av tabellen framgår det att de totala kostnaderna för att uppnå 1990 års utsläppsnivå år 2000 för de fyra länderna uppgick till sammanlagt 713 miljoner i det fall ingen handel förekom. Med handel reducerades de

5 I Danmark krävdes en utsläppsreduktion från 53,8 till 52,1 miljoner ton, i Finland från 60 till 54 miljoner ton, i Norge från 41 till 35,6 miljoner ton och i Sverige från 62.9 till 61,3 miljoner ton för att komma ner till 1990 års nivå.

totala kostnaderna till 368 miljoner, en kostnadsreduktion med 345 miljoner eller 48 procent för år 2000. Av tabellen framgår det att Sverige och Norge köpte utsläppsreduktioner medan Danmark och Finland sålde.

4.6. Vissa vanliga invändningar

Handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling är internationellt oprövade mekanismer och i de fortsatta klimatförhandlingarna utarbetas nu regler och riktlinjer för att säkerställa att de flexibla mekanismerna blir effektiva instrument för uppfyllandet av Kyotoprotokollets åtaganden. I den allmänna debatten förekommer vissa invändningar över tillämpningen av mekanismerna och i detta avsnitt redovisas några av dessa.

Mekanismerna ger möjlighet för aktörer att köpa sig fria

En invändning mot de tre mekanismerna är att det ger möjlighet för aktörer, antingen i ett inhemsk system eller i ett internationellt system, att köpa sig fria från att vidtaga nödvändiga åtgärder i det egna företaget/landet. En tolkning av denna invändning är att ett åtagande om utsläppsbegränsning borde uppfyllas enbart genom åtgärder i det egna företaget/landet. En lösning som föreslås, åtminstone internationellt, för att minska möjligheten att enbart använda de flexibla mekanismerna för att fullgöra sina åtaganden är, att sätta ett tak på hur mycket det får handlas med. Därigenom tvingar man fram att åtgärder även genomförs i det egna företaget/landet. Sådana regleringar innebär ökade kostnader och därmed ökad resursåtgång.

Enligt ett motsatt synsätt bör omfattningen av åtgärder i det egna företaget/landet helt vara avhängigt av vad som är kostnadseffektivt motiverat. Att kräva att ett åtagande skall uppfyllas enbart genom åtgärder i det egna företaget/landet blir inte effektivt. Med exempelvis ett system för handel med utsläppsrätter kommer vissa aktörer att finna kostnaderna för åtgärder i det egna företaget/landet att vara lägre än marknadspriset på utsläppsrätter, vilket ger incitament till att genomföra kraftfulla åtgärder. Sådana åtgärder kan exempelvis bestå i att begränsa behovet av fossila bränslen och ersätta dem med förnybara energikällor. Åtgärderna leder till att behovet av utsläppsrätter för att täcka egna utsläpp blir lägre än tilldelningen. De kvarvarande utsläppsrätterna kan säljas till andra aktörer, vars kostnader för åtgärder är höga. Anledningen till de höga kostnaderna kan bl.a. bero på att de bil-

ligaste åtgärderna redan har genomförts. Genom handel tjänar båda parterna på en uppgörelse och överföringen gör det möjligt för ett företag/land att finansiera billiga åtgärder för utsläppsbegränsning i andra anläggningar än den egna. Att begränsa utnyttjandet av de flexibla mekanismerna skulle innebära att de totala kostnaderna för anpassningen och motåtgärder ökar utan att växthuseffekten dämpas i motsvarande mån. Mot bakgrund av uppgiftens storlek och långsiktighet är ett kostnadseffektivt resursutnyttjande sannolikt nödvändigt för en långsiktigt hållbar och meningsfull klimatpolitik.

Hur den finansiella bördan eller betalningsansvaret fördelas mellan aktörerna för att genomföra kostnadseffektiva åtgärder är viktig. Jag anser att om klimatpolitiken skall bli framgångsrik krävs även att fördelningen av bördorna uppfattas som rättvis. Olika bördefördelningar är emellertid förenliga med kravet på kostnadseffektivitet och det gäller att hitta en fördelning som uppfattas som rättvis. Då kan såväl kravet på rättvisa som kravet på effektivitet uppfyllas.

Mekanismerna fördröjer anpassningen och den tekniska utvecklingen

En annan invändning mot de flexibla mekanismerna är att de fördröjer anpassningen till en hållbar utveckling och de fördröjer även den tekniska utvecklingen. Enligt klimatkonventionen har industriländerna ett ansvar att gå före utvecklingsländerna när det gäller utsläppsminskningar för att bl.a möjliggöra utvecklingsländernas utveckling.6 EUländerna har gemensamt uttryckt att det är viktigt att nationella åtgärder vidtas och att mekanismerna bara skall vara ett komplement till nationella åtgärder. Genom att ett ”tak” sätts på användningen av mekanismerna så kan alla länder uppmuntras att utveckla effektiva nationella strategier och åtgärder för att påverka de långsiktiga tendenserna för utsläppen, den tekniska strukturen, särskilt infrastruktur med lång livslängd samt produktions- och konsumtionsmönster.7Taket kan därmed, enligt detta synsätt, bidra till att bereda väg för mer ambitiösa åtaganden under den andra och de följande åtagandeperioderna efter år 2012. Om ett land väljer att enbart använda mekanismerna för att fullgöra sitt åtagande skulle det kunna finnas en risk att länderna skulle ha problem att ta på sig nya åtaganden.

Enligt ett motsatt synsätt innebär de flexibla mekanismerna en ökad möjlighet till en välavvägd anpassning till en långsiktigt hållbar kli-

6 Kyotoprotokollet är ett uttryck för detta då endast i-länderna har krav på sig att genomföra utsläppsminskningar.7 Rådsslutsatser om en gemenskapsstrategi när det gäller klimatförändringar, 18 maj 1999

matpolitik.8Genom mekanismerna sker en teknologiöverföring mellan länderna, där mottagarländerna, förutom överföring av kunskap och teknologi även tillskapas arbetstillfällen samt minskade utsläpp av föroreningar på lokal och regional nivå. Att avstå eller att lägga hinder i vägen för tillämpningen av mekanismerna skulle betyda att man avstår från en teknikspridning och resursöverföring som är angelägen.

Jag anser att en begränsning till nationella åtgärder innebär att de möjliga åtagandena blir mindre långtgående och att resursåtgången för att klara dessa åtaganden och de kostnader som uppstår blir större. Detta kan innebära minskade resurser till exempelvis teknikutveckling och forskning. Vidare leder prissättningen på utsläppsrätter till skapandet av ett generellt incitament till teknikutveckling och forskning på områden som inte alltid kan förutses och regleras fram.

8 Enligt klimatkonventionens principer bör politik och åtgärder för att hantera klimatförändringar ”vara kostnadseffektiva, så att de säkerställer globala fördelar till lägsta möjliga kostnad. För att uppnå detta bör politiken och åtgärderna ta hänsyn till olika socio-ekonomiska sammanhang, vara övergripande, gälla alla relevanta källor, sänkor och reservoarer för växthusgaser och anpassning samt omfatta alla ekonomiska sektorer”. Artikel 3 i klimatkonventionen.

5. Framväxten av Kyotoprotokollet

I juni 1992 undertecknades Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) i Rio de Janeiro av drygt 150 länder. Klimatkonventionen utgör basen till ett fortsatt internationellt samarbete inom klimatområdet. I konventionen understryks klimatfrågans allvarliga karaktär och oron över att mänskliga verksamheter förstärker den naturliga växthuseffekten, vilken befaras leda till skadlig inverkan på människan och ekosystemen.

Enligt klimatkonventionen skall ”atmosfärens koncentration av växthusgaser stabiliseras på en nivå som skulle förhindra farlig antropogen störning i klimatsystemet. En sådan nivå bör vara uppnådd inom en tidsram som är tillräcklig för att tillåta ekosystem att anpassa sig naturligt till klimatförändring, att säkerställa att livsmedelsproduktion inte hotas och att möjliggöra för ekonomisk utveckling att fortgå på ett hållbart sätt.”1

Klimatkonventionen innehåller inte några kvantitativa eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder. Industriländerna har dock åtagit sig att upprätta nationella strategier och vidta åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser. Målet kan uppfattas vara att stabilisera utsläppen av växthusgaser år 2000 till 1990 års nivå.

Klimatkonventionen beslutande organ är de regelbundna s.k. partsmötena (Conference of the Parties) där konventionens parter träffas och fattar beslut i olika frågor och följer upp de åtaganden som länderna gjort. Hittills har fem sådana partsmöten genomförts. Dessutom finns det två underorgan till konventionen, underorganet för vetenskaplig och teknologisk rådgivning (SBSTA) och underorganet för genomförande (SBI) som också träffas mellan partsmötena.

Den första partsmötet hölls i Berlin våren 1995. Vid detta möte undersöktes huruvida industriländernas åtaganden att vidtaga åtgärder för att stabilisera utsläppen av växthusgaserna år 2000 till 1990 års nivå var tillräckliga för att uppfylla klimatkonventionens målsättning. Länderna kom överens om att ytterligare åtaganden för perioden efter

1 Förenta nationernas Ramkonvention om klimatförändring. Återfinns i Bilaga 1.3, prop. 1992/93:179.

år 2000 var nödvändiga och antog Berlinmandatet. I detta manades till kvantifierade begränsningar under specifika tidsperioder såsom 2005, 2010 och 2020. En ad hoc-grupp skapades vars uppgift var att arbeta fram ett protokoll som skulle kunna antas vid det tredje partsmötet i Kyoto och som skulle möjliggöra lämpliga åtgärder bortom år 2000.

Vid det första partsmötet beslutades även att en försöksperiod skulle inrättas för gemensamt genomförda åtgärder som benämns Activities Implemented Jointly (AIJ).2 Försöksperioden bestämdes pågå fram till år 2000. AIJ betyder att länder kan finansiera åtgärder i andra länder, annex I-länder eller icke-annex I-länder, och får tillgodogöra sig hela eller delar av utsläppsminskningen. Under försöksperioden får dock länderna inte tillgodoräkna sig de utsläppsreduktioner som uppnås. En utvärdering har AIJ har genomförts i syfte att kunna fatta beslut om denna pilotfas framtid. Vid det femte partsmötet i Bonn 1999 beslutades att pilotfasen ska fortgå utan att uttrycka någon förutfattad mening om framtida beslut, på grund av att vissa utvecklingsländer ansåg sig bortglömda och hade inte fått ta del av AIJ-projekten. Knäckfrågan blir därför hur konvertering av AIJ-projekt till JI och CDM skall gå till och ifall man kommer tillåta retroaktiv kreditering. Besluten vid det femte partsmötet lämnar krediteringsfrågan öppen, men situationen i sin helhet innebär ändå att beslut om möjligheten att kreditera AIJ-projekt kommer att fattas senare. Förslag om detta återfinns i mekanismsyntesrapporten och därmed i förhandlingsunderlaget för mekanismerna.

Det andra partsmötet hölls i Geneve i juni 1996 och det tredje ägde rum i Kyoto i december 1997. I Kyoto kom parterna överens om att anta ett protokoll till klimatkonventionen. Kyotoprotokollet omfattar bindande åtaganden från i-länderna om minskningar av utsläppen av sex växthusgaser med 5,2 procent från 1990 års nivå under perioden 2008–2012.3

Vid det fjärde partsmötet som ägde rum i Buenos Aires i november 1998 förhandlades flera utestående frågor i Kyotoprotokollet. Vid detta möte enades konventionens parter om en tidsplan för det fortsatta arbetet, den s.k. Buenos Aires Action Plan. Denna ”handlingsplan” ger inriktning för de fortsatta förhandlingarna fram till det sjätte partsmötet hösten år 2000. Av denna framgår att förhandlingarna framöver kommer att inriktas på:

2 Activities Implemented Jointly (AIJ) kan betraktas som en försöksverksamhet och föregångare till både gemensamt genomförande (JI) och Mekanismen för ren utveckling (CDM). De sistnämnda är två av de tre s.k. flexibla mekanismer som finns inskrivna i Kyotoprotokollet. Se vidare nästa kapitel.3 Protokollet blir bindande 90 dagar efter det att minst 55 länder med 55 procent av de totala utsläppen har ratificerat.

  • Villkor och regler för de tre s.k. Kyotomekanismerna, Handel med utsläppsrätter (Emissions Trading), Gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI) och Mekanismen för en ren utveckling (Clean development mechanism, CDM).
  • Fortsatt policyarbete avseende koldioxidupptag i sänkor på basis av det vetenskapliga arbete som äger rum i FN:s mellanstatliga kommitté för klimatförändringar (IPCC).
  • Arbete kring hur teknologiöverföring till u-länder skall främjas. Ett fortsatt arbete om påverkan på länder av klimatförändringar eller påverkan av åtgärder mot klimatförändringar skall också ske.
  • Arbete med att utveckla regler för vad som sker när en part inte uppfyller sitt åtagande.
  • Arbete för att främja användande och erfarenhetsutbyte om åtgärder och styrmedel för att minska utsläpp av växthusgaser.

Dessa frågor hänger samman, och förhoppningen är att utfallet vid det sjätte partsmötet skall bli så tillfredsställande att protokollet kan träda i kraft så snart som möjligt därefter.

Det femte partsmötet ägde rum i oktober/november 1999 i Bonn. Eftersom tidsplanen från Buenos Aires i stort är inriktad på det sjätte partsmötet i Haag i november 2000 kan Bonnmötet närmast beskrivas som ett arbetsmötet där inga avgörande beslut fattades. Istället var det ett viktigt steg på vägen för att möjliggöra beslut vid det sjätte partsmötet om bl.a. mekanismerna, sänkor och påföljdssystem. Beträffande mekanismerna blev det konkreta resultatet att parterna gemensamt reviderade den syntesrapport som tidigare tagits fram, med tyngdpunkten på de tekniska detaljerna. Denna kondenserade text s.k. ”Chairman´s note” skall ligga till grund för vidare arbete och förhandlingar.

6. Vad innehåller Kyotoprotokollet?

Som framgick av föregående kapitel antogs Kyotoprotokollet i december 1997. Protokollet består av sammanlagt 28 artiklar och innehåller bindande åtaganden för industriländerna att begränsa och minska på utsläppen av växthusgaser i framtiden. I detta kapitel görs en sammanfattning av några av de viktiga artiklarna i protokollet.

6.1. Sex växthusgaser omfattas och deras sammanlagda effekt skall räknas

I artikel 3 av Kyotoprotokollet framgår de sex grupperna av utsläpp av gaser som regleras. De är koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner samt svavelhexafluorid. Olika växthusgaser bidrar olika mycket till växthuseffekten. De vägs samman genom den s.k. GWP-faktorn (Global Warming Potential). Genom att multiplicera respektive gas med dess GWP-faktor erhåller man ett mått på hur allvarlig gasen är som klimatpåverkare i förhållande till koldioxid. Det erhållna måttet benämns koldioxidekvivalenter.

Genom beslut vid det tredje partsmötet i Kyoto skall alla länder använda sig av IPCC:s metodik för att uppskatta och rapportera utsläppen i enlighet med de skyldigheter som följer av protokollet.

6.2. Åtagandeperioden är åren 2008 till 2012 och minskningen skall uppgå till minst 5 procent

I artikel 3 av protokollet anges att minskningen i de sammanlagda utsläppen av de sex växthusgaserna bland industriländerna mätt som koldioxidekvivalenter skall vara minst 5 procent av 1990 års nivåer. Detta mål skall uppnås under perioden 2008–2012. För enskilda industriländer skiljer sig de kvantifierade åtaganden åt. USA förbinder sig att

minska utsläppen med 7 procent, Japan med 6 procent medan länderna i EU som grupp skall minska sina utsläpp med 8 procent.1 Ett beslut togs av ministerrådet avsett som förhandlingsmandat inför partsmötet i Kyoto i juni 1998 i EU. Sverige skall enligt detta beslut begränsa utsläppen till högst 104 procent av 1990 års nivå.

Varje land skall senast år 2005 kunna visa att påvisbara framsteg gjorts. Vad som exakt avses preciseras inte, men grundtanken i förhandlingarna var att det skall finnas en kontrollstation före åtagandeperiodens början år 2008. Det blir således viktigt för alla länder att visa att utsläppen går åt ”rätt håll” vid denna tidpunkt.

Åtaganden för perioder efter den första åtagandeperioden 2008– 2012 skall fastställas genom att man ändrar i de kvantifierade åtaganden om begränsning eller minskning av utsläpp för respektive land. Denna prövning skall inledas senast sju år före utgången av den första åtagandeperioden. Detta innebär att prövningen senast skall inledas år 2005.

6.3. Tre s.k. flexibla mekanismer införs för att underlätta anpassningen

Syftet med de s.k. flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet är att ge möjlighet för länder att klara delar av sina åtaganden genom att minska utsläppen i andra länder. Detta leder till att de totala kostnaderna för utsläppsminskningen reduceras. Regler och riktlinjer för hur dessa mekanismer skall fungera förväntas beslutas vid det sjätte partsmötet hösten år 2000. Först därefter vet vi hur mekanismerna kan komma att fungera.

6.3.1. Gemensamt genomförande (Joint Implementation)

Under artikel 6 av Kyotoprotokollet anges att ett industriland, som förbundit sig att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser, kan överlåta till eller förvärva utsläppsminskningsenheter från ett annat industriland. Utsläppsminskningen skall komma från projekt som syftar till att minska antropogena (mänskligt orsakade) utsläpp från källor eller öka antropogena upptag i sänkor av växthusgaser.

1 I bilaga 2 redovisas Annex B-länders utsläppsåtganden och bördefördelningen inom EU.

För att överföringen skall godtas krävs bl.a. att projekten skall vara godkända av de berörda parterna i förskott och att projekten skall leda till minskningar av utsläpp från källor som går utöver vad som annars skulle uppnås.

Gemensamt genomförande är således projektbaserat och avser en situation där ett industriland investerar i utsläppsreducerande åtgärder i ett annat industriland i syfte att helt eller delvis kunna tillgodogöra sig utsläppsreduktionen gentemot sitt eget kvantifierade utsläppsmål. Båda länderna skall ha åtagit sig att begränsa eller minska sina utsläpp.

6.3.2. Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism)

I artikel 12 av protokollet definieras Mekanismen för ren utveckling. Det är en mekanism som har två syften. Dels skall den hjälpa de länder som inte är upptagna i bilaga I (utvecklingsländer) att uppnå en hållbar utveckling. Dessa länder har inte några bindande åtaganden när det gäller att minska utsläppen av växthusgaserna. Dels syftar mekanismen till att hjälpa de länder som är upptagna i bilaga I (industriländer) att fullgöra sina kvantifierade åtaganden om begränsning och minskning av de sammantagna utsläppen.

För att överföringen skall gälla krävs bl.a. att projekten skall vara godkända av de berörda parterna och att projekten skall leda till minskningar av utsläpp från källor som går utöver vad som annars skulle uppnås.

Även mekanismen för ren utveckling är projektbaserad och avser en situation där ett i-land investerar i utsläppsreducerande åtgärder i ett utvecklingsland i syfte att helt eller delvis kunna tillgodogöra sig utsläppsreduktionen gentemot sitt eget kvantifierade utsläppsmål. Endast industrilandet har åtagit sig att begränsa eller minska sina utsläpp.

När det gäller mekanismen för ren utveckling får utsläppsminskningar som uppnåtts under perioden från år 2000 fram till år 2007 utnyttjas för att bidra till att fullgöra åtaganden för den första perioden 2008–2012.

6.3.3. Utsläppshandel (Emissions Trading)

Artikel 17 av protokollet öppnar upp för Handel med utsläppsrätter mellan länder som åtagit sig att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser. I artikeln nämns att partskonferensen skall fastställa erforderliga principer, former, regler och riktlinjer, särskilt för verifie-

ring, rapportering och redovisningsskyldighet avseende handel med utsläppsrätter.

6.4. Staten kan delegera till andra att få använda mekanismerna

Kyotoprotokollet ger länderna möjlighet att låta privata och/eller offentliga juridiska personer agera när det gäller de två flexibla mekanismerna gemensamt genomförande och mekanism för ren utveckling. Ett företag kan exempelvis genom att investera i ett utsläppsminskande projekt i ett annat land helt eller delvis tillgodogöra sig utsläppsminskningen.

När det gäller handel med utsläppsrätter finns det inget angivet i protokollet om huruvida länderna kan låta privata och/eller offentliga juridiska personer handla. Flera parter önskar dock att denna möjlighet skall finnas och ett flertal sådana förslag har presenterats i förhandlingarna. Slutligt avgörande i denna fråga kommer när regler för denna handel beslutas.

När det gäller de tre mekanismerna gemensamt genomförande, mekanismen för ren utveckling och handel med utsläppsrätter finns det i protokollet angivet att dessa åtgärder skall vara supplementära till inhemska åtgärder. Industriländerna måste således göra en viss del av sina åtgärder inom sina egna gränser.

Enligt Kyotoprotokollet skall de s.k. mekanismerna utgöra supplement till inhemska åtgärder. Hur detta skall tolkas är föremål för förhandlingar. EU har intagit förhandlingspositionen att användningen av alla tre mekanismerna skall begränsas. EU:s förslag, vilket Sverige ställer sig bakom, är att begränsningen formuleras som ett ”tak” för varje land. Takhöjden bestäms bl.a. av hur verkningsfulla vidtagna åtgärder inom respektive land är. Andra parter har fört fram väsentligt annorlunda uppfattningar om den tillåtna eller önskvärda omfattningen av användningen av de flexibla mekanismerna i förhandlingarna. Slutligt beslut i denna fråga kan fattas när överenskommelse kan nås i förhandlingarna och regler och riktlinjer för mekanismerna beslutas.

Beräknar man konsekvenserna av EU:s förslag för Sveriges del innebär det att vi skulle kunna handla med de tre mekanismerna på sammanlagt 3,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter årligen. Om hänsyn tas till åtgärder t.ex. i form av införandet av koldioxidskatt som Sverige redan genomfört under 1990-talet hamnar man enligt mina beräkningar runt 11 miljoner ton årligen.

6.5. Protokollet börjar gälla när minst 55 länder har ratificerat

Kyotoprotokollet börjar gälla 90 dagar efter det att minst 55 länder har ratificerat, dvs godkänt protokollet i sina nationella parlament.2 Bland de ratificerande länderna skall ett antal tillhöra gruppen industriländer. De totala koldioxidutsläppen bland dessa industriländer skall uppgå till minst 55 procent av de totala utsläppen år 1990 för hela gruppen industriländer.

Sveriges utsläpp av koldioxid utgjorde ca 0,4 procent av de totala utsläppen bland gruppen industriländer. Om samtliga femton länder i europeiska unionen ratificerar omfattas runt 24 procent av de totala utsläppen.

Förenta Staternas utsläpp uppgick till 36 procent medan Rysslands utsläpp uppgick till drygt 17 procent. För att Kyotoprotokollet skall träda i kraft måste åtminstone ett av dessa länder ratificera. Väljer USA att inte ratificera kan det bli svårt att få protokollet att träda i kraft.

2 Hittills (13 januari 2000) har 84 länder skrivit under och 22 av dessa har ratificerat. Sverige har skrivit under men ej ratificerat.

C

Svenska förhållanden

7. Utsläppssituationen i Sverige

7.1. Utsläppen av växthusgaser i Sverige 1990, 1997 och 1998

Sveriges utsläpp av växthusgaser rapporteras årligen till FN:s klimatkonvention (UNFCCC). Utsläppsinventeringen och rapporteringen följer de riktlinjer som tagits fram av FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar, IPCC. Det står dock länderna fritt att använda nationell metodik för beräkningar så länge som dessa är dokumenterade och går att granska. De mänskligt orsakade utsläpp av klimatgaser som redovisas här är koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner samt svavelhexafluorid. IPCC:s riktlinjer reviderades senast 1996 bl.a. beträffande metoder för beräkning av metan och dikväveoxid från jordbruk. De tidigare riktlinjerna var från 1995.

Revideringen har resulterat i att de svenska utsläppen av växthusgaser har ökat för år 1990 i förhållande till de uppgifter som Sverige redovisade i den andra svenska nationalrapporten om klimatförändringar.1 De faktiska utsläppen för 1990 beräknas nu ha uppgått till 70,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Den tidigare siffran var 66,5 miljoner ton. I nedanstående tabell redovisas utsläppen av växthusgaser i Sverige under åren 1990, 1997 och 1998.

1 Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar, Ds 1997:26.

Tabell 7.1. Utsläpp av växthusgaser i Sverige åren 1990, 1997 och 1998. 1000 ton.

Växthusgas

1990 1997 1998

Koldioxid (CO

2

)

55 400 56 400 57 300

Metan (CH

4

)

284 260 256

Dikväveoxid (Lustgas) (N

2

O)

26 24 26

Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC)* 0

1

1,7

Fluorkarboner (FC)*

0,06 0** 0**

Svavelhexafluorid (SF

6

)*

0,04 0,07 0,09

Källa: Naturvårdsverket 1999. * Potentiella utsläpp, beräknade på annat sätt för år 1997 och 1998 än för år 1990 Därtill kommer faktiska utsläpp av 44,7 ton FC från aluminiumindustrin. ** Utsläppen av fluorkarboner år 1997 beräknas till 200 kilo och 2,8 ton år 1998. En avrundning görs till närmaste 1000-tals ton.

Koldioxid är den viktigaste växthusgasen och bildas vid all förbränning. De samlade utsläppen i Sverige av denna gas uppgick, enligt Naturvårdsverket, till 55,4 miljoner ton år 1990 medan motsvarande siffra för 1998 var 57,3 miljoner ton. De dominerande utsläppskällorna är branscher som kraft- och värmegenerering, transporter och industriell förbränning. Beräkningarna av förbränningsutsläppen baseras på leverans- och förbrukningsstatistik för bränslen samt emissionsfaktorer för olika bränslen. Enligt Naturvårdsverket är kvalitén på utsläppsuppgifterna hög.

Utsläppen av metan uppgick till 0,28 miljoner ton år 1990 och till 0,26 miljoner ton år 1998. De största källorna till metanutsläpp är jordbruket, främst genom utsöndring från idisslande boskap, samt avfallsdeponier. Metoden för beräkning av metanutsläppen justerades under 1996 då nya riktlinjer antogs. Sammantaget anger Naturvårdsverket att uppgifterna om metangasutsläppen har en medelgod tillförlitlighet.

Dikväveoxid (lustgas) bildas vid olika förbränningsprocesser samt vid tillverkning av handelsgödsel. Vidare avgår även denna växthusgas från jordbrukmark. Utsläppen år 1990 uppgick till 0,026 miljoner ton medan motsvarande siffra för år 1998 var 0,026 miljoner ton. Naturvårdsverket anger att beräkningarna av utsläppen har låg tillförlitlighet.

Även för de tre återstående växthusgaserna anger Naturvårdsverket att beräkningarna har låg tillförlitlighet. Ofullständigt halogenerade fluorkarboner har introducerats som ersättare för de s.k. freonerna som köldmedel. Detta är också det största användningsområdet. Utsläpp av fluorkarboner består till övervägande delen av utsläpp från alumi-

niumproduktion, medan utsläpp av svavelhexafluorid bedöms komma från tyngre elektriska komponenter där det används som isolergas.

Bidraget från de olika klimatgaserna till växthuseffekten varierar. För att kunna jämföra respektive växthusgas påverkan på klimatet översätts detta med hjälp av den s.k. GWP-faktorn (Global Warming Potential) till en sammantagen växthuseffekt för en viss tidsperiod. Tidsperioderna är vanligen 20, 100 eller 500 år. I nedanstående tabell visas GWP-faktorer för de sex växthusgaserna i ett hundraårsperspektiv.

Tabell 7.2. Växthuspotential uttryckt som GWP-faktor för 100 år.

Gas GWP-faktor

Koldioxid

1

Metan

21

Dikväveoxid (lustgas)

310

Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC 134a)

1 300

Fluorkarboner

6 500

Svavelhexafluorid

23 900

Källa: IPCC, 1996.

Ofullständigt halogenerade fluorkarboner och fluorkarboner är grupper av gaser. GWP-faktorn är beräknad för en av gaserna i gruppen. Bidraget från en viktsenhet av svavelhexafluorid är flera tusen gånger kraftigare än från en enhet koldioxid. Som framgick tidigare är koldioxid dock den volymmässigt mest betydelsefulla växthusgasen.

I nedanstående tabell redovisas de svenska utsläppen uttryckt i miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Tabell 7.3. Utsläpp av växthusgaser i Sverige åren 1990, 1997 och 1998. Miljoner ton koldioxidekvivalenter enligt IPCC:s metod.

Växthusgas

1990 1997 1998

Koldioxid (CO

2

)

55,4 56,4 57,3

Metan (CH

4

)

6 5,5 5,4

Dikväveoxid (N

2

O)

8,1 7,4 8,1

Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC)*

0 1,3 2,3

Fluorkarboner(FC)*

0,4

0

0

Svavelhexafluorid (SF

6

)*

1,0 1,6 2,1

TOTALT**

70,8 72,2 75,1

Utrikes sjö- och luftfart (endast koldioxid)

4,2 5,6 7,0

*Beräkningarna är ej enligt IPCC:s reviderade riktlinjer 1996. Vidare skiljer sig beräkningarna åt mellan åren 1990 å ena sidan och 1997 och 1998 å andra. ** Utsläppen på total nivå är inte direkt jämförbara.

Räknat i koldioxidekvivalenter ökade utsläppen av de sex växthusgaserna från 70,8 miljoner ton år 1990 till 75,1 miljoner ton år 1998, en ökning med 6 procent.2 Siffrorna för de båda åren är inte direkt jämförbara på grund av att beräkningarna för de tre växthusgaserna ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid skiljer sig åt mellan åren.

I tabellen redovisas även utsläpp av växthusgaser från utrikes sjöoch luftfart, s.k. internationell bunkring. Denna post ingår enligt riktlinjerna inte i den nationella rapporteringen utan redovisas separat.

I nedanstående figur visas fördelningen av de sex växthusgaserna för år 1998.

2 Den senaste revideringen av riktlinjerna 1996 har lett fram till att beräkningarna av de totala utsläppen år 1990 har ökat från 66,5 till 70,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter, en ökning med knappt 6,5 procent.

Figur 7.1. Utsläpp av koldioxidekvivalenter år 1998 uppdelat på växthusgaser enligt IPCC:s metod.

Koldioxid

77%

Metan

7%

Dikväveoxid

10%

HFC, FC, SF6

6%

Källa: Naturvårdsverket.

Koldioxid släpps ut i stora mängder och det är därför främst denna gas som bidrar till växthuseffektens förstärkning trots att övriga växthusgaser är betydligt effektivare räknat per kilo. 77 procent av bidraget till förstärkningen kom år 1998 från koldioxid medan dikväveoxid (lustgas) och metan bidrog med 10 respektive 7 procent. De tre övriga växthusgaserna bidrog med 7 procent.

7.2. En sektorsvis redovisning av utsläppen 1990 och 1998

Den sektorindelning som används av klimatkonventionen skiljer sig från den som SCB använder. Exempelvis redovisar klimatkonventionen utsläppen från förbränning i kraft- och värme tillsammans med raffinaderier medan SCB redovisar utsläppen från raffinaderier som utsläpp från industrin. Flera andra skillnader i sektorsindelning finns. I nedanstående tabell fördelas utsläppen av växthusgaser enligt klimatkonventionens sektorindelning.

Tabell 7.4. Sektorsvis redovisning enligt IPCC av utsläppen år 1990 och 1998. Miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Koldioxid Metan Dikväveoxid

(Lustgas)

HFC, CF4, SF6* Totalt**

Sektor 1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998

Förbränning kraft och fjärrvärmeverk, raffinaderier

8.8 9.8 0.0 0.0 0.3 0.3

9.2 10.2

Förbränning, industrin 13.1 12.3 0.1 0.1 0.7 0.9

13.9 13.4

Transporter

18.8 21.1 0.5 0.3 0.8 0.6

20.1 22.1

Förbränning, övrig sektorn

10.7 9.7 0.2 0.2 0.2 0,3

11.1 10.2

Industriprocesser 3.8 4.1 0 0 0.8 0.9 1.4 4.4 6.0 9.4 Diffusa utsläpp, bränslen

0.1 NE 0 0 0 0

0.1 0.0

Lösningsmedel 0.3 0.3 0 0 0 0

0.3 0.3

Jordbruk

0 0 3.4 3.3 5.3 5.0

8.6 8.3

Avfall

0 0 1.8 1.3 0 0

1.8 1.3

Totalt

55.4 57.3 6.0 5.4 8.1 8.1 1.4 4.4 70.8 75.1

Källa: Naturvårdsverket. * Beräkningarna av utsläppen för dessa gaser skiljer sig åt mellan år 1990 och 1998. ** Utsläppen på total nivå är inte direkt jämförbara

Utsläppen av koldioxid kommer framför allt från transportsektorn där utsläppen år 1998 uppgick till drygt 21 miljoner ton. Utsläppen av metan kommer framför allt från jordbruks- och avfallssektorerna. Även utsläppen av dikväveoxid (lustgas) kommer framför allt från jordbrukssektorn medan utsläppen av de övriga växthusgaserna kommer från industriprocesser.

Transportsektorns andel av de totala utsläppen räknat i koldioxidekvivalenter var 29,5 procent år 1998. Det var framför allt koldioxidutsläppen som bidrog till växthuseffekten i denna sektor. Motsvarande gällde i förbränningssektorerna samt för industriprocesser medan det huvudsakligen var metan som utgjorde avfallssektorns bidrag. Jordbrukssektorns bidrag skedde såväl från utsläpp av dikväveoxid (lustgas) som från utsläpp av metan.

De totala utsläppen av koldioxid år 1998 uppgick till enligt tabellen ovan till 57,3 miljoner ton. Enligt SCB:s sektorsindelningen fördelades dessa utsläpp enligt nedanstående figur.

Figur 7.2. Fördelningen av koldioxidutsläppen år 1998 enligt SCB:s indelning.

T ransporter

40%

Industri

32%

Övrig sektor

15%

El- gas- och värmeverk

13%

Källa: SCB.

Transportsektorns andel uppgick till 40 procent av de totala koldioxidutsläppen år 1998, industrin andel uppgick till 32 procent, övrigsektorn till 15 procent medan utsläppen från el-, gas- och värmeverk uppgick till 13 procent. Av industrins utsläppsandel på 32 procent kom 25 procent från förbränning av fossila bränslen och 7 procent från industriprocesser.

7.3. Scenarier fram till år 2010

I det klimatpolitiska beslutet år 1993 lades en strategi för den svenska klimatpolitiken fram.3 Denna innebär att en nationell strategi bör vara att koldioxidutsläpp från fossila bränslen stabiliseras till 1990 års nivå för att därefter minska. Strategin omfattar alla växthusgaser men i avvaktan på ny kunskap har man valt att inte fastslå något mål för andra växthusgaser än koldioxid. Undantaget är läckage av metan från avfallsupplag, för vilket målet är en minskning av utsläppen med 30 procent fram till år 2000. Senare fattade riksdagen beslut om mål för utsläpp av HFC och FC-föreningar och andra närbesläktade gaser. Utsläppen av dessa får högst uppgå till 2 procent av Sveriges koldioxidutsläpp år 2000, räknat som koldioxidekvivalenter.

3Prop. 1992/93:179, JoU19, rskr. 361.

I Kyotoprotokollet har industriländerna förbundit sig att minska de sammanlagda utsläppen av sex växthusgaser med minst 5 procent i förhållande till 1990 års nivåer räknat som koldioxidekvivalenter. För enskilda industriländer skiljer sig de kvantifierade åtaganden åt. Länderna i EU som grupp skall minska sina utsläpp med 8 procent. Inom EU har sedan en bördefördelning gjorts som för Sveriges del innebär att vi får utöka utsläppen under perioden 2008–2012 med 4 procent i förhållande till utsläppen år 1990.

I nedanstående tabell redovisas utsläppen från de sex växthusgaserna som omfattas av Kyotoprotokollet för basåret 1990 samt grundscenarier för år 2010 från Energimyndigheten, från Konjunkturinstitutet samt andra statliga myndigheter.

Tabell 7.5. Utsläpp av sex växthusgaser 1990 samt grundscenarier för år 2010 uttryckt i koldioxidekvivalenter. Miljoner ton.

Förändring

Växthusgas

1990 2010 STEM

1

2010

KI

2

2020

STEM 104 %

2010

STEM

92 %

2010

KI 104 %

2010

KI 92 %

Koldioxid

55.4 58.3 65.5

Metan

6 4.6 4.6

Dikväveoxid (Lustgas)

8.1 8.8 8.8

Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC)

0 0.9 0.9

Fluorkarboner (FC)

0.4 0.6 0.6

Svavelhexafluorid (SF6)

1 1.2 1.2

Totalt

70.8 74.4 81.6 73.6 65.1 73.6 65.1

Förändring %

5.1 % 15.3 %

Utsläppsförändring för att uppnå målet (milj. ton)

-0.8 -9.3 -8.0 -16.5

1) STEM:s grundscenario omfattar endast koldioxidutsläpp från förbränning. 2) KI:s grundscenario omfattar endast koldioxidutsläpp från förbränning och

industriprocesser.

De samlade utsläppen år 1990 uttryckt i koldioxidekvivalenter uppgick till 70,8 miljoner ton. Grundscenarierna för år 2010 med Energimyndighetens beräkning av koldioxidutsläpp från förbränning (utsläpp från industrisektorn, inrikes transporter, bostads- och servicesektorn, förbränning inom el- och värmeverk, samt egenanvändningen av olja i raffinaderier) uppgår till 74,4 miljoner ton och med Konjunkturinstitutens beräkning till 81,6 miljoner ton. Konjunkturinstitutets scenario omfattar samtliga koldioxidutsläpp från förbränning och industriprocesser medan till Energimyndighetens scenario har utsläpp av koldi-

oxid från industriprocesser lagts till. Den har hämtats från den andra Nationalrapporten. Scenarier för utsläpp av de andra växthusgaserna är desamma i båda fallen och kommer från olika statliga myndigheter och finns redovisade i Klimatkommitténs betänkande.

I tabellen finns även beräkningar för år 2010 som skall belysa vilka utsläppsminskningar som skulle krävas under olika begränsningar. EUländerna har som grupp åtagit sig att reducera utsläppen under den första åtagandeperioden till 92 procent av utsläppen år 1990 räknat som koldioxidekvivalenter. Den inom EU gjorda bördefördelningen innebär att Sverige får öka utsläppen till högst 104 procent.

Ett åtagande om 104 procent av 1990 års utsläpp innebär att de totala utsläppen kan uppgå till 73,6 miljoner ton. För att uppfylla åtagandet skulle Sverige behöva minska de totala utsläppen med 0,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter utifrån Energimyndighetens scenario och med 8 miljoner ton utifrån Konjunkturinstitutets scenario. Ett åtagande att minska de totala utsläppen med 8 procent, vilket ligger i linje med EU-ländernas åtaganden som ländergrupp, skulle Sverige behöva minska de totala utsläppen med drygt 9 miljoner ton utifrån Energimyndighetens scenario och med 16 miljoner ton utifrån Konjunkturinstitutets scenario.

Grundscenarierna för år 2010 ger en bild av hur utvecklingen kan komma att bli. Resultaten varierar bland annat med förutsättningarna och de ovan redovisade scenarierna visar på hur stor spännvidden i resultaten kan bli.

7.4. Utvecklingen efter år 2010

Som tidigare nämnts är Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008– 2012 som för Sveriges del innebär att vi skall reducera de samlade utsläppen av växthusgaser med 104 procent av 1990 års utsläpp. Även om anpassningen kan bli betydande för att uppfylla detta åtagande torde den stora utmaningen komma efter år 2012. Då kan man dels förvänta sig en skärpning i de internationella åtaganden, dels skall kärnkraften fasas ur systemet. Antar man en ekonomisk livslängd på 40 år i kärnkraftverken kommer elproduktion motsvarande mellan 20 till 25 TWh att falla bort under åren fram till och med år 2020.4Om bortfallet av kärnkraftsel helt skulle ersättas med el från nya naturgaskombikraftverk leder detta till att utsläppen av koldioxid ökar med

4 Beräkningarna baseras på nettoproduktionen i kärnkraftreaktorer år 1997. Uppgifterna har hämtats från Energimyndighetens skrift ”Svensk Elmarknad 1998”.

runt 8 miljoner ton per år. Skulle bortfallet helt ersättas med kolkraft, svarar utfasningen av kärnkraft mot en ökning av koldioxidutsläppen med 18 miljoner ton per år.5

5 Varje TWh el från ny naturgaskombikraftverk antas leda till 0,4 miljoner ton koldioxidutsläpp, medan varje TWh el från kolkondens antas leda till 0,9 miljoner ton utsläpp. Källa: Energimyndigheten.

8. Styrmedel som används i dag

8.1. Bakgrund

Under 1970- och 1980-talet förändrades det svenska energisystemet och denna förändring ledde till att koldioxidutsläppen minskade.1Oljekrisen i början av 1970-talet ledde till svenska åtgärder som radikalt minskade landets oljeberoende. Bland annat utnyttjades elproduktion från det stora kärnkraftprogrammet för att ersätta olja både i bostadsuppvärmning och i industriella tillämpningar. I nedanstående figur redovisas utvecklingen av de svenska utsläppen av koldioxid mellan åren 1970 och 1998.

Figur 8.1. Utsläpp av koldioxid i Sverige åren 1970–1998. Miljoner ton.

0 20 40 60 80 100 120

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1991 1993 1995 1997

Källa: SCB.

1 Redovisningen bygger i hög grad på Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar, Ds 1997:26. Uppgifter om skattesatserna har hämtats från ”Vägar till Hållbara Sverige” på http://www.hallbarasverige.gov.se/vagar_till /skatt/fakta.htm

De totala utsläppen av koldioxid år 1970 uppgick till drygt 101 miljoner ton, inklusive utsläppen från industriprocesser. Motsvarande siffra för år 1998 var drygt 57 miljoner ton. Under perioden minskade således utsläppen av koldioxid med ca 44 procent. I Sverige, i motsats till vad som gäller i andra länder, är möjligheterna att minska utsläppen av växthusgaser genom förändringar i elsektorn mycket små, eftersom endast ca 3 procent av den svenska elproduktionen baseras på fossila bränslen.

Figur 8.2. Koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen i EU och dess medlemsländer åren 1971, 1990 och 2010 (ton/invånare).

0 2 4 6 8 10 12 14

P or tugal

S pani en

Sve rig e

F rank rik e

G rek land

Ital ie n

Ö st erri ke

Ir land

S tor br itanni en

Danmar k

Neder länder na

F inl and

Be lg ie n

T yskla nd

T otal t E U

Utsläpp per cap 1971 ton/inv

Utsläpp per cap 1990 ton/inv Utsläpp per cap 2010 ton/inv

Av figuren framgår den dramatiska minskningen i koldioxidutsläpp i Sverige. År 1971 uppgick den till 10,6 ton per invånare medan motsvarande siffra för år 1990 var 6,1 ton per invånare. Den beräknas ligga kvar på denna nivå för år 2010. För länder i södra Europa är utvecklingen den motsatta. Åtta av länderna hade en ökning i koldioxidutsläpp per invånare mellan 1971 och 1990. För samtliga EU-länder ligger koldioxidutsläppen runt 9 ton per invånare åren 1971 och 1990 och beräknas sjunka till 8 ton per invånare i prognosen för år 2010.

För att främja och stimulera introduktionen av förnybara energikällor och öka effektiviteten i energianvändningen ingick i 1991 års energipolitiska beslut program för energihushållning och främjande av biobränslen. I 1997 års energipolitiska program har tyngdpunkten i åtgärderna förskjutits, jämfört med 1991 års program, från investe-

ringsstöd och energieffektiviseringsåtgärder till teknikutveckling och forskning. För perioden 1998–2004 anvisas drygt 5 miljarder kronor för det långsiktiga programmet. I denna del av programmet ingår bl.a. stöd till energiforskning och forskningssamarbete med länderna i Östeuropa.

Inom transportsektorn har skatten på drivmedel höjts och forsknings- och utvecklingsarbetet har intensifierats. Sedan 1993 har två breda program startats som gäller användningen av alternativa bränslen samt hybrid- och elfordon.

Många åtgärder som sedan 1990 satts in inom skogsnäringen påverkar kolbalansen. Flera olika åtgärder strävar till en övergång till uthålliga skogsskötselmetoder och ökad livslängd hos skogsprodukterna. Exempel på detta är minskningen av kala ytor, minskningen av hyggesrensningen samt införandet av markberedning med skonsammare metoder.

Inom jordbruket har det skett en ökning av odling av energigrödor de senaste åren. Odling av Salix innebär ett ökat upptag av koldioxid från atmosfären och minskar behovet av fossila bränslen. Salix ökar också halten av kol bundet i marken, vilket kan ses som en långvarig ökning av sänkan för koldioxid. En ökad användning av energigrödor är en del av den svenska energipolitiken.

8.2. Koldioxidskatten

Den 1 januari 1991 infördes en koldioxidskatt på fossila bränslen. Skatten tas ut som en punktskatt på olja, kol, naturgas gasol och bensin och beräknas utifrån kolinnehållet i bränslet. Till att börja med motsvarade skatten 25 öre per kilo koldioxid för alla bränslen. Den 1 januari 1993 höjdes den allmänna koldioxidskatten till 32 öre per kilo koldioxid. En lägre skattesats på 8 öre per kilo infördes för tillverkningsindustrin som samtidigt befriades från energiskatter. Från 1 januari 1996 höjdes koldioxidskatten till 36 öre per kg koldioxid och räknas därefter upp/ned med konsumetprisindex för att kompensera för eventuell inflation. Skatten höjdes den 1 juli 1997 till 37 öre per kilo koldioxid, där den fortfarande ligger. Samtidigt ändrades procentsatsen för tillverkningsindustrin till 50 procent.

Sedan den 1 juli 1997 finns även den så kallade 0,8 procentsregeln. Om ett företags beskattning vid en koldioxidskatt på 50 procent överstiger 0,8 procent av försäljningsvärdet medger skattemyndigheten ytterligare nedsättning av skatten så att den överskjutande skattebelastningen sätts ned till 12 procent. Regeln omfattar samtliga företag inom industri- och växthusnäringarna. För produktion av andra mineraliska

produkter än metaller finns ytterligare nedsättningsregel för den skatt som utgår på naturgas och kol. Skattebelastningen på dessa bränslen begränsas därigenom till 1,2 procent av försäljningsvärdet.

8.3. Miljöbalken

Miljöbalken är den centrala författningen på miljörättsområdet och trädde i kraft den 1 januari 1999. Balken bygger i huvudsak på ett system med en individuell prövning och kontroll av verksamheter som t.ex. industrier och energianläggningar och anger att krav på att bästa teknik skall användas för varje enskild verksamhet. Systemet med individuell prövning och krav på bästa teknik bygger bl.a. på 1969 års miljöskyddslag där grunden i dess styrsystem; tillståndsprövningen och tillåtlighetsreglerna, ärvts från 1941 års vattenlagstiftning. Vid denna tiden ansågs den stora frågan vara avloppsutsläppen till sjöar och andra vattenområden, alltså främst lokala miljöproblem orsakade av ett fåtal punktkällor.

Det huvudsakliga syftet med miljöprövningen är att undvika utsläpp till miljön som helhet dvs. utsläpp till mark, till vattnet och till luft. I miljöbalken integreras därför bedömningen av olika miljöfrågor, vilket innebär att frågor om utsläpp, buller, kemikalier, avfall och naturresurser bedöms i ett sammanhang. I denna bedömning inkluderas frågor som rör utsläpp i samband med energianvändning samt förbrukning av icke förnyelsebara energikällor; verksamheter som leder till utsläpp av växthusgaser. Vid val av t.ex. energiförsörjning bör i bedömningen av bästa teknik vägas in de utsläpp energianvändningen medför samt förbrukningen av icke förnyelsebara energikällor. Även transportsträckan och annan miljöpåverkan som är förknippad med transporten skall beaktas i bedömningen om användningen av bästa teknik.

Får verksamhetsutövaren tillstånd medför tillståndet en rättskraft. Rättskraft innebär att verksamhetsutövaren får en viss trygghet mot ingripande i efterhand som medför att innehavaren av verksamheten måste upphöra med den. Rättskraften gäller i princip för all framtid. Tillståndsbeslutet har rättskraft vad anser frågor som prövats i domen eller beslutet. Det senare gäller även för verksamheter som har prövats enligt tidigare lagstiftning som exempelvis miljöskyddslagen. Har frågan om förbränning och användning av fossila bränslen angivits i de allmänna eller specifika villkoren i tillståndet omfattar rättskraften även rätten att släppa ut växthusgaser.

Staten har en rätt att i vissa fall inskränka ett befintligt företags rätt till att använda sin verksamhet. Tillgodoser inskränkningen allmänna intressen som exempelvis miljöintressen är den tillåten.

Miljöbalken föreskriver vidare en talerätt för den som en dom eller beslut angår. Talerätten ger en rätt att överklaga t.ex. en tillståndsmyndighets beslut om att ge tillstånd till en miljöfarlig verksamhet som bl.a. kan medföra en rätt för verksamheten att släppa ut vissa förorenande ämnen. Miljöbalken ger även vissa större miljöorganisationer talerätt.

För en redovisning av andra styrmedel som används idag hänvisas till klimatkommitténs betänkande.

D

Handelssystem och

projektbaserade mekanismer

9. Erfarenheter från och förslag till olika handelssystem

I detta kapitel presenteras ett urval av erfarenheter från och förslag till olika system för handel med utsläppsrätter/utsläppsreduktioner. Inledningsvis diskuteras två system för hur handelssystemen kan utformas. Därefter presenteras två existerande system som används i USA för andra gaser än växthusgaser. Svenska erfarenheter från projektbaserade mekanismer tas upp och slutligen presenteras några olika handelssystem som skapats eller föreslagits i olika länder.

9.1. Två typer av modeller

Det existerar i princip två olika modeller för hur man kan konstruera handelssystem med utsläppsrätter/utsläppsreduktioner, cap and trademodellen respektive baseline and credit modellen.

9.1.1. Cap and trade modellen

I ett system för handel med utsläppsrätter, den s.k. cap and trademodellen, definieras ett totalt utsläppstak för de utsläppskällor som omfattas av systemet. Det totala utsläppstaket fördelas sedan till utsläppskällorna på lämpligt sätt. Utsläppsrätter utfärdas av staten som till antalet motsvarar antalet ton inom det totala utsläppstaket. Utsläppsrätterna tilldelas utsläppskällorna, antingen gratis eller via auktion och i slutet av en åtagandeperiod kontrolleras att en utsläppskällans innehav av utsläppsrätter minst uppgår till de totala utsläppen från källan. Dessa utsläppsrätter är därmed förbrukade och dras in.

Handel via en cap and trade-modell kan sägas vara en systembaserat lösning, där frågor kring utsläppstak, fördelning av utsläppsrätter, kontroll och sanktioner hanteras vid själva införandet av det övergripande programmet. Efter det att dessa frågeställningar är lösta, kan

handel mellan aktörer ske med en minimal inblandning från staten. Detta reducerar transaktionskostnaderna betydligt.

9.1.2. Baseline and credit

Baseline and credit modellen är projektbaserad och för att bli giltiga skall de utsläppsreduktioner som skapas godkännas. För varje enskilt projekt krävs att utsläppsreduktionerna är additionella, med vilket menas att projektet skall leda till utsläppsreduktioner som går utöver vad som annars skulle uppnås. Ett referensscenario måste utarbetas för varje projekt för utvecklingen av utsläppen utan projektet och projektets utsläppsreduktioner beräknas sedan i förhållande till referensscenariet.

Projekten måste aktivt identifieras och genomföras och därtill kontrolleras i efterskott. Vidare avser de utsläppsreduktioner som man kan handla med en beräknad skillnad mellan faktiska utsläpp och en hypotetisk referensbana. Transaktionskostnaderna kan bli höga vid användandet av denna modell.1

9.2. The US SO2 Allowance Programme2

Målsättningen med ”The US SO2 Allowances Programme” är att reducera det sura regnet som utsläppen av svaveldioxid från framförallt koleldade elproduktionsanläggningar leder till. Det är en cap and trade modell. De totala utsläppen av svaveldioxid skall minska till 8,95 miljoner ton per år, vilket är en 40-procentig reduktion i förhållande till utsläppen år 1980. Fas 1 av detta program började 1995 och omfattar 110 koleldade anläggningar i östra USA och i mellanvästern. Fas 2 startar i januari 2000 och kommer att inkludera existerande anläggningar med en kapacitet av 25 MW eller mer samt alla nya anläggningar som använder fossila bränslen med ett svavelinnehåll på mer än 0,05 procent.

1 I en rapport från UNCTAD, (Tietenberg, T, Grubb, M et al) : Greenhouse Gas Emissions Trading: Defining the Principles, Modalities, Rules and Guidelines for Verification, Reporting and Accountability. Augusti 1998 beskrivs utsläppsrätter som en valuta som kan handlas fritt, medan utsläppsreduktioner från ett projekt beskrivs som en specifik vara vars värde måste bestämmas från gång till gång.2 Uppgifter om hur systemet fungerar hämtas från Mullins, F. Och Baron, R. ”International Greenhouse Gas Emission Trading”. Working Paper No. 9. OECD 1997.

Fördelningen av utsläppsrätter

Varje utsläppsrätt ger innehavaren tillstånd att släppa ut 1 ton svaveldioxid under ett specifikt år. Utnyttjas de inte under detta år kan de sparas till kommande år. De äldre elproduktionsanläggningarna som ingår i systemet och som var i bruk den 15 november 1990 tilldelas utsläppsrätterna gratis. Tilldelningen baseras på de historiska utsläppen under åren 1985–87. Nya anläggningar måste köpa utsläppsrätterna antingen på marknaden eller också i en årlig auktion som myndigheterna håller.

Rutiner för mätning, överlåtelse och kontroll

I systemet är det viktigt med korrekta uppgifter om de totala utsläppen av svaveldioxid från respektive elproduktionsanläggning. I varje anläggning installeras det en mätutrustning som mäter utsläppen varje timme. Fyra gånger om året levereras dessa utsläppsdata till den amerikanska motsvarigheten till Naturvårdsverket, EPA, som då kan beräkna de faktiska utsläppen. Denna myndighet administrerar även ett centralt register som innehåller uppgifter om den totala mängden utsläppsrätter och äganderätten till dessa. Samtliga överlåtelser registreras och varje år görs en avstämning så att respektive företags innehav av utsläppsrätter minst svarar mot företagets totala utsläpp av svaveldioxid under året.

Företagen har tillåtelse att släppa ut mer svaveldioxid under året än vad som svarar mot innehavet av utsläppsrätter, men i slutet av året måste detta balanseras. I annat fall utgår böter på 2 500 dollar för varje ton som utsläppen överskrider innehavet. Detta kan jämföras med de faktiska priserna på utsläppsrätterna som då låg på runt 100 dollar. Dessutom minskar nästa års tilldelning av utsläppsrätter med lika många ton som överskridandet.

Marknaden för utsläppsrätter

Handeln med utsläppsrätter är fri och rätterna kan säljas till såväl företag, organisationer som till privatpersoner. Alternativt kan rätterna sparas för framtida bruk. En miljöorganisation kan exempelvis gå in och köpa utsläppsrätter och ”undandra” dessa för vidare handel, vilket skulle tvinga fram skärpta reningsåtgärder i elproduktionsanläggningarna. Trots att utsläpp av svaveldioxid, till skillnad från utsläpp av koldioxid, kan förorsaka såväl lokala som regionala problem, finns det i handeln inga geografiska restriktioner.

Årligen auktioneras runt 2,8 procent ut av den totala fördelningen av utsläppsrätter. Detta genomförs av amerikanska Naturvårdsverket, EPA, i samarbete med Chicago Board of Trade. Syftet med auktionen är dels att ge nya anläggningar möjlighet att komma in på marknaden och på så sätt minska dominansen från existerande anläggningar, dels ge information om priset på utsläppsrätter. De intäkter som auktionen genererar återförs till de ursprungliga innehavarna av utsläppsrätterna.

Erfarenheter från programmet

Den första fasen av programmet startade 1995. Mullins (1997) menar att flera faktorer bidrar till att göra programmet framgångsrikt3. Dessa faktorer är bl.a. legalt bindande utsläppsbegränsningar, noggrann uppföljning av utsläpp och innehav av utsläppsrätter, höga böter vid överträdelse, relativt låga transaktionskostnader för aktörer samt låga administrationskostnader för den centrala myndigheten. Den nyttighet som det handlas med är väldefinierad.

I en rapport från UNCTAD4 menar författarna att the Acid Rain Program har resulterat i betydande kostnadsreduktioner i förhållande till traditionella former av regleringar. The Acid Rain Program har exempelvis, enligt författarna, lett till att reduktionsmålen har uppnåtts med råge. Kostnaderna för att uppnå målen är mindre än hälften av vad amerikanska Naturvårdsverket, EPA, beräknade och flera gånger lägre än vad industriföreträdare ursprungligen beräknade. Priset på utsläppsrätter har sjunkit från beräknade $400–1 000 per ton till runt $150 per ton. Programmet har vidare främjat innovation och endast krävt en liten personalstyrka för administration.

I UNCTAD-rapporten tar man även upp den årliga auktionen av utsläppsrätter som genomförs i programmet. Den ger tydliga prissignaler till marknaden samtidigt som den motverkar marknadsdominans, dvs att auktionen ger möjlighet för nya aktörer att komma in på marknaden.

3 Mullins (1997): Lessons from existing trading systems for international greenhause gas emission trading. OECD Information Paper.4 UNCTAD, (Tietenberg, T, Grubb, M et al): Greenhouse Gas Emissions Trading: Defining the Principles, Modalities, Rules and Guidelines for Verification, Reporting and Accountability. Augusti 1998.

9.3. U.S Emissions Credit Trading5

Systemet med handel med utsläppsreduktioner har använts i USA för att förbättra luftkvaliteten i områden där federala luftkvalitetnormerna inte uppfylls (s.k. non-attainment areas). Systemet tillåter att nya industrier etableras i dessa områden så länge som utsläppen från de nya industrierna kvittas (offset) mot reduktioner från andra utsläppskällor. Det bygger på baseline and credit modellen.

Det nationella programmet täcker in de större stationära utsläppskällorna av kväveoxider, stoft, svaveldioxid och koloxid. Varje företag ges en ”air quality standard” som måste uppfyllas.. En utsläppsreduktion ger innehavaren tillstånd att släppa ut exempelvis 1 ton kväveoxider. Ett företag skaffar sig utsläppsreduktioner genom att minska utsläppen i förhållande till de uppsatta miljövillkoren via exempelvis ändrad produktionen eller byte av insatsvaror. För att utsläppsreduktionen skall godkännas av myndigheterna måste den dock vara verklig, kvantifierbar och permanent.

En godkänd utsläppsreduktion kan företaget sedan sälja till ett annat företag som skall starta upp en ny verksamhet. Det är inte tillåtet för ett existerande företag att köpa utsläppsreduktioner för att utöka sina egna utsläpp över företagets initiala miljövillkor. Om företaget inte finner någon köpare av sina utsläppsreduktioner kan de sparas för att säljas vid senare tidpunkt.

Flera av de välkända begrepp inom handel av utsläpp härstammar från handel med utsläppsreduktioner

  • Netting ger möjlighet för ett företag som skapar en ny utsläppskälla att kompensera detta genom att reducera utsläppen från någon annan av företagets anläggningar.
  • Offsets tillåter nya företag att etablera sig i områden där federala luftkvalitetnormerna inte uppfylls om de samtidigt köper utsläppsreduktioner från ett annat företag i samma område.
  • Bubbles tillåter existerande företag att välja utsläppsnivån från var och en av dess anläggningar, så länge som de totala utsläppen från samtliga företagets anläggningar inte överskrider den totala nivån.

5 Uppgifter om hur systemet fungerar hämtas från Mullins, F. Och Baron, R. ”International Greenhouse Gas Emission Trading”. Working Paper No. 9. OECD 1997.

Erfarenheter från programmet

Författarna till ovan refererade UNCTAD-rapporten menar att erfarenheterna från det refererade programmet, (U.S Emissions Credit Trading) är dåliga. Programmet har inte lett till de avsedda effekterna, vare sig från ett ekonomiskt perspektiv eller från ett miljöperspektiv. Programmet innehåller strikta regler för rapportering och för godkännande av utsläppsreduktioner, vilket leder till höga transaktionskostnader. I praktiken måste varje transaktion godkännas av myndigheterna och varje affär kan innebära en utdragen process, kanske ända upp till ett år.

Vidare krävs ständig tillsyn för att kontrollera att parterna lever upp till åtaganden. Detta har lett till komplicerade ansvarsregler för se till att antingen köparen eller säljaren är ansvarig giltigheten i utsläppsreduktionen.

9.4. Svenska erfarenheter från projektbaserade mekanismer6

Vid klimatkonventionens första partsmöte år 1995 beslutades att en försöksperiod, Activities Implemented Jointly (AIJ), skulle inrättas för gemensamt genomförda åtgärder. Försöksperioden skall pågå längst till år 2000. Den modell som dessa åtgärder bygger på är baseline and credit-modellen. Under denna perioden får länderna inte tillgodoräkna sig de utsläppsreduktioner som uppnås genom åtgärderna. En förutsättning för att ett projekt skall kunna inräknas i försöksperioden är att projektets finansiering är additionell, dvs. att den inte ingår i industriländernas normala biståndsåtaganden. För perioden efter försöksperioden är inga regler fastställda.

Sverige ratificerade FN:s ramkonvention om klimatförändringar år 1993 i samband med riksdagens godkännande av den s.k. Klimatpropositionen (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93/361). Näringsministern konstaterade i propositionen att en pragmatisk ansats borde tillämpas och insatserna inledas omedelbart, trots att kriterier för gemensamt genomförande ännu inte var beslutade. Förutom ett nationellt svenskt program godkändes samtidigt ett förslag till pilotprogram inriktat på genomförande av projekt i Sveriges närområde, Baltikum och Östeuropa. Syftet med programmet är att undersöka möjligheterna

6 Redovisningen bygger i hög grad på avsnittet om Activities Implemented Jointly, AIJ i Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar, Ds 1997:26.

att genom s.k. gemensamt genomförande i enlighet med FN:s klimatkonvention bidra till reduktion av koldioxidutsläpp. Huvuddelen av medlen ska användas för lån på kommersiella villkor till anläggningsägare för att finansiera projekten samt att en mindre del ska utgå som bidrag för att stödja genomförandet av projekten. Regeringen föreskriver vidare att projekten kontinuerligt ska utvärderas och följas upp samt rapporteras i enlighet med de nu antagna anvisningarna för pilotfasen för JI/AIJ.

Projekten i programmet har i huvudsak varit inriktade på fjärrvärmesektorn och omfattar såväl produktion som distribution och slutanvändning av fjärrvärme i byggnader. På senare år har även programmet riktats mot bl.a. användning av överskottsvärme från industriproduktion för fjärrvärme och elproduktion.

Produktionsprojekten avser i huvudsak ombyggnad av pannor i storleksordningen 3–10MW i värmecentraler från användning av fossila bränslen som tung eldningsolja och kol till biobränsle. Distributionsprojekten avser upprustning av fjärrvärmenäten genom utbyte eller omisolering av rörsystemen, vattenbehandling för att förlänga hela systemets livslängd samt installation av undercentraler och reglerutrustning. Effektiviseringsprojekten i byggnader omfattar åtgärder som ombyggnad eller omisolering av yttertak, installation av undercentraler, värmeväxlare, mät- och regleringsutrustning samt tätning av fönster och dörrar. De lån till anläggningsägare eller motsvarande ges i allmänhet på tio år och med två års amorteringsfrihet.

Projekten genomförs i samarbete med ansvariga ministerier och myndigheter i respektive land. I nedanstående tabell redovisas resultaten från genomförda eller pågående projekt.

Tabell 9.1. Resultat av genomförda och pågående projekt.

Typ av projekt

Antal projekt

Total investering MSEK

Sparad/konverterad energi MWh/år

Koldioxid-

reduktion

Ton/år

Pannkonvertering

27 123

562 500

192 270

Upprustning av fjärrvärmenät 15 36

58 270

21 990

Energieffektivisering i byggnader 11 23

13 860

4 840

Kombinerade projekt

13 85

184 400

66 030

Summa

66 267

819 030

285 130

Källa: Energimyndigheten ”Progress Report 1998”.

Vid utgången av 1998 hade 66 projekt genomförts eller var pågående och de totala investeringskostnaderna uppgick till 267 miljoner kronor.

Det största antalen projekt avser pannkonverteringar där biobränsle ersätter tung eldningsolja eller kol som bränsle. Insatser i distributionsnät har inneburit att olje- och koleldade pannanläggningar i några fall har kunnat stängas.

De totala koldioxidutsläppen beräknas ha minskats med 285 000 ton årligen. Till detta kommer att även utsläppen av svaveldioxid och kväveoxider har minskat.

Erfarenheter från programmet

Insatserna har fått goda omdömen i genomförda utvärderingar och intresset är stort i samtliga samarbetsländer för att programmet skall fortsätta Ett viktigt tecken på att projekten fungerar är att återbetalningsdiciplinen för lånen är god, i flera fall har man funnit det möjligt att starta återbetalningarna tidigare än vad som stipulerats i låneavtalen.

Några av de svagheter som nämnts är att projekten aktivt måste identifieras och genomföras och därtill kontrolleras i efterskott. En annan svårighet är att tillgodoräknande av insatser avser utsläppsminskning i förhållande till en referensbana som anger hur stora utsläppen skulle ha blivit utan projektet. Utsläppsminskningen är således en beräknad skillnad mellan faktiska utsläpp och en hypotetisk referensbana. Detta betyder att båda parter i ett gemensamt genomförande kan ha intresse av att överdriva eller överskatta utsläppseffekten. Detta innebär stora problem för ansatsen och fordrar i en tillämpningsfas ett väl utbyggt kontroll- och administrationssystem, vilket kan medföra betydande hanterings- och transaktionskostnader. Denna ansats har emellertid endast i undantagsfall tillämpats i de svenska projekten där i stället uppgivna utsläpp ex ante varit jämförelsenorm. Detta innebär en viss överskattning av uppnådda minskningar. I och med 1999 års ingång avses projekt under anslaget komma att läggas till grund för avtal om kreditering.

Avslutningsvis kan konstateras att Sverige tidigt har insett effektiviteten i denna typ av klimatpolitiska åtgärder. I dag ligger Sverige i frontlinjen på detta område med de erfarenheter som vunnits genom de genomförda och pågående programmen.

9.5. Ett system för handel inom kraftsektorn i Danmark

Från och med den 1 januari 2001 införs i Danmark ett system för handel med utsläppsrätter, enligt cap and trade modellen. Systemet omfattar utsläpp av koldioxid inom elsektorn och kvotplikten läggs nedströms på elproduktionsanläggningarna. Inledningsvis har konkreta bestämmelser utformats för åren 2001–2003. För att uppfylla sina åtaganden skall även aktörerna kunna utnyttja utsläppsreduktioner från projekt som genomförs i Baltikum. De senare är utsläppsreduktioner enligt baseline and credit modellen.

Åtagandeperioden är årlig med början år 2001. Under detta år kommer den totala utsläppsbegränsningen att uppgå till 22 miljoner ton koldioxid. För de därpå kommande två åren är den totala utsläppsbegränsningen 21 miljoner ton år 2002 och 20 miljoner ton år 2003.

Utsläppsrätterna delas ut gratis till existerande elproducenter utifrån de historiska utsläpp under perioden 1994–1998. De tilldelade utsläppsrätterna täcker ca 70 procent av varje enskild elproducents historiska utsläpp under denna period. Nytillkommande elproducenter under perioden fram till och med år 2003 skall tilldelas utsläppsrätter utifrån objektiva och icke-diskriminerande kriterier och dessa kriterier skall godkännas av EU-kommissionen. Utsläppsrätterna är omsättningsbara mellan aktörerna och de kan sparas mellan åren. I den händelse aktörerna vid den årliga avstämningstidpunkten inte innehar utsläppsrätter motsvarande de totala utsläppen av koldioxid från anläggningarna, måste en straffavgift på 40 danska kronor betalas för varje ton som utsläppstaket överskrids.

9.6. Förslag till ett norskt system

Under år 1999 har en norsk utredningen utrett frågan om ett nationellt system för handel med utsläppsrätter. Arbetet avslutades i slutet av december månad och nedan sammanfattas huvuddraget i det norska förslaget.

Den norska utredningen föreslår att systemet med handel med utsläppsrätter från och med år 2008 och baseras på cap and trade modellen. Målsättningen har varit att försöka fånga in en så stor del av de samlade norska utsläppen av växthusgaser som möjligt. I det förslag som läggs omfattar handelssystemet 90 procent av de norska utsläppen år 1997. För de 10 procent som inte inledningsvis omfattas av handels-

systemet föreslår utredningen ett fortsatt utvecklingsarbetet för att om möjligt även inkludera dessa i systemet.

Utredningen föreslår att kvotplikten för koldioxidutsläpp från förbränning läggs uppströms medan en nedströmsansats föreslår för huvuddelen av de övriga gaserna.

Tilldelningen av utsläppsrätter menar utredningen i princip bör ske via auktion. Auktioneringen skall ske i proportioner och att ett relativt stort antal utsläppsrätter auktioneras ut tidigt. Auktionen skall vara öppen för alla som vill deltaga. Det bör dock noteras att delar av utredningens medlemmar förordade en gratis tilldelning av utsläppsrätterna.

Utredningen menar vidare att man bör överlåta till marknaden att finna de omsättningsformer som bäst gagnar systemet. I ett internationellt system kommer det enligt utredningen troligen att skapas börser för handel med utsläppsrätter och aktiva mäklare. Därmed tillförsäkras att omsättningen av utsläppsrätter sker effektivt och förser marknaden med omfattande information om priser. I ett internationellt system utan restriktioner på användningen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer bör samtliga aktörer ges möjlighet att använda dem.

9.7. Handelssystem i EU-kommissionens grönbok7

Inom den Europeiska unionen pågår ett arbete att undersöka möjligheterna att införa ett system för handel med utsläppsrätter enligt cap and trade modellen. EU-kommissionen presenterade en s.k. grönbok i mars 2000. Grönboken är ett underlag för att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter. Kommissionen avgränsar ett handelssystem före år 2008 till att enbart inkludera utsläpp av koldioxid. Vid bestämning av tänkbara industrisektorer tar man som utgångspunkt direktivet om stora förbränningsanläggningar samt direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. De industrisektorer som då kan bli aktuella att ingå i handelssystemet är el- och värmeproduktion i anläggningar med en större effekt än 50 MW bränsle, järn- och stålindustrin, raffinaderier, kemisk industri, glas-, keramikoch byggmaterialindustrin, inkl. cementindustrin samt massa- och pap-

7 En utförlig beskrivning av kommissionens förslag presenteras längre fram.

persindustrin. Genom detta täcks in knappt 45 procent av EU-ländernas utsläpp av koldioxid. För en utförligare presentation av grönboken hänvisas till kapitel 13.

10. Förutsättningar för ett svenskt nationellt system under Kyotoprotokollets åtagandeperiod

Kyotoprotokollet börjar gälla 90 dagar efter det att minst 55 länder har ratificerat. Då kan regeringarna i industriländerna, som förbundit sig att begränsa eller minska sina utsläpp välja att utnyttja de tre flexibla mekanismerna för att uppfylla sina åtaganden. En förutsättning torde vara att ett stabilt och trovärdigt regelverk har upprättats.

I vårt uppdrag ingår det bl. a att jämföra system med bilateral statlig handel med utsläppsrätter och system för handel med utsläppsrätter på företagsnivå. Förslag till en inhemsk handel med utsläppsrätter skall vara utformade så att den i ett senare skede kan kopplas till en internationell handel. I detta kapitel diskuteras några av de aspekter som man måste beakta vid utformningen av en marknad för handel med utsläppsrätter.

Vid all handel förekommer s.k. transaktionskostnader. Stavins (1995) delar in transaktionskostnaderna i tre olika kategorier: sök- och informationskostnader, förhandlings- och beslutskostnader samt kostnader för mätning och sanktionssystem.1 Till den första kategorin hänförs kostnader för köpare och säljare att hitta varandra, till den andra kategorin räknas kostnader för att komma fram till en överenskommelse medan i den tredje kategorin hänförs kostnader för att tillförsäkra att ingångna avtal hålls.

Utformningen av regelverket kring handel med utsläppsrätter måste ha som utgångspunkt att skapa så flexibla system som möjligt och hålla transaktionskostnaderna till ett minimum. Enligt UNCTAD-rapporten är det endast handelssystem med låga transaktionskostnader som lyckats minska kostnaden för att uppfylla åtaganden.

1 Se Stavins, R. ”Transaction Costs and Tradeable Permits”. Journal of Environmental Economics and Management 29, 1995.

10.1. Åtagandeperioden

I Kyotoprotokollet har industriländerna som grupp åtagit sig att begränsa och minska sina sammanlagda utsläpp av växthusgaser under perioden 2008–2012 med minst 5 procent av 1990 års nivåer uttryckt i koldioxidekvivalenter. Därmed finns det en nödvändig förutsättning för att handel skall komma till stånd. För enskilda industriländer skiljer sig de kvantifierade åtaganden åt och respektive land får tilldelade mängder (assigned amounts, AA) som svarar mot åtagandet.

Industriländerna skall vidare senast år 2005 ha gjort påvisbara framsteg i uppfyllandet av sina åtaganden. Vad som exakt avses preciseras inte, men grundtanken i förhandlingarna var att det skall finnas en kontrollstation före åtagandeperiodens början år 2008. Det blir således viktigt för alla länder att visa att utsläppen går åt ”rätt håll” vid denna tidpunkt.

Åtaganden för perioder efter den första åtagandeperioden 2008– 2012 skall fastställas genom kvantifierade åtaganden om begränsning eller minskning av utsläpp för respektive land. Denna prövning skall inledas senast sju år före utgången av den första åtagandeperioden, vilket innebär att prövningen senast skall inledas år 2005. Protokollet träder i kraft sedan det ratificerats av tillräckligt antal parter.

10.2. Vad handlas det med?

För att främja handel med utsläppsrätter skall varan eller nyttigheten vara väldefinierad och innehavarens rättigheterna och skyldigheter skall klart framgå. I det amerikanska systemet för handel med utsläppsrätter för svaveldioxid (Acid Rain Program) ger varje utsläppsrätt innehavaren rätt till att släppa ut ett ton svaveldioxid från och med det utgivningsåret. Utnyttjas den inte kan den sparas för kommande år.2Nyttigheten är homogen och väldefinierad.

De växthusgaser eller grupper av växthusgaser som upptas i Kyotoprotokollet är sex till antalet och deras påverkan på växthuseffekten varierar. Det är deras sammanlagda effekt som räknas och de sammanvägs genom den s.k. GWP-faktorn till koldioxidekvivalenter. Den nyttighet som det kommer att handlas med är utsläppsrätter mätt i kol-

2 I den lag som styr regelverket, The Clean Air Act, står det uttryckligen att utsläppsrätten inte är en s.k. property right utan en ”begränsad tillåtelse att släppa ut svaveldioxid”. Genom detta kan staten ändra på utsläppstaken eller pålägga restriktioner som ändrar på värdet av utsläppsrätterna utan att behöva kompensera innehavarna. (Haites 1999).

dioxidekvivalenter. Varje utsläppsrätt ger innehavaren rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under åtagandeperioden.3

10.3. Vilka kan handla?

Regeringarna i de länder som har förbundit sig att begränsa eller minska sina utsläpp kan välja att deltaga i handeln. Länderna handlar med sina tilldelade mängder och i slutet av varje åtagandeperiod sker en kontroll att landets innehav stämmer överens med de faktiska utsläppen.

Länderna kan alternativt välja att införa en inhemsk marknadsplats för utsläppsrätter som är integrerad med den internationella marknaden och delegera rätten att handla till privata och/eller offentliga juridiska personer. Det är dock fortfarande regeringen i det egna landet som svarar för att landets åtagande uppfylls.

10.4. Vem ansvarar för giltigheten av utsläppsrätterna?

När ett land eller ett enskilt företag köper värdepapper som vardera ger rätt till att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter, är det då säljaren eller köparen som är ansvarig för att de omsatta värdepappren är giltiga? Kan innehavaren av värdepappret vara förvissad om att varje utsläppsrätt á ett ton koldioxidekvivalenter kan användas för att räkna av mot ett ton utsläpp eller finns det risk att den underkänns?4

Det pågår fortfarande förhandlingar inom klimatkonventionen i vilken grad som det är köparen eller säljaren som skall ansvara för att de omsatta värdepappren är giltiga. Om säljaren skall bära risken förutsätter detta att varje industriland har effektiva nationella sanktionssystem. Som nämnts tidigare är det fortfarande regeringen i det egna landet som svarar för att landets åtagande uppfylls. I det fall aktörer i det egna landet inte uppfyller sina åtaganden och det i sin tur leder till att landet inte uppfyller sina åtaganden i slutet av den första perioden, skulle staten vara tvingad att köpa tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka in de faktiskt gjorda utsläppen.

3 Handel med utsläppsreduktioner från de två projektbaserade, flexibla mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kan också definieras i termer av ton koldioxidekvivalenter.4 Avsnittet bygger på rapporten ”Handel med utslippskvoter for klimagasser.” som tagits fram av den norska kvotutredningen. Juni 1999.

Om ansvaret för giltigheten av utsläppsrätterna läggs på köparen betyder detta att utsläppsrätter från olika industriländer är olika produkter med olika risk och därmed olika pris. En uppdelning av utsläppsrätterna i olika produktvarianter kan i sin tur leda till att likviditeten i marknaden blir lägre.

Ett system där säljaren bär ansvaret innebär att utsläppsrätter från olika länder kan uppfattas som en å samma produkt. Köparen kan vara säker på att utsläppsrätterna kommer att accepteras, oberoende av ursprungsland, den dag då innehavet skall redovisas för att täcka upp de faktiska utsläppen.

10.5. Vilka gaser skall ingå?

Som tidigare nämnts omfattar Kyotoprotokollet totalt sex växthusgaser och de sex gaserna påverkar växthuseffekten olika mycket. För att kunna jämföra respektive gas påverkan översätts detta via GWP-faktorn till koldioxidekvivalenter.

En minskning av utsläppen mätt i koldioxidekvivalenter får samma positiva effekt på växthuseffekten oberoende av om reduktionen sker i utsläppen av koldioxid, metan, eller någon annan av klimatgaserna. Reduceras metanutsläppen med 48 kilo får det samma effekt som en minskning av koldioxidutsläppen med 1 000 kilo eller en minskning av utsläppen av svavelhexafluorid med 40 gram.

Man kan förmoda att åtgärdskostnaderna för utsläppsbegränsning skiljer sig åt mellan gaserna. Från en kostnadseffektiv synvinkel är det därför önskvärt att låta samtliga sex klimatgaser ingå för att på så sätt utnyttja möjligheten att begränsa utsläppen till en så låg kostnad som möjligt.

Ett problem med att inkludera samtliga sex växthusgaser i systemet är den varierande tillförlitligheten i mätningarna av utsläppen. I nedanstående tabell redovisas osäkerheten i mätningarna av de olika växthusgaserna.

Tabell 10.1. Osäkerhet i mätningarna av olika växthusgaser.

Växthusgas Osäkerhet i mätningar

Koldioxid

+/- 5%

Metan +/-30-60 % Lustgas +/-30-100% Ofullständigt hallogenerade fluorkarboner

+/- 20%

Fluorkarboner -30% - +50% Svavelhexafluorid +/- 5%

Källa:Handel med utslippskvoter for klimagasser, Juni 1999.

Uppgifterna är hämtade från Norge och enligt Naturvårdsverket gäller de också för Sverige, möjligen med undantag för svavelhexafluorid. Som framgår av tabellen är osäkerheten i mätningarna som lägst för koldioxid och svavelhexafluorid.

En möjlighet som anförs i UNCTAD-rapporten är att begränsa handel med utsläppsrätter till sådana växthusgaser där utsläppen kan beräknas eller mätas med stor noggrannhet som exempelvis koldioxid. Samtidigt kan en sådan begränsning leda till att de totala kostnaderna för utsläppsbegränsning ökar något genom att man frånhänder sig möjligheten till billiga utsläppsbegränsningar bland de gaser som exkluderas från handeln.

10.6. Var i förädlingskedjan läggs skyldigheten att inneha utsläppsrätter?

För att ett system för handel med utsläppsrätter skall bli framgångsrikt i termer av kostnadseffektivitet krävs bl.a. att det täcker in så många utsläppskällor som möjligt samt att transaktionskostnaderna är låga. Valet av var i förädlingskedjan som skyldigheten att inneha utsläppsrätter, kvotplikten, läggs, påverkar såväl antalet utsläppskällor som kan inkluderas i systemet som transaktionskostnaderna. Valet är därför viktigt för att skapa ett effektivt system.

För att uppnå den effektivaste lösningen brukar man säga att skyldigheten att inneha utsläppsrätter skall ligga vid själva utsläppskällan. Det är det företag som äger utsläppskällan som tilldelas utsläppsrätter i enlighet med åtaganden. Företaget antas ha den bästa informationen om de billigaste åtgärderna för att uppnå utsläppsbegränsningen. Att lägga skyldigheten att inneha utsläppsrätter vid utsläppspunkten eller brukarledet benämns ett nedströms (”downstream”) system för handel.

I vissa fall kan dock transaktionskostnaderna med denna lösning vara höga. Koldioxid är den viktigaste växthusgasen och bildas vid all förbränning. Transportsektorn andel av de totala koldioxidutsläppen år 1997 uppgick till 40 procent enligt SCB:s sektorsindelning och utsläppen kom från ett stort antal bilar, bussar, lastbilar och motorcyklar. Ett ”downstream”-system skulle innebära att varje enskilt motorfordon skulle åläggas en tak på de totala utsläppen och utsläppsrätter skulle sedan fördelas svarande mot detta tak.

De totala kostnaderna för mätning och kontroll skulle bli mycket höga. Ett annat alternativ är i sådana fall ett uppströms (”upstream”) system för handel. Här lägger man skyldigheten att inneha utsläppsrätter vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp. Utsläppen av koldioxid vid förbränning kan mätas med stor noggrannhet via uppgifter om förbrukningen av bränsle. En ”upstream”-ansats för koldioxid skulle innebära att oljeraffinaderier, andra importörer, naturgasimportörer etc vara de som gör åtaganden att begränsa och minska utsläppen av koldioxid. En mer attraktiv ansats vore att lägga kvotplikten i distributionsledet, där skatteuppbörden av koldioxiod och energiskatt ske. Tilldelningen av utsläppsrätter sker i enlighet med åtaganden eller efter marknadsandel eller annat kriterium. Dimensionerat på rätt sätt skulle ett ”upstream”system kunna täcka in all användning av fossila bränslen och den allra största delen av koldioxidutsläppen i landet. Antalet företag skulle vara begränsas, vilket skulle minimera kostnaderna för mätning och kontroll.

När det gäller de andra växthusgaserna som omfattas av Kyotoprotokollet får man göra motsvarande analys för att utröna, vilket av ansatserna som lämpas sig bäst för respektive gas.

10.7. Hur fördelas utsläppsrätterna?

Fördelningen av utsläppsrätterna till de företag som åtagit sig att begränsa eller minska utsläppen kan ske på olika sätt. Fördelningen av tillstånden kan ske gratis till existerande källor, baserat på historiska utsläpp. En nackdel med denna fördelningsprincip är, att företag som väntat med att begränsa utsläppen gynnas, eftersom de via tilldelningen får en tillgång som de kan sälja. En annan nackdel är att det blir svårare för nya aktörer att komma in på marknaden. De nya måste köpa utsläppsrätterna från de existerande och dessa kan vara motvilliga till att släppa in nya konkurrenter.

Några av de existerande systemen för handel med utsläppsrätter i USA fortsätter att fördela utsläppsrätter gratis till källor, även efter det

att de har stängts. Huvudargumentet för detta är att man då eliminerar incitamenten att fortsätta driva äldre anläggningar som genererar en stor mängd utsläpp.5

Ett annat alternativ till fördelning är att auktionera ut utsläppsrätterna. Fördelen med ett sådant förfarande är att det kan leda till en effektiv fördelning av rätterna. Företagen får konkurrera om utsläppsrätterna och de tillfaller företag som är villiga att betala det högsta priset. En annan fördel med att auktionera ut utsläppsrätterna är att staten får in pengar, vilket kan vara speciellt betydelsefullt om systemet kommer att omfatta sektorer som idag betala en koldioxidskatt. Auktioner leder också till att aktörer på marknaden får information om priset på utsläppsrätter, vilket kan bli betydelsefull när dom skall fatta beslut om egna åtgärder för att uppfylla åtaganden.

10.8. Skall utsläppsrätterna få sparas och i så fall hur länge?

Att spara utsläppsrätter innebär att parterna kan ta med sig outnyttjade utsläppsrätter från en åtagandeperiod till en annan. Utsläppen av växthusgaser varierar från det ena året till det andra på grund av väderlek, av ekonomiska faktorer och av andra orsaker. Vissa år kommer företagen att släppa ut mindre än utsläppsbegränsningen, andra år mer. Att kunna spara utsläppsrätter ger en större flexibilitet för företagen att uppfylla sina åtaganden. Det blir lättare att planera för investeringar i nya produktionsanläggningar och i åtgärder för att minska utsläppen. Detta kan leda till betydande kostnadsbesparingar. Enligt UNCTADrapporten har denna möjlighet utnyttjats i stor omfattning i Acid Rainprogrammet i USA.

I Kyotoprotokollet ges det möjlighet till att spara ett skapat utrymme under en åtagandeperiod till en annan. När det gäller mekanismen för ren utveckling och de certifierade utsläppsminskningsenheter (CER) som blir följden när ett industriland investerar i ett utvecklingsland får sådana CER som skapas under perioden 2000–2007 sparas och utnyttjas för att uppfylla framtida åtaganden. Något motsvarande villkor finns inte explicit formulerat för mekanismerna gemensamt genomförande eller handel med utsläppsrätter för denna tidsperiod. Frågan om förtida kreditering kan bli föremål för förhandlingar.

5 Se Haites, E. Och Hornung, R. ”Analysis of Emissions Trading Program Design Features”. National Round Table on the Environment and the Economy. January 1999.

10.9. Mätning, rapportering och kontroll

För att skapa tilltro till systemet med handel av utsläppsrätter krävs att utsläppen från varje utsläppskälla kan mätas eller administrativt fastställas. Mätutrustningen ska kunna mäta eller beräkna de totala faktiska utsläppen under en åtagandeperiod. För vissa växthusgaser som till exempel koldioxid kan utsläppen enkelt beräknas genom att mäta förbrukningen eller importen av bränsle. För andra gaser kan det bli tal om att direkt mäta utsläppen från utsläppskällan.

Rapporteringen består dels av att rapportera de uppskattade eller uppmätta utsläppen från anläggningen till en centrala myndighet som ansvara för uppföljningen. Vidare måste aktörerna rapportera in de inköp och försäljningar av utsläppsrätter som gjorts. För detta ändamål krävs ett centralt register som håller reda på vilka som äger utsläppsrätterna. Varje företag, organisation eller privat person har ett konto som kan liknas vid ett vanligt bankkonto. Köp av utsläppsrätter ökar på kontot, medan försäljning eller utnyttjande av utsläppsrätter vid avstämningstidpunkten minskar kontot.

Kontrollfasen består av att kontrollera att de totala utsläppen från en utsläppskälla under åtagandeperioden kan matchas mot ett motsvarande innehav av utsläppsrätter. En granskning består då dels av att undersöka att de totala utsläppen har beräknats eller mätts på ett korrekt sätt, dels att kontrollera äganderätten till utsläppsrätterna. Kontrollmoment kan beroende på utformning motsvara det som idag används för energioch koldioxidskatteuppbörd.

Någon form av sanktionssystem måste sedan skapas som kan användas vid överträdelse. I det amerikanska Acid Rain-programmet är efterlevnaden fullständig. Om ett företag i detta program inte innehar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka de totala utsläppen under åtagandeperioden måste sådana införskaffas inom en period av 60 dagar. Görs inte detta bötfälls företaget för varje överskjutande ton med ett belopp som vida överstiger marknadspriset på utsläppsrätter. Vidare reduceras tilldelningen av utsläppsrätter för nästkommande åtagandeperiod.

10.10. Hur skapas en fungerande marknad?

Hur stor måste en marknad vara för att den inte skall vara ”tunn” och leda till väldigt få transaktioner och osäkerhet om det gällande marknadspriset? Stor uppmärksamhet har riktats mot risken för att stora länder som t.ex. USA kan utnyttja sin storlek till sin egen fördel. En marknad med perfekt konkurrens kännetecknas av att aktörerna tar pri-

set på utsläppsrätter för givet och de kan inte genom sitt beteende påverka det. För att en sådan marknad skall etableras krävs ett tillräckligt stort antal aktörer. Det är svårt att på förhand säga hur många aktörer som behövs på marknaden, eftersom det endast behövs så många att ingen enskild aktör upplever att han genom sitt eget agerande kan påverka marknadspriset.6 Om industriländerna delegerar rätten att handla till privata och/eller offentliga juridiska personer skapas en marknad med många aktörer och detta motverkar att några få aktörer skulle kunna dominera marknaden. Ytterligare en lösning för att motverka marknadsdominans vore att skapa en gemensam börs där aktörerna kan agera anonymt.7 Fler aktörer leder vidare till ett större antal transaktioner med en ökad likviditet som följd.

Information om till vilka priser som handel med utsläppsrätter har skett är viktig för att minska osäkerheten kring handeln. En frågeställning som då dyker upp i är huruvida köpare och säljare skall tvingas att avslöja priset på transaktionen. Båda parterna kan anse att det vara värdefull kommersiell information som de vill hålla för sig själva. Å andra sidan hjälper prisinformation andra aktörer till att ta ställning till vilken eller vilka strategier som de skall använda. Det kan exempelvis röra sig om ett ställningstagande om man skall köpa utsläppsrätter eller om man skall investera i åtgärder för att begränsa utsläppen. Problemet är större på marknader med liten omsättning. I marknader med hög omsättning publicerar mäklare prisinformation utan att för den skull avslöja information om enskilda köpare eller säljare.

Inga program för handel med utsläppsrätter kräver idag att prisuppgifter om en specifik transaktion offentliggörs.8 Några program kräver dock att prisinformation rapporteras till den centrala myndigheten som bearbetar informationen och publicerar den utan att avslöja identiteten på köparen eller säljaren. Under förutsättning att informationen publiceras snabbt är det tillräckligt för de andra aktörerna. I de pågående internationella förhandlingarna har emellertid framförts att en öppen redovisning av priser är av största vikt.

6 För en diskussion, se Bilaga 6 till Långtidsutredningen 1992.7 Se Bohm, P. ”International Greenhouse Gas Emission Trading – with Special Reference to the Kyoto Protocol”. TeamNord 1999:506.8 Se Haites, E. Och Hornung, R. ”Analysis of Emissions Trading Program Design Features”. National Round Table on the Environment and the Economy. January 1999.

E

Design av nationellt handelssystem för flexibla

mekanismer

11. Skall staten eller enskilda aktörer handla?

11.1. Bakgrund

Kyotoprotokollet är avtal mellan parter som samtliga, med undantag av Europeiska gemenskapen, är suveräna stater. I protokollet har industriländerna som grupp åtagit sig att begränsa eller minska sina sammanlagda utsläpp av växthusgaser under perioden 2008–2012 med minst 5 procent av 1990 års nivåer, uttryckt som koldioxidekvivalenter. För enskilda industriländer skiljer sig de kvantifierade åtaganden åt och respektive land får s.k. tilldelade mängder (assigned amounts, AA) som svarar mot åtagandet.

Europeiska gemenskapen har åtagit sig inom ramen för Kyotoprotokollet att under den första åtagandeperioden minska sina utsläpp med 8 procent jämfört med 1990 års nivåer. I artikel 4 i protokollet fastställs att EU får omfördela sina utsläppsminskningsmål bland medlemsstaterna om bara slutresultatet innebär en övergripande minskning för Europeiska gemenskapen på 8 procent. Denna omfördelning har lett fram till att Sveriges åtagande uppgår till att begränsa utsläppen av de sex växthusgaserna till 104 procent av 1990 års utsläpp. Det innebär att Sveriges tilldelade mängd blir 368 miljoner ton koldioxidekvivalenter under hela åtagandeperioden, eller i genomsnitt 73,6 miljoner ton per år. I det fall EU:s s.k. ”bubbla” inte skulle realiseras, skulle emellertid en svensk ratifikation innebära att åtagande blir att minska utsläppen med 8 procent.

Tillgången till de tre flexibla mekanismerna, handel med utsläppsrätter, Gemensamt genomförande samt Mekanismen för ren utveckling kommer att underlätta för industriländerna att uppnå sina bindande åtaganden. Det är upp till det enskilda landet att bestämma om man vill utnyttja de flexibla mekanismerna eller ej. Väljer statsmakterna att inte utnyttja mekanismerna måste man helt förlita sig på inhemska åtgärder för att de totala utsläppen inom landet inte skall överstiga landets totalt tilldelade mängd. Väljer statsmakterna att utnyttja mekanismerna kan de totala utsläppen överstiga landets tilldelade mängd, men då måste

det enskilda landet under åtagandeperioden ha införskaffat delar av något annat lands tilldelade mängd eller skaffat utsläppsreduktioner som blir resultatet vid användningen av Gemensamt genomförande och Mekanismen för en ren utveckling.1

De två sistnämnda mekanismerna är projektbaserade och i protokollet anges det uttryckligen att parterna har möjlighet att auktorisera juridiska personer att delta i åtgärder som leder till framställande, överlåtelse eller förvärv av utsläppsminskningsenheter (artikel 6 avseende Gemensamt genomförande) respektive ge rätt för privata och/eller offentliga personer att delta i Mekanismen för en ren utveckling (artikel 12) under förutsättning att det godkänns av respektive lands regeringar. De s.k. utsläppsminskningsenheter som skapas via Gemensamt genomförande skall läggas till det förvärvande landets tilldelade mängd och dras från det överlåtande landets tilldelade mängd. Även de s.k. certifierade utsläppsminskningar som skapas via mekanismen för en ren utveckling skall läggas till det förvärvande landets tilldelade mängd. Genom att det överlåtande landet tillhör den krets av länder som inte har gjort några bindande åtaganden har dessa länder därför inte erhållit tilldelade mängder som utsläppsminskningarna kan dras från.

I Kyotoprotokollets artikel 17 behandlas handel med utsläppsrätter och där finns det ingen uttrycklig hänvisning till att privata aktörer skall få delta i handeln. Dock torde de allra flesta länder anse att deltagande från den privata sektorn är nödvändig för att uppnå ett så bra resultat som möjligt. Exempelvis anger EU-kommissionen i sin grönbok att det finns en unik möjlighet att fullgöra Kyotoprotokollets åtaganden på ett kostnadseffektivt sätt om man låter företag delta i handeln (Grönboken avser dock intern handel och omfattas inte av bestämmelserna). Det är också denna utrednings ståndpunkt att ett privat deltagande leder till det bästa resultatet.

I grönboken anges det vidare att Kyotoprotokollet redan implicit ger parterna möjlighet att ömsesidigt erkänna utsläppsrätter som köps och säljs mellan företag inom olika nationella system om detta förfarande kopplas till motsvarande förändringar i de berörda parternas tilldelade mängder.

1 Utsläppsreduktioner som skapas via Gemensamt genomförande benämns ”utsläppsminskningsenheter” medan utsläppsreduktioner från Mekanismen för en ren utveckling benämns ”certifierade utsläppsminskningar”.

11.2. Statens roll

För att uppnå sina åtaganden kan de enskilda länderna fritt välja vilket eller vilka styrmedel som man vill använda inom respektive land. Några länder kan således komma att välja ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter eller administrativa styrmedel i form av till exempel teknologiska regleringar med krav på bästa teknik och låta staten ta hand om den internationella handeln. Andra länder kan komma att införa en nationell marknadsplats för utsläppsrätter som kan vara integrerad med den internationella marknaden och delegera rätten att handla till privata och/eller offentliga juridiska personer. Det är dock ovillkorligen parten, dvs det egna landet, som har det yttersta ansvaret för att dess åtagande uppfylls.

I direktiven till utredningen anges att internationell handel med utsläppsrätter kan komma i fråga antingen för företag eller som en uppgift för staten. En jämförelse mellan dessa huvudalternativ skall, enligt direktiven, genomföras av utredaren och om staten handlar med internationella utsläppsrätter skall utredaren analysera hur verksamheten skall finansieras och administreras.

Diskussionen i detta avsnitt tar sin utgångspunkt i två kriterier som är centrala när det gäller att föra en effektiv klimatpolitik; måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. I kapitel 4 redovisades egenskaper hos några olika styrmedel. Det konstaterades att ett handelssystem för utsläppsrätter leder till en mycket god måluppfyllelse för de utsläppskällor som ingår i systemet samtidigt som miljömålet uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. När det gäller skatter leder detta styrmedel till att en utsläppsbegränsning uppnås på ett kostnadseffektivt sätt, men osäkerhet råder om den faktiskt erhållna utsläppsbegränsningen når miljömålet. En för låg skattesats leder till att utsläppsbegränsningen inte är tillräcklig för att uppfylla miljömålet medan det motsatta gäller med en för hög skattesats.

Tvingande administrativa styrmedel kan vara effektiva när det gäller att uppnå fastställda miljömål, men dessa miljömål uppnås till onödigt höga kostnader. Administrativa styrmedel är således inte kostnadseffektiva.

Slutsatsen blir därför att statsmakterna kan uppnå ett uppsatt miljömål som ligger nära det internationella åtagandet på ett kostnadseffektivt sätt inom landet genom att skapa ett nationellt handelssystem för utsläppsrätter som är så omfattande som möjligt. Ju mer omfattande handelssystemet görs, desto större andel av de totala utsläppen har staten kontroll över. För att uppnå en större grad av kostnadseffektivitet bör det nationella handelssystemet även kopplas till det internationella handelssystemet för att utnyttja den stora potential till billiga åtgärder

som där kommer att finnas. De företag som omfattas av handelssystemet får därmed möjlighet till att handla internationellt. Att införa ett omfattande handelssystem inom landets gränser utan att ge aktörerna möjlighet till att, inom ramen för protokollets bestämmelser om supplementaritet, utnyttja den internationella marknaden skulle leda till att priset på utsläppsrätter skiljer sig åt på de olika marknaderna, vilket inte är kostnadseffektivt. Kyotoprotokollets krav på supplementaritet kan emellertid leda till sådana begränsningar. Några restriktioner av nationell art utöver de som ges i förhandlingarna bör inte introduceras.

Statens handel med utsläppsrätter kan ombesörjas av det företag som efter att regeringen givit köp/sälj- mandat vunnit upphandlingen om att utföra auktion åt staten.

Genom att skapa ett omfattande nationellt system som integreras med den internationella marknaden begränsas statens behov av att handla med utsläppsrätter internationellt. För de utsläppskällor som inte kan ingå i ett handelssystem måste alternativa styrmedel användas. Risken är att dessa styrmedel inte är tillräckligt kraftfulla, vilket kan resultera i att utsläppen från dessa källor ökar kraftigt. I slutet av åtagandeperioden måste då staten ha möjlighet att handla för att leva upp till åtagandet. På motsvarande sätt kan det också bli fråga om försäljning om de alternativa styrmedlen ger en större begränsning än planerat.

Statens roll blir därför att ta fram ett regelverk som omfattar så många utsläppskällor som möjligt, tillse att en metodutveckling kommer till stånd för att förbättra beräkningarna av utsläpp av växthusgaser, auktionera bort utsläppsrätterna, kontrollera efterlevnaden, samt skapa ett kraftfullt sanktionssystem.

Ett annat kanske mindre sannolikt fall är att Kyotoprotokollet träder i kraft utan att ett handelssystem för företag etableras. Staten bör då likafullt ha möjlighet att samarbeta med andra parter inom ramen för mekanismerna för att kostnadseffektivt klara sina åtaganden. Detta kan ske med utgångspunkt i de pilotprogram som nu pågår. I ett övergångsskede kan blandad statlig/privat finansiering vara nödvändig för att utveckla regelverket och riktlinjer på ett sätt som skapar förtroende och därmed förutsättningar för projektbaserade aktiviteter som fullt ut bedrivs på företagsbasis. Även i avsaknad av en etablerad marknad kan staten ha en roll vad gäller överlåtelser av utsläppsrätter.

Ytterligare en funktion som staten måste påta sig om, trots mina förslag, utrymmet för internationell handel begränsas är att fördela detta utrymme mellan svenska intressenter. Ett auktionsförfarande av ”importtillståndkvoter” kan då övervägas.

12. Omfattningen av kvotplikten på lång sikt

12.1. Introduktion

Omfattningen av ett system med överlåtbara utsläppsrätter bestäms av hur många utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt.1 Vid bestämningen görs en avvägning mellan de intäkter som skapas genom att inkludera utsläppskällorna i systemet och de kostnader i form av mätning, rapportering och kontroll som införandet förorsakar. Kyotoprotokollet omfattar sex växthusgaser och det är eftersträvansvärt med en så bred omfattning som möjligt.

I detta kapitel görs en genomgång av samtliga utsläppskällor i Sverige och en bedömning görs om lämpligheten att inkludera dem i ett handelssystem. Inledningsvis diskuteras sänkor och därefter redovisas kortfattat hur beräkningarna av utsläppen går till.

12.2. Sänkor2

Med begreppet sänkor avses upptag av växthusgaser från atmosfären till olika kolförråd som t.ex. trädbiomassan i skogsmark. Genom fotosyntesen binds luftens och havets koldioxid in i växtvärlden. I Sverige har trädbiomassan i skogsmark ökat kontinuerligt sedan 1920-talet. Det totala förrådet av kol i trädbiomassan (stamved, grenar, barr/blad och grova rötter) uppgår för närvarande till ca 1 000 miljoner ton kol. Den årliga ökningstakten av detta kolförråd har de senaste åren varierat mellan 6 till 9,5 miljoner ton kol per år. Ökningen beror på en hög tillväxt och på att det årliga uttaget genom avverkning är lägre än den årliga tillväxten.

1 Med kvotplikt avses skyldighet att inneha och redovisa innehavet av utsläppsrätter. Denna kvotplikt kan exempelvis påläggas stora förbränningsanläggningar eller industrianläggningar som släpper ut växthusgaser.2 Beskrivningar i detta avsnitt hämtas från kapitel 8 i klimatkommitténs betänkande.

I Kyotoprotokollet inkluderas sänkorna i artiklarna 3.3 och 3.4, men endast i begränsad omfattning. Innebörden av protokollets artikel 3.3 är att kolupptag som sker under åtagandeperioden 2008–2012 och som kan hänföras till nybeskogning och återbeskogning sedan 1990 korrigerat för de emissioner som avskogningen medför under åtagandeperioden kan räknas parterna tillgodo. Definitionerna av nybeskogning och avskogning är relativt entydiga och berör för svensk del mycket små arealer. IPCC:s definition på återbeskogning förutsätter en ändrad markanvändning och medför inte några nya arealer för Sverige.

Tidigast vid klimatkonventionens sjätte partsmöte i Haag i november 2000 kommer beslut att fattas om definitioner av aktiviteter i artikel 3.3 och om eventuella nya aktiviteter i artikel 3.4. Dessförinnan är det oklart om eller i vilken utsträckning Sverige och andra länder kan tillgodoräkna sig sänkor för att klara respektive lands åtagande under den första åtagandeperioden.

I princip bör sänkor vara med vid en långsiktig bedömning men i denna utredning har sänkorna inte beaktats. Det får utredas vidare hur dessa skall hanteras när beslut har tagits om definitioner av aktiviteter.

12.3. Rapporteringen av utsläppen till klimatkonventionen

I ett system med handel med utsläppsrätter kommer varje mängd (ton/kg) koldioxidekvivalent att motsvara ett värdepapper som ger rätt till motsvarande utsläpp. Utsläpp av ett ton koldioxidekvivalenter kan exempelvis genereras vid förbränning av x ton lätt eldningsolja eller y ton kol.

Mätningen av utsläppen av de sex växthusgaserna kan göras på två olika sätt; antingen direkt eller indirekt. Med den direkta ansatsen mäts utsläppen kontinuerlig med någon form av mätutrustning. Sådana direkta mätningar görs t.ex. av utsläpp från skorstenar i stora förbränningsanläggningar.

Med en indirekt metod beräknas utsläppen utifrån s.k. emissionsfaktorer och denna metod utnyttjas för huvuddelen av utsläppen av växthusgaser. För att varje lands utsläpp i möjligaste mån skall motsvara de faktiska utsläppen ställer man i FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar, IPCC, upp krav på hur länderna skall beräkna sina utsläpp. Rapporteringen sker årligen och skall följa dessa riktlinjer. Det står dock länderna fritt att använda nationell metodik för beräkningar så länge som dessa är dokumenterade och går att granska.

Med den indirekta metoden beräknas utsläppen enligt följande formel:

Utsläpp = aktivitetsdata*emissionsfaktor

Utsläppen beräknas således som en aktivitet mätt på lämpligt sätt multiplicerat med en emissionsfaktor. Exempelvis beräknas utsläpp av koldioxid från förbränning av lätt eldningsolja som den totala bränsleanvändningen * värmevärdet *emissionsfaktorn för lätt eldningsolja. Utsläpp av metan från mjölkkor beräknas som antalet mjölkkor* emissionsfaktorn för mjölkkor.

Av formeln ser man också de två sätt som står till buds för att minska på utsläppen. Antingen kan man välja en lägre aktivitetsnivå, exempelvis förbruka mindre olja, eller också kan man försöka påverka emissionsfaktorn genom t.ex. teknikförbättring. Det senare fallet kan exemplifieras med att en investering görs som leder till utsläppen minskar. För att förorenaren skall kunna tillgodogöra sig resultatet av investeringen måste nya emissionsfaktorer tas fram som avspeglar den nya situationen.

Som tidigare nämnts anförs ibland som ett problem den varierande tillförlitligheten i beräkningar av de faktiska utsläppen av de sex växthusgaserna. För vissa gaser bedöms osäkerheten i beräkningarna ligga runt ±30–80 %. Denna brist på tillförlitlighet är dock ett generellt problem och kan inte hänföras till ett handelssystem för utsläppsrätter. För koldioxidutsläpp är den indirekta metoden mycket tillförlitlig.

En metod för att hantera osäkerheten i mätningarna är att helt bortse från faktiska utsläpp och i stället utgå från vad som rapporteras in till klimatkonventionen.

Idealfallet vore onekligen att de inrapporterade utsläppssiffrorna avspeglar de faktiska utsläppen, men när det inte föreligger en överensstämmelse mellan de två kan de inrapporterade siffrorna vara en framkomlig väg. De överenskommelser som gjorts internationellt innebär betydande ekonomiska åtaganden för berörda länder och dessa åtaganden baseras på vad länderna har rapporterat in till klimatkonventionen, inte på vad respektive land faktiskt släpper ut.

För de gaser där osäkerheten i beräkningarna är stora finns det risk för att beräkningarna kommer att ändras. Exempelvis kan beräkningsmetoden komma att ändras, statistikunderlaget kan förbättras eller också kan IPCC:s riktlinjer ändras. Den senaste revideringen av riktlinjerna 1996 har lett fram till att beräkningarna av de totala utsläppen i Sverige år 1990 har ökat från 66,5 till 70,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Vid en rekalkylering av utsläppen kan antalet utsläppsrätter för den som omfattas av kvotplikt komma att behöva antingen

justeras upp eller ner. Om metodik eller emissionsfaktorer ändras måste en omräkning ske av hela tidsserien, dvs. från basåret 1990 och fram till det år som skall rapporteras. Vidare måste orsaken till omräkningen redovisas.

Från marknadens synvinkel består problematiken kring rekalkylering närmast i de risker som en förändring av redovisningen av utsläpp kan innebära, vilka i princip inte skiljer sig avsevärt från andra risker för prisförändringar på marknaden. Denna risk bör därför bäras av aktörerna.

12.4. Kriterier vid bedömningen av kvotpliktiga3

Som nämndes inledningsvis i detta kapitel skall man vid en bedömning av vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt ställa intäkterna i form av tillgång till billiga åtgärdskostnader av att inkludera enskilda utsläppskällor mot de kostnader som inkluderingen förorsakar. Så länge som intäkterna är större än kostnaderna bör utsläppskällorna inkluderas i handelssystemet.

För att ett styrmedel skall vara kostnadseffektivt skall det ge de olika aktörerna incitament till att genomföra samtliga utsläppsbegränsningar som är samhällsekonomiska lönsamma i den egna verksamheten. Det är därför viktigt att de metoder som används för beräkning av utsläpp fångar upp åtgärder som kan användas för att begränsa utsläppen av växthusgaser. Ett företag som står i begrepp att genomföra kostsamma utsläppsbegränsningar och som, på grund av brister i beräkningsmetoden, inte kan tillgodogöra sig detta har få eller inga incitament att genomföra investeringen.

För att de beräkningsmetoder som används skall kunna fånga upp åtgärder som genomförs för att begränsa utsläppen måste det utvecklas emissionsfaktorer som är specifika för den enskilde förorenaren eller för grupper av förorenare som använder liknande tekniker. I de fall det rör sig om många utsläppskällor och många olika potentiella åtgärder för att begränsa utsläppen, måste en stor mängd emissionsfaktorer tas fram. Detta kan bli kostsamt av två skäl. Dels slukar själva framtagandet av emissionsfaktorerna resurser, dels kan kostnaderna för att kontrollera utsläppen från många källorna komma att bli höga. I vissa

3 Som bakgrundsmaterial har i avsnitten 12.4–12.7 följande källor utnyttjats: Den norska kvotutredningen, IPCC:s riktlinjer, ”Potential of Including Non-Combustion Sources of GHG Emissions in a Domestic Emissions Trading Program” samt material från Naturvårdsverket och SCB.

fall kan de totala kostnaderna överstiga det man vinner av att ha med utskäppskällan i handelssystemet.

Inget hindrar att i handelssystemet även inkludera utsläppskällor där beräkningsmetoderna inte fångar upp samtliga utsläppsbegränsande åtgärder. System fångar nämligen alltid upp den utsläppsminskning som blir resultatet av en minskning i aktivitetsnivån.

Uppströms eller nedströms?

För att uppnå den effektivaste lösningen brukar man säga att kvotplikten skall ligga vid själva utsläppskällan. Det är det företag som äger utsläppskällan som antas ha den bästa informationen om de billigaste åtgärderna för att begränsa utsläppen. Denna ansats brukar benämnas en nedströmsansats.

Om utsläppsförhållanden är sådana att det inte existerar några utsläppsbegränsande åtgärder, förutom att minska förbrukningen av den vara som leder till utsläpp, förlorar man inget utifrån effektivitetssynvinkel, att lägga kvotplikten tidigare i förädlingskedjan. Då kan antalet aktörer som påläggs kvotplikt begränsas och därmed minskar kostnaderna för att administrera handelssystemet. En sådan ansats benämns en uppströmsansats.4

Utifrån den ovan förda diskussionen blir de kriterier för bedömningen om utsläppskällor skall inkluderas i ett handelssystem: dels bör inkluderandet leda till att åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen av växthusgaser som är kostnadseffektiva, dels bör de totala administrationskostnaderna inte blir alltför höga.

I nedanstående tabell redovisas återigen de totala utsläppen av de sex växthusgaserna i Kyotoprotokollet avseende i Sverige år 1998.

4 En nedströmsansats för koldioxidutsläpp från en personbil innebär att kvotplikten läggs på själva personbilen eller dess förare. En uppströmsansats kan i detta fall avse att kvotplikten läggs på bensinstationer, men uppströmsansatsen avser också det fall då kvotplikten läggs ännu tidigare i kedjan som t.ex. på oljeraffinaderier. Kvotplikt som läggs tidigare än själva utsläppskällan benämns i denna utredning som en uppströmsansats.

Tabell 12.1. De totala utsläppen av växthusgaser år 1998. Miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Totala Procent av

Växthusgas IPCC:s sektorsindelning

utsläpp utsläppen (milj.ton)

Koldioxid

57.3

Förbränning av bränslen

Produktion av el och fjärrvärme

8.1

11

Raffinaderier

1.7

2

Förbränning, industrin

12.3 16

Transporter

21.1 28

Bostäder, service m.m.

9.7

13

Industriprocesser

4.1

5

Lösningsmedel

0.3

0

Metan

5.4

Förbränning av bränslen inkl. transporter

0.8

1

Jordbruk

3.3

4

Avfall

1.3

2

Lustgas

8.1

Förbränning av bränslen inkl. transporter

2.3

3

Industriprocesser

0.8

1

Jordbruk

5

7

HFC Industriprocesser

2.3 2.3

3

FC Industriprocesser

0 0

0

SF6 Industriprocesser

2.1 2.1

3

Totalt

75.1 75.1 100

Källa: Naturvårdsverket.

Av tabellen framgår hur de 75,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter fördelade sig år 1998. Nedan går de olika utsläppskategorierna igenom.

12.5. Utsläpp av koldioxid

De samlade utsläppen av koldioxid uppgick år 1998 till 57,3 miljoner ton. Det utgjorde drygt 76 procent av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige, uttryckt som koldioxidekvivalenter. Utsläpp från förbränning av fossila bränslen uppgick till 52,9 miljoner ton medan utsläppen från industriprocesser var 4,1 miljoner ton. De utsläpp som

ingår i begreppet processutsläpp är bl.a. utsläpp vid cement- och glastillverkning. Dessa utsläpp skapas via kemiska reaktioner i själva tillverkningsprocessen.

12.5.1. Utsläpp av koldioxid från förbränning

Till grund för beräkningarna av förbränningsutsläppen i rapporteringen till klimatkonventionen ligger dels emissionsfaktorer från olika bränsleoch drivmedelsslag och förbränningsförhållanden, dels statistiska uppgifter från SCB:s Energistatistik om leveranser och förbrukning av bränslen och drivmedel. Beräkningarna görs som produkten av bränsleförbrukning och emissionsfaktorer efter omräkning av bränsleförbrukningen till energimängd (MJ).

Det är miljontals källor som släpper ut koldioxid, alltifrån stora eloch värmeproduktionsanläggningar, bostäder och lokaler till bilar, lastbilar och motorcyklar. Att lägga kvotplikten på samtliga utsläppskällor, dvs. nedströms, skulle leda till mycket höga administrationskostnader. Genom att utsläpp av koldioxid är proportionellt mot kolinnehållet i bränslen och oberoende av hur förbränningen sker kan man, utan att förlora i effektivitet, lägga kvotplikten uppströms. Denna ansats innebär för koldioxid att oljeraffinaderier, andra importörer av fossila bränslen, naturgasimportörer, distributörer etc skulle vara de som åläggs kvotplikt. Tilldelningen av utsläppsrätter sker i enlighet med åtaganden. Självfallet släpper dessa aktörer inte själva ut all den mängd växthusgaser som motsvarar innehavet av utsläppsrätter, men de produkter som förädlas och säljs vidare kommer i ett senare led att resultera i koldioxutsläpp. Ett uppströms system i importledet innebär således i praktiken en ren importreglering.

Varje utsläppsrätt skulle då ge rätten att producera eller sälja ett ton av framtida koldioxidutsläpp. Genom utsläppsbegränsningen kommer utsläppsrätterna att bli en begränsad resurs och betinga ett pris. Detta pris kommer att inkluderas i de olika energiprodukterna och sänder därmed en prissignal till användarna av fossila bränslen. Därmed skapas incitament hos enskilda aktörer till att byta från kol och olja till naturgas, att övergå till förnybara bränslen eller att vidtaga olika åtgärder för att effektivisera energianvändningen.

En uppströmsansats kan täcka in all användning av fossila bränslen för förbränning och den allra största delen av koldioxidutsläppen i landet. Antalet företag skulle vara begränsat, vilket skulle minimera kostnaderna för mätning och kontroll.

För att fånga in de utsläpp som görs i själva anläggningen under omvandlingen bör utsläppen beräknas på insatsvaror som kommer in i

anläggningarna och inte på de produkter som säljs vidare. För att få en korrekt bild av utsläppen måste man även kontrollera hur stor mängd av de fossila bränslen som används till andra ändamål än förbränning. Detta kommer inte att leda till några koldioxidutsläpp och oljeraffinaderier skall därför inte behöva vara skyldiga att inneha utsläppsrätter för denna del av oljeförbrukningen.

Ytterligare en aspekt vid utformningen av systemen är hanteringen av import och export av fossila bränslen. För sådant som importeras och förbränns inom landet skall raffinaderier och andra importörer ha skyldighet att inneha utsläppsrätter medan inga utsläppsrätter skall krävas för bränslen som exporteras.

En nackdel som anförs vid användandet av en uppströmsansats är att den inte skulle ge de riktiga incitamenten till att utveckla eller använda tekniker för utsläppsbegränsning vid källan som till exempel koldioxidskrubber och utnyttja möjligheten att deponera koldioxidgasen.5 Med uppströmsansatsen skulle priset på utsläppsrätten inkluderas i priset på fossila bränslen och ett företag som vidtar åtgärder för att reducera koldioxidutsläppen nedströms från exempelvis en förbränningsanläggning skulle inte kunna tillgodogöra sig denna ytterligare utsläppsreduktion.

Tekniker för att reducera och deponera utsläpp av koldioxid från rökgaserna är för närvarande mycket dyra, även om det finns indikatorer på att ny teknik för deponering av koldioxid har blivit billigare6Den anförda nackdelen får därför betydelse först på längre sikt.

Från såväl en kostnadseffektiv synvinkel som från en administrativ synvinkel är en uppströmsansats mycket fördelaktig. Man fångar in samtliga koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen, vilket år 1998 utgjorde 70 procent av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige.

Min bedömning är att koldioxidutsläpp från förbränning kan ingå i ett handelssystem. För att minska administrationskostnaderna bör handeln ligga tidigt och en uppströmsansats bör därför användas.

5 Se Hargrave, T: ”US Carbon Emissions Trading: Description of an Upstream Approach” Center for Clean Air Policy, March 1998.6 I ett underlagsmaterial från Vattenfall vidarebefordras uppgifter om att ny teknik skulle kunna nedbringa kostnaden för deponering till mellan 25 till 40 öre per kilo koldioxid. Dessa uppgifter innebär en dramatisk minskning. Vattenfall själva menar dock att stor osäkerhet råder när det gäller siffrorna.

12.5.2. Utsläpp av koldioxid från industriprocesser

Utsläpp av växthusgaser produceras också från en mängd industriaktiviteter som inte relateras till energianvändning. De huvudsakliga utsläppskällorna är industriella produktionsprocesser som kemiskt eller fysiskt omvandlar material. Under dessa processer kan många olika växthusgaser bildas, bl.a. koldioxid. I den internationella rapporteringen skiljer man på utsläpp från själva industriprocessen och utsläpp till följd av energianvändning. Traditionellt har dessa båda kategorier i Sverige betraktats som utsläpp från industriprocesser. Industrins utsläpp till följd av energianvändning redovisades i föregående avsnitt. Den huvudsakliga metodiken för beräkning av utsläppen enligt IPCC:s riktlinjer är att multiplicera data på en aktivitet med en emissionsfaktor.

Till processutsläpp räknas bl.a. utsläpp från tillverkning av osläckt kalk, cement och glas inom jord- och stenindustrin och framställning av ferrolegeringar och järnpellets inom järn- och stålindustrin. Beräkningsmetodiken för processindustrins koldioxidutsläpp är i Sverige i huvudsak överensstämmande med IPCC:s rekommendationer.7

I nedanstående tabell redovisas utsläppen av koldioxid från industriprocesser.8

7 SCB ”Utsläpp till luft i Sverige” Mi 18 SM 9901.8 Som nämndes i inledningen av detta avsnitt skiljer man i den internationella rapporteringen på utsläpp från själva industriprocessen och utsläpp till följd av energianvändning. Traditionellt har dessa båda kategorier i Sverige betraktats som utsläpp från industriprocesser. Under rubriken järn och stål beräknas koldioxidutsläpp från förbränning uppgå till 4,3 miljoner ton år 1998 i rapporteringen till klimatkonventionen medan koldioxidutsläpp från processer beräknas uppgå till 0,3 miljoner ton. Sammantagen blir det således 4,6 miljoner ton. I en rapport som tagits fram av ÅF-Energikonsult (Skogen och Kemin, Gruvorna och Stålet, Stockholm 1999) beräknas de totala koldioxidutsläppen från de 20 största stålföretagen år 1997 till 5,8 miljoner ton. Av detta avsåg 4,3 miljoner ton användning av processkol och 1,5 miljoner ton från energianvändning.

Tabell 12.2. Utsläpp av koldioxid från industriprocesser år 1998. Miljoner ton.

Industriprocesser

1998 Procent av utsläppen

Cementproduktion

1,5

37

Kalkproduktion

0,4

10

Järn- och stålproduktion inkl ferrolegeringar

0,3

7

Aluminiumproduktion

0,2

5

Massa/pappersindustrin

0,03

1

Övrigt

1,7

41

Totalt

4,1

100

Källa: Naturvårdsverket.

Processutsläppen av koldioxid från cementproduktionen uppgick år 1998 till 1,5 miljoner ton, från kalkproduktion till 0,4 miljoner ton, från järn- och stålproduktion inklusive ferrolegeringar 0,3 miljoner ton, från aluminiumproduktion 0,2 miljoner ton från produktion av massa och papper 0,03 miljoner ton samt från produktion inom kategorin Övrigt till 1,7 miljoner ton. I den senare kategorin samlas utsläpp från tillverkning av glas och mineralull, förbränning av miljöfarligt avfall samt råvaruanvändning inom kemisk industri.

Utsläpp av koldioxid vid cementtillverkning beräknas i Sverige utifrån förbrukningen av kalksten. Koldioxidutsläpp från cementproduktion är i huvudsak direkt proportionell till kalkinnehållet och produktion av cement med lägre kalkinnehåll resulterar i lägre koldioxidutsläpp. I IPCC:s riktlinjer anges att genom att koldioxidutsläpp sker vid produktion av klinker, en insatsvara från vilken cement produceras, bör utsläppsberäkningar baseras på kalkinnehållet och produktionen av klinker.

I Norge används en beräkningsmetod för cementtillverkning som är en vidareutveckling av IPCC:s standardmetodik.9 Den norska kvotutredningen kommer fram till att de norska utsläppsberäkningarna redan idag kan göras på utsläppskällenivå och samtliga idag kända åtgärder för att begränsa utsläppen fångas in av metoden. Samtidigt bedöms de samlade administrationskostnaderna av att inkludera samtliga utsläppskällor vara låga genom att det avser få anläggningar. Även i Sverige är antalet anläggningar som tillverkar cement begränsat.

Utsläppen från kalktillverkning beräknas i Sverige utifrån använd kalksten. I IPCC:s riktlinjer varierar emissionsfaktorn beroende på

9 Se den norska kvotutredningen sidorna 93–94.

kalksort mellan 0,79–0,91 ton koldioxidutsläpp per ton producerad kalk.

Under IPCC:s rubrik ”Järn-, stålproduktion” samlas, för Sveriges del, koldioxidutsläpp från framställning av ferrolegeringar och från järnpellets. Utsläpp vid framställning av järnpellets beräknas idag utifrån förbrukningen av dolomit. I IPCC:s riktlinjer anges den mest exakta metoden för att beräkna koldioxidutsläpp från framställning av ferrolegeringar, liksom från annan metallproduktion vara, via användningen av reduktionsmedel.

Utsläpp från aluminiumproduktion beräknas i Sverige utifrån användning av kolelektroder. I den norska kvotutredningen konstaterar man att beräkningarna av koldioxidutsläpp från all metallproduktion kan baseras på åtminstone två datakällor för själva aktiviteten; produktionsmängden eller förbrukningen av reduktionsmedel. I Norge görs beräkningarna av utsläpp utifrån förbrukningen av reduktionsmedel och dessa beräkningar kvalitetssäkras genom att stämma av mot den utsläppsmängd som har rapporterats in till den norska tillsynsmyndigheten av anläggningsägarna.

Vidare konstaterar man i den norska kvotutredningen att utsläppsberäkningarna redan idag skulle kunna appliceras på utsläppskällenivå. Såväl utsläppsbegränsningar till följd av minskad förbrukning av fossila bränslen som genom en förbättrad teknik fångas upp av beräkningarna. Administrationskostnaderna beräknas bli låga.

Det ovan diskuterade torde gälla även för de svenska processutsläppen inom massa/pappersindustrin och för processutsläpp under gruppen Övrigt.

Min bedömning är att utsläppen av koldioxid från industriprocesser kan ingå i ett handelssystem.

12.6. Utsläpp av metan och dikväveoxid

Det totala utsläppen av metan uppgick till 5,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 1998. Metanutsläpp utgjorde därmed 7,2 procent av de totala utsläppen i Sverige. Av utsläppen härrörde 0,8 miljoner ton från förbränning av fossila bränslen inklusive transporter, 3,3 miljoner ton från jordbruk medan resterande mängd, 1,3 miljoner ton härrörde från avfallsdeponier.

De totala utsläppen av dikväveoxid uppgick till 8,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter och utgjorde därmed 10,8 procent av de totala utsläppen. 2,3 miljoner ton släpptes ut vid förbränning inklusive transporter, 0,8 miljoner ton i industriprocesser och 5 miljoner ton från jordbruket.

12.6.1. Utsläpp av metan och dikväveoxid från förbränning

Utsläpp av metan och dikväveoxid från förbränning utgjorde 4,1 procent av de totala utsläppen av växthusgaser år 1998 uttryckt som koldioxidekvivalenter. Till grund för beräkningarna av metan- och dikväveoxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen ligger samma statistiska uppgifter från SCB:s Energistatistik om leveranser av och förbrukning av bränslen som utnyttjas vid beräkningen av koldioxidutsläppen. Det enda som skiljer sig åt är emissionsfaktorerna. I nedanstående tabell redovisas utsläppen, fördelat på olika utsläppskategorier.

Tabell 12.3. Utsläpp av metan och dikväveoxid år 1998 vid förbränning av fossila bränslen. Miljoner ton koldioxidekvivalenter.

IPCC:s sektorsindelning

Metan Dikväveoxid

Produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier 0.04 0.3 Förbränning, industrin 0.1 0.9 Transporter 0.3 0.6 Bostäder, service m.m. 0.2 0.5

Totalt

0.8 2,3

Källa: Naturvårdsverket.

Den största andelen av metanutsläpp från förbränning av fossila bränslen kom från transportsektorn medan förbränning inom industrin bidrog till den mesta delen av dikväveoxidutsläppen. Till skillnad från koldioxidutsläpp kommer utsläpp av metan och dikväveoxid att variera beroende på under vilka betingelser som förbränningen sker på och vilken förbränningsteknik som används. Antalet utsläppskällor är, liksom i fallet med koldioxidutsläpp många och av samma skäl blir administrationskostnaderna av att använda en nedströmsansats mycket stora. Lägg därtill de ytterligare kostnader vid framtagandet av emissionsfaktorer för att fånga in de förbränningsspecifika betingelserna.

En uppströmsansats skulle kunna användas för utsläppen av metan och dikväveoxid från förbränning av fossila bränslen och de kvotpliktiga skulle vara samma aktörer som i koldioxidfallet.

Det som man fångar in med uppströmsansatsen är den utsläppsbegränsning som blir resultatet av en lägre aktivitetsnivå. Det som man missar är den utsläppsbegränsning som är resultatet av exempelvis en förbättrad förbränningsteknik.

Min bedömning är att utsläppen av metan och dikväveoxid från förbränning kan ingå i ett handelssystem om man utvecklar beräknings-

metoder som ger större förorenare incitament till att även förbättra förbränningstekniken. Detta bör utredas vidare.

12.6.2. Utsläpp av metan från jordbruket

I IPCC:s riktlinjer för nationella utsläppsberäkningar som åberopas som grund för de kvantitativa åtaganden i Kyotoprotokollet ingår utsläpp av metan från jordbruk. Dessa utsläpp uppgick till 3,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 1998. Metanbildningen sker i mag-tarmkanalen på husdjur och vid gödselhanteringen. Beräkningarna av utsläppen har gjorts med hjälp av emissionsfaktorer från IPCC samt nationella emissionsfaktorer.

Enligt SCB:s statistik uppgick antalet mjölkkor år 1998 till 450 000 i 15 000 företag. Motsvarande siffror för kategorin Kvigor, tjurar och stutar var 170 000 i 15 000 företag.10 Den genomsnittliga besättningsstorleken för mjölkkor var 30,2 kor år 1998 och i en genomsnittliga besättning mjölkkor producerades 100 000 kilo koldioxidekvivalenter.11

De åtgärder som står till buds för att minska på utsläppen av metan från jordbruket anges av Jordbruksverket vara att minska kreaturbeståndet, att använda en effektivare foderomvandling, att förbättra djupens produktivitet samt en förbättrad lagring och täckning av stallgödsel.12 Att minska på kreatursbeståndet menar Jordbruksverket leda till att det blir svårare att uppfylla andra miljömål. Betande nötkreatur och får är nödvändiga för att upprätthålla naturbetesmarker med stort värde för landsskapsbilden och för den biologiska mångfalden. Det sjunkande antalet idisslare inom jordbruket är redan nu ett problem för att nå miljömålen biologisk mångfald och öppet landskap.

Åtgärder för en effektivare foderomvandling kan vara ökat foderintag eller ersättning av grovfoder med koncentrat och en förändrad sammansättning av koncentraten.

En annan och enligt Jordbruksverket tvivelaktig metod för att minska metanutsläppen är att på konstlad väg förbättra djupens produktivitet. Detta görs genom att berika djurfoder eller genom att injicera produktionshöjande medel i djuren. Därmed kan metanutsläppen per producerad enhet minskas. För närvarande används försöksmässigt

10 SCB Statistiska meddelande J20 SM 9901.11 Emissionsfaktorn för mjölkkor är 156 kilo metan per djur och år. GWP-faktorn är 21. Källa: Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar. Ds 1997:26.12 Jordbruksverket 1999. Rapport till klimatkommittén.

flera olika antibiotika, jonoforer och halogenerade föreningar för att stimulera produktionen. Enligt verket är effekten av dessa åtgärder tveksam och denna typ av medel är inte tillåtna för rutinmässig användning i Sverige.13

Kvotplikten skulle kunna läggas på enskilda företag inom jordbrukssektorn, trots att antalet företag är stort. Den centrala databas för nötkreatur som finns vid Jordbruksverket i Söderhamn skulle kunna utnyttjas. Administrationskostnaderna skulle då kunna hållas nere.

Nackdelen att ett sådant system är att det enda sättet att reducera de rapporterade utsläppen på är att minska på djurbesättningen. Även om bonden byter till ett annat foder och därmed reducerar utsläppen av metan kommer bonden inte att kunna tillgodogöra sig detta.

Metanutsläpp från jordbruk är en av utsläppskategorierna som inkluderas i de internationella åtaganden för att reducera utsläppen av växthusgaser. Min bedömning är därför att utsläpp från alla de kreatursbesättningar där det enskilda djuret finns registrerat kan ingå i ett internationellt handelssystem och att man undersöker möjligheten att kombinera kvotplikt med andra styrmedel. Detta bör utredas vidare.

12.6.3. Utsläpp av metan från avfallsdeponier

Beräkningar av utsläpp av metan från deponier har gjorts av Naturvårdsverket för år 1995 och dessa har ansetts vara representativa även för åren 1997 och 1998. Beräkningarna baseras på statistik på omfattningen av deponerat organiskt avfall, den teoretiska potentialen för gas från deponier med fast avfall samt omfattningen av återvunnen gas. I nedanstående tabell redovisas fördelningen av avfall på olika avfallstyper samt gaspotentialen.

13 I en skrivelse till utredningen har Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) anfört att en mjölkko behöver i genomsnitt grovfoder från ca 1ha vallodling. Om mjölkproduktion upphör så måste i praktiken även den till mjölkproduktionen knutna vallodlingen upphöra. Därmed upphör också, enligt LRF, den ytterligare bindningen av kol som sker i vallarna. Denna ytterligare bindning av kol som odling av grovfoder medför motsvarar enligt LRF ett upptag av ca 3 220 kilo koldioxid att jämföra med de ca 3 200 kilo koldioxidekvivalenter som en mjölkkos metanutsläpp. Det bör tilläggas att denna senare aspekt är en fråga om sänkor. I den svenska redovisningen har hittills endast förändringar genom upptag i skog beräknats. Man har antagit att det inte har skett några förändringar i kolbindning eller avgång i jordbruksmark. Naturvårdsverket anger att kunskap har hitintills saknats i Sverige för att göra dessa beräkningar.

Tabell 12.4. Fördelning av avfall på olika avfallstyper och gaspotential.

Avfallstyp

Mängd (Mton/år)

Gaspotential

(Mm3/år)

Hushållsavfall

1.23

123

Slam och latrin

0.67

14.9

Parkavfall

0.04

0.8

Skogsindustrislam

0.31

20

Ind. Organsika avfall

5

Källa: Naturvårdsverket.

Översätter man detta till producerad mängd metan som årligen genereras från Sveriges avfallsupplag beräknas dessa uppgå till 91 000 ton. Av detta omhändertas 30 000 ton i deponigasanläggningar medan resterande mängd, 61 000 ton är det som släpps ut till atmosfären. Detta ger knappt 1,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Idag finns det ca 300 deponier i drift i Sverige och ca 4 000 nedlagda.14 En stor del av dessa innehåller organiskt avfall som huvudsakligen bryts ner till deponigas. Deponigasen består förutom av metan och koldioxid också av ett stort antal andra ämnen med små koncentrationer. Av det producerade avfallet i samhället är det hushållsavfall, slam, trädgårdsavfall, jordbrukets restprodukter samt organiskt industriavfall som kan generera metan i deponier. En stor del av det producerade avfallet behandlas idag genom förbränning, rötning och kompostering varvid potentialen för metanproduktion i deponier reduceras. Jordbrukets restprodukter, huvudsakligen gödsel, sprids på åkermark men en del hamnar på deponier. Av det avfall som deponeras kommer en del att brytas ner aerobt varvid ingen metan produceras.

Det finns i princip två sätt att minska utsläppen av metangas från deponier; minska deponeringen av organiskt avfall och öka uttaget av deponigas. Allt organiskt material som läggs på deponi kommer dock inte att brytas ner anaerobt till deponigas. En del kommer att brytas ner aerobt, dvs. komposteras i luftexponerade ytor på deponin. Hur stor del av den i deponin faktiskt producerade gasen som kan utvinnas beror på hur snabbt efter deponeringstillfället som gasbrunnar installeras. Under de första åren försvinner en stor del av gasen, 10–20 procent.

De flesta deponier i Sverige som är i drift startades senare än 1970. Avfall som är äldre än 20–30 år har avgett den största delen av sin gas.

14 Underlaget i detta avsnitt kommer huvudsakligen från Naturvårdsverkets rapporter ”Metangas från avfallsupplag” Rapport 4272 samt ”Deponigasgenerering” rapport 4158.

Då antalet deponier är förhållandevis få och då det torde vara möjligt att kunna mäta och kontrollera utsläppen från deponierna skulle kvotplikten läggas på deponinivå. Det finns dock skäl som talar mot att inkludera deponier i ett handelssystem. Kostnaderna för metodutveckling kan vara stora samtidigt som det finns en lag om förbud att deponera organiskt avfall från år 2005. Vidare tas en avfallsskatt ut från och med den 1 januari 2000. Om inget organiskt material deponeras framöver kommer utsläppen av metan från deponier att klinga av. Deponigasuttag bör påbörjas senast 5 år efter det att avfallet har deponerats då det framförallt under de första åren som metangasproduktion sker. Prognosen för metanutsläpp för år 2010 är 0,42 miljoner ton koldioxidekvivalenter att jämföra med de 1,3 miljoner ton som beräknades släppas ut år 1998.

Min bedömning är att utsläpp av metan från avfallsdeponier rent principiellt skulle kunna inkluderas i ett handelssystem, men då krävs att beräkningsmetodik för enskilda deponier utvecklas. Detta kan bli förhållandevis kostsamt. Vidare kommer de framtida utsläppen i Sverige att begränsas genom andra åtgärder. Det bör därför undersökas vidare om utsläpp av metan från deponier beräknas reduceras i så hög grad att de inte bör ingå i handelssystemet.

12.6.4. Utsläpp av dikväveoxid från industriprocesser

Utsläpp av dikväveoxid från industriprocesser uppgick år 1998 till 0,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det utgjorde 1,1 procent av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige. Av detta härrörde 92 procent från tillverkning av salpetersyra, vilket ingår som en insatsvara vid tillverkning av handelsgödsel.

I IPCC:s riktlinjer anges att utsläpp av dikväveoxid från tillverkning av salpetersyra bör beräknas utifrån uppgifter om produktionen av salpetersyra och specifika emissionsfaktorer, vilka baseras på den produktionsteknik som används.

I Sverige finns det ett fåtal anläggningar som tillverkar handelsgödsel. Kvotplikten kan läggas på respektive anläggning och vid beräkning av utsläppen kan man beakta åtgärder som vidtas för att begränsa utsläppen. Vidare torde kostnaderna för att inkludera anläggningarna i handelssystemet vara rimliga.

Min bedömning är att utsläpp av dikväveoxid från tillverkning av handelsgödsel kan inkluderas i ett handelssystem.

12.6.5. Utsläpp av dikväveoxid från jordbruket

Utsläpp av dikväveoxid från jordbruket uppgick år 1998 till 5 miljoner ton, vilket utgjorde 6,7 procent av de totala utsläppen år 1998 uttryckt i koldioxidekvivalenter. 4,3 miljoner ton beräknas ha avgetts från jordbruksmarken medan 0,7 miljoner ton härrörde från gödselhantering.

I IPCC:s riktlinjer anges att utsläpp av dikväveoxid från jordbruksmark kan delas in i tre typer av utsläpp; direkta utsläpp från jordbruksmarken, direkta utsläpp från marken på grund av djur produktion (betande djur) samt indirekta utsläpp. Kvävetillförsel till jordbruksmarken leder vanligtvis till större utsläpp av dikväveoxid. De direkta utsläppen från jordbruksmarken kommer bland annat från användningen av handelsgödsel och från användningen av stallgödsel.

I den norska kvotutredningen menar man att för den del av utsläppen som härrör från användning av handelsgödsel finns bra aktivitetsdata att tillgå då användningen fram till och med 1999 var avgiftsbelagt i Norge. Man har därför bra statistik över aktivitetsdata. Utsläpp av dikväveoxid beror dock i hög grad på när och på vilket sätt som handelsgödsel används. I utredningen kommer man fram till att lägga kvotplikt på den enskilde bonden skulle leda till stora administrationskostnader. Som ett alternativ anger man då att kvotplikten för handelsgödsel skulle kunna läggas på distributörerna av handelsgödsel, dvs. en uppströmsansats. En sådan lösning skulle skapa incitament till att reducera utsläppen genom att minska på användningen av handelsgödsel, men man fångar inte in åtgärder som genomförs för att reducera utsläppen vid en given gödselanvändning, dvs. åtgärder som påverkar emissionsfaktorn. Eventuellt skulle man kunna kombinera kvotplikten med styrmedel som påverkar emissionsfaktorn.

Att inkludera utsläpp från stallgödsel i handelssystemet anses av den norska utredningen vara osäkrare då man, som tidigare nämnts, anser att administrationskostnaderna av att inkludera den enskilde bonden blir för hög, och då man inte kan finna någon lämplig nivå uppströms där kvotplikten kan läggas.

Sammanfattningsvis anser man i den norska utredningen att utsläpp av dikväveoxid från användning av handelsgödsel leder, genom att lägga kvotplikten uppströms, till att utsläppen av dikväveoxid kan begränsas genom en mindre användning. Utredningen föreslår att man undersöker möjligheten till att kombinera en kvotplikt med andra styrmedel som direkt påverkar emissionsfaktorn. För stallgödsel som inte omsätts kommersiellt finner man inte lämpligt att omfattas av handelssystemet.

Jag gör motsvarande bedömning som i den norska utredningen, dvs. att kvotplikten för utsläpp av dikväveoxid från användning av handels-

gödsel läggs uppströms och att man undersöker möjligheten att kombinera kvotplikt med andra styrmedel. Vidare bedömer jag att utsläpp av dikväveoxid från stallgödsel inte är lämpligt att omfattas av handelssystemet.

12.7. Utsläpp av övriga växthusgaser (HFC, FC, SF6)

De tre övriga växthusgaserna som regleras i Kyotoprotokollet är ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC), fluorkarboner (FC) samt svavelhexafluorid (SF6). Ofullständigt halogenerade fluorkarboner och fluorkarboner är grupper av gaser och samtliga tre gaser eller grupper av gaser härrör från utsläpp inom industriprocesser. I IPCC:s riktlinjer ingår två metoder att beräkna utsläppen från dessa gaser; dels en metod för beräkning av potentiella utsläpp, dels en metod för beräkning av faktiska utsläpp. Samtliga tre gaser eller grupper av gaser har lång livslängd i atmosfären. Kemikalierna kommer förr eller senare att läcka ut i atmosfären om de inte förstörs. Metoden för beräkning av potentiella utsläpp beräknar vad som kan komma att släppas ut idag och i framtiden vid användandet av kemikalierna. Med den faktiska metoden fördelas utsläppen på respektive år genom att beräkna emissioner från de olika användningsområdena. Av metoderna ger den faktiska metoden en mer korrekt bild av utsläppen för enskilda år. De faktiska utsläppen är antagligen betydligt lägre än de potentiella. I nedanstående tabell redovisas utsläppen från dessa gaser år 1998.

Tabell 12.5. Utsläpp av HFC, FC samt SF

6

år 1998. Miljoner ton kol-

dioxidekvivalenter.

Växthusgas Utsläpp milj. ton

Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC)

2,3

Fluorkarboner (FC)

0

Svavelhexafluorid (SF

6

)

2,1

Totalt

4,4

Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC) utnyttjas som ersättare för freoner som köldmedel. Ytterligare användningsområden för denna grupp av gaser är vid framställning av skumplast och i brandsläckningsutrustning. Totalt såldes det 2,3 miljoner ton år 1998,

uttryckt i koldioxidekvivalenter. Det utgjorde 3 procent av de totala utsläppen i Sverige under detta år.

Utsläpp av fluorkarboner (FC) kommer huvudsakligen från aluminiumproduktion där 44,7 ton släpptes ut år 1998. Räknat i miljoner ton koldioxidekvivalenter blir det 0,3 miljoner ton.

Svavelhexafluorid (SF

6

) används främst i elektriska högspän-

ningsapplikationer. Användning förekommer också som skyddsgas i lättmetallindustrin och som bullerisolering i fönster. Totalt användes 2,1 miljoner ton år 1998 räknat som koldioxidekvivalenter, vilket utgjorde 2.8 procent av de totala utsläppen.

Metoder för uppskattning av utsläppen i Sverige är idag bristfälliga. Naturvårdsverket kommer dock under året att utveckla system för att beräkna de faktiska utsläppen av HFC, FC och SF

6

. Även beräkningen av de potentiella utsläppen kommer att förbättras. Vidare saknas analys på åtgärder och kostnader för Sverige, men enligt Nordiska ministerrådet finns det alternativ utvecklad på många områden som inte nödvändigtvis medför ökade kostnader. För gruppen HFC, FC, samt SF

6

bör krav ställas att efter använd-

ning respektive företag återsamlar och på ett miljöriktigt sätt återanvänder eller förstör produkterna.

Min bedömning idag är att endast utsläpp av fluorkarboner (FC) från aluminiumproduktion bör ingå i ett handelssystem. Dock bör det undersökas vidare om lämpligheten att även inkludera de andra gaserna i ett handelssystem. Staten bör inom ramen för produktansvaret kunna ålägga de företag som använder HFC, FC, samt SF

6

ett återtagande och

om detta ansvar uppfylls hållas utanför handelssystemet.

12.8. En sammanfattning av kvotplikten på lång sikt

Görs en sammanfattning av vad som framkommit i detta kapitel angående möjligheten att pålägga kvotplikt på lång sikt fås:

Tabell 12.6. Bedömning av olika sektorer lämplighet att ingå i ett handelssystem. Utsläpp mätt i koldioxidekvivalenter.

Växthusgas IPCC:s sektorsindelning

Totala utsläpp (milj.ton)

% av utsläppen

Lämpligt för handelssystem?

% som täcks in

Koldioxid

57.3

Förbränning av bränslen

Produktion av el och fjärrvärme

8.1 11 Ja

Raffinaderier

1.7 2 Ja

Förbränning, industrin

12.3 16 Ja

Transporter

21.1 28 Ja

Bostäder, service m.m.

9.7 13 Ja

Industriprocesser

4.1 5 Ja

Lösningsmedel

0.3 0 ?

Metan

5.4

Förbränning av bränslen inkl. transporter

0.8 1 ?

Jordbruk

3.3 4 ?

Avfall

1.3 2 ?

Lustgas

8.1

Förbränning av bränslen inkl. transporter

2.3 3 ?

Industriprocesser

0.8 1 Ja

Jordbruk

5 7 ?(delar)

HFC Industriprocesser

2.3 2.3 3 ?

FC Industriprocesser

0 0 0 Ja

SF6 Industriprocesser

2.1 2.1 3 ?

Totalt

75.1 75.1 100

Av tabellen framgår vilka utsläppskällor som jag anser kan påläggas kvotplikt vid Kyotoprotokollets första åtagandeperioden. Av de totala utsläppen på 75,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter bör kvotplikten omfatta utsläppskällor som år 1998 släppte ut knappt 58 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det utgjorde 77 procent av detta års utsläpp. Jag föreslår vidare att ett arbete påbörjas för att undersöka om ytterligare utsläppskällor kan ingå i handelssystemet. I tabellen är de markerade med ett frågetecken. I bästa fall kan detta leda till att större delen av utsläppen av de sex växthusgaserna kan omfattas av kvotplikt och därmed ingå i ett handelssystem.

13. Omfattningen av kvotplikten på kort sikt

På kort sikt dvs. före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod skulle kvotplikten omfatta färre utsläppskällor än i det längre perspektivet. Orsakerna till detta är flera. En är att det kan ta tid att utveckla den metodik och de institutioner som är nödvändiga för ett system med överlåtbara utsläppsrätter. Exempelvis skall utsläppen, med undantag av utsläpp från fossila bränslen mätas eller beräknas på utsläppskällenivå och det kan ta längre tid att utveckla mätmetodik för vissa kategorier av utsläppskällor än för andra.

En annan orsak är att ett handelssystem för klimatgaser som styrmedel betraktat är nytt i Sverige såväl som i andra länder och det kan krävas en viss tid för att lära sig hur det fungerar. Att avgränsa handelssystemet till vissa väldefinierade sektorer kan vara ett sätt att testa systemet på, innan man går vidare. En tredje orsak avser frågan om det är möjligt eller önskvärt för ett enskilt land eller grupp av länder att införa ett handelssystem tidigare än andra länder. Om vi i Sverige går före och inför ett brett handelssystem och pålägger kvotplikt för utsläppskällor som verkar inom konkurrensutsatta branscher, drabbas de inhemska företagen av kostnader som de utländska slipper. Frågan är dels hur detta påverkar vårt land, dels vilka effekter det får på de totala utsläppen om produktion flyttar till länder med en mindre ambitiös klimatpolitik. Det kan i förlängningen leda till en negativ effekt på klimatet.

På det internationella planet råder delade uppfattningar om lämpligheten av att införa handelssystem för utsläppsrätter före år 2008. EUkommissionen godkände nyligen det danska handelssystemet inom kraftsektorn, det första av sitt slag i Europa. Detta system omfattar utsläpp av koldioxid och utsläppsrätterna delas ut gratis.

Inom EU-kommissionen pågår ett arbete som tar sikte på att införa ett system för handel med utsläppsrätter bland medlemsländerna med början år 2005. I Norge lade den norska kvotutredningen fram sitt betänkande i december år 1999 där utredningen rekommenderade att inte införa ett handelssystem före den första åtagandeperioden.

Före år 2008 är det således andra aspekter är enbart lämpligheten att pålägga kvotplikt som måste vägas in. Vilka är de fördelar som man vinner av att gå före och vilka är nackdelarna? Kan man genom att införa en tidig kvotplikt minska anpassningskostnaderna till långsiktigt bindande utsläppsrestriktioner? Om fördelarna överväger finns det anledning till att införa ett handelssystem före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod.

13.1. EU-kommissionens grönbok om handel med utsläppsrätter år 2005

Som nämndes ovan pågår det ett arbete inom EU i syfte att undersöka möjligheten att införa ett handelssystem med början år 2005. I mars 2000 presenterades en s.k. grönbok där detta diskuteras.1 Grönboken är ett underlag för att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen.

I grönboken anger kommissionen att den centrala frågan när det gäller att starta ett program för handel med överlåtbara utsläppsrätter är vilka sektorer och vilka utsläppskällor som skall ingå. Viktiga kriterier vid valet av sektorer är miljömässig måluppfyllelse, kostnadseffektivitet, potentiella effekter på konkurrensen, möjligheten att administrera systemet samt existensen av alternativa styrmedel.

Genom att börja med ett relativt litet antal sektorer och utsläppskällor, vilka bidrar med en betydande andel av de totala utsläppen och vars kostnader för utsläppsbegränsning kraftigt varierar, skulle de uppställda kriterierna i stort uppfyllas.

Kommissionens avgränsar handelssystemet före år 2008 till att enbart inkludera utsläpp av koldioxid. Som utgångspunkt vid valet av sektorer tar man direktivet om stora förbränningsanläggningar samt direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (LCP-direktivet och IPPC-direktivet). I följande tabell redovisas vilka sektorer som kan tänkas ingå i ett handelssystem.

1 ”Grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen”. Se bilaga 6.

Tabell 13.1. Industrisektorer i EU-kommissionens grönbok som kan tänkas ingå i ett handelssystem.

SEKTORER Procent av totala utsläpp av CO

2

inom EU år 1997

Procent av totala utsläpp av CO

inom Sverige år 1998

El- och värmeproduktion

29.9

9.5–13

Järn- och stålindustrin

5.4

8

Raffinaderier

3.6

3

Kemisk industri

2.5

0.8

Glas-, keramik och byggmaterialindustrin (inbegripet cement)

2.7

2.8

Massa- och pappersindustrin

1

4.5

Totalt

45.1

28.6–32,1

Källor: EU-kommissionens grönbok. Egen beräkning på Sveriges andel utifrån rapportering till IPCC.

I tabellen redovisas dels hur stor andel av de totala utsläppen av koldioxid inom EU som täcks in år 1997, dels motsvarande siffror för Sverige år 1998.

De två direktiven som kommissionen utnyttjar vid urvalet av sektorer som kan tänkas ingå i handelssystemet omfattar inte alla sektorer och inte mindre källor inom de sektorer som omfattas.

För att begränsa riskerna för snedvridningar mellan stora punktkällor som förslaget omfattar, och mindre källor som lämnas utanför menar kommissionen, att man samtidigt måste genomföra långtgående åtgärder för de senare och vidare ge dem en möjlighet att frivilligt välja att deltaga i handelssystemet (=opt-in). Man går dock inte in på hur dessa långtgående åtgärder skulle vara utformade.

För samtliga femton EU-länder beräknas de föreslagna sektorerna ha fångat in 45,1 procent av de totala utsläppen av koldioxid år 1997. Det är osäkert hur stor andel av Sveriges totala koldioxidutsläpp som skulle täckas in, men enligt min egen beräkning torde runt 30 procent av koldioxidutsläppen år 1998 omfattas. När det gäller järn- och stålindustrin, raffinaderier, kemisk industri samt pappersmasseindustrin omfattas praktiskt samtliga stora punktkällor inom EU av förslaget. För cementindustrin finns det, enligt grönboken, så få anläggningar inom EU att samtliga skulle kunna omfattas.

Inom sektorn el- och värmeproduktion avgränsas det tänkbara handelssystemet till anläggningar med en installerade effekt större än 50 MW. I de svenska siffrorna i tabellen, som beräknas utifrån den svenska rapporteringen till klimatkonventionen, avser den lägre an-

delen, 9,5 procent, utsläppen från kraft- och kraftvärmeanläggningar medan den högre andelen också inkluderar utsläpp från värmeverk. I den högre andelen ingår således alla koldioxidutsläpp från el- och fjärrvärmeproduktion i Sverige, dvs. även från anläggningar med en installerad effekt mindre än 50 MW installerad effekt.

För Järn- och stålindustrin inkluderas i min beräkning såväl utsläpp från förbränning som utsläpp från processer, för Raffinaderier avser beräkningen egenförbrukningen i anläggningarna. För sektorn Kemisk industri inkluderas koldioxidutsläpp från förbränning. För Glas-, keramik- och byggmaterialindustrin, inklusive cementindustrin inkluderas i min beräkning koldioxidutsläpp från glas-, mineralull- och cementtillverkning. Slutligen inkluderas i beräkningar för Massa- och pappersindustrin såväl koldioxidutsläpp från förbränning som från processer.

Industrisektorerna i EU-kommissionens tänkbara handelssystem omfattar således såväl utsläpp från förbränning av fossila bränslen som från industriprocesser.

I grönboken diskuteras även frågan om medlemsländerna själva skall få bestämma vilka sektorer som respektive medlemsland vill inkludera i ett handelssystem eller om detta beslut skall tas på EU-nivå. Ett beslut på EU-nivå kan då eventuellt bli tvingande för medlemsländerna.

Den ståndpunkt som intas i grönboken är att ett tvingande beslut på EU-nivå skulle leda till lika villkor för konkurrensutsatt industri i medlemsländerna.2 Det skulle vidare, menar man, leda till maximal insyn och rättslig säkerhet för alla företag. Ytterligare en fördel är att det ekonomiska utbytet av handeln skulle förbättras då ett större antal företag också innebär större skillnaderna i kostnaderna för utsläppsbegränsning.

Emellertid konstaterar kommissionen även att olika medlemsländer har kommit olika långt i sina förberedelser och visat olika stort intresse för styrmedlet. I vissa länder har diskussionen just kommit igång medan andra länder har lämnat förslag till hur ett system skulle kunna se ut. För Danmarks del godkände EU-kommissionen i slutet av mars 2000 det danska handelssystemet inom kraftsektorn. Det är därför möjligt, enligt grönboken, att alla medlemsländer inte samtidigt kommer att vara färdiga att deltaga i ett handelssystem inom EU.

Som ett alternativ till att tvinga samtliga medlemsländer att deltaga i ett handelssystem med början år 2005 diskuterar kommissionen då två alternativ. Det ena alternativet skulle innebära ett gemensamt system som samtliga medlemsländer enas om från början och som de med-

2 Man diskuterar inte vilken effekt på konkurrensen som förslaget har för företagen inom EU i förhållande till resten av världen.

lemsstater som så önskar kan ansluta sig till. Medlemsstaterna måste här aktivt ansluta, ”opt-in”, sina sektorer till det EU-gemensamma handelssystemet. I fasen fram tills dess att samtliga sektorer i samtliga medlemsländer inkluderas i systemet vore det nödvändigt för EU att kontrollera att villkoren för företag som konkurrerar med varandra är lika. Detta skulle, enligt grönboken, innebära att EU fick ta på sig en aktivare roll för att övervaka medlemsländernas åtgärder och bedöma effekterna på konkurrensen mellan företag inom samma branscher i medlemsländerna.

Det andra alternativ som diskuteras är att ett beslut på EU-nivå tas om vilka sektorer som skulle ingå i ett handelssystem, men att enskilda medlemsländer skulle aktivt kunna välja att stå utanför systemet för en begränsad tid, ”opt-out” antingen när det gäller vissa sektorer eller helt och hållet. Fördelen med detta alternativ är, enligt kommissionen, att det skulle innebära ett enklare system och en större grad av insyn än ”opt-in”-alternativet.

Ett villkor för såväl ”opt-in” som ”opt-out”-alternativen är dock, enligt kommissionen, att medlemsländerna använder andra styrmedel för de undantagna sektorer som är minst lika ekonomiskt kraftfulla som ett handelssystem utifrån ett klimatperspektiv. Hur dessa alternativa styrmedel skulle utformas går kommissionen dock inte in på.

Utvidgningen av ett handelssystem till att även omfatta nya medlemsländer är också en aspekt som diskuteras i grönboken. Kommissionen menar att ett handelssystem bör vara öppet för en senare anpassning och utvidgning. Vid en utvidgning av EU till att omfatta fler medlemsländer kan, under Kyotoprotokollets artikel 4, inte EU:s bördefördelning ändras för den första åtagandeperioden 2008–2012. Via ett system av ömsesidigt erkännande (mutual recognition) av nationella system, kan det finnas möjlighet att inkludera nytillkommande medlemsländer i ett handelssystem inom EU. För den andra åtagandeperioden med början år 2013 kan nya medlemsländer integreras i unionens ”bubbla”.

Slutligen konstaterar kommissionen i grönboken, att utvecklingen av ett handelssystem inom unionen skulle behöva beakta den särskilda status för EES-stater som antingen har sina egna handelssystem eller som önskade att bli inkluderade i unionens handelssystem. Bördefördelningen mellan de 15 medlemsländer skulle fortfarande finnas kvar och möjligheten att deltaga i eller utvidga unionens system via ömsesidigt erkännande (mutual recognition) bör utredas vidare.

Man kan sammanfattningsvis konstatera att i det förslag till ett handelssystem som diskuteras inom EU och som skulle träda i kraft år 2005 omfattar utsläpp av koldioxid, en av de sex växthusgaserna i Kyotoprotokollet. Ett av alternativen i förslaget är att beslut om vilka

sektorer som skall inkluderas i handelssystemet tas på EU-nivå och de sektorer som väljs i förslaget omfattar såväl utsläpp från förbränning som utsläpp från industriprocesser. Kvotplikten läggs på anläggningsnivå, dvs förordas en nedströmsansats. De totala utsläppen av koldioxid som täcks in beräknas till 45,1 procent bland de femton EU-länderna. Denna ansats är möjlig eftersom antalet anläggningar är förhållandevis få och var och en är väl känd tack vare enskilda tillståndsbeslut. För Sveriges del beräknas runt 30 procent av koldioxidutsläppen täckas in. Förslaget omfattar verksamheter i Sverige som idag antingen betalar ingen, halv eller hel koldioxidskatt eller en kombination. I realiteten kan utvecklingen bli att medlemsländer ansluter sig efter hand eller var för sig utvecklar egna harmoniserade system inom ramen för EU:s skiss, som sedan länkas samman.

13.2. Omfattningen av kvotplikt enligt utredningsdirektiv

I direktiven till utredningen anges att förslag till handel på företagsnivå skall särskilt beakta verksamhet som idag saknar eller har låg koldioxidbeskattning. Vidare anges att utredaren också skall analysera förutsättningar för att inkludera ytterligare verksamheter utöver dessa i handeln.

Koldioxidskatt tas ut på alla fossila bränslen och beräknas utifrån kolinnehållet i bränslet. För närvarande motsvarar den 37 öre per kilo koldioxid. Skattesatsen är oberoende av om bränslet används för drift av motordrivna fordon eller för uppvärmning. På bränslen som förbrukas vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling tas endast koldioxid ut med 50 procent av den nivå som gäller generellt (18,5 öre i stället för 37 öre per kilo koldioxid). Utsläpp av koldioxid från industriprocesser belastas inte av någon koldioxidskatt.

I nedanstående tabell redovisas de totala utsläppen för vissa verksamheter.

Tabell 13.2. Utsläpp av koldioxid vid olika avgränsningar. 1998 års utsläpp. Miljoner ton.

Koldioxidskatt

IPCC:s sektorsindelning

Ingen Halv Hel Totalt

El- och värmeproduktion (förbränning)

3.1

4.3 7.4

Tillverkningsindustrin (förbränning)

4.1

8.1

12.2

Raffinaderier (förbränning)

1.7

1.7

Industriprocesser

4.1

4.1

Vägtrafik (förbränning)

17.5 17.5

Övrig sektorn (förbränning)

9.6 9.6

Totalt

13

8.1 31.3 52.5

Källa: Egen beräkning utifrån rapportering till klimatkonventionen. Ungefärliga belopp.

Vid förbränning av fossila bränslen inom el- och värmeproduktion släpptes totalt 7,4 miljoner ton koldioxid ut år 1997. I denna kategori ingår utsläpp från kondensanläggningar, samt kraftvärme- och värmeverk, Den helt övervägande delen av utsläppen kom från de senare anläggningarna. Bränslen som används för elproduktion är befriad från koldioxidskatt. Utsläpp från kraftvärmeverk är befriade från koldioxidskatt för den del av bränslen som används för elproduktion. I den mån torv används som bränsle betalas ingen koldioxidskatt på utsläppen i såväl el- som värmeproduktion.

Tillverkningsindustrin enligt IPCC:s sektorsindelning släppte ut 12,2 miljoner ton koldioxid vid förbränning. Inom detta kategori belastas inte utsläpp av koldioxid vid användning av stenkol, brunkol och masugnsgas inom järn- och stålindustrin samt mineralämnesindustrin av koldioxidskatt medan alla övriga utsläpp antas belastas med halv koldioxidskatt.3 Vidare kom 1,7 miljoner ton av koldioxidutsläpp från oljeraffinaderier, vilka idag är undantagna från koldioxidskatt av konkurrensskäl. Industriprocesser enligt IPCC:s definition släppte ut

3 Som tidigare nämnts skiljer man internationellt på utsläpp från själva industriprocessen och utsläpp till följd av energianvändning. Traditionellt har dessa båda kategorier i Sverige betraktats som utsläpp från industriprocesser. När vi i texten talar om industriprocesser följer vi den internationella ansatsen. Metallproduktion är skattebefriad förutsatt att det rör sig om råvaror till metallurgiska processer och reduktionsprocesser. I rapporteringen till IPCC klassas exempelvis användningen av masugnsgas inom Järn- och stålindustrin som förbränning.

4,1 miljoner ton koldioxid och även dessa är av konkurrensskäl undantagna från koldioxidskatt.

Som framgår av tabellen skulle en avgränsning av handelssystemet till verksamheter med ingen eller låg koldioxidskatt innebära att 21,1 miljoner ton av koldioxidutsläppen år 1998 täcktes in. I denna siffra inkluderas då koldioxidutsläpp från användning av stenkol, brunkol och masugnsgas i tillverkningsindustrin, från oljeraffinaderier, från industriprocesser enligt IPCC:s definition samt från elproduktion. Med en sådan avgränsning vore det lämpligt att kvotplikten skulle läggas vid utsläppskällan, dvs. en nedströmsansats.

I tabellen finns även koldioxidutsläpp från vägtrafiken redovisad, vilka uppgick till 17,5 miljoner ton och från förbränning inom övrig sektorn med 9,6 miljoner ton. Utsläpp inom dessa senare utsläppskategorier belastas med hel koldioxidskatt.

Ett handelssystem, där man av konkurrensskäl undantar koldioxidutsläpp som i dag inte belastas med koldioxidskatt skulle, enligt mina ungefärliga beräkningar, omfatta 42,5 miljoner ton koldioxid eller 56 procent av de totala utsläppen i Sverige år 1998 uttryckt som koldioxidekvivalenter. Då ingår utsläpp från elproduktion i dessa siffror.

13.3. En sammanfattning av ett handelssystem på kort sikt

Ett handelssystem före år 2008 bör inte införas ensidigt i Sverige utan omfatta handel med våra grannländer och delar av EU. I delrapporten angav jag att ansatsen för det fortsatta arbetet var att ett svenskt handelssystem kunde införas före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod och innan alla internationella övervakningsorgan är på plats. EU-kommissionens grönbok har dock fått mig att tänka om och jag anser att ytterligare alternativ om ett tidigarelagt införande från svensk sida kan komma att komplicera kostnadseffektiva lösningar på klimatområdet. Jag anser därför att Sverige bör inrikta sig på att ta fram regler för ett system efter en ratificering av Kyotoprotokollet som inbegriper hur omfattningen av handelssystemet skall se ut på lång sikt, samtidigt som tidigareläggningen bör ske i EU-kommissionens förslag.

Jag anser att EU-kommissionens förslag att inledningsvis begränsa omfattningen av ett förtida handelssystem till enbart utsläppen av koldioxid är rimlig. Trots allt står denna växthusgas för den övervägande delen av de samlade utsläppen, uttryckt som koldioxidekvivalenter. Men den avgränsning till sex industrisektorer som i EU-kommissionens grönbok anges som tänkbara i ett handelssystem anser jag täcka in en

för liten del av Sveriges utsläpp samtidigt som det inkluderar sektorer som idag är undantagna koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl. Enligt min beräkningen skulle runt 30 procent av vårt lands koldioxidutsläpp år 1998 täckas in. Det motsvarar ca 17 miljoner ton eller 23 procent av Sveriges samlade utsläpp av växthusgaser uttryckt som koldioxidekvivalenter.

I EU-kommissionens förslag ingår exempelvis inte koldioxidutsläpp från transporter eller från förbränning inom Övrigsektorn. De svenska utsläppen från dessa sektorer uppgick år 1998 till 21,1 respektive 9,6 miljoner ton. Kommissionens förslag bygger på en nedströmsansats, där kvotplikten läggs på stora anläggningar. Jag menar att Sverige bör driva en linje där man för utsläpp av koldioxid i stället väljer en uppströmsansats eftersom man då relativt enkelt (se kapitel 12) kan inkludera koldioxidutsläpp från transport- och övrigsektorn dvs. små utsläppskällor. I praktiken innebär detta att man kan frångå inskränkningen till endast de sex sektorer som ingår i kommissionens förslag. Jag anser vidare att verksamheter som i dag är undantagna koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl bör undantas ett handelssystem som införs från och med år 2005.

Jag anser att ett system med överlåtbara utsläppsrätter är ett mycket kraftfullt styrmedel som är speciellt lämpat för att tackla den globala klimatproblematiken. Samtliga länder måste anlägga ett långsiktigt perspektiv och med detta kraftfulla styrmedel har politikerna, inte bara kontroll över de totala utsläppen utan man vet också att utsläppsbegränsningen uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. På lång sikt kan samtliga sex växthusgaser inkluderas i ett handelssystem och de allra flesta utsläppskällorna. Vid ett införande av ett handelssystem på kort sikt, dvs. före år 2008, bör ledstjärnan därför vara det långsiktiga perspektivet. För koldioxid framgick av kapitlet 12, att kvotplikten bör läggas uppströms, dvs. på importörer av fossila bränslen eller i distributionsledet. På så sätt fångar man in en stor del av utsläpp koldioxidutsläpp från förbränning. Denna ansats bör därför väljas redan från början i ett handelssystem som införs på kort sikt.

Med en uppströmsansats för koldioxid löser man, enligt min mening, delvis den konflikt som finns inbyggd i EU-kommissionens förslag mellan å ena sidan utsläppskällor som ingår i handelssystemet, dvs större punktkällor, och å andra sidan utsläppskällor som lämnas utanför, dvs. mindre utsläppskällor. Som förslag till lösning på detta problem anförs i grönboken att andra styrmedel för de undantagna utsläppskällorna bör användas i medlemsländerna som är minst lika kraftfulla som ett handelssystem utifrån ett klimatperspektiv. Hur dessa alternativa styrmedel skulle utformas går kommissionen dock inte in

på. I en uppströmsansats kommer stora som små utsläppskällor som förbränner fossila bränslen att få känna av verkningarna av styrmedlet.

Jag ser även en konflikt i att behöva använda flera olika styrmedel för att begränsa utsläppen av en växthusgas när det ges möjlighet att, på ett kraftfullt sätt, bara behöva använda ett styrmedel. Med EUkommissionens förslag skulle, för Sveriges del, ca 30 procent av koldioxidutsläppen år 1998 täckas in av handelssystemet. För resterande delen av koldioxidutsläppen kommer Sverige då att ha kvar koldioxidskatten. Med all sannolikhet kommer denna skatt att skilja sig från det jämviktspris som kommer att etableras på marknaden för utsläppsrätter. Från en kostnadseffektiv synvinkel är detta inte optimalt. Vidare har man inte full kontroll över utvecklingen av koldioxidutsläppen för den del som beläggs med koldioxidskatt.

Ytterligare en central aspekt är enligt min mening, när den kortsiktiga lösningen övergår till en långsiktig. Tänker man på lång sikt inom EU även fortsättningsvis undanta koldioxidutsläpp från transporter eller från övrigsektorn i handelssystemet? Är svaret nej på denna fråga bör den långsiktiga lösningen även ingå som en kortsiktig och då är en uppströmsansats att föredra.

Konkurrensaspekter är ett av de kriterier som kommissionen använder när man väljer ut de sektorer som skall ingå i ett handelssystem inom unionen. Genom att de allra flesta stora anläggningar inkluderas i ett handelssystem och om det görs tvingande för medlemsländerna antas konkurrensaspekterna fångas in. Jag menar att det finns flera olika aspekter på konkurrensproblematiken, där valet av sektorer är en. Om företag vars utsläppskällor ingår i kommissionens förslag enbart konkurrerar med varandra och inte med företag utanför EU kan ett tvingande beslut på EU-nivå lösa konkurrensaspekten. Detta förutsätter dock, enligt min mening, att metoden för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter är densamma bland medlemsländerna.

Antag att några medlemsländer väljer att auktionera ut utsläppsrätterna medan andra väljer att dela ut dem gratis. Då har konkurrensfrågan inte lösts med kommissionens förslag, även om det görs tvingande för samtliga medlemsländer vilka utsläppskällor som skall ingå i handelssystemet.

En annan aspekt som försvårar konkurrenssituationen är om ett företag i ett EU land konkurrerar med ett företag utanför EU och som inte omfattas av utsläppsrestriktioner. I detta fall kommer handelssystemet att förhindra konkurrens på lika villkor. I den vidare behandlingen av grönboken kommer invändningar av ovan nämnda slag att riktas emot att infoga processutsläppen i det vidare arbetet så länge förslagen endast omfattar EU plus ett eventuellt antal EES länder och ansökarländer. Om processutsläppen inte skulle omfattas av systemet

under perioden 2005–2007 torde omfattningen för svensk del bli så liten att motivet för ett system byggt på EU:s förslag försvagas. Jag bedömer att det föreligger ett hot att förslaget kommer att urvattnas på angivet sätt varför argumenten att införa en uppströmsansats ytterligare stärks för att systemet skall bli så heltäckande som möjligt och smidigt gå att länka samman med det långsiktiga systemet med utsläppsrätter. Koldioxidutsläpp från förbränning är det som kraftigast påverkar växthuseffekten. När man nu har möjligheten att redan på kort sikt välja den långsiktiga lösningen för dessa utsläpp bör detta utnyttjas.

Jag föreslår därför att Sverige förordar denna linje i den fortsatta behandlingen inom EU av grönboken och att verksamheter som idag inte betalar koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl skall undantas ett handelssystem som införs år 2005.

14. Utsläppsrättens egenskaper

Som nämnts ovan är det sex växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet. Var och en av dessa gaser påverkar växthuseffekten i olika hög grad. För att kunna jämföra respektive växthusgas påverkan på klimatet översätts detta med hjälp av den s.k. GWP-faktorn till en sammantagen växthuseffekt för en viss tidsperiod. Den sammantagna effekten mäts i koldioxidekvivalenter.

Det är väsentligt för att få en välfungerade marknad att de instrument som det handlas med är väldefinierade och i hög grad standardiserade. Graden av standardisering avgör också om det kommer att utvecklas s.k. futuremarknader. Samtliga utsläppsrätter skall kunna handlas över landsgränser oberoende av ursprungsland. Internationellt diskuteras att utsläppsrätterna skall mätas i ton koldioxidekvivalenter och det naturliga är att också utsläppsrätter som den svenska staten utfärdar mäts i ton koldioxidekvivalenter. En utsläppsrätt skall således ge innehavaren rätt till att släppa ut ett ton växthusgaser uttryckt som koldioxidekvivalenter.

Om aktörerna fritt kan fördela sina utsläpp över en åtagandeperiod med ett utsläppstak enbart för de samlade utsläppen under perioden ger det möjlighet till att uppnå kostnadseffektivitet över tiden. Detta uppnås genom att kunna spara eller låna utsläppsrätter.

Att spara utsläppsrätter innebär att parterna kan ta med sig outnyttjade utsläppsrätter från en åtagandeperiod till en annan. Utsläppen av växthusgaser varierar från det ena året till det andra på grund av väderlek, av ekonomiska faktorer och av andra skäl. Att kunna spara utsläppsrätter ger en större flexibilitet för företagen att uppfylla sina åtaganden. Det blir lättare att planera för investeringar i nya produktionsanläggningar och i åtgärder för att minska utsläppen. Som tidigare nämnts ges det möjlighet i Kyotoprotokollet till att spara ett skapat utrymme från en åtagandeperiod till en annan.

Att låna utsläppsrätter innebär att parterna skulle få utnyttja utsläppsrätter från framtida åtagandeperioder för att täcka utsläpp som gjorts under innevarande period. Om exempelvis kostnaderna för att begränsa utsläppen i framtiden kommer att vara lägre än dagens kostnader är det ur kostnadseffektiv synvinkel optimalt att begränsa utsläp-

pen mindre idag och mer i framtiden. Nya produktionsmetoder kommer att utvecklas, likaså tekniker för att rena utsläppen. I Kyotoprotokollet ger det ingen möjlighet till att låna utsläppsrätter mellan åtagandeperioder. Protokollets åtagandeperiod sträcker sig dock över en femårsperiod och om man har en årlig avstämningstidpunkt för kontroll av efterlevnad med start år 2008, skulle det kunna ges möjlighet till att låna utsläppsrätter inom åtagandeperioden. Mellan två åtagandeperioder skall det inte vara möjligt att låna.

Om staten skulle finna att Sveriges åtagande under Kyotoprotokollet inte kommer att uppfyllas kan staten köpa utsläppsrätter/utsläppsreduktioner på marknaden. Detta förutsätter alltså att de sektorer som lämnas utanför handelssystemet inte klarar sin del av begränsningarna. Att utnyttja marknaden blir då det naturliga tillvägagångssättet för staten att leva upp till åtagandet. Under vissa speciella omständigheter kan det finnas skäl till att, förutom att köpa på marknaden också ge staten en möjlighet till att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten. Detta måste ske under noggrant reglerade förutsättningar med god framförhållning. En långsiktig stabilitet är viktig för att upprätta systemets trovärdighet. Rent juridiskt kan denna möjlighet skapas om utsläppsrätten betraktas som en begränsad tillåtelse att släppa ut växthusgaser. Förbehåller sig statsmakterna rätten att i lagen korrigera reglerna kan utsläppsrätten få denna rättsliga status. Det bör utredas vidare om och i så fall under vilka omständigheter som staten skall ha möjligheten att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten.

15. Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden)

15.1. Inledning

Vid den initiala tilldelningen av utsläppsrätter skall staten fördela ett stort antal identiska utsläppsrätter vid ett eller vid flera tillfällen. Den kan göras på två olika sätt, antingen via auktion eller via gratis tilldelning. Man kan också tänka sig en kombination. Nedan diskuteras en tilldelning via auktion och gratis tilldelning.

15.2. Tilldelning via auktion

När staten auktionerar ut utsläppsrätter kan förorenaren sägas köpa rätten att släppa ut från det allmänna och den nyttighet som auktioneras ut är identiska (ej företags- eller sektorsspecifika) utsläppsrätter som mäts i ton koldioxidekvivalenter. Varje utsläppsrätt ger innehavaren rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter.

Ett av argumenten för en auktion är att staten på så sätt erhåller inkomster som kan användas för att förbättra ekonomins funktionssätt. Detta kan exempelvis bestå i att sänka skatter som verkar snedvridande på resursfördelningen. S.k skattekilar existerar i form av en skillnad mellan det pris som en köpare betalar inklusive skatten och det pris exklusive skatten som en säljare erhåller. Skattekilar är en kostnad för samhället. Genom att sänka skatter på områden med stora skattekilar förbättras ekonomins funktionssätt. Intäkterna från en auktion skulle också kunna användas för att kompensera grupper i samhället som drabbas av att en utsläppsbegränsning på växthusgaser införas.

I dag utnyttjas koldioxidskatten som ett styrmedel för att begränsa utsläppen av koldioxid. Introduceras ett handelssystem kommer detta att ersätta koldioxidskatten och vid en bred omfattning av handelssystemet ersätts koldioxidskatten helt. Borttagandet av koldioxid-

skatten leder till ett inkomstbortfall för staten som kan kompenseras med intäkterna från en auktion.

Ett annat argument för en auktion är att samtliga aktörer får betala ett enhetligt pris som bestäms under konkurrens. Utsläppsrätterna fördelas till de som värderar dem högst och samtliga som deltar i auktionen behandlas lika. Det innebär en likabehandling mellan å ena sidan befintlig verksamhet och å andra sidan nytillkommande aktörer.

Ett tredje argument för en auktion är att den ger tidiga prissignaler. Utan en auktion har företagen liten information om priset på utsläppsrätter, utifrån vilket de skall basera sina investeringsbeslut om åtgärder för att begränsa utsläppen. En sådan osäkerhet kan hindra utvecklingen av en andrahandsmarknad vilket i sin tur kan leda till att kostnaden för att uppfylla åtagande kan bli onödigt höga. Att auktionera ut utsläppsrätterna kan ge tidiga signaler om prisförväntningarna hos marknadsaktörerna.

Marknadsmakt vid auktioneringen

En marknad under perfekt konkurrens kännetecknas av att aktörerna tar priset för givet och de kan inte genom sitt beteende påverka det. För att en sådan maknad skall etableras krävs ett tillräckligt stort antal aktörer. Det är svårt att på förhand säga hur många aktörer som behövs på marknaden, eftersom det endast behövs så många att ingen enskild aktör upplever att han genom sitt eget agerande kan påverka marknadspriset. Risk för missbruk av marknadsmakt vid en auktion av utsläppsrätter beror bl.a. på hur många aktörer som kommer att delta och hur stora dessa är i förhållande till varandra. Marknadsmakt kan missbrukas om exempelvis stora aktörer köper upp en stor mängd utsläppsrätter och på så sätt blockerar konkurrenternas möjlighet att få tillgång till utsläppsrätter eller om aktörer kan påverka de bud som läggs vid auktionen till sin egen fördel.

Själva utformningen av auktionsförfarandet blir viktig för att minska risken för marknadsmakt. Det existerar olika typer av auktionsförfaranden och Cramton och Kerr (1999) delar in auktionsförfaranden i auktioner med sluten budgivning och auktioner med öppen budgivning.1 Vid auktioner med sluten budgivning lägger aktörerna in bud som är hemliga för konkurrenterna medan buden vid en öppen budgivning omedelbart blir kända för samtliga aktörer. Det pris som man får betala kan variera från auktionstyp till auktionstyp. En variant

1 Se Cramton, P. Och Kerr, S ”Tradeable Carbon Permit Auctions. How and why to auction not grandfather” Working paper. University of Maryland 1999.

är att man får betala ett enhetligt pris, en annan variant är att man får betala det man bjudit.

15.3. Gratis tilldelning

Vid en gratis tilldelning av utsläppsrätterna kan fördelningen göras till olika företag/utsläppskällor eller till individer i samhället som på ett eller annat sätt drabbas av att utsläppen av växthusgaser begränsas. Fördelningen sker efter någon formel eller fördelningsnyckel och kan bygga på exempelvis historiska utsläpp, sysselsättning, produktionsvolym eller något annat kriterium. Den förmögenhetsöverföring som ske vid en gratis fördelning från det allmänna till aktörerna kan vara betydande.2

Några av de argument för en gratis tilldelning till företag/utsläppskällor som framförs är, att ett företag eller en utsläppskälla innan ett handelssystem introduceras hade rättigheten att släppa ut obegränsade mängder av växthusgasen utan att behöva betala. En gratis tilldelning leder till att det tidigare systemet kommer att efterliknas och utsläppskällorna tillåts att fritt släppa ut den numera begränsade kvantiteten. Ett annat argument för en helt gratis tilldelning är att införandet av en utsläppsbegränsning minskar på värdet på existerande kapitalstock som ger upphov till utsläpp. De existerande företagen har investerat i dyra anläggningar utifrån de förutsättningar som rådde historiskt. Med ändrade förhållanden minskas värdet på dessa anläggningar och en gratis tilldelning blir en kompensation för minskningen. 3

Detta är förklaringen till varför utsläppsrätter hittills vanligtvis fördelas gratis till utsläppskällorna. Men i detta sammanhang är det viktigt att betona att det inte endast är företag/utsläppskällor som påverkas när utsläppsbegränsningar införs på växthusgaser. Slutliga användare kan komma att få betala ett högre pris för varor som, när de produceras, leder till utsläpp av växthusgaser. Avgörande för vilka som i slutändan är de som får betala beror på vilka möjligheter som företagen har att övervältra ökade kostnader i höjda priser.

Bohm (1994) anger ytterligare några aspekter kring förmögenhetsöverföringen när existerande företag erhåller utsläppsrätter gratis. Företagen kan bli kvar längre på marknaden och förmögenhetsöverföringen

2 Om vi antar ett pris på utsläppsrätter är 200 kronor per ton (=20 öre per kilo) koldioxidekvivalenter och staten delar ut 50 miljoner utsläppsrätter uppgår värdet till 10 miljarder kronor.3 Se Haites, E och R. Hornung: ”Analysis of Options for Gratis Distribution of Allowances.” National Round Table on the Environment and the Economy

leder till att företagen får tillgång till kapital för riskfyllda investeringar, kapital vars tillgänglighet skulle vara mindre sannolik om de lånefinansierades. Vidare får företagen tillgång till mer förmånliga banklån på grund av det är mindre riskfyllt att låna ut till dem. Nya företag som vill komma in på marknaden favoriseras inte på detta sätt och genom att dessa, enligt Bohm, kan vara mer effektiva än existerande företag, kan en gratis tilldelning till existerande företag förväntas komma att dämpa produktivtetstillväxten.4

Vid gratis tilldelning blir en huvudfråga att bestämma efter vilken fördelningsnyckel som tilldelningen skall ske på. I en rapport som tagits fram för den norska kvotutredningen5 utreds mer precist några fördelningsgrunder för olika gratistilldelningar av utsläppsrätter och dess egenskaper. I rapporten diskuteras gratistilldelningen, förutom utifrån motivet att begränsa utsläppen av växthusgaser, även utifrån motivet om att värna om sysselsättningen i speciella områden eller i speciella näringar. En tilldelning av gratis utsläppsrätter utifrån denna senare målsättning skall då utformas så att sysselsättningen stimuleras.

I rapporten diskuteras tre olika former för gratistilldelning; en ren grandfathering, en betingad grandfathering samt en tilldelning som benämns en normtilldelning.

Ren grandfathering

En ren grandfathering innebär att utsläppskällorna tilldelas utsläppsrätter gratis varje år oavsett hur utsläppskällorna anpassar sig i framtiden. Detta innebär exempelvis att om en anläggning som idag släpper ut växthusgaser stängs av kommer fortfarande en tilldelning av utsläppsrätter att göras till källan.

Betingad grandfathering

Det som skiljer en betingad grandfathering från den rena grandfathering är att utsläppskällorna i den förra systemet endast kommer att tilldelas utsläppsrätter om verksamheten uppfyller vissa på förhand specificerade villkor. Här rör det sig således om att ett kriteriet ställs upp som utsläppskällan måste uppfylla för att få tillgång till

4 Bohm, P., ”Government Revenue Implications of Carbon Taxes and Tradeable Carbon Permits: Efficiency Aspects”. International Institute of Public Finance 50th Congress, Cambridge, MA August 22-25, 19945 Golombek, R., Hoel, M., Kverndokk, S., och Wolfgang, O ”Egenskaper ved tilldelningsformer for natjonale klimagasskvoter” Frischsentret, Augusti 1999.

utsläppsrätterna. Uppfylls kriteriet tilldelas utsläppskällan utsläppsrätter efter samma principer som vid ren grandfathering. Under den betingade grandfatheringen kan kriteriet för att erhålla utsläppsrätter exempelvis vara att vid årets slut måste verksamhet av en viss omfattning bedrivas för att få tilldelning. En nedläggning skulle med detta tilldelningsförfarandet leda till att utsläppskällorna inte tilldelas utsläppsrätter om de stängs.

Normtilldelning

Den tredje formen av gratistilldelning av utsläppsrätter som analyseras i den norska rapporten är en tilldelning som benämns normtilldelning. Vid en sådan tilldelning tilldelas utsläppsrätterna proportionellt till hur mycket som utsläppskällorna har anpassat sig. Denna anpassning kan exempelvis baseras på sysselsättnings- eller produktionsnivån.

15.4. Erfarenheter från olika tilldelningssätt

Auktioner används inom olika områden som ett sätt för staten att sälja resurser som i någon mening att kollektiva. Statsskuldväxlar, exploateringsrättigheter för olja- gas och malmfyndigheter samt radiofrekvenser är några exempel. När det gäller auktionering av utsläppsrätter finns det dock liten erfarenhet. Det enda exemplet kan hämtas från det amerikanska systemet för Acid Rain. Syftet med denna auktionering är dock inte primärt att fördela utsläppsrätter till de aktörer med högst betalningsvilja, utan snarare att ge möjlighet för nya aktörer att kunna ta sig in på marknaden.6 En annat viktigt syfte med auktioneringen av SO2-rätter är att få en uppfattning om marknadsvärdet av utsläppsrätter och därmed också kostnaden för rening av svaveldioxid. Huvuddelen av utsläppsrätterna fördelas dock gratis till existerande anläggningar och fördelningen baseras på historiska utsläpp. Det är en andel av utsläppsrätterna, 2,8 procent som auktioneras ut och när väl auktionen är genomförd fördelas influtna medel tillbaka till aktörerna.

6 Fördelningen av utsläppsrätter sker via gratis tilldelning baserat på historiska utsläpp till existerande anläggningar. Nya anläggningar erhåller inga utsläppsrätter och de måste antingen köpa dessa i auktionen eller också på andrahandsmarknaden.

Auktioner på den nordiska elbörsen

Den nordiska elbörsen innefattar dels en handel med fysiska elkontrakt (Elspot), dels en handel med finansiella elkontrakt (Eltermin). Elbörsen organiseras av Nord Pool som ägs till 50 procent av Affärsverket Svenska Kraftnät och till 50 procent av Statnett SF i Norge.

Elspot är en handel med fysiska timkontrakt för leverans nästa dygn. Handeln sker i form av en auktion. Varje dygn före kl. 12 lämnar aktörerna sina bud elektroniskt eller per fax till Nord Pool. I budet anger aktören för varje varje timme under nästa dygn och för varje elspotområde han deltar i hur mycket han vill köpa eller sälja vid olika priser. Aktörens bud innehåller alltid hur mycket han vill köpa/sälja vid priset 0 och vid det maximala priset (f n 5 kr/kWh). Det innehåller normalt också hur mycket han vill köpa/sälja vid olika brytpunkter mellan 0 och det maximala priset. Aktören definierar själv vilka brytpunkter (maximalt 14 stycken) som är relevanta för honom med hänsyn till hans specifika produktions-, förbruknings- och kontraktsförhållanden. I Nord Pools beräkningsprogram behandlas sedan aktörens bud som en kontinuerlig budkurva med linjär interpolation mellan brytpunkterna.

För varje timme aggregeras samtliga inkomna bud till en köpkurva och en säljkurva. Skärningspunkten mellan kurvorna blir systempriset för elbörsområdet. Därefter kontrolleras att systempriset inte resulterar i kraftöverföringar mellan de olika elspotområdena som överstiger de tillgängliga kapaciteterna. Om någon kraftöverföring skulle överstiga tillgänglig kapacitet beräknas olika områdespriser med hänsyn till de tillgängliga överföringskapaciteterna. Efter prisberäkningen får varje aktör för varje timme och elspotområde besked om pris och den volym han köper/säljer vid det priset.

De dagliga elspotauktionerna på elbörsen ger en transparent prisfastställelse för hela den nordiska elmarknaden. Sök- och transaktionskostnaderna är mycket låga jämfört med kostnaderna i samband med tidigare bilaterala prisförhandlingar. Genom regler om informationsskyldighet säkerställs att alla aktörer har lika tillgång till basinformation som är väsentlig för marknaden och att ingen aktör kan utöva otillbörlig marknadsmakt.

Under 1999 handlades 75,4 TWh i de dagliga elspotauktionerna eller 22 procent av nordiska elförbrukningen. Värdet av elspothandeln uppgick till 9,4 miljarder kronor. En så stor handel till rörliga priser förutsätter att det finns möjlighet för aktörerna att säkra sig mot framtida svängningar i elspotpriserna (se avsnitt 16.4.1).

15.5. En uppsummering

Jag anser att det mest effektiva sättet att fördela utsläppsrätterna är via ett auktionsförfarande och jag förordar därför ett sådant. Vid en auktion kommer utsläppsrätterna att fördelas till dem som värderar rätterna högst. Förorenaren får betala för de utsläpp som skapas i den egna anläggningen och auktionen kan därmed sägas följa ”polluterpays-principle”. Auktionen skapar vidare ett större omvandlingstryck på förorenaren och leder till en likabehandling mellan å ena sidan befintlig verksamhet och å andra sidan nytillkommande aktörer. Därutöver inbringar auktionen inkomster till statskassan. Ett brett handelssystem kommer att ersätta koldioxidskatten och intäkterna från auktionen av utsläppsrätter kan helt eller delvis komma att kompensera detta skattebortfall.

Den viktigaste rollen för staten är att tilldela marknaden rättigheter antingen gratis eller via en auktion. Tilldelningen via auktion bör ske via en upphandling av denna tjänst. Staten anger hur många utsläppsrätter som man vid varje tillfälle vill ge ut och det företag som vunnit upphandlingen får genomföra auktionen.

15.6. Juridiska aspekter på tilldelningsförfarandet7

Som har nämnts tidigare krävs för att få bedriva större miljöfarliga verksamheter i t.ex. oljeraffinaderier och i förbränningsanläggningar att man erhållit tillstånd. Har detta väl erhållits medför tillståndet en rättskraft. Rättskraft innebär att den som erhållit tillstånd får en viss trygghet mot ingripande i efterhand som medför att innehavaren måste upphöra med verksamheten. De befintliga verksamheterna som idag har tillstånd och där frågan om förbränning och användning av fossila bränslen har angivits i de allmänna eller specifika villkoren i tillståndet omfattar rättskraften även rätten att släppa ut koldioxid.

Staten kan dock inskränka ett befintligt företags rätt att släppa ut koldioxid genom att denna inskränkning tillgodoser miljöintressen som är angelägna. I systemet med överlåtbara utsläppsrätter sker inskränkningen genom att ett tak på utsläppen sätts för verksamheten som över tiden kan skärpas. Enligt miljöbalken har en tillståndsmyndighet rätt att skärpa villkoren vid omprövningen av en befintlig verksamhet.

7 Redovisningen i detta avsnitt bygger i hög grad på Leyser, B. ”Konsekvenserna av att införa styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter i befintlig lagstiftning”, se bilaga 3.

Ett tillstånds rättskraft får stor betydelse genom att de rättsliga konsekvenserna skiljer sig åt beroende på om tilldelningen av utsläppsrätter baseras på historiska utsläpp (gratis tilldelning) eller om utsläppsrätterna auktioneras ut. Den stora frågan är om staten genom inskränkningen och skärpningen av villkoren blir skyldig att ersätta företaget som drabbas. Skiljelinjen ligger i om inskränkningen sker på ett sätt att den skall klassas som en rådighetsinskränkning eller om den skall klassas som en expropriation. Den grundläggande juridiska utgångspunkten för detta resonemang är regeringsformens regler i kap. 2 §18 om äganderätten.

Ett tilldelningsförfarande där utsläppsrätterna auktioneras ut skulle ur rättslig synvinkel kunna betraktas som en expropriation genom att staten då behåller influtna medel och använder dem för andra ändamål. Staten gör en vinst på de befintliga verksamheternas bekostnad. Även om ingreppet sker av miljöskäl är de befintliga verksamheterna berättigade till ersättning, enligt detta synsätt.

Sker tilldelningen utifrån historiska utsläpp kan den inte betraktas som en expropriation. Utsläppsrätterna fördelas gratis till de befintliga verksamheterna och staten gör därmed inte en vinst på bekostnad av någon annan. De befintliga verksamheterna är därför inte berättigade till ersättning när skärpning av villkoren görs.

En auktion kan dock användas vid en uppströmsansats utan att det strider mot regeringsformens 2 kap. 18§ om den riktas mot import eller försäljning av ett bränsle.

Slutsatsen blir att det tilldelningsförfarande som staten skulle kunna använda utan att behöva riskera betala ersättning för befintliga verksamheter med tillståndsplikt är, att dela ut utsläppsrätterna gratis. För befintliga verksamheter utan tillståndsplikt samt för nya verksamheter kan ett auktionsförfarande användas. Vid en uppströmsansats, vilken blir aktuellt för koldioxid, kan dock en auktion användas om den riktar sig mot import eller försäljning av ett bränsle. Remissberedningen av denna utredning kommer förhoppningsvis att klargöra regeringsformens 2 kap. 18 § eventuella inskränkningar för ett auktionsförfarande. Om denna inskränkning finns bör frågan överlåtas till den parlamentariska kommitté med uppdrag att utreda vissa frågor som rör regeringsformen (Dir 1999:71).

15.7. Tilldelningsförfarandet och handelsoch konkurrensrättsliga aspekter8

I direktiven till utredningen anges att utredaren särskilt skall uppmärksamma frågor som hänger samman med den inledande fördelningen av utsläppsrätter. Denna fördelning skall vara i överensstämmelse med WTO:s och EU:s regelverk och statsstödsregler samt konkurrenslagstiftningen.

På uppdrag av utredningen om flexibla mekanismer har frågor kring statsstödsregler och konkurrenskraft utretts och finns bilagd.

Internationell handel regleras av internationella fördrag som Romfördraget och WTO-avtalet. Reglerna kan överföras på handel med utsläppsrätter. Den rapport som har gjorts har som syfte att studera om ett svenskt system för överlåtbara utsläppsrätter skulle komma i strid med dessa regelverk eller om det finns frågor som särskilt bör uppmärksammas om det beslutas om att införa ett sådant system. De områden som undersöks är varors fria rörlighet vilken regleras i Romfördragets artikel 28, den fria etableringsrätten i artikel 43, Romfördragets förbud mot konkurrenshämmande avtal och missbruk av dominerande ställning, artiklarna 81 och 82, statsstödsreglerna i artikel 87 samt relevanta WTO-regler. Samtliga bestämmelser, förutom konkurrensreglerna, är tillämpliga på staters agerande och inte på agerandet av enskilda medborgare eller företag. Däremot är konkurrensreglerna i princip endast tillämpliga på företags agerande.

Varors fria rörlighet (artikel 28)

En första frågan som man måste ta ställning till är om en utsläppsrätt skall betraktas som en vara eller inte. Klassas den som en vara omfattas den av artikel 28. Enligt författaren till rapporten kan det inte besvaras kategoriskt huruvida en utsläppsrätt är att betrakta som en vara eller ej. Det kan därför inte uteslutas att utsläppsrätter omfattas av förbudet mot kvantitativa importrestriktioner i artikel 28.

8 Redovisningen i detta avsnitt bygger i hög grad på Hägglöf, M ”Rapport avseende handels- och konkurrensrättsliga aspekter på ett svenskt system för utsläppshandel”, se bilaga 4.

Den fria etableringsrätten (Artikel 43)

Etableringsfriheten innebär att man skall ha rätt att etablera verksamhet i en annan medlemsstat utan att diskrimineras på grund av sin nationalitet. Såväl diskriminerande och under vissa förutsättningar icke-diskriminerande åtgärder mot etableringsrätten är förbjudna enligt artikel 43. I ett nationellt system för överlåtbara utsläppsrätter får företag från andra medlemsländer inte diskrimineras vid den initiala tilldelningen av utsläppsrätter eller genom diskriminerande regler för handel med utsläppsrätter mellan företagen.

Även om reglerna i systemet med utsläppsrätter formuleras på ett sätt som leder till att utländska företag inte diskrimineras kan etableringsfriheten, enligt rapporten, ändå inskränkas. Ett exempel tas upp där det antas råda brist på utsläppsrätter. Ett företag önskar att etablera sig i Sverige och ansöker om tillstånd att göra detta. På grund av att det inte finns några utsläppsrätter att tillgå nekas företaget möjligheten att etablera sig.9Enligt rapporten är detta ett hinder för det utländska företagets fria etableringsrätt. Ett sätt att motverka denna typ av icke- diskriminerande hinder är att staten sparar en viss andel av utsläppsrätterna vid varje auktion. En annan möjlighet är att staten kan berättiga systemet enligt några villkor där bl.a. ett villkor är att reglerna är berättigade av tvingande hänsyn i det allmänna intresset.

Den slutsats som dras i rapporten när det gäller den fria etableringsrätter är, att ett system med utsläppshandel måste baseras på regler som inte diskriminerar företag från andra medlemsländer. Även icke-diskriminerande system kan anses utgöra ett hinder för den fria etableringsrätten, men ett berättigande av ett system där utsläppsrätter sparas vid varje tilldelning till förmån för nyinträdande marknadsaktörer torde utan större svårighet kunna göras.

Förbud mot konkurrensbegränsande avtal (artikel 81)

Artikel 81 förbjuder konkurrensbegränsande samarbeten mellan företag oavsett om dessa tar sig uttryck i uttryckliga avtal eller inte.

I rapporten konstateras att det inte kan förutses att några tidigare okända konkurrensbegränsande avtal kommer att slutas på marknaden för utsläppsrätter. Däremot får konkurrensvårdande myndigheter en ny marknad att bevaka, vilket är en viktig aspekt eftersom det får förutsättas att ingen av aktörerna på utsläppsmarknaden kommer att ha sin huvudsakliga verksamhet där. Det kan därför vara svårt för myn-

9 Det bör understrykas att det är ett konstruerat exempel. Det torde alltid finnas möjlighet att köpa utsläppsrätter på andrahandsmarknaden.

digheterna att uppmärksamma de eventuella konkurrensbegränsande avtal som förekommer. I synnerhet bör auktionerna uppmärksammas eftersom ett av syftena med dessa är att fördela flest utsläppsrätter till de företag som har högst betalningsvilja. Skulle detta syfte inte uppnås kan marknadens mest effektiva företag hämmas på grund av att de inte kan erhålla tillräckligt stort antal utsläppsrätter. Detta kan i förlängningen komma att påverka konsumenterna i negativ riktning.

Missbruk av dominerande ställning (Artikel 82)

För att det skall föreligga missbruk av dominerande ställning måste tre saker kunna visas; en dominerande ställning, ett missbruksbeteende samt en påverkan på handel mellan medlemsstaterna. Samtliga tre saker måste vara uppfyllda.

I rapporten anges att möjligheterna för ett enskilt företag att uppnå en dominerande ställning på en marknad för utsläppsrätter får anses vara begränsade, åtminstone om man väljer ett system med en nedströmsansats. Riskerna kan vara större om en uppströmsansats väljs men torde ändå vara små. Skulle ett eller flera företag trots detta ändå komma att befinna sig i en dominerade ställning är leveransvägran och överprissättning i första hand de typer av missbruk som kan komma ifråga.

Statsstödsregler (Artikel 87)

Det kan finnas skäl att till vissa branscher och sektorer dela ut utsläppsrätter gratis medan andra tvingas betala för dem. Det kan också finnas skäl till att existerande verksamheter erhåller gratis utsläppsrätter medan nyinträdande företag får betala för utsläppsrätterna. Ett sådant skäl anges vara ett önskemål om att inte försvaga den nationella industrins konkurrenskraft i ett internationellt perspektiv. Med en gratis tilldelning till vissa företag gynnas dessa i förhållande till andra och åtgärden kan därför falla under definitionen för statsstöd. Stödet måste dock, enligt rapporten, vara en kostnad för staten. I ett system där samtliga deltagare får gratis tilldelning av utsläppsrätter är inte att betrakta som statsstöd.

Den slutsats som dras i rapporten är att statsstödsreglerna endast är tillämpliga om systemet med utsläppshandel generellt sett bygger på att utsläppsrätter auktioneras ut, men vissa företag eller branscher undantas från detta krav. Reglerna är inte tillämpliga om samtliga

utsläppsrätter delas ut gratis, ej heller om samtliga utsläppsrätter auktioneras ut.

Om utredningen om flexibla mekanismer överväger ett förslag som gör statsstödsreglerna tillämpliga finns det, enligt rapporten, goda möjligheter att ett sådant statsstöd ändå accepteras av Kommissionen enligt undantagen i artikel 87.3 b eller c.10 I synnerhet torde en temporär tilldelning av gratis utsläppsrätter till vissa kategorier av företag kunna undantas med hänvisning till Kommissions riktlinjer om statsstöd för miljöskydd. Systemet bör i sådana fall dock läggas upp så att stödmomentet gradvis reduceras.

WTO-reglerna

WTO står för World Trade Organisation (Världshandelsorganisationen) och används även som ett paraplybegrepp för vissa avtal om internationell handel som slutits mellan ett stort antal av världens länder. Det viktigaste avtalet för utredningen om flexibla mekanismer är det s.k. GATT-avtalet som innefattar regler om beskattning och reglering som diskriminerar import, kvantitativa restriktioner samt regler för avskaffande av statsstöd.

Om ett svenskt system för utsläppshandel skulle anses vara förenligt med EG-rätten så torde den till stora delar också vara förenlig med WTO-reglerna.

Den slutsats som dras i rapporten är, att i ett system baserat på försäljning av utsläppsrätter kan gratis tilldelning till vissa företag eller branscher anses vara en subvention såväl enligt GATT-avtalet som enligt avtalet om subventioner och utjämningsavgifter. Om utsläppsrätternas totala värde påverkar de berörda företagens marknadsposition avsevärt kan subventionen i fråga även komma att betraktas som en subvention mot vilken åtgärder får vidtas. Skulle någon medlem i WTO påstå att systemet med utsläppshandel tillfogar medlemmen allvarlig skada måste s.k. konsultationer inledas. I värsta fall kan den klagande medlemmens påstående leda till en process i WTO:s tvistlösningsorgan, där det även finns en överklagandemöjlighet. Skulle den subventionerande medlemmen förlora processen måste rättelse vidtas, annars tillåts den klagande medlemmen att vidta proportionella motåtgärder. Övriga frihandelsregler i GATT-avtalet torde inte påverka möjligheterna för införnade av ett svenskt system med utsläppshandel.

10 Artikel 87.3 b - Stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse Artikel 87.3 c - Stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner.

15.8. Statsfinansiella effekter vid olika tilldelningsformer

Under Kyotoprotokollet första åtagandeperiod kommer en internationell marknad finnas tillgänglig där staten kan sälja utsläppsrätterna. Sveriges tilldelade mängd under denna period uppgår till 368 miljoner ton koldioxidekvivalenter eller i genomsnitt 73,6 miljoner ton per år. Om man antar ett internationellt pris på utsläppsrätter på 20 öre per kilo koldioxidekvivalent år 2010 skulle det totala marknadsvärdet uppgå till knappt 15 miljarder kronor för detta år. Om man inför ett brett handelsystem som omfattar samtliga utsläppskällor som bedöms kunna påläggas kvotplikt, täcks runt 80 procent av de totala utsläppen in. Säljer staten detta på den internationella marknaden kommer inkomsterna att uppgå till knappt 12 miljarder kronor. Med tanke på osäkerheten i beräkningarna kan detta anses motsvarade 13 miljarder kronor som staten idag får in på koldioxidskatten.

Som analysen ovan visar kan staten dock bli skyldig att ersätta befintliga verksamheter med tillståndsplikt om utsläppsrätterna säljs internationellt eller om ett auktionsförfarande används som tilldelningsprincip. Detta om man använder en nedströmsansats där skyldigheten att inneha utsläppsrätter läggs på utsläppskällorna. EUkommissionens förslag bygger på en nedströmsansats och för Sveriges vidkommande innebär detta att tilldelningsförfarandet kan bli att dela ut utsläppsrätterna gratis. I EU-kommissionens förslag ingår sektorer som i Sverige betalar full, reducerad eller ingen koldioxidskatt.

16. En marknadsplats för flexibla mekanismer

16.1. Inledning

Som redogjordes för i kapitel 15 kan staten initialt fördela utsläppsrätter på två olika sätt. Antingen via auktion eller via gratis tilldelning. Man kan också tänka sig en kombination av gratis tilldelning och en auktion. Tilldelningen till befintliga verksamheter med tillståndsplikt kan komma att ske gratis medan tilldelningen till övrig befintlig verksamhet och till ny verksamhet sker via auktion. I detta kapitel redogörs för hur s.k. andrahandsmarknader etableras och vilka förutsättningar som måste finnas för att dessa marknader skall fungera så effektivt som möjligt.

16.2. Egenskaper hos olika marknadsplatser1

16.2.1. Bilateral handel

Den allra största delen av handel med varor och tjänster utgörs av bilateral handel där en köpare och en säljare tar direkt kontakt med varandra för att handla. Bilateral handel används också i de fall där den vara eller tjänst som önskas köpas skall utformas på ett speciellt sätt för en eller ett fåtal köpare. De två parter som är involverade i handeln enas om varans eller tjänstens egenskaper, pris samt leveransdatum.

Den ekonomiska uppgörelsen sker antingen direkt mellan parterna eller också används en institution i form av t.ex. en bank. Vanligtvis görs detta upp senast vid tidpunkten för överlämnande. Säljaren har äganderätten till varan tills betalning har skett och bär risken för att betalning inte sker. Köparen å sin sidan står för risken att varan inte överlämnas när väl betalningen har erlagts. Ofta utnyttjas försäkringar

1 Presentationen under detta avsnitt bygger i allt väsentligt på INSA (1999) ”Handel med utslippskvoter for klimagasser”, avsnitt 2.7.

för att reducera köparens risk i fall där det omsatta objektet har ett högt värde.

Bilateral handel är enkel om produkten som skall omsättas är homogen och det är ett fåtal köpare eller säljare. Söktiden efter en motpart blir kort och man behöver i stort sett bara koncentrera sig på förhandlingar angående priset.

Mäklare kan också användas i den bilaterala handeln. Dessa har som huvuduppgift att skapa en förbindelse mellan köpare och säljare av varor och tjänster och hjälpa till vid förhandlingar så att handel genomförs på ett smidigt sätt. Normalt tar mäklare inte egna positioner i handel utan får sin utkomst via courtage.

Mäklare inom olika branscher har vanligtvis utarbetat ett avtalsverk som ger en mall för hur omsättning av en grupp av produkter skall gå till. Sådana kontrakt eller avtal skapar tillit mellan köpare, säljare och mäklare. Mäklarna samlar systematiskt också in information om marknaden. Aktörer tar kontakt med mäklarna för att kunna köpa och sälja men också för att orientera sig om marknadssituationen. På senare tid har Internet blivit ett effektivt redskap för att sprida marknadsinformation.

På en ny marknad som den för utsläppsrätter kommer mäklarfunktionen att vara betydelsefull för att bringa samman aktörer och möjliggöra för dem att hitta en motpart som är intresserad av att handla.

16.2.2. En organiserad spotmarknad

Utvecklingen av omsättning av varor och tjänster via börs har börjat med de fysiska produkterna för att sedan utvecklas till handel med olika finansiella instrument. Börser skiljer sig från andra typer av marknadsplatser genom att produkterna som omsätts vanligtvis inte finns fysiskt tillgängliga på börsen. Viktiga motiv för börshandel är aktörernas behov för större säkerhet och lägre kostnader. Börshandel möjliggör en reducerad kredit- och likviditetsrisk samt lägre transaktionskostnader.

Enligt Sandor (1994) kan skapandet av en effektiv marknad delas in i fyra stadier:2

  • definiera nyttigheten som det handlas med
  • skapandet av en organiserad spot (avista) marknad

2 Sandor, R., J. Cole och E. Kelly. ”Model rules and regulations for global CO2 emissions credit market” i: Combating global warming: possible rules, regulations and administrative arrangements for a global market in CO2 emissions entitlements, Part II, Unctad, New York 1994.

  • skapandet av terminsmarknad (futures och forwards)
  • skapandet av optionsmarknad.

Att definiera och standardisera den nyttighet som det handlas med är viktig. Väldefinierade utsläppsrätter främjar transaktioner på spot-, termins- och optionsmarknaden.

En spot- eller avistamarknad är en marknad där leverans och betalning av varan sker direkt i samband med köpet. Ett exempel på en avistamarknad är handel med aktier på en börs. Andra exempel är handel med valutor, obligationer och råvaror. Såväl köparen som säljaren har skyldighet att genomföra affären. När ett system med handel med utsläppsrätter införs kommer utsläppsrätterna att vara den vara som omsätts på spotmarknaden.

Terminer och optioner är exempel på s.k. derivat och behandlas nedan.

För att underlätta tillkomsten av en effektiv spotmarknad skall handelsreglerna vara klart definierade och börsen skall ha etablerade rutiner för konfliktlösning så att eventuella oenigheter kan lösas snabbt. De regelverk som används vid börshandel världen över har stora likheter, vilket kommer att underlätta vid införandet av handel med utsläppsrätter. Den internationella standardiseringen medför också att nationella och regionala börser kan samarbeta för notering av varandras produkter och länkas samman elektroniskt. En internationell handel med standardprodukter är enkel att genomföra rent tekniskt.

Om omsättningen av utsläppsrätter bara skulle tillåtas över börsen skulle börsen komma i en monopolställning, vilket innebär att tillsynsmyndigheten skulle behöva ställa krav på hur transaktionsavgifter beräknas och hur de tas ut. Är börsen däremot utsatt för konkurrens från bilateral handel eller från andra börser kommer en sådan reglering inte att vara nödvändig. En hög avgift på en börs får då till effekt att börsen riskerar att mista sin handel till konkurrenter.

Börsen måste vidare kunna dokumentera att verksamheten följer de regler som har utarbetats. Det innebär att alla elektroniska och andra arkiv skall sparas så att de kan kontrolleras. Muntliga avtal som ingås bör registreras på band så att de kan kontrolleras intill dess att skriftliga bekräftelser föreligger.

Ett typiskt regelverk för efterkontroll och revision kan inkludera:

  • Clearingregler
  • Regler för fastställande av slutpriser för en handelsperiod
  • Regler för publicering av priser och omsättning

Regler för lösning av oöverensstämmelser

Aktörer som önskar att deltaga på börsen skall ha tillgång till regelverket innan de ingår avtal om handel på börsen och det bör skapas ett avtal mellan börsen och aktören vari bägge parters rättigheter och skyldigheter definieras. Avtalen innehåller vanligtvis också information om hur ändringar i avtals- och regelverket sker och hur eventuella tvister skall lösas.

En förutsättning för att handel över en börs skall vara likvid är att aktörerna känner till handelsreglerna, prisbildningen och att de har tilltro till att börsen är en neutral handelsplats.

Informationsspridning

På en börs krävs regler för informationsplikt samt regler för att förhindra utövande av otillbörlig marknadsmakt. Via börsen får man snabbt en överblick över köpares och säljares värdering av utsläppsrätter. Information om de volymer som köpare och säljare önskar att omsätta bör vara tillgänglig och vid avslut kommer alla aktörer snabbt bli informerad om handeln.

Förmedlingen av information från en börs är en mycket viktig del för att effektivisera handeln De enskilda aktörerna kan, när de har tillgång till informationen, snabbt orientera sig om vad som finns tillgängligt på marknaden och till vilka priser. Detta reducerar väsentligt söktiden.

Förutom att effektivisera handeln ger en publicering av priser också underlag till företag som planerar att genomföra investeringar i utsläppsbegränsande åtgärder. Om informationen från börsen indikerar ett begränsat utbud av utsläppsrätter i framtiden och priserna därmed stiger kommer aktörerna att investera i åtgärder som har lägre kostnader än den förväntade framtida priset på utsläppsrätter. Investeringarna kommer att resultera i att man inte behöver köpa ytterligare utsläppsrätter eller också får man över utsläppsrätter som kan säljas på marknaden.

Marknadspriserna på en likvid utsläppsmarknad kommer att avspegla värdering av kostnader för egna åtgärder att begränsa utsläppen och kommer därför att ge myndigheter och andra intresserade värdefull information. Motsvarande information om priser från andra börser indikerar var någonstans som åtgärder för att begränsa utsläppen är billigast.

All offentlig information som publiceras av börsen förblir anonym. Detta kommer att medföra att stora aktörer på marknaden inte behöver avslöja sina strategier om de handlar via börsen, vilket främjar likviditeten. En anonym handel medför att man måste ha en neutral instans,

en s.k. clearingcentral. som motpart i samtliga kontrakt. Denna clearingcentral kommer att ha översikt över alla sina kontraktsmotparter och denna information kan lämnas vidare till myndigheterna.

Genom clearingcentralen är säljare och köpare inte direkt knutna till varandra eftersom centralen träder in mellan parterna som säljare gentemot köparen och som köpare gentemot säljaren. Clearingcentralen fungerar på detta sätt som garant för att alla avtal kan uppfyllas. I och med detta behöver köparen aldrig bekymra sig om vem som är motparten är. Säljarens kreditvärdighet eller förmåga att uppfylla åtagandet är betydelselös för köparen. Genom detta kommer kreditrisken, dvs risken att motparten inte kommer att uppfylla avtalet, att minska. Den stora fördelen med en clearingscentral är således att köpare och säljare kan agera oberoende av varandra under kontraktens löptid. Man skapar därmed förutsättning för en andrahandsmarknad.

Clearingscentralens roll i på marknaden är att:

  • kontrollera att avslut är genomförda
  • gå emellan köpare och säljare i en affär
  • registrera samtliga transaktioner och bokföra aktörernas positioner
  • genomföra lösentransaktioner
  • ange regler för säkerhet och övervaka att dessa efterlevs.

16.3. Derivatmarknader

En stor fördel med ett handelssystem för utsläppsrätter är att man kan använda det som ett verktyg för att hantera risker i samband med investeringar i tekniker för att reducera utsläpp. Denna möjlighet saknas om exempelvis skatter används som styrmedel för att begränsa utsläppen av växthusgaser. Skälet till detta är att på en väl utvecklad marknad skapas olika finansiella instrument med just detta syfte.

Ett terminskontrakt kan tillgodose aktörernas behov av förutsägbara priser. Det är ett avtal om köp respektive försäljning av underliggande egendom till ett förutbestämt pris vid en viss framtida tidpunkt. Ingen av parterna köper eller säljer något när ett avtal ingås utan parterna kommer överens om att köpa eller sälja en viss mängd av en vara vid ett speciellt datum. Terminskontraktet kan antingen utformas som ett forwardkontrakt eller som ett futurekontrakt. Ett forwardkontrakt ingås direkt mellan två parter för framtida leverans av en produkt till ett pris som görs upp i avtalet. Under perioden sker ingen kontant avräkning utan vinst eller förlust accumuleras. Förluster måste täckas med säkerhet.

Ett futurekontrakt kan sägas vara som ett forwardkontrakt, dvs. ett kontrakt som omfattar leverans av en produkt i framtiden men till skillnad från ett forwardkontrakt görs en daglig kontant avräkning av vinster/förluster.

Att köpa utsläppsrätter på termin skulle innebära att köpare och säljare bestämmer ett pris och en leveranstidpunkt någon gång i framtiden. Om denna leveranstidpunkt var om ett år skulle köparen få tillgång till utsläppsrätterna om ett år oberoende av det då gällande marknadspriset för utsläppsrätter. En köpare vet således redan idag hur mycket som han/hon skall betala för utsläppsrätterna om ett år. Köparen har prissäkrat sig.

Förutsägbarhet om de framtida priserna örbättrar förutsättningarna för planeringen av en ekonomisk aktivitet. Marknadsrisken försvinner inte via terminsavtalet utan risken omfördelas mellan aktörerna.

En option är en annan typ av derivatinstrument och har många likheter med en termin. Ett optionskontrakt är ett kontrakt som ingås idag för leverans och betalning i framtiden. En av parterna, köparen har rätt att bestämma om han vill fullfölja affären eller inte. Häri ligger skillnaden mellan en option och en termin. För rätten att bestämma om han vill fullfölja affären eller ej betalar köparen av optionen ett pris till säljaren. Detta pris kallas optionens premie. Säljaren har en skyldighet att fullfölja affären om köparen så vill.

Det finns två huvudtyper av optioner; köpoptioner och säljoptioner. En köpoption ger rätten till innehavaren av optionen (=köparen) att köpa den underliggande varan till ett förutbestämt pris, det s.k. lösenpriset, medan en säljoption ger innehavaren (=köparen) rätten att sälja den underliggande varan till lösenpriset.

16.4. Exempel på andrahandsmarknader

Den fysiska handeln på den nordiska elbörsen beskrevs i avsnitt 15.4. Handeln med finansiella elkontrakt möjliggör för aktörerna att säkra sig mot framtida svängningar i elpriset. På Nord Pools marknad för elterminer handlas finansiella kontrakt med en tidshorisont på upp till fyra år. Kontraktsperioderna är veckor, fyraveckorsperioder, säsonger och kalenderår. Fyraveckorsperioderna splittras i enskilda veckor fyra veckor innan den aktuella perioden medan årskontrakten splittras i säsonger två handelsdagar innan det år kontrakten avser.

Kontrakten leder inte till fysiska leveranser utan en finansiell avräkning sker under leveransperioden (den period kontraktet avser). Referenspriset för kontrakten är elspotmarknadens systempris i norska

kronor. Kontrakten avser en baslast om 1 MW per timme under kontraktets leveransperiod.

Vecko- och fyraveckorskontrakten är futureskontrakt med daglig kontant avräkning av vinster/förluster under såväl handelsperiod som leveransperiod. Säsongs- och årskontrakten är forwardkontrakt. För dessa sker kontant avräkning av vinster/förluster först under leveransperioden. Under handelsperioden sker ingen kontant avräkning utan vinster/förluster ackumuleras och förlusterna måste täckas med säkerheter.

Fr.o.m. hösten 1999 finns det också möjlighet att handla optioner på Nord Pool. Optionskontrakten är av två slag, europeiska och asiatiska.

De europeiska eloptionerna ger innehavaren av en köpoption rätt att köpa det underliggande instrumentet på en viss slutdag till ett fastställt lösenpris. För att få denna rätt betalar innehavaren en premie till utställaren. På motsvarande sätt har innehavaren av en säljoption rätt att sälja det underliggande kontraktet på slutdagen till lösenpriset. De underliggande instrumenten är f.n. de två närmaste säsongskontrakten och de två närmaste årskontrakten.

De asiatiska eloptionerna avräknas mot det genomsnittliga elspotpriset under den period optionen avser. Om elspotpriset har överstigit lösenpriset får innehavaren av en köpoption skillnaden av utställaren. På motsvarande sätt får innehavaren av en säljoption skillnaden av utställaren om elspotpriset har understigit lösenpriset. De asiatiska optionskontrakt som f.n. noteras på Nord Pool avser de tre närmaste fyraveckorsperioderna.

Aktörerna på Nord Pool kan handla i det elektroniska systemet PowerCLICK eller per telefon. Aktörerna lämnar bud som anges till vilket pris de är beredda att köpa eller sälja och vilken volym som budet avser. En handel blir genomförd när köp- och säljpris är lika varandra. När handeln genomförs blir Nord Pool motpart för både köpare och säljare, dvs. Nord Pool clearar all handel på elbörsen. Från 1997 erbjuder Nord Pool också clearing av finansiella standardkontrakt som handlats bilateralt, exempelvis med hjälp av en mäklare. Clearingen innebär att Nord Pool träder in som motpart i kontrakten och tar på sig motpartsansvaret mot både köpare och säljare.

För att hantera sin motpartsrisk kräver Nord Pool säkerheter av aktörerna bestående av grundsäkerheter, säkerheter för ackumulerade förluster och marginalsäkerheter (skall täcka risken för prisändringar från en dag till nästa dag). Efter varje handelsdag beräknar Nord Pool ett nytt säkerhetskrav gentemot aktörerna. Om det nya säkerhetskravet överstiger lämnade säkerheter har aktören tid fram till kl. 11.00 nästa handelsdag för att öka de säkerheter som finns tillgängliga hos aktörens depåbank.

Under 1999 handlades 216 TWh finansiella elkontrakt på Nord Pool. Härutöver clearades 684 TWh finansiella elkontrakt som handlats bilateralt. Totalt hanterade Nord Pool 900 TWh finansiella elkontrakt till ett värde av 120 miljarder kronor. Vid det senaste årsskiftet var aktörernas öppna positioner mot Nord Pool 93 TWh (11,5 miljarder kronor). Det förhållandet att årets totala finansiella handel var 10 gånger större än de totala öppna positionerna vid årsskiftet visar att de finansiella kontrakten normalt omsätts åtskilliga gånger. Härigenom blir marknaden mycket likvid. Skillnaden mellan köp- och säljkurser har de senaste åren minskat mycket kraftigt till följd av en allt likvidare marknad

Antalet juridiska enheter som är aktörer hos Nord Pool är f.n. 279 stycken. Merparten av de nordiska företag som kan tänkas vara intresserade av en handel med utsläppsrättigheter är redan aktörer på Nord Pool.

16.5. Slutkommentarer

Som redovisats i detta kapitel finns redan idag platser där andrahandsmarknaden kan etableras. Staten bör därför inte reglera andrahandsmarknaden utöver i dag tillgänglig reglering via t.ex. Finansinspektionen. Utöver detta kan staten uppdra till en börs att sköta auktionen av utsläppsrätter. Det bör ges möjlighet även för fysiska personer att handla.

17. Fastställandet av det totala utsläppstaket

Kyotoprotokollets första åtagandeperiod är mellan åren 2008–2012 och under denna femårsperiod kommer Sveriges tilldelade mängd att uppgå till 368 miljoner ton koldioxidekvivalenter, eller 73,6 miljoner ton i genomsnitt per år. Som tidigare redovisats gör denna utredning bedömningen att åtminstone runt 80 procent av utsläppen år 1998 på lång sikt skulle kunna omfattas av kvotplikt. Om man antar att fördelningen av bördan görs likformigt under Kyotoprotokollet efter de kvotpliktigas andel av de totala utsläppen år 1998, skulle det totala taket för de sektorer som omfattas av ett handelssystem uppgå till knappt 60 miljoner ton, vilket då är 80 procent av totalt tilldelad mängd. Staten skulle således utfärda lika många utsläppsrätter per år. Det bör understrykas att en sådan likformig eller proportionell fördelning kan stå i motsättning till en kostnadseffektiv fördelning av insatserna. Vid en kostnadseffektiv fördelning skall kostnaden på marginalen för att begränsa utsläppen vara densamma för källor som ingår i handelssystemet och för källor som undantas. Ingenting säger att detta villkor är uppfyllt med en likformig fördelning.

Sverige ingår emellertid som ett land inom EU och EU är en fullvärdig part till klimatkonventionen. Frågan blir då om Sverige och övriga medlemsländer skall få bestämma det totala utsläppstaket för sektorer i handelssystemet eller om detta skall göras på EU-nivå. I en rapport som utarbetats inom ramen för ett s.k. undersökningskontrakt inom EU diskuteras hur det totala utsläppstaket skulle kunna hanteras inom EU, under Kyotoprotokollet första åtagandeperiod.1

Förutom att man på EU-nivå skulle besluta om vilka sektorer som skall ingå i ett handelssystem skulle, enligt denna rapport, också det totala utsläppstaket för handelssystemet beslutas på EU-nivå.

2

Unionen

1 ”Design of a Practical Approach to Greenhouse Gas Emissions Trading Combined with Policies and Measures in the EC”. Center for Clean Air Policy. November 1999.2 Antalet sektorer i EU:s förslag skiljer sig från denna utrednings långsiktiga bedömning av omfattningen av ett handelssystem.

delar då upp den totala tilldelade mängden bland EU-länderna i en del som avser de sektorer som ingår i handelssystemet och en del för sektorer som lämnas utanför. Detta blir också det totala utsläppstaket.

Det totala utsläppstaket på EU-nivå för sektorer i handelssystemet skulle sedan fördelas på enskilda medlemsländer utifrån en fördelningsformel. Denna fördelningsformel kan utformas på olika sätt. Ett sätt vore att respektive medlemsland skulle få sin andel av unionens totala utsläpp år 1990. För de sektorer som lämnas utanför handelssystemet beräknas deras tak i respektive land som skillnaden mellan ett medlemslands totala tilldelade mängd och det totala utsläppstaket för landets handelssystem.

Enligt denna lösning är det inte upp till varje medlemsland att fördela sin totala tilldelade mängd på sektorer som ingår i handelssystemet och på sektorer som lämnas utanför.

Ett argument som tas fram varför det är att föredra att handelssystemets totala tak bestäms på EU-nivå (och inte på medlemsnivå) är, att det senare skulle öppna för möjligheten för ett enskild medlemsland att subventionera vissa sektorer som inte ingår i systemet. Om exempelvis ett medlemsland sätter ett strängare utsläppstak inom en sektor i handelssystemet, skapar det ett utrymme som kan användas för att helt eller delvis undanta sektorer utanför systemet från utsläppsbegränsningar Konkurrerar dessa sektorerna med motsvarande sektorer utomlands kan detta ses som en subvention i förhållande till konkurrentländer.

Ett annat argument för att fastställa utsläppstaket på EU-nivå och inte på medlemslandsnivå är att det senare skulle kunna leda till politiska påtryckningar i de enskilda medlemsländerna. Lobbyverksamheter skulle öka. Ytterligare ett argument som, enligt rapporten, talar för en fördelning på EU-nivå är att själva bördefördelningsöverenskommelsen ges en stark bas för att fastställa taket på. Mot detta kan invändas att en proportionell fördelning med utgångspunkt i bördefördelningen skulle bli både orättvis och ineffektiv.

Det skulle dock, enligt rapporten, vara svårt att politiskt motivera att det totala utsläppstaket sätts på EU-nivå. Fastställandet av utsläppstak ses av många som en rätt (prerogative) för de enskilda medlemsländerna. Som ett exempel på det senare tas situationen i Danmark upp, där man redan har infört ett handelssystem och där taket har bestämts. Det skulle upplevas som orättvist om dessa redan fastlagda fördelningar av taket skulle omförhandlas.

Det som hittills diskuterats har rört bestämningen av utsläppstak under Kyotoprotokollet första åtagandeperiod. Hur skulle fastställandet av utsläppstak gå till om ett handelssystem införs före år 2008 inom unionen? Enligt rapporten skulle unionen kunna fokusera på den

utsläppsbegränsning som man vill uppnå bland sektorer i handelssystemet i förhållande till 1990 års utsläpp. Unionen skulle behöva besluta om ett kortsiktigt mål som den ville uppnå under perioden före år 2008 samt hur fördelningen till enskilda medlemsländer skulle göras. En förhandlingslösning skulle sannolikt kunna bli svår att uppnå, eftersom processen dit kan antas bli utdragen.

Ett alternativ, som inte är möjlig under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod , men som skulle vara attraktivt i perioden före är, att sätta ett totalt utsläppstak för de sektorer som EU bestämmer skall ingå i handelssystemet, och kombinera det med en avgift vid överträdelse. Enligt rapporten skulle medlemsländerna vara mer benägna att komma överens om ett tak och en fördelning genom att de med säkerhet skulle kunna beräkna den maximala kostnaden för efterlevnad. Avgiften skulle då sätta en övre gräns för vad ett företag skulle behöva betala. Om marginalkostnaden i en anläggning för att begränsa utsläppen överstiger avgiften, väljer företaget att överskrida sitt utsläppstak och betala avgiften. Detta system skulle inte kunna användas under Kyotoperioden på grund av att det skulle skapa svårigheter för ett land att uppfylla sina åtaganden. Det system som diskuteras i rapporten liknar det som införts i Danmark inom kraftsektorn.

Avslutningsvis konstaterar man i rapporten att varje land står inför ett nollsummespel när det gäller att uppfylla den bördefördelning som gäller för landet under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Väljer man, av den ena eller andra anledningen, att favorisera en eller flera sektorer genom att inte pålägga dessa krav på åtgärder måste andra sektorer inom landet genomföra desto fler åtgärder. Dessa sektorer skulle då få bära en större börda för att landet totalt sett skall uppfylla sina åtaganden. Landets totala kostnader skulle också bli högre.

I EU-kommissionens grönbok anges att en viktig uppgift är att se till att de sektorer eller aktörer som ingår i ett handelssystem åläggs lika stora utsläppsminskningar som de som står utanför.

Ett medlemsland som inför ett nationellt handelssystem under perioden 2008–2012 måste besluta om hur många ton utsläpp som skall omfattas av handelssystemet och hur många ton som skall omfattas av andra styrmedel. På motsvarande sätt skulle ett handelssystem på EUnivå före 2008, där man enats om sektorstäckningen, ge varje medlemsland ett förutbestämt antal utsläppsrätter för sektorer inom systemet. Inom ramen för överenskommelsen om bördefördelningen skulle medlemsstaterna efter 2008 komma överens om hur stor andel av utsläppsminskningen som skulle fördelas till sektorerna i handelssystemet i varje medlemsland och hur stor andel av utsläppsbegränsningen som åtgärdas med andra typer av åtgärder.

Ett alternativ till ett tvingade totalt utsläppstak som bestäms på EUnivå i ett system som införs före år 2008 föreslås i en studie som genomförts på uppdrag av Nordiska ministerrådet.3. Varje enskilt land kan här bestämma omfattningen av sitt eget handelssystem, men de skall informera hur många utsläppsrätter som utfärdas. Vidare skall varje land göra det möjligt att få växla till utsläppsrätter som utfärdats i perioden före år 2008 mot utsläppsrätter som utfärdas under Kyotoperioden. Genom detta förfarande skulle man undvika förhandlingar om fördelningen av utsläppsrätter före år 2008, liksom om unionens kortsiktiga målsättning.

Av den diskussion som förts ovan kan man dra slutsatsen att fördelningen av utsläppsminskningar mellan sektorer som skall att ingå i ett handelssystem och sådana som lämnas utanför är viktig, icke minst från en kostnadseffektiv synvinkel. Omfattar ett handelssystem endast en mindre andel av utsläppen måste andra styrmedel användas på de utsläppskällor utanför systemet som är lika kraftfulla som ett handelssystem. Det gäller även i ett handelssystem som införs inom EU före år 2008. Här finns det inga internationella åtaganden och det kan bli en utdragen process att förhandla sig fram till en målsättning inom unionen.

3 INSA (2000) ” Implementering av et system för kvotehandel i Norden og Östersjöområdet”.

18. De projektbaserade mekanismerna

18.1. Inledning

Kyotoprotokollet omfattar även två ytterligare mekanismer, Gemensamt genomförande och Mekanismen för en ren utveckling och båda är projektbaserade. Företag i länder med höga kostnader för åtgärder mot utsläpp kan investera i specifika projekt i länder med låga kostnader och i gengäld erhålla någon form av tillgodohavande att kvitta mot egna utsläpp. I fallet med Gemensamt genomförande skall båda länderna vara industriländer som gjort bindande åtaganden att begränsa eller minska sina utsläpp. Mekanismen för en ren utveckling avser samarbete mellan å ena sidan industriländer som gjort bindande åtaganden och å andra sidan utvecklingsländer som inte gjort det. I detta kapitel skall en diskussion föras om några centrala aspekter på dessa mekanismer.

18.2. Additionalitet och referensscenarier

För att bli giltiga skall de utsläppsminskningar som skapas med de två projektbaserade mekanismerna godkännas.1 För detta krävs bl.a. att utsläppsminskningarna skall vara additionella, med vilket menas att investeringarna skall leda till utsläppsminskningar som går utöver vad som annars skulle uppnås. Fastställandet av additionalitet består således av att undersöka vad som kommer att hända om ett projekt inte kommer till stånd. Ett referensscenario utarbetas för utvecklingen av utsläppen och projektets utsläppsminskningar beräknas sedan i förhållande till referensscenariet.

Det torde vara enklare att beräkna utsläppsminskningarna för Gemensamt genomförande (JI) av åtminstone två anledningar. Dels kan JI projekt förväntas leda till en verklig utsläppsreduktion genom att

1 Utsläppsminskningarna från Gemensamt genomförande benämns ”utsläppsminskningsenheter” och från Mekanismen för en ren utveckling ”certifierade utsläppsminskningar”.

investeringen oftast avser att ersätta en äldre anläggning med en modern och mer effektiv. Man har uppgifter om de historiska utsläppen från den äldre anläggningen och kan utarbeta ett referensscenario utifrån antagandet att anläggningen även fortsättningsvis kommer att drivas som tidigare. Mer korrekt är dock att se på det mest realistiska alternativa förloppet, vilket bör ske för att inte överdriva utsläppsreduktionerna. Utsläppsminskningen beräknas sedan som skillnaden mellan detta referensscenario och utsläppen från den moderna anläggningen.

När det gäller Mekanismen för ren utveckling kan investeringen i utsläppsbegränsande åtgärder i flera fall komma att avse skillnaden mellan en projekterad anläggning med utsläppsbegränsande åtgärder inkluderade och en annan projekterad anläggning där sådana åtgärder inte har beaktats. Referensscenariot blir här de framtida utsläppen från en projekterad anläggning utan speciella åtgärder för att begränsa utsläppen av klimatgaser.

Vidare är additionaliteten enklare att fastställa med Gemensamt genomförande på grund av att båda länderna är industriländer med bindande åtaganden. Investeringen leder till en överföring av utsläppsminskningar som det förvärvande landet helt eller delvis kan tillgodogöra sig. Det förvärvande landet kan därmed överskrida sin ursprungligt tilldelade mängd. Överföringen reducerar det överlåtande landets tilldelade mängd i motsvarande grad, vilken gör att detta land har ett direkt intresse av att tillse att beräkningen av reduktionen är realistisk.2

För Mekanismen för en ren utveckling är det överlåtande landet ett utvecklingsland utan något bindande åtagande och här kan det ligga i båda deltagande ländernas och företagens intresse att överdriva effekterna av ett projekt på utsläppsminskningarna.

Även om fastställandet av ett referensscenario för Gemensamt genomförande är enklare än för Mekanismen för en ren utveckling är det fortfarande inte självklart. Man kan försvara ett antal framtida scenarier vid en given projekt situation. Om man exempelvis skall byta ut en oljebaserad värmepanna i ett fjärrvärmenät till en biobränslebaserad är det mest uppenbara valet av referensscenario de utsläpp man skulle komma att ha om värmepannan även fortsättningsvis är kvar och eldas med olja. Men man kan tänka sig situationer där det existerar en allmän strävan bort från olja och mot användningen av naturgas. I ett sådant

2 Gemensamt genomförande exemplifieras vanligtvis med att investeringar går från länder i västvärlden till länder i Östeuropa i utbyte mot utsläppsminskningar för att hjälpa givarländerna att fullgöra sina kvantifierade åtaganden. Mekanismen kan dock även avse investeringar som görs mellan två länder inom exempelvis EU.

situation skulle det mest naturliga referensscenariet vara ett läge där utsläppen beräknas utifrån installationen av naturgaseldade pannor. Båda alternativen kan vara rimliga. En utförlig diskussion av dessa frågor återfinns i SOU 1994:140.

18.3. Tidig kreditering

Med tidig kreditering avses möjligheten för företag att kunna tillgodogöra sig utsläppsminskningar från investeringar som genomförs före år 2008 för att fullgöra åtaganden under den första åtagandeperioden 2008–2012. I Kyotoprotokollet anges för Mekanismen för en ren utveckling att certifierade utsläppsminskningar som uppnåtts under perioden från år 2000 till den första åtagandeperiodens början får utnyttjas för att fullgöra åtaganden under den första åtagandeperioden.

Något motsvarande finns inte för Gemensamt genomförande. Detta kan komma att leda till problem genom att det skapar en obalans mellan investeringar i utvecklingsländer och investeringar i industriländer, vilka kan komma att få långtgående konsekvenser. Generellt kan sägas att det alltid finns en risk för att företag i industriländer med bindande åtaganden väljer att flytta hela eller delar av sin verksamhet till utvecklingsländer utan bindande åtgärder. Detta s.k. läckage kan leda till att de totala utsläppen ökar. EU har därför infört villkoret att endast en del av åtagandet skall få tillgodoses genom Mekanismen för en ren utveckling och söker i övrigt ställa långtgående krav på verifiering och kontroll i de förhandlingar som nu pågår.

Om ett företag står i begrepp att investera i ett projekt under perioden 2000 till 2008 och väljer mellan ett investera i ett industriland eller ett utvecklingsland kan valet avgöras av att företaget, genom att investera i ett utvecklingsland, även får tillgång till utsläppsminskningar, som det kan spara. Består projektet vidare av att anlägga en fabrik för produktion av varor som konkurrerar på världsmarknaden kan utsläppsminskningarna ses som subventioner och strida mot WTO:s regler.3

En lösning till det senare problemet kan vara att även tillåta tidigt kreditering för Gemensamt genomförande. Denna fråga är öppen i förhandlingarna. Det finns inget som hindrar det överlåtande landet från att erbjuda s.k. utsläppsminskningsenheter från projekt som genomförs före år 2008. Dessa utsläppsminskningsenheter skulle då kunna sparas och räknas av mot det överlåtande landets tilldelade mängd under den

3 Denna senare aspekt tas upp i Grubbs. M (1999) ”The Kyoto Protocol. A Guide and Assessment”.

första åtagandeperioden. Detta lands åtagande under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod skärps eftersom sådan tidig kreditering måste dras i från det utrymme för utsläpp som man har. Detta skulle också stimulera tidiga åtgärder för att uppfylla Kyotoprotokollets åtaganden.

18.4. Det vidare arbetet

När det gäller gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling sägs i direktiven att utredaren skall belysa hur de regler och riktlinjer som anges i klimatkonventionen i Sverige skulle kunna tillämpas för svenska företag. Beslut om tillämpningen av de två mekanismerna under Kyotoprotokollets åtagandeperiod kommer att fattas under det sjätte partsmötet i Haag hösten 2000. De regler som man då kommer fram till måste svenska företag tillämpa för att de skall kunna tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från de två projektbaserade mekanismerna.

Under det sjätte partsmötet kommer man i bästa fall även att enas om regler för de två projektbaserade flexibla mekanismerna. Som nämnts ovan kan företag när protokollet trätt i kraft och reglerna finns på plats tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från projekt som utförs i utvecklingsländer, medan denna möjlighet inte med säkerhet existerar för utsläppsminskningar från projekt i industriländer. För de senare kan man tänka sig två olika vägar. För det första kan ett överlåtande land erbjuda utsläppsminskningsenheter som kan sparas och utnyttjas under den första åtagandeperioden. För det andra skulle den svenska staten kunna erbjuda de svenska företagen utsläppsminskningsenheter för projekt som genomförs i andra industriländer. För båda alternativen gäller att de sparade utsläppsminskningsenheterna kan bytas mot de tilldelade mängder som respektive land erhåller under den första åtagandeperioden. Skillnaden mellan de två olika fallen är att i det förra kan de svenska utsläppen överstiga Sveriges tilldelade mängd medan den tidiga krediteringen i det senare fallet måste rymmas inom Sveriges tilldelade mängd. Avgörande för företagens del är naturligtvis att de har incitament att delta att förvärva sådana utsläppsreduktioner. Detta kan ske genom att utsläppsreduktionerna förs in i ett förtida handelssystem eller genom att företagen erhåller skattelättnader. Projektbaserade aktiviteter kan också ingå som element i långsiktiga avtal mellan staten och industrin. Se vidare SOU 1994:140.

I det förslag till handelssystem som diskuteras inom EU och som är tänkt att starta år 2005 ingår i nuläget inte att länder eller företag skall

kunna göra investeringar i länder utanför EU och kunna tillgodoräkna sig detta. I det danska systemet ges det möjlighet till att utnyttja sådana investeringar, även om det fortfarande måste skapas regler för hur tillgodoräknandet skall gå till.

19. Infasningen av handelssystemet

Att fasa in ett nytt system kan ta tid och det är många saker som måste finnas på plats för att systemet skall fungera på avsett sätt. Genom att på ett så tidigt stadium som möjligt slå fast, dvs. lagstifta, att Sverige avser att införa ett nationellt system för Kyotoprotokollets flexibla mekanismerna klargör man för aktörerna de spelregler som kommer att gälla framöver. De totala kostnaderna för att uppfylla de nationella åtaganden kan då minskas genom att aktörerna får anledning till att inkludera detta i sina framtida ställningstaganden och beakta detta när nyoch ersättningsinvesteringar görs.

I detta kapitel diskuteras olika tidpunkter vid infasningen av ett handelssystem. Vidare diskuteras för- och nackdelar av att införa ett system före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod.

19.1. Tre tidpunkter vid infasningen

I en studie som genomförts på uppdrag av Nordiska ministerrådet1skiljer man mellan följande tre tidpunkter vid infasningen av ett handelssystem.

Tidpunkt för fastställande av ett handelssystem innebär den tidpunkt då myndigheterna inför ett regelverk för handelssystemet. I detta regelverk ingår bl.a. omfattningen av kvotplikten, utformningen av själva utsläppsrätten, hur fördelningen av utsläppsrätterna går till, förutsättningarna för att kunna tillgodogöra sig utsläppsminskningar som genomförts i utlandet och rutiner för rapportering, kontroll och sanktioner. Tidpunkten för fastställandet av ett regelverk bör komma relativt tidigt för att klargöra för aktörerna de spelregler som kommer att gälla. I praktiken kan denna tidpunkt vara strax efter det att Sverige har ratificerat Kyotoprotokollet.

Tidpunkt för när kvotplikten träder i kraft. Från denna tidpunkt kommer det att påläggas krav på företagen. I Kyotoprotokollet avser

1 INSA (2000) ” Implementering av et system för kvotehandel i Norden og Östersjöområdet”.

denna tidpunkt år 2008, det första året i åtagandeperioden. I EU-kommissionens grönbok utgör år 2005 tidpunkten för ikraftträdandet av kvotplikten.

Tidpunkt för start av handel med utsläppsrätter. En tidig start av handel med utsläppsrätter medför att aktörerna kan utnyttja de finansiella marknaderna för att få bättre information om det framtida priset på utsläppsrätter. Detta förutsätter att tilldelningen av utsläppsrätter sker tidigt. I princip kan tilldelningen av utsläppsrätter ske strax efter det att etableringen av ett handelssystem har gjorts. Eventuellt sammanfaller den alltså med tidpunkt för fastställandet av systemet.

19.2. Är det lämpligt att införa ett handelssystem före år 2008?

Vilka är fördelarna respektive nackdelarna av att införa ett system för handel med utsläppsrätter före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod med början år 2008? Kommer uppfyllandet av länders åtaganden att kunna genomföras till lägre samhällsekonomiska kostnader om man inför ett handelssystem före år 2008? Detta fordrar ytterligare studier men nedan redovisas vilka argument för och vilka argument emot ett tidigt införande som har diskuterats i tre olika rapporter.

EU-kommissionens grönbok

I EU-kommissionens grönbok med en precisering av industrisektorer som kan tänkas ingå i ett handelssystem inom unionen görs ingen grundligare analys av för- respektive nackdelar av att införa ett handelssystem före år 2008. I grönboken anges att kommissionen i juni 1998 konstaterade att gemenskapen skulle kunna inrätta ett internt handelssystem till år 2005. Fördelen med ett tidigt införande (av kvotplikt) är, enligt kommissionen, inlärningseffekter som skulle göra unionen mer förberedd för den internationella handeln som kommer i gång från och med år 2008. Aktörerna i det interna systemet skulle kunna bekanta sig med instrument och, säger man, ge dem ett försprång.

Kommissionen hänvisar till vetenskapliga och praktiska skäl när det gäller omfattningen av ett tidigt handelssystem till varför man inte från början skall välja ett mer omfattande system, trots att kostnadsskillnaderna då skulle vara större mellan företagen för att begränsa utsläppen och därmed ge större vinster av handel. Det finns tekniska och administrativa frågor, enligt kommissionen, som måste lösas vad gäller bland annat övervakningen av utsläppen och kontrollen av efterlevna-

den för små mobila utsläppskällor. Med en försiktig strategi bör systemet, enligt kommissionen, till en början begränsas till koldioxidutsläpp från stora punktkällor.

I grönboken diskuteras inte eventuella nackdelar av att införa ett handelssystem före år 2008.

INSA-rapporten

I den tidigare refererade rapporten som genomförts på uppdrag av Nordiska ministerrådet anges följande fördelar av en tidig kvotplikt

  • Dynamiska vinster som leder till lägre åtgärdskostnader under Kyotoprotokollet.
  • Effektivisering av dagens styrmedelsanvändning.
  • Medel för påverkan i internationella förhandlingar.

Som nackdelar anges:

  • Osäkerheten om Kyotoprotokollet ikraftträdande.
  • Verkningar på nationell konkurrenskraft. Dynamiska vinster av en tidig kvotplikt uppstår genom att företagen tidigt ges förutsättningar att inkludera kostnader för växthusgaser (i detta fall koldioxid) i sin investeringsplanering. Detta kommer att beaktas när företagen beslutar om ny- eller ersättningsinvesteringar. I rapporten konstaterar man dock att dessa aspekter inte nödvändigtvis kräver att kvotplikt införs före år 2008. Det kan räcka med att myndigheterna inför ett regelverk för handelssystemet under förutsättning att företagen är långsiktiga i sin investeringsplanering.

Andra aspekter som anses leda till dynamiska vinster vid en tidig gemensam kvotplikt i de nordiska länderna är, att det kan bidra till en snabbare teknikutveckling och att det dessutom kan påverka andra länder till att införa kvotplikt. Därutöver finns det inlärningseffekter att vinna av att införa en tidig kvotplikt.

När det gäller effektivisering av dagens styrmedel konstateras att alla de nordiska länderna har vidtagit åtgärder för att begränsa utsläppen av klimatgaser. Kostnaderna för att reducera koldioxidutsläpp inom vissa sektorer är mycket hög. Samtidigt finns det ingen koldioxidskatt på kraftproduktion i någon av de nordiska länderna. Detta menar man kan leda till att det uppstår oönskade snedvridningar som leder till samhällsekonomiska förluster. Införandet av ett nordiskt kvothandelssystem som åtminstone omfattar kraftsektorn kommer att bidra till att reducera kostnaderna samtidigt som man uppnår samma reduktionsnivå som dagens styrmedel leder till.

Flera av de nordiska länderna har ambitioner att vara pådrivande i de internationella kvotförhandlingarna. En tidig kvotplikt inom ett nordiskt eller flera nordiska länderna skulle enligt rapporten ge ett viktigt bidrag till den internationella förhandlingsprocessen som exempel på hur kvothandel kan organiseras. Här görs paralleller till liberaliseringen av den nordiska elmarknaden som senare har blivit modell för liknande processer i andra länder.

En tidig kvotplikt i ett nordiskt system skulle slutligen också bidra till någon av de första prisindikationer på utsläppsrätter eller t.o.m. etablera futurespriser, dvs. priser för framtida leveranser av utsläppsrätter. Detta skulle bidra till att minska osäkerheter kring kostnaden för utsläppsbegränsning inte bara för den nordiska industrin, utan också för aktörer utanför Norden.

När det gäller nackdelarna råder det osäkerhet om Kyotoprotokollet kommer att träda i kraft. Att införa ett handelssystem för utsläppsrätter i ett enskilt land och inkludera sektorer som är konkurrensutsatt utan att motsvarande görs i konkurrentländer leder till en sämre konkurrenskraft. I det fall man önskar ge klimatpolitiskt betungande åtagande till företag som inte betalar koldioxidskatt kan de båda projektbaserade mekanismerna Gemensamt genomförande och Mekanismen för en ren utveckling vara ett tillvägagångssätt.

Den norska kvotutredningen

I den norska kvotutredningen analyseras relativt ingående för- och nackdelar av att införa ett handelsystem före ikraftträdandet av Kyotoprotokollet. Analysen utmynnar i att man avråder ett tidigt införande.

Analysen tar sin utgångspunkt i det breda kvotsystem som utredningen föreslår skall genomföras med början år 2008 innebärande att 90 procent av de norska växthusgaserna omfattas av kvotplikten. För de resterande 10 procenten föreslår utredningen ytterligare utredningar för att utröna om även dessa i ett senare skede kan inkluderas i handelssystemet. Under Kyotoprotokollet första åtagandeperiod finns det, förutom en internationell marknad för utsläppsrätter, också de två andra mekanismerna Gemensamt genomförande och Mekanismen för ren utveckling att tillgå.

När man undersöker om ett upprättande av ett nationellt kvotsystem före år 2008 leder till att de samlade kostnaderna för att uppfylla förpliktelserna reduceras och därmed bidrar till en ökad kostnadseffektivitet är det, enligt den norska utredningen, tre olika förhållanden som bör undersökas:

  • Leder en tidig kvotplikt till att åtgärder som reducerar kostnaderna för att uppfylla Kyotoprotokollets åtagande kommer till stånd och som annars inte skulle ha kommit genomförts
  • Leder en tidig kvotplikt till att osäkerheten om det framtida kvotpriset reduceras och därmed ger ett bättre underlag för beslut om utsläppsbegränsande åtgärder
  • Leder en tidig kvotplikt till en inlärningseffekt

Om man tidigt genom lagstiftning etablerar en tidpunkt då regelverket för kvotsystemet införs, vilket är en annan sak än att införa kvotplikt, kommer företagen att ta hänsyn till detta i sina långsiktiga investeringsbeslut. Dessa investeringar kommer sedan till stånd när företagen finner det lämpligt och de är, enligt utredningen, oberoende av om kvotplikten införs några år tidigare än Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Således menar den norska utredningen att givet att etableringen av regelverket ske tidigt vinner man inget utifrån ett kostnadseffektivt perspektiv på att också införa en tidig kvotplikt.

Med en tidig kvotplikt ges tid till myndigheter och kvotpliktiga att lära sig hur systemet är tänkt att fungera och kan då även upptäcka eventuella fel och brister. Dessa kan korrigeras innan Kyotoprotokollets åtagandeperiod och leda till ett bättre fungerande system under den första åtagandeperioden. Detta skulle då vara ett argument för en tidig kvotplikt då kostnaden för att göra fel är högre under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod då Norge har ett internationellt åtagande att leva upp till. Den norska utredningen menar att erfarenheter från en tidig förstahandsomsättning kan ha betydelse men detta kan ske utan att införa en tidig kvotplikt. Exempelvis kan myndigheterna sälja utsläppsrätter för åren 2008–2012 på ett tidigt stadium.

Införande av en tidig kvotplikt kan även stimulera aktörerna till att handla med andra norska aktörer på andrahandsmarknaden. Detta kan ge aktörerna en bättre översikt över den nationella marknaden för utsläppsrätter och skapa möjlighet till att prova ut olika typer av handelsstrategier. Dessa erfarenheter menar utredningen kan komma att bli relevanta också för handel med kvoter under Kyotoperioden.

Det är framför allt två faktorer som skiljer en kvotplikt före år 2008 och en kvotplikt under Kyotoprotokollet. Dels har inte Norge en internationell förpliktelse före år 2008 och då måste myndigheterna fastställa utsläppstaket i kvotsystemet på annat sätt, vilket inte är självklart hur detta skall utformas. Dels är det nationella kvotsystemet i utgångspunkten inte kopplat till ett internationellt system med Kyotomekanismer.

Om exempelvis utsläppstaket före år 2008 sätts till samma som för Kyotoprotokollet och om detta åtagande endast uppfylls genom in-

hemska åtaganden leder detta till att åtgärdskostnaderna blir högre. Det förutsätts då att kostnaderna för norska utsläppsbegränsningar av växthusgaser är högre än i utlandet. Ett alternativ till enbart ett nationellt system som då diskuteras är att kombinera det nationella systemet med mekanismer som kan hålla nere priset på kvoter i Norge. Ett sådant alternativ är att de kvotpliktiga genomför åtgärder utomlands som motsvarar Kyotoprotokollets två andra mekanismer gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Det skulle, enligt den norska utredningen, bli komplicerat om Norge på egen hand skulle sätta upp en kontrollapparat för att godkänna sådana krediter då ett internationellt regelverk senare kommer att skapas för dessa mekanismer under Kyoto. Vidare anser den norska utredningen att erfarenheterna från pilotfasen av AIJ är att det tar tid att etablera sådana projekt. F.n. undersöks möjligheterna att göra detta inom ramen för Östersjösamarbetet där en testing-ground skulle inkludera såväl handel som mekanismen Gemensamt Genomförande.

Den norska utredningen konstaterar dock att ett norskt kvotsystem i stället för de styrmedel som i dag används i Norge på ett enklare sätt kan kopplas till andra länders kvotsystem som utreds i Sverige och Finland och som är på väg att genomföras i Danmark. Hur sådana regionala kvotsystem kommer att påverka kostnaderna i Norge beror på de andra ländernas kostnader för att begränsa utsläppen och på det totala tak som används. Det är många juridiska, ekonomiska och miljömässiga problemställningar som måste undersökas med dessa förslagen.

De slutsatser som kan dras av den ovan förda diskussionen är att det finns för- och nackdelar av ett införande av ett handelssystem innan ikraftträdandet av Kyotoprotokollet. De slutsatser som dragits i den norska utredningen gäller i huvudsak även för Sveriges del. Utöver den norska utredningens slutsatser måste också EU:s initiativ om ett partiellt införande från år 2005 läggas. Min bedömning är att ett handelssystem bör omfatta ett antal länder som har likartade utgångspunkter för sitt agerande. För Sveriges del bör detta innebära handel med våra grannländer och EU, eller delar därav. EU-kommissionens initiativ kommer att värderas av respektive medlemsland varför ytterligare alternativ om tidigarelagd införande från svensk sida kan komma att komplicera kommissionens agerande. Jag anser därför att Sverige bör inrikta sig på att ta fram regler för ett system efter en ratificering av Kyotoprotokollet samtidigt som tidigareläggningen bör ske inom EUkommissionens förslag. En förutsättning bör då vara att förslaget anpassats enligt vad jag sagt ovan.

20. Övervakning och kontroll av handelssystemet

För att skapa tilltro till systemet med handel av utsläppsrätter krävs att systemet övervakas och kontrolleras. Likt många andra system bör systemet med utsläppshandel bygga på att ansvaret för att mäta, rapportera och kontrollera de totala utsläppen skall ligga på de som omfattas av kvotplikt.

I den norska kvotutredningen, som överlämnade sitt betänkande i december 1999, redovisas ett förslag till hur övervakningen och kontrollen av ett handelssystem kan utformas. Beskrivningen i detta kapitel bygger i hög grad på detta förslag.1

Rapporterings- och kontrollsystemet skall byggas upp så att det säkrar att den kvotpliktiges rapportering av utsläppen är beräknat eller mätt i förhållande till de krav som de svenska myndigheterna ställer upp, vilka i sin tur är i överensstämmelse med de riktlinjer som klimatkonventionen har satt upp.

Systemet bygger på att ansvaret för beräkning, kontroll och rapportering skall läggas på de kvotpliktiga. Detta förutsätter då att dessa själva är i stånd att kartlägga, kontrollera och rapportera sina utsläpp till kontrollmyndigheten. De kvotpliktiga får ta konsekvenserna av avvikelser i förhållande till uppställda krav. Det blir då viktigt att bygga upp rutiner på dels kvotpliktig nivå, men också på myndighetsnivå.

1 NOU 2000:1 ”Et kvotesystem for klimagasser”. Kapitel 14.

Figur 20.1. Rapporterings- och kontrollelement i ett nationellt system för handel med utsläppsrätter (hämtat från NOU 2000:1).

Möjliga aktörer

SCB och övervakningsmyndighet

SCB och övervakningsmyndighet

Kvotpliktiga

Övervakningsmyndighet

Tillsynsmyndighet

Kontrollmyndighet med bistånd från SCB

Kontrollmyndighet

Utveckla standardmetodik för kartläggning av utsläpp på kvotpliktsnivå

Utveckla ett standardiserat rapporteringsformat

Kartläggning av utsläpp, egenkontroll och rapportering till kontrollmyndighet

Stickprovkontroll av kvotpliktiga

Mottagning av inrapporterade data från kvotpliktiga

En första kontroll av de kvotpliktigas rapporter

Avstämning av rapporterade utsläpp på makronivå

Avstämning mot utsläppsregister samt slutlig accept av kvotpliktigas rapporter

Rapportering till nationellt ansvarig myndighet för utsläppssystemet

Oberoende systemrevision efter behov

Rapportering till klimatkonventionen

Av vi ke ls e ha nt er in g o ch o m rä kn in g

20.1. Utveckling av standardardiserad beräkningsmetodik och rapporteringsformat

I dag ansvarar Naturvårdsverket för att sammanställa de årliga utsläppen av växthusgaser. Utsläppen redovisas till regeringen och rapporteras vidare till FN:s klimatkonvention. Rapporteringen ligger till grund för en bedömning hur Sverige klarar sina åtaganden enligt konventionen. Utsläppsinventeringen följer de riktlinjer som tagits fram av IPCC för rapportering till klimatkonventionen. Det står dock länderna fritt att använda nationell metodik för beräkningar under förutsättning att metodiken är dokumenterad och går att granska.

Beräkningsmetodiken bygger i huvudsak på aggregerad data. En metodutveckling måste påbörjas för att göra det möjligt att beräkna utsläpp för de som omfattas av kvotplikt. När ett system för handel med utsläppsrätter har etablerats skall de samlade utsläppen från kvotpliktiga källor tillsammans med utsläpp från sektorer som inte ingår i systemet utgöra de totala utsläppen från Sverige. Dessa bildar då grunden för framtida svensk utsläppsrapportering till klimatkonventionen och EU.

Övervakningsmyndigheten bör ha ansvaret för att utveckla en standardiserad beräkningsmodell för beräkning av utsläppen på kvotpliktsnivå. Utgångspunkten kan då vara det sätt på vilket beräkningarna sker idag. Arbetet bör sker i samarbete med representanter för relevanta branschorganisationer, miljöorganisationer, experter och forskare. Beräkningsmetodiken bör vidare dokumenteras för att göra det möjligt för myndigheter och andra användare att kontrollera beräkningarna.

Vidare bör övervakningsmyndigheten utveckla ett standardiserat rapporteringsformat för de kvotpliktiga där all relevant data ingår. Det skall ges tillräcklig information som gör det möjligt för övervakningsmyndigheten eller någon annan att kunna rekonstruera utsläppsberäkningarna från de kvotpliktiga. Rapporteringsformatet bör också innehålla bakgrundsinformation som förbättrar myndighetens möjlighet för insyn och verifikation av de kvotpliktigas förhållande. Exempel på sådan information är produktionsnivåer och köp och försäljning av olika insatsvaror.

20.2. Den kvotpliktiges egenkontroll och rapportering

I dag rapporterar de flesta anläggningar med tillstånd sina årliga utsläpp till tillsynsmyndigheten. Med egenkontroll avses i detta sammanhang verksamhetens interna kontroll som är pålagt i förhållande till internkontrollföreskrifterna. Vid senare revision och kontroll av företaget skall analysen som ligger till grund för rapporteringen finnas dokumenterad hos den kvotpliktiga. Utifrån den information som rapporteras in från de kvotpliktiga skall det gå att härleda hur utsläppsberäkningarna har skett på och bör omfatta en beskrivning av mätmetoder och hur utsläppen har beräknats.

20.3. Myndighetskontrollen

Utöver de kontrollfunktioner som skapas på kvotpliktsnivå behöver även en kontroll skapas på myndighetsnivå. I det norska förslagen delas myndighetskontrollen in i fem olika delar:

Det första delen avser en initial kontroll av de kvotpliktigas rapportering. Kontrollen går ut på att följa upp om rapporteringen är komplett så att alla källor och växthusgaser är inkluderade. Vidare ingår att undersöka om rapporteringen följer de standardiserade rapporteringsformaten (rutinerna) som tagits fram. För att säkerställa att det råder en överensstämmelse mellan rapporteringen från de kvotpliktiga och den nationella utsläppsräkenskaperna ingår det bl.a. att se till att samma metoder, definitioner och emissionsfaktorer har använts.

Det andra delen avser att stämma av de inrapporterade utsläppen mot annan nationell statistik. De riktlinjer som har utarbetats av IPCC baseras i huvudsak på makrodata på grund av att dessa data är de mest tillförlitliga i många länder. Det gäller att se till att summan av utsläpp från de kvotpliktiga är i överensstämmelse med dessa makrodata. Det kan exempelvis röra sig om att kontrollera data från de kvotpliktiga mot den totala förbrukningen av olika energivaror eller totala avfallsmängder i ekonomin.

Det tredje delen avser att ge övervakningsmyndigheten möjlighet att företa stickprovskontroll av kvotpliktiga i form av anläggningsbesök. (se 20.4 nedan).

Den fjärde delen av kontrollen avser tillvägagångssätt vid ändring av beräkningsmetodiken. En sådan ändring kan vara föranledd av att nya metoder och forskningsresultat finns tillgängliga som på ett bättre sätt beräknar de faktiska utsläppen. Det kan också finnas andra anled-

ningar till att ändra beräkningsmetodiken. Initiativet till ändringen av beräkningsmetodiken bör kunna tas av samtliga aktörer, men det slutliga beslutet om ändringen bör tas av övervakningsmyndigheten. För att osäkerheten bland de kvotpliktiga inte skall bli för stor bör ändringar i beräkningsmetodiken inte ske för ofta.

Den femte och sista delen i myndighetskontrollen avser inleveransen av utsläppsrätter/utsläppsreduktioner från de kvotpliktiga och kontroll av innehavet av utsläppsrätter/utsläppsreduktioner. När myndigheten har godkänt de slutliga utsläppen skall en kontroll göras av ett innehav av utsläppsrätter. Detta samlas i ett nationellt kvotregister. Kontrollen av utsläppsrätterna skall avse dels äganderätten till utsläppsrätterna, dels om dessa är giltiga. Kontrollen avser vidare att fastställa att innehavet av utsläppsrätter minst uppgår till utsläppen. Ett lika stort antal utsläppsrätter som motsvarar de totala utsläppen dras från marknaden. I de fall innehavet av utsläppsrätter hos kvotpliktiga inte uppgår till de totala utsläppen bör de kvotpliktiga ges tillfälle att under exempelvis två månader ha möjlighet att komplettera sitt innehav.

Till detta kan läggas en sjätte del som avser ansvar för internationell rapportering. Denna rapportering avser dels att Sverige uppfyller åtaganden om tillåtna utsläpp, dels att vi uppfyller de regler som finns för användning av de flexibla mekanismerna.

Den övervakningsmyndighet som här avses bör enligt min uppfattning utgöras av en oberoende myndighet som i sin verksamhet får stöd av redan befintliga myndigheter med ansvar inom klimatområdet men också av branschföreträdare för olika delar av näringslivet.

20.4. En oberoende tillsyn av det nationella systemet

Idag kontrolleras och uppbärs uppbörden av koldioxidskatter i huvudsak av Riksskatteverket. Kontrollerna bygger på respektive företags egen bokföring avstämd emot uppbörden. Införseln av varor som är pålagda koldioxidskatt kan också kontrolleras. Förutom Riksskatteverket utför även Tullverket kontroll av uppbörd av skatter liksom naturligtvis tullar. Jag anser att tillsynen av företagens agerande skulle kunna skötas av Riksskatteverket eller Tullverket varför något ytterligare separat organ utöver kontrollmyndigheten inte behöver tillskapas.

20.5. Uppbyggnaden av ett nationellt register

Som nämndes ovan skall en kvotpliktigs innehav av utsläppsrätter och utsläppsreduktioner kunna kontrolleras. För detta ändamål bör ett register skapas som håller reda på vilken som är ägare till utsläppsrätterna/utsläppsreduktionerna. Dessa bör helst vara internationella. Det pågår en internationell diskussion om utformningen av nationella register. Ett förslag föreligger som innebär att varje land skapar ett nationellt register där samtliga transaktioner avseende de tre mekanismerna i Kyotoprotokollen registreras. Varje ägare till utsläppsrätter skall inneha ett konto i respektive lands register. Samtliga köp och försäljningar av utsläppsrätter debiteras ett konto och krediteras ett annat konto. På så sätt kan man vid varje tidpunkt hålla reda på vilka som är ägare till utsläppsrätterna. Sker handel mellan två aktörer i olika länder kommer transaktionen att debiteras ett konto i ett register och krediteras ett konto i ett annat register.

Inom EU föreligger det ett förslag om riktlinjer för sådana nationella register.2 Syftet med nationella register, enligt detta förslag, är dels att hålla reda på industriländernas initialt tilldelade mängder och förändringar via förvärv och överlåtelse av utsläppsminskningsenheter, certifierade utsläppsminskningar eller del av tilldelad mängd, dels utnyttjas vid kontroll av efterlevnad.

Vägledande vid etableringen av nationella register bör, enligt förslaget, vara insyn, integritet och konsistens. Det krävs insyn som gör det möjligt att granska parternas register, vilket underlättar handel och förbättrar marknadens funktionssätt. Integriteten avser behovet av försäkra sig om att samtliga transaktioner som påverkar parternas tilldelade mängder också reflekteras i de nationella registren.

Några av de riktlinjer som dras upp i förslaget är att varje industriland med bindande åtaganden skall tilldela ett unikt serienummer till varje ton koldioxidekvivalent i landets tilldelade mängd. I serienumret skall framgå ursprungslandet, den relevanta åtagandeperioden samt en identifikation av den tilldelade mängden. Även certifierade utsläppsminskningar och utsläppsminskningsenheter skall tilldelas unika serienummer.

Parternas nationella register skall vara datoriserade och handel skall bokföras i ett standardiserat elektroniskt format och vara i realtid. Förvärv eller överlåtelse mellan industriländer skall leda till att enheter tas

2 APPENDIX C ”Rules and Guidelines for national registry systems”. Submission by Portugal on behalf of the European Community, its Member States and Bulgaria, Czech Republic, Estonia, Latvia, Lithuania, Poland, Romania, Slovakia and Switzerland.

bort från ett lands nationella register och läggs till ett annat lands. Vid slutet av åtagandeperioden när en part skall visa efterlevnad görs detta genom att överföra enheter från sitt nationella register till ett datoriserat konto som administreras av klimatkonventionens sekretariat. Dessa enheter tas från marknaden och kan därefter inte handlas.

21. Utformningen av sanktioner

För att ett system med överlåtbara utsläppsrätter skall fungera på avsett sätt måste det också finnas ett sanktionssystem i de fall som aktörerna inte lever upp till sina förpliktelser. Dessa förpliktelser består dels att följa de mät- och rapporteringsrutiner som fastställts och som redovisades i föregående kapitlet, dels att i slutet av åtagandeperioden leverera in utsläppsrätter som motsvarar utsläppen från anläggningen.

Vid åtagandeperiodens slut sker en avstämning då myndigheterna fastställer om företagarens innehav av utsläppsrätter minst motsvarar utsläppen från anläggningen. Dessa utsläppsrätter är förbrukade och tas från marknaden. Det är förbjudet för företaget att släppa ut mer än innehavet av utsläppsrätter. Skulle ett företag ändå ha släppt ut mer än vad innehavet uppgår till riskerar det att få betala en överskridandeavgift. För att undgå att betala denna avgift har företagaren en möjlighet att inom en viss tidsrymd reglera sitt utsläpp. Detta sker genom att köpa utsläppsrätter motsvarande den överskridna mängden på marknaden. En lämplig längd på denna kan vara 2 månader.

Det finns flera skäl till att sätta en hög överskridandeavgift. Ett skäl är att en hög avgift i förhållande till marknadspriset på utsläppsrätter med leder till att företagaren utnyttjar marknaden för att korrigera sitt innehav av utsläppsrätter. Likviditeten i marknaden ökar samtidigt som den administrativa bördan för myndigheten blir lägre. En hög avgift verkar därför självuppfyllande.

Om tilldelningen av utsläppsrätter sker gratis kan företag som inte uppfyller sina åtaganden bestraffas genom att tilldelningen för den kommande åtagandeperioden blir i motsvarande grad lägre.

Om företagaren inte rättar sig efter sanktionerna finns ytterligare en sanktionsmöjlighet mot befintlig verksamhet med tillståndsplikt. Myndigheten kan ansöka hos domstol om rätten att få dra in verksamhetens tillstånd. Beslutar domstolen om att dra in tillståndet förlorar verksamheten även rätten till sina utsläppsrätter.

Litteraturförteckning

Australian Greenhouse Office. ”National Emissions Trading.

Designing the market.” Discussion paper 4

Bohm, P. ”Government Revenue Implications of Carbon Taxes anf

Tradeable Carbon Permits: Efficiency Aspects”. International Institute of Public Finance 50th Congress, Cambridge, MA August 22-25 1994 Bohm, P. ”Joint Implementation as Emission Qutoa Trade: An

Experiment Among Four Nordic Countries”. Nordiska Ministerrådet

Nord 1997:4 Bohm, P. ”International Greenhouse Gas Emission Trading – with

Special Reference to the Kyoto Protocol”. TemaNord 1999:506

Cheminfo Services Inc, ”Potential of Including Non.Combustion

Sources Of GHG Emissions in a Domestic Emissions Trading Program”. National Round Table on the Environment and the

Economy. Canada. January 1999 Cramton, P., och Kerr, S. ”Tradeable Carbon Permit Auctions. How

and why to auction not grandfather”. Working Paper. University of

Maryland, 1999 Emissions Trading Education Initiative, Emissions Trading Handbook,

Emission Marketing Association and the Environmental Defense Fund, 1999 Energimyndigheten. ”Climate Related International Energy

Cooperation” Progress Report 1998

Energimyndigheten. ”Svensk Elmarknad 1998”. EU-kommissionens Grönbok Den 8 mars 2000. KOM(00) 87.

”Grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom

Europeiska unionen” (Framlagd av kommissionen)

Förenta Nationernas Ramkonvention om klimatförändring (Klimat-

konventionen). Svensk översättning i Bilaga 1.2 Prop. 1992/93:179. Golombek, R., Hoel, M., Kverndokk, S., och Wolfgang, O.

”Egenskaper ved tilldelningsformer for natjonale klimagasskvoter”. Frischsentret, Augusti 1999. Grubbs, M., Vrolijk, C. and Duncan Brack. ”The Kyoto Protocol”.

Earthscan 1999.

Haites, E., Hornung, R. ”Analysis of Emissions Trading Program

Design Features”. National Round Table on the Environment and the Economy. Canada. January 1999.

Haites, E., Hornung, R. ”Analysis of Options for Distributing

Allowances by Auction”. National Round Table on the Environment and the Economy. Canada. January 1999

Haites, E., Hornung, R. ”Analysis of Options for Gratis Distribution of

Allowances”. National Round Table on the Environment and the

Economy. Canada. January 1999 Hargraves, T; ”US Carbon Emissions Trading: Description of an

Upstream Approach”. Center for Clean Air Policy, March 1998

Hargraves, T., Helme, N., Kerr, S. And Jurgen Lefevere. ”Design of a

pracital Approach to Greenhouse Gas Emissions Trading Combined with Policies and Measures in the EC”. Center for Clean

Air Policy. November 1999. Hinchy, M., Fisher, B.S. and Brett Graham. ”Emissions Trading in

Australia. Developing a Framework” ABARE Reserch Report 98.1

Hornung, R., Haites, E. ”Design Options in a Domestic Emissions

Trading System for the Treatment of Fossil Fuels Used as Feedstocks”. National Round Table on the Environment and the

Economy. Canada. January 1999. Hägglöf, M, ”Rapport avseende handels- och konkurrensrättsliga

aspekter på ett svenskt system för utsläppshandel”, 25 februari 2000. Se bilaga i detta betänkande.

INSA/OM/PriceWaterHouseCoopers/Fridtjof Nansen Institutt.

”Handel med utslippskvoter for klimagasser” Juni 1999 INSA. ”Implementering av et system for kvotehandel i Norden og

Östersjöområdet”. 2000 IPCC, ”An Economic Assessment Of Policy Instruments for

Combatting Climate Change”, kapitel 11. Cambridge University

Press, 1996 IPCC, ”Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories:

Reference Manual” Chapter 4. Agriculture

IPCC, ”Revised 1996 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas

Inventories: Workbook” Overview.

IPCC, ”Revised 1996 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas

Inventories: Workbook” Industrial Processes. Module 2

Leyser, B. ”Konsekvenserna av att införa styrmedlet tak och handel

med utsläppsrätter i befintlig lagstiftning”, se bilaga i detta betänkande

Långtidsutredningen 1992. ”En effektiv miljöpolitik” Bilaga 6. Långtidsutredningen 1999. ”Miljö och ekonomi - scenarier fram till år

2015”. Bilaga 2.

Miljödepartementet, ”Sveriges andra nationalrapport om klimat-

förändringar”. Ds 1997:26

Mullins, F. ”Lessons from existing trading systems for international

greenhouse gas emission trading” OECD Information Paper 1997

Mullins, F., Baron, R. ”International Greenhouse Gas Emission

Trading”. Working Paper No. 9 OECD 1997.

Naturvårdsverket, ”Deponigasgenerering. Underlag för riktlinjer”

Rapport 4158 Naturvårdsverket, ”Metangas från avfallsupplag. Åtgärder för att

minska utsläppen”. Rapport 4271

Naturvårdsverket, ”Mindre avfall genom handel”. Rapport 4648 Naturvårdsverket, Statistikmaterial för rapportering till IPCC för åren

1990, 1997 och 1998. Nordiska Ministerråd, ”Omsettelige utslippskvoter i Norden”

TemaNord 1998:564. NOU 2000:1 ”Et kvotesystem for klimagasser.Virkemiddel for å möte

Norges utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen”.

OECD. ”Taking Action against Climate Change: The Kyoto Proposal”.

Working Party No. 1 on Macroeconomic and Structural Policy Analysis. 1999. Regeringskansliet, ”Kyotoprotokollet till FN:s ramkonvention om kli-

matförändring”

Regeringens proposition 1992/93:179, ”Åtgärder mot klimatpåverkan

m.m.”

Sandor, R., Cole, J. And E.Kelly. ”Model rules and regulations for

global CO

2

emissions credit market” i Combatting global warming:

Possible rules, regulations and adminitrative arrangements for a global market in CO2 emissions entitlements, Part II, UNCTAD, New York 1994 SCB. ”Utsläpp till luft i Sverige”. Statistiska Meddelande Mi 18 SM

9901. SCB. ”Rapporter från lantbrukets företagsregister 1998”. Statistiska meddelande J20 SM 9901 Sorrell, S., Skea, J. (red) ”Pollution for Sale. Emissions Trading and Joint Implementation” Edward Elgar 1999. SOU 1994:140, ”Gemensamt genomförande” Slutbetänkande av kommittén för internationellt miljösamarbete SOU 1997:11, ”Skatter, miljö och sysselsättning” Stavins, R. ”Transaction Costs and Tradeable Permits”. Journal of Environmental Economics and Management 29, 1995 Submission by Portugal on behalf of the European Community, its member states and Bulgaria, Czech Rebublic, Estonia, Lathvia, Lithuania, Poland, Romania, Slovakia and Switzerland. ”Appendix

C – Ruelse and Guidelines for National Registry Systems”. January 2000.

UNCTAD, (Tietenberg, T., Grubb, M et al): ”Greenhouse Gas

Emissions Trading: Defining the Principles, Modalities, Rules and Guidelines for Verification, Reporting and Accountability”. Augusti 1998

Kommittédirektiv

Möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets Dir flexibla mekanismer i Sverige 1999:25

Beslut vid regeringssammanträde den 25 mars 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att undersöka möjligheterna att introducera klimatkonventionens Kyotoprotokolls s.k. flexibla mekanismer i Sverige och lämna underlag till förslag till hur dessa mekanismer kan tillämpas i Sverige. Med flexibla mekanismer menas här former för överföring av utrymme för utsläpp av klimatpåverkande gaser mellan konventionsparter t.ex. handel med utsläppsrätter. I de fall denna överföring är knuten till specifika investeringsprojekt kallas mekanismerna gemensamt genomförande (joint implementation) eller mekanismen för en ren utveckling (clean development mechanism). Kostnaderna för att ytterligare begränsa utsläppen av koldioxid i Sverige är höga jämfört med flertalet industriländer. Användning av Kyotoprotokollets mekanismer skulle kunna minska kostnaderna för åtaganden betydligt.

En jämförelse av system med bilateral statlig handel med utsläppsrätter respektive handel med utsläppsrätter på företagsnivå skall genomföras. Förslag till handel på företagsnivå skall särskilt beakta verksamheter för vilka i dag låg eller ingen koldioxidskatt betalas.

De särskilda förutsättningar som en fortsatt integration av europeisk el- och gashandel medför för ett kommande internationellt utbyte av utsläppsutrymmen skall beaktas.

Fördelnings- och konkurrenseffekter av att använda flexibla mekanismer skall analyseras. Vidare skall det undersökas hur tillämpningen av flexibla mekanismer kan förenas med gällande lagstiftning på området och vilka förändringar av denna som kan aktualiseras vid införandet av ett system med flexibla mekanismer.

Utredningen skall redovisa sina slutsatser till regeringen senast den 31 december 1999.

Bakgrund

FN:s ramkonvention om klimatförändringar

I enlighet med regeringens proposition om åtgärder mot klimatpåverkan m.m. och riksdagens beslut med anledning därav har riksdagen godkänt den ramkonvention om klimatförändringar (SÖ 1993:13) som undertecknades under Förenta nationernas konferens om utveckling och miljö i Rio de Janerio år 1992 (prop. 1992/93: 179, bet. 1992/93 :JoU19, rskr. 1992/93:361). Konventionen ger utrymme för gradvisa förändringar och preciseringar av åtaganden och åtgärder mot klimatförändringar. Konventionen innehåller inte några kvantifierade eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder.

Sverige har dock i likhet med andra länder uttalat ett nationellt mål för utsläppsbegränsningar av koldioxid och andra växthusgaser. Parterna i klimatkonventionen ges möjlighet till s.k. gemensamt genomförande av utsläppsbegränsningar. Detta innebär att åtgärder i ett land skall kunna räknas av som del av uppfyllandet av ett annat lands åtagande. Härigenom främjas en kostnadseffektiv fördelning av åtgärder mellan länder, vilket är en av konventionens principer. Kriterier för gemensamt genomförande skulle fastläggas vid den första partskonferensen år 1995. Partskonferensen beslutade emellertid i stället att genomföra en försöksperiod för s.k. gemensamt genomförda aktiviteter (activities implemented jointly), under vilken ingen kreditering skulle ske. Rapporteringskriterier fastställdes för att göra en systematisk bearbetning av erfarenheterna möjlig. Vid den tredje partskonferensen i Kyoto 1997 antogs dock ett protokoll med en ny överenskommelse om industriländernas utsläpp av växthusgaser under perioden 2008–2012, vari gemensamt genomförande ingick som en av flera s.k. flexibla mekanismer. De ytterligare mekanismer protokollet anvisar utöver gemensamt genomförande är dels handel med utsläppsrätter och dels den s.k. mekanismen för ren utveckling (clean development mechanism) Vid det fjärde partsmötet i Buenos Aires år 1998 beslutades om en handlingsplan för att närmare definiera ett regelverk för dessa mekanismer.

EU:s klimatpolitiska åtagande

EU och dess medlemsstater har åtagit sig att gemensamt minska utsläppen av koldioxid och vissa andra växthusgaser under perioden 2008– 2012 till 92 % av 1990 års nivå. EU-länderna har vidare i rådsslutsatser i juni 1998 redovisat hur åtagandet skall fördelas mellan medlemsstaterna.

Sverige skall enligt denna fördelning begränsa utsläppen av protokollets växthusgaser till högst 104 % av 1990 års nivå.

Klimatpolitiska beslut, utredningar och åtgärder i Sverige

Den svenska klimatpolitiken grundar sig på riksdagens beslut år 1993 (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Genom riksdagsbeslutet fastlades den nationella strategin att koldioxidutsläppen från fossila bränslen skulle stabiliseras på 1990 års nivå år 2000 för att därefter minska. I beslutet betonades att klimatpolitiken bör utformas i ett internationellt perspektiv och med jämförande av åtgärder i andra industriländer. Riksdagen beslutade också att Sverige skulle inleda omedelbara insatser i de baltiska länderna i syfte att effektivisera deras energisystem. Vidare angavs att sådana åtgärder i framtiden i enlighet med klimatkonventionens stadgande om gemensamt genomförande till del skulle kunna räknas som svenska insatser mot klimatpåverkande gaser. Sverige borde genomföra kostnadseffektiva insatser såväl nationellt som internationellt. Att formerna för gemensamt genomförande inte hade fastlagts borde inte utgöra ett hinder för klimatpolitiskt motiverade svenska åtgärder i Baltikum och andra östeuropeiska länder. Riksdagen angav även att insatser av motsvarande slag i viss utsträckning skulle kunna göras i utvecklingsländer. Statens energimyndighet har ansvaret för denna verksamhet sedan år 1998.

I den klimatpolitiska propositionen konstaterades vidare att s.k. överlåtbara utsläppskvoter är instrument som kan ge kostnadseffektiva lösningar, men att det återstod ett omfattande arbete innan sådana system kunde tillämpas i det internationella regelverket på miljöområdet. En särskild utredare tillkallades av regeringen år 1993 för att belysa möjligheterna till gemensamt genomförande och samarbete med andra länder för att uppfylla åtaganden enligt klimatkonventionen. Utredaren redovisade i betänkandet Gemensamt genomförande (SOU 1994:140) vissa tillämpningsproblem främst rörande möjligheterna att kvantitativt uppskatta effekterna av gemensamma åtgärder.

Utredaren ansåg att takten i utvecklingen av en strategi för gemensamt genomförande borde stämmas av mot den internationella utveck-

lingen när det gällde klimatkonventionen och mot övriga inslag i svensk energipolitik. Möjligheterna att skapa incitament för insatser från näringslivet genom koncessions- och skattelagstiftning borde utredas närmare med beaktande av den kommande miljöbalkens utformning, konventionens beslut om kriterier och i ett Europaperspektiv.

De svenska insatserna under den av parterna till klimatkonventionen beslutade pilotfasen har i samråd med mottagarländerna rapporterats enligt kriterierna för activities implemented jointly. De utgör till antalet en betydande andel av samtliga rapporterade projekt.

1997 och 1998 års riksdagsbeslut

I riksdagens energipolitiska beslut år 1997 (prop. 1996/97:84 bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212) angavs riktlinjer för en minskad klimatpåverkan från energisektorn. Riktlinjerna innebär bl.a. att strategin för en minskad klimatpåverkan från energisektorn skall utformas mot bakgrund av jämförelser med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder för att undvika att Sverige åtar sig en väsentligt större börda på den svenska industrin än vad konkurrentländerna lägger på sina industrier. Utsläppen av koldioxid i Sverige begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. Vidare bör en rättvis fördelning utgå från att konkurrensutsatt verksamhet som energiintensiv industriell produktion och elproduktion ges likartade förutsättningar oavsett i vilket land produktionen sker. I beslutet angavs även att utvecklingen mot en alltmer internationell elmarknad nödvändiggör att åtgärder mot utsläpp från elproduktion samordnas inom Europa så långt detta är möjligt. Vidare anfördes att Sverige som medlem i den Europeiska Unionen borde vara pådrivande i det internationella klimatarbetet, verka för en gemensam klimatpolitik, effektiva styrmedel och samverkan med andra länder genom gemensamt genomförande. Energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser ingår som en viktig del i strategin för minskad klimatpåverkan från energisektorn. Insatserna skall huvudsakligen inriktas på bilateralt och multilateralt samarbete inom ramen för klimatkonventionen.

I 1998 års miljöpolitiska proposition (prop. 1997/98:145) konstaterade regeringen att nya frågor aktualiserats och nya omständigheter tillkommit sedan 1993 års klimatpolitiska beslut. Sverige är sedan år 1995 medlem i den Europeiska unionen, riksdagen har fattat ett nytt energipolitiskt beslut och Sverige har jämte övriga EU-länder notifierat det juridiskt bindande protokoll som förhandlades fram under klimatkonventionens tredje partsmöte i Kyoto i december 1997. Mot denna bakgrund har regeringen en kommitté (M 1998:06) med uppgift att med

utgångspunkt i resultaten vid klimatkonventionen s tredje partsmöte i Kyoto och mot bakgrund av EU:s gemensamma åtagande presentera förslag till en strategi med åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid kostnadseffektivitet. Utgångspunkter för programmet skall vara Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande och riksdagens beslut om klimat- och energipolitiken. I den miljöpolitiska propositionen aviserade regeringen att en särskild expertutredning till stöd för den parlamentariskt sammansatta klimatkommittén skall granska hur de s.k. flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet för balansering av utsläpp mellan protokollets parter kan introduceras i Sverige. I propositionen har regeringen också lämnat ett förslag till miljökvalitetsmål för minskad klimatpåverkan.

Flexibla mekanismer i Kyotoprotokollet

De åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser som Sverige redan vidtagit innebär att marginalkostnaden för ytterligare begränsning av koldioxidutsläpp är högre än i flertalet industriländer. Användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer kan minska kostnaderna för åtaganden betydligt. Mekanismerna är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som är en av konventionens principer. De bör enligt Kyotoprotokollet ses som medel för att komplettera åtgärder i det egna landet med åtgärder i andra länder. Protokollet anvisar tre slag av flexibla mekanismer, nämligen handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande (Joint Implementation ) och mekanismen för en ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM). De två senare mekanismerna är former för överföring av utsläppsutrymme, som knyts till specifika investeringsprojekt. Mekanismen för en ren utveckling är en form av gemensamt genomförande med värdländer utan kvantitativa åtaganden som även syftar till att bidra till en hållbar utveckling i värdlandet. Arbetet med utformning av regelverk och riktlinjer för bl.a. verifiering och kontroll fortsätter i de internationella klimatförhandlingarna. En central fråga är i vilken omfattning Kyotoprotokollets flexibla mekanismer skall kunna användas för att uppfylla nationella åtaganden.

För mekanismen för en ren utveckling anges i protokollet att insatser skall kunna tillgodoräknas från år 2000 medan det för de två övriga mekanismerna inte redovisas någon starttidpunkt. De fortsatta förhandlingarna syftar till att ytterligare precisera de internationella förutsättningarna och ramverket för flexibla mekanismer. Beträffande gemensamt genomförande har intresset särskilt riktats mot problemet att säkerställa att projekten innebär faktiska utsläppsbegränsningar och

att de utgör tillskott till åtgärder som skulle vidtagits under alla omständigheter.

När det gäller handel med utsläppsrätter har viktiga frågor varit om handeln skall avse delar av ett tilldelat utsläppsutrymme och/eller certifikat motsvarande genomförda utsläppsminskningar. En annan viktig fråga är vilka aktörerna på marknaden skall vara.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att undersöka möjligheter och förutsättningar för att tillämpa Kyotoprotokollets flexibla mekanismerna i Sverige och lämna underlag till förslag till en sådan tillämpning. Utredarens arbete skall ha sin utgångspunkt i riksdagens beslut om klimat- och energipolitiken, de riktlinjer och kriterier som utformats i Kyotoprotokollet, beslut vid klimatkonventionens fjärde partskonferens och resultatet av det arbete som utförs av den interdepartementala arbetsgruppen för en översyn av energiskattesystemet. Utredaren bör beakta förslag till utformning av mekanismerna som framkommer internationellt. Uppdraget innefattar såväl handel med utsläppsrätter som tillgodoräkande av utsläppsreduktioner till följd av gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Att belysa förutsättningar eller effekter av tillämpningen av dessa mekanismer i värdländerna ingår inte i uppdraget.

Inriktningen skall vara att en internationell tillämpning av flexibla mekanismer kan ske först sedan klimatkonventionens parter fattat beslut om ytterligare regler och riktlinjer. Det väntas ske vid klimatkonventionens sjätte partskonferens år 2000.

Formerna för energipolitiskt motiverade klimatinsatser med internationell inriktning som utgör en del av 1997 års energipolitiska överenskommelse har nyligen utvärderats och faller utanför utredningsuppdraget.

Internationell handel med utsläppsrätter kan komma i fråga antingen för företag eller som en uppgift för staten. En jämförelse mellan dessa huvudalternativ skall genomföras av utredaren. När det gäller handel på företagsnivå skall möjligheten studeras att inom landet introducera handel med utsläppsrätter för de gaser som upptas i Kyotoprotokollet i avvaktan på att en internationell handel etableras. Förslag till ett sådant system skall vara utformade så att den inhemska handeln i ett senare skede kan kopplas till en internationell handel. Förslag till handel på företagsnivå skall särskilt beakta verksamhet som i dag saknar eller har låg koldioxidbeskattning. Utredaren skall också analysera förutsättningar för att inkludera ytterligare verksamheter utöver dessa i handeln Konsekvenserna av att inkludera energiomvandling baserad på förny-

bar energi skall analyseras. De särskilda förutsättningar som en fortsättning av integrationen av nordisk respektive europeisk el- och gashandel medför för behovet av ett internationellt utbyte av utsläppsutrymme skall uppmärksammas.

När det gäller handel på nationell nivå skall utredaren särskilt uppmärksammade frågor som hänger samman med den inledande fördelningen av utsläppsrätter. Denna fördelning skall vara i överensstämmelse med WTO:s och EU:s regelverk och statsstödsregler samt konkurrenslagstiftningen. Fördelnings- och konkurrenseffekter av den initiala fördelningen skall noggrant belysas särskilt med avseende på nyetableringar och nedläggningar av företag. Utsläppsrätternas giltighetstid och myndigheternas rätt att dra in dem eller att vid behov (skärpta utsläppsreduktionskrav) reducera den nominella volymen skall diskuteras.

När det gäller gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling skall utredaren belysa hur de regler och riktlinjer som anges i klimatkonventionen i Sverige skulle kunna tillämpas för svenska företag. En sådan tillämpning skall vara i överensstämmelse med högt satta miljö- och klimatpolitiska ambitioner och de energipolitiska målen. Det skall vidare analyseras vilka förändringar som krävs i den svenska lagstiftningen vid införande av ett system med utsläppshandel eller gemensamt genomförande. Behovet av föreskrifter och kontroll av utsläppen på företags- eller anläggningsnivå skall analyseras. Konsekvensberäkningar för olika avgränsningar av omfattningen av handel med utsläppsrätter till olika kollektiv skall genomföras. Sådana kollektiv kan vara exempelvis importbränsleföretag, kraft- och värmeverk samt energiintensiv industri. Konsekvenserna av exempelvis utsläppsrestriktioner i koncessionsvillkor, kvittning av certifikat mot skattelättnader, skatterabatter eller skatteåterbetalning – helt eller delvis – skall belysas.

Ett alternativ till decentraliserad handel och hantering av utsläppscertifikat är att staten ombesörjer import av certifikat eller handlar med internationella utsläppsrätter. Det är då viktigt att analysera hur verksamheten skall finansieras och administreras. Dessa frågor skall analyseras av utredaren. För gemensamt genomförande i statlig regi skall en förutsättning vara att åtskillnad görs mellan upphandlings- och utförarfunktion när det gäller insatser som finansieras över budgeten. Utredaren skall också bedöma de ytterligare finansieringsbehoven och de statsfinansiella konsekvenserna för de alternativ som belyses. Effekter på industrins konkurrenskraft, konkurrenssituationen på marknaden och EG:s bestämmelser om den inre marknaden skall uppmärksammas.

Betydelsen och konsekvenserna för de flexibla mekanismernas funktion av väderleksbetingade svängningar i vattenkraftsproduktionen

och de därav betingade variationerna i fossilbränsleanvändningen inom el- och värmeproduktionen skall beaktas.

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Utredningen skall redovisa en delrapport till regeringen senast den 1 september 1999 och avsluta sitt arbete senast den 31 december 1999. Utredaren skall löpande ha kontakt med och redovisa resultat till kommittén för översyn av åtgärder inom klimatområdet ( M 1998:06).

Annex B länders utsläppsåtaganden och bördefördelningen inom EU

Kvantifierat åtagande om begränsning eller minskning av utsläpp i procent av utsläpp år 1990

Part Åtagande %

EU:s

bördefördelning

Australien

108

Belgien

92

93

Bulgarien*

92

Danmark

92

79

Estland*

92

EU

92

Finland

92

100

Frankrike

92

100

Grekland

92

125

Irland

92

113

Island

110

Italien

92

94

Japan

94

Kanada

94

Kroatien*

95

Lettland*

92

Liechstenstein

92

Lituaen*

92

Luxemburg

92

72

Monaco

92

Nederländerna

92

94

Norge

101

Nya Zealand

100

Polen*

94

Portugal

92

127

Rumänien*

92

Ryska federationen*

100

Schweiz

92

Slovakien*

92

Slovenien*

92

Spanien

92

115

Storbritannien

92

88

Sverige

92

104

Tjeckien*

92

Tyskland

92

79

Ukraina*

100

Ungern*

94

USA

93

Österrike

92

87

Konsekvenserna av att införa styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter i befintlig lagstiftning

av Birgitta Leyser

Förord

Syftet med studien är att se hur ett styrmedel som tak och handel med utsläppsrätter skulle kunna konstrueras som ett nationellt system. Del I av studien behandlar de kriterier som kan vara betydelsefulla vid utformningen av det nya styrmedlet. I del II sker en genomgång av konsekvenserna av att införa styrmedlet i befintlig lagstiftning. Med befintlig lagstiftning avses i det här fallet miljöbalken, grundlagen samt viss EG-lagstiftning. Jag vill också rikta ett tack till f.d. justitierådet, professor Bertil Bengtsson samt professorerna Gabriel Michanek samt Staffan Westerlund för att de har läst och lämnat värdefulla synpunkter på hela eller delar av mitt manuskript.

Sammanfattning

  • Ett styrmedel som tak och handel med utsläppsrätter syftar till att uppnå miljömål på ett kostnadseffektivt sätt. Till skillnad från styrmedlet skatter anger lagstiftaren ett tak, dvs en gräns för hur stort det samlade utsläppet får vara på ekosystemet från en grupp av förorenare. Taket kan utformas så att det sänks i etapper tills målet om utsläppsminskning är uppnått. Inom ramen för det fastställda taket verkar handeln som en drivfjäder för att företagaren ska vidta åtgärder där de är som mest kostnadseffektiva ur miljösynpunkt.
  • Den svenska miljöbalken saknar liknande styrmedel för att åtgärda ett storskaligt miljöproblem. Införandet av ett system med tak och handel med utsläppsrätter kräver ny lagstiftning. Styrmedlet skulle kunna regleras i ett kapitel i miljöbalken.
  • Miljöbalken integrerar bedömningen av olika miljöfrågor. Det medför att frågor om bland annat utsläpp, buller, kemikalier, avfall och naturresurser bedöms i ett sammanhang. Om koldioxidutsläppen ska regleras separat medför det att frågan om dessa utsläpp tas bort från den integrerade bedömningen.
  • Företagare som deltar i handelssystemet måste ändå ta hänsyn till det tillstånd som reglerar andra miljökrav. Det kan leda till en komplikation vid införandet av systemet med tak och handel och handel med utsläppsrätter. Hur problemet ska lösas blir ett viktigt spörsmål.
  • Det är betydelsefullt att utredningen tar ställning till om koldioxidfrågan ska hanteras inom ramen för den nuvarande ambitionsnivån i miljöbalken eller om ambitionsnivån ska höjas. En höjning av ambitionsnivån kräver en ändring av 2 kapitlet miljöbalken. Höjs ambitionsnivån får företagarna en extra kostnad för sitt miljöskydd i jämförelse med vad de har idag. Samtidigt åsidosätts inte något annat miljöskydd. Om utredningen väljer att prioritera koldioxidfrågan inom ramen för den nuvarande ambitionsnivån i miljöbalken behöver företagarna inte åläggas mer kostnader. Resultatet kan då i ett enskilt fall bli att det inte är det mest kostnadseffektiva lösningarna som nås ur miljösynpunkt.
  • Införandet av ett system med tak och handel med utsläppsrätter innebär att talerätten måste frångås. Talerätten i miljöbalken ger den

som en dom eller ett beslut angår en rätt att överklaga t.ex. en tillståndsmyndighets beslut om tillstånd till en miljöfarlig verksamhet.

  • Val av tilldelningsform har betydelse för om staten kan anses vara skyldig att enligt grundlagen utge ersättning till befintliga verksamheter med tillstånd. Väljer lagstiftaren ett auktionsförfarande betraktas det som ett expropriationsliknande ingrepp. Ett sådant ingrepp anses tillåtet enligt 2 kap 18 regeringsformen då det tillgodoser angelägna allmänna intressen som t.ex. miljöintressen. Däremot framgår det klart av samma lagrum att det allmänna är skyldigt att ersätta befintliga verksamhetsutövare. Vid en historiskt baserad tilldelning behåller befintliga företagare sin rätt till utsläpp. Dock medför separeringen av koldioxidfrågan från den integrerade bedömningen i miljöbaken samt fastställandet av ett krympande tak, eventuellt i etapper, ett ingrepp i den enskildes rätt att få bedriva sin verksamhet. En sådan rådighetsinskränkning är tillåten men torde inte grunda någon rätt till ersättning enligt regeringsformen.
  • IPPC-direktivets generella principer om energieffektivitet och användandet av bästa möjliga teknik kan utgöra ett hinder mot införandet av ett system med tak och handel med utsläppsrätter. Däremot bör principen att ingen betydande förorening förorsakas inte utgöra något hinder mot införandet av ett sådant system.

I Kriterier för utformningen av styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter

1 Allmänt om styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter

Ett styrmedel som tak och handel med utsläppsrätter syftar till att uppnå miljömål på ett kostnadseffektivt sätt. Styrmedlet utgör en kombination av ett administrativt och ekonomiskt styrmedel. Taket är administrativt i den bemärkelsen att det anger den rättsliga gränsen för hur stort det samlade utsläppet får vara på ekosystemet från en viss av lagstiftaren utsedd adressat.1 Det ekonomiska inslaget i instrumentet är att inom ramarna för det fastställda taket verkar handeln som en drivfjäder för att företagarna ska vidta åtgärder där de är som mest kostnadseffektiva ur miljösynpunkt. Taket kan utformas så att det sänks i etapper tills målet om utsläppsminskning är uppnått.

Styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter har utvecklats främst i USA. Landet har en tjugoårig erfarenhet av olika ”bubbelregleringar”. Experimenterandet ledde fram till utformningen av styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter. År 1990 introducerades styrmedlet i den amerikanska luftvårdslagen under benämningen försurningsprogrammet. Programmet ansågs vara innovativt även på hemmaplan. För första gången fastställdes genom lagstiftning ett nationellt tak för totalutsläpp och ett system med en rikstäckande handel med utsläppsrätter infördes. Styrmedlet är också utformat för att åtgärda ett storskaligt miljöproblem. Styrmedlet introducerades efter att det att det amerikanska naturvårdsverket kommit till insikt om att de miljökvalitetsnormer som hade utarbetats i USA inte räckte till för att åtgärda

1 Detta är en av skillnaden mellan systemet med tak och handel och skatter.

gränsöverskridande utsläpp.2 Redan nu visar resultat att utsläppen har halverats i jämförelse med 1980 års utsläppsnivå.3

I Europa är erfarenheterna av ett system med handel med utsläppsrätter inte lika omfattande som i USA. Men exempel finns även här, EG:s förordning 3093/94 tillåter en samverkan mellan producenter för att fasa ut ozonförstörande ämnen. Även Sverige har vissa erfarenheter på området genom det besläktade systemet handel med mjölkkvoter.4

Den svenska miljöbalken saknar liknande styrmedel för att åtgärda ett storskaligt miljöproblem. Miljöbalken innehåller inslag av samverkan mellan förorenare genom regler om grupp-prövning och miljökvalitetsnormer. Grupp-prövning avser främst en prövning av ett fåtal verksamheter där samverkan mellan företagare måste godkännas av myndighet.5 Miljökvalitetsnormer som instrument är knutet till en individuell prövning av verksamheter som gör det mer anpassat för att åtgärda lokala och regionala miljöproblem. Dessutom är instrumentet lagtekniskt ofullgånget att det förefaller tveksamt om det kommer att fungera i praktiken. En betydelsefull brist utgör avsaknaden av återkoppling mellan miljökvalitetsnormen och förorenaren.6

2 Leyser, B, Superbubblor, ett sätt att åtgärda storskaliga miljöproblem, Miljörättslig tidskrift 1996:3 s 369.3 Ellerman, D m fl Emission Trading under the U.S. ARP, Evaluation of Compliance Costs and Allowances Market Performance, Massachussets Institute of Technology, Center for Energy and Environmental Policy Research, 1997 s 5.4 Systemet som regleras i förordning (1999:1319) om mjölkkvoter m.m. har kommit till genom EG:s förordningar 3950/92 och 536/93. Förordningarna reglerar överskottsproduktionen av mjölk inom EU.5 Grupp-prövning regleras i miljöbalken 16 kap. 8§ och miljökvalitetsnormer och åtgärdsplaner i miljöbalken 5 kap.6 För mer ingående läsning om miljökvalitetsnormer som instrument. Se Gipperth, L, Miljökvalitetsnormer, En rättsvetenskaplig studie i regelteknik för operationalisering av miljömål, doktorsavhandling, Uppsala universitet, 1999.

2 Fastställande av tak samt utseende av adressat

Taket kan anges att omfatta den totalt tillåtna mängden koldioxid som får släppas ut inom ett visst tidsintervall t.ex. ett år.7 Det är av stor betydelse att det tak som fastställs är väldefinierat då taket utgör utgångspunkten för tilldelningen av utsläppsrätter. Taket kan utformas så att det sänks i etapper tills målet om utsläppsminskning är uppnått.

Det finns flera fördelar med att fastställa taket i författning. Under förutsättning att lagstiftaren kopplar regler till taket som binder myndigheter och enskilda företagare att genomföra utsläppsminskningen är taket rättsligt bindande. Det medför en rättsverkan för myndigheter och företagare i två avseenden. Det ena är att lagstiftaren eller den ansvariga myndigheten inte får tillhandahålla adressaterna mer utsläppsrätter än vad det fastställda taket anger. Det andra är att vid avstämningen måste företagarnas utsläpp korrespondera med de utsläppsrätter de innehaft på sina konton.8 Fastställs taket dessutom i lag och inte i förordning ges utrymme åt en offentlig debatt om hur långtgående utsläppsminskningen ska vara ur t.ex. miljösynpunkt. Det medför en öppenhet gentemot såväl den egna befolkningen som andra nationer.

Lagstiftaren bör även utse en adressat som utsläppsminskningen ska omfatta. Adressaten utgör de företagare som inom ramen för det fastställda taket har möjlighet att släppa ut koldioxid. Adressaten kan t.ex. vara en viss bransch. Rätten måste också individualiseras. Rätten att släppa ut får företagarna först när de får tillgång till de utsläppsrätter

7 Genomgående i denna rapport används koldioxid som exempel. Regleringen kan givetvis omfatta de övriga fem klimatpåverkande gaserna som Kyotoprotokollet anger: metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkolväten, perfluorkolväten samt svavelhexafluorid. Se Kyotoprotocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, FCCC/CP/1997/L7/Add.1.10 december 1997, art 3.7.8 En viss avräkning kan ske för de fall lagstiftaren väljer ett system som tillåter att utsläppsrätter sparas över en längre tidsperiod. Kontrollen vid avstämningen behandlas mer ingående i avsnitt 4.2.

som utfärdas av en myndighet vilken är behörig att utfärda rättigheten. Denna uppgift skulle kunna ligga på Naturvårdsverket. Det medför att om lagstiftaren skulle t.ex. utse kraftverk som adressat för utsläppsminskningen får endast de kraftverk släppa ut som har utsläppsrätter. En utsläppsrätt medför en rätt att släppa ut en viss mängd av koldioxid t.ex. ett ton. Företagare som befinner sig inom samma adressatkategori, men som inte innehar utsläppsrätter får således inte släppa ut koldioxid.

Vad gäller frågan om utseende av adressat lämpar ett system med tak och handel med utsläppsrätter särskilt väl för större punktkällor. Det visar erfarenheterna från de amerikanska försurnings- och Reclaimprogrammen. Det amerikanska försurningsprogrammet riktar sig till kraftverk.9 Vid utformningen av Reclaimprogrammet ansåg lagstiftaren att bilarna utgjorde den största källan för utsläpp av svaveldioxid och kväveoxid. Trots detta utsåg lagstiftaren industrierna som adressat för systemet med tak och handel med utsläppsrätter. Lagstiftaren uteslöt även mindre industrier från tilldelningen av utsläppsrätter. Den ansåg att de mindre industrierna skulle bli svåra att övervaka vilket skulle bidra till att det administrativa systemet blev för tungrott att hantera. Praktiska skäl och inte endast miljöhänsyn har alltså varit avgörande för adressatvalet.

En annan viktig faktor som hade betydelse för avgränsningen av adressatkategorin var att de mindre industrierna endast stod för en mindre del av det totala utsläppet. Verksamheterna reglerades istället genom traditionell reglering.10 Även i det amerikanska försurningsprogrammet är adressatgruppen avgränsad till att omfatta de största punktkällorna. En tredjedel av de totala utsläppen av svaveldioxid i USA regleras inte genom försurningsprogrammet. Av de återstående två tredjedelarna härrör 75 procent av utsläppen från de kraftverk som släpper ut minst 10.000 ton per år.11

I de program som jag har beskrivit ovan har lagstiftaren valt att rikta utsläppsminskningen mot "utsläppskällorna” som sådana. En reglering av denna typ brukar i klimatsammanhang kallas för en nedströmsansats (downstream). En annan regleringsmöjlighet vad gäller adressat som har diskuterats på internationella planet i klimatsammanhang är att reglera de verksamheter som befinner sig i tidigare led än ned-

9 Leyser, Birgitta, Superbubblor, ett sätt att åtgärda storskaliga miljöproblem, Miljörättslig tidskrift 1996 s. 370.10 Dwyer, J, The Use of Market Incentives in Controlling Air Pollution: California´s Marketable Permits Program, Ecology Law Quarterly 1993 s. 114.11 A Clean Air Act Primer Part II, 22 Environmental Law Reporter, News & Analysis, 1992 s 10253 fotnot 1.

strömsverksamheterna. Denna reglering brukar benämnas som en uppströmsansats.12 Verksamheterna kan utgöras av t.ex. importörer, oljeraffinaderier samt naturgasledningar.13

12 Jag bortser i det här fallet från de utsläpp som kommer från t.ex. ett raffinaderi i förädlingsprocessen.13 Jfr SOU 1999:111 (Att söka kostnadseffektiva lösningar inom klimatområdet) s. 73.

3 Tilldelning

Det finns flera sätt att fördela utsläppsrätterna på. Ett är att auktionera ut utsläppsrätterna fritt vilket medför att såväl befintliga som nya företagare tillåts köpa utsläppsrätter. Ett annat är att tilldela utsläppsrätter till befintliga företag, så kallad historiskt baserad tilldelning. Tilldelningen beräknas då utifrån verksamhetens utsläpp från ett tidigare år. De olika fördelningssätten kan även kombineras.

Vad jag känner till utgår alla nu existerande system med tak och handel med utsläppsrätter från en historiskt baserad tilldelning. Ibland kompletteras den historiska tilldelningen med ett auktionssystem. Det amerikanska försurningsprogrammet bygger på en historiskt baserad tilldelning. För att t.ex. inte utesluta nya verksamheter från marknaden auktionerar det amerikanska naturvårdsverket ut 2.8 procent av i utsläppsrätterna varje år.14 I andra fall tillåts inte någon auktion alls. Ett sådant exempel utgör EU:s förordning 3093/94 om att fasa ut ozonförstörande ämnen.

Sker tilldelningen genom en auktion kan denna äga rum års- eller månadsvis. Är tilldelningen historiskt baserad kan lagstiftaren på förhand fastställa vad varje verksamhet får släppa ut under en viss period, t.ex. fem år.

Utsläppsrätten bör betraktas som en tidsbegränsad tillåtelse att släppa ut koldioxid. Lagstiftaren kan i lag förbehålla det allmänna rätten att vid vissa tidpunkter kunna korrigera tilldelningen. Det kan vara i fall där myndigheten inser att målet om utsläppsminskning inte kommer att nås i tid. Myndigheterna kan då antingen ändra själva tilldelningen av utsläppsrätter eller att dra in redan tilldelade utsläppsrätter. I samband med en korrigering av tilldelning måste även en korrigering av taket ske. Dock bör ändringarna inte vidtas alltför ofta. Det måste finnas en rimlig grad av förutsebarhet hos den enskilde företagaren. Det amerikanska försurningsprogrammet ger exempel på hur tilldelningen kan

14 Jfr Clean Air Act §416(d)(1). Auktionsförfarandet gör det också möjligt för kraftverken att handla sinsemellan. Se Leyser,B, Superbubblor, ett sätt att åtgärda storskaliga miljöproblem, Miljörättslig tidskrift 1996:3 s. 374.

ändras. Programmet gör det möjligt att minska själva tilldelningen av utsläppsrätter. Under två perioder löper programmet, 1995–2000 och 2000–2010. Vid påbörjandet av den andra perioden anger lagen att det amerikanska naturvårdsverket kan spärra tilldelningen av utsläppsrätter.15

15 Leyser,B, Superbubblor, ett sätt att åtgärda storskaliga miljöproblem, Miljörättslig tidskrift 1996:3 s 371f samt Clean Air Act § 403(a)(1) och (f).

4 Kontroll- och sanktionssystem

För att det fastställda taket ska upprätthållas behöver lagstiftaren upprätta ett strikt kontroll- och sanktionssystem. Erfarenheterna från det amerikanska försurningsprogrammet visar att om inte det fastställda taket upprätthålls minskar också tilltron till systemet.16 Fungerar inte tilltron finns det en risk för att företagarna inte fullföljer sina åtaganden i tid. Fusk kan också uppkomma, t.ex. att företagarna släpper ut mer än vad de har rapporterat in.

Vad gäller reglering av utsläpp öppnar systemet med tak och handel för nya former av kontroll och sanktioner. Nedan har jag i huvudsak valt att redogöra för kontroll- och sanktionsmodeller som finns i amerikanska system med tak och handel med utsläppsrätter samt det svenska systemet för indirekta skatter.17

Ett register behöver införas som tillhandahåller information om vilka som innehar utsläppsrätter, antalet utsläppsrätter per innehavare samt utsläppsrättens giltighetstid. Systemet kan benämnas tillgodohavanderegister. Alla som vill handla måste ansluta sig till ett sådant konto. 18 Ett sådant system finns i det amerikanska försurningsprogrammet.19

Företagen kan åläggas att hålla ett löpande register över bränsleanvändning. Registret ska vara tillgängligt för inspektion. Tillsynsmyndigheten kan utföra stickprovskontroller liknande de system som finns för moms och indirekta skatter.20 För det fall att det finns en utvecklad mätteknik att mäta utsläpp av koldioxid kan lagstiftaren ange krav på verksamheten om installerandet av mätutrustning. Tillsynen över verksamheten kan då knytas till de regler som finns i miljöbalken.

Lagstiftaren behöver också upprätta ett system där företagarna rapporterar in hur stort antal utsläppsrätter som har förbrukats.

16 Burtraw, D and Swift, B, A New Standard of Performance: An Analysis of the Clean Air Act´s Acid Rain Program. 26 Environmental Law Reporter, News & Analysis 1996 s. 10421.17 Däremot har jag inte gått närmare inpå hur dessa modeller skulle kunna kopplas ihop med det system för kontroll och sanktioner som för närvarande finns i miljöbalken.18 Handelssystemet kan utformas så att det även omfattar andra än företagare som t.ex. miljöorganisationer och mäklare.19 Clean Air Act §403(d).20 Lag (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter 7–14 §§.

Rapporten kan benämnas intygande av utsläpp. Rapporten tjänar som utgångspunkt för myndighetens kontroll av företagarnas förbrukning av antalet utsläppsrätter. Lämplig tidpunkt för inrapportering kan vara densamma som för systemet med vissa indirekta skatter dvs varannan månad. Ett annat sätt är att knyta rapporteringen till företagets skyldighet att inge miljörapporter.21 Efter det att myndigheten mottagit företagets rapport registrerar den rapporten och debiterar i tillgodohavanderegistret summan av det antal utsläppsrätter som företagaren har förbrukat. Efter registreringen får inte företaget sälja eller använda de förbrukade utsläppsrätterna.22

Företagets egna kontroll kan kompletteras med en kontroll från en revisor som också blir rapporteringsskyldig. Tillsynsmyndigheten jämför sedan företagets egna rapport mot den rapport som revisorn inlämnat för att kontrollera att de uppgifter som båda har lämnat överensstämmer med varandra.

Vid någon tidpunkt bör en avstämning ske där myndigheten fastställer att företagarnas innehav av utsläppsrätter motsvarar deras beräknade utsläpp.23 En lämplig avstämningstidpunkt kan vara vid årets slut. Det medför isåfall att företagarna under året fram till avstämningstidpunkten har rätt att släppa ut koldioxid vid de tidpunkter de själva önskar. Detta under förutsättning att utsläpp av andra ämnen inte sker samtidigt vilka orsakar lokala och regionala effekter. Om så är fallet måste även andra regler beaktas som t.ex. tillståndsvillkor.24

Tillsynsmyndigheten behöver inte godkänna de transaktioner som sker mellan en köpare och säljare. Det är en fördel om handeln inom ramen för utsläppstaket får fungera fritt. Utsläpp av ett sådant ämne som koldioxid medför inte heller att några koncentrationer av utsläpp uppkommer. Myndighetens roll blir istället att motta och registrera parternas skriftliga godkännande av transaktionen i tillgodohavanderegistret. De uppgifter som bör registreras är namnet på transaktionsparterna och antal utsläppsrätter som har överlåtits. Tillsynsuppgiften skulle kunna ligga på Naturvårdsverket. Det bör tilläggas att övervakningsmyndigheten inte bör ge avkall på kravet på registrering. Även om själva överlåtelsen ska vara flexibel, måste tillsyn och kontroll fungera lika effektivt som i ett normalt tillståndssystem.

21 Kungörelse med föreskrifter om miljörapport för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter, SNFS 1993:1.22 Denna funktion finns i Reclaimprogrammet, South Coast Air Quality Management District (SCAQMD) Rule 2004(d)(1).23 Se kapitel 12 i Utredningen om flexibla mekanismer24 Se utförligare diskussion, avsnitt 5.3.

Det är förbjudet för en företagare att under året ha släppt ut en större mängd koldioxid än den mängd utsläppsrätter som har registrerats i tillgodohavanderegistret. Låt oss anta att ett företag under året har släppt ut 50.000 ton koldioxid och att varje utsläppsrätt motsvarar ett ton. Vid avstämningstidpunkten måste företaget för att uppfylla sitt åtagande ha 50.000 utsläppsrätter registrerade i tillgodohavanderegistret. Skulle ett företag ha släppt ut mer än den mängd utsläppsrätter som har registrerats i tillgodohavanderegistret kan det drabbas av sanktioner som t.ex. en överskridandeavgift. Avgiften kan konstrueras så att en fast avgift utgår för varje ton av t.ex. koldioxid som överskrids.

För att undgå sanktioner har företagaren en möjlighet att inom en viss tidsrymd ”reglera” sitt utsläpp. Detta sker genom att företagaren kan köpa utsläppsrätter vilka motsvarar den överskridna mängden. En lämplig ”korrigeringstidpunkt” kan vara en månad från avstämningstidpunkten. Äger avstämningen rum den 31 december ges företagaren en möjlighet att till den 31 januari att komplettera sitt utsläppsrättsinnehav. Det inköp som då sker av ytterligare utsläppsrätter registreras i tillgodohavanderegistret.25 Det finns flera fördelar med att lagstiftaren sätter avgiften mycket hög i relation till kostnaden för utsläppsrätten på marknaden. Om överskridandeavgiften är hög söker sig företagarna till marknaden för att ”korrigera” sina utsläpp. Det medför att den administrativa bördan på myndigheten minskar och därmed kostnaderna. Under förutsättning att avgiften sätts mycket hög blir genomdrivandesystemet självuppfyllande. Det visar erfarenheterna från det amerikanska försurningsprogrammet.26

Om ett företag ändå skulle överskrida den ”tillåtna utsläppsmängden” är det skyldigt att betala avgiften. Systemet kan även konstrueras så att företaget, om inte en kompletterande rättighet köps in, drabbas av en utsläppsreduktion. Vid följande års tilldelning minskar myndigheten tilldelningen av utsläppsrätter till företaget med motsvarande det antal som har överskridits. Poängen med denna utsläppsreduktion är att det totala utsläppstaket inte tillåts överskridas. Detta gynnar miljön i betydligt högre grad än genom att enbart erlägga en

25 Liknande system finns t.ex. i Reclaim SCAQMD Rule 2004(b)(1).26 Burtraw, D and Swift, B, A New Standard of Performance: An Analysis of the Clean Air Act´s Acid Rain Program. 26 Environmental Law Reporter News & Analysis 1996 s. 10411.

avgift. Denna funktion finns hos de amerikanska Reclaim- och försurningsprogrammen.27

Om företaget inte rättar sig efter ovannämnda sanktioner finns en tredje sanktionsmöjlighet. Myndigheten kan ansöka hos domstol om att dra in företagarens tillstånd. Beslutar domstolen om att dra in tillståndet kan det medföra att företagaren även förlorar rätten till sina oanvända utsläppsrätter. Om företagaren vid ett senare tillfälle vill ansöka om ett nytt tillstånd kommer den att bedömas som en ny verksamhet.28

Sanktioner behöver också införas för det företag inom adressatkategorin som utan att inneha utsläppsrätter släpper ut koldioxid. Dessa sanktioner kan vara desamma som gäller vid undanhållande av indirekta skatter. Vad gäller rapportering och bokföring ska företagarna följa god redovisningssed och de regler som är knutna till denna.

27 SCAQMD Rule 2010(b)(1)(A) samt Clean Air Act §411(b).28 Denna funktion finns hos det amerikanska Reclaimprogrammet. Se Selmi, D, Transforming Economic Incentives from Theory to Reality: The Marketable Permit Program of the South Coast Air Quality Management District, 24 Environment Law Report, News & Analysis, 1994, s 10706 samt SCAQMD Rule 2010(b)(2).

II Konsekvenserna av att införa styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter i befintlig lagstiftning

5 Miljöbalken

5.1. Behovet av att särreglera koldioxidfrågan

Den centrala författningen på miljörättsområdet, miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. Miljöbalken bygger i huvudsak på ett system med en individuell prövning och kontroll av verksamheter som t.ex. industrier, energianläggningar och jordbruk. Dock finns det en möjlighet att meddela generella bestämmelser.29Miljöbalken ställer även krav på att bästa teknik ska användas för varje enskild verksamhet.30 Systemet med individuell prövning och krav på bästa teknik bygger bl a på 1969 års miljöskyddslag där grunden i dess styrsystem – tillståndsprövningen och tillåtlighetsreglerna – ärvts från 1941 års vattenlagstiftning. Den stora frågan vid den tiden ansågs vara avloppsutsläppen till sjöar och andra vattenområden, alltså främst lokala miljöproblem orsakade av ett fåtal punktkällor.

Klimatproblemet är av en annan karaktär. Det är ett globalt miljöproblem som härrör från utsläpp från många olika slags källor vilka är spridda över mycket stora områden. Då utsläppen av koldioxid varken orsakar några lokala eller regionala effekter finns det inte samma behov av en individuell prövning med krav på bästa teknik för varje enskild verksamhet. För att ett system med tak och handel med utsläppsrätter ska fungera måste koldioxidfrågan brytas loss från den individuella tillståndsprövningen. Den fria handeln med utsläppsrätter kommer inte att kunna fungera annars. Den individuella tillståndsprövningen i sin nuvarande utformning tillåter inte att en samverkan äger rum mellan företagare utan någon form av myndighetskontroll.

29 Ett exempel utgör miljöbalken 9 kap. 5 §.30Miljöbalken 2 kap. 3§ 2 men..

Införandet av ett system med tak och handel med utsläppsrätter kräver ny lagstiftning. Styrmedlet skulle kunna regleras i ett kapitel i miljöbalken.

5.2. Den integrerade bedömningen

Miljöbalken integrerar bedömningen av olika miljöfrågor. Det medför att frågor om bland annat utsläpp, buller, kemikalier, avfall och naturresurser bedöms i ett sammanhang.31 Här inkluderas även frågor som rör energihushållning samt användningen av icke förnyelsebara energikällor.32Syftet med den integrerade bedömningen är att i det enskilda fallet få ett så kostnadseffektivt miljöskydd som möjligt. Om koldioxidutsläppen ska regleras separat medför det att frågan om dessa utsläpp tas bort från den integrerade bedömningen. Som framgår i avsnitt 5.3 och 5.4 går det ändå inte att helt separera koldioxidfrågan från den övriga bedömningen.

5.3. Regleringen av koldioxid i relation till andra miljökrav

Om ett system med tak och handel med utsläppsrätter aktualiseras berör det nästan uteslutande verksamheter som har tillstånd enligt miljöbalken.33 En företagare som deltar i handelssystemet måste även fortsättningsvis ta hänsyn till det kvarvarande tillståndet. Annars skulle verksamheten överskrida den gräns för utsläpp som anges för andra ämnen, t.ex. svaveldioxid och kväveoxid. Det kan leda till en komplikation vid införandet av handelssystemet. Hur problemet ska lösas blir ett viktigt spörsmål. Utgångspunkten i handelssystemet är att företagaren får köpa hur många utsläppsrätter som helst men de faktiska utsläppen måste korrespondera med tillståndets villkor för verksamheten i övrigt. Det medför indirekt vissa restriktioner för handeln med utsläppsrätter. Ska företagaren släppa ut mer koldioxid än vad tillståndet för de övriga förorenande ämnena anger måste den ansöka om ett nytt tillstånd för utsläpp av svaveldioxid och kväveoxid. Det rör sig då om en utvidgning av verksamheten. Skulle företagaren istället vilja få ner svaveldioxid- och kväveoxidutsläppen genom att installera en

31Miljöbalken 2 kap. samt prop. 1997/98:45 del II s. 14ff.32Prop. 1997/98:45 del II s. 16.33 De typer av miljöfarliga verksamheter som är föremål för tillståndsprövning behandlas i avsnitt 6.1.

reningsutrustning kräver det också en ny tillståndsansökan.34 Det finns därför risk att handelssystemet inte blir så flexibelt som syftet är. Korrelationen med andra ämnen kan även ha en positiv effekt. Minskade utsläpp av koldioxid medför minskade utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider.

Andra komplikationer som kan uppkomma efter igångsättandet av handelssystemet är att Naturvårdsverket begär omprövning av verksamheten för att åtgärda andra miljöproblem som t.ex. försurning. Miljödomstolen som prövar ansökan finner, vid tillämpning av energivalsregeln i 2 kap 3 § miljöbalken, att verksamheten helt eller delvis bör drivas med en annan energikälla. Det kan t.ex. vara vindkraft eller återanvänt avloppsvatten. Därmed minskar såväl utsläppen av både försurande ämnen som av koldioxid. Konsekvensen av omprövningen skulle till och med kunna bli att företagaren tappar rätten att släppa ut koldioxid. Därmed minskar också incitamenten för företaget att bedriva handel med utsläppsrätter.

5.4. De ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna

Tillvägagångssättet att lagstiftaren bryter loss koldioxidfrågan från den individuella prövningen leder till konsekvenser såväl ur ekonomisk som miljömässig synpunkt. Det är betydelsefullt att utredningen tar ställning till om koldioxidfrågan ska hanteras inom ramen för den nuvarande ambitionsnivån i miljöbalken eller om ambitionsnivån ska höjas. En höjning av ambitionsnivån kräver en ändring av 2 kapitlet miljöbalken. Nedan lämnas en utförligare redogörelse över detta spörsmål.

34Miljöbalken 9:6 p. 4.

Allmänt om ambitionsnivån i miljöbalken

Om utredningen väljer att bryta loss koldioxidfrågan från den individuella prövningen finns det ändå en gräns för hur stora kostnader företagaren måste lägga ner på att vidta t.ex. energieffektiva åtgärder vid sin verksamhet. Ambitionsnivån i miljöbalken avgör hur stora kostnaderna blir. Nivån bestäms utifrån vad som är tekniskt och branschekonomiskt möjligt samt miljömässigt motiverat.

Vid valet av teknik måste tekniken från såväl ekonomisk som teknisk synpunkt vara möjlig att använda i den aktuella branschen. Ur teknisk synpunkt räcker det inte med att tekniken förekommer på experimentstadiet utan kravet är att den måste vara tillgänglig någonstans i världen.35 Bedömning av valet av bästa teknik är ur ekonomisk synpunkt objektiv. Det är inte den aktuella företagarens egen betalningsförmåga som är avgörande för vilket val av teknik som ska göras. Det avgörande är vad som är ekonomiskt rimligt för ett företag i den aktuella branschen.36 Det nyss sagda är normalkraven. Men 2 kap 7 § miljöbalken ger utrymme för en jämkning under förutsättning att det är miljömässigt motiverat.37Om det i det enskilda fallet är omotiverat ur miljösynpunkt att vidta sådana åtgärder som normalt ska vidtas enligt 2 kap 3 § miljöbalken kan en jämkning ske och då nedåt. En avvägning skall då göras mellan nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som kan förebygga eller begränsa skadan eller olägenheten och de kostnader som åtgärden medför. Om kostnaden för en åtgärd är orimlig skall framförallt bedömas utifrån den miljönytta som åtgärden medför.38 De av riksdagen antagna miljömålen anses ha en särskild betydelse i detta fallet.39 Klimatmålet utgör ett sådant exempel. När lagstiftaren har tagit ställning till dessa tre faktorer tekniskt och branschekonomiskt möjligt samt miljömässigt motiverat är ambitionsnivån fastställd.

35Prop. 1997/98:45 I s 216 och II s 17.36Prop. 1997/98:45 I s 232.37 Se Westerlund, S, Miljörättslig tidskrift 1999:1 s 28ff.38Prop. 1997/98:45 I s 232.39Prop. 1997/98:45 II s 24.

Vad blir de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att prioritera koldioxidfrågan inom ramen för den nuvarande ambitionsnivån

I detta fall hanteras koldioxidutsläppen inom ramen för nuvarande ambitionsnivån. Genom att lagstiftaren reglerar koldioxidfrågan separat prioriteras den i förhållande till andra olägenheter. Om nämligen ambitionsnivån i miljöbalken hålls oförändrad innebär det i praktiken att prövningsmyndigheten måste räkna bort kostnaden för att begränsa koldioxidutsläppen när den bedömer det ekonomiska utrymmet för försiktighetsmått för verksamheten i övrigt. Resultatet kan i ett enskilt fall bli att det inte är det mest kostnadseffektiva lösningarna som nås ur miljösynpunkt. Däremot är företagarens kostnad oförändrad.

Vilka blir de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att höja ambitionsnivån

Om utredningen inte är beredd att prioritera koldioxidfrågan före vidtagandet av andra skyddsåtgärder och försiktighetsmått inom den nuvarande ambitionsnivån i miljöbalken finns det ett ytterligare alternativ. Det är att höja den totala ambitionsnivån. En höjning av ambitionsnivån kräver en ändring av 2 kapitlet miljöbalken. Utöver den kostnad som företagaren måste lägga ned på andra skyddsåtgärder och försiktighetsmått tillkommer den kostnad för åtgärder som är förknippade med att minska utsläppen av koldioxid. Denna kostnad hanteras då separat i förhållande till övriga kostnader. Det kan leda till att företagaren får en högre kostnad än vad den har i dag. Ur miljösynpunkt leder detta till att andra skyddsåtgärder och försiktighetsmått inte åsidosätts.

Samtidigt kan en handel med koldioxidrätter leda till att företagaren får mera pengar över. Dessa pengar behålls då inom företaget och behöver inte omedelbart användas till att vidta andra skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Dock kan bedömningen bli en annan om verksamheten blir föremål för en ny prövning enligt miljöbalken. Prövningsorganet ska i detta läge utgå från vad som är rimligt enligt 2 kap3 och 7 §§miljöbalken. Om handeln med koldioxidrätter leder till effektivitetsvinster och lägre kostnader för att åtgärda koldioxidutsläpp får företagaren pengar över för andra skyddsåtgärder.

5.5. Talerätten frångås

Miljöbalken ger i vissa fall en möjlighet för enskilda att ge synpunkter i ett ärende.40 Dessutom föreskriver balken en talerätt för den som en dom eller ett beslut angår.41 Talerätten ger en rätt att överklaga t.ex. en tillståndsmyndighets beslut om tillstånd till en miljöfarlig verksamhet. Miljöbalken ger även vissa större miljöorganisationer talerätt. Miljöorganisationer får då överklaga domar eller beslut som avser tillstånd, godkännande eller dispens.42

Införandet av system med ett tak och handel med utsläppsrätter innebär att talerätten måste frångås. För att handeln mellan parterna ska kunna fungera måste den löpa fritt mellan företagarna. Det innebär att något krav på myndighets godkännande inte behövs för transaktionerna mellan företagarna. Dock kvarstår talerätten för beslut eller dom som omfattar tillstånd för andra ämnen vilka hör nära samman med utsläpp av koldioxid. Det kan vara ämnen som t.ex. svaveldioxid och kväveoxid.

Vad gäller utsläppen av koldioxid kan enskilda och miljöorganisationer istället få ett visst inflytande vid angivandet av taket. Det kan ske om fastställelsen av taket föregås av öppna förhandlingar, t.ex. i form av hearing. De som omfattas av talerätten idag och kanske även andra kan försöka påverka så att utsläppsminskningen blir tillräcklig långtgående och att fastställelsen tillgår i vederbörlig ordning. Det ska framhållas att möjligheten att påverka i sig inte utgör någon talerätt. Fastställs taket i författning utgör det ett beslut som inte kan överklagas.

40Miljöbalken 6 kap. 4–6 §§.41Miljöbalken 16 kap. 12 §. Av samma lagrum framgår att talerätt kan ges till andra som t.ex. lokala och centrala arbetstagarorganisationer.42Miljöbalken 16 kap. 13 § 1 st.

6 Fördelningen av utsläppsrätter och förenligheten med grundlagen

Som tidigare behandlats finns det i princip två sätt att fördela utsläppsrätterna på. Ett är att auktionera ut utsläppsrätterna fritt. Ett annat är att tilldela de befintliga verksamheterna utsläppsrätterna.43 Vilket fördelningssystem lagstiftaren väljer har betydelse för frågan om det allmänna kan anses vara skyldig att enligt grundlagen utge ersättning till befintliga verksamheter. Frågan om ersättning aktualiseras i de fall då verksamhetens tillstånd omfattas av rättskraft.

För vissa miljöfarliga verksamheter gäller tillståndsplikt. Ett tillstånd medför inte bara skyldigheter utan även en grundläggande rätt att bedriva verksamheten. Denna innebär att verksamheten får en viss trygghet mot ingripande i efterhand.44 Rättskraften medför att tillståndet som huvudregel gäller till dess verksamheten upphör.45

Vilka typer av verksamheter som tillståndsprövas

Det krävs tillstånd av regeringen enligt miljöbalken 17 kapitlet för att starta vissa mycket miljöstörande anläggningar. Gemensamt för dessa verksamheter är att på samma gång som de utgör viktiga samhällsintressen riskerar de att skada människors hälsa och miljön eller ta i anspråk värdefulla naturresurser. Exempel är fabriker för raffinering av råolja eller tung petrokemisk industri och förbränningsanläggningar vilka har en tillförd effekt om minst 200 megawatt.46Miljödomstolarna prövar större miljöfarliga verksamheter (A-verksamheter), t.ex. förbränningsanläggningar. De anger också villkor för de verksamheter som regeringen prövar. Sedan finns det mindre verksamheter (B-verksamheter) som prövas av Länsstyrelserna.

43 Tilldelningen behandlas något mer ingående i avsnitt 3.1.44Miljöbalken 24 kap. 1 § samt prop. 1997/98:45 II s. 252.45 Här bortser jag från möjligheten att undantagsvis kunna meddela tidsbegränsade tillstånd.46Miljöbalken 17 kap.1 § samt prop. 1997/98:45 II s 215.

Vilka frågor rörande koldioxid har varit föremål för tillståndsprövning

Naturvårdsverkets industrienhet har sammanställt uppgifter som visar vilka frågor rörande koldioxid som har varit föremål för tillståndsprövning.47 Dessa frågor är:

  • tillstånd till förbränning av fossila bränslen har tidsbegränsats
  • en viss högsta användning av fossila bränslen har angivits i ”särskilda villkor” (se nedan)
  • en viss högsta användning av fossila bränslen har angivits i verksamhetsutövarens ansökan och omfattas av det ”allmänna villkoret” (se nedan)

Statistiken avser främst A-verksamheter som Koncessionsnämnden har prövat enligt miljöskyddslagen.48 Det framgår inte av Naturvårdsverkets sammanställning hur många verksamheter det är frågan om. För de verksamheter som Länsstyrelserna har prövat finns det inte någon sammanställd statistik.

47 Underlag till klimatkommittén: Koncessionsvillkor som påverkar utsläppen av växthusgaser daterat 1999-11-04. Underlaget innehåller även en viss statistik över tillståndsvillkor för dikväveoxider.48 Numera sedan ikraftträdandet av miljöbalken (990101) prövar miljödomstolen dessa anläggningar. Jfr förordningen 1998:899 om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 6 §.

Räckvidden av rättskraften

Verksamheter med tillstånd enligt miljöbalken

För dessa verksamheter anger miljöbalken 24 kap. 1 § att:

”Om en dom eller ett beslut har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap 1 § första stycket denna balk49…avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen och beslutet har vunnit laga kraft, gäller tillståndet mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet”.50

Som lagrummet anger omfattar tillståndets rättskraft frågor som har prövats i en dom eller ett beslut om tillstånd. Med frågor kan i det här fallet avses villkor som skrivs in i tillståndet.51 Det finns två typer av villkor, de allmänna och särskilda villkoren. Den dåvarande Koncessionsnämnden formulerade det allmänna villkoret på följande sätt: ”Om inte annat framgår av detta beslut skall verksamheten – inbegripet åtgärder för att minska vatten och luftföroreningar och andra störningar för omgivningen – bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget uppgett och åtagit sig i ärendet”. Denna typ av villkor förekommer som regel i alla tillståndsbeslut och har samma rättskraft som de särskilda villkoren. De särskilda villkoren anger mer exakt vad som gäller.52 Båda typerna av villkor får indirekta konsekvenser för utsläppen av koldioxid, eftersom dessa är beroende av hur mycket fossilt bränsle som får användas i processen. Rättskraften i tillståndet rör således på detta sätt koldioxidutsläppen.

Verksamheter som erhållit tillstånd före ikraftträdandet av miljöbalken

För verksamheter som har prövats enligt den tidigare gällande miljöskyddslagen anger 5 § övergångsbestämmelserna till miljöbalken: ”Tillstånd…och villkor…skall fortsätta att gälla, om de har meddelats genom beslut enligt bestämmelser i en lag som anges i 2 §” Av 2 § framgår att miljöskyddslagen är en av dessa lagar.53 Vad gäller frågan om tillståndets rättskraft framgår det av 5 § att de tidigare besluten

49 Med ansökningsmål anses enligt miljöbalken 21 kap. 1 § 1 p: Tillstånd till miljöfarlig verksamhet som avses i 9 kap. 6 § som inte skall prövas av en länsstyrelse eller en kommun enligt vad som föreskrivits med stöd av 9 kap. 8 §.50Miljöbalken 24 kap. 1 § 2 men. anger att samma sak ska gälla för beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 §.51Prop. 1997/98:45 del II s 252.52 Bjällås, Miljöskyddslagen, 1996 s 118f.53 Lag (1998:811) om införande av miljöbalken 2 § 2 p.

skall anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken.54 Det medför att tillståndsbeslutet har rättskraft såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet.55 Situationen blir således densamma som jag har behandlat ovan för verksamheter om har meddelats tillstånd enligt miljöbalken.

Möjligheten att förfoga över en befintlig företagares rätt att använda sin verksamhet

Genom en ny lagstiftning hindras utsläpp av koldioxid från vissa typer av miljöfarliga verksamheter. Rätten enligt tidigare beviljade tillstånd upphör. Staten fastställer ett tak hur mycket koldioxid som totalt får släppas ut från en eller flera typer av miljöfarliga verksamheter. Utsläppsrätterna auktioneras ut till de berörda miljöfarliga verksamheterna. Spekulanter är de befintliga miljöfarliga verksamheterna som till följd av den nya lagstiftningen blivit av med utsläppsrätter. Även nya miljöfarliga verksamheter inom kategorierna får delta i budgivningen. Om och hur mycket en miljöfarlig verksamhet får släppa ut kan inte bestämmas förrän efter auktionen. Det är staten som behåller köpeskillingen efter auktionen. Detta innebär i praktiken att en utsläppsrätt har överförts från befintliga miljöfarliga verksamheter till staten utan att dessa har fått ersättning. Eftersom köpeskillingen från auktionen inte heller senare kommer dessa tillgodo är det i praktiken frågan om en överföring av en rättighet, dvs ett slags expropriationsliknande ingrepp.56

Det allmänna har under vissa förutsättningar en rätt att vidta ett expropriationsliknande ingrepp. Detta kräver lagform. Regeringsformen 2 kap 18 § 1 st anger ”Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande…utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen”. Av lagrummet framgår att om det expropriationsliknande ingreppet tillgodoser angelägna allmänna intressen kan företagaren tvingas avstå sin egendom till det allmänna. Av förarbetena framgår att

54 Lag (1998:811) om införande av miljöbalken 5 § 2 men..55Miljöbalken 24 kap. 1 §.56 Angående diskussion om förmögenhetsöverföring se Bengtsson, B, Ersättning vid offentliga ingrepp I 1986 s 79.

som angeläget allmänt intresse anses miljöintressen.57 Om syftet med auktionen är att åstadkomma en lämplig reglering av utsläppen från miljösynpunkt, så är det expropriationsliknande ingreppet tillåtet.

Det allmännas skyldighet att utge ersättning för förfogandet

I det här aktuella fallet måste det allmänna anses skyldigt att ersätta de befintliga företagarna. Av lagtexten framgår klart att så är fallet. Regeringsformen 2 kap 18 § 2 st 1 och 3 men anger: ”Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning enligt förlusten…Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag”.

Frågan är nu om ett fördelningssystem som är ”historiskt baserat” kan anses utgöra ett expropriationsliknande ingrepp enligt regeringsformen 2 kap. 18 §. Separeringen av koldioxidfrågan från den integrerade bedömningen i miljöbaken samt fastställandet av ett krympande tak, eventuellt i etapper, medför ett ingrepp i den enskildes rätt att få bedriva sin verksamhet. De befintliga företagarna har som tidigare angivits en rätt att inom sina tillstånd få förbränna eller använda fossila bränslen i en viss omfattning. Dock medför inte den historiskt baserade tilldelningen att det allmänna överför till annan de befintliga företagarnas rätt till utsläpp. De befintliga företagen behåller sin rätt till utsläpp. Genom övergången till det nya systemet räknas den nuvarande utsläppstillåtelsen i tillstånden om till utsläppsrätter. Företagaren behöver således inte köpa de nya utsläppsrätterna.58Genom att de befintliga företagarna behåller rätten till utsläpp anses införandet av den nya lag-

57Prop. 1993/94:117 s 15.58 I Sverige betalar vissa företag en energiskatt på koldioxid. Ett system med tak och handel som bygger på en historiskt baserad tilldelning kan medföra att denna skatteintäkt uteblir. För att kompensera för dessa uteblivna skatteintäkter kan lagstiftaren ange en skatt eller årlig avgift för de som tilldelas utsläppsrätterna via en historisk baserad tilldelning. Jfr International tradable carbon permits as a strong form of joint implementation, Zhang och Nentjes i boken, Pollution for Sale – Emission trading and joint implementation s. 336 (1999).

stiftningen inte som ett expropriationsliknande ingrepp. Däremot betraktas ingreppet som en rådighetsinskränkning.

Möjligheten att inskränka rätten för en befintlig företagare att utöva sin verksamhet

Regeringsformen 2 kap. 18 § hindrar inte att det allmänna inskränker rätten att använda en egendom, vare sig detta sker i samband med en individuell prövning eller generellt i författning. En förutsättning är dock att rådighetsinskränkningen är motiverad med hänsyn till ”angelägna allmänna intressen”. Som tidigare nämnts anses miljöintresset vara ett angeläget allmänt intresse.59

Det allmännas skyldighet att utge ersättning för inskränkningen

Ägare har i vissa fall rätt att få ersättning vid rådighetsinskränkningar. Detta framgår av regeringsformen 2 kap. 18 §. Grundlagsregeln ändrades år 1995. I förarbetena till ändringen framhålls att ersättning inte ska utgå i sådana fall när inskränkningen syftar till skydd mot förorening eller olyckor.60 Detta var också gällande rätt före 1995. I förarbetena till miljöbalken har regeringen samma uppfattning.61 Det har dock framförts andra uppfattningar om innebörden av 2 kap. 18 § som t.ex. lagrådet och Bengtsson.62 Uppfattningen bygger på en bokstavstolkning av lagtexten i 2 kap 18 §, som inte explicit utesluter förorenings- och olycksfallen. I litteraturen har Michanek och Vängby kritiserat tolkningen och istället förordat en tolkning med utgångspunkt från kontext och ändamål.63Eftersom frågan inte har avgjorts i domstol och då ersättning inte torde betalas ut i andra sammanhang när krav ställs på befintliga verksamheter utgår jag här – utan närmare analys av rättsfrågan – från att ersättningskrav i regeringsformen 2 kap 18 § inte aktualiseras.

59 Se fotnot 56.60Prop. 1993/94:117 s. 18 samt SOU 1993:40 s 88f och 234.61Prop. 1997/98:45 I s. 558 ff.62Prop. 1997/98:45 I s. 558ff samt Bengtsson, B, Speciell fastighetsrätt – miljöbalken (1999) s. 220 f samt Grundlagen och fastighetsrätten 1996 s.63 Se Michanek, Miljörättslig tidskrift 1995:2 s. 168f och Vängby, Svensk Juristtidning s 1996 s. 892ff.

Befintliga verksamheter utan tillstånd

Miljöbalkens krav på tillståndsplikt omfattar inte alla miljöfarliga verksamheter. Vissa verksamheter är istället knutna till kravet på anmälningsplikt i miljöbalken.64 Andra verksamheter är varken tillståndseller anmälningspliktiga. Ett exempel på verksamhet som inte kräver tillstånd är djurhållning i viss mån. I dessa fall utgör inte införandet av en auktion något expropriationsliknande ingrepp. Företagare som inte har tillstånd har inte samma tryggad ställning som företagare med tillstånd. De senare har genom tillståndet ett starkt skydd som ger dem en rätt att bedriva sin verksamhet. Det medför att staten kan för befintliga företagare utan tillstånd införa ett auktionsförfarande utan att det betraktas som ett expropriationsliknande ingrepp eller annat förfogande.

Däremot är ingreppet en rådighetsinskränkning enligt regeringsformen 2 kap. 18 § 1 st. Också i dessa fall är syftet att tillgodose angelägna allmänna intressen. Rådighetsinskränkningen torde inte grunda en rätt till ersättning. Skälen är desamma som jag redogjort för ovan vad gäller rådighetsinskränkning för befintliga verksamheter med tillstånd.65

Nya verksamheter

Möjligheten att införa en auktion för nya verksamheter möter inte några rättsliga hinder. De nya verksamheterna är inte bundna av den rättskraft som skulle råda om de redan hade tillstånd. De får inordna sig under det nya systemet och kan inte göra några anspråk på en rätt till ersättning enligt grundlagen.

64Miljöbalken 9 kap. 6 §. Vilka verksamheter som är anmälnings- och tillståndspliktiga regleras bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.65 Se avsnitt 6.3.

När systemet med tak och handel med utsläppsrätter är i bruk kan myndigheten vilja korrigera tilldelningen. Det kan ske genom att myndigheten antingen korrigerar själva tilldelningen av utsläppsrätter eller att den drar in redan tilldelade utsläppsrätter. Frågan är då om korrigeringen är att betrakta som expropriation eller rådighetsinskränkning. Oavsett tilldelningsform dvs auktion eller historiskt baserad tilldelning betraktas inte ingreppet som expropriation utan som en rådighetsinskränkning. Skälet är att myndigheten inte drar in rättigheten för att sedan sälja ut den på nytt.66 Av de skäl som jag redogjort för under avsnitt 6.3 torde inte en rådighetsinskränkning grunda rätt till ersättning enligt regeringsformen 2 kap 18§.

6.6. Rättsläget för uppströmsverksamheter

Frågan i detta delavsnitt är huruvida det är möjligt att införa ett system med tak och handel med utsläppsrätter på verksamheter som befinner sig i tidigare led än de verksamheter som släpper ut koldioxid (nedströmsverksamheter).

67

Liksom när det gäller nedströmsverksam-

heter är det avgörande om det finns ett tillstånd som ger företaget rätt att bedriva uppströmsverksamheten på visst sätt och, i så fall, om systemet med tak och handel för utsläppsrätter griper in i detta tillstånd.

Vissa uppströmsverksamheter är ”miljöfarliga” och har sedan tidigare tillstånd enligt miljöbalken 9 kap. eller miljöskyddslagen. Det är t.ex. anläggningar för raffinering av mineraloljor eller anläggningar för framställning av gasformiga bränslen.68 Ett tillstånd till ett raffinaderi kan t.ex. ge raffinaderiet rätt till en viss högsta råoljeomsättning per år.69 Stora rörledningar för transport av olja m.m. har koncession enligt lagen om vissa rörledningar. Tillstånd för dessa kan också ha meddelats enligt miljöbalken 9 kap. eller miljöskyddslagen.

66 I de fall ett ingrepp ska betraktas som expropriation behandlar avsnitt 6.2 ingående.67 Se även avsnitt 2.2.68 Förteckning över miljöfarlig verksamhet för vilken tillstånds- eller anmälningsplikt gäller enligt 5 eller 21 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Se under rubriken stenkolsprodukter, raffinerade petroleumprodukter, andra gasformiga bränslen samt kärnbränsle. Förteckningen utgör en bilaga till ovannämnda förordning.69 Ett exempel på ett sådant beslut är Koncessionsnämndens beslut KN 239/79.

Om således ett system för tak och handel utformas så att rätten att producera eller distribuera viss mängd – som uttryckligt följer av tillståndet – frånhänds dessa befintliga företag, för att i stället auktioneras ut till olika, befintliga och/eller nya företag, så är det fråga om ett expropriationsliknande förfarande. Om staten behåller köpeskillingen och de befintliga företagen inte ersätts, så strider förfarandet mot regeringsformen 2 kap. 18 §. Rättsläget är således det samma som i avsnitt 6.2. Av detta följer att en historiskt baserad tilldelning, så som den har beskrivits i avsnitt 6.3, inte strider mot regeringsformen 2 kap. 18 §.

De nya reglerna i samband med införandet av ett system för tak och handel kan i stället riktas mot importen eller försäljningen som sådan av ett bränsle, utan att ett tillstånd enligt miljölagstiftningen berörs direkt. Sådana regler kan förvisso påverka verksamheten negativt i praktiken. Eftersom rätten enligt tillstånden att producera eller distribuera viss mängd kvarstår formellt torde dock förfarandet inte strida mot regeringsformen 2 kap. 18 §. Det ska dock framhållas att jag inte har undersökt om det finns andra rättsliga hinder mot att på detta sätt styra import och försäljning, t.ex. inom konkurrensrätten.70

70 Dessa frågor behandlas av Hägglöf, M, Rapport avseende handel- och konkurrensrättsliga aspekter på ett svenskt system för utsläppshandel, 000225, avsnitt 2.3.

7 Förenligheten med EGlagstiftningen

Avsnittet behandlar frågan om ett system med tak och handel med utsläppsrätter strider mot IPPC-direktivet. Det är delvis samma frågor som behandlas i kapitel 5, dvs koldioxidutsläppens särbehandling i förhållande till tillstånd enligt miljöbalken.

IPPC-direktivets huvudsakliga syfte är att undvika utsläpp till miljön som helhet, dvs marken, vattnet och luften. I de fall detta inte är möjligt ska föroreningarna istället minimeras.71 Direktivet omfattar även frågor rörande hushållningen naturresurser och energi samt hanteringen av avfall och kemikalier. De verksamheter som omfattas av direktivet är listade i annex I. Verksamheterna kan utgöras av t.ex. kraftverk större än 50 megawatt, mineralolje- och gasraffinaderier.72Dessa verksamheter är knutna till kravet på tillståndsplikt. Vad gäller långtransporterande föroreningar ska tillståndet innehålla villkor som minimerar dessa och säkrar en hög skyddsnivå för miljön som helhet.73

I vissa fall ska tillstånden inkludera utsläppsgränsvärden. Dessa är baserade på användningen av bästa tillgängliga teknik.74 Utsläppsgränsvärdena är listade i annex III. De gäller i de fall verksamheter släpper ut betydande kvantiteter med avseende på deras natur och potential att överföra föroreningar från ett medium till ett annat.75 Till dessa hör inte koldioxid.76

Direktivet anger några generella principer som prövningsmyndigheten ska beakta vid tillståndsprövningen av en verksamhet.77 Prövningsmyndigheten skall säkerhetsställa att en verksamhet drivs på sådant sätt att:

  • ingen betydande förorening förorsakas

71 IPPC-direktivet (Integrated Pollution Prevention Control) 96/61 artikel 1.72 IPPC-direktivet 96/61 annex 1, 1.1–1.2.73 IPPC-direktivet 96/61 artikel 9.4 2 men.74 IPPC-direktivet 96/61 artikel 9.4 1 men.75 IPPC-direktivet 96/61 artikel 9.3.76 För vissa av de andra klimatpåverkandegaserna kan kravet på utsläppsgränsvärden och angivandet av bästa tillgängliga teknik aktualiseras t.ex. fluorkolväten och perfluorkolväten. Jfr Design of a Practical Approach to Greenhouse Gas Emissions Trading Combined with Policies and Measures in the EC, Center for Clean Air Policy, november 1999 not 29.77 Direktiv 96/61 artikel 3.

  • energianvändningen är effektiv
  • alla lämpliga förebyggande åtgärder vidtas för att undvika föroreningar, särskilt genom att bästa tillgängliga teknik används78

Vad gäller principen om att ingen betydande förorening förorsakas saknar direktivet en definition av ordet betydande. Jag utgår från att direktivet sannolikt rör frågan om föroreningar från en ”enskild verksamhet”. Eftersom utsläpp av koldioxid från en enskild verksamhet endast har marginell betydelse för växthuseffekten så kan det inte vara frågan om någon betydande förorening i IPPC-direktivets mening.

Ändå kan begreppet att ingen betydande förorening förorsakas få betydelse indirekt. Om nämligen koldioxidfrågan bryts loss från verksamhetens befintliga tillstånd måste företagaren fortsättningsvis följa villkoren för verksamheten i övrigt, t.ex. användningen av fossila bränslen. Det befintliga tillståndet anger en viss ram för hur stora utsläpp som tillåts från verksamheten. Det medför indirekt även en begränsning för systemet med tak och handel med utsläppsrätter. Företagaren får köpa hur många utsläppsrätter den vill men utsläppen som sådana måste korrespondera med det befintliga tillståndet.79

Däremot kan principen om energieffektivitet utgöra ett hinder mot införandet av ett system med tak och handel med utsläppsrätter. Principen anger att varje verksamhet ska bedrivas energieffektivt. Handelssystemet är uppbyggt utifrån ett annat synsätt. Inom ramen för det fastställda taket behöver inte alla företagare vidta energieffektiva åtgärder. Tanken är istället att energieffektiva åtgärder ska vidtas hos de företagare där åtgärderna är som mest kostnadseffektiva. De företagare som har högre kostnader för att bedriva sina anläggningar energieffektivt kan istället för att vidta energieffektiva åtgärder välja att köpa utsläppsrätter. Företagarna kan t.ex. köpa utsläppsrätter på marknaden. Den företagare som säljer utsläppsrätterna kan vara den som har fått utsläppsrätter över genom att vidta energieffektiva åtgärder.

Ett handelssystem kan medföra att IPPC-direktivets krav på att varje enskild företagare måste vidta energieffektiva lösningar måste frångås. Här föreligger en inkompabilitet mellan IPPC-direktivet och ett system med tak och handel med utsläppsrätter. I vissa situationer kan det finnas en risk att incitamenten att vidta energieffektiva lösningar upphör. Skulle ett nationellt handelssystem kopplas ihop med ett internationellt kommer många av de kostnadseffektiva lösningarna att finnas

78 IPPC-direktivet 96/61 artikel 3, b, d och a.79 Se även avsnitt 5.3.

utomlands. Det kan minska incitamenten för verksamheter att på hemmaplan vidta energieffektiva åtgärder.80

Nära samman med principen om energieffektivitet hör principen om användandet av bästa tillgängliga teknik. Direktivet anger att vid fastställandet av bästa tillgängliga teknik bör punkterna i bilaga IV särskilt beaktas.81 En sådan utgör kravet på energieffektivitet samt hushållning med råvaror.82 För att ett system med tak och handel med utsläppsrätter ska fungera måste lagstiftaren separera dessa krav från bedömningen av bästa tillgängliga teknik. Det medför att bedömningen av vad som anses som bästa tillgängliga teknik inskränks. Inskränkningen strider mot IPPC-direktivet. I vart fall där ett system med tak och handel med utsläppsrätter omfattar de företag som listas i annex 1. Detsamma får anses gälla för principen om energieffektivitet.

År 1997 antog kommissionen ett nytt förslag till direktiv vid namn ”Directive on Restructering the Community Framework for the Taxation of Energy Products”.83 Förslaget vidgar omfånget av energiprodukter för EU:s minimiskattesatser. Inte endast mineraloljor omfattas utan alla energiprodukter, såsom naturgas, och fasta bränslen (kol, torv, brunkol). Skatten gäller när energiprodukter används för uppvärmning och motorbränsle. Förslaget omfattar inte något förslag till att introducera en inom EU gemensam energi- och koldioxidskatt. Förslaget innehåller snarare miniminivåer för beskattning av energiprodukter för medlemsstater.

Skulle förslaget bli antaget kan många av de verksamheter täckas in som omfattas av systemet med tak och handel med utsläppsrätter.84Om båda styrmedlen tillämpas vid sidan av varandra finns det en risk för att verksamheterna drabbas av dubbla pålagor.

80 I miljöbalken återfinns bestämmelsen i 2 kap. 5 §.81 Direktiv 96/61 art 2 p 11 sista men.82 Direktiv 96/62, annex IV p 9.83 Proposal for a Council Directive restructuring the Community framwork for the taxation of energy products, COM(97)30 final.84 Draft Final Report, Designing Options for Implementing an Emissions Trading Regime for Greenhouse Gases in the EC, FIELD, 1999 s. 38.

Avsnitt 7.3.1 behandlar statsstödet i relationen till förorenar betalar principen. Vilka stödåtgärder som kan betraktas som statsstöd hör nära samman med frågan om det är det allmänna eller förorenaren som ska bekosta miljöskyddet. Utgångspunkten vad gäller miljöskyddsåtgärder är att förorenaren själv ska stå kostnaderna för sitt miljöskydd. I avsnitt 7.3.2 behandlas de kriterier som artikel 87.1 uppställer om vad som ska betraktas som statsstöd.85 Kommissionen kan i vissa fall ge sitt godkännande till att statsstöd utgår för åtgärder som rör miljöskydd. Dessa fall behandlas i avsnitt 7.3.3.

7.3.1. Statsstöd och relationen till förorenar betalar principen

Kontrollen av statsstöd utgör en del av EG:s konkurrensrätt. Reglerna återfinns i Romfördragets artiklar 87–89. Syftet med reglerna är att skapa ett spelområde för alla industrier inom EU och därmed hindra att vissa verksamheter får orättvisa konkurrensfördelar. Konkurrensfördelarna uppkommer genom stöd från den egna staten. Avsikten är att öppna marknader ska förbli öppna.86

EG-domstolen har givit begreppet statsstöd en vid tolkning. Vad som ska betraktas som statsstöd avgörs inte utifrån formen eller intentionen bakom bestämmelsen utan istället utifrån den effekt som stödet ger.87 Som statsstöd betraktas inte endast direkt statligt stöd som bidrag utan även stöd som ges på ett indirekt sätt. Det kan vara fall där en stat inte mottar den fulla inkomsten av en föroreningsåtgärd som t.ex. skattelättnader. Vad gäller skattelättnader har kommissionen uttryckligen fastslagit att skattelättnader för koldioxid och energi för energiintensiva företag anses utgöra statsstöd.88

Med statsstöd avses att det är det allmänna och inte förorenaren som står för kostnaden för att vidta miljöskyddsåtgärder. I förhållande till förorenar betalar principen ses statsstöd som en andrahandslösning i de

85 Amsterdamföredragets numrering gäller genomgående i avsnittet.86 D´Sa, Rose M, European Community Law on State Aid, 1998 s. 1.87 D´Sa, Rose M, European Community Law on State Aid, 1998 s. 55.88 Jans, J H, European Environmental Law (1995) s 258 samt OJ 1994 C 32/37 samt hans hänvisning till XXIInd Competition Report, point 451.

situationer förorenar betalar principen inte är fullt genomförd. Förorenar betalar principen anges i artikel 174.2 och utgör en av de fundamentala principerna i EG:s miljöpolitik. Förorenar betalar principen fordrar att alla miljökostnader ska internaliseras i företagets produktionskostnad.89 Den innebär att kostnaderna för åtgärder vilka fordras för att minska föroreningar till en acceptabel nivå ska bäras av de företag vilka är ansvariga för dem. Principen är till för att undvika snedvridningar av konkurrensen i handeln. En snedvridning skulle vara oförenlig med en på gemenskapsnivå korrekt fungerande marknad. Genom att göra förorenaren ekonomiskt ansvarig uppmuntras den att åtgärda föroreningarna. Ett sätt kan vara att finna bättre tekniska lösningar.90Kommissionen har i flera beslut slagit fast att statsstöd inte kan ges om stödet strider mot förorenar betalar principen.91

7.3.2. Kriterier för statsstöd

Av artikel 87.1 i Romfördraget framgår att med statsstöd avses: ” Stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.

Artikeln utgör inte något uttryckligt förbud mot statsstöd utan vissa kriterier måste vara uppfyllda92

  • Stödet är beviljat av en medlemsstat eller genom statliga resurser
  • Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen
  • Stödet favoriserar vissa företag eller produktionen av ett vissa varor
  • Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna

Stödet är beviljat av en medlemsstat eller genom statliga resurser

Av artikel 87.1 i Romfördraget framgår att som stat betraktas centrala statsorgan. EG-domstolen har som stater även inkluderat regionala och lokala myndigheter.93

89 Community guidelines on State aid for environmental protection 94/C 72/03 1.4.90 Jans, J H, European Environmental Law (1995) s 24.91 Jans, J H, European Environmental Law (1995) s 256 samt författarens hänvisning till rättsfall Cartiere del Garda, OJ 1993 L 273/51.92 D´Sa, Rose M, European Community Law on State Aid, 1998 s 54f.

Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen

Av artikeln ovan framgår klart att den är tillämpbar både på såväl snedvridning som hot om snedvridning. Som snedvridning kan betraktas att stödet förstärker positionen av ett specifikt företag då företaget konkurrerar med andra företag i den mellanstatliga handeln. Som statsstöd betraktas även de fall där stödet förväntas att förebygga eller hindra att nya konkurrenter tar sig in på marknaden.94

Stödet gynnar vissa företag eller viss produktion av vissa varor

För att åtgärder ska betraktas som statligt stöd under artikel 87.1 räcker det inte med att åtgärden utgör en statlig angelägenhet. Åtgärden ska också vara selektiv i den meningen att stödet gynnar vissa företag eller viss produktion så att den får inverkan på balansen mellan förmånstagarna och konkurrenterna. Detta kriterium brukar kallas ”selektivitetskriteriumet”. Generella åtgärder av ekonomisk politik vilka har en temporär effekt på alla företag i en medlemsstat betraktas inte som statsstöd. Skattenivåer för industrier utgör ett sådant exempel. I rättsfallet 72 och 73/91 Sloman Neptune Schiffarts fastslog generaladvokaten att den viktiga faktorn är att det rör sig om en snedvridning från generellt tillämpbara regler vilka leder till att en viss sektor eller ett visst företag favoriseras.95

93 Se t.ex. 248/84 Germany v. E.C. Commission (1987) E.C.R. 4013. Fallet behandlas i D´Sa, Rose M, European Community Law on State Aid, 1998 s. 70f.94 D´Sa, Rose M, European Community Law on State Aid, 1998 s. 78f. Där författaren hänvisar till Case 310/85 Deufil (1987) E.C.R. 901 där EGdomstolen vidhöll sin tidigare ståndpunkt i fallet 173/73 Italy v. Commission (1974) E.C.R. 709.95 Cases C 72–73/91, Sloman Neptun Schiffarhts AG v. Seebetriebstrat Bodo Ziesemer der Sloman Neptun Schiffarts (1993) E.C.R: I-887. Fallet behandlas i D´Sa, Rose M, European Community Law on State Aid, 1998 s. 83.

Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna

Statsstöd är inkompatibelt med den gemensamma marknaden under artikel 87.1 bara om det påverkar handeln mellan medlemsstater. Kraven på en effekt har tolkats vidsträckt. I fallet 730/79 Philip Morris v. Commission diskuterade generaladvokaten att om handel med en speciell produkt är påverkad på ren nationell nivå är inte artikeln tillämplig. Artikeln blir först tillämplig när handeln mellan medlemsstater påverkas.

Men avsikten med regeln är inte enbart att reglera de konkurrenssnedvridningar som kan uppkomma i relation till importen och exporten som sådan från medlemsstater. Det som har betydelse för den gemensamma marknaden kan vara lokaliserat till en enskild medlemsstat. Det rör sig om situationer som är mer relaterade till produktionen än till handeln men som i sin tur påverkar handeln mellan medlemsstater. Det rör sig då om fall där effekten på handeln inte är av en sådan liten kvantitet så att den endast är av intresse för en liten del av marknaden.96

EG-domstolen har i samma rättsfall antytt att åberopandet av effekter på en mellanstatlig handel i artikel 87.1 kan lätt tillgodoses. Som statsstöd anses fall där stödet förstärker positionen av ett företag i jämförelse med andra företag som konkurrerar i den mellanstatliga handeln.97

I fallet 102/87 France v. Commission var det implicit men klart att som statsstöd betraktas fall där en mottagare av stöd är aktiv i en marknad där det råder en konkurrens mellan producenter från olika medlemsstater. Även i de fall företaget inte exporterar till andra medlemsstater är kommissionen berättigad att anta att villkoret av en effekt på handeln mellan medlemsstater är uppnådd. För att stödet ska anses snedvridande räcker det med att den inhemska produkten konkurrerar med importerade produkter.98 Kommissionen bekräftade denna ståndpunkt i rapporten ”25th Report on Competition Policy”. Fallet gällde statsstöd till ett tyskt företag ”Leuna Werke GmbH”. Kommissionen ansåg att det stöd som staten hade gett till det tyska företaget påverkade handeln mellan medlemsstater trots att företaget inte exporterade varor till andra länder. Det räckte med att stödet möjliggjorde att företagets

96 Case 730/79 Philip Morris v. Commission (1980) E.C.R. 2671 at 2679. Fallet behandlas i D´Sa, Rose M, European Community Law on State Aid, 1998 s. 98.97 Fallet behandlas i D´Sa, Rose M, European Community Law on State Aid, 1998 s. 98.98 Case 102/87 France v. Commission (1988) E.C.R. 4067. Fallet behandlas i D´Sa, Rose M, European Community Law on State Aid, 1998 s. 98.

produktion ökade på den inhemska marknaden och därmed reducerade den potentiella marknaden för importerade varor från andra länder.99

Kravet på underrättelse och minimiregeln

För det fall att medlemsstaten ska ge ut statsstöd är den skyldig att underrätta kommissionen i så god tid att kommissionen kan få tillfälle att yttra sig om planerna på att vidta eller ändra stödåtgärder.100 Dock behöver inte medlemsstaten underrätta kommissionen om alla stödåtgärder. Kommissionen fastställde 1996 en ”minimiregel” som anger att stödåtgärden måste komma upp till en viss miniminivå för att kravet på underrättelse ska vara uppfylld. Stöd som uppgår till mindre än 100 000 ecu per företag över en treårsperiod är inte underkastad kommissionens kontroll. I dessa fall behöver inte någon underrättelse ske. Dock har EG-domstolen inte ännu otvetydigt accepterat minimiregeln som ett undantag från statsstöd.101

7.3.3. Statsstöd för miljöskydd

Huvudregeln i artikel 87.1 i Romfördraget är att statsstöd är förbjudet om det utges till specifika företag och industrier som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen mellan medlemsstater. Statsstöd som ges till företag för miljöskydd uppfyller ofta kriterierna i artikel 87.1. Men vid sidan av reglerna i Romfördraget om statsstöd finns regler om miljöskydd. Miljöfrågorna fördes in i Romfördraget genom Enhetsakten 1986. Syftet med miljöbestämmelserna är att de ska beaktas vid utformningen av gemenskapens övriga politik. Miljöskyddet behandlas i artiklarna 174–176.

Kommissionen har givit ut riktlinjer vilka syftar till att upprätthålla en jämvikt mellan konkurrens- och miljöhänsyn. Riktlinjerna benämns ”Community guidelines on State aid for environmental protection”. I riktlinjerna anges att statsstöd kan rättfärdigas i de fall där de fördelar som åstadkoms ur miljösynpunkt överväger ogynnsamma effekter ur konkurrenssynpunkt. Riktlinjerna om statsstöd för miljöskydd tjänar som en vägledning i de fall statsstöd kan utgå vid användandet av olika

99 25th Report on Competition Policy (1995), European Commission, para. 162. Se D´Sa, Rose M, European Community Law on State Aid, 1998 s. 99.100 Artikel 88.3 i Romfördraget.101 Case 234/84 Re Meura: Belgium v. Commission (1988) ECR 2263. Fallet behandlas i D´Sa, Rose M, European Community Law on State Aid, 1998 s 100f.

styrmedel som t.ex. traditionella regleringar och skatter för att skydda miljön.102 Riktlinjerna anger kriterier för när statsstöd kan anses vara förenligt med artikel 87.1. Syftet är inte att uppmuntra medlemsstater att bevilja hjälp utan i de fall de önskar ge statsstöd vägleda dem vilka typer av statsstöd som kan accepteras.103Ett annat skäl till att statsstöd beviljas i ett övergångsskede är att gemenskapens femte miljöhandlingsprogram betonar att omfattningen av styrmedel behöver breddas. Mer traditionella regleringar behöver kompletteras med såväl ekonomiska som frivilliga instrument.104 Vid introduktionen av de nya instrumenten kanske förorenaren inte har möjlighet att stå för den fulla kostnaden för sin förorening. Den ska då inte ställas i sämre läge än i de länder som inte har infört något styrmedel.

Vilka stödåtgärder som tillåts

Riktlinjerna är tillämpbara på alla sektorer som är reglerade genom Romfördraget.105 Tre olika typer av stödåtgärder tillåts. Investeringar, driftstöd samt horisontella miljöstödjande åtgärder. Dessa stödåtgärder godkänner kommissionen utifrån artikel 87.3 c som anger att som stöd godkänns ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”.

Vad gäller driftstöd (operating aid) kan det anses som det normala att kommissionen inte godkänner stöd som företaget får för att driva verksamheten. Sådant stöd utgörs av lättnader för företagen för föroreningskostnader. Men kommissionen kan göra undantag från detta under förutsättning att väldefinierade omständigheter föreligger. Stödet måste då endast kompensera för extra produktionskostnader i jämförelse med traditionella kostnader. Stödet ska vara temporärt och i princip gradvis för att verka som en drivfjäder för att snabbt minska föroreningar eller introducera ett mer effektivt användande av resurser. Kommissionen kan godkänna tillfälliga lättnader av nya miljöskatter i de fall det är nödvändigt för att uppväga konkurrensskillnader. Detta gäller för den

102 Community guidelines on State aid for environmental protection 94/C 72/03 avsnitt 1.6.103 Community guidelines on State aid for environmental protection 94/C 72/03 avsnitt 1.6.104 Community guidelines on State aid for environmental protection 94/C 72/03 avsnitt 1.2.105 Riktlinjerna anger exempel som stålprocesser, motorfordon, fiske, transport, jordbruk. Se Community guidelines on State aid for environmental protection 94/C 72/03 avsnitt 2.1.

internationella nivån. En annan faktor av betydelse för kommissionens ställningstagande är vilka åtgärder företagen behöver vidta i gengäld för att minska sina utsläpp.106

Kriteriet om investeringsstöd avser områden där krav ställs på företag att de ska uppfylla vissa standarder som lagen anger. Det kan t.ex. vara att företagen ska anpassa anläggningen till nya standarder.107 Det sista kriteriumet benämner D´Sa som ”horisontella miljöstödjande åtgärder”. Dessa åtgärder syftar till att hjälpa till att finna lösningar till miljöproblem och sprida kunskap om sådana lösningar så att de tillämpas mer vidsträckt. Det kan t.ex. röra sig om informationsverksamhet samt stöd för att köpa miljövänliga produkter.108

Vad gäller ett nationellt system med tak och handel aktualiseras frågan om statsstöd i ett fall. Det är när systemet generellt bygger på att utsläppsrätter endast kan erhållas mot vederlag men att lagstiftaren undantar vissa branscher från detta krav. Denna frågeställning behandlar Hägglöf mer ingående i sin rapport109.

106 Jans, J H, European Environmental Law (1995) s. 269f med hänvisning till art 3.4 i XXIVth Competition Report point 387.107 För vidare läsning se D´Sa Rose, European Community Law on State Aid, 1998 s. 283f.108 För vidare läsning se D´Sa Rose, European Community Law on State Aid, 1998 s. 289ff.109 Hägglöf, M, Rapport avseende handels- och konkurrensrättsliga aspekter på ett svenskt system för utsläppshandel, 000225, kapitel 5.

Rapport avseende handels- och konkurrensrättsliga aspekter på ett svenskt system för utsläppshandel

av Mikael Hägglöf MANNHEIMER SWARTLING ADVOKATBYRÅ

Den 25 februari 2000

1 Inledning

Internationell handel regleras av internationella fördrag såsom Romfördraget och WTO-avtalet. Detta gäller givetvis även handel med utsläppsrätter. Syftet med denna rapport är att utröna huruvida ett svenskt system för utsläppshandel skulle kunna komma i strid med något av dessa regelverk eller om det finns frågor som särskilt bör uppmärksammas när/om det beslutas att ett sådant system skall införas. Det förutsätts att den typ av system som aktualiseras är ett system av modellen cap-and-trade, dvs. att staten stipulerar ett utsläppstak och fördelar utsläppsrätter till deltagande företag inom detta tak. Deltagarna tillåts sedan handla fritt med utsläppsrätterna sinsemellan.

Det bör redan nu noteras att alla de rättsområden som berörs nedan är föremål för omfattande praxis och kommenterande litteratur. Denna rapport gör således inte på något vis anspråk på att vara uttömmande. Rapporten har författats under stor tidspress och utredningens karaktär har givetvis färgats av detta. Målet har varit att identifiera potentiella risker för att ett svenskt system med utsläppshandel skall komma i strid med de regler som behandlas, inte att bedöma huruvida de kommer att göra det eller hur detta skall undvikas (även om sådana kommentarer lämnas i vissa delar).

Nedan kommer i tur och ordning varors fria rörlighet, vilken regleras i första hand i Romfördragets artikel 28, den fria etableringsrätten såsom den stadgas i artikel 43, Romfördragets förbud mot konkurrenshämmande avtal och missbruk av dominerande ställning såsom de stadgas i artikel 81 och 82, statsstödsreglerna i artikel 87, samt de relevanta WTO-reglerna att behandlas. Det understryks att alla dessa bestämmelser, förutom konkurrensreglerna, är tillämpliga på staters

agerande och inte på ageranden av enskilda medborgare eller företag. Konkurrensreglerna är däremot i princip endast tillämpliga på företags agerande.

I de flesta fall kommer ovan nämnda regler att tillämpas på samma sätt oavsett om en nedströms- eller uppströmsansats används i det nationella systemet med utsläppshandel. (Med nedströmsansats förstås att skyldigheten att inneha utsläppsrätter ligger vid själva utsläppskällan, medan en uppströmsansats förpliktar producenter eller importörer av den insatsvara som leder till utsläpp att inneha utsläppsrätter.) Såvitt gäller varors fria rörlighet framträder emellertid betydande skillnader mellan de båda ansatserna varför nedströms- och uppströmsmodellerna behandlas separat i avsnitt 2 nedan.

När Amsterdamfördraget trädde i kraft ändrades artikelnumreringen i Romfördraget. Nedan används endast den nu gällande numreringen. Den som önskar konsultera citerade källor kan använda följande konverteringsnyckel:

Nuvarande numrering Tidigare numrering artikel 12 artikel 6 artikel 28 artikel 30 artikel 30 artikel 36 artikel 43 artikel 52 artikel 46 artikel 56 artikel 81 artikel 85 artikel 82 artikel 86 artikel 87 artikel 92 artikel 88 artikel 93 artikel 295 artikel 222

2 Varors fria rörlighet

Artikel 28 stadgar att: Kvantitativa exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna.

Varors fria rörlighet är en av den Europeiska Gemenskapens absoluta grundpelare. Huruvida en utsläppsrätt skulle vara en vara eller inte och därmed omfattas av artikel 28 kan inte besvaras kategoriskt.1 För det första måste det konstateras att artikel 295 stadgar att Romfördraget inte i något hänseende skall ingripa i medlemsstaternas egendomsordning. Detta innebär bl a att om en medlemsstat tillåter att utsläppsrätter innehas med äganderätt, kan EG-rätten inte påverka detta. EGdomstolen har emellertid i flera fall definierat avfall som varor som faller under reglerna om fri rörlighet oavsett medlemsstaternas kategorisering av den relevanta nyttigheten.2 Det kan således inte uteslutas att utsläppsrätter omfattas av förbudet mot kvantitativa importrestriktioner i artikel 28.

Reglerna om fri etableringsrätt är, som kommer att visas nedan, mer relevanta i förhållande till ett svenskt nedströmssystem med utsläppshandel än artikel 28, varför kommentarerna i avsnitt 2.2 nedan kommer att hållas mycket korta. Mer utförliga resonemang återfinns i avsnitt 3 nedan.3 Uppströmsansatsen är mer problematisk varför avsnitt 2.3 behandlar ett större antal frågor.

1 Jfr Bugge och Lövold Ihle, Rettslige spörsmål ved innföring av et norsk kvotesystem for klimagasser, Utredning for Utvalget som skal utrede et nasjonalt kvotesystem for klimagasser, Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo, 1999, s. 85, som tycks vara av motsatt uppfattning.2 För diskussion och analys av relevanta avgöranden se t ex Jans, Waste Policy and European Community Law: Does the EEC Treaty Provide a Suitable Framework for Regulating Waste?, Ecology Law Quarterly 1993, s. 165.3 Det kommer att framgå i avsnitt 3 att analogier mellan reglerna om varors fria rörlighet och den fria etableringsrätten i stor utsträckning är möjliga, varför hänvisningen till avsnitt 3 inte är så märkvärdig som det å förstone kan tyckas.

2.2.1. Diskriminerande åtgärder

Det är något långsökt att tro att ett företag som omfattas av ett nationellt system för utsläppshandel i en annan medlemsstat skulle försöka exportera utsläppsrätter till Sverige i förlitan på reglerna om varors fria rörlighet. Skulle så ske får dock inte de svenska reglerna diskriminera utländska utsläppsrätter på grund av nationalitet. Sådan diskriminering är förbjuden och kan endast berättigas med hänvisning till de undantag som stipuleras i artikel 30. Dessa undantag är hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. EG-domstolen har tillämpat undantagen mycket restriktivt och utan att gå in på en närmare analys av ett potentiellt ”försvar” för diskriminering på grund av nationalitet i ett svenskt system med utsläppshandel kan sägas att ingen av de tillåtna grunderna för berättigande kan anses vara tillämplig varför diskriminering i systemet skall undvikas.

2.2.2. Icke-diskriminerande åtgärder

EG-domstolen fastslog på ett tidigt stadium att även icke-diskriminerade nationella regler omfattas av artikel 28 om de på något vis utgör ett hinder för det fria varuflödet.4 (Som synes är tillämpningsområdet mycket vidsträckt och det har på senare år snävats in något så att nationella regler som begränsar s.k. försäljningsarrangemang inte omfattas av förbudet.5 Det skulle emellertid föra för långt att i denna rapport beskriva även denna praxis, som sannolikt inte kan vinna tillämpning på ett system med utsläppshandel.) Sådana hinder kan berättigas om de är nödvändiga för att vissa tvingande hänsyn skall kunna tas i den nationella rättsordningen. Ett sådant tvingande hänsyn är nationellt miljöskydd.6 Ett system med utsläppshandel kan med största sannolikhet kvalificeras som en miljöskyddsåtgärd eftersom syftet är att minska utsläppen av växthusgaser.7 Vidare bör det kunna visas att systemets

4 Se mål 8/74 Procureur du Roi mot Dassonville 1974 REG 837 och mål 120/78 Rewe-Zentrale AG mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein 1979 REG 649 (det berömda ‘Cassis de Dijon’).5 Mål C-267 och 268/91 Keck och Mithouard 1993 ECR I-6097.6 Se t.ex. mål 302/86 Kommissionen mot Danmark 1988 REG 4607, stycke 9.7 Se vidare avsnitt 2.3 och 3.3 där detta resonemang utvecklas något.

funktion och effektivitet kräver att endast de utsläppsrätter som från början var avsedda att ingå i systemet skall tillåtas ingå fortsättningsvis. Det bör dock noteras att för att ett sådant ”slutet” system skall accepteras måste det finnas miljömässiga och/eller ekonomiska skillnader mellan de berörda nationella systemen, i synnerhet såvitt avser deras utformning, som motiverar denna slutenhet.

Icke-diskriminerande restriktiva nationella åtgärder måste, för att vara godtagbara enligt artikel 28, vara lämpliga för uppnåendet av det stipulerade miljömålet samt vara proportionella till sitt syfte. Att systemet är lämpligt för sitt syfte torde kunna visas med hänvisning till erfarenheter från teori och praktik.8 Att systemet är proportionellt till sitt syfte torde inte vara svårt att visa om det nationella systemet innefattar specifika och motiverade krav på utsläppsrätter som endast svenska sådana kan uppfylla. Regleringstekniska skillnader torde i de flesta fall visa att utsläppsrätter hänförliga till olika nationella system inte är kompatibla. Det nu nämnda avser proportionalitetsbedömningen av systemets slutenhet. För diskussion om systemets proportionalitet i förhållande till dess miljöskyddssyfte se avsnitt 3.4 nedan.

Sammanfattningsvis kan sägas att det inte är sannolikt att ett nedströmssystem kommer att omfattas av artikel 28. Skulle så ske gäller att de svenska regler som definierar systemet med utsläppshandel måste vara icke-diskriminerande och, i den mån de hindrar handeln mellan medlemsstaterna, lämpliga att uppnå målet att minska utsläpp av växthusgaser samt proportionella till sitt syfte, vilket inte torde vara svårt att visa.

I utredningen anges i anslutning till diskussioner om uppströmsansatsen att en aspekt vid utformningen av systemen är hanteringen av import och export av fossila bränslen. För sådant som importeras och förbränns inom landet skall raffinaderier och importörer ha skyldighet att inneha utsläppsrätter medan inga utsläppsrätter skall krävas för bränslen som exporteras.

Detta illustrerar att uppströmsansatsen påverkar varors fria rörlighet på ett tydligare sätt än vad som gäller för nedströmsansatsen. I uppströmsansatsen ställs ett krav på själva varan som innebär att den för att få importeras, säljas eller användas i Sverige måste inneha erforderligt antal utsläppsrätter. För export krävs inga utsläppsrätter.

8 Se vidare avsnitt 2.3.3 och 3.4 nedan.

2.3.1. Tullavgifter och avgifter med motsvarande verkan

Ett system med utsläppshandel som generellt sett grundar sig på att betalning skall erläggas för utsläppsrätterna, men där vissa företag erhåller sådan utan kostnad kan tänkas önskvärda t.ex. av skäl hänförliga till den internationella konkurrenssituationen. Teoretiskt sett kan ett sådant system under vissa speciella omständigheter likställas med en avgift motsvarande en tullavgift vilka förbjuds enligt fördragets artikel 25.9 Ett system med ovan angivna karaktärsdrag bedöms emellertid bättre enligt reglerna om statsstöd, varför det lämnas utan vidare kommentarer i denna del. Se vidare avsnitt 5 nedan.

2.3.2. Inhemsk beskattning

Enligt fördragets artikel 90 är medlemsstaterna förhindrade att direkt eller indirekt lägga interna skatter på varor från andra medlemsstater än de skatter eller avgifter som direkt eller indirekt läggs på liknande inhemska varor. Som kommer att visas nedan (avsnitt 5) uppvisar ett system med utsläppshandel, där deltagarna tvingas betala för utsläppsrätterna, många drag som liknar miljöskatter, varför en analogi till sådana är motiverad.10

Medlemsstaterna har enligt artikel 90 rätt att välja det system för beskattning de anser vara mest lämpligt. Vidare krävs diskriminering mellan utländska och svenska varor för att artikeln skall bli tillämplig. Detta innebär att artikel 90 i princip inte kan vinna tillämpning på en generell skyldighet för uppströmsföretag att inneha utsläppsrätter om liknande inhemska och utländska varor behandlas lika. Dock bör det i detta sammanhang noteras att det är mycket viktigt att analysera graden av likhet mellan de olika varor som berörs. Två produkter som inte anses liknande i Sverige kan ändå anses vara det i andra medlemsländer. EG-domstolen har yttrat att ”liknande produkter” är sådana som har liknande egenskaper och fyller samma behov hos konsumenterna.11

9 Se Meddelande från Kommissionen om miljöskatter och miljöavgifter på den inre marknaden, EGT 1997 C224/6, punkt 16.10 Vidare framgår av Kommissionens meddelande om miljöskatter och miljöavgifter på den inre marknaden, punkt 10, att begreppet "skatter och avgifter" bör tolkas så att det omfattar alla obligatoriska betalningar utan motprestation vare sig intäkterna därifrån hamnar direkt i statsbudgeten eller går till ett speciellt ändamål. Denna definition torde kunna utsträckas till att omfatta även utsläppsrätter för vilka användarna måste betala.11 Mål 184/85 Kommissionen mot Italien 1987 REG 2013.

Skulle exempelvis petroleumprodukter från andra medlemsländer beläggas med skyldigheten att täckas av utsläppsrätter måste klara och precisa kriterier för skillnaderna mellan petroleumprodukter för förbränning (vilka förutsätts omfattas av kravet på utsläppsrätter) och petroleumprodukter för andra ändamål (vilka förutsätts inte omfattas av detta krav) definieras för att Sverige inte skall riskera att agera i strid med artikel 90. I många fall kommer det att bli svårt att dra upp sådana riktlinjer eftersom de produkter som berörs av ett uppströmssystem ofta importeras i oraffinerat skick. Det framgår även av artikel 90 stycke 2 att medlemsstaterna inte tillåts lägga interna skatter eller avgifter på varor från andra medlemsstater som är av en sådan art att de indirekt skyddar andra varor. Effekten av ett system där exempelvis oraffinerade utländska varor som berörs kategoriskt tvingas anskaffa utsläppsrätter, medan svenska raffinerade varor i undantas om de inte anses kunna generera växthusgaser när de används, blir att svenska råvaruproducenter gynnas på ett otillåtet vis. Det finns inga möjligheter till undantag från artikel 90.

En preliminär bedömning är således att ett uppströmssystem för utsläppshandel genererar mycket delikata avgränsningsfrågor. Kan dessa inte lösas på ett tillfredsställande sätt bör uppströmssystemet undvikas på grund av risken för att systemet med utsläppshandel uppfattas som ett svenskt agerande i strid med artikel 90. Detta gäller dock endast under förutsättning att utsläppsrätterna enbart kan erhållas mot betalning. Fria utsläppsrätter kan inte under några omständigheter jämställas med skatter eller avgifter.

2.3.3. Kvantitativa importrestriktioner

Frågan om behandlingen av uppströmssystemet är mycket lik det som beskrivits i avsnitt 2.2 ovan. Den ger dock upphov till ett klarare exempel på reglernas tillämpningsområde.

Inledningsvis kan konstateras att uppströmssystem för utsläppshandel inte är direkt diskriminerande, vilket gör att eventuella undantag för systemet inte är begränsade till de nationella hänsyn som räknas upp i artikel 30. Däremot framstår ett uppströmssystem som ett handelshinder i den vida tolkning av detta begrepp som givits av EG-domstolen. Detta gäller oavsett om utsläppsrätterna tillhandahålls gratis eller mot betalning. Handelshindret kan dock sägas vara allvarligare om importörerna tvingas betala för utsläppsrätterna. Hindret skulle bestå i att importörer inte kan penetrera den svenska marknaden utan utsläppsrätter, vilka måste köpas eller erhållas genom någon form av ansökningsförfarade.

Frågan blir således om systemet ändå kan accepteras enligt artikel 28 med hänvisning till något tvingande nationellt hänsyn. Som nämnts i avsnitt 2.2.2 ovan anses nationellt miljöskydd vara ett godtagbart tvingande hänsyn enligt EG-rätten. Systemet med utsläppshandel kan sägas vara en miljöskyddsåtgärd eftersom dess syfte är att minska utsläppen av växthusgaser om än på ett ekonomiskt sett mer effektivt sätt än genom administrativa styrmedel.

Även om det inte torde vålla några problem att definiera ett system med utsläppshandel som en miljöskyddsåtgärd måste dock systemet vara lämpligt för uppnående av dess syfte samt vara proportionella till detta syfte, dvs. det måste undersökas om syftet kan uppnås med mindre ingripande åtgärder.

Systemets lämplighet är det givetvis svårt att säkert uttala sig om eftersom det veterligen inte är beprövat i Europa. System med utsläppshandel har dock förordats i såväl ekonomisk som juridisk litteratur och visat sig vara effektiva i praktiken i USA varför frågor om systemets lämplighet inte bör kunna leda till att uppströmsansatsen anses oacceptabel enligt artikel 28.

Svårigheter inträder dock när det gäller åtgärdens proportionalitet. Ett argument mot systemets proportionalitet är att samma eller liknande resultat kan uppnås genom en nedströmsansats. Att detta inte är hela sanningen framgår med önskvärd tydlighet av utredningen, men det torde ändå krävas en god argumentation och klara bevis för att en uppströmsansats är miljömässigt bättre än en nedströmsansats eftersom den förra är handelshindrande på ett sätt som den senare inte är. En sådan argumentation blir särskilt svår om det i andra medlemsländer eller på EU-nivå tillämpas eller planeras system som bygger på en ned-

strömsansats. Slutligen får det antas att det är mer osannolikt att ett system, i vilket betalning för utsläppsrätterna erfordras, accepteras enligt proportionalitetsprincipen än ett system med gratis tilldelning eftersom det förra alternativet får anses vara ett allvarligare handelshinder.

Det kan således konstateras det är sannolikt att ett system med utsläppshandel baserat på en uppströmsansats bedöms strida mot artikel 28. Det är dessutom osannolikt – eller i vart fall ytterst tveksamt – att systemet kan berättigas med hänvisning till tvingande miljöhänsyn.

3 Den fria etableringsrätten

Artikel 43 stadgar att: Inom ramen för nedanstående bestämmelser skall inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium förbjudas. Detta förbud skall även omfatta inskränkningar för medborgare i en medlemsstat som är etablerad i någon medlemsstat att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag.

Etableringsfriheten skall innefatta rätt att starta och utöva verksamheten som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag, särskilt bolag som de definieras i artikel 48 andra stycket, på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare, om inte annat följer av bestämmelserna i kapitlet om kapital.

Vid en läsning av första stycket i artikel 43 framgår att inskränkningar i den fria etableringsrätten är förbjudna. Av andra stycket framgår att etableringsfriheten innehåller en positiv rättighet för den som etablerat sig i en annan medlemsstat att inte diskrimineras på grund av sin nationalitet (vilket även följer av det allmänna diskrimineringsförbudet i artikel 12). Detta förbud innebär att en medborgare eller ett företag från en annan medlemsstat skall behandlas på samma sätt som en medborgare eller ett företag i den stat där denne är eller önskar etablera sig.12 Som kommer att visas nedan har emellertid EG-domstolen tolkat artikel 43 vidare än så enligt den modell som beskrivits avseende artikel 28 ovan. Under vissa förutsättningar kan således även icke-diskriminerande hinder mot etableringsrätten vara förbjudna enligt artikel 43.

12 Se t.ex. mål 2/74 Reyners mot Belgien 1974 ECR 631.

I ett nationellt system med utsläppshandel är det viktigt att företag från andra medlemsstater inte diskrimineras vare sig vid den initiala allokeringen av utsläppsrätter eller genom diskriminerande regler för handeln med utsläppsrätter mellan de deltagande företagen.

Det får således inte finnas regler som stadgar exempelvis att utländska företag inte har rätt att köpa utsläppsrätter eller att utländska men inte svenska företag tvingas köpa utsläppsrätter vid den initiala allokeringen. Vidare får det inte finnas regler förhindrar att svenska företag säljer sina utsläppsrätter till utländska företag om de har rätt att sälja dem till svenska. Sådana regler utgör exempel på s.k. direkt diskriminering.

Visserligen finns undantag från regeln om direkt diskriminering i artikel 46. Artikeln stadgar att reglerna om den fria etableringsrätten inte skall ”hindra tillämpning av bestämmelser i lagar och andra författningar som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.” När det gäller icke-diskriminerande handelshinder finns möjligheter för medlemsstaterna att åberopa andra grunder för att berättiga sina åtgärder, men om diskriminering är för handen är denna möjlighet begränsad till vad som stadgas i artikel 46.13

EG-domstolen har tolkat dessa undantagsmöjligheter mycket restriktivt.14 Utan att närmare gå in på de olika undantagsmöjligheterna kan , även om en viss handlingsfrihet finns, konstateras att medlemsstaternas rätt att diskriminera utländska företag i ett system med utsläppshandel svårligen kan berättigas genom att hänsyn allmän ordning, säkerhet eller hälsa åberopas.

EG-domstolens tidiga praxis avseende etableringsrätten tyder på att det krävdes att utlänningar diskrimineras för att förbudet i artikel 43 skall vara tillämpligt. På senare år har emellertid denna praxis mjukats upp så att även regler som tillämpas på samma sätt för de egna medborgarna som för medborgare från andra medlemsstater kan anses strida

13 Se t.ex. mål 352/85 Bond van Adverteerders mot Nederländerna 1988 REG 2085.14 Direktiv 64/221 är rådets genomförande av artikel 46. Direktivet är emellertid endast tillämpligt på fysiska personer, inte företag, varför det förbigås i detta sammanhang.

mot artikel 43.15 Ur mål C-55/94 Gebhard mot Consiglio dell’Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milan 1995 REG 4165 kan utläsas att nationella åtgärder som kan hindra utövandet av fördragets grundläggande friheter (av vilka etableringsrätten är en) eller göra dem mindre attraktiva måste uppfylla fyra krav:

  • de måste tillämpas på ett icke-diskriminerande vis,
  • de måste vara berättigade av tvingande hänsyn i det allmänna intresset,
  • de måste vara lämpliga för säkra uppnåendet av sitt syfte, samt
  • de får inte vara mer ingripande än vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte.

Av dessa fyra villkor framgår att brott mot artikel 43, liksom brott mot artikel 28, kan konstateras även om ingen diskriminering förekommit.16Det kan således tänkas att även om reglerna i systemet med utsläppshandel formuleras på ett sätt som inte leder till att utländska företag diskrimineras kan det finnas element som måste berättigas på grund av att etableringsfriheten inskränks. Detta kan exempelvis vara fallet om det råder brist på utsläppsrätter. Låt oss anta att utsläppsrätter auktionerats ut under en åtagandeperiod och köparna är företag etablerade i Sverige. Låt oss vidare anta att ett företag från en annan medlemsstat önskar etablera sig i Sverige och ansöker om tillstånd att göra detta.

15 Se t.ex. mål 107/83 Ordre des Avocats mot Klopp 1984 REG 2971, i vilket reglerna i Paris Advokatsamfund som stadgade att en ledamot i samfundet endast fick vara etablerad på en ort befanns strida mot artikel 43 trots att reglerna tillämpades på samma sätt för utlänningar och fransmän. Detta berodde enligt EG-domstolen på att det i artikel 43 förutsätts att EUmedborgare skall kunna etablera sig på flera orter och i olika länder. Vidare har regler som hindrar gemenskapsmedborgare från att utvidga sin verksamhet från en till flera medlemsländer befunnits strida mot artikel 43. Se t ex mål 143/87 Stanton mot INASTI 1988 REG 3877.16 I litteraturen diskuteras frågan om existensen av ett eventuellt krav på diskriminerande åtgärder för tillämpning av artikel 43 med en viss intensitet. Det har exempelvis framförts att en analys av EG-domstolens praxis visar att även om inte direkt diskriminering krävs för att ett brott mot artikel 43 skall vara för handen så krävs i vart fall indirekt diskriminering, d v s att en regel som tillämpas på samma sätt avseende den egna statens medborgare och medborgare från andra medlemsstater måste innebära att regeln i praktiken betungar medborgare eller företag från andra medlemsstater mer än de egna medborgarna. (Se t ex Craig och De Búrca, EU Law. Text, Cases, and Materials, 2 Uppl, Oxford University Press 1998, s 747 ff.) För denna rapport är det dock tillräckligt att konstatera att ett nationellt system för utsläppshandel kan hindra utländska företag att etablera sig i Sverige även om systemets regler inte är direkt diskriminerande.

Slutligen antar vi att det utländska företaget nekas möjlighet att etablera sig i Sverige med hänsyn till att inga utsläppsrätter finns att tillgå. Det är helt enkelt inte möjligt att med den aktuella utsläppsnivån i landet tillåta fler utsläppspunkter för växthusgaser. Detta är otvivelaktigt ett hinder för det utländska företagets fria etableringsrätt. Situationen kan givetvis lösas på samma sätt som man undviker att marknadsmakt på utsläppsmarknaden uppstår (se vidare avsnitt 4.3.5 nedan), dvs. staten sparar helt enkelt en viss andel av utsläppsrätterna vid varje auktion (eller annan allokering) för att nyttja när behov uppstår. Om så sker kan det företag som önskar etablera sig i Sverige få förvärva de sparade utsläppsrätterna från staten på samma villkor som dess svenska konkurrenter. Skulle staten sakna denna möjlighet för att utsläppsrätter inte innehålls vid auktioner eller helt enkelt för att de som innehållits har tagit slut, måste staten berättiga systemet enligt de fyra villkoren som angivits ovan.

3.4. Berättigande av icke-diskriminerande hinder mot fri etablering

Det synes inte vara en omöjlig uppgift att berättiga ett system med utsläppshandel även om det befinns strida mot artikel 43. Den första punkten som nämndes i det ovan angivna rättsfallet Gebhard var att systemet måste vara icke-diskriminerande. Denna punkt har redan diskuterats i avsnitt 3.2 ovan där det konstaterades att icke-diskriminerande regler är en förutsättning för systemets tillåtlighet enligt artikel 43.

Vidare måste de nationella reglerna, vars kompatibilitet med artikel 43 undersöks, vara berättigade av tvingande hänsyn i det allmänna intresset. Såvitt känt finns inget fall där miljöhänsyn har åberopats som berättigande enligt artikel 43. Mot bakgrund av EG-domstolens gemensamma hänvisning till alla fyra friheterna i Gebhard-fallet torde det emellertid vara möjligt att dra analogier till den praxis som finns under artikel 28 (varors fria rörlighet). Enligt denna praxis är det klart att miljöskydd är ett sådant tvingande hänsyn som kan berättiga en åtgärd från en medlemsstat som hindrar handeln mellan medlemsstaterna.17 Ett system med utsläppshandel får anses vara en miljöskyddsåtgärd eftersom syftet med systemet är att minska utsläppen av växthusgaser om än på ett mer ekonomiskt effektivt sätt än genom administrativa styrmedel.

17 Se t.ex. mål 302/86 Kommissionen mot Danmark 1988 REG 4607, stycke 9.

Såvitt gäller lämpligheten för att uppnå syftet med regleringen är det givetvis svårt att uttala sig om ett system som är nytt för europeiska förhållanden, men med hänvisning till de ekonomiska och juridiska utredningar som finns på området och den erfarenhet man har av motsvarande system i USA torde systemets lämplighet med lätthet kunna påvisas.

Vidare måste åtgärderna vara proportionella till sitt syfte, dvs. det måste undersökas om syftet kan uppnås med mindre ingripande åtgärder. Återigen är det svårt att uttala något säkert om ett oprövat system som innebär stora omvälvningar och som även kan påverka etableringsfriheten i relativt stor utsträckning. (Det skulle kunna hävdas att en mindre ingipande åtgärd vore att arbeta för det planerade europeiska systemet med utsläppshandel. Detta är dock inte ett relevant argument bl a på grund av att det kan förväntas att det blir mycket svårt att enas om hur ett EU-system skall se ut och väntan därmed blir mycket lång.18) Proportionalitetsbedömningen är i detta fall svår och mycket osäker, men ett system i vilket utsläppsrätter innehålls för att underlätta för etablering i Sverige för utländska företag torde anses vara proportionellt till sitt syfte (även om utsläppsrätterna vid något tillfälle befinns inte räcka till för sådan etablering).

18 Det kan exempelvis ifrågasättas om subsidiaritetsprincipen såsom den uttrycks i artikel 5 tillåter att denna fråga regleras på EU-nivå. Subsidiaritet innebär att för de fall ett policy-område inte faller innanför gemenskapens exklusiva kompetens skall gemenskapen agera endast i de fall de föreslagna målen inte kan uppnås på medlemsstatsnivå och därför uppnås bättre på EUnivå. Miljöområdet omfattas normalt inte av gemenskapens exklusiva kompetens. (Det finns dock argument för att system med utsläppshandel skall omfattas av denna.) Vidare skall det framhållas att allokeringen av utsläppsrätter mellan de olika medlemsländerna kommer att bli en känslig och svårlöst fråga. Det tillämpliga beslutsförfarandet beskrivs i artikel 175 och innebär att en kvalificerad majoritet måste uppnås i Rådet för att systemet skall kunna införas. De ekonomiskt svagare medlemsstaterna kan finna det svårt att godta en allokering av utsläppsrätter som innebär att redan tungt industrialiserade länder, som exempelvis Tyskland, genom systemet får möjlighet att konsolidera sin position medan andra mindre industrialiserade länders utveckling begränsas såvitt gäller den växthusgasgenererande industrin.

3.5. Slutsats

Ett system med utsläppshandel måste baseras på regler som på intet vis diskriminerar företag från andra medlemsstater för att inte strida mot artikel 43. Även ett icke-diskriminerande system kan anses utgöra ett hinder för den fria etableringsrätten, men ett berättigande av ett system i vilket utsläppsrätter innehålls vid varje allokering till förmån för nyinträdande marknadsaktörer torde utan större svårighet kunna göras.

4 Konkurrensreglerna

I det följande kommer Romfördragets konkurrensregler (artikel 81 och 82) att redogöras för. De svenska motsvarigheterna (6-8 och 19 §§, Konkurrenslagen (1993:20) mycket lika artiklarna 81 och 82 dessa och skall enligt förarbetena tillämpas på liknande sätt som de europeiska konkurrensreglerna.19

Konkurrensreglerna är i princip tillämpliga endast på företags ageranden, inte medlemsstaters.20 Detta innebär att systemet med utsläppshandel som sådant inte kan ifrågasättas enligt artikel 81 och 82. Med hänsyn till de svenska konkurrensreglernas likhet med EG-rättens och det begränsade inflytande denna typ av regler har på utformandet av ett system med utsläppshandel kommer de svenska konkurrensreglern inte att behandlas särskilt nedan. Detta avsnitt skall läsas med syfte att finna möjligheter att förebygga att systemet utnyttjas för ageranden i strid med konkurrensreglerna.

19 Prop 1992/93:56, s. 21.20 Undantag från denna regel gäller om medlemsstaten genom sitt agerande vidtar eller upprätthåller åtgärder som kan förta den ändamålsenliga verkan av konkurrensreglerna. Så är fallet exempelvis när en medlemsstat "antingen ålägger eller främjar ingåendet av avtal om konkurrensbegränsande samverkan som strider mot artikel [81] eller förstärker deras verkningar, eller berövar de egna bestämmelserna deras statliga karaktär genom att överlåta ansvaret att fatta beslut om åtgärder på det ekonomiska området på privata aktörer." (Mål 267/86 Van Eycke mot ASPA 1989 REG 4769, stycke 16.) Sådana frågor kan emellertid knappast bli aktuella vid införandet av ett system med utsläppshandel eftersom införandet av en ny handelsvara knappast kan sägas innehålla inneboende konkurrensbegränsningar.

Artikel 81 stadgar att:

1. Följande är oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet: alla avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den gemensamma marknaden, särskilt sådana som innebär att

a) inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt

eller indirekt fastställs,

b) produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar

begränsas eller kontrolleras,

c) marknader eller inköpskällor delas upp,

d) olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner med vissa

handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,

e) det ställs som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar

sig ytterligare förpliktelser, som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

2. Avtal som är förbjudna enligt denna artikel är ogiltiga.

3. Bestämmelserna i punkt 1 får dock förklaras icke tillämpliga

  • på avtal eller grupper av avtal mellan företag,
  • beslut eller grupper av beslut av företagssammanslutningar,

samordnade förfaranden eller grupper av samordnade förfaranden, som bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen av varor eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande, samtidigt som konsumenterna tillförsäkras en skälig andel av den vinst som därigenom uppnås och som inte

a) ålägger de berörda företagen begränsningar som inte är

nödvändiga för att uppnå dessa mål,

b) ger dessa företag möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en

väsentlig del av varorna i fråga.

Artikel 81 förbjuder konkurrensbegränsande samarbeten mellan företag oavsett om dessa tar sig uttryck i uttryckliga avtal eller inte. Det brukar sägas att fyra kriterier styr bedömningen av samarbeten mellan företag enligt artikel 81:

  • avtalskriteriet,
  • konkurrensbegränsningskriteriet,
  • märkbarhetskriteriet, samt
  • samhandelskriteriet.

4.2.1. Avtalskriteriet

Avgörande för tillämpligheten av artikel 81 är att någon form av samordning mellan två eller flera företag föreligger. Åtgärder som vidtagits av ett företag utan att det föreligger något avtal eller handlande i samförstånd med ett annat företag omfattas inte av förbudet i artikel 81. Huruvida ett avtal eller annan överenskommelse är civilrättsligt bindande eller inte saknar betydelse för tillämpningen av artikeln.

Beslut av företagssammanslutningar jämställs med avtal mellan företag. Med detta begrepp avses exempelvis beslut av branschföreningar vars stadgar ger föreningen möjlighet att styra medlemsföretagens agerande på marknaden. Det är härvidlag inte nödvändigt att t.ex. föreningens styrelse fattat ett formellt beslut för att avtalskriteriet skall vara uppfyllt. Det är heller inte nödvändigt att föreningen själv agerar. Även åtgärder vidtagna av exempelvis ett servicebolag som ägs föreningen faller under avtalskriteriet. Rekommendationer om att agera på ett visst sätt kan också uppfylla avtalskriteriet.

Med samordnade förfaranden avses något förenklat att två eller fler företag tillämpar ett visst förfarande i samförstånd utan att ett avtal i egentlig mening föreligger.21 I detta hänseende skall dock påpekas att naturligt parallellt uppträdande, dvs. en situation då företag på grund av produktens beskaffenhet, marknadsförhållandena eller andra omständigheter uppträder på samma sätt trots att företagens marknadsbeteenden bestäms helt individuellt, inte faller under artikel 81. Sådant beteende är särskilt vanligt på oligopolistiska marknader.

4.2.2. Konkurrensbegränsningskriteriet

Avtal mellan företag är förbjudna om de har till syfte att hindra begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden eller om de ger ett sådant resultat. I artikel 81 anges exempel på typiskt sett konkurrensbegränsande avtal. Det bör emellertid observeras att inga avtal eller förfaranden är förbjudna i sig själva (per se) (utom möjligen avtal som omfattar prissamverkan mellan konkurrenter).

Begreppet konkurrensbegränsning är mycket svårdefinierat, men det kan sägas ett avtal eller förfarande hämmar konkurrensen om det på något sätt inskränker ett eller flera företags möjligheter att agera oberoende av andra företag.22 Att inte kunna agera oberoende kan exempelvis bestå i att inte ha frihet att ingå avtal med den man önskar. Nästan

21 Se t.ex. mål 48/69 ICI mot Kommissionen 1972 REG 619.22 Prop 1992/93:56, s. 69.

varje kommersiellt avtal kan emellertid anses begränsa konkurrensen i denna mening. Konkurrensbegränsningskriteriet bör därför bedömas utifrån om avtalet, sett i sitt rättsliga och ekonomiska sammanhang, kan påverka konkurrensen mellan parterna negativt (vilket förutsätter att parterna är åtminstone potentiella konkurrenter) och/eller i förhållande till tredje man. Konkurrensvårdande myndigheter tenderar att se varje samarbet som på något sätt inskränker ett företags frihet (eller möjlighet) att agera självständigt på marknaden eller att självständigt fatta kommersiella beslut som konkurrensbegränsande.

Kan det konstateras att ett avtal har ett konkurrensbegränsande syfte behöver inga ytterligare undersökningar göras avseende dess faktiska effekt på konkurrensen. Bedömningen av ett avtals syfte skall göras utifrån avtalets objektiva syfte. Om det är klart att ett avtal typiskt sett riskerar att begränsa konkurrensen anses detta vara avtalets syfte vid tillämpningen av artikel 81, även om parterna hävdar att de inte hade för avsikt att begränsa konkurrensen. Avtalet behöver inte ens ha tillämpats.23

Kan inget konkurrensbegränsande syfte påvisas måste dock ett s k konkurrenstest genomföras.24 Det är därvid tillräckligt att konkurrensen riskerar att begränsas, t.ex. genom att uppkomsten av framtida konkurrens motverkas. Vid konkurrenstestet får den situation som skulle råda på marknaden om avtalet inte fanns tjäna som måttstock. Eftersom avtalet skall bedömas utifrån dess faktiska eller förväntade påverkan på konkurrensen mellan parterna och/eller i förhållande till tredje man sägs det att avtalet skall bedömas i sitt rättsliga och ekonomiska sammanhang.25

23 Se t.ex. mål C-277/87 Sandoz Prodotti Farmaceutici mot Kommissionen 1990 REG I-45.24 Se t.ex. mål 5/69 Société Technique Minière mot Maschinenbau Ulm 1966 REG 295.25 Se t.ex. mål 23/67 Brasserie de Haecht mot Wilkin 1967 REG 407 och mål C-393/92 Almelo 1994 REG I-1477.

4.2.3. Märkbarhetskriteriet

En förutsättning för att ett konkurrensbegränsande avtal skall falla under förbudet i artikel 81 är att konkurrensen begränsas på ett märkbart sätt. Kommissionen har i ett tillkännagivande26 uttalat att s.k. horisontella avtal (dvs. mellan konkurrenter) inte har någon märkbar effekt på konkurrensen om de deltagande företagens sammanlagda marknadsandel på den relevanta marknaden inte överstiger fem procent. För vertikala avtal (dvs. avtal mellan företag som inte befinner sig på samma produktions- eller marknadsföringsnivå) gäller att dessa inte anses ha någon märkbar effekt på konkurrensen om den sammanlagda marknadsandelen inte överstiger tio procent.27 Vidare undantas samarbete mellan små- och medelstora företag (definierade enligt Kommissionens rekommendation av 3 april 199628) från förbudet i artikel 81. Detta kallas den kvantitativa aspekten av märkbarhetskriteriet.

Märkbarhetskriteriet har även en kvalitativ aspekt. Detta är fallet exempelvis när nationell lagstiftning omöjliggör konkurrens. Vidare kan egenskaperna tillhöriga produkten eller den handel som hindras leda till att en märkbar effekt på konkurrensen befinns saknas.29

Som framgått ovan är begreppet märkbarhet kopplat till effekterna på den relevanta marknaden, vilket innebär att denna måste definieras. Av skäl som kommer att redovisas i avsnitt 4.3.1 nedan bereder marknadsdefinition inte några större problem i system med utsläppshandel. Om systemet är svenskt är den geografiska marknaden Sverige och produktmarknaden är utsläppsrätter för växthusgaser eftersom dessa inte kan utbytas mot eventuella utsläppsrätter avseende andra föroreningar.

Parterna till potentiellt konkurrensbegränsande avtal skall således, i princip,30 ha en sammanlagd marknadsandel på den svenska marknaden för utsläppsrätter som överstiger fem procent (eftersom avtal på utsläppsmarknaden oftast torde vara att bedöma som horisontella).

26 Kommissionens tillkännagivande om avtal av mindre betydelse på vilka artikel 85.1 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen inte är tillämplig, EGT 1997, C372/3.27 Enligt svensk konkurrensrätt gäller tio procent för horisontella avtal och 15 procent för vertikala (KKVFS 1999:1 om avtal av mindre betydelse.)28 COM (96) 261.29 Bellamy & Child, Common Market Law of Competition, 4 uppl., Sweet & Maxwell, London 1993, s. 124–125.30 Kommissionen eller gemenskapsdomstolarna kan i vissa fall finna att ett avtal har en märkbar effekt trots att deltagande parter har marknadsandelar som understiger fem procent av den relevanta marknaden.

Kvalitativa kriterier är svåra att ange och detta undantag är sällan tillämpat i praxis.31

4.2.4. Vägledande tillämpningsföreskrifter

Förutom Kommissionens tillkännagivande om avtal av mindre betydelse finns ett antal andra föreskrifter i vilka vissa avtalstyper identifieras som inte anses vara konkurrensbegränsande.32 Enligt Kommissionens tillkännagivande om avtal, beslut och samordnande förfaranden är följande typfall inte att anse som konkurrensbegränsande:

  • utbyte av åsikter eller erfarenheter,
  • gemensam marknadsforskning,
  • gemensamt utförande av jämförande undersökningar av företag eller branscher,
  • gemensamt utarbetande av statistik och kalkyleringsmodeller33
  • samarbete avseende redovisning, kreditgarantier, inkassoverksamhet, samt gemensamma affärs eller skatterådgivningsbyråer (för att samarbetet endast omfattar områden som inte berör tillhandahållandet av varor eller tjänster eller de deltagande företagens ekonomiska beslut),
  • samarbete inom forskning och utveckling,34
  • gemensamt utnyttjande av anläggningar m m,35
  • bildandet av vissa konsortier,

31 Wetter, Karlsson, Rislund och Gahnström, Konkurrenslagen – En handbok, Nerenius & Santérus Förlag, Stockholm 1999, s. 119.32 Se i första hand Kommissionens tillkännagivande om avtal, beslut och samordnade förfaranden som avser samarbete mellan företag, EGT 1968 C75/3, ändrat genom EGT 1968 C84/14, samt Kommissionens tillkännagivande om dess bedömning av vissa underleverantörsavtal, EGT 1979 C1/2.33 I alla de fyra ovanstående fallen gäller dock att företagens handlingsfrihet inte får begränsas eller samarbetet innebära en samordning av företagens marknadsbeteende (t.ex. genom konkreta handlingsrekommendationer).34 Sådana avtal får dock inte begränsa företagens egen forsknings- och utvecklingsverksamhet eller endast innebära att ett eller flera företag helt eller delvis avstår från egen forskning. Vidare måste resultaten göras tillgängliga för alla deltagande parter. Licensieringsmöjligheten får inte heller kategoriskt avtalas bort.35 De berörda företagen måste dock själva bestrida kostnaderna för utnyttjandet av anläggningarna. De får heller inte avtala om gemensam tillverkning eller uppdelning av tillverkningen eller etablering av ett gemensamt företag.

  • gemensam försäljningsevice och reparationsservice mellan företag som inte är konkurrenter,
  • gemensam reklam,
  • användningen av ett gemensamt märke för att beteckna viss kvalitet.

Syftet med detta tillkännagivande är att underlätta för företagen att själva avgöra om ett visst samarbete kan omfattas av förbudet i artikel 81 eller inte.

4.2.5. Ingen ”Rule of Reason”

Tillämpningsområdet för artikel 81 är, som framgått ovan, mycket vitt. Dock finns inte någon slags rimlighetsregel – Rule of Reason – i vare sig europeisk eller svensk konkurrensrätt, i vart fall inte utöver de tillkännagivanden som Kommissionen avgivit.36 En sådan finns i amerikansk rätt enligt Section 1 Sherman Act. Skillnaderna mellan Section 1 och artikel 81 är dock sådana att en Rule of Reason inte utan vidare kan överföras från amerikansk till europeisk konkurrensrätt. Dessa frågor behandlas i europeisk rätt istället i undantagsregeln artikel 81.3, enligt vilken Kommissionen kan bevilja undantag för individuella eller grupper av konkurrensbegränsande avtal.37 I det följande kommer därför utgångspunkten att vara att avtal som inte Kommissionen angivit som konkurrensneutrala är konkurrensbegränsande.

4.2.6. Icke-ingripande besked och undantag

Kommissionen kan, enligt Förordning 17/6238 på ansökan av parterna förklara att ett avtal inte omfattas av förbudet i artikel 81. Ett sådant icke-ingripandebesked kan endast meddelas om Kommissionen finner att artikel 81 (eller 82) över huvud inte är tillämplig. Vidare kan Kommissionen, trots att den finner att konkurrensen begränsas, bevilja undantag för samarbeten som:

  • bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande,

36 Bugge och Lövold Ihle, s. 62, förutsätter att en sådan regel existerar vilket är skälet till att frågan över huvud taget dryftas i denna rapport.37 Se t.ex. Goyder, s. 117.38 Rådets förordning 17/62 Första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86, 1962 EGT 13/204.

  • tillförsäkrar konsumenterna en skälig andel av den vinst som därigenom uppnås,
  • inte ålägger de berörda företagen begränsningar som inte är nödvändiga för att uppnå dessa mål,
  • inte ger dessa företag möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av varorna i fråga.

Kommissionen skall således göra en avvägning mellan ett konkurrensbegränsande avtals positiva och negativa effekter. Samtliga ovan angivna villkor måste vara uppfyllda för att för att ett undantag skall meddelas. Fördelarna med avtalet måste objektivt sett överväga de nackdelar för konkurrensen som avtalet kan innebära. Varje avtal granskas för sig utifrån omständigheterna i det enskilda fallet

För att finna vägledning vid prövningen av en anmälan för undantag kan de s.k. gruppundantagen konsulteras. Ett gruppundantag utgörs oftast av en förordning utfärdad av Kommissionen enligt vilken vissa grupper av avtal som uppfyller de krav som stipuleras i förordningen undantas från förbudet i artikel 81. Antalet gruppundantag är relativt stort och reglerna är detaljerade varför dessa inte kommer att presenteras i denna rapport. Det är i detta sammanhang tillräckligt att observera att de existerar. (Inget av dem lär bli tillämpligt avseende de konkurrensbegränsande avtal som kan förutses i ett system med utsläppshandel.)

4.2.7. Förutsebara situationer

Konkurrensbegränsande avtal förekommer på alla typer av marknader och konkurrensbegränsningarna bedöms på samma sätt oavsett om marknaden som påverkas är den för utsläppsrätter eller någon annan marknad. Dock bör det uppmärksammas att utsläppsrätterna kan komma att skapa en ”kanal” mellan företag som annars inte skulle haft någon större kontakt med varandra. En ny marknad skapas där företag blir konkurrenter som annars inte skulle varit det. Eftersom marknaden för utsläppsrätter, precis som vilken annan marknad som helst, gynnar alla deltagande parter mest (och slutligen även konsumenterna) om marknaden fungerar, dvs. är ekonomiskt effektiv, finns det all anledning för konkurrensvårdande myndigheter att uppmärksamma även denna nya marknad.

De nedanstående exemplen på förutsebara situationer är på intet vis uttömmande, utan är endast avsedda att exemplifiera en potentiell tillämpning av artikel 81 på en marknad för utsläppsrätter. Förutom de nedanstående exemplen kan marknaden för utsläppsrätter skapa kanaler

för samarbeten som inte är direkt relaterade till utsläppshandeln, exempelvis otillåtna informationsutbyten.39

Samordnad budgivning

Ett exempel på konkurrensbegränsande avtal i ett system för handel med utsläppsrätter som identifierats i den norska rapporten ”Rettslige spörsmål ved innföring av et norsk kvotesystem for klimagasser” är samordnad budgivning vid auktioner för att hålla priserna på utsläppsrätter nere.40 Vid ett första påseende verkar ett sådant avtal inte vara konkurrensbegränsande eftersom vare sig konkurrenter eller konsumenter blir lidande av att priserna hålls så låga som möjligt. Tvärtom är låga priser önskvärt och ett av målen med konkurrenslagstiftningen. Vidare får det förutsättas att staten, eller något annat organ med monopol på auktionering av utsläppsrätter, kommer att svara för sådana auktioner. En sådan enhet kan inte anses vara skyddsvärd enligt artikel 81. Dock kan denna typ av prissamverkan angripas ur ett annat perspektiv. Om priset på utsläppsrätter hålls konstant på grund av ett avtal eller något annat samordnat förfarande, kommer inte de företag som värderar utsläppsrätterna högst och har de största resurserna att kunna utnyttja dessa för att stärka sin konkurrenskraft, exempelvis genom en produktionsökning. Samordnad budgivning vid auktioner kommer därför att falla under förbudet i artikel 81. Ett sådant samarbete kommer inte att klassas som ett avtal av mindre betydelse eftersom det får anses vara uteslutet att parterna skall uppnå de önskade effekterna om deras marknadsandel på marknaden för utsläppsrätter inte överstiger fem procent. Inte heller faller ett sådant samarbete under Kommissionens tillkännagivande från 1968. Slutligen är det mycket osannolikt att en klar prissamverkan skulle beviljas icke-ingripande besked eller individuellt undantag.

39 Det skall även tilläggas att samarbeten som inte skapar konkurrensproblem ite tas upp i denna rapport. Detta gäller t.ex. samarbete avseende reningsutrustning som nämns i Bugge och Lövold Ihle (s. 65–66).40 Bugge och Lövold Ihle, s. 64–65.

Vägran att sälja utsläppsrätter till vissa konkurrenter

När auktionen är genomförd och utsläppsrätterna har allokerats till marknadens aktörer inträder möjligheten för dessa att fritt handla med utsläppsrätterna mellan sig. I många system (det amerikanska Acid Rain Program t.ex.) tillåts aktörerna spara utsläppsrätter till följande åtagandeperiod. Tillsammans med möjligheten att frigöra utsläppsrätter till försäljning genom att minska utsläppen gör detta att vissa företag kan spara på sig ansenliga antal utsläppsrätter. Det kan då tänkas att aktörer med sådana överskott, i stället för att sälja utsläppsrätterna som det är tänkt, väljer att inte sälja. Detta kan göras av olika skäl. Exempelvis kan sådant agerande motiveras av en önskan att försvaga konkurrenter eller en önskan att driva upp priserna på marknaden för utsläppsrätter. Oavsett skälet till agerandet kan frågan uppstå om ett avtal eller annat samordnat förfarande med syfte att förhindra försäljning av utsläppsrätter träffas av förbudet i artikel 81.41 Ett sådant förfarande skulle anses strida mot artikel 81. Om syftet är att driva upp priserna blir det närmast fråga om en ren produktionsbegränsning, vilket anges som exempel på konkurrensbegränsande avtal i artikel 81.1.b. Även om produktionen av utsläppsrätter inte begränsas är ration bakom att förbjuda avtal om produktionsbegränsning en önskan att hindra att utbudet begränsas så att en hög prisnivå kan upprätthållas.42 Skulle syftet vara att missgynna någon eller några enskilda konkurrenter blir bedömningen densamma. I ett sådant fall är det sannolikt att avtalet bedöms vara prisdiskriminerande, vilket nämns i artikel 81.1.d som exempel på en typfall av konkurrensbegränsande avtal.

I de ovanstående fallen är det möjligt att tillkännagivandet om avtal av mindre betydelse kan tillämpas om kraven för detta är uppfyllda. Icke-ingripandebesked kommer dock sannolikt inte att beviljas för sådana avtal. Frågan om undantag kan beviljas är mer komplicerad. Såvitt gäller produktionsbegränsningar kan dock sägas att samverkan mellan stora företag inte lär undantas och att effektivitetsvinsterna med samarbetet måste vara mycket omfattande för att andra företag skall beviljas undantag. Avtal med syfte att missgynna konkurrenter genom att inte låta dem köpa tillgängliga utsläppsrätter faller under definitionen på typiskt sett konkurrensbegränsande avtal i artikel 81.1.b.43 Det

41 Observera att artikel 81 endast är tillämplig på förfaranden som samordnar flera parters agerande. Ensidiga förfaranden faller under artikel 82. Se vidare avsnitt 4.2 nedan.42 Wetter, karlsson, Rislund och Gahnström, s. 191.43 Det lär dock knappast vara fråga om s k collective exclusive dealing som anges av Bugge och Lövold Ihle (s. 65). Sådana avtal innefattar avtal om exklusivt utnyttjande av en viss distributionskanal, dvs. det finns alltid ett

är emellertid sannolikt att även ett avtal med ett sådant syfte bedöms som en otillåten produktionsbegränsning. Det är av underordnad betydelse om syftet med begränsningen är att höja marknadspriserna på utsläppsrätter eller att eliminera en eller flera konkurrenter (det senare syftet torde dock vara ännu svårare att berättiga).

4.2.8. Slutsats

Det kan inte förutses att några tidigare okända konkurrensbegränsande avtal kommer att slutas på marknaden för utsläppsrätter. Däremot får konkurrensvårdande myndigheter en ny marknad att bevaka. Detta är en viktig aspekt eftersom det får förutsättas att ingen av aktörerna på utsläppsmarknaden kommer att ha sin huvudsakliga verksamhet där. Det kan således vara svårt för myndigheterna att uppmärksamma de eventuella konkurrensbegränsande avtal som förekommer. I synnerhet bör auktionerna uppmärksammas eftersom ett av syftena med dessa är att allokera flest utsläppsrätter hos de företag som finner dem mest värdefulla. Skulle detta syfte inte uppnås kan marknaden mest effektiva företag hämmas (t.ex. avstående från produktionsökning) på grund av att de inte kan erhålla erforderligt antal utsläppsrätter. I förlängningen leder detta till skada för konsumenterna.

Artikel 82 stadgar att: Ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna är, i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet. Sådant missbruk kan särskilt bestå i att

a) direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försälj-

ningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,

b) begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nack-

del för konsumenterna,

c) tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner med vissa han-

delspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,

vertikalt element i avtalet, som svårligen kan finnas på marknaden för utsläppsrätter.

d) ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig

ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt han-

delsbruk har något samban med föremålet för avtalet.

Förbudet gäller ett konkurrensbegränsande ensidigt beteende av ett eller flera44 dominerande företag. För att utröna huruvida missbruk av en dominerande ställning är för handen måste i) en dominerande ställning, ii) ett missbruksbeteende och iii) en påverkan på handeln mellan medlemsstaterna visas.45 För att visa förekomsten av en dominerande ställning måste den relevanta marknaden avgränsas såväl i produktsom i geografiskt hänseende. Nedan kommer därför i tur och ordning marknadsdefinition, dominansbedömning, missbruksbedömning, samt bedömningen av påverkan på handeln mellan medlemsstaterna att behandlas.

4.3.1. Relevant marknad

Att definiera den relevanta produktmarknaden i ett system med utsläppshandel torde vara mycket enkelt. Som tumregel brukar det sägas att utbytbara produkter ingår i samma produktmarknad. Med utgångspunkt i ett system för handel med utsläppsrätter i form av koldioxidekvivalenter är möjligheterna för en snävare eller vidare marknadsdefinition än just marknader för utsläppsrätter i form av koldioxidekvivalenter obefintliga. Exempelvis skulle miljöhänsyn förhindra att utsläppsrätter i form av koldioxidekvivalenter substitueras med utsläppsrätter för t.ex. svaveldioxid, om sådana funnes.

Även den geografiska marknaden skulle vara enkel att definiera. I ett system som omfattar enbart Sverige skulle den vara Sverige, medan i ett system som omfattar hela EU skulle marknaden vara att betrakta som EU. Detta beror på att ett av skälen till att just växthusgaser lämpar sig för utsläppshandel är att det är betydelselöst var utsläppen sker. Det kan heller inte förutses att det kommer att finnas andra skäl till att definiera den geografiska marknaden snävare än hela det område som omfattas av ett system för utsläppshandel. Transportkostnader finns inte, nationella/regionala lojaliteter lär knappast förekomma osv.

44 Observera dock att om avtal om beteendet föreligger skall agerandet bedömas enligt artikel 81. Flera företag kan under vissa specifika förutsättningar anses inneha en kollektivt dominerande ställning. Det skulle dock föra för långt att i denna rapport redogöra för den komplexa praxis som finns avseende kollektiv dominans.45 Det sista kravet gäller givetvis inte enligt svensk konkurrensrätt.

4.3.2. Dominansbedömningen

Enligt EG-domstolen definieras en dominerande ställning som ”a position of economic strength enjoyed by an undertaking which enables it to prevent effective competition being maintained on the relevant market by affording it the power to behave to an appreciable extent independent of its competitors, its customers and ultimately of the consumers.”46 Vidare påpekade EG-domstolen att många olika faktorer skall vägas in i bedömningen varav ingen enskild nödvändigtvis är avgörande. Dock ansåg domstolen att förekomsten av mycket stora marknadsandelar är en av de viktigaste faktorerna.47 I svensk konkurrensrätt anses att marknadsandelar

  • understigande 30 % normalt utesluter dominans,
  • mellan 30 och 40 % ligger under den nivå som tyder på dominans,
  • över 40 % är ett beaktansvärt och tydligt tecken på dominans,
  • över 50 % innebär en presumtion för dominans, och
  • över 65 % utgör ett starkt bevis för dominans.48

Några sådana klara riktlinjer finns visserligen inte inom EG-rätten, men det har framhållits att en marknadsandel om 10 % inte är tillräckligt för att dominans skall anses föreligga.49 Vidare framgår det av den s.k. Koncentrationskontrollförordningen50 att marknadsandelar som inte överstiger 25 % inte kan presumeras hämma konkurrensen väsentligt. För denna begränsade analys är det tillräckligt att konstatera att de svenska presumtionsreglerna i stor utsträckning torde äga motsvarande tillämpning enligt EG-rätten.51

Det är således mycket svårt att tänka sig situationer där ett eller flera företag kollektivt uppnår sådana marknadsandelar på EU-marknaden att dominans kan anses föreligga. Däremot är det inte omöjligt att så sker om systemet begränsas till den svenska marknaden och detta gäller i synnerhet om en uppströmsmodell används. Såvitt förstås kommer detta att innebära att de företag som är skyldiga att inneha

46 Mål 85/76 Hoffmann-la Roche mot Kommissionen 1979 REG 461, stycke 38.47 Ibid., stycke 39.48 Prop 1992/93:56, s. 85-86.49 Mål 75/84 Metro mot Kommissionen 1986 REG 3021.50 Rådets förordning 4064/89, EGT 1990 L157/4.51 Se t.ex. Goyder, EC Competition Law, 3uppl., Clarendon Press, Oxford 1998, s. 324.

utsläppsrätter blir färre och större. Möjligheterna för enskilda företag att uppnå en dominerande ställning ökar således.52

4.3.3. Missbruk

När väl förekomsten av en dominerande ställning har identifierats måste frågan om missbruk av denna ställning undersökas. I artikel 82 anges följande exempel på missbruksbeteende:

Orättvisa inköps- eller försäljningspriser eller andra orättvisa han-

delsvillkor, produktions- eller marknadsbegränsningar till nackdel för konsumenterna, tillämpning av olika villlkor för liknande transaktioner med andra handelspartner, samt att göra slutandet av avtal föremål för den andra partens accept av tilläggsskyldigheter som inte har någon koppling med avtalets föremål.

I Hoffmann laRoche fastslog EG-domstolen att begreppet missbruk är ett objektiv begrepp som definieras utifrån ett dominerande företags beteende som påverkar marknadsstrukturen negativt ur konkurrenshänseende.53 Domstolens definition och listan på exempel på missbruk i artikel 82 har genererat en praxis i Gemenskapens domstolar och i Kommissionen enligt vilken i synnerhet följande former av missbruk har identifierats:54i leveransvägran och tillträdesvägran till s.k. nödvändiga nyttigheter, ii överprissättning, iii prisdiskriminering iv kopplingsförbehåll, v underprissättning, och vi illegitimt användande av rabatt och bonussystem.

Ordningsföljen i ovanstående lista är avsedd att reflektera den relativa vikten av varje missbrukstyp i förhållande till handel med utsläppsrätter.

Vägran att sälja utsläppsrätter till en konkurrent för att förhindra att denne blir mer konkurrenskraftig eller vägran att sälja utsläppsrätter till

52 För en djupare diskussion om dominansbedömningen i förhållande till handel med utsläppsrätter se Hägglöf, Emissions Trading and Competition Law - Refusal to Supply Marketable Pollution Permits, LLM-avhandling vid European University Institute, Florens 1999.53 Mål 85/76 Hoffmann-la Roche mot Kommissionen 1979 REG 461, stycke 91.54 Se exempelvis Goyder, s. 333-351.

en potentiell konkurrent kan anses vara ett handlande som strider mot artikel 82, om tillgång till utsläppsrätter är av avgörande betydelse för konkurrenten i fråga. Vägran till tillgång till nödvändiga nyttigheter är ett specialfall av leveransvägran. Kommissionen har definierat en nödvändig nyttighet som ”a facility or an infrastructure, without access to which competitors cannot provide services to their customers.”55Utsläppsrätter skulle kunna kvalificera som sådana nyttigheter på vissa marknader om de verkligen är oundgängliga för den konkurrent som söker tillgång till dem. Det bör dock noteras att det enligt EG:s konkurrensrätt inte finns några generella skyldigheter för dominerande företag att sluta avtal med sina mindre konkurrenter.56 Ett exempel kan vara klargörande: Vi antar att det dominerande företaget A har ett överskott av utsläppsrätter att användas i Sverige och B har ett trängande behov av sådana. Det torde krävas att B:s behov av utsläppsrätter motiveras av ett behov av att etablera sig i Sverige för att missbruksfrågan skall aktualiseras. Det måste således undersökas huruvida B kan finna substitut till A:s utsläppsrätter någon annan stans eller om B kan lösa problemet genom att etablera sig någon annan stans. Därför måste B visa att Sverige är viktigt t.ex. därför att här finns det råmaterial han söker, samt att ingen annan aktör på marknaden, inklusive staten, har ett överskott av utsläppsrätter som kan tillgodose B:s behov. Skulle alla dessa krav vara uppfyllda kan A möjligen sägas vara innehavare av en s.k. nödvändig nyttighet, vilket enligt Kommissionens praxis, innebär att A under vissa förutsättningar blir skyldig att tillhandahålla utsläppsrätter till B. Kommissionens praxis i detta avseende behandlar uteslutande stora företag i reglerade industrier som erhållit den nödvändiga nyttigheten i fråga utan att betala för den eller på annat sätt ansträngt sig. Således torde doktrinen om väsentliga nyttigheter endast kunna tillämpas för det fall utsläppsrätterna tilldelats utan kostnad. Skulle utsläppsrätterna fördelas genom auktion måste ett annat synsätt antas. I ett sådant fall bör det noteras att industrin i rimlig utsträckning måste kunna lita på att genererade utsläppsrätter inte konfiskeras hur som helst. Kan inte detta uppnås, kommer heller inga incitament att reducera utsläppen att finnas hos berörda parter. Mycket kortfattat kan det sägas att utsläppsrätter har mycket gemensamt med immateriella rättigheter. Båda är immateriella och har ingen direkt koppling till fysisk egendom. Båda är rättsliga påfund vars syfte är att gagna teknisk utveckling. I båda fallen kommer teknisk utveckling knappast att ske om inte utvecklaren kan få vara någorlunda säker på att få njuta fruk-

55 B&I Line / Sealink, [1992] 5 CMLR 255, stycke 41.56 Se exempelvis Generaladvokat Jacobs i mål C-7/97 Oscar Bronner mot Mediaprint, stycke 56.

terna av sitt arbete. Det ligger således när till hands att tillämpa den konkurrensrättsliga praxis som finns avseende immaterialrättigheter även på utsläppsrätter som erhållits genom investering. Endast i ett fall har EG-domstolen funnit att en immaterialrättighet kan brytas med hjälp av konkurrensreglerna57 och fallet var mycket särpräglat, vilket senare har understrukits i praxis.58 Detta indikerar att leveransvägran av betalda utsläppsrätter bör behandlas med försiktighet av konkurrensvårdande myndigheter.

Om priser som inte har något rimligt förhållande till utsläppsrättens ekonomiska värde begärs kan beteendet i fråga vara att klassificera som överprissättning. Skulle konsumenterna bli lidande av en sådan prissättning är det ett brott mot artikel 82 även om ingen effekt på konkurrensen kan visas. Den som påstår att ett företag ägnar sig åt överprissättning har dock en svår bevisbörda eftersom en mycket detaljerad kostnadsanalys krävs. Utsläppsrätter kan möjligen värderas med beaktande av de medel som använts för att frigöra dem för försäljning. Det blir emellertid svårt att bedöma det värde som möjligheten att behålla utsläppsrätterna för att använda dem i framtiden representerar för varje enskilt företag.

Prisdiskriminering skulle kunna bestå i att det dominanta företaget väljer att avyttra utsläppsrätterna till lägre priser till företag som inte är konkurrenter medan konkurrenter, dvs. företag som agerar på samma produktmarknad (bortsett från marknaden för utsläppsrätter), tvingas betala ett högre pris. Denna form av missbruk kan inte förutses motivera särskilda hänsyn för att marknaden är den för utsläppsrätter jämfört med någon annan marknad.

Kopplingsförbehåll vore för handen om det dominerande företaget villkorar försäljning av utsläppsrätter av köp av en annan produkt utan direkt koppling till utsläppsrätten. Den ”kopplade” produkten säljs då ofta till ett pris som väsentligt överstiger marknadspriset. Inte heller denna missbruksform torde generera frågor som är specifika för utsläppsmarknaden.

Underprissättning lär knappast förekomma på en marknad för utsläppsrätter eftersom detta definieras som prissättning under produktionskostnaderna. Företag kan endast förutses använda sig av en sådan prissättning om de enbart handlar med utsläppsrätter eller i vart fall är mycket beroende av sådan handel. Teoretiskt sett kan det möjligen anses att en mäklare av utsläppsrätter skulle kunna elimineras genom

57 Förenade mål C241-242/91 RTE och ITP mot Kommissionen 1995 REG I-74358 Mål T-504/93 Tiercé Ladbroke mot Kommissionen 1997 REG II-923, samt Generaladvokat Jacobs yttrande i mål 7/97 Bronner mot Mediaprint.

underprissättning. Det skulle dock kräva att handeln var tillräckligt omfattande för att understödja två aktörer på marknaden som i stort sett har som enda verksamhet att handla med utsläppsrätter. För att sådana aktörer skulle finnas måste marknaden vara stor och omfatta många aktörer. På en marknad av en sådan storleksordning är det mycket osannolikt att det skulle finnas någon dominant aktör.

Illegitimt bruk rabatter och bonus kommer sannolikt inte heller att förekomma på en marknad för utsläppsrätter. I normalfallet begås missbruk av rabatter och bonus i vertikala förhållanden av företag som inte är aktiva på marknaden nedströms, t.ex. i förhållandet mellan en tillverkare och en distributör. Handeln med utsläppsrätter kommer sannolikt inte få sådana proportioner att det kommer att vara lönsamt att koppla rabatter på utsläppsrätter till exklusiva inköpsförpliktelser.

4.3.4. Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna

Om ett dominerande företags beteende befinns vara ett missbruk enligt ovan måste det utrönas om agerandet påverkar handeln mellan medlemsstaterna.59 Detta krav är normalt mycket enkelt att uppfylla. Även ett beteende som endast har effekter i en enda medlemsstat falla under artikel 82.60 Såvitt känt finns endast ett fall i vilket EG-domstolen funnit att påverkan på handeln mellan medlemsstaterna inte var tillräck

-

lig.61

59 Kravet finns givetvis inte i Konkurrenslagen.60 Se t.ex. förenade mål 6 & 7/73 Commercial Solvents mot Kommissionen 1974 REG 233, stycke 32, i vilket domstolen fann att en leveransvägran som påverkade en produkt som till 90 % såldes utanför gemenskapen och merparten av resten såldes i Italien påverkade handeln mellan medlemsstaterna.61 Mål 22/78 Hugin mot Kommissionen 1979 REG 1869.

4.3.5. Slutsats

Möjligheterna för ett enskilt företag att uppnå en dominerande ställning på en marknad för utsläppsrätter får anses vara begränsade. Detta gäller i synnerhet om man väljer ett system med nedströmsansats. Riskerna kan vara större om en uppströmsansats väljs, men torde ändå vara små. Såvitt känt finns inga rapporterade fall avseende monopol på utsläppsrätter från domstolar i USA62 där det s.k. Acid Rain Program, i vilket ingår ett cap-and-trade-program liknande det som föreslås i Sverige, varit i kraft sedan 1990-talets början. Möjligheterna för någon deltagare att uppnå en dominerande ställning har också effektivt avskurits i det amerikanska systemet genom att 2,8 % av utsläppsrätterna årligen sparas av staten för att auktioneras ut. På så sätt hindras dominanta företag från att utnyttja sin ställning eftersom det finns substitut till deras utsläppsrätter.

Skulle ett eller flera företag trots det ovanstående komma att befinna sig i en dominerande ställning är är leveransvägran och överprissättning i första hand de typer av missbruk som kan komma i fråga.

62 De amerikanska konkurrensreglerna är givetvis inte identiska med de europeiska/ svenska, men ändå tillräckligt liknande för att jämförelsen skall vara relevant.

5 Statsstödsreglerna

Artikel 87 stadgar att:

1. Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

2. Förenligt med den gemensamma marknaden är

a) stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under

förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung,

b) stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer

eller andra exceptionella händelser,

c) stöd som ges till näringslivet i vissa av de områden i Förbunds-

republiken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom denna delning.

3. Som förenligt med den gemensamma marknaden kan anses

a) stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där

levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder en allvarlig brist på sysselsättning,

b) stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemen-

samt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi,

c) stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter

eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,

d) stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd

inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

e) stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från

kommissionen kan komma att bestämma genom beslut med kvalificerad majoritet.

Statsstöd definieras inte i artikel 87, men såväl EG-domstolen som Kommissionen har gett begreppet en vidsträckt tolkning. Klart är att det inte är åtgärdens form utan dess verkan som utgör kärnan i definitionen.63 Således omfattas exempelvis inte endast positiva stödåtgärder, såsom skattelättnader, fördelaktiga räntesatser, andra fördelaktiga lånearrangemang osv., utan även åtgärder som mildrar de kostnader ett företag normalt skulle ha, exempelvis leverans av varor till förmånliga villkor.64

Det kan finnas skäl att till vissa branscher och sektorer dela ut utsläppsrätter gratis medan andra tvingas betala för dem, eller att existerande verksamheter erhåller gratis utsläppsrätter till skillnad från nyinträdande företag. Ett sådant skäl kan vara ett önskemål att inte försvaga den nationella industrin i den internationella konkurrensen. Skulle en sådan lösning väljas, gynnas vissa företag i förhållande till andra varför åtgärden kan falla under definitionen för statsstöd. Ett statsstöd kan nämligen bestå i att vissa företag befrias från en ekonomisk börda som andra företag tvingas bära. Stödet måste dock vara en kostnad för staten varför ett system i vilket alla deltagare får gratis utsläppsrätter som de senare kan göra en vinst på inte är att betrakta som ett statsstöd. Den senare vinsten genereras på marknaden för utsläppsrätter utan kostnad för staten. Vidare skulle ett system med fria utsläppsrätter till alla deltagare utgöra en generell policyåtgärd som inte omfattas av definitionen av statsstöd.65

Det förutsätts nu att gratis utsläppsrätter endast till vissa företag eller branscher faller under den EG-rättsliga definitionen av statsstöd. För att dessa fria utsläppsrätter skall träffas av förbudet i artikel krävs även att den snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att vissa företag eller viss produktion gynnas. Detta rekvisit är i de flesta oproblematiskt eftersom beviljandet av stöd otvivelaktigt försätter mottagaren i en konkurrensmässigt bättre sits än om inget stöd erhållits. Om ett företag befinner sig i en bättre position efter det att

63 Craig och de Búrca, s. 1077.64 Se t.ex. mål C-241/94 Frankrike mot Kommissionen 1996 REG I-4187.65 Quigley, The Notion of State Aid in the EEC, European Law Review 1998, s. 242, på s. 252–253.

stödet erhållits i jämförelse med innan denna tidpunkt anses stödet vara (potentiellt) konkurrenssnedvridande.66 Slutligen skall ett statsstöd för att falla under artikel 87 även påverka handeln mellan medlems-staterna. Om stödet i fråga stärker ett företags finansiella ställning i förhållande till andra företag inom gemenskapen anses handeln mellan medlemsstaterna påverkad.67 Även om stödet eller det företag som erhåller det relativt sett är små kan så anses vara fallet.68 Kommissionen har emellertid i ett tillkännagivande om de minimis-regeln för statsstöd69 klargjort att ett stöd motsvarande maximalt 100 000 ECU under en treårsperiod inte träffas av artikel 87.

I den norska rapporten ”Rettslige spörsmål ved innföring av ett norsk kvotesystem for klimagasser” anges reglerna om statsstöd kunna skapa de största problemen för ett system med utsläppshandel.70 Denna uppfattning biträds inte i förevarande rapport. Det konstateras att fri tilldelning av utsläppsrätter till alla deltagare inte kommer att omfattas av reglerna om statsstöd. Samma sak gäller givetvis ett system där alla deltagare tvingas betala. Det enda fall som riskerar att strida mot artikel 87 är det där systemet med utsläppshandel är baserat på att deltagarna i princip skall betala för utsläppsrätterna, men vissa företag, exempelvis konkurrensutsatta eller existerande (till skillnad från nyinträdande) företag, erhåller dem gratis. I ett sådant fall blir de senare sannolikt att betrakta som mottagare av statsstöd.71 För det fall en särlösning för konkurrensutsatta företag under en övergångsperiod övervägs som ett alternativ för ett svenskt system med utsläppshandel skall de relevanta undantagsreglerna i artikel 87 att presenteras nedan.

Som framgår artikelns ordalydelse är katalogen av undantagsregler i artikel 87.2 och 3 tämligen omfattande. Redan vid en första läsning kan emellertid de undantag som anges i artikel 87.2 uteslutas såvitt gäller tillämpningen på ett system med utsläppshandel. Således är det endast undantagen i artikel 87.3 som kan aktualiseras. Dessa undantag kan endast godkännas av Kommissionen på diskretionär basis och medlemsstaterna är förpliktade att underrätta Kommissionen om stödet i

66 Mål 173/73 Italien mot Kommissionen 1974 REG 709.67 Mål 730/79 Philip Morris Holland BV mot Kommissionen 1980 REG 2671.68 Mål C-142/87 Re Tubemeuse: Belgien mot Kommissionen 1990 REG I-959.69 EGT 1996 C 68/9.70 Bugge och Lövold Ihle, s 25–25.71 Denna slutsats delas av Bugge och Lövold Ihle (s. 37).

fråga. En studie av undantagsreglerna i artikel 87.3 ger vid handen att artikel 87.3 b-c kan aktualiseras på ett system med utsläppshandel som innehåller komponenter som kan definieras som ett otillåtet statsstöd.

5.3.1. Artikel 87.3 b – Stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse

Kommissionen har vid flera tillfällen accepterat statsstöd med miljöskyddande syfte under artikel 87.3 b.72 För undantagets tillämplighet krävs emellertid att det rör sig om stöd som avses främja viktiga gemensamma europeiska projekt vars miljömässiga effekter är gränsöverskridande. Projektet måste vara väl specificerat och definierat och statsstödet måste vara nödvändigt för dess genomförande. Vidare bör det beaktas att projekt som redan erhåller stöd från gemenskapen kanske inte är i behov av nationellt stöd.73

Det torde vara klart att, eftersom Gemenskapen har undertecknat Kyoto-protokollet och introduktionen av ett system med utsläppshandel är ett led i uppnåendet av protokollets målsättningar, kan ett svenskt system med utsläppshandel anses vara en del av ett gemensamt europeiskt projekt. Att dela ut gratis utsläppsrätter endast till exempelvis den konkurrensutsatta industrin kan anses vara nödvändigt i ett inledningsskede för att systemet skall vara tillräckligt attraktivt och fungera som planerat. Det kan emellertid antas att det blir svårare att få gehör för sådana synpunkter hos Kommissionen om andra nationella system med utsläppshandel inte gör skillnad mellan konkurrensutsatt och annan industri.

72 Se Hancher, Ottervanger och Slot, EC State Aids, 2 uppl., Sweet & Maxwell, London 1999, s. 330 f.73 a.a. s. 331.

5.3.2. Artikel 87.3 c – Stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner

Möjligheten för Kommissionen att godkänna statsstöd med hänvisning till underlättande av utveckling för vissa näringsgrenar eller regioner är det undantag som har det vidaste tillämpningsområdet och även det som oftast används.74 Ett statsstöd anses inte underlätta utvecklingen om denna skulle skett även utan stödet. Vidare betyder termen ‘utveckling’ att stödet måste leda till förbättring. Det är inte tillräckligt att stödet endast syftar till att upprätthålla en redan existerande standard. Näringsverksamheter får vidare endast erhålla stöd om dessa är i ett ekonomiskt sett sämre läge än motsvarande verksamheter inom gemenskapen. Slutligen bör det noteras att oavsett om statsstödet uppfyller ovan angivna krav anses det inte acceptabelt om det leder till att handeln påverkas i en negativ riktning som strider mot det allmänna intresset.

Enligt detta undantag skulle statsstöd till viss(a) bransch(er) motsvaras av undantagets hänvisning till ”vissa näringsverksamheter”. Syftet med att förse konkurrensutsatta verksamheter med gratis utsläppsrätter under en övergångsperiod är att låta dessa få viss tid på sig för anpassning till de nya miljökrav som ställs i systemet. Om kostnaderna, som dessa miljökrav medför för den konkurrensutsatta industrin, skulle hämma dennas utveckling får även utvecklingskriteriet anses vara uppfyllt. Vidare kan det konstateras att, i den mån handel med utsläppsrätter inte införts i andra medlemsländer enligt liknande regler, verksamheter som tvingas betala för utsläppsrätterna hamnar i ett sämre ekonomiskt läge än sina konkurrenter i dessa medlemsstater. Med tanke på systemets höga ambitionsnivå såvitt gäller minskningar av emissioner av växthusgaser bör det även anses vara proportionellt till sitt syfte.

5.3.3. Gemenskapens riktlinjer om statsstöd för miljöskydd75

Kommissionen har utfärdat allmänna riktlinjer om statsstöd för miljöskyddsåtgärder. I dessa riktlinjer noteras att de traditionella miljöskyddsreglerna, som baseras så gott som uteslutande på administrativ reglering och miljöstandarder, inte har varit helt tillfredsställande.

74 a.a. s. 77.75 EGT C 72/3.

Kommissionen hänvisar till Gemenskapens femte miljöskyddsprogram i vilket det konstateras att nya miljörättsliga instrument kan komma att behövas för att principen om att förorenaren betalar och principen om en hållbar utveckling skall kunna genomföras. Ekonomiska incitament såsom statsstöd och hämmande medel såsom skatter och avgifter anges som exempel på alternativa styrmedel.76 Riktlinjerna tillkom för att finna en balans mellan miljöreglerna och reglerna om statsstöd.77

För en begränsad tid kan stöd till företag för anpassning till nya rättsliga krav godtas om de inte överstiger 15 % (25 % för små och medelstora företag) av de totala kostnaderna för att uppfylla den nya förpliktelsen om det krävs investeringar i nya anläggningar eller ny utrustning.78 Vidare undantas tillfälliga lättnader från miljöskatter om detta är nödvändigt för att motverka förluster konkurrenskraft, i synnerhet på det internationella planet.79 Enligt Kommissionens uppfattning kan dock undantag för sådana skattelättnader endast komma i fråga om de är avsedda att kompensera för de tilläggskostnader som åsamkas produktionen jämfört med vanliga kostnader. Vidare bör stödet, förutom att vara tillfälligt, även vara gradvis avtagande så att incitament till emissionsreduktioner och effektivt resursutnyttjande skapas tidigt.

Det ligger nära till hands att jämföra miljöskatter med omsättningsbara utsläppsrätter (vilka för övrigt nämndes i Gemenskapens femte miljöprogram som exempel på alternativa styrmedel). Om gratis utsläppsrätter till vissa marknadsaktörer (men inte till andra) är att se som ett enligt huvudregeln otillåtet statsstöd, kan det hävdas att dessa utgör en befrielse från en ekonomisk börda med syfte att uppnå vissa stipulerade miljömål. Vidare kan fri tilldelning av utsläppsrätter på angivet sätt sägas vara nödvändigt under en övergångsperiod för att deltagande företag skall kunna klara att minska utsläppen till dess att betalning för utsläppsrätterna blir aktuellt.

Det framgår dessutom av riktlinjerna att stöd som avses i dessa kan undantas både enligt artikel 87.3 b och c. Detta har praktisk betydelse eftersom Kommissionen kan tillåta större statsstöd enligt artikel 87.3 b än c.80 För att ett statsstöd skall falla under artikel 87.3 b krävs, som ovan nämnts, att det främjar genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse. Det har även konstaterats ovan att ett

76 Stycke 1.2.77 Stycke 1.6.78 Stycke 3.2.3 A.79 Detta undantag är anmärkningsvärt eftersom Kommissionen normalt sett är mycket restriktiv med undantag för s.k .driftsstöd.80 Stycke 3.7.

nationellt system med utsläppshandel kan vara ett sådant projekt med hänsyn till att gemenskapen undertecknat Kyoto-protokollet och iklätt sig de skyldigheter att minska utsläppen av växthusgaser som följer av detta. Vidare kan det konstateras att stöd i form av gratis utsläppsrätter till vissa företag kan vara nödvändigt för att systemet skall fungera. Det kan t.o.m. vara så att även om motsvarande system i andra medlemsländer inte behöver sådant stöd kan svenska förhållande göra att detta krävs i Sverige.

Statsstödsreglerna vinner endast tillämpning om systemet med utsläppshandel generellt sett bygger på att utsläppsrätter endast kan erhållas mot vederlag, men vissa företag eller branscher undantas från detta krav. Skulle den svenska utredningen överväga en sådan lösning finns emellertid goda möjligheter för att ett sådant statsstöd ändå accepteras av Kommissionen enligt artikel 87.3 a eller b. Temporär tilldelning av gratis utsläppsrätter till vissa kategorier av företag torde kunna undantas enligt endera av ovan nämnda bestämmelser i synnerhet med hänvisning till Kommissionens riktlinjer om statsstöd för miljöskydd genom en analogisk tillämpning av reglerna för undantag av befrielse från miljöskatt. Systemet bör emellertid i sådant fall läggas upp så att stödmomentet gradvis reduceras. Slutligen bör det noteras att medlemsstaterna inte är berättigade att själva bedöma huruvida statsstöd är förenliga med Romfördraget eller inte. Av artikel 88 följer att detta är Kommissionens uppgift.

6 WTO-reglerna

World Trade Organization (Världshandelsorganisationen, WTO) används som ett paraplybegrepp för vissa avtal om internationell handel som slutits mellan ett stort antal av världens länder (f.n. ca 130 st). Det för denna rapport viktigaste avtalet är det s.k. GATTavtalet som innefattar regler om beskattning och reglering som diskriminerar import, kvantitativa restriktioner, samt regler om avskaffande av statsstöd.

Det finns goda skäl att anta att om ett svenskt system med utsläppshandel skulle anses vara förenligt med EG-rätten så är det till stora delar förenligt även med WTO-reglerna. EG deltog nämligen i förhandlingarna om WTO-avtalet och skrev under slutakten å sina medlemsstaters vägnar. Det får därför förutsättas att EG vid förhandlingarna lade sig vinn om att regler som ansågs vara strängare än dem som gäller enligt Romfördraget inte infördes. Vidare framgår av artikel XVI.4 i WTO-avtalet att varje medlem skall tillse att dess lagar, föreskrifter och administrativa procedurer motsvarar dess förpliktelser i förhållande till bl a GATT-avtalet. Sammantaget innebär dessa faktorer att skillnaderna mellan EG-rätten och WTO-reglerna inte tillåts vara alltför omfattande.81

I GATT-avtalet (Allmänna tull- och handelsavtalet) från 1994 (baserat på GATT-avtalet från 1947) återfinns reglerna om global frihandel.

I artikel I stadgas att alla aktörer från alla länder i WTO-området har rätt att åtnjuta behandling som motsvarar de mest fördelaktiga villkor ett land erbjuder (s.k. allmän mest gynnad nationsbehandling). Artikeln kräver att om en av WTO-parterna låter ett annat land åtnjuta ”mer fördelaktiga villkor” måste omedelbart och ovillkorligen importer från

81 Bugge och Lövold Ihle, s. 93.

andra WTO-parter erhålla samma behandling. Det är således fråga om ett förbud mot diskriminering.82

Artikel III är ett komplement till artikel I och stadgar om nationell behandling i fråga om intern beskattning och reglering. Denna regel innebär att importerade produkter inte får behandlas mindre fördelaktigt än inhemska produkter när de en gång (lagligen, dvs. när tull och andra avgifter betalts) passerat landets gränser. Interna skatter och avgifter får inte vara högre än de är för inhemska produkter och lagar och regleringar som påverkar importerade produkters försäljning, köp, transport, distribution eller användning får inte vara mindre gynnsamma än de regler som gäller för inhemska varor.83

Regeln om nationell behandling innebär att inhemska producenter/leverantörer endast får skyddas genom åtgärder som vidtas vid gränsen. I artikel XI stadgas vidare att kvantitativa importrestriktioner i princip är förbjudna. Detta gör att importtullar egentligen är det enda tillåtna gränsskyddet. Förbudet mot kvantitativa importrestriktioner försvagas emellertid av ett stort antal undantag (exempelvis artikel XI:2a – exportrestriktioner för att hindra eller avhjälpa kritisk brist på livsmedel eller andra nödvändiga varor, artiklarna XII och XVIII:B – restriktioner införda för att skydda betalningsbalansen, artikel XVIII:C – främjande av upprättandet av en särskild industri, artikel XIX – nödfallsåtgärder, artikel XX skydd för hälsa och säkerhet, samt artikel XXI – undantag i säkerhetssyfte.)

Sammanfattningsvis kan sägas att ovan angivna regler bygger på ett förbud mot diskriminering och förbud mot kvantitativa importrestriktioner. Dessa regler är mindre stränga än dess motsvarigheter i EGrätten, vilket innebär att det är osannolikt att de kommer att utgöra ett problem för införande av ett svenskt system med utsläppshandel. Detta gäller givetvis endast under förutsättning att systemet är icke-diskriminerande.

82 Guide to the Uruguay Round Agreements, The WTO Secretariat, Kluwer Law International 1999, s. 40.83 Möjligen skulle en uppströmsansats kunna strida mot denna regel enligt de principer som angivits i avsnitt 2.3.2 ovan. Tidsramarna för författandet av denna rapport har emellertid inte medgivit en undersökning av denna fråga.

I GATT-avtalets artikel XVI stadgas att subventioner skall avskaffas. Enligt artikel XVI.A skall varje regering notifiera alla subventioner som medför att statens export ökar på bekostnad av dess import till de Avtalsslutande Parterna. Inom GATT-avtalets ram, liksom i EG-rätten, anses befrielse från skatt och avgifter omfattas av begreppet subvention, varför fria utsläppsrätter till vissa företag eller branscher i ett system som bygger på att betalning skall erläggas för sådana bör anses vara en subvention i enlighet med vad som diskuterats i avsnitt 5 ovan.84 För att en avtalsslutande part skall vara förpliktad att notifiera en sådan subvention krävs att den leder till ökad export på bekostnad av importen. Detta rekvisit uppfylls i allmänhet med lätthet om subventionen ger incitament till ökad produktion. När en subvention enligt ovan notifieras skall de Avtalsslutande Parterna skriftligen underrättas om ”subventioneringens omfattning och art, om dess beräknade inverkan på den mängd av varan eller varorna i fråga som importeras till eller exporteras från partens område samt om de förhållanden som gör subventioneringen nödvändig.” Skulle det då konstateras att subventioneringen i fråga förorsakar eller hotar att förorsaka allvarlig skada på annan avtalsslutande parts intressen, skall den part som beviljar subventionen på begäran dryfta möjligheterna att begränsa subventioneringen. ”Allvarlig skada” är ett strängt krav och det kan inte förväntas att gratis utsläppsrätter till vissa företag eller branscher under en övergångsperiod skulle kunna leda till sådan skada. Detta gäller i synnerhet med hänsyn att systemet med utsläppshandel som sådant kombineras med för företagen kostnadsökande krav på minskade utsläpp av växthusgaser.

Sammanfattningsvis kan konstateras att reglerna om subventioner i GATT-avtalet kan komma att bli tillämpliga på ett system som i princip baseras på att deltagarna är förpliktade att betala för utsläppsrätterna, men där viss företag eller branscher befrias från denna skyldighet. Det får emellertid anses vara tveksamt om detta skulle kunna leda till allvarlig skada för en annan GATT-avtalspart. Skulle så vara fallet skall systemet notifieras till de Avtalsslutande Parterna.85

84 Se Bugge och Lövold Ihle, s. 95 med hänvisningar. Endast statliga åtgärder som leder till att det allmännas tillgångar belastas skall definieras som subventioner (Guide to the Uruguay Round Agreements, s. 92).85 Skulle systemet, trots det som angivits ovan, anses strida mot artikel XVI finns möjligheter till undantag i Artikel XX.A. Regler som införs för att bevara

Vid Uruguayrundan (1994) undertecknades ett särskilt avtal om subventioner och utjämningsavgifter (”Avtalet”) att gälla vid sidan av GATT-avtalet. Enligt Avtalet gäller en s.k. trafikljusmodell som innebär att vissa subventioner inte anses kunna skada den internationella handeln (grön) och vissa anses vara klart skadliga (röd). Återstående typer av subventioner kan angripas endast om de medför negativa konsekvenser för världshandeln (gul). Inom den sistnämnda kategorin ger vissa typer av subventioner upphov till en presumtion för allvarlig skada (se 6.3 ovan om begreppet).Gratis utsläppsrätter kan betraktas som subventioner under de förutsättningar som angavs i avsnitt 6.3 ovan.

Avtalet ger, enligt de s.k. operativa reglerna, de avtalsslutande parterna möjligheter att vidta motåtgärder mot vissa typer av subventioner (gula) men inte mot andra (gröna). De operativa reglerna är endast tillämpliga på specifika subventioner. För att en subvention skall anses vara specifik krävs enligt Avtalets artikel 2 att den beviljas endast till vissa företag, branscher eller regioner. Såvitt gäller utsläppsrätter kan det konstateras att gratis utsläppsrätter till vissa (exempelvis konkurrensutsatta) företag torde utgöra specifika subventioner.86 Möjliga rättsliga motåtgärder mot vissa subventioner beskrivs nedan.

Subventioner mot vilka åtgärder kan vidtas (gula)

Subventioner som faller under Avtalets del III benämns åtgärder mot vilka åtgärder kan vidtas. Sådana subventioner är inte förbjudna men heller inte oklanderliga. Enligt Avtalets artikel 5 får inte någon medlem

uttömliga naturtillgångar får vidtas om sådana åtgärder genomförs i samband med begränsningar av inhemsk produktion eller konsumtion. Gratis utsläppsrätter till vissa företag eller branscher kan anses införas för att bevara atmosfären. Utan gratis utsläppsrätter kan det bli svårt att starta systemet med utsläppshandel och utan systemet med utsläppshandel kan tillförseln av växthusgaser inte minskas tillräckligt effektivt. Frågan som återstår är om atmosfären är en uttömlig resurs. Det skulle föra långt att hävda att så är fallet eftersom med ett sådant betraktelsesätt blir i stort sett alla resurser uttömliga. Det har emellertid i juridisk doktrin argumenterats för att så skulle vara fallet, vilket skulle göra undantaget tillämpligt i förevarande fall. (Se Fauchald, Environmental Taxes and Trade Discrimination, Oslo 1998, s. 287 ff.)86 Bugge och Lövold Ihle, s. 99.

upprätthålla subventioner som är ogynnsamma för andra medlemmar. Ogynnsamma effekter anges kunna vara

  • skada för en annan medlems inhemska industri,
  • upphävande eller försämring av de förmåner som följer av GATTavtalet, samt
  • allvarlig skada på en annan medlems intressen.

Av dessa effekter är i första hand den sista relevant för ett system med utsläppshandel. Allvarlig skada presumeras föreligga enligt Avtalets artikel 6 om subventionen

  • uppgår till mer än 5 % av produktens värde,
  • utgår för att täcka en industris driftsförluster,
  • utgår för att täcka ett företags driftsförluster om det inte rör sig om en engångsföreteelse för att ge utrymme för långsiktiga lösningar och undvika akuta social problem, eller
  • är utformad som ett direkt eftergivande av en skuld.

Det är inte otänkbart att tilldelning av gratis utsläppsrätter kan uppgå till mer än 5 % av ett stort svenskt företags omsättning. Svaret på frågan blir givetvis beroende av utsläppsrätternas värde och den mängd utsläppsrätter som faktiskt tillhandahålls.87 Det kan även tänkas att tilldelning av gratis utsläppsrätter anses vara avsedda att täcka en industris driftsförluster.88

I artikel 6.2 stadgas emellertid att en subvention inte anses orsaka allvarlig skada om inte någon av bestämmelserna i artikel 6.3 är tillämpliga. Artikel 6.3 stadgar att allvarlig skada såsom den definieras i artikel 5 kan uppstå om subventionen hindrar eller påverkar import av en motsvarande vara från en medlem till den medlem som beviljar subventionen. Vidare kan allvarlig skada uppstå om subventionen påverkar den subsidierade varans pris exempelvis så att dess pris blir betydligt lägre än priset på motsvarande vara från en annan medlem. Det torde vara klart att besparingar kan göras av de deltagande företag som erhåller gratis utsläppsrätter i ett system som baseras på att betalning i någon form skall erläggas för dessa. Skulle gratis utsläppsrätter inte erhållas blir produktionen dyrare och berörda företags marknadsandelar skulle sannolikt minska till förmån för importerade produkter. Således

87 Se Bugge och Lövold Ihle, s. 101 för räkneexempel och beräkningsgrunder.88 Jfr avsnitt 5.3.3 ovan om Kommissionens riktlinjer för statsstöd för miljöskydd där det konstaterades att befrielse från miljöskatter är att betrakta som ett, normalt sett, otillåtet driftsstöd.

skulle rekvisitet ”allvarlig skada” kunna anses vara uppfyllt om värdet på de fria utsläppsrätter som tillhandahålls är tillräckligt högt.

Rättsliga konsekvenser av att en subvention befinns vara angripbar

Även om det anses vara möjligt att vidta åtgärder mot en subvention enligt ovan krävs att någon medlem faktiskt agerar för att den subventionerande medlemmen skall träffas av några förpliktelser enligt Avtalet.

Enligt Avtalets artikel 7 kan den klagande medlemmen anhålla om konsultationer med den subventionerande medlemmen. Syftet med detta är att en samförståndslösning skall kunna uppnås. Om konsultationerna förblir resultatlösa efter 60 dagar kan ärendet hänskjutas till WTO:s tvistlösningsorgan, vars panel inom 120 dagar skall avge en rapport med ett yttrande över huruvida subventionen i fråga leder till allvarlig skada eller inte. När rapporten avges kan den överklagas eller godtas. För det fall den godtas måste åtgärder vidtas för att få subventionssystemet i linje med rapporten. Om sådana åtgärder inte vidtas inom sex månader får den klagande medlemmen vidta motåtgärder som motsvarar arten och graden av subventionens missgynnande effekter som visats.

Det får antas att om Sverige skulle anta ett system med utsläppshandel baserat på auktionering av utsläppsrätter men ändå bevilja vissa industrigrenar gratis utsläppsrätter och detta skulle anses vara en angripbar subvention så är Sveriges förhandlingsposition god i den inledande konsultationen. Det torde inte vara omöjligt att förklara för klagande medlemmar att syftet med ”subventionen” är att genomföra Kyotoprotokollets krav samt att gratis tilldelning till vissa verksamheter endast är avsedd att förekomma tills dess att systemet funnit sina former.89

I ett system baserat på försäljning av utsläppsrätter kan gratis tilldelning av sådana till vissa företag eller branscher anses vara en subvention såväl enligt GATT-avtalet självt som enligt avtalet om subventio-

89 För tydlighets skull påpekas det att gratis tilldelning till alla deltagare inte aktualiserar reglerna om förbud mot statliga subventioner, vilket även framhållits ovan.

ner och utjämningsavgifter. Om utsläppsrätternas värde och antal påverkar de berörda företagens marknadsposition avsevärt kan subventionen i fråga även komma att betraktas som en subvention mot vilken åtgärder får vidtas. Skulle någon medlem i WTO påstå att systemet med utsläppshandel tillfogar den medlemmen allvarlig skada måste konsultationer inledas. I värsta fall kan den klagande medlemmens påstående leda till en process i WTO:s tvistlösningsorgan med överklagandemöjlighet. Skulle den subventionerande medlemmen förlora processen måste rättelse vidtas annars tillåts den klagande medlemmen att vidta proportionella motåtgärder. Övriga frihandelsregler i GATTavtalet torde inte påverka möjligheterna för införande av svenskt system med utsläppshandel.

7 Sammanfattande kommentarer

Ett nationellt system med utsläppshandel kommer sannolikt inte att i någon större utsträckning träffas av internationella regler om frihandel och konkurrens under förutsättning att systemets regler inte direkt diskriminerar utländska företag eller varor.

Generellt sett är emellertid uppströmsansatsen behäftad med fler risker än nedströmsansatsen. Den förra riskerar att strida mot EGrättens förbud mot kvantitativa importrestriktioner och det är svårt att bedöma om EG-domstolen skulle godta ett berättigande med hänvisning till miljöskyddssyftet. Det kan förutsättas att domstolen kommer att kräva att klara skillnader avseende miljöeffekten kan visas till förmån för den handelshindrande uppströmsansatsen eftersom dess alternativ, nedströmsansatsen, inte är handelshindrande. Vidare kan det vara svårt för lagstiftaren att avgränsa de produkter som skall omfattas av en uppströmsansats så att systemet inte hamnar i strid med förbudet mot diskriminerande beskattning i artikel 90. Det sistnämnda gäller dock, till skillnad från slutsatsen avseende kvantitativa importrestriktioner, endast under förutsättning att utsläppsrätter inte erhålls utan kostnad för deltagarna.

Nedströmsansatsen kan ifrågasättas enligt reglerna om fri etableringsrätt och under vissa speciella förutsättningar enligt reglerna om statsstöd. Såvitt gäller etableringsrätten torde de eventuella problem som kan uppstå kunna undvikas genom att staten vid varje allokeringstillfälle reserverar utsläppsrätter för potentiella nyinträdande företag. Skulle ett företag från en annan medlemsstat trots detta nekas etableringsrätt på grund av att utsläppsrätter saknas torde systemet kunna berättigas med hänvisning till miljöskyddssyftet. Såvitt gäller statsstödsreglerna kan konstateras att dessa endast kan tillämpas på ett system som bygger på att deltagarna skall betala för de utsläppsrätter de erhåller, men vissa deltagare eller branscher ändå erhåller fri tilldelning. Ett system där stödmomentet (gratis utsläppsrätter) är temporärt och reduceras gradvis torde dock kunna undantas från förbudet i artikel 87.

Konkurrensreglerna påverkar inte själva införandet av ett system med utsläppshandel eftersom de i princip inte är tillämpliga på åtgärder vidtagna av staten. Däremot är förståelse av konkurrensreglernas syfte

viktigt när ett system med utsläppshandel utformas. Förbudet mot konkurrensbegränsande avtal kan inte tas till intäkt för att några särskilda åtgärder bör vidtas vid utformningen av systemet. Det är dock viktigt att konkurrensvårdande myndigheter informeras om att även marknaden för utsläppsrätter, på vilken företag som normalt inte är konkurrenter blir det, måste bevakas. Såvitt gäller missbruk av dominerande ställning finns goda möjligheter för det eller de företag som uppnår en sådan ställning på utsläppsmarknaden att missbruka den. Risken för missbruk kan emellertid minskas avsevärt om staten tillser att det reserveras utsläppsrätter vid varje allokering så att det alltid finns alternativ till de utsläppsrätter som tillhandahålls av eventuella dominanta företag.

WTO-reglerna torde inte ge upphov till några särskilda problem vid införandet av ett svenskt system med utsläppshandel. I likhet med EGrättens statsstödsregler kan emellertid reglerna om avskaffande av subventioner vinna tillämpning på system med principiellt sett obligatoriska inköp av utsläppsrätter, men där vissa företag eller branscher ändå erhåller dem gratis. Möjligheterna att åberopa de undantagsregler som finns torde dock vara relativt goda.

Kostnader för utsläppsbegränsningar av koldioxid

Materialet framtaget av Vattenfall

Grönbok

Grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen

(Framlagd av kommissionen)

Den 8 mars 2000

KOM(00) 87

Sammanfattning

Avsikten med denna grönbok är att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen och om förhållandet mellan en sådan handel och andra politiska strategier och åtgärder mot klimatförändringar.

Inom ramen för Kyotoprotokollet har Europeiska gemenskapen åtagit sig att under perioden 2008–2012 minska sina utsläpp av växthusgaser med 8 % jämfört med 1990 års nivå. I praktiken innebär detta att det krävs en minskning på omkring 14 % jämfört med den prognostiserade förbrukningen om inga åtgärder vidtas1. En handel med utsläppsrätter, som både bedrivs internt inom gemenskapen och externt med andra industriländer, kommer att minska gemenskapens kostnader för att fullgöra sina åtaganden. Handeln med utsläppsrätter kommer tillsammans med övriga politiska strategier och åtgärder att vara en integrerad och viktig del av gemenskapens övergripande strategi för genomförande av Kyotoprotkollet. Kommissionen är av uppfattningen att gemenskapen som helhet kommer att behöva använda alla tillgängliga verktyg för att fullgöra sina internationella åtaganden. Ju tidigare konkreta åtgärder vidtas desto bättre. EU förbereder för närvarande ratificeringen av Kyotoprotokollet, som man hoppas se träda i kraft senast 2002.

Handeln med utsläppsrätter innebär, oavsett om det rör sig om ett nationellt eller internationellt system, att olika enheter, som exempelvis företag, tilldelas bestämda utsläppsmängder. De företag som har en utsläppsnivå som ligger under tilldelningen kan sälja sitt ”överskott” till andra som har svårare att uppnå sitt mål. Denna handel underminerar inte det miljöpolitiska målet, eftersom den sammanlagda mängden utsläppsrätter inom systemet är fastlagd. Systemet ger snarare möjligheten att på ett kostnadseffektivt sätt uppnå det övergripande målet och stimulera till investeringar i miljövänlig teknik.

Handel med utsläppsrätter är ett miljöskyddsinstrument som inte använts tidigare inom EU. Därför är det viktigt att få erfarenheter av

1 För ytterligare detaljer, se avsnitt 2 i KOM(1999)230 slutlig, 19.5.1999: Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – Förberedelser inför genomförandet av Kyotoprotokollet.

hur ett sådant system kan genomföras innan det internationella systemet för handel med utsläppsrätter införs 2008. Det finns med andra ord goda skäl för att Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater skall förbereda sig genom att införa ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter senast 2005.

Kommissionen tror att en väl fungerande inre marknad för handel med utsläppsrätter bättre kan garanteras av en sammanhängande och samordnad ram, som omfattar samtliga medlemsstater, än av en uppsättning nationella system utan samordning. Ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter skulle ge ett enhetligt pris för de utsläppsrätter som köps och säljs inom systemet. Separata nationella system utan koppling till varandra skulle däremot resultera i olika priser inom varje nationellt system. Utvecklingen av den inre marknaden har varit en av drivkrafterna bakom EU:s utveckling på senare tid, och detta bör beaktas vid skapandet av nya marknader. Klimatförändringarna är det tydligaste exemplet på gränsöverskridande effekter som kräver samornade insatser. Samverkansvinsterna på EU-nivå kommer dessutom göra det möjligt att sänka kostnaderna avsevärt, samtidigt som liknande lagstiftning kommer att göra det möjligt att hålla de administrativa kostnaderna så låga som möjligt.

De viktigaste beslut som måste fattas inför upprättandet av en sådan ram rör följande frågor: Vilka länder och vilka företag inom vilka sektorer skall delta? Hur skall man hantera fördelningen av utsläppsrätter för de sektorer och företag som ingår i handelssystemet jämfört med de företag och sektorer som inte deltar, och vem skall ansvara för denna fördelning? På vilket sätt kan ett system för handel med utsläppsrätter bygga vidare på befintliga politiska strategier och åtgärder, som exempelvis tekniska föreskrifter, miljöavtal och skatteincitament? Hur kan man se till att lika stora insatser görs av de företag som ingår i handelssystemet och de företag som omfattas av andra politiska strategier och åtgärder?

Kommissionen anser att det är nödvändigt med en gemenskapsstrategi för att förhindra snedvridningar av konkurrensen på den inre marknaden. Separata nationella system för handel med utsläppsrätter skulle kunna ge upphov till besvärliga frågor rörande statligt stöd och nya aktörers tillträde till marknaden. En sådan situation skulle skapa osäkerhet för både medlemsstater och företag. Dessutom skulle dessa problem förmodligen förvärras i samband med utvidgningen av gemenskapen.

Frågan om huruvida ett system för handel med utsläppsrätter kan bli stabilt och verkningsfullt beror i hög grad på om det finns bestämmelser om överensstämmelse och en strikt kontroll av efterlevnaden. En

viss harmonisering av reglerna för övervakning, rapportering och kontroll krävs för att handelssystemet skall fungera effektivt.

Denna grönbok är avsedd att inleda en process då dessa frågor skall utredas. Kommissionen välkomnar kortfattade reaktioner och synpunkter som rör frågorna i detta dokument. Inläggen bör vara kommissionen tillhanda senast den 15 september 2000, så att de kan beaktas vid utvecklingen av gemenskapens strategi för genomförande omedelbart efter den sjätte konferensen för parterna, som kommer att äga rum i Haag, Nederländerna den 13–24 november år 2000. De skall sändas till Jos Delbeke, Head of the Climate Change Unit, European Commission (DG ENV), 200 rue de la Loi/Wetstraat 200, B-1049 Bryssel, Belgien. Det går också bra att skicka dem med e-post till följande adress:

1 Inledning

Kyotoprotokollet antogs i december 1997 av den tredje konferensen mellan parterna till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC). Detta protokoll har stor betydelse, eftersom man i det fastställer gränser för de industriländernas utsläpp av växthusgaser. Europeiska gemenskapen åtog sig inom ramen för protokollet att under perioden 2008–2012 minska sina utsläpp av sex växthusgaser med 8 % jämfört med 1990 års nivåer2.

Genom protokollet infördes tre nya internationella mekanismer, som kallas ”flexibla mekanismer” eller ”Kyotomekanismer”. Dessa mekanismer utgör en mycket viktig del av protokollet och utan dem skulle protokollet förmodligen inte kunna träda i kraft. Syftet med dessa mekanismer är att främja ett kostnadseffektivt genomförande av protokollet. En av dessa mekanismer är en internationell handel med utsläppsrätter3, som skulle inledas 20084.

Europeiska gemenskapen är fullvärdig part till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring, har undertecknat Kyotoprotokollet och är en av de 39 parter5 som har godkänt ett absolut gränsvärde för utsläpp. Därmed har gemenskapen rätt att delta i den internationella handeln med utsläppsrätter i enlighet med protokollet.

I maj 1999 antog kommissionen ett meddelande om klimatförändringar.6 I detta belystes behovet av ”konsekventa insatser”, och det

2 Minskningen på 8 % skall också ta hänsyn till ”sänkor”. Ett exempel på sänkor är skogar som tar upp koldioxid från atmosfären. Träden dör naturligtvis så småningom och ruttnar, och då återförs koldioxiden till atmosfären. Alternativt kan träet användas som bränsle och då återförs koldioxiden till atmosfären. Sänkorna är tillfälliga till sin natur och det finns stora metodologiska problem med att mäta upptagningen och utsläppen, och därför behöver frågan om sänkor utredas mycket mer.3 Artikel 17 i Kyotoprotokollet.4 De två andra mekanismerna är gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Båda omfattar överföring av utsläppsrätter som man har tillgodo genom projekt för utsläppsminskning i andra länder .5 Dessa parter förtecknas i bilaga B till Kyotoprotokollet.6 KOM(1999)230 slutlig, 19.5.1999, Förberedelser inför genomförandet av Kyotoprotokollet.

noterades att observationer visar att koldioxidutsläppen åter är på väg uppåt. ”Om ingenting görs för att förhindra denna utveckling kommer det inte att vara möjligt att uppfylla kravet i artikel 3.2 i Kyotoprotokollet, dvs. att göra 'påvisbara framsteg' fram till 2005, och EU kommer inte att kunna uppfylla sitt åtagande om en utsläppsminskning på 8 %.”

Det måste säkerställas att handeln med utsläppsrätter kompletterar övrig politiska strategier och åtgärder och är förenlig med dessa. I de internationella förhandlingarna betonar EU att den viktigaste handlingslinjen måste vara att nationella strategier och åtgärder införs i den industrialiserade världen. Inom EU har många sådana åtgärder redan vidtagits, exempelvis energibeskattning, lagstiftning, tekniska standarder och miljöavtal. Ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter bör därför utformas så att det stärker den grund som redan lagts – och framför allt inte försvagar den.

De möjliga negativa effekterna på den internationella konkurrenskraften kommer att minimeras om andra indutriländer börjar delta i internationell handel med utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med Kyotoprotokollet – vilket man också kan vänta sig. I och med att ett internationellt handelssystem börjar fungera från och med 2008 kommer företagen antagligen att behöva bära samma kostnader oavsett i vilket industriland de är lokaliserade.

2 Grönbok för samråd med berörda parter

Denna grönbok är inledningen på en samrådsprocess där samtliga intressenter, både statliga och icke-statliga, skall beredas tillfälle att lämna synpunkter på hur EU skall kunna utforma ett väl avvägt system för handel med utsläppsrätter.

Genom Kyotoprotokollet har handeln med utsläppsrätter förts upp på EU:s dagordning. Det rör sig om ett helt nytt instrument för den europeiska strategin mot klimatförändringar. Handeln med utsläppsrätter, både inom EU och mellan EU och resten av den industrialiserade världen, kommer att vara en viktig del av gemenskapens strategi för att genomföra Kyotoprotokollet.

Både medlemsstaterna och gemenskapen måste utarbeta strategier för att genomföra Kyotoprotokollet och undersöka hur handeln med utsläppsrätter passar in i deras klimatstrategier. Därför bör en diskussion inledas om gemenskapsdimensionen av handeln med utsläppsrätter och dess eventuella effekter på den inre marknaden. Företagens deltagande kommer oundvikligen att ge upphov till frågor som rör statligt stöd och sund konkurrens, och i detta sammanhang har gemenskapen utan tvekan en viktig funktion att fylla. Man måste också se till att medlemsstaternas initiativ inte skapar onödiga hinder för etableringsfriheten på den inre marknaden7.

De samråd som genomförs på grundval av denna grönbok kommer visserligen att inriktas på införandet av handel med utsläppsrätter inom EU före 2008, men de kan också ge värdefulla insikter som kan användas i FN-förhandlingarna. En ökad förståelse av de centrala problemen och ett samspel med nationella strategier och åtgärder kommer att bidra till att skapa realistiska förväntningar inför de beslut om handel med

7 Principen om etableringsfrihet, enligt artiklarna 43 och 48 i EG-fördraget (tidigare artiklarna 52 och 58) innebär att företag som bildats i enlighet med lagstiftningen i en medlemsstat har rätt att lokalisera sitt huvudkontor i en annan medlemsstat eller upprätta kontor, filialer eller dotterbolag i andra medlemsstater. En förutsättning för denna frihet är att nya aktörer omfattas av samma regler som de redan etablerade företagen, om dessa inte innehåller några otillbörligt diskriminerande åtgärder.

utsläppsrätter som skall fattas vid den sjätte konferensen mellan parterna till ramkonventionen om klimatförändringar (COP6), som kommer att äga rum i Haag den 13–24 november 2000.

3 Vad är handel med utsläppsrätter?

Handel med utsläppsrätter är ett system som innebär att ett företag tilldelas en bestämd andel av de totala utsläppen växthusgaser, som fastställs på grundval av de övergripande miljöpolitiska målen. Företagen kan sedan köpa och sälja dessa utsläppsrätter.

Dessa utsläppsrätter kallas ibland för ”kvoter”, ”tillstånd” eller ”utsläppstak”. Den totala mängden utsläppsrätter som fördelas till samtliga företag som ingår i systemet utgör en maxgräns för tillåtna utsläpp inom systemet. Det är just denna maxgräns som ger systemets miljövinster. En av de största fördelarna med en handel med utsläppsrätter är att man vet exakt vilket miljöresultat som systemet ger.

Tanken på ”tillstånd” är fast etablerad inom miljöpolitiken, särskilt när det gäller användning av tekniska standarder inom områdena avfallshantering och vatten- och luftföroreningar. Ett sådant exempel är direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar8. Det går emellertid inte att säkerställa förutbestämda miljöresultat med hjälp av lagstiftning, eftersom antalet nya anläggningar kan vara större än planerat, och då ökar också de totala utsläppen – även om alla använder de bästa tekniska standarderna.

Handeln med utsläppsrätter ger enskilda företag möjligheten att släppa ut mer än sin utsläppsandel, under förutsättning att de kan hitta ett annat företag som inte använder hela sin andel och är berett att överlåta sin ”överskjutande del”. Det totala miljöresultatet blir det samma som om båda företagen utnyttjade hela sin tilldelning fullt ut, med den viktiga skillnaden att både det säljande och det köpande företaget gynnas av den flexibilitet som handeln erbjuder utan att miljön drabbas. Båda de berörda företagen får lägre anpassningskostnader än de skulle få utan möjligheten till handel (det ”säljande” företaget får betalning för den andel som överlåts och det ”köpande” företaget får lägre kostnader än om det tvingats anpassa sig till den förutbestämda utsläppsrätten). En öppen prisbild innebär också att andra företag bättre kan bedöma de kommersiella möjligheterna i handeln och vad de skulle tjäna på att delta på denna marknad. Handeln med utsläppsrätter kom-

8 Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.

mer också att skapa konkurrens mellan företag när det gäller att hitta kostnadseffektiva sätt att minska utsläppen, och detta kommer att öka efterfrågan på miljövänlig teknik.

Den viktigaste ekonomiska aspekten av handeln med utsläppsrätter är att man med hjälp av marknadsmekanismer kan se till att de utsläppsminskningar som krävs för att uppnå ett förutbestämt miljöresultat genomförs där kostnaderna för utsläppsminskningar är lägst.

Även om konceptet med tilldelade utsläppsrätter som kan köpas och säljas inte används i EU:s miljöpolitik i någon större utsträckning, är idén om en sådan handel inte helt främmande. Kvoterna för ämnen som bryter ner ozonskiktet enligt Montrealprotokollet9, fiskekvoterna inom den gemensamma fiskeripolitiken10 och mjölkkvoterna inom den gemensamma jordbrukspolitiken11 är praktiska exempel på tilldelningar som faktiskt kan överlåtas i viss utsträckning. De goda effekterna av handel med utsläppsrätter kan emellertid endast förverkligas om man samtidigt inför ett verkningsfullt system för övervakning och kontroll av överensstämmelse. En aktiv övervakning

9 Tillämplig gemenskapslagstiftning: Rådets förordningar (EEG) nr 594/91, nr 3952/92 och nr 3093/94. Dessa tillämpningsföreskrifter omfattar både produktions- och konsumtionskvoter som skall tilldelas enskilda företag på grundval av deras tidigare produktionsnivå. Möjligheten till internationell överlåtelse begränsades till en början till 10 % och sedan till 15 % av den ursprungliga tilldelningen. Senare avskaffades denna begränsning och obegränsad flexibilitet tilläts under förutsättning att de övergripande internationella produktionsbegränsningarna respekterades.10 Den grundläggande rättsliga ramen finns i rådets förordning (EEG) nr 3760/92. Dessutom finns årliga tillämpningsföreskrifter i t.ex. rådets förordning (EEG) nr 48/99. Kontrollsystemet fastställs i rådets förordning (EEG) nr 2847/93. Kvoten eller den "totala tillåtna fångstmängden" för gemenskapen fördelas mellan medlemsstaterna, och i vissa fall behåller gemenskapen en andel. Fördelningen av kvoter mellan fiskebåtar registrerade i medlemsstaterna omfattas inte av gemenskapens regelverk utan besluten fattas i medlemsstaterna. Överföring av kvoter mellan medlemsstater är tillåten, även om det finns begränsningar av flexibiliteten.11 De viktigaste delarna av den rättsliga ramen finns i rådets förordningar (EEG) nr 856/84 och 3950/92 samt i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93. I samband med Agenda 2000 kommer en ny förordning som skall ersätta förordning (EEG) nr 3950. Fördelningen av kvoter till medlemsstaterna bygger på tidigare produktionsresultat. Medlemsstaterna fördelar sedan sina nationella kvoter till enskilda producenter. Kvoterna får inte överlåtas över medlemsstatens gräns. Kontroll- och rapporteringskrav för mjölk och mjölkprodukter som säljs ute på marknaden regleras på gemenskapsnivå. Ekonomiska påföljder tillämpas på medlemsstater som har överskridit sina kvoter.

kommer också att förbättra informationen om utsläppsnivåer. För att säkra att systemet för handel med utsläppsrätter överensstämmer med Kyotoprotokollet bör man också ange den totala mängden utsläppsrätter inom Europeiska gemenskapen uttryckt i antal ton koldioxidekvivalenter som får släppas ut.

4 Europeiska gemenskapen, handel med utsläppsrätter och kyotoprotokollet

I artikel 4 i Kyotoprotokollet fastställs att EU får omfördela sina utsläppsminskningsmål bland medlemsstaterna om bara slutresultatet innebär en övergripande minskning för Europeiska gemenskapen på 8 %. I juni 1998 uppnåddes politisk enighet om denna omfördelning, genom den så kallade överenskommelsen om ”delad börda”12. När Europeiska gemenskapen och medlemsstaterna ratificerar protokollet måste de göra en officiell anmälan av dessa omfördelade mål till sekretariatet för konventionen om klimatförändring. Avtalet om delad börda begränsar inte medlemsstaternas och gemenskapens möjligheter att använda Kyotoprotkollets ”flexibla mekanismer”.

Ramkonventionen om klimatförändring och Kyotoprotokollet är avtal mellan parter som samtliga, med undantag av Europeiska gemenskapen, är suveräna stater. Företag omfattas däremot av nationell lagstiftning. Företag med verksamhet inom EU regleras även på gemenskapsnivå. All företagsverksamhet tillhör ansvarsområdet för den part inom vilken utsläppskällan är lokaliserad13.

12 Den procentsats som gäller för varje medlemsstat finns angiven i bilaga 1 till KOM (1999)230 slutlig, 19.5.1999.13 Ett system för handel med utsläppsrätter som organiseras på gemenskapsnivå skulle vara en intern åtgärd för Europeiska gemenskapen (som i egen rätt är part till Kyotoprotokollet och finns upptagen i bilaga B till detta). Systemet skulle alltså inte vara identiskt med det internationella systemet för handel med utsläppsrätter enligt artikel 17 i Kyotoprotokollet.

Kyotoprotokollet innehåller föreskrifter om internationell handel med utsläppsrätter mellan parter, men omfattar inga förpliktelser för en part att delta i sådan handel. I artikel 17, som behandlar handel med utsläppsrätter, finns ingen uttrycklig hänvisning till ”enheters” deltagande14. Det är fortfarande osäkert om frågan om ”enheters” deltagande specifikt kommer att behandlas vid den sjätte konferensen mellan parterna till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar.

Kommissionen anser att det finns en unik möjlighet att fullgöra Kyotoåtagandena på ett kostnadseffektivt sätt om man låter företag15delta i handeln med utsläppsrätter. I detta sammanhang bör noteras att Kyotoprotokollet redan implicit ger parterna möjlighet att ömsesidigt erkänna utsläppsrätter som köps och säljs mellan företag inom olika ”nationella” system – om detta förfarande kopplas till motsvarande förändringar i de kvantiteter som tilldelas de berörda parterna. I sådana fall skulle gemenskapens eller medlemsstaternas system kunna kopplas till de system som används av parter utanför EU16. Detta skulle ge ytterligare möjlighet att minska kostnaderna för uppfyllandet av Kyotoprotokollet.

I juni 1998 konstaterade kommissionen att gemenskapen skulle ”kunna inrätta ett eget, internt handelssystem till år 2005”17. Detta skulle ge betydande praktiska erfarenheter som skulle göra gemenskapen bättre

14 Detta står i kontrast till artiklarna 6 och 12 som behandlar projekt som bygger på gemensamt genomförande respektive mekanismen för ren utveckling, där enheter uttryckligen nämns.15 Det finns hänvisningar till ”företag”, men handeln med utsläppsrätter kan utvidgas till att omfatta enskilda anläggningar (eller ”källor”) för utsläpp, och ett enskilt företag kan ha flera sådana. Utsläppen från enskilda anläggningar eller ”källor” kommer att tas med både i inventeringen av växthusgaser för den medlemsstat där anläggningen är lokaliserad och i inventeringen för Europeiska gemenskapen. I Kyotoprotokollet används termen ”juridiska personer” i samband med gemensamt genomförande och ”privata och/eller offentliga juridiska personer” i samband med mekanismen för ren utveckling. Några exempel på sådana enheter är företag, andra lagenligt bildade icke-statliga organisationer och offentliga organ som t.ex. lokala myndigheter.16 På grund av de prisskillnader för utsläppsrätter som kan förväntas uppstå i de olika parternas nationella handelssystem skulle en koppling mellan två system bli som två kommunicerande kärl: vätskenivån (eller prisnivån) i båda kärlen är alltid på samma nivå.17 KOM(1998)353 slutlig, 3.6.1998, Klimatförändringar – En strategi efter Kyoto .

förberedd när den internationella handeln med utsläppsrätter enligt Kyotoprotokollet inleds 2008. Dessa erfarenheter skulle bekanta gemenskapens aktörer med instrumentet och till och med ge dem ett försprång.

Den här typen av ”inhemska” system får vara kvar även efter 2008, men de bör vara förenliga med Kyotoprotokollets internationella system för handel med utsläppsrätter som omfattar sex växthusgaser och sänkor. Det är därför mycket viktigt att det ”inhemska” systemet redan från början utformas så att det klarar en successiv utvidgning till att omfatta fler geografiska områden, ekonomiska sektorer och gaser.

Handeln med utsläppsrätter i sig minskar inte utsläppen. Den tillhandahåller bara incitamenten för att hitta den metod som för den lägsta kostnaden kan åstadkomma en given utsläppsminskning. Ju mer omfattande systemet är, desto större blir skillnaderna i företagens kostnader för att klara minskningen och därmed ökar möjligheterna att sänka de totala kostnaderna. Detta talar för ett övergripande handelssystem, där olika medlemsstater deltar, som omfattar samtliga sex växthusgaser och sänkor och alla utsläppskällor. Goda vetenskapliga och praktiska skäl talar emellertid för att gemenskapen i nuläget inte bör införa ett sådant övergripande system. Det finns fortfarande oklarheter när det gäller utsläppen av fluorerade gaser och sänkors upptagning av koldioxid. Komplexa tekniska och administrativa frågor måste lösas när det gäller fördelningen av utsläppsrätter, övervakningen av utsläppen och kontrollen av efterlevnaden för små mobila utsläppskällor, som exempelvis personbilar.

Om gemenskapen väljer en försiktig strategi, som innebär att man successivt utvecklar handeln med utsläppsrätter, bör systemet därför till en början begränsas till koldioxidutsläpp från stora fasta punktkällor där en kontroll och övervakning av systemet är mer praktiskt genomförbar. Koldioxidutsläppen (CO

2

) utgör omkring 80%18 av gemen-

skapens utsläpp av växthusgaser.

18 Europeiska miljöbyrån, teknisk rapport nr 19 – maj 1999: ”Annual European Community Greenhouse Gas Inventory 1990–1996”.

Liknande tankegångar finns också i vissa medlemsstater och inom den privata sektorn. Danmark har exempelvis redan antagit nationell lagstiftning som innebär att man inför ett begränsat system för handel med koldioxidkvoter mellan de största elproducenterna. Detta system skall börja fungerar någon gång under det närmaste året19. Flera andra medlemsstater överväger att införa nationell handel med utsläppsrätter före 2008. Ett antal sådana system håller redan på att utvecklas eller utvärderas av enskilda företag, branschorganisationer eller branschöverskridande organisationer. Kommissionen välkomnar dessa initiativ och den kunskap som de kan ge.

19 Det danska systemet för handel med utsläppsrätter bygger på lag nr 376 av den 2 juni 1999 om kvoter för elproduktion. Systemet är avsett att användas till och med den 31 december 2003. Det har fortfarande inte fastställts när det skall börja fungera. Det omfattar koldioxidutsläpp från omkring 15 av de största elproducenterna. Utsläppsrätterna har fördelats fritt på grundval av historiska kriterier (faktiska utsläpp under en referensperiod) och tekniska kriterier (som gynnar mer energieffektiv produktion). Om producenter släpper ut mer än sin årliga utsläppsrätt utdöms böter på 40 DKK (cirka 5,38 euro) för varje överskjutande ton koldioxid som släpps ut. Kommissionen håller fortfarande på att granska systemet utifrån reglerna om statligt stöd.

5 Europeiska gemenskapens roll

Såsom redan påpekats blir de potentiella besparingarna av ett system för handel med utsläppsrätter större ju mer omfattande systemet är. Beräkningar visar att ett gemensamt system inom gemenskapen som omfattar energiproducenter och energiintensiv industri skulle kunna minska kostnaderna för att genomföra gemenskapens Kyotoåtaganden med nästan en femtedel, jämfört med ett antal separata system för medlemsstaterna utan möjligheter till handel mellan länderna. Detta innebär en potentiell kostnadsminskning på omkring 1,7 miljarder euro per år. Denna kostnadsminskning ökar sannolikheten för att våra internationella åtaganden skall kunna uppfyllas.

Ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter skulle ge ett enhetligt pris för utsläppsrätter som köps och säljs av de företag som ingår i systemet. Detta skulle ge alla företag samma möjligheter, oavsett i vilken medlemsstat de är etablerade, medan separata separata nationella system utan koppling till varandra skulle resultera i olika priser i varje system.

I dag finns det inga tillgängliga prisuppgifter som bygger på praktisk erfarenhet av handel med utsläppsrätter för växthusgaser. Därför kan våra överväganden endast grundas på empiriska beräkningar. Det finns stora variationer i dessa beräkningar: man räknar med alltifrån 5 till 58 euro per ton koldioxidekvivalenter som säljs mellan industriländer.20

Ytterligare uppgifter om den ekonomiska anlysen finns i bilaga 1.

20 Så kallade ”bilaga B”-länder, med vilket avses bilaga B till Kyotoprotokollet.

Utvecklingen av ett EU-system för handel med utsläppsrätter kan ge ett viktigt bidrag till skyddet av miljön genom att begränsa utsläppen, men det är viktigt att man undviker att samtidigt skapa handelshinder som kan skada den inre marknaden. Därför bör handeln med utsläppsrätter vara en del av en sammanhängande ram av gemensamma, samordnade politiska strategier och åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser och uppfylla Kyotoåtagandena. Gemenskapen kommer också att se till att ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter, som tar hänsyn till den inre marknadens regler för konkurrens på lika villkor, utformas så att det är förenligt med multilaterala handelsavtal.

Industrin måste garanteras lika behandling i varje medlemsstat, och jämförbara företag i olika medlemsstater måste också behandlas likadant. Ett annat önskvärt mål är att de regler som företagen måste följa inom hela gemenskapen är så enkla som möjligt. Enkla regler underlättar den praktiska förvaltningen av ett system för handel med utsläppsrätter – och kontrollen av efterlevnaden. Man måste emellertid hitta en balans mellan lika behandling och större enkelhet, å ena sidan, och större självständighet åt medlemsstaterna, å andra sidan.

Medlemsstaternas autonomi skulle förutsätta att medlemsstaternas system bedömdes från fall till fall. Detta skulle begränsa insynen och vara mer komplicerat för företagen. Vissa företag skulle kunna omfattas av nationella system för handel med utsläppsrätter medan andra jämförbara företag inte skulle göra det. Olika sektorer skulle kunna beröras i olika medlemsstater och de specifika reglerna och förfarandena skulle förmodligen variera inom gemenskapen. En sådan segregerad marknad skulle stå i strid med den inre marknadens syfte, även om användningen av olika politiska strategier skulle kunna motiveras som ett resultat av olika nationella prioriteringar.

Handeln med utsläppsrätter inom EU skulle kunna organiseras på flera olika nivåer, med olika grad av aktivt deltagande från gemenskapens sida. En av dessa nivåer innebär att medlemsstaterna på egen hand organiserar systemet. I sådana fall begränsas gemenskapens funktion till att hålla en överblick över de olika nationella systemen, för att se till att de är förenliga med gemenskapens regelverk och kontrollera hur gemenskapens åtaganden uppfylls. I andra änden av skalan kan man

tänka sig ett harmoniserat gemenskapstäckande system, där utformningen och reglerna i allt väsentligt skulle bestämmas på gemenskapsnivå. Medlemsstaterna skulle då genomföra systemet på ett enhetligt sätt och endast ha mycket begränsade befogenheter att stifta regler.

En medelväg skulle vara att utveckla ett gemenskapssystem, men samtidigt låta medlemsstaterna ha en viss frihet att välja om de skall delta i systemet och i så fall i vilken utsträckning. De skulle eventuellt kunna ha en viss valfrihet när det gäller de viktigaste tillämpningsföreskrifterna.

Följande frågor bör beaktas i detta sammanhang:

  • Hur kan man se till att jämförbara företag i olika medlemsstater åläggs att göra lika stora insatser, oavsett om de omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter eller av andra politiska strategier och åtgärder, och därmed minimera snedvridningen av konkurrensen på den inre marknaden?
  • Hur kan man fördela utsläppsrätter på ett sådant sätt att indirekt diskriminering förhindras och snedvridningen av konkurrensen minimeras?
  • Hur kan man säkerställa maximala synergieffekter med befintlig miljölagstiftning?
  • Hur kan man på ett effektivt sätt övervaka, rapportera, kontrollera och säkerställa efterlevnaden?
  • Hur kan man säkerställa att handelssystemet är förenligt med det internationella systemet för handel med utsläppsrätter enligt Kyotoprotokollet?

Det står helt klart att gemenskapen har en viktig funktion att fylla när det gäller att skydda den inre marknaden och se till att dess internationella åtaganden uppfylls. Diskussionen om gemenskapens roll bör därför inriktas på hur denna roll skall se ut i praktiken.

6 Politiska alternativ i fråga om omfattningen av ett EG-system för handel med utsläppsrätter

Det största problemet är att faktiskt komma igång, och den centrala frågan är vilka sektorer och utsläppskällor som skall ingå i handelssystemet från början.

När man fastställer vilka sektorer som skall omfattas av handeln med utsläppsrätter måste ett antal kriterier beaktas. De viktigaste kriterierna är miljöeffektivitet, ekonomisk effektivitet, potentiella konkurrenseffekter, möjligheten att administrera systemet och eventuella alternativa politiska strategier och åtgärder.

Dessa kriterier kan i princip uppfyllas om man man börjar med ett relativt litet antal ekonomiska sektorer och utsläppskällor som står för en betydande del av de totala utsläppen och där kostnaderna för att minska utsläppen varierar mycket.

Direktivet om stora förbränningsanläggningar21 och direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar22 kan ge en användbar utgångspunkt när man fastställer vad som skall ingå i systemet. Dessa direktiv omfattar inte alla sektorer och inte mindre källor inom de sektorer som omfattas. Den potentiella snedvridningen som orsakas av att man undantar vissa sektorer och mindre utsläppskällor inom de sektorer som omfattas kan emellertid begränsas om de sektorer och källor som inte deltar i handelssystemet omfattas av motsvarande politiska strategier och åtgärder.

21 Rådets direktiv 88/609/EEG av den 24 november.1988, senast ändrat genom rådets direktiv 94/66/EEG av den 15 december 1994.22 Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, särskilt bilaga I.

Av tabell 1 framgår att ett begränsat antal sektorer står för omkring 45 % av koldioxidutsläppen inom EU23. När det gäller järn- och stålindustri, raffinaderier, oorganisk kemisk industri (svavelsyra och salpetersyra) och pappersmasseindustrin är praktiskt taget samtliga anläggningar stora punktkällor, och detta kommer inte att ändras under överskådlig framtid. När det gäller cementindustrin finns det så få anläggningar inom EU att samtliga skulle kunna omfattas. Inom sektorn för värme- och kraftproduktion verkar det rimligt att inbegripa alla anläggningar med en kapacitet på över 50 MW

th24.

Tabell 1: Industrisektorer som kan tänkas ingå i ett system för handel med utsläppsrätter

Sektor Andel av de 15 EU-staternas koldioxidutsläpp

25

El- och värmeproduktionn

29,9 %

Järn och stål

5,4 %

Raffinaderier

3,6 %

Kemikalier

2,5 %

Glas, keramik och byggmaterial (inbegripet cement)

2,7 %

Papper och tryck (inbegripet pappersmassa)

1,0 %

Totalt

45,1 %

Källa: EUROSTAT, 1997.

Direktivet om stora förbränningsanläggningar och direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar omfattar också källor inom några sektorer som inte finns med i tabellen ovan. De ekonomiska vinsterna med handel kommer av att kostnaderna för minska utsläppen varierar mellan olika företag inom handelssystemet. Detta talar för en sektorstäckning som är så omfattande och varierad

23 Beräkningarna kommer från dokumentet ”Design of a practical approach to greenhouse gas emissions trading combined with policies and measures in the EC”, Center for Clean Air Policy, Washington DC, (det kommer att finnas tillgängligt på följande webbplats: http://www.ccap.org). Detta dokument utarbetades inom ramen för undersökningskontraktet ”Designing Options for Implementing an Emissions Trading Regime for Greenhouse Gases in the EC” som leddes av Foundation for International Environmental Law and Development (FIELD): http://www.field.org.uk/papers/papers.htm.24 Radunsky & Ritter (1996) CORINAIR 1990 Summary Report 3: Large Point Sources, Topic Report 20/96, Europeiska miljöbyrån, 1996.25 Energirelaterat för 1997.

som möjligt. Man kan utgå ifrån att en handel med utsläppsrätter är särskilt intressant för de sektorer där den genomsnittliga kostnaden för att minska utsläppen är högst.

För att begränsa riskerna för snedvridning mellan stora och små punktkällor och mellan ”handlande” och ”icke-handlande” källor måste man samtidigt tillämpa en strikt politik och genomföra långtgående åtgärder för de källor som inte ingår i handelssystemet, samtidigt som dessa företag skall beredas möjlighet att gå med i systemet på frivillig väg.

En avgörande fråga för utformningen av ett EU-system för handel med utsläppsrätter är om samma sektorer skall delta i handeln inom hela EU.

6.2.1. Ett gemensamt system inom gemenskapen

Ett system för handel med utsläppsrätter, vars omfattning beslutas på gemenskapsnivå, skulle skapa optimala förutsättningar för konkurrens på lika villkor för deltagare i olika medlemsstater. Ett sådant system skulle också ge maximal insyn och rättslig säkerhet för alla företag. Dessutom skulle de potentiella ekonomiska fördelarna vara betydande, i och med att kostnaderna för att begränsa utsläppen skulle variera mer mellan de deltagande företagen. Detta skulle förutsätta ett uttryckligt beslut på gemenskapsnivå om vilka sektorer som skall delta i handeln och vilka som inte skall göra det.

6.2.2. Ett samordnat gemenskapssystem

Hittills har emellertid de olika medlemsstaterna visat olika intresse för instrumentet för handel med utsläppsrätter. En del av dem håller på att inleda en politisk diskussion medan andra kommit långt med utarbetandet av konkreta program. Det är möjligt att alla medlemsstater inte samtidigt kommer att vara färdiga att delta i ett gemenskapssystem.

En central fråga som bör diskuteras är därför hur man på ett optimalt sätt kan synkronisera de medlemsstater som deltar i ett gemenskapssystem före 2008. Man kan tänka sig två alternativa lösningar: ett

system där medlemsstaterna aktivt måste ansluta sig (”opt-in”) eller ett system där alla som inte aktivt begärt utträde deltar (”opt-out”).

Aktiv anslutning

Det första alternativet är ett gemensamt system som samtliga medlemsstater enas om från början och som de medlemsstater som så önskar kan ansluta sig till. Ett sådant system kan fungera som en övergångsform på vägen mot ett gemensamt system inom gemenskapen som olika ekonomiska ekonomiska sektorer i olika medlemsstater successivt ansluter sig till.

För att ett samordnat system skall kunna fungera måste man emellertid se till att olika företag i olika medlemsstater ges samma utgångsläge. Det skulle därför vara nödvändigt med en omfattande samordning av de viktigaste aspekterna av denna differentierad strategi, och systemet skulle vara mycket komplicerat att förvalta. Gemenskapen skulle behöva inta en aktiv roll och övervaka medlemsstaternas åtgärder och bedöma effekterna på konkurrensen för jämförbara företag i olika medlemsstater. Om olika medlemsstater väljer att låta olika sektorer och olika gaser omfattas blir kombinationerna så många att sammanhållning och insyn inte skulle kan säkras.

Aktivt utträde

Ett tänkbart alternativ är ett system som förutsätter aktivt utträde. Ett sådant innebär att gemenskapen som helhet bestämmer vilka sektorer som i princip skall omfattas av handelssystemet. Vissa medlemsstater kan emellertid för en begränsad tid välja att stå utanför systemet, antingen när det gäller vissa sektorer eller helt och hållet. I detta scenario skulle de olika tänkbara kombinationerna vara mer begränsade. Fördelen är att systemet skulle vara enklare och erbjuda mer insyn än alternativet med aktiv anslutning.

En förutsättning för både alternativet aktiv anslutning och alternativet aktivt utträde är att de sektorer som inte ingår i gemenskapssystemet regleras genom andra politiska strategier och åtgärder som motsvarar minst samma ekonomiska insatser när det gäller utsläppsminskning.

6.2.3. EU:s utvidgning

En annan viktig fråga är den successiva geografiska utvidgningen av systemet, eftersom EU förmodligen kommer att få nya medlemsstater inom en inte alltför avlägsen framtid. Varje system som utarbetas måste därför vara öppet för senare anpassning och utbyggnad. Artikel 4 i Kyotoprotokollet innebär att EU:s överenskommelse om ”delad börda” inte skulle ändras om EU utvidgas under den första perioden för åtagandet (2008–2012). Ett system för ömsesidigt erkännande av nationella system skulle dock göra det möjligt att ansluta nya EU-medlemsstater till ett gemenskapssystem. Under en andra åtagandeperiod från 2012 skulle nya medlemsstater kunna integreras med gemenskapens ”bubbla”.

Slutligen måste ett gemenskapssystem utarbetas med hänsyn till EES-stater utanför EU, som kan ha egna system för handel med utsläppsrätter eller önska delta i gemenskapens system. Överenskommelsen om ”delad börda” skulle endast omfatta de 15 EU-medlemsstaterna, och möjligheten att anslutning till eller utvidgning av gemenskapssystemet genom ömsesidigt erkännande bör utredas ytterligare.

6.3 Frågor:

Fråga 1: Vilka sektorer bör omfattas av ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter? Kan direktivet om stora förbränningsanläggningar och direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar ge en användbar utgångspunkt för att definiera sektorstäckningen för ett EU-system för handel med utsläppsrätter? Fråga 2: Bör det finnas ett gemensamt system för handel med utsläppsrätter inom Europeiska gemenskapen för vissa sektorer, för att garantera konkurrens på lika villkor, maximal öppenhet och rättslig säkerhet för företagen? Fråga 3: Skulle flexibiliteten i ett samordnat system, som ett system med aktiv anslutning eller aktivt utträde, vara förenligt med den inre marknadens krav eller skulle de eventuella fördelarna med en sådan flexibilitet förtas av den ökade komplexiteten? Fråga 4: Vilket utrymme finns det för enskilda medlemsstater att i nationella handelssystem ta med ytterligare sektorer som inte omfattas av ett gemenskapssystem.

7 Politiska alternativ i fråga om den inledande fördelningen av utsläppsrätter

Innan den faktiska handeln kan börja måste utsläppsrätterna fördelas.

De politiska alternativen för den inledande fördelningen rör tre olika nivåer: fördelningen mellan ”handlande” och ”icke-handlande” parter inom ekonomin, fördelningen mellan olika deltagande sektorer och fördelningen mellan olika företag. Alla tre nivåerna har en gemenskapsdimension, men den kan tillgodoses på olika sätt.

En viktig uppgift är att se till att de sektorer eller aktörer som ingår i ett handelssystem åläggs lika stora utsläppsminskningar som de som står utanför26.

Den inledande fördelningen behöver inte innebära att varje enskilt företag måste åstadkomma minskning på 8 % av sina utsläpp under perioden 2008–2012, för att det skall motsvara Kyotoprotokollets övergripande åtagande om en minskning på 8 % för EU som helhet. Den behöver inte heller motsvara de procentsatser för varje medlemsstat som fastställs överenskommelsen om ”delad börda”. Det finns helt klart vissa sektorer (t.ex. transportsektorn) där det skulle vara ytterligt kostsamt att klara en minskning på 8 %. För andra sektorer kan ett sådant mål uppnås till relativt låg kostnad. Kostnaderna för ekonomin som helhet blir lägre om det största bidraget kommer från de sektorer där kostnaderna för en utsläppsminskning är lägst.

26 En sådan rättvis fördelning av bördan måste också definieras när det gäller alla andra politiska strategier och åtgärder.

Kommissionens enheter håller för närvarande på att genomföra empirisk forskning om den relativa kostnaden för utsläppsminskningar inom olika sektorer i olika medlemsstater. Resultaten kan visa beslutsfattarna vilka alternativ som ger lägst kostnader – och därmed underlätta fastställandet av vilka utsläppsmängder som skall tilldelas de sektorer som omfattas av handelssystemet. Resultatet av denna forskning kommer att utvärderas och diskuteras i lämplig EG-övervakningskommitté27.

Under perioden 2008–2012 måste den medlemsstat som utvecklar sitt eget handelssystem slutgiltigt fastställa hur många ton som skall ingå i systemet för handel med utsläppsrätter och hur stor utsläppsminskning (räknat i ton) som skall uppnås genom andra politiska strategier och åtgärder. Även ett EU-system för handel med utsläppsrätter före 2008, där man enats om sektorstäckningen, skulle resultera i ett förutbestämt antal utsläppsrätter för varje medlemsstat som ingår i handelssystemet. Efter 2008 kommer medlemsstaterna inom ramen för avtalet om ”delad börda” att behöva enas om hur stor andel av utsläppsminskningen som skall fördelas på de handlande sektorerna i varje medlemsstat och hur stor del av utsläppsminskningen som skall åstadkommas genom andra politiska strategier och åtgärder. Detta kommer att skapa en tydlig ram för hur medlemsstaterna sedan skall fördela utsläppsrätter till företag på sitt territorium.

7.2.1. Allmänt tillvägagångssätt

Det sätt som tillstånden fördelas på påverkar inte miljöresultatet. Ändå kan man förutse att förhandlingarna om fördelningen inte kommer att bli okomplicerade. Under trycket av motstridiga intressen skulle en del medlemsstater kunna föredra åtgärder inom vissa sektorer (och/eller företag) framför andra. De kan exempelvis frestas att undanta vissa sektorer från att bidra till det gemensamma målet eller sätta upp alltför lättuppfyllda mål för vissa sektorer. Detta kan ge upphov till klagomål från konkurrerande företag i andra medlemsstater.

27 I enlighet med rådets beslut 93/389/EEG av den 24 juni 1993 om en övervakningsmekanism för utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser i gemenskapen, senast ändrat genom rådets beslut 1999/296/EG av den 26 april 1999.

Enligt gemenskapens regelverk omfattas sådana frågor av de befintliga reglerna om statligt stöd och bestämmelserna om den inre marknaden, eftersom de i grunden rör stöd med potentiellt snedvridande effekt till enskilda sektorer eller företag. Kommissionen måste fullgöra sin uppgift enligt fördraget att säkerställa en rättvis konkurrens och etableringsfrihet på den inre marknaden. Kommissionen skulle kunna bedöma sådana ärenden från fall till fall, som i det aktuella fallet med det danska systemet för handel med utsläppsrätter, och/eller ange sina kriterier i ett dokument.

Behovet av ett sådant ingripande och ingripandets natur kommer i hög grad att bero på de val som görs. Om gemenskapen kan enas om den utsläppsmängd som skall tilldelas de deltagande sektorerna i varje medlemsstat begränsas i hög grad möjligheten till snedvridande tilldelningar till enskilda sektorer eller företag. Därmed skulle de befintliga riklinjerna för statligt stöd inom miljöområdet räcka för att kontrollera om tilldelningen till företag överensstämmer med EG:s konkurrenslagstiftning.

Om man däremot inte kan enas om vilken utsläppsmängd som skall tilldelas de deltagande sektorerna i varje medlemsstat kommer det att krävas detaljerade och strikta riktlinjer för hur fördelningen till enskilda sektorer och företag skall genomföras. Då kommer det också att krävas en ingående granskning av varje ärende. Företag och sektorer i enskilda medlemsstater skulle ha ett intresse av att säkerställa att staten fördelar utsläppsrätterna till de deltagande sektorerna inom medlemsstaten på ett rättvist sätt.

7.2.2. Centrala frågor

En central fråga i kommissionens undersökningar, antingen som en del av dess analys av enskilda ärenden eller som en del av en ny uppsättning riktlinjer, rör misstänkt diskriminering mot ”utländskt” ägande. Medlemsstaterna bör i princip använda samma tilldelningssystem för samtliga företag som verkar på deras territorium.

En annan viktig aspekt i kommissionens bedömning rör fördelningsmetoderna. Det finns i princip två olika sätt att sköta fördelningen på: auktion eller gratis tilldelning. När det gäller handel med utsläppsrätter brukar den senare metoden, som grundas på tidigare rättigheter, ofta kallas ”grandfathering”28. Det är möjligt att kombinera dessa två fördelningsmetoder och det finns ett antal olika sätt att använda båda. När den övergripande fördelningen för de deltagande sektorerna väl har fastställts har emellertid inte fördelningsmetoden någon betydelse för miljöresultatet. Det avgörs av den övergripande fördelningen och styrkan i förfarandena för övervakning och kontroll av efterlevnaden.

Tekniskt sett är anordnandet av regelbundet återkommande auktioner att föredra, eftersom denna metod skulle ge alla företag en rättvis och lika chans att på ett öppet sätt förvärva de utsläppsrätter de vill ha. En utauktionering innebär att man tillämpar principen att förorenaren betalar. De intäkter som staten får in kan återanvändas på många olika sätt. Den övergripande effekten av intäkterna kan hållas neutral, eller också kan intäkterna användas till att främja investeringar i effektivare energianvändning, forskning och utveckling eller till offentliga investeringar i andra åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Genom utauktionering undviker man svåra och politiskt känsliga beslut om hur stor andel som skall tilldelas varje företag som omfattas av handelssystemet. De komplexa frågor om statligt stöd som berörs ovan skulle i stort sett falla bort. Man skulle också kunna garantera likvärdiga villkor för nya aktörer som ansluter sig till systemet, eftersom de har lika stor möjlighet att köpa de utsläppsrätter som de behöver som redan befintliga källor.

Företagen skulle emellertid kunna hävda att en auktion innebär att de måste förskottsbetala för sådant som de inte har behövt betala för tidigare. Genom ”grandfathering” skänks något av värde bort gratis. En sådan fri tilldelning kan baseras på olika saker. Ett enkelt historiskt angreppssätt, exempelvis på grundval av 1990 års utsläpp precis som Kyotoprotokollet, skulle belöna den tidpunktens största utsläppskällor och straffa dem som redan före 1990 hade vidtagit åtgärder. En utveckling av detta alternativ skulle kunna bygga på fri tilldelning på grundval av olika standarder för prestanda eller benchmarks (exempelvis antal ton koldioxidekvivalenter per ton stål som produce-

28 I strikt bemärkelse är denna rättighet inte kopplad till gratis tilldelning av en realiserbar tillgång, utan snarare till en historisk rätt att göra en viss sak, exempelvis rösta, som kan överföras till ättlingar eller bibehållas av en juridisk person under hela dess existens. Den är emellertid endast möjlig att överlåta inom dessa förutbestämda gränser.

ras ett visst år). Oavsett vilken metod för fri tilldelning som man väljer är det här inget okomplicerat alternativ.

En central fråga som nu måste diskuteras är om gemenskapen skall besluta vilket alternativ som skall användas eller om medlemsstaterna själva skall få avgöra om de vill auktionera bort utsläppsrätter eller satsa på fri tilldelning. Ett företag i en medlemsstat som måste köpa utsläppsrätter på auktion kan känna sig missgynnat i förhållande till en konkurrent i en annan medlemsstat som har fått fri tilldelning genom ”grandfathering”. Beroende på hur systemet för fri tilldelning genomförs i olika medlemsstater kan företag också känna sig missgynnade jämfört med sina konkurrenter, och därmed skulle en snedvridning av konkurrensen uppstå.

Även om vissa företag kan uppleva att de är diskriminerade förbjuder inte gemenskapens regelverk medlemsstaterna att diskriminera sina ”egna” företag, eller företag som är etablerade på det egna territoriet, om det inte kan bevisas att man på ett diskriminerande sätt särbehandlar ”utländskt” ägda källor eller försvårar nya ”utländska” aktörers tillträde till marknaden. I det senare fallet skulle helt klart diskrimineringen vara ett problem med avseende på bestämmelserna om statligt stöd.

Nya aktörer förtjänar ett särskilt omnämnande. Om utsläppsrätterna fördelas genom fri tilldelning måste de företag som inte fick någon fri tilldelning från början ändå ha möjlighet att på ett enkelt sätt förvärva utsläppsrätter vid inträdet på marknaden. Därför måste medlemsstaterna se till att nya aktörer, som kan vara ”utländska” företag som önskar tillträde till marknaden på lika villkor29, kan få tillgång till utsläppsrätter. Detta kan enklast åstadkommas genom att medlemsstaterna tilldelar nya aktörer utsläppsrätter enligt samma villkor som redan använts för de redan etablerade företagen.

Den vanligt förekommande uppfattningen att nykomlingar alltid behandlas ogynnsamt i ett system med fri tilldelning kan emellertid ifrågasättas. I miljöhänseende finns det egentligen ingen skillnad mellan ett befintligt företag som ökar sina utsläpp genom ökad produk-

29 Det gäller inte bara sådana diskriminerande åtgärder som är förbjudna enligt fördraget utan varje åtgärd som kan förhindra eller på annat sätt störa verksamheten för icke-nationella ekonomiska aktörer, även om sådana regler tillämpas på samma sätt på nationellt och icke-nationellt ägda företag utan åtskillnad.

tion och en ny aktör som vill börja producera. I båda fallen blir resultatet ökade utsläpp. Nya företag har till skillnad mot gamla inte gjort några investeringar före handelssystemets införande, och behöver därmed inte bära kostnaderna för ”strandade tillgångar” (investeringar som gjorts utan kunskap om senare politiska åtgärder).

En annan aspekt som rör nya aktörer gäller alternativkostnader. Även om befintliga företag kan få fri tilldelning av utsläppsrätter, är användningen av dessa rätter inte gratis. Om ett företag använder upp sin tilldelning förlorar det de intäkter som en försäljning kunde ha gett. Därför bör företaget räkna med denna förlorade intäkt i sina produktionskostnader. Sett ur det här perspektivet behöver ett system med fri tilldelning inte nödvändigvis innebära en konkurrensfördel för befintliga företag jämfört med nya aktörer. De befintliga företagen har mottagit en tillgång som nya aktörer måste köpa, men själva mottagandet av denna tillgång gör inte det befintliga företaget till en bättre och effektivare producent än tidigare. Å andra sidan kan nya aktörer ha sämre tillgång till kapital än befintliga företag som tilldelats en realiserbar tillgång. Det är i detta hänseende som nya aktörer kan missgynnas.

I ett handelssystem som omfattar endast ett mycket begränsat antal företag från en enda sektor finns det en risk för att företag kan utnyttja sin ställning på marknaden. Etablerade företag skulle kunna hamstra utsläppsrätter för att därigenom försvåra tillträdet till marknaden. Denna risk minskar dock betydligt om man ökar antalet deltagare i ett handelssystem.

7.4 Frågor:

Fråga 5: Bör den totala mängden utsläppsrätter som fördelas till den deltagande sektorn i varje medlemsstat regleras på gemenskapsnivå? Fråga 6: Bör metoden för tilldelning av utsläppsrätter till enskilda företag regleras på gemenskapsnivå? Eller är detaljerade riktlinjer som bygger på bestämmelserna om statligt stöd och andra regler i fördraget tillräckliga för att garantera rättvis behandling?

8 Politiska alternativ i fråga om samspelet med andra politiska strategier och åtgärder

Det återstår att klargöra på vilket sätt tekniska föreskrifter, beskattning och miljöavtal kan ersätta eller komplettera ett nytt instrument för handel med utsläppsrätter.

Tekniska föreskrifter är det miljöpolitiska instrument som används mest inom Europeiska unionen. Detta instrument har visat sig vara effektivt för att minska miljöförstöringen, men en livlig diskussion pågår om hur man kan göra den befintliga miljölagstiftningen mer kostnadseffektiv, särskilt i kombination med ekonomiska instrument. I praktiken omfattar dagens tekniska föreskrifter huvudsakligen andra förorenande ämnen än koldioxid, och ett handelssystem för koldioxid skulle inte påverka de tekniska föreskrifterna för dessa ämnen. Ett alternativ om det inte blir någon handel med utsläppsrätter är att göra de tekniska föreskrifterna mer specifikt inriktade på växthusgaser och klimatförändringar.

Regler om miljöfarliga utsläpp från anläggningar (”punktkällor”)

Några av de viktigaste instrumenten när det gäller tekniska föreskrifter för anläggningar är direktivet om stora förbränningsanläggningar30 och direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar31. De tekniska standarderna bygger på ”bästa tillgängliga teknik” (Best Available Techniques – BAT). Direktivet om samord-

30 Direktiv 88/609/EG av den 24 november 1988, senast ändrat genom direktiv 94/66/EEG av den 15 december 1994.31 Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.

nade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar är visserligen mer specifikt inriktat på förorenade ämnen som är skadliga för hälsa och miljö, men det omfattar också växthusgaser ”som den berörda anläggningen /.../ kan antas släppa ut i betydande mängder”. De behöriga myndigheterna utfärdar tillstånd på grundval av bland annat hushållningen med råvaror (inklusive vatten) och energieffektivitet. Om ett system för handel med utsläppsrätter införs måste det klargöras hur detta system förhåller sig till de standarder och förfaranden som ingår i direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. För närvarande tillåter inte detta direktiv överförbara tillstånd. Om ett system för handel med utsläppsrätter skall införas inom ramen för direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar måste tillstånden för de berörda växthusgaserna få säljas och köpas.

Ett alternativ är att låta systemet för handel med utsläppsrätter vara helt separat från de befintliga tekniska föreskrifter som anges ovan. Då skulle alla gällande tekniska standarder som omfattar annat än växthusgaser fortsätta att vara i kraft. För växthusgaser skulle de tekniska standarderna kunna tjäna som minimikrav. Dessutom skulle begreppet ”bästa tillgängliga teknik” kunna vara till nytta i den inledande fördelningsprocessen, särskilt när det gäller fri tilldelning av utsläppsrätter. Den tillgängliga informationen om bästa tillgängliga teknik inom enskilda sektorer skulle sedan kunna fungera som ett tekniskt kriterium vid sidan av benchmarks och uppgifter om tidigare utsläpp.

Produktstandarder (”diffusa källor”)

Tekniska föreskrifter för produkter kommer också i fortsättningen att ha stor betydelse för all klimatpolitik, oavsett om ett system för handel med utsläppsrätter införs eller inte. Detta gäller särskilt hushållens och transportsektorns utsläpp, som inte skulle omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter – åtminstone inte till en början. En viktig fråga är hur man skall kunna öka användningen av energieffektiva produkter betydligt med hjälp av framför allt tekniska standarder, ekonomiska och skattemässiga incitament, frivilliga initiativ från industrin, miljöavtal med industrin och förbättrad konsumentinformation genom exempelvis miljömärkning.

Miljöavtal med industrin har införts både på nationell nivå och gemenskapsnivå32. Dessa avtal har fått mycket uppmärksamhet eftersom de erbjuder industrin en mer flexibel lösning än tekniska föreskrifter, samtidigt som konkurrensproblemen med en hög unilateral energibeskattning undviks. Miljöavtalen har varit särskilt populära när det gäller effektiv energianvändning. När man tittar på