SOU 2012:56

Mot det hållbara samhället - resurseffektiv avfallshantering

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 30 juni 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en allmän översyn av avfallsområdet. Samma dag förordnades departementsrådet Lars Ekecrantz som särskild utredare för detta uppdrag.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 6 oktober 2011 kanslirådet Charlotta Broman, Miljödepartementet, verkställande direktören Kent Carlsson, Förpacknings- och tidningsinsamlingen, chefsjurist Kerstin Cederlöf, Naturvårdsverket, sektionschef Ann-Sofie Eriksson, Sveriges kommuner och landsting, professor Göran Finnveden, Kungliga tekniska högskolan, departementssekreterare Tomas Gärdström, Näringsdepartementet, verkställande direktören Göran Nilsson, Pressretur AB, rättssakkunnig Mats Rundström, Socialdepartementet, verkställande direktören Britt Sahleström, Återvinningsindustrierna och verkställande direktören Weine Wiqvist, Avfall Sverige.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 5 september 2011 kanslirådet Anna Sanell, som sekreterare i utredningen jur.kand. Ida Mohlander fr.o.m. den 1 november och som biträdande sekreterare pol.kand. Jon Löfdahl fr.o.m. den 1 oktober.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande. Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i augusti 2012

Lars Ekecrantz

/Anna Sanell

Sammanfattning

Uppdraget

Avfallsutredningen (M 2011:02) ska enligt direktivet (dir. 2011:66) göra en allmän översyn av avfallsområdet. Översynen ska främst omfatta utformningen och ansvaret för insamling och omhändertagande av hushållens avfall men även ansvaret för verksamheters avfall, särskilt avseende hushållsavfall, förpackningar och returpapper ingår i uppdraget. Översynen ska ta sin utgångspunkt i att avfallshanteringen ska ske på ett resurseffektivt och miljömässigt sätt.

Utredaren ska bl.a. lämna förslag som syftar till att avfallshanteringen ska vara effektiv för samhället, enkel, begriplig och lättillgänglig för alla konsumenter och andra användargrupper, såväl i tätort som i glesbygd. Regeringen har betonat vikten av att avfallshanteringen ska kunna gå hand i hand med andra infrastrukturer för hållbart stads- och samhällsbyggande samt att avfallet bör ses som en resurs samtidigt som spridningen av farliga ämnen minimeras. Dagens styrmedel för att få producenterna att tillverka förpackningar på ett sådant sätt att miljöbelastningen och resursförbrukningen minimeras i ett helhetsperspektiv ska utvärderas. Uppdraget ska redovisas senast den 3 september 2012 (dir. 2012:33).

Betänkandet innehåller, förutom de inledande allmänna delarna inklusive författningsförslag, en genomgång av gällande regelverk och förutsättningar (kapitel 2) och en gemensam målbild (kapitel 3). Därefter presenteras förslag rörande resurseffektiva kretslopp (kapitel 4), insamling och omhändertagande av avfall från hushåll och verksamheter (kapitel 5 och 6), utformning av förpackningar och förebyggande av förpackningsavfall (kapitel 7) samt en samlad och effektiv målstruktur, uppföljning och tillsyn (kapitel 8). Sist

redovisas konsekvenser (kapitel 9) och författningskommentarer (kapitel 10).

Utgångspunkter

Utgångspunkter för utredningsarbetet

Utredningarbetet har fokuserats på hushållens och verksamheternas avfall och hur samverkan mellan producenter och kommuner kan förbättras för att uppnå den enkelhet som konsumenter och andra användargrupper efterlyser. En bättre samverkan mellan berörda aktörer, med avfallshierarkin som gemensam grund, bör inte bara resultera i en ökad ”konsumentvänlighet” utan också i en förbättrad resurshushållning och miljömässighet. Det i sin tur torde leda till en högre effektivitet i avfallshanteringen såväl för samhället som för aktörer och enskilda verksamheter och konsumenter.

Tyvärr har min ambition i det avseendet inte varit framgångsrik. En dialog mellan kommuner och producenter initierades förvisso under våren 2012 men resultatet av denna var nedslående utifrån ett samverkansperspektiv. Parternas oförmåga att ”tänka nytt och framåt” och lägga fram ett gemensamt förslag till förbättring har därmed inneburit att jag med hjälp av ett konstruktivt sekretariat presenterar ett huvudförslag som tyvärr till alla delar inte är så optimalt som vore önskvärt.

I utredningsarbetet har marknadsaspekter och konkurrensneutralitet haft betydelse. Genom den fördelning som kommit att råda mellan kommuners och producenters ansvar är konkurrensfrågan av särskilt intresse och syns ha bidragit negativt i de samtal om samverkan som hållits mellan aktörerna.

Jag har därför sett det som angeläget att försöka hitta ett system där konkurrensproblemen minimeras samtidigt som mångfalden på avfallsmarknaden bejakas som drivkraft för nya marknadslösningar och teknisk utveckling.

Vidare har jag har funnit att det föreligger behov av att ytterligare förbättra och förfina avfallsstatistiken för att kunna dra konkreta slutsatser om hur producentansvaret påverkat förpackningsmängderna och därmed sammanhängande miljö- och resurshushållningsaspekter.

Intresset för ett ökat resursutnyttjande av avfall, t.ex. i form av bl.a. biogasproduktion, ligger också till grund utredningsarbetet.

I flera av de frågor och problemområden som har behandlats har behovet av tydlig tillsyn och vägledning aktualiserats. Behovet av en nationell tillsynsmyndighet vars uppgift bl.a. skulle vara att komplettera den självklara kommunala tillsynen på avfallsområdet har blivit uppenbart. Inte minst gäller det tillsynen över hur systemet med flera aktörer på avfallsområdet fungerar nationellt samt för hur förpackningars resurseffektivitet ska kunna följas upp.

Utgångspunkter för förslagen

Den gemensamma målbild som presenteras omfattar tre huvudområden:

  • Miljön – Miljömässig och resurseffektiv.
  • Medborgaren – Enkel och lättillgänglig.
  • Marknaden – Effektiv för samhället och ekonomiskt försvarbar.

Mellan dessa tre områden kan det uppstå målkonflikter. Ett mål eller en åtgärd som skulle vara den bästa för miljön kanske inte är det bästa för marknaden eller för medborgaren. En lösning som vore den bästa för medborgaren, t.ex. insamling av avfall i materialströmmar, är utifrån dagens förutsättningar kanske inte den bästa för marknaden. En generell målhierarki är därför, enligt min mening, inte möjlig att föreslå.

Förslagen, som rör flera olika områden inom avfallshanteringen och innebär förändringar på systemnivå, syftar till att åtgärda flera av de problem som lyfts fram under en lång tid av såväl aktörer som enskilda medborgare. Det finns dock i det föreslagna systemet, liksom i det nuvarande, motstående intressen och olika ambitionsnivåer. Ambitionen har ändå varit att skapa en struktur som är så optimal som möjligt med avseende på miljön, enkelheten för medborgarna och på marknaden.

Med de föreslagna åtgärderna flyttas visst ansvar för insamling för olika avfallsfraktioner mellan olika aktörer. Svårigheterna att avgöra ansvarsfördelningen mellan aktörerna har länge varit föremål för diskussioner och tvister och var också ett tungt vägande skäl till att Avfallsutredningen tillsattes. Tanken är att förslagen i kapitel 5 och 6 tillsammans ska medföra ett balanserat

ansvar mellan olika aktörer och att ta tillvara de positiva erfarenheter som vunnits av dessa genom åren.

Kommunernas insamlingsverksamhet från hushållen bedöms öka genom att förpackningar och returpapper kommer att omfattas enligt huvudförslaget. De kommuner som verkar på den konkurrensutsatta marknaden kan komma att få en ytterligare konkurrensfördel av detta. Eftersom kommunerna samtidigt förlorar insamlingsansvaret för det avfall som är jämförligt med hushållsavfall från verksamheterna, som i stället blir tillgängligt för de privata avfallsentreprenörerna, bedöms emellertid balansen på marknaden till viss del kompenseras.

Att möjliggöra för andra aktörer än kommunen att hämta hushållens grovavfall kan innebära, förutom förbättrad service för medborgarna, att fler entreprenörer får möjlighet att lyfta avfallshanteringen till en högre nivå i avfallshierarkin som också genomförs tydligare i svensk lagstiftning. Mängden produkter som hamnar som avfall på återvinningscentralerna och som enligt hierarkin ska förberedas för återanvändning skulle kunna minska och medföra att omfattningen av kommunernas roll i arbetet med steget förberedelse för återanvändning blir begränsad och därmed inte så resurskrävande.

Miljökonsekvenserna är svåra att bedöma likväl som kostnader för företag, offentliga verksamheter och kommunal ekonomi, till stor del beroende på att kostnadsunderlag från aktörerna saknas. En slutsats är dock att det även kostar att inte lösa de problem som identifierats och att miljönyttan och tillgängligheten för medborgarna i flera fall bör uppväga kostnaderna för systemet.

Förslag rörande resurseffektiva kretslopp (4)

Om ökningen av avfallsmängderna fortsätter i samma takt som hittills och med en rikare och större befolkning, kan mängderna ha ökat med 50 procent till år 2035. Samtidigt ökar dock medvetenheten om behovet av åtgärder för att förebygga avfall. Stigande priser på råvaror kan leda till att avfallet i större utsträckning återvinns och att det ändrar karaktär från att vara ett miljöproblem till att bli en värdefull resurs.

Avfallshierarkin (4.2)

I 2 kap. 5 § miljöbalken införs ett tillägg där det framgår att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska utnyttja möjligheterna att förebygga avfall.

I 15 kap. miljöbalken införs en inledande bestämmelse som anger att kapitlet ska syfta till att förebygga avfall samt att avfall ska hanteras enligt den ordning som innebär att förberedelse för återanvändning har företräde framför materialåtervinning, att materialåtervinning har företräde framför annan återvinning och att annan återvinning har företräde framför bortskaffande. Bestämmelsen kopplas även till de aktörer som i dagsläget har ett ansvar för att se till att avfall samlas in och tas om hand.

För att förebygga uppkomsten av avfall kan de bästa effekterna nås i samband med konstruktion, tillverkning och användning. Mot bakgrund av detta förs hierarkins första steg in i 2 kap. 5 § miljöbalken. På så sätt kommer tydligare krav kunna ställas på att varje verksamhet och åtgärd av betydelse för miljöbalkens mål i större utsträckning ska utnyttja möjligheten att förebygga avfall.

Hierarkin förslås även föras in i sin helhet som en syftesbestämmelse i 15 kap. Detta för att säkerställa att alla bestämmelser i kapitlet ska tillämpas mot bakgrund av den uppräknade prioriteringsordningen.

Förebyggande av avfall (4.3)

Kommuner ska informera medborgarna i kommunen hur de kan förebygga uppkomsten av avfall. Kommunen ska i enlighet med avfallshierarkin i första hand arbeta avfallsförebyggande genom att samarbeta med aktörer till vilka medborgaren kan skänka sådana produkter som annars skulle ha blivit till avfall.

Förberedelse för återanvändning (4.4)

Kommunen ges möjlighet att förbereda avfall för återanvändning. En ny paragraf införs i avfallsförordningen som anger att kommunen ges möjlighet att sortera ut sådant avfall som lämpar sig för förberedelse för återanvändning från sådant avfall som från hälso- och miljösynpunkt bättre lämpar sig för återvinning eller bortskaffande. Av bestämmelsen framgår även att kommunen kan

bereda frivilligorganisationer och andra aktörer tillfälle att hämta utsorterade produkter på en av kommunen anvisad plats, innan kommunen själv hanterar dessa. Genom en ändring i 27 kap. 4 § framgår att kommunen får meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för kommunens ansvar för hanteringen. Av ändringen framgår emellertid att sådana föreskrifter inte får avse hantering som innebär rengöring och reparation av hushållsavfall.

Materialåtervinning (4.5)

Ordet biologisk stryks ur etappmålet för ökad resurshushållning i livsmedelskedjan då det finns en risk att formuleringen styr matavfall mot rötning och kompostering även i de fall där det finns en mer resurseffektiv behandling. Formuleringen kan även vara hämmande för teknikutvecklingen på området. Behandling av använt utsorterat matfett bör t.ex. rangordnas högre upp än biologisk behandling i avfallshierarkin.

Vad gäller textilier bör regeringen överväga att införa ett miljömål för återanvändning, förberedelse för återanvändning och materialåtervinning. Regeringen bör därtill se över möjligheterna att på sikt införa ett producentansvar för textilier.

Annan återvinning (4.6)

En utredning med uppdrag att se över möjligheterna att införa ett förbud mot eller skatt på förbränning av vissa utpekade avfallsflöden bör tillsättas.

Biologisk behandling utan återförsel till åkermark ska likställas med avfallsförbränning med energiutvinning. En utredning bör tillsättas som ser över möjligheterna att införa styrmedel som förhindrar att avfall med högt näringsinnehåll används för anläggningsändamål.

Förslag rörande hushållens avfall (5)

Målet för insamling av avfall från hushållen är att systemet ska vara organiserat så att Sveriges medborgare upplever att det är enkelt att delta i och förstå. För den enskilde medborgaren erbjuder faktorer såsom närhet och tydlighet bra förutsättningar för att delta i

systemet. Systemet bör även generera så rena fraktioner som möjligt och vara samhällsekonomiskt försvarbart.

Ansvaret för det avfall som uppkommer i hushållen är i dagens system delat mellan kommunen och producentkollektivet (kap. 3). Emellertid har det nuvarande systemet bl.a. lett till oklarheter i ansvarsförhållanden och rollfördelning mellan kommuner och producenter. Systemet har vidare kritiserats för att ha skapat en marknad där olika aktörer inte konkurrerar på samma villkor. Därtill upplever många medborgare att insamlingen inte är tillfredsställande. Dagens system där vissa fraktioner hanteras fastighetsnära och andra utanför fastigheten är inte rationellt för medborgare och det skapar inte heller optimala förhållanden för utsortering av olika fraktioner.

Förhandsgodkända insamlingssystem, FGI (5.2)

En ordning med på förhand godkända insamlingssystem införs.

Ett godkänt insamlingssystem innebär att producenter av förpackningar och tidningar ska svara för att deras produkter ingår i ett eller flera insamlingssystem för återanvändning eller återvinning. Endast aktörer som godkänts av en nationell myndighet får bedriva insamling av förpackningar eller returpapper. Systemen kan omfatta ett eller flera förpackningsmaterial och/eller returpapper.

Förhandsgodkända insamlingssystem utgör en förutsättning för såväl huvudförslaget (5.3) som alternativförslaget (5.4)men med kommunerna som insamlare, i enlighet med huvudförslaget, ingår insamlingsledet i FGI inte i tillåtlighetsförfarandet. Producenternas ansvar omfattar hela kedjan undantaget den fysiska insamlingen. I huvudförslaget föreslås därför en ordning där godkännandeförfarandet exkluderar insamlingsledet.

Förslag till ny ordning: Kommunalt insamlingsansvar (5.3)

Det fysiska ansvaret för insamling av förpacknings- och tidningsavfall från hushållen övergår från producenterna till kommunerna. Kommunen ges ansvaret att transportera insamlade fraktioner till den avlämningsplats som utpekats av godkänd systemadministratör för FGI.

Kommunen ges det övergripande ansvaret för en sammanhållen information till allmänheten.

Kommunen ska rapportera statistikuppgifter om insamlingen till den nationella myndigheten.

Kravet i förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar och förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper på att producenterna ska tillhandahålla ett insamlingssystem upphör.

Kommunen ska samråda med godkända systemadministratörer i frågor som rör kommunens insamling av förpackningar och returpapper.

En årlig schablonavgift för kommunens kostnader tas ut av producenterna genom de godkända systemoperatörerna.

Förhandsgodkänd systemadministratör (5.3.6)

Endast en förhandsgodkänd systemadministratör eller den som systemadministratören anlitat för ändamålet har rätt att i efterföljande led hantera det insamlade materialet.

Förslaget är en anpassning av FGI till en ordning med ett kommunalt ansvar för insamlingen av förpackningar och returpapper.

Alternativförslag: Producenternas ansvar för insamling av förpacknings- och tidningsavfall kvarstår, kompletterat med FGI (5.4)

Den nuvarande ordningen där producenterna ansvarar för både insamling och omhändertagande av förpackningar och returpapper kvarstår. Systemet kompletteras med att en ordning med på förhand godkända insamlingssystem införs.

Insamling av matavfall (5.5)

Avfallsförordningen kompletteras med en paragraf med krav på att kommunen ska tillhandahålla medborgarna ett insamlingssystem för matavfall i den utsträckning det inte kan anses orimligt utifrån ett samhällsekonomiskt eller insamlingstekniskt perspektiv.

Insamling av grovavfall (5.6)

En ny paragraf införs i avfallsförordningen som fastställer att verksamhetsutövare som godkänts av den myndighet regeringen bestämmer får samla in och omhänderta skrymmande eller icke brännbart hushållsavfall. Kommunens övergripande ansvar för detta hushållsavfall kvarstår.

En alternativ handlingsväg till den föreslagna förändringen av dagens system är att den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter om kommunernas hantering av hushållsavfall (5.6.1).

Bemyndigande för kommunen att meddela föreskrifter om utrymmen för avfallshantering (5.7)

Det införs en ny paragraf i 74 a § avfallsförordningen som anger att kommunen får meddela föreskrifter om att fastighetsinnehavare ska avsätta och utrusta utrymmen för avfallshantering.

Förslag rörande verksamheters avfall (6)

I utredningsuppdraget ingår att överväga hur ansvaret för insamling och omhändertagande av verksamheternas avfall, särskilt hushållsavfall, förpackningar och returpapper, bör vara organiserat. Verksamhetsutövaren ansvarar enligt nu gällande regelverk för att det inom verksamheten uppkomna avfallet, undantaget verksamhetens hushållsavfall som ligger inom kommunens ansvar, och i viss mån avfall som är belagt med producentansvar, hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Ansvaret för insamling och omhändertagande av avfall som uppstår inom verksamheten delas således mellan verksamhetsutövaren, kommunen och producenter.

Dagens reglering har skapat en oklar ansvarsfördelning mellan verksamhetsutövare och kommuner. Under många år har diskussioner pågått om vilken typ av avfall som ingår respektive inte omfattas av definitionen av verksamheternas hushållsavfall.

En tydligare ansvarsfördelning mellan kommuner och verksamhetsutövare (6.2)

Definitionen av hushållsavfall i 15 kap. 2 § miljöbalken begränsas till att enbart omfatta avfall från bostäder.

Avfallsförordningen kompletteras med krav på att verksamheter ska sortera ut matavfall från annat avfall samt se till att hantera det på det sätt som anges i 15 kap. 1 § miljöbalken.

Förslaget innebär att en verksamhetsutövare får ansvar för hanteringen av allt sitt avfall.

Alternativ handlingsväg (6.2.5)

I det alternativa förslaget får kommunerna, utöver ansvaret för insamling av avfall från bostäder, också ansvaret för insamling av matavfall från vissa särskilt utpekade verksamheter. Kommunen får genom förslaget också ansvaret för hanteringen hos de utpekade verksamheterna av sådant matavfall som är sammanblandat med annat avfall, medan de särskilt utpekade verksamhetsutövarna får ansvar för övrigt avfall. Hur ett sådant avfallsflöde skulle kunna specificeras och avgränsas utan att skapa nya tolknings- och gränsdragningsproblem måste dock analyseras vidare.

Verksamheternas ansvar för insamling av förpackningsavfall och returpapper (6.3)

Den som bedriver ett godkänt insamlingssystem får ansvar för att samla in statistik på insamlade mängder förpackningsavfall och returpapper från verksamheter samt att ge den som transporterar förpackningsavfall och returpapper från verksamheter möjlighet att lämna avfallet till en avlämningsplats.

Förslag rörande utformning av förpackningar och förebyggande av förpackningsavfall (7)

I uppdraget ingår att undersöka om producentansvaret för förpackningar har medfört att de negativa effekterna på miljön från förpackningar och förpackningsavfall har minskat. Vidare ska, med utgångspunkt i kraven i EU-direktivet 1994/62 om förpackningar

och förpackningsavfall, åtgärder och styrmedel för att producenterna ska utveckla förpackningar som är mer resurseffektiva föreslås.

Bedömning avseende förpackningars påverkan på miljön (7.2)

En jämförelse av om förpackningar och förpackningsavfallets belastning på miljön har förändrats sedan producentansvaret infördes är inte möjlig att genomföra eftersom det, vad jag erfarit, inte finns tillgängliga mätdata. Mycket tyder dock på att det sker en utveckling av förpackningarnas utformning. Bl.a. har globala standarder för förpackningar tagits fram. Standarderna behandlar t.ex. förpackningsoptimering, återanvändning och återvinning och syftar till att få fram mer resurseffektiva förpackningar som är lätta att återvinna.

Skärpt tillsyn (7.3)

Ansvaret för tillsynen över producentansvaret för förpackningars utformning läggs på en nationell myndighet.

För att underlätta myndighetens arbete för tillsyn likställs tilllämpning av de harmoniserade standarderna eller liknande standard med att första punkten i 1 och 4 §§ i förpackningsförordningen uppfylls.

Förslag rörande en samlad och effektiv målstruktur, uppföljning och tillsyn (8)

Inom avfallsområdet finns en mängd olika miljömål, bestämmelser och andra styrmedel som alla som är verksamma inom området bör eller måste känna till. För att målen och bestämmelserna ska kunna omsättas i praktiken måste emellertid uppföljningen av dem vara effektiv. Därtill måste tillsynen över de verksamma aktörerna vara väl fungerande.

Förslag ges till hur avfallsrelaterade miljömål kan samlas i en struktur samt hur uppföljningen av dem kan förbättras. I kapitlet presenteras även hur den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen kan förbättras.

Därtill presenteras de nya myndighetsuppgifterna som hör samman med de presenterade förslagen om en ny ordning för insamling av förpackningsavfall och returpapper samt för förpackningars utformning.

En samlad målstruktur (8.2)

Det avfallsförebyggande programmet integreras med den nationella avfallsplanen. Beslut om den nationella avfallsplanen, som föreslås gälla för en fyraårsperiod, fattas av regeringen. Den myndighet som regeringen bestämmer ansvarar för att bereda planen. Återvinningsmålen i förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar, förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper samt övriga författningar som anger återvinningsmål samlas i och framgår enbart av den nationella avfallsplanen.

En effektiv uppföljning (8.3)

Den nationella avfallsplanen ska följas upp vart fjärde år. Av uppföljningen ska framgå om de antagna målen i planen har nåtts samt hur pass effektiva eventuella införda styrmedel har varit.

Den som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 36 § respektive 42 § avfallsförordningen ska varje år lämna en avfallsrapport till länsstyrelsen. Rapporten ska innehålla uppgift om mängd och typ av avfall som verksamhetsutövaren transporterar samt uppgift om vart avfallet transporteras och om de metoder som används för hantering i enlighet med 15 kap. 1 § miljöbalken. Den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som kompletterar bestämmelsen om det behövs för att myndigheten ska kunna följa upp avfallsmängder och avfallsflöden på nationell nivå.

Länsstyrelsen får i uppgift att sammanställa avfallsrapporterna inom länet. Sammanställningen ska överlämnas till den myndighet som regeringen bestämmer. Underlaget ska användas för att följa upp avfallsmängderna och avfallsflödena på nationell nivå.

En effektiv tillsyn (8.4)

Tillsynen över tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter enligt 36 §, 42 §, 46 § och 47 §avfallsförordningen övertas av länsstyrelsen.

I dag ligger den operativa tillsynen över hanteringen av avfall främst på kommunerna. Omfattningen av ansvaret förväntas öka till följd av de föreslagna ändringarna om bl.a. införande av avfallshierarkin och begränsning av definitionen av hushållsavfall.

Enligt avfallsförordningen prövas frågor om tillstånd för yrkesmässig transport av avfall och transport av avfall som uppkommit i yrkesmässig verksamhet av länsstyrelsen. Enligt förslaget bör det därför vara lämpligt att länsstyrelsen övertar tillsynen över de verksamheter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 36 §, 42 §, 46 § och 47 §avfallsförordningen.

Vidare måste Naturvårdsverket bli mer aktivt i sin roll som vägledande tillsynsmyndighet och hantera de övergripande samordningsfrågorna på nationell nivå på ett mer offensivt sätt om samordning och tillsynsvägledning för avfallsfrågorna fortsättningsvis ska skötas av myndigheten.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken

dels att 15 kap. 1 § ska betecknas 15 kap. 2 §,

dels att 15 kap. 2, 4, 5 §§ ska betecknas 15 kap. 5 §,

dels att 15 kap. 3 § ska betecknas 15 kap. 4 §,

dels att de nya 15 kap. 1, 2, 3, 4, 5 §§ samt 2 kap. 5 §, 15 kap. 5 a, 8 och 9 §§, 27 kap. 4 och 7 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i balken införs en ny paragraf 15 kap. 3 a § av följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

5 §

Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning.

I första hand skall förnybara energikällor användas.

Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi. I detta ingår att använda förnybara energikällor samt utnyttja möjligheterna att förebygga avfall.

Bestämmelser om hur avfall som ändå uppkommer ska hanteras finns i 15 kap. denna balk.

15 kap.

Syfte

1 §

Bestämmelserna i detta kapitel syftar till att förebygga avfall samt att hantera det avfall som uppkommer på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt genom att det

1. förbereds för återanvändning,

2. materialåtervinns, men endast om detta är lämpligare än 1,

3. återvinns på annat sätt, men endast om detta är lämpligare än 1 och 2, eller

4. bortskaffas, men endast om detta är lämpligare än 1, 2 och 3.

Vid en tillämpning av första stycket ska den hantering av avfall som ger det bästa resultatet för människors hälsa och miljön bedömas som lämpligast om en sådan hantering inte kan anses orimlig i enlighet med 2 kap. 7 § miljöbalken .

Definitioner

1 §

Definitioner

2 §

Med avfall avses varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

Ett ämne eller föremål ska anses vara en biprodukt i stället för avfall, om ämnet eller föremålet

1. har uppkommit i en tillverkningsprocess där huvudsyftet

Med avfall avses i detta kapitel varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

Ett ämne eller föremål ska anses vara en biprodukt i stället för avfall, om ämnet eller föremålet

1. har uppkommit i en

inte är att producera ämnet eller föremålet,

2. kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis, och

3. kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning.

produktionsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet,

2. kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis, och

3. kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning.

Ett ämne eller föremål som blivit avfall upphör att vara avfall, om det har hanterats på ett sätt som innebär återvinning och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 eller 28 §.

3 §

Med att förebygga avfall avses i detta kapitel åtgärder som vidtas innan ett ämne, ett material eller en produkt blivit avfall och innebär en minskning av

1. mängden avfall, inbegripet åtgärder som innebär återanvändning av produkter eller förlängning av produkters livslängd,

2. den negativa påverkan av miljön och människors hälsa genom det genererade avfallet, eller

3. halten skadliga ämnen i material och produkter.

3 a §

I detta kapitel avses med återanvändning: en åtgärd som innebär att en produkt eller komponent som inte är avfall används igen för att fylla samma

funktion som den ursprungligen var avsedd för,

förberedelse för återanvändning: en åtgärd som avser kontroll, rengöring eller reparation, genom vilken produkter eller komponenter av produkter som har blivit till avfall bereds för att användas igen utan någon annan förbehandling,

återvinning: ett förfarande som innebär att avfallet förbereds för återanvändning, kommer till nytta som ersättning för annat material eller förbereds för att komma till sådan nytta eller en avfallshantering som innebär förberedelse för återanvändning,

materialåtervinning: varje form av återvinningsförfarande genom vilket avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål; det omfattar upparbetning av organiskt material men inte energiutvinning och upparbetning av material som ska användas som bränsle eller fyllmaterial, och

bortskaffande: varje förfarande som inte utgör återvinning, även om förfarandet sekundärt leder till regenerering av ämnen eller utvinning av energi.

3 § 4 §

Med hantering av avfall avses

1. insamling, transport, återvinning, bortskaffande eller

Med att hantera avfall avses i detta kapitel att

1. samla in, transportera, återvinna, bortskaffa eller på annat

annan fysisk befattning med avfall, eller

2. åtgärder som inte innebär fysisk befattning med avfall men som syftar till att avfall samlas in, transporteras, återvinns, bortskaffas eller byter ägare eller innehavare.

sätt fysiskt befatta sig med avfall, eller

2. vidta åtgärder som inte innebär fysisk befattning med avfall men som syftar till att avfall samlas in, transporteras, återvinns, bortskaffas eller byter ägare eller innehavare.

2 §, 4 §, 5 § 5 §

Med hushållsavfall avses avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet.

Med en uttjänt bil avses en personbil, buss eller lastbil vars totalvikt inte överstiger 3 500 kilogram och som är avfall.

Med producent avses

1. den som yrkesmässigt tillverkar, för in till Sverige eller säljer en vara eller en förpackning, eller

2. den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl.

Med fastighetsinnehavare avses i detta kapitel den som äger fastigheten eller den som enligt 1 kap. 5 § fastighets- taxeringslagen (1979:1152) skall anses som fastighetsägare.

I detta kapitel avses med hushållsavfall: avfall som kommer från bostäder,

uttjänt bil: en personbil, buss eller lastbil vars totalvikt inte överstiger 3 500 kilogram och som är avfall,

producent: den som yrkesmässigt tillverkar, för in till Sverige eller säljer en vara eller en förpackning eller den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl,

fastighetsinnehavare: den som äger fastigheten eller den som enligt 1 kap. 5 § fastighets-taxeringslagen (1979:1152)ska anses som fastighetsägare,

samla in: uppsamling, sortering eller inledande lagring av avfall för vidare transport.

5 a §

Den som innehar avfall skall se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.

Den som innehar avfall ska se till att avfallet hanteras på det sätt som anges i 1 §.

En bestämmelse om att producenter kan åläggas skyldighet att ta hand om avfall finns i 6 §. Bestämmelser om att kommuner har och kan åläggas skyldighet att ta hand om avfall finns i 8, 10 och 17 §§.

8 §

Varje kommun skall, om inte annat föreskrivs med stöd av 6 §, svara för att

1. hushållsavfall inom kommunen transporteras till en behandlingsanläggning, om det behövs för att tillgodose såväl skyddet för människors hälsa och miljön som enskilda intressen, och

2. hushållsavfall från kommunen återvinns eller bortskaffas.

När kommunen planlägger och beslutar hur denna skyldighet skall fullgöras, skall hänsyn tas till fastighetsinnehavares och nyttjanderättshavares möjligheter att själva ta hand om hushållsavfallet på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön. Kommunen skall i sin planering och i sina beslut vidare beakta att borttransporten anpassas till de behov som finns hos olika slag av bebyggelse.

I sådana planer och beslut skall anges under vilka förutsättningar fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare själva får ta hand om hushållsavfall och, när föreskrifter enligt 10 § gäller, annat avfall som uppkommit hos dem.

Varje kommun ska, om inte annat föreskrivs med stöd av 6 §, svara för att

1. hushållsavfall inom kommunen transporteras till en behandlingsanläggning, om det behövs för att tillgodose såväl skyddet för människors hälsa och miljön som enskilda intressen, och

2. hushållsavfall från kommunen hanteras på det sätt som anges i 1 §.

När kommunen planlägger och beslutar hur denna skyldighet ska fullgöras, ska hänsyn tas till fastighetsinnehavares och nyttjanderättshavares möjligheter att själva ta hand om hushållsavfallet på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön. Kommunen ska i sin planering och i sina beslut vidare beakta att borttransporten anpassas till de behov som finns hos olika slag av bebyggelse.

I sådana planer och beslut ska anges under vilka förutsättningar fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare själva får ta hand om hushållsavfall och, när föreskrifter enligt 10 § gäller, annat avfall som uppkommit hos dem.

9 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hanteringen av avfall. Regeringen får överlåta åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för kommunerna att lämna information om hanteringen av avfall och om innehållet i avfallsplanerna.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från att hantera avfall enligt 1 §.

Föreskrifter om undantag enligt andra stycket får endast meddelas för specifika avfallsflöden.

27 kap.

4 §

Kommuner får meddela föreskrifter om att avgift skall betalas för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken utförs genom deras försorg.

Avgiften skall enligt kommunens bestämmande betalas till kommunen eller till den som utför renhållningen.

Kommuner får meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för kommunens hantering av avfall som enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken utförs genom deras försorg.

Föreskrifter om att avgift ska betalas enligt första stycket får inte avse hantering som innebär rengöring eller reparation av avfall.

Avgiften ska enligt kommunens bestämmande betalas till kommunen eller till den som utför renhållningen.

Särskilda bestämmelser om avgift för hantering av avfall från fartyg finns i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg.

7 §

Regeringen, de kommuner eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att producenter skall betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg. Sådana föreskrifter får meddelas om avfall för vilket producentansvar gäller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 6 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att producenter eller den som företräder en sammanslutning av producenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg. Sådana föreskrifter får meddelas om avfall för vilket producentansvar gäller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 6 §.

Avgiften får avse även kostnader för information om hanteringen.

Avgiften skall betalas till de kommuner eller till den myndighet som regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 20XX.

2. Förslag till förordning om ändring i avfallsförordningen (2011:927)

Härigenom föreskrivs ifråga om avfallsförordningen (2011:927)

dels att 74 och 83 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas sju nya paragrafer 11 b §, 14 a §, 34 a §, 34 b § 62 a §, 62 b § och 62 c § samt närmast före 11 b, 14 a, 34 a, 62 a, 62 b §§ fem nya rubriker av följande lydelse,

dels att 4 § ska upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Kommunens skyldighet att förbereda hushållsavfall för återanvändning

11 b §

När kommunen hanterar hushållsavfall enligt 15 kap. 8 § punkten 2 miljöbalken , kan kommunen se till att avfall som lämpar sig för förberedelse för återanvändning sorteras ut från sådant avfall som från hälso- och miljösynpunkt bättre lämpar sig för återvinning eller bortskaffande. Innan kommunen får hantera det utsorterade hushållsavfallet ska frivilligorganisationer och andra aktörer beredas tillfälle att hämta avfallet på en av kommunen anvisad plats.

Utsortering av matavfall

14 a §

Varje kommun ska ge den som ger upphov till hushållsavfall möjlighet att sortera ut matavfall från annat hushållsavfall.

Kommunen ska därutöver tillhandahålla ett system för insamling av det utsorterade matavfallet samt se till att det hanteras på det sätt som anges i 15 kap. 1 § miljöbalken .

Den som ger upphov till annat avfall än hushållsavfall ska sortera ut matavfall från annat avfall samt se till att det hanteras på det sätt som anges i 15 kap. 1 § miljöbalken .

Kravet på utsortering i första och andra stycket gäller i den utsträckning det utifrån ett samhällsekonomiskt eller insamlingstekniskt perspektiv inte kan anses orimligt att uppfylla det.

Omhändertagande av skrymmande hushållsavfall och annat hushållsavfall som inte är brännbart

34 a §

Skrymmande hushållsavfall och annat hushållsavfall som inte är brännbart får samlas in och omhändertas av den som godkänts av den myndighet som regeringen bestämmer.

En ansökan om godkännande ska innehålla en beskrivning av hur sökanden avser uppfylla skyldigheten i 15 kap. 5 a § i miljöbalken .

34 b §

Den myndighet som regeringen bestämmer ska godkänna den som har ansökt om godkännande enligt

34 a § om denne

1. uppfyller kraven för tillstånd för transport av avfall enligt denna förordning, samt

2. på ett godtagbart sätt har visat hur kraven som anges i 15 kap. 5 a § första stycket miljöbalken kommer att uppfyllas.

Varje kommun ska på lämpligt sätt göra känt för hushållen i kommunen om möjligheten att lämna icke brännbart eller skrymmande hushållsavfall till den som godkänts enligt första stycket.

Anteckningar för hushållsavfall

62 a §

Den som enligt 34 a §

omhändertar skrymmande hushållsavfall och annat hushållsavfall som inte är brännbart ska föra anteckningar om

1. varifrån avfallet kommer,

2. mängd och slag av avfall som årligen transporteras,

3. vart avfallet transporteras, samt

4. hur avfallet hanteras. Anteckningarna ska bevaras i minst tre år.

Skyldighet att lämna avfallsrapport

62 b §

Om en verksamhet omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 36 och 42 §§ denna förordning ska den som utövar

verksamheten varje år lämna en avfallsrapport till länsstyrelsen. I avfallsrapporten ska mängd och typ av avfall som hanteras samt de metoder som används för hantering redovisas.

Den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om innehållet i en sådan rapport.

62 c §

Länsstyrelsen ska göra en sammanställning över de avfallsrapporter som har lämnats till länsstyrelsen i enlighet med 62 b §. Sammanställningen ska överlämnas till den myndighet som regeringen bestämmer.

Den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om utformningen av sådana sammanställningar.

74 §

Kommunen får meddela föreskrifter om

1. hur utrymmen, behållare och andra anordningar för hantering av avfall ska vara beskaffade och skötas,

2. att vissa slag av avfall ska förvaras och transporteras skilt från annat avfall,

3. skyldighet att i fråga om förvaring och transport av avfall vidta andra åtgärder som är nödvändiga av återanvändnings-

Kommunen får meddela föreskrifter om

1. att fastighetsinnehavare ska avsätta och utrusta utrymmen för avfallshantering,

2. hur utrymmen, behållare och andra anordningar för hantering av avfall ska vara beskaffade och skötas,

3. att vissa slag av avfall ska förvaras och transporteras skilt från annat avfall,

4. skyldighet att i fråga om förvaring och transport av avfall vidta andra åtgärder som är nödvändiga av återanvändnings-

eller återvinningsskäl eller av andra hälso- eller miljöskäl,

4. att den som bedriver en yrkesmässig verksamhet inom kommunen som ger upphov till annat avfall än hushållsavfall ska lämna de uppgifter om arten, sammansättningen, mängden eller hanteringen av avfallet som behövs som underlag för kommunens renhållningsordning, och

5. hur en anmälan enligt 45 § ska göras.

eller återvinningsskäl eller av andra hälso- eller miljöskäl,

5. att den som bedriver en yrkesmässig verksamhet inom kommunen som ger upphov till avfall ska lämna de uppgifter om arten, sammansättningen, mängden eller hanteringen av avfallet som behövs som underlag för kommunens renhållningsordning, och

6. hur en anmälan enligt 45 § ska göras.

83 §

Naturvårdsverket ska se till att det finns en nationell avfallsplan och ett program för att förebygga uppkomsten av avfall som uppfyller kraven i artiklarna 28– 30 i direktiv 2008/98/EG. Naturvårdsverket ska fortlöpande göra de uppdateringar av planen och programmet som behövs för att hålla dem aktuella.

När planen och programmet tas fram eller ändras ska Naturvårdsverket

1. på lämpligt sätt ge företrädare för länsstyrelserna, kommunerna och näringslivet tillfälle att lämna synpunkter,

2. följa direktivets krav i artikel 31 i fråga om allmänhetens medverkan,

3. följa direktivets krav i artikel 32 i fråga om samarbete med övriga berörda medlemsstater och med Europeiska kommissionen, och

Regeringen ska besluta om en nationell avfallsplan innefattande ett program för att förebygga avfall som uppfyller kraven i artiklarna 28–30 i direktiv 2008/98/EG.

Den myndighet regeringen bestämmer ska se till att avfallsplanen upprättas. Planen ska därefter utvärderas och revideras minst vart fjärde år.

När planen tas fram eller ändras ska myndigheten

1. på lämpligt sätt ge företrädare för länsstyrelserna, kommunerna och näringslivet tillfälle att lämna synpunkter,

2. följa direktivets krav i artikel 31 i fråga om allmänhetens medverkan,

3. följa direktivets krav i artikel 32 i fråga om samarbete med övriga berörda medlemsstater och med Europeiska

4. informera kommissionen i enlighet med artikel 33 i direktivet.

kommissionen, och

4. informera kommissionen i enlighet med artikel 33 i direktivet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20XX.

3. Förslag till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13)

Härigenom föreskrivs ifråga om miljötillsynsförordningen (2011:13)

dels att 28 § ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf 25 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

25 a §

Den myndighet som regeringen bestämmer har ansvar för tillsynen i fråga om producentansvaret enligt förordning ( 0000:00 ) om producentansvar för förpackningar och returpapper.

28 §

Länsstyrelsen har ansvar för tillsynen i fråga om

1. sjöfarten och luftfarten när det gäller sådan dumpning och förbränning av avfall som regleras genom 15 kap.31–33 §§miljöbalken, och

2. sådana transporter av avfall som regleras i förordning (EG) nr 1013/2006.

Länsstyrelsen har ansvar för tillsynen i fråga om

1. sjöfarten och luftfarten när det gäller sådan dumpning och förbränning av avfall som regleras genom 15 kap.31–33 §§miljöbalken, och

2. sådana transporter av avfall som regleras i förordning (EG) nr 1013/2006.

3. de verksamheter som omfattas av tillstånds- och anmälningsplikt enligt 36 § , 42 § , 46 § och 47 § avfallsförordningen (2011:927) .

Länsstyrelsen ska i tillsynen samverka med Polisen, Tullverket och Kustbevakningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20XX.

4. Förslag till förordning om ändring i förordning (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar

Härigenom föreskrivs ifråga om förordning (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 1 a §, av följande lydelse samt två nya rubriker närmast före 1 och 11 §,

dels att 1 § ska betecknas 1 a §,

dels att nya 1 § samt 11 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Syfte

1 §

Syftet med denna förordning är att nå de återvinningsmål för förpackningar som anges i den nationella avfallsplanen.

Definitioner

1 §

Definitioner

1 a §

I denna förordning avses med

plastflaska: förpackning som är tillverkad av huvudsakligen polymera material, och

metallburk: förpackning som är tillverkad av metall.

I denna förordning avses med

plastflaska: förpackning som är tillverkad av huvudsakligen polymera material, och

metallburk: förpackning som är tillverkad av metall.

Uppgiftsskyldighet

11 §

Bestämmelser om återvinningsmål finns i förordningen ( 2006:1273 ) om producentansvar för förpackningar.

Den som yrkesmässigt tappar konsumtionsfärdig dryck i plastflaska eller metallburk eller yrkesmässigt till Sverige för in

konsumtionsfärdig dryck i plastflaska eller metallburk ska till den myndighet som regeringen bestämmer lämna

1. uppgift om resultatet av insamlingsverksamheten, återanvändningen, återvinningen och materialåtervinningen samt andra förhållanden som bortskaffandet av utsorterade förpackningar,

2. de uppgifter om tillverkning, införsel till Sverige, utförsel från Sverige till ett land utanför Europeiska unionen, försäljning och andra förhållanden som den myndighet som regeringen bestämmer behöver för att

a) beräkna uppfyllelsen av de återvinningsmål som anges i den nationella avfallsplanen, och

b) rapportera till Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 12 och bilaga 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 219/2009.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20XX.

5. Förslag till förordning (0000:00) om producentansvar för förpackningar och returpapper

Härigenom föreskrivs följande.

Syfte

1 § Syftet med denna förordning är att

1. förpackningar ska framställas på ett sådant sätt att deras

volym och vikt begränsas till den nivå som krävs för att upprätthålla en god säkerhets- och hygiennivå,

2. förpackningsavfall och returpapper samlas in från hushåll och

andra användare, samt

3. det insamlade förpackningsavfallet och returpappret hanteras

på det sätt som anges i 15 kap. 1 § miljöbalken för att möjliggöra att de återvinningsmål som anges i den nationella avfallsplanen nås.

Definitioner

2 § Termer och uttryck i denna förordning har samma betydelse som i 15 kap. miljöbalken.

3 § Med förpackning avses i denna förordning en produkt som har framställts för att

1. innehålla, skydda eller presentera varor eller för att användas

för att leverera eller på annat sätt hantera varor, från råmaterial till slutlig produkt och från producent till användare, om produkten enligt bilaga 2 är en konsumentförpackning, gruppförpackning eller transportförpackning, eller

2. som engångsartikel användas i ett sådant syfte som anges i 1.

4 § I denna förordning avses med

förpackningsavfall: förpackningar eller förpackningsmaterial som är avfall enligt 15 kap. miljöbalken. Som sådant avfall ska dock inte anses restprodukter från produktion,

förpackningsproducent: den som yrkesmässigt tillverkar, säljer eller till Sverige för in en förpackning eller en vara som är innesluten i en förpackning.

5 § Med returpapper avses i denna förordning avfall av tidningar.

Med tidningar jämställs tidskrifter, direktreklam, telefonkataloger, kataloger för postorderförsäljning och liknande produkter av papper.

6 § Med en tidningsproducent avses i denna förordning den som yrkesmässigt för distribution inom Sverige

1. tillverkar eller importerar sådant papper som tidningar trycks

på,

2. trycker eller låter trycka tidningar,

3. importerar tidningar.

7 § I denna förordning avses med

godkänt insamlingssystem: ett insamlingssystem som har godkänts enligt denna förordning,

avlämningsplats: en av den som bedriver ett godkänt insamlingssystem anvisad plats till vilken insamlat förpackningsavfall eller returpapper från hushåll eller andra förbrukare transporteras.

8 § Med biologisk behandling avses i denna förordning en aerob (syrekrävande) eller anaerob (icke syrekrävande) behandling av de biologiskt nedbrytbara delarna av ett förpackningsavfall, om behandlingen

1. sker under kontrollerade förhållanden och med användning

av mikroorganismer, och

2. innebär att stabiliserande organiska restprodukter eller metan

produceras.

9 § Med energiutvinning avses i denna förordning en användning av brännbart förpackningsavfall för att generera energi genom direkt förbränning, med eller utan annat avfall, men med utnyttjande av värmen.

Tillämpningsområde

10 § Denna förordning ska inte tillämpas på förpackningar för konsumtionsfärdig dryck tillverkade av huvudsakligen polymera material eller metall som omfattas av förordningen (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar.

Vad som sägs i denna förordning om hantering av avfall ska inte tillämpas på förpackningar som på grund av sitt tidigare eller resterande innehåll utgör farligt avfall enligt avfallsförordningen (2011:927). Om sådant avfall finns bestämmelser i den förordningen.

Krav på förpackningars utformning

11 § För de syften som anges i 1 § ska en förpackningsproducent se till att de förpackningar som producenten tillverkar, för in i Sverige eller säljer utformas, framställs och saluförs på ett sådant sätt att de är återanvändbara eller återvinningsbara enligt de kriterier som anges i bilaga 2 till denna förordning så att

1. utsläppen av skadliga ämnen minimeras när förpackningarna,

förpackningsavfallet eller restprodukter från hanteringen deponeras eller förbränns, och

2. inverkan i övrigt på miljön begränsas när förpackningsavfallet

eller restprodukter från hanteringen av förpackningsavfallet bortskaffas. Den myndighet som regeringen bestämmer får förelägga en förpackningsproducent att inkomma med uppgifter hur den anser sig uppfylla kraven enligt första stycket.

Krav på förpackningsproducenter och tidningsproducenter

12 § Varje förpackningsproducent och tidningsproducent ska

1. vara ansluten till ett godkänt insamlingssystem,

2. på fråga av den myndighet som regeringen bestämmer kunna

visa till vilket godkänt insamlingssystem producenten är ansluten, samt

3. för varje kalenderår till det godkända insamlingssystemet

anmäla den mängd förpackningar producenten sätter på marknaden.

Krav på godkända insamlingssystem

13 § Frågor om godkännande av insamlingssystem prövas av den myndighet som regeringen bestämmer.

14 § En ansökan om godkännande ska vara skriftlig. Ansökan ska innehålla uppgifter om

1. villkoren för anslutning till systemet,

2. vilka avlämningsplatser som ingår i systemet, samt

3. hur ersättning för insamling och transport till

avlämningsplats av förpackningsavfall eller returpapper från hushåll ska utges till kommunen. Den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om innehållet i ansökan.

15 § Ett insamlingssystem ska godkännas om sökanden visar att den har personella, tekniska och ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet på ett sätt som är godtagbart från miljösynpunkt.

16 § Ett godkännande ska förenas med

1. villkor om att sökanden för varje kalenderår lämnar uppgift

till den myndighet som regeringen bestämmer om vilka producenter som är anslutna till insamlingssystemet,

2. villkor om att sökanden för varje kalenderår lämnar uppgift

till den myndighet som regeringen bestämmer om den mängd förpackningar eller tidningar som de anslutna förpackningsproducenterna eller tidningsproducenterna satt på marknaden,

3. villkor om att sökanden ska se till att utsorterat

förpackningsavfall och returpapper från hushåll som har samlats in av kommunen hanteras på det sätt som anges i 15 kap. 1 § miljöbalken för att möjliggöra att de återvinningsmål som anges i den nationella avfallsplanen uppfylls,

4. villkor om att sökanden ska anordna avlämningsplatser som

tillgodoser behovet för de anslutna producenterna,

5. villkor om att sökanden ska ge andra än kommuner möjlighet

att lämna förpackningsavfall eller returpapper till de anordnade avlämningsplatserna,

6. villkor om att sökanden redovisar statistik om insamlat

förpacknings- och tidningsavfall från hushåll och verksamheter samt egen återvinningsgrad av det insamlade förpackningsavfallet eller returpappret,

7. de villkor som behövs för att reglera fördelningen av insamlat

material, och

8. de villkor som i övrigt behövs för att verksamheten ska

kunna bedrivas på lämpligt sätt.

17 § Den myndighet som regeringen bestämmer får återkalla ett godkännande om den som bedriver det godkända insamlingssystemet underlåter att uppfylla de krav som ställs enligt denna förordning.

Krav på kommuner

18 § Varje kommun ska ge den som ger upphov till hushållsavfall möjlighet att sortera ut förpackningsavfall och returpapper från annat hushållsavfall. Kommunen ska därtill tillhandahålla ett system för insamling av det utsorterade förpackningsavfallet och returpappret samt se till att det transporteras till en avlämningsplats.

19 § Kommunen ska samråda med den som bedriver ett godkänt insamlingssystem i frågor som rör kommunens insamling av förpackningsavfall och returpapper. I samrådet ska diskuteras hur kommunens insamlingssystem ska utformas så att det ger förutsättningar för en hög kvalitet hos det insamlade materialet och därigenom skapar förutsättningar för uppfyllandet av bestämmelserna i 1 § denna förordning.

I samrådet ska även diskuteras hur kommunen i övrigt kan underlätta fullföljandet av de skyldigheter för de som bedriver godkända insamlingssystem som följer av denna förordning.

20 § Kommuner ska fullgöra sin samrådsskyldighet genom att självmant eller på begäran av den som bedriver ett godkänt insamlingssystem

1. lämna en utförlig redogörelse till den som bedriver ett

godkänt insamlingssystem för hur kommunen anser sig uppfylla bestämmelserna i 19 § denna förordning, samt

2. ge den som bedriver ett godkänt insamlingssystem tillfälle att

överlägga med kommunen om de förändringar som den som bedriver ett godkänt insamlingssystem anser behövs.

21 § En kommunal avfallsplan ska innehålla särskilda avsnitt om hur förpackningsavfall och returpapper samlas in. Planen ska även innehålla uppgifter om åtgärder för att öka insamlingen av förpackningsavfall och returpapper.

Skyldighet för innehavare av avfall att sortera ut förpackningsavfall

22 § Hushåll ska sortera ut förpackningsavfall och returpapper från annat hushållsavfall och lämna det för insamling i de insamlingssystem som kommunen tillhandahåller.

23 § Andra förbrukare av förpackningar och tidningar än hushåll ska sortera ut förpackningsavfall och returpapper från annat avfall och se till att det hanteras på det sätt som anges i 15 kap. 1 § miljöbalken.

Ersättning till kommun

24 § Den som bedriver ett godkänt insamlingssystem ska ersätta kommunens kostnader för insamling och transport till avlämningsplats av utsorterat förpackningsavfall eller returpapper samt för information om denna hantering till allmänheten. Ersättningen ska utgå som ett årligt schablonbelopp och beslutas av den myndighet regeringen bestämmer, efter hörande av företrädare för kommuner och godkända insamlingssystem. Myndigheten bemyndigas att utforma de närmare föreskrifter som behövs för att verkställa ersättningen till kommunerna.

Tillsyn

25 § Bestämmelser som tillsyn finns i 26 kap. miljöbalken och i miljötillsynsförordningen (2011:13). Bestämmelser om straff finns i 29 kap. miljöbalken och förordning (1998:950) om miljösanktionsavgifter.

Överklagande

26 § Kommunala nämnders beslut i särskilda fall får överklagas hos den myndighet regeringen bestämmer. I 19 kap. 1 § andra stycket miljöbalken samt lag (2010:921) om mark- och miljödomstolar finns bestämmelser om överklagande hos mark- och miljödomstolar.

Bemyndiganden

27 § Den myndighet regeringen bestämmer får utfärda de närmare föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.

Bilaga 1

Kriterier för förpackningar

Konsumentförpackning: En förpackning som på försäljningsstället utgör en säljenhet för den slutliga användaren eller konsumenten. Gruppförpackning: En förpackning som på försäljningsstället omfattar en grupp av ett visst antal säljenheter, oavsett om dessa säljs som en sådan grupp till den slutliga användaren eller konsumenten eller om de endast används som komplement till hyllorna på försäljningsstället, och de kan tas bort utan att det påverkar produktens egenskaper. Transportförpackning: En förpackning som underlättar hantering och transport av ett antal säljenheter eller gruppförpackningar för att förhindra skador vid fysisk hantering eller transportskador.

Transportförpackningar omfattar inte väg-, järnvägs-, fartygs- och flygfraktcontainrar.

Vid bedömningen av vad som skall anses som en förpackning ska även följande kriterier beaktas.

1. En produkt ska anses vara en förpackning oberoende av övriga funktioner som produkten eventuellt har, såvida den inte är en fast del av en vara och den behövs för att omfatta, stödja eller bevara varan under hela dess livslängd och alla delar är avsedda att användas, konsumeras eller bortskaffas tillsammans.

Exempel:

Förpackning: konfektaskar, plastfolien kring CD-fodral.

Ej förpackning: blomkrukor avsedda att följa med växten under hela dess livstid, verktygslådor, tepåsar, vaxskikt (t.ex. runt ost), korvskinn.

2. En produkt ska anses vara en förpackning om den är utformad för och avsedd att fyllas vid försäljningsstället, förutsatt att den fyller en förpackningsfunktion. En engångsartikel ska även anses vara en förpackning om den när den säljs är fylld vid försäljningsstället.

Exempel:

Förpackning utformad för och avsedd att fyllas vid försäljningsstället: bärkassar av papper eller plast, engångstallrikar, engångskoppar, hushållsfolie, smörgåspåsar, aluminiumfolie.

Ej förpackning: omrörare, engångsbestick

3. Förpackningskomponenter och underordnade element som är integrerade i förpackningar skall räknas som en del av den förpackning i vilken de är integrerade. Underordnade element som är hängda på eller fästa vid en produkt och som fyller en förpackningsfunktion skall räknas som förpackningar, såvida inte dessa är en fast del av produkten och alla delar är avsedda att konsumeras eller bortskaffas tillsammans.

Exempel:

Förpackning: etiketter hängda direkt på eller fästa på en vara.

Del av förpackning: mascaraborste som utgör en del av förpackningens tillslutning, självhäftande etiketter fästa på annat förpackningsföremål, häftklamrar, plastmanschetter, doseringsmått som utgör en del tillslutningen av förpackningen för rengöringsmedel.

Bilaga 2

Kriterier för återanvändbarhet och återvinningsbarhet

Återanvändbarhet: En förpackning är återanvändbar om dess fysiska egenskaper och utformning gör det möjligt att

1. under normalt förutsebara användningsförhållanden

återanvända förpackningen flera gånger,

2. behandla den använda förpackningen i enlighet med hygien-

och säkerhetskrav för arbetstagare, och

3. 3 återvinna förpackningen när den inte längre används.

Återvinningsbarhet: En förpackning är återvinningsbar genom

1. materialåtervinning, om förpackningen är framställd på ett

sådant sätt att det är möjligt att utnyttja en viss viktprocent av de material som används vid framställningen av säljbara produkter,

2. energiutvinning, om förpackningsavfallet har ett lägsta

värmevärde för att ge optimal energiutvinning, eller

3. biologisk behandling, om förpackningsavfallet är biologiskt

nedbrytbart i sådan grad att det inte hindrar separat insamling eller hindrar den process eller aktivitet som avfallet underkastas samt är av sådan art att det kan underkastas fysisk, kemisk, termisk eller biologisk nedbrytning på ett sådant sätt att det mesta av den färdiga produkten slutligen bryts ned till koldioxid, biomassa och vatten.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20XX.

2. Genom denna förordning upphävs förordningarna (1994:1205) om producentansvar för returpapper och (2006:1273) om producentansvar för förpackningar.

1. Uppdraget och utredningens genomförande

1.1. Utredningsdirektiv

Regeringen beslutade den 30 juni 2011 (dir. 2011:66) att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en allmän översyn av avfallsområdet. Översynen ska främst omfatta utformningen och ansvaret för insamling och omhändertagande av hushållens avfall men även ansvaret för verksamheters avfall, särskilt avseende hushållsavfall, förpackningar och returpapper ingår i uppdraget. Översynen ska ta sin utgångspunkt i att avfallshanteringen ska ske på ett resurseffektivt och miljömässigt sätt, vara effektiv för samhället och enkel för konsumenter och andra användargrupper.

Avfallshanteringen ska vara enkel, begriplig och lättillgänglig för alla konsumenter och andra användargrupper, såväl i tätort som i glesbygd. I sitt förslag bör utredaren ta hänsyn till att avfallshanteringen ska kunna gå hand i hand med andra infrastrukturer för hållbart stads- och samhällsbyggande. Avfallet bör ses som en resurs samtidigt som spridningen av farliga ämnen minimeras.

Avfallsutredningen ska även utvärdera dagens styrmedel för att få producenterna att tillverka förpackningar på ett sådant sätt att miljöbelastningen och resursförbrukningen minimeras i ett helhetsperspektiv. Uppdraget ska redovisas senast den 3 september 2012 (dir. 2012:33).

Utredningsdirektiven återfinns i bilaga 1 och 2.

1.2. Utgångspunkter

Utgående från direktivet har utredningarbetet fokuserats på hushållens och verksamheternas avfall och hur samverkan mellan producenter och kommuner kan förbättras för att uppnå den

enkelhet som konsumenter och andra användargrupper efterlyser. En bättre samverkan mellan berörda aktörer, med avfallshierarkin som gemensam grund, bör inte bara resultera i en ökad ”konsumentvänlighet” utan också i en förbättrad resurshushållning och miljömässighet. Det i sin tur torde leda till en högre effektivitet i avfallshanteringen såväl för samhället som för aktörer och enskilda verksamheter och konsumenter.

Tyvärr har min ambition i det avseendet inte varit framgångsrik. En dialog mellan kommuner och producenter initierades förvisso under våren 2012 men resultatet av denna var nedslående utifrån ett samverkansperspektiv. Parternas oförmåga att ”tänka nytt och framåt” och lägga fram ett gemensamt förslag till förbättring har därmed inneburit att jag med hjälp av ett konstruktivt sekretariat fått utforma ett huvudförslag som tyvärr till alla delar inte är så optimalt som vore önskvärt.

I utredningsarbetet har marknadsaspekter och konkurrensneutralitet haft betydelse. Genom den fördelning som kommit att råda mellan kommuners och producenters ansvar är konkurrensfrågan av särskilt intresse. Flera kommuner och sammanslutningar av kommuner har bildat egna renhållningsbolag. Av dessa utför en del insamlingsuppdrag för ägarkommunerna medan andra mera fungerar som behandlare av avfall. För producenternas del har den samarbetsform, i form av skapandet av ett gemensamt insamlingsbolag, som utvecklats för att möta lagstiftningens krav kommit att skapa en dominans på marknaden som inte enkelt öppnat upp för en konkurrensutsättning. Båda dessa förhållanden syns ha bidragit negativt i de samtal om samverkan som hållits mellan aktörerna.

Såväl kommuner som producenter är beroende av entreprenörer för den dagliga verksamheten att samla in och behandla avfall för återanvändning, återvinning, energiutvinning och deponering. Under senare år har flera ärenden kring konkurrens- och upphandlingsfrågor, där såväl entreprenörer som kommuner och producenter varit inblandade, hamnat hos Konkurrensverket och i domstol. Jag har därför sett det som angeläget att försöka hitta ett system där konkurrensproblemen minimeras samtidigt som mångfalden på avfallsmarknaden bejakas som drivkraft för nya marknadslösningar och teknisk utveckling.

Syftet med införande av ett producentansvar har varit att åstadkomma en minskad miljöbelastning och en ökad resurshushållning med de förpackningar som sätts på marknaden. Genom att låta den som sätter förpackade produkter på marknaden bekosta

omhändertagande och återvinning av förpackningsmaterialet var syftet att ge ett ekonomiskt incitament att minska materialåtgång och farliga ämnen i förpackningarna. Jag har funnit att det föreligger behov av att ytterligare förbättra och förfina avfallsstatistiken för att kunna dra konkreta slutsatser om hur producentansvaret påverkat förpackningsmängderna och därmed sammanhängande miljö- och resurshushållningsaspekter.

I direktivet uttrycks att det kan vara intressant att undersöka hur omhändertagandet av avfall skulle kunna förbättras ytterligare för att bidra till ökat resursutnyttjande i form av bl.a. biogasproduktion. Jag har i det sammanhanget tagit del av det nationella arbete som inletts kring en biogasstrategi. För att uppnå resurseffektivitet i exempelvis ökad utsortering av matavfall från hushåll krävs att såväl utvunnen biogas som rötrester kan utnyttjas optimalt. Mineralinnehållet i rötresten är angeläget att kunna återföra till livsmedelsproduktionen, vilket ställer stora krav på kvalitetskontrollen för att få acceptans från lantbruket och livsmedelsproducenterna.

I flera av de frågor och problemområden som har behandlats har behovet av tydlig tillsyn och vägledning aktualiserats. Behovet av en nationell tillsynsmyndighet vars uppgift bl.a. skulle vara att komplettera den självklara kommunala tillsynen på avfallsområdet har blivit uppenbart. Inte minst gäller det tillsynen över hur systemet med flera aktörer på avfallsområdet fungerar nationellt samt för hur förpackningars resurseffektivitet ska kunna följas upp.

1.3. Underlag för utredningsarbetet

Under årens lopp har ett flertal propositioner, skrivelser och rapporter som behandlar avfall i någon aspekt sett dagens ljus. Bland dessa finns bl.a. propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp1, flera miljömålspropositioner av vilka den senaste är Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete2, regeringens proposition Förhandsgodkända insamlingssystem för förpackningar och papper3 samt propositionen Nedskräpning4. Regeringens inriktning för miljöpolitiken, bl.a. avfall, framgår i

1Prop. 2002/03:117, bet. 2003/04:MJU4, rskr. 2003/04:13. 2Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 3Prop. 2007/08:129, bet. 2007/08:MJU8, rskr. 2007/08:229. 4Prop. 2010/11:125, bet. 2010/11:MJU24, rskr. 2010/11:276.

regeringens beslut om nya etappmål som togs i april 20125. I kapitel 2 presenteras avfallsområdets regelverk och miljömål.

I detta kapitel (1) redogörs för skrivelser som innehåller bedömningar och förslag som haft stor betydelse för detta betänkandes förslag och bedömningar och som legat till grund för de resonemang och beslut om inriktning på förslag som till slut blivit mina förslag.

Den första är betänkandet Resurs i retur (SOU 2001:102) som innehåller analyser av problem som inte kom att lösas som det var tänkt genom de förslag som lades.

Producentansvaret för förpackningar och returpapper utvärderades därefter av Naturvårdsverket på uppdrag av regeringen. I uppdraget ingick att föreslå hur reglerna för producentansvaren skulle kunna få ett bättre genomförande i praktiken, bl.a. föreslogs en ordning med på förhandgodkända insamlingssystem6. Genom propositionen Förhandsgodkända insamlingssystem för förpackningar och papper fick sedan regeringen riksdagens bemyndigande att genomföra ett sådant system7. Nedan följer en redogörelse av dels verkets förslag i korthet dels innehållet i propositionen. Regeringen har ännu inte använt sitt bemyndigande från riksdagen.

Möjligheten att samla in avfall sorterat efter materialslag, dvs. allt avfall av t.ex. plast eller metall och inte bara förpackningar, analyserades av Naturvårdsverket i rapporten System för insamling av hushållsavfall i materialströmmar8. Rapporten har överlämnats till Avfallsutredningen för hantering i samband med uppdragets genomförande och ligger till grund för de överväganden som jag gjort angående insamling i materialströmmar.

I uppdraget ingår inte att se över insamling och omhändertagande av bilar, läkemedel, batterier, glödlampor och vissa belysningsarmaturer, radioaktiva produkter eller elektriska eller elektroniska produkter, i det fall utredningen inte ser att det finns särskilda skäl att se över även dessa avfallsslag. Inte heller retursystemet för konsumtionsfärdiga drycker ingår i uppdraget. Inom den tidsram som gavs har inte utrymme funnits för att vidare analysera eller ge förslag inom dessa avfallsslag. Arbetet har inte heller omfattat bygg- och rivningsavfall. Av avfall från verksamheter ingår bara förpackningar och returpapper samt avfall som har

5 M2012/1171/Ma. 6 Rapport 5648. 7Prop. 2007/08:129, bet. 2007/08:MJU8, rskr. 2007/08:229. 8 Rapport 5942.

kunnat hävdas vara jämförligt med hushållsavfall. Sålunda ingår till exempel inte branschspecifika avfall från gruvor, metall- eller skogsindustrier eller jordbruk.

I utredningsarbetet har stor vikt lagts vid dialog med olika aktörer i samhället vilket också inkluderat aktörer inom de områden som listas ovan. Erfarenheter från bl.a. producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter liksom från andra producentansvarsområden har utgjort ett viktigt underlag för mitt arbete. Detsamma gäller erfarenheter från dialog med fastighets- och boendeorganisationer liksom från möten med kommuner och kommunala bolag, politiska partier och andra intressenter.

1.3.1. Resurs i retur (SOU 2001:102)

Förbättringar sett ur konsumentperspektiv

Under år 2000 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av producentansvaret. Utredaren gjorde en utvärdering avseende alternativa huvudmannaskap för ansvaret för insamling av förpackningar och returpapper från hushållen. I det ena alternativet föreslogs att kommunerna skulle ta över insamlingsansvaret. Kommunens övertagande av insamlingsansvaret skulle innebära att fleråriga avtal rörande ersättning från producenterna till kommunerna för insamling till återvinningsstationer, fastighetsnära insamling och transport till av materialbolagen anvisad punkt skulle ingås. Även överenskommelser rörande kvalitetssäkring av det insamlade avfallet skulle behöva komma till stånd. Kommunerna skulle organisera insamlingsstrukturen efter lokala förhållanden och arbeta med återvinningsstationer, fastighetsnära insamling allt efter kommunens värdering av invånarnas behov och önskemål. Andelen fastighetsnära insamling och takten för dess införande skulle avgöras av kommunen utifrån lokala förutsättningar och behov.

I det andra alternativet skulle ansvaret för insamlingen ligga kvar hos producenterna. Alternativet inbegrep även inrättandet av ett lokalt samarbetsorgan bestående av företrädare för kommuner, entreprenörer, materialbolag och fastighetsägare. Samrådet skulle fungera som en plattform att nå målet om att det vid utgången av år 2002 skulle finnas en överenskommelse med varje enskild kommun om antalet återvinningsstationer och placeringen av dessa.

Utredarens bedömning var att en styrka i att låta kommunerna ta över ansvaret för insamlingen av förpackningar och returpapper var den entydiga roll som systemet skulle få gentemot konsumenterna. Däremot konstaterades att det skulle leda till försämringar när det gäller aktörernas roller och ansvar sinsemellan. Förhandlingarna och tvisterna mellan producenterna (materialbolagen) och kommuner handlade vid tidpunkten för utredningens genomförande oftast om skötseln och placeringen av återvinningsstationerna. Vid överlåtelse av det fysiska ansvaret på kommuner bedömdes dessa ersättas av ett nytt förhandlingsområde mellan kommuner och materialbolag som skulle beröra både ekonomisk ersättning, kvalitetskontroll och servicegrad till konsument. Både omfattningen av det som då skulle behöva förhandlas och sannolikheterna för tvister bedömdes därför öka jämfört med att låta producenterna behålla insamlingsansvaret.

Förslaget bedömdes dessutom förutsätta att materialbolagen långsiktigt skulle finnas kvar som mottagare av kommunernas krav på ersättning. Detta skulle leda till att materialbolagen även fortsättningsvis skulle behöva administrera ett avgiftssystem som fördelar det ekonomiska ansvaret mellan olika producentkategorier, eftersom det skulle vara omöjligt för kommunerna att fakturera varje enskild producent.

Utredningens förslag blev därför att insamlingen skulle ligga kvar på producenterna (materialbolagen), men utvecklas i enlighet med de åtaganden materialbolagen gjorde. Detta alternativ inbegrep även att ett lokalt samarbetsorgan bestående av företrädare för kommuner, entreprenörer, materialbolag och fastighetsägare inrättades. År 2004 skapades som en följd Avfallsrådet som består av ett femtontal representanter från myndigheter, länsstyrelser, kommuner, organisationer och företag.

Utredaren rekommenderade vidare en på frivillig basis utökad fastighetsnära insamling för att öka servicen och tillgängligheten för konsumenterna.

Förslag rörande tillsyn och uppföljning

I utredningen uppmärksammades problemen med att det finns producenter som inte uppfyller kraven på tillhandhållande av lämpligt insamlingssystem enligt producentansvarsförordningarna. Därför föreslogs att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, skulle bemyndigas att införa krav på att varje enskild

producent ska kunna visa att denne ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning. Om enskilda producenter skulle välja att uppfylla lagkraven genom att tillhandahålla egna system föreslogs krav på anmälningsplikt till behörig myndighet. Därtill föreslogs att kraven skulle stöttas av en miljösanktionsavgift riktad mot producenter som bryter mot reglerna.

Förslaget var även tänkt att gälla utformningen av materialbolagens insamlingssystem. Detta genom att systemen skulle komma att prövas mot särskilt fastställda krav. Som exempel på kriterier för godkännande nämndes uppfyllande av insamlingsmål, geografisk spridning, täthet mellan insamlingsbehållare, samrådsskyldighet, informationskrav, renhållning, rapportering etc.

Utredaren ansåg att det framstod som lämpligt att Naturvårdsverket blev ansvarigt för att utfärda föreskrifter om villkor för godkännande. Innehållet i villkoren antogs få ett varierande innehåll beroende på vilken typ av avfall som insamlingssystemet skulle avse.

1.3.2. Framtida producentansvar för förpackningar och tidningar (Naturvårdsverkets rapport 5648)

Förslag på införande av på förhand godkända insamlingssystem

Genom att bygga vidare på de förslag som lagts fram i Resurs i retur (SOU 2001:102) föreslog Naturvårdsverket 2008 införandet av regler om på förhand godkända insamlingssystem. Förslaget innebar att varje enskild producent av förpackningar och returpapper skulle ingå i ett på förhand godkänt system som skulle kunna administreras av producenten själv eller av en sammanslutning av producenter (ett materialbolag). Det föreslogs även att kravet på att ingå i ett sådant system skulle kopplas till en miljösanktionsavgift.

Förslaget innebar vidare att prövningsmyndigheten skulle kunna sätta en tydlig standard som insamlingssystemen skulle uppfylla och som fortlöpande skulle kunna kontrolleras. Som prövningsmyndighet föreslogs Naturvårdsverket. I samband med prövningen om godkännande av ett insamlingssystem föreslog verket att krav som t.ex. rör återvinningsmål, städning och renhållning samt information, skulle kunna ställas. I de fall insamlingssystemen inte

längre skulle kunna uppfylla kraven skulle tillsynsmyndigheten kunna förelägga materialbolaget att vidta åtgärder. Som en sista åtgärd föreslogs att godkännandet skulle kunna dras in.

Verket ansåg att de krav som skulle kunna ställas på insamlingssystemen samt vad en ansökan om godkännande skulle kunna innehålla behövde preciseras i producentansvarsförordningarna eller i föreskrifter som utarbetats av Naturvårdsverket.

De krav som sedermera skulle utformas föreslogs utgå både från befintlig insamlingsstruktur och från de krav som finns i förordningarna om lämpliga insamlingssystem. Godkännande skulle således kunna ske om systemet kunde anses vara lättillgängligt samt underlätta för och ge god service åt dem som ska lämna förpackningsavfall och returpapper. Därutöver ansågs övergripande krav kunna ställas på uppfyllande av återvinningsmål, geografisk spridning, tidsintervaller mellan samråd, informationskrav, åtgärder mot nedskräpning, övervakning, rapportering samt övriga krav som krävs ur bl.a. miljö- och servicesynpunkt. Tanken med förslaget var dock inte att ställa krav på detaljnivå, t.ex. om antalet återvinningsstationer eller lokalisering i en enskild kommun. Detta ansågs vara frågor som även fortsättningsvis skulle kunna lösas under samråden.

Verket föreslog även att godkännandet skulle ges under begränsad tid, förslagsvis för 5–10 år. Detta på grund av att den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper leder till att samhällets krav på insamlingssystem förändras över tiden.

Kommunerna ansågs vara bäst lämpade att utöva den operativa tillsynen dels över att enskilda producenter anslutit sig till ett på förhand godkänt insamlingssystem dels över att de som administrerar ett sådant system följer de beslut om godkännande som meddelats.

Verket föreslog vidare att producenter med en årsomsättning understigande 0,5 miljoner per år inte skulle behöva ansluta sig till ett på förhand godkänt insamlingssystem. Detta under förutsättning att de administrativa kostnaderna för materialbolagen då skulle bli för stora.

1.3.3. Förhandsgodkända insamlingssystem för förpackningar och papper (prop. 2007/08:129)

Våren 2008 tog riksdagen beslut om de förslag om ändringar i miljöbalken som regeringen lämnade i propositionen Förhands-

godkända insamlingssystem för förpackningar och papper9. Ändringarna föreslogs träda ikraft i september 2008 men förslagen har emellertid ännu inte omsatts till lagtext. Nedan följer en kort sammanfattning av propositionen.

I propositionen föreslogs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att producenter av förpackningar och producenter av papper för tidningar, tidskrifter, direktreklam, kataloger eller andra liknande pappersprodukter ska se till att förpackningarna eller papperet omfattas av ett insamlingssystem för återvinning eller återanvändning. Dessutom föreslogs ett bemyndigade för regeringen att meddela föreskrifter om krav på tillstånd för att yrkesmässigt få driva sådana insamlingssystem.

Syftet med förslaget beskrivs i propositionen vara att ge kommunerna bättre möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn samt att komma åt de producenter som inte tar sitt ansvar enligt förordningarna.

De krav som skulle kunna uppställas som villkor för godkännande av ett insamlingssystem är tänkta att preciseras i de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet.

Vikten av att ett sådant regelverk säkerställer att insamlingen fungerar tillfredsställande, utan att reglerna för den skull blir onödigt betungande, poängterades särskilt. I detta sammanhang framlyftes möjligheten för små producenter att undantas från kravet på att ingå i ett godkänt system om de administrativa kostnaderna blir oproportionerligt höga för ett sådant företag.

1.3.4. System för insamling i materialströmmar (Naturvårdsverkets rapport 5942)

Naturvårdsverket genomförde på uppdrag av regeringen år 2009 en undersökning om insamling av vissa fraktioner i materialströmmar. Myndigheten valde att avgränsa uppdraget till att enbart omfatta avfall av plast och metall eftersom man bedömde att den potentiella miljövinsten är störst för dessa materialslag. Naturvårdsverkets bedömning baseras huvudsakligen på resultaten från ett försök med materialströmsinsamling i Eskilstuna kommun 2007–2008.

9 Förhandsgodkända insamlingssystem för förpackningar och papper (prop. 2007/08:129, bet. 2007/08:MJU8, rskr. 2007/08:229).

Myndighetens slutsats är att insamling av hushållsavfall baserat på material är intressant. Detta främst därför att det ger ett system som är mer användarvänligt och begripligt för hushållen som i dag ibland har svårt att förstå uppdelningen mellan förpackningar och annat avfall. Myndighetens uppfattning är att en ändring till insamling av material i stället för förpackningar kan medföra nöjdare och ännu mer engagerade hushåll samt ge ett ökat förtroende för källsortering och återvinning. Naturvårdsverket förordar därför att insamling och återvinning av hushållens avfall breddas till att omfatta allt avfall av metall och plast som går att materialåtervinna.

1.3.5. Avfallsutredningens utgångspunkter

Många av de problem som föranledde tillsättandet av utredningen 2000 kvarstår. Bl.a. kan insamlingssystemet göras enklare och mer effektivt, materialet utnyttjas i större utsträckning och informationen förbättras. Vidare tog den förra utredaren i sin analys upp monopoltendenser. Vid den tidpunkten pågick det och planerades olika insatser från materialbolagens sida för att minska aktuella monopoltendenser varför utredaren valde att föreslå att Konkurrensverket skulle ges i uppdrag att utvärdera producentansvar och konkurrens efter ett par år för att bl.a. se vad som är acceptabla konsekvenser av lagstiftningen. Regeringen gav den 18 december 2003 Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med Konkurrensverket utreda hur marknadssituationen för avfallshanteringen såg ut i Sverige.10 Arbetet fokuserades på farligt avfall, men även marknadssituationen och hanteringen av verksamhetsavfall och material som faller under producentansvaret analyserades. I utredningen analyseras även huruvida det förekommer hinder för en fungerande konkurrens på avfallsmarknaden. Särskilt uppmärksammades kommunernas agerande och roll på avfallsmarknaden. I rapporten riktas kritik på olika områden mot såväl kommuners som producenters (materialbolags) agerande. Kommunernas möjlighet till s.k. korssubventionering är ett sådant exempel. Materialbolagen som genom sin konstruktion kan utgöra en konkurrenshämmande faktor är ett annat.

En ordning med på förhand godkända insamlingssystem har inte genomförts.

10 Marknaden för avfallshantering. (Rapport 5408).

Möjligheten att gå över till ett system där vissa avfallsfraktioner sorteras ut och samlas in efter materialslag i enlighet med Naturvårdsverkets rekommendationer har inte behandlats av regeringen. Jag har i mina bedömningar haft för avsikt att hantera tidigare förslag och, om så är nödvändigt, vidareutveckla dem för att sedan ge förslag som framför allt kan erbjuda medborgarna ett så enkelt och tydligt avfallssystem som möjligt.

2. Gällande regelverk och förutsättningar

2.1. Regelverket inom avfallsområdet

Ramdirektivet om avfall 2.1.1

Den övergripande och nu gällande EU-regleringen om avfall som Sverige är skyldigt att följa och förhålla sig till, finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098). Direktivet är ett s.k. ramdirektiv, vilket innebär att det är möjligt att anta specialdirektiv på området.

Av direktivet framgår en avfallshierarki som ska gälla som prioriteringsordning för lagstiftning och politik i medlemsstaterna i fråga om förebyggande och hantering av avfall.1 Hierarkin innebär att avfall i första hand ska förebyggas. För det avfall som ändå uppkommer gäller att det i följande prioriteringsordning ska; förberedas för återanvändning, materialåtervinnas, återvinnas på annat sätt t.ex. genom energiutvinning eller bortskaffas. Hierarkin är inte absolut – avvikelser kan ibland krävas för att främja de alternativ som ger bäst resultat för miljön som helhet.

Avfall ska alltså enligt hierarkin i första hand förebyggas. I direktivet avses med förebyggande2av avfall åtgärder som vidtas innan ett ämne, ett material eller en produkt blivit avfall3 och som innebär en minskning av

1 Artikel 4. 2 Artikel 3.12. 3 Se definition av avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (artikel 3.1).

a) mängden avfall, inbegripet genom återanvändning av

produkter eller förlängning av produkters livslängd,

b) den negativa påverkan av miljön och människors hälsa genom

det genererade avfallet, eller

c) halten av skadliga ämnen i material och produkter.

I sammanhanget bör också nämnas att återanvändning definieras som varje förfarande som innebär att produkter eller komponenter som inte är avfall återanvänds i samma syfte för vilket de ursprungligen var avsedda.4

För sådant avfall som ändå uppkommer gäller att det i första hand ska förberedas för återanvändning. Med detta avses i direktivet

återvinningsförfaranden som går ut på kontroll, rengöring eller reparation, genom vilka produkter eller komponenter av produkter som har blivit avfall bereds för att återanvändas igen utan någon annan förbehandling.5

Avfall som av olika anledningar inte lämpar sig att förberedas för återanvändning ska i första hand materialåtervinnas. I direktivet definieras förfarandet som

varje form av återvinningsförfarande genom vilket avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål; detta omfattar upparbetning av organiskt material men inte energiåtervinning och upparbetning till material som ska användas som bränsle eller fyllmaterial.6

Sådant som inte lämpar sig att materialåtervinnas ska i stället återvinnas på annat sätt t.ex. genom energiåtervinning. För energiåtervinning finns ingen specifik definition men återvinning som övergripande begrepp definieras som

varje förfarande vars främsta resultat är avfall som har ett nyttigt ändamål, genom att det antingen vid anläggningen eller i samhället i stort ersätter annat material som i annat fall skulle ha använts för ett visst syfte eller förbereds för detta syfte; bilaga II innehåller en icke uttömmande förteckning över återvinningsförfaranden.7

4 Artikel 3.13. 5 Artikel 3.16. 6 Artikel 3.17. 7 Artikel 3.15.

I bilaga II anges att användning av avfall som bränsle eller annan energikälla ska räknas som ett återvinningsförfarande. Detta omfattar enligt bilagan förbränningsanläggningar avsedda för kommunalt fast avfall vilkas energieffektivitet uppgår till vissa bestämda värden.

Som ett sista steg ska avfallet bortskaffas. Med detta avses förfaranden som inte utgör återvinning även om förfarandet sekundärt leder till regenerering av ämnen eller utvinning av energi.8 T.ex. utgör enligt bilaga I behandling i markbädd, såsom biologisk nedbrytning av flytande avfall och slam i jord eller liknande, ett bortskaffningsförfarande.

Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att avfall genomgår återvinningsförfaranden i enlighet med avfallshierarkin, utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön.9 När det är nödvändigt för tillämpningen av avfallshierarkin, skyddet för människors hälsa och miljön samt för att underlätta eller förbättra återvinningen ska avfall samlas in separat om det är tekniskt, miljömässigt och ekonomiskt genomförbart.10

Direktivet ställer konkreta krav på att medlemsstaterna senast år 2015 åtminstone ska ha anordnat separat insamling för papper, metall, plast och glas.11 Till detta kopplas mål om att återvinningen för papper, metall, plast och glas från hushåll och eventuellt sådana avfallsflöden som liknar hushållens senast år 2020 ska öka till totalt minst 50 viktprocent.12 Vad gäller biologiskt avfall ska medlemsstaterna vid behov främja separat insamling i syfte att genomföra kompostering och rötning av avfallet.13 För biologiskt avfall anges emellertid inga återvinningsmål.

Utöver detta ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att främja återanvändning av produkter och för att främja förberedelse för återanvändning. För detta ändamål anges särskilt inrättandet av och stöd till nätverk för återanvändning och reparation samt användning av ekonomiska styrmedel, upphandlingskriterier, kvantitativa mål eller andra åtgärder.14

8 Artikel 3.19. 9 Artikel 10.1. 10 Artikel 10.2. 11 Artikel 11.1 tredje stycket. 12 Artikel 11.2 a. 13 Artikel 22. 14 Artikel 11.

Definitionen av avfall har kompletterats med en möjlighet för EU-kommissionen att ta fram kriterier för när avfall ska kunna upphöra att vara avfall (end of waste criteria).15 Kriterierna är frivilliga att använda. I nuläget finns kriterier för järn, stål och aluminium. Kriterier för papper, glaskross och koppar håller på att arbetas fram. Dessutom har tekniska studier inletts som underlag för utarbetandet av kriterier för när biologiskt nedbrytbart avfall och plastavfall ska kunna upphöra att vara avfall. Kriterierna får främst betydelse för återvinningsledet, eftersom sådant som enligt EU-domstolens praxis betraktas som avfall16 numera betraktas som en sekundär råvara. Kriterierna får således främst betydelse för när de skiljer sig från EU-domstolens praxis om vad som är att betrakta som ett avfall.

Direktivet förtydligar också vad som ska betraktas som biprodukter i stället för som avfall.

Övriga EU-regler 2.1.2

Utöver ramdirektivet innehåller EU-rätten direktiv och förordningar som reglerar specifika slag av avfall och specifika hanteringar av avfall. EU-rättsakter om förpackningsavfall och deponering av avfall behandlas nedan i samband med de svenska regler som genomför eller hör samman med dem.

Därutöver finns Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska produkter och av dessa framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel (EUT L 300, 14.11.2009, s. 1 Celex 32009R1069). Förordningen reglerar bl.a. hantering av livsmedelsavfall för biogasproduktion.

Miljöbalken 2.1.3

Sedan 1999 finns miljölagstiftningen samlad i miljöbalken. Miljöbalkens bestämmelser syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.17 Vad detta innebär

15 Artikel 6. 16 Se dom av den 19 juni 2003 i mål C-444/00. 171 kap. 1 § miljöbalken (1998:808).

konkretiseras bl.a. genom generationsmålet och miljökvalitetsmålen (se 2.2). I första paragrafen stadgas utöver detta att miljöbalkens bestämmelser bl.a. ska tillämpas så att återanvändning och återvinning, liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att kretslopp uppnås. När det gäller verksamheter som påverkar miljön, människors hälsa eller resurshushållningen ska miljöbalken och dess tillhörande förordningar tillämpas på ett sådant sätt som bäst främjar detta.

Reglerna som berör avfallsområdet finns i första hand i kapitel 15. Dessutom finns i bl.a. kapitel 2, 9, 26 och 27 bestämmelser som både direkt och indirekt berör avfallsområdet.

Femtonde kapitlet inleds med att definiera att avfall är varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.18 Vidare anges att den som innehar avfall ska se till att det omhändertas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.19 I kapitlet anges även kommunens ansvar för insamling och omhändertagande av hushållsavfall.20 Med hushållsavfall avses i kapitlet avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall.21 Enligt miljöbalkens förarbeten är avfall jämförligt med hushållsavfall avfall från industrier, affärsrörelser och annan likartad verksamhet som i renhållningssammanhang är jämförligt med avfall som kommer från hushåll. Det är sådant avfall som uppkommer som en direkt följd av att människor, oavsett ändamål eller verksamhet, uppehåller sig inom en lokal eller i en anläggning. Som exempel kan nämnas avfall från personalmatsalar, restaurangavfall och toalettavfall.22 Vidare anges att om avfall ska transporteras genom kommunens försorg får inte någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar för ändamålet ta befattning med transporten.23 Avfallet får heller inte komposteras eller på annat sätt återvinnas eller bortskaffas av en fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare om avfallet inte kan tas om hand på fastigheten utan risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön.24 Därtill anges att kommunen utöver detta har ansvar

1815 kap. 1 § miljöbalken. 1915 kap. 5 a § miljöbalken. 2015 kap. 8 § miljöbalken. 2115 kap. 2 § miljöbalken. 22Prop. 1997/98:45 del 2 s. 821. 2315 kap. 21 § miljöbalken. 2415 kap. 18 § miljöbalken.

för avfallshanteringen på ett mer övergripande plan (se vidare avsnitt 2.1.10 samt 2.3.3).25

Kapitlet innehåller därutöver bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas samt om hanteringen av avfall.26 Även bestämmelser som rör dumpning och nedskräpning återfinns i kapitlet.

I 2 kap. miljöbalken anges de s.k. allmänna hänsynsreglerna, som bl.a. ska tillämpas vid tillståndsprövning, tillsyn och egenkontroll. I kapitlets 5 § stadgas att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Bestämmelsen anger även att förnybara energikällor i första hand ska användas.

Bestämmelsen ger uttryck åt hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen. Hushållningsprincipen innebär att råvaror och energi ska användas så effektivt som möjligt och att förbrukningen av dessa minimeras. För energins del betonas vikten av effektiv användning och ökad hushållning bl.a. vid tillverkning av produkter, varvid förnybara energikällor i många fall innebär den bästa hushållningen. Hushållnings- och kretsloppsprincipen innebär tillsammans att det som utvinns ur naturen ska kunna användas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Både hushållnings- och kretsloppsprincipen ska tillämpas vid tillståndsprövning, tillsyn och egenkontroll.

I sammanhanget bör nämnas att den s.k. avfallshierarkin (se avsnitt 2.1.1) inte uttryckligen har genomförts i miljöbalken. Bestämmelsen i 2 kap. 5 § miljöbalken uttrycker den emellertid i viss mån men dock utan tydlig prioriteringsordning.

Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att det ska vara förbjudet att utan tillstånd eller anmälan, anlägga eller driva vissa slag av fabriker eller annat slag av miljöfarlig verksamhet finns i 9 kap. Bemyndigandet har utnyttjats genom meddelande av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet som pekar ut vilka verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan innan de får bedrivas. Däri anges bl.a. att tillstånd eller anmälan krävs för

2515 kap. 11 § miljöbalken. 26 Bl.a. 15 kap. 6 §, 9 § och 19 §miljöbalken.

mellanlagring, förbehandling, sortering och mekanisk bearbetning, biologisk behandling, förbränning eller deponering av avfall.

I balkens 26 kap. pekas kommunens tillsynsansvar för avfallshanteringen i 15 kap. ut.27 I kapitlet anges även möjligheten för tillsynsmyndigheterna att meddela förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken, föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska efterlevas.28Beslut om förelägganden får förenas med vite.29

Grunden för meddelande av föreskrifter för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken anges i 27 kap. Däri anges bl.a. grunden för kommuner att meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken utförs genom deras försorg.30 Avgiften får tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas.31 I kapitlet finns även en bestämmelse som medger att regeringen, de kommuner eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg.32

Avfallsförordningen 2.1.4

Utöver miljöbalken finns bestämmelser om avfallshanteringen i avfallsförordningen (2011:927). I förordningen preciseras många av reglerna i miljöbalken närmare. Förordningen innehåller en rad definitioner samt regler om den kommunala renhållningsskyldigheten, kommunal renhållningsordning, allmänna bestämmelser om hantering av avfall samt tillstånds- och anmälningsplikt för transport och annan hantering av avfall.

Enligt 36 § krävs särskilt tillstånd för att yrkesmässigt transportera avfall eller transportera avfall som uppkommit i yrkesmässig verksamhet

2726 kap. 3 § miljöbalken. 2826 kap. 9 § miljöbalken. 2926 kap. 14 § miljöbalken. 3027 kap. 4 § miljöbalken. 3127 kap. 5 § miljöbalken. 3227 kap. 7 § miljöbalken.

om vissa volymer avfall och farligt avfall överskrids. Därutöver ska den som yrkesmässigt samlar in avfall anmäla verksamheten till länsstyrelsen. Även den som är handlare eller mäklare ska anmäla sin verksamhet till länsstyrelsen.33

Förordningen innehåller också bemyndiganden för kommuner att meddela föreskrifter bl.a. om hur avfallsutrymmen ska se ut och att vissa slag av avfall ska förvaras och transporteras skilt från annat avfall.34

Därtill finns i förordningen bestämmelser om regional och nationell avfallsplanering (se vidare avsnitt 2.1.10).

Förordning ( 2006:1273 ) om producentansvar för 2.1.5

förpackningar

Genom förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar har EU-direktivet om förpackningar och förpackningsavfall35 införlivats. Direktivet ställer inte krav på genomförande i form av producentansvar på det sätt som Sverige valt att göra.

Förordningens syfte är att förpackningar utformas, framställs och saluförs på ett sådant sätt att de är återanvändbara eller återvinningsbara. Förordningen syftar också till att producenterna ska ordna system för insamling av allt förpackningsavfall som är hänförligt till producenterna samt att det tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt för att de återvinningsmål som anges i förordningen ska nås.36 Med producent avses i förordningen den som yrkesmässigt tillverkar, säljer eller till Sverige för in en förpackning eller en vara innesluten i en förpackning.37

Från 2009 är återvinningsmålen för allt förpackningsavfall (i viktprocent) 60 procent varav 55 procent utgör materialutnyttjande. Därtill följer specifika återvinningsmål för särskilt angivna förpackningsslag. För förpackningar av metall, som inte utgör dryckesförpackningar, är målet 70 procent materialutnyttjande,

3346 och 47 §§avfallsförordningen. 3474 § avfallsförordningen. 35 Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (EUT L 395, 31.12.1994, s. 10, Celex 31994L0062) ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/20/EG av den 9 mars 2005 om ändring av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (EUT L 70, 16.3.2005, s. 17, Celex 32005L0020). 36 1 och 4 §§ förordning om producentansvar för förpackningar. 37 2 § förordningen om producentansvar för förpackningar.

medan målet för förpackningar av papp, papper, kartong och wellpapp är 65 procent materialutnyttjande. För plastförpackningar, till vilka dryckesförpackningar av polymera material inte räknas, är målet 70 procent (varav minst 30 procentenheter utgör materialutnyttjande tillbaka till plast). För förpackningar av glas gäller 70 procent materialutnyttjande. Därtill finns återvinningsmål för förpackningar av trä, dryckesförpackningar i metall och av polymera material samt övriga material.

De målnivåer som anges i den svenska förordningen har framarbetats mot bakgrund av de målnivåer som anges i det bakomliggande EU-direktivet. Efter den senaste revideringen var medlemsländerna tvungna att senast den 31 december 2008 uppnå följande mål: Minst 60 procent av allt förpackningsavfall ska återvinnas (recovery), vilket inkluderar förbränning med energiutnyttjande och minst 55 procent ska materialutnyttjas (recycling). Därtill sätts specifika mål för varje material avseende materialutnyttjande. För plast är målet 22,5 procent och det har ett förtydligande att det gäller ”materialutnyttjande tillbaka till plast”.

I förordningen anges även att en producent ska se till att de förpackningar som producenten tillverkar, för in i Sverige eller säljer utformas, framställs och saluförs på ett sådant sätt att de är återanvändbara eller återvinningsbara enligt särskilt angivna kriterier.38

Förordning ( 1994:1205 ) om producentansvar för 2.1.6

returpapper

Förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper reglerar producenters skyldighet att samla in och ta hand om returpapper. Syftet med förordningen är att 75 viktprocent av de tidningar som konsumeras i Sverige ska samlas in som returpapper för att materialåtervinnas eller tas om hand på annat miljömässigt godtagbart sätt.39 Med returpapper avses avfall som består av tidningar, tidskrifter, direktreklam, telefonkataloger, kataloger för postorderförsäljning och liknande produkter av papper.40 Enligt Naturvårdsverkets tillämpningsföreskrifter ska emellertid utsorterat

38 4 § och Bilaga 3 förordningen om producentansvar för förpackningar. 39 1 § förordningen om producentansvar för returpapper. 40 2 § förordningen om producentansvar för returpapper.

och insamlat returpapper materialåtervinnas om inte särskilda skäl talar däremot.41 I förordningen definieras som producent den som yrkesmässigt för distribution inom Sverige tillverkar eller importerar sådant papper som tidningar trycks på, trycker eller låter trycka tidningar eller importerar tidningar.42

Övriga förordningar om producentansvar 2.1.7

Utöver de ovan nämnda förordningarna om producentansvar finns förordningar om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter, glödlampor och vissa belysningsarmaturer, batterier, läkemedel, däck och bilar samt för radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor.

Förordning om förbud m.m. i vissa fall i samband med 2.1.8

hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter

I EU-direktivet om förpackningar och förpackningsavfall anges att medlemsstaterna ska säkerställa att summan av koncentrationerna av bly, kadmium, kvicksilver och sexvärdigt krom i förpackningar och förpackningskomponenter inte överstiger vissa värden. Bestämmelserna har genomförts i 12 § till 14 § i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter.

Förordning om deponering av avfall 2.1.9

Genom förordning (2001:512) om deponering av avfall som trädde i kraft i juli 2001 har Sverige införlivat EU-direktivet om deponering av avfall (99/31/EG)43 i svensk lagstiftning. Syftet med förordningen är att förebygga och minska de negativa effekterna av deponering av avfall särskilt när det gäller förorening av ytvatten, grundvatten, mark och luft och på den globala miljön under en deponis hela livscykel. I förordningen anges förbud mot

41 5 § SNFS 1996:15. 42 3 § förordningen om producentansvar för returpapper. 43 Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (EGT L 182, 16.7.1999, s. 1, Celex 31999L0031).

deponering av vissa avfallsslag såsom utsorterat brännbart avfall samt organiskt avfall.

Avfallsplaner och avfallsförebyggande program 2.1.10

Sedan början av 1990-talet har kommunen varit skyldig att upprätta en avfallsplan. Motivet till att införa krav på upprättande av avfallsplan var att kommunen skulle behandla frågan om hur avfallet bättre kan utnyttjas, t.ex. genom olika former av källsortering. Det ansågs också naturligt att låta planering för framtida lokalisering och utformning av olika hanterings- och behandlingsalternativ framgå av avfallsplanen.44

Enligt miljöbalken ska den kommunala avfallsplanen innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. Planen ska omfatta alla i kommunen förekommande avfallsslag dvs. även sådant avfall för vilket kommunen inte har ansvar att hantera. I förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar finns t.ex. bestämmelser om att en kommunal avfallsplan ska innehålla ett särskilt avsnitt om förpackningsavfall.45 Uppgifterna i avfallsplanen ska ses över minst vart fjärde år och uppdateras vid behov.46 För sådant avfall som kommunen inte har ansvar att hantera framgår emellertid av Naturvårdsverkets föreskrifter att planen enbart behöver ange översiktliga uppgifter om uppkomna mängder samt hur detta avfall återvinns eller bortskaffas.47

Sedan 2005 ska länsstyrelsen göra en sammanställning över de kommunala avfallsplanerna. Sammanställningen ska innehålla en analys av kapaciteten för avfallsbehandling inom länet avseende förutsättningarna för att hantera avfallet genom förberedelse för återanvändning, materialåtervinning, annan återvinning eller bortskaffande, med prioritet i den ordningen. Om det behövs för att åtgärda en befintlig eller förutsebar kapacitetsbrist eller för att tydliggöra ett befintligt eller förutsebart kapacitetsöverskott när det gäller en viss behandlingsmetod, ska länsstyrelsen samråda med berörda kommuner, näringsidkare och andra länsstyrelser. Samman-

44Prop. 1989/90:100, bilaga 16, s. 70 f. 45 12 § förordningen om producentansvar för förpackningar. 4680 § avfallsförordningen. 47 4 § Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om innehållet i en kommunal avfallsplan och länsstyrelsens sammanställning, NFS 2006:6.

ställningen ska därefter överlämnas till Naturvårdsverket.48 Naturvårdsverket har beslutat om föreskrifter om innehållet i en kommunal avfallsplan och länsstyrelsens sammanställning.49

Enligt det nya ramdirektivet om avfall ska medlemsstaterna se till att det finns en eller flera avfallsplaner som var för sig eller i kombination omfattar hela medlemsstaten. Avfallsplanen ska bl.a. innehålla en analys av den nuvarande avfallshanteringen och de åtgärder som ska vidtas för att förbättra denna.50 Avfallsplanerna ska utvärderas åtminstone vart sjätte år och ses över vid behov.51Allmänheten ska ges tillfälle att delta i utarbetandet av planerna och de avfallsförebyggande programmen.52 Medlemsstaterna ska vid upprättande av avfallsplanerna samarbeta med övriga berörda medlemsstater och med EU-kommissionen.53

I Sverige har Naturvårdsverket utsetts till ansvarig myndighet för upprättande av en nationell avfallsplan. När planen tas fram eller ändras ska Naturvårdsverket på lämpligt sätt ge företrädare för länsstyrelserna, kommunerna och näringslivet tillfälle att lämna synpunkter.54

Under våren 2012 presenterade Naturvårdsverket Sveriges avfallsplan 2012–2017 Från avfallshantering till resurshushållning.55I planen har verket angivit ett antal mål som visar vad som bör uppnås inom ett antal prioriterade områden. Planen lämnar även förslag på vad aktörer verksamma inom de olika områdena kan göra för att nå de av verket uppsatta målen.

Utöver upprättande av avfallsplaner ställer ramdirektivet om avfall krav på att senast den 12 december 2013 upprätta avfallsförebyggande program.56 I programmet ingår att överväga en rad avfallsförebyggande åtgärder, t.ex. ekonomiska styrmedel, främjande av forskning och ekodesign, kampanjer samt överenskommelser med näringslivet.57 Syftet med sådana mål och åtgärder

4881 § Avfallsförordningen. 49 NFS 2006:6. 50 Artikel 28. 51 Artikel 30. 52 Artikel 31. 53 Artikel 32. 5483 § avfallsförordningen. 55 Rapport 6502. 56 Artikel 29. 57 Bilaga IV.

ska vara att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och den miljöpåverkan som hänger samman med generering av avfall.58

I avfallsförordningen regleras att Naturvårdsverket ansvarar för att upprätta ett avfallsförebyggande program i enlighet med kraven i direktivet om avfall. Programmet ska vara i kraft den 13 december 2013. Naturvårdsverket har haft i uppdrag att redovisa hur arbetet med programmet fortskrider. Uppdraget delredovisades i maj 2011 och innehöll exempel på hur avfall kan förebyggas i större utsträckning. Utgångspunkten för rapporten har varit att kartlägga vilka specifika avfallsströmmar som ger störst miljövinst att förebygga. Arbetet med dessa strömmar har fortsatt efter redovisningen.59

2.2. De svenska miljömålen

Generationsmålet 2.2.1

Riksdagen har beslutat att det övergripande målet för miljöpolitiken är att, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser, till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Enligt målet ska miljöpolitiken bl.a. inriktas mot att se till att

  • kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen,
  • en god hushållning sker med naturresurserna, andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön,
  • konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.

58 Artikel 29. 59 Naturvårdsverket, Förebyggande av avfall – hur gör vi och varför?, Redovisning av regeringsuppdrag, maj 2011.

Miljökvalitetsmål och etappmål 2.2.2

Till grund för allt miljöarbete ligger de sexton miljökvalitetsmål som är beslutade av riksdagen. Miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Miljökvalitetsmålen har tidigare preciserats genom s.k. delmål, vilka har varit ämnade att konkretisera arbetet med uppfyllandet av miljökvalitetsmålen.

Förebyggande och hantering av avfall är en del av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. För delmålet Avfall 2005–2015 har stadgats att den totala mängden genererat avfall inte ska öka och att den resurs som avfall utgör ska tas till vara i så hög grad som möjligt samtidigt som påverkan på och risker för hälsa och miljö minskas. Målet har i sin tur preciserats ytterligare genom följande strecksatser

  • deponerat avfall exklusive gruvavfall ska minska med minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå,
  • senast år 2010 ska minst 50 procent av hushållsavfallet återvinnas genom materialåtervinning, inklusive biologisk behandling,
  • senast år 2010 ska minst 35 procent av matavfallet från hushåll, restauranger, storkök och butiker återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser källsorterat matavfall till såväl hemkompostering som central behandling,
  • senast år 2010 ska matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser sådant avfall som förekommer utan att vara blandat med annat avfall och är av en sådan kvalitet att det är lämpligt att efter behandling återföra till växtodling.
  • senast år 2015 ska minst 60 procent av fosforföreningarna i avlopp återföras till produktiv mark, varav minst hälften bör återföras till åkermark.

Uppföljningen av statusen för uppfyllande av de olika miljökvalitetsmålen gjordes tidigare av Miljömålsrådet, som då hade samordningsansvaret för miljömålsuppföljningen. Under 2008 presenterades en utvärdering som konstaterade att det gått olika

bra för delmålets (Avfall 2005– 2015) strecksatser.60 De strecksatser som rörde minskningen av deponerat avfall samt ökningen av materialåtervunnet hushållsavfall bedömdes ha uppnåtts eller troligen komma att uppnås. Samtidigt konstaterades att det generella delmålet om att mängden genererat avfall inte ska öka skulle bli mycket svårt att nå. Detsamma konstaterades för strecksatsen om återvinning av matavfall och återföring av fosfor. Sammantaget bedömde dock Miljömålsrådet att delmålet var möjligt att nå.

Under 2010 beslutades att de tidigare delmålen skulle ersättas med s.k. etappmål som är ämnade att ytterligare konkretisera arbetet med uppfyllandet av miljökvalitetsmålen. Ansvaret för beslut om ändring av befintliga eller beslut om ytterligare etappmål, flyttades genom ändringen från riksdag till regering.

Samtidigt genomfördes även vissa förändringar vad gäller uppföljningen av målen. Bl.a. skildes uppgiften att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen från uppgiften att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. En förändrad bedömningsgrund för miljökvalitetsmålen infördes också och innebär att antingen det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålet uttrycker eller förutsättningar för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en generation (2020). Naturvårdsverket gavs samordningsansvar för miljömålsuppföljningen och ska årligen redovisa en bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och etappmålen. Därtill beslutades att verket minst en gång per mandatperiod ska redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå målen. Sådana uppföljningar hade gjorts två gånger tidigare, 2004 och 2008.

I mars 2011 slutrapporterade Naturvårdsverket de delmål som i och med det nya miljösystemet har löpt eller kommer att löpa ut. Delmålet för avfall 2005–2015 bedömdes fortfarande att bli svårt att nå. Svårast att uppnå bedömdes delen om att avfallsmängderna inte ska öka. Vad gäller materialåtervinning och biologisk behandling av matavfall uppgick dessa tillsammans år 2009 till 49 procent, dvs. nära målnivån. Återvinningen av matavfall från hushåll och olika verksamheter bedömdes ha ökat och ligga på 20 procent, alltså ganska långt ifrån målnivån på 35 procent. Av livsmedelsindustrins matavfall återvanns 71 procent genom biologisk

60 Miljömålsrådet, Miljömålen – nu är det bråttom!, 2008.

behandling. Annan återvinning, som tillverkning av biodiesel eller användning av gödsel, utgjorde 21 procent. Resterande åtta procent förbrändes. Återföringen av fosfor bedömdes ha ökat från nio procent till 26 procent sedan målet infördes. Verket bedömde att målet troligtvis skulle vara uppnått vid utgången av 2015. När det gäller återföring av fosfor till annan produktiv mark konstaterade Naturvårdsverket emellertid att det gått trögare. År 2008 gick knappt tio procent av fosforn till annan produktiv mark (bl.a. anläggningsjord) i sådan mängd att den tillförda fosforn inte var för stor för växterna att ta upp.

I maj 2012 fattade regeringen beslut om nya etappmål och preciseringar i miljömålssystemet.61 Beslutet innehåller bl.a. en ny precisering av God bebyggd miljö som anger att

avfallshanteringen är effektiv för samhället, enkel att använda för konsumenterna och att avfallet förebyggs samtidigt som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras.

Därtill fattades beslut om etappmål för ökad resurshushållning i livsmedelskedjan och byggsektorn.

Etappmålet om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan innebär att insatser ska vidtas så att resurshushållningen i livsmedelskedjan ökar genom att minst 50 procent av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger sorteras ut och behandlas biologiskt så att växtnäring tas tillvara, där minst 40 procent behandlas, så att även energi tas tillvara senast 2018.

Etappmålet om byggnads- och rivningsavfall innebär att insatser ska vidtas så att förberedandet för återanvändning, materialåtervinning och annat materialutnyttjande av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall är minst 70 viktprocent senast 2020.

I juni 2012 presenterade Naturvårdsverket den första fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen i det nya miljömålssystemet. När det gäller miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, ansåg verket att målet som helhet, med i dag beslutade eller planerade styrmedel, inte är möjligt att nå till år 2020.62

61 M2012/1171/Ma. 62 Naturvårdsverket, Steg på vägen – fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, rapport 6500, juni 2012.

Förutom miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö så påverkar avfallshanteringen även flera andra mål. Av speciell betydelse för avfallssektorn är Begränsad klimatpåverkan och Giftfri miljö. Inte heller dessa mål anses kunna nås enligt den senaste utvärderingen utan ytterligare åtgärder.

2.3. De olika aktörerna på avfallsområdet och deras ansvar

Naturvårdsverket 2.3.1

Naturvårdsverket är nationell förvaltningsmyndighet på miljöområdet och ska vara pådrivande och samlande i miljöarbetet. Sedan 2004 har verket ansvar för att se till att avfallshanteringen är miljömässigt godtagbar, effektiv för samhället och enkel för konsumenterna. I uppgifterna ingår att

  • ta fram föreskrifter, allmänna råd och annan vägledning,
  • delta som part för att driva miljöfrågor vid tillståndsprövning,
  • ta fram och besluta om nationell avfallsplan och avfallsförebyggande program,
  • stödja regeringen i EU-arbetet,
  • följa upp miljömålen, samt
  • ta fram avfallsstatistik.

Länsstyrelserna 2.3.2

Länsstyrelserna svarar för den statliga förvaltningen i länen och har till uppgift att se till att de mål som riksdag och regering har slagit fast inom bl.a. miljöområdet uppnås samtidigt som hänsyn tas till länens förutsättningar. Länsstyrelserna är tillståndsgivande myndigheter för de flesta mindre miljöfarliga verksamheterna, medan miljödomstolarna ger tillstånd för ett fåtal större verksamheter. För de större miljöfarliga verksamheterna har länsstyrelsen tillsyn. I länsstyrelsernas uppgifter ingår därutöver att:

  • ge dispens för deponering av organiskt avfall,
  • vägleda kommuner i tillsynsfrågor,
  • bevaka kapacitet för behandling av avfall,
  • sammanställa de kommunala avfallsplanerna, samt
  • följa upp miljömålen regionalt.

Kommunerna 2.3.3

Kommunernas olika uppgifter på avfallsområdet följer av miljöbalken och föreskrifter meddelade med stöd av balken. När kommunen utför de olika uppgifterna uppträder den i flera olika roller. Nedan följer en beskrivning av kommunens roll som beslutsfattare, som utförare och som tillsynsmyndighet.

Kommunens roll som beslutsfattare

Kommunen har både möjlighet och skyldighet att meddela föreskrifter om hantering av avfall. Skyldigheten att meddela föreskrifter följer av miljöbalken som anger att det för varje kommun ska finnas en renhållningsordning.63 Renhållningsordningen ska innehålla de föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommunen. I renhållningsordningen bör det klart framgå hur kommunen avser att fullgöra sina skyldigheter. Av den ska också framgå under vilka förutsättningar fastighetsinnehavare och nyttjanderättsinnehavare själva får ta hand om sitt avfall.

Med stöd av avfallsförordningen kan kommunen meddela föreskrifter om hur utrymmen, behållare och andra anordningar för hantering av avfall ska vara beskaffade och skötas.64 Förordningen ger även möjligheten att föreskriva att vissa slag av avfall ska förvaras och transporteras skilt från annat avfall.65 Vidare får kommunen meddela ytterligare föreskrifter om hanteringen av hushållsavfall.

Som nämndes ovan (se avsnitt 2.1.10) har kommunen även ansvar för att upprätta en kommunal avfallsplan som ska omfatta allt slags avfall inom kommunen och visa vilka åtgärder som behövs för att hantera avfallet.

Kommunernas rätt att meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som kommunen ansvarar för anges i 27 kap. miljöbalken.6627 kap. miljöbalken ger också kommunen utrymme att ta ut avgifter på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller

6315 kap. 11 § miljöbalken. 6474 § avfallsförordningen. 6574 § avfallsförordningen. 6627 kap.4–6 §§miljöbalken.

annan miljöanpassad avfallshantering främjas.67 Kommunerna har således möjligheten att använda taxan för att premiera en mer miljöanpassad avfallshantering. Därtill finns en möjlighet för regeringen att ge kommunerna eller den myndighet regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg. Avgiften får även avse kostnader för information om hantering.68

Beslut om undantag från renhållningsföreskrifter eller miljöbalken är myndighetsutövning. Ärenden handläggs av kommunen eller de nämnder som kommunen beslutar. Myndighetsutövning kan inte fullgöras av ett kommunalt bolag. När det är fråga om ren verkställighet av t.ex. en av kommunen beslutad taxa kan detta utföras av den som är operativt ansvarig för renhållningen i kommunen.

Även om underlag för de ovan nämnda besluten kan tas fram av en konsult eller ett kommunalt bolag bereds ärendet inom kommunen.

Kommunens roll som utförare

När kommunen är utförare innebär det att kommunen har ett operativt ansvar för att se till att någonting utförs. På avfallsområdet följer ett sådant ansvar för att samla in, transportera bort och återvinna eller bortskaffa hushållsavfall som har uppkommit inom kommunen av den kommunala renhållningsskyldigheten.69Omhändertagandet av avfallet utförs på det sätt som kommunen bestämmer, genom egen förvaltning, eget bolag, kommunalförbund eller genom en eller flera upphandlade entreprenörer. Det operativa ansvaret omfattar så väl insamling som drift av avfallsanläggningar och i många fall utförs de olika uppgifterna av olika aktörer. Här är det viktigt att poängtera att kommunens roll som utförare inte får sammanblandas med kommunens roll som beslutsfattare. Huvudmannaskapet för den kommunala renhållningsskyldigheten kan därför inte överföras till ett bolag.

6727 kap. 5 § miljöbalken. 6827 kap. 7 § miljöbalken. 6915 kap. 8 § miljöbalken.

Det kommunala renhållningsansvaret innebär i praktiken att kommunerna anordnar särskild insamling av hushållens utsorterade farliga avfall, såsom färgrester, oljerester m.m. Det sker genom olika metoder för fastighetsnära insamling, mobila insamlingsenheter eller vid kommunernas återvinningscentraler. Flertalet kommuner erbjuder särskilda insamlingssystem för utsorterat matavfall. Det sker genom separata insamlingspåsar i papper eller plast som mellanlagras vid fastigheten i avvaktan på bortforsling till återvinning. Efter utsortering av farligt avfall och matavfall återstår dels en fraktion brännbart avfall (t.ex. kasserade diskborstar o.dyl. samt en fraktion icke brännbart avfall t.ex. porslin) som mellanlagras i behållare vid fastigheten för bortforsling till återvinning eller deponi.

Hushållens större avfall som inte kan hanteras tillsammans med brännbart avfall tas vanligtvis emot vid kommunens återvinningscentraler. Det rör sig exempelvis om kasserade möbler, träavfall, trädgårdsavfall, jord- och stenrester, metallskrot m.m. Upp till ett tjugotal olika fraktioner tas om hand och transporteras vidare till avsedd återvinning och ibland deponering (bortskaffande). Sådant avfall, ibland också kallat hushållens grovavfall, kan också hämtas vid fastigheten genom mobila insamlingsenheter eller på annat sätt. Systemen för den fastighetsnära insamlingen varierar från kommun till kommun. Det kan röra sig om hämtning av grovavfall från särskilda grovsoprum som fastighetsägaren inrättat, eller om s.k. kampanjhämtning som innebär att särskilda insamlingsbilar uppsöker bostadsområden eller orter en eller ett par gånger per år. Det förekommer även att kommunen erbjuder hämtning efter beställning eller budning. Vissa kommuner tillåter emellertid inte budning eller beställning i orter där återvinningscentral finns.

Kommuner är upphandlande myndigheter och ska tillämpa upphandlingsreglerna vid köp av varor och tjänster externt, dvs. när de låter en extern aktör utföra det operativa ansvaret. Vanliga tjänster inom avfallsområdet är avfallshämtning, transporter av avfall, behandling och transport av farligt avfall, behandling genom förbränning och biologisk behandling av avfall som t.ex. kompostering och rötning. Även kommunala bolag räknas som upphandlade myndigheter och ska tillämpa upphandlingsreglerna.

Sedan den 1 januari 2008 gäller nya lagar för upphandling. Det är dels en lag för upphandling inom den så kallade klassiska sektorn (LOU) och dels en lag för upphandling inom försörjningssektorerna (LUF), det vill säga vatten, energi, transporter och

posttjänster. Den klassiska lagen ska tillämpas vid upphandling av varor och tjänster inom avfallsområdet (A-tjänst enligt bilagan).

I januari 2013 träder ett nytt s.k. in house-undantag från kravet på upphandling permanent i kraft.70 Det nya undantaget innebär att avtal som sluts mellan en upphandlande myndighet och en juridisk person eller en gemensam nämnd inte anses utgöra ett kontrakt enligt LOU. Undantaget gäller endast under förutsättning att kontroll- och verksamhetskriterierna, de s.k. Teckal-kriterierna, är uppfyllda. Villkoren innebär dels att den upphandlande myndigheten måste utöva en kontroll över den juridiska personen eller den gemensamma nämnd som motsvarar den som den utövar över sin egen förvaltning, dels att den juridiska personen måste bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som kontrollerar den. Om dessa villkor är uppfyllda anses relationen mellan parterna som intern, varför upphandling enligt LOU inte behöver ske.

I januari 2013 träder även nya bestämmelser som rör de kommunala bolagen i kraft. Bestämmelserna innebär bl.a. att det kommunala ändamålet och de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten ska anges i bolagsordningen för helägda aktiebolag. Bestämmelserna innebär vidare en förstärkt uppsiktsplikt för kommun- och landstingsstyrelser.71

Kommunen erbjuder ibland tjänster för omhändertagande av sådant avfall som kommunen inte har ansvar för. Kommunen blir då en marknadsaktör. För att skapa förutsättningar för att offentliga och privata aktörer som agerar på samma konkurrensutsatta marknad ska ha likartade villkor, har i konkurrenslagen införts regler som ska hindra orättvis konkurrens mellan offentliga och privata företag.

Reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet trädde i kraft den 1 januari 2010 och ger Konkurrensverket möjlighet att ingripa när kommuner, landsting och staten i sin säljverksamhet hindrar en sund konkurrens. Detta eftersom förutsättningarna för privata och offentliga företag på många sätt är olika. En myndighet eller en kommun kan t.ex. inte gå i konkurs. Det finns också en finansiell styrka och garantier hos en kommun eller en myndighet som väldigt få privata företag har.

702 kap. 10 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. 71 Se bl.a. 3 kap. 17 § kommunallagen (1991:900).

Kommunens roll som tillsynsmyndighet

Kommunen har genom 15 kap. miljöbalken fått operativa tillsynsuppgifter som ska hanteras av den nämnd som har tillsynsansvaret, dvs. en annan nämnd än den som har ansvaret för renhållningen.72

Producenter 2.3.4

Som tidigare nämndes (se avsnitt 2.1.5 och 2.1.6) finns förordningar som pekar ut producenters ansvar för att se till att förpackningsavfall och returpapper samlas in och tas om hand.

I förordningen om producentansvar för förpackningar anges att en producent ska se till att det finns ett lämpligt insamlingssystem för de förpackningar som är hänförliga till producenten.73 Systemet ska vara utformat så att det ska kunna ta omhand allt förpackningsavfall som uppkommer och är hänförligt till producenten. Insamlingssystemet ska genom ständig utveckling säkerställa att alla förpackningar som hushållen och andra förbrukare väljer att sortera ut från annat avfall omhändertas. Även i förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper anges att en producent ska se till att det finns ett lämpligt insamlingssystem för returpapper som är hänförligt till producenten.74

Vad som i de båda förordningarna anses vara ett lämpligt system bedöms efter samråd med berörd kommun.75 Producenterna har därutöver en skyldighet att se till att det insamlade förpackningsavfallet och returpappret transporteras bort samt materialåtervinns eller tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt.

För att producentansvaret ska fungera måste emellertid hushåll och andra förbrukare eller konsumenter uppfylla sin skyldighet att sortera ut förpackningar och returpapper från hushållsavfall och annat avfall för insamling i det insamlingssystem som producenterna tillhandhåller.76

Producentansvaret har lösts praktiskt genom att några producenter har gått samman och bildat bolag fördelat på olika materialslag (s.k. materialbolag). Materialbolagen tar hand om det praktiska genom-

723 kap. 5 § andra stycket kommunallagen. 73 5 § förordningen om producentansvar för förpackningar. 74 4 § förordningen om producentansvar för returpapper. 75 5 a § förordningen om producentansvar för förpackningar. 76 8 § förordningen om producentansvar för förpackningar samt 5 § förordningen om producentansvar för returpapper.

förandet av enskilda företags producentansvar. Insamlingen av förpackningar finansieras av s.k. förpackningsavgifter medan insamlingen av returpapper finansieras gemensamt av pappersproducenterna.

Materialbolagen organiserar insamlingen från hushåll främst genom obemannade insamlingsenheter s.k. återvinningsstationer som är placerade ute i samhället vid köpcentra, parkeringsplatser och liknande. Där kan de olika förpackningsslagen i papper (kartong), plast, metall och glas (färgat och ofärgat), samt returpapper (tidningar, trycksaker) lämnas. Det förekommer också insamling vid s.k. singelstationer för endast returpapper och/eller glasförpackningar. Vanligtvis kan samtliga förpackningsfraktioner och returpapper också lämnas vid kommunernas återvinningscentraler. Systemet bygger alltså på att innehavaren av förpackningsavfall och returpapper lämnar avfallet för borttransport i de insamlingssystem som producenterna tillhandahåller.77

Genom samarbete med kommuner och privata entreprenörer erbjuds ibland insamling av en eller flera förpackningsfraktioner och eller returpapper vid fastigheten. Sådan insamling är i några fall direkt sammanlänkad med kommunernas insamling av exempelvis matavfall och brännbart avfall. Insamlade förpackningar och returpapper transporteras vidare för sortering, återvinning och bortskaffande.

Mindre verksamheter använder ofta den insamlingsstruktur som finns för hushållens avfall. Det förekommer också mottagningsplatser som drivs av privata aktörer för verksamheternas avfall. När det gäller förpackningar och returpapper ordnar verksamheter med större avfallsflöden ofta insamling med en entreprenör, utanför producenternas insamlingssystem.

De större verksamheterna får ofta ihop så pass stora och rena fraktioner att insamlingsentreprenörer betalar ut en ersättning till verksamhetsutövaren för att få hämta förpackningsavfallet.

För tidningar har producentansvarslagstiftningen allt sedan starten tolkats så att den enbart omfattar avfall som passerat konsumenten, s.k. postconsumer-waste. Det innebär att osålda dags- och veckotidningar, icke distribuerade andra trycksaker eller konverteringsspill och kassationer från tryckerier inte anses

77 Se 8 § förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar, 5 § förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper.

omfattas av förordningen om producentansvar för returpapper. Kraven på tillhandhållandet av lämpliga insamlingssystem gäller alltså inte för denna typ av avfall. Samma förhållande gäller spill och kassationer av förpackningar som inte nått konsumenten.

Avfallsentreprenörer 2.3.5

Många avfallsentreprenörer erbjuder och medverkar till att utveckla kundanpassade lösningar och servicetjänster till såväl kommuner som producenter som är beroende av avfallsentreprenörer för den dagliga verksamheten att samla in och behandla avfall för återanvändning, återvinning, energiutvinning och deponering.

I det nuvarande systemet sköts t.ex. insamlingen av förpacknings- och tidningsavfall till största delen på entreprenad på producenternas uppdrag. Många återvinningsföretag kan erbjuda olika tjänster i form av behållare och fordon samt sorterings- och återvinningsanläggningar.

Avfallsinnehavaren 2.3.6

I miljöbalken anges att den som innehar avfall ska se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Bestämmelsen är inte begränsad till en särskild krets av avfallsinnehavare, utan tar sikte på alla som innehar avfall.78 Enligt förarbetena till miljöbalken framgår innebörden av ansvaret när bestämmelsen läses tillsammans med andra bestämmelser om avfallshantering och mot bakgrund av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.79

Bestämmelsen riktar sig således mot alla som innehar avfall. Läses bestämmelsen tillsammans med andra bestämmelser om avfallshantering innebär den för hushåll att de ska lämna avfallet till kommuners eller producenters insamlingssystem.

För en verksamhetsutövare innebär det att verksamhetens hushållsavfall ska lämnas till kommunen samt att förpackningsavfallet ska lämnas till det insamlingssystem som producenterna tillhandahåller. Då producenterna endast i begränsad utsträckning tillhandahåller lämpliga insamlingssystem för verksamheter blir det

78Prop. 2002/03: 117, s. 94. 79Prop. 2002/03: 117, s. 49.

emellertid verksamhetsutövarens ansvar att se till att allt avfall som inte är hushållshållsavfall, hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.

Övrigt avfall har verksamhetsutövaren som avfallsinnehavare själv ansvaret för att se till att det tas omhand på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.

Paragrafen ger även den som transporterar och behandlar avfall en skyldighet att se till att det tas om hand på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.

3. En gemensam målbild

3.1. Mot det hållbara samhället – en gemensam målbild för avfallshanteringen

Bedömning: Avfallshanteringen ska vara utformad för att möta

krav på miljömässighet, enkelhet och marknadsanpassning.

  • Miljön – Miljömässig och resurseffektiv – Produkter och avfall utnyttjas effektivt. – Behandling sker på så hög nivå som möjligt i avfallshierarkin för minimal påverkan i ett livscykelperspektiv. – Infrastrukturen för insamling, återanvändning och åter-

vinning är utformad för att minska resurs- och energianvändning i hela kedjan.

– Matavfallet utgör en resurs.

  • Medborgaren – Enkel och lättillgänglig – Infrastrukturen för insamling, återanvändning och åter-

vinning är utformad på ett sätt som är enkelt, tydligt och lätttillgängligt för dem som vill göra sig av med produkter och avfall.

– Hushållen kan enkelt bidra med insatser och förstår att

avfallet utgör en resurs.

  • Marknaden – Effektiv för samhället och ekonomiskt försvarbar – Samarbete ger hållbarhet. – Konkurrens ger innovation, utveckling och effektivitet.

3.1.1. Mål och målsättningar på internationell och nationell nivå

Målbilden har utarbetats i interaktion med olika initiativ, visioner och mål. Avfallsfrågan är aktuell på såväl internationell, europeisk och nordisk som nationell nivå. Vid den internationella konferensen Stockholm+40 – Partnership Forum for Sustainable

Development som anordnades i april 2012 till minne av FN:s konferens om den mänskliga miljön i Stockholm 1972, presenterades ett antal övergripande mål. Konferensen enades om ett dokument med en rad villkor för hållbar utveckling inom tre huvudteman: hållbara innovationer, hållbar produktion och hållbara livsstilar. Ett av villkoren är att det fordras en helhetssyn på stadsplaneringen som inkluderar transporter, energiförsörjning, avfallshantering och annan gemensam infrastruktur.1 Ur avfallshanteringsperspektiv innebär det att vi måste skapa ett system som i allt större utsträckning ger möjlighet att ta tillvara den resurs som avfallet utgör.

Begreppet Hållbara städer, med kretsloppsmodeller som grund, där avfalls-, spillvatten-, och energiflöden samordnas för att ge en effektivare resursanvändning skapas redan nu. Ett exempel på en sådan kretsloppsmodell utvecklades år 2000 inför uppförandet av Hammarby sjöstad i Stockholm. Målet var hållbar resursanvändning där energianvändningen och avfallet minimeras samtidigt som hushållning och återvinning maximeras.2 För att nå längre behöver nu nya modeller skapas som inte bara omfattar staden utan samhället i stort.

Ambitionerna för avfallshantering på europeisk nivå framgår i EU-kommissionens Färdplan för ett resurseffektivt Europa3. Det finns t.ex. en stor potential för ökad insamling av återvinningsbara material.4 Ökad återvinning och utnyttjande av denna potential leder också till tydliga miljövinster.5

På nordisk nivå har Nordiska Ministerrådet i ett utkast till nytt miljöhandlingsprogram för perioden 2013–2018 presenterat mål för avfallshanteringen som innebär att resursanvändningen ska vara frikopplad från den ekonomiska tillväxten genom ökad resurs-

1 Partnerships for Sustainable Development – The Stockholm Call for Action M2012.07. 2Hållbara städer. Delegationen för hållbara städer – erfarenheter hittills (2011). 3Roadmap to a resource efficient Europe. COM (2011) 571 final. European Commission. 4 Nationell kartläggning av plockanalyser av hushållens säck- och kärlavfall. Rapport 2011:04. Avfall Sverige. 5Ambell, C., Björklund, A. och Ljunggren Söderman, M (2010) Potential för ökad materialåtervinning av hushållsavfall och industriavfall, TRITA-INFRA-FMS 2010:4, KTH.

effektivitet, förebyggande av avfall samt återanvändning. Miljöpåverkan från produktion av varor och uppkomsten av avfall i ett livscykelperspektiv ska minimeras. En prioritering är att fokus ska läggas på avfallsförebyggande, återanvändning, material- och resurseffektivitet, att återanvändning av material som innehåller potentiella miljögifter undviks samt att kretsloppet så långt det är möjligt är fritt från farliga ämnen. Både ökad återvinning och förberedelse för återanvändning är i linje såväl med avfallshierarkin som med de svenska miljömålen.

Regeringens förnyade mål för avfallshantering framgår i följande precisering till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som beslutades våren 2012.

[…] – infrastruktur för energisystem, transporter, avfallshantering och vatten- och avloppsförsörjning är integrerade i stadsplaneringen och i övrig fysisk planering samt att lokalisering och utformning av infrastrukturen är anpassad till människors behov, för att minska resurs- och energianvändning samt klimatpåverkan, samtidigt som hänsyn är tagen till natur- och kulturmiljö, estetik, hälsa och säkerhet, […] – avfallshanteringen är effektiv för samhället, enkel att använda för konsumenterna och att avfallet förebyggs samtidigt som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras.

Som framgår i preciseringen ska avfallshanteringen vara en integrerad del av infrastrukturen och anpassad till människors behov. Den ska vara effektiv för samhället och enkel att använda för konsumenterna. Vidare ska uppkomsten av avfall förebyggas samtidigt som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt. Slutligen ska avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras.

Det finns en stor potential att öka återvinningen. Det innebär att det avfall som uppstår i dag inte tas till vara i så hög grad som vore önskvärt. En ökad återvinning skulle alltså kunna leda till en ökad uppfyllelse av miljökvalitetsmålet. Ett förbättrat avfallshanteringssystem, med ökad återvinning, beräknas därmed också leda till minskad miljöpåverkan.6,7

6 Ambell, C., Björklund, A. och Ljunggren Söderman, M (2010) Potential för ökad materialåtervinning av hushållsavfall och industriavfall, TRITA-INFRA-FMS 2010:4, KTH. 7 Björklund, A. and Finnveden, G. (2007): Life cycle assessment of a national policy proposal – The case of a proposed waste incineration tax. Waste management, 27, 1046-1058.

Förutom God bebyggd miljö, berör avfallshanteringssystemet flera andra miljökvalitetsmål. Utsläpp från avfallshanteringen påverkar till exempel Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft och

Giftfri miljö. I den senaste utvärderingen av miljökvalitetsmålen konstateras att Sverige inte når dessa miljökvalitetsmål om inte ytterligare åtgärder och styrmedel sätts in. Avfallshanteringen är därmed ett område där ytterligare styrmedel och åtgärder kan bidra till att miljökvalitetsmålen nås.

Avfallshanteringen står enligt uppskattningar8 för cirka åtta procent av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige. Den största delen av dessa utsläpp utgörs av metangas från deponering av nedbrytbart avfall. Även förbränning av plast, transporter av avfall och biologisk behandling av avfall bidrar till utsläppen. Samtidigt har dagens avfallshantering inneburit att de totala utsläppen av växthusgaser har minskat. Ökad materialåtervinning har ersatt nyproduktion av t.ex. plast. På så vis minskar utsläppen av växthusgaser samtidigt som resurserna utnyttjas mer effektivt. Vidare kan förbränning av avfall ersätta fossila bränslen, vilket också minskar utsläppen av växthusgaser.9

Resursförbrukningen kan även minska genom hela produktionskedjan från framställningen av råvaran till den färdiga produkten genom att matsvinn minskar. Trots möjligheter till rötning och produktion av biogas är resurs- och miljövinsterna stora vid förebyggande av matsvinn. Återvinning av matavfall genom biogasproduktion och näringsåterföring innebär enbart en mindre kompensation för resursförbrukningen vid livsmedelsproduktion. Produktion av biogas från matavfall beräknas kompensera för endast tio procent10 av den klimatpåverkan som produktionen av maten orsakat.

IVL Svenska miljöinstitutet har bedömt miljöpåverkan från olika avfallsströmmar utifrån den avfallsstatistik som rapporteras till EU. Bedömningen visar att av olika avfallsslag ger blandat avfall från bl.a. hushållen och byggsektorn störst utsläpp av växthusgaser räknat på samlade utsläpp från produktion, utvinning och

8 Sundqvist J-O (2010) Miljöpåverkan från avfall – miljöpåverkan från avfallssystemet. PM 2010-12-30. IVL Svenska Miljöinstitutet. 9 Från avfallshantering till resurshushållning. Sveriges avfallsplan 2012–2017 Naturvårdsverkets Rapport 6502. 10 Hanssen OJ (2011)Food waste in Norway in a value chain perspective, Østfoldforskning, Norge.

avfallshantering. Att förebygga och materialåtervinna dessa avfallsslag har potential att ge betydande miljövinster.11

3.1.2. Målbild

Avfallshanteringen är som beskrivs ovan ett område som lyfts i ett flertal sammanhang, alla med liknande visioner och mål om minskade mängder avfall och bättre resursutnyttjande. Min bild skiljer sig inte från detta, men jag vill samtidigt trycka på behovet av enkelhet för den enskilde medborgaren att bidra och att göra rätt.

Målbilden kopplar till preciseringen för avfall under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och bygger på att det uppnås till år 2020, att vi då har en god hushållning med naturresurserna och att vår konsumtion av varor och tjänster då orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt, även utanför Sveriges gränser. För avfallshanteringen innebär målbilden att den ekonomiska tillväxten inte längre ger ökade avfallsmängder och negativ påverkan på människor och miljö. Vidare kommer insatserna för att förebygga avfall att ha fört med sig att vi fått bort de farligaste ämnena från nya produkter och material. Mängden avfall som varje person ger upphov till kommer att ha minskat och vi går mot ett samhälle med mycket lite avfall.

Målbilden omfattar tre huvudområden; miljön, medborgaren och marknaden. Mellan dessa tre områden kan det uppstå målkonflikter. Det kan t.ex. finnas motstående intressen och olika ambitionsnivåer. Ett mål eller en åtgärd som skulle vara den bästa för miljön kanske inte är det bästa för marknaden, eller för medborgaren. En lösning som vore den bästa för medborgaren, t.ex. insamling av avfall i materialströmmar, är utifrån dagens förutsättningar kanske inte den bästa för marknaden. En generell målhierarki är därför, enligt min mening, inte möjlig att föreslå.

11 Sundqvist J-O, och Palm D (2010). Miljöpåverkan från avfall – underlag för avfallsprevention och förbättrad avfallshantering.

Miljön – Avfallshanteringen ska vara miljömässig och resurseffektiv

Produkter och avfall utnyttjas effektivt

Målbilden kopplar dels till avfallshierarkin dels till existerande strategier om hållbar konsumtion och produktion. Produkter ska designas så att:

  • De går att reparera.
  • De är materialeffektiva.
  • De går att återanvända eller materialåtervinna.
  • De så långt som möjligt inte innehåller farliga ämnen.

Produkternas förpackningar ska vara utformade för att skydda prod