SOU 2001:102
Resurs i retur - Slutrapport från utredningen för översyn av producentansvaret
Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet
Regeringen beslutade den 6 april 2000 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av producentansvaret samt att föreslå garantier för producentansvarets fullföljande och funktion. Av dir. 2000:28 framgår att den särskilde utredaren också fick i uppgift att undersöka om ytterligare varugrupper skall kunna omfattas av producentansvar. Regeringen har vidare den 26 april 2001 beslutat om tilläggsdirektiv (Dir. 2001:33). Av detta framgår att utredningen ska ske i samråd med Naturvårdsverket i deras regeringsuppdrag om ekologiskt omhändertagande av avfall och Utredningen om översyn av vissa avfallsskattefrågor (Fi 2001:05).
Riksdagsledamoten Sinikka Bohlin förordnades som särskild utredare från och med den 6 april 2000.
Att som experter biträda utredningen förordnades från och med den 1 juli 2000 departementssekreteraren Charlotta Andersson, verkställande direktören Mikael Ankers, numera organisationsdirektören Michael Borchers, departementssekreteraren Ulrika Dackeby, försäkringsjuristen Lena Friman-Blomgren, kanslirådet Håkan Hallstedt, verkställande direktören Annika Helker Lundström, enhetschefen Inger Klöfver, verkställande direktören Jan Rehnberg, miljöansvariga Gun-Britt Solberg, geologen Peter Wenster, verkställande direktören Weine Wiqvist samt från och med den 1 september 2000, avdelningsdirektören Tobias Robinson.
Lena Friman-Blomgren entledigades från och med den 29 november 2000. Från och med den 30 november 2000 förordnades försäkringsjuristen Eva Lindberg.
Den 15 december 2000 entledigades Håkan Hallstedt från uppdraget samt från och med den 16 december 2000 till och med den 21 september 2001 förordnades rättssakkunnige Hans Larsson.
Som sekreterare i utredningen har avdelningsdirektören Anita Linell tjänstgjort sedan den 21 augusti 2000. Alicia Ormazábal har varit utredningens assistent.
Den särskilde utredaren och experterna har enats om att inga särskilda yttranden lämnas i betänkandet.
Härmed överlämnas utredningens betänkande Resurs i retur.
Stockholm i december 2001
Sinikka Bohlin
Anita Linell
Sammanfattning
Uppdraget
Mitt uppdrag består av flera delar. Jag ska utvärdera gällande producentansvar för förpackningar, bilar, däck och returpapper, systemen för returdryckesförpackningar, de frivilliga åtagandena för kontorspapper och byggsektorn, samt vid behov ge förslag till förbättringar. Jag har också i uppdrag att överväga om det lagstadgade producentansvaret ska utvidgas till ytterligare varugrupper. Därutöver ska jag utreda och lämna förslag till ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande.
Utgångspunkterna
De miljöpolitiska syftena med producentansvaret har varit utgångspunkt för både utvärderingen och mina förslag. Målsättningen är att
- minska mängden avfall till deponi,
- minska miljöpåverkan genom hushållning med material och energi under produktens livscykel,
- minska användningen av farliga kemiska ämnen,
- minska nedskräpningen.
Andra viktiga utgångspunkter för utvärderingen och mina förslag är aktörernas roller och systemens effektivitet, samhällsekonomiska effekter och konkurrensaspekter som t.ex. problem med friåkare och monopoltendenser.
Resultatet av utvärderingen
Återvinningsmålen. Jag gör bedömningen att återvinningsmålen för det lagstadgade producentansvaret, returdryckesförpackningarna och de frivilliga åtagandena i de flesta fall har nåtts på ett tillfredställande sätt. Några områden där målen inte har nåtts är vissa förpackningsslag och byggsektorns frivilliga åtagande.
Miljöpolitiska syften. De miljöpolitiska huvudsyftena med producentansvaret har nåtts dvs. minskade mängder till deponi och hushållning med material och energi. Livscykelanalyser visar att deponering är det miljömässigt sämsta alternativet. Materialåtervinning är att föredra framför energiutvinning. I vissa fall är de miljömässiga skillnaderna mellan materialåtervinning och energiutvinning små, t.ex. för pappersförpackningar. Producentansvaret har lett till minskad användning av farliga kemiska ämnen men här har även annan lagstiftning haft stor betydelse. Pantsystemet för dryckesförpackningar har bidragit till minskad nedskräpning.
Samhällsekonomiska effekter. Utvärderingen visar att nu gällande återvinningsnivåer är samhällsekonomiskt försvarbara. Dock måste eventuella framtida ändringar av målnivåerna bedömas utifrån nya samhällsekonomiska analyser.
Aktörernas roller och systemens effektivitet. Jag konstaterar att de problem som finns i systemen ofta handlar om oklarheter i aktörernas roller, vilket i sin tur påverkar samarbetet negativt.
Systemen för insamling från hushållen är relativt nya och behöver utvecklas vidare bl.a. för att underlätta för konsumenterna. Producentansvaret har byggts ut stegvis för olika varugrupper. I fortsättningen behövs mer helhetstänkande kring hur systemen hänger samman och ett starkare fokus på konsumenten som är en viktig länk i producentansvarskedjan.
Konkurrens. Det lagstadgade producentansvaret har givit upphov både till monopoltendenser och problem med friåkare, dvs. producenter som inte tar sitt ansvar. Andra problem är otillräcklig tillsyn och uppföljning.
Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att nu gällande producentansvar är både miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverat. Det bör därför fortsätta att gälla i stort sett i sin nuvarande utformning. Eftersom systemen inte har funnits så länge, finns det enligt min mening många oprövade lösningar att testa för att få bukt med de problem som handlar om konkurrens, aktörernas roller och samverkan samt systemens effektivitet.
Kopplingen till andra styrmedel. Förordningarna om producentansvar är beroende av andra styrmedel för att fungera bra. Det behövs information till aktörerna om hur systemen fungerar och varför de har införts. Förordningarna behöver även kombineras med ekonomiska styrmedel som fungerar som drivkrafter för ökad återvinning t.ex. skatt på deponering.
Det kan vara en fördel att låta lagstiftning om producentansvar föregås av frivilliga åtaganden för att få tid att lära mer om hur systemen fungerar när det gäller konkurrens, samhällsekonomi och praktiska frågor. Det kan även resultera i att det frivilliga åtagandet fungerar så bra att lagstiftning inte behövs.
Min vision
År 2010 finns en blomstrande återvinningsmarknad. Framstegen har huvudsakligen gjorts genom en omfattande satsning på frivilliga åtaganden inom näringslivet i dialog och samråd med staten. Producenterna tänker i livscykelperspektiv när produkterna utformas. De uttjänta produkterna hanteras på fungerande marknader. En mångfald av nya tekniska lösningar för sortering och återvinning av olika materialslag har växt fram. De logistiska systemen byggs upp i samarbete mellan producenter, kommuner, fastighetsägare, handel, återvinnare och andra berörda. Konsumenten står i fokus som en viktig länk i producentansvarskedjan.
År 2010 är avfallet en resurs med ett värde och inte ett kvittblivningsproblem.
Förslag rörande utvidgat lagstadgat producentansvar och frivilliga åtaganden
Jag har valt att göra mina överväganden om utvidgat producentansvar utifrån ett antal fallstudier av några intressanta varugrupper. Dessa skiljer sig åt bl.a. när det gäller miljöpåverkan och i vilken fas av produktens livscykel miljöpåverkan uppstår. Urvalet av varugrupper har gjorts med utgångspunkt i en nyligen gjord kunskapssammanställning, ”Miljöpåverkan från olika varugrupper”, men även utifrån önskemål från olika aktörer.
Byggsektorn. Jag konstaterar att det finns många skäl som talar för ett lagstadgat producentansvar inom byggbranschen. Några av
de viktigaste är den stora mängden material och varor som årligen produceras och hanteras av branschen, samtidigt som stora mängder avfall genereras. Ytterligare ett skäl för att införa producentansvar är att få bättre kontroll över de kemikalier som byggmaterial kan innehålla. Vidare finns det en stor potential att genom återanvändning och materialåtervinning hushålla med resurser i form av energi och material inom branschen. Den typen av hushållning har nyligen påbörjats och mycket återstår att göra. Det är också en stor och komplex sektor där det kan vara svårt att nå fram med budskapet om de frivilliga åtagandena till alla aktörer.
Byggsektorns Kretsloppsråd har presenterat en ny handlingsplan för utredningen. Den är betydligt bättre utformad än den första handlingsplanen som avslutades år 2000. Målen är mätbara både med avseende på när åtagandet ska vara klart och vad som ska åstadkommas till den aktuella tidpunkten. Dessutom finns en beskrivning på vilket sätt målen ska nås och hur de ska följas upp. Jag gör bedömningen att byggsektorn bör ha goda förutsättningar att fullfölja den nya handlingsplanen.
Trots att mycket talar för ett lagstadgat producentansvar för byggsektorn är min bedömning att arbetet med frivilliga åtaganden bör få fortsätta ytterligare några år. Motivet är att sektorn har presenterat en ny handlingsplan som ger ett trovärdigt intryck.
Tunga fordon. Jag konstaterar att redan i dag tas en mycket stor andel av uttjänta tunga fordon om hand eftersom det finns en fungerande marknad för reservdelar och materialåtervinning. Dessutom exporteras många av de begagnade fordonen för fortsatt bruk i andra länder. Nya regelverk träder i kraft den 1 januari år 2002.
Då införs förbud mot att deponera utsorterat brännbar avfall. Dessutom införs en ny klassificering av farligt avfall. Det kommer att öka kraven på hur uttjänta tunga fordon ska tas om hand. Jag gör därmed bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lagstadgat producentansvar.
Impregnerat virke. Impregnerat virke behöver tas om hand enligt gällande regler. Det finns möjligheter till återanvändning av t.ex. stolpar och slipers genom att skadade delar på virket kapas bort.
Ett problem är att det finns många brukare, både stora och små. Livslängden kan vara 30 år eller mer för virket vilket ytterligare komplicerar ansvarsbilden. Jag gör bedömningen att producenterna bör ta ett ökat ansvar men att det inte är aktuellt med ett lagstadgat producentansvar.
Blybatterier. Blybatterier omfattas redan av lagstiftning i form av batteriförordningen. Omhändertagandet och återvinningen av batterier fungerar bra. Problemet med dåliga förutsättningar för att skapa långsiktighet i planeringen av verksamheten kan lösas genom ändrade avtal mellan Returbatt AB och Naturvårdsverket. Därmed gör jag bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ny lagstiftning i form av ett lagstadgat producentansvar.
Möbler. De materialströmmar som uppstår i samband med konsumtion av möbler är förhållandevis stora sett ur ett nationellt perspektiv. Det behövs ytterligare åtgärder när det gäller minskad användning av kemikalier. Det finns en god potential för att låta materialåtervinningen öka. På grund av att en del möbler har en livslängd på hundra år eller mer är det inte självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Min bedömning är att producenterna bör ta ett större ansvar inom möbelbranschen men att tiden ännu inte är mogen för ett lagstadgat producentansvar.
Leksaker. Den mängd material som används i leksaker och den mängd avfall som uppstår är liten i förhållande till t.ex. byggbranschen och möbelbranschen. En del av leksakerna omfattas av producentansvar för elektriskt och elektroniskt avfall. Leksaker sparas ibland från generation till generation varför det inte är självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Sett ur resurshushållningsperspektiv finns det varugrupper som bör vara mer prioriterade vid ett utvidgat producentansvar. Jag gör därför bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lagstadgat producentansvar.
Det finns dock ett pedagogiskt perspektiv. Leksaker är barnens första egna ägodelar. Genom att leksaksbranschen bidrar till ett omhändertagande av kasserade leksaker så kan branschen också bidra till tidiga insikter hos barn om olika sätt att hushålla med resurser.
En mycket stor andel leksaker importeras. När det gäller krav på minskad användning av kemikalier och produktens utformning kan det vara svårt för ett litet land att ensamt ställa krav på producenterna. Det finns därför starka skäl att kraven samordnas inom EU.
Pappersprodukter från spel. Mitt förslag är ett frivilligt åtagande för pappersprodukter från spel enligt det underlag som ATG och
Svenska Spel har lämnat till utredningen. Målsättningen med åtagandet är bl.a. att öka materialåtervinningen genom en utökad källsortering och att minska nedskräpningen.
Lantbruksplast. Mitt förslag är ett frivilligt åtagande för lantbrukets ensilageplast enligt det underlag som berörda branschintressenter har lämnat till utredningen. Målet är en materialåtervinning om minst 30 procent till år 2004. Jag vill därutöver poängtera vikten av att den plast som inte kan materialåtervinnas förbränns enligt gällande regler.
Sammanfattande bedömning och förslag. Jag har genomfört ett antal fallstudier av produkter för att se om det finns skäl att föreslå en utvidgning av det lagstadgade producentansvaret. Jag har kommit till slutsatsen att det finns ett klart behov av ökat ansvarstagande från producenternas sida för att minska mängden deponerat avfall, hushålla med energi och material, minska användningen av farliga kemiska ämnen och nedskräpningen.
Jag har däremot inte funnit några produkter där det finns tydliga motiv till ett lagstadgat producentansvar med omedelbar verkan.
Orsakerna är flera. En hel del av produkterna har en livslängd på flera decennier, ibland på hundra år eller mer. Då är det svårt att skapa ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande och det behövs tid för att hitta formerna för hur det skulle kunna fungera. I flera fall skulle ett utvidgat lagstadgat producentansvar innebära en överlappning med redan befintliga förordningar. Det kan skapa problem när det gäller ansvarsfrågan, något som också kräver tid att reda ut. Det finns också exempel på produkter där återanvändning och återvinning har kommit långt utan lagstiftning och där ny lagstiftning inom avfallsområdet kommer att fungera som en drivkraft för fortsatta åtgärder.
Som ett alternativ till utvidgat lagstadgat producentansvar vill jag i stället föreslå en omfattande satsning på att låta producenterna utveckla frivilliga åtaganden.
I några fall finns färdiga förslag till frivilliga åtaganden i denna utredning, baserade på underlag som har lämnats av berörda aktörer. Det gäller produkter som ligger i gränslandet till gällande förordningar, lantbrukets ensilageplast och pappersprodukter från spel. För byggsektorn finns ett förslag till ett förnyat frivilligt åtagande. Några produkter som kan vara aktuella för nya frivilliga åtaganden, förutom de som redan nämnts, är tunga fordon, textilier och skor, möbler, impregnerat virke och leksaker.
För att få tillräckligt intresse och uppslutning från näringslivet när det gäller frivilliga åtaganden, är det väsentligt att regeringen markerar vikten av arbetet och sin vilja att stötta och följa upp det.
En möjlighet att snabbt få igång processen är att tillskapa ett dialog- och samrådsorgan nära regeringen.
Mitt förslag är därför att regeringen tillsätter en delegation eller kommitté som på tre till fem års sikt får i uppdrag att ha en pådrivande och stödjande roll i kontakterna med näringslivet. Jag föreslår också att en särskild beredningsgrupp med experter från olika departement får i uppgift att följa arbetet. Om dessa satsningar faller väl ut kan det finnas anledning att inrätta en permanent organisation.
Förslag till förbättringar av nu gällande producentansvar och systemen för returdryckesförpackningar
Övergripande frågor och helheten.
Producentansvarets syfte och mål. Det finns enligt min mening olika skäl till att göra producenters ansvar tydligare genom vissa ändringar i miljöbalken. Med producenters ansvar avser jag här alla producenter, dvs. även de som inte omfattas av lagstadgat producentansvar. Syftet med de lagändringar jag föreslår här är att skapa ett tydligare samband mellan lagstiftningen och det policyarbete som pågår inom IPP( Integrerad produktpolicy), där lagstiftat producentansvar och frivilliga åtaganden utgör en del av policyarbetet.
Jag föreslår ett tillägg i MB 1 kap, 1 §. Förslaget innebär att miljöbalkens portalparagraf kompletteras, så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommer till tydligare uttryck som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål. Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att miljöbalken ska tillämpas så att varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln.
Vidare föreslår jag en ändring i MB 15 kap. 7 § som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet även för andra varor och produktgrupper än förpackningar.
Jag föreslår att regeringen bör överväga att införa ett nytt delmål om hushållning med material och energi för varor och tjänster sett i ett livscykelperspektiv. Delmålet hör hemma under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Den föreslagna kompletteringen innebär att de viktigaste målsättningarna med
producentansvaret och IPP inte bara återspeglas i miljökvalitetsmålen utan även i delmålen.
När det gäller frågan om att sätta mål på lokal och regional nivå för avfall som omfattas av producentansvar, anser jag att det innebär en onödig detaljreglering. Jag föreslår i stället en uppföljning kommunvis av samtliga fraktioner som samlas in från hushållen och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Om inte de nationella målen nås kommer det att finnas ett underlag för att bedöma resultaten och behov av ytterligare åtgärder kommunvis och med hänsyn till de lokala förutsättningarna.
Jag föreslår att deponeringsförordningens krav på utsortering av brännbart avfall samordnas med återvinningsmålen i förordningen om producentansvar för förpackningar. Detta bör ske i samband med att EU:s reviderade förpackningsdirektiv ska implementeras i Sverige.
Ökad användning av återvunnen råvara. Jag föreslår att branschföreningar, materialbolag och enskilda företag intensifierar sina insatser som syftar till att öka användningen av återvunnen råvara och att livscykelperspektivet beaktas. Det är också önskvärt att andelen återvunnen råvara i produkter redovisas.
Förbättringar sett ur konsumentperspektiv. Jag har utvärderat alternativa huvudmannaskap när det gäller ansvar för insamling av förpackningar och returpapper från hushåll. Det ena alternativet är att kommunerna tar över ansvaret för insamlingen, det andra alternativet är att producenterna (materialbolagen) behåller ansvaret och förbättrar systemen. Syftet har varit att skapa tydligare roller mellan aktörerna och effektivare system. Jag föreslår att ansvaret ska ligga kvar på producenterna (materialbolagen) och att de ska förbättra systemen enligt de frivilliga åtaganden som de har lämnat till utredningen. Mitt förslag ligger i linje med den vision som jag har redovisat, att avfall på sikt ska bli en resurs som hanteras på fungerande marknader.
Jag rekommenderar en utökad fastighetsnära insamling för att öka servicen och tillgängligheten för konsumenterna. Den bör utvecklas på frivillig basis och i samspel mellan materialbolag, kommuner, fastighetsägare, insamlingsentreprenörer och konsumenter. Innan fastighetsnära insamling införs bör miljöeffekter och ekonomiska effekter övervägas i det enskilda fallet. Det är också viktigt att alternativa tekniska lösningar beaktas inför valet av insamlingssystem. Det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att
samordna hämtning av returpapper och förpackningar med övrigt hushållsavfall.
Jag föreslår att producenter och materialbolag i samarbete med bl.a. kommunerna intensifierar informationen till konsumenterna när det gäller omhändertagande av förpackningar och returpapper. Det behövs information om hur tiden för insatsen i samband med källsorteringen kan minskas, om nyttan med källsorteringen och i vissa fall sorteringsanvisningar.
Jag föreslår att materialbolagen fortsätter med att försöka finna lämpliga lösningar för landsbygden och att kravet minst 500 personer i ett upptagningsområde inte nödvändigtvis bör kopplas till en helårsöppen butik för att en återvinningsstation ska erhållas. Även vid samlingspunkter som skolor, dagis och bygdegårdar eller i anslutning till andra trafikströmmar bör det vara möjligt att placera återvinningsstationer.
Det behövs ytterligare informationsinsatser till storhushåll och andra verksamheter med avfall från förpackningar och returpapper. Min rekommendation är att det informationsarbete som har påbörjats i samverkan mellan materialbolagen och storhushållen bör fortsätta och att informationen om möjligt specialanpassas för andra typer av verksamheter.
Minskade monopoleffekter. Jag konstaterar att det pågår och planeras olika insatser från materialbolagens sida för att minska aktuella monopoltendenser. Jag gör bedömningen att det är lämpligt att låta detta arbete få fortsätta med frivilliga åtaganden när det gäller att åtgärda både insamlingsmonopol och beställarmonopol.
Det är dock viktigt att dessa åtaganden följs upp.
Mitt förslag är därför att Konkurrensverket ges i uppdrag att utvärdera producentansvar och konkurrens inom ett par år för att se vad som är acceptabla konsekvenser av lagstiftningen och vilka effekter de frivilliga insatserna har haft.
Jag föreslår att nya ansvarsformer bör prövas på frivillig basis när det gäller avfall från verksamheter. Den nya ansvarsformen innebär att den som producerar avfall som omfattas av producentansvar också tar det ekonomiska och fysiska ansvaret för insamlingen av avfallet.
Syftet är att förstärka inslaget av marknadslösningar på återvinningsområdet, vilket är ett led i min vision. Denna modell kan lämpligen utvecklas och prövas inom ramen för den organisation för utveckling av frivilliga åtaganden som jag har föreslagit. Jag gör bedömningen att det frivilliga åtagandet för lantbruksplast skulle
kunna utgöra pilotprojekt när det gäller att pröva nya ansvarsformer för den som producerar avfall.
Verktyg för att bedöma och minska miljöpåverkan från produkter.
LCA-verktyget är bl.a. ett bra verktyg för producenter som vill visa hur de lever upp till kunskapskravet enligt miljöbalken och det ligger i linje med EU:s arbete inom IPP (Integrerad produktpolicy). Det fyller en viktig funktion då producenten ska kunna visa att introduktionen av nya material och ny produktdesign har gjorts utifrån ett miljöperspektiv. Min bedömning är att tiden ännu inte är mogen för ett lagstiftat krav på producenterna att genomföra standardiserade livscykelanalyser. Mitt förslag är att LCAverktyget fortsätter att utvecklas bl.a. inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med att samordna och effektivisera den integrerade produktpolicyn (IPP).
Mitt förslag är att producenterna på frivillig basis och i samråd med Konsumentverket utvidgar omfattningen av sorteringsanvisningar på förpackningar. Konsumentverket bör få i uppdrag att initiera detta arbete. Skulle inte detta fungera, kan Naturvårdsverket överväga att ge ut föreskrifter om krav på sorteringsanvisningar i enlighet med 13 § förpackningsförordningen.
När det gäller större produkter som inte ska demonteras av konsumenten och som omfattas av frivilliga åtaganden eller lagstadgat producentansvar behövs någon form av permanent märkning som ger information om vad produktens olika delar innehåller. Mitt förslag är att verktyget permanent märkning utvecklas vidare bl.a. inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med att samordna och effektivisera den integrerade produktpolicyn(IPP).
Tillsyn. Jag föreslår att MB 15 kap. 6 § kompletteras i syfte att skapa bättre möjligheter att utöva tillsyn av de producenter som inte uppfyller sitt ansvar. Förslaget innebär att varje enskild producent skulle vara tvungen att visa att hans varor eller förpackningar ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning alternativt att enskilda producenters egna system anmäls till en behörig myndighet. Jag föreslår att kraven stöttas av en miljösanktionsavgift riktad mot producenter som bryter mot reglerna.
Förslaget innebär dessutom att kraven på insamlingssystemen som sådana stramas upp och att de kan bli föremål för en effektiv tillsyn. Härigenom kommer materialbolagens verksamhet att regleras i lagstiftningen och skapa en formell bas för myndighetskrav
direkt riktade mot dessa. Omständigheten att detta inte är möjligt i dagens system, har ansetts utgöra en brist.
Uppföljning. Jag föreslår att samtliga fraktioner avfall som samlas in från hushållen följs upp kommunvis och att fraktionerna presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Det behövs enligt min mening en bättre återkoppling till hushållen hur deras källsortering utvecklas över tiden. Materialbolagen för förpackningar och returpapper har lämnat ett frivilligt åtagande till uppföljning från år 2002. Naturvårdsverket föreslår i sitt regeringsuppdrag om ekologiskt omhändertagande av avfall att föreskrifter rörande kommunernas uppföljning tas fram.
Jag föreslår att uppföljningen av verksamheter fortsätter att ske på nationell nivå.
Förslag som rör enskilda producentansvar.
Förpackningar. Jag föreslår att materialåtervinningsmålen för förpackningar av aluminium och stål slås samman till ett gemensamt mål i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.
Jag föreslår att återvinningsnivåerna för förpackningar av metall behålls enligt nu gällande förordning.
Jag föreslår att materialbolagen får arbeta vidare utifrån de åtaganden som de har lämnat till utredningen i syfte att nå de nya och höjda återvinningsmålen som gäller från den 1 juli 2001. Min bedömning är dock att Plastkretsen behöver höja sina ambitionsnivåer utöver de planer som lämnats till utredningen om målen ska nås. Det gäller bl.a. ökade informationsinsatser till konsumenter och verksamheter.
Bilar. Jag föreslår att regeringen tar initiativ till en utredning med syfte att skärpa bilägarnas skyldigheter och begränsa avställningsmöjligheterna för att förhindra nedskräpning med skrotbilar.
Jag föreslår att möjligheterna att förvalta och använda bilskrotningsfonden mer effektivt utreds närmare. Jag föreslår att en sådan utredning även tar upp frågan om EG-direktivets krav på kostnadsfri inlämning av bilar som inte berörs av producentansvar.
Jag föreslår fortsatt forskning och utveckling med den inriktning som har påbörjats i syfte att finna kostnadseffektiva återvinningslösningar för bilar så att målen kan nås på längre sikt.
Jag föreslår att Naturvårdsverket genomför informationskampanjer för att öka kunskapen hos de mindre importörerna av bilar i syfte att de som inte är officiella märkesrepresentanter för bilar ska leva upp till sina skyldigheter som importörer och producenter.
Jag föreslår att certifiering av bildemonteringsanläggningar bör utredas närmare i syfte att öka miljöanpassningen och förhindra snedvriden konkurrens.
Däck. Mitt förslag är att förordningen om producentansvar för däck ändras så att den blir samstämmig med förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Omformuleringen innebär skärpta krav på att undvika deponering.
Mitt förslag är att kraven på minskad användning av miljöskadliga ämnen i däck bör drivas i anslutning till det fortsatta arbetet med att förverkliga EU:s kemikaliepolitik. Motivet är att huvuddelen av tillverkningen av däck sker utanför Sverige.
Mitt förslag är att staten tillsammans med Svensk Däckåtervinning AB finansierar forskning för att visa på miljömässiga och samhällsekonomiska effekter av olika sätt att ta om hand uttjänta däck via återanvändning, materialåtervinning och energiutvinning. Syftet är att få bättre kunskaper om vilket omhändertagande som bör prioriteras.
Returpapper. Jag föreslår en ändring i förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper så att definitionen på producent snävas in. Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av ansvariga producenter.
Med tidningar jämställs enligt förordningen tidskrifter, direktreklam, telefonkataloger, postorderkataloger och liknade produkter av papper. Trots ändringen kommer samma mängd returpapper som tidigare att omfattas av förordningen. Syftet är att minska problemet med friåkare och förenkla tillsynen.
Kontorspapper. Jag föreslår att Naturvårdsverket tillsammans med berörda aktörer tar fram ett nytt frivilligt åtagande som innebär höjda målnivåer för insamling av kontorspapper.
Returdryckesförpackningar. Jag föreslår att burkar av stål ska omfattas av pantsystemet och regleras på samma sätt som burkar av aluminium enligt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. I samband med att burkar av stålplåt införlivas med lagen, bör denna ändra namn till lag om återvinning av dryckesförpackningar av metall. Stålburkar och aluminiumburkar bör gemensamt definieras som metallburkar. Förslaget leder även
till vissa följdändringar i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.
Jag föreslår att definitionen av vilka förpackningar som ska omfattas av lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar ändras från att bara avse förpackningar av PET till att avse samtliga förpackningar för konsumtionsfärdig dryck tillverkade av polymera material.
Jag föreslår att både förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckesburkar av aluminium ändras så att illegal import och handel med PET-flaskor och returdryckesburkar stävjas.
Jag föreslår att Naturvårdsverkets tillsynsansvar enligt förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar överförs till Jordbruksverket.
Jag föreslår att branschen genom egna åtaganden löser problemen med att återvinningsnivåerna för aluminiumburkar och återvinnings-PET inte nås. Branschen har till utredningen redovisat planer på omfattande informationsaktiviteter som syftar till att målen ska nås. Lyckas inte detta återstår möjligheten att höja panten.
Jag föreslår att livsmedelshandeln och bryggeribranschen förbättrar servicen till konsumenterna genom att utöka antalet mottagningsställen med automater för returdryckesförpackningar. Utökningen motiveras bl.a. av att nya typer av butiker växer fram. Jag gör bedömningen att Systembolaget AB på ett påtagligt sätt bör förbättra sitt deltagande i retursystemet utöver det underlag som har redovisats till denna utredning.
I utvärderingen av returdryckesförpackningar har behovet av ekonomisk effektivisering lyfts fram. Mitt förslag är att branschen själv åtgärdar detta genom de åtaganden som presenterats för utredningen.
Elektriska och elektroniska produkter. Jag föreslår ett tillägg i form av en hänvisning i förordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter för att tydliggöra vilka myndigheter som har att utöva tillsyn.
Jag föreslår ett tillägg i renhållningsförordningen (1998:902) i form av en ny paragraf, 25 a §. Paragrafen innebär att det införs krav på källsortering av avfall från elektriska och elektroniska produkter.
Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande
Jämförelse mellan olika slags ekonomiska garantier. Jag har tagit del av en jämförelse mellan olika typer av ekonomiska garantier som skulle kunna vara aktuella för producentansvarets fullföljande. Alternativen är
- traditionell försäkringslösning,
- försäkring genom captive,
- producenten gör avsättning i egen fond eller statlig fond.
Dessa alternativ har analyserats med avseende på den säkerhet systemen erbjuder när det gäller fullgörande av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på det kapital som producenten sätter av.
Utvärderingen visar att största säkerheten för att producentansvaret ska fullföljas erhålls genom en statlig fond och i andra hand genom en traditionell försäkringslösning. Alternativen försäkring genom captive och då producenten gör avsättning i egen fond innebär att säkerheten inte kan garanteras fullt ut.
Båda typerna av försäkringslösning och alternativet då producenten gör egna avsättningar i fond ger incitament för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på avsatt kapital. Fonder med samma avgift för alla, oberoende av hur produkten är utformad, ger ringa incitament till miljömässiga produktförbättringar. När det gäller statliga fonder bör medlen hållas särskilda från statens finanser för att marknadsmässig avkastning på undansatta medel ska erhållas.
Fördjupad analys av försäkringslösning. Med utgångspunkt från en fördjupad analys angående möjligheterna att använda en traditionell försäkringslösning vid producentansvar konstaterar jag följande:
Den svenska försäkringsbranschen är positiv till att finna försäkringslösningar för producentansvaret.
Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg omsättningshastighet är lämpliga för försäkringslösningar. Varor som skulle kunna omfattas av en sådan lösning är exempelvis bilar, vitoch brunvaror samt, om producentansvar skulle bli aktuellt för dessa, andra motorfordon.
Genom en försäkringslösning av producentansvaret, frivillig eller obligatorisk, garanteras finansiell säkerhet vid tidpunkten då
varan är uttjänt även om producenten är insolvent eller har upphört med sin verksamhet. Dessutom blir, precis som i fallet då producenten gör egna avsättningar, kostnaden för konsumenten låg genom att försäkringspremien förräntas och incitament till miljömässiga produktförbättringar finns.
Jag konstaterar att mycket av den kunskap som försäkringsbolaget behöver för att beräkna premie och ta hand om varan måste inhämtas från produktens tillverkare.
En fördel med att producenten själv svarar för finansieringen är att det blir en närmare koppling mellan produktens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Producenten får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produkten.
Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att en traditionell försäkringslösning inte är lämplig för alla typer av produkter. Då ekonomiska garantier övervägs för en produktgrupp bör alternativa lösningar beaktas, allt från fonder och försäkringar till materialbolag. Syftet bör vara att finna en optimal lösning för det enskilda fallet. Jag har föreslagit att en kommitté eller delegation tillsätts för att i dialog och samråd med näringslivet utveckla arbetet med frivilliga åtaganden. Denna bör också få i uppgift att tillsammans med berörda branscher överväga olika typer av ekonomiska garantier.
Summary
The terms of reference
My terms of reference consist of several parts. I am to evaluate existing producer responsibility for packaging, tyres and waste paper, the systems for returnable beverage containers, the voluntary measures for office paper and the construction sector, and make recommendations for improvements, when required. I have also been instructed to consider whether the statutory producer responsibility should be extended to additional groups of products. In addition, I am to investigate and make proposals on financial guarantees for compliance with producer responsibility.
Starting points
The evaluation and my recommendations are based on the environmental policy objectives for producer responsibility. The aim is to - reduce the quantity of waste sent to landfills, - reduce the environmental impact by resource-efficient use of
materials and energy during the life cycle of the product, - reduce the use of hazardous chemical substances, - reduce litter.
Other important bases for the evaluation and my recommendations are the roles of the participants and the efficiency of the systems, socio-economic effects and aspects relating to competition, such as, for instance, problems with non-compliance and monopolistic tendencies.
The result of the evaluation
Recycling targets. In my assessment, the recycling targets for the statutory producer responsibility, returnable beverage containers and the voluntary measures have been achieved satisfactorily in most cases. Areas where the targets have not been attained include certain kinds of packaging and the voluntary undertakings of the construction sector.
Environmental policy objectives. The main environmental policy objectives for producer responsibility have been achieved, i.e. reduced quantities to landfill and resource-efficient use of material and energy. Life cycle analyses show that landfilling is the worst alternative from an environmental point of view. Material recovery is preferable to use as a source of energy. In certain cases, the environmental differences between material recovery and use as a source of energy are small, for instance, in the case of paper packaging. Producer responsibility has led to a reduced use of hazardous chemical substances although other legislation has also been very important here. The deposit system for beverage containers has contributed to reducing litter.
Socio-economic effects. The evaluation shows that the current levels of recycling are socio-economically defensible. However, any future changes of the level of objectives must be assessed on the basis of new socio-economic analyses.
The role of the participants and the efficiency of the systems. I note that the problems that exist in the systems are often related to lack of clarity about the role of the participants, which in turn has a negative effect on collaboration. The systems for collection from households are relatively new and need to be further developed, for instance, to make it easier for consumers. Producer responsibility has been developed in stages for different groups of products. In future, a more holistic concept is required as to how the systems are related with a stronger focus on the consumer as an important link in the chain of producer responsibility.
Competition. The statutory producer responsibility has given rise both to monopoly tendencies and problems with non-compliance, i.e. producers who do not take their responsibility. Other problems are insufficient supervision and monitoring.
To sum up, my assessment is that the existing producer responsibility is both environmentally and socio-economically justified. It should therefore continue to apply substantially in its present
form. Since the systems have not existed for such a long period, there are in my view many untried solutions to test to overcome the problems related to competition, the roles of participants and collaboration and the efficiency of the systems.
Link to other means of control. The ordinances on statutory producer responsibility are dependent on other means of control to function well. Those affected must receive information about how the systems work and why they have been introduced. These ordinances also need to be combined with financial means of control that serve as driving forces for increased recycling, e.g. a tax on waste sent to landfills.
It may be an advantage to let legislation on producer responsibility be preceded by voluntary undertakings to gain time to learn more about how the systems work as regards competition, the economy and practical issues. This may also result in voluntary undertaking working so well that legislation is not required.
My vision
In 2010, there is a flourishing recycling market. Progress has mainly been made by extensive voluntary undertakings in the business sector in a dialogue with and working together with the state. Producers think in a life-cycle perspective when products are designed. The end-of-life products are processed on functioning markets. A variety of new technical solutions for sorting and recycling of various kinds of material have been developed. The logistic systems are built up in collaboration with producers, municipalities, property owners, trade, recyclers and others concerned. The consumer is in focus as an important link in the chain of producer responsibility.
In 2010, waste is a resource and not a residue problem.
Recommendations concerning expanded statutory producer responsibility and voluntary undertakings
I have decided to base my considerations on expanded producer responsibility on a number of case studies of some interesting groups of products. These differ, for instance, with regard to environmental impact and in the phase of the products’ life cycle
when environmental impact arises. The selection of product groups has been made on the basis of a newly made compilation of expertise, ”The environmental impact of different groups of products”, but also on the basis of the wishes of different participants.
The construction sector. I note that there are many reasons that argue in favour of a statutory producer responsibility in the construction sector. Some of the most important of these are the large quantity of material and goods that are produced annually and handled by the industry, at the same as large quantities of waste are generated. Another reason for introducing producer responsibility is to obtain better control of the chemicals that building materials may contain. Furthermore, there is a great potential, to economise with resources in the form of energy and materials in the industry through recycling and material recovery. This type of economical use has recently started and a lot remains to be done. It is also a large, complex sector where it can be difficult to get through with the message about voluntary undertakings to all participants.
The construction industry’s Ecocycle Council has presented a new action plan to the commission of enquiry. It is considerably better designed than the first action plan, which was concluded in 2000. The objectives are measurable both as regards when the undertaking is to be completed by and what is to be achieved by that date. Moreover, there is a description of the way in which the objectives are to be achieved and how they are to be monitored. In my assessment, the construction sector should have good prerequisites to comply with the new action plan.
Despite there being a lot in favour of a statutory producer responsibility for the construction sector, my assessment is that the work with voluntary undertakings should continue for a few more years. The reason for this is that the sector has presented a new action plan, which makes a credible impression.
Heavy vehicles. I note that a very large proportion of end-of-life heavy vehicles are taken care of already since there is an efficient market for spare parts and material recovery. Moreover, a lot of the second-hand vehicles are exported for continued use in other countries. A new regulatory framework comes into effect on 1 January 2002, and a ban on landfilling of unsorted combustible waste will be introduced. Moreover a new classification of hazardous waste is being introduced. This will increase the demands on how end-oflife heavy vehicles are to be taken care of. In my assessment,
therefore, there are no reasons to introduce a statutory producer responsibility.
Impregnated timber. Impregnated timber needs to be taken care of according to existing rules. Opportunities exist for re-use of for instance posts and sleepers by cutting off damaged parts of the wood. One problem is the large number of users, both large and small. The lifetime can be 30 years or more, which further complicates the situation as regards responsibility. In my assessment, producers should take increased responsibility although a statutory producer responsibility is not currently under consideration.
Lead batteries. Lead batteries are already subject to legislation in the form of the Batteries Ordinance. The taking care of and recycling of batteries is working well. The problem of poor prerequisites to create a long-term approach in planning activities can be solved by changed agreements between Returbatt AB and the Environmental Protection Agency. In my assessment therefore, there is no reason to propose new legislation in the form of a statutory producer responsibility.
Furniture. The flows of material that are created in conjunction with the use of furniture are relatively large in a national perspective. Further measures are required as regards reduced use of chemicals. There is a good potential for increased material recovery. Due to some furniture having a lifetime of a hundred years or more, it is not self-evident how financial guarantees can be created for taking care of them. My assessment is that producers should assume greater responsibility in the furniture industry although the time is not ripe for statutory producer responsibility.
Toys. The quantity of materials used in toys and the quantity of waste that arises are small in relation, for instance, to the construction industry and the furniture industry. Some toys are covered by producer responsibility for electrical and electronic waste. Toys are sometimes handed down from generation to generation and it is not obvious how financial guarantees can be created to take care of them. Viewed from a resource management perspective, there are groups of products that should be given greater priority in an expanded producer responsibility. I therefore make the assessment that there are no reasons to propose a statutory producer responsibility.
However, there is an educational perspective. Toys are children’s first possessions of their own. Through the toy industry contributing to taking care of toys that are no longer wanted, the industry
can also contribute to insight among children at an early age of different ways of economising with resources.
A very large proportion of toys are imported. As regards demands for reduced use of chemicals and the design of the product, it may be difficult for a small country to make demands on producers alone. There are therefore strong reasons for co-ordinating demands within the EU.
Paper products from gambling. My recommendation is a voluntary undertaking for paper products from gambling on the basis of the material provided to the enquiry by ATG and Svenska
Spel. The aim of the undertaking is, among other things, to increase material recovery by increased sorting at source and to reduce litter.
Agricultural plastic. My recommendation is a voluntary undertaking for agriculture’s silage plastic on the basis of the material that the concerned industrial interests have provided to the enquiry. The objective is at least 30 per cent of material should be recovered by 2004. I would additionally like to underline the importance of the plastic that cannot be recovered being incinerated according to current rules.
Summary assessment and recommendations. I have carried out a number of case studies of products to see whether there are reasons for suggesting an expansion of the statutory producer responsibility. I have arrived at the conclusion that there is s a clear need for an increased taking of responsibility on the part of the producers to reduce the quantity of landfilled waste, and resourceefficient use of energy and materials, reduce use of hazardous chemical substances and litter.
However, I have not found any products where there are clear justifications for a statutory producer responsibility with immediate effect.
There are a number of reasons for this, a large part of the products have a lifetime of several decades, sometimes a hundred years or more. It is difficult then to create financial guarantees for the fulfilment of producer responsibility and time is needed to find forms that could work. In many cases, an expanded statutory producer responsibility would entail an overlapping of existing ordinances. This can create problems as regards the issue of responsibility, which also requires time to clarify. There are also examples of products where reuse and recycling have made a lot of
progress without legislation and where new legislation in the field of waste will serve as a driving force for further measures.
As an alternative to an expanded statutory producer responsibility, I would like instead to recommend extensive efforts to permit producers to develop voluntary undertakings.
In some cases, proposals exist for voluntary undertakings in this report, based on the material submitted by the affected parties. This is the case for products that are in the border zone of current ordinances, agriculture’s silage plastic and paper products from gambling. For the construction sector, there is a proposal on a renewed voluntary undertaking. Some products that can be of interest for new voluntary undertakings, besides those already mentioned are heavy vehicles, textiles and shoes, furniture, impregnated timber and toys.
In order to obtain sufficient interest and back-up from the business sector as regards voluntary undertakings, it is important that the Government underlines the importance of this work and its will to support it and monitor it. One possibility for quickly starting this process is to create a dialogue and consultation body close to the Government.
My recommendation therefore is that the Government appoint a delegation or committee, which will be instructed to assume a driving and supporting role in contacts with the business sector over a three to five year period. I also recommend that a special preparatory group with experts from different ministries be instructed to monitor this work. If these initiatives work well, there may be reason to establish a permanent organisation.
Recommendations on improvements of the current producer responsibility and systems for returnable beverage containers
Overall issues and the whole.
The intention and objectives of producer responsibility. In my view, there are different reasons to make producer responsibility clearer by certain amendments to the Environmental Code. By producer responsibility in this context, I mean all products, i.e. including those that are not subject to statutory producer responsibility. The intention of the amendments to the law, I am proposing here is to create a clearer connection between legislation and the policy work
that is taking place within IPP (Integrated Product Policy), where statutory producer responsibility and voluntary undertakings are a part of policy work.
I propose a supplement in Chapter 1, section 1, of the Environmental Code. This recommendation entails that the Environmental Code’s preamble paragraph be complemented, so that the issue of an environmentally compatible product development be more clearly expressed as an issue of special importance in order to achieve the objectives of the code. According to the proposal, a new sixth point is to be introduced in the second paragraph, which establishes that the Environmental Code is to be applied so that the impact on health and environment of goods and products is kept to a minimum with the whole life cycle in mind.
I further recommend an amendment to Chapter 15, section 7 of the Environmental Code to the effect that the Government or the agency appointed by the Government be authorised to notify regulations on the composition, reuse and recyclability of other goods and product groups besides packaging.
I recommend that the Government should consider introducing a new interim target on resource-efficient use of material and energy for goods and services viewed in a life-cycle perspective. This is an interim target of the environmental quality objective Good built environment. The proposed complement means that the most important aims of producer responsibility and IPP should not only be reflected in the environmental quality objectives but also in the interim targets.
As regards the issue of setting objectives at the local and regional level for waste that is subject to producer responsibility, I consider that this would entail an unnecessarily detailed regulation. I propose instead monitoring at municipal level of all fractions which are collected from households and that these be presented as a quantity collected per inhabitant and year. If the national objectives are not achieved, there will then be a basis for assessing the results and the need of further measures on a municipal basis taking into consideration local conditions.
I recommend that the requirements of the Ordinance on Landfilling of Waste on sorting of combustible waste be coordinated with the recycling objectives in the ordinance on producer responsibility for packaging. This should take place in conjunction with the implementation of the EU’s revised packaging directives in Sweden.
Increased use of recovered raw material. I propose that industrial associations, materials companies and individual enterprises intensify their efforts aimed at increasing use of recovered raw material and that a life-cycle perspective is taken into consideration. It is also desirable that the proportion of recovered raw material in products is reported.
Improvements from a consumer perspective. I have evaluated alternatives as regards the responsible agents for the collection of packaging and waste paper from households. One alternative is for the municipalities to take over responsibility for collection, the other alternative is that the producers (materials companies) retain responsibility and improve their systems. The intention has been to create clearer roles among the participants and more efficient systems. I propose that responsibility shall remain with the producers (the materials companies) and that they should improve the systems on the basis of the voluntary undertakings that they have submitted to the enquiry. My proposal is in line with the vision I have presented that waste shall eventually become a resource that is processed on functioning markets.
I recommend an expanded collection close to properties, to increase service and accessibility for consumers. This should be developed on a voluntary basis and in co-ordination between materials companies, municipalities, property owners, collection contractors, and consumers. Before collection in the vicinity of properties is introduced, the environmental and financial effects should be considered in each case. It is also important that alternative technical solutions be considered for the choice of collection systems. It can be financially beneficial to co-ordinate collection of waste paper and packaging with other household waste.
I recommend that producers and materials companies in consultation with municipalities, among others, intensify information to consumers as regards collection of packaging and waste paper. Information is required about how the time for work in connection with sorting at source can be reduced, on the benefit of sorting at source and in certain cases information about sorting.
I recommend that the materials companies continue to try to find suitable solutions for rural areas and that the requirement of at least 500 persons in a collection district should not necessarily be linked to an all-year-round shop for establishment of a collection point. It should also be possible to locate recycling stations in the
neighbourhood of schools, day care nurseries, and village halls or in the vicinity of other traffic flows.
Additional information efforts are required for institutional households and other activities with packaging and paper waste. My recommendation is that the work of information that has been started in collaboration between the materials companies and institutional households should continue and that information should if possible be specially adapted for other types of activities.
Reduced monopoly effects. I note that various initiatives are in process and planned on the part of the materials companies to reduce existing tendencies to monopoly. My view is that it is appropriate to allow this work to continue with voluntary undertakings as regards taking action against collection and client monopolies. However, it is important that this work is monitored.
I therefore propose that the Competition Authority be instructed to evaluate producer responsibility and competition within a couple of years to see what are acceptable consequences of legislation and the effects that the voluntary efforts have had.
I propose that new forms of responsibility should be tried out on a voluntary basis as regards waste from activities. The new form of responsibility means that those who produce waste that is subject to product responsibility also bear the financial and physical responsibility for its collection.
The intention is to strengthen the presence of market solutions in the field of recycling, which is a part of my vision. This model can appropriately be developed and tested within the framework of the organisation for development of voluntary undertakings that I have proposed. In my assessment, the voluntary undertaking for agricultural plastic could constitute a pilot project as regards testing new forms responsibility for those who produce waste.
Tools to assess and reduce environmental impact from products.
The LCA tool is a good tool for producers who want to show that they comply with the knowledge requirement according to the Environmental Code and it is well in accord with the work of the EU within IPP (Integrated product policy). It fulfils an important function when the producer has to show that the introduction of new material and new product design has been made on an environmental perspective. My assessment is that the time is not yet ripe for a legislatory demand for producers to carry out standardised life cycle analyses. My proposal is that the LCA tool be further developed, for instance, within the framework of the
Environmental Protection Agency’s work to co-ordinate and make more efficient the Integrated Product Policy (IPP).
I recommend that producers on a voluntary basis and in consultation with the Swedish Consumer Agency expand the sorting instructions on packaging. The Swedish Consumer Agency should be instructed to initiate this work. If this does not work, the Environmental Agency can consider issuing regulations with requirements for sorting instructions pursuant to section 13 of the Packaging Ordinance.
As regards larger products which are not to be taken part by the consumer and which are covered by voluntary undertakings or statutory producer responsibility, some form of permanent labelling is required on the product informing the consumer of what the different parts of the product contain. I recommend that the permanent marking tool be further developed, for instance within the framework of the work of the Environmental Protection Agency to co-ordinate and make effective the existing product policy (IPP).
Supervision. I recommend that Chapter 15, section 6, of the
Environmental Code be complemented with a view to creating better opportunities to exercise supervision of the producers that do not comply with their responsibility. Each individual producer must be able to show that his goods or packaging are included in a collection system that meets certain requirements and which is approved in a special arrangement or that the individual producers’ own systems are notified to a competent authority. I recommend that these demands by supported by an environmental sanction fee targeted at producers who breach these rules.
The proposal moreover contains demands that the collection systems as better organised and effectively supervised. In this way, the activities of the materials companies will be regulated in legislation and create a formal basis for agency requirements directly targeted on them. The fact that is not possible in the present system has been considered to be a deficiency.
Monitoring. I propose the waste of all fractions, which is collected from households, be monitored on a municipal basis and that the fractions are presented as collected quantity per inhabitant per year. In my opinion, a better link back is required as to how households’ sorting at source develops over time. The materials companies for packaging and waste paper have submitted a voluntary undertaking for monitoring from 2002. The
Environmental Protection Agency proposes in its government instruction on ecological handling of household waste that regulations concerning municipal monitoring be produced.
I recommend that monitoring of activities continue to take place at national level.
Proposals concerning individual producer responsibility.
Packaging. I propose that the material recovery targets for aluminium and steel containers be combined in a common target in the Ordinance (1997:185) on Producers’ Responsibility for
Packaging.
I recommend that recovery levels for packaging of metals be retained according to the existing ordinance.
I recommend that the materials companies continue to work on the basis of the undertakings that they submitted to the enquiry with a view to achieving the new, higher recovery targets that apply from 1 July 2001. However, my assessment is that the Plastkretsen [Plastic group] needs to increase its levels of ambitions over the plans submitted to the enquiry if the objectives are to be achieved. This applied both to increased information initiatives to municipalities and activities.
Cars. I proposed that the Government take an initiative to an enquiry with a view to making more stringent car owners obligations and limit the possibilities of temporary deregistration with a view to p1resenting dumping of scrapped cars.
I propose that the possibilities of managing and using the carscrapping fund more effectively be further examined. I recommend that this enquiry also take up the issue of the demands of the EC directive for a cost-free handing of cars that are not subject to producer responsibility.
I recommend further research and development with the approach that has been embarked upon with a view to finding costeffective recycling solutions for cars so that the objectives can be achieved in the longer term.
I recommend that the Swedish Environmental Protection Agency carry out information campaigns to increase knowledge among the smaller importers of cars with a view to those who are not official marque representatives for cars being able to comply with their obligations as importer and producer.
I recommend that certification of car breaking facilities be further investigated with a view to increasing environmental compatibility and preventing distortion of competition.
Tyres. I recommend that the Producer Responsibility Ordinance for Tyres be amended so as to be compatible with the Ordinance (2001:512) on Landfilling of Waste. The reformulation entails more stringent demands to avoid landfilling.
I recommend that requirements for reduced use of environmentally hazardous substances in tyres should be pursued in conjunction with further work to implement EU chemicals policy .The motive is that the major part of tyres are manufactured outside Sweden.
I recommend that the state together with Svensk Däckåtervinning AB finance research that shows the environmental and socio-economic benefits of various ways of taking care of end-oflife tyres, through re-use, material recovery and use as a source of energy. The intention is to obtain better knowledge about the method of handling that should be given priority.
Waste paper. I propose that the Ordinance (1994:1205) on
Producer Responsibility for Waste Paper be amended so that the definition of producer is narrowed down. This proposal means that those who print or have newspapers printed are to be exempted from the category of responsible producers. Newspapers in this context include magazines, direct advertising, telephone directories, mail order catalogues, and similar products made of paper. Despite this amendment, the same quantity of waste paper will be covered by the ordinance as before. The intention is to reduce the problem with non-compliance and simplify supervision.
Office paper. I suggest that the Swedish Environmental
Protection Agency together with the affected parties produce a new voluntary undertaking which contains increased target levels for collection of office paper.
Returnable beverage containers. I propose that steel cans should be included in the deposit system and regulated in the same way as aluminium cans according to the Act (1982:349) on Recycling of
Aluminium Beverage Containers. In conjunction with steel plate being included in the Act, its name should be changed to the Act on Recycling of Metal Beverage Containers. Steel cans and aluminium cans should be commonly defined as metal cans. The recommendation also leads to certain other consequential changes
in the Ordinance (1997:185) on Producer Responsibility for Packaging.
I propose that the definition of the packaging to be covered by the Act (1991:336) on Certain Beverage Containers be changed from solely referring to PET containers to include all containers of ready-to-drink beverages made of polymer material.
I recommend that both the Ordinance (1991:338) on Certain Beverage Containers and the Act (1982:349) on Recycling of Aluminium Beverage Containers be amended so as to check illegal import and trade with PET bottles and returnable beverage cans.
I recommend that the supervisory responsibility of the Environmental Protection Agency under the Ordinance (1991:338) on Certain Beverage Containers be transferred to the Swedish Board of Agriculture.
I propose that the industry through its own undertakings solve the problems with non-achievement of the recycling targets for aluminium cans and recyclable PET. The industry has presented plans to the enquiry for extensive information activity aimed at achieving the targets.
I recommend that the food trade and the brewing industry improve service to consumers by increasing the number of reception points with machines for accepting returnable beverage containers. This increase is motivated, among other reasons because new types of stores are developing. I consider that Systembolaget AB should improve its participation in the return system in a tangible way in addition to the material that has been presented to this enquiry.
In the evaluation of returnable beverage containers, the need for financial efficiency has been highlighted. I recommend that the industry itself should take measures by the undertakings presented to the enquiry.
Electrical and electronic products. I recommend an addition in the form of a reference in the Ordinance (2001:208) on Producer
Responsibility for Electrical and Electronic Products to clarify the authorities that should exercise supervision.
I propose that a supplement be made to the Refuse Collection Ordinance (1998:902) in the form of a new section, section 25a. This section means that a demand for sorting at source is introduced for waste from electrical and electronic products.
Financial guarantees for the completion of producer responsibility
Comparison between different kinds of financial guarantees. I have examined a comparison that has been made between different types of financial guarantees, which could be of interest in guaranteeing compliance with producer responsibility. The alternative is a traditional insurance solution, captive insurance, or the producer making a deposit in a fund of his own or a state fund. These alternatives have been analysed with respect to the security offered by the system as regards compliance with producer responsibility, incentives for the producer to make the product environmentally compatible and the possibility for a market return on the capital deposited by the producer.
The evaluation shows that the greatest security for compliance with producer responsibility is obtained by a state fund and secondly by a traditional insurance solution. Security cannot be completely guaranteed in the captive insurance alternative or by alternative of the producer making a deposit in a fund of his own.
Both types of insurance solution and the alternative where the producer makes deposits in a fund provide an incentive for the producer to make the product environmentally compatible and the opportunity for a market return on the capital invested. Funds with the same charge for all regardless of the design of the product, provide scant incentives for environmental product improvements. As regards state funds, funds should kept separate from central government finances in order to permit a market return on the funds.
In-depth analysis of the insurance solution. With the exception of an in-depth analysis of the possibilities of using a traditional insurance solution for producer responsibility, I note the following:
The Swedish insurance industry is positive to finding insurance solutions for producer responsibility.
Goods, which are relatively large in volume and have a low turnover rate, are suitable for insurance solutions. Goods that can be covered by such a solution are for instance white and brown goods and, if producer responsibility is to apply to these products, other motor vehicles.
A voluntary or compulsory insurance solution for producer responsibility, guarantees financial security is guaranteed at the end of the product’s lifetime even if the producer is insolvent or has
ceased operations. Moreover, exactly as in the case where the producer makes his own deposits, the cost for the consumer is low as the insurance premium earns interest and there is an incentive to make environmental product improvements.
I note that a lot of the knowledge that the insurance company requires to calculate premiums and deal with the product must be obtained from the manufacturer of the product.
An advantage with the producer being responsible for financing is that there is a closer connection between the design of the product and the provisions the company is forced to make. The producer receives a clear incentive to adapt the product to the ecocycle.
In conclusion, I make the assessment that a traditional insurance solution is not suitable for all types of products. Since financial guarantees are to be considered for a product group, other solutions should be taken into consideration, everything from funds and insurance solutions to materials companies. The purpose should be to find an optimal solution in the individual case. I have proposed that a committee or delegation be appointed to develop work with voluntary undertakings in a dialogue and consultation with the business sector. This should also include the task together with the affected industries so considering different types of financial guarantees.
Författningsförslag
1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808) att 1 kap. 1 §, 15 kap. 6 och 7 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
1 §
Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.
Miljöbalken skall tillämpas så att
1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,
3. den biologiska mångfalden bevaras,
4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och
5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
Miljöbalken skall tillämpas så att
1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,
3. den biologiska mångfalden bevaras,
4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas,
5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås,
6. varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln.
15 kap.
6 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Sådana föreskrifter får meddelas i fråga om avfallet av de varor eller förpackningar som producenterna tillverkar, för in till Sverige eller säljer och avfallet från sådan verksamhet som de bedriver.
Föreskrifter enligt första stycket får även avse krav på att insamlingen av avfallet skall ske i ett insamlingssystem som godkänts av, eller anmälts till den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om prövningsförfarandet och de krav som måste vara uppfyllda för att ett insamlingssystem skall godkännas enligt andra stycket.
7 §
Föreskrifter enligt 6 § får även avse krav på förpackningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet
Föreskrifter enligt 6 § får även avse krav på förpackningars eller varors sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet
Föreskrifterna får vidare avse en skyldighet för producenten att
1. märka en vara eller en förpackning,
2. lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller en förpackning innehåller samt om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden.
Denna lag träder i kraft den
2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper att 3 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Med en producent avses i denna förordning den som yrkesmässigt för distribution inom Sverige
1. tillverkar eller importerar sådant papper som tidningar trycks på,
2. trycker eller låter trycka tidningar,
3. importerar tidningar.
1. tillverkar eller importerar sådant papper som tidningar trycks på,
2. importerar tidningar.
Denna förordning träder ikraft den
3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck att 1 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
I denna förordning regleras producenters skyldighet att på ett miljömässigt godtagbart sätt ta hand om däck som har tjänat ut.
Syftet är att minst 80 procent av alla däck som årligen återlämnas skall omhändertas på annat sätt än genom deponering.
Bestämmelser om att avfall som utgörs av hela begagnade däck som inte är cykeldäck och som har en diameter mindre än 1 400 millimeter inte får deponeras finns i 8 § 5 förordningen ( 2001:512 ) om deponering av avfall.
Denna förordning träder i kraft den
4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar att 2 och 9 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Denna förordning skall med undantag för 8-10 §§ inte tillämpas på dryckesförpackningar av aluminium eller flaskor för konsumtionsfärdig dryck av polyetylentreftalat (PET). För dessa förpackningsslag gäller i övrigt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium och lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar
Denna förordning skall med undantag för 8-10 §§ inte tillämpas på dryckesförpackningar av aluminium eller stålplåt eller förpackningar för konsumtionsfärdig dryck av polymera material (PET). För dessa förpackningsslag gäller i övrigt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av metall och lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar
Vad som sägs i 4-6 a §§ om insamling, sortering och borttransport skall inte tillämpas på förpackningar som på grund av sitt tidigare eller resterande innehåll utgör farligt avfall enligt förordningen (1996:971) om farligt avfall. Om sådant avfall finns bestämmelser i den förordningen.
9 §
Producenterna skall se till att förpackningsavfall senast den 30 juni 2001 tas om hand enligt följande:
Nuvarande lydelse
Slag av förpackningsavfall
Förpackningar av aluminium, dock inte dryckesförpackningar
Förpackningar av papp, papper och kartong
Förpackningar av wellpapp
Förpackningar av plast, dock inte flaskor för konsumtionsfärdig dryck av PET
Förpackningar av stålplåt
Förpackningar av glas
Dryckesförpackningar av aluminium
Dryckesflaskor av PET
Förpackningar av trä
Förpackningar av övriga material
Återvinning i viktprocent
70 % materialutnyttjande
70 %, dock minst 40 % materialutnyttjande
65 % materialutnyttjande
70 %, dock minst 30 % materialutnyttjande
70 % materialutnyttjande
70 % materialutnyttjande
90 % materialutnyttjande
90 % materialutnyttjande
70 % återvinning, dock minst 15 % materialutnyttjande
30 % återvinning per material, dock minst 15 % materialutnyttjande per material
Föreslagen lydelse
Slag av förpackningsavfall
Förpackningar av aluminium och stålplåt, dock inte dryckesförpackningar av aluminium
Förpackningar av papp, papper och kartong
Förpackningar av wellpapp
Förpackningar av plast, dock inte flaskor för konsumtionsfärdig dryck av PET
Förpackningar av glas
Dryckesförpackningar av aluminium
Dryckesflaskor av PET
Förpackningar av trä
Förpackningar av övriga material
Återvinning i viktprocent
70 % materialutnyttjande
70 %, dock minst 40 % materialutnyttjande
65 % materialutnyttjande
70 %, dock minst 30 % materialutnyttjande
70 % materialutnyttjande
90 % materialutnyttjande
90 % materialutnyttjande
70 % återvinning, dock minst 15 % materialutnyttjande
30 % återvinning per material, dock minst 15 % materialutnyttjande per material
Denna förordning träder i kraft den
5. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar
dels att 1, 2 och 4 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse samt närmast före 9 a § en rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Med PET-flaska avses i denna lag en flaska som är tillverkad av polyetylentereftalat.
Med PET-flaska avses i denna lag en förpackning för konsumtionsfärdig dryck som är tillverkad av polymera material.
2 §
För yrkesmässig överlåtelse av en konsumtionsfärdig dryck på PET-flaska krävs ett särskilt hanteringstillstånd för den som tappar eller importerar drycken på flaska.
För yrkesmässig överlåtelse av en konsumtionsfärdig dryck på PET-flaska krävs ett särskilt hanteringstillstånd för den som tappar, från annat land inom
Europeiska Unionen för in eller importerar drycken på flaska.
Frågor om hanteringstillstånd prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
4 §
En ansökan om hanteringstillstånd skall vara skriftlig. Av ansökan skall framgå hur retursystemet är avsett att vara utformat samt vilka åtgärder mot nedskräpning som avses bli vidtagna
För att hanteringstillstånd skall kunna beviljas måste sökanden kunna visa att retursystemet har tillräckliga personella, tekniska och ekonomiska resurser för att långsiktigt uppfylla ställda krav på insamling, återvinning och övriga krav.
9 a §
Överlåtelseförbud
PET-flaskor med konsumtionsfärdig dryck får inte yrkesmässigt överlåtas eller saluhållas om förpackningen inte ingår i ett godkänt retursystem.
15 §
Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. i strid med 2 § överlåter dryck som är tappad på PETflaska,
2. underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 11 §.
1. i strid med 2 § överlåter dryck som är tappad på PETflaska,
2. bryter mot 9 a §,
3. underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 11 §.
I ringa fall döms inte till ansvar. Den som överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Denna lag träder ikraft den
6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar att 2 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Naturvårdsverket utövar tillsynen över efterlevnaden av de villkor om återanvändnings- och återvinningsnivåer som uppställs i de hanteringstillstånd som har meddelats med stöd av lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. I övrigt utövar
Statens jordbruksverk tillsynen enligt den lagen och de villkor som har meddelats med stöd av lagen.
Kommunen utövar tillsyn över efterlevnaden av förbudet i 9 a § lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar mot yrkesmässig överlåtelse och saluhållande av PET-flaskor som inte ingår i ett godkänt retursystem. I övrigt utövar Statens jordbruksverk tillsynen enligt den lagen och de villkor som har meddelats med stöd av lagen.
Denna förordning träder i kraft den
7. Förslag till lag om ändring i lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium
dels rubriken till lagen skall ha följande lydelse,
dels att 1 och 2 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 1 b §, av följande lydelse.
Lag ( 1982:349 ) om återvinning av dryckesförpackningar av
metall
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag gäller verksamhet som avser att främja återvinning av dryckesförpackningar av aluminium (aluminiumburkar) genom ett pantsystem för sådana burkar.
Denna lag gäller verksamhet som avser att främja återvinning av dryckesförpackningar av aluminium eller stålplåt (metallburkar) genom ett pantsystem för sådana burkar samt yrkesmässig överlåtelse och saluhållande av konsumtionsfärdig dryck på metallburkar.
1 b §
Metallburkar med konsumtionsfärdig dryck får inte yrkesmässigt överlåtas eller saluhållas om metallburken inte ingår i ett sådant pantsystem som avse i 1 §.
2 a §
Den som yrkesmässigt importerar aluminiumburkar med eller utan dryck skall anmäla detta till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Den som yrkesmässigt importerar eller från annat land inom Europeiska Unionen för in metallburkar med eller utan dryck skall anmäla detta till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
3 §
Regeringen får meddela föreskrifter om avgift vid import av aluminiumburkar och de andra föreskrifter som kan behövas för att säkerställa att inhemska och importerade burkar med eller utan dryck kan konkurrera på lika villkor, när ett pantsystem har inrättats. Regeringen får överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter.
Regeringen får meddela föreskrifter om avgift vid import av metallburkar och de andra föreskrifter som kan behövas för att säkerställa att inhemska, till Sverige införda och importerade burkar med eller utan dryck kan konkurrera på lika villkor, när ett pantsystem har inrättats. Regeringen får överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter.
4 §
Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet
1. bryter mot 2 § eller åsidosätter villkor som har meddelats med stöd av 2 §,
2. bryter mot 2 a §,
3. bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av 3 §, eller
4. lämnar oriktig uppgift om förhållanden som är av betydelse i handling som avges till ledning vid fastställande av avgift.
1. bryter mot 1 b §,
2. bryter mot 2 § eller åsidosätter villkor som har meddelats med stöd av 2 §,
3. bryter mot 2 a §,
4. bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av 3 §, eller
5. lämnar oriktig uppgift om förhållanden som är av betydelse i handling som avges till ledning vid fastställande av avgift.
Denna lag träder ikraft den
8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter att 15 § skall ha följande lydelse samt att rubriken närmast före 15 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 §
Uppgiftsskyldighet
En producent skall till Naturvårdsverket lämna de uppgifter om fullgörandet av sina skyldigheter enligt denna förordning som Naturvårdsverket behöver för att kontrollera att förordningen följs.
Uppgiftsskyldighet och till-
syn
En producent skall till Naturvårdsverket lämna de uppgifter om fullgörandet av sina skyldigheter enligt denna förordning som Naturvårdsverket behöver för att kontrollera att förordningen följs.
Bestämmelser om tillsyn över efterlevnaden av denna förordning finns i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.
9. Förslag till ändring i renhållningsförordningen (1998:902)
Härmed föreskrivs i fråga om renhållningsförordningen (1998:902) att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 25 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
25 a §
Avfall som utgörs av elektriska eller elektroniska produkter skall sorteras ut från hushållsavfall och annat avfall.
Denna förordning träder i kraft den
I
BAKGRUNDEN
1. Uppdraget och utredningens genomförande
1. 1. 1. 1.
1 Utredningens direktiv
Regeringen tillsatte i maj 2000 denna utredning med uppdrag att göra en bred översyn av producentansvaret. Bakgrunden var att förordningarna om producentansvar för förpackningar, returpapper och däck hade varit i kraft i drygt fem år och att det fanns behov av att utvärdera hur genomförandet hade gått. Översynen var också motiverad av att se hur nya initiativ på produkt- och avfallsområdet påverkar de syften som är avsedda med producentansvaret. Direktivet återges i sin helhet i bilaga 1. Här redovisas en sammanfattning av uppdraget.
Av direktivet framgår att utredaren skall
- genomföra en bred översyn av såväl de miljörelaterade som de samhällsekonomiska effekterna av det införda producentansvaret inom produktområdena förpackningar, returpapper, däck och bilar med fokus på förpackningsområdet,
- undersöka konsumenternas möjlighet till och faktiska deltagande i systemet,
- följa upp frivilliga åtagandena för kontorspapper samt byggoch rivningsavfall samt bedöma effekterna av dessa åtaganden,
- mot bakgrund av den breda översynen av producentansvaret undersöka om ytterligare varugrupper skulle kunna omfattas av producentansvar samt lämna förslag till varugrupper,
- utvärdera retur- och pantsystemen för aluminiumburkar, PETflaskor samt returförpackningar av glas för öl och läsk.
Utredaren skall lämna förslag till hur systemen för uttjänta produkter framledes bör utformas. Förslagen skall grundas både på slutsatserna från ovan presenterade deluppdrag och på en bedömning av alternativa lösningar för att uppnå samma mål.
Utredaren skall även utreda och lämna förslag till hur åtgärder och initiativ för att garantera producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas.
Utredaren skall därvid
- belysa problemet med och risken för avsaknad av ansvarstagare då producenter upphör med sin verksamhet,
- generellt analysera förutsättningar, möjligheter och hinder för ansvarig producents framtida omhändertagande av långlivade produkter som producentansvar gäller för samt uppskatta kostnader för omhändertagandet,
- belysa för- och nackdelar med olika former av ekonomiska garantier för framtida omhändertagande,
- föreslå åtgärder och initiativ för att garantera fullföljande av producentansvar.
Enligt ett tilläggsdirektiv fick utredningen förlängd tid för uppdraget till senast den 1 december 2001. Motivet var att utredaren skall samråda med två andra pågående utredningar, Naturvårdsverkets uppdrag om ekologiskt omhändertagande avfall (dnr M2000/2694/Kn, M2000/3227/Kn, M2000/4827/K) samt utredningen för översyn av vissa avfallsskattefrågor (Fi 2001:05). Tilläggsdirektivet återges i bilaga 1.
1. 1. 1. 1.
2. Utredningens arbete; metod och process
Intressentanalys. Utredningen inleddes med en intressentanalys där ett stort antal intressenter som kan beröras av utredningens resultat identifierades. Bland dessa finns statliga myndigheter, kommuner, intresseorganisationer, producenter, handel, konsumenter, fastighetsägare, insamlare, materialåtervinnare, energiutvinnare och deponerare.
Särskilde utredaren men även sekretariatet har sedan haft omfattande kontakter med intressenter i olika delar av landet genom studiebesök, inbjudan till seminarier samt vid konferenser och andra möten. Syftet med dessa kontakter har varit att ta del av intressenternas problemuppfattning men även att diskutera vilka möjliga lösningar de ser framför sig. I detta ingick även att ta kontakt med olika forskare och utredare för att se vilka nya rapporter och kunskapssammanställningar som kunde användas eller beställas som underlag till utredningen.
Problemformulering och utvärdering. Resultatet från samtalen med intressenterna och arbetet i dialoggruppen (den expertgrupp som varit knuten till utredningen) samt rapporter från forskare och myndigheter har utgjort utgångspunkter för utredningens problemformulering. Dessutom har utvärderingar av producentansvaret gjorts inom denna utredning i form av externa uppdrag. Problemformuleringen har syftat till att besvara följande frågor: Vilka är de viktigaste problemen med nu gällande producentansvar? Vad är orsaken till problemen? Vem har ansvar att vidta åtgärder? Resultatet från problemformuleringsfasen behandlades vid ett seminarium då cirka 50 intressenter inbjöds att delta. Då gavs deltagarna även möjlighet att formulera idéer till framtida lösningar för producentansvaret och förslag på hur man kan samarbeta kring dessa.
Visioner. Resultatet från seminariet och andra kontakter med intressenterna visade att det finns strategiska skillnader i intressenternas synsätt på hur framtidens system ska formas. Utredningen har tagit fasta på dessa idéer och beskrivit olika framtida lösningar för producenternas ansvar på lång sikt, cirka 10–15 år.
Lösningarna på lång sikt kallas visioner. Resultaten från ett externt uppdrag som ger en översikt över nya tekniska lösningar och metoder har utgjort en viktig utgångspunkt då visionerna har skapats. Vidare har utredningen tagit del av arbetet med producentansvaret i andra länder genom rapporter, studiebesök i Danmark och Norge och genom att bjuda in en föredragshållare från Storbritannien.
Omvärldsanalys och konsekvensanalyser. Syftet har varit att finna en lösning (vision) som är robust dvs. har en relativt låg känslighet för omvärldsförändringar. Av det skälet togs ett antal omvärldsscenarier fram. De illustrerar hur konsumenternas engagemang, råvarupriser, produktdesign, materialval och andra parametrar kan förändras på tio års sikt. Visionerna utvärderades sedan med hänsyn till sin förmåga att fungera i olika omvärldsscenarier. Detta ledde fram till ”utredarens” vision som tillsammans med resultaten från utvärderingen har varit utgångspunkt för de mer detaljerade förslag på kort sikt som utredningen presenterar.
Utvidgat producentansvar. I utredningens uppdrag har också ingått att lämna förslag på en eventuell utvidgning av producentansvaret. För att få reda på vilka varugrupper som har en stor miljöbelastning har en extern utredning haft i uppdrag att rangordna varor som kan vara aktuella för ett utvidgat producentansvar.
Vidare har utredningen inbjudit företag och branschorganisationer
till ett seminarium där deltagarna gavs möjlighet att ge sin syn på att arbeta utifrån ett lagstadgat producentansvar kontra frivilliga åtaganden. Ett antal varugrupper har sedan analyserats för att bedöma lämpligheten i att föreslå ett lagstadgat producentansvar för dessa.
Styrmedelsanalys. Utredningen har gjort en samlad styrmedelsanalys. I denna har ingått att utvärdera vilka andra styrmedel som påverkar dagens producentansvar och hur det har fungerat hittills.
Vidare har ett antal möjliga ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande utvärderats och en översyn över gällande regelverk har gjorts vid behov. Resultatet har använts som utgångspunkter för utredningens förslag, liksom underlag från olika myndigheter som har arbetat parallellt med frågor som ingår i den här utredningen.
Förankring. Förankringen av utredningens förslag har skett kontinuerligt under utredningens gång genom möten och kontakter med intressenterna. I slutet av utredningen hölls ett seminarium, då de preliminära förslagen presenterades och samma intressenter som deltog i första seminariet, fick möjlighet att ge respons på förslagen.
1. 1. 1. 1.
3. Underlag för utredningens arbete
1. 1. 1. 1.
3.1 Tidigare genomförda utredningar inom producentansvarsområdet
Utredningen har haft sin utgångspunkt i ett stort antal rapporter och andra publikationer som behandlar producentansvaret ur olika perspektiv. Här omnämns endast ett fåtal. Av referenslistan framgår alla rapporter och dokument som utgjort underlag till utredningen.
Kretsloppsdelegationens rapport 1997:19 Producentansvar för varor – förslag och idé – har tidigare remissbehandlats och sedan lämnats över till denna utredning som ett underlag. Naturvårdsverket har sammanställt en stor mängd rapporter om producentansvar. Några nyligen publicerade är; Producenters ansvar för förpackningar – för miljöns skull? Nr 4938, Har producenterna nått målen? – Uppföljning av producentansvaret 1999 Nr 5078 samt Producenters ansvar för varors miljöpåverkan – Underlag till en miljöanpassad produktpolitik Nr 5043.
Riksdagens revisorer har granskat producentansvarets betydelse i avfallshanteringen. Revisorerna föreslår i sin skrivelse (1999/2000:RR4) vilka delar av producentansvaret som bör ses över. Utredningen har även tagit del av en underlagsrapport till Riksdagens revisorters rapport, Skrivelse om hushållens avfall, M2000/2554/Kn. Beträffande förpackningar har flera kartläggningar och undersökningar gjorts bland annat av Långtidsutredningen (Bilaga 4 till LU 99) och Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds 1999:66).
Vidare har ett stort antal forskar- och konsultrapporter som berör producentansvarsfrågorna publicerats de sista åren. De tar upp livscykelanalyser och miljönytta, samhällsekonomiska effekter, jämför materialåtervinning med energiutvinning m.m. Näringslivets och kommunernas intresseorganisationer har också bidragit med många publikationer inom området liksom enskilda kommuner och företag.
1. 1. 1. 1.
3.2 Externa uppdrag
För att kunna besvara viktiga frågeställningar i direktivet har ett antal externa uppdrag lagts inom utredningens ram. Dessa är
- Styrmedel som påverkar producentansvaret – översikt,
- Utvärdering av producentansvar för bilar,
- Utvärdering av returdryckesförpackningar,
- Utvärdering av frivilliga åtaganden för bygg- och rivningsavfall,
- Analys av vilka varor som har stor miljöpåverkan och som kan vara aktuella vid en eventuell utvidgning av producentansvaret,
- Omvärldsanalys. Del I Drivkrafter i omvärlden som påverkar utredningens förslag. Del II Tekniska lösningar,
- Samhällsekonomiska konsekvensanalyser av utredningens förslag,
- Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande.
Vidare har utredningen följt pågående forskning som direkt behandlar sådana frågeställningar som tas upp i direktivet. Dit hör forskning inom bl.a. REFORSK, Packforsk och Miljöstrategisk analys vid FOI.
1. 1. 1. 1.
3.3 Underlag från arbetsgrupper
De tretton experter som varit knutna till kommittén, den så kallade dialoggruppen, har under utredningens gång bidragit på olika sätt. De har inkommit med förslag till lösningar och bidragit med sakkunskap och till förankringen av utredningens resultat.
Till kommittén har också knutits en referensgrupp med representanter från cirka 50 olika organisationer. Se bilaga 2. De har varit inbjudna till seminarier vid två tillfällen. Vid det första tillfället fanns möjlighet att ge respons på problemformuleringen, samt att ge förslag på framtida lösningar och samarbete mellan intressenterna. Vid det andra tillfället gavs möjlighet att ge synpunkter på utredningens preliminära förslag.
När det gäller returdryckesförpackningar, har den särskilde utredaren och sekretariatet deltagit i två konferenser som har anordnats av Returpack AB. Vid första tillfället skissade deltagarna, cirka 70 företrädare för branschen, på hur branschen kan se ut om 5-10 år. Vid det andra tillfället diskuterades utredningens preliminära förslag.
1. 1. 1. 1.
3.4 Underlag som överlämnats till utredningen efter beslut av regeringen
Följande dokument har lämnats över till utredningen efter beslut av regeringen
- regeringens proposition 2000/01:47. Ändringar i bilskrotningslagen,
- skrivelse från Jordbruksverket Begäran om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar Dnr M 2000/2302/ Kn,
- skrivelse från Pan European Communication AB, Danderyd, till departementschefen om producentansvar, Dnr M2000/ 2554/Kn,
- skrivelse från Åre kommun, Åre, till departementschefen om hanteringen av returpapper m.m. i kommunen, Dnr M2000/ 1531/Kn,
- skrivelse från Ekonomistyrningsverket, Stockholm, redovisning av uppdrag att belysa den statliga bilskrotningsfonden ”Bilskrotningsfonden – en översyn”, Dnr M2000/1/Kn,
- skrivelse från Kommunförbundet Stockholms län KSL, Stockholm, till departementschefen om producentansvaret för förpackningar, Dnr M2000/3368/Kn,
- skrivelse från Kommunförbundet Stockholms län KSL, Stockholm, till departementschefen om producentansvaret för förpackningar, Dnr M2000/4842/Kn,
- skrivelse från Naturvårdsverket till departementschefen om uppföljning av producentansvar, Dnr M2001/2977/Kn.
1. 1. 1. 1.
3.5 Övrigt underlag
En stor mängd skrivelser har inkommit till utredningen från enskilda konsumenter, intresseorganisationer, företag och kommuner m.fl. Skrivelserna innehåller i första hand beskrivningar av vilka problem som finns med dagens system men även förslag till lösningar. Utredningen har så långt som möjligt beaktat dessa underlag, dels i utvärderingen av dagens system, dels i avsnittet om visioner och framtida lösningar.
1. 1. 1. 1.
4. Samråd med andra utredningar
Utredningen har samarbetat med Naturvårdsverket i Uppdrag om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall, M20074827/Kn, och med utredningen för översyn av vissa avfallsskattefrågor (Fi 2001:05).
Miljöbalkskommittén (M 1999:03) har i uppdrag att se över tilllämpningen av miljöbalken och föreslå ändringar där det anses befogat. Utredningen har samrått med kommittén när det gäller de lagändringar som föreslås i denna utredning.
Resurseffektivitetsutredningen (Fi 1999:02) hade som uppdrag att göra en översyn av sambandet mellan tillväxt och miljö samt vid behov föreslå åtgärder för en effektivare användning av naturresurser i syfte att uppnå en hållbar utveckling. Betänkandets förslag har använts som underlag i denna utredning.
Delegationen för ekologisk hållbar utveckling, EKU-delegationen (M 1998:01) har haft i uppdrag att arbeta med frågor hur den offentliga upphandlingen kan miljöanpassas. EKU-delegationens material har använts som underlag i denna utredning bl.a. i diskussionerna om frivilliga åtaganden inom näringslivet.
Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) har haft i uppdrag att i dialog med näringslivet ta fram strategier för utvecklingen av ett ekologiskt hållbart näringsliv, dagligvarukedjan och byggsektorn. Rapporterna har använts som underlag i denna utredning. Vidare har utredningen samrått med Kretsloppsdelegationens före detta sekretariat i ett flertal frågor som har koppling till delegationens (M 1993:A) tidigare arbete när det gäller producentansvar.
2 Mina utgångspunkter och avgränsningar
Min bedömning
Syftet med producentansvaret. Producentansvaret infördes för att skapa en drivkraft för producenterna att minimera flera negativa effekter på miljön. Efter att ha gått igenom olika dokument drar jag slutsatsen att de viktigaste generella målsättningarna med producentansvaret är följande:
- mängden genererat avfall ska minska,
- mängden deponerat avfall ska minska,
- energi- och materialsnåla varor ska utvecklas,
- nedskräpningen ska minska,
- mängden miljöskadliga ämnen i varor och avfall ska minska.
Det är alltså dessa målsättningar jag kommer att utgå från i min utvärdering.
Jag konstaterar att målen har haft olika stor vikt då producentansvaret infördes beroende på vilken vara det gällde. För däck var målet minskade mängder till deponi viktigt på grund av brandrisken i deponier och farliga rökgaser. För tidningspapper, kontorspapper samt förpackningar har målet om resurshushållning varit viktigt, medan målet att minska negativ påverkan från hälsooch miljöfarliga ämnen har poängterats för elektriska och elektroniska produkter. Jag kommer även att beakta detta i utvärderingen av producentansvaret.
Miljömålen och producentansvarets syfte. Jag konstaterar att producentansvaret är ett styrmedel som syftar till att uppnå flera av miljökvalitetsmålen, men främst God bebyggd miljö och Giftfri miljö. Även strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp stämmer bra med producentansvarets syften och mål.
Miljöbalken. Jag gör tolkningen att det i miljöbalkens 1 kap. finns ett klart stöd för de målsättningar som är utgångspunkt för
nu gällande producentansvar. Jag vill särskilt betona formuleringen i 1 kap. 1 §, att miljöbalken ska tillämpas så att återanvändning och återvinning, liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
EU:s arbete och regelverk. Jag gör bedömningen att EU:s sjätte miljöprogram och avfallspolicy stämmer bra med den svenska policyn för miljöanpassad hantering av varor och avfall. Jag anser att EU:s grönbok om Integrerad produktpolicy är ett viktigt led i arbetet med att skapa giftfria och resurssnåla livscykler för varor.
Jag konstaterar att EG-direktiv för förpackningar, bilar inklusive däck, elektriskt och elektroniskt avfall finns eller kommer att beslutas i närtid. Jag gör därmed bedömningen av att en mycket förutsättningslös utredningsansats, med överväganden om att producentansvar inom dessa produktområden skulle slopas, inte är en rimlig ansats. Jag avser då de närmaste tio åren som ligger inom utredningens tidsram. Däremot kan det vara rimligt att överväga hur de svenska målen för återvinning bör förhålla sig till målen i EGdirektiven, hur olika avfallsströmmar ska organiseras och hur ansvaret mellan olika aktörer ska fördelas så att det blir bra helhetslösningar.
Mina grundläggande värderingar. Som riksdagsledamot har jag ställt mig bakom målet att skapa ett hållbart Sverige inom en generation. Jag ser arbetet med att skapa giftfria och resurssnåla livscykler för varor som ett viktigt led på vägen mot detta långsiktiga mål.
2.1. Syftet med producentansvaret
2.1.1. Generell beskrivning av syftet med producentansvaret
För att kunna utvärdera producentansvaret har jag gått tillbaka till aktuella ursprungsdokument för att se efter vilka miljömässiga målsättningar som har varit utgångspunkten då producentansvaret infördes.
I den följande texten redovisar jag några av de dokument som jag har utgått från och hur målen med producentansvaret beskrivs i dessa.
Redan år 1975 formulerades principer och mål om avfall och avfallshantering (prop. 1975:32, bet. 1975:JoU 10, rskr. 1975:161). Det främsta målet var att uppnå en förbättrad avfallshantering och
en ökad återvinning. Redan år 1975 ansågs producenten ha ett ansvar för att ta hand om det avfall som uppkommer i produktionen så att miljö och resurshushållning beaktas.
Grundläggande miljöpolitiska mål med producentansvar beskrevs mer utförligt i Miljö- och energidepartementets bilaga till 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:10), vilken även har antagits av riksdagen (1989/90:JoU 16, rskr. 241). Målen är att
- minska mängden avfall,
- minska innehållet av farliga ämnen i avfall,
- hushålla med råvaru- och energiresurser,
- öka återanvändningen och återvinningen av material,
- använda material med låg miljöbelastning i form av vatten- och luftföroreningar,
- minska nedskräpningen.
I samband med att propositionen 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling beslutades, bemyndigades regeringen av riksdagen att införa producentansvar för olika produkter. Målet var att förebygga uppkomsten av avfall genom ökad återvinning och återanvändning. Producenterna fick ansvaret för insamling och hantering av de uttjänta produkterna i syfte att skapa ett incitament för att minska avfallsmängderna, rena produktionen och miljöanpassa produktutvecklingen.
Min bedömning
Producentansvaret infördes för att skapa en drivkraft för producenterna att minimera flera negativa effekter på miljön. Efter att ha gått igenom olika dokument drar jag slutsatsen att de viktigaste målsättningarna med producentansvaret är följande:
- mängden genererat avfall ska minska,
- mängden deponerat avfall ska minska,
- energi- och materialsnåla varor ska utvecklas,
- nedskräpningen ska minska,
- mängden miljöskadliga ämnen i varor och avfall ska minska.
Det är alltså dessa målsättningar jag kommer att utgå från i min utvärdering. Jag anser att det finns en blandning av mål och medel i de formuleringar som har gjorts tidigare. Jag ser t.ex. återanvänd-
ning och återvinning som ett medel att nå de ovan beskrivna målen.
De fyra första målen handlar om att åstadkomma en förbättrad hushållning med energi och material genom en miljöanpassad produktdesign, trevligare livsmiljö genom minskad nedskräpning och färre deponier. Miljöanpassad produktdesign tolkar jag som att skapa energi- och materialsnåla produkter som är återvinningsbara och innehåller så lite miljöskadliga ämnen som möjligt. Det femte målet syftar till att minska utsläppen av kemiska ämnen så att negativa effekter på människa och miljö undviks. Nackdelen är att målen inte har angetts i mätbara termer.
2.1.2. Tankarna bakom producentansvaret för olika typer av varor
År 1982 infördes lagen om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. Syftet var att främja ett resurs- och energisnålt förpackningssystem som medför minsta möjliga olägenheter från nedskräpnings- och andra miljösynpunkter. År 1991 inkluderades även PET-flaskor i det lagreglerade pant- och retursystemet för dryckesförpackningar.
Målen i miljö- och energidepartementets bilaga till 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:10), som beskrivs i föregående avsnitt, var också utgångspunkt för den utredning som ligger till grund för det lagstadgade producentansvaret för förpackningar, SOU 1991:76, Miljön och förpackningarna. I utredningen poängteras bl.a. problemen med skrymmande avfall och nedskräpning, t.ex. plaster i marin miljö. Förpackningarnas andel av totala nedskräpningen i slutet av 1970-talet och början av 1980-talet var mellan 65–80 procent. Målet att förhindra nedskräpning var således ett särskilt viktigt mål då pant- och retursystemet för dryckesförpackningar infördes. I prop. 1992/93:180 poängteras resurshushållning som ett viktigt syfte med producentansvar för förpackningar.
Producentansvaret för däck motiverades med särskild tonvikt på att deponeringen var både brandfarlig och skrymmande. I början av 1990-talet kasserades cirka 68 000 ton däck årligen, varav det mesta hamnade på deponi. Däcken kunde inte packas utan ”flöt upp” i deponierna och bildade hålrum som försämrade bärigheten. I hålrummen kan syre och metangas ansamlas och utgöra en stor
brandfara. Däck är energirika och bränder i deponier är mycket svårsläckta och kan få svåra miljökonsekvenser.
I utredningen om producentansvar för bilar betonas inte något enskilt miljömål speciellt. I stället poängteras behovet av att beakta hela livscykeln för att utveckla bättre och mer miljöanpassade kretslopp för bilar.
I utredningen om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter betonades särskilt behovet av att minska användningen av miljö- och hälsofarliga ämnen, som tungmetaller, sällsynta grundämnen vars effekter är relativt okända samt organiska miljögifter.
För returpapper med lagstadgat producentansvar och kontorspapper med frivilligt producentansvar har bl.a. målet med resurshushållning betonats.
Det frivilliga producentansvaret inom byggsektorn syftar till ett ökat ansvar under hela livscykeln. Syftet är att minska negativ påverkan på hälsa och miljö samt att hushålla med naturresurser. Ansvaret för byggnadsverkens beståndsdelar ligger hos husets eller anläggningens ägare.
Min bedömning
Jag konstaterar att målen har haft olika stor vikt då producentansvaret infördes beroende på vilken vara det gällde. För däck var t.ex. målet minskade mängder till deponi viktigt på grund av brandrisken i deponier och farliga rökgaser. För tidningspapper, kontorspapper och förpackningar har målet om resurshushållning varit viktigt, medan målet att minska negativ påverkan från hälsooch miljöfarliga ämnen har poängterats för elektriska och elektroniska produkter. Jag kommer att beakta detta i min utvärdering.
2.2. Miljökvalitetsmålen och producentansvarets syfte
Regering och riksdag har beslutat om 15 miljökvalitetsmål för att nå det övergripande miljöpolitiska målet att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. De 15 miljökvalitetsmålen är formulerade utifrån den miljöpåverkan naturen tål och definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot.
Inom varje miljökvalitetsmål finns ett antal delmål för att förstärka det konkreta miljöarbetet under de kommande åren. Utöver dessa mål och delmål har även tre åtgärdsstrategier beslutats, varav en är strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp.
Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp stämmer väl med de miljöpolitiska syftena för producentansvaret.
Producentansvarets syfte om minskade avfallsmängder och resurshushållning genom en ökad återanvändning och återvinning återfinns i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Behovet av minskad nedskräpning finns indirekt uttryckt i God Bebyggd miljö. Producentansvarets syfte om minskad användning av farliga kemiska ämnen finns i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Min bedömning
Jag konstaterar att producentansvaret är ett styrmedel som syftar till att uppnå flera av miljökvalitetsmålen, men främst God bebyggd miljö och Giftfri miljö. Även strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp stämmer bra med producentansvarets syften och mål.
2.3. Miljöbalken
2.3.1. Miljöbalkens mål, 1 kap. 1 § stödjer syftena med producentansvaret
Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl.
Enligt 1 kap. 1 § ska miljöbalken tillämpas så att
- människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter, oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan
- värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas
- den biologiska mångfalden bevaras
- mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god resurshushållning tryggas, och
- återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
Hushållning med naturresurser handlar i grunden om hur man för olika ändamål använder mark- och vattenområden och hur man använder ändliga och förnybara råvaror, energi och vatten. En utvecklad materialhushållning, återanvändning och återvinning ger bättre förutsättningar för en långsiktigt god hushållning med naturresurserna.
Min bedömning
Jag gör tolkningen att det i miljöbalkens 1 kap. finns ett klart stöd för de målsättningar som är utgångspunkt för nu gällande producentansvar. Dessa målsättningar beskrevs i avsnitt 2.1.1. Jag vill särskilt betona formuleringen i 1 kap. 1 §, att miljöbalken ska tilllämpas så att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
2.4. Hur EU:s arbete och regelverk påverkar utredningen
2.4.1. EU-policy
Den här delen av kapitlet innehåller en genomgång av det arbete som pågår inom EU och som har nära beröring med mitt utredningsuppdrag. I slutet av detta avsnitt redovisar jag mina slutsatser om hur EU-arbetet påverkar utredningens inriktning.
Inom EU gäller en s. k. avfallshierarki för hanteringen av avfall. Denna hierarki innebär att avfallets uppkomst i första hand ska förebyggas och att det avfall som trots detta uppkommer ska vara så ofarligt som möjligt. Uppkommet avfall ska återanvändas, materialåtervinnas eller utnyttjas för energiproduktion i så hög grad som möjligt. Materialåtervinning ska i första hand prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat, varvid hänsyn även ska tas till socioekonomiska faktorer, lokala och
regionala förhållanden m.m. I sista hand ska avfallet bortskaffas på ett säkert sätt.
Hållbart utnyttjande av naturresurser och avfallshantering är en av huvudpunkterna i Kommissionens förslag till EU:s sjätte miljöprogram som presenterades i januari 2001. Mängden avfall till slutligt omhändertagande, dvs. deponering och förbränning utan energiutvinning, ska minska med 20 procent fram till år 2010. Förslaget sätter upp ett antal mål för avfallshanteringen:
- nya initiativ ska tas för att minska mängden avfall som uppkommer och man ska se mer till att ändra konsumtionsmönstren
- det avfall som uppstår ska i möjligaste mån inte innehålla sådant som skadar miljön
- merparten av det avfall som uppstår ska föras tillbaka till det ekonomiska systemet genom återvinning, vilket inkluderar materialåtervinning, kompostering/rötning, förbränning med energiutvinning, eller till miljön i en användbar form
- det avfall som måste deponeras ska minskas till ett minimum och tas om hand på ett säkert sätt
- avfall ska behandlas så nära platsen där det har uppstått som möjligt.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att EU:s sjätte miljöprogram och avfallspolicy stämmer bra med den svenska policyn för miljöanpassad hantering av varor och avfall.
2.4.2. Grönbok om integrerad produktpolicy
Integrerad produktpolicy (IPP) syftar till att minska produkters miljöpåverkan genom hela livscykeln från utvinning av råvaror till tillverkning, distribution, användning och avfallshantering. Idén bakom detta är att miljöaspekterna måste integreras i varje stadium i en produkts liv och att detta måste ta sig uttryck i alla berörda parters beteende. De offentliga myndigheternas roll inom ramen för den integrerade produktpolicyn ska i allmänhet snarare vara understödjande än ingripande. Policyn ska inriktas på att definiera de viktigaste målen och tillhandahålla medel och incitament för de
berörda parterna som ska uppnå dessa mål. Kommissionen presenterade i januari 2001 en grönbok om IPP. I juni 2001 beslutade Rådet om slutsatser om IPP och hur det fortsatta arbetet bör se ut.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att EU:s arbete med en integrerad produktpolicy är ett viktigt led i målsättningen med att skapa giftfria och resurssnåla livscykler för varor.
2.4.3. Direktiv och andra pågående arbeten
EG-direktiv om deponering
EG-direktivet om deponering av avfall (1999/31 EG) genomfördes i svensk lagstiftning i och med att regeringen den 7 juni 2001 beslutade om förordningen om deponering av avfall. Naturvårdsverket beslutade om föreskrifter om deponering av avfall (NFS 2001.14) den 27 juni 2001. De omfattar bestämmelser i fråga om mottagning av avfall, insamling och omhändertagande av deponigas, provtagning och mätning av lakvatten, grundvatten, ytvatten och deponigas samt mätning av deponins utbredning, sammansättning och sättningsbeteende.
EG-direktiv om förpackningar
Förpackningsdirektiv (94/62/EC), antogs av parlamentet och Rådet den 20 december 1994. Den svenska förordningen är inte helt identisk med direktivet.
Nu gällande EG-direktiv ses över bl.a. för att ta ställning till nya insamlings-/återvinningsmål för perioden 2006 – 2010.
EG-direktiv om bilar inklusive däck
Parlamentets och rådets direktiv (2000/53/EG) om uttjänta bilar beslutades den 18 september 2000.
Direktivet innehåller krav inom tre huvudområden, nämligen producentansvar, insamling/avregistrering samt miljöfrågor.
Sverige har redan implementerat de två första områdena genom särskild lagstiftning.
En skillnad mellan EG-direktivet för bilar och Sveriges lagar är att Sverige har en särskild förordning (1994:1236) avseende producentansvar för däck. Bilen i sin helhet berörs av tre förordningar om producentansvar, den om bilar, däck och om elektriskt och elektroniskt avfall. Dessutom har förordningen om producentansvar för däck koppling till EG: s direktiv om deponering (1993/31/EG). Enligt detta ska medlemsländerna vidta åtgärder för att se till att vissa avfallsslag inte tas emot vid deponi. Bland annat ska deponering av däck upphöra.
EG-direktiv om elektriskt och elektroniskt avfall
EG-direktiv om elektriskt och elektroniskt avfall utarbetas för närvarande. I Sverige träder förordningen (2000:208) om elektriskt och elektroniskt avfall i kraft den 1 juli 2001. Även ett direktiv rörande farliga kemiska ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning tas fram. Krav ställs att bly, kadmium och kvicksilver, sexvärt krom samt de bromerade flamskyddsmedlen PBB och PBDE ska ersättas. Undantag för viss utrustning kommer att specificeras.
Bygg- och rivningsavfall
EU-kommissionens arbetsgrupp för bygg- och rivningsavfall diskuterar en skärpning av reglerna för detta avfall. Det diskussionsunderlag som lagts fram syftar till att förbättra hanteringen av bygg- och rivningsmaterial i enlighet med EU:s avfallshierarki.
EG-direktiv om förbränning av avfall
Parlamentets och rådets direktiv om förbränning av avfall (2000/76/EG) beslutades den 4 december 2000. Det omfattar, med några få undantag, förbränning av alla kategorier av avfall, i alla typer av förbränningsprocesser. Det nya direktivet kommer därmed att, utöver konventionella förbränningsanläggningar för avfall, att även omfatta kraftverk, cementugnar m.fl. som förbränner avfall tillsammans med andra bränslen s. k. samförbränning. Syftet
med direktivet är att begränsa negativ inverkan på miljön och människors hälsa på grund av utsläpp till luft, mark och vatten.
EG-direktiv om organiskt avfall
Direktivet (1986/278/EEG) om användningen av avloppsslam håller på att revideras. Syftet är att öka användningen av slam i skogsbruk och som jordförbättringsmedel. Definitionen på avloppsslam kommer att utvidgas. På något längre sikt planeras ett direktiv om hantering av bionedbrytbart avfall. Syftet med direktivet är att främja biologisk behandling, att säkerställa en fungerande inre marknad för avfallsbaserade jordförbättringsmedel, att skydda marken och förbättra jordkvaliteten.
Nedbrytbart avfall klassas som förnybar energikälla av EU
De delar av industri- och hushållsavfall som är biologiskt nedbrytbart ses som en förnyelsebar energikälla enligt beslut i Europaparlamentet i juli 2001. Den nya klassningen ingår i ett kommande direktiv för att stödja elproduktion med förnyelsebara bränslen. Klassificeringen omfattar det biologiskt nedbrytbara innehållet i produkter, avfall och rester från jord- och skogsbruk liksom industri- och hushållsavfall. Även deponigas, biogas och avloppsslam klassas som förnyelsebara energikällor.
Kemikalier – utfasning och restriktioner
- Kommissionen presenterade i januari 2000 en vitbok om Gemenskapens kemikaliepolitik. Den syftar till att ta fram en kemikaliepolicy för EU samt att skärpa gällande lagstiftning. I juni 2001 beslutade rådet om slutsatser för hur det fortsatta arbetet bör se ut.
- Den 22 maj 2001 beslutades om en global konvention om POP-kemikalier (Persistant Organic Pollutants), Stockholmskonventionen. Den innehåller krav på hur POP:s ska förhindrads att nå miljön bl.a. genom restriktiv användning och produktion, genom skärpta kontrollkrav och krav på kontrollsystemens utformning. Tolv prioriterade ämnen finns angivna.
- EG:s batteridirektiv ska revideras. Existerande direktiv (91/157/EEG), (93/86/EEG), (98/101/EG) omfattar batterier och ackumulatorer som innehåller kvicksilver, bly och kadmium. Det nya direktivet väntas omfatta alla batterier och ackumulatorer. Mål för insamling och återvinning diskuteras.
Avfallsstatistik
Enligt ett reviderat förslag ställs krav på medlemsländerna att producera statistik över avfall som uppkommer inom näringsliv och privata hushåll. Statistiken ska täcka dels mängden genererat avfall, dels mängden insamlat och deponerat avfall. Data ska produceras genom mätningar, från administrativa källor och genom statistiska uppskattningsmetoder eller kombinationer av dessa.
Min bedömning
Jag konstaterar att EG-direktiv för förpackningar, bilar inklusive däck, elektriskt och elektroniskt avfall finns eller kommer att beslutas i närtid. Jag gör därmed bedömningen av att en mycket förutsättningslös utredningsansats, med överväganden om att producentansvar inom dessa produktområden skulle slopas, inte är en rimlig ansats. Jag avser då de närmaste tio åren som ligger inom utredningens tidsram. Däremot kan det vara rimligt att överväga hur de svenska målen för återvinning bör förhålla sig till målen i EG-direktiven, hur olika avfallsströmmar ska organiseras och hur ansvaret mellan olika aktörer ska fördelas så att det blir bra helhetslösningar.
Vidare konstaterar jag att skärpta regler har diskuterats inom EU för bygg- och rivningsavfall. Diskussionerna stämmer väl med de intentioner som har uttalats inom ramen för de frivilliga åtaganden som byggsektorn genom Byggsektorns Kretsloppsråd har påtagit sig.
Ytterligare två produktgrupper, kontorspapper och returpapper, omfattas av frivilligt åtagande respektive lagstadgat producentansvar i Sverige. Någon motsvarighet till detta finns inte inom EU i dag. Däremot planeras på längre sikt ett direktiv om hantering av bionedbrytbart avfall.
En mängd olika arbeten pågår inom kemikalieområdet. Jag anser att det är viktiga insatser som särskilt kommer att bidra till ett av
målen med producentansvaret, nämligen att minska mängden skadliga kemiska ämnen i varor och avfall.
Slutligen konstaterar jag att de nya förslag om avfallsstatistik som lagts fram inom EU innehåller områden som är eftersatta i Sverige. Jag avser då uppföljningen av mängden genererat, insamlat och deponerat avfall inom näringslivet dvs. produktionsavfall. Vidare avser jag bygg- och rivningsavfall. Uppföljningen av hushållsavfall fungerar enligt min mening i huvudsak väl redan i dag.
2.5. Mina grundläggande värderingar
Miljövård bygger på två typer av värderingar. Den första handlar om vad vi i princip bör skydda och bevara i miljön, något man ofta når enighet om. Den andra värderingen handlar om vilka uppoffringar vi bör göra för att nå de uppsatta intentionerna om skydd och bevarande, något man mer sällan når enighet om. Vi svenskar vill nog alla värna om gröna och friska skogar, ett rikt odlingslandskap, frisk luft och levande sjöar. Men är vi för den skull beredda att anpassa vår konsumtion och våra transporter till naturens krav eller kanske riskera arbetslöshet inom vissa delar av näringslivet?
Sådana resonemang gäller förstås inte bara Sverige. I många länder satsar man hårt på ekonomisk tillväxt som kan ge många människor en ökad levnadsstandard med möjligheter till utbildning, sysselsättning och en rik fritid. Men den stegrade ekonomiska aktiviteten kan ha sitt pris i form av en sämre miljö om inte miljöåtaganden byggs in redan från början. Miljöproblemen är många gånger akuta i u-länderna men berör också oss i i-länderna, inte minst därför att vi i hög grad påverkar och har ett ansvar för det globala skeendet.
Det som gör det hela svårt är att vi vill göra två saker samtidigt, gynna människan och bevara naturen, vilket kan stå i motsatsställning till varandra. Jag avser här att mycket kortfattat redovisa mina grundläggande värderingar som på olika sätt kan komma att påverka de slutsatser som dras och de ställningstaganden som görs i denna utredningen.
Mina värderingar om vad som ska värnas i miljön, avspeglas i den av riksdagen beslutade propositionen Svenska Miljömål (prop. 1998/97:145), som jag har varit med och röstat fram som riksdagsledamot. Den viktiga grundtanken i propositionen är att ett håll-
bart Sverige ska skapas inom en generation. De femton miljömålen beskriver i kvalitativa termer det tillstånd av hållbarhet som ska nås i olika miljöer och ekosystem. Jag har också som ledamot i Miljömålskommittén ställt mig bakom betänkandet ”Framtidens miljö – allas vårt ansvar”. Det innehåller förslag till mål på kortare sikt, oftast i tioårsperspektiv, för vad som ska åstadkommas när det gäller minskade utsläpp av föroreningar eller annan miljöpåverkan. Jag har således ställt mig bakom två viktiga miljöpolitiska dokument som båda syftar till att på relativt kort sikt nå ett tillstånd där varken människa eller naturmiljö skadas. Min bedömning är att få länder i världen har en så offensiv miljöpolitik som Sverige. (Kompletteras om riksdagen fattar beslut under utredningens gång.)
Mina värderingar om vilka förändringar som behövs för att miljömålen ska nås, beskriver jag här med fokus på produktion och konsumtion av varor eftersom det är det mitt utredningsuppdrag handlar om.
Den tekniska och ekonomiska utvecklingen under 1900-talet har haft positiva effekter på välfärden men har också skapat såväl produktions- som konsumtionsmönster som innebär faror för hälsa och miljö. Dessa mönster måste brytas. Miljöproblemen kan i längden inte lösas genom reparation i efterhand, de måste förebyggas. Allt detta kommer att kräva att människor ändrar sina levnadsvanor, likaväl som företagen ändrar sin teknik och produktdesign.
Det behövs en samlad kretsloppsstrategi. Grundbulten i denna strategi är en förändrad syn både på vad som är resurser och hur vi kan hushålla med dessa resurser. Slit- och slängsamhällets värderingar lever tyvärr fortfarande kvar hos många. Alla medborgare har ett ansvar att bidra till hushållning med resurser i form av material och energi. Vi behöver skapa långsiktigt hållbara system med följande kännetecken:
- miljöanpassad produktutveckling,
- effektivare varukretslopp där återanvändning och återvinning prioriteras,
- hushållning med den bebyggda miljön, ett varsamt brukande och miljöanpassning av samhällsplanering och byggande,
- miljön synliggörs vid inköp så att konsumenterna kan göra miljöanpassade val.
Detta kräver att lagstiftningen utvecklas och samordnas men även företagens frivilliga miljöåtaganden ska ses som en viktig del i den
framtida miljöpolitiken. Såväl administrativa, ekonomiska och informativa styrmedel kan användas för att påverka produktion och konsumtion i miljövänlig riktning. Det krävs även satsningar på forskning kring bl.a. miljöanpassade produkter och produktionsprocesser.
En framgångsrik miljöpolitik kräver att varje medborgare, varje företag, varje organisation och varje myndighet tar sitt ansvar för god miljö och för hushållning med naturresurser. Miljökraven måste genomsyra samhällets alla områden.
Som riksdagsledamot har jag ställt mig bakom målet att skapa ett hållbart Sverige inom en generation. Jag ser arbetet med att skapa giftfria och resurssnåla kretslopp av varor som ett viktigt led i arbetet mot detta långsiktiga mål.
2.6. Fokuseringar och avgränsningar i utredningen
Analysarbetet i utredningen har fokuserats på
- utvärdering av befintligt producentansvar med tyngdpunkt på samhällsekonomiska effekter och förpackningar enligt direktivet
- att se till helheten i varu- och avfallsflödet och att beskriva och utvärdera alternativa lösningar på lång sikt, cirka 10 år framåt som utgångspunkt för mer kortsiktiga förslag
- omvärldsanalys bl.a. för att se på utvecklingen av material och produkter på sikt och hur omvärldsutvecklingen påverkar föreslagna lösningar
- aktivt intressentdeltagande och implementering under hela utredningen.
Följande avgränsningar har gjorts:
- ett totalt slopande av producentansvar har inte övervägts med hänsyn till befintliga eller planerade EG-direktiv m.m.
- tidsperspektivet i analysen är cirka 10 år framåt
- det studerade systemet har avgränsats till nuvarande producentansvarssystem inklusive möjliga produktområden vid en utvidgning av producentansvaret. Omvärldsanalysen omfattar såväl svenska förhållanden som förhållanden inom EU och internationellt som påverkar ”producentansvarssystemet”. Vidare har omvärldsbeskrivningen avgränsats till sådana driv-
krafter som har stark koppling till producentansvaret och de aktörer som är berörda.
- elektriskt och elektroniskt avfall utvärderas inte i enlighet med direktivet men tas upp för att få ett helhetsperspektiv på producentansvaret
- farligt avfall ingår enligt direktivet inte i utredningen.
II
UTVÄRDERINGEN
3 Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat hittills
3. 3. 3. 3.
1 Utvärdering av förpackningar
Min bedömning
Nådda målnivåer. Jag konstaterar att det har gått mycket bra att nå uppsatta målnivåer hittills med undantag för plast- och aluminiumförpackningar. Om de nya målnivåerna som gäller från den 30 juni 2001 ska nås, krävs skärpta insatser för återvinning av förpackningar av metall och plast men även för papper, papp och kartong.
Marknad och aktörer. Producenterna företräds av sex materialbolag som sköter de uppgifter som följer av producentansvaret.
Marknaden för olika typer förpackningsmaterial skiljer sig åt när det gäller hur fritt avfallet får hanteras av marknadens aktörer, vem som äger materialet och hur aktörerna får ersättning, råvaruproducenternas intresse av att använda det återvunna materialet som ersättning för nyråvara.
Miljöeffekter. Producentansvaret har bidragit till att mängden deponerat avfall från förpackningar har minskat. Cirka 600 000 ton av förpackningsavfallet materialutnyttjades år 2000, dvs. avfallet upparbetades i en produktionsprocess till återvunnen råvara. Det är 70 viktsprocent av de förpackningar som årligen sätts på marknaden, cirka 950 000 ton. Jämfört med år 1994 har materialutnyttjandet ökat med cirka 350 000 ton.
Jag gör den generella bedömningen att materialåtervinning av förpackningar vid nuvarande målnivåer är bättre än energiutvinning och deponering när man ser till miljöeffekterna, med undantag för vätskekartong och förpackningar av mjukplast där det inte finns några signifikanta skillnader. Jag grundar mina slutsatser på en sammanställning av svenska livscykelanalyser som genomförts under det senaste decenniet. De återspeglar de senaste
kunskaperna inom den forskning som behandlar återvinningens effekter på miljön.
Mina slutsatser om att materialåtervinning är att föredra före energiutvinning och deponering med avseende på miljöeffekter är baserade på fyra antaganden om omgivningsförhållandena: val av ersättningsbränsle, hur elen produceras, andel jungfrulig råvara som ersätts av återvunnen och hur sparad skog används. Antagandena redovisas i detta kapitel. Min bedömning gäller generellt på nationell nivå. Det innebär att det kan finnas enskilda situationer för vilka mina antaganden om omgivningen inte gäller.
Jag konstaterar att det under årens lopp presenterats rapporter som ger motstridiga budskap om vad som är miljömässigt bäst, materialåtervinna, energiutvinna eller deponera förpackningar. Att resultaten blir olika beror oftast på att utredarna gör olika antaganden om omgivningsförhållandena. Många gånger saknas en redovisning av vilka antaganden som utredaren har gjort. Det har bidragit till en stor förvirring om vad som är det miljömässigt mest fördelaktiga omhändertagandet.
När det gäller minskad användning av miljöskadliga ämnen är det svårt att avgöra vad som är en effekt av förordningen om producentansvar för förpackningar och vad som är en effekt av annan lagstiftning. Jag gör bedömningen att miljöanpassningen i huvudsak är en effekt av annan lagstiftning.
Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Förordningen bygger på att producenterna själva får välja medlen för att nå målen. Eftersom många aktörer är inblandade, ställs krav på en omfattande samordning och samverkan mellan aktörerna. Det i sin tur kräver en tydlig rollfördelning. Verksamheten lever ännu inte upp till dessa krav fullt ut. Det behövs även förtydliganden om vad som gäller avseende insamlingsnivåer.
Konsumenter har en nyckelroll i det system som nu har byggts upp för källsortering av förpackningar och andra varor. Många konsumenter sköter källsorteringen bra men det finns många som inte deltar eller är missnöjda med dagens system. En kedja blir inte starkare än den svagaste länken. Jag avser därför att analysera möjliga förbättringar av befintliga system men att också överväga nya lösningar.
Specialanpassning av systemen till lokala förutsättningar har inte hunnit utvecklas i tillräcklig grad bl.a. för att samordningen mellan producenterna och kommunerna inte har fungerat tillräckligt väl. Det framgår inte heller tydligt av dagens förordning om det är
acceptabelt med avvikelser från de nationella återvinningsmålen i vissa kommuner med hänvisning till bebyggelsestruktur och andra lokala förutsättningar. Även här finns anledning att analysera möjliga förbättringar av befintliga system men att också överväga nya lösningar.
Ekonomiska effekter. När det gäller finansiella effekter gör jag bedömningen att det har funnits och finns vissa tveksamheter kring materialbolagens ekonomi vad avser likviditet och förmåga att skapa marknadsmässiga villkor i verksamheten. Vidare har producentansvaret för förpackningar inneburit vissa kostnadsökningar för både hushåll och kommuner.
Jag gör bedömningen att producentansvaret för förpackningar och med nuvarande återvinningsnivåer är samhällsekonomiskt försvarbart. Jag stöder mig på några nyligen publicerade forskarrapporter och jag har i denna bedömning värderat kostnaderna för hushållens tidsinsatser (diskning, sortering m.m.) minimalt vilket innebär 0 kronor per timme. Jag kommer dock att ta hänsyn till hur systemen bättre kan anpassas till hushållens behov när jag presenterar förslag till förbättringar i senare kapitel.
Konkurrens. Det är enligt min mening inte acceptabelt att ett stort antal producenter inte tar sitt ansvar enligt förordningen.
Jag gör bedömningen att materialbolagen i ett inledande skede fått en alltför monopolliknande ställning. Jag konstaterar dock att det sker en ständig utveckling mot ökad öppenhet och konkurrens i systemen. Det är viktigt att materialbolagen fortsätter med detta förändringsarbete så att förnyelse och kreativa lösningar inte hämmas utan marknadens eget miljöarbete kan tillvaratas.
Jag gör bedömningen att det i vissa fall finns konkurrens mellan materialbolag och kommuner om sådana fraktioner som är brännbara dvs. plast- och pappersförpackningar. Det beror bl.a. på att det finns osäkerheter hos aktörerna om vad som är miljömässigt fördelaktigast, att materialåtervinna eller energiutvinna. Det kan också finnas ekonomiska skäl.
Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att målsättningarna med producentansvaret för förpackningar i stort har nåtts, både återvinningsnivåer och miljömässiga syften som resurshushållning och minskade mängder till deponi. Det finns dock anledning att utveckla befintliga system när det gäller aktörernas roller, ansvar och samverkan, konsumenternas deltagande och kostnader samt konkurrensfrågor. Målen behöver ses över med hänsyn till samordning med EU:s mål och behov av regionalisering.
3. 3. 3. 3.
1.1 Förordningen om producentansvar för förpackningar
Den svenska förordningen
I oktober år 1994 infördes förordningen (1994:1235) om producentansvar för förpackningar. Denna förordning arbetades senare om (1997:185), för att anpassas till EG:s direktiv 1994/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall, med nya mål som ska gälla från den 30 juni 2001. Fram till juni år 2001 gäller återvinningsmålen för förpackningar av materialslagen papp/papper/kartong, wellpapp, stålplåt, aluminium, glas och plast (1997:185) därefter gäller målen för alla materialslag. För dryckesförpackningar av aluminium respektive PET finns speciella regleringar i lagarna SFS 1982:349 respektive 1991:336 samt förordningen 1991:338.
Med producent avses den som yrkesmässigt tillverkar, till Sverige för in eller säljer en förpackning eller en vara som är innesluten i en sådan förpackning. Producenterna ska se till att utsorterade förpackningar som hushållen och andra förbrukare har lämnat i producenternas insamlingssystem transporteras bort samt återanvänds, återvinns eller tas om hand på ett annat miljömässigt godtagbart sätt.
Enligt förordningen om förpackningar är syftet att ”förpackningar skall framställas på ett sådant sätt att deras volym och vikt begränsas till den nivå som krävs för att upprätthålla en god säkerhets- och hygiennivå. Förpackningar skall därför utformas, framställas och saluföras på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas, även materialutnyttjas, så att inverkan på miljön begränsas när förpackningsavfallet bortskaffas. Förpackningar skall vidare framställas på ett sådant sätt att utsläppen av skadliga ämnen minimeras när förpackningarna, förpackningsavfallet eller restprodukterna från hanteringen deponeras eller förbränns”.
EG-direktiv om förpackningar
Nu gällande förpackningsdirektiv, 94/62/EG, antogs av parlamentet och Rådet den 20 december 1994. Den svenska förordningen är inte helt identisk med direktivet. Direktivet anger ett målspann mellan minimum 50 procent och maximum 65 procent återvinning, men länderna har möjlighet att gå utöver nivåerna. Vidare har Sverige i likhet med många andra medlemsländer olika mål för olika förpackningsslag. Definitionerna av olika begrepp skiljer sig
på några punkter. Som exempel kan nämnas att ordet återvinning i direktivet innebär varje tillämpligt förfarande, såsom materialutnyttjande, energiutnyttjande samt biologisk behandling. Sverige har särskilda regelverk för dryckesförpackningar (1991:336 och 1991:338 om PET-flaskor och 1982:349 om aluminiumburkar) som regleras av förpackningsförordningen. Det medför att under direktivet räknas aluminiumburkar för dryck som en metallförpackning medan samma burkar inte kan räknas in i aluminium – respektive metallmålet i Sverige. Det blir alltså svårt att nå det nationella målet för aluminium.
Nu gällande EG-direktiv ses över, eftersom det behövs nya insamlings-/återvinningsmål för perioden 2006–2010. Inför det nya direktivet diskuteras förtydliganden av definitionen för förpackningar och för återvinning, möjligheterna att minska mängden genererat avfall genom att kräva att medlemsländerna sätter upp förebyggande mål samt förpliktiga medlemsländerna att uppmuntra och öka återanvändningen av förpackningar. Vidare diskuteras förslag till återanvändningsmål för lastpallar, lådor och fat/dunkar (80 procent) samt för dryckesförpackningar (20 procent) samt förslag om att inkludera kostnader för retur-/ återvinnings-/ återanvändningssystem i priset för den packade produkten dvs. den ska bäras av producenten eller handeln. En cost/benefit analys som ska ligga till grund för nya återvinningsoch återanvändningsmål genomförs för närvarande av konsulter från Belgien, Nederländerna och Storbritannien.
Utöver de mål som anges i EU:s direktiv om Förpackningar och förpackningsavfall innehåller direktivet väsentliga krav på förpackningars sammansättning och möjligheter till återanvändning och återvinning, såsom ett led i EU:s lagstiftning enlig nya-metoden (New Approach). CEN har publicerat sex standarder som ger en metod att uppfylla dessa krav. För att hjälpa företag uppfylla de väsentliga kraven har Näringslivsgruppen Miljöpack bildats. Genom bl.a. erfarenhetsutbyte mellan medlemmar bygger gruppen en näringslivsanpassad arbetsmetodik baserad på standarderna. Gruppens arbete syftar till att optimera resurshushållning och implementera ett egenkontrollsystem för att därigenom undvika detaljerad lagstiftning inom området. Naturvårdsverket deltar i verksamheten. Anslutna företag förbinder sig att tillämpa egenkontrollsystemet. Gruppen är öppen för alla företag med producentansvar för förpackningar.
3. 3. 3. 3.
1.2 Kort historik
Tanken bakom producentansvaret och hittills nådda målnivåer
Den s.k. förpackningsutredningen (SOU 1991:76) hade som uppdrag dels att lämna förslag till åtgärder inom förpackningsområdet som skulle främja retursystem, dels lämna förslag till en modell för producentansvar för förpackningar. I direktivet till förpackningsutredningen anges de grundläggande miljöpolitiska mål som skulle nås genom producentansvar för förpackningar. Dessa mål beskrevs ursprungligen i avfallspropositionen, miljö- och energidepartementets bilaga till 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 16), vilken även har antagits av riksdagen (1989/90:JoU 16, rskr. 241).
De miljöpolitiska målen var att
- minska mängden avfall,
- minska innehållet av skadliga ämnen i avfallet,
- hushålla med råvaru- och energiresurser,
- minska nedskräpningen,
- öka återanvändningen och återvinningen av material,
- använda material med låg miljöbelastning i form av vatten- och luftföroreningar.
I prop. 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling föreslogs att ett lagstadgat producentansvar skulle införas. I propositionen förs resonemang om återvinningsnivåer för olika materialslag.
När förordningen om producentansvar för förpackningar infördes år 1994 innehöll den mål för återanvändning eller materialutnyttjande i viktsprocent enligt tabell 3.1.1. Däremot fanns inte de miljöpolitiska generella målen beskrivna i förordningen.
Den ändring i förordningen som skedde 1997 var en följd av genomförandet av EG-direktivet i svensk lagstiftning. Samtidigt höjdes målnivåerna. De nya målen uttrycktes som återvinning i viktsprocent och gäller från 30 juni 2001. Även dessa mål finns redovisade i tabell 3.1.1.
Tabell 3.1.1 Nuvarande målnivåer för respektive förpackningsslag samt nya målnivåer från 30 juni 2001.
Förpackningsslag Återanvändning eller materialutnyttjande i viktprocent t.o.m. 29 juni 2001
Återvinning i viktprocent fr.o.m. 30 juni 2001
Aluminium, ej dryckesförpackningar
50 % 70 %, dock minst 40 % materialutnyttjande
Aluminium, dryckesförpackningar
90 % 90 % materialutnyttjande
Papp, papper och kartong
30 % 70 %, dock minst 40 % materialutnyttjande
Wellpapp
65 % 65 % materialutnyttjande
Plast, ej PET-flaskor 30 % 70 %, dock minst 30 % materialutnyttjande
PET-flaskor
90 % 90 % materialutnyttjande
Stålplåt
50 % 70 % materialutnyttjande
Glas
70 % 70 % materialutnyttjande
Glasreturförpackningar, öl och läsk
95 % återanvändning --
Glasreturförpackningar, vin och sprit
90 % återanvändning --
Förpackningar av trä --70 %, dock minst 15 % materialutnyttjande
Förpackningar av övriga material
--30 % per material, dock minst 15 % materialutnyttjande per material
Resultatet av förpackningsinsamlingen (se tabell 3.1.2) för år 1999 visar att de allra flesta målen nås med marginal. Glas, plast, papper (papper, papp, kartong och wellpapp) och stål ligger alla över kravnivån i förpackningsförordningen. Det är bara aluminium som inte klarar nivån. Uppgifterna bygger på det underlag som har inkommit från materialbolag samt vissa övriga företag, som dels är medlemmar av REPA, dels tar eget ansvar. Uppgifterna har lämnats på
begäran av Naturvårdsverket med stöd av förordningen och EG:s förpackningsdirektiv.
Tabell 3.1.2 Resultatet av förpackningsinsamlingen år 1999.
Materialslag Totalt satt på marknaden
Materialutnyttjande
Återanvändning
Energiutnyttjande
Total återvinning
Återvinning i procent
Glas
174 000 146 000
0
0 146 000 84 %
Plast
150 000 24 400 27 100 24 000 51 000 34 %
Papper, papp 196 000
?
?
? 67 000 40 %
och kartong
Wellpapp
386 000 325 000
0 54 000 379 000 84 %
Stål
44 600 19 200 8 500
0 27 700 62 %
Aluminium
8 900 2 500 500
0 3 000 33 %
Returglas
305 000
0 300 500
0 300 500 98 %
Returburkar 15 500
0 13 100
0 13 100 84 %
Retur-PET
26 000 5 600 18 200
0 23 800 91 %
Totalt
1 306 000
957 000 73 %
Källa: Naturvårdsverkets rapport nr 5078. Energiutvinning inkluderas inte i beräkningen av procentsatsen i återvinningskolumnen.
Resultatet av förpackningsinsamlingen för år 2000 visar att återvinningen i stora drag ligger kvar på samma nivå som år 1999, glas och stål har ökat medan plast och aluminium har minskat något enligt Naturvårdsverkets rapport nr 5156. Återvinningsmålen enligt förordningen har nåtts för de flesta förpackningar dock inte för plastoch aluminiumförpackningar. Förpackningsinsamlingen har ett annorlunda sätt att redovisa resultaten vilket tas upp i avsnitt 11.2.1.
Nya återvinningsnivåer kräver ökade satsningar
De nya mål som gäller för förpackningar från den 30 juni 2001 innebär höjningar som kommer att kräva förstärkta insatser för insamling och materialåtervinning av aluminium, plast, papper och
kartong. Av tabell 3.1.2 framgår att återvinningsnivåerna ökar till 70 procent för de tre förpackningsslagen med krav på ökning av materialåtervinningen från 25 till 30 procent för aluminium, från 15 till 30 procent för plast och från 34 till 40 procent för papper och papp. Nytt är att återvinningsnivåer för förpackningar av trä och övriga förpackningar har införts från den 30 juni 2001.
Min bedömning
Jag konstaterar att det har gått mycket bra att nå uppsatta målnivåer hittills med undantag för plast- och aluminiumförpackningar. Om de nya målnivåerna som gäller från den 30 juni 2001 ska nås, krävs skärpta insatser för materialåtervinning av förpackningar av aluminium och plast men även för papper förutom wellpapp.
3. 3. 3. 3.
1.3 Beskrivning av marknad och aktörer
Producenter, insamlare och återvinnare
Kunskapen om hur många producenter som berörs av förordningen om producentansvar för förpackningar är osäker. Uppskattningar av totalt antal företag som omfattas av förordningen visar på att cirka 75 000 företag skulle kunna vara berörda enligt Naturvårdsverkets rapport nr 4748.
Utifrån dessa uppskattningar kan en avgränsning göras till att gälla dem som tillför fyllda förpackningar på marknaden (för att inte dubbelräkna de som tillför tomma och fyllda förpackningar). En sådan avgränsning skulle begränsa antalet berörda producenter till importörer av fyllda förpackningar samt fyllare av förpackningar i Sverige, dessutom skulle s.k. serviceförpackningar räknas in. Det är förpackningar som fylls i handeln eller motsvarande.
Med detta beräkningssätt skulle uppskattningsvis 20 000 företag omfattas av producentansvaret. Av dessa är för närvarande 10 000 företag anslutna till materialbolag. Ett 50-tal företag har anmält till Naturvårdsverket att de har eget system för insamling och bortforsling utanför de system som materialbolagen har byggt upp. Exempel på sådana företag är Volvo, svenska Mac Donalds och Lindex. Dessutom finns producenter som varken är anslutna till
materialbolag eller har anmält att de har egen insamling och som därmed inte följer förordningen.
Sex materialbolag administrerar insamling av uttjänta förpackningar som sedan går vidare till återvinnare. Materialbolagen har bildats på initiativ av handel och industri.
Gemensamt för materialbolagen är att de tillhandahåller en rikstäckande insamling av utsorterade förpackningar från såväl hushåll som företag och andra verksamheter. Bassystemet i denna verksamhet utgörs av återvinningsstationer samt olika entreprenörslösningar för företagskunder.
Det producentansvarsavfall som konsumenterna inte sorterar ut, hamnar i hushållsavfallet och tas om hand av kommunerna. En stor del av plastförpackningarna från hushållen förbränns eller går till deponi. Kommunerna upplåter även plats för återvinningsstationer.
Samtliga bolag finansierar underskottet i verksamheten genom förpackningsavgifter, som producenterna erlägger som ersättning för att materialbolagen sköter de uppgifter som hänger samman med producentansvaret. När det gäller både insamling och eftermarknad skiljer sig bolagen något åt.
- Svenska MetallKretsen AB utser ett antal entreprenörer att i en viss region samla in och återvinna (dvs. sortera och komprimera) förpackningar av aluminium och stålplåt och finansierar insamlingen och återvinningen av dessa förpackningar genom en förpackningsavgift. Entreprenörerna är kommunala företag/ förvaltningar eller fristående privata insamlings- eller återvinningsföretag. Metallkretsen har under år 2000 infört ett system med mottagningsstationer dit vem som helst med en viss nivå på kvantiteten kan lämna insamlade förpackningar mot ersättning. Dessa mottagningsstationer sköts oftast av den entreprenör som har uppdraget i regionen. Återvinnaren sorterar och komprimerar skrotet som säljs av MetallKretsen till smältverken till dagspris. Alltmer övergår dock äganderätten av det sorterade komprimerade avfallet till återvinnaren efter sorteringen dvs. återvinnaren köper materialet av Metallkretsen och kan sedan sälja materialet fritt till smältverken. Stålförpackningar går f.n. till Smedjebackens Stålverk eller SSAB i Oxelösund där de smälts ned och används som stålstänger m.m. i bygg- och fordonsindustrin. Älmhults Aluminiumsmältverk tar för närvarande hand om uttjänta aluminiumförpackningar. Det återvunna aluminiumet är ofta förorenat av andra metaller
från elektronikskrot, vilket hittills har medfört att materialet inte kunnat bli nya aluminiumförpackningar utan har fått användas som gjutaluminium i bilar. Metallkretsens förpackningar har alltså gått tillbaka till en råvaruproducent och ersatt jungfrulig råvara men i en annan vara än nya förpackningar. Genom utvecklingsarbete kan dock numera två fraktioner tas fram, en till fordonsindustrin och en till förpackningsindustrin. Det förbättrade skrotvärde som detta har lett till har också medfört att andelen försäljning kontra förpackningsavgifter har ökat från tidigare 8 till 12 procent. Ägare till Metallkretsen är GM Lysekil, Hydro Aluminium Packaging, Ulricehamns Bleck, Sveriges Färgfabrikanters förening, Livsmedelsföretagen, Dagligvaruhandelns utvecklingsråd samt Svensk Handel.
- Plastkretsen (PK) AB utser ett antal entreprenörer att samla in plast i olika fraktioner samt ett antal återvinnare (som är andra företag än insamlarna) att återvinna materialet (dvs. sortera, rengöra och regranulera) och finansierar insamlingen och återvinningen av dessa förpackningar genom en förpackningsavgift. Entreprenörerna är kommunala företag/förvaltningar eller fristående privata insamlings- eller återvinningsföretag och återvinnarna är fristående privata företag. Hushållens hårda förpackningar samlas in och går till materialåtervinning. De mjuka förpackningarna går till energiutvinning efter att de samlats in separat eller – vilket är vanligare – genom att de ligger kvar i det brännbara hushållsavfallet som i sin tur går till energiutvinning. Från storförbrukare samlas tre olika kvalitéer in: transportfilm, större hårda förpackningar samt övriga plastförpackningar. De båda förstnämnda går till materialåtervinning och den sistnämnda till energiutvinning. Plastkretsen införde år 2000 ett system med cirka 30 mottagningsstationer i landet dit vem som helst kan lämna insamlade förpackningar från mot ersättning. Dessa mottagningsstationer sköts oftast av den entreprenör som har uppdraget i regionen. Sortering av plast sker i fyra anläggningar som ägs av privata, fristående återvinningsföretag. Dessa företag får betalt av Plastkretsen för upparbetningen av materialet och får därefter köpa tillbaka materialet och kan tillverka egna produkter av materialet. Av den återvunna plasten tillverkas sopsäckar, bärkassar, film, plank, pallklossar, möbeldetaljer och
blomkrukor. Plastkretsen exporterar också insamlade förpackningar för återvinning till Norge, Danmark, Tyskland, Holland, Lettland och Litauen. Plastkretsen organiserar och kontrollerar insamlingsverksamheten samt äger det insamlade materialet från insamling via sortering och till dess en avsättningsbar slutprodukt (regranulat) har förädlats fram. Plastkretsen förhandlar och tecknar avtal om pris på tjänsterna (insamling, transport, sortering, och ibland återvinning) genom hela kedjan och ersätter själva var och en av de inblandade aktörerna. Plastkretsens förpackningar går inte tillbaka till de ursprungliga plastråvaruproducenterna för att ersätta deras jungfruliga råvara i plastproduktionen utan används av återvinningsföretag som råvara i en ny process av produkter baserade på den återvunnen råvaran. I denna process görs s.k. regranulat, som till största delen ersätter ny plastråvara men även ibland annat material, t.ex. impregnerat trä. För vissa produkter (t.ex. sopsäckar) har återvunnen plast blivit den dominerande råvaran, och om tillgången på sådan upphör blir tillverkarna tvungna att återgå till ny råvara. Ägare till Plastkretsen är Plastbranschens Informationsråd, Livsmedelsföretagen, Dagligvaruleverantörers förbund, Dagligvaruhandelns utvecklingsråd, Svensk Handel, Svenska Petroleuminstitutet samt Petroleumhandelns riksförbund.
- Svensk Kartongåtervinning AB utser ett antal entreprenörer att samla in och återvinna (dvs. sortera och komprimera) papper och kartong i olika fraktioner och finansierar insamlingen och återvinningen av dessa förpackningar genom en förpackningsavgift. Entreprenörerna är kommunala företag/förvaltningar eller fristående privata insamlings- eller återvinningsföretag. Entreprenörerna samlar in förpackningar av papper, papp och kartong från olika källor i ett system gemensamt för Svensk Kartongåtervinning och Returwell. När entreprenören sorterat och komprimerat förpackningarna, som benämns returkartong, används de som råvara vid Fiskeby Board i Norrköping och Örebro kartongbruk till bl.a. gipsskivekartong och nytt förpackningsmaterial. Svensk Kartongåtervinning äger inte materialet utan ersätter entreprenören för insamling och sortering av materialet, som sedan av entreprenören säljs till pappersbruken. Ägare till Svensk Kartongåtervinning är Iggesund Paperboard,
Assi Domän Carton, Stora Enso Paperboard, Fiskeby Board, Korsnäs, Munksjö Förpackningar, Duni, Tetra Pak Sverige, Åkerlund & Rausing, Elopak, Svenska Kartongpackföreningen, Dagligvaruleverantörers förbund, Livsmedelsföretagen, Dagligvaruhandelns utvecklingsråd samt Svensk Handel.
- Svensk GlasÅtervinning AB i Närke utser ett antal insamlingsentreprenörer att samla in uttjänta glasförpackningar för att sedan återvinna (sortera, rengöra och krossa) materialet i egen anläggning och finansiera insamlingen och återvinningen av dessa förpackningar genom en förpackningsavgift. Insamlingsentreprenörerna är kommunala företag/förvaltningar eller fristående privata insamlings- eller återvinningsföretag. Största delen av glaset används till nya glasförpackningar. Det används även som tillsatsmaterial i betong eller för produktion av glasull. Svensk GlasÅtervinning äger materialet ända fram till och med slutprodukten som är krossat glas i olika färg och storleksgrader. Därefter avsätts materialet genom bl.a. ett längre leveranskontrakt med REXAM, en av förpackningsproducenterna. Insamlade glasförpackningar ersätter således nyråvara hos glasförpackningsproducenterna. På grund av stor import av företrädesvis buteljerat vin, en import som tenderar att öka (inte minst mot bakgrund av ökad privatimport där ett producentansvar med nuvarande definition inte föreligger), måste stora mängder avsättas på exportmarknaden som framgent kommer att vara högst osäker. Ägare till Svensk Glasåtervinning är, REXAM, Svenska Bryggareföreningen, Livsmedelsföretagen, Sprit & Vinleverantörsföreningen, LG Fredriksson Handel AB, Dagligvaruhandelns utvecklingsråd samt Svensk Handel
- RWA Returwell AB har ett antal entreprenörer som samlar in och återvinner (dvs. sorterar och komprimerar) wellpapp från industri och handel. Insamlingen från industri och handel har pågått sedan långt före producentansvarets införande och utgör cirka 85 procent av den totala insamlingen och utförs på i stort sätt marknadsmässiga villkor. Det finns en väl uppbyggd global marknadsplats för denna råvara. Entreprenörerna levererar returwellen som råvara till pappersbrukens inköpsorganisationer. De pappersbruk som tar emot huvuddelen av returwellen använder den som råvara vid tillverkning av ny wellpappråvara,
som i sin tur används för tillverkning av ny wellpapp. Dessa är Kappa Kraftliner i Piteå, SCA Packaging i Munksund Piteå, SCA Packaging i Obbola Umeå, Munksjö Lagamill Timsfors samt Billerud i Skärblacka. Dessa pappersbruk har även en betydande import av returwell. En mindre del av den insamlade returwellen exporteras. Den insamling från hushållen och från verksamheter med mindre wellpappmängder eller som är avlägset belägen och som föreskrivs i förordningen och som inte skulle komma till stånd på marknadens villkor organiseras och finansieras av Returwell. Huvuddelen av Returwells kostnader, som täcks av förpackningsavgifter, hänförs till denna insamling. Insamlingen från hushållen sker i ett system gemensamt för Returwell och svensk Kartongåtervinning. Detta material används för tillverkning av bl.a. gipsskivekartong och förpackningskartong. Ägare till Returwell är Svenska Wellpappföreningen, Kappa Kraftliner, SCA Packaging, Munksjö Lagamill, Livsmedelsföretagen, Dagligvaruleverantörers förbund, Dagligvaruhandelns Utvecklingsråd samt Svensk Handel.
- Svensk EPS Återvinning AB samlar in förpackningar av expanderad polystyren som frigolit, s.k. EPS-förpackningar. Materialet samlas in åt materialbolaget av en transportentreprenör, som bara har transportuppdraget. Materialet säljs sedan av materialbolaget till företag som använder materialet som råvara vid tillverkning av ny EPS plast, ex. SCA Packaging och Fagerdala AB. Det insamlade materialet säljs även av materialbolaget till andra användningsområden t.ex. isolering. De insamlade EPS-förpackningarna ersätter nyråvara vid tillverkning av nya EPS förpackningar.
Materialbolagen (exklusive Svensk GlasÅtervinning AB) bildade ett gemensamt bolag – Reparegistret AB – med ansvar för att insamla förpackningsavgifter från påfyllare och importörer samt föra statistik. Även ett andra bolag bildades, Svenska Förpackningsinsamlingen AB, som fick i uppdrag att svara för gemensamma informationsaktiviteter och företräda materialbolagen i kontakterna med kommuner och andra, när det gäller etablering och drift av återvinningsstationer. Svensk GlasÅtervinning tar själv in sina förpackningsavgifter sedan år 1991.
Min bedömning
Producenterna företräds av sex materialbolag som sköter de uppgifter som följer av producentansvaret.
Jag gör bedömningen att materialbolagens roller skiljer sig åt framförallt på följande punkter:
- Hur fritt avfallet får hanteras av marknadens aktörer dvs. mellan insamlare/återvinnare och avfallsproducenten (handel, industri och fastighetsägare).
- Vem som äger materialet och hur aktörerna får ersättning.
- Om den insamlade förpackningen upparbetas av producenten själv och används som ersättning av jungfrulig råvara av producenten – dvs. producenten skapar ett eget kretslopp.
- Råvaruproducentens intresse av att använda det återvunna materialet eller de insamlade förpackningarna som ersättning för nyråvara.
Papper, kartong, glas, metall samt till viss del wellpapp samlas in av fristående entreprenörer på uppdrag av materialbolagen. Efter sortering återvinns materialet och ersätter oftast jungfruligt material direkt hos producenten. För EPS är processen ungefär densamma. Företagen som använder denna återvunna råvara är företag med nära koppling till producenterna. Dessa företag är få och med en regional koncentration.
Jag konstaterar att för plast är det annorlunda. Återvunnen plast ersätter inte nyråvara hos de ursprungliga plastråvaruproducenterna. I stället går den in som råvara hos andra företag och ersätter därmed nyråvara hos dessa producenter. Ibland ersätter återvunnen plast andra materialslag t.ex. trä. De företag som återvinner plasten kännetecknas att vara av små företag – ofta familjeföretag spridda över hela landet.
Minskade mängder till deponi
Resultaten från av förpackningsinsamlingen för år 2000 visar att cirka 600 000 ton insamlat avfall från förpackningar gick till materialutnyttjande dvs. avfallet upparbetades i en produktionsprocess till det ursprungliga materialet. Det är 70 procent av den totala mängd som sätts på marknaden, cirka 950 000 ton. Materialutnyttjandet år 1994, då producentansvaret för förpackningar infördes, var cirka 250 000 ton. Materialutnyttjandet har således ökat
med cirka 350 000 ton sedan år 1994, vilket har inneburit minskade mängder till deponi.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att producentansvaret har bidragit till att mängden deponerat avfall från förpackningar har minskat. Cirka 600 000 ton av förpackningsavfallet materialutnyttjades år 2000. Det är 70 viktsprocent av de förpackningar som årligen sätts på marknaden, cirka 950 000 ton. Jämfört med 1994 har materialutnyttjandet ökat med cirka 350 000 ton.
Hushållning med material och energi (minskad miljöbelastning)
Beslutet om producentansvar för förpackningar baserades på livscykelanalyser
Förpackningsutredningens (SOU 1991:76) förslag (se avsnitt 3.1.2) baserades bl.a. på livscykelanalyser utförda av Tillman m.fl. där återanvändning, materialåtervinning, förbränning och deponering jämfördes för olika materialslag. Den generella slutsats som drogs av undersökningen var att energibehov och emissioner minskar om förpackningsmaterial återvinns och återanvänds. LCAstudierna konstaterade att återfyllning bör föredras framför materialåtervinning vilket i sin tur bör föredras framför förbränning med energiutvinning. Exempel på ytterligare LCA-studier som gjordes innan producentansvaret för förpackningar infördes var Baumann m.fl.(1993) och Granath & Strömdahl, (1994).
Sammanställning av svenska livscykelanalyser för förpackningar
Sedan producentansvaret för förpackningar infördes har många fler livscykelanalyser genomförts. En sammanställning av svenska LCA-studier som behandlar uttjänta förpackningar har gjorts av Andersson & Ekvall (1999), vilka framgår av tabell 3.1.3. Sammanställningen av LCA-studierna har i denna utredning kompletterats med ytterligare några studier, som är nya alternativt inte fanns med i Anderssons & Ekvalls rapport. Syftet med sammanställningen är att sammanfatta den kunskap som den senaste forskningen har genererat om återvinningens konsekvenser för miljön.
Tabell 3.1.3 En sammanställning över svenska LCA-studier med syftet att jämföra alternativa sätt att hantera avfall
LCA-studier Materialfraktioner Jämförda hanteringsalternativ Tillman m.fl. (1991) ”Förpackningsutredningen”
Plast (HDPE, LDPE och PS) Metaller (aluminium och stålplåt) Kartong (wellpapp och vätskekartong) Glas Trä
Deponering Förbränning Materialåtervinning Återanvändning
Baumann m.fl. (1993)
Plast (HDPE) Metaller (stål) Kartong (wellpapp) Tidningspapper Glas Trä
Förbränning/deponering Materialåtervinning/ återanvändning
Granath & Strömdahl (1994)
Plast (HDPE, PS) Metaller (aluminium och stålplåt) Kartong (falskartong, vätskekartong)
Materialåtervinning: 0 % 50 % 65/70 %
Finnveden m.fl. (1994a)
Kartong Förbränning/energiåtervinning Materialåtervinning
Finnveden m.fl. (1994b)
Vätskekartong Förbränning/deponering 65 % materialåtervinning
Stegrin & Granath (1998)
Kartong Förbränning/energiåtervinning Materialåtervinning
Eriksson & Ölund (1998)
Plast (HDPE och LDPE) Deponering Förbränning/energiåtervinning Materialåtervinning
Dahlroth (1998a 1998b)
Plast (hårdplast och mjukplast) Metaller (aluminium och stålplåt) Kartong Tidningspapper Glas
Deponering Förbränning/energiåtervinning Materialåtervinning
Källa: Andersson & Ekvall, 1999.
Generella slutsatser från livscykelanalyserna
Livscykelanalyserna omfattar avfall från pappersförpackningar, plast, metaller, kartong, glas, trä, samt tidningspapper. I de flesta fall har återanvändning, materialåtervinning, förbränning med energiutvinning och deponering jämförts. Slutsatserna som Andersson & Ekvall drar är följande
- miljöbelastningen (energianvändning och utsläpp) minskar om förpackningsmaterial materialåtervinns eller återanvänds jämfört med energiutvinning och deponering. Ett undantag är vätskekartong där det är svårt att dra några entydiga slutsatser om vad som är att fördra med hänsyn till miljöbelastningen,
- återanvändning är ur miljösynpunkt bättre än materialåtervinning,
- energiinnehållet i den andel av materialet som inte kan återanvändas eller materialåtervinnas bör tas till vara genom förbränning,
- de miljömässiga fördelarna med materialåtervinning är tillräckligt stora för att motivera det ökade transportarbetet.
Ytterligare några studier har genomförts efter att Anderssons & Ekvalls sammanställning gjordes och någon komplettering har gjorts. Se tabell 3.1.4.
Tabell 3.1.4
LCA-studier Materialfraktioner
Jämförda hanteringsalternativ
Finnveden & Ekvall 1998
Pappers förpackningar Deponering Förbränning/energiutvinning Material återvinning
Sundqvist m.fl. 1999
Kartong Plast Organiskt avfall
Deponering Förbränning/energiutvinning Material återvinning
Finnveden m.fl. 2000
Kartong Wellpapp Tidningspapper Plast (PE, DP, PS, PVC, PET) Matavfall
Deponering Förbränning/energiutvinning Material återvinning
Bäckman m.fl. 2001
Glas Metall Plast Tidningspapper
Deponering Förbränning/energiutvinning Materialåtervinning
Naturvårdsverket 2001
Organiskt avfall Returpapper Plast Papper
Deponering Energiutvinning Materialåtervinning
GUA 2001
Plast Deponering Energiutvinning Materialåtervinning
SKÅ 2001 (Svensk Kartongåtervinning)
Pappersförpackningar Deponering Energiutvinning Materialåtervinning
Finnveden & Ekvall (1998), har studerat och jämfört sju europeiska studier inkluderande tolv olika fall och fyrtio scenarier. I samtliga dessa har materialåtervinning av pappersförpackningar jämförts med förbränning med energiutvinning. Syftet var att se om olika studier ger olika resultat och i så fall, analysera varför.
De studier som jämfördes visar att materialåtervinning av pappersförpackningar i Sverige i dag leder till minskad miljöpåverkan med avseende på de flesta studerade parametrar. Viktigaste skälet till att olika studier leder till olika resultat är att antagandena om systemens omgivning skiljer sig åt t.ex. antaganden om ersättningsbränslen och hur elen produceras. Ensar man dessa antaganden i livscykelanalyserna så blir resultaten oftast samstämmiga.
Sundkvist m.fl. (1999) har gjort en systemanalys av energiutnyttjande från brännbart avfall med fallstudier från Stockholm, Uppsala och Älvdalen. När det gäller kartong konstateras att materialåtervinning ger något lägre luftutsläpp samt en något lägre energianvändning än energiutnyttjande. För plast konstateras motsvarande resultat, dock under förutsättning att återvunnen plast ersätter jungfrulig plast.
Finnveden m.fl. (2000) har gjort energirelaterade livscykelanalyser vid hantering av fast brännbart avfall på nationell nivå och jämfört deponering, energiutvinning, materialåtervinning, kompostering och rötning. En slutsats i rapporten är att EU:s avfallshierarki stämmer som en tumregel. Även i denna rapport konstateras att materialåtervinning av papper och plast generellt är att föredra med hänsyn till energianvändning och utsläpp av växthusgaser. De känslighetsanalyser som görs i rapporten visar att resultatet om materialåtervinningens fördelar är relativt okänsligt för variationer i indata och antaganden om omgivningen. Se diagram 3.1.1 och 3.1.2.
Bäckman m.fl. (2001) har gjort livscykelanalyser för returpapper, förpackningar av glas, metall och plast. Dessutom har mycket omfattande samhällsekonomiska bedömningar gjorts av att materialåtervinna, energiutvinna alternativt deponera dessa materialslag. Livscykelanalyserna med miljömässiga slutsatser stämmer i stort med övriga redovisade studier. En skillnad jämfört med andra livscykelanalyser är att elproduktion på marginalen antas ske med naturgas. Det påverkar slutresultatet så att de miljömässiga fördelarna med materialåtervinning blir mindre framträdande jämfört med förbränning med energiutvinning. Det gäller brännbart förpackningsavfall som mjukplast och papper. De samhällsekonomiska bedömningarna redovisas under ekonomiska effekter.
Diagram 3.1.1
Total energianvändning då hushållsavfall (kartong, well, returpapper, plast, matavfall) materialåtervinns, energiutvinns alternativt deponeras. Energianvändning undviks i alla fallen, mest vid återvinning, följt av förbränning och deponering. El som används antas komma från importerad kolkraft och ersättningsbränslet antas vara biobränsle i Bas. Känslighetsanalyserna visar effekterna av att långdistanstransporter ökar, att långdistanstransporter ökar samtidigt som konsumenternas biltransporter ökar, naturgas ersätter biobränsle som ersättningsbränsle och sparad massaved används som bränsle.
Sparad massved
som bränsle
Naturgas
Ökade transporter
+ personbil
Ökade transporter
Bas
Återvinning
Förbränning Deponering
0.0E+00
-5.0E+09
-1.0E+10
-1.5E+10
-2.0E+10
-2.5E+10
-3.0E+10
-3.5E+10
-4.0E+10
-4.5E+10
M J/å rs mä ngd s tude ra t av fa ll
Diagram 3.1.2
Utsläpp av växthusgaser då hushållsavfall (kartong, well, returpapper, plast, matavfall) materialåtervinns, energiutvinns alternativt deponeras. Återvinning innebär minskade utsläpp, liksom förbränning då det ersätter naturgas. Samma känslighetsanalyser som i diagram 3.1.1 gäller. De två sista grupperna av staplar visar resultatet då utsläpp från deponi räknas på 100 års sikt i stället för oändligheten och då deponin betraktas som en kolsänka.
Naturvårdsverket (2001), har låtit göra en kunskapssammanställning Syntes av systemanalyser av avfallshantering – miljöaspekter. Syntesen omfattar de systemstudier som har genomförts i Energimyndighetens Forskningsprogram Energi från Avfall. Syftet har varit att beskriva olika avfallsstrategiers inverkan på de totala utsläppen i Sverige.
Det huvudsakliga resultatet kan sammanfattas enligt följande allmänna slutsatser.
Ökade transporter + personbil
Sparad
massved som bränsle
Kort
tidsperspektiv
deponi
Återvinning
Förbränning Deponering
Bas
Ökade transporter
Naturgas
Deponi som
kolsänka
3.0E+09
2.5E+09
2.0E+09
1.5E+09
1.0E+09
5.0E+08
0.0E+00
-5.0E+08
-1.0E+09
-1.5E+09
-2.0E+09
M J/å rs mä ngd s tude ra t av fa ll
Materialåtervinning verkar generellt vara miljömässigt bättre än förbränning. Däremot kan resultatet variera för olika material. Störst fördelar med återvinning visar ej förnybara material som plast och metaller. För skogsbaserade material fås större fördelar för materialåtervinning av mekanisk massa t.ex. tidningspapper än av kemisk massa t.ex. kartong. Transporter av avfall, sedan det väl är insamlat, är av begränsad energimässig och miljömässig betydelse.
GUA (2001), har jämfört dagens system och återvinningsnivåer med ett scenario där hårda plastförpackningar antas gå till enbart förbränning eller deponering. Dagens system med materialåtervinning av hårda förpackningar från hushåll har miljömässiga fördelar jämfört med ”förbränningsscenariot” även då man antar genomsnittliga data både för elproduktionen och för ersättningsbränslet. Materialåtervinning av mjuka plastförpackningar från hushåll är miljömässigt något sämre än förbränning enligt denna rapport. När det gäller verksamheter är materialåtervinning det miljömässigt fördelaktigaste alternativet särskilt för hårda och men även för mjuka plastförpackningar.
Svensk Kartongåtervinning (2001), har jämfört materialåtervinning, energiutvinning och deponering för pappersförpackningar. Deponering är det miljömässigt sämsta alternativet medan det är svårt att se någon signifikant skillnad mellan materialåtervinning och energiutvinning eftersom de två alternativen har olika miljömässiga fördelar.
Viktiga antaganden i livscykelanalyserna som påverkar slutresultatet
I en livscykelanalys måste man göra antaganden om det system som analyseras och dess omgivning. Andersson & Ekvall (1999), har i sin sammanställning pekat på ett antal antaganden som får stor påverkan på slutresultatet i analysen.
Ersättningsbränsle. Med ersättningsbränsle avses vilket bränsle som kommer att ersätta de brännbara materialfraktionerna om dessa går till materialåtervinning i stället för till avfallsförbränning med energiåtervinning. Materialåtervinning gynnas om det ersatta bränslet är biobränsle eller annat avfall, dvs. avfall som annars hade gått till deponi. Materialåtervinning gynnas inte om det ersatta bränslet är fossilt.
Två rapporter visar att det är avfall och biobränsle som kommer att vara ersättningsbränsle. Den ena har utförts av ÅF-IPK (1998). I den studien har ansvariga för Sveriges samtliga avfallsförbränningsanläggningar tillfrågats om vilket bränsle som på fem års sikt bedöms ersätta det papper och den kartong som går till materialåtervinning. Det vanligaste svaret var ”annat avfall”, medan några svarade olika typer av biobränslen. Fossila bränslen nämndes inte av någon som ett alternativ.
Den andra rapporten, Kapacitet att ta hand om brännbart avfall, 2000, har kartlagt och analyserat utbud respektive efterfrågan på det avfall som kan omfattas av deponiförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall år 2002 respektive år 2005. Slutsatsen är att dagens behandlingskapacitet är otillräcklig för att möta de två deponiförbuden. Summerar man alla planer och diskussioner kring ny förbränning i kommunerna så kan man se närmare en fördubbling av kapaciteten fram till år 2005–2008. Trots denna ökning kommer det att kvarstå en brist i förbränningskapacitet för det brännbara avfallet. Bristen ökar ytterligare om man tar hänsyn till förseningar i utbyggnad av förbränningsanläggningar och behovet av att även kunna bränna produktionsavfall.
Elproduktion. Dataval för beräkningen av elproduktionens miljöbelastning. I en livscykelanalys kan man välja mellan att göra en nulägesanalys eller studera förändringar. I nulägesanalysen använder man ofta genomsnittliga data för det land där elenergin används, vilket för Sveriges del innebär att beräkna miljöbelastningen av elproduktion som domineras av vattenkraft och kärnkraft. För att studera förändringar brukar man använda så kallade marginella data. För elproduktion handlar det om vilken energikälla som tas när en förändring (t.ex. i systemet för avfallshantering) medför att användningen av el minskar eller ökar.
Materialåtervinning leder till en minskad elanvändning och gynnas särskilt då man räknar med marginella data och antar att den elproduktion som påverkas på marginalen är baserad på fossila bränslen.
I de nordiska riktlinjerna för livscykelanalyser LCA, Lindfors m.fl. (1995), konstateras att man kan anföra skäl att räkna med marginell elproduktion om studien handlar om att studera effekter av förändringar, vilket är fallet i de livscykelanalyser som behandlas här. Oftast antas det vara elproduktion från fossila källor. Ett annat sätt att se det hela enligt Rutegård (1999), är att man antar att den
el som sparas i Sverige kan exporteras varvid den oftast ersätter fossilt producerad el i andra länder.
Ersatt material. Om det återvunna materialet tränger undan returfiber från annat håll minskar miljövinsten med materialåtervinningen. Gynnsammaste situationen är om enbart jungfruligt material ersätts av återvunnet material.
Sparad skog. Vid återvinning av papper/papp/kartong sparas skog. Om den sparade skogen utnyttjas för produktion av biobränsle som ersätter fossila bränslen gynnas materialåtervinning.
Tre olika forskarrapporter, Baumann m.fl. (1993), Dalager m.fl. (1995) och Fleischer & Schmidt (1996), har analyserat effekterna av hur ”sparad skog” används. I samtliga fall leder ett utnyttjande av den ”sparade skogen” som bränsle till fördelar med materialåtervinning jämfört med energiutvinning av pappersförpackningar. Diagram 3.1.1 och 3.1.2, Finnveden m.fl. visar också att i en situation där sparad skog (massaved) används som bränsle är materialåtervinning det miljömässigt bästa alternativet.
En del studier kommer till andra resultat – en avgränsningsfråga
Det finns några utländska livscykelanalyser som brukar tas upp i utredningar som behandlar insamling av förpackningar. Dessa studier drar slutsatsen att vissa typer av materialåtervinning inte är miljömässigt försvarbar jämfört med andra sätt att hantera avfallet. Att slutsatsen blir sådan har oftast med antaganden om systemens omgivning att göra. Här följer några exempel.
En engelsk studie av Leach m.fl. (1997), innehåller livscykelanalyser och en samhällsekonomisk utvärdering. Man har antagit att fossila bränslen är ersättningsbränslet och det verkar som om de resultat man erhåller är i linje med andra studier där man antagit fossila bränslen som ersättningsbränslen. Se avsnittet om ersättningsbränslen ovan.
Sundström (1996), har analyserat olika sätt att hantera plastförpackningar, förbränning alternativt materialåtervinning. Han konstaterar att blandade små, nedsmutsade plastförpackningar från hushåll återvinns bäst som bränsle. Detta under antagandet att ersättningsbränslet är fossilt. Vad slutsatsen blir då annat avfall och ved används som bränsle redovisas inte.
Antaganden om omgivningsförhållanden kan alltså vara avgörande för slutresultatet. För att penetrera detta ytterligare har
utredningens sekretariat tagit initiativ till ett forskarseminarium som ordnades av kommittén för systemanalys och IIASA vid FRN 2001. Vid seminariet redovisades systemanalytiska verktyg (livscykelanalyser och materialflödesstudier) inom miljöområdet med fokus på avgränsningsfrågor. Det konstaterades att livscykelanalyser som kommer till olika resultat oftast har olika antaganden om omgivningsförhållandena och när dessa antaganden görs samstämmiga så blir studiernas resultat reproducerbara.
Förpackningar blir allt lättare
Generellt sett har förpackningsmaterialet blivit tunnare och väger allt mindre vilket leder till en mindre bränsleförbrukning i samband med transporterna. Systemet med förpackningsavgift, baserad per kilo förpackningsmaterial, har här en styrande effekt mot mindre materialåtgång. Störst effekt har detta haft på överförpackade produkter, där en av två förpackningar har slopats t.ex. kartongen utanpå tandkrämstuben.
Det finns två sätt att resurshushålla när det gäller förpackningar. Det ena sättet är att anpassa förpackningen till återvinning genom att eftersträva så rent material som möjligt, det andra är att minimera vikten. Vilket alternativ som är bäst beror på förpackningens uppgift. När det gäller s.k. refillförpackningar kan viktsminimering vara en större resurshushållning än anpassning till materialåtervinning. Viktsminimering innebär ofta att man använder laminat som är sammansatt av flera lager av olika materialtyper.
Min bedömning
Jag gör den generella bedömningen att materialåtervinning av förpackningar är bättre än energiutvinning och deponering när man ser till miljöeffekterna, med undantag för vätskekartong och förpackningar av mjukplast där det inte finns några signifikanta skillnader. Jag grundar mina slutsatser på en sammanställning av svenska livscykelanalyser som genomförts under det senaste decenniet. De återspeglar de senaste kunskaperna inom den forskning som behandlar återvinningens effekter på miljön. När det gäller pappersförpackningar hushåll (inte verksamheter) har nyligen publicerade studier visat att de miljömässiga fördelarna med material-
återvinning jämfört med förbränning med energiutvinning är relativt begränsade.
Mina generella slutsatser om att materialåtervinning (vid nu gällande målnivåer) är att föredra före energiutvinning och deponering med avseende på miljöeffekter är baserade på fyra antaganden.
- Annat avfall eller biobränslen kommer att vara ersättningsbränslen i huvuddelen av landets kommuner under de närmaste 5–10 åren. Detta antagande är baserat på resultaten från två rapporter. Rapporten från ÅF-IPK (1998), visar vilka ersättningsbränslen kommunerna avser att använda och rapporten Kapacitet att ta hand om brännbart avfall (2000), visar att svenska kommuner kommer att ha mer brännbart avfall än vad de har kapacitet att förbränna sannolikt fram till 2008, eventuellt längre.
- Den minskade elförbrukningen som materialåtervinningen ger upphov till antas vara fossilt producerad el (kol eller naturgas, antagandena skiljer i olika studier). Beräkningen av elproduktionens belastning är alltså gjord på marginella data. Jag stöder mig här på de nordiska riktlinjerna för livscykelanalyser som rekommenderar detta beräkningssätt då man studerar effekter av förändringar.
- Återvunna förpackningar ersätter en relativt stor andel jungfrulig råvara. Ju mindre andel jungfrulig råvara som ersätts desto mindre positiva miljöeffekter ger materialåtervinning jämfört med förbränning.
- Sparad skog (massaved) kan vid behov användas som biobränsle i samband med att materialåtervinning av pappersförpackningar sker. Jag antar här, med tanke på klimatmålet, att biobränslen kan få en ökad betydelse i samhället och fossila bränslen för produktion av värme fasas ut. Diagram 3.1.1 och 3.1.2 visar att materialåtervinning fortfarande är det mest fördelaktiga alternativet då sparad skog används som biobränsle.
Min bedömning gäller generellt på nationell nivå. Det innebär att det kan finnas enskilda situationer för vilka mina antaganden om omgivningen inte gäller.
Jag konstaterar att det under årens lopp presenterats rapporter som ger motstridiga budskap om vad som är miljömässigt bäst, materialåtervinna, energiutvinna eller deponera förpackningar. Att resultaten blir olika beror oftast på att författarna gör olika antaganden om omgivningsförhållandena. Många gånger saknas en re-
dovisning av vilka antaganden som författaren har gjort. Det har bidragit till en stor förvirring om vad som är det miljömässigt mest fördelaktiga omhändertagandet.
Minskad användning av miljöskadliga ämnen
Innehållet av kemiska ämnen i förpackningar regleras bl.a. i Statens livsmedelsverks kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, Omtryck SLV FS 1997:09. Tungmetaller i förpackningsmaterial regleras av förordning (1998:944). Kraven i denna förordning bygger på de krav som finns i EG:s förpackningsdirektiv. I Sverige finns ett egenkontrollsystem som kallas Normpack och som syftar till att garantera att företagen följer både svensk lagstiftning och EG-direktiv när det gäller livsmedelsförpackningar.
När förpackningar ska återvinnas är det viktigt att tryckfärger inte försvårar återvinningsprocessen. Grafiska miljörådet har tagit fram en informationsskrift som fungerar som en handledning inför mer miljöanpassade val och en säkrare hantering av kemikalier inom branschen. I informationsskriften ges exempel på ämnen som funnits i branschen och som inte ska återkomma samt ämnen vars användning minskar kraftigt och bör upphöra. Dit hör biocider, PAH, och särskilda lösningsmedel t.ex. klorerade sådana. Bland metallföreningar anges bly-, koppar-, kobolt- zink- och tennorganiska föreningar. Det innebär att tryckfärger blivit fria från tungmetaller och svårnedbrytbara ämnen och där det är möjligt även blivit baserade på vegetabiliska oljor.
Enligt representanter för Tetrapak och Plastkretsen var förekomsten av tillsatser och kemikalier i förpackningarna reglerade redan innan producentansvaret infördes varför det är svårt att se om producentansvaret har haft någon påverkan i denna riktning.
Min bedömning:
När det gäller minskad användning av miljöskadliga ämnen är det svårt att avgöra vad som är en effekt av förordningen om producentansvar för förpackningar och vad som är en effekt av annan lagstiftning. Jag gör bedömningen att miljöanpassningen i huvudsak är en effekt av annan lagstiftning.
3. 3. 3. 3.
1.4 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande
Aktörernas ansvar, skyldigheter och roller är oklara
Även om förordningen om producentansvar för förpackningar avser producenters ansvar bygger systemet ändå på att en mängd aktörer som hanterar varor och avfall bidrar på olika sätt. Systemet bygger på att de olika aktörerna känner till sina roller och lever upp till dem. Det gäller främst handeln , materialbolagen, kommunerna, konsumenterna och avfallsbranschen. Avfallsbranschens olika aktörer är insamlare, återanvändare, återvinnare, energiutvinnare och deponerare och dessa har ibland producenternas uppdrag och ibland kommunernas uppdrag men i en allt ökande takt kommer också uppdragen direkt från fastighetsägare. Fastighetsägarna kan i vissa fall ge uppdrag till privata och kommunala insamlare att ombesörja fastighetsnära insamling av förpackningar. Sådan insamling kan då samordnas med insamling av annat hushållsavfall, givet att insamlaren ifråga har kommunens uppdrag att göra detta.
Det har från början stått klart att de enskilda producenterna inte förväntades organisera insamling och återvinning annat än i undantagsfall. Detta skulle ske genom gemensamma lösningar, vilka sedermera etablerades i form av de s.k. materialbolagen. Dessa samarbetar i sin tur med varandra och med ett stort antal privata och kommunala aktörer. Materialbolagens verksamhet griper i praktiken in i flera kommunala beslutsområden, t.ex. kommunal avfallsplanering och fysisk planering.
Allmänheten möter verksamheten via ett antal olika kanaler och ofta med olika avsändare, materialbolagen var för sig, Förpackningsinsamlingen, enskilda entreprenörer och ofta även kommunerna.
Det finns i dag vissa oklarheter i samspelet mellan producenter och kommuner kring frågan vem som ska driva, äga och utveckla systemen. Vidare upplever kommunerna de inbördes relationerna mellan producenterna, materialbolagen, Svenska Förpackningsinsamlingen AB, och REPA som oklar. Det förekommer att kommunerna i praktiken får ta ansvar för sådant som producenterna enligt förordningen ska utföra, t.ex. städning vid återvinningsstationerna. Entreprenörerna verkar ofta okunniga om ansvarsfördelningen och om de uppgifter de egentligen har fått från materialbolagen. När rollerna är oklara försvåras dialogen mellan parterna. Enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gatu-
renhållning och skyltning har kommunerna skyldighet att städa upp på nedskräpade platser utomhus, som allmänheten har tillträde till. Skyldigheten gäller dock inte om någon annan har ansvaret. Gränsdragningsproblemen vid tillämpningen av dessa bestämmelser bidrar till oklarheter i rollfördelningen. Riksdagens Revisorer (1999/2000:RR4) anser att regeringen ånyo bör överväga Naturvårdsverkets tidigare lagda förslag, att lagreglera samrådet mellan producenter och kommuner mer i detalj.
Fastighetsägare och bostadsorganisationer har i dag inget ansvar enligt förpackningsförordningen. I praktiken har dock bostadsförvaltarens inställning och åtgärder en avgörande betydelse för hur bra konsumenternas källsortering fungerar. Kommunerna kan dock med stöd av renhållningsförordningen §§ 18–19 i den lokala renhållningsordningen föreskriva om utrymmen och källsortering. Dessa lokala föreskrifter är bindande för fastighetsägarna inom kommunen.
En annan fråga gäller skyldigheten att sortera ut förpackningar samtidigt som endast vissa procentsatser ska behöva återvinnas för att målsättningen ska nås.
I förordningen står det (4 §) beträffande insamlingssystemen: ”En producent skall se till att lämpliga insamlingssystem tillhandahålls för att underlätta för hushåll och andra att från hushållsavfall och annat avfall sortera ut förpackningar”. Vidare står det (5 §) att hushåll och andra förbrukare ”skall sortera ut förpackningar från hushållsavfall .. och lämna för borttransport i de insamlingssystem som producenterna tillhandahåller”. Slutligen står det (8 §) att producenterna ”skall se till att förpackningar tas om hand på det sätt och i den omfattning som anges i ..”, varefter kommer hänvisning till tabellerna med återvinningsprocent.
I förordningen anges alltså inte någonstans att insamlingen skulle avse alla förpackningar, vilket också är logiskt med hänsyn till att återvinningsmålen har satts på nivåer där man bedömt att de totala miljökonsekvenserna skulle vara optimala i någon mening.
Å andra sidan skriver regeringen i proposition 1996/97:172 sidan 22–23 i samband med att förordningarna för producentansvar redovisas: ”Producenterna är skyldiga att samla in allt avfall som utgörs av förpackningar, returpapper och däck.”
Min bedömning
Förordningen bygger på att producenterna själva får välja medlen för att nå målen. Eftersom många aktörer är inblandade, ställs krav på en omfattande samordning och samverkan mellan aktörerna. Det i sin tur kräver en tydlig rollfördelning. Verksamheten lever ännu inte upp till dessa krav fullt ut. Det behövs även förtydliganden om vad som gäller avseende insamlingsnivåer.
Konsumenternas källsortering fungerar inte fullt ut
Konsumenterna har en nyckelroll när det gäller källsorteringen, både genom att de faktiskt genomför den och att de sorterar på rätt sätt. I de flesta fraktioner är det endast en mindre del av hushållens förpackningar som sorteras ut för materialåtervinning. Glas utgör här ett klart undantag.
Bilden av konsumenterna är inte entydig. Å ena sidan redovisar materialbolagen undersökningar som visar att en stor andel av hushållen både förstår meningen med insamlingen och vill och kan delta i den.
Å andra sidan förefaller det som om kunskapen om hur materialet ska sorteras är dålig på många håll. Motivationen och intresset för att sortera blir i sin tur dålig hos de konsumenter som inte förstår nyttan med det hela. Det finns också konsumenter som upplever avståndet till återvinningsstationerna som ett problem. Den som inte har bil eller har svårt att förflytta sig på grund av ålder eller handikapp kan också ha svårt att medverka i insamlingen. En del hushåll har också ont om plats för att förvara det källsorterade avfallet i hemmet.
En annan fråga som är oklar är om konsumenten är skyldighet att sortera ut alla förpackningar samtidigt som endast vissa procentsatser ska behöva återvinnas för att målsättningarna i direktiven ska nås. Därtill kommer att många konsumenter inte har förstått att insamlingen gäller enbart förpackningar. En del tror att alla föremål av plast, metall eller glas kan läggas i insamlingsbehållarna.
Min bedömning
Konsumenter har en nyckelroll i det system som nu har byggts upp för källsortering av förpackningar och andra varor. Många konsumenter sköter källsorteringen bra men det finns många som inte deltar eller är missnöjda med dagens system. En kedja blir inte starkare än den svagaste länken. Jag avser därför att analysera möjliga förbättringar av befintliga system men också överväga nya lösningar i syfte att göra det enklare för konsumenterna.
Andra förutsättningar i glesbygd
Glesbygden kännetecknas av stora avstånd mellan hushållen. Avstånden till återvinningsstationerna är långa. För flertalet bilburna konsumenter torde detta inte vara ett problem eftersom strävan är att tillhandahålla en återvinningsstation vid varje helårsöppen butik inom samhällen med minst 500 personer i upptagningsområdet. Därmed kan oftast inköp och avlämning av förpackningar samordnas. Sorteringen kan också vara svår för den som är beroende av butiker med mindre upptagningsområde eller som behöver hjälp med sina inköp.
Till detta kommer att nyttan av återvinningen av många upplevs t.ex. av vissa kommuner som mindre angelägen i glesbygderna. Somliga hänvisar till transportavstånden. Nyttan med separata insamlingssystem för t.ex. plast- och pappersförpackningar ifrågasätts och energiutvinning lyfts fram som ett alternativ. Riksdagens Revisorer har föreslagit att denna utredning ska se över möjligheterna att sätta återvinningsmål på regional eller lokal nivå vilka anpassas till rådande förutsättningar.
Min bedömning
Specialanpassning av systemen till lokala förutsättningar har inte hunnit utvecklas i tillräcklig grad bl.a. för att samordningen mellan producenterna och kommuner inte har fungerat tillräckligt väl. Det framgår inte heller tydligt av dagens förordning om det är acceptabelt med avvikelser från de nationella återvinningsmålen i vissa kommuner med hänvisning till bebyggelsestruktur och andra lokala förutsättningar. Även här finns anledning att analysera
möjliga förbättringar av befintliga system men också att överväga nya lösningar.
3. 3. 3. 3.
1.5 Utvärdering av ekonomiska effekter
Finansiell bedömning
Företagsekonomiska effekter
En sammantagen bedömning av materialbolagens ekonomiska resultat och ställning har gjorts av Anell & Asplund, 1999 på uppdrag av Riksdagens Revisorer. De konstaterar att intäkter genereras till mellan 70 procent och 100 procent från producentavgifter. Någon avfallsmarknad av betydelse tycks inte ha utvecklats. Endast Svensk Glasåtervinning har en marknad där de säljer råvara, cirka 30 procent av intäkterna kommer från försäljningsverksamhet. Övriga bolag lever i stort sett helt på subventioner från förpackningsavgifter.
Anell & Asplund anger att de broschyrer som ges ut från bolagen ger ett oriktigt intryck av att materialbolagen arbetar kommersiellt med att sälja sina varor i konkurrens med andra leverantörer. Genom att entreprenörer tar hand om avfallet och säljer det i egen regi kan deras fakturering till materialbolagen ha blivit lägre än den annars skulle ha varit. Men den dominerande bilden blir ändå att monopolverksamheterna bygger på förpackningsavgifter som i slutändan betalas av konsumenterna. Någon kretsloppsmarknad på markandsekonomiska villkor har inte skapats.
Tabell 3.1.5 Andel producentavgifter och andel försäljning i materialbolagens intäkter.
Företag Andel avgifter Andel försäljning
Svensk Kartongåtervinning AB
100
0
Svenska MetallKretsen AB
92
8
RWA Returwell AB
100
0
PlastKretsen AB
97
3
Svensk Glasåtervinning AB
70
30
Anell & Asplund konstaterar att kostnader som redovisas i respektive bolag inte synes vara onormalt höga med hänsyn till verksamhetens omfattning. Någon tendens till slösaktighet, som ofta uppstår i monopolsituationer, visar inte årsredovisningarna.
Vinsterna och de fonderade vinstmedlen är betydligt större i samtliga bolag utom Svensk GlasÅtervinning än vad som är motiverat av konsolideringsskäl. Likviditeten är onormalt stark i samtliga bolag.
Materialbolagen har till utredningen i denna fråga framfört följande:
”På samtliga områden finns det en marknadsmässig avsättning av det insamlade materialet. Denna marknad har därtill utvecklats under tiden som producentansvaret har verkat.
Wellpapp från industri och handel samlas in och återvinns på i huvudsak marknadsmässiga villkor och insamlingsentreprenörerna får betalt av pappersbruken. Förpackningsavgifterna används i huvudsak till att finansiera insamlingen av returwell från hushållen.
När det gäller plast har investeringar gjorts i både produktutveckling (för bättre återvinningsbarhet) och återvinningsindustrin. Allt återvunnet material säljs på en fungerande marknad, låt vara att värdet av materialet f.n. inte är så högt, vilket förklarar varför andelen försäljningsintäkter är relativt liten.
Även samtliga metallförpackningar avsätts på en fungerande marknad med flera köpare. Sålunda har man inom MetallKretsen infört tre nya skrotklasser för stålskrot och värdet på de insamlade stålförpackningarna har stigit. Utvecklingen fortsätter i samarbete med stålverken och för en ökad kvalitetsstyrning och produktutveckling. Denna utveckling påverkar även övrig skrothandel på ett positivt sätt. Genom ny sorteringsteknik (införd år 2001) har värdet på aluminiumfraktionen ökat kraftigt.
När det gäller kartongförpackningar är det som med returwell; marknadsvärdet av det insamlade materialet finns inte i materialbolagets redovisning, eftersom avtalen med entreprenörerna bygger på att dessa får sälja materialet, varvid ersättningen för insamlingsarbetet kan hållas lägre än annars. När producentansvaret infördes investerade två pappersbruk i särskilda produktionslinjer på helt kommersiella villkor. Anell/Asplunds tabell ger således en helt felaktig bild av den marknad och de värden som finns kring det insamlade förpackningsmaterialet.
När det gäller bolagens likviditet, så har den avpassats för att kunna hantera förändringar i insamlingskostnader och världsmark-
nadspriser – vilka slår igenom omedelbart på kostnadssidan – innan förpackningsavgifterna kan korrigeras. Det betyder att bolagen räknat med att man behöver mellan ett halvt och ett års kostnader säkrade genom eget kapital.”
Kommunalekonomiska effekter
Kommunernas hanteringskostnader tycks, enligt Riksdagens revisorers utredning, inte ha minskat på det sätt som förväntades då producentansvaret infördes. Kommunerna har i stället fått ökade kostnader för administration, tillsyn, information och ibland städning kring återvinningsstationerna. De olika kommunerna i Stockholms län har uppskattat kostnaderna som de tagit på sig utan att få ersättning från materialbolagen till mellan 20 000 kronor och 500 000 kronor per år och kommun.
Hushållsekonomiska effekter
Anell & Asplund (1999), anger att de 500 miljoner kronor per år som påfyllarna och förpackningsproducenterna belastas med kan bli betydligt mer i konsumentledet. Kostnader för distribution, lagring och försäljning belastar varorna både i grossistled och detaljhandelsleden. Ingen skillnad i de olika handelsleden görs eller kan göras om ingående varukostnad har uppstått genom produktionskostnad, marknadsföringskostnad, administrationsomkostnad, förpackningsavgift, moms eller annan kostnad hos producenten. Förpackningsavgiften accelererar på detta sätt genom distributionskedjan. Hur stor fördyringen för konsumenten blir utöver 500 miljoner kronor är omöjlig att uppskatta.
Handelns utredningsinstitut hävdar en avvikande uppfattning angående huruvida kostnaderna i konsumentledet blir högre än förpackningsavgiften. Det är på sikt andra faktorer som styr prissättningen och följaktligen borde konsumenten inte betala mer än summan av förpackningsavgiften.
Förutom förpackningsavgift betalar konsumenten t.ex. för köksutrustning för källsorteringen, eventuella ändringar i hyran på grund av fastighetsnära insamling, alternativt egen transport till återvinningsstationen beroende på vilket insamlingssystem som är relevant.
Naturvårdsverket har uppskattat kostnaden för förpackningsinsamlingen till cirka 150 kronor per hushåll. Denna kostnad innefattar basservicesystemet (bringsystemet) samt kostnaden för insamling och återvinning. En fastighetsnära hämtning skulle öka kostnaden ytterligare 500–1 000 kronor per hushåll och år, utöver ordinarie renhållningsavgift för hushållsavfallet med drygt 1 000 kronor per år. Den senare kostnaden kommer förmodligen att öka i framtiden.
I de fall där hyresgästerna inte källsorterar får fastighetsägaren en högre kostnad för avfallshämtning än vad som skulle ha varit fallet om alla källsorterade. Det påverkar i sin tur hyreskostnaderna.
Riksdagens revisorer anger sammanfattningsvis att hushållens kostnader för källsortering har uppskattats till 400–1 000 kronor per år och hushåll, exklusive engångskostnader.
Samhällsekonomisk bedömning
Bäckman m.fl. (2001), har gjort en översiktlig samhällsekonomisk analys av producentansvaret för tidningspapper, förpackningar av glas, metall och plast. Här redovisas resultaten för de olika förpackningsslagen. Resultaten gäller för den återvinningsnivå som var aktuell år 1999 och under antagandet att enbart bringsystem används. Alternativen materialåtervinning, energiutvinning och deponering har jämförts.
Med interna kostnader avses de företagsekonomiska eller privata kostnaderna. Det är kostnader för t.ex. materialbolag, kommuner och hushåll. De företagsekonomiska kostnaderna underskrider ofta de samhällsekonomiska kostnaderna eftersom de senare även inkluderar kostnader för effekter som inte är prissatta på någon marknad, t.ex. sociala effekter och effekter på miljön. Skillnaden mellan företagsekonomiska eller privata kostnader och samhällsekonomiska kostnader kallas externa kostnader.
Bäckman m.fl. konstaterar i sin rapport följande när det gäller interna kostnader
- för glas är det ingen signifikant skillnad mellan materialåtervinning och deponering,
- för plast och metall är kostnaderna högre för materialåtervinning. Det kan tyda på att de nyaste systemen för materialåter-
vinning behöver tid för att utvecklas för att senare ge kostnadsminskningar.
Bäckman m.fl. konstaterar när det gäller samhällsekonomiska kostnader
- för glas är det ungefär lika kostsamt att materialåtervinna som att deponera. Detta under förutsättning att konsumenternas tid värderas minimalt dvs. till 0 kronor per timme. Det är främst sköljning av förpackningarna som tar tid i anspråk. Om tiden värderas fullt ut blir det mindre lönsamt att materialåtervinna än att deponera,
- det är lönsamt att materialåtervinna metallförpackningar om konsumenternas tid för källsortering värderas minimalt dvs. till 0 kronor per timme,
- för plast ger materialåtervinning, förbränning med energiutvinning och deponering ungefär lika stora kostnader under förutsättning att konsumenternas kostnader för källsortering värderas minimalt. Värderas konsumenternas kostnader fullt ut är materialåtervinning det alternativ som kostar mest,
- materialåtervinning av kartong är samhällsekonomiskt och energimässigt jämförbar med förbränning, men har både miljömässiga fördelar och nackdelar vad gäller miljöpåverkan.
Sundqvist m.fl. (1999), har gjort fallstudier vid tre kommuner, Stockholm, Uppsala och Älvdalen. Plast, kartong och organiskt avfall ingick i studien. Syftet var att göra en systemanalys av energiutnyttjande från avfall – utvärdering av energi, miljö och ekonomi. Hushållens kostnader har inte tagits med i kalkylerna. Följande generella slutsatser presenteras
- minskad deponering till förmån för ett ökat utnyttjande av material och energi i avfall är positivt från såväl miljömässig, energimässig som samhällsekonomisk synpunkt,
- materialåtervinning av plast är samhällsekonomiskt jämförbar med förbränning med energiutvinning och ger mindre miljöpåverkan och lägre energianvändning under förutsättning att den återvunna plasten ersätter jungfrulig plast,
- materialåtervinning av kartong är samhällsekonomiskt och energimässigt jämförbar med förbränning, men har både miljömässiga fördelar och nackdelar vad gäller miljöpåverkan.
GUA (2001), har genomfört samhällsekonomiska analyser för plastförpackningar och kommer till slutsatsen att materialåtervinning av rena fraktioner från verksamheter är samhällsekonomiskt lönsamt. Insamling av hårda plastförpackningar med bringsystem är sannolikt det mest rimliga alternativet när det gäller hushållens avfall. I tätt befolkade områden kan även en fastighetsnära insamling av hårda förpackningar vara samhällsekonomiskt rimlig om insamlingen optimeras när det gäller sorteringen så att en god kvalitet erhålls. Hushållens kostnader för tidsinsatser har i denna studie räknats till 0 kronor per timme.
En studie från Norges statistiska centralbyrå av Bruvoll (1998), har väckt en hel del massmedial uppmärksamhet. Systemgränserna är betydligt snävare än i de tidigare refererade studierna och en del indata är tagna från amerikanska förhållanden. Studien tar t.ex. inte hänsyn till att om papper förbränns i stället för att materialåtervinnas så måste ny råvara hämtas från skogen vilket också ger en miljöpåverkan. Det gör att studiens resultat inte är tillämpbart i detta sammanhang.
En annan rapport som fått uppmärksamhet i media är Radetzki (1999). I rapporten beräknas marginalkostnader för olika alternativ för hantering av avfall och dessa används som ett mått på om gällande återvinningsnivåer är för höga eller låga. Radetzkis slutsatser innehåller negativa omdömen om den rådande avfallshierarkin och återvinningspolicyn samtidigt som Radetzki själv skriver att slutsatserna baseras på extremt osäkra indata. De stora osäkerheterna i indata gör att studiens resultat inte är relevant i detta sammanhang.
Min bedömning:
När det gäller finansiella effekter gör jag bedömningen att det har funnits och finns vissa tveksamheter kring materialbolagens ekonomi när det gäller likviditet och förmåga att skapa marknadsmässiga villkor i verksamheten. Vidare har producentansvaret för förpackningar inneburit vissa ökade kostnader för både hushåll och kommuner.
Jag gör bedömningen att producentansvaret för förpackningar och med nuvarande återvinningsnivåer är samhällsekonomiskt försvarbart. Jag stöder mig på ett antal nyligen publicerade forskarrapporter och jag har i denna bedömning värderat hushållens kost-
nader för tidsinsatser (diskning, sortering m.m.) minimalt till 0 kronor per timme.
Hur kostnaden för hushållens tidsinsatser ska bedömas är en värderingsfråga. Jag gör värderingen att det inte är rimligt att räkna produktionsbortfall för den tid hushållen källsorterar dvs. att någon skulle ta ledigt från arbetet för att källsortera, inte heller kostnad för förlorad fritid. Det är inte tvingande att delta och det finns inga sanktioner mot dem som inte deltar.
Däremot anser jag att det är viktigt att systemen i framtiden anpassas så att det blir enklare och mindre tidskrävande för hushållen att delta.
3. 3. 3. 3.
1.6 Utvärdering av konkurrenssituationen
Producenter som inte fullgör sitt producentansvar
En del producenter står utanför det gemensamma återvinningssystemet och har heller inte organiserat något eget system för insamling. Att detta innebär konkurrensproblem har konstaterats av Naturvårdsverket, 1999. Dessa producenter utnyttjar återvinningssystemen gratis eftersom de varken betalar någon förpackningsavgift eller ordnar med egna system. Slutsatsen i rapporten är dock att den negativa effekt som ”friåkarna” har på återvinningsmålen är relativt liten. Vad som är allvarligare är att tilltron till systemet riskerar att påverkas negativt. Även i rapporten från Riksdagens Revisorer konstaterar man att de producenter som inte tar sitt producentansvar kan ha fått konkurrensfördelar gentemot dem som gör det. REPA uppskattar att dessa ”friåkare” representerar cirka 5 procent av marknaden. Då flertalet av dem är små och svåra att hitta i svenska register är antalet svårt att uppskatta. Några hundra företag av större vikt står dock utanför systemet.
Min bedömning
Det är enligt min mening inte acceptabelt att ett stort antal producenter inte tar sitt ansvar enligt förordningen. Jag återkommer med förslag i kapitel 11 om hur detta ska åtgärdas.
Konkurrensförhållandena kring materialbolagen
Anell & Asplund (1999) konstaterar i sin rapport till Riksdagens Revisorer att någon kretsloppsmarknad på marknadsmässiga villkor inte har skapats när det gäller förpackningsavfall. De redovisar även entreprenörernas syn på materialbolagen i sin rapport. De senare anser att det genom materialbolagens agerande har skapats privata monopol. Skapandet av nya system för insamling och hantering av restprodukter har hämmats. Varken lagstiftning eller materialbolag ger incitament till forskning och utveckling. Företag som vill ta ett frivilligt producentansvar med nya och för företaget rationella lösningar hindras av både materialbolagen och kommunernas respektive monopol.
Materialbolagen har till utredningen framfört att Anell & Asplunds redovisning inte är korrekt och framför allt inte tar hänsyn till den utveckling som successivt skett.
På eftermarknadssidan finns det fungerande marknader där olika aktörer investerar i upparbetning av materialet och i nya applikationer. Flera av materialbolagen finansierar utvecklingsprojekt för nya eftermarknader.
MetallKretsen driver ett antal utvecklingsprojekt som syftar till att förbättra kvaliteten på det insamlade materialet (gäller både stål och aluminium) och därigenom öka värdet och eller säkra eftermarknaden så att metallen kommer in i kretslopp.
Svensk GlasÅtervinning har under hela 1990-talet investerat i olika utvecklingsprojekt avsedda att finna nya avsättningsmöjligheter på nationell nivå och därigenom minska den alltmer osäkra exporten. Ett sådant lyckat projekt är framtagningen av en fillerprodukt, Microfiller, som kan användas vid betongframställning.
Granskar man sedan eftermarknaden för wellpapp och returwell, så finner man att den har en lång tradition på att använda råvaran returwell. Returwell är en råvara som befinner sig på en global marknadsplats, och den påverkas i högsta grad av den konkurrens som sker från de delar av marknaden som befinner sig utanför Sverige. För att säkra industrins råvaruförsörjning krävs en betydande import av returwell till Sverige. Priset på returwell är mycket beroende av vad som sker ute i Europa, i USA och även i Sydöstasien.
Företag som vill ta ett frivilligt producentansvar hindras inte från detta på något sätt. Tvärtom har REPA tagit fram underlag för vad som krävs för att dessa företag ska kunna leva upp till förord-
ningens krav. Det finns flera kunder hos REPA, som sköter delar av producentansvaret i ”egen regi” och utan att erlägga avgifter för dessa delar.
När det gäller insamlingen har materialbolagen för plast, metall, kartong och wellpapp under år 2001 öppnat för en fri insamlingsmarknad, där vem som helst kan samla in och leverera sorterade förpackningar till anvisade mottagningspunkter och där materialet köps till ett i förväg annonserat pris. Detta system har tillkommit bl.a. för att möjliggöra för entreprenörer att under konkurrens erbjuda helhetslösningar till bostadsbolag och andra för s.k. fastighetsnära insamling.
Svensk GlasÅtervinning har sin huvudsakliga insamlingsaktivitet riktad mot konsumenter. Industriell användning av glasförpackningar förekommer knappast, varför Svensk GlasÅtervinning inte sett behovet av att medverka i insamlingssystem riktade mot den industriella förpackningskonsumtionen. Fastighetsnära insamling av glas är redan etablerad i sådana områden där tillräcklig servicenivå med s.k. bringsystem inte kan uppnås.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att materialbolagen i ett inledande skede fått en alltför monopolliknande ställning. Jag konstaterar dock att det sker en ständig utveckling mot ökad öppenhet och konkurrens i systemen. Det är viktigt att materialbolagen fortsätter med detta förändringsarbete så att förnyelse och kreativa lösningar inte hämmas utan marknadens eget miljöarbete kan tillvaratas. Jag gör en sammanfattande analys av monopoleffekter i avsnitt 3.10 och samt redovisar förslag till förändringar i kapitel 11.
Konkurrens om material som omfattas av producentansvar
Några kommuner har till utredningen framfört synpunkter om att det vore bättre att förbränna förpackningar av plast och papper än att samla in dessa för materialåtervinning. Dessa kommuner har därför lokalt kommit att förorda att brännbara förpackningar ska lämnas i hushållsavfallets brännbara fraktion. Det skulle kunna ligga i kommunens och energibolagets intresse att på detta sätt förse sina anläggningar med bränsle. Detta kan på sikt urholka förtroendet för materialåtervinningen.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att det finns viss konkurrens mellan materialbolag och kommuner om sådana fraktioner som är brännbara dvs. plast- och pappersförpackningar. Det beror bl.a. på att det finns osäkerheter hos aktörerna om vad som är miljömässigt fördelaktigast, att materialåtervinna eller energiutvinna. Det kan också finnas ekonomiska skäl.
3. 3. 3. 3.
2 Utvärdering av bilar
Min bedömning
Nådda målnivåer. Hittills nådda återvinningsnivåer, 81 procent ligger nära det mål som ska nås år 2002, 85 procent. Nya och ändrade regelverk med nära koppling till producentansvarsförordningen kommer att få betydelse för producenternas praktiska möjligheter att uppnå de resterande 4 procenten till år 2002. Jag gör bedömningen att de nya regelverken i kombination med begränsad förbränningskapacitet kan innebära att det kan bli något svårare att nå återvinningsmålet 85 procent till år 2002.
Insamling har under större delen av tiden från 1975 fungerat tillfredsställande. Under senaste åren har viljan att lämna in bilar försvagats, och det bör övervägas om det behövs ytterligare styrmedel förutom den nyligen beslutade lösningen rörande skrotningspremien.
Miljöeffekter. Jag gör bedömningen att förordningen om producentansvar för bilar har inneburit att mängden deponerat material har minskat, att allt mer material återvinns samt att mängden miljöskadliga ämnen i bilar minskar. Nedskräpningen med gamla skrotbilar förväntas minska genom höjningen av bilskrotningspremien. Miljöanpassningen av bilskrotningsanläggningar kommer att ges bättre förutsättningar genom Naturvårdsverkets kommande generella föreskrifter för bilskrotningsanläggningar, men ytterligare styrmedel kan behövas.
Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Jag gör bedömningen att det fysiska producentansvaret fungerar i stort sett väl frånsett vissa problem med importörer som inte lever upp till sitt ansvar och den privata importen. Jag konstaterar att det statliga fondsystemet i sin nuvarande form upplevs som ineffektivt av producenterna, som anser att skrotningen inte blir kostnadseffektiv.
Jag konstaterar att konsumenterna brister när det gäller inlämning av uttjänta bilar. Vidare konstaterar jag att förutsättningarna för att utveckla en industri för materialåtervinning i Sverige utan samverkan med andra EU-länder är dåliga. Små volymer och långa transportavstånd är några av hindren.
Ekonomiska effekter. Jag konstaterar att det är samhällsekonomiskt försvarbart att Sverige ska nå målet 85 procent återvinning år 2002, under förutsättning att de sista fyra procenten kan nås gen-
om energiutvinning från fragmenteringsrester och andra energirika avfallsfraktioner.
Jag konstaterar även att premiesystemet som betalningsform inte nödvändigtvis ger bästa kostnadseffektivitet.
Konkurrens. Jag gör bedömningen att det är oacceptabelt, att ett stort antal producenter bland dem som inte är officiella märkesrepresentanter, inte tar sitt ansvar enligt förordningen samt att det inom demonteringsbranschen finns många företag som inte uppfyller tillräckliga miljö- och kvalitetskrav.
När det gäller marknaden för återanvändning av reservdelar anser jag att risken är liten att producentansvaret skulle ha en hämmande effekt.
Jag noterar att producenterna anser att nu gällande system för privatimporterade bilars skrotning ger en snedvriden konkurrens.
Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att målsättningarna med producentansvaret för bilar är på väg att nås. Systemet behöver utvecklas främst när det gäller producenter och bildemonterare som inte tar sitt ansvar och effektiviteten i det ekonomiska administrativa systemet (bilskrotningsfonden).
3. 3. 3. 3.
2.1 Förordningen om producentansvar för bilar
Förordningen
I förordningen om producentansvar för bilar (SFS 1997:788) definieras producent som den som yrkesmässigt i Sverige tillverkar eller till Sverige för in bilar. Förordningen gäller därmed såväl för små importörer som för de större tillverkarna och generalagenterna.
Producenten skall
- ta emot bilar som producenten själv satt på marknaden och som bilägaren väljer att lämna till producenten. För bilar som för första gången registreras efter utgången av 1997 skall s.k. komplett bil tas emot utan ersättning från sista bilägaren,
- underlätta för den som vill lämna en bil till producenten och anvisa lämpliga ställen för mottagning. Uppgift om mottagningsställen skall lämnas till Naturvårdsverket,
- mottagen bil skall tas omhand enligt bilskrotningslagen, dvs. behandlas hos auktoriserad bilskrotare,
- redovisa material, komponenter samt kemiska produkter i bilarna för att underlätta återanvändning och återvinning. Anvisningar om demontering och dränering skall göras tillgängliga för bilskrotare på skäliga villkor,
- se till att material och komponenter från bilarna återanvänds, återvinns eller tas omhand på ett annat miljömässigt godtagbart sätt,
- se till att målen 85 procent återanvändning och återvinning uppnås år 2002 samt 95 procent år 2015,
- rapportera till Naturvårdsverket om omhändertagandet enligt § 7 samt om andra förhållanden som behövs för kontroll av att nivåerna i § 8 uppnås.
Andelarna för återanvändning och återvinning ska beräknas på tjänstevikten på bil enligt bilregisterkungörelsen (1972:599) och utgöra ett genomsnitt per producent och år. Det svenska producentansvaret för uttjänta bilar är baserat på ett riksdagsbeslut från år 1996. Sedan januari 1998 gäller en förordning som anger vad producenternas ansvar är. Det lämnar till stor del öppet för producenterna att hitta medlen. Producentansvaret löper parallellt med och har samordnats med det bilskrotningssystem som finns sedan år 1975. Planerna på EU-lagstiftning har beaktats, så långt som arbetet hade kommit då den svenska förordningen föreslogs. Direktivarbetet befann sig då i ett ganska tidigt skede.
EG-direktiv
Direktiv 2000/53/EG om uttjänta fordon kom den 18 september 2000. Direktivet innehåller tre huvudområden: producentansvar, insamling och avregistrering samt miljöfrågor kring behandlingen av bilar och ökad återvinning. Sverige, som har haft en särskild lagstiftning inom området sedan 1975, har redan implementerat stora delar av direktivet.
Direktivet går i vissa avseenden längre än den svenska förordningen när det gäller materialåtervinningen. Senast år 2006 ska materialåtervinningen uppgå till 80 procent och 2015 till 85 procent. De totala återvinningsnivåerna är emellertid desamma, 85 procent och 95 procent. Den svenska förordningen gör inte någon kvantitativ åtskillnad mellan energiutvinning respektive materialåtervinning, utan talar enbart om den erkända prioritetsordningen (avfallshierarkin). Tidpunkterna enligt den svenska förordningen
skiljer sig genom att det första målet ska uppnås år 2002 i stället för år 2006, och i detta avseende går Sverige före EU. Då det svenska beslutet om tidpunkt för 85 procent – målet fattades, var det samma tidpunkt som diskuterades i direktivarbetet.
EG-direktivet föreskriver kostnadsfri inlämning av bilar som sätts på marknaden efter den 1 juli 2002 medan den svenska förordningen föreskriver kostnadsfri inlämning för bilar som satts på markanden efter den 1 januari 1998. I Sverige avsåg regeringen i sin proposition 2000/01:47 att utvidga denna kostnadsfria inlämning till att gälla alla bilar från den 1 juli 2001 medan detta gäller från senast den 1 januari 2007 enligt EG-direktivet. Regeringen har beslutat att från den 1 juli 2001 införa en höjning av skrotningspremien i tre olika nivåer beroende på bilens ålder: 700 kronor till och med 7 år gammal bil, 1 200 kronor 8–16 år gammal bil, 1 700 kronor för bil som är över 16 år. Bilskrotaren kan fortfarande sätta pris fritt. För bilar som omfattas av ekonomiskt producentansvar blir premien 700 kronor.
EG-direktivet kräver att producenten ska stå för hela eller betydande delar av kostnaden för skrotning och återvinning.
3. 3. 3. 3.
2.2 Kort historik
Uppnådda målnivåer: Återvinningsgrad
Producentansvar för uttjänta bilar är olikt övriga producentansvar på flera sätt. Det fanns redan innan förordningen (SFS 1997:788) en struktur för insamling av skrotbilar, där operatörernas, dvs. bildemonterarnas, roll är reglerad i lag. Även bilägarnas agerande är lagreglerat när det gäller hur man skall göra sig av med en uttjänt bil. Dessutom är det lätt att identifiera både tillverkare och ägare av en bil, samt från och med år 1998 även importör.
Skrotningsprocessen har inneburit att värdefulla delar demonteras från bilar som lämnats till skrotning. Dessa försäljs respektive återanvänds. Riskämnen demonteras eller tappas av, enligt fragmenteringsbranschens leveransbestämmelser och bilindustrins instruktioner. Det av bilen som kvarstår pressas och skickas till en fragmenteringsanläggning, som fragmenterar och sorterar bilskrotet så att metallskrot skiljs från övriga material. Metallskrotet återvinns och används som råmaterial efter omsmältning.
Återvinningen av icke-metalliska fraktioner från personbilar har traditionellt inte varit lönsam, och därför har denna fraktion inte
prioriterats som återvinningsobjekt. I den nya situation när samhället vill uppnå högre återvinning, kommer de icke-metalliska fraktionerna att behöva tas om hand för återvinning.
År 2000 nådde återanvändning och återvinning 81 procent jämfört med målnivån 85 procent. För att nå målnivån 85 procent krävs utökad materialåtervinning alternativt energiutvinning.
Utvecklingen visar att materialåtervinningen har kapacitet att öka, men det kan bli till en hög kostnad. Det kommer att handla om material med små volymer och långa transporter. Dessutom är det tveksamt att överhuvudtaget återvinna en del material i äldre bilar, för vilka man inte har säker information om innehållet. Målen ligger fyra år före EU, vilket medför att Sverige får föga draghjälp av övriga länders bil och återvinningsindustri i utvecklingen av den utökade återvinningen under denna tid. Nederländerna är det EU-land förutom Sverige som i dagsläget har aviserat mål som går utöver eller före dem som anges i direktivet. Förhållandena i Nederländerna är dock annorlunda än i Sverige med ett stort antal skrotbilar på en liten yta och därmed möjligheter till en närbelägen avsättning av material. Detta utvecklas närmare i avsnitt 3.2.6 Ekonomiska effekter.
Fördelen med att ligga steget före att de svenska företagen skulle kunna bygga upp teknik och kunnande som kan vara intressant för företag i andra länder. En tidig utveckling ger konkurrensfördelar.
Vid alternativet energiutvinning är det främst fraktionen fragmenteringsrester (gummilister, säten, isolering i tak, dörrar och golv, stötfångare och bensintankar av plast m.m.) som är intressant. En möjlighet är att dela upp resterna i en grov fraktion som skulle kunna avfallsförbrännas och en fin fraktion med lägre organiskt innehåll som fortsatt deponeras. Återvinningspotentialen är då ytterligare 10 procent förutsatt att det finns avsättning för den grova energifraktionen.
Producenternas möjlighet att uppnå återvinningsmålet för år 2002 kommer även att vara beroende av tre kommande statliga beslut vars utfall är svåra att förutse enligt Naturvårdsverkets, rapport nr 5156.
- Sverige och andra EU-länder ska implementera bilskrotningsdirektivet (2000/53/EG) senast i april år 2002. I direktivet står att glas och plast ska demonteras från 2002 medan återvinningen av dessa fraktioner inte behöver vara uppnådd förrän år 2006. Skälet är att det ska finnas tid till att skapa marknader till
rimliga kostnader. En stor del av kostnaden uppstår dock redan vid demonteringen. Risk finns att demonteringen sker till ingen miljönytta om materialet ändå inte återvinns utan deponeras eller förbränns. Den konsekvensen är sannolikt förbisedd och kommer eventuellt att hanteras olika i olika medlemsländer.
- Av § 27 i Renhållningsförordningen (1998:902), som träder i kraft den 1 januari 2002, framgår att deponering inte får ske av utsorterat brännbart avfall men att länsstyrelsen, genom regeringens beslut den 7 juni 2001, får medge dispens från förbudet i enskilda fall. Ett mycket stort antal sådana dispensansökningar förutses. Möjligheterna för bilproducenterna att låta energiutvinna i stället för att deponera en energirik avfallsrest beror till del på hur nämnda dispensansökningar hanteras och tillgången på förbränningskapacitet.
- EU-kommissionens beslut om två ändringar i EU:s avfallslista (2001/118/EG och 2001/119/EG) innebär att uttjänta fordon samt fluff som innehåller farliga ämnen från år 2002 klassas som farligt avfall. Dessa ändringar ska implementeras i svensk lagstiftning. Hur de implementeras, dvs. vilket fluff (fragmenteringsrester) som anses innehålla farliga ämnen och hur det påverkar möjligheterna till energiutvinning ur fluffen (fragmenteringsresterna) redan år 2002 är svårt för bilproducenter att förutse.
De nya regelverken i kombination med begränsad förbränningskapacitet kan innebära att det blir svårt att nå återvinningsmålet 85 procent till år 2002.
Uppnådda målnivåer: Insamlingsgrad
Bilproducenterna har inte ålagts ansvar för insamlingen av bilar, pga. hänsyn till den fria konkurrensen om skrotbilar. Producenterna har därför endast ålagts ansvar för att ta emot bilar som kunden själv vill lämna till producenten. Som medel att åstadkomma en hög insamlingsgrad finns dels lagstiftning som berör nedskräpning, dels regler kring bilregister och skyldighet att betala skatt, dels positiva incitament i form av bilskrotningspremie. Insamlingsgraden har varit relativt god sedan det ekonomiska systemet med bilskrotningspremier infördes 1975. Under de sista åren har frekvensen av illegalt övergivna bilar dock ökat. Anledningen
är att premienivån inte höjts, trots att skrotningsbranschens ekonomiska förutsättningar ändrats drastiskt under motsvarande period, och kunden har fått en nettoutgift i stället för en nettointäkt. En del skrotbilsägare accepterar inte detta, eftersom sanktionerna för att överge en bil är svaga. Tanken bakom de höjningarna som infördes den 1 juli 2001 var att korrigera obalansen mellan premie och mottagningsavgift. Detta utvecklas närmare i avsnitt 3.2.5.
I EG-direktivet anges att medlemsstaterna skall se till att alla bilar kommer in i bilskrotningssystemet.
Min bedömning
Hittills nådda återvinningsnivåer, 81 procent ligger nära det mål som ska nås år 2002, 85 procent. Nya och ändrade regelverk med nära koppling till producentansvarsförordningen kommer att få betydelse för producenternas praktiska möjligheter att uppnå de resterande 4 procenten till år 2002. Jag gör bedömningen att de nya regelverken i kombination med begränsad förbränningskapacitet kan innebära att det kan bli något svårare att nå återvinningsmålet 85 procent till år 2002.
Insamling har under större delen av tiden från år 1975 fungerat tillfredsställande. Under senaste åren har viljan att lämna in bilar försvagats, och det bör övervägas om det behövs ytterligare styrmedel förutom den nyligen beslutade lösningen rörande skrotningspremien.
3. 3. 3. 3.
2.3 Marknad och aktörer
Aktörerna inom området bilar är
- producenter kan indelas i olika kategorier: tillverkare, officiella generalagenter och små importörer. Biltillverkaren konstruerar bilen med tanke på återvinning. Det innebär bl.a. att undvika miljöstörande ämnen, tänka på materialval och att göra bilen lätt att demontera,
- bilproducenten betalar när det gäller nya bilar en skrotningsavgift till bilskrotningsfonden samt gör avsättningar för bilens framtida skrotning för bilar som sålts från och med 1998. Bilproducenten tar fysiskt ansvar för alla bilar som producenten satt på marknaden. Det innebär nätverk av mottagningsställen,
avtal med bildemonterare, rapportering, information om material i bilar, anvisningar om demontering för återvinning samt rapportering om återvinning,
- bilsköparen väljer bil efter sitt behov och sina prioriteringar. Enligt producenterna betalar i dag inte privatimporterade bilars ägare fullt ut den framtida skrotningen, skrotningsavgiften för dessa bilar är för låg för att kompensera för de utgifter bilproducenterna har. Ägare av äldre och medelgamla bilar är ofta köpare av begagnade reservdelar. Sista bilägaren ska lämna sin bil till auktoriserad bildemonterare och får då ett skrotningsintyg och skrotningspremie,
- bilverkstäder använder begagnade reservdelar från bilskrotning. Verkstädernas förbrukningsmaterial/ersatta reservdelar styrs till viss del till återvinning,
- försäkringsbolagen äger bilar som krockas eller stjäls och blir förstörda och måste gå till skrot. De är också stora kunder av begagnade delar för skadereparationer. Försäkringsbolag har också en ny roll på marknaden och erbjuder möjligheter för producenterna att genom en försäkring skapa garantier för att producentansvaret fullföljs,
- bildemonterarna skrotar bilar och måste därmed från den 1 juli 2001 vara auktoriserade och ska följa gällande krav och föreskrifter. De utfärdar skrotningsintyg. De ska också demontera enligt avtal med eller anvisningar från bilindustrin samt redovisa återvinning och miljöhantering,
- återvinnare av material (plast, glas, gummi inkl däck, metaller, elektronik),
- återvinnarna har särskilt intresse av att utveckla nya metoder och marknader inom sina respektive områden, i samverkan med leverantörer och avnämare,
- fragmenteringsbranschens affärsidé är metallåtervinning. Den har ett särskilt ansvar för att utveckla dels sönderdelningstekniken, dels sorterings- och energiutvinningsmöjligheterna efter fragmenteringsprocessen. I Sverige finns två företag, det ena med fyra anläggningar, det andra med en anläggning,
- avfallsbranschen (energiutvinning, deponi) samverkar med fragmenteringsbranschen enligt ovan. De ska bl.a. definiera kvalitetskrav för material som ska deponeras eller energiutvinnas. En del aktörer arbetar också med materialåtervinningsfrågor,
- transportörer svarar för logistikfrågor inom ramen för sin verksamhet.
Samtliga ekonomiska aktörer deltar i eget intresse i teknikutveckling och utveckling av marknader.
De större producenterna är de etablerade svenska tillverkarna samt generalagenterna för utländska tillverkare. De är cirka 15–20 till antalet. En uppfattning om aktörernas storlek ges av att Volvo, som största aktör, under år 2000 sålde cirka 75 000 bilar på svenska marknaden. Den importör bland BIL Swedens medlemmar som hade minsta försäljningen stod för i storleksordningen strax över 1 000 bilar.
Utöver detta finns ett stort antal registrerade importörer som också faller under definitionen för producent i denna bemärkelse. Det rör sig om cirka 400, som importerar från 5–10 upp till flera hundra bilar per år.
Under år 2000 såldes 291 000 bilar totalt. Direktimporter, dvs. privatimporterade samt importerade av mindre företag, var cirka 63 000 år 2000.
Antalet skrotade bilar uppgår årligen till 140 000–200 000, under år 2000 var det 158 000.
Det finns cirka 790 auktoriserade bilskrotare. Av dessa är ungefär 500 verksamma, men i varierande omfattning. Det finns två typer av bildemonterare. Den ena hanterar främst s.k. försäkringsbilar, dvs. bilar som är relativt nya och har ett högt värde av försäljningsbara reservdelar. Den andra kategorin hanterar huvudsakligen skrotbilar med ganska hög ålder, reservdelsvärdet är lågt och hanteringen därför relativt sett enkel.
Återvinningsföretagen i Sverige arbetar mest med att överföra produktionsspill från olika tillverkningsprocesser till ny råvara. Det är endast ett mycket litet antal företag som kan ses som mottagare av plast, gummi och glas från bilar. Vad gäller bilarnas innehåll av dessa ämnen är kunskapen i dag otillräcklig hos berörda aktörer, inklusive återvinningsindustrierna, om hur dessa material ska återföras i kretsloppet. Teknik- och metodutveckling hos samtliga berörda aktörer inom bilåtervinningsområdet, inklusive återvinningsindustrierna, beräknas dock på sikt öka möjligheterna att på ekonomiskt rimliga villkor kunna återvinna plast, glas och gummi från uttjänta bilar. Erfarenhetsutbyte både nationellt och internationellt är viktigt i detta sammanhang.
3. 3. 3. 3.
2.4 Utvärdering av miljöeffekter
Minskade mängder till deponi
Allmänt har sagts att 75 procent av bilarnas vikt traditionellt återvinns. Det är metallandelen av bilen. Det är svårt att mäta återvinningens utveckling, eftersom mätmetod och referensvikt för procentberäkning inte anges tillsammans med procenttalet. I siffran 75 procent har exempelvis varken återanvändningen av begagnade reservdelar räknats med eller det material som före fragmentering demonteras för återvinning, t.ex. batterier, däck etc.
I förordningen om producentansvar för bilar anges tjänstevikten som referens för återvinningssiffrorna. Med den metod som bilindustrin i Sverige använder för att rapportera till Naturvårdverket, blev återvinningen 81 procent år 2000.
Målet 85 procent för återanvändning och återvinning ska nås år 2002.
Eftersom all extra återvinning utöver den hittillsvarande inte är lönsam i dag, kan ingen ökad återvinning beräknas ske förrän den tidpunkt kraven anger. Det är därför för tidigt att ange om det är möjligt att nå målet. Annan lagstiftning har också betydelse, t.ex. avfallsskatt, förbud att deponera utsorterat brännbart avfall, och EG-bestämmelser om att skrotbilar skall föras in på listan över farligt avfall från och med år 2002.
Hushållning med material och energi
Den största andelen av de skrotade bilarna, cirka 75–80 procent material, återvinns redan i dag som metaller. Det rör sig främst om stål och aluminium men även om små mängder koppar, mässing och bly. Den återstående andelen, cirka 20–25 procent, består av gummi, olika plaster, glas, färg, underredsmassa och textil.
Livscykelanalyser visar att återvinningen av metaller innebär en kraftig minskning av miljöbelastningen jämfört med uttag av nyråvara för metallframställning. Analyserna visar också att ökad återvinning av övriga material ger en marginell miljövinst i jämförelse med den redan etablerade. Materialåtervinningen av metaller innebär bl.a. besparing av energi och minskade utsläpp av föroreningar.
Hushållning med energi främjas även av de växande kraven på bilarnas andra miljöegenskaper, exempelvis minskad bränsleför-
brukning och koldioxidutsläpp. Vid konstruktion av bilar beaktas inte bara krav för övriga prestanda utan även kraven avseende bränsleförbrukning och återvinning.
Återvinningen har ökat under den tid förordningen har varit i kraft. Se även ovan under Minskade mängder till deponi. Förutsättningarna för en utveckling av hållbar återvinning av bilar har ökat genom återföringen av kunskap från bildemontering till konstruktionsavdelningarna hos bilindustrin. Effekter av detta syns redan på möjligheterna att återvinna de bilar som säljs nya i dag.
Minskad användning av farliga kemiska ämnen
I nya bilar från den 1 juli 2003 regleras förbud (med undantag för vissa applikationer) av kvicksilver, kadmium, bly och sexvärt krom i bilar enligt det nya EG-direktivet för skrotbilar. Det finns redan svenska restriktioner av kvicksilver och kadmium. Svenska regeringen avser att komplettera kemikalielagstiftningen, så att den täcker in de aktuella förbuden.
Kvicksilver har tidigare använts i bilar i sensorer för airbags m.m. och i kontakter för motorrums- och bagagerumsbelysning. För att detta ska fasas ut ur kretsloppet har bilindustrin, fragmenteringsbranschen och bilskrotningsbranschen en överenskommelse att ta bort kvicksilverinnehållande komponenter före skrotning enligt en lista som tillhandahålls av BIL Sweden.
Nya ämnen som definieras som riskämnen bevakas av biltillverkarna, så att produktutvecklarna gradvis kan undvika att dessa används i bilarna. Biltillverkarna i dag arbetar med listor som utvecklingsavdelningarna ska följa, dels med ämnen som helt ska undvikas, dels med ämnen vars användning ska begränsas.
En liknande utveckling pågår bland bilproducenter i andra länder. EU:s kemikaliepolitik kommer också att leda åt detta håll, kemikaliekrav behöver inte nödvändigtvis bakas in i regelverket för producentansvar.
Utvecklingen med Integrerad produktpolitik är också en faktor som leder till en process i företagen med minskning av riskämnen. Fragmenteringsindustrins leveransbestämmelser bidrar också till att farliga kemiska ämnen fasas ut alternativt hanteras på ett regelriktigt sätt.
Nedskräpning
Gamla skrotbilar som lämnas i naturen, på parkeringar och efter vägar har utgjort ett problem. Problemet har från år 1975 (då systemet med bilskrotningspremier infördes) och framåt varit relativt litet, men det har ökat igen under senaste två åren. Det finns lagar som borde motverka ett sådant beteende hos bilägaren, särskilt sett i relation till det positiva ekonomiska incitament som bilskrotningspremien är tänkt att utgöra.
Problemet har nära knytning till skrotningspremiens storlek i förhållande till den avgift som bilskrotare tar för bilar som för dem ger ett mycket litet plusvärde eller negativt nettovärde. Premien har på senare tid inte har varit tillräckligt hög för att täcka avgiften för skrotning för många bilar.
Ytterligare ett skäl är att eventuellt obetalda skatter dras från premien och då minskar det ekonomiska incitamentet ytterligare. Denna möjlighet att dra av obetalda skatter togs bort från den 1 juli 2001, vilket medför att bilägaren får mera pengar kvar.
En ny höjd bilskrotningspremie har beslutats av regeringen, som bedömer att de nya reglerna sammantaget leder till att problemet kommer att lösas. Producenterna har dock uppmärksammat utredningen på att vissa bildemonterare höjt mottagningsavgiften kraftigt. Följden av detta kan bli att skrotbilsägare väljer billiga och dåligt miljöanpassade anläggningar.
Auktoriserade bildemonterare som har inrättat upplag eller annat mottagningsställe för skrotbilar har rätt att utfärda skrotningsintyg. Från den 1 juli 2001 kan även producent som har avtal med auktoriserad bildemonterare utfärda intyg.
För att säkerställa tillräckligt hög standard och samtidigt uppfylla de krav som konkurrenslagstiftningen ställer har de officiella generalagenterna var för sig tecknat avtal med auktoriserade och av producenten godkända bildemonteringsföretag för att ta emot bilar för deras räkning.
Producenternas krav kan få en sekundär positiv inverkan hos demonterare utanför nätverket, men det är avhängigt av Naturvårdsverkets och kommunernas agerande. Det är viktigt att de bildemonterare som inte uppfyller rimlig standard, antingen miljöanpassar eller slutar sin verksamhet.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att förordningen om producentansvar för bilar har inneburit att mängden deponerat material har minskat, att allt mer material återvinns samt att mängden miljöskadliga ämnen i bilar minskar. Nedskräpningen med gamla skrotbilar förväntas minska genom de nya reglerna. Miljöanpassningen av bilskrotningsanläggningar kommer att ges bättre förutsättningar genom Naturvårdsverkets kommande generella föreskrifter för bilskrotningsanläggningar, men ytterligare styrmedel kan behövas.
3. 3. 3. 3.
2.5 Utvärdering av systemets effektivitet och aktörernas deltagande
Producenternas deltagande
De etablerade importörerna och de svenska tillverkarna har tagit till sig både det ekonomiska och det fysiska producentansvaret. Den ekonomiska delen sköts genom avsättningar i det egna bolaget. Hittills har en av de etablerade producenterna valt en försäkringslösning för att försäkra den långsiktiga återvinningen praktiskt och ekonomiskt. Producenterna har, för hanteringen av skrotbilar, tecknat avtal med ett antal bildemonterare med hög ambitionsnivå. Krav på miljö- och kvalitetsledningssystem ingår i avtalen. I praktiska frågor som inte är konkurrensutsatta samarbetar producenterna inom ett för ändamålet särskilt bildat företag, BIL Producentansvar Sverige AB (BPS).
Direktimport och privatimport har senaste åren tilltagit starkt. Totalt förväntas det röra sig om cirka 65 000 bilar i år, medan siffran då producentansvaret beslutades var cirka 5 000 per år. Små importörer har samma skyldigheter som de etablerade märkesrepresentanterna, men små möjligheter att uppfylla det fysiska producentansvaret. De kan till exempel ha svårt att lösa kraven på närhet till mottagningsställen, information till bildemonterare, kraven på återvinning. Det förefaller inte som om de små importörerna tagit till sig vare sig det ekonomiska eller det fysiska producentansvaret.
Utveckling av marknad för material, vilka traditionellt inte haft något värde, kan inte göras internt av bilindustrin. Det måste ske i ett vidare perspektiv. Draghjälpen från övriga EU-länder kommer sannolikt att bli låg i närtid, eftersom deras mål ligger senare i tiden, förutom för Nederländerna. Förhållandena där är dock så
annorlunda att det blir svårt att tillämpa deras erfarenheter på den svenska marknaden.
Kravet på måluppfyllnad ligger i den svenska lagstiftningen enbart hos bilindustrin. En bredare legal fördelning av ansvaret till alla kommersiella aktörer skulle främja utvecklingen av ökad återvinning, oavsett var det ekonomiska ansvaret ligger, anser bilindustrin. I Tyskland föreslås att ansvaret ska läggas på andra aktörer, som bildemonterare och fragmenteringsindustrin, medan det ekonomiska ansvaret enligt förslaget ska ligga på bilproducenterna.
Effektiviteten i det ekonomiska systemet ifrågasatt
Bilskrotningsfondens administration respektive företeelsen med fonden som sådan leder till ineffektivitet i det ekonomiska systemet. Fonden har förvaltats ineffektivt genom att den legat på ett icke räntebärande konto, (Statskontoret 1984) men detta kommer att förändras snart enligt riksdagsbeslut våren 2001. Därutöver kvarstår att producenterna inte har något inflytande på hur bilskrotningsfonden används. Bilskrotningsfondsystemet har dock aldrig varit avsett att fungera som ett producentansvar. Lindhqvist (2001), anser att eftersom avgifterna kommer från nya bilar så innebär detta ett passivt ekonomiskt producentansvar. Det finns inte någon stark part som förhandlar om utbetalningar. Lindhqvist (2001), har analyserat detta, och föreslår att ekonomiskt ansvar bör kopplas till möjligheten att förhandla om kostnadsersättning till aktörer i systemet. Han pekar på att det ekonomiska systemet med bilskrotningsfond och premier innebär en suboptimering av kostnadseffektiviteten, dvs. det kostar onödigt mycket att skrota en bil.
Konsumenternas ansvar och deltagande
En alltför stor andel konsumenter har inte tillräckligt tagit till sig sitt ansvar för att lämna in uttjänta bilar till skrotning. Ansvaret regleras genom olika typer av lagstiftning, men även positiva ekonomiska incitament finns genom premiesystemet. Det är trots detta lätt för den, som inte vill följa lagen, att komma undan utan påföljd. Det gäller både bilar som överges på felaktiga ställen och bilar som avställs för lång tid utan att registerhållningsavgift erläggs, och därmed avregistreras trots att de ändå finns kvar. Sådana
bilar kan dels användas i brottslig verksamhet, dels finnas bland de övergivna skrotbilar som finns här och var, dels användas för tävlingsverksamhet, dels behållas av ägaren som reservdelsbilar.
Återvinning och effektivitet
Vad gäller återvinningsindustrin, så pågår för närvarande diskussioner mellan bilindustrin och företag som bygger upp infrastruktur, förädlingssystem och marknader för det återvunna materialet. Ett tydligt problem är svårigheter att skapa hållbara system med de relativt små volymer som kommer att bli tillgängliga från bilarna. De små volymerna och de långa avstånden mellan insamlings- och förädlingspunkter ger höga transportkostnader. Dessa kostnader kommer att öka starkt i och med att den uttjänta bilen definieras som farligt avfall från och med år 2002. Osäkerheten är stor bland producenterna om vad denna definition kommer att innebära, och det är oklart om skrotbilen kan återgå till att vara vanligt avfall efter den s.k. miljöbehandlingen.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att det fysiska producentansvaret fungerar i stort sett väl frånsett vissa problem med importörer som inte lever upp till sitt ansvar och den privata importen. Jag konstaterar det statliga fondsystemet i sin nuvarande utformning upplevs som ineffektivt av producenterna, som anser att skrotningen inte blir kostnadseffektiv.
Jag konstaterar att konsumenterna brister när det gäller inlämning av uttjänta bilar. Vidare konstaterar jag att förutsättningarna för att utveckla en återvinningsindustri i Sverige utan samverkan med andra EU-länder är dåliga. Små volymer och långa transportavstånd är några av hindren.
3. 3. 3. 3.
2.6 Utvärdering av ekonomiska effekter
Finansiella
Företagsekonomiska effekter
Genom att ekonomiskt ansvar utkrävs av producenten, kommer alla kostnader att överföras till denne, utom för det fåtal bilar som kan bära sina egna kostnader. För bilar sålda före år 1998, avser regeringen att införa ett 50-procentigt ekonomiskt producentansvar från den 1 januari 2007, med hänvisning till EG-direktivet. Resterande 50 procent avses då hämtas från bilskrotningsfonden. Producenterna anser att både dagens ekonomiska lösning och den framtida innebär att producenten/förste bilägaren får stå för hela kostnaden, via bilskrotningsavgiften, även för bilar sålda före år 1998.
Kraven på miljöriktig hantering av bilar kommer att bli genomförda mera konsekvent genom implementeringen av det nya EGdirektivet (2000/53/EG). Det kommer att medföra ökade kostnader. Total kostnad för en bils skrotning och miljöhantering utan utökad återvinning beror mycket på bildemonteringsföretagens investeringsgrad. Merkostnaden med kommande utökade miljökrav ligger sannolikt på 500 kronor per skrotbil enligt Naturvårdsverkets konsekvensbedömning från år 1998.
Enligt producenterna är dagens materialåtervinningsnivå som huvudsakligen omfattar metalldelar från bilen, företagsekonomiskt lönsam men känslig för svängningar i råvarupriser. Företagens kostnader för en ökad materialåtervinning har beräknats av Lindhqvist (2001), med utgångspunkt från det mål som ska nås år 2002, 85 procent återvinning, en ökning med 3–4 procent jämfört med dagens återvinningsnivå. En typisk medelvikt för personbil enligt använda beräkningsmodeller för återvinning är 1 200 kg. Ytterligare 3–4 procent av 1 200 kg utgör 36–48 kg. Det anges av företrädare för svensk bilindustri att det kommer främst att röra sig om materialen plast och glas. Detta material skulle annars ha deponerats som en del av fragmenteringsavfallet. En sammanställning av kostnaderna visar att den utökade återvinningen kommer att ligga i intervallet 500–1 500 kronor per bil, enligt Lindhqvist (2001). Huvuddelen av kostnaden är relaterad till tiden för att demontera glas och plast för återvinning.
Ett annat alternativ att nå 85 procent återvinning är att de energirika delarna från fragmenteringsresterna energiutvinnes. Kostnaden för att förbränna detta är enligt Volvo cirka
1 500 kronor per ton. Det blir cirka 80 kronor för 40 kg. Detta kan i sin tur jämföras med kostnaden för deponering som är 800– 1 000 kronor per ton eller 32–40 kronor för 40 kg.
Dagens ekonomiska system är en kombination av ekonomiskt producentansvar och det gamla bilskrotningsfond-systemet. När det gäller kostnaders fördelning på olika aktörer bör det beaktas att miljömässigt förbättrad konstruktion stimuleras av producentansvar för nya produkter. Däremot ger hög kostnad för äldre bilar inget incitament till produktutveckling oavsett vem som betalar för omhändertagandet.
Kommunekonomiska effekter
Kommunerna har kostnader för att ta hand om övergivna fordon. Kostnaderna kan tas ut av bilägaren, men detta görs inte i nämnvärd grad. Kommunerna kan få bidrag ur bilskrotningsfonden för insamling av skrotbilar, s.k. skrotningskampanjer.
Producentansvaret bör på sikt innebära att kommunernas arbete med skrotbilar minskar, vartefter allt fler skrotbilar utan värde kommer att omfattas av ekonomiskt producentansvar och därmed lämnas över till producenterna.
Kommunerna har också tillsyn för bildemonteringsanläggningar. Kostnaderna för detta kan dock debiteras bildemonterarna och verksamheten kan därför betraktas som kostnadsneutral.
Statsfinansiella effekter
Bilskrotningsfonden hanteras i dag av Vägverket. Förändringar i dess förvaltning kan i framtiden möjligen medföra statsfinansiella effekter.
Hushållsekonomiska effekter
Hushållen påverkas ekonomiskt av hur producentansvaret och de ekonomiska systemen utformas.
Genom det ekonomiska producentansvaret för bilar som säljs från år 1998 och framåt, betalar nybilsköparna via bilpriset för den framtida skrotningen av den nyköpta bilen. Nybilsköparen betalar också avgift till bilskrotningsfonden. Siste bilägare får sedan ut en bilskrotningspremie, men den enskilda avgiften är inte öronmärkt
för enskild bil. Avgiften är för närvarande 700 kronor och premien 700 kronor för de bilar som omfattas av ekonomiskt producentansvar. För bilar som är registrerade före 1998 eller privatimporterade är premien differentierad i tre nivåer beroende på bilens ålder vid skrotningen. Regeringen har bemyndigande att ändra såväl avgift som premie.
Riksdagsbeslutet att inlämning i princip ska vara kostnadsfri för kompletta bilar från den 1 juli 2001, skulle innebära att sista bilägaren inte längre får någon kostnad för inlämningen, och dessutom får 700 kronor i handen. Det har visat sig omöjligt att föreskriva att bilskrotare inte får sätta pris fritt, vilket gör att bilägaren trots premiehöjning kommer att få olika mycket pengar kvar av premien, beroende på bilens skick och bilskrotarens kostnadsnivå.
Vad beträffar de etablerade producenterna är risken liten för att de ej ska finnas på marknaden då bilen skrotas. Det finns däremot en uppenbar risk för att små registrerade importörerna och internetverksamma importförmedlare ska ha försvunnit från marknaden då bilen ska skrotas.
Samhällsekonomiska effekter
Lindhqvist 2001, har gjort en uppskattning av de samhällsekonomiska effekterna då återvinningsnivån för bilar höjs från dagens 81-82 procent till 85 procent, vilket är målnivån för år 2002. Den samhällsekonomiska bedömningen är baserad på den företagsekonomiska med tillägget att man ser på miljövinsterna med återvinningen, den minskade deponeringen och det minskade behovet av råvaruproduktion. Lindhqvist (2001) redovisar ett räkneexempel där andelen plast och glas antas vara lika stora. Minskade kostnader för miljöskador då återvinning sker i stället för deponering skattas till 200 kronor/ton glas och 1 200 kronor/ton plast. Sammanlagt blir den minskade kostnaden för miljöskador 40–60 kronor/per bil. Detta jämförs med den ökade kostnaden för återvinning, 500– 1 500 kronor. Bedömningen inkluderar de viktigaste miljövinsterna och har en betydande marginal för felbedömningar av såväl kostnader som vinster. Lindhqvist (2001), konstaterar att det är en icke obetydlig merkostnad som förorsakas samhället om Sverige ska försöka nå målet 85 procent till år 2002 genom materialåtervinning. Lindhqvist har i sina beräkningar antagit att samordning av marknader och teknik med Nederländerna, där målen
också ligger före EU, inte är aktuell. Orsaken är att tiden är för kort för att hinna med samordning till år 2002 och att de två ländernas förutsättningar för utökad materialåtervinning skiljer sig för mycket.
En alternativ beräkning där man antar att brännbara delar från fragmenteringsrester tas om hand i stället och energiutvinns är bättre ur samhällsekonomisk perspektiv. Energiutvinning är än så länge ett fördelaktigare alternativ, förutsatt att förbränningskapacitet blir tillgänglig.
Möjligheterna att återvinna avfallet till samhällsekonomiskt rimliga kostnader är även beroende av de regeländringar som presenterades i avsnitt 3.2.2 och som leder till skeenden som producenterna kan ha svårt att förutse och påverka. Det kommer att krävas en aktiv dialog mellan producenterna och regeringen, Naturvårdsverket, länsstyrelser, kommunala deponiägare, ägare av avfallsförbränningsanläggningar m.fl. för att skapa bästa förutsättningar för att nå återvinningsmålet.
Min bedömning
Jag konstaterar att det är samhällsekonomiskt försvarbart att Sverige ska nå målet 85 procent återvinning år 2002, förutsatt att de sista fyra procenten kan nås genom energiutvinning från fragmenteringsrester och andra energirika avfallsfraktioner.
Jag konstaterar även att premiesystemet som betalningsform inte nödvändigtvis ger bästa kostnadseffektivitet.
3. 3. 3. 3.
2.7 Utvärdering av konkurrens
Alla producenter tar inte sitt ansvar
En ökande del av de bilar som registreras för första gången i Sverige är privatimporterade och dessa omfattas inte av producentansvar. En del är importerade av nya aktörer på marknaden, som förmedlar import. Ibland syns dessa inte som importörer, ibland äger de bilen vid importtillfället och är då registrerade som producent i bilregistret. De senare saknar förutsättningar för att leva upp till producentansvaret i sin helhet. Det finn cirka 450 registrerade importörer, dvs. aktörer som importerar från 3–5 bilar per år och uppåt. Privatimporten är
snabbt växande. När producentansvaret beslutades var entalet direktimporterade bilar 5 000 medan antalet förväntas bli 65 000 år 2001.
Risk för att producentansvaret hämmar återanvändningen av reservdelar?
Det har diskuterats om återanvändningen av begagnade reservdelar skulle begränsas av producentansvaret.
Det svenska systemet är emellertid utformat så att marknadskrafterna kan verka, och därmed finns ingen anledning att just producentansvaret skulle åstadkomma detta. Om en producent mot förmodan skulle avtala med bildemonterare om en begränsning av försäljning av begagnade delar, skulle marknadskrafterna relativt snart, genom efterfrågan på delar, styra bilarna till fristående bildemonterare. Varken EG-direktivet för skrotbilar eller den svenska lagstiftningen bestämmer till vilken aktör på marknaden som bilägaren ska lämna sin bil, förutsatt att bilen behandlas enligt bilskrotningslagen.
För att uppnå lagstadgade återvinningsmål krävs en utökad samverkan mellan samtliga berörda ekonomiska aktörer. En utökad samverkan mellan bil- och demonteringsbranscherna, som bygger på unika avtal mellan respektive producent och respektive demonterare, innebär ingen förändring avseende konkurrens om kunderna. Bilindustrin har i många år erbjudit verkstadskunder renoverade delar. Ett annat exempel på ambitionen att öka återanvändning är det projekt som Volvo och JB driver under namnet ECRIS, där cirka 300 typer av bildelar med lågt tekniskt innehåll som vanligen inte återanvänds, som fjäderben och balkar, renoveras för spridning till kunder på världsmarknaden.
Genom informations-, logistik och systemsamverkan kommer bilägarnas möjligheter att få tillgång till begagnade reservdelar, av god kvalitet till minst lika låga priser som i dagsläget, att öka.
Konkurrensproblem inom demonteringsbranschen
Bildemonteringsbranschen är mycket heterogen och konkurrensen är snedvriden. Risken finns att bilskrotare som inte uppfyller framtidens krav kommer att finnas kvar under flera år framåt, om inte övergångsbestämmelser utformas med hänsyn till de aktuella för-
hållandena och tillsynen över verksamheterna förbättras. En följd av detta är att de som fyller moderna kvalitets- och miljökrav, inte kan konkurrera prismässigt med dem som arbetar utan tanke på långsiktigt uthållig affärsverksamhet. En följd av de snedvridna konkurrensförhållandena är att andelen skrotbilar som lämnas till producenternas nätverk av moderna bildemonteringsföretag i dag är cirka 30 procent, trots att andelen tidigare var åtskilligt större och att kapaciteten i nätverket är större. Det medför att man kan förvänta sig att instruktioner om återvinning, demontering, rapportering etc. inte kommer att fungera hos mer än en del av bilskrotarna, och därmed finns problem med både miljöhantering och återvinningsgrad.
Genom regeringens beslut den 31 maj 2001 ändras § 47 i förordningen om miljöfarlig verksamhet så att Naturvårdsverket bemyndigas utfärda föreskrifter om bildemontering från den 1 juli år 2001. Föreskrifterna ger förutsättningar för att skillnaderna i miljöprestanda och skrotkostnad jämnas ut mellan de bildemonterare som redan i dag tillämpar de kommande reglerna och de som inte gör det. Ytterligare styrmedel kommer att behövas enligt bilbranschen och bilskrotningsbranschen.
Ett problem, vars omfattning ännu inte kunnat överblickas, är att skrotbilar från och med år 2002 klassas som farligt avfall, enligt EU:s avfallsdirektiv. Det kan komma att förändra villkoren för bilskrotning i flera aktörsled, samtidigt som kostnaderna för hanteringen av bilar med säkerhet kommer att stiga. Eventuellt kan bestämmelserna om skrotbilar som farligt avfall förändra systemet med auktorisation av bilskrotare.
Risk för monopolliknande ställning bland fragmenterare och återvinnare i ett litet land?
I Sverige finns sju fragmenteringsanläggningar, varav fyra tillhör en enda aktör. Det bör rimligen medföra att bildemonteraren har svårt att hitta priskonkurrens i de flesta delarna av landet. För att konkurrensen ska bli effektiv är det viktigt att det finns möjlighet för producenterna att även kunna nyttja återvinnare utanför landets gränser. Det är därför viktigt att en fri marknad för export och import av avfall bibehålls.
Privatimporterade bilars avgifter kompenserar inte för framtida kostnader hos yrkesmässiga producenter.
Privatimporterade bilar omfattas inte av producentansvar. Dessa behöver ändå tas om hand praktiskt och ekonomiskt. Från den 1 juli 2001 omfattas dessa bilar av skrotningspremie i relation till bilens ålder vid skrotning. De har även ålagts en högre skrotningsavgift än övriga bilar, totalt 1 500 kronor, för att de därigenom ska betala sina förväntade skrotningskostnader. Skillnaden i skrotningsavgift mellan dem som omfattas av producentansvar och dem som ej omfattas, är 800 kronor. Denna skillnad motsvarar inte den förväntade kostnaden för utökad återvinning vid den tidpunkt då bilen ska skrotas, vilket i de flesta fall är efter år 2015 då återvinningsmålet är 95 procent. Kostnadsgapet kommer då att behöva täckas på något sätt, eftersom EG-direktivet kräver att medlemsstaterna ska se till att kostnadsfri inlämning ska gälla.
Konkurrensförhållanden kan komma att snedvridas mellan producenter om ekonomisk retroaktivitet införs. De aktörer som är nya på marknaden har en liten mängd bilar att betala retroaktivt för, medan sådana som sålt ett stort antal bilar får stora kostnader att fördela på nybilsförsäljningen. Effekten kommer också att vara beroende av vad som händer i andra EU-länder.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att det är oacceptabelt att ett stort antal producenter bland dem som inte är officiella märkesrepresentanter inte tar sitt ansvar enligt förordningen samt att det inom demonteringsbranschen finns många företag som inte uppfyller tillräckliga miljö- och kvalitetskrav.
När det gäller marknaden för återanvändning av reservdelar gör jag bedömningen att risken är liten att producentansvaret skulle ha en hämmande effekt.
Jag noterar att producenterna anser att nu gällande system för privatimporterade bilars skrotning ger en snedvriden konkurrens.
3. 3. 3. 3.
3 Utvärdering av däck
Min bedömning
Nådda målnivåer. Jag konstaterar att målen för omhändertagande av uttjänta däck har nåtts och att resultatet är bättre än de 80 procent som anges i förordningen. År 2000 omhändertogs 99 procent av däcken på annat sätt än deponi. Vidare konstaterar jag att materialåtervinningen av däck ökar medan energiutvinningen minskar.
Producenternas frivilliga mål med 25 procent materialåtervinning har nåtts. Jag gör bedömningen att målet för omhändertagande av däck behöver omformuleras med hänsyn till formuleringarna i förordningen (2001:512) om deponering av avfall, där bestämmelser införts om vilket avfall som inte får deponeras.
Miljöeffekter. Jag konstaterar att det viktigaste målet med producentansvar för däck, att minska mängden deponerat avfall, har nåtts och även överskridits. Därmed har också hushållningen med material och energi ökat. Energiutvinningen är förhållandevis hög jämfört med materialåtervinningen. Det är tveksamt om producentansvaret har bidragit till minskade mängder miljöskadliga ämnen i däck.
Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Jag konstaterar att däcksproducenterna är missnöjda med att producenterna för bilar inte omfattas av förordningen om däck. Jag gör dock bedömningen att problemen kan lösas, dels genom de av riksdagen nyligen beslutade förändringarna i lagstiftningen om bilskrotningsverksamhet dels genom nya rutiner hos SDAB för mottagning av däck från skrotbilar. Den fortsatta utvecklingen bör dock följas upp.
Ekonomiska effekter. Jag anser att det är både finansiellt och samhällsekonomiskt försvarbart att undvika deponering av däck. Kostnaden är låg för omhändertagandet av däcken medan de miljökostnader som undviks är höga. Jag avser då kostnader för intrång från deponier, läckage av kemiska ämnen och eventuella bränder med farlig rökgasutveckling. Det behövs bättre kunskaper om miljöeffekter och samhällsekonomiska konsekvenser för att kunna avgöra hur stor andel av däcken som bör materialåtervinnas respektive tas om hand på annat sätt i framtiden.
Konkurrens. Jag gör bedömningen att det är oacceptabelt att många producenter inte tar sitt ansvar enligt förordningen.
Jag konstaterar att det finns vissa monopoltendenser som kan göra det svårt för nya återvinnare att komma in på marknaden.
Enligt min mening har det gått långsamt när det gäller att använda återvunnen råvara vid nyproduktion av däck. Jag anser att konkurrenssituationen inom däcksbranschen kan vara en orsak till detta. Även återanvändningen av däck synes bli hämmad på grund av samma orsak. Ett annat skäl till att det går långsamt med återanvändning av returråvara i däck, kan förklaras med att däck är en högteknologisk produkt med mycket höga krav på säkerhet.
Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att producentansvaret för däck har inneburit att de miljömässiga målen har nåtts. Systemet behöver utvecklas i syfte att öka materialåtervinning och återanvändning. Konkurrenssituationen behöver ses över. Bättre kunskaper behövs om miljöeffekter och samhällsekonomiska effekter för att kunna bedöma alternativa sätt att ta hand om däck.
3. 3. 3. 3.
3.1 Förordningen om producentansvar för däck
Förordningen
Förordningen om producentansvar för däck (1994:1236) trädde i kraft den 1 oktober 1994. Förordningen stadgar att den som i Sverige yrkesmässigt tillverkar, importerar eller säljer däck har en skyldighet att se till att uttjänta däck tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt. Även den som säljer regummerade däck eller för ut däck på marknaden via däckförsedda fordon omfattas av denna skyldighet. Bilproducenter som har ansvar enligt producentansvaret för bilar är enligt förordningen inte däcksproducenter.
Skyldigheten omfattar också att underlätta återlämnandet av uttjänta däck, samt att till Naturvårdsverket rapportera resultat av insamling m.m. Enligt förordningen ska 80 procent av de däck som årligen återlämnas tas om hand på annat sätt än deponering.
De däck som avses är däck för personbilar, lastbilar, bussar, motorcyklar, traktorer, terrängfordon, motorredskap, släpfordon och efterfordon.
Producenterna själva har satt upp egna frivilliga mål på 25 procent för materialåtervinningen av däck.
EG-direktiv
I och med EG:s direktiv om deponering av avfall (1999/31/EG) ska deponering av däck upphöra. I artikel 5 står det bl.a. att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att se till att vissa avfall inte tas emot vid deponi – bland avfallsslagen anges däck.
Motsvarande svenska förordning (2001:512) om deponering av avfall trädde i kraft den 16 juli 2001. Bland avfall som inte får deponeras finns hela begagnade däck som inte är cykeldäck och som har en diameter mindre än 1 400 millimeter (8 § p. 5).
3. 3. 3. 3.
3.2 Kort historik
Tanken bakom producentansvaret och hittills nådda målnivåer
Producentansvaret för däck motiverades med särskild tonvikt på att deponeringen var både brandfarlig och skrymmande. I början på 1990-talet kasserades cirka 68 000 ton däck årligen, varav det mesta hamnade på deponi. Däcken bildade hålrum i deponierna där t.ex.. metangas kunde ansamlas och utgöra en stor brandfara. Bränder i deponier med däck är mycket svårsläckta och kan få svåra miljökonsekvenser.
Under år 2000 togs 70 100 ton däck om hand på olika sätt. En stor del gick till energiåtervinning, men andelen har minskat till förmån för bl.a. materialåtervinning. I diagram 3.3.1 visas hur uttjänta däck har tagits om hand år 1999 och 2000. År 2000 nåddes 26 procent materialåtervinning.
Diagram 3.3.1
Min bedömning
Jag konstaterar att målen för omhändertagande av uttjänta däck har nåtts och att resultatet är mycket bättre än de 80 procent som anges i förordningen, nämligen 99 procent. Vidare konstaterar jag att materialåtervinningen av däck ökar medan energiutvinning minskar. Producenternas frivilliga mål med 25 procent materialåtervinning har nåtts. Jag gör bedömningen att målet för omhändertagande av däck behöver omformuleras med hänsyn till formuleringarna i förordningen (2001:512) om deponering av avfall, där bestämmelser införts om vilket avfall som inte får deponeras.
3. 3. 3. 3.
3.3 Beskrivning av marknad och aktörer
Materialbolaget Svensk Däckåtervinning AB (SDAB) bildades år 1994 för att administrera insamling och återvinning av däck. SDAB ägs av Däckleverantörernas Förening (DF) och Däckspecialister-
Återvinningens fördelning på olika områden
1999 & 2000 (%)
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
1999 2000
nas Riksförbund (DRF), inklusive Regummeringssektionen (RS). Anslutna producenter erlägger fastställda återvinningsavgifter för att täcka kostnaderna för insamlingsverksamhet, återvinning, information samt forskning.
Till SDAB är cirka 150 importörer och producenter anslutna. Det finns tre däckstillverkare som har produktionsenheter i Sverige, Continental, Trelleborg och Michelin. Kretsen av företag som tar sitt producentansvar ökar sakta och bedömningen är att bland de företag som levererar däck är anslutningsgraden hög. Insamling och sortering sker på cirka 100 stationer runt hela landet. Dessa kompletteras dessutom av speciallösningar i Norrland.
Ragn-Sells som är huvudentreprenör i hela landet har fått i uppdrag att försöka sälja de insamlade däcken. Någon egen efterfrågan inom branschen att återta produkterna på samma sätt som inom stål- och pappersindustrierna tycks inte finnas.
Förutom däcksproducenter finns även ett antal regummerare. De slipar bort slitbanan på däcket och lägger på ett nytt lager. Personbilsdäck kan regummeras en gång medan lastbilsdäck kan regummeras flera gånger. En av regummerarna i Sverige är Galaxie i Vara. De är Nordens största regummerare.
3. 3. 3. 3.
3.4 Utvärdering av miljöeffekter
Minskade mängder till deponi
Närmare 68 000 ton däck hamnade på deponi i början på 1990-talet innan förordningen om producentansvar för däck trädde i kraft. År 2000 gick endast en procent av den insamlade mängden till deponi. De däck som går till deponi är företrädesvis förorenade däck och en mindre mängd truckdäck.
Hushållning med material och energi
Av diagram 3.3.1 framgår hur återvinningen av däck fördelas mellan olika områden. Materialåtervinningen tillsammans med materialersättning har uppnått de 25 procent som däckproducenterna har angett som ett frivilligt mål. Energiutvinningen ligger på cirka 50 procent. Jämfört med den deponering av däck som gjordes tidigare så har producentansvaret inneburit en betydande resurshushållning där material och energi återvinns.
Själva utformningen av däcket kan också bidra till minskad bränsleanvändning för fordonet genom att däcket ges sådana egenskaper att det får ett lågt rullmotstånd. Enligt Continental kan bränsleförbrukningen minskas med 5 procent vid en 25 procentig minskning av rullmotståndet.
Minskad användning av miljöskadliga ämnen
Produktutvecklingen kommer ofta i skymundan av diskussionen om återvinning. När det gäller däck finns behov av att minska mängden farliga ämnen men också behov av att samtidigt utveckla kvalitet/säkerhet. Detta kan innebära målkonflikter.
Det sker en ständig utveckling av de material som används i däck. En sådan utveckling är att ta bort HA-oljan (olja som innehåller aromatiska föreningar), som bl.a. misstänks vara cancerframkallande. De företag som kommer i kontakt med offentlig upphandling måste numera redovisa om däcken innehåller HA-olja eller oxidanter.
Många producenter håller på att ta bort HA-oljan ur däcken, men det är enligt Alfredsson m.fl. (2001) ytterst tveksamt om producentansvaret har haft någon påverkan på detta beslut. Förändringen har snarare drivits av andra miljöskäl och av andra aktörer.
Min bedömning
Jag konstaterar att det viktigaste målet med producentansvar för däck, att minska mängden deponerat avfall, har nåtts och till och med överskridits. Energiutvinningen är förhållandevis hög jämfört med materialåtervinningen. Det är tveksamt om producentansvaret har bidragit till minskade mängder miljöskadliga ämnen i däck.
3. 3. 3. 3.
3.5 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande
Aktörernas ansvar och roller
Det finns två lagstiftningar som delvis berör samma område, producentansvar för däck respektive bilar. Kraven på däckproducenter och bilproducenter är delvis olika och har varit orsak till missnöje
hos flera däckproducenter. De har upplevt kraven på bilproducenterna som lägre eftersom de senare inte har betalat avgift på däcken till SDAB vid nybilsförsäljning.
Missnöjet är kopplat till att tillsynen och kraven är mycket högre på däckproducenten än på bilproducenten. Att inte finansieringen av en generation däck från en bil (första eller sista) har en för alla aktörer acceptabel lösning är kopplat till just tillsynen av bildemonteringsverksamheterna. Resultatet blir att kostnaden vältras över från bilköparen till däckköparen, och kanske i synnerhet på siste bilägaren anser däckproducenterna.
Att bilproducenten ej anses som däcksproducent beror på att lagstiftaren velat undvika dubbelt producentansvar. Bilproducenterna anser också att bilen i skrotningssammanhang måste ses som en enhet, inkluderande däck. Bilproducenterna har fysiskt ansvar för alla bilar de satt på marknaden. Därför ingår instruktioner till alla bildemonterare att de ska leverera alla däck till godkänd däckåtervinning. I instruktionerna från SDAB, SBR och bilindustrin ingår att bildemonterarna ska betala för levererade däck, och räkna in detta i nettokostnaden för bilens skrotning. För nyare bilar som omfattas av ekonomiskt producentansvar kommer därför producenten att betala för totalkostnaden och därmed däcken. För äldre bilar som omfattas endast av fysiskt producentansvar samt för privatimporterade bilar, gör bilägaren upp om hela bilens skrotprisbild med bildemonteraren. Eftersom bilskrotningspremien från den 1 juli 2001 är satt så att den ska täcka hela bilens skrotningskostnad, tas även däcken ekonomiskt om hand inte via vad bilägaren betalt för däcken, utan via vad som betalats in under längre tid i skrotningsavgift vid nya bilars registrering.
SDAB introducerar från den 1 juli 2001 nya rutiner så att bildemonterarna utan särskilda överenskommelser måste betala kontant vid leverans av däck till SDAB:s inlämningsstationer. Bildemonterarna i BPS nätverk samt medlemmar erbjuds en faktureringsrutin med löpande rapportering till SDAB av inlämnade däck från skrotade bilar. SBR bedömer att flertalet skrotbilsdäck därmed kommer att omfattas av faktureringsrutin och bära sina kostnader på ett enkelt sätt gentemot SDAB, samt att övriga skrotdäck kommer att betalas kontant. Berörda organisationer påpekar att tillsynen fortfarande är mycket viktig. Branschen är heterogen och företag som inte följer nuvarande eller kommande krav får otillbörliga konkurrensfördelar om tillsynen brister.
Konsumenterna syn
Konsumenterna anser enligt Alfredsson m.fl. (2001) att däck ska vara billiga, hålla länge, ha bra väghållning och lågt rullmotstånd. Det finns i dag kriterier för Svanenmärkning av däck som vägledning för konsumenter avseende miljö. Kriterierna för nydäck och regummerade däck är något olika. Ännu har ingen Svanenlicens utfärdats men ansökningar om licens är under behandling.
Min bedömning
Jag konstaterar att däcksproducentrna är missnöjda med att producenter för bilar inte omfattas av förordningen om däck. Jag gör dock bedömningen att problemen kan lösas, dels genom de av riksdagen nyligen beslutade förändringarna i lagstiftningen om bilskrotningsverksamhet dels genom nya rutiner hos SDAB för mottagning av däck från skrotbilar. Den fortsatta utvecklingen bör följas upp.
3. 3. 3. 3.
3.6 Utvärdering av ekonomiska effekter
Finansiella effekter
Företagsekonomiska effekter
SDAB representerar däcksbranschen gentemot myndigheterna och har till uppdrag att organisera insamling och återvinning. Däcken är belagda med en icke-statligt reglerad återvinningsavgift som betalas av importören/producenten, som tar ut avgiften av återförsäljaren, som i sin tur lägger avgiften på däckets pris. Återvinningsavgiften täcker kostnaderna för återvinningen. Själva inlämningen kostar inget för den som lämnar däck.
SDAB har kostnader för ersättningen till sin entreprenör. Entreprenörens har kostnader för insamling och bearbetning till säljbar råvara. Endast en mindre mängd däck har en ”positiv kalkyl” (stommar för regummering eller export), resten kostar pengar att bearbeta till säljbart skick.
Kommunekonomiska effekter
Producentansvaret för däck har inneburit minskade mängder till deponi för kommunerna och därmed minskat behov av mark för avfallsupplag och därmed minskade deponikostnader.
Hushållsekonomiska effekter
En av producenten beslutad avgift på 7 kronor per däck tas ut, vilket innebär en förhållandevis liten andel av däckets totala kostnader. Merkostnaden för konsumenten blir därmed marginell.
Samhällsekonomiska effekter
Några samhällsekonomiska bedömningar som behandlar producentansvaret för däck finns inte. Generellt kan sägas att minskade mängder däck till deponi har inneburit minskade kostnader för avfallsupplag och intrång, minskade risker för läckage av kemiska ämnen från deponier och minskad risk för bränder med skadlig rökgasutveckling.
Det finns inget underlag för att bedöma vad som kan ses som ett miljömässigt godtagbart omhändertagande av däck om man bortser från alternativet deponering. Forskning behövs för att kunna bedöma om energiutvinning, användning av däck i mark och vatten och export för fortsatt användning kan anses som att förordningens intentioner uppfylls. Både miljöeffekter och samhällsekonomiska effekter behöver belysas.
Min bedömning
Jag anser att det är både finansiellt och samhällsekonomiskt försvarbart att undvika deponering av däck. Kostnaden är låg för omhändertagandet av däcken medan de miljökostnader som undviks är höga. Jag avser då kostnader för intrång från deponier, läckage av kemiska ämnen och eventuella bränder med farlig rökgasutveckling. Det behövs bättre kunskaper om miljöeffekter och samhällsekonomiska konsekvenser för att kunna avgöra hur stor andel av däcken som ska materialåtervinnas respektive tas om hand på annat sätt i framtiden.
3. 3. 3. 3.
3.7 Utvärdering av konkurrens
Vissa producenter fullgör inte sitt ansvar
Till producentansvarssystemet för däck är cirka 150 producenter och importörer anslutna. Bland de originalmonterande leverantörsföretagen finns en större mängd friåkare. Det påverkar konkurrenssituationen till nackdel för dem som tar sitt producentansvar. Vidare förekommer en omfattande direktimport av bilar. Denna import ökar dessutom. I dag betalas ingen avgift för däcken vid direktimport. SDAB anser att en skärpning av tillsynen skulle skapa rättvisa. De förordar en centralisering så att inte alltför många olika tillvägagångssätt får råda. De anser att det är viktigt att se till att alla lever upp till producentansvaret.
Monopoltendenser
Svensk Däckåtervinning AB (SDAB) är den stora aktören på området. Enligt Naturvårdsverkets rapport 5043 upplevs SDAB ibland som ett hinder som utesluter nya aktörer på området. Det kan vara icke-däcksproducenter som har nya utvecklingsidéer när det gäller återvinning och som har svårt att komma in på marknaden. SDAB däremot anser sig inte vara något hinder för nya aktörer. Tack vare en organiserad insamling så finns möjligheter att komma åt uttjänta däck i stora kvantiteter.
Konkurrens mellan producent och regummerare
Enligt Alfredsson m.fl. (2001) har producentansvaret ännu inte påverkat produktionen och användningen av returmaterial vid nyproduktion av däck. Ett exempel är Ford som har haft en bil med däck som innehöll upp till 5 procent återvunnet gummi. Att producenterna är restriktiva kan förklaras av att risken finns att priserna pressas på däck med återvunnen råvara och gör att marginalerna minskar generellt. Ett annat skäl är att däck är en högteknologisk produkt där eventuella fel får allvarliga konsekvenser.
När det gäller återanvändning finns ett visst motstånd från producenterna att göra däcken tillgängliga för regummerarna eftersom de delvis konkurrerar. Dessutom är de substanser som ingår i
däcken vid produktion en viktig affärshemlighet och därför är det inte troligt med utvecklingsprojekt där regummerare och producent samverkar såvida de inte tillhör samma företag.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att det är oacceptabelt att många producenter inte tar sitt ansvar enligt förordningen.
Jag konstaterar att det finns vissa monopoltendenser som kan göra det svårt för nya återvinnare att komma in på marknaden.
Enligt min mening har det har gått långsamt när det gäller att använda återvunnen råvara vid nyproduktion av däck. Jag anser att konkurrenssituationen inom däcksbranschen kan vara en orsak till detta. Även återanvändningen av däck synes bli hämmad på grund av samma orsak. Ett annat skäl till att det går långsamt med återanvändning av returråvara i däck, kan förklaras med att däck är en högteknologisk produkt med mycket höga krav på säkerhet.
3. 3. 3. 3.
4 Utvärdering av returpapper
Min bedömning
Nådda målnivåer. Jag konstaterar att redan innan det lagstadgade producentansvaret infördes fanns en insamling av tidningspapper och insamlingsnivån bedöms ha legat på cirka 65 procent. Jag konstaterar att det har gått över förväntan bra att nå målet på 75 procent som anges av det lagstadgade producentansvaret, det har till och med nåtts tidigare än år 2000. För år 2000 var insamlingsnivån 80 procent.
Marknad och aktörer. Marknaden kännetecknas av ett stort antal producenter, ett materialbolag som administrerar insamlingen och två inköpsbolag som sköter insamlingen och i vilka skogsindustribolagen är delägare.
Miljöeffekter. Jag konstaterar att mängden återvunnet material har ökat med cirka 80 000 ton sedan producentansvaret för returpapper infördes. Det saknas detaljerat underlag för att specifikt avgöra hur mycket mängden deponerat material har minskat och hur stor mängd som hade återvunnits utan producentansvar.
När det gäller resurshushållning har jag i min bedömning utgått från forskarresultat som är nyligen publicerade och har en avgränsning som är relevant för uppdraget i denna utredning. Slutsatsen är att materialåtervinning ger lägre miljöbelastning än förbränning och deponering av returpapper.
Förutsättningen är att det bränsle som används då returpapper i stället materialåtervinns är trädbränslen och/eller avfall. Jag bedömer denna förutsättning som mycket sannolik under de närmaste 5–10 åren.
En annan förutsättning för slutsatsen att materialåtervinning är miljömässigt fördelaktigare än förbränning är antagandet om hur elen produceras. Jag utgår här från de nordiska riktlinjerna för livscykelanalyser, att man kan räkna med elproduktion på marginalen som antas komma från importerad kolkraft/naturgas, då det handlar om att studera effekten av förändringar.
Jag vill också poängtera en annan viktig slutsats, att materialåtervinning är mer fördelaktigt ur miljösynpunkt även då insamling sker i Norrlands inland och returpapperet transporteras till bruk i södra Sverige. Slutsatsen gäller dessutom vid känslighetsanalyser där transportsträckan antas vara fördubblad jämfört med dagens sträckor.
Jag konstaterar att det pågår ett kontinuerligt arbete i den grafiska branschen och tidningsbranschen med att minska miljöpåverkan från farliga kemiska ämnen för att underlätta återvinning av trycksaker.
Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Jag drar slutsatsen att system för fastighetsnära hämtning har många fördelar, sett ur konsumentperspektiv, och är intressanta att analysera närmare när det gäller förslag till förbättringar.
Jag konstaterar att rollerna är oklara när det gäller ansvaret för ordningen vid återvinningsstationerna. Även i denna fråga återkommer jag med förslag på hur situationen ska förbättras.
Ekonomiska effekter. Jag gör bedömningen att materialåtervinning av returpapper är såväl finansiellt som samhällsekonomiskt försvarbart räknat på den återvinningsnivå som gällde år 1999, 79 procent. Materialåtervinning ger mindre miljöpåverkan än förbränning med energiutvinning och deponering, medan de samhällsekonomiska kostnaderna för de tre hanteringsalternativen är ungefär lika stora.
Konkurrens. Lagen om producentansvar innebär att producenten är skyldig att se till att insamling och återvinning av returpapper fungerar oavsett konjunktur- och marknadsläget. Det är enligt min mening oacceptabelt att så många producenter inte fullgör sitt ansvar inom returpappersområdet. Jag återkommer till förslag om hur det ska åtgärdas i senare kapitel.
Jag konstaterar att med nuvarande utformning av förordningen om producentansvar för returpapper uppkommer viss form av monopol. Jag hänvisar här till de bedömningar som har gjorts i marknadsdomstolen, att de negativa konsekvenser som har uppkommit är av sådan karaktär att ingripanden inte är aktuella. Därmed är inte heller förslag till förändringar i förordningen aktuella.
När det gäller rätten till insamling av returpapper utgår jag fortsättningsvis från samma tolkning som kammarrätten har gjort av lagen med stöd av EG-domar. Det innebär att det är producenten som har ensamrätt till insamling.
Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att målsättningarna med producentansvaret för returpapper har nåtts, både återvinningsnivåer och de miljömässiga syftena med resurshushållning.
Med nu gällande återvinningsnivå är materialåtervinning samhällsekonomiskt försvarbar. Det finns skäl att utveckla systemen när det gäller aktörernas roller och ansvar, konkurrensfrågor och systemens anpassning till konsumenternas behov.
3. 3. 3. 3.
4.1 Förordningen om producentansvar för returpapper
Förordningen om producentansvar för returpapper (1994:1205) reglerar returpapper från tidningar. Med tidningar jämställs tidskrifter, direktreklam, telefonkataloger, postorderkataloger och liknande produkter av papper.
Med producent avses i denna förordning den som yrkesmässigt, för distribution inom Sverige, tillverkar eller importerar sådant papper som tidningar trycks på, trycker eller låter trycka tidningar eller importerar tidningar.
Enligt förordningen ska en producent bl.a. tillhandahålla insamlingssystem och se till att det insamlade materialet omhändertas på ett miljömässigt godtagbart sätt. Förordningen anger också att 75 viktsprocent av de tidningar som konsumeras i landet senast år 2000 ska samlas in som returpapper för att materialåtervinnas eller tas om hand på annat godtagbart sätt.
3. 3. 3. 3.
4.2 Kort historik
Tanken bakom producentansvaret och hittills nådda målnivåer
Insamling och återvinning av tidningspapper har pågått länge i Sverige. Enligt renhållningslagen var kommunerna efter år 1972 ansvariga för insamlingen av tidningspapper. Returpappersinsamlingen utfördes antingen av kommunen eller också anlitades lokala föreningar eller entreprenörer som kunde få ensamrätt att samla in papper i kommunen. 1993, året innan det reglerade producentansvaret infördes, låg insamlingsnivån på cirka 65 procent.
Ett skäl till att producentansvaret för returpapper infördes år 1994 var att kommunerna som samlade in returpapper inte alltid fick garanterad avlämning och full kostnadstäckning för de utgifter som insamlingen gav upphov till. Skälet var fluktuerande priser på returpappersmarknaden. Kommunernas förlust fick då tas via renhållningstaxan. Ett viktigt motiv med förordningen var att skapa ett fungerande system för insamlingen och återvinningen. Regeringen bedömde att ett producentansvar skulle skapa incitament för producenterna att samla in och hantera returpapper på ett rationellt och effektivt sätt. Ett annat syfte var att producenten skulle konfronteras med de olika problem som finns i återvinningsledet och därmed motiveras att se över sina produkter och byta ut de som var olämpliga att återvinna.
I Naturvårdsverkets uppföljning av producentansvaret år 1998 konstaterades att återvinningen för år 1997 var 78 procent. Målsättningen 75 procent till år 2000 nåddes tre år tidigare än förväntat. År 2000 var återvinningen 80 procent.
Min bedömning
Jag konstaterar att redan innan det lagstadgade producentansvaret infördes fanns en insamling av tidningspapper och insamlingsnivån låg på cirka 65 procent. Jag konstaterar dessutom att det har gått över förväntan bra att nå målet på 75 procent som anges av det lagstadgade producentansvaret, det har till och med nåtts tidigare än år 2000. För år 2000 var insamlingsnivån 80 procent.
3. 3. 3. 3.
4.3 Beskrivning av marknad och aktörer
Producenter
Det finns 9 000 producenter i Sverige varav tre stora papperstillverkare med fem tidningspappersbruk, cirka 4 000 förlag och tryckerier, cirka 5 000 importörer och cirka 10 stora reklamföretag. Därutöver finns ett stort antal företag och institutioner som ger ut broschyrer, reklam, årsrapporter m.m. men som inte är medräknade. Det är svårt att identifiera alla dessa företag och volymen returpapper i de enskilda fallen är ofta liten.
Insamlare
Pressretur AB administrerar returpappersinsamlingen och har anlitat IL Returpapper (numera IL Recycling) och PÅAB för insamlingen. De har tagit över kommunernas roll som organisatörer av insamlingen och har ensamrätt att för Pressreturs räkning sluta avtal direkt med insamlaren eller med grossister eller kommuner som själva sköter insamlingen eller anlitar underentreprenörer. IL och PÅAB har 60 procent respektive 40 procent av markanden. De är inköpsbolag med samtliga svenska skogsindustribolag som delägare, med undantag för några små bruk som använder returpapper. IL har även insamlingsverksamhet. I praktiken har IL och PÅAB monopol på att organisera insamlingen av returpapper,
medan själva insamlingen upphandlas i fri konkurrens. I många kommuner är det kommunala bolag, privata bolag eller kommunala förvaltningar som utför uppdrag åt Pressretur.
Cirka 85 procent av det insamlade returpapperet kommer från hushållen, cirka 10 procent från kontor och 5 procent från övriga, som SJ, flygplatser, SL m.fl.
Insamlingen görs till 50 procent i centralt placerade behållare, 40 procent genom hämtning vid grindar och portar med varierande frekvens och 10 procent genom blandade system (behållare vid flerfamiljshus). Av det papper som samlas in från kontoren avskiljs cirka 90 000 ton som kontorspapper vilket exporteras. Returpapper transporteras till närmaste sorterings-/balningsstation och därefter vidare till ett pappersbruk. I Norrland är transportsträckorna långa. För transport av returpapper till pappersbruken i södra Sverige utnyttjas ibland lastbilar som har lastat av i Norrland och skulle ha gått tomma söderut.
Min bedömning
Marknaden kännetecknas av ett stort antal producenter, ett materialbolag som administrerar insamlingen, två inköpsbolag som sköter insamlingen och i vilka skogsindustribolagen är delägare och ett stort antal underentreprenörer, varav vissa kommunalt ägda, som sköter verksamheten på fältet.
3. 3. 3. 3.
4.4 Utvärdering av miljöeffekter
Minskade mängder till deponi
När producentansvaret för returpapper infördes år 1994 var återvinningen 65 procent och 374 000 ton returpapper återvanns. År 2000 var återvinningen av returpapper 80 procent och 454 000 ton återvanns. Materialåtervinningen har alltså ökat med cirka 80 000 ton mellan år 1994 och år 2000. Däremot är det svårt att bedöma hur stora mängder som hade samlats in utan införandet av producentansvaret. En rad omvärldsfaktorer, som en effektivare process för att använda returpapper i papperstillverkningen och krav från marknaden på returpappersbaserade produkter talar för att en ökning hade skett i vilket fall. Likaledes finns inget underlag för att avgöra hur mycket mängden deponerat material har
minskat, men med utgångspunkt från den kända nettokonsumtionen av tidningspapper går det att uppskatta att cirka 80 000 ton årligen nu materialåtervinns i stället för att som tidigare hamna i hushållsavfallet, dvs. gå till deponi eller förbränning.
Hushållning med material och energi (minskad miljöbelastning)
Insamling och materialåtervinning av returpapper har ifrågasatts speciellt när det gäller miljönyttan i glesa bebyggelsestrukturer som Norrlands inland. Energiutvinning av returpapper i värmeverk har i stället lyfts fram som ett önskvärt alternativ. Det är därför intressant att jämföra miljöeffekterna av dessa två handlingsalternativ.
En sådan jämförelse finns i rapporten ”Konsekvensanalys i livscykelperspektiv av att använda insamlade tidningar och tidskrifter till materialåtervinning alternativt energiutvinning” av Rutegård SLU (1999). Här följer ett referat av studiens sammanfattning:
En viktig del i studien har varit att belysa effekterna av långa transporter som uppstår i samband med att returpapper samlas in i övre Norrlands inland för att utnyttjas som råvara i pappersbruk i södra delen av landet. Därför har i samtliga jämförelser ett ”övre Norrlands alternativ” ställts mot ett ”storstadsalternativ”.
Två omvärldsförutsättningar har visat sig ha stor betydelse för resultatet
- alternativbränslet i värmeverk dvs. om returpapperet primärt ersätter olja eller trädbränslen,
- hur elkraften produceras, dvs. om den el som krävs för processerna är framställd i kolkondenskraftverk eller om den är baserad på s.k. genomsnittlig el-mix.
Huvudscenariot är att returpapper ersätter trädbränslen i värmeverk samt att elen produceras i kolkondenskraftverk vilket baseras på följande motiveringar
- kvarvarande olja i värmeverken används i huvudsak för s.k. spetslast under kalla dagar och i speciella pannor. De för returpapper aktuella fastbränslepannorna har en begränsad kapacitet. På grund av ett i dagsläget rådande överskott på trädbränslen och avfall, vilket förväntas bestå under de närmaste 5–10 åren, kan fastbränslepannorna köras på full
effekt under de kalla dagarna. En inblandning av ytterligare bränslen som t.ex. returpapper skulle därmed inte påverka oljeförbrukningen utan enbart tränga undan trädbränslen och/eller avfall,
- utlåtanden från Vattenfall och MoDo Kraft att all elenergi, utifrån ett Europaperspektiv, betraktas som maginalel i det svenska elnätet. Denna påverkas också vid förändringar av produktionen i ett specifikt pappersbruk.
Följande slutsatser har därvid framkommit
- när returpapper används till återvinning i pappersbruket minskar förbrukningen av fossila bränslen och därmed också emissionerna av CO
2
, NO
x
och SO
2
,
- när returpapper används för energiutvinning i värmeverk samtidigt som returpapperet tränger undan redan planerad användning av trädbränslen blir förändringarna mycket marginella vad beträffar förbrukningen av fossila bränslen samt mängden emissioner,
- skillnaderna är genomgående små mellan alternativen insamling av returpapper i övre Norrland och transport till ett bruk i södra Sverige eller att samla in papperet i en storstad belägen nära bruket,
- känslighetsanalyser visar att även om en spridning (osäkerhet) genereras motsvarande +- 10 procent felmarginal i indata förändras inte de nämnda slutsatserna. Så länge returpapperet ersätter trädbränslen samtidigt som elen till minst 40 procent baseras på kolkondenskraft, är materialåtervinning bättre än energiutvinning sett till användningen av fossila bränslen och emissioner.
I diagram 3.4.1 visas energiförbrukning och emissioner då materialåtervinning och förbränning jämförs.
Diagram 3.4.1 Energiförbrukning och emissioner
Minskning alt. ökning av fossilt bränsle, CO2, NOx resp. SO2 när 1 ton returpapper används i olika processer i övre Norrland respektive i Stockholmsregionen. El från kolkondenskraft. Vid förbränning ersätter returpapper trädbränslen. Observera sorterna på de båda y-axlarna.
Om returpapperet i stället skulle ersätta olja i värmeverket, vilket antas vara mindre sannolikt i dagsläget, samtidigt som elen produceras med hjälp av kolkondenskraft blir åtgången av fossila bränslen lägre för alternativet förbränning än för återvinning. För utsläppen av CO
2
framkommer ingen skillnad, medan återvinning
genererar mindre negativ miljöpåverkan än energiutvinning vad beträffar NO
x
och SO
2
.
Resultatet i Rutegårds rapport stämmer med resultatet i en rapport som tagits fram av Forskningsgruppen för miljöstrategiska studier, FOI på uppdrag av Energimyndigheten. Även här dras slutsatsen att materialåtervinning är att föredra före energiutvinning. Tonvikten i konsekvensanalysen ligger på energianvändning och utsläpp av växthusgaser.
GJ/ton RP
Ton CO2, Kg NOX re
kg SO/ton RP
Återvinn. Förbränn. Återvinn. Förbränn. Återvinn. Förbränn. Återvinn. Förbränn.
Ö. Norrland
Stockholm
6
5
4
3
2
1
0
-1
Ökning Minsk-
ning
60
50
40
30
20
10
0
-10 Ökning
Minsk-
ning
Fossilt bränsle
GJ/ton RP
Ton CO2/ton RP
Kg NOX/ton RP Kg SO2/ton RP
Bäckman m.fl. 2000, har visat att det kan vara en fördel ur miljösynpunkt med materialåtervinning av returpapper. I den rapporten antas att elen produceras med naturgas (som alternativ till kol) och då blir skillnaderna i miljöeffekter mindre mellan materialåtervinning och förbränning med energiutvinning.
Det finns en annan rapport som kommer fram till helt motsatta resultat än ovan redovisade rapport av Rutegård. Den redovisas här i utredningen eftersom den fått en hel del uppmärksamhet i media. I rapporten ”Återvinning av returpapper i Kiruna Kommun och Norrbottens län” konstateras att förbränning av returpapper är det mest fördelaktiga alternativet ur miljösynpunkt. Skälet till denna slutsats är en betydligt snävare avgränsning i analysen jämfört med t.ex. Rutegårds ansats. Om returpapperet bränns utan att materialåtervinnas måste man ta fram ny fiberråvara ur skogen för att producera papper. Den miljöpåverkan som uppstår då, har inte tagits med i studien om Kiruna kommun och Norrbottens län.
Minskad användning av miljöskadliga ämnen
När det gäller tidningspapper och andra trycksaker pågår ett kontinuerligt arbete med att ta fram information om miljöeffekter av olika kemikalier, tryckmetoder m.m samt att vidta åtgärder inom branschen. Grafiska miljörådet m.fl. har publicerat rapporten Återvinning av trycksaker – Vad kan den grafiska branschen och tidningsbranschen göra för att underlätta.
I rapporten får olika aktörsgrupper information om vad som är problem och vilka konsekvenser blir samt olika förslag på lösningar. Enligt uppgifter från Grafiska Miljörådet pågår kontinuerligt en anpassning inom branschen till mer miljöanpassade kemikalier och tryckmetoder.
Min bedömning
Jag konstaterar att mängden återvunnet material har ökat med cirka 80 000 ton sedan producentansvaret för returpapper infördes. Det saknas detaljerat underlag för att specifikt avgöra hur mycket mängden deponerat material har minskat och hur stor mängd som skulle ha återvunnits utan producentansvar.
När det gäller resurshushållning har jag i min bedömning utgått från forskarresultat som är nyligen publicerade och har en avgräns-
ning som är relevant för uppdraget i denna utredning. Enligt den refererade studien av Rutegård ger materialåtervinning lägre miljöbelastning än förbränning av returpapper. Resultaten stöds av två andra nyligen publicerade forskarrapporter.
Förutsättningen är att ersättningsbränslet för returpappersavfall är trädbränslen och/eller avfall. Jag bedömer denna förutsättning som mycket sannolik under de närmaste 5–10 åren. Jag stöder mig här på de två rapporter som refererades i avsnitt 3.1.3. Den ena rapporten redovisar enkätundersökningar från kommuner där de anger att annat avfall och biobränslen ersätter papp och papper som bränsle när det materialåtervinns. Den andra rapporten visar att kommunernas förbränningskapacitet initialt inte kommer att räcka till för att ta hand om det utsorterade brännbara avfallet när deponiförbudet och förbudet att deponera organiskt avfall träder i kraft. Det mesta talar för att det kommer att finnas ett överskott på brännbart avfall för värmeproduktion vilket talar för att olja inte används. Ett annat skäl som talar för minskad användning av olja är de långsiktiga miljömålen om minskade utsläpp av klimatgaser samt risken för stigande oljepriser.
En annan förutsättning för slutsatsen att materialåtervinning är miljömässigt fördelaktigare än förbränning är antagandet om hur elen produceras. Jag utgår här från de nordiska riktlinjerna för livscykelanalyser, att man kan räkna med elproduktion på marginalen från importerad kolkraft/naturgas då det handlar om att studera effekten av förändringar. Se avsnitt 3.1.3.
Jag vill också poängtera den slutsats som dras i studien, att materialåtervinning är mer fördelaktigt ur miljösynpunkt även då insamling sker i Norrlands inland och returpapperet transporteras till bruk i södra Sverige. Slutsatsen gäller dessutom vid känslighetsanalyser där transportsträckan antas vara fördubblad jämfört med dagens sträckor.
Jag konstaterar att det pågår ett kontinuerligt arbete i den grafiska branschen och tidningsbranschen med att minska miljöpåverkan från kemikalier för att underlätta återvinning av trycksaker.
3. 3. 3. 3.
4.5 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande
Fastighetsnära insamling har många fördelar för konsumenten
Pressretur anser att hämtning vid/i fastigheter är det bästa systemet och arbetar aktivt tillsammans med sina entreprenörer för att öka andelen fastighetsnära insamling. Skälet till detta är att de boende känner ett större engagemang eftersom det rör den egna fastigheten vilket ger en högre insamlingsgrad, bättre kvalitet på det som samlas in och ingen nedskräpning av gator och torg. Systemet medför också en kort transportsträcka för hushållen när de ska bli av med sitt returpapper. Nackdelen är att det är ett dyrare system än återvinningsstationer. Vissa fastigheter kan ha svårt att ordna utrymmen för insamlingen. Det finns också ökade risker vid brand, vilket t.ex. i Stockholm lett till motstånd från brandtillsynsmyndigheten. Under de tre senaste åren har den fastighetsnära insamlingen för tidningspapper utvecklats enligt tabell 3.4.1, uttryckt i andel av den totala insamlingen fördelat på Pressreturs större underentreprenörer.
Tabell 3.4.1 Fastighetsnära insamling för Pressreturs större underentreprenörer. Andel av totala insamlingen.
1998
1999
2000
Stena
6
9
15
Sita
82
81
79
Returpapperscentr
84
88
91
HA/Ragnsell
18
21
23
Sydåtervinning
43
50
53
IL Recycling
7
8
13
Centralt placerade återvinningsstationer har i kombination med förändringar av den kommunala avfallshanteringen (grovsopor, begränsad sophämtning vid fritidshus) på vissa ställen inneburit mer nedskräpning. Uppskattningsvis förekommer enligt Pressretur i dag problem av denna typ vid 500 av 7 600 återvinningsstationer. Hushåll och andra har fått för sig, eller av bekvämlighetsskäl bestämt sig för, att det ska vara möjligt att slänga grovsopor och till och med vanliga sopor på återvinningsstationerna och lägger soporna bredvid eller i behållarna. I Pressreturs överenskommelse
med entreprenörerna för respektive kommun ingår krav på att sköta renhållning/nedskräpning, informationsmaterial och att i samråd med kommunen och invånarna utveckla insamlingssystemen.
Oklara roller när det gäller ordningen vid återvinningsstationerna
Enligt undersökningar som Pressretur gjort är mer än 75 procent av hushållen nöjda med ordningen vid stationerna. Pressretur har trots detta vidtagit åtgärder för att ytterligare förbättra situationen och införde därför i april 2000 en speciell kostnadsersättning till entreprenörerna för renhållningen kring tidningspappersbehållarna. Därutöver har Pressretur för avsikt att uppdra åt sina entreprenörer att ytterligare förstärka det lokala samrådet med kommunen, fastighetsägarna och övriga entreprenörer.
Enligt Pressretur är det i den nuvarande lagstiftningen inte entydigt reglerat vem som har ansvaret för ordningen omkring återvinningsstationerna, kommunen eller entreprenören. Pressretur anser att detta bör förtydligas så att det står klart vem som har ansvaret och i vilken utsträckning. Naturvårdsverket instämmer i detta i rapport nr 5078.
Min bedömning
Jag drar slutsatsen att system för fastighetsnära hämtning har många fördelar och är intressant att analysera närmare när det gäller förslag till förbättringar.
Jag konstaterar att rollerna är oklara när det gäller ansvaret för ordningen vid återvinningsstationerna. Även i denna fråga återkommer jag med förslag på hur situationen ska förbättras.
3. 3. 3. 3.
4.6 Utvärdering av ekonomiska effekter
Finansiell bedömning
Företagsekonomiska effekter
Insamlingssystemet för tidningspapper är, till skillnad från systemen för andra materialslag, uppbyggt för att vara självbärande. Undantaget från denna princip är den s.k. Norrlandsinsamlingen där Pressreturs ägare tvingas skjuta till pengar för att subventionera de dyra transporterna. Det finns också en fungerande inhemsk marknad för det insamlade materialet vid dagens pris/kostnad (efter subventionering av Norrlandsvolymen). Tidningspapperssystemet arbetar utan s.k. förpackningsavgifter och står därmed utanför REPA-registret.
Förutsättningen för att systemet ska kunna vara i stort sett självbärande är att insamlingsverksamheten även fortsättningsvis kan ”producera” en ren råvara och att den tillåts fungera på ett så rationellt och billigt sätt som möjligt. Detta rationella arbetssätt är mycket känsligt för politiska beslut som leder till ändrade ansvarsgränser till kommunerna eller till ökad byråkrati genom att parallella system måste skapas.
Enligt Bäckman m.fl. (2001), är de interna ekonomiska kostnaderna lägre vid materialåtervinning än vid förbränning med energiutvinning och deponering. Den största kostnadsposten vid materialåtervinning är materialbolagens nettokostnader. Kostnaderna för förbränning och deponering är relativt lika enligt rapporten.
Kommunalekonomiska effekter
Ett skäl till att införa producentansvar var att göra producenterna ekonomiskt ansvariga för alla kostnader som hade att göra med returpappershanteringen. Innan producentansvaret infördes kunde kommunerna, som då skötte insamlingen, inte alltid få full täckning för sina kostnader genom intäkter från försäljning av returpapper. Det fanns ingen garanterad ersättningsnivå utan den kom att variera med priset på världsmarknaden på returpapper. Som exempel kan nämnas att marknadspriset har varierat mellan 356 och 1 875 kronor under perioden 1994–2000. Effekterna kunde bli att kommunerna fick täcka delar av sina kostnader med kommunala renhållningsavgifter eller skattemedel. Detta problem
är i och med producentansvaret undanröjt till kommunernas fördel och pris- och avsättningsrisken bärs nu helt av producenterna. Tabell 3.4.2 illustrerar de marknadsprisvariationer som förevarit sedan producentansvarsförordningen kom till.
Tabell 3.4.2 Pris på returpapper i kronor
1994
1995 Sept. 2001
Skr/ton
356
1 875
698
När det gäller kostnader förknippade med återvinningsstationerna finns inte några bedömningar för enbart returpappersåtervinning. Däremot finns bedömningar för både förpackningar och returpapper. Kommunernas kostnader tycks, enligt Riksdagens revisorers utredning, inte ha minskat på det sätt som förväntades då producentansvaret infördes. Kommunerna har i stället fått ökade kostnader för administration, tillsyn, information och ibland städning kring återvinningsstationerna. De olika kommunerna i Stockholms län har uppskattat kostnaderna till 0–500 kronor per år och kommun. Mot detta står de fördelar som kommunerna vunnit genom att de har befriats från en betydande pris- och avsättningsrisk i förhållande till tidigare system.
Producentansvaret har sålunda totalt sett inneburit en positiv ekonomisk effekt för kommunerna.
Hushållsekonomiska effekter
En omfattande insamling av returpapper, 65 procent, förekom redan innan det lagstadgade producentansvaret infördes år 1994. Insamlingen har sedan ökat med cirka 15 procentenheter fram till år 2000. Den kostnadsökning för förvaring och transport till återvinningsstationer som producentansvaret har inneburit för hushållen kan betraktas som marginell med hänsyn till att en omfattande insamling pågick redan innan producentansvaret infördes.
Samhällsekonomiska effekter
Enligt Bäckman m.fl. 2001, är det inte någon signifikant skillnad mellan de samhällsekonomiska kostnaderna för materialåtervinning, förbränning med energiutvinning och deponering. Slutsatserna gäller för de återvinningsnivåer, 79 procent, som uppnåddes år 1999. Värderingen av konsumenternas tid och produktionsbortfall har inte någon avgörande betydelse för jämförelsen mellan de tre alternativen.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att materialåtervinning av returpapper är såväl finansiellt som samhällsekonomiskt försvarbart räknat på återvinningsnivån som gäller år 1999, 79 procent.
Materialåtervinning ger mindre miljöpåverkan än förbränning med energiutvinning och deponering, medan de samhällsekonomiska kostnaderna för de tre hanteringsalternativen är ungefär lika stora.
3. 3. 3. 3.
4.7 Utvärdering av konkurrens
Många producenter fullgör inte sitt producentansvar
När förordningen om producentansvar för returpapper trädde i kraft den 1 oktober 1994 samordnade Stora, MoDo och SCA sina verksamheter på området i Pressretur AB. Genom ett avtal åtog sig Pressretur att ansvara för det producentansvar Tidningsutgivarföreningen, Grafiska företagen, Förlags- och Medieförbundet, Veckopressens Tidningsutgivarförening och Fackpressen har enligt förordningen. Pressretur uppskattar att de företag som var anslutna genom avtal hade mellan 85–95 procent av marknaden. De som stod utanför var direktreklamproducenter, postorderförsäljning och importörer av papper som faller inom förordningen. Eftersom returpappersinsamling vid den tiden var en lönsam verksamhet tog inte Pressretur betalt av föreningarna.
Returpapperspriset på den internationella marknaden ändras efter konjunkturen. När importen är billigare minskar pappersbrukens intresse att använda det i Sverige insamlade returpapperet och därmed incitamentet att stå för hela producentansvaret. Från
senare delen av år 1995 sjönk priset på returpapper så att det blev en förlustverksamhet. Pressretur ville då börja ta ut en avgift från de företag som de verkade för att finansiera det utvidgade åtgärdsprogrammet för återvinningsstationerna och underskottet i Norrlandsinsamlingen. Några nya avtal kunde dock inte komma till stånd, vilket innebar att avtalen förföll i början av år 1998. Det betyder att Pressretur i dag endast representerar de svenska pappersproducenterna: STORA, SCA och Holmen.
Naturvårdsverket konstaterar i sin rapport (Dnr 635-796-99 Rk) att från den tidpunkt som avtalet sades upp efterlever de företag som står utanför Pressretur inte lagstiftningen om producentansvar för returpapper. I praktiken åker de snålskjuts på Pressreturs bekostnad. Deras papper samlas in som tidigare, de har inget eget insamlingssystem, har heller inte samarbete med någon annan som har ett sådant.
Monopol med acceptabla konsekvenser?
Den svenska returpappersmarknaden kontrolleras i stort sett av skogsindustrin. I Kretsloppsdelegationens rapport ”Företag i kretslopp” konstateras att det för svensk skogsindustri är viktigt att kontrollera returpappersmarkanden som en del i råvaruförsörjningen. Skälen för detta är flera
- kvalitetsstyrning – råvarans renhet,
- stabilisering av prisnivån,
- garanterad avsättning av de insamlade volymerna,
- effektiv kostnadskontroll,
- garantera långsiktiga lösningar och därmed göra det möjligt för pappersbruken att investera i produktionsanläggningar och forskning/ utveckling för returpapper.
Marknadsdomstolen har – på uppdrag av IL Returpappers ägare – tittat på om samarbetet mellan de fem papperstillverkare som gemensamt äger IL Returpapper ger konkurrenshämmande effekter på den svenska markanden för returpapper. Marknadsdomstolen har ansett att inga större effekter uppkommer till följd av samarbetet och har avgivit ett så kallat icke-ingripandebesked i detta ärende.
Rätten till insamling omtvistad
Rätten att samla in tidningar som ofta har diskuterats ställdes på sin spets i det s.k. Växjömålet. Pressretur ansåg att förordningen ger producenten ensamrätt att samla in tidningar. Andra aktörer ansåg att förordningen ger producenten skyldighet, men inte ensamrätt till insamling. Frågan togs upp i länsrätten och sedan kammarrätten. Talan drogs så småningom tillbaka i samband med att den kom upp i regeringsrätten.
Den avgörande frågan var om returpapper skulle betraktas som avfall eller en restprodukt med ekonomiskt värde. I det fallet gjordes tolkningen att returpapper som lämnas till insamling ska betraktas som avfall och omfattas således av reglerna för producentansvar som ger producenten ensamrätt till insamling och borttransport av returpapper. Enligt EU:s avfallsdefinition, som numera gäller även i Sverige, är det helt klart att det är frågan om avfall. Det finns domar i EG-domstolen som slår fast att det ekonomiska värdet inte är avgörande för vad som ska betraktas som avfall.
Min bedömning
Lagen om producentansvar innebär att producenten är skyldig att se till att insamling och återvinning av returpapper fungerar oavsett konjunktur- och marknadsläget. Det är enligt min mening oacceptabelt att så många producenter inte fullgör sitt ansvar inom returpappersområdet. Jag återkommer till förslag om hur det ska åtgärdas i senare kapitel.
Jag konstaterar att med nuvarande utformning av förordningen om producentansvar för returpapper uppkommer viss form av monopol. Jag hänvisar här till de bedömningar som gjorts i marknadsdomstolen, att de negativa konsekvenser som har uppkommit är av sådan karaktär att ingripanden inte är aktuella. Därmed är inte heller förslag till förändringar i förordningen aktuella.
När det gäller rätten till insamling av returpapper utgår jag fortsättningsvis från samma tolkning som kammarrätten har gjort av lagen med stöd av EG-domar. Det innebär att det är producenten som har ensamrätt till insamling.
3. 3. 3. 3.
5. Utvärdering av frivilligt åtagande för kontorspapper
Min bedömning
Nådda målnivåer. De uppsatta målen för återvinning har nåtts, 50 procent till år 2000.
Miljöeffekter. Insamling av kontorspapper för materialåtervinning är det bästa alternativet med avseende på miljöeffekter givet samma antaganden om omgivningen som för returpapper.
Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Jag konstaterar att systemet med frivilligt åtagande har fungerat tillfredställande hittills och deltagandet från företagen har varit tillräckligt för att målen om insamling och återvinning ska nås. Jag noterar att branschens statistiksystem behöver förbättras så att det blir lättare att följa upp hur insamlingen ändras med åren.
Ekonomiska effekter. Jag gör bedömningen att det frivilliga åtagandet för insamling och återvinning av kontorspapper har inneburit marginella kostnadsförändringar för de inblandade företagen. Insamling och återvinning sker på marknadsmässiga villkor.
Jag gör även bedömningen att återvinningen av kontorspapper är samhällsekonomiskt lönsam.
Konkurrens. Jag gör bedömningen att systemet med frivilliga åtaganden för kontorspapper inte har några konkurrenshämmande effekter när det gäller rätten att bedriva insamling och friheten att upphandla insamlingsentreprenör.
Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att det frivilliga åtagandet för kontorspapper har fungerat tillfredställande, målen har nåtts, det är samhällsekonomiskt lönsamt och systemet har inga negativa effekter med avseende på konkurrens. Uppföljningen behöver dock förbättras.
3. 3. 3. 3.
5.1 Det frivilliga åtagandet för kontorspapper
Naturvårdsverket genomförde år 1995–1996 en utredning om insamling och återvinning av kontorspapper. Syftet var att kartlägga dels potentialen för en ökad återvinning av kontorspapper och dels lämpliga insamlings- och återvinningsmål och erforderliga styrmedel. Under utredningen hade verket överläggningar med branschorganisationer; Skogsindustrierna, finpapperstillverkarna, pappers-
brukens inköpsbolag för returpapper och Grafiska Företagens Förbund om frivilligt eller lagstadgat producentansvar för kontorspapper. Som ett resultat av överläggningarna inkom svensk Returpappersförening, Pappersåtervinning AB och IL Returpapper AB till Naturvårdsverket med ett åtagande om ökad insamling och återvinning av kontorspapper. Åtagandet innehåller i huvudsak följande
- att senast år 2000 insamla och återvinna minst 50 procent av det kontorspappersavfall som uppstår i Sverige och som är tekniskt möjligt att använda som råvara vid papperstillverkning,
- det långsiktiga målet för insamling och återvinning av kontorspapper är 75 procent,
- att redan under år 1997 erbjuda alla kontor i landet kontorspappersinsamling på marknadsmässiga villkor,
- att etablera ett insamlingssystem som gör det möjligt för mindre kontor att kostnadsfritt avlämna sitt kontorspapper i insamlingsbehållare på återvinningsstationer,
- för varje kommun finns ett företag som åtar sig att lämna kostnadsfri rådgivning om kontorspappersinsamling,
- att under år 1997 genomföra minst en rikstäckande informationskampanj riktad mot kontoren,
- att under perioden 1998–2000 avsätta minst ett belopp motsvarande 25 kronor/ton insamlat kontorspapper för informationsinsatser mot kontoren,
- att varje år till Naturvårdsverket redovisa uppgifter om insamling och återvinning av kontorspapper.
Till kontorspapper räknas böcker, blanketter, kopieringspapper, skrivblock, etiketter, kuvert och affischer. Branschen anser att vissa produkter inte är tillgängliga för insamling och därmed inte ska tas med vid beräkning av insamlingsgraden. Branschen har huvudsakligen betraktat de följande fyra produktgrupperna som icke tillgängliga för insamling
- produkter med relativt lång livslängd, t.ex. böcker,
- produkter vars användningsområden försvårar insamling t.ex. etiketter, affischer och utomhusreklam,
- sekretesshandlingar som går till förbränning,
- produkter som är svåra att återvinna på grund av produktens utformning, såsom merparten av kuverten.
3. 3. 3. 3.
5.2 Kort historik
Regeringen gjorde under år 1997 bedömningen att det frivilliga åtagandet för kontorspapper var att föredra framför ett lagstadgat producentansvar under förutsättning att mål och syften uppnåddes (prop. 1996/97:172). Naturvårdsverket gjorde år 1998 en uppföljning av hur det frivilliga åtagandet för kontorspapper hade fungerat. Insamlingsgrad för år 1997 var 41 procent. Det insamlade papperet har uteslutande använts för att göra nytt papper, antingen i Sverige eller i andra länder. Verket konstaterar att insamlingen ökade under år 1997 och bedömde att en fortsatt ökning skulle ske under år 1998. Branschen bedömde att det fanns goda möjligheter att uppnå insamlings- och återvinningsmålet 50 procent till år 2000 och uppfattningen delades av verket, som samtidigt ansåg att det inte fanns behov av att föreslå nya styrmedel för att reglera kontorspappersinsamling. Det kan nu konstateras att återvinningsresultatet för år 2000 blev 50 procent enligt målet.
Min bedömning
De uppsatta målen för återvinning har nåtts, 50 procent till år 2000.
3. 3. 3. 3.
5.3 Marknad och aktörer
År 1996 träffades en frivillig överenskommelse mellan svensk Returpappersförening /PÅAB/IL och Naturvårdsverket om insamling av träfritt returpapper s.k. kontorspapper. Medlemmarna i Svensk Returpappersförening och IL har i princip erbjudit alla kontor i Sverige insamling anpassad till lokala förutsättningar t.ex. papperspellar vid skrivborden, lämpliga kärl på kontorsplanen och större kärl för avhämtning. Drygt tio kommersiella insamlingsföretag hämtar, sorterar och säljer kontorspapper.
Returpapperet handsorteras varvid tidningar, brunt papper, starkt färgat papper samt annat förorenande innehåll tas bort. Därefter pressas kontorspapperet till balar för transport till pappersbruk. Användningsområdet för denna kvalitet är tillverkning av blekt tissue (hushålls- och toalettpapper).
En stor del av det insamlade kontorspapperet går idag på export till Finland och Centraleuropa. Inom den svenska pappersindustrin
väntas inom kort ett investeringsbeslut som kommer att innebära att allt svenskt kontorspapper återvinns inom landet.
3. 3. 3. 3.
5.4 Utvärdering av miljöeffekter
I stort sett samma resonemang som fördes i avsnitt 3.4.4 Utvärdering av miljöeffekter för returpapper gäller även för kontorspapper. Mängden transporter för insamling går till färre punkter och större mängder kan samlas in i varje punkt jämfört med tidningspapper varför miljöpåverkan blir något lägre när det gäller påverkan från transporter.
Min bedömning
Insamling av kontorspapper för materialåtervinning är det bästa alternativet med avseende på miljöeffekter givet samma antaganden om omgivningen som för returpapper.
3. 3. 3. 3.
5.5 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande
Ökad miljömedvetenhet har lett till att allt fler företag har infört kontorspappersinsamling. Det är främst små företag som saknar insamling. Det finns ett etablerat kommersiellt system för att samla in papper från kontoren. Returpappersbranschen har arbetat aktivt för att marknadsföra och informera om insamling av kontorspapper.
Naturvårdsverket har gjort bedömningen (rapport 5043) att branschens statistiksystem för beräkning av insamlingsgrad för kontorspapper behöver förbättras för att kunna följa hur insamlingen ändras med åren. Underlag för beräkning av mängd s.k. icke tillgängliga papper bör förbättras.
Min bedömning
Jag konstaterar att systemet med frivilligt åtagande har fungerat tillfredställande hittills och deltagandet från företagen har varit tillräckligt för att målen om insamling och återvinning ska nås. Jag
noterar att branschens statistiksystem behöver förbättras så att det går att följa upp hur insamlingen ändras med åren.
3. 3. 3. 3.
5.6 Utvärdering av ekonomiska effekter
Finansiella effekter
Företagsekonomiska effekter
Ett företag som har pappersinsamling betalar oftast en avgift till det anlitade returpappersbolaget för pappershämtningen. Å andra sidan får företaget betalt för den mängd papper som samlats in. Ersättningsnivån varierar beroende på pappersmängden och kvalitén. För de flesta företagen är avgiften högre än intäkten för insamlat kontorspapper. Det innebär att pappersinsamlingen ofta medför en nettokostnad för företaget. Hänsyn har dock inte tagits till att företagets renhållningstaxa har minskats på grund av minskad sopmängd efter det att pappersinsamlingen har genomförts.
Returpappersbolaget hämtar returpapper från olika företag samt transporterar, sorterar och balar papperet. Sedan säljs returpapperet till pappersbruken. Returpappersbolagets verksamhet drivs med vinstintresse. Bolagets kostnader täcks av avgiften från företaget där returpapperet har samlats in och ersättningen från pappersbruket.
Returpappersbruket har ett ekonomiskt intresse av att använda returpapper i de fall returpapper är billigare än råvara från nyfiber. Ersättningen från pappersbruken för insamlat returpapper styrs av returpapperspriset på den internationella och nationella marknaden.
Enligt de analyser som Bäckman m.fl. (2001), har gjort för returpapper är de interna kostnaderna för materialåtervinning lägre än för energiutvinning och deponering. Samma slutsatser kan i stora drag dras för kontorspapper.
Samhällsekonomiska effekter
Det underlag som Bäckman m.fl. (2001), har tagit fram för samhällsekonomisk bedömning av returpapper kan även användas för kontorspapper för att göra en översiktlig bedömning.
De anställdas insats är relativt oförändrad jämfört med tidigare. Papperet samlas in som förut men i en separat fraktion. Transporterna är rationellare för kontorspapper än för returpapper igenomsnitt varför insamlingskostnaden blir lägre. Dessutom är återvinningsnivån lägre för kontorspapper, 50 procent jämfört med 79 procent för returpapper. Analyserna visar att de samhällsekonomiska kostnaderna för materialåtervinning av returpapper vid nivån 79 procent är samhällsekonomiskt försvarbar. För kontorspapper kan slutsatsen dras att materialåtervinning är samhällsekonomiskt försvarbar och även något fördelaktigare än för returpapper på grund av att både insamlingskostnaderna i samband med transporter är lägre och att insamlingsnivåerna är lägre.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att det frivilliga åtagandet för insamling och återvinning av kontorspapper har inneburit marginella kostnadsförändringar för de inblandade företagen. Insamling och återvinning sker på markandsmässiga villkor.
Jag gör även bedömningen att materialåtervinningen av kontorspapper är samhällsekonomiskt försvarbar.
3. 3. 3. 3.
5.7 Utvärdering av konkurrens
Det frivilliga åtagandet leder inte till någon restriktion angående vem som har rätt att bedriva insamlingen. Kontoren har frihet att upphandla insamlingsentreprenör på marknadsvillkor.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att systemet med frivilliga åtaganden för kontorspapper inte har några konkurrenshämmande effekter när det gäller rätten att bedriva insamling och friheten att upphandla insamlingsentreprenör.
3. 3. 3. 3.
6. Utvärdering av frivilligt åtagande inom byggsektorn
Min bedömning
Erfarenheterna av byggsektorns frivilliga åtagande kommer att bli betydelsefulla inför mina överväganden om ett utvidgat lagstadgat producentansvar både inom byggsektorn och inom andra produktområden. Jag har därför gjort en ingående utvärdering av byggsektorns åtagande.
Byggsektorns åtagande. Jag konstaterar att av de nio mål som byggsektorn satte upp i sin handlingsplan är endast ett mätbart, mål nummer 8 om halverade deponimängder till år 2000. Jag betraktar de fyra första målen som verktyg eller medel för att driva på miljöarbetet inom byggsektorn. Vidare betraktar jag mål 5–7 som medel för att nå målet att halvera mängderna till deponi kombinerat med ett miljöanpassat omhändertagande, där farligt avfall särskiljs från det övriga.
Jag vill poängtera att uppföljningen och utvärderingen blir svår när målen inte är mätbara.
Det ger mig anledning att överväga vilken form av mätbarhet bör finnas för frivilliga åtaganden.
I den redovisning som följer utvärderas målen 5–9 under rubriken Utvärdering av miljöeffekter. Målen 1–4 utvärderas under rubriken Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Där undersöker jag vilken utformning de verktyg/medel som använts har haft och i vilken omfattning företag inom byggsektorn har varit delaktiga i att tillämpa dem.
Marknad och aktörer. Byggsektorn är komplex och innehåller en mycket stor mängd företag med varierande storlek och olika typer av verksamheter. Kunskapsspridning där alla aktörer ska nås kan bli mycket svår, om inte omöjlig. Det är därför intressant att se om det finns några målgrupper som är särskilt viktiga.
Enligt min mening finns det några grupper av aktörer som har en nyckelroll, byggmaterialindustrin, byggentreprenörerna och byggherrarna i synnerhet.
Miljöeffekter. Ett dåligt omhändertagande av farligt avfall medför risker att det avfall som ska återvinnas blir förorenat. Även om farligt avfall inte ingår i min utredning så påverkar det indirekt mitt utredningsområde, att skapa rena materialflöden.
Det har skett förbättringar i sektorns sätt att hantera det farliga avfallet men det krävs fortfarande ett omfattande för-
ändringsarbete inom byggsektorn. Resultatet är inte godtagbart. Jag anser att byggsektorn måste engagera sig djupare i denna fråga och driva på utvecklingen. Inte minst behövs verktyg/medel som säkrar att utsortering och omhändertagande sker på ett regelrätt sätt.
Den arbetsmodell och rollfördelning som använts i PCB-projektet är en viktig erfarenhet som kan tas tillvara i ett fortsatt arbete med frivilliga åtaganden. Jag gör bedömningen att PCB-projektet är ett bra initiativ som tyder på att goda resultat kan nås med ett frivilligt åtagande. Det återstår emellertid fortfarande ett par år av programtiden varför det ännu är för tidigt att ha någon slutgiltig uppfattning om resultatet. Det pågår emellertid ett saneringsarbete trots att fastighetsägarna själva måste finansiera hela arbetet. De större fastighetsföretagen, såväl privata som offentliga går i spetsen. Bäst resultat förefaller nås när även kommunerna medverkar och aktivt bearbetar fastighetsägarna.
Jag konstaterar att källsorteringen inom byggsektorn har ökat och att det finns hanteringsproblem på små byggarbetsplatser där utrymmet för containers är begränsat. Jag konstaterar även att det finns betydande brister i statistik och återrapportering.
Med hänvisning till Boverkets bedömning om hanteringen av farligt avfall inom byggsektorn och vad som framkommit i Kretsloppsrådets egen utvärdering anser jag att det finns behov av ett trovärdigt certifieringssystem för avfallslämnare.
Jag konstaterar att genom källsorteringen har framsteg gjorts men den totala mängden deponerat bygg- och rivningsavfall har endast minskat med i storleksordningen 20–25 procent. Mängden avfall är konjunkturberoende och siffrorna är mycket osäkra. Jag konstaterar att målet 50 procent inte har nåtts. Jag gör bedömningen att deponiförbudet mot utsorterat brännbart avfall som träder i kraft den 1 januari 2002 bör öka incitamenten för att det uppsatta målet ska nås.
Jag noterar att byggsektorns avfallsstatistik inte är tillfredställande. Jag gör bedömningen att frivilliga åtaganden ska ha mätbara mål och det ska från början framgå hur målen ska följas upp samt vem som ska ha ansvar för detta. Jag återkommer till förslag om hur avfallsstatistiken ska förbättras.
Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Jag anser att målet om kompetensutveckling är grundläggande för att öka miljöengagemanget inom byggsektorn och därmed en av de viktigaste uppgifterna för Kretsloppsrådet och dess medlemsorganisationer.
Jag konstaterar att de största insatserna har byggindustri och byggherrar gjort. Med hänvisning till min bedömning under avsnittet Marknad och aktörer drar jag slutsatsen att utbildningen skett inom viktiga nyckelgrupper.
Jag anser att målet ”byggsektorn begränsar framtida miljöproblem genom att i de tidiga skedena miljöanpassa byggnadsverk och byggprocesser” är angeläget. Två publikationer om detta har tagits fram och de har fått relativt god spridning. Det finns dock inte några kvantitativa mått på hur mycket de har använts i praktiken. Det är främst de stora aktörerna som börjat tillämpa miljöanpassad projektering. Jag anser att kraven på miljöanpassad projektering bör spridas till en betydligt vidare krets.
Jag konstaterar att byggsektorn nått målet att utforma BVD (byggvarudeklarationer). BVD har tagits fram för cirka 2 000 byggvaror. Den viktigaste förutsättningen för att BVD ska bli ett verkningsfullt verktyg är att byggherrarna ställer krav på BVD. Flertalet byggherrar ställer ännu inte några krav på BVD. Denna situation måste förbättras. Utvecklingen av BVD ställer även krav på en internationell (europeisk) harmonisering och anpassning liksom att det sker en samordning mellan alla aktörer vid utvecklingen.
Jag konstaterar att målet att kretsloppsanpassa branschstandarder, avtal m.m. uppnåddes i stort. Däremot finns inget underlag för att bedöma i vilken utsträckning de nya texterna används dvs. företagens deltagande och tillämpning.
Jag konstaterar vidare att det finns en omfattande efterfrågan bland byggsektorns kunder på en miljöanpassning i byggandet som sträcker sig mycket längre än vad som byggsektorn åstadkommit hittills.
Ekonomiska effekter. Jag gör bedömningen att ett miljöanpassat byggande kan ge ökade företagsekonomiska kostnader, vilket i sin tur belastar fastighetsägare och konsumenter. Kunskaperna om de samhällsekonomiska konsekvenserna av ett miljöanpassat byggande är bristfälliga och behöver förbättras genom forskning och utveckling.
Konkurrens. Jag gör bedömningen att de stora företagen inom byggsektorn har vissa konkurrensfördelar jämfört med de små företagen när det gäller miljödriven affärsutveckling. De stora företagen har specialistkunskaper, har lättare att driva miljökrav eftersom de är stora inköpare och bättre resurser för produktutveckling.
Jag konstaterar att det finns risk för en tudelning inom byggsektorn där vissa producenter gör långtgående miljöåtaganden och andra inte tar sitt ansvar.
Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att byggsektorns fortsatta åtaganden måste baseras på mätbara mål där det från början framgår hur de ska följas upp. De åtaganden som har påbörjats bör intensifieras bl.a. genom att små och medelstora företag involveras i processen på ett tydligare sätt. Om detta ska ske genom ett lagstadgat producentansvar, andra styrmedel eller fortsatta frivilliga åtaganden analyserar jag närmare i kapitel 10.
3. 3. 3. 3.
6.1 Det frivilliga åtagandet – Byggsektorns handlingsplan för ett utvidgat producentansvar
Kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180) blev upptakten till byggsektorns kretsloppsarbete. När frågan om producentansvar för byggsektorn blev aktuell valde byggsektorn 1994 att på eget initiativ bilda Byggsektorns Kretsloppsråd. Rådets primära uppgift är att fungera som ett kontaktorgan för sektorn mot olika politiska institutioner, samt vara en samordnade länk mellan byggsektorns olika aktörer. Fyra huvudgrupper återfinns i rådet, byggherrar och fastighetsägare, byggindustri, arkitekt- och tekniska konsultföretag och byggmaterialindustri.
Samarbetet ledde fram till en handlingsplan som presenterades i slutet av år 1995. Det övergripande syftet är att begränsa negativ miljöpåverkan och att främja en långsiktig hushållning med naturresurser. Arbetet är frivilligt och baseras på marknadsekonomiska principer. I denna plan formulerades ett antal åtaganden med mål och delmål vilka skulle gälla under en femårsperiod. I handlingsplanen anges även att gjorda åtaganden ska följas upp.
Byggsektorn åtog sig genom sina företag och organisationer att
1. förbättra kompetensen och kunskapen i miljöfrågor och inten-
sifiera de påbörjade utbildningsinsatserna,
2. begränsa framtida miljöproblem genom att i tidiga skeden – vid
produktutveckling, planering och projektering – miljöanpassa byggnadsverk och byggprocesser,
3. utforma och tillhandahålla byggvarudeklarationer snarast, dock
senast under år 1997,
4. i samband med revidering kretsloppsanpassa branschstandar-
der, avtal och dokument som t.ex. AMA senast under år 1998,
5. identifiera miljöfarligt avfall från nybyggnad, underhåll,
ändring och rivning samt källsortera detta för att avfallet ska kunna omhändertas på ett miljöriktigt sätt,
6. källsortera avfall senast under år 1997, bl.a. för att förbättra
förutsättningarna för återvinningsindustrin,
7. tillse att avfall endast lämnas till avfallslämnare, godkända
enligt byggsektorns regler,
8. halvera byggsektorns deponimängder senast år 2000,
9. följa upp handlingsplanens åtagande.
EU:s arbete med bygg- och rivningsavfall
EU-kommissionens arbetsgrupp för bygg- och rivningsavfall diskuterar en skärpning av reglerna för detta avfall. Det diskussionsunderlag som lagts fram syftar till att förbättra hanteringen av bygg- och rivningsavfall i enlighet med EU:s avfallshierarki.
Min bedömning
Jag konstaterar att av de mål som byggsektorn satte upp är endast ett mätbart, mål nummer 8 om halverade deponimängder till år 2000. Jag betraktar de fyra första målen som verktyg eller medel för att driva på miljöarbetet inom byggsektorn. Vidare betraktar jag mål 5–7 som medel för att nå målet att halvera mängderna till deponi kombinerat med ett miljöanpassat omhändertagande där farligt avfall särskiljs från det övriga.
Jag vill poängtera att uppföljningen och utvärderingen blir svår när målen inte är mätbara. Det ger mig anledning att överväga vilken form av mätbarhet som bör finnas för frivilliga åtaganden. Jag återkommer till detta i kapitlet som handlar om ett eventuellt utvidgat producentansvar.
I den redovisning som följer utvärderas målen 5–9 under rubriken Miljöeffekter. Målen 1–4 utvärderas under rubriken Systemens effektivitet, företagens deltagande. Där undersöker jag vilken utformning de verktyg/medel som använts har haft och i vilken omfattning företag inom byggsektorn har varit delaktiga i att tillämpa dem.
3. 3. 3. 3.
6.2 Kort historik
Jämfört med andra branscher så kom miljö- och kretsloppsarbetet igång ganska sent i byggsektorn. I början av 1990-talet fanns det emellertid en livlig miljödebatt om hur byggandets materialval, kvalitetsbrister i byggandet och om hur den byggda miljön i övrigt påverkar människors hälsa. Dessutom hade byggsektorn i många år, understödd av statliga stödpengar, arbetat med energihushållning.
Nedan redovisas några exempel baserade på den bakgrundsbeskrivning som utarbetades till av Kretsloppsrådet då handlingsplanen togs fram (1995).
Byggherrar/fastighetsägare
Många fastighetsägare hade fastställt miljöprogram och handlingsplaner som behandlade avfallshantering, energiförsörjning, energieffektivisering och kemikaliehantering. Allt fler byggherrar och fastighetsägare insåg att tydliga och verifierbara krav behöver ställas vid upphandling. Många företag hade utvecklat särskild ”miljöledning” för en mer systematisk bevakning och utveckling av miljö- och kretsloppsfrågorna.
I det befintliga byggbeståndet började man utföra miljöinventeringar för att dokumentera beståndets miljöstatus för att t.ex. fasa ut material som är omotiverat resurs- eller underhållskrävande eller kan ifrågasättas ur miljö- och hälsoskyddssynpunkt. Genom avtal började krav att ställas på att entreprenörer skulle källsortera avfall vid både byggande och rivning.
Arkitekt- och ingenjörsföretagen (AI-företagen)
AI uppmanade i sin miljöpolicy medlemsföretagen bl.a. att höja medarbetarnas kompetens att i uppdragen verka för att resurssnålhet och kretsloppsfrågor lyfts fram samt att miljömål och miljökonsekvenser beskrivs. Ett antal enskilda företag hade dessutom redan formulerat egna miljöpolicies och inlett arbetet med att bredda kompetensen genom utbildning och genom anställning av experter, miljöchefer etc. Bland uppdragen började beställarna ställa krav på miljökunskap hos konsulterna. Miljöanalyser – program och planer – började integreras i projekten eller utfördes som
separata uppdrag. Flera företag började bedriva externa och interna utvecklingsarbeten för projekteringshjälpmedel och miljöstyrning.
Byggmaterialindustrin
Byggmaterialindustrin arbetade med att hitta lösningar utifrån de krav som är förknippade med ett resurssnålt samhälle och optimalt utnyttjande av naturresurser. De traditionella råvarorna började bytas mot återvunna produkter från andra branscher och produktområden. Exempel på det är returglas som går till glasulltillverkning och skrotbilar som blir armeringsjärn. Man började också att tillsammans med sina kunder anpassa produkter och emballage samt att utvecklas leveranssystem i syfte att minimera avfallet vid nyproduktion. Dessutom började man att utveckla materialdeklarationer som kan ligga till grund för kunders specifika frågor och önskemål.
Byggindustri
Byggindustrin utvecklade snabbt sitt miljöarbete. Företagen började bygga upp sina miljöorganisationer, införa miljöpolicy, utvecklade inköpsstrategier och att miljömärka sina produkter. Detta innebar att man började ställa miljökrav på sina leverantörer och underentreprenörer. Man började ställa krav på fakta när det gäller miljö- och kretsloppsanpassning av material och produkter. Vid rivning och ombyggnad började man att källsortera avfallet. Den stora förändringen i början på 1990-talet var emellertid att byggföretagen började källsortera på byggarbetsplatser och att minimera materialspillet.
År 2000 begränsades kommunernas möjlighet att utvidga sitt renhållningsansvar till att gälla enbart farligt avfall. Byggsektorn ansåg detta vara en viktig utgångspunkt för att det frivilliga åtagandet skulle kunna utvecklas.
3. 3. 3. 3.
6.3 Marknad och aktörer
Till byggsektorn räknas i vid mening alla som bidrar till att ett byggnadsverk uppförs. Det kan vara företag som bedriver fastighetsförvaltning, byggnadsverksamhet, bygghantverkföretag, bygg-
materialindustri, byggvaruhandel, grossister, arkitekter och konsulter. Dit kan också räknas distributions- och transportföretag, kommuner, banker, värderingsinstitut och försäkringsbolag.
Byggsektorn kan delas in i en mängd olika marknader med sinsemellan mycket olika karaktäristika. Marknaderna för byggtjänster och byggmaterial är bara några av de delar som tillsammans bildar det system som kallas byggsektorn. Mer än 400 000 personer är verksamma inom byggsektorn.
I ett från ”grus till hus” perspektiv kan byggsektorns värdekedja beskrivas enligt nedan.
Det finns cirka 10 000 byggentreprenörer. De största är Skanska AB, NCC AB, PEAB AB, JM Byggnads och Fastighets AB. 0,5 procent av företagen, cirka 50 stycken, står för 60 procent av omsättningen.
Underleverantörerna är oftast installationsföretag och bygghantverksföretag, t.ex. VVS-installatörer, elinstallatörer, ventilationsinstallatörer, måleriföretag, smidesföretag, plåtslageriföretag och isoleringsföretag. Som exempel kan nämnas att det finns drygt 2 000 företag inom VVS-installation och service, 3 500 inom elinstallation.
Distributionskanalerna från tillverkare till förbrukare av byggmaterial är omfattande.
Företagsstrukturen i distributionsledet kan indelas i grossister, regionala distriktsombud, lokala återförsäljare, rikstäckande byggvaruhandelskedjor samt mindre lokala bygghandlare.
Byggmaterialindustrins bredd är stor och företagen erbjuder allt från bulkprodukter till hela konstruktionssystem. Det finns mellan 45 000 och 50 000 olika byggvaror. Flera byggmaterialmarknader kännetecknas av fåtalsdominans. Importkonkurrensen är begränsad och förmedlas främst genom stora företag och agenter.
Material-
tillverkare
Agenter/
Säljare
Grossister
Underleverantörer/ installatörer
General-/ Totalentreprenör
Byggherre
Min bedömning
Byggsektorn är komplex och innehåller en mycket stor mängd företag med varierande storlek och olika typer av verksamheter. Kunskapsspridning där alla aktörer ska nås kan bli mycket svår, om inte omöjlig. Det är därför intressant att se om det finns några målgrupper som är särskilt viktiga.
Enligt min mening finns det några grupper av aktörer som har en nyckelroll, byggmaterialindustrin, byggentreprenörerna och byggherrarna i synnerhet. Byggmaterialindustrin i början av kedjan står för utbudet och byggentreprenörerna kan ses som de slutliga beställarna som även kan påverka mellanleden. Jag konstaterar att just dessa grupper har en sådan struktur att de relativt lätt kan nås med information och följas upp. Inom byggentreprenörerna står 50 företag för drygt 60 procent av omsättningen. Inom byggmaterialindustrin är det vanligt att ett fåtal företag står för tillverkningen av en viss produktgrupp. I min utvärdering kommer jag att titta närmare på hur Byggsektorns Kretsloppsråd har arbetat mot dessa nyckelgrupper.
3. 3. 3. 3.
6.4 Utvärdering av miljöeffekter
Här följer en redovisning av byggsektorns mål 5–8, som har nära knytning till målen med producentansvaret, hur arbetet har bedrivits, vad som har uppnåtts och slutsatser om viktiga erfarenheter. Texten under respektive mål är en sammanställning av Kretsloppsrådets egen utvärdering av hur sektorn har klarat sina åtaganden enligt handlingsplanen, såvida inte annan källa anges.
Mål 5. Identifiera (miljö)farligt avfall från nybyggnad, underhåll, ändring och rivning samt källsortera detta för att avfallet ska kunna omhändertas på ett miljöriktigt sätt
När Kretsloppsrådets handlingsprogram skrevs användes fortfarande beteckningen ”Miljöfarligt avfall”. Den beteckningen har under programtiden ändrats till ”Farligt avfall”. Farligt avfall omfattas av särskilda regler. Exempel på farligt avfall är avfall som innehåller träskyddsmedel, PCB, kvicksilver och andra tungmetaller.
Kretsloppsrådet valde att inom detta område inte genomföra något särskilt program. Arbete pågick och frågorna är dessutom
reglerade i lag och hanteras särskilt i de upphandlingsdokument som upprättas i anslutning till varje bygg- och rivningsentreprenad. Byggindustrins företag t.ex. maskinentreprenörerna har genomfört utbildning av sin personal och börjat ställa krav på dem som beställer rivningar.
Boverket konstaterar i en rapport från år 1998 att det råder osäkerhet inom byggsektorn om vad som är farligt avfall eller riskamaterial och att det finns svårigheter att identifiera farliga ämnen. Boverket uppskattar att högst 25 procent av det farliga avfallet tas om hand regelrätt vid rivningsarbeten och att uppgifterna om mängderna byggavfall är osäkra. Byggsektorns kretsloppsråd anser att det är främst de större byggherrarna, både offentliga och privata som har arbetat med att hävda kraven på en korrekt hantering av det farliga avfallet.
Sveriges Fastighetsägare har givit ut en handbok ”Damm, filter och gamla lysrör- kretsloppstänkande inom fastighetsförvaltningen”, som visar hur farligt avfall som uppstår inom fastighetsförvaltningen ska tas om hand.
I anslutning till detta mål har ett nytt delprojekt, projektet ”PCB i byggnader”, tillkommit i anslutning till Kretsloppsrådets handlingsplan. Projektet startades hösten 1997/våren 1998. I mars 1998 antog Kretsloppsrådet ett handlingsprogram som innebär att fastighetsägarna frivilligt åtagit sig att inventera förekomsten av PCB i byggnadsbeståndet och att till årsskiftet 2002/2003 sanera bort de öppna spridningskällor för PCB som bedöms innebära stor risk för hälsa och miljö.
PCB-projektet har inneburit informationsinsatser, tekniskt utvecklingsarbete, kurser och konferenser, en innehållsrik och välstrukturerad webbplats med mycket hög besöksfrekvens m.m. PCB-projektets arbete sker i nära samverkan mellan alla berörda inom byggsektorn och på myndighetssidan, framförallt Naturvårdsverket.
I anslutning till PCB-projektet har det också uppstått ett flertal forsknings- och utvecklingsprojekt, utveckling av ny teknisk utrustning m.m. vilka integrerats väl med projektet. Projektet har hittills fungerat väl. Våren 2001 pågår en saneringsverksamhet. Ett antal företag engagerar sig i dag i PCB-inventeringar, laboratorieanalyser och PCB-saneringar. De större fastighetsföretagen, både privata och offentliga, har i stort sett samtliga genomfört PCB-inventeringar och är i färd med att genomföra sina saneringar. Det är
också sannolikt i dessa bestånd som de största PCB-depåerna finns.
Projektet har emellertid haft svårt att nå ut till de små fastighetsägarna – bostadsrättsföreningar och små privata fastighetsföretag. För de små fastighetsägarna är också finansieringen av åtgärderna ett stort problem då det inte finns någon form av statligt stöd inom detta område. Bäst resultat förefaller ha nåtts i de kommuner där kommunerna aktivt har följt upp det frivilliga åtagandet, goda exempel är här t.ex. Stockholm och Umeå.
Våren 1999 genomförde Kretsloppsrådet en enkätundersökning bland 800 företag, då 800 personer intervjuades, den s.k. BITEundersökningen. Syftet var att mäta hur företagen lyckats genomföra sina åtaganden i handlingsplanen. Resultatet av utvärderingen presenteras generellt på en skala 1 till 5, alternativt 1–7, där 1 står för ”i mycket hög grad” och 5 respektive 7 står för ”inte alls”. Drygt hälften av företagen ansåg att de arbetar med att identifiera farligt avfall enligt 1–3. Detta resultat är inte tillfredsställande. Det finns ett antal väsentliga problem som måste hanteras.
- Det finns fortfarande en alltför liten kunskap om vad farligt avfall är och hur det ska hanteras. Detta gäller både hos mindre byggherrar/beställare och hos dem som på fältet hanterar det farliga avfallet.
- Det finns stora kostnader förknippade med hantering av det farliga avfallet och dessa kostnader drabbar olika delar av fastighetsägarkollektivet ojämnt. Flertalet fastighetsägare saknar möjligheten att fördela ut kostnaderna på ett större bestånd. Det finns i huvudsak endast negativa ekonomiska incitament.
- Risken för upptäckt är liten för dem som fuskar.
- Kostnaderna är höga och reglerna krångliga för hanteringen av det småskaliga farliga avfall som uppstår i mindre entreprenader och fastighetsförvaltning.
- Det behövs finansieringsmodeller som underlättar för fastighetsägare att bära kostnaderna för t.ex. PCB-sanering. Kostnaderna för saneringsarbetet kan bli betungande för en liten fastighetsägare eller bostadsrättsförening.
- Reglerna för småskalig hantering av farligt avfall behöver förenklas.
Min bedömning
Ett dåligt omhändertagande av farligt avfall medför risker att det avfall som ska återvinnas blir förorenat. Även om farligt avfall inte ingår i min utredning så påverkar det indirekt mitt utredningsområde, att skapa rena materialflöden.
Det har skett förbättringar i sektorns sätt att hantera det farliga avfallet men det krävs fortfarande ett omfattande förändringsarbete inom byggsektorn. Resultatet är inte godtagbart. Jag anser att byggsektorn måste engagera sig djupare i denna fråga och driva på utvecklingen. Inte minst behövs verktyg/medel som säkrar att identifiering, utsortering och omhändertagande sker på ett regelrätt sätt.
Den arbetsmodell och rollfördelning som använts i PCB-projektet är en viktig erfarenhet som kan tas tillvara i ett fortsatt arbete med frivilliga åtaganden. Jag gör bedömningen att PCB-projektet var ett bra initiativ som tyvärr inte fullföljdes när det gäller själva genomförandet.
Mål 6. Källsortera (restprodukter) avfall senast under år 1997, bl.a. för att förbättra förutsättningarna för återvinningsindustrin
Byggsektorns åtagande omfattar underhållsåtgärder och många ändringsarbeten som t.ex. utrivning vid byte av ytskikt, inredning och utrustning i kontor, butiker m.m.
Kretsloppsrådet har valt att inte göra några särskilda aktiviteter inom detta område. Bygg-industrin hade redan startat arbetet och börjat utbilda sin personal och dessutom lagt ner resurser och engagemang på att få systemet att fungera. Det har i många fall funnits starka ekonomiska incitament att källsortera byggavfallet. Behandlingsanläggningarnas avgifter har gjort det lönsamt att källsortera. Avfallsskatten har också bidragit till utvecklingen.
Källsorteringen hanteras särskilt i de upphandlingsdokument (AF-AMA) som upprättas i anslutning till bygg- och rivningsentreprenader.
Källsorteringen har i många fall följts upp av byggföretagen genom internutredningar, examensarbeten m.m.
Under 1990-talet har det skett en snabb utveckling av källsorteringen av avfall på våra byggarbetsplatser. En välorganiserad byggarbetsplats kan i dag innehålla containers för upp till ett 10-tal olika avfallsslag. Det finns emellertid stora variationer över landet.
Källsorteringen är förutsättningen för att målet att halvera deponimängderna ska kunna nås.
Kretsloppsrådet har dock identifierat följande problem
- mycket av dagens byggproduktion är ombyggnader och i trånga innerstadslägen där det ofta är svårt att få plats med rationella sorteringsstationer. Sortering måste då ofta ske på någon avfallsstation,
- det finns inte någon fungerande avfallsstatistik och återrapportering.
Min bedömning
Jag konstaterar att källsorteringen inom byggsektorn har ökat och att det finns hanteringsproblem på små byggarbetsplatser där utrymmet för containers är begränsat. Jag konstaterar även att det finns betydande brister i statistik och återrapportering.
Mål 7. Tillse att avfall endast lämnas till avfallslämnare, godkända enligt byggsektorns regler
En arbetsgrupp utarbetade på Kretsloppsrådets uppdrag ett system för godkända avfallslämnare (GAL). Syftet var att säkerställa att avfall från bygg- och fastighetssektorn tas om hand på rätt sätt. Endast godkända avfallslämnare skulle ha rätt att lämna avfall till deponi. GAL skulle fungera som ett filter som sorterar materialet, skickar återvinningsbart material till deponi och farligt avfall till företag med tillstånd.
Kretsloppsrådet hade precis slutfört arbetet med att utforma riktlinjer för godkända avfallslämnare, när regeringen lade en proposition, Prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55, med förslag till ändringar i bl.a. renhållningslagen SFS 1997:1197).
Kretsloppsrådets bedömning var att långtgående regler på avfallsområdet riskerade att göra GAL-systemet överflödigt. Kretsloppsrådet beslutade därför att tillsvidare avstå från införandet av GAL tills utformningen av regelverket klarnat. Det finns emellertid fortfarande ett stort intresse från renhållningsföretagen att certifiera sin verksamhet enligt ett GAL-system.
Min bedömning
Med hänvisning till Boverkets bedömning om hanteringen av farligt avfall inom byggsektorn och vad som framkommit i Byggsektorns Kretsloppsråds egen utvärdering anser jag att det finns behov av ett trovärdigt certifieringssystem för inventerare och avfallslämnare.
Mål 8. Halvera byggsektorns deponimängder senast år 2000
I dialogen mellan Kretsloppsrådet och Kretsloppsdelegationen fick utfästelsen att halvera 1995 års deponimängder stor betydelse. Ett problem i sammanhanget är att deponimängden år 1995 inte är särskilt väl definierad, bl.a. definierades inte om man avsåg ett ”normalår” eller specifikt år 1995. I Kretsloppsrådets framställning som redovisas nedan diskuteras därför halveringen av avfallsmängderna till deponi på två sätt
- utvecklingen av den totala mängden avfall som går till deponi mätt enligt Renhållningsverksföreningens statistik. Den statistiken ställs även mot byggvolymen,
- andelen avfall på den enskilda byggarbetsplatsen som går till deponi.
Byggsektorns åtagande om halverade deponimängder fram till år 2000 förutsatte två viktiga förändringar. Dels att avfallet från byggande, förvaltning och rivning går till återvinning i stället för till deponi och dels att användningen av returmaterial ökar, t.ex. vid nybyggnad.
Kretsloppsrådet har inte inom detta område genomfört några särskilda aktiviteter. Verksamheten har helt och hållet hanterats genom företagen och deras organisationer.
Tyvärr saknas i dag en fungerande statistik som gör det möjligt att få en fullständig bild av hur effektiv reduktionen av deponimängderna är. Diskussioner förs mellan Kretsloppsrådet, Naturvårdsverket och SCB om hur en bättre uppföljning av deponimängderna ska kunna uppnås.
Enligt Renhållningsverksförenings statistik har totalt sett mängden bygg- och rivningsavfall till deponi minskat från 950 000 ton (1995) till 740 000 ton (1998). År 1999 ökade emellertid avfallsmängderna på nytt till nivån 800 000 ton. Ökningen mellan år 1998 och år 1999 kan delvis förklaras med en uppgång i byggkonjunktu-
ren men kan också bero på införandet av noggrannare mätmetoder. Införandet av avfallsskatten den 1 januari 2000 har sannolikt inneburit att sättet att mäta bygg- och rivningsavfallet förbättrats redan under år 1999.
De totala deponimängderna har endast minskat med i storleksordningen 20–25 procent och det finns också ett tydligt samband mellan byggproduktionsvolymen och mängden byggavfall till deponi.
Avfallsbolagens funktion
Möjligheten att halvera deponimängderna är i stor utsträckning beroende på hur avfallsbolagen fungerar. Det finns här stora skillnader mellan olika delar av landet. I Skåne finns flera exempel på välfungerande system där endast cirka 20 procent av byggavfallet går till deponi. Avfallsmottagaren är organiserad att ta emot i stort sett alla sorters avfall. Källa: SYSAV och NSR (Nordvästra Skånes Renhållnings AB).
I Stockholmsområdet – går 45–50 procent av avfallet till deponi. För närvarande pågår en viss försämring på grund av svårigheten att få avsättning för det brännbara avfallet. Källa: Intern utredning via Stockholms Byggmästareförening.
I Norrland är transportavstånden till deponierna långa och avsättningsmöjligheterna för restprodukter av avfallet sämre. Ett exempel på uppföljning finns från Luleå. Det visar att mängden avfall till deponi minskade med 49 procent mellan år 1994 och år 2000. Källa: Högskolan i Luleå och Länsstyrelsen i Norrbottens län.
Kretsloppsrådet har identifierat några problem som har noterats i samband minskningen av avfall till deponi.
- Det är svårt att få avsättning den brännbara fraktionen utanför eldningssäsong. Förbränningskapaciteten är otillräcklig samtidigt som konkurrens med billigt importerat avfall gör det svårt att få hanteringen lönsam.
- Allt större krav ställs på fyllnadsmassornas innehåll vilket gör att mer av denna fraktion styrs om till deponiavfall. Ett av skälen till detta är att tillsynsmyndigheten ställer allt större krav på fyllnadstipparna vilket i sin tur leder till allt större krav på det som läggs på dessa tippar.
Kretsloppsrådet är väl medvetet om de svårigheter som den bristfälliga statistiken skapar och i den nya handlingsplan för Kretsloppsrådet som är under utarbetande tar man klart ställning för att sektorn själv måste se till att det finns fungerande statistiksystem.
BITE-rapporten pekar på höga ambitioner och goda resultat. På en skala 1 till 7, där 1 står för ”obetydlig andel” och 7 står för ”en betydande andel” så ansåg tre fjärdedelar av de svarande att de arbetar med att källsortera avfall enligt 5–7. Sannolikt beror det på att det finns starka ekonomiska incitament att sortera avfallet.
Problem med statistiken
Det har generellt sett varit svårt att få till stånd en fungerande statistik när det gäller bygg- och rivningsavfall. Avfallet är av varierande karaktär beroende på hur projektet ser ut. Ibland är avfallet kompakt (betong) och ibland skrymmande (blandat rivningsavfall) och vägning måste i regel göras på avfallsanläggningen. Avfallsbolagen har ofta svårt att följa upp den enskilda avfallsleveransen och detta medför stora svårigheter för redovisning och statistik.
Allt avfall som sorteras på deponin redovisas som deponi. Enligt Ragn-Sells sker en utsortering av återvinningsbart avfall på i storleksordningen 20–40 procent. Statistiken kan såldes vara missvisande.
Införandet av avfallsskatten innebar att man nu väger avfallet mera noggrant. Schablonuppskattningar har ersatts av verkliga vägningar, vilket skulle kunna förklara en del av den ökning av deponimängderna som redovisas i Renhållningsverksföreningens statistik för åren 1998 och 1999.
Min bedömning
Jag konstaterar att genom källsorteringen har framsteg gjorts men den totala mängden deponerat bygg- och rivningsavfall har endast minskat med i storleksordningen 20–25 procent. Mängden avfall är konjunkturberoende och siffrorna är mycket osäkra. Jag konstaterar att målet 50 procent inte har nåtts.
Resultaten i olika delar av Sverige skiljer sig kraftigt. Andelen avfall till deponi kan genom en välfungerande källsortering och välorganiserade avfallsanläggningar minskas med 80 procent. Sådana exempel finns i Örebro och Skåne. En vanlig nivå i Stockholms-
området är att andelen avfall till deponi är cirka 50 procent medan det är betydligt mer som deponeras i Norrland. Jag drar slutsatsen att resultaten för byggsektorns del är beroende av hur väl andra aktörer utformar lokala och regionala system för hantering av annat avfall. Byggsektorn blir alltså beroende av hur väl andra aktörer utformar olika delar i den nödvändiga infrastrukturen. Jag gör bedömningen att deponiförbudet mot utsorterat brännbart avfall som träder i kraft den 1 januari 2002 på längre sikt bör öka förutsättningarna för att nå uppsatta mål.
Jag noterar att uppföljningen av byggsektorns avfallsstatistik inte har fungerat tillfredställande. Det bör från början framgå hur målen ska följas upp vid frivilliga åtaganden samt vem som ska ha ansvar för detta. Jag återkommer till förslag om hur avfallsstatistiken ska förbättras.
3. 3. 3. 3.
6.5 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande
Byggsektorn
I BITE-undersökningen, som tidigare refererats, har följande resultat erhållits då 800 företag fick svara på hur de hade följt upp sina åtaganden enligt handlingsplanen. Texten som följer under respektive mål är en sammanställning av Kretsloppsrådets egen utvärdering, om inte annan källa anges.
Mål 1. Förbättra kompetensen och kunskapen i miljöfrågor och intensifiera de påbörjade utbildningsinsatserna
Under hela 1990-talet, men med tyngdpunkt efter år 1995, har ett omfattande utbildningsarbete pågått i hela byggsektorn. Utbildningen har berört alla nivåer i organisationerna och både haft karaktären av grundläggande miljöorientering och specialinriktning mot olika delområden, t.ex. hantering av farligt avfall eller inventering och sanering av PCB. Ofta har utbildningen hängt samman med introduktionen av miljöledningssystem enligt EMAS eller ISO 14000.
BITE-enkäten visar att cirka två tredjedelar av de tillfrågade företagen ansåg sig ha gjort utbildningsinsatser enligt 4 eller bättre på en 7-gradig skala. Störst insatser hade byggindustrin och byggherrarna gjort. Hälften av de tillfrågade ansåg att utbildnings-
insatserna hade påverkat företagets miljöarbete i mycket eller ganska hög grad. Detta kan tolkas som att betydande förbättringar har uppnåtts när det gäller miljökunskapen inom byggsektorn.
I samband med kurser och konferenser inom sektorn har kompletterande, ovetenskapliga, kontroller gjorts som pekar på att både den allmänna miljökunskapen och kunskapen om Kretsloppsrådet och det gemensamma åtagandet kunde vara bättre. Detta gäller på mellannivå och låg nivå i flertalet företag. På samma sätt förefaller det som om de små företagen generellt sett har en låg allmän miljökunskap och mer eller mindre obefintlig kunskap om Kretsloppsrådet och dess åtagande. Det saknas emellertid i dag tillförlitliga mätresultat om hur stor miljökompetensen egentligen är.
Min bedömning
Kompetensutvecklingen är sannolikt det viktigaste medlet att öka miljöengagemanget inom byggsektorn och därmed en av de viktigaste uppgifterna för Kretsloppsrådet och dess medlemsorganisationer. Jag konstaterar att de största insatserna har byggindustri och byggherrar gjort. Med hänvisning till min bedömning under avsnittet Marknad och aktörer drar jag slutsatsen att utbildningen skett inom viktiga nyckelgrupper.
Mål 2. Begränsa framtida miljöproblem genom att i tidiga skeden – vid produktutveckling, planering och projektering – miljöanpassa byggnadsverk och byggprocesser
Branschorganisationen AI-Företagen (från år 2001 Svensk Teknik och Design) har här givit ut två skrifter om miljöanpassad projektering. Publikationerna innehåller råd till hur konsult- och arkitektföretag i samråd med byggherrarna genom styrning i tidiga skeden kan ge förutsättningar för miljöanpassning av byggnader och anläggningar. Skriften Miljöanpassad projektering består av två delar Råd för att kretsloppsanpassa byggnads- och anläggningsprojekt och Råd för att skapa sunda inne- och utemiljöer.
Genom AI-Företagens försorg har tillämpningen av framför allt del 1 skett vid ett antal seminarier bland medlemsföretagen och vid något tillfälle också med byggherrar inbjudna. I den praktiska tilllämpningen t.ex. uttryckt som krav vid upphandling finns ännu mycket ogjort.
AI-Företagens publikationer har fått relativt god spridning, men några kvantitativa mått på hur riktlinjerna i dessa publikationer används i praktiken är vanskligt att få fram.
Ett växande antal företag tillämpar i dag ett miljöanpassat synsätt. Kraven på miljöanpassad projektering kan emellertid spridas till en betydligt vidare krets även om en relativt stor volymandel av marknadens aktörer visar engagemang. Det är viktigt att även mindre ny- och ombyggnadsprojekt samt underhållsarbeten omfattas av ett miljöanpassat synsätt.
De är i huvudsak de större aktörerna både på konsult- och byggherresidan som har resurser att utveckla nya rutiner och system för miljöanpassad projektering. De företag som inser konkurrensfördelarna med kompetens- och processutveckling på miljöteknikens område arbetar engagerat med frågorna.
Min bedömning
Jag konstaterar att det är ytterst angeläget att byggsektorn begränsar framtida miljöproblem genom att i de tidiga skedena – vid produktutveckling, planering och projektering – miljöanpassar byggnadsverk och byggprocesser. Två publikationer om detta har tagits fram och de har fått relativt god spridning. Det finns dock inte några kvantitativa mått på hur mycket de har använts i praktiken. Det är främst de stora aktörerna som börjat tillämpa miljöanpassad projektering. Jag anser att kraven på miljöanpassad projektering bör spridas till en betydligt vidare krets.
Mål 3. Utforma och tillhandahålla byggvarudeklarationer (BVD)
Det är en angelägen och prioriterad uppgift att förhindra att farliga ämnen kommer in i kretsloppet. Detta förutsätter lättillgänglig information om det kemiska innehållet och andra miljöegenskaper. En partssammansatt arbetsgrupp fick Rådets uppdrag att utforma anvisningar för hur byggvarudeklarationer bör upprättas. Syftet med deklarationerna är att redovisa vad byggvaror och produkter innehåller i den mån de under sin livscykel påverkar den yttre och inre miljön. Deklarationerna ska ge byggsektorns aktörer enhetlig och lätt tillgänglig information så att de på ett sakligt sätt kan välja byggvaror som med beaktande av konstruktionen (byggnadens) hela livscykel ger den totalt lägsta miljöpåverkan.
Anvisningar för hur BVD ska utformas presenterades hösten 1997. Dessa anvisningar reviderades våren 2000. För att underlätta för importörer i deras arbete med byggvarudeklarationer så har Kretsloppsrådets anvisningar (version 1997) översatts till både engelska och tyska. Cirka 25 procent av i landet värdemässigt använt byggmaterial är importerat.
Skriften spreds via Rådets nätverk och Byggtjänst, utgåva i mer än 4 000 exemplar. En omfattande utbildning genomfördes under åren 1998 och 1999 genom Byggtjänst, materialproducenterna och andra användare.
Ett betydande arbete har lagts ner på att ta fram BVD och LCAanalyser. Totalt har det tagits fram BVD för i storleksordningen 2 000 byggvaror av cirka 50 000 på marknaden. Det är i dag möjligt att komma åt BVD för ett antal produkter på företagens webbplatser. Dessa kan nås via BYSAM:s webbplats (www.bysam.com). Byggtjänsts har skapat MiljövaruBas (en databas) som för närvarande innehåller cirka 500 deklarationer. Byggtjänst arbetar intensivt med att öka antalet deklarationer i databasen.
Det pågår en debatt om hur sektorn på bästa sätt kan arbeta vidare med BVD och hälso- och innemiljöaspekter. Det saknas ännu ”transparenta” metoder för värdering av byggnader och byggvaror från miljösynpunkt. Det pågår flera forsknings- och utvecklingsprojekt för att ta fram sådana metoder.
Som komplement till BVD arbetar flera aktörer, bl.a. byggherrar, entreprenörer och konsumentorganisationer med ”förbuds-, avvecklings- och undvikslistor”.
Enkäten visade att drygt hälften av byggherrarna (år 1999) systematiskt frågade efter BVD och att de i cirka hälften av fallen ansåg att de fått tillfredsställande svar. Både byggindustrin och byggherrarna har aktivt gått ut för att dels få sina medlemmar att ställa krav på att de byggmaterial som används ska vara deklarerade men också för att förmå materialproducenterna att ta fram flera byggvarudeklarationer.
En positiv effekt av arbetet och diskussionerna om BVD har varit att miljöfrågorna lyfts upp och numera prioriteras av företagsledningar och personal i företagen. Miljömedvetandet har stärkts. Arbetet med att utarbeta BVD har också fått till effekt att flera materialproducenter i det tysta har ändrat på kemikalieinnehållet i sina byggvaror. BVD har lett till att det nu går att föra en konkret diskussion om byggvarors kemiska sammansättning. BVD behöver särskilt utvecklas med avseende på hur byggmaterial och konstruk-
tioner påverkar inomhusmiljön liksom kopplingen mot miljövarudeklarationer.
BVD har medfört att intresset för utveckling av miljöledningssystem och miljöcertifiering har ökat. Inledningsvis har ofta främst kvalitativ information lämnats. Avsikten är att successivt utöka deklarationerna med mera kvantitativa data.
Min bedömning
Jag konstaterar att byggsektorn nått målet att utforma BVD. Vidare har BVD tagits fram för cirka 2 000 byggvaror.
Den viktigaste förutsättningen för att BVD ska bli ett verkningsfullt verktyg är att byggherrarna ställer krav på BVD. Ett antal större, ofta offentliga byggherrar, har gått i spetsen när det gäller att ställa krav på BVD. Flertalet byggherrar ställer ännu inte några krav på BVD. Denna situation måste förbättras.
Utvecklingen av BVD ställer även krav på en internationell (europeisk) harmonisering och anpassning liksom att det sker en samordning mellan alla aktörer när det gäller deklarationer av bostäder, skolor m.m.
Mål 4. I samband med revidering kretsloppsanpassa branschstandarder, avtal och dokument såsom AMA och Aff senast under år 1998
Byggsektorns verksamhet styrs i stor utsträckning via olika branschstandarder. Dessa branschstandarder revideras kontinuerligt. Byggsektorns Kretsloppsråd har åtagit sig att ”i samband med revidering av kretsloppsanpassa branschstandarder, avtal och dokument som t.ex. AMA senast under 1998”. Kretsloppsanpassningen har hittills berört revideringen av AMA 98 och Aff-dokumenten. AMA betyder Byggsektorns Allmänna Material och Arbetsbeskrivning och Aff betyder Avtal för fastighetsförvaltning.
AMA och AF-AMA
Exempel på texter med miljöorientering som nu förts in i AF-AMA (AF = Administrativa Föreskrifter) är
- krav på att entreprenören skall tillhandahålla byggvarudeklaration om så krävs,
- texterna har anpassats till miljöledningssystem med möjlighet att föra in t.ex. Miljöansvariga, Miljöplan och Miljörevision.
- krav på information avseende farliga ämnen,
- rådstexter om skyddsåtgärder för att minimera miljöstörande verksamhet.
Exempel på texter med miljöorientering som införts i de tekniska AMA avser bl.a.
- möjligheten att använda återvunna produkter,
- större krav på instruktioner för den tekniska driften.
Kretsloppsanpassningen av Aff
För Aff utarbetades år 1997 tilläggstexter för införandet av miljökrav i förvaltningsavtal. En genomgripande miljö- och kretsloppsanpassning av Aff sker i samband med den nu pågående uppdateringen av Aff, Aff 99.
Denna fråga ingick inte i enkätundersökningen och det saknas i stort sett underlag för att bedöma i hur stor utsträckning de nya texterna i AMA och Aff används. AF-AMA-texterna har stor styrande verkan och får därmed en stor betydelse. AF-AMA är sannolikt byggherrens viktigaste verktyg för att ställa miljökrav i sitt byggprojekt. Kontinuerlig vidareutveckling av AF-AMAtexterna pågår t.ex. genom PCB-projektet och i AMA-Nytt som kontinuerligt publicerar förslag till nya AMA- och AF-AMAtexter. Vidareutvecklingen av AMA och Aff kräver en större samordning mellan Byggtjänsts och Kretsloppsrådets verksamhet.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att avsikterna att kretsloppsanpassa branschstandarder, avtal m.m. uppnåddes i stort. Däremot finns inget underlag för att bedöma i vilken utsträckning de nya texterna används dvs. företagens deltagande och tillämpning.
Aktörer som är byggsektorns kunder
Ytterligare aktörer som arbetar med avvecklingslistor för farliga kemiska ämnen är företrädare för konsumenterna, hyresgästföreningen, villaägarna, HSB, Riksbyggen m.fl. De arbetar tillsammans för att åstadkomma att farliga kemiska ämnen tas bort från byggmaterial. Ett förhållande som dessa grupper är missnöjda med är att substanser som förekommer i små mängder i byggmaterial, mindre än 2–3 viktsprocent, inte behöver redovisas. Vidare anser många av byggsektorns kunder att slutkunden/konsumenten har en viktig roll i byggprocessen, men att denna roll inte efterfrågas av byggsektorn och att det svårt att få delta på samma villkor som övriga aktörer i byggprocessen.
Enligt Bostadssektorns Avfalls- och Restprodukt Grupp som består av representanter för HSB, Hyresgästernas Riksförbund, SABO, Svenska Fastighetsägare, Riksbyggen) är det alltför få byggherrar som ställer krav på BVD. En orsak som ARG nämner är att byggvarudeklarationerna upplevs som krångliga och svåra att förstå, särskilt för de små byggherrarna. Det är svårt att läsa ut vad som påverkar materialen t.ex. hur de tål fukt och förslitning, hur material påverkar varandra, m.m.
Min bedömning
Jag konstaterar att det finns en omfattande efterfrågan bland byggsektorns kunder på en miljöanpassning som sträcker sig mycket längre än vad byggsektorn åstadkommit hittills.
3. 3. 3. 3.
6.6 Utvärdering av ekonomiska effekter
Finansiella effekter
Företag
Jämfört med situationen för 10–15 år sedan så innebär miljötänkandet större investerings- kostnader vilket med dagens finansieringssystem innebär högre inflyttningshyror. De större investeringskostnaderna kan i korthet beskrivas enligt nedan
- kostnader för deklaration av byggmaterial,
- projektering och val/värdering av material blir mera komplicerat och kräver större kompetens och större tidsinsats än tidigare,
- dyrare material genom att ”smalare” produkter väljs,
- större krav på uppföljning på byggarbetsplatsen och därmed ökad administrationskostnad,
- källsortering innebär dyrare hantering på byggarbetsplatsen än vid osorterat byggavfall,
- transportkostnaden blir sannolikt större när man har flera avfallsslag,
- högre avfallskostnader beroende på högre deponikostnader (skatt och ökade avgifter).
Fördyringarna måste emellertid i flertalet fall anses vara temporära och hänger delvis samman med en marknad som fortfarande är under utveckling och att nya system och rutiner introduceras.
Ett ”miljöprojekt” kan naturligtvis också uppvisa en viss kostnadsreducering som hänger samman med minskade deponikostnader. En mera omsorgsfull byggprocess borde också resultera i byggnader med bättre långsiktiga driftegenskaper t.ex. lägre underhållskostnader och lägre energianvändning.
Konsumenter och fastighetsägare/förvaltare
De större investeringskostnaderna vid ett miljöanpassat byggande innebär kortsiktigt ett tryck uppåt på den enskilde konsumentens hyra. Bättre långsiktiga driftsegenskaper kan verka i den motsatta riktningen. För närvarande finns inte underlag för att beräkna dessa effekter eller för att bedöma hur de ska vägas samman.
Samhällsekonomiska effekter
Ökade miljökrav leder till att byggande och förvaltning blir dyrare jämfört med ett läge när man inte gjorde några långsiktiga miljöbedömningar vid val av material och konstruktioner och när man i princip "kostnadsfritt" kunde lämna sitt avfall till deponi.
Det är sannolikt fortfarande så att åtskilliga av de ”miljökostnader” som byggsektorn åsamkar samhället inte betalas av den som orsakar belastningen. De uppstår som samhälleliga merkostnader och betalas via skattemedel eller skjuts framåt att betalas av kommande generationer. En viktig utgångspunkt i hela resonemanget borde alltså vara att miljöbelastningskostnaderna ska betalas, här och nu, av den som orsakar belastningen. En fördyring som konsekvens av detta resonemang innebär ju då inget annat än att kostnaden tas på ett tidigare och mera rättvist sätt. Ett annat sätt att beskriva detta resonemang är att se eventuella merutgifter i dag som värdehöjande investeringar. Användandet av giftfria material i byggen borde kunna betraktas som värdehöjande investeringar och inte som fördyrande kostnader.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att ett miljöanpassat byggande kan ge ökade företagsekonomiska kostnader, vilket i sin tur belastar fastighetsägare och konsumenter. Kunskaperna om samhällsekonomiska konsekvenserna av ett miljöanpassat byggande är bristfälliga och behöver förbättras genom forskning och utveckling.
3. 3. 3. 3.
6.7 Utvärdering av konkurrens
Vissa problem i konkurrensen mellan små och stora företag
Företag försöker på olika sätt att använda sitt miljökunnande som en konkurrensfördel. Ett större entreprenadföretag med ett välutvecklat miljötänkande anser sig kunna peka på flera fall där kommuner och byggherrar har valt att samarbeta med dem på grund av deras miljökunnande. Detta gäller främst i de fall där kommunen/byggherren formulerat tydliga miljökrav i anslutning till byggprojektet.
Det har också visat sig att de företag som producerar villor och bostadsrättslägenheter har lättare att sälja och få bra betalt för sina produkter då de t.ex. har satsat på högre standard och material med längre livslängd. Ett exempel kan vara att man väljer klinker i stället för PVC-mattor i våtrum.
När det gäller kvalificerade, professionella upphandlingar börjar t.ex. kraven på byggvarudeklarationer och värdering av byggmaterial att få betydelse för vilka tillverkare som ska få leverera material. Motsvarande gäller i ännu högre grad vid upphandling av konsulttjänster. De konsulter som kan uppvisa hög miljökompetens har oftast en klar konkurrensfördel.
- De större företagen bland byggherrar, konsulter och entreprenörer har konkurrensfördelar genom att de har resurser att bygga upp specialistkunskap t.ex. för värdering av byggmaterial.
- De stora entreprenadföretagen har, i kraft av att de är stora inköpare, en större möjlighet än de små aktörerna, att få fram information från materialtillverkarna och att driva igenom sina miljökrav.
- Miljökraven innebär ofta ökade kostnader för produktutveckling. De stora, ofta internationella, materialtillverkarna har stora forskningsresurser och kan därmed uppnå tydliga stordriftsfördelar.
- En liten tillverkare med "rätt" produkt kan å andra sidan snabbare ställa om sin tillverkning och komma med nischprodukter.
Vad gäller konkurrenssituationen finns det en uppenbar risk att marknaden kan komma att tudelas. Å ena sidan de beställare och entreprenörer som tar stora miljöhänsyn och sätter rätt värde på det miljöanpassade byggandet. Å andra sidan de aktörer som inte gör det. En viktig förutsättning för en fungerande konkurrens på marknaden mellan dessa båda grupper är att hela byggsektorn ställer sig bakom sektorns frivilliga åtaganden.
Stordriftsfördelar är inget konkurrensproblem, förutsatt att de inte är en effekt av osunda spelregler som snedvrider konkurrensen. Erfarenheterna från byggsektorn visar däremot att det kan vara olämpligt att använda frivilliga åtaganden inom sektorer eller branscher där det finns såväl stora som små företag. På grund av bl.a. problemen med friåkare kan annars risken vara att önskvärda miljöförbättringar inte kommer tillstånd. I så fall bör andra mer tvingande styrmedel användas.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att de stora företagen inom byggsektorn har vissa konkurrensfördelar jämfört med de små företagen när det gäller miljödriven affärsutveckling. De stora företagen har specialistkunskaper, har lättare att driva miljökrav eftersom de är stora inköpare och bättre resurser för produktutveckling.
Jag konstaterar att det finns risk för en tudelning inom byggsektorn där vissa producenter gör långtgående miljöåtaganden och andra inte tar sitt ansvar. Jag återkommer i kapitel 10 med förslag till lösningar.
3. 3. 3. 3.
7. Utvärdering av returdryckesförpackningar
Min bedömning
Nådda målnivåer. Jag konstaterar att återvinningsmålen har nåtts för pantförpackningar av glas och plast medan pantförpackningar av aluminium inte har nått målen fullt ut.
Miljöeffekter. När det gäller miljöeffekter gör jag bedömningen att de studerade pantsystemen för returdryckesförpackningar har bidragit till minskade mängder deponerat avfall, resurshushållning och minskad nedskräpning, enligt de ursprungliga intentionerna med regleringarna. Jag konstaterar att det finns vissa tveksamheter när det gäller hygien och arbetsmiljö.
Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Jag gör bedömningen att de aktörer som på olika sätt är involverade i hanteringen av returdryckesförpackningar med pant i huvudsak är nöjda med systemet. Det finns därför ingen anledning att ur aktörsperspektiv överväga om systemet ska slopas, däremot finns det skäl till att utveckla och förbättra systemet.
Det är viktigt att de stora aktörerna håller en hög servicegrad mot konsumenten. Det finns därför skäl att överväga hur Systembolaget, en stor aktör med staten som huvudägare, bättre ska kunna ta ansvar för återtagning av returdryckesförpackningar.
Ekonomiska effekter. Jag noterar att de företagsekonomiska analyserna för olika pantförpackningar visar på att det finns möjligheter till att minska kostnaderna både i hanteringen och när det gäller ersättningar till handeln. De största möjligheterna att sänka de debiterade kostnaderna finns för PET-flaskor.
Jag konstaterar att pantsystemet är samhällsekonomiskt försvarbart i jämförelse med andra tänkbara system som skulle kunna nå motsvarande höga återvinningsnivå.
Konkurrens. Jag konstaterar liksom Konkurrensverket att pantsystem har konkurrenspåverkande effekter. Konkurrensverket har dock meddelat icke-ingripande besked varför jag gör bedömningen att det inte finns skäl att slopa eller på annat sätt drastiskt förändra det befintliga pantsystemet för dryckesförpackningar.
Jag gör bedömningen att det finns anledning att överväga om dryckesburkar av stål också ska omfattas pantsystemet. Ett skäl är att det är svårt att skilja på burkar av stål och aluminium för konsumenterna och att utebliven pant för stålburk vid återlämnandet kan ge problem med trovärdigheten för systemet. Ett annat skäl är
kampen mot nedskräpning som är ett av de övergripande målen i denna utredning.
Vidare finns skäl att överväga om PET-lagen ska omfatta alla förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av polymera material. Man ska alltså inte kunna vinna konkurrensmässiga fördelar genom att välja andra polymera material som är likvärdiga med PET.
Det är enligt min mening inte acceptabelt att fusk med pantsystemen förekommer i den utsträckning som här redovisats. Jag avser att gå vidare med Jordbruksverkets begäran om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. Det behövs även andra åtgärder för att beivra fusk.
Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att införandet av pantsystem för returdryckesförpackningar har inneburit en minskad miljöpåverkan. De har en hög acceptans både för importörer och bryggerier som följer gällande lagar och hos konsumenter. De är samhällsekonomiskt försvarbara under förutsättning att det sker effektiviseringar för PET-flaskor så att kostnaderna sänks för hanteringen m.m. Det finns anledning att effektivisera och utveckla pantsystemet för returdryckesförpackningar när det gäller definitioner, hygien, arbetsmiljö, fusk och konkurrensfrågor.
3. 3. 3. 3.
7.1 Lagen om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium och lagen om vissa dryckesförpackningar
Dryckesförpackningar för konsumtionsfärdig dryck regleras av flera olika lagar. År 1982 fattade riksdagen beslut om återvinning av aluminiumburkar. Aluminiumburkar regleras enligt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium.
År 1991 kom lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar med förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar. Syftet med lagen var att säkerställa att all distribution av PETflaskor skulle ske inom ramen för retur- och återvinningssystemen (prop. 1990/91, 1992/93:180). Ett av målen då regleringen infördes var att minska antalet dryckesförpackningar av engångskaraktär. Enligt 1 § avses med PET-flaska en flaska som är tillverkad av polyetylentereftalat. Därutöver gäller för förpackningar miljöbalken och delar av förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.
I förpackningsförordningen regleras återvinningsnivåerna medan dryckesförpackningsförordningen bl.a. reglerar hanteringstillstånd. I hanteringstillstånden meddelas normalt villkor om återvinningsnivåer. Naturvårdsverket är tillsynsmyndighet för villkor om återanvändnings- och återvinningsnivåer medan det är Jordbruksverket som i övrigt utövar tillsyn av verksamhet som rör import och tappning av dryck på PET-flaska.
3. 3. 3. 3.
7.2 Kort historik
Tanken bakom regleringarna och hittills nådda målnivåer
Burk som dryckesförpackning har funnits på den svenska marknaden sedan början på 1960-talet, då som stålburk. Det definitiva genombrottet för burken skedde då mellanölet år 1966 började säljas i handeln. Under 1970-talet blev burkförpackningen, speciellt för öl, bryggeriernas kampanjförpackning. Allt större volymer började därmed säljas på burk både i handeln och på Systembolaget.
För att inte burken skulle bli ett nedskräpningsproblem som kunde innebära sanktioner från myndigheterna enades handeln, bryggerierna och förpackningsindustrin (PLM) att själva vidta åtgärder. Tillsammans uppvaktade de jordbruksministern för att få ett godkännande om att övergå till aluminiumburk och att samtidigt upprätta ett pantsystem. Ett gemensamt ägt bolag bildades år 1983 (AB Svenska Returpack) och pantsystemet för aluminiumburk startade den 1 mars 1984.
Önskemålet att gå över från stål till aluminiumburk hade flera anledningar. Förutom rent företagsekonomiska, så är aluminiumburken en lätt, praktisk förpackning med goda designmöjligheter och med höga barriäregenskaper. Att aluminium är ett värdefullt material som skapar efterfrågan i ett återvinningsperspektiv var också avgörande då pantsystemet infördes.
Under 1980-talet introducerades engångs-PET-flaskan i Sverige utan pant och återtagning. De förbrukade förpackningarna hamnade huvudsakligen i hushållssoporna, där de tog stor plats, och sedan på deponi eller i avfallsförbränning. Nedskräpningsproblemet var också påtagligt. Lagstiftningen syftade till att skapa ett retursystem som skulle minska problemen.
Tanken bakom förordningen om producentansvar för andra förpackningar än returdryckesförpackningar har beskrivits tidigare i avsnitt 3.1.
Mål för återanvändning eller materialutnyttjande i viktsprocent har beskrivits i tabell 3.1.1 avsnitt 3.1.2. Målet för materialåtervinningen av dryckesförpackningar av aluminium är 90 procent. Detta mål nåddes inte 1999. Återanvändningsgraden blev 84 procent. Tendensen är sjunkande. Returpack AB anser att minskningen bland annat har sin förklaring i ändrat beteende hos konsumenter, främst i storstäder.
Målet för dryckesförpackningar av PET är 90 procent återanvändning eller materialutnyttjande. Målet nåddes år 1999. För R-PET var återanvändningsnivån 98,2 procent. Återvinningsgraden för Å-PET var knappt 74 procent. 18 550 ton R-PET-flaskor såldes 1999, motsvarande siffra för Å-PET-flaskor var 7 640 ton.
Målet för återanvändning av returglas för öl och läsk fyllda i Sverige är 95 procent. Målet nåddes 1999 med 98 procents återanvändning.
Min bedömning
Jag konstaterar att målen har nåtts för pantförpackningar av glas och plast medan pantförpackningar av aluminium inte har nått återvinningsmålen fullt ut.
3. 3. 3. 3.
7.3 Marknad och aktörer
Retursystem för glasflaskor av öl, läsk, vin och sprit har funnits sedan länge. I dag administreras systemen för glas, aluminium och PET av Svenska Bryggareföreningen AB (returglas för öl och läsk samt transportförpackningar i plast för dessa) och Returpack AB (dryckesförpackningar av aluminium och PET).
Returhanteringen i pansystemet hanteras av 44 företag, varav 32 tillverkar öl, vatten, läsk, och svagdricka. De stora aktörerna är Carlsberg, Spendrups och Åbro. Läsk och vatten tillverkas av 12 företag, den helt dominerande aktören är Coca- Cola.
Importen av pantberättigade produkter domineras av Å-PET förpackningar. AB Svenska Returpack PET har 50 avtalspartners, inklusive ICA, KF och Axfood.
Handelns roll i returhanteringen är att ge möjlighet för konsumenterna att lämna sina förpackningar och få tillbaka panten. Handeln i dag består av cirka 5 000 butiker som har 7 000 returautomater för mottagning av pantberättigade förpackningar. De dominerande aktörerna är ICA, KF och Axfood.
Ett antal importörer har hanteringstillstånd kopplat till eget retursystem för återvinnings-PET. Detta innebär att de själva ansvarar för returtagningen och redovisar återvinningsgraden till Naturvårdsverket gentemot målet 90 procent.
Systembolaget har ingen returnering av bryggeriernas pantförpackningar med motivet att dessa ändå huvudsakligen returneras i vanliga butiker. Vin & Sprits retursystem för återfyllning av glasflaskor kollapsade i konkurrens med engångsflaskorna.
3. 3. 3. 3.
7.4 Utvärdering av miljöeffekter
Utvärderingen av returdryckesförpackningar är baserad på en underlagsrapport, av Larsson m.fl. (2001), som har tagits fram på uppdrag av denna utredning. Den efterföljande texten är baserad på underlagsrapporten utom i de fall då andra hänvisningar ges.
Minskade mängder till deponi
Pantförpackningar återfylls eller återvinns i mycket hög andel. De i bryggerierna utskrotade återfyllningsförpackningarna går till återvinning. Ej återlämnade pantförpackningar hamnar till en del i materialbolagens insamling, en del och speciellt PET-flaskor används under mycket lång tid för andra ändamål av konsumenten och en del hamnar i hushållsavfallet. De undersökningar som gjorts av pantförpackningar visar att den mängd som går till deponi eller avfallsförbränning är obetydlig. Det som ändå hamnar på deponi är förhållandevis harmlöst. Den slutsats som kan dras är att syftet med regleringarna för dryckesförpackningar har lett till avsett mål, nämligen att minska mängden deponerat avfall.
Hushållning med material och energi
För returdryckesförpackningar gäller de slutsatser som drogs om förpackningar i avsnitt 3.1.4. Regeln är att återanvändning, när det är praktiskt möjligt, är att föredra före materialåtervinning. Därefter är materialåtervinning bättre ur miljösynpunkt än energiutvinning. Nedan redovisas ytterligare studier som bekräftar slutsatserna.
Flera livscykelanalyser har visat att återanvändning av glasförpackningar, dvs. system med returflaskor, är ännu bättre ur miljösynpunkt än materialåtervinning t.ex. Tillman m.fl. (1991) Ekvall m.fl. (1998). Tillman m.fl. 1991 konstaterade att aluminium bör materialåtervinnas så långt det är möjligt.
Danska Miljöstyrelsen har gjort livscykelanalyser för förpackningar för öl och läsk. De materialslag som jämfördes var returglas, engångsglas, aluminiumburkar, stålburkar och PET-flaskor. En slutsats som sannolikt kan dras är att engångsdryckesförpackningar för öl och läsk har större miljöpåverkan än återfyllningsbara. Det konstaterades även att inget av dagens förpackningsmaterial för öl och läsk är ur miljösynpunkt överlägset alla andra. Resultaten är inte helt överförbara till svenska förhållanden bl.a. på grund av längre transportavstånd i Sverige.
Här följer en närmare beskrivning av livscyklerna för olika dryckesförpackningar med pant:
33 cl glasflaska återfylls över 30 gånger i genomsnitt och diskas däremellan. Returerna från butik eller restaurang till depå går i huvudsak i ledigt utrymme på distributionsbilarna och den extra viktens inverkan på bränsleförbrukningen är marginell. Som transportförpackning används backar som håller i minst 10 år. Enbart fjärrtransporter från depå till bryggeridepå görs separat.
50 cl glasflaska återfylls cirka 10 gånger men återvinningsgraden ökar. I övrigt är kommentarerna desamma som för 33 cl flaskan.
R-PET-flaskan återfylls cirka 12 gånger, diskas vid lägre temperatur än glasflaskorna, men under längre tid, är betydligt lättare och transporteras i back eller brätte. I huvudsak gäller samma kommentarer som ovan.
Å-PET-flaskorna gör bara en tripp, men materialet återvinns och används för en rad olika ändamål, också i nya flaskor. Själva återvinningsprocessen i sig är lönsam ur ett miljöperspektiv. Vid insamlingen från butik används det lediga utrymmet i distributionsbilarna. Transporter från depå till bryggeri samordnas också med
övrig tomgodshantering. Balningen av materialet kräver en del energi, dock mycket marginellt. Transporterna från balningsstationer till återvinningsanläggningar görs också separat, men energiinsatsen är liten. Resursanvändningen är ungefär lika stor som för R-PET-flaskan med mer material men mindre energi.
Aluminiumburken gör också bara en tripp, men materialet återvinns nästan helt och används huvudsakligen till nya burkar.
Energiinsatsen i återvunnet aluminium i ett smältverk är bara 5 procent av det som behövs då man utgår från mineralet bauxit. Återvinningsprocessen är lönsam ur ett miljöperspektiv. Vad insamling från butik, balning och transporter anbelangar gäller detsamma som sagts om Å-PET-systemet ovan, dock med en något högre effektivitet i transporterna.
Glesbygd
Ungefär 5 procent av handelns försäljning görs i glesbygd. De pantbelagda bryggeriförpackningarna tas tillbaks till depåer på samma sätt som annorstädes och från mer centralt belägna depåer till bryggerierna med fjärtransporter. Det gäller vare sig distributionen sker med bryggeriernas egna fordon eller med grossister. Ofta lämnas dessutom pantförpackningarna i samband med privata resor till länets tätorter. Den extra resursförbrukningen med ett pantsystem i glesbygden jämfört med tätt bebyggda områden är alltså obetydlig.
Minskad användning av miljöskadliga ämnen
Bryggeriernas pantförpackningar innehåller inte i sig halogener, svavelföreningar och andra ämnen som kan ge miljöskadliga rökgaser vid förbränning, men tryck på etiketter och burkar skulle kunna ge ett marginellt tillskott av olämpliga ämnen. Dryckesförpackningarna innehåller inte heller ämnen som är listade som miljömässigt eller arbetshygieniskt kontroversiella, eftersom förpackningar för livsmedel regleras av de lagar som beskrivits i avsnitt 3.1.1.
Minskad nedskräpning
Innehållet i bryggeriförpackningar konsumeras i ökande utsträckning på andra ställen än i hemmet och på serveringar. Det är då närliggande att de använda förpackningarna skulle slängas på bekvämaste sätt och ofta hamna i naturen. Panten i sig är ett verksamt sätt att motivera människor att lämna tillbaka förpackningarna på rätt ställen både av ekonomiska skäl och genom den miljömarkering som därmed gjorts. Dessutom stimulerar det andra än dryckeskonsumenterna att plocka upp förpackningarna för att därmed tjäna panten. För PET-flaskor och aluminiumburkar har ett stort antal behållare satts upp vid serveringar och turistanläggningar för att möjliggöra en bekväm återlämning av förpackningarna. Pantintäkten går då till dem som satt upp behållarna t.ex. serveringar och idrottsföreningar. Pantförpackningar har en låg procentuell andel enligt de skräpfrekvensstudier som Håll Sverige Rent har gjort, medan man med tanke på ökad konsumtion utanför hemmet kunde vänta sig motsatsen. De bryggeriförpackningar som ändå förekommer som skräp är inte pantbara, därför att de har privatimporterats, sålts illegalt eller har oläslig EAN-kod.
Arbetsmiljö
Arbetsmiljöproblemen vid återtagning av tomma pantförpackningar är av två slag. Det första är tunga lyft främst vid hämtning av tomgodset i butiker och restauranger, det andra är hygieniska aspekter i all hantering. Det senare belyses under rubriken Hygien nedan.
Problemet med lyft i bryggerier och vid central mottagningsanläggning är litet genom att lastkajer och lyftanordningar används. Vid hämtningen i butik m.m. är lyftproblemet med att leverera ny produkt störst, men genom krav på trappors utformning och längd har man detta under kontroll. Restaurangpersonal föredrar ofta pantsystemen eftersom de får hjälp att bli av med de förbrukade förpackningarna.
Det upplevs som ett stort arbetsmiljöproblem i såväl handeln som hos bryggerier med allt avfall som kommer in i säckar och kartonger som bara borde innehålla återvinningsmaterial, men som även innehåller dryckesrester och annat organiskt avfall, som är en grogrund för mögelsvampar och diverse bakterier.
Bryggeriernas tappningslokaler har en tämligen hög ljudnivå. Returtagningen av förpackningar till bryggerierna ökar den totala hanteringen i bryggeriet, men ljudnivån i sig höjs inte. Denna är snarast kopplad till val av förpackningsmaterial. Glas låter t.ex. betydligt mer än PET.
Hygien
Alla returnerade förpackningar med eller utan pant kan innehålla rester av det livsmedel det tidigare fyllts med eller med andra ämnen som konsumentens har fyllt förpackningen med. Detta skapar hygieniska problem med mögel och diverse bakterier. Pantförpackningar bärs tillbaka och lämnas oftast inne i butiken, vilket ger en risk för nedsmittning av livsmedel i lokalen genom luftspridning eller direkt kontakt genom t.ex. personal. Detta tycks inte vara något stort problem i praktiken, men självfallet vore det bättre att ha återtagningen mer skild från livsmedlen. Bryggeriernas utkörare kommer också i kontakt med de returnerade förpackningarna. Dessa hämtas i samband med leverans av ny produkt, som då också kan bli nedsmutsad. Inte heller detta är något större problem i praktiken då chaufförerna har en adekvat utbildning och den nya produkten är väl skyddad i sin förpackning.
Ett icke försumbart hygienproblem finns i bryggeriernas mottagning och hantering av de returnerade förpackningarna. Det gäller speciellt då stora mängder tas emot, lagras och hanteras i disksystem eller i balningsanläggningar. Personalen skyddas i möjligaste mån genom utrustning, men är ändå exponerad. Ny produktion skyddas genom att returtagningen sköts i avskilda delar av bryggeriet. Då den centrala anläggning för återtagning av återvinningsförpackningarna som nu är under uppbyggnad är klar, minskar riskerna ytterligare för att ny produkt och personal ska exponeras.
Hygienaspekter belyses också under rubriken Produktkvalitet i nästa stycke.
Produktkvalitet
I alla förpackningar som återfylls riskeras en överföring av små mängder av ämnen från produkter, som tidigare varit fyllda i samma förpackningar och från ämnen som konsumenter hällt i flaskan. I glas finns små sprickor där sådana ämnen kan finnas kvar även efter disk. Problemet är större för R-PET-flaskan, eftersom materialet har en aktiv yta där molekyler finns kvar även efter disk, men detta problem har minimerats genom undersökningar om vilka produkter som får fyllas i flaskan och i vilken turordning och genom att flaskor med okända eller inte godkända molekyler sorteras ut med hjälp av en ”sniffer”. Problemet är närmast av kosmetisk art och inga allvarliga kända tillbud finns rapporterade.
De återvinnbara förpackningarna med eller utan pant har inte detta problem. Det återvunna materialet används i vissa fall i nya förpackningar, men livsmedelslagstiftningen har stränga normer för hur detta får gå till, så att olämpliga eller okända ämnen inte ska kunna komma i kontakt med livsmedlet.
Min bedömning
När det gäller miljöeffekter gör jag bedömningen att de studerade pantsystemen har bidragit till minskade mängder deponerat avfall, resurshushållning och minskad nedskräpning, enligt de ursprungliga intentionerna med regleringarna.
Jag konstaterar att det finns vissa tveksamheter när det gäller hygien och arbetsmiljö.
3. 3. 3. 3.
7.5 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande
Konsumentens roll och värderingar
Pantsystemen för speciellt glasförpackningarna är väl inarbetade och har en mycket hög returgrad trots en relativt låg pant. R-PET systemet har en hög pant och en flaska som inte kan förväxlas med pantlösa förpackningar. Dessutom känns flaskorna oftast igen på sitt utseende då de returneras i butiker och kunderna får då tillbaks sin pant. Å-PET-flaskan och aluminiumburken identifieras med EAN-kod som kan vara skadad, borta eller icke registrerad, vilket
då inte ger pant i retur och detta kan minska trovärdigheten för systemet hos en del konsumenter. Med icke registrerad menas att PET-flaskan är illegalt importerad av företag utan hanteringstillstånd eller importerad av privatpersoner. På det hela taget tycks de flesta konsumenter dock känna en miljönytta med att bryggeriförpackningarna återvinns och ännu mer om de återfylls.
Förpackningarna lämnas åter i butik i samband med att konsumenten ändå ska handla och speciellt i samband med stora inköp. I stadskärnor sker inköp oftast på hemvägen från t.ex. arbetet av konsumenter som inte åker bil, vilket försvårar återlämningen. Det är ont om utrymme i lägenheter att förvara en rad olika tomma förpackningar för återlämning. Bryggeriförpackningar får dock förhållandevis hög prioritet genom att systemet är inarbetat och genom panten. Konsumenterna vet också att förpackningarna faktiskt tas till vara. Sannolikt skulle ett avskaffande av något av bryggeriernas pantsystem upplevas stark negativt av de flesta konsumenter.
En mycket viktig del i pantsystemet är att hålla en hög servicegrad i returhanteringen för konsumenten. Det innebär att där man köper sina drycker ska man också få lämna tillbaka pantberättigade förpackningar. Det finns butiker som inte tar emot pantförpackningar och detta skadar konsumenternas förtroende för pantsystemet. Det finns också butiker som kräver vägrar kontant ersättning och ger kunden ett tillgodokvitto. Ur detta perspektiv är det olyckligt att Systembolagets butiker inte tar emot aluminiumburk och PET- flaskor.
Handelns syn
Handeln i stort är tillfreds med bryggeriernas pantsystem. Larsson m.fl. har uppfattningen att såväl handeln som bryggerierna får tillräcklig ersättning för arbetet att ta hand om returer. Det ger en positiv miljöimage som utnyttjas som en kundmagnet och ett starkt konkurrensmedel mellan butiker. De större butikerna får oftast tillbaks fler pantförpackningar än de sålt, men har rationella automater och lager för att hantera detta. Mycket små butiker har inte samma möjligheter att ta emot de returnerade förpackningarna och kan rent av sakna kontanter för ta emot från någon som samlat på sig mycket. Det finns å andra sidan inte ett krav på att faktiskt ta returerna, utan varje butik kan utforma sin egen policy. Handeln
upplever vissa hygienproblem med att ta emot förpackningarna inne i butiken, men de är hanterbara. På sikt strävar man att flytta återtagningen av returerna utanför själva butiken, Detta sker inte bara av hygieniska skäl utan också för att frigöra kundens vagn för varor redan vid inträdet i själva butiken.
Handeln anser sig ha en tillräcklig omfattning på returhanteringen och vänder sig emot introduktion av nya pantsystem (nya produkter i befintliga system eller helt nya förpackningar), även om man inom handeln ändå normalt accepterat de nya pantförpackningar som lanserats hittills.
Butikernas mottagning av pantberättigade förpackningar bygger på frivillighet och är ej tvingande av lagen. Att Systembolaget, som stor aktör och med staten som huvudägare, inte tar emot pantförpackningar av aluminiumburk- och Å-PET, sänder fel signaler till butiker som inte är solidariska med pantsystemet.
Bryggeriers och importörers syn
Bryggerierna generellt vill behålla pantsystemen. Speciellt retursystemen med glasflaskor är ekonomiskt försvarbara liksom R-PET-systemet, då nödvändiga investeringar redan är gjorda. Burksystemet är tillräckligt stort, välfungerande och med ett högt värde på materialet, vilket gör det ekonomiskt bärkraftigt. Å-PETsystemet har höga returkostnader och är därför speciellt utsatt för fusk (se avsnitt 3.7.7 om konkurrens).
Det finns en solidaritet i all hantering av pantförpackningar, vilket gör att såväl mindre bryggerier som importörer kan agera på marknaden utan krav på att av egen kraft kunna klara av höga krav på återtagning. De mindre bryggerierna har dock svårigheter att investera i den bryggeriutrustning som krävs i återfyllningssystem, och speciellt gäller detta R-PET-systemet. Importörer kan knappast på ett praktiskt sätt använda sig av de återfyllbara förpackningarna men däremot av de återvinnbara. Kravet på särskiljande EAN-koder kräver en viss anpassning, som kan hämma importen av i första hand produkter från kontinentala överskottslager. Alla legala aktörer i de svenska pantsystemen, och inte minst bryggerierna, far illa av den konkurrensmässiga snedvridning som uppstår vid den illegala och icke beivrade hanteringen av bryggeriprodukter, där pant och avgifter inte erlagts.
Ett kraftfullt agerande från myndigheter efterlyses om pantsystemen ska kunna bibehållas.
Förpackningsleverantörers syn
Förpackningsleverantörerna anpassar sig till befintligt regelverk och har ingen påtaglig anledning att agera för eller emot pantförpackningar. Naturligtvis drabbas förpackningsleverantörer i Sverige av en illegal import av packade produkter då det minskar de svenska kundernas behov och köpkraft. Vidare säljer man fler förpackningar i återvinningssystem än i återfyllningssystem. Krav på återfyllning ökar kraven på förpackningen när det gäller hållbarhet, diskbarhet etc. Krav på återvinning ställer krav på möjligheterna att återvinna materialet utan att avkall ges på funktionen som bryggerieförpackning (formstabilitet, transparens, ljusskydd, trycktålighet, barriär för CO2 och O2 m.m.). Användning av återvunnet material i nya förpackningar (Al-burk, glas och Å-PET i viss mån) underlättas av en hög kvalitet på det återtagna materialet, något som pantsystemen ger.
Återvinningsföretagens syn
De företag som återvinner förpackningar (Alcan, Wellman, Cedo m.fl.) har klara preferenser för pantsystem, då det ger en hög kvalitet på det inkommande materialet. Det underlättar i dessa företags egen sortering och produktion och ger en högre kvalitet i och användbarhet av slutprodukten. Detta gäller alla material men är av störst betydelse för PET. Man föredrar rena material framför blandmaterial av samma skäl som ovan, men kan anpassa sig till marknadens önskemål om nya förpackningars egenskaper t.ex. PET-flaskor med barriärskikt och i viss mån helt andra material som PEN.
Materialbolagen i Sverige är inte formellt berörda av pantsystem. I dag kommer betydande mängder dryckesförpackningar av både stål och aluminium in i metallKretsens insamlingssystem. I Svensk GlasÅtervinnings system hamnar flaskor från Pantsystemen. Dessa förpackningar genererar nettokostnader hos de båda bolagen utan att ersättning erhålles.
I en framtid med en eventuell pant på stålburken uppstår en situation där både aluminium- och stålburkar kan hamna i Metall-
Kretsens system, medan intäkterna till återvinning hamnar hos Returpack genom panten. Denna fråga bör regleras mellan Returpack och MetallKretsen. Med en sådan ersättning skapas också förutsättningar för en bättre total uppföljning av återvinningen av pantburkarna, har MetallKretsen påpekat för utredningen.
Genom pant minskar mängden hushållsavfall, vilket minskar den volym som ska hanteras, deponeras och brännas.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att de aktörer som på olika sätt är involverade i hanteringen av returdryckesförpackningar med pant i huvudsak är nöjda med systemet. Det finns därför ingen anledning att ur aktörsperspektiv överväga om systemet ska slopas, däremot finns det skäl till att utveckla och förbättra systemet.
Jag anser att det är viktigt att stora aktörer håller en hög servicegrad mot konsumenten och tar emot pantberättigade förpackningar. Så är också fallet vanligtvis men enstaka undantag finns. Systembolaget, stor aktör med staten som huvudägare, borde enligt min mening ta ett större ansvar när det gäller återtagning av returdryckesförpackningar.
3. 3. 3. 3.
7.6 Utvärdering av ekonomiska effekter
Företagsekonomiska effekter
33 cl återfyllbar glasflaska
Systemet sköts av bryggerier i samverkan med handeln. Bryggareföreningen förhandlar om spelregler och ersättningar. Drivkraften i systemet är pant som är och sedan länge varit 60 öre för konsument (inkl. moms). Handeln investerar i automater för återtagning av flaskor och backar och får för detta en hanteringsersättning på 18 öre/flaska. Flaskan känns vanligen igen på sitt utseende (profil). Bryggerierna distribuerar i allmänhet själva sina produkter till handeln och tar returerna i det tomma utrymmet i distributionsbilarna till närmaste depå. Därifrån köper man fjärrtransporter till bryggeriet, sorterar vid behov och skickar profilerade flaskor och överskott av flaskor till behövande
bryggeri. Flaskorna diskas, inspekteras, återfylls och transporteras till depå för vidare distribution till butik.
Detta pantsystem infördes år 1886 genom en branschöverenskommelse. För närvarande finns cirka 240 miljoner flaskor i omlopp, de gör cirka 4 tripper per år, i genomsnitt cirka 35 tripper före utsortering och återfyllningsgraden är 98 procent och har legat där mycket länge. Utsorteringen av glas har normalt varit cirka 2 000 ton per år, men är något högre nu på grund av en långsam utrangering av denna glasflaska.
Tabell 3.7.1 En företagsekonomisk analys ser ut enligt följande räknat per fyllning av 33 cl glasflaska
Flaska (1 krona, 35 tripper, back, etikett, kork)
16 öre
Transport från depå till bryggeri (butik – depå inkl)
12 öre
Fjärrtransport mellan bryggerier
2 öre
Sortering, diskning och inspektion
13 öre
Hanteringsersättning till handel
18 öre
Total kostnad 61 öre (1,85 kronor/l dryck)
50 cl återfyllbar glasflaska
Systemet fungerar på samma sätt som systemet med 33 cl flaskan, se ovan. Panten för konsument är 1 krona (inkl. moms) och hanteringsersättningen 18 öre/flaska. Detta pantsystem introducerades år 1994 av bryggerierna, först på Systembolaget och sedan i dagligvaruhandeln. För närvarande finns cirka 30 miljoner flaskor i omlopp, de gör knappt 3 tripper per år, det är ännu osäkert hur många tripper flaskorna klarar uthålligt, och återfyllningsgraden är nära 90 procent och ökar långsamt. Cirka 1 500 ton glas skrotas ut från detta pantsystem årligen. 50 cl flaskan har tagit marknad från 33 cl returglas, från dryckesburken och från engångsglasflaskor.
Tabell 3.7.2 En företagsekonomisk analys ser ut enligt följande räknat per fyllning av 50 cl glasflaska
Flaska (1,20 kronor, 10 tripper, back, etikett, kork)
27 öre
Transport från depå till bryggeri (butik – depå inkl)
16 öre
Fjärrtransport mellan bryggerier
1 öre
Sortering, diskning och inspektion
15 öre
Hanteringsersättning till handel
18 öre
Total kostnad 77 öre (1,54 kronor/l dryck)
R-PET (Återfyllbar PET-flaska)
Systemet fungerar på samma sätt som systemet med 33 cl flaskan, se ovan. Panten för konsument är 4 kronor (inkl. moms) och hanteringsersättningen 60 öre/flaska. Detta pantsystem introducerades år 1991. För närvarande finns cirka 60 miljoner flaskor i omlopp, de gör cirka 3 tripper per år, i genomsnitt cirka 12 tripper totalt och återtagningsandelen uppges till 98 procent och är stabil. Utsorterade flaskor, cirka 1 200 ton/år, materialåtervinns i stor utsträckning.
Tabell 3.7.3 En företagsekonomisk analys ser ut enligt följande räknat per fyllning av återfyllbar PET-flaska
Flaska (3 kronor, 12 tripper, back, etikett, kork)
49 öre
Transport från depå till bryggeri (butik – depå inkl)
30 öre
Fjärrtransport mellan bryggerier
10 öre
Sortering, diskning och inspektion
50 öre
Hanteringsersättning till handel
60 öre
Total kostnad 199 öre (1,33 kronor/l dryck)
Å-PET (Återvinnbar engångs-PET-flaska)
Systemet sköts av Returpack-PET i samverkan med bryggerier och handeln. Systemet introducerades år 1994. Det fysiska flödet av flaskor från bryggerier till handel och av tomma flaskor tillbaka till bryggerier är detsamma som för de beskrivna pantsystemen ovan.
Från bryggerierna transporteras de balade flaskorna till fabriker som gör råvara av flaskorna. Nya flaskor köper bryggerierna efter behov. Importörer tillför också Å-PET-flaskor till marknaden. Returpack-PET köper av handeln tjänsten att ta emot flaskor från konsument och kontrollera panten (i första hand med automater som läser EAN-koden och i andra hand manuellt) och betalar för detta en hanteringsersättning. Bryggerierna tar sedan emot de flaskorna från butikerna och kontrollerar EAN-koden (om detta inte redan gjorts av automat i butiken), balar flaskorna för vidare transport till en återvinningsanläggning. Bryggerierna ersätts för detta av Returpack-PET. Returpack-PET ser till att PET-balarna transporteras till en lämplig återvinningsanläggning och säljer materialet. Hanteringsersättning till butiker med returautomat är 50 öre/flaska för flaskor på 1 liter och mindre och 60 öre för flaskor som är större. För manuell mottagning i butiken är hanteringsersättningen 40 öre/flaska. Bryggeriernas ersättning för sin hantering är 14 öre resp. 36 öre om flaskorna tagits emot maskinellt i butik och annars, då bryggeriet måste kontrollera EAN-koden, 23 öre resp. 70 öre. Panten är 1 krona för konsument (inkl moms) för flaskor på 1 liter och mindre och 2 kronor för större flaskor.
Returpack-PET täcker kostnaderna för hanteringsersättningarna, sin egen administration och transport av balade flaskor genom pantnettot (den skillnaden mellan inbetald pant och utbetald pant som uppstår då alla flaskor inte returneras), försäljningen av materialet och en balanserande administrationsavgift. Administrationsavgiften är för närvarande 30 öre för de små flaskorna och 80 öre för de stora. Till detta kommer en sorteringsavgift på 15 öre om flaskorna är färgade eller av blandat material.
För närvarande säljs cirka 220 miljoner Å-PET per år och återtagningen av dessa är för närvarande 75 procent, betydligt högre för de större flaskorna och lägre för de små. Återtagningen totalt ökar procentuellt men långsamt. Det finns flera felkällor i statistiken, t.ex. icke rapporterad försäljning av pantflaskor, fusk med panter vid återlämning och återvinning av pantflaskor utanför pantsystemet. Den återvunna PET-mängden är cirka 6 000 ton per år. En miljökommentar om pantsystemets effekt, se under rubriken R-PET ovan.
Tabell 3.7.4 En företagsekonomisk analys ser ut enligt följande räknat per fyllning av återvinningsbar PET-flaska
0,5 l
1,5 l 1,5 l färg
Flaska (inköp, kartong, etikett, kork)
86 öre 111 öre 111 öre
Hanteringsersättning till butik
50 öre 60 öre 60 öre
Transport från depå till bryggeri (butik – depå inkl)
6 öre 10 öre 10 öre
Sortering av flaskor i bryggeri
0 öre 0 öre 30 öre
Övrig hanteringskostnad i bryggeri
14 öre 36 öre 36 öre
Fjärrtransport till återvinningsanläggning 2 öre 3 öre
3 öre
Intäkt från materialförsäljning
-6 öre -9 öre -3 öre
Total kostnad
152
öre
211 öre 247 öre
(3,04 kronor/l) (1,42 kronor/l) (1,66 kronor/l)
Dryckesburk (aluminiumburk)
Dryckesburkar av aluminium sköts av Returpack i samverkan med bryggerier och handeln. I allt väsentligt fungerar det likadant som Å-PET-systemet som beskrivits ovan. Det gäller också de kommande systemförändringarna med direktkreditering och central kontroll och balning. Hanteringsersättning till handeln är 14 öre/burk och alla butiker antas ha returautomat. Bryggeriernas ersättningar för sin hantering är 5 öre. Drivkraften i systemet är pant som är 50 öre för konsument (inkl moms). Fram till år 1987 var panten 25 öre.
Returpack täcker kostnaderna för hanteringsersättningarna, sin egen administration och transport av balade burkar genom pantnettot, försäljningen av materialet och en balanserande administrationsavgift. Administrationsavgiften är för närvarande 0 öre. Detta pantsystem introducerades år 1984. För närvarande finns säljs cirka 880 miljoner Aluminiumburkar och återtagningen av dessa är för närvarande 86 procent eller totalt cirka 14 000 ton/år. I flera år under mitten av 90-talet låg återvinningen på 91 procent. Intressant är att notera att panthöjningen (25 till 50 öre år 1987) höjde återvinningen från 65 till 80 procent på ett år. Burkar, då huvudsakligen av stål, hamnade innan pantsystemet infördes i hushållssopor och direkt eller via sopförbränning på deponi. Problemet med nedskräpning var mycket stort.
Aluminiumdryckesburkar som inte ingår i pantsystemet (privatimporterade eller olagligt importerade) tas emot i automaterna och återvinns, dock utan att pant utbetalas och utan att det räknas in i återvinningsgraden för returburkarna. Stålburkar för dryck ingår inte i pantsystemet utan omfattas av producentansvarslagen.
Tabell 3.7.5 En företagsekonomisk analys ser ut enligt följande räknat per burk
Burk (inköp, kartong)
104 öre
Hanteringsersättning till butik
14 öre
Transport från depå till bryggeri (butik – depå inkl)
(2 öre ingår i hanteringsersättning nedan)
Hanteringsersättning till bryggeri
5 öre
Fjärrtransport till återvinningsanläggning
1 öre
Intäkt från materialförsäljning
-14 öre
Total kostnad 110 öre (2,75 kronor/l dryck)
Besparingspotential i pantsystemen
Generellt kan sägas att det är svårt att kvantifiera besparingspotentialen i pantsystemen. Många av de idéer för effektivisering som presenterats är inte närmare utredda och huvudmännen har heller inte klara kostnadsuppfattningar. Ersättningar till handel och bryggerier är resultat av tidsstudier och efterföljande förhandlingar. Kostandsspannet i speciellt handeln är stort beroende på butiksstorlek, teknikval, återtagningsvolymer och sätt att räkna tidsåtgången för personal. Ändå görs nedan ett försök till att bedöma besparingspotentialen Larsson m.fl.
Glasflaskor. Kostnad för inköp av 50 cl glasflaskan minskar i takt med att återtagningen ökar men det kompenseras i huvudsak av minskade intäkt från pantnettot (skillnad mellan erhållen och återbetalad pant). För både 50 cl systemet och 33 cl systemet kan marginella förbättringar uppnås genom en ytterligare rationaliserad hantering vid sortering, diskning och inspektion. Den totala potentialen bedöms vara några få ören per flaska. En mindre säsongsvariation i försäljningen (t.ex. genom att toppförsäljning görs i återvinningsflaskor) skulle minska kapitalbehovet och därmed ränte- och lagerkostnad med cirka 1 öre per flaska.
Aluminiumburkar. Besparing i en mer rationaliserad administration i alla led rör sig om några tiondels ören per burk och på transporter, kontroll, balning etc. något öre per burk.
R-PET-flaskor. Den faktiska besparingen i gemensam administration etc. är relativt liten, i fjärrtransporter några få ören per flaska och i sortering, diskning samt inspektion några få ören per flaska. Den största potentialen finns i butiksledet där en ersättning på 60 öre per flaska kan synas vara för hög. En minskad säsongsvariation (se kommentar under glasflaskor) skulle minska kostnaden med cirka 3 öre per flaska.
Å-PET-flaskor. En gemensam administration sparar förhållandevis obetydliga summor, men kan ha en indirekt positiv effekt. En centraliserad insamling och balning torde bara spara något öre per flaska. En mer rationell hantering genom direktkreditering och senare kanske direktdebitering skulle ha en direkt besparingseffekt på några ören per flaska. Detta i kombination med billigare returautomater skulle vara en grund för en reduktion av hanteringsersättningarna till främst handeln men också bryggerierna på troligen 10-20 öre per flaska. De olika åtgärder som måste vidtas för att stävja fusket i detta pantsystem bör kunna ge ytterligare en besparing på cirka 10 öre per flaska.
Samhällsekonomiska effekter
Det alternativ som skulle bli aktuellt vid ett eventuellt slopande av pantsystemen är att dryckesförpackningar i stället skulle inordnas under producentansvaret för förpackningar. Det kan av det skälet vara intressant att göra en jämförelse mellan dessa två system.
Det är svårt att göra sådana jämförelser med någon större precision. Om man jämför kostnader i dagens pantsystem med kostnaderna i förpackningsinsamlingens system med aktuella insamlingsnivåer blir jämförelsen inte rättvis. Pantsystemen har en betydligt högre insamlingsnivå utom för glas, där insamlingsnivån ligger något så när lika.
För burkar och plastförpackningar skulle man därför behöva beräkna vad materialbolagens system skulle kosta om de skulle utformas så att dessa högre nivåer nås. Man kan t.ex. försöka bedöma resultat och kostnader i en ökad fastighetsnära insamling, vilket också har gjorts i den av Larsson m.fl. utförda utredningen. Skillnaderna i såväl företagsekonomiskt som samhällsekonomiskt
utfall har dock inte blivit särskilt stora, vilket kan tolkas som att det med aktuella metoder och teknik inte finns något alternativ till pantsystemet som är mer lönsamt ur samhällsekonomiskt perspektiv.
Eriksson m.fl. (2001), har gjort en fallstudie där olika system för fastighetsnära insamling av returburkar av plåt jämförs med bringsystemet och pantsystemet. Det ena är ReturMera-systemet som innebär att konsumenten sorterar i fastighetsnära kärl där olika fraktioner sedan hämtas. Det andra är Optibagsystemet där konsumenten sorterar avfall i olikfärgade påsar och lägger dessa i samma kärl. Sortering sker sedan maskinellt efter insamlingen. Beräkningarna har koncentrerats på insamlingssystemet eftersom det är det som skiljer alternativen åt. Slutsatsen är att de miljömässiga kostnaderna för insamling är ungefär lika för pant- och Optibagsystemet och högre för ReturMera-systemet. Även denna fallstudie visar att pantsystemet är samhällsekonomiskt försvarbart i jämförelse med andra system som kan ge motsvarande höga återvinningsnivå.
Min bedömning
Jag noterar att de företagsekonomiska analyserna för olika pantförpackningar visar på att det finns möjligheter till effektiviseringar i hanteringen och vad gäller ersättningar till handeln. Störst möjlighet att sänka de debiterade kostnaderna finns för PET-flaskor.
Jag konstaterar att pantsystemet är samhällsekonomiskt försvarbart i jämförelse med andra tänkbara system som skulle kunna nå motsvarande höga återvinningsnivå.
3. 3. 3. 3.
7.7 Utvärdering av konkurrens
Retursystem med pant påverkar konkurrensen
De pantbelagda återfyllningssystemen (33 cl glas, 50 cl glas och R-PET) innebär en viss diskriminering mot import av dryck i liknande förpackningar. Det är inte ekonomiskt försvarbart att samla in tomflaskorna och transportera dem till annat land för diskning, fyllning och återtransport till Sverige. Dessa flaskor är standardiserade och avvikande återfyllningsflaskor skulle kräva en sortering. Det måste dock understrykas att dessa retursystem inte har någon ensamrätt, utan en importör kan använda engångsflaskor. Den
solidariska återtagningen och de gemensamma spelreglerna gör det dock lätt att komma in på marknaden med en egen fyllning, om man är beredd att ta investeringarna i utrustning och att panta in flaskor och backar för eget behov. Det finns naturligtvis en skalekonomi i detta som gör sig mycket påmind när det gäller R-PETsystemet. Långa disktider och speciell inspektionsutrustning gör investeringen, tiotals miljoner kronor, oöverstiglig för små bryggerier. Alternativet att köpa tjänsten från större konkurrenter skulle avslöja mycket om försäljning och marknadsplaner. Det finns dock en R-PET anläggning som drivs av ett svenskt och huvudsakligen legotillverkande företag.
De återvinnbara pantsystemen (Å-PET och aluminiumburk) är betydligt öppnare och tillåter en stor variation i design. De returnerade tomma förpackningarna identifieras med sin EAN-kod och denna måste därför vara unik för försäljningen i Sverige. Rapporteringar och betalning av pant och administrationsavgift måste göras till Returpack och Returpack-PET. Detta kräver en viss anpassning. Den solidariska återtagningen av returgodset möjliggör både för mindre bryggerier och importörer att sälja sina produkter i Sverige och möta ställda miljökrav med hjälp av de etablerade aktörerna. Dessa pantsystem är alltså på det hela taget konkurrensbefrämjande.
Generellt beträffande pantsystem framför Staffan Larsson m.fl. därutöver följande:
Andra länder har återlämningssystem och lagstiftningar som skapar handelshinder på liknande sätt. Det kan alltså konstateras, att idén med återlämning av förbrukade förpackningar och en finansiering av detta genom aktörerna, oundvikligen måste leda till en kontroll, som något försvårar det helt fria varuflödet. Det svenska pantsystemet är emellertid inte särskilt diskriminerande i en internationell jämförelse.
Konkurrensverket konstaterar att samhället gjort miljömässiga bedömningar och lagstiftat i enlighet om detta. Verket noterar i och för sig att pantsystem har konkurrenspåverkande effekter, men att dessa är en oundviklig effekt av lagen. Därför har icke-ingripande besked meddelats.
När det sedan gäller de speciella marknadsförhållandena kring stålburk för konsumtionsfärdig dryck kan följande framhållas:
Importen av stålburk domineras helt av Coca-Cola produkter. Under år 2000 beräknas importen till cirka 20 miljoner stålburkar. Mängden är skattad av Bryggareföreningen och Coca-Cola genom
intervjuer och observationer hos grossister/importörer. För närvarande förefaller det som om denna import till stor del sker ”svart”, dvs. utan erläggande av moms och förpackningsavgifter till MetallKretsen.
Stålburken omfattas inte av pantlagen utan enbart av producentansvarslagen. Den kan alltså lämnas i MetallKretsens behållare på samma villkor som alla andra stålburkar. Detta betyder att burken (i den mån avgift skulle erläggas) skulle belastas med lägre kostnader än aluminiumburken. Återvinningskravet är därtill lägre än för aluminiumburken (70 procent mot 90 procent).
Vid utvärderingen av konkurrensförhållandena mellan stålburken och aluminiumburken finns det flera faktorer att ta hänsyn till.
För det första finns det en förväxlingsrisk mellan de båda burktyperna. Konsumenten uppfattar lätt produkter av stål respektive aluminium som identiska men endast den ena produkten är pantbelagd. Detta kan skapa förvirring för konsumenterna och skulle kunna skada förtroendet för såväl pantsystemet som andra återvinningssystem. Enligt undersökningar som Returpack låtit utföra upplevs situationen som frustrerande av konsumenterna. Nedskräpningsrisken är också större för förpackningar som inte omfattas av pant.
En annan viktig faktor är att det finns en risk att de skillnader som nu finns i regleringen för de olika burkarna på sikt kan leda till förändringar i marknaden och därmed för de etablerade systemen.
Min bedömning
Jag konstaterar liksom Konkurrensverket att pantsystem har konkurrenspåverkande effekter. Konkurrensverket har dock meddelat icke-ingripande besked varför jag gör bedömningen att det inte finns skäl att slopa eller på annat sätt drastiskt förändra det befintliga pantsystemet för dryckesförpackningar.
Jag gör bedömningen att det finns anledning att överväga om dryckesburkar av stål ska omfattas pantsystemet. Ett skäl är att det är svårt att skilja på burkar av stål och aluminium för konsumenterna och att utebliven pant för stålburk vid återlämnandet kan ge problem med trovärdigheten för systemet. Ett annat skäl är kampen mot nedskräpning, som är ett av de övergripande målen för min utredning.
Fusk ger konkurrensproblem
Fusk med pantsystemen, speciellt för Å-PET och aluminiumburk, är ett problem och har tvingat fram en betydligt noggrannare kontroll än som annars skulle ha varit nödvändigt, t.ex. kravet på läsbara och unika EAN-koder. Detta ökar kostnaderna och försvårar något den fria konkurrensen. Ändå fuskar vissa företag t.ex. genom att deklarera lägre försäljningsvolymer än de faktiska. Ett annat sätt att fuska är att olagligt importera flaskor utan att erlägga pant och administrationsavgift till Returpack-PET eller genom att underlåta att inrätta egna insamlings- och pantsystem. Vinsten i ett sådant pantfusk är i sig ofta betydligt högre än vad som fås från den normala försäljningsmarginalen. Beivrandet av detta fusk har varit otillräckligt.
Ett kraftfullt agerande från myndigheter efterlyses om pantsystemen ska kunna bibehållas. Den illegala importen av främst Å-PET 2 liter skapar problem för bryggerierna och importörer som opererar enligt pantlagen. Illegal import innebär att produkterna kan säljas till lägre priser eftersom man inte betalar in pant och administrationsavgift. AB Svenska Returpack beräknar att detta kostar systemet cirka 20 miljoner kronor per år. Kostnaderna drabbar bryggerier och importörer genom administrationsavgiften. Den illegala importen innebär också en förtroendefråga för konsumenterna gentemot pantsystemet. Konsumenterna vet ofta inte vid köp av en 2 liter Coca-Cola att förpackningen inte är pantberättigad och detta skapar förvirring och skadar förtroendet för pantsystemet.
Det förekommer också en omfattande import av stålburk till Sverige. Stålburken ingår inte i pantsystemet och importen är fullt laglig, under förutsättning att man är ansluten till MetallKretsen eller själv tar sitt ansvar i producentansvaret för den mängd stål man fört in i landet genom att skapa egna insamlingssystem.
Jordbruksverket och Naturvårdsverket konstaterar att efterlevnaden av pantsystemets regler inte är fullständig och att det är svårt att beivra brott. Jordbruksverket har t.ex. ett tiotal ouppklarade fall där fusket överstiger 1 miljon kronor. Jordbruksverket har med anledning av detta i en skrivelse (Dnr 00-4333/00) till Miljödepartementet begärt ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. Skrivelsen har sedan lämnats över till denna utredning.
Min bedömning
Det är enligt min mening inte acceptabelt att fusk med pantsystemen förekommer i den utsträckning som här redovisats. Jag avser att gå vidare med Jordbruksverkets begäran om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar vilket behandlas i kapitel 11. Där finns även andra förslag på åtgärder.
Definitionen på PET – en konkurrensfråga
Då lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar infördes år 1991 var de aktuella dryckesförpackningarna av engångskaraktär renodlade PET-flaskor. Trenden i dag är ökad variation i kvalitet t.ex. att barriärmaterial av annat material än PET används. Det finns anledning att se över definitionen på PET för att undvika att företag kan vinna konkurrensfördelar genom att välja andra polymera material än PET. Redan då lagen infördes, förekom diskussioner om det var rätt att göra definitionen så snäv som den faktiskt blev. Det har även förekommit att PET-burkar har introducerats på marknaden, varför det kan finnas skäl att se om lagen ska omfatta alla förpackningar av polymera material som innehåller konsumtionsfärdig dryck oberoende av om det är burk, flaska eller annan form på förpackningen.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att det finns skäl att överväga om PET-lagen ska omfatta alla förpackningar för konsumtionsfärdig dryck av polymera material. Man ska alltså inte kunna vinna konkurrensmässiga fördelar genom att välja andra polymera material som är likvärdiga med PET.
3. 3. 3. 3.
8. Beskrivning av producentansvar för elektriska och elektroniska produkter (el-produkter)
Min bedömning
Det ingår inte i min uppgift att utvärdera producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter, eftersom detta producentansvar trädde i kraft först den 1 juli 2001. I min strävan att ha en helhetssyn på hur samtliga avfallsflöden hanteras, har jag valt att ändå kort belysa producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter. Min tanke är att producentansvarssystemen tillsammans bör bilda en helhet som ur konsumentperspektiv är lätta att förstå och att delta i, förutom att systemen ska bidra till de miljömål som är tanken bakom producentansvaret.
Regelverken. Jag noterar att producentansvaret för el-produkter omfattar, till skillnad från producentansvaret för förpackningar, endast uttjänta produkter som ägaren önskar återlämna i samband med nyköp. Kommunerna har ansvar för hushållens uttjänta produkter, som inte lämnas till producenten i samband med nyköp.
Företag och förvaltningar etc. har själva ansvar för de uttjänta produkterna, som uppstår i verksamheten när en ny liknande produkt inte köps.
Jag gör bedömningen att ett framtida EG-direktiv medför att det svenska regelverket behöver kompletteras. Den nuvarande begränsningen av producentansvaret att enbart avse återtagning i samband med nyköp behöver sannolikt tas bort. Det är även troligt att produktomfånget utökas till att omfatta hushållens kylskåp och frysar, för vilka kommunerna enligt nu gällande regler ansvarar i Sverige. Vidare kan insamlings- och återvinningsmål komma att införas samt krav på märkning av nya produkter och begränsning av användningen av farliga ämnen.
Historisk tillbakablick. Jag konstaterar att det förekom återvinning av el-produkter innan producentansvaret infördes. Ungefär hälften av landets kommuner lät av miljöskäl återvinna vissa typer av el-produkter från hushåll och bekostade det genom renhållningsavgiften. Många företag, landsting och statliga myndigheter tog som siste ägare detta miljöansvar oftast på affärsmässiga grunder.
Marknad och aktörer. Jag noterar att återvinningsföretagen har en god spridning runt landet med hänsyn tagen till mängden producerat avfall i olika regioner. Jag noterar även att det för
IT-producenterna finns fler än ett företag att vända sig till för att få hjälp att ta sitt producentansvar.
Ändringar i förordningar. Jag gör bedömningen att myndigheternas tillsynsansvar bör uttryckas tydligare i förordningen om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter, såsom
Naturvårdsverket har föreslagit. Vidare anser jag att det i renhållningsförordningen bör införas krav på att hushåll och andra förbrukare ska sortera ut el-produkter från hushållsavfall respektive annat avfall.
3. 3. 3. 3.
8.1 Regelverk för elektriska och elektroniska produkter
Regler för elektriska och elektroniska produkter(el-produkter)
Den 1 juli 2001 trädde nya regler för elektriska och elektroniska produkter (el-produkter) i kraft. Syftet med reglerna är att skapa en drivkraft för producenterna att utveckla mindre miljöbelastande el-produkter, anpassa dem för en hög grad av återvinning och åstadkomma en miljöriktig avfallshantering då produkterna är uttjänta.
De nya reglerna utgörs av
- en förordning (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter
- § 21–25 i renhållningsförordningen som innebär att inga uttjänta el-produkter får deponeras, förbrännas eller fragmenteras utan att först ha förbehandlats av en certifierad förbehandlare
- Naturvårdsverkets föreskrifter som sätter villkor för hur dessa förbehandlares verksamhet ska bedrivas.
De varor som omfattas av producentansvarsförordningen anges i en bilaga till förordningen och är i huvudsak varor som används i hushåll, på kontor, inom medicinteknik och på laboratorier samt armaturer och ljuskällor. Däremot omfattas inte fast installerad utrustning för uppvärmning, kylning eller ventilation av byggnader och industriella maskiner. För dessa har den som ger upphov till avfallet ansvaret enligt miljöbalken. Kylar och frysar omfattas inte. För de senare har kommunerna fortsatt ansvar.
Producentansvaret för el-produkter omfattar, till skillnad från producentansvaret för förpackningar, endast uttjänta produkter som ägaren önskar återlämna i samband med nyköp.
Producenten har således endast ansvar för att ta emot och återvinna produkten om konsumenten köper en ny produkt av samma typ dvs. ”gammal mot ny” (köpet ska avse produkten men inte nödvändigtvis samma varumärke). Kommunerna har ansvar för hushållens uttjänta produkter, som inte lämnas till producenten i samband med nyköp. Företag och förvaltningar etc. har själva ansvar för de uttjänta produkterna, som uppstår i verksamheten när en ny liknande produkt inte köps.
Naturvårdsverkets särskilda föreskrifter reglerar kraven på förbehandlarna och hur återvinningen ska ske. Bland annat krävs att förbehandlare ska vara certifierade enligt ISO 9000-serien, 14000serien eller motsvarande. Inget avfall som utgörs av elektriska eller elektroniska produkter får deponeras, förbrännas eller fragmenteras innan de har förbehandlats oavsett om de omfattas av producentansvar eller ej enligt 25 § Renhållningsförordningen.
EU-regelverk
På EU-nivå arbetar man för närvarande med att ta fram regler om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. I juni 2000 lade EU-kommissionen fram två förslag, ett om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter (WEEE) och ett annat om begränsningen av farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (RoHS, direktiv för begränsning av användningen av vissa farliga substanser). Direktiven har efter behandling i miljörådet under våren 2001 gått tillbaka till EU-Parlamentet för en andra läsning. De slutliga direktiven väntas antas i mitten av 2002 och träda i kraft samt införlivas i nationell lagstiftning någon gång år 2003–2004.
I den nuvarande versionen av RoHS-direktivet regleras bland annat sådana frågor som ingår i den nu gällande svenska förordningen om producentansvar. Därutöver uppställs insamlingsmål (kg/invånare) samt procentmål för återanvändning, materialåtervinning och energiutvinning. Den svenska förordningen anger inte några sådana mål. Om denna version slutligen blir antagen väntas producentansvaret i Sverige utvidgas till att omfatta även sådan elprodukter, som innehavaren vill bli av med utan nyinköp, dvs. den
nuvarande svenska ”gammal mot ny”-regeln slopas. Särskilda regler finns i förslaget för hur kostnaderna för det ”historiska avfallet” ska fördelas. I direktivförslaget finns också en tydligare skrivning än i den svenska förordningen om möjligheten för den enskilde producenten att ta sitt ansvar individuellt eller genom kollektiva lösningar . Vidare föreslås krav på märkning av nya elprodukter. RoHS-direktivet innehåller i sin nuvarande lydelse förbud mot att i framtiden tillverka elprodukter, som innehåller kvicksilver, kadmium, bly, sexvärt krom samt de bromerade flamskyddsmedlen PBB och PBDE.
Min bedömning
Jag noterar att producentansvaret för el-produkter omfattar, till skillnad från producentansvaret för förpackningar, endast uttjänta produkter som ägaren önskar återlämna i samband med nyköp. Kommunerna har ansvar för hushållens uttjänta produkter, som inte lämnas till producenten i samband med nyköp. Företag och förvaltningar etc. har själva ansvar för de uttjänta produkterna, som uppstår i verksamheten när en ny liknande produkt inte köps.
Jag gör bedömningen att ett framtida EG-direktiv medför att det svenska regelverket behöver kompletteras. Den nuvarande begränsningen av producentansvaret att enbart avse återtagning i samband med nyköp behöver sannolikt tas bort. Det är även troligt att produktomfånget utökas till att omfatta hushållens kylskåp och frysar, för vilka kommunerna enligt nu gällande regler ansvarar i Sverige. Vidare kan insamlings- och återvinningsmål komma att införas samt krav på märkning av nya produkter samt begränsning av användningen av farliga ämnen.
3. 3. 3. 3.
8.2 Kort historik – återvinningen av elektronik innan producentansvaret infördes
Återvinning av elektronik har skett sedan lång tid tillbaka men först från mitten av 1990-talet blev den av större omfattning. Återvinningen har bekostats av kommuner och privata företag. Kommuner, som ansett att en mer avancerad hantering av el-produkter var befogad ur miljösynpunkt, skrev avtal med elektronikåtervinnare eller startade egna anläggningar. Uppskattningsvis har cirka 170 kommuner haft avtal med privata eller kommunala elektronik-
återvinnare. Kostnaden har finansierats med hjälp av renhållningsavgiften. Svenska Renhållningsverksföreningen har uppskattat mängderna för 1999/2000 till cirka 10 800 ton hemelektronik (teve, datorer m.m.) samt 9 000 ton kyl och frys. Därutöver har cirka 20 000 ton spisar, tvätt- och diskmaskiner sänts till en enklare form av metallåtervinning, bestående av direkt fragmentering utan föregående urplockning av miljöskadliga komponenter.
Antalet privata företag, landsting och statliga myndigheter som på affärsmässiga grunder själva bekostat sin elektronikåtervinning har successivt ökat. Mängderna som lämnades till återvinning år 2000 var mellan 12 000–15 000 ton, varav merparten var IT-utrustning.
Även några producenter, framförallt på IT-området, tog med olika återtagningssystem ansvar för sina produkter när de blev avfall redan innan producentansvaret infördes.
Min bedömning
Jag konstaterar att det förekom återvinning av el-produkter innan producentansvaret infördes. Ungefär hälften av landets kommuner lät av miljöskäl återvinna vissa typer av el-produkter från hushåll och bekostade det genom renhållningsavgiften. Många företag, landsting och statliga myndigheter tog som siste ägare detta miljöansvar oftast på affärsmässiga grunder.
3. 3. 3. 3.
8.3 Beskrivning av marknad och aktörer
För att administrera och organisera producentansvaret har en stor del av producenterna via ett flertal branschorganisationer tagit ett gemensamt ansvar och bildat ett materialbolag kallat El-Kretsen AB1. El-Kretsen AB har i ett frivilligt samarbete med landets 289 kommuner skapat ett rikstäckande insamlingssystem, som getts namnet El-Retur. Samarbetet utgår från ett ramavtal utarbetat av producenterna, Svenska Kommunförbundet och Svenska Renhållningsverksföreningen. Enligt detta avtal svarar kommunerna för mottagning av hushållens el-produkter på cirka 630 återvinningscentraler samt för informationsinsatser på lokal nivå. El-Kretsen AB ansvarar för att mottaget el-avfall blir borttransporterat till en certifierad förbehandlare och återvunnet. Samarbetslösningen innebär att hushållen inte behöver uppsöka
olika avlämningsställen beroende på om de köpt nytt eller ej. Vidare är insamlingen av hushållens produkter naturligt samordnad med insamlingen av hushållens andra avfallstyper t.ex. möbler, trädgårdsavfall, papper, andra återvinningsmaterial, kemikalier etc.
Företag, myndigheter och andra verksamheter som vill bli av med sina uttjänta el-produkter kan lämna avfallet till den insamlingsentreprenör företaget självt bestämmer. Insamlingsentreprenören skickar det el-avfall som utgör gammal mot ny till den av Elkretsen utsedda återvinnaren i regionen. Förbehandlingen av övrigt el-avfall tas om hand av insamlingsentreprenören och bekostas av den som ger upphov till avfallet. El-Kretsen AB har genom överenskommelse med kommunerna tillgång till cirka 300 mottagningsstationer (normalt en per kommun), där även företag utan kostnad kan avlämna uttjänta el-produkter som är gammal mot ny.
El-Kretsen AB finansierar sina kostnader genom att anslutna producenter betalar avgifter, vars storlek beror på vilken typ av produkter resp. producent säljer och vilken volym. Företaget beräknas omsätta 250 miljoner kronor per år. Eventuellt överskott återbetalas till producenterna (självkostnadsprissättning).
El-Kretsen AB har handlat upp alla transport- och förbehandlingstjänster. Avtalen löper på två år. Elkretsen upphandlar förbehandlingen på allt el-avfall från hushållen. När det gäller el-avfall (exkl. IT-produkter) från verksamheter upphandlar Elkretsen förbehandlingen på allt el-avfall gällande gammal mot ny. När det gäller IT-produkter upphandlar även andra företag förbehandling. För övrigt el-avfall upphandlas förbehandlingen av den som ger upphov till avfallet.
Förbehandlingen av Elkretsens el-produkter sker i 4 huvudtyper av anläggningar.
- Ljuskällor: 4 anläggningar (Örnsköldsvik, Kumla, Göteborg, Vejle i Danmark)
- Stora vitvaror (andra än kyl/frys): 15 anläggningar (Kiruna, Pajala, Gällivare, Jokkmokk, Arjeplog, Boden, Skellefteå, Lesjöfors, Täby, Huddinge, Västerås, Vetlanda, Halmstad, Kristianstad, Malmö)
- Små och medelstora el-produkter: 21 anläggningar (Kiruna, Pajala, Gällivare, Jokkmokk, Arjeplog, Boden, Storuman, Skellefteå, Sundsvall, Gävle, Uppsala, Stockholm, Västerås,
Norrköping, Örebro, Göteborg, Jönköping, Nässjö, Vetlanda, Bräkne Hoby, Malmö)
- Smältning av mobiltelfoner och datorers centralenheter: Skellefteå
Utöver den producentsamverkan som sker i El-Kretsen AB utvecklas nu också tjänster, som innebär att en producent kan vända sig direkt till en återvinnare och köpa tjänsten ”att ta sitt producentansvar”. Även försäkringsbolag har etablerat alternativ genom försäkringslösningar, framförallt för IT-produkter.
Ett företag Eurovironment AB, har på uppdrag av några större IT-producenter etablerat sig på marknaden och utför eller köper för dessa företags räkning återvinningstjänster så att producenterna uppfyller förordningen.
Verksamheter, som vill bli av med el-avfall utan att köpa nytt, ska lämna in el-avfallet hos en certifierad förbehandlare och betala för omhändertagandet.
Min bedömning
Jag noterar att återvinningsföretagen har en god spridning runt landet med hänsyn tagen till mängden producerat avfall i olika regioner. Jag noterar även att det för IT-producenterna finns fler än ett företag att vända sig till för att få hjälp att ta sitt producentansvar.
3. 3. 3. 3.
8.4 Ändringar i av förordningar
Naturvårdsverket har i rapport nr 5156, som överlämnats till denna utredning, kommenterat producentansvaret för el-produkter enligt följande.
Förordningen (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter innehåller inga särskilda bestämmelser om tillsyn. Bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i förordningens 15 § kan indirekt tolkas som att Naturvårdsverket har ett operativt ansvar. Verket anser att tillsynsansvaret för reglerna om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter bör fördelas enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. En hänvisning till den förordningen bör därför införas i förordningen om producentansvar.
Naturvårdsverket utesluter inte att det i renhållningsförordningen kan behöva införas krav på sortering, liksom skyldighet att tillhandahålla lämpliga insamlingssystem, om det visar sig att källsortering inte sker i tillräcklig omfattning. Avfall som utgörs av elprodukter får sedan den 1 juli 2001 inte föras till deponering, förbränning eller fragmentering utan att först ha förbehandlats av certifierad förbehandlare. Risken finns att hushåll och andra förbrukare lägger el-produkter i blandavfall, eftersom de inte enligt förordningen är skyldiga att sortera ut dessa produkter från annat avfall. Om el-produkter hamnar i blandavfall är det svårt att i efterhand sortera ut dem, varvid riskerna ökar att de oavsiktligt hamnar på deponier, i fragmenterings- eller förbränningsanläggningar.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att det, enligt Naturvårdsverkets förslag, finns skäl att göra tillsynsansvaret tydligare i förordningen om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter.
Vidare anser jag att det i renhållningsförordningen bör införas krav på att hushåll och andra förbrukare sorterar ut el-produkter ur hushållsavfall respektive annat avfall. Syftet är att genom källsortering ge förutsättningar för den lagstadgade förbehandlingen och återvinningen.
1
Delägande branscher i El-Kretsen AB per 2001-03-01:
BRI – bilradio • CANT – centralantenner m.m. • DUR – Dagligvaruhandel • Elektronikförbundet, Svenska – fackhandel • EHL – vitvaror • E.L. – elmateriel • Elektronikindustriföreningen • IIH – industriell hygien • IT-Företagen • JLF – järn- och byggvaror • Lampa – ljuskällor • LEH – elektriska handverktyg • Ljusa/Offljus – belysningsarmaturer • LLB – proffs ljud/bild • LLH – leksaker • Miljöljuskretsen • MTB – mobiltele • SLF – sjukvårdsprodukter • SP – pappersgrossister • SRL – radio, TV, hemelektronik • Sveriges Järnhandlareförbund
3. 3. 3. 3.
9. Utvärdering av regelverken för blybatterier
Min bedömning
Returbatt AB har framfört önskemål till utredningen om att jag, då jag överväger behovet av utvidgat lagstadgat producentansvar, även behandlar batterier. Av det skälet har jag här utvärderat batterier utifrån samma kriterier som övriga varugrupper i detta kapitel.
Nådda målnivåer. Jag konstaterar att de uppsatta målen på 95 procents insamling har nåtts och att detta är ett system som vilar på en fastställd miljöavgift.
Miljöeffekter. Jag gör bedömningen att återvinningen av batterier har inneburit minskade mängder till deponi, hushållning med material och energi och minskade utsläpp av bly.
Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Jag konstaterar att systemen för insamling och återvinning av batterier fungerar mycket bra, liksom att aktörernas roller och ansvar är tydliga. Jag noterar dock att Returbatts verksamhet styrs av alltför kortsiktiga avtal. Därigenom blir det svårt att planera långsiktigt för verksamheten. Avtalen omfattar heller inte hela den verksamhet som
Returbatt faktiskt utövar och som är en förutsättning för att alla länkar i återvinningskedjan ska fungera väl.
Jag gör därför bedömningen att det finns skäl att se över Returbatts roll och ansvar.
Ekonomiska effekter. Jag gör bedömningen att återvinningen av batterier är företagsekonomiskt effektiv och samhällsekonomiskt lönsam.
Konkurrens. Jag gör bedömningen att det inte finns några konkurrensproblem med dagens system för återvinning av batterier.
Den som vill kan delta i insamlingen av batterier och eventuell förekomst av friåkare får anses som försumbar.
Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att nuvarande regelverk för återvinning av batterier fungerar mycket väl. Roller och ansvar för Returbatt behöver dock tydliggöras för att få en bättre helhet och långsiktighet i verksamheten.
3. 3. 3. 3.
9.1 Regelverk för batterier
Svensk lagstiftning
Den svenska lagstiftningen omfattar
1. Förordning (1997:645) om batterier (Batteriförordningen)
2. Förordning om producentansvar för bilar, SFS 1997:788 samt bilskrotningslagen (1975:343) och bilskrotningsförordningen (1975:348) vilken genom SFS 2000:1436 respektive 2000:1437 ändrades den 1 juli 2000.
Regelverken för batterier beskriver inte producentansvar som sådant. Detta återfinns i stället i regelverken för bilar.
Av batteriförordningen (SFS 1997:645) som omfattar samtliga miljöfarliga batterier, kvicksilver, kadmium och bly framgår följande:
Kommunerna ansvarar för insamling, sortering och borttransport av alla s.k. småbatterier, dvs. alla batterier utom öppna nikelkadmium-batterier och blybatterier med en vikt på mer än tre kilogram. Den fortsatta texten i detta avsnitt handlar enbart om blybatterier med en vikt på mer än tre kilogram om inte annat anges.
Den som yrkesmässigt säljer batterier ska informera konsumenterna var de kan lämna kasserade batterier. Enligt § 11 är den som yrkesmässigt tillverkar, till Sverige för in, överlåter eller saluför blybatterier över tre kilogram skyldig att ta emot kasserade sådana blybatterier och att transportera dem till en anläggning för bortskaffande eller återvinning. Här kommer Returbatts verksamhet med insamlingen in, vilken beskrivs närmare i avsnitt 3.9.3.
Förordningen anger vidare att det föreligger uppgiftsskyldighet angående den mängd miljöfarliga batterier, dvs. både bly- och övriga miljöfarliga batterier, som överlåtits eller förts in samt att en avgift utgår för varje batteri som överlåts på den svenska marknaden eller förts in för eget bruk. Naturvårdsverket är central tillsynsmyndighet och är mottagare av rapporter och avgifter. Avgiften ska betalas in kvartalsvis och får användas till
1. bortskaffande och återvinning av miljöfarliga batterier,
2. information som behöver spridas för att uppnå det syfte (att
förhindra utsläpp i miljön av kadmium, kvicksilver och bly från batterier) som anges i denna förordning,
3. kommunernas sortering av miljöfarliga batterier,
4. insamling av blybatterier,
5. Naturvårdsverkets handläggning av de uppgifter som ska lämnas och som avser miljöfarliga batterier.
EU-regler
Det finns EU-regler som omfattar blybatterier.
1. Direktivet av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer (91/157/EEG) och senare, (93/86/EEG), (98/101/EG), som innehåller regler angående vissa farliga ämnen. Detta direktiv omfattar alla slags miljöfarliga batterier, dvs. icke endast blybatterier.
2. EG-direktivet (2000/53/EG) av den 18 september 2000 om uttjänta fordon. Batteriet ingår som en komponent i bilen.
I artikel 7 i batteridirektivet 91/157/EEG, vars syfte är att tillnärma medlemsstaternas lagstiftning om återvinning och kontrollerat bortskaffande av sådana förbrukade batterier och ackumulatorer som innehåller farliga ämnen (specificerade ämnen är bl.a. bly), framgår kortfattat att medlemsstaterna ska säkerställa att insamlingen organiseras effektivt. Åtgärder får införas för att uppmuntra återvinning baserat på välgrundade ekologiska och ekonomiska kriterier och inte medföra en snedvridning av konkurrensförhållandena. I artikel 6 står bl.a. att medlemsstaterna ska upprätta program för att förverkliga ett antal målsättningar, bl.a. främjande av forskning i syfte att minska innehållet av farliga ämnen och att öka användningen av mindre förorenade ersättningsämnen i batterier och ackumulatorer, samt forskning om metoder för återvinning. Artikel 8 anger att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att konsumenterna ska få nödvändig information om a) de risker som är förknippade med att förbrukade batterier och ackumulatorer bortskaffas utan kontroll, b) märkningen av batterier och ackumulatorer och c) metoder för att avlägsna inbyggda batterier.
3. 3. 3. 3.
9.2 Kort historik
Tanken bakom batteriförordningen och hittills nådda mål
Returbatt AB, RB, bidades i slutet av 1980-talet på enskilt initiativ inom branschen för att samla in och återvinna uttjänta blybatterier. Riktlinjer för verksamheten utarbetades i samråd med Miljödepartementet och har därefter utövats med stöd av departementet och Naturvårdsverket. Det frivilliga ansvaret omfattade hela kedjan från insamling till återvinning med höga miljömål.
År 1996 presenterades batteriutredningen (SOU 1996:8). Av den framgick att Returbatts åtagande vid den tiden betraktades som ett frivilligt producentansvar. Utredningen beskrev också myndigheternas tillsyn, varvid Naturvårdsverket bemyndigats som central tillsynsmyndighet i lagen om kemiska produkter. Vidare beskrevs avsikten med avgiftssystemet och batterifonden och dess användning. Blybatterier betraktas som farligt avfall och omfattas härvid av speciella transport-, export- och lagringsregler. Batteriutredningen föreslog lagstiftning vilket resulterade i Batteriförordningen (SFS 1997:645)
Grundtanken med förordningen återfinns i § 1, som lyder
- Syftet med denna förordning är att förhindra utsläpp i miljön av kadmium, kvicksilver och bly från batterier. Med batterier avses även batteripaket och ackumulatorer.
Det finns ett av statsmakterna fastställt insamlingsmål om 95 procent för blybatterier. I juni år 1994 undertecknade de nordiska miljöministrarna en gemensam ministerdeklaration om nordiskt samarbete om insamling och återvinning av förbrukade blybatterier där samtliga länder åtog sig en årlig insamlingsnivå om 95 procent. Returbatt har kunnat påvisa en hög insamlingsgrad och lever upp till insamlingsmålet på 95 procent. Sedan starten år 1989 och till och med år 2000 har cirka 301 000 ton blybatteriavfall samlats in. Detta motsvarar nästan 15 miljoner förbrukade startbatterier eller 263 000 ton startbatterier, samt 38 000 ton förbrukade industribatterier.
Min bedömning
Jag konstaterar att de uppsatta målen på 95 procents insamling har nåtts och att detta är ett system som vilar på en fastställd miljöavgift.
3. 3. 3. 3.
9.3 Marknad och aktörer
Batterimarknaden – importörer och säljare
Den geografiska marknaden är Sverige. Det säljs i Sverige enligt dagens bedömning cirka 1,3 miljoner startbatterier (omräknade till en enhet) eller cirka 23 500 ton och cirka 17–18 000 ton industribatterier. Livslängden på ett startbatteri är 4–5 år och industribatterier kan leva så länge som 10 år. Det går därför inte att jämföra insamlingen med marknaden för samma år.
Antalet sålda startbatterier ökar med 1–2 procent per år. Försäljningen av industribatterier följer industrikonjunkturen och har haft en god tillväxttakt under senare år. Det gäller särskilt stand-by batterier för datautrustningar.
Samtliga batterier importeras i dag. Det finns ingen produktion av blybatterier vare sig i Sverige eller i övriga Norden sedan slutet av år 1999. Det finns viss montering av industriceller hos Tudor AB och Hawker AB, men ingen tillverkning av själva cellerna som utgör kärnan i batteriet.
De största aktörerna på marknaden är Varta Autobatteri AB, Tudor AB, Hawker AB och Global AB. Batteriimportörerna har bildat en branschförening som kallas Swebatt. Swebatt representerar 90–95 procent av branschen.
Det finns cirka 180 företag, batteriförsäljningsverksamheter som redovisar avgift till Naturvårdsverket.
Insamlare
Det finns cirka 180 insamlare. Alla insamlare som uppfyller lagar, förordningar och föreskrifter kan delta i systemet. Dessa företag är både stora och små och finns över hela landet. På större orter finns upp till sex insamlare. De största aktörerna är medlemmarna i Svenska Järn- och Metallskrothandlareföreningen samt Stena Gotthard Återvinning AB med dess filialer. Bilskrotare och andra
skrothandlare agerar också som insamlare. Eftersom blybatterierna är klassade som miljöfarliga sker hantering och återvinning, se nedan, på ett rigoröst föreskrivet sätt. Hushåll kan första hand lämna uttjänta blybatterier till bensinstationer, bilverkstäder och biltillbehörsbutiker samt kommunernas återvinningscentraler som utgör en länk i insamlingssystemet.
Återvinnare
Det samlades in 31 600 ton batteriskrot år 2000. Detta skrot transporterades till återvinningsanläggningen hos Boliden Bergsöe i Landskrona i sin helhet. Anläggningen är den enda i Norden. Där bearbetas avfall även från Norge, Danmark, Finland och Baltikum.
Det är numera tillåtet att exportera batteriavfall. Hittills har allt batteriavfall levererats till Boliden Bergsöe AB i Landskrona. Vid behov och om det blir aktuellt finns möjligheten att ta in andra återvinnare.
Returbatt
Returbatt AB administrerar insamling och återvinning av förbrukade blybatterier i Sverige. Verksamheten har funnits sedan år 1988, då man inledde en försöksrörelse med insamling av startbatterier. År 1991 kom sedan verksamheten igång fullt ut, och år 1998 inlemmades även industribatterier i systemet.
Returbatt drivs utan vinstintresse. Verksamheten finansieras sedan år 1991 av en miljöavgift, som varje leverantör av batterier eller varor med batterier i betalar in till Naturvårdsverket. Avgiften är 30 kronor för startbatterier, och 1,70 kronor per kg för övriga blybatterier, företrädesvis truck-, stationära- samt stand-by batterier. Verksamheten omsatte år 2000 cirka 38 miljoner kronor och cirka 31 600 ton blybatterier samlades in.
Företaget ägs av tre grupper med en tredjedel vardera
- skrothandeln, via Svenska Järn- och Metallskrothandlareföreningen,
- batteribranschen, via Varta och Tudor,
- återvinningen via Boliden Bergsöe.
Naturvårdsverket
Returbatt får äska medel för att täcka sina kostnader för insamlingen från Naturvårdsverket. De medel som inte förbrukas fonderas i den s.k. Batterifonden, som administreras av Naturvårdsverket. Fonden uppgick vid slutet av år 2000 till cirka 193 miljoner kronor. Returbatt har efter upphandling fått avtal med Naturvårdsverket för en period på 2 år, eller till och med år 2002, med option på ett års förlängning. Detta avtal avser endast administrationen av verksamheten. Avtal för ersättning till insamlingsledet föreligger för år 2001.
3. 3. 3. 3.
9.4 Utvärdering av miljöeffekter
Minskade mängder till deponi
Inget insamlat bly deponeras. Allt går till återvinning.
Hushållning med material och energi
Alla blybatterier som samlas in återvinns. Av batteriets totala vikt utvinns cirka 65 procent bly i form av blylegering. Av detta återvinns i stort sett 100 procent som sedan används i nya batterier.
Blyinnehållet i ett nytt batteri utgörs till cirka 50 procent av återvunnet legeringsbly. Eftersom det inte finns någon produktion av blybatterier i Norden exporteras legeringen.
Vid antagandet att man vid nyproduktion av batterier använder 50 procent återvunnet bly betyder detta att nytt bly endast behöver brytas till 50 procent, dvs. utan återvinning skulle man behöva bryta 100 procent nytt bly. Svavelsyra och energi återvinns också ur blybatterier.
Återvinning är en process som är betydligt skonsammare för miljön är utvinning av nytt bly genom gruvdrift. Återvinning innebär hushållning med både energi och material. Genom att via nya processer öka återvinnings- och renhetsgraden av bly ur skrotade batterier kan behovet av bly som nyråvara successivt minska.
Batteriet består av blymaterial, separatorer (plast), kärl (plast) och svavelsyra, dvs. huvudsakligen av bly plast och syra. Processen hos Boliden Bergsöe innebär att energiinnehållet i plasten tas till
vara som fjärrvärme. Ur slaggen återvinns svavel och bly. Det finns anläggningar utanför Sverige, där även plasten återvinns.
Minskade utsläpp av miljöskadliga ämnen
Huvudsyftet med batteriförordningen är att hindra utsläpp av kadmium, kvicksilver och bly från batterier. Bly och syra klassas som farliga ämnen. Det finns speciella lagar, förordningar och föreskrifter som reglerar insamling, hantering, lagring, transport och återvinning av dessa kemiska ämnen. Risken för oönskade utsläpp är därför låg.
Materialåtervinningen av blybatterier innebär sammantaget mindre utsläpp av bly jämfört med alternativet att utvinna blyråvara genom gruvdrift. Återvinningen innebär även mindre risk att batterier slängs i naturen eller hamnar på deponi.
I Miljöpropositionen 2000/01:65 – Kemikaliestrategi för en giftfri miljö – föreslås att bly som material ska utfasas till senast år 2010. För närvarande finns inga klara och tydliga alternativ till blybatteriet och det är därför omöjligt att veta när blyet kan ersättas. Materialet eller produkten som sådan omfattas av producentansvaret för bilar samt i förekommande fall av producentansvar för elektriskt och elektroniskt avfall.
Produktutvecklingen av blybatterier sker i samarbete mellan fordonstillverkare och batteriindustrin. Utvecklingen är europeisk och global, eftersom fordons- och batteritillverkarna agerar globalt. Man strävar hela tiden efter att reducera blyinnehållet i batteriet. Genom att fordonen numera utrustas med mycket strömberoende utrustningar/elektronik krävs batterier med högre kapacitet och därmed kan inte alltid blyinnehållet reduceras i den takt som är önskvärd.
Vid Bergsöe investeras kontinuerligt i system och processer för att minska utsläppen. Bergsöe är vid jämförelse med andra verk utomlands det verk som har de lägsta utsläppen. De årliga utsläppen ligger på 3 kilo till vatten och 70 kilo till luft vid en totalt bearbetad mängd bly av 65 000 ton.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att återvinningen av batterier har inneburit minskade mängder till deponi, hushållning med material och energi och minskade utsläpp av bly.
3. 3. 3. 3.
9.5 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande
Systemens effektivitet
Effektivitet i insamlingsledet bedöms vara som hög insamlingsgrad. Själva inlämningssystemet som stadgas i förordningen är inarbetat och fungerar bra. Genom den konstruktion insamlingssystemet har i dag nås även de mest avlägsna ställen i Sverige. Detta sker genom att i stort sett alla skrothandlare/insamlare som kan hantera batterier är inviterade att deltaga i systemet. Då alla batteriförsäljningsställen är skyldiga att ta emot förbrukade batterier och detta är känt samlas huvuddelen av alla bilbatterier in. Vid nyförsäljning av större industribatterier hänvisas alltid kunden till lämplig insamlare som ingår i Returbatts system.
Nuvarande insamlingsersättningen på i genomsnitt 1,16 kronor per kilo ger utrymme för en ersättning även till tidigare led i insamlingskedjan. Genom de speciella krav på mellanlagring som ställs med täckta lokaler och förvaring i syrafasta täta containrar har insamlarna i Sverige investerat i kostbara rostfria containrar. Dessa containrar används sedan vid transport till Bergsöe, som i sin tur investerat i speciella mottagnings- och lagringsutrymmen.
Kedjan från lagring hos insamlarna till och med mottagandet vid Bergsöe är effektiv, då det inte sker någon mellanhantering/omlastning, vilket sparar resurser. Det uppstår heller inte något spill, varför hanteringen kan sägas vara miljösäker.
Enligt Returbatt är det bra att Naturvårdsverket står bakom insamlandet av avgiften. Det är också bra att förordningen reglerar sådant som försäljningsställenas ansvar att ta emot förbrukade batterier och att märkning regleras på ett tydligt sätt.
Aktörernas roller och ansvar
Returbatt strävar efter att vara heltäckande, dvs. organisera en samordnad insamling, kunna meddela gällande transport- och lagringsregler samt medverka till en miljöriktig återvinning av de förbrukade batterierna i Sverige. Returbatt garanterar också (till Länsstyrelserna) att bortforsling av blybatterier sker vid t.ex. skrothandlares obestånd. Returbatt informerar allmänheten via hemsidan www.returbatt.se om sin verksamhet, insamlarförteckning m.m. Även kommunerna informerar hushållen om hantering av blybatterier i samband med avfallsinformation om farligt avfall.
Genom den avtalsordning som i dag råder mellan Naturvårdsverket och Returbatt kan Returbatts verksamhet inte planeras långsiktigt. Det finns två avtal mellan Returbatt och Naturvårdsverket. Det ena avser administrationen av insamlingen och löper på två år med option på ytterligare ett år. Det andra ”avtalet” avser ett formellt beslut från verket om ersättningsnivån till insamlarna och är endast ettårigt. Returbatt har i sin tur avtal med insamlingsledet. Returbatt har, utan täckning av uppdrag från myndigheten, även avtal med Boliden Bergsöe AB som åtagit sig att motta och bearbeta avfallet. Från och med den 1 januari 2001 har Returbatts roll inskränkts till att endast avse ansvar för administrationen av insamlingen enligt avtal med Naturvårdsverket. Återvinningen pågår som tidigare, men detta sker utan uppdrag eller ansvar och därmed utan myndighetsstöd. Returbatt har alltså avtal med Boliden Bergsöe att de tar emot alla batterier som samlas in i Sverige men inte motsvarande avtal med Naturvårdsverket. Styrelsen för Returbatt anser detta otillfredsställande och har till utredningen framfört önskemål om att utredningen ska överväga regler för ett frivilligt åtagande alternativt ett lagstadgat producentansvar. En annan möjlighet är att avtalen med Naturvårdsverket utvidgas till att gälla även återvinningen och blir mer långsiktiga.
Min bedömning
Jag konstaterar att systemen för insamling och återvinning av batterier fungerar mycket bra, liksom aktörernas roller och ansvar. Jag noterar dock att Returbatts verksamhet styrs av alltför kortsiktiga avtal. Därigenom blir det svårt att planera långsiktigt för verksamheten. Avtalen omfattar heller inte hela den verksamhet
som Returbatt faktiskt utövar och som är en förutsättning för att alla länkar i återvinningskedjan ska fungera.
Jag gör bedömningen att det finns skäl att se över Returbatts roll och ansvar och återkommer med förslag i kapitel 10.
3. 3. 3. 3.
9.6 Utvärdering av ekonomiska effekter
Finansiella effekter
För varje sålt startbatteri betalas i sista hand av kunden en miljöavgift med 30 kronor. För industribatterier är avgiften 1,70 kronor per kilo. Avgifterna är fastställda i Batteriförordningen. Avgiften betalas in och redovisas till Naturvårdsverket.
Den totala kostnaden för insamlingsverksamheten är i dag 1,21 kronor per kilo insamlade förbrukade blybatterier. 1,16 kronor går till själva insamlingen och 5 öre till Returbatts administration. Det tillkommer kostnader för Naturvårdsverkets handläggning, cirka 320 000 kronor, samt kostnader för rapportering hos Boliden Bergsöe.
Företag
De speciella miljöinvesteringar i lokaler, utrustning och för transporter, vilka krävs av aktörerna i alla led kostar innebär en extra kostnad. Länsstyrelserna tar även ut en avgift för ansökan om tillstånd för mellanlagring. Viss administrationskostnad för avgiftsrapportering- och inbetalning uppstår hos batteriföretagen. Alla företag måste liksom privatkonsumenten betala miljöavgift vid inköp av ett blybatteri.
Hushåll
Hushållen betalar en miljöavgift på 30 kronor per batteri. Hushållen kan lämna sina gamla batterier till försäljningsställen eller återvinningscentraler. En smärre kostnad uppstår via renhållningsavgiften för att finansiera återvinningscentraler, informatörer m.m.
Kommuner
Bland de 180 insamlarna finns även ett fåtal kommuner. Dessa erhåller liksom andra insamlare insamlingsersättning.
Samhällsekonomiska effekter
En jämförelse av insamlingskostnaden, 1,16 kronor per kilo kan göras med systemen i Norge och Danmark. Den svenska kostnaden ligger på ungefär samma nivå. Återvinning sker hos Boliden Bergsöe AB, som också svarar för att ta emot alla i Sverige förbrukade batterier. För närvarande utgår ingen ersättning från Bergsöe för avfall. Eventuellt kan konkurrensfördel uppnås genom export av batteriavfall. Det som talar mot en eventuell vinst är att för att kunna exportera avfallet, måste en eller flera mellanlagringsstation/er byggas. Detta kostar både investeringar och personal. Miljöbelastningen för återvinningen är i dag koncentrerad till en plats och det vore kanske inte önskvärt att inrätta flera ställen, såsom mellanlagringsstationer i Sverige, med hänsyn till att avsikten enligt 1 § i Batteriförordningen är att hindra utsläpp.
Det finns för utredningen inga kända samhällsekonomiska bedömningar som jämför alternativet återvinning med alternativet deponering kombinerat med uttag av ny blyråvara ur jordskorpan. Dock kan konstateras att återvinning är det minst miljöbelastande alternativet. Priset för återvunnet bly ligger på ungefär samma nivå som för jungfruligt bly. Återvinningen har skapat ett flertal arbetstillfällen i Sverige. Därmed kan antas att återvinning är det samhällsekonomiskt mest lönsamma alternativet.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att återvinningen av batterier är företagsekonomiskt effektiv och samhällsekonomiskt lönsam.
3. 3. 3. 3.
9.7 Utvärdering av konkurrens
Monopol är inget problem när det gäller batterier
Ersättningen till insamlarna förhandlas för hela gruppen insamlare, dvs. samtliga som kan delta. Detta betyder att det är inte en eller flera stora insamlargrupper/företag som har ensamrätt till insamlingen utan alla kan vara med. Ersättningen fastställs efter förhandling.
Inga konkurrensproblem med friåkare
Det kan förutsättas att det finns så kallade friåkare. Så vitt det kan bedömas av marknadsstatistik och vid en jämförelse med den avgift som Naturvårdsverket faktiskt får in verkar det inte vara något större problem med friåkare. Det ska tilläggas att Naturvårdsverket med sitt stöd i förordningen har en effektiv administration och redovisning av avgiften.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att det inte finns några konkurrensproblem. Den som vill kan delta i insamlingen av batterier och eventuell förekomst av friåkare får anses som försumbar.
3.10. Utvärdering av övergripande frågor och helhetssyn
Min bedömning
Målen. Jag delar Riksdagens Revisorers bedömning att ändrade målnivåer för producentansvaret bör motiveras med samhällsekonomiska analyser. Vidare delar jag deras uppfattning att det finns skäl att överväga om de nationella återvinningsmålen i vissa fall ska brytas ned till regionala och lokala mål.
Materialanvändning. Jag gör bedömningen att dagens producentansvar och frivilliga åtaganden omfattar de viktsmässigt största flödena av materialslag som är intressanta ur återvinningsperspektiv. Därutöver finns andra materialslag som kan vara intressanta att utgå från vid överväganden om ett eventuellt utvidgat producentansvar. Dessa är t.ex. trä, textilier och ytterligare metaller.
Miljöpåverkan. Med hänvisning till en nyligen publicerad forskningsrapport gör jag bedömningen att nu gällande producentansvar och frivilliga åtaganden i huvudsak omfattar varor som har en stor miljöpåverkan, med viss tveksamhet för förpackningar.
Kretslopp. Jag konstaterar att producentansvaret i ett flertal fall inte har lett till att materialkretsloppen har utvecklats så som det var tänkt, att producenten skulle ersätta en del av nyråvaran med återvunnen råvara, givet ett visst materialslag. Det gäller speciellt plastförpackningar och gummi i däck. Jag konstaterar vidare att pappersförpackningar, metallförpackningar, bilar och returpapper är exempel på produkter där en stor del av materialet återanvänds av den ursprunglige producenten.
Helheten ur konsumentperspektiv. Jag gör bedömningen att förordningarna för producentansvar och andra regelverk som styr omhändertagandet av avfall har tillkommit utan att de sammantagna effekterna för konsumenterna har kunnat överblickas. Jag konstaterar att det är svårt för enskilda konsumenter att hålla reda på var och hur olika typer av avfall ska lämnas, som systemet ser ut i dag.
Det behövs enligt min mening en översyn av helheten i syfte att förenkla. System med fastighetsnära insamling är en möjlig lösning som både förenklar och stimulerar till ökad insamling.
Monopol begränsar frivilligt miljöarbete och återvinningsbranschens utveckling. Jag gör bedömningen att vissa av materialbolagens system samt de kommunala systemen som styr omhändertagandet av avfall har tillkommit utan att de negativa effekterna på marknadens utveckling har kunnat överblickas. Jag konstaterar
att det oftast är svårt för enskilda företag och fastighetsägare att köpa andra insamlingstjänster än vad som erbjuds från materialbolag och kommuner. Där har dock en utveckling inletts, som jag finner angelägen fortsätter. Jag noterar att det kan vara svårt för nya återvinningsföretag att etablera sig på marknaden och svårt för redan etablerade företag att expandera då beställarmonopol råder. Det behövs enligt min mening en förändring av dagens system så att hindren för frivilliga initiativ och kreativa miljösatsningar på återvinningsområdet undanröjs.
Målkonflikter vid produktdesign. Jag gör bedömningen att det ibland kan finnas målkonflikter mellan hög materialåtervinning och låg miljöpåverkan under produktens användningsfas. För att hitta de miljömässigt bästa lösningaran behövs ett livscykeltänkande. Jag kommer att beakta detta när jag överväger strategier på lång sikt.
Arbetsmiljö. Det är enligt min mening viktigt att arbetsmiljöfrågorna sätts i fokus i samband med kretsloppsarbeten. Jag konstaterar att det finns behov av vissa förbättringar.
Tillsyn och uppföljning. Jag gör bedömningen att tillsynen behöver förbättras när det gäller lagstadgat producentansvar för förpackningar, bilar, däck och returpapper, byggsektorns frivilliga åtagande samt returdryckesförpackningar. Jag gör bedömningen att även uppföljningen behöver förbättras. Exempel på några angelägna områden är bättre uppföljning av vilka mängder förpackningar och returpapper som hushållen lämnar i olika kommuner. Vidare behöver uppföljningen av de frivilliga åtagandena för bygg- och rivningsavfall förbättras.
Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att nu gällande producentansvar och frivilliga åtaganden huvudsakligen omfattar viktiga materialflöden och varor med stor miljöpåverkan. Systemen behöver ses över när det gäller EU-anpassning och regionalisering av målen, inneboende målkonflikter vid produktdesign, kretslopp, arbetsmiljö, monopoltendenser, helheten ur konsumentperspektiv, tillsyn och uppföljning.
3.10.1. Syfte
I detta avsnitt går jag igenom frågor som rör producentansvaret och frivilliga åtaganden ur ett mer övergripande perspektiv. Mitt syfte är att analysera helhetstänkandet bakom producentansvaret
samt att ta upp övergripande frågor som är gemensamma för olika områden. Jag kommer att behandla följande frågor
- Återvinningsmålen – anpassning till EU:s regelverk och/eller regionalisering?
- Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden viktiga delar av materialanvändningen?
- Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden varor med stor miljöpåverkan?
- Ger producentansvaret upphov till kretslopp eller förlängda värdekedjor?
- Finns det ett helhetsperspektiv för konsumenternas åtaganden?
- Underlättar materialbolagens och kommunernas system företagens frivilliga arbete och återvinningsbranschens utveckling?
- Finns det inneboende målkonflikter vid produktdesign?
- Hur påverkar systemen för producentansvar arbetsmiljön?
- Hur fungerar tillsyn och uppföljning?
3.10.2. Återvinningsmålen – anpassning till EU:s regelverk och/eller regionalisering?
De svenska målen för återvinning skiljer sig i flera fall från målen i EU: s regelverk. Exempel på detta är
- bilar, där 85 procents återanvändning och återvinning ska ske fyra år tidigare i Sverige än vad som framgår av EU-direktivet,
- förpackningar av metall, där Sverige skiljer på förpackningar av aluminium och plåt medan EU har ett enhetligt mål för alla metallförpackningar,
- återvinningsmålen för förpackningar, där Sverige generellt har högre återvinningsmål än EU.
Riksdagens revisorer (1999/2000:RR4) har påpekat att svenska målnivåer som skiljer sig från EU:s målnivåer bör kunna motiveras genom samhällsekonomiska analyser. De anser vidare att forskningsunderlaget inom området är begränsat och ger regeringen en dålig vägledning ifråga om den optimala nyttan av höljda insamlings- och återvinningsmål. Regeringen bör ha ett bättre underlag när nya mål beslutas.
Revisorerna föreslår vidare i samma rapport att regeringen ska utreda om de nationella återvinningsmålen kan brytas ned till
regionala eller lokala mål för förpackningar. Med lokala mål menar de att insamlingen bättre kunde anpassas efter de lokala förutsättningarna att ta hand om olika förpackningsfraktioner. Ett motiv som de framför är att en nedbrytning av målen skulle förbättra möjligheten till en ändamålsenlig resultatåterföring till hushållen och andra användare. Det är tveksamt om det på längre sikt är tillräckligt att konstatera att de nationella målen nås för att ge hushållen fortsatta incitament att medverka i insamlingen.
Min bedömning
Jag delar Riksdagens revisorers bedömning att ändrade målnivåer för producentansvaret bör motiveras med samhällsekonomiska analyser. Vidare anser jag att det finns skäl att överväga om de nationella återvinningsmålen i vissa fall kan brytas ned till regionala och lokala mål. Jag kommer därför att analysera detta närmare i efterföljande kapitel.
3.10.3. Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden viktiga delar av materialanvändningen?
I detta avsnitt går jag igenom materialanvändningen för olika materialslag som det såg ut i början eller mitten av nittiotalet, då det var aktuellt att ta beslut om lagstadgat producentansvar eller att överväga frivilliga åtaganden. För vart och ett av materialslagen drar jag sedan slutsatser om hur stor andel som täcks in av dagens producentansvar, producentansvaret för förpackningar, bilar, däck, returpapper, elektriska och elektroniska produkter samt frivilliga åtaganden för kontorspapper och byggsektorn. Syftet är att se om hittills fattade beslut har fokuserats på de viktigaste delarna av materialanvändningen. Diagrammen över olika typer av materialanvändning är hämtade från Naturvårdsverkets rapport nr 4384.
Figur 3.10.1 Användningsområden för tunnplåt i Sverige, vilket motsvarar cirka 80 procent av stålanvändningen.
Stålplåt
Jag konstaterar att fordonsindustri, byggindustri och elektrisk industri står för 55 procent av tunnplåtsanvändningen. Endast 0,07 procent av stålet används för tillverkning av förpackningar. Producentansvaret för förpackningar fångar in en mycket liten del av stålplåtsflödena medan producentansvar för bilar, elektriska- och elektroniska produkter samt byggsektorns frivilliga åtagande representerar över hälften av stålplåtsflödet.
Stål är en bransch där skrot användes som råvara redan på 1800-talet. Mycket av stålplåten återanvänds från kyl- och frys, järnvägsmaterial , skogs-, jordbruks- och entreprenadmaskiner.
Användningen av tunnplåt i Sverige
Fordonsindustri
25%
Byggindustri
25%
Rörtillverkning
5%
Kallvalsverk
10%
VVS 5%
Övrigt 15%
Skogs-, jordbruks- och
entreprenad maskiner 5%
Vitvaror 5%
Elektrisk industri 5%
Figur 3.10.2 Kopparanvändningen i Sverige inom några olika verksamhetsområden
Jag konstaterar att med kommande producentansvar för elektriskaoch elektroniska produkter samt frivilliga åtaganden för byggindustrin täcks 75 procent av kopparanvändningen in.
Övrigt
4%
El. 60%
Bygg.
15%
Verkst.
15%
Transp.
6%
Figur 3.10.3 Aluminiumanvändningen i Sverige uppdelat på verksamhetsområden
Jag konstaterar att med producentansvar för bilar, elektriska- och elektroniska produkter, förpackningar samt frivilliga åtaganden för byggsektorn täcks mellan 60–70 procent av aluminiumanvändningen in.
Aluminiumanvändningen i Sverige
Transporter
22%
Mek.ind.
14%
Elektro ind.
16%
Hushåll
7%
Förpackn.
18% Bygg ind.
15%
Övrigt
8%
Figur 3.10.4 Plastkonsumtionen i Sverige 1989.
Plast
Av figur 3.10.4 framgår plastkonsumtionen i Sverige 1989. Jag konstaterar att om man adderar de områden där vi har producentansvar samt byggsektorns frivilliga åtaganden så täcker dessa områden in nästan 80 procent av den plastkonsumtion som gällde i samband med att beslut om producentansvar övervägdes.
Plasterna delas in i volymplaster, konstruktionsplaster och härdplaster. Konsumtionen av plastråvara 1993 för dessa tre typer var 474 000 ton (87 procent), 42 100 ton (5 procent) och 544 700 ton (8 procent).
Plastkonsumtionen i Sverige 1989
Bygg o anläggn.
25%
Övrigt 15%
Förpackning
26%
Elektronik o el.
prod. 17%
Bil 10%
Transport 4%
Lantbruk 3%
Figur 3.10.5 Förbrukning av plastråvara volymplast.
Jag konstaterar att producentansvaret för förpackningar, elektriska och elektroniska produkter och bilar samt byggsektorns frivilliga åtagande täcker in cirka 80 procent av volymplasterna.
Förbrukning av plastråvara (volymplast) fördelad
branschvis, Sverige 1993
Förpackn.
52%
Bygg/Anläggn.
22%
Övrigt 11%
Fiber 4%
Möbel/Kontor
2%
Elektronik/El.
prod. 7%
Bil 2%
Figur 3.10.6 Förbrukning av plastråvara konstruktionsplast.
Jag konstaterar att producentansvar för elektriska och elektroniska produkter och bilar samt frivilligt åtagande för byggsektorn täcker drygt 50 procent av användningen av konstruktionsplaster. Ett område som inte täcks in är möbler/kontor, vilket kan vara intressant att notera inför en eventuell utvidgning av producentansvaret.
Förbrukning av plastråvara
(konstruktionsplast utom pet) fördelad
branschvis, Sverige 1993
Bygg/Anläggn.
4%
Elektronik/El.
prod. 30%
Bil 22%
Möbel/Kontor
2%
Övrigt
42%
Figur 3.10.7 Förbrukning av plastråvara härdplaster.
Jag konstaterar att producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter, bilar samt byggsektorns frivilliga åtagande täcker knappt 50 procent av användningen av härdplaster. Områden som inte täcks in är möbler/kontor och båtar vilket kan vara intressant att notera inför en eventuell utvidgning av producentansvaret.
Förbrukning av plastråvara (härdplaster)
fördelad branschvis, Sverige 1993
Bygg/Anläggn.
16%
Elektronik/El.
prod. 19%
Bil 12%
Möbel/Kontor
32%
Båt
10%
Övrigt
11%
Figur 3.10.8 Papperskonsumtion i Sverige.
Jag konstaterar att omkring 90 procent av pappersanvändningen i Sverige omfattas av producentansvar eller frivilliga åtaganden.
I denna redovisning saknas t.ex. textilier, trä och ett antal metaller. Endast sådana material som till stor del omfattas av nu gällande producentansvar har redovisats. Vid en eventuell utvidgning av producentansvaret finns det skäl att studera ytterligare materialslag, vilka mängder som konsumeras och hur de används i olika varor.
Papperskonsumtion i Sverige 1993
Övrigt papper
och kartong
5%
Tidningspapper
22%
Skriv- och tryckpapper
26%
Omslagspapper
7%
Mjukpapper
8%
Kartong för f örpackningar
16%
Wellpappmateria
l 16%
Min bedömning
Jag gör bedömningen att dagens producentansvar och frivilliga åtaganden omfattar de viktsmässigt största flödena av ett stort antal materialslag som är intressanta ur återvinningsperspektiv. Därutöver finns andra materialslag som kan vara intressanta att utgå från vid överväganden om ett eventuellt utvidgat producentansvar. Dessa är t.ex. trä, textilier och ytterligare metaller.
3.10.4. Täcker producentansvaret och frivilliga åtaganden in varor med stor miljöpåverkan?
I en ny rapport av Finnveden m.fl. 2001, som har tagits fram på uppdrag av denna utredning, redovisas olika produkters miljöpåverkan. Sammanställningen är baserad på forskningsresultat från Sverige, USA, Holland och Danmark.
Om man räknar luftutsläpp, industriavfall och kemikalieanvändning så visar svenska studier att pappersprodukter och produkter från transportmedelssektorn har en stor miljöpåverkan. Amerikanska studier lyfter fram byggnation, motorfordon, kläder, datorer och annan kontorsutrustning som de intressantaste varugrupperna med avseende på resursanvändning.
Amerikanska studier har valt ett annat angreppssätt. De fokuserar i stället på intensiteten i miljöpåverkan (räknat som resursförbrukning) i förhållande till varornas monetära värde, så är t.ex. plaster och syntetiska material samt textilmaterial av betydelse samt råvaruhantering i metallmalmsgruvor. Räknar man på växthusgaser får man liknande resultat men då tillkommer även järnoch stålprodukter samt glas och glasprodukter.
Sammanfattningsvis konstaterar Finnveden m.fl. att det producentansvar eller frivilliga åtaganden som redan är infört i huvudsak har inriktats mot varugrupper som har en stor miljöpåverkan eftersom de konsumeras i stora mängder. Dit hör bilar, byggmaterial och elektriska och elektroniska produkter. Andra produkter som förpackningar har relativt stor miljöpåverkan om man ser till utsläppsintensitet. Med det menas att utsläpp av föroreningar och resursanvändning är hög räknat per krona av varans värde.
Min bedömning
Utifrån den refererade forskningsrapporten gör jag bedömningen att nu gällande producentansvar och frivilliga åtaganden omfattar varor som har en stor miljöpåverkan, med viss tveksamhet för förpackningar.
3.10.5. Ger producentansvaret upphov till kretslopp eller förlängda värdekedjor?
Alfredsson m.fl. 2001 har gjort några fallstudier för att se hur företag och marknader kan finna användningsområden för avfall som har samlats in för att återvinnas. Studien behandlar däck, plastförpackningar och mobiltelefoner. Med kretslopp menar Alfredsson m.fl. att producenten använder återvunnen råvara i stället för nyråvara i produktionen och i samma typ av vara. När återvunnen råvara används för helt nya produkter förlängs värdekedjan och ofta blir det en produkt där materialet inte längre omfattas av producentansvar. Exempel är när plastförpackningar omvandlas till bullerplank och däck som mals ned och används som vägbeläggning.
I studien av däck, plastförpackningar och mobiltelefoner fann Alfredsson m.fl. att kretsloppen inte hade slutits. De tillverkande företagen utvecklar inte kompetens för att återanvända och återvinna produkter. I stället för ett cirkulärt kretslopp uppstår en förlängning av materialvägen. Export av material eller produkter, tillverkning av helt nya produkter samt en stor andel förbränning är vad forskarna har funnit i de tre fallen. En fråga som forskarna väcker är hur framtida återvinningssystem kan utvecklas så att industrierna i högre grad använder återvunnen råvara i den ursprungliga varuproduktionen. De konstaterar att renhet eller andra försämrade materialegenskaper för närvarande verkar ha en stor betydelse för möjligheterna att materialåtervinna avfallet.
Min bedömning
Jag konstaterar att producentansvaret i ett flertal fall inte har lett till att materialkretsloppen har utvecklats på ett sådant sätt att producenten ersätter en del av nyråvaran med återvunnen råvara, givet
ett visst materialslag. Det gäller speciellt plastförpackningar och gummi i däck.
Det finns även exempel på motsatsen vilket har redovisats under avsnitt 3.1 Utvärdering av förpackningar och 3.2 Utvärdering av bilar i detta kapitel. Jag konstaterar att wellpapp och andra pappersförpackningar, metallförpackningar, bilar och returpapper är exempel på produkter där en stor del av materialet kan återanvändas av den ursprunglige producenten.
3.10.6. Finns det ett helhetsperspektiv för konsumenternas åtaganden?
Figur 3.10.9 Källsorteringen av hushållsavfall.
Figur 3.10.9 ger en överblick över hur källsorteringen av hushållsavfall ser ut i dag (källa RVF). Den ger med andra ord en bild av alla de flöden av avfall som den miljöanpassade konsumenten ska hålla reda på. Konsumenten lämnar avfall både till producenternas och kommunernas system enligt efterföljande beskrivning. Även företag ska följa det beskrivna schemat när de lämnar hushållsliknande avfall.
Glas
Pant system
Producenternas
system
Förpackningar
Plast
Metall
Trä
Kartong/
Well
Retur papper
Källsortering av hushållsavfall
Kommunernas
system
Obligatoriska
system
Frivilliga
system
Elavfall
Farligt avfall
Grov avfall
Olämpligt att förbränna
Utsorterat brännbart
avfall
Hälso/miljö Farliga ämnen
Biologiskt köksavfall
Icke brännbart
Batterier
Kylk/frys
Skrot
Trä
Plast Textilier
Trädgårds
avfall
Jord sten
1. Producenternas system Returpapper och fyra slags förpackningsfraktioner lämnas till återvinningsstationen eller fastighetsnära insamling där sådan finns. Pantförpackningar lämnas till handeln.
2. Kommunernas system I. Obligatoriska system
Kyl/frys, batterier, hälso/miljöfarliga ämnen, elavfall och farligt avfall lämnas till återvinningscentralen. Elavfall ingår i producenternas system men tas om hand i kommunernas obligatoriska system, till skillnad från förpackningar och returpapper. Icke brännbart, utsorterat brännbart och olämpligt att förbränna utgör olika fraktioner som tas om hand genom kommunens ansvar.
II. Frivilliga system
Textilier, plast som inte är förpackningar, trädgårdsavfall, jord/sten, biologiskt köksavfall, trä och skrot kan lämnas till återvinningscentralen. Textilier kan också lämnas till frivilligorganisationernas insamling och skrot till skrothandlare. Trädgårdsavfall och/eller biologiskt köksavfall kan komposteras i det egna hushållet eller hämtas till central kompostering/rötning.
Utöver det som visas i figur 3.10.9 finns något som kan kallas återvinnarnas system. Fastighetsägare och företag som kontaktar privata eller kommunala entreprenörer och köper service i form av fastighetsnära system har börjat växa fram alltmer. Möjlighet finns då att bestämma hur många och vilka fraktioner som ska sorteras. Denna utveckling sker därför att fastighetsägare/företag tar ett frivilligt ansvar för hög service och ökad miljöanpassning. Privata eller kommunala entreprenörer kan i vissa fall ta hand om både det kommunala avfallet och producentansvarsavfallet från samma fastighet, men det kräver överenskommelser med både kommun och materialbolag.
Hushållens avfallsflöden har karakteriserats dels år 1997 dels år 2000 av en forskargrupp. Sammanställningen på hushållens säckoch kärlavfall bestämdes genom att plocka isär sammanlagt 5 616 säckar och kärl med avfall från 7 kommuner där storstäder inte ingick. Resultatet av analyserna visade att ett genomsnittligt villahus-
håll genererar 11,4 kg säck- och kärlavfall per vecka, 2,2 kg mer avfall än man hade år 1997.
Avfallets fördelning räknat på vikt var 32 procent producentansvarsmaterial, 39 procent matavfall och 29 procent övrigt avfall som blöjor, papper, plast, metall och trädgårdsavfall.
Sammansättningen med avseende på behandlingsbarhet var följande: Komposterbart eller brännbart 51 procent, materialåtervinningsbart 32 procent, brännbart 12 procent, icke brännbart material 5 procent och farligt avfall 0,1 procent.
Forskargruppen studerade områden med flerfamiljshus som har gemensamt soprum med utsortering av samtliga återvinningsfraktioner. Resultatet från undersökningen av de fem källsorteringsrummen visade att 3,1 kg producentansvarmaterial hanterades per person under en vecka. Av detta gick 2,2 kg till återvinning. 0,9 kg lades i restavfallet. Det mesta av tidningar och glas utsorterades för materialåtervinning. För pappers- och metallförpackningar utsorterades hälften till materialåtervinning. Sämst resultat fick plastförpackningar. Sammanfattningsvis utsorterades 72 procent av producentansvarsmaterialet.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att förordningarna för producentansvar och andra regelverk som styr omhändertagandet av avfall har tillkommit utan att de sammantagna effekterna för hushållen har kunnat överblickas. Jag konstaterar att det är svårt för enskilda konsumenter att hålla reda på var och hur olika typer av avfall ska lämnas som systemet ser ut i dag. Det behövs enligt min mening en översyn av helheten i syfte att förenkla för hushållen. System med fastighetsnära insamling är en möjlig lösning som både förenklar och stimulerar till ökad insamling.
3.10.7. Underlättar materialbolagens och kommunernas system näringslivets frivilliga miljöarbete och återvinningsbranschens utveckling?
Problemet. I takt med att näringslivet sedan slutet av 1990-talet infört miljöledningssystem och att det marknadsdrivna miljöarbetet ökar finns ett allt större behov av att hitta lösningar som är kund-
anpassade både för företag och för fastighetsägare. Företag och fastighetsägare köper återvinningstjänster direkt av återvinningsbranschen. Detta är en marknad som successivt ökar. Företagens och fastighetsägarnas frivilliga miljöarbete och återvinningsbranschens utveckling försvåras av att det finns olika slags s.k. monopol. Det finns olika grader av monopol t.ex. insamlingsmonopol och beställarmonopol, samt mer eller mindre långsiktiga kontrakt i upparbetningsledet.
Faktaruta
Monopol är motsatsen till det teoretiska begreppet fri konkurrens.
Ett företag som har monopol är helt ensamt om sin produkt eller tjänst. Det saknas substitut för produkten eller tjänsten.
Legala monopol kan skapas genom lagstiftning som ger ensamrätten till viss verksamhet till ett visst företag eller som föreskriver att viss verksamhet ska vara förbehållen det allmänna. Ett offentligt monopol kan också uppstå genom att viss verksamhet inte är lönsam i ett företagsekonomiskt perspektiv och det allmänna därför tar på sig uppgiften med hänsyn till samhällsintresset.
(Prop. 1999/2000:140, Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald)
Bakgrund till materialbolagens system. Enligt förordningen var producenternas (materialbolagens) uppdrag att tillhandahålla en rikstäckande insamling av förpackningar. För att snabbt nå de uppställda målen och bygga ut en rikstäckande kostnadseffektiv insamling ansåg producenterna att det var nödvändigt att välja en tämligen enhetlig modell, som också under hand godkändes av
Konkurrensverket. Den har byggt på upphandlade insamlingsentreprenader med ensamrätt kommun för kommun. Därigenom var tanken att insamling skulle kunna erbjudas alla konsumenter och att på marknaden lägsta möjliga insamlingskostnad skulle belasta återvinningen och därmed konsumenterna. Genom dessa åtgärder har producentansvaret kommit att finansiera en återvinning som annars inte hade kommit till stånd i samma omfattning.
Förordningen om producentansvar innehåller inga begränsningar eller föreskrifter om hur detta ansvar ska uppfyllas. Inte heller finns det någon anmälningsplikt eller tillståndsgivning för att bedriva verksamhet under producentansvarsförordningen. Det är således en helt konkurrensutsatt marknad där aktörer kan verka individuellt eller i samverkan. På grund av de negativa ekonomiska incitament
som föreligger har en majoritet av aktörer som lyder under producentansvarsförordningen gått samman i materialbolag för att uppfylla lagens krav på organiserad insamling och återvinning så rationellt och heltäckande som möjligt. Att etablera ett parallellt fungerande materialbolag är både lagligt, funktionellt genomförbart men knappast ekonomiskt intressant.
Utredningen har granskat hur de olika materialbolagens system ser ut i dag. De materialbolag som fortfarande har kvar insamlingsmonopol är Svensk GlasÅtervinning, Pressretur AB och i viss mån även Svensk Däckåtervinning. Plastkretsen och Elkretsen har beställarmonopol. När det gäller wellpapp och tidningar finns en inköpssamverkan inom landet som utövas via två konkurrerande företag. Kartongentreprenörerna är fria att leverera insamlat material till vilken återvinnare som helst. För närvarande går materialet till svenska pappersbruk. Vid sidan därav finns dock en omfattande världsmarknadshandel med wellpapp och tidningar. Svensk GlasÅtervinning har förutom insamlingsmonopol även monopol på återvinningen som sköts i helt egen regi av materialbolaget.
Bakgrund till kommunernas system. Kommunerna har ensamrätt enligt Renhållningsförordningen att se till att avfall från hushåll och verksamheter tas om hand och återvinns/bortskaffas på ett miljöriktigt sätt s k. offentligt monopol. Ensamrätten är ett medel för att tillhandahålla service till alla kommuninvånare i syfte att skapa samordning och styra mot ett miljöriktigt omhändertagande. Kommunerna har i relativt stor omfattning valt att köpa insamlingstjänster på entreprenad. I några fall utförs insamling i egen regi sedan konkurrensutsättning skett. I andra fall sköter den egna förvaltningen/bolaget insamling. Återvinning och bortskaffande av kommunernas avfall sköts i allt väsentligt av kommuner/kommunala bolag. I några fall anlitas dock externa entreprenörer. Kommuner samverkar också för att skapa kostnadseffektiva system. Det gäller i första hand återvinning/bortskaffande, men även beställarfrågor och insamlingsaktiviteter samordnas i ökande utsträckning. Det kommunala insamlingsmonopolet gäller för hushållsavfall, hushållsliknande avfall från företag, farligt avfall och el- och elektronikavfall från hushåll.
Här ges en närmare beskrivning av de olika typerna av monopol och deras effekter.
Effekter av insamlingsmonopol. Med insamlingsmonopol menas att en aktör bestämmer vem som ska få samla in materialet. Detta monopol kan hindra utvecklingen av nya kreativa kund- och kon-
sumentanpassade återvinningslösningar i företag och fastigheter. Även det kommunala monopolet verkar därför hindrande för att tillvarata detta marknadsdrivna miljöarbete i företagen och hos fastighetsägarna. Eftersom det i dag inte finns några generella krav på företag att källsortera tar miljömedvetna företag själva initiativ att köpa sådana tjänster från återvinnare. Problemen uppstår framförallt när företag vill köpa återvinningstjänster där farligt avfall och hushållsliknande avfall (t.ex. restaurangavfall) ingår som en fraktion. Dessa fraktioner måste då hämtas av kommunens entreprenör på grund av det kommunala insamlingsmonopolet.
För fastighetsägarna uppstår problemet med fraktionerna hushållsavfall, farligt avfall och el- och elektronikskrot som samtliga måste hämtas av kommunens entreprenör. Tidningar och glas hämtas enligt huvudprincipen av Pressreturs respektive Svensk GlasÅtervinnings entreprenörer. När det gäller hushållens avfall har kontakterna successivt ökat mellan de enskilda återvinningsföretagen och fastighetsägarna. Olika koncept för fastighetsnära insamling efterfrågas från fastighetsägare och återvinnarna konkurrerar sinsemellan om att ta fram system som passar kundens önskemål.
Sammantaget innebär detta problem för dem som vill att alla fraktioner ska hämtas av en entreprenör som har tagit fram en lösning som passar just den ”avfallsproducenten”. Särskilt besvärligt blir det för företag som vill ha samma ”återvinningskoncept” för alla sina filialer eller verksamheter över hela landet – s.k. rikstäckande helhetslösningar. Att köpa sådan lösningar av återvinnare försvåras eller omöjliggörs av det kommunala monopolet eftersom varje enskild kommun beslutar om vilket system man ska ha samt vem som får hantera avfallet.
Här har dock förändringar inträffat. Materialbolagen för plast, metall och kartong har öppnat för fria insamlingslösningar genom att erbjuda vem som vill som uppfyller vissa formella krav att samla in förpackningar och leverera dessa till olika typer av mottagningspunkter, finansierade av materialbolagen. I princip innebär detta en helt fri insamlingsmarknad för dessa fraktioner. Materialbolagen för plast och kartong betalar dock ut en högre ersättning för insamlat material när huvudentreprenören levererar. Endast materialbolaget för metall betalar samma pris oberoende av vem som levererar. Parallellt har också glas i ökad utsträckning börjat samlas in fastighetsnära och delvis av andra aktörer än Svensk GlasÅtervinnings huvudentreprenörer. Även materialbolaget för returpapper,
Pressretur, kommer att med början nästa år kunna erbjuda denna typ av lösning.
Beställarmonopol största begränsningen för återvinningsbranschens utveckling. Plastkretsen och Elkretsen är exempel på materialbolag som har beställarmonopol. Det innebär att det är en aktör, materialbolaget, som ensamt bestämmer vem som får återvinna materialet eller om det insamlade materialet ska exporteras. Därmed bestämmer materialbolaget indirekt vilken återvinningsteknik och miljömässighet som ska användas. Det finns ingen konkurrens från andra beställare som vill ha andra återvinnare eller andra tekniker. Om det material som ska gå till återvinning fördelas ut på detta sätt av en aktör är det inte alls säkert att de mest miljömedvetna företagen får någon tilldelning. Det kan också bli omöjligt för nya återvinningsföretag att komma in på marknaden om de inte får någon tilldelning och svårt att expandera för redan etablerade företag. Det skapar inte heller något incitament för investeringar och teknikutveckling inom återvinningsföretagen. Om återvinningsföretagen hittar egna kunder som vill leverera material för återvinning få de normalt ingen ersättning av materialbolaget för detta material utan det dras då av från den kvot som återvinnaren blivit tilldelad.
Detta beror på att det är materialbolaget som äger det insamlade materialet, vilket i sin tur är en förutsättning för att materialvärdet ska kunna medverka i finansieringen av de totala insamlings- och återvinningskostnaderna. Det sorterade och bearbetade materialet kan ha ett marknadsvärde och säljs då på de villkor som är bäst för materialbolaget. Om det inte har ett marknadsvärde kan det inte läggas på lager, utan materialbolaget måste säkerställa en kontrakterad upparbetning, som materialbolaget betalar för. Ett sådant kontrakt måste ha en viss utsträckning i tiden, eftersom det kräver investeringar och produktionsplanering hos återvinnaren. Eftersom marknadsvärden kan fluktuera och ny teknik kan ändra intäkter och kostnader så kan situationer uppstå där kontrakterat material kortsiktigt inte är tillgängligt för en marknad som efterfrågar materialet. Materialbolagen måste här göra en noggrann avvägning mellan att optimera intäkter och marknader och att säkra långsiktig drift till stabila förutsättningar.
Marknadsbaserade system med inköpssamordning har små negativa effekter på återvinningsbranschen. Det frivilliga åtagandet för kontorspapper är ett helt marknadsbaserat system utan materialbolag.
Där fungerar marknadskrafterna så gott som fullt ut. Vem som
helst kan samla in kontorspapper och sedan sälja till pappersbrukens inköpsorganisationer IL Recycling och PÅAB. Marknadskrafterna fungerar tack vare att företag betalar för att bli av med sitt kontorspappersavfall och att det finns en efterfrågan på materialet. Företag betalar för att bli av med sitt kontorspappersavfall frivilligt på grund av att de ofta i sina miljöpolicies har åtagit sig att se till att deras kontorspapper återvinns. Emellertid kan inte insamlingsentreprenören sälja materialet direkt till de olika pappersbruken utan måste sälja till pappersbrukens gemensamma inköpsorganisation. Insamlingsentreprenörerna har dock möjlighet att söka avsättning för materialet utomlands.
RWA Returwell är ett exempel på ett materialbolag med lagstadgat producentansvar som har ett nästan helt marknadsanpassat system för wellpapp från handel och industri. Returwell går bara i speciella fall in och täcker upp finansiellt, i övrigt sköter marknaden resten. Vem som helst kan samla in från handel och industrier och sälja materialet antingen till pappersbrukens gemensamma inköpsorganisation, på samma sätt som för kontorspapper, eller exportera materialet.
Returbatt - system som fungerar bra. Returbatt AB är ett materialbolag för blybatterier. Materialbolaget sköter bara administrationen och inte hanteringen av insamlade blybatterier.
Vem som helst som har myndigheternas tillstånd att transportera blybatterier kan samla in och leverera till återvinnaren och få ersättning. Finansieringen sköts via en fond till vilken producenterna betalar in lagstiftad miljöavgift som ska bekosta det slutliga omhändertagandet.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att vissa av materialbolagens system samt de kommunala systemen som styr omhändertagandet av avfall har tillkommit utan att de negativa effekterna på marknadens utveckling har kunnat överblickas. Jag konstaterar att det oftast är svårt för enskilda företag och fastighetsägare att köpa andra insamlingstjänster än vad som erbjuds från materialbolag och kommuner. Där har dock en utveckling inletts, som jag finner angelägen fortsätter. Jag noterar att det kan vara svårt för nya återvinningsföretag att etablera sig på marknaden och svårt för redan etablerade företag att expandera då beställarmonopol råder. Det behövs enligt min
mening en förändring av dagens system så att hindren för frivilliga initiativ inte begränsas i onödan.
3.10.8. Finns det inneboende målkonflikter vid produktdesign?
När producentansvaret infördes poängterades rena materialflöden och slutna kretslopp som ett viktigt medel att uppnå syftena resurshushållning och minskade mängder till deponi. Den utveckling som sker och har skett på materialsidan innebär att lösningar med rena material inte alltid är den miljömässigt bästa lösningen. Här ges några exempel
- bildelar som tillverkas av nya blandmaterial blir mycket lättare men det kan med dagens kända teknik vara svårt att återvinna materialet. Sett i ett livscykelperspektiv kommer den lätta bilen att förbruka mycket mindre bränsle än vad en bil av rent material skulle ha gjort och den totala miljövinsten blir alltså fördelaktigare för bilen av blandmaterial. Dessutom uppstår ekonomiska vinster för den som använder den lätta bilen genom att bränsleförbrukningen minskar. Säkerhet är något som måste beaktas då nya material införs,
- för förpackningar kan laminat och kompositer vara ett intressant alternativ. Samtidigt som förpackningen blir lättare så får den lika bra eller rent av bättre övriga förpackningsegenskaper. Möjligheten att materialåtervinna förpackningen kan dock minska. Trots det kan blandmaterialet vara att föredra sett i ett livscykelperspektiv speciellt när förpackningen innesluter varor som måste transporteras mycket långa vägar.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att det ibland kan finnas målkonflikter mellan höga krav på materialåtervinning kombinerat med låg miljöpåverkan under produktens användning. För att hitta de miljömässigt bästa lösningarna behövs ett livscykeltänkande. Jag kommer att beakta detta när jag överväger strategier på lång sikt.
3.10.9. Hur påverkar systemen för producentansvar arbetsmiljön?
Arbetarskyddsstyrelsen 1998, har gjort en systematisk genomgång av de risker som uppstår i samband med kretsloppsarbetet. I tabell 3.10.1 visas exempel på vilka ergonomiska, kemiska/mikrobiologiska, fysikaliska och övriga risker som uppstår i samband med hanteringen av olika varor/material.
I Arbetarskyddsstyrelsens utredning konstateras att de arbetsmiljörisker som uppmärksammas i samband med kretsloppsarbete orsakas till stor del av kända agens med kända effekter på människan.
Då företagshälsovårdens roll minskat kraftigt utgör primärvården ofta den första medicinska kontakten för den som drabbas av ohälsa i sitt arbete. Primärvården har inte alltid den kompetens som krävs för att diagnostisera ett samband mellan besvär och arbetsmiljö.
Yrkesinspektionen har i vissa distrikt funnit att funktionshindrade sysselsatts med ensidigt repetitivt arbete på ett sådant sätt att arbetsmiljölagens ändamål har åsidosatts. Å andra sida finns det många exempel på positiva effekter av kretsloppsarbeten och hur många människor funnit en meningsfull tillvaro.
De som startar en kretsloppsverksamhet måste känna till arbetsmiljölagstiftningen väl och de hälsorisker som är förknippade med den aktuella verksamheten. Denna kunskap måste också föras vidare i organisationen.
I demonterings- och sorteringsarbeten kommer man i kontakt med material vilkas upptag i människan till stor del är okända. Forskning för att kartlägga dessa effekter måste komma till stånd för att hanteringen i kretsloppet ska kunna göras säker.
I följande tabell anges exempel på arbetsmiljörisker i olika branscher.
Tabell 3.10.1 Exempel på arbetsmiljörisker i olika branscher
Bransch/mtrl Risker Ergonomiska
Kemiska/Mikrobiologiska
Fysikaliska Övriga risker
Batterier
Ensidigt upprepat
Damm, syror, kvicksilver
Bilar/däck
Manuell hantering, svåra arbetsställningar
Asbest, damm, farliga ämnen, svetsrök
Klimat, buller
Olycksfall
Biologiskt avfall/ Biogas
Tung manuell hantering
Mikrobiologiska, lukt, farliga gaser
Syrebrist
Byggmaterial
Vibrationer, ensidigt upprepat
Mögel, asbest, damm
Buller, vibrationer
Olycksfall
Elektronik
Låsta arbetsställningar
Damm, flamskyddsmedel, asbest, PCB
Belysning, lokaler, buller
Stick och skärskador
Glasförpackningar
Buller vid tömning
Stick och skärskador
Industriavfall/ grovsopor
Svåra arbetsställningar, tung manuell hantering
Farliga ämnen, mikroorganismer
Klimat
Stick och skär-skador, halkrisker
Metallförpackningar Smuts, damm Buller Explosionsrisk
Möbler
Tung manuell hantering
Damm, lösningsmedel
Vibrationer Skärskador
Plastförpackningar
Ensidigt upprepat
Damm, mikroorganismer
Belysning, klimat, buller
Stick och skärskador
Returpapper
Ensidigt upprepat
Damm, mikroorganismer
Belysning, klimat
Klämrisk, stick och skärskador
Textilier
Ensidigt upprepat
Damm, mögel
Som en slutsats i rapporten konstateras att de goda arbetsmiljölösningarna finns i organisationer som har
- en medveten strävan att integrera inre och yttre miljö,
- kunskap om arbetsmiljö och arbetsmiljöregler,
- specialkunskap om personer med funktionsnedsättningar.
Min bedömning
Det är enligt min mening viktigt att arbetsmiljöfrågorna sätts i fokus i samband med arbeten som omfattar återvinning av avfall. Jag konstaterar att det finns vissa behov av förbättringar.
3.10.10. Hur fungerar tillsyn och uppföljning?
När det gäller tillsynen av hur förordningen för förpackningar efterlevs anser Riksdagens Revisorer (1999/2000:RR4) att deras granskning har visat på oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen mellan kommunerna, länsstyrelserna och Naturvårdsverket. Kommunernas ansvarsområde som operativ tillsynsmyndighet är särskilt oklar. Kommunerna har tillsynsverktygen men har svårt att definiera sin motpart. Revisorerna föreslår att bestämmelserna klarläggs och att regeringen överväger om materialbolagen, som företrädare för en stor del av producenterna, bör ges juridisk status.
Tillsynen omfattar bl.a. återvinningssystemens uppbyggnad, information som ska ges, uppnådda insamlingsnivåer lokalt och förekomst av ”friåkare” som åker snålskjuts på bekostnad av de producenter som tar sitt ansvar och betalar avgifter.
När det gäller tillsyn för övriga områden med producentansvar samt returdryckesförpackningar är det framför allt tillsyn av ”friåkare” som lyfts fram (se tidigare avsnitt i detta kapitel), inte minst av de producenter som tar sitt ansvar. Även när det gäller byggsektorns frivilliga åtagande efterlyses en bättre tillsyn vad avser källsortering och hanteringen av farligt avfall.
Uppföljningen av producentansvaret och frivilliga åtaganden behöver förbättras bl.a. genom att göras offentlig. En summering av vad som har framkommit i föregående avsnitt i detta kapitel visar på att det är främst uppföljning av förpackningar och returpapper som behöver spridas så att enskilda kommuner kan redovisa för hushållen hur källsorteringen fungerar. Även uppföljningen av de frivilliga åtagandena för bygg- och rivningsavfall behöver förbättras. Det förekommer i dag inga sanktioner eller andra samråd med staten om det visar sig att producenterna inte når de uppsatta målen.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att tillsynen behöver förbättras när det gäller lagstadagat producentansvar för förpackningar, bilar, däck och returpapper, byggsektorns frivilliga åtagande samt returdryckesförpackningar. Materialbolagens juridiska status behöver ses över.
Jag gör bedömningen att även uppföljningen behöver förbättras. Exempel på några angelägna områden är bättre uppföljning av vilka mängder förpackningar och returpapper som hushållen lämnar i olika kommuner. Vidare behöver uppföljningen av de frivilliga åtagandena för bygg- och rivningsavfall förbättras.
4 Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till "producenters ansvar" och en bedömning av deras effektivitet
Min bedömning
I detta kapitel har jag analyserat vilka styrmedel som har haft en stor betydelse i samverkan med förordningarna om producentansvar. Jag har även analyserat ”frivilliga åtaganden” på ett mer generellt plan samt specifikt för kontorspapper och byggsektorn.
Förordningarna om producentansvar. Jag konstaterar att förordningarna om producentansvar har haft en stor betydelse i omställningen ökad hushållning med material och energi och minskad deponering. En brist är dock att roll- och ansvarsfördelningen för tillsynsmyndigheterna är oklar, vilket påverkar tillsynsarbetet negativt.
Administrativa styrmedel. När det gäller produkternas innehåll och utformning har andra lagar som reglerar kvalitet, kemikalieinnehåll och standarder påverkat miljöanpassningen tillsammans med förordningarna om producentansvar. Jag konstaterar att egenkontrollen är ett viktigt komplement till förordningarna om producentansvar.
Ekonomiska styrmedel. Jag gör bedömningen att några ekonomiska styrmedel som har haft stor påverkan i samspel med producentansvaret är avfallsskatt, differentierade renhållningsavgifter och pantsystem.
Informativa styrmedel. Jag gör bedömningen att information har en nyckelroll särskilt i konsumentledet. De ekonomiska och administrativa styrmedlen har betydligt bättre förutsättningar att få genomslag om aktörerna som är involverade i processen, görs medvetna om syftet med styrmedlet. Enkel miljömärkning av varor är viktig för att konsumenterna ska kunna göra miljöanpassade val.
Information om hanteringen av den uttjänta varan, insamling och sortering, har en avgörande betydelse för både för vilka mängder som samlas in och hur rena fraktionerna blir. Jag konstaterar att egna initiativ i form av miljöledning och miljövarudeklarationer
bland företag och organisationer är viktiga komplement som kan bidra till att skapa drivkrafter i arbetet att nå högre återvinningsnivåer.
Utformningen av frivilliga åtaganden för kontorspapper och byggsektorn. Jag har utvärderat frivilliga åtaganden för kontorspapper och byggsektorn utifrån fem kriterier som handlar om hur ett åtagande bör utformas och har kommit fram till följande slutsatser.
Jag ser hanteringen av kontorspapper som ett exempel på ett frivilligt åtagande som har utformats i god samstämmighet med kriterierna. De inblandade parterna har tänkt igenom målen och konsekvenserna av åtagandet och är medvetna om vikten av att målen följs upp.
Jag anser att byggsektorns frivilliga åtagande inte har utformats på ett tillfredställande sätt enligt kriterierna. Målen för åtagandet inte är mätbara med avseende på vad som ska åstadkommas och till vilken tidpunkt. De blir därmed inte heller uppföljningsbara. Jag anser dessutom att ett frivilligt åtagande enbart bör omfatta sådant som går utöver det som branschen är skyldig att göra enligt lagen. Jag gör bedömningen att av de fem olika kriterierna har byggsektorn bäst klarat att vidta åtgärder för att uppnå mjuka effekter som ökade insikter om miljöproblemen och kunskaper om nya lösningar. En förmildrande omständighet är att byggsektorns åtagande gjordes i ett tidigt skede, när det fanns få riktlinjer för miljööverenskommelser.
Generella erfarenheter från svenska miljööverenskommelser. Jag har tagit del av en utvärdering av svenska miljööverenskommelser och noterat följande slutsatser. Miljööverenskommelser är svåra att fullfölja inom branscher med ett stort antal företag. Överenskommelserna skulle ha vunnit på att utformas tydligare. Frivilliga åtaganden lämpar sig bäst då kunskaperna om problemen är bristfälliga, kundtrycket är stort och/eller det är miljöproblem av lägre dignitet. Erfarenheterna visar att miljööverenskommelser bör användas i kombination med andra styrmedel och att de kan var lämpliga under en övergångsfas för att bygga upp erfarenheter inför en eventuell reglering.
Miljö, handel och konkurrens. Jag konstaterar att det finns risk för att konkurrensen snedvrids då miljöregler som producentansvaret införs. Bristande tillsyn kan också ge upphov till snedvriden konkurrens. Jag noterar att alternativ till regleringar, för att nå de miljöpolitiska syftena med kretslopp för varor, är frivilliga åtaganden som utvärderas ordentligt, ekonomiska styrmedel i form
av skatter och avgifter och informativa styrmedel som t.ex. miljömärkning riktad till konsumenter.
4.1. Utgångspunkter för utvärderingen av styrmedel som bidrar till ”producenters ansvar”
De huvudsakliga styrinstrument som har använts för att påverka ”producenters ansvar” är dels lagstiftning i form av förordningar om producentansvar för olika grupper av varor, dels miljööverenskommelser i form av frivilliga åtaganden. Syftet med producentansvaret har beskrivits i kapitel 2, nämligen att
- minska mängden genererat och deponerat avfall,
- hushålla med material och energi för att minska miljöbelastningen,
- minska mängden miljöskadliga ämnen i varor och avfall.
Det finns en mängd juridiska, ekonomiska och informativa styrmedel vid sidan av förordningarna om producentansvar som fungerar som drivkrafter för att nå nyss nämnda syften med producentansvaret. När producentansvaret ska utvärderas är det därför viktigt att se på samspelet mellan dessa styrmedel. I nästa avsnitt ger jag en översikt över styrmedel som samverkar med förordningarna om producentansvar och drar vissa slutsatser om hur effektiva styrmedlen har varit.
4.2. Styrmedel som bidrar till producentansvar
4.2.1. Översikt över styrmedel som bidrar till producentansvar
I figur 4.2.1 redovisas ett antal styrmedel som har fungerat som drivkrafter för att nå de mål som var syftet med producentansvaret. Beskrivningen av styrmedlen gör inte anspråk på att vara heltäckande utan avsikten är att få med de viktigaste styrmedlen som har samspelat under den tid förordningarna om producentansvar har funnits. Sammanställningen är baserad på Naturvårdsverkets rapport nr 5064 och ”Kunskapssammanställning om styrmedel som påverkat producentansvaret”.
Figur 4.2.1 Styrmedel och andra verktyg som påverkar producentansvaret.
Styrmedel och andra verktyg som påverkar producentansvaret
Informativa Administrativa Ekonomiska
MB 1 kapMiljöbalkens mål MB 2 kap Allmänna
hänsynsregler
MB 15 kap Avfall och
producentansvar, kommunal renhållningsskyldighet
MB 26 kap Tillsyn och
regler om egenkontroll
Myndigheternas/
Kommunernas/ Producenternas info om insamling och sortering
Frivilliga verktyg
Miljömärkning
Miljöledningssystem
med produktinriktning
Miljövarudeklarationer
Miljööverenskommelser
Förordningar om
producentansvar för
- förpackningar
- däck
- returpapper
- bilar
- elektriska och elektroniska produkter
Lag om återvinning av
dryckesförpackningar av aluminium
Lag om vissa
dryckesförpackningar
Renhållningsförord-
ningen
Deponiskatt
Pant
Kommunernas
renhållningsavgifter
Mottagningsavgifter
Miljöavgift på utsläpp
av kväveoxider
Energiskatt
Koldioxidskatt
Miljödifferentierade
fordons/bränsleskatter/ skrotningspremie bilar
Offentlig upphandling
Teknikupphandling
Spec. regleringar för produkter
Krav på hälso- och
miljöinformation
Kvalitetskrav
Produktstandarder
Utsläppskrav/miljö-
kvalitetsnormer
Batteriförordningen
4.2.2. Styrmedlens effekter på producentansvaret
Administrativa styrmedel
Miljöbalken. Hänsynsreglerna formar balkens grundläggande materiella bestämmelser. Några av hänsynsreglerna har en speciell koppling till producenters ansvar för produkters miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv. Dit hör kunskapskravet, kravet på resurshushållning, det allmänna kravet på försiktighetsmått, substitutionseller produktvalsprincipen samt skälighetsprincipen. I relation till miljöbalkens mål och tillämpning kan man utgående från hänsynsreglerna beskriva ett relativt långtgående ansvar för producenterna att beakta sina varors miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv. Bedömningen ska då ske i varje fall för sig och utesluter att reglerna används generellt.
Egenkontroll. I den underlagsrapport som har tagits fram på uppdrag av denna utredning har egenkontroll och myndighetstillsyn lyfts fram som viktiga komplement till förordningarna om producentansvar. Miljöbalkens regler om egenkontroll ska även tillämpas i frågor som rör producentansvar. Exempel är materialbolagens och återvinningsindustrins löpande kontroll över insamlingssystemen och över uppföljningen av att de nationella insamlingsmålen uppfylls.
I förordningarna om producentansvar anges hur de olika myndigheterna ska fullgöra sina uppgifter i fråga om tillsynen. Naturvårdsverket har bemyndigats att meddela tillämpningsföreskrifter till förordningarna, men har ännu inte gjort detta. Den operativa tillsynen svarar kommunen för. Det är också kommunen som har tillsynsverktygen, dvs. förelägga och meddela förbud om bestämmelserna inte följs. Behovet av att vidareutveckla en väl fungerande tillsyn inom samtliga varugrupper med producentansvar har lyfts fram i avsnitt 3.10. Syftet är i första hand för att komma åt problemen med ”friåkare” men också för att öka kraven på materialbolagen för förpackningar och returpapper avseende städning, tömning m.m. Endast några få kommuner i landet har utnyttjat sin rätt till upplysningar och tillträde, samt rätt att meddela föreläggande för att förmå producenterna att ta sitt ansvar. Detta trots att många fler kommuner uppger att det finns problem. Orsaken är att det finns oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna.
Förordningarna om producentansvar. Förordningarna har, enligt rapport nr 5043 Naturvårdsverket 1999, bidragit till att minska avfallsmängderna från förpackningar samt till att minska deponering från förpackningar, tidningspapper och däck. För bilar har ännu ingen riktig uppföljning gjorts. Naturvårdsverket konstaterar att lagstiftningen har varit pådrivande i omställningen mot mindre avfallsmängder, ökad resurshushållning och minskad deponering.
Samma bild ger underlagsrapporten, ”Kunskapssammanställning om styrmedel som påverkar producentansvaret”, som tagits fram på uppdrag av denna utredning. Intervjuer med representanter för producenterna visar att det lagstadgade producentansvaret är det styrmedel som haft störst effekt. För vissa varugrupper fanns redan en fungerande återvinningsmarknad då förordningen infördes t.ex. tidningspapper och wellpapp. Här har respektive förordning inneburit att insamlingen har utökats till att omfatta hela landet samt att insamlingssystemen har effektiviserats.
I de befintliga reglerna om producentansvar fastställs även en skyldighet för producenten att informera om hanteringen av den uttjänta varan, hur den ska sorteras och insamlas. Se vidare under Informativa styrmedel.
Lagar om dryckesförpackningar. För aluminiumburkar och PETflaskor finns särskild lagstiftning. Se avsnitt 3.7.
Renhållningsförordningen. Enligt denna förordning har kommunerna ett ansvar att se till att avfall tas om hand/bortskaffas på ett miljöriktigt sätt. Kommunernas ansvar omfattar hushållsavfall exklusive sådant avfall som ingår i producenternas ansvar. Utöver avfall från själva hushållen ingår i ansvaret även liknade avfall från affärer, kontor, institutioner m.m. I hushållsavfall ingår också grovavfall och trädgårdsavfall. Kommunerna har även ansvar för att samla in och återvinna kylar och frysar, samla in batterier. Kommunerna kan frivilligt utöka sitt renhållningsansvar till att även omfatta farligt avfall.
Alla kommuner ska ha en fastställd avfallsplan som redogör för hur allt avfall i kommunen, alltså även producentansvarsavfall och annat avfall än hushållsavfall, ska hanteras. Kommunerna har lokala föreskrifter i s. k. renhållningsordningar där hanteringen klargörs mer i detalj.
Kommunernas sätt att planera för avfallshanteringen påverkar de övergripande miljömålen och återvinningsmålen för olika materialslag. Eftersom inte kommunerna kan påverka det faktiska genomförandet vid omhändertagandet av sådant avfall som omfattas av
producentansvaret är det inte alltid självklart att de båda systemen utnyttjas eller samverkar optimalt.
Regleringar om produkters utformning. Förordningarna om producentansvar har inte nämnvärt bidragit till att innehållet av miljöoch hälsofarliga ämnen har minskat. Det kan bero på att det inte finns som ett uttalat syfte, varken i förordningen om däck eller returpapper, även om detta var grundtanken i Kretsloppspropositionen. Syftet med förordningen om förpackningar är däremot utförlig och ur miljöskyddssynpunkt ambitiöst formulerad. En stor del av förpackningarna regleras dock av Statens livsmedelsverks kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel (Omtryck SLV
FS 1997:09) samt Kemikalieinspektionens förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Sannolikt har dessa regleringar haft största betydelsen för förpackningarnas innehåll av hälso- och miljöfarliga ämnen. När det gäller bilar har producenternas fokusering legat på att hitta konstruktioner som lätt kan demonteras.
Nya lagar. Från och med år 2002 införs förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och från och med 2005 införs förbud mot deponering av organiskt avfall. Båda dessa regleringar syftar till en ökad resurshushållning.
Min bedömning
Jag konstaterar att förordningarna om producentansvar har haft en stor betydelse i omställningen mot mindre avfallsmängder, ökad hushållning med material och energi och minskad deponering. En brist är dock att roll- och ansvarsfördelningen för tillsynsmyndigheterna är oklar, vilket påverkar tillsynsarbetet negativt.
När det gäller miljöanpassningen av produkternas innehåll och utformning har andra lagar som reglerar kvalitet, kemikalieinnehåll och standarder påverkat miljöanpassningen tillsammans med förordningarna om producentansvar. I förordningarna om däck och returpapper finns inga uttalade syften att minska mängden hälsooch miljöfarliga ämnen, även om detta var grundtanken i Kretsloppspropositionen. Förordningen om förpackningar har ambitiösa mål, men innehåll av miljö- och hälsofarliga ämnen regleras oftast av annan lagstiftning. Jag noterar att egenkontrollen är ett viktigt komplement till förordningarna om producentansvar.
Ekonomiska styrmedel
Deponiskatt. En del producenter har lyft fram deponiskatt som det ekonomiska styrmedel bland nu gällande, som påverkat producenterna mest i kombination med förordningarna om producentansvar. För varor av material som kan förbrännas, däck och returpapper, har avfallsskatten inte haft lika stor betydelse som för ickebrännbart material. Som exempel kan nämnas bilbranschen som anstränger sig för att göra så mycket som möjligt av bilen återvinnbar. Även inom förpackningsindustrin finns en strävan att utveckla produkter och processer som minskar behovet av deponering.
Pant. Pant är ett mycket effektivt styrmedel om höga insamlingsnivåer ska uppnås. Det har konstaterats i Utredning av pantsystemen, 2001. Det är dock viktigt att pantens värde ligger på en nivå som gör att konsumenten upplever det som mödan värt att återlämna varan.
Kommunernas renhållningsavgifter. Kommunernas renhållningsavgifter fastställs årligen av fullmäktige genom en taxa. Fastighetsägaren är skyldig att erlägga avgiften till kommunen. Avgiften ska täcka samtliga kostnader för hanteringen av hushållsavfall såsom hämtning, insamlingsbehållare, insamling, transport, återvinning, bortskaffande, administration och information. Taxan fastställs med grund i den kommunala självkostnadsprincipen vilken gäller för avfallshanteringen i sin helhet. Avgiften är ibland uppdelad på grundavgift, hämtningsavgift och behandlingsavgift. Hushållen betalar samma pris för likvärdig service oberoende var i kommunen de bor.
Flera kommuner har infört differentierade taxor med avseende på vikt. Denna typ av styrinstrument är ett incitament att öka insamlingen av t.ex. returpapper och förpackningar samt att öka återanvändningen av andra varor som skulle ha blivit hushållsavfall.
Renhållningsavgiften differentieras ofta med beaktan av hämtad avfallsvolym och hur ofta hämtning sker. Ibland sker också differentiering med hänsyn till hämtad vikt och antalet avfallsfraktioner. Differentieringen syftar till en ökad miljöanpassning i avfallshanteringen enligt EU:s avfallshierarki.
Förpackningsavgifter. Producentansvaret för förpackningar finansieras genom förpackningsavgifter. Dessa är genomgående mycket låga i förhållande till värdet på de förpackade varorna, varför de har liten eller ringa inverkan på konsumenterna. Däremot är de en av flera faktorer som kan påverka producenternas val av förpackning
och avgifterna kan därigenom ha gynnat förpackningar som är enkla och därmed billiga att återvinna.
Mottagningsavgifter. Mottagningsavgifter (behandlingsavgift) tas ut av behandlingsanläggningar för återvinning, biologisk behandling, förbränning med energiutvinning samt bortskaffande. Avgiften är oftast differentierad för att stimulera till ökad återvinning och en effektivare källsortering. Avgiften hos kommunala anläggningar för att motta industrins avfall är marknadsanpassade och fastställs oftast inte av fullmäktige.
Andra ekonomiska styrmedel. Skatt på energianvändning och avgifter på utsläpp från förbränning är styrmedel som oftast främjar materialåtervinning. Ett styrmedel som kan få effekter på sikt är utökade ekologiska krav vid offentlig upphandling. Ett databaserat verktyg som kan användas som hjälpmedel vid offentlig upphandling har nyligen presenterats av Delegationen för ekologisk upphandling.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att några ekonomiska styrmedel som har haft stor påverkan i samspel med producentansvaret är avfallsskatt, differentierade renhållningsavgifter och pantsystem.
Informativa styrmedel
Information om insamlig, sortering och hantering av den uttjänta varan. De ekonomiska och administrativa styrmedlen kan fungera bättre om de olika aktörer som är involverade i processen, görs medvetna om styrmedlen och deras syfte. Information om hanteringen av den uttjänta varan, insamling och sortering, har en avgörande betydelse för både för vilka mängder som samlas in och hur rena fraktionerna blir. När det gäller bilar ska producenten även redovisa vilka material, komponenter och kemiska produkter som finns i bilar i syfte att underlätta återanvändning och materialåtervinning.
Källsorteringen och insamlingen bygger på att hushållen och företagen frivilligt ”ställer upp” och lämnar förpackningar och returpapper vid de olika insamlingsställena som producenterna tillhandahåller alternativt motiveras att lämna tillbaka källsorterat
material genom någon form av belöning. Producenterna ska informera hushållen om sina insamlingssystem. Kommunerna informerar invånare och fastighetsägare hur de ska källsortera och ta hand om avfallet då de har en skyldighet att informera hushållen om källsorteringen och övrig avfallshantering. Detta fungerar inte alltid friktionsfritt enligt Riksdagens Revisorer. Vidare poängterar de att informationen inte bara bör omfatta hur insamlingen ska gå till – även de miljömässiga fördelarna bör framhållas.
Frivilliga verktyg. Frivilliga verktyg som miljöledningssystem och miljövarudeklarationer är näringslivets egna verktyg som är på stark framväxt. Fler och fler företag sätter upp mål om sortering , återvinningsbara produkter , användning av återvunnen råvara samt att återvinningen ska ske med höga miljökrav i sina miljöpolicies.
Bakgrunden är kundkrav och företagens vilja att framträda som seriösa företag som tar sitt miljöansvar.
Information om varor. Frivilliga system är miljömärkning och miljövarudeklarationer. En produkt som är märkt med ett visst miljömärke visar att produkten uppfyller det aktuella miljömärkningsprogrammets kriterier. Exempel är Svanen, Naturskyddsföreningens Bra Miljöval, KRAV och TCO-märkning. Certifierade miljövarudeklarationer görs av ackrediterade certifieringsorgan.
Konsumentverkets miljödatabas är ytterligare en möjlighet för konsumenten att få information om miljöanpassade varor. Enligt en undersökning är en enkel och ”snabb” information i form av positiv miljömärkning särskilt effektiv på produkter som handlas ofta och vanemässigt. Information om hur mycket återvunnen råvara som ingår i produkter finns i begränsad mängd varför det är svårt för konsumenter att stödja sådan produktion genom inköp.
Miljöledningssystem. Den s. k. ISO 14001 standarden är ett frivilligt verktyg som ska underlätta för företag och organisationer att bedriva ett effektivt och strukturerat miljöledningsarbete. Standarden är en arbetsmodell som syftar till ständiga förbättringar. EMAS är EU:s frivilliga miljöstyrnings och revisionsordning som även syftar till att effektivisera och ständigt förbättra miljöarbetet hos företag och organisationer samt att förmedla ett trovärdigt budskap på marknaden. EMAS baseras i de flesta fall på ett miljöledningssystem som ISO 14001, men är därutöver ett externt kommunikationsmedel. Det finns närmare 1 800 svenska företag som är ISO 14001-certifierade. Cirka 210 företag är EMAS-certifierade. Sverige har flest antal certifierade företag per BNP-enhet i världen följt av
Danmark och Österrike.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att information har en nyckelroll särskilt i konsumentledet. De ekonomiska och administrativa styrmedlen har betydligt bättre förutsättningar att få genomslag om aktörerna som är involverade i processen, görs medvetna om syftet med styrmedlet. Enkel miljömärkning av varor är viktig för att konsumenterna ska kunna göra miljöanpassade val. Information om hanteringen av den uttjänta varan, insamling och sortering, har en avgörande betydelse för både för vilka mängder som samlas in och hur rena fraktionerna blir. Jag konstaterar att egna initiativ i form av miljöledning och miljövarudeklarationer bland företag och organisationer är viktiga komplement som kan bidra till att skapa drivkrafter i arbetet att nå högre återvinningsnivåer.
4.3. Miljööverenskommelser
4.3.1. Definition och krav på utformningen
I Naturvårdsverkets rapport 5064 definieras miljööverenskommelser på följande sätt: ”Miljööverenskommelser är frivilliga till sin natur och omfattar åtaganden om åtgärder av enskilda företag eller branschorganisationer som är en följd av förhandlingar med offentliga myndigheter och/eller har vunnit sitt gillande av dessa. Inom begreppet ryms allt från frivilliga åtaganden, överenskommelser till juridiskt bindande avtal.”
De flesta studier visar på att själva utformningen av överenskommelsen är avgörande för hur utfallet i slutändan blir. De rekommendationer som ges i olika rapporter har sammanfattats av Naturvårdsverket, 2000. Utformningskriterier som anses vara viktiga är främst
- ambitiösa och klart definierade mål, som helst har sin grund i eller åtminstone koppling till miljöpolitiken,
- trovärdig övervakning och uppföljning, med ett tydligt specificerat business-as-usual-scenario att stämma utfallet mot.
- trovärdigt hot om andra styrmedel om målen inte uppnås, helst med åtgärder mot individuella företag,
- åtgärder för att minska de potentiella nackdelarna med miljööverenskommelser, som t.ex. konkurrensbegränsande effekter och brist på social acceptans,
- åtgärder för att maximera fördelarna med miljööverenskommelser, speciellt de mjuka effekterna som att kunskaper sprids och miljömedvetenheten ökar och att kunskapen om nya tekniska lösningar samt deras tillämpning ökar.
4.3.2. Hur är dagens frivilliga åtaganden konstruerade jämfört med utformningskriterierna?
Byggsektorn
I avsnitt 3.6 har byggsektorns frivilliga åtagande beskrivits. Utgående från de nyss beskrivna utformningskriterierna kan jag konstatera att
- av de nio målen (se 3.6) är endast ett mätbart. Målen inkluderar även åtaganden som branschen enligt lag är skyldig att vidta t.ex. omhändertagande av farligt avfall,
- övervakning och uppföljning har inte fungerat tillfredställande. Business-as-usual-scenarier har inte använts, vilket kan vara speciellt intressant inom en bransch som är konjunkturberoende. Det enda mätbara målet kan inte följas upp eftersom kunskaperna om basåret är för dåliga,
- hotet om andra styrmedel fanns och finns fortfarande i form av lagstiftat producentansvar,
- speciella åtgärder för att minska potentiella nackdelar med åtagandet har inte vidtagits i tillräcklig omfattning, vilket kan förklaras med att byggsektorn är stor och komplex i sin företagsstruktur. Det är främst de små företagen som Byggsektorns Kretsloppsråd inte har nått ut till,
- enligt den uppföljning som Kretsloppsrådet gjort, har en hel del åtgärder vidtagits för att uppnå mjuka effekter. Dit hör utbildning och produktion samt spridning av informationsmaterial.
Min bedömning
Jag anser att byggsektorns frivilliga åtagande inte har utformats tillfredställande enligt kriterierna. Målen för åtagandet inte är mätbara med avseende på vad som ska åstadkommas och till vilken tidpunkt. De är därmed inte heller uppföljningsbara. Jag anser dess-
utom att ett frivilligt åtagande enbart bör omfatta sådant som går utöver det som branschen är skyldig att göra enligt lagen. Av de fem olika kriterierna har byggsektorn bäst klarat det sista, att vidta åtgärder för att uppnå mjuka effekter som ökad miljömedvetenhet och kunskaper om nya lösningar.
En förmildrande omständighet är att byggsektorns åtagande gjordes i ett tidigt skede när det fanns få riktlinjer för miljööverenskommelser.
Kontorspapper
I avsnitt 3.5 har det frivilliga åtagandet för kontorspapper beskrivits. Utgående från utformningskriterierna konstaterar jag att
- målen har varit tydligt definierade,
- övervakning och uppföljning har fungerat bra,
- hotet om andra styrmedel fanns och finns fortfarande,
- en samrådsgrupp med representanter för Naturvårdsverket, insamlingsaktörerna och producenterna följer upp åtagandet och arbetar kontinuerligt med åtgärder för att målen ska nås.
Min bedömning
Jag ser hanteringen av kontorspapper som ett exempel på ett frivilligt åtagande som har utformats i god samstämmighet med kriterierna. De inblandade parterna har tänkt igenom målen och konsekvenserna av åtagandet och är medvetna om vikten av att målen följs upp.
4.3.3. Generella erfarenheter av frivilliga svenska åtaganden under 1990-talet
Naturvårdsverket, 2000 har gått igenom svenska miljööverenskommelser under 1990-talet och dragit en del mer generella slutsatser.
Mål och måluppfyllelse. Det finns exempel på överenskommelser och åtaganden som lyckats när det gäller uppsatta mål och det finns exempel på där överenskommelsen inte har fungerat fullt ut. Utmärkande för överenskommelser och åtaganden som inte lyckas är att det gäller branscher med ett stort antal företag. Andra exempel
är att målen är otydliga och därmed inte uppföljningsbara eller att basåret utifrån vilket förbättringar ska mätas inte är klarlagt.
Frivilliga åtaganden bedöms som lämpliga där det är svårt att tilllämpa andra styrmedel t.ex. då kunskapen om problemen är bristfällig. Andra incitament kan vara att trycket från allmänheten är stort eller att det är ett miljöproblem av lägre dignitet.
Ekonomiska effekter. Det går inte att säga om överenskommelserna totalt sett medför lägre kostnader jämfört med användning av andra styrmedel. Från myndighetssidan har lägre administrationskostnader framhållits i några fall. Besparingar på grund av effektiviseringsvinster har framhållits av förpackningsinsamlingen. Negativ påverkan på konkurrensen och fripassagerarproblematik har också lyfts fram i en del fall.
Mjuka effekter. Ökad samsyn mellan myndigheter och andra aktörer vad gäller miljöproblem och åtgärdsbehov lyfts fram som en positiv effekt av miljööverenskommelser.
Processen. Erfarenheterna från användningen av miljööverenskommelser i Sverige visar att överenskommelserna i flera fall skulle ha vunnit på att ha utformats på ett tydligare sätt och att det kanske hade varit värdefullt om det funnits en checklista att gå igenom inför förhandlingen, utformningen av överenskommelsen och när den väl börjar gälla.
Att företagen deltar i processen och själva åtar sig vissa åtgärder leder till att de får en tydligare vilja att uppnå resultat. Förhandlingsprocessen kan också stärka utvecklingen av det interna miljöarbetet och bidra till att integrera det i produktutveckling och annat långsiktigt arbete.
Överenskommelser och andra styrmedel. Slutsatser från forskningen är ganska entydiga om att miljööverenskommelser bör användas i kombination med andra styrmedel och att de kan var lämpliga under en övergångsfas för att bygga upp erfarenheter inför en eventuell reglering.
Min bedömning
Jag har tagit del av en utvärdering av svenska miljööverenskommelser och noterat följande slutsatser. Miljööverenskommelser är svåra att fullfölja inom branscher med ett stort antal företag. Överenskommelserna skulle ha vunnit på att utformas tydligare. Frivilliga åtaganden lämpar sig bäst då kunskaperna om problemen
är bristfälliga, kundtrycket är stort och/eller det är miljöproblem av lägre dignitet. Erfarenheterna visar att miljööverenskommelser bör användas i kombination med andra styrmedel och att de under vissa förutsättningar kan var lämpliga under en övergångsfas för att bygga upp erfarenheter inför en eventuell reglering.
4.4. Styrmedel, handel och konkurrens
I rapporten Miljö, handel och konkurrens – spelregler för effektiva marknader – görs en analys av faktiska och tänkbara konflikter mellan miljöregler, handel och konkurrens. Det finns, enligt rapporten, exempel på miljöregler som har snedvridit konkurrensen både på de inhemska och internationella marknaderna. Det kan vara regler som försvårar för nya företag på marknaden. Det kan också vara regler som gör det svårt för mindre företag att konkurrera med de stora. Följande slutsatser presenteras i rapporten
- använd ekonomiska styrmedel i större omfattning. Om någon reglering används för att nå samma syfte finns risken att konkurrensen snedvrids eller att det skapas skadliga handelshinder,
- lös frågan om tillsyn. De tecken på brister som finns i tillsynen på miljöområdet kan minska miljöpolitikens effektivitet och samtidigt skada konkurrensen. Ett ökat inslag av egenkontroll kan under vissa förutsättningar bidra till en bättre tillsyn,
- utveckla miljömärkningen och annan information till konsumenterna. Väl fungerande marknader förutsätter att konsumenterna har tillgång till korrekt information,
- använd subventioner med eftertanke. Riktade subventioner riskerar alltid att snedvrida konkurrensen och hindra den fria handeln. Det gäller t.ex. att undvika att kommunerna använder olika typer av statliga bidrag till att starta verksamheter som konkurrerar på marknader som håller på att utvecklas,
- betrakta åtgärderna på kretsloppsområdet som experiment. De regelverk som har använts hittills för att öka återvinning och återanvändning har skapat olika typer av konkurrensproblem. Ett sätt att bygga upp kunskaper är att genomföra pilotprojekt t.ex. i form av frivilliga åtaganden och utvärdera dessa ordentligt. Därmed kan man bedöma och anpassa insatserna till de förutsättningar som gäller för olika material och produkter,
- utnyttja EU som en resurs i miljöarbetet. Nationella särregler kan strida mot fria rörligheten för varor. Om Sverige vill driva
på miljöarbetet inom EU genom att gå före med strängare regler behövs en tydlig och genomtänkt strategi. En viktig del i den bör vara att noga bedöma var möjligheterna är störst att påverka utvecklingen inom EU, en annan att väga de positiva miljöeffekterna mot kostnaderna.
Min bedömning
Jag konstaterar att det finns risk för att konkurrensen snedvrids att då miljöregler införs. Bristande tillsyn kan också ge upphov till snedvriden konkurrens. Jag noterar att alternativ till regleringar för att nå de miljöpolitiska syftena med kretslopp för varor, är frivilliga åtaganden som utvärderas ordentligt, ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter och informativa styrmedel som t.ex. miljömärkning riktad till konsumenter.
5 Problemformulering – en syntes av utvärderingen
Min bedömning
Jag gör bedömningen att återvinningsmålen för det lagstadgade producentansvaret, regleringarna om returdryckesförpackningar och frivilliga åtagandena i stora drag har nåtts på ett tillfredsställande sätt.
De miljöpolitiska huvudsyftena med producentansvaret har också nåtts dvs. minskade mängder till deponi och hushållning med material och energi. Livscykelanalyser visar att deponering är det miljömässigt sämsta alternativet. Materialåtervinning är att föredra framför energiutvinning. I vissa fall är de miljömässiga skillnaderna mellan materialåtervinning och energiutvinning små t.ex. för pappersförpackningar.
Utvärderingen visar att nu gällande återvinningsnivåer är samhällsekonomiskt försvarbara. Dock måste eventuella framtida ändringar av målnivåerna bedömas utifrån nya samhällsekonomiska analyser.
Jag konstaterar att de problem som finns i systemen handlar om aktörernas roller och deltagande, systemens effektivitet och konkurrenssituationen. Andra problem är otillräcklig tillsyn och uppföljning samt att det saknas ett helhetsperspektiv för konsumenternas åtaganden och systemens utformning sammantaget. Här finns anledning att överväga möjliga förbättringar av befintliga system men även att överväga helt nya lösningar.
Jag gör den sammanfattande bedömningen att nu gällande producentansvar är både miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverat. Det bör därför fortsätta att gälla i stort sett i sin nuvarande utformning. Eftersom systemen inte har funnits så länge, finns det enligt min mening många oprövade lösningar att testa för att få bukt med de problem som handlar om konkurrens, aktörernas roller och samverkan samt systemens effektivitet.
Förordningarna om producentansvar är beroende av andra styrmedel för att fungera väl, visar en utvärdering som gjorts i denna utredning. Det behövs information till aktörerna om hur systemen fungerar och varför de har införts. Det behövs även ekonomiska styrmedel som fungerar som drivkrafter mot ökad återvinning t.ex. skatt på deponering.
Det kan vara en fördel att låta lagstiftning om producentansvar föregås av frivilliga åtaganden för att få tid att lära mer om hur systemen fungerar. På så sätt kan man få en ökad förståelse för hur systemen fungerar när det gäller konkurrens, samhällsekonomi och praktiska frågor. Det kan även resultera i att det frivilliga åtagandet fungerar så väl, att lagstiftning inte behövs.
5. 5. 5. 5.
1 Syfte med kapitlet
I kapitel 3 har jag gjort en omfattande utvärdering av producentansvaret för förpackningar, bilar, däck och returpapper, det frivilliga åtagandet för kontorspapper och bygg- och rivningsavfall samt returdryckesförpackningar. Kapitel 4 är en utvärdering av hur producentansvaret samspelar med andra styrmedel samt en redovisning av erfarenheter när det gäller utformningen av frivilliga åtaganden. Syftet med det här kapitlet är att sammanfatta kapitel 3 och 4, för att ge överblick över vad som fungerar bra och mindre bra med de system som vi har idag. Utifrån den analysen drar jag slutsatser om vad som behöver förändras.
5. 5. 5. 5.
2 En sammanställning av utvärderingen av gällande producentansvar, frivilliga åtaganden och returdryckesförpackningar.
Utvärderingen har gjorts med utgångspunkt i ett antal kriterier. Dessa är:
Nådda målnivåer Miljöeffekter enligt de miljöpolitiska målen med producentansvaret
- minskade mängder till deponi,
- hushållning med material och energi,
- minskad användning av miljöskadliga ämnen,
- minskad nedskräpning (målet gäller endast för bilar och returdryckesförpackningar). Systemen och aktörerna
- aktörernas roller och delaktighet,
- systemens effektivitet.
Ekonomiska effekter
- finansiella effekter,
- samhällsekonomiska effekter.
Konkurrens
- friåkare,
- monopoltendenser,
- övriga konkurrensproblem.
I tabell 5.2.1 finns en sammanställning över utfallet i utvärderingen. De olika kriterierna har bedömts och redovisas med hjälp av tre olika symboler som betyder: Fungerar bra/acceptabla konsekvenser, Vissa problem och Problem. Bedömningen Vissa problem och Problem markerar områden där jag avser att gå vidare med förslag till förändringar.
Tabell 5.2.1 Sammanställning av resultatet från utvärderingen av producentansvaret för förpackningar, bilar, däck och returpapper, frivilliga åtaganden och returdryckesförpackningar.
Producentansvar resp. frivilligt Utvär- åtagande dering av:
Förpack-
ningar
Bilar Däck Returpappe
r
Kontors - papper
Bygg-
och rivnings-
avfall
Retur-
dryckes förpack-
ningar
Uppnådda målnivåer
(P) O O O O
(P) (P)
Miljöeffekter Minskade mängder till deponi
O
O O O O
(P) O
Hushållning med material och energi
O
O O O O
(P) O
Minskad användning av miljöskadliga ämnen
O
O (P) O O
(P) O
Minskad nedskräpning
–
(P) – – –
–
O
Systemen och aktörerna Aktörernas roller och delaktighet
P
(P) (P) P O
(P) (P)
Systemens effektivitet
(P) (P) O (P) O
(P) O
Ekonomiska effekter Finansiella
(P) O O O O
(P) (P)
Samhällsekonomiska
O
(P) O? O O
?
O
Konkurrens Friåkare
P
P P P O
O
P
Monopoltendenser
(P) O (P) O O
O
O
Övriga konkurrensfrågor
(P) (P) (P) – O
(P) (P)
O
Fungerar bra/ Acceptabla konsekvenser
(P)
Vissa problem
P
Problem
–
Målet/kriteriet är inte aktuellt för varugruppen
?
Kunskaper saknas
O?
Att undvika deponering är samhällsekonomiskt lönsamt men kunskaper saknas om hur återvinningen ska fördelas mellan olika alternativ.
Uppnådda målnivåer
Jag konstaterar att målnivåerna för återvinning enligt förordningarna har nåtts och i vissa fall har producenterna till och med nått längre eller nått målet före utsatt tidpunkt t.ex. däck, returpapper och vissa förpackningsslag och returdryckesförpackningar. I några enstaka undantag har återvinningsnivåerna inte nåtts fullt ut. Det gäller förpackningar av aluminium och plast, bygg- och rivningsavfall samt aluminiumburkar som ingår i returdryckesförpackningar. För bilar ska målet nås år 2002 och här anger producenterna att det kan bli vissa svårigheter även om det handlar om några få procents höjning från nuvarande nivå.
Miljöeffekter
Jag gör bedömningen att de miljöpolitiska syftena som var tanken bakom producentansvaret huvudsakligen har uppfyllts. Mängden avfall till deponi har minskat. Som exempel kan nämnas däck. Över 90 procent deponerades i början av 1990-talet. Detta har minskat till endast en procent år 2000. Livscykelanalyser visar att hushållningen med material och energi har ökat samt att EU:s avfallspolicy gäller som en tumregel där återanvändning och materialåtervinning är miljömässigt bättre än förbränning. Användningen av miljöskadliga ämnen har minskat. Här har dock inte producentansvaret spelat den största rollen, minskningen är även en effekt av annan lagstiftning. När det gäller minskad nedskräpning har pantsystemet för dryckesförpackningar spelat en stor roll medan problemet med skrotbilar inte helt är löst. Byggsektorn har haft vissa problem att nå målen med sitt frivilliga åtagande, t.ex. målet att halvera mängden deponerat avfall. Det beror både på praktiska problem och problem med att nå ut med budskapet till alla aktörer eftersom det är en stor och komplex sektor.
Systemen och aktörerna
Jag gör bedömningen att det finns problem som rör aktörernas roller och deltagande i alla de utvärderade systemen utom för kontorspapper. Med aktörer avses producenter, materialbolag, handel, fastighetsägare, konsumenter och återvinnare. Störst är problemen
i de system där det krävs en nära samverkan mellan kommuner och materialbolag dvs. förpackningar och returpapper. För bilar och däck handlar det snarare om rollerna och samordningen mellan producenterna och de två förordningarna. När det gäller returdryckesförpackningar har stora aktörer ställt sig utanför systemet. Byggsektorn, som är stor och komplex, har svårt att få med alla aktörerna i åtagandena.
Systemen fungerar effektivt i många fall, störst är problemen med återvinningsstationerna för förpackningar och returpapper. När det gäller det ekonomiska administrativa systemet för bilar, dvs. bilskrotningsfonden, så upplevs den av aktörerna som ineffektiv och i vissa avseenden orättvis. Det finns både praktiska och ekonomiska hinder för att systemen för bygg- och rivningsavfall ska kunna fungera.
Ekonomiska effekter
Med finansiella effekter avses direkta utgifter för t.ex. företag, hushåll och kommuner. Allt producentansvar har i praktiken betytt vissa ökade kostnader för producenten och i slutändan för konsumenten, i vissa fall även för kommunerna.
Konsumenter och verksamheter har t.ex. fått ökade kostnader för utrymmen och hanteringen i samband med källsorteringen. Andra kostnader som uppstår är underhåll och städning av återvinningsstationer. När det gäller returdryckesförpackningar har utvärderingen visat att hanteringen och kostnaderna för plastflaskor bör effektiviseras.
De samhällsekonomiska bedömningarna, som är baserade på nyligen publicerade forskningsresultat, visar att nuvarande återvinningsnivåer är samhällsekonomiskt försvarbara. För byggnader finns dock inget underlag för bedömningen. För bilar är återvinningsnivån 85 procent samhällsekonomiskt försvarbar under förutsättning att de sista fyra procentenheterna av avfallet kan förbrännas med energiutvinning. Avgörande blir då tillgången på förbränningskapacitet.
Konkurrens
Jag gör bedömningen att det finns problem med friåkare för alla de system som är baserade på lagstiftning, samt att det inom dessa system även finns monopolliknande tendenser. Andra konkurrensrelaterade problem är att återvunnen råvara kan ha svårt att konkurrera med nyråvara. Inom byggsektorn finn risk för att små företag med otillräckliga resurser får problem att konkurrera med de stora då miljöanpassningen ska drivas framåt. När det gäller returdryckesförpackningar finns skäl att se över definitionen för PET och om förpackningar dryckesburkar i stål ska ingå i pantsystemet.
5. 5. 5. 5.
3 En sammanställning från utvärderingen av övergripande frågor och helhetssyn
Jag har även gjort en utvärdering av övergripande frågor och helhetssynen bakom regelverken och de frivilliga åtagandena. De frågeställningar som jag har analyserat finns redovisade i tabell 5.3.1. Tabell 5.3.1 Övergripande frågor och helhetssyn.
Övergripande frågor och helhetssyn
Återvinningsmålen – anpassning till EU:s regelverk och/eller regionalisering?
(P)
Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden viktiga delar av materialanvändningen?
O
Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden varor med stor miljöpåverkan?
O
Ger producentansvaret upphov till kretslopp eller förlängda värdekedjor?
(P)
Finns det ett helhetsperspektiv för konsumenternas åtaganden?
P
Underlättar materialbolagens och kommunernas system näringslivets frivilliga miljöarbete och återvinningsbranschens utveckling?
P
Finns det inneboende målkonflikter vid produktdesign?
(P)
Hur påverkar systemen för producentansvar arbetsmiljön?
(P)
Hur fungerar tillsyn och uppföljning?
P
O Fungerar bra
(P) Vissa problem P Problem
Jag gör bedömningen att producentansvaret och de frivilliga åtagandena huvudsakligen har inriktats mot varugrupper som har en stor miljöpåverkan och att de omfattar även viktiga delar av samhällets materialanvändning.
Vad beträffar systemens utformning gör jag bedömningen att återvinningsmålen behöver ses över när det gäller anpassningen till EU:s regelverk och behovet av regionalisering. De viktigaste problemen är att det inte finns någon helhetssyn för konsumenternas åtaganden, det finns hinder för företagens frivilliga miljöarbete och återvinningsbranschens utveckling i form av monopol och tillsynen och att uppföljningen behöver förbättras. Arbetsmiljöfrågor och inneboende målkonflikter i samband med produktdesign behöver också beaktas i den fortsatta analysen. Vad som är acceptabla kretslopp när det gäller producentansvar behöver belysas närmare dvs. ska materialet återanvändas för samma varugrupp eller är det acceptabelt att materialet används i en helt ny typ av vara dvs. värdekedjan förlängs?
5. 5. 5. 5.
4 Sammanfattande bedömning av utvärderingen av producentansvaret
Jag gör den sammanfattande bedömningen att nu gällande producentansvar är både miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverat. Det bör därför fortsätta att gälla i stort sett i sin nuvarande utformning. De problem som finns är av praktisk karaktär och handlar om konkurrens, aktörernas roller och samverkan samt systemens effektivitet. Eftersom systemen inte har funnits så länge, finns det enligt min mening många oprövade lösningar att testa för att få bukt med dessa problem.
5. 5. 5. 5.
5 Utvärdering av samspelet mellan producentansvar och andra styrmedel samt utformningen av frivilliga åtaganden
Jag gör bedömningen att förordningarna om producentansvar är beroende av kompletterande styrmedel för att fungera väl. Informativa styrmedel som får aktörerna att förstå tanken bakom förordningarna och motivet till dem är viktiga. Ekonomiska styrmedel som avfallsbeskattning och avgifter på miljöskadliga varor eller
aktiviteter samverkar på ett positivt sätt med producentansvaret för att nå de miljöpolitiska syftena.
Själva utformningen av frivilliga åtaganden är avgörande för hur väl de ska lyckas, liksom uppföljningen.
Jag konstaterar, utifrån andra utvärderingar som har gjorts, att det finns mycket att vinna på att låta frivilliga åtaganden eller andra experiment föregå lagstiftning om producentansvar. På så sätt kan man få ökad förståelse för hur systemen fungerar när det gäller konkurrens, samhällsekonomi och praktiska frågor. Det kan även resultera i att det frivilliga åtagandet fungerar så väl att lagstiftning inte behövs.
III
VISIONEN
6 Alternativa sätt att forma framtidens varu- och avfallsflöden – tre visioner
6.1. Bakgrund till visionerna
Den här utredningen kommer att innehålla många förslag till förändringar på kort sikt. För att kunna testa om alla dessa förslag hänger ihop på ett logiskt sätt och om de sammantaget leder mot ett önskat slutmål, har jag valt att inom utredningens ram arbeta fram en vision. Den visar hur varu- och avfallsflödena kan se ut på cirka tio års sikt.
Det ligger ett omfattande arbete bakom den vision som så småningom växte fram i utredningen och som jag kallar ”min vision”. Engagemanget har varit stort och en mängd aktörer har bidragit till utredningen med både skriftligt och muntligt underlag som visar hur framtidens ansvar för producenter skulle kunna utformas. Vid en workshop som hölls i början av utredningen fick ett stort antal aktörer (utredningens referensgrupp) dessutom ge sin syn på vilka framtida lösningar de ansåg vara lämpliga. Vidare har utredningens expertgrupp skissat på visioner under ett antal arbetsmöten. Den stora mängden underlag visade att det bland aktörerna finns diametralt olika syn på hur den önskvärda framtiden kan se ut. För att ta tillvara mångfalden bland alla kreativa idéer, fick en grupp forskare och experter i uppgift att gå vidare med materialet. De skulle dels tydliggöra de strategiska skillnaderna i olika aktörers framtidstänkande i form av visioner, dels göra konsekvensanalyser för att pröva hur väl visionerna kunde tänkas fungera i olika omvärldsscenarier. Analysarbetet är baserat på en metod som kallas morfologisk analys och har genomförts med ett databaserat verktyg, varför stora mängder data har kunnat behandlas på en relativt kort tidsrymd. I detta kapitel och de tre efterföljande ges ett sammandrag av analyserna. En utförligare dokumentation finns i en särskild underlagsrapport.
6.2. Tre visioner
Tre visioner togs fram, ett referensalternativ som är en framskrivning av dagens situation och två ytterlighetsvisioner. De två senare representerar strategiska skilda sätt att forma framtidens varu- och avfallsflöden utifrån det underlag som utredningen fått från aktörerna. Visionerna beskrevs med hjälp av följande variabler.
- PA-regelverk i Sverige: Bygger det svenska producentansvaret på frivilliga åtaganden eller lagstadgat producentansvar? Gäller det alla varor eller vissa? Ensamrätt till avfallet för producenten?
- Miljöanpassning av produkter: I vilken utsträckning är produkter miljöanpassade, produktdesign för rena material eller blandmaterial som har låg vikt och andra positiva egenskaper?
- Miljöinformation om produkter: Vilken information ger producenten om varan till konsumenten? Finns upplysningar om kemikalier, energi- och/eller materialanvändning?
- Källsorteringssystem: Hur många fraktioner sorterar konsumenten i? Manuell eller automatisk sortering? Sortering av varor eller material?
- Insamlingssystem: Vilken grad av tillgänglighet har insamlingssystemet? Bringsystem eller fastighetsnära?
- Återvinningssystem: Återvinningsteknik; mekanisk, kemisk, biologisk och/eller termisk?
- Marknad för avfall: Inom vilka regioner sker handel med avfall?
- Styrmedel för deponering och förbränning: Ökar eller minskar materialåtervinning och återanvändning? Ökar eller minskar energiutvinning från avfall? OBS! Detta är ett resultat av vilka styrmedel som föreslås i andra pågående utredningar.
Figur 6.2.1, i slutet av kapitlet, visar de olika variablerna och ett antal möjliga tillstånd för respektive variabel i en vision. En vision skapas genom att man väljer ut ett tillstånd för varje variabel och ser till att de valda tillstånden sinsemellan kan kombineras. Ibland kan en variabel ha flera tillstånd.
Vision A. Bygger på en mycket långtgående reglering av produ-
centansvaret, rena materialflöden och recirkulation av materialen för maximal materialåtervinning.
Regelverk för producentansvar. Det finns ett lagstiftat producentansvar som gäller alla varor och tjänster. Det innebär att produ-
centen har ett lagstadgat ansvar för att göra livscykelanalyser för alla varor och tjänster som produceras samt lagstadgat ansvar för att återföra varan till samhället som ny giftfri råvara. Det senare sker genom att producenten köper ett ”bevis” som visar att han är belastad med en avgift som motsvarar varans uppskattade miljökostnad. Beviset köps från fristående fonder t.ex. de tidigare materialbolagen. Avgiften på beviset motsvarar varans miljökostnad under livscykeln. Naturvårdsverket deltar i utformningen av kriterier för avgiftsuttag. Uppföljningen sker med hjälp av miljörevisorer som ser till att producenterna följer lagen.
Miljöanpassning av produkter. Produkterna eller delar av produkterna tillverkas så långt som möjligt av rena material. Produktdesignen anpassas så att det blir lätt att demontera den uttjänta varan. Varor som innehåller material som ingen vill ha eller som innehåller kemiska farliga ämnen får en hög avgift. Detta ekonomiska styrinstrument innebär att marknaden styr mot rena material och att en allt större andel material kan återvinnas.
Miljöinformation om produkter. Genom livscykelanalyserna kan producenten informera om energi- och materialanvändning, andelen återvunnen råvara i produkten samt kemiska ämnen.
Källsorteringssystem. Antalet fraktioner är större än 15. Farligt avfall, organiskt avfall, glas två fraktioner, förpackningar av papper, förpackningar av plast flera fraktioner, metall två fraktioner, returpapper, brännbart avfall som av olika skäl inte kan återvinnas samt deponirest. Via grovavfallet lämnas alla stora varor som t.ex. möbler. Sorteringen sker utifrån varor.
Insamlingssystemet. Alla näringsidkare har ansvar för att deras avfall blir insamlat av en certifierad entreprenör. Näringsidkaren betalar för tjänsten till den certifierade entreprenören. Osorterat avfall ger högre kostnad medan välsorterat i olika fraktioner ger lägre kostnad. På sikt ger avfallssorteringen en inkomst till näringsidkaren eftersom materialet får ett allt högre värde på marknaden.
Fastighetsägare har lagstiftat ansvar att se till att de boende kan källsortera och har ansvar för att fastighetens avfall blir insamlat av en certifierad entreprenör. Ju fler fraktioner och ju renare avfall desto lägre taxa. Villaägare inom ett visst område kan tillsammans upphandla en certifierad entreprenör för fastighetsnära insamling
Kommunen har tillsyn över att fastighetsägare och företag har köpt insamlingstjänster av certifierade entreprenörer. Kommunen har en allmän renhållningsskyldighet att ta hand om avfall från hushåll som inte vill delta i systemen och att ta ut en avgift mot-
svarande kostnaderna för tjänsten. Kommunen tillhandahåller också återvinningscentraler.
Återvinningssystem. Främst mekanisk återvinningsteknik används. Förbränning undviks så långt som möjligt.
Marknad för avfall. Rena material innebär att materialen kan återvinnas med relativt småskalig teknik lokalt/regionalt dvs. inom
Sverige eller området Norden.
Styrmedel för deponering och förbränning. För att kunna förverkliga visionen behövs höga deponiskatter och skatt på förbränning. (Se figur 6.2.1 i slutet av kapitlet).
Vision C. Bygger på frivilliga åtaganden utöver de krav som läggs
inom EU, fokusering på det som är farligt samt flexibilitet.
Regelverk för producentansvar. EU:s kemikaliepolicy och IPP är basen för producenternas verksamheter. Producenterna eftersträvar att få bort farliga kemiska ämnen ur kretsloppen och att skapa material- och energisnåla livscykler för produkter och tjänster.
Producenterna gör på frivillig basis åtaganden gentemot staten om återanvändning och återvinning. Den starkaste drivkraften bakom är information både till konsumenter och producenter t.ex. miljömärkning av varor samt internationella databaser där företagens miljöåtaganden kan följas upp. Certifierade revisorer följer upp de frivilliga åtagandena.
Miljöanpassning av produkter. För att spara in på uttaget av ändlig råvara används teknik som ger materialsnåla produkter. Det innebär att blandmaterial som laminat, kompositer som kombinerar låg vikt med goda egenskaper i form av styrka och hållfasthet används i allt högre utsträckning. Produkternas kunskapsinnehåll ökar ständigt vilket bl.a. innebär att allt fler produkter blir elektriskt och elektroniskt avfall.
Miljöinformation om produkter. Godkänd miljömärkning har en entydig symbol. Via streckkoden på varan kan konsumenten få viktiga uppgifter om varan som kemiska farliga ämnen, energianvändning och etiska aspekter kopplade till produktionen. Hur en vara ska sorteras framgår alltid med tydliga symboler.
Källsorteringssystem. Konsumenterna sorterar i så få fraktioner som möjligt. Det innebär brännbart (inklusive plastförpackningar), deponirest och organiskt avfall. Metall/glas läggs i en påse och allt papper (returpapper och förpackningar)i en annan. Automatiserad sortering medger allt färre fraktioner men också att allt kan läggas i samma kärl i olikfärgade påsar som sedan sorteras i anläggningar
med optiska sensorer. Skälet till att hushållens plastförpackningar bränns är att de oftast består av blandmaterial som är svåra att sortera enligt den gamla modellen.
Producenterna sorterar som på 1990-talet i rena materialfraktioner men kan också utnyttja automatiserad sortering vilket kostar mera. Verksamheter kan välja om de vill följa hushållens system eller producenternas.
Insamlingssystem. Fastighetsägaren i flerbostadshus ser till att det finns utrymme för att ta hand om fraktionerna fastighetsnära. Vanligtvis används sopnedkastet och de olikfärgade påsarna hämtas av en entreprenör. Hämtningen av fraktionerna sker fastighetsnära även för villaägare. ÅVS finns inte längre, enbart ÅVC. Grovsopor och farligt avfall hämtas vid speciella tillfällen medan övriga fraktioner hämtas regelbundet.
Kommunerna organiserar tillsammans med producenterna insamlingen av avfall från hushållen genom att ordna med insamlingssystem och upphandling av entreprenörer. Kommunerna informerar även konsumenterna. Avgifterna är differentierade. Den som sorterar på ett riktigt sätt får den lägsta taxan.
Återvinningssystem. Mekanisk återvinning förekommer där materialslagen är så rena att detta är möjligt. Kemisk återvinning t.ex. selektiv pyrolys har fått en stor omfattning på grund av alla blandmaterial som kommit fram på marknaden. Vissa delar av avfallet som inte är möjliga att materialåtervinna på grund av sin komplexitet eller innehåll av farliga ämnen förbränns med plasmateknik som leder till både energiutvinning och återvinning av metaller.
Fraktioner som inte innehåller farliga ämnen kan tas om hand genom vanlig förbränning med energiutvinning.
Marknad för avfall. Blandmaterial kräver återvinningsmetoder som kan vara storskaliga och innebär stora investeringar. Länder behöver därför samverka för att bygga och driva anläggningarna.
Det är därför möjligt exportera/importera avfall mellan länder för ett omhändertagande om det är miljömässigt försvarbart i ett livscykelperspektiv.
Styrmedel för deponering och förbränning. För att kunna förverkliga visionen behövs deponiskatt. Förbränningsskatten är differentierad. Skatten är lägre om livscykelanalyser visar att förbränningen är det miljömässigt bästa alternativet för omhändertagande.
Exempel är produkter av blandmaterial som kan vara den miljömässigt bästa alternativet sett i ett livscykelperspektiv trots att avfallet förbränns. (Se figur 6.2.3 i slutet av kapitlet)
Vision B. Referensalternativ som är en framskrivning av dagens
situation. Dagens producentansvar behålls och utvidgas till ytterligare någon produktgrupp. Frivilliga åtaganden förekommer därutöver.
Regelverk för producentansvar. Lagstiftat producentansvar finns för förpackningar, bilar, däck, returpapper samt ytterligare någon varugrupp. Frivilliga åtaganden förekommer därutöver. Det lagstadgade producentansvaret för enskilda grupper av varor byggs ut i något snabbare takt än inom övriga EU.
Miljöanpassning av produkter. Två utvecklingslinjer växer fram, den ena med produktdesign med rena material i produktens enskilda delar samt design för att med lätthet kunna demontera den uttjänta produkten. Den andra är framväxten av produkter av blandmaterial som utvecklas då det är miljömässigt försvarbart.
Exempelvis kan energianvändningen under livscykeln minska kraftigt vid drift med produkter av lätta blandmaterial. Leasing av produkter till konsument är vanligt förekommande. Verksamheter som leasar ut sina produkter har bättre kontroll över produkten under livscykeln. Företaget har intresse av lång livslängd, att produkten lätt kan uppgraderas och är lätt att återvinna.
Miljöinformation om produkter. LCA-verktyget används för att optimera produktdesignen miljömässigt. Produktstandarder och miljömärkning används och miljömärkningen ger information om materialanvändning, förekomst av farliga kemiska ämnen och hur produkten ska tas om hand då den är uttjänt.
Källsorteringssystem. Omfattningen är ungefär som på 1990-talet, farligt avfall, återvinning av två fraktioner glas, två fraktioner plast, pappersförpackningar, returpapper, metallförpackningar, brännbart avfall, organiskt avfall och deponirest. Konsumenterna sorterar i varugrupper för återvinning.
Insamlingssystem. ÅVS används men med något högre täthet än i dag. Den fastighetsnära hämtningen har ökat i flerbostadsfastigheter och vissa villaområden. Därutöver finns ÅVC i ungefär samma omfattning som i dag. Producenter och kommuner samlar in, producenterna de varor som omfattas av producentansvar och kommunen resten.
Återvinningssystem. Återvinningstekniken anpassas för rena material med tyngdpunkt på mekanisk återvinningsteknik. Blandmaterialen förbränns med plasmateknik i de fall de inte kan återvinnas på mer traditionella sätt.
Marknad för avfall. Marknaden ser ut ungefär som idag med fri rörlighet inom EU-regionen efter tillstånd från myndigheter.
Styrmedel för deponering och förbränning. Höga deponiskatter stöder visionen. Viss förbränning behövs varför differentierade förbränningsavgifter passar denna vision bäst. (Se figur 6.2.4 i slutet av kapitlet)
6.3. Jämförande översikt av visionerna
I tabell 6.3.1, i slutet av kapitlet, finns en översikt över de tre visionerna. Som synes innebär vision A och C vitt skilda sätt att skapa miljöanpassade varu- och avfallsflöden.
Figur 6.2.1 Figuren visar de olika variablerna som kännetecknar en vision samt vilka tillstånd respektive variabel kan anta.
Regelverk för producentansvar (PA)
Miljöanpassning av produkter
Miljöinformation om produkter
Källsorteringssystem
Insamlingssystem
Återvinningssystem
Marknad för avfall
Styrmedel för deponering och förbränning
Frivilligt PA Bransch regler (mogen marknad)
Fokus på rena material
Kemikalier Material Energi
>15 fraktioner varor, konsumenten sorterar
Fastighetsnära
Mekanisk återvinning
Internationell Materialåtervinning och återanvändning upp Energiutvinning ner
Generella statliga krav. Individuella Inga monopol
Som idag Kemikalier Material
>15 fraktioner material, konsumenten sorterar
Bringsystem Hög täthet
Termisk återvinning (förbränning)
Nationell/ Internationella närområden
MÅV/ÅA upp EN/upp
Generella statliga krav. Kollektiva Viss monopol
Fokus på minskade materialmängder
Kemikalier Energi
Som idag 10-12 fraktioner
Bringsystem Låg täthet
Kemisk återvinning
Lokal/ regional
MÅV/ÅA ner EN/upp
Detaljerade statliga krav. Vad och vem
Kemikalier
≤
6 fraktioner varor, automatisk sortering
Biologisk återvinning
≤
6 fraktioner material, automatisk sortering
Figur 6.2.2 Vision A. De gråskuggade rutorna visar vilka tillstånd som kännetecknar visionen och ska ses som tyngdpunktsförskjutningar jämfört med idag.
Regelverk för producentansvar (PA)
Miljöanpassning av produkter
Miljöinformation om produkter
Källsorteringssystem
Insamlingssystem
Återvinningssystem
Marknad för avfall
Styrmedel för deponering och förbränning
Frivilligt PA Bransch regler (mogen marknad)
Fokus på rena material
Kemikalier Material Energi
>15 fraktioner varor, konsumenten sorterar
Fastighetsnära
Mekanisk återvinning
Internationell Materialåtervinning och återanvändning upp Energiutvinning ner
Generella statliga krav. Individuella Inga monopol
Som idag Kemikalier Material
>15 fraktioner material, konsumenten sorterar
Bringsystem Hög täthet
Termisk återvinning (förbränning)
Nationell/ Internationella närområden
MÅV/ÅA upp EN/upp
Generella statliga krav. Kollektiva Viss monopol
Fokus på minskade materialmängder
Kemikalier Energi
Som idag 10-12 fraktioner
Bringsystem Låg täthet
Kemisk återvinning
Lokal/ regional
MÅV/ÅA ner EN/upp
Detaljerade statliga krav. Vad och vem
Kemikalier
≤
6 fraktioner varor, automatisk sortering
Biologisk återvinning
≤
6 fraktioner material, automatisk sortering
Figur 6.2.3 Vision C. De gråskuggade rutorna visar vilka tillstånd som kännetecknar visionen och ska ses som tyngdpunktsförskjutningar jämfört med idag.
Regelverk för producentansvar (PA)
Miljöanpassning av produkter
Miljöinformation om produkter
Källsorteringssystem
Insamlingssystem
Återvinningssystem
Marknad för avfall
Styrmedel för deponering och förbränning
Frivilligt PA Bransch regler (mogen marknad)
Fokus på rena material
Kemikalier Material Energi
>15 fraktioner varor, konsumenten sorterar
Fastighetsnära
Mekanisk återvinning
Internationell Materialåtervinning och återanvändning upp Energiutvinning ner
Generella statliga krav. Individuella Inga monopol
Som idag Kemikalier Material
>15 fraktioner material, konsumenten sorterar
Bringsystem Hög täthet
Termisk återvinning (förbränning)
Nationell/ Internationella närområden
MÅV/ÅA upp EN/upp
Generella statliga krav. Kollektiva Viss monopol
Fokus på minskade materialmängder
Kemikalier Energi
Som idag 10-12 fraktioner
Bringsystem Låg täthet
Kemisk återvinning
Lokal/ regional
MÅV/ÅA ner EN/upp
Detaljerade statliga krav. Vad och vem
Kemikalier
≤
6 fraktioner varor, automatisk sortering
Biologisk återvinning
≤
6 fraktioner material, automatisk sortering
Figur 6.2.4 Vision B. De gråskuggade rutorna visar vilka tillstånd som kännetecknar visionen och ska ses som tyngdpunktsförskjutningar jämfört med idag.
Regelverk för producentansvar (PA)
Miljöanpassning av produkter
Miljöinformation om produkter
Källsorteringssystem
Insamlingssystem
Återvinningssystem
Marknad för avfall
Styrmedel för deponering och förbränning
Frivilligt PA Bransch regler (mogen marknad)
Fokus på rena material
Kemikalier Material Energi
>15 fraktioner varor, konsumenten sorterar
Fastighetsnära
Mekanisk återvinning
Internationell Materialåtervinning och återanvändning upp Energiutvinning ner
Generella statliga krav. Individuella Inga monopol
Som idag Kemikalier Material
>15 fraktioner material, konsumenten sorterar
Bringsystem Hög täthet
Termisk återvinning (förbränning)
Nationell/ Internationella närområden
MÅV/ÅA upp EN/upp
Generella statliga krav. Kollektiva Viss monopol
Fokus på minskade materialmängder
Kemikalier Energi
Som idag 10-12 fraktioner
Bringsystem Låg täthet
Kemisk återvinning
Lokal/ regional
MÅV/ÅA ner EN/upp
Detaljerade statliga krav. Vad och vem
Kemikalier
≤
6 fraktioner varor, automatisk sortering
Biologisk återvinning
≤
6 fraktioner material, automatisk sortering
Tabell 6.3.1 Översikt över de tre visionerna
Vision Beskrivning av systemet
A. Reglerat, rena material, recirkulation.
B. Referensalternativ Framskrivning av dagens situation
C. Frivillighet, flexibilitet,
fokus på farligt
Regelverk för producentansvar
Generellt producentansvar. Lag som gäller ”alla” varor och tjänster
Lagstadgat för samma varor som idag plus några till samt vissa frivilliga åtaganden
Samma regler som EU. Frivilliga åtaganden baserade på IPP och EU kemikaliepolicy
Miljöanpassning av produkter
Rena material Produktdesign för demontering och materialåtervinning
Rena material och viss produktdesign för återvinning. Blandmaterial förekommer.
Avgiftning Blandmaterial (kompositer och laminat) (dematerialisering)
Miljöinformation om varor
Kemikalier Material LCA Energi
Kemikalier Material = andel återvunnet
Kemikalier Material: Mängd map energihushållning.
Källsorteringssystem
>15 fraktioner - trä -organiskt - tidningar Förpackningar -plast >5 -brännbart - papper -grovsopor -glas 2 -deponirest -metall 2 -farligtavfall -textilier
10-12 fraktioner som i dag <7 fraktioner -papper -organiskt -brännbart inkl. plast -metall/glas -farligt avfall -grovsopor -deponirest
Insamlingssystem -Fastighetsnära
-sortering i material -vem som helst (certifierad) samlar
-ÅV–stationer (Bringsystem) -Sortering i varor -Prod.(materialbolag) + kommun samlar
-Fastighetsnära -Sortering i material -Kommun sammanhållande i samverkan med producenterna.
Återvinningssystem
-Mekanisk återvinning -Begränsad förbränning med energiutvinning
-Mekanisk återvinning -Viss förbränning med energiutvinning.
-Kemisk återvinning (Selektiv pyrolys mm) -Förbränning med energiutv.
Marknad för avfall
Tyngdpunkt på lokalt/regionalt i Sverige
Nationellt/internationella närområden (EU)
Internationell
Styrmedel för deponering/ förbränning
Materialåtervinning/ återanvändning ökar förbränning minskar deponering minskar
MÅ/ÅA ökar förbränning oförändrad deponering minskar
MÅ/ÅA ökar förbränning ökar deponering minskar
7 Omvärldsutveckling
7.1. Exempel på trender i samhällsutvecklingen
I det här avsnittet ges exempel på trender som är sannolika på tio års sikt och som har använts som pusselbitar i beskrivningen av visionerna i kapitel 6 och olika omvärldsscenarier i detta kapitel. Fakta är huvudsakligen hämtade från en underlagsrapport som tagits fram på uppdrag av denna utredning Omvärldsanalys, en rapport från RVF, Scenariostudier om kommunernas roll i framtidens avfallshantering samt Naturvårdsverkets rapport nr 5145, Insamling av hushållsavfall. Fakta om ny teknik är bl.a. är framtagna via sökningar på Internet och kontakter med organisationer som sysslar med teknikutveckling och pilotprojekt.
Material och produkter
Ökat kunskapsinnehåll. Kunskapsinnehållet i produkterna ökar. För många produkter minskar kostnaden för råvaror och energi, medan kostnaden för de kunskaper som byggs in i produkten ökar. Det kan observeras i kilopriset för olika produkter t.ex. bilar och mobiltelefoner. En viktig roll för datorer i bilar är att styra motor och tändsystem på ett sådant sätt att utsläppen till atmosfären blir så små som möjligt. Andra exempel på produkter med högre kunskapsinnehåll är förpackningar för livsmedel med inbyggda datachips som innebär att konsumenten med mobiltelefonens hjälp kan kommunicera med förpackningen och kontrollera hur mycket av innehållet som finns kvar t.ex. i samband med inköp. Förpackningar kan med koder tala om för fraktbolagens dataläsare vart de ska fraktas och kartongen kan byta färg när det känsliga godset blir för varmt eller för fuktigt. Kläder med inbyggd elektronik för att reglera värmen, den elektroniska mattan som producerar musik när man går på den, är ytterligare exempel på produkter med högre
kunskapsinnehåll än i dag. Produktutvecklingen innebär att en viss produkt kan behöva sorteras på helt olika sätt beroende på kunskapsinnehållet, den vanliga pappersförpackningen går till materialåtervinning medan pappersförpackningen med inbyggd elektronik måste sorteras som elektroniskt avfall, trots att utseendet kanske inte skiljer nämnvärt.
Kortare produktlivscykler. Produktlivscyklerna blir allt kortare inom flera produktområden särskilt sådana där de tekniska framstegen är stora t.ex. elektroniska produkter. Nya produkter måste ut på marknaden snabbt för att matcha konkurrenternas senaste modeller. För producentansvarsprodukter kommer demonteringsanvisningarna att avlösa varandra. Det ger krav på en ökande kompetens hos demonteringsföretagen att ständigt hantera nya och/eller förändrade uttjänta produkter.
Fler och mer blandmaterial. Blandmaterial som kompositer, laminat och keramer ökar i omfattning. De nya materialen ersätter rena material av traditionellt slag som plast, metaller, glas eller cellulosafiber. De nya materialen är oftast lättare än de ursprungliga och har positiva egenskaper som högre hållfasthet och styrka. De kan andas alternativt ger ogenomsläppliga barriärer som ökar hållbarheten för livsmedel – allt efter vad som önskas. Ett exempel är bilar där olika delar tillverkas av fiberkompositer i stället för plåt. En bil tillverkad i USA, Hyper Car, väger cirka hälften så mycket som en vanlig bil genom att den tillverkats av fiberkompositer i stället för traditionella material. Detta är speciellt intressant med tanke på största delen av bilens bränsleförbrukning går åt till att transportera bilen själv, passagerarens vikt är oftast en bråkdel av bilens vikt.
Ett annat exempel är förpackningar med olika lager av material som cellulosafiber, plast och metallfolie. Ett nytt förpackningsmaterial med äggskalet som förebild består av en blandning av plast och kalk vilket ger ett flexibelt material som kan ge både mjuka och hårda förpackningar, samtidigt som behovet av ändlig fossil råvara minskar. Materialet är återvinningsbart.
Glasrutor på bilar kan minska bullret och öka inbrottsskyddet genom att en plastfolie läggs mellan en tvåglasruta. Bullret kan nära halveras jämfört med en normal trippelglasruta.
Insamlings/sorterings och återvinningsteknik
Insamling av hushållsavfall
Separata kärl. För kommuner som sedan tidigare använder kärl för uppsamling av hushållsavfall, är separata kärl det tekniskt enklaste sättet att införa källsortering. Det gör det möjligt att använda samma insamlingsfordon och arbetssätt som tidigare. Kommunen kan t.ex. ha tre fraktioner: brännbart, organiskt avfall och deponirest. Även avfall som omfattas av producentansvar kan samlas in i kärl fastighetsnära.
Säckar. Under 1950-talet introducerades papperssäcken som ett hygieniskt alternativ till de dåvarande soptunnorna i galvaniserad plåt. Med tiden kom även plastsäckar att användas eftersom risken var mindre att de gick sönder på grund av fukt. I dag är säckhämtningen på tillbakagång. Nya lättare kärl är inte längre något hygieniskt problem eftersom konsumenterna lärt sig att förpacka avfallet i plastkassar innan det slängs.
Sopsug. Sopsug är ett automatiskt system för internhantering av avfall, kombinerat med någon typ av sopnedkast i trapphus eller på gården. Sopsugsanläggningen består av transportrör, ventiler mellan varje sopnedkast och transportrören samt en anläggning i vilken luft och avfall separeras. Avfallet transporteras med hjälp av undertryck i rören. Sopsugsystemet har relativt god servicegrad och positiva effekter på arbets- och boendemiljö. De höga investeringskostnaderna gör dock att systemet främst är ett alternativ i storstäder med höga fastighetspriser och stort befolkningsunderlag.
Sorteringsteknik
Återvinningsstationer. Det vanligaste sättet att lösa insamlingen av material som omfattas av producentansvaret har hittills varit återvinningsstationer. En återvinningsstation är en mindre obemannad uppsamlingsplats dit de boende själva får transportera och lämna sitt sorterade avfall (PA-material). På vissa orter har kommunen, avfallsbolag eller den som sköter insamlingen ställt ut kärl eller containrar av samma sort som används för insamling vid fastigheter. I andra orter har man specialdesignat behållarna för att de ska smälta in i miljön, av säkerhets eller miljöskäl (minskat antal transporter) eller på grund av platsbrist (flerfackscontainrar).
Fastighetsnära system. Fastighetsnära insamling av producentansvarsmaterial kan kombineras med hämtning av annat hushållsavfall. Det finns tre olika modeller på uppsamlingsplatser: kretsloppsrum i fastigheten, mobila kretsloppsstationer och kretsloppshus utanför fastigheten. I paketet ingår kärl, tömning, kvalitetskontroll, rådgivning, redovisning av insamlingsresultat, en så kallad återvinningsgaranti m.m. Fokus ligger på bekvämlighet och motivation för de boende. Flerfacksbilar kan användas för hämtning av olika fraktioner som sorterats av hushållen i olika kärl.
Optisk sortering. Systemet bygger på att hushållen källsorterar i olikfärgade plastpåsar där varje fraktion har sin egen färg. Påsarna läggs i samma kärl innan de samlas in för hämtning. Befintliga kärl/säckar och fordon kan användas utan modifiering. Systemet är flexibelt och passar både kärl, sopnedkast och sopsug. Vid nya och utökade sorteringskrav kan ytterligare påsar, upp till tio fraktioner, adderas till hanteringen. Det innebär att producentansvarsmaterial i form av förpackningar och annat avfall kan omhändertas i samma system.
Återvinningscentraler. Vid återvinningscentralerna som oftast är bemannade kan konsumenten lämna de flesta typer av avfall, t.ex. farlig avfall, grovsopor, brännbart avfall, elektriskt och elektroniskt avfall, vitvaror m.m.
Olikfärgade påsar för optisk sortering. Olikfärgade påsar går in på ett löpande band. Den optiska avläsaren ger signaler till en mekanisk arm som petar av påsar med ”fel” färg och låter påsar med en viss färg gå vidare på bandet för att samlas ihop för fortsatt behandling. Cirka tio olika fraktioner kan sorteras.
Sortering av glas och metall. Glas- och metallförpackningar läggs i samma kärl. Förpackningarna förs sedan till en anläggning där de krossas och mals sönder till mindre bitar som sorteras med hjälp av optiska och magnetiska sensorer i fraktionerna glas, stål och aluminium. En sådan anläggning finns i Norge.
Sortering av returpapper, wellpapp och pappersförpackningar. En långtgående automatisk sortering enligt amerikansk modell innebär att de tre typerna av pappersprodukter kan samlas in i samma kärl/behållare och sedan skiljas åt med lasersensorer. Försöksverksamhet pågår i Sverige.
Sortering av plaster. En mängd forskning och utveckling pågår med syftet att kunna identifiera och sortera plaster. Spektrofotometri, ultraljud, infrarött ljus är exempel på möjliga sensorer för att särskilja blandade plastfraktioner. Genom att tillverkaren av plast-
produkten tillsätter pigment som har en fotometrisk signatur kan denna teknik ges en ökad tillämpning. Andra metoder som tillämpas baseras på flotation och elektrostatisk separation.
Skumflotation har utvecklats i USA och innebär att söndermalda termoplaster med lika eller nära lika densitet kan separeras. Metoden bygger på ytspänningsteknik och innebär att små luftbubblor fästs på den ena plasten som därmed kommer att hamna i skummet medan den andra sjunker till botten. Fördelen är att farliga kemikalier inte behöver användas. Tekniken har använts med framgång för bildelar i plast, industriellt plastavfall och elektroniska konsumentprodukter. För bilar och elektronik har olika typer av styrenplast separerats.
Nyligen avslutade utvecklingsprojekt visar att enskilda plaster kan skiljas från andra plaster genom elektrostatisk separering. Metoden bygger på att fragment från malda och tvättade plaster utsätts för höga spänningsfält. De blir då laddade men eftersom de urladdar med olika hastighet kan detta användas för att skilja dem åt. Renhetsgraden för t.ex. HDPE var 99 procent. Genomströmningshastigheten i en fullskaleanläggning bedöms vara cirka en ton per timme. Kostnaden för ett kommersiellt sorteringssystem beräknas bli lägre än kostnaden för de manuella sorteringssystem som används i dag. Metoden kan även användas för att sortera ut enskilda plaster och metaller från elektriskt och elektroniskt avfall och fragmenteringsrester från bilar.
Utsortering av pappersfiber från vätskekartong. För att pappersfiber ska kunna återvinnas från vätskekartong behöver tunna lager av plast eller aluminium i vätskekartongen skiljas bort från pappersfibern. Detta går till så att vätskekartongerna och vatten passerar genom en stor roterande trumma, varvid kartongskiktet löses upp och fibrerna gnids bort från plast-/aluminiumskiktet. Pappersfibern tas sedan ut genom tunna slitsar i trummans sida, medan plast, aluminium och eventuella föroreningar kommer ut i ändan av trumman.
Återvinningsteknik
Mekanisk återvinning. Termoplaster kan till skillnad från härdplaster återvinnas mekaniskt. Plastprodukterna samlas in och sorteras efter typ av plast. Materialet tvättas och mals ned och kan därefter användas för tillverkning av nya produkter. För att processen
ska fungera väl måste det insamlade materialet bestå av enhetliga typer av plast och inte vara alltför nedsmutsade.
Exempel på några nya återvinningsområden är polyuretanskum från fordonssäten som kan användas som mellanskikt i konstruktioner som ska ha en ljuddämpande effekt, plast från kablar som kan användas i samma syfte, PVC från mineralvattenflaskor som används för att producera kläder i Frankrike.
Kemisk återvinning. Vid kemisk återvinning bryts polymerer ned till mindre byggstenar genom pyrolys, kemolys eller krackning.
Därmed behöver blandat avfall inte identifieras och sorteras för att få fram rena materialfraktioner. Om termisk krackning och pyrolys används kan redan befintlig teknik inom oljeindustrin användas för att ta hand om nedbrytningsprodukterna och skilja dessa åt genom fraktionerad destillation.
För vissa plaster erhålls byggstenar som sedan kan sammanlänkas till den ursprungliga plasten, t.ex. polystyren och nylon. I USA har ett företag specialiserat sig på mattor av nylon. De har en kommersiellt lönsam teknik för att återvinna nylon från de begagnade mattorna och använder den i nyproduktionen av mattor. Teknologin kan användas för alla typer av produkter tillverkade av nylon-6: bildelar, sportartiklar och förpackningsfilmer.
Ett annat exempel är polyuretan som kan brytas ned genom glykolys. Nedbrytningsprodukten kan sedan användas vid nyframställning av polyuretan.
För plaster som innehåller klor, innebär pyrolysen att klorväte bildas. Gasen kan tas om hand i en scrubber och ge saltsyra. Andra risker är bildningen av långlivade organiska ämnen som dioxiner och PCB. Dessa risker elimineras med samma teknik som vid förbränning med plasmateknik. Se nästa stycke.
Förbränning med plasmateknik. Denna teknik används för avfall som inte är lämpat för vanlig materialåtervinning. Det kan vara kabel- och elektronikskrot, kylmöbler inklusive freoner, utsorterad brännbar fraktion och farligt avfall från industri och hushåll, stoppning och textilier från bilar s.k. fragmenteringsrester som ofta är flamskyddade, byggmaterial som innehåller kemiska föroreningar eller är för komplexa för att materialåtervinna, kemikalier m.m.
Mycket av detta avfall läggs i dag på specialdeponi eller vanlig deponi. En anläggning byggs för närvarande upp i Uddevalla.
Genom den mycket höga förbränningstemperaturen söderdelas gaskomponenterna av giftiga ämnen. Energi utvinns i form av bränslegas och hetvatten som kan användas i fjärrvärmenätet eller i
kraftvärmeverk. Restprodukter är lakningsfri glasifierad slagg som är godkänd att användas som byggmaterial, flygaska och slam som kan upparbetas för återvinning av tungmetaller, samt salter från tvättvattnet som är naturliga beståndsdelar i havsvattnet.
Förbränning med energiutvinning. Den tillvaratagna energin från avfallet används för produktion av elektricitet eller för uppvärmning av byggnader via fjärrvärmenätet. Det pågår för närvarande ett arbete inom EU med att utveckla standarder för s.k. kretsloppsbränslen där bränslena med hänsyn till sin sammansättning kan uppdelas i olika klasser. Klass 1 skulle i princip kunna användas i vanliga kraftvärmepannor medan den sämsta klassen enbart kan förbrännas i anläggningar med mycket väl utvecklad rökgasrening.
Konsumenten
Ökad livslängd och fler åldringar. I början av 1900-talet var medellivslängden drygt 50 år. I dag är den nära 80 år. Andelen personer över 65 kommer att fördubblas fram till år 2030 enligt SCB:s prognoser. Många pensionärer kommer att vara aktiva men många kommer att kräva eller behöva en avfallshantering som är enkel och bekväm.
Fler ensamhushåll. Antalet enmanshushåll i Sverige växer och är i dag 40 procent. På trettio år har antalet singelhushåll tredubblats.
Det växande antalet singelhushåll innebär att antalet hushåll växer snabbare än befolkningen i stort, och att ensamhushållens konsumtionsmönster påverkar avfallet. Se vidare under Konsumtionsmönstren förändras.
Individuell anpassning efterfrågas. Konsumenterna vill inte ha standardvaror och standardlösningar. Framförallt i storstäderna kommer individen att ersätta gruppen som den centrala enheten i samhället. Denna tendens är mycket tydlig i Sverige enligt den internationella livsåskådningsundersökningen World Value Study.
Att erbjuda skräddarsydda lösningar ger mervärde inom många branscher. Inom renhållningen har inte så mycket hänt hittills men efterfrågan finns och viss anpassning har påbörjats.
Avfallssystemen behöver anpassas till ett mångkulturellt samhälle och generationsskillnader. Det mångkulturella samhället kräver att informationsinsatser om miljöanpassad konsumtion och avfallshantering anpassas till olika språk och även med hänsyn till att konsumtionsmönstren skiljer.
Livsstilarna skiljer sig mellan olika generationer. Sjuttio- och åttiotalister, en köpstark, materialistisk och reklampåverkad generation har starkt skilda värderingar jämfört med tidigare generationer där ”spara och hushålla” ligger djupt rotat i beteendet. Stora krav ställs på den pedagogik som ska nå fram och leda till ändrade värderingar och beteenden hos de minst miljöintresserade grupperna. Många typer av samhällsgrupper med olika värderingar och olika beteenden innebär också att systemen för avfallshantering behöver vara lätta att förstå, praktiskt enkla att använda och inte kräva för mycket av den enskilde individen som t.ex. långa förflyttningar till uppsamlingsplatser.
Avfallsströmmar varierar över året. Många konsumenter har sommarbostäder eller hyr sådana, alternativt reser på sin fritid.
Vissa attraktiva semesterorter får ett säsongsberoende flöde av avfall med toppar vissa årstider. Dessutom varierar mängderna över året för det enskilda hushållet med toppar vid jul och på våren i samband med storstädning och trädgårdsskötsel. Renhållnings- och återvinningslösningar som är flexibla och kan hantera ojämn belastning över tiden behövs redan i dag och även i framtiden.
Tidsbesparande tjänster efterfrågas. Förr var tjänster till stor del ett sätt att köpa prestige. I dag vill många resursstarka köpa tidsvinst eller bekvämlighet, antingen genom att slippa stå i kö eller genom att låta någon annan utföra jobbet. Studier i Nederländerna visar att vid en inkomstökning ökar konsumtionen av tjänster mer än varor. Exempel är flygbolagens snabbincheckning för businesspassagerare eller möjligheten att göra varuinköp med datorns hjälp.
När det gäller fritid och nöjesliv efterfrågas allt mer tjänster i form av ”upplevelsekonsumtion”. Allt ska fungera medan man själv behöver göra så lite som möjligt. Sådana önskemål kommer sannolikt också avfallshanteringen att möta.
Konsumtionsmönstren förändras. Allt fler måltider konsumeras utanför hemmet, på restauranger, på gatan eller i samband med resor. Bensinstationer och livsmedelsbutiker erbjuder snabbmåltider. Många gånger uppstår avfall på nya platser och ibland på platser där möjligheterna att källsortera är dåliga eller inte alls möjliga. I det egna hushållet konsumeras allt mer färdigmat vilket innebär att behovet av förpackningar ökar och därmed även avfallsmängderna som ska gå till återvinning. Ökad vegetarisk kosthållning innebär att mängderna organiskt avfall ökar. De nya konsumtionsmönstren påverkar både var och hur avfall uppstår. Fler enmanshushåll innebär fler och mindre förpackningar.
Konsumenten blir även prosument.* Prosumtionen ökar dvs. kunden görs alltmer till medproducent. IKEA har varit föregångare inom prosumtion, dels genom att kunden agerar lager- och transportpersonal, dels genom att kunden själv monterar sina möbler.
Internetbanker har gjort kunden till bankkassör. Inom avfallshanteringen har hushållen involverats i källsortering, hemkompostering och andra återvinningsaktiviteter. Skillnaden mellan dessa prosumtionsaktiviteter är att konsumenten ibland får belöning ibland inte. IKEA-möbeln blir billigare och Internetbankkunden tjänar tid, men källsortering av förpackningar innebär oftast inte någon vinst i tid eller pengar för konsumenten. Prosumtionen har fått genomslag inom många områden och för att lösningarna ska kunna överleva i långa loppet behöver konsumenten känna att han eller hon tjänar på att välja en viss lösning.
* A. Toffler lanserade begreppet prosument som ursprungligen hade en vidare mer filosofisk definition än den här angivna, som är hämtad från Kairos Futures.
Globaliseringen
Förändringstakten i samhället ökar. Ökat informationsflöde, snabbare kommunikationer och en snabb utveckling inom datatekniken är några exempel på att det går allt fortare. Varor och tjänster ersätts allt snabbare med nya alternativ genom en accelererande produktutveckling. Exemplet är Nokia som vunnit framsteg på marknaden genom att ha en snabbare förnyelsetakt på sina produkter än konkurrenterna. Det innebär att avfallsflöden blir allt svårare att planera och hantera, speciellt i återvinningsfallet där demonteringsanvisningar är nödvändiga.
Ökad globalisering innebär att världen krymper. Varor och idéer flödar allt friare mellan länder och världsdelar. Företag löses upp och eller slås samman och det blir allt svårare att avgöra var de börjar och slutar. Nätverksföretag och branschglidningar blir allt vanligare. För företag med producentansvar behövs någon form av säkerställande att ansvaret fungerar även när det ursprungliga företaget har upplösts.
Ökad E-handel. Elektronisk handel gör hela världen tillgänglig för konsumenterna. Företag från hela världen har tillgång till de svenska konsumenterna som kan beställa varor av olika slag. En ökande privatimport från länder utanför EU kan innebära problem när det gäller producentansvarsfrågorna.
Ökat behov av standardisering. När företag satsar på sin kärnverksamhet blir de samtidigt mer beroende av att samverka med andra företag. I detta ökande utbyte av varor och tjänster mellan olika aktörer finns ett starkt behov av klara standarder. En annan drivkraft mot ökad standardisering kommer från lagstiftningen.
Miljölagar som kräver att utsläpp ska ligga under vissa gränsvärden är meningsfulla endast om det finns en allmänt accepterad metod för att mäta miljöföroreningen i fråga.
Ökade krav på etik och miljö. Ett ökat tryck på miljö- och etisk anpassning inom företagen är några tydliga trender redan i dag och de kan förväntas bestå och bli starkare, liksom ifrågasättandet av den ekonomiska världsordningen. En ökning av antikommersiella rörelser som Attac kan få effekter på det globala handelsutbytet.
Ett annat exempel på ifrågasättande av dagens ekonomiska system är boken NoLogo som gör en kritisk granskning av arbetsmiljö och andra etiska förhållanden inom märkesföretagen.
7.2. Syftet med omvärldsscenarierna och arbetssätt
För att kunna identifiera styrkor och svagheter hos de beskrivna visionerna gick gruppen av forskare och experter vidare och tog fram ett antal omvärldsscenarier. Visionerna prövades sedan mot dessa omvärldsscenarier med samma morfologiska analysverktyg som användes för att ta fram visionerna. Det huvudsakliga syftet är att få bättre kunskap om visionerna, att testa deras robusthet dvs. förmåga att fungera under olika omvärldsförhållanden. Resultatet av en sådan övning blir oftast inte att man kan välja en vision rakt av som den bästa. Däremot får man kunskaper så att man kan konstruera en ny vision som är en blandning av tillstånd från de ursprungliga visionerna och som sammantaget har en bättre förmåga att möta en osäker framtid än de renodlade ursprungliga visionerna.
7.3. Variabler som kännetecknar omvärldsscenarierna
Omvärldsscenarierna beskrevs med ett antal variabler som antas ha stor påverkan på det studerade systemet. För varje variabel beskrevs också ett antal möjliga tillstånd som variabeln kan anta. (Se figur 7.3.1 i slutet av kapitlet).
Omvärldsscenarierna beskrevs med hjälp av följande variabler
- Inköpsbeteende: Hur miljömedvetna och miljökunniga är konsumenterna (innefattar såväl privatpersoner som inköpare i privata och offentliga organisationer)? Hur villiga är den dominerade delen av konsumenterna att betala för miljöanpassning av produkter?
- Konsumtion: Går den totala konsumtionen upp betydligt eller är ökningen måttlig? Ökar privatimporten (t.ex. via nätet) betydligt eller måttligt jämfört med i dag?
- Konsumentbeteende sortering: Vilket förhållningssätt har konsumenten till att källsortera och lämna avfall på ett miljömässigt godtagbart sätt?
- Nationell miljöpolitik: Ligger den svenska miljöpolitiken i takt med EU:s miljöpolitik eller i framkant jämför med den? Finns det ett helhetstänkande med samspel mellan olika miljöpolitikområden? Bygger politiken på frivilliga åtaganden från olika aktörer? Om styrmedel i stället används, vilka prioriteras?
- Pris på nyråvara jämfört med återvunnen råvara: Hur förhåller sig priset på nyråvara jämfört med återvunnen råvara? Priserna på nyråvara inklusive oljepriset avgörs huvudsakligen på världsmarknaden samt av nationella skatter och subventioner. Priserna på återvunnen råvara påverkas mycket av teknikutvecklingen inom området.
- Teknikutveckling Materialanvändning: Hur fort går dematerialiseringen (dvs. utvecklingen mot mindre material/nytta, större andel tjänster)?
- Teknikutveckling Återvinning: Hur går teknikutvecklingen för materialåtervinning? Ensidiga satsningar på återvinning av rena material alternativt blandmaterial eller satsning på olika metoder?
- EU-regler för import och export av avfall: Hur förändras reglerna som reglerar flöden av avfall mellan nationsgränserna (jämfört med i dag)?
7.4. Åtta omvärldsscenarier
Gruppen bestående av forskare och experter tog ut åtta intressanta och sinsemellan olika konfigurationer från det morfologiska fältet. Resultatet blev följande åtta omvärldsscenarier
- Världskris – Vilda Östern (Efter oss domedagen)
- Råvarubrist – Oljekris 2020
- Dagens utveckling med miljöstagnation
- Dagens utveckling med stark miljöpolitik
- Växthuset – Bort från fossil förbränning
- BATman – Miljöanpassning High Tech
- En sammansatt värld – Mindre ger mer
- Grön marknad.
Världskris – Vilda Östern
- Politiken: Mycket svag
- Marknaden: Anarki
- Teknikutvecklingen: Svag
- Miljöläget: Katastrofalt
År 2010–2015
I ”Världskris” ser vi en allmän global lågkonjunktur, liknande krisen 1929. Europa och USA har misslyckats med den nya ekonomin. Slumrande regioner som är kvar i den gamla ekonomin ser sin chans. EU är i sönderfall och därmed mycket svagt.
De svenska konsumenterna är okunniga i miljöfrågor och/eller har andra bekymmer, främst ekonomiska. Konsumtionen i Sverige ökar dock, trots att konsumenterna har ont om pengar. Det låter sig göras genom ohejdad import av billiga produkter från låglöneländer utan miljöregler. En jämförelse är situationen i Ryssland och vissa tillväxtregioner i Kina i dag där suget efter att konsumera är mycket stort.
Råvarupriserna på världsmarknaden är låga eftersom man exploaterar – utarmar – naturresurserna utan tanke på morgondagen. Teknikutvecklingen är mycket svag. Man utvecklar ny teknik bara när det behövs för att tjäna mer pengar. Miljöfrågan är inte relevant.
Politikerna i Sverige (och övriga f.d. I-länder) är svaga och tvingas släppa på miljöreglerna för att rädda sysselsättningen. Europeiska företag omstrukturerar ständigt i syfte att hantera ekonomiska förluster. Ständiga ägarbyten och risken för omfattande ”fri-
åkarproblem” gör att lagstadgat producentansvar överhuvudtaget inte fungerar.
Kommentar: Det här scenariot är en domedagsvision som inte känns trovärdig för Sverige om tio år. Den fyller ändå en funktion som mental baslinje för övriga scenarier. Det anger gränsen för när det är meningsfullt att överhuvud taget tala om producentansvar. (Figur 7.3.2 i slutet av kapitlet visar omvärldsscenariet Världskris –
Vilda Östern).
Råvarubrist – Oljekris 2010
- Politiken: Svag
- Marknaden: Stark (men världsekonomin i kris)
- Teknikutvecklingen: Svag
- Miljöläget: Allvarligt
År 2010–2015
Det råder global brist på nyråvara. Oljepriset är mycket högt och världsekonomin går på sparlåga. Det är inte en total global ekonomisk kris, men ett starkt bakslag för den nya ekonomin. Säkerhetspolitisk instabilitet i många delar av världen, korruption och en ökande kriminalitet med maffialiknande metoder försätter bland annat världshandeln med råvaror ur spel.
De svenska konsumenterna är inriktade på överlevnad för dagen och i huvudsak ointresserade av miljöproblemen. Konsumtionen har stagnerat och allt fler importerar billiga varor på egen hand för att pressa priserna. Konsumenterna kan endast fås att källsortera med hjälp belöning i form av lägre taxor eller andra ”morötter”.
Den nationella miljöpolitiken är mest retorisk, ambitionerna är höga – verbalt – men följs inte upp med verkningsfulla styrmedel. Marknadens aktörer förutsätts frivilligt leva upp till de stolta målen. I ett avseende fungerar det faktiskt, men det beror på de höga råvarupriserna. Utvecklingen av teknik för materialåtervinning tvingas fram av höga råvarupriser vilket leder till relativt låga priser på återvunnen råvara jämfört med nyråvara. Produktdesignen anpassas för att varorna ska kunna demonteras och återvinnas från rena materialfraktioner. Det här innebär bland annat att bindande
regler för producentansvar inte behöver tvingas fram med lagar, även om politikerna skulle klara av att driva igenom sådana.
Avfallet är en åtråvärd råvara som tillverkarna slåss om och det utvecklas hela tiden ny och bättre teknik för att tillgodogöra sig den. EU-reglerna för import och export av avfall har blivit mer restriktiva. Länderna vill behålla så mycket returråvara som möjligt på hemmaplan. Eftersom ekonomin har stagnerat så är teknikutvecklingen när det gäller minskad materialanvändning svag. Det finns ingen stor efterfrågan på flotta produkter av sofistikerade material, man återanvänder och materialåtervinner i stället. Det finns också en viss konkurrens mellan återvinning av material och energiutvinning.
Kommentar: Det här scenariot påminner lite om Sverige på 1960talet med sina end-of-pipe-lösningar och om DDR där bristen på utländsk valuta för inköp av olja drev fram teknik för återvinning av plast. Men mest påminner det om Japan i dag med sin tyngdpunkt på återvinning och inte på dematerialisering.
(Figur 7.3.3 i slutet av kapitlet visar omvärldsscenariet Råvarubrist).
Dagens utveckling med miljöstagnation
- Politiken: Svag
- Marknaden: Stark
- Teknikutvecklingen: Långsam
- Miljöläget: Försämras sakta
År 2010–2015
EU har utvidgats relativt snabbt och omfattar nu de flesta europeiska länder. Fokus ligger på att få ihop jordbrukspolitiken – och det är inte lätt! På miljösidan har man valt att vänta in och se till att de nya medlemmarna kommer i kapp, framför att gå vidare i de länder som ligger längst fram.
Den ekonomiska utvecklingen i världen är svag, vilket bl.a. har fört med sig att teknikutvecklingen går långsamt. Det gäller främst återvinningsteknik, vilket främst beror på att priset på nyråvara är lågt, vilket i sin tur beror på en svag politik som inte hindrar utarmning av naturresurserna. Teknik för effektivare materialanvänd-
ning är mer attraktiv och där finns också en något snabbare teknisk utveckling som drivs av krav på nya typer av funktionalitet. Allt fler blandmaterial kommer i nya produkter. Reglerna för avfallshandel inom EU blir friare för att blandmaterialen ska kunna tas om hand kostnadseffektivt i de få storskaliga anläggningar som finns.
Miljöengagemanget hos konsumenter och politiker i Sverige har svalnat något men är inte helt dött. Miljökrav får dock ofta stryka på foten eftersom konsumenterna är priskänsliga och köper billigt framför miljöanpassat. Människor har inget emot miljöanpassade produkter – men de får inte kosta mer och det finns ingen opinion som kräver billiga och miljöanpassade produkter. Konsumtionsökningen som vi ser i dag håller i sig delvis genom att privatimporten ökar. Utomlands går det att få tag i billiga produkter, som har sämre miljöegenskaper än motsvarande svenska produkter. Konsumtionsmönstren blir allt mer heterogena, avfall uppstår oftare utanför hemmet i samband med resor eller annan förflyttning där källsortering inte är praktiskt möjlig. Konsumenterna sorterar bara om de är tvungna, om det är enkelt och det inte kräver uppoffringar i form av tid eller pengar.
Inom den svenska miljöpolitiken finns inget helhetstänkande. Politiska miljöbeslut leder mest till symbolhandlingar när pressen från media och lobbyister blir för stor. Sverige ligger dock på framkant jämfört med EU när det gäller miljökrav men styrmedlen är inte samordnade. Det här missgynnar svensk produktion för såväl hemma- som bortamarknad, på kort sikt. På längre sikt innebär miljöanpassade produkter en konkurrensfördel. (Figur 7.3.4 i slutet av kapitlet visar omvärdsscenariet Dagens utveckling med miljöstagnation).
Dagens utveckling med stark miljöpolitik
- Politiken: Stark
- Marknaden: Stark
- Teknikutvecklingen: Medelsnabb
- Miljöläget: Förbättras sakta
År 2010–2015
Växthuseffekten börjar bli allmänt erkänd och de rika länderna har ålagt sig koldioxidskatter för att minska förbränningen av fossila bränslen. Oljepriset har därmed skjutit i höjden, vilket har höjt priserna på andra nyråvaror. Det har lett till en relativt god fart på teknikutvecklingen, både vad gäller minskad materialanvändning och ökad återvinning. Forskning och utveckling för miljöanpassning har ett starkt politiskt stöd och yttrar sig bl.a. i ekonomisk stimulans till dem som vågar satsa. Vissa producenter satsar på nya material som laminat, kompositer och bionedbrytbara plaster. Syftet är att öka viktiga prestanda hos materialen samtidigt som materialanvändningen minskar per nyttoenhet. Återvinningstekniken utvecklas för att kunna ta hand om blandmaterialen. Andra producenter väljer en annan strategi för produktdesign som innebär att den uttjänta produkten lätt kan tas isär och delas upp i rena materialfraktioner.
EU har utvidgats och de nya medlemmarna har relativt snabbt kommit in i gemenskapen. Turbulensen har lagt sig och EU har en klar miljöprofil. (Det svenska ordförandeskapet år 2001 med sin miljöprofil fick ett överraskande starkt gensvar). Det finns alltså en stark politisk vilja och ett gemensamt agerande på miljöområdet inom EU. EU har lättat på reglerna för handel med avfall. Orsaken är att återvinning av blandmaterial kräver storskaliga anläggningar som inte finns i alla medlemsländer men också att alla har inte hunnit bygga ut sin återvinningsteknik.
De höga miljöambitionerna inom EU gör att Sverige vågar lägga sig på framkant. Den svenska miljöpolitiken ligger klart över EU-genomsnittet, men vi är inte ensamma. Flera länder gör Sverige sällskap i miljöligans topp, främst Tyskland, Holland och Danmark. Miljöpolitiken präglas av helhetstänkande med flera olika styrmedel som kompletterar varandra på ett harmoniskt sätt. Miljökraven – i form av klara tidpunkter och tydliga mål – är tuffa. Det är marknadens aktörer som förväntas komma med lösningarna inramande av en mix av morot och piska. Sanktionerna mot de producenter som försöker smita undan är höga.
Konsumenternas kunskaper om miljöfrågor har ökat genom statliga kampanjer och de efterfrågar miljöanpassade produkter, men är inte alltid beredda att betala mer för dem. Konsumtionen ökar stadigt och andelen miljöanpassade produkter med den. Många väljer till exempel att själva importera miljöanpassade pro-
dukter från andra framkantsländer för att pressa priserna. Konsumenterna är krävande och vill ha belöning för sin källsortering eller som alternativ enkla tidsbesparande system. (Figur 7.3.5 i slutet av kapitlet visar omvärldsscenariet Dagens utveckling med miljöpolitik).
Växthuset – Bort från fossil förbränning
- Politiken: Mycket stark
- Marknaden: Stark
- Teknikutvecklingen: Stark
- Miljöläget: Mycket allvarligt, men förbättras
År 2010–2015
Växthuseffekten är globalt erkänd som en realitet. Man kan tala om en växthuskris som har lett till kraftfull reglering i många länder och regioner (främst de rika länderna) för att nå resultat på kort tid.
EU har tagit den globala ledartröjan inom miljöområdet. Övriga rika länder ligger fortfarande något efter, men även de inser att något måste göras och det fort. Sverige ligger på framkant inom EU tillsammans med Tyskland, Holland och Danmark. EU skärper sina miljökrav successivt, särskilt de som rör förbränning av fossila bränslen. Skatterna på olja inom EU är höga och harmoniserade. Det påverkar i sin tur priserna på energikrävande nyråvara som blir därmed höga. Detta i kombination med kraftig stimulans till FoU gör teknikutvecklingen snabb inom såväl materialanvändning som återvinning. Kompositer, laminat och andra lätta materialsnåla alternativ med tillämpning på fordon och förpackningar drivs fram av de höga oljepriserna liksom plaster av förnybar råvara.
Konsumenterna har blivit mycket medvetna om de hotande miljöproblemen och betalar det högre pris som miljöanpassade produkter kostar. Eftersom de svenska producenterna kan tillhandahålla sådana produkter till acceptabla priser så uppvisar privatimporten bara en måttlig ökning. Produkter som kräver mycket fossil råvara i produktionsledet eller under drift får allt svårare att konkurrera på markanden av kostnadsskäl. Konsumtionen stagnerar. Den tekniska utvecklingen på återvinningsområdet bidrar till
metoder för återvinning av både rena material och blandmaterial, men processer som är mycket beroende av fossil energi får svårt att konkurrera ekonomiskt. EU-reglerna för handel med avfall är relativt oförändrade. (Figur 7.3.6 i slutet av kapitlet visar omvärldsscenariet Växthuset – bort från fossil förbränning).
BATman – Miljöanpassning High Tech
- Politiken: Stark
- Marknaden: Stark
- Teknikutvecklingen: Mycket stark
- Miljöläget: Förbättras stadigt
År 2010–2015
Konsumenter av alla sorter har tidigare framgångsrikt drivit kravet på miljöanpassade produkter till rimliga priser. Politikerna inom EU har tagit till sig budskapet, drivit på utvecklingen och miljöanpassning är nu en självklarhet. Dialogen mellan producenter (branschorganisationer) och politiker är livlig och öppen.
Teknikutvecklingen har gått mycket snabbt inom såväl materialanvändning som återvinning, stimulerat av EU och nationella regeringar. Ny teknik sprider sig snabbt världen över.
Återvunnen råvara är mycket efterfrågad, eftersom priset på nyråvara är så högt. Det hålls uppe med hjälp av skatter som är lika inom EU (och flertalet andra rika länder). EU:s ambitiösa miljöpolitik, som Sverige håller jämna steg med, präglas av helhetssyn och en uppsättning olika styrmedel. Detta sammantaget gör att producentansvaret kan upprätthållas genom frivilliga åtaganden. Det är branschorganisationerna, ofta på EU-nivå, som tar fram regler utifrån IPP-konceptet och ser till att de efterlevs genom dialog och samråd mellan staten och näringslivet. EU-regler för handel med avfall är relativt oförändrade.
Konsumtionen ökar, men vi köper miljöanpassade produkter eftersom det är det som marknaden tillhandahåller. Privatimporten uppvisar en måttlig ökning eftersom reglerna är lika i våra viktigaste importländer. Nya High Tech-material tas fram och följs av kompletterande återvinningsteknik. Konsumenterna följer reglerna när det gäller avfallshantering så länge systemen är enkla och be-
kväma. Eftersom många produkter byter ”ansikte” blir källsorteringen alltmer svårgripbar för konsumenten. Vanliga förpackningar övergår till att bli smarta elektroniska produkter och även kläder får inbyggd elektronik. De gamla källsorteringsreglerna sätts ur spel och konsumenterna börjar tröttna på att hålla reda på allt för många fraktioner. (Figur 7.3.7 i slutet av kapitlet visar omvärldsscenariet BATman – High Tech lösningar
).
En sammansatt värld – Mindre ger mer
- Politiken: Svag
- Marknaden: Stark
- Teknikutvecklingen: Stark men ensidig satsning på produkt utveckling
- Miljöläget: Förbättras
År 2010–2015
Råvarupriserna är höga eftersom konkurrensen om dem hårdnar i takt med att allt fler länder får igång sin ekonomiska och industriella utveckling. Detta har tvingat fram en snabb teknisk utveckling mot mindre materialanvändning i de tidigare I-länderna. Även konsumenterna trycker på för att få in fler funktionella, miljöanpassade och samtidigt billiga produkter på marknaden.
I vägskälet mellan ökad återvinning och dematerialisering satsar man ensidigt på det senare. Genom funktionsförsäljning med smarta kompositer och laminat som en viktig ingrediens har man lyckats få ned den totala materialanvändningen rejält. Detta har skett till priset av att andelen material som återvinns har gått ned kraftigt. Å andra sidan har det kommit fram helt nya material som är bionedbrytbara och som därmed inte utgör något större avfallsproblem. I miljökraven finns ett klart fokus på lägre materialanvändning, som också bidrar till lägre energianvändning vid transporter – ett måste när trycket på naturresurserna är hårt.
Den svenska miljöpolitiken ligger på framkant i förhållande till EU–genomsnittet, men det finns ingen helhetssyn. Den politiska styrningen mot miljöanpassning saknar riktigt fokus. Många av de nya eftertraktade produkterna tillverkas utanför Sverige och importeras av privatpersoner. Utvecklingen går mot att allt fler pro-
dukter är svåra att återvinna. De marknadsekonomiska incitamenten för att hålla igång återvinningssystem för det som fortfarande går att återvinna är svaga. Konsumenternas intresse för källsortering och återvinning är avtagande eftersom den traditionella återvinningstekniken med rena material inte kan hantera blandmaterialen. EU:s regler för avfallshandel är oförändrade jämfört med slutet av 90-talet. (Figur 7.3.8 i slutet av kapitlet visar omvärldsscenariet Dematerialisering – Mindre ger mera).
Grön marknad
- Politiken: Svag
- Marknaden: Mycket stark
- Teknikutvecklingen: Stark
- Miljöläget: Förbättras påtagligt
År 2010–2015
Konsumenter och producenter i Sverige och en hel del andra I-länder gör gemensam sak för att få fram miljöanpassade produkter. Konsumenterna påverkar marknaden direkt genom att alltid välja de mest miljöanpassade produkterna och genom sin beredskap att betala mer för dem. Man satsar på kvalitet framför kvantitet och tjänster i stället för mängder av varor. Ett exempel är kvalitetsvaror med lång livslängd, att man köper få par dyra skor och lagar dem i stället för att köpa flera par billiga. Detta agerande har utvecklats som ett resultat av politikerna vågat ta steget och genomfört en skatteväxling. Tjänster har blivit billiga och nyråvaror dyrare. Konsumtionen i Sverige har därför endast ökat marginellt jämfört med år 2000. Privatimporten av varor uppvisar en måttlig ökning eftersom svenska företag (producenter i PA-betydelse) har gått i bräschen för miljöanpassning och därmed kan svara på de svenska konsumenternas krav. Konsumenterna lever upp till samhällets krav på hur avfall ska hanteras. Det är lönsamt att samla in eftersom det finns en marknad för återvunnen råvara.
Producenterna uppmuntrar, stödjer och bedriver egen FoU för att utveckla ännu mer resurssnåla material (mer nytta/insatt material) och avancerad återvinningsteknik som står i samklang med varandra. En viktig drivkraft för företagen, utöver konsumenternas
krav, är höga råvarupriser. Detta beror bland annat på skatteväxlingen. Priserna på returråvara är relativt sett lägre tack vare en intensiv teknisk utveckling på området. Växthuseffekten är konstaterad och kraftfulla åtgärder vidtas för att minska fossil förbränning och utveckla ny energiteknik.
Den svenska miljöpolitiken ligger på framkant jämfört med EU-snittet och bygger på dialog och frivilliga åtaganden från marknadens aktörer. Politikerna har uttalat en tydlig policy genom IPP-principen men överlåter i huvudsak åt den gröna marknaden att driva utvecklingen. Samma utveckling som i Sverige finns i flera EU-länder samt i USA och Japan, varför förutsättningarna för produktion i Sverige är goda trots de ambitiösa svenska miljömålen. EU-reglerna för handel med avfall har blivit friare. Subventioner för insamling och sortering i enstaka länder är förbjudna för att förhindra ojämlika konkurrensförhållanden länder emellan. (Figur 7.3.9 i slutet av kapitlet visar omvärldsscenariet Grön marknad).
Figur 7.3.1 Figuren visar de olika variablerna i omvärldsscenarierna samt vilka tillstånd som respektive variabel kan anta.
Variabel
Scenario
Inköpsbeteende
Konsumtion Konsumentbeteende sortering
Nationell miljöpolitik
Pris nyråvara vs återvunnen råvara
Teknikutveck. Materialanvändning
Teknikutveck. Återvinning
EU-regler om import och export av avfall
Vilda östern/ världskris
Köper miljöanpassat och betalar mer
Kons: upp Privat Import: upp
Allt frivilligt (ideologisk el reflexmässigt)
Framkant Helhetstänkande Juridiska/Ekonomiska
Högt nyråvara Högt återvunnen råvara
Mycket mindre än idag. Blandmaterial
Olika metoder utvecklas samtidigt
Friare än idag
Råvarubrist (Ex. Japan)
Köper miljöanpassat men betalar inte mer
Kons: SQ Privat Import: upp
Sorterar om belöning
Framkant Ej helhetstänkande Juridiska
Högt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Mindre än idag Ensidig utv.
teknik för rena material
Som idag
Dagens utv. med miljöstagnation
Köper inte miljöanpassat (vill ej/ okunnig)
Kons: upp Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar om tvungen
Framkant Frivillighet
Lågt nyråvara Högt återvunnen råvara
Ungefär som idag Rena material eftersträvas
Ensidig utv. teknik för blandmaterial
Restriktivare än idag
Dagens utv. med miljöpolitik
Kons: SQ Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar efter eget huvud/ Protest
EU-anpassning Lågt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Marginell utveckling
Växthuset bort från fossil förbränning BATman: Hightech lösningar Dematerialisering Mindre ger mera Grön marknad
Figur 7.3.2 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Världskris – Vilda östern.
Variabel
Scenario
Inköpsbeteende
Konsumtion Konsumentbeteende sortering
Nationell miljöpolitik
Pris nyråvara vs återvunnen råvara
Teknikutveck. Materialanvändning
Teknikutveck. Återvinning
EU-regler om import och export av avfall
Vilda östern/ världskris
Köper miljöanpassat och betalar mer
Kons: upp Privat Import: upp
Allt frivilligt (ideologisk el reflexmässigt)
Framkant Helhetstänkande Juridiska/Ekonomiska
Högt nyråvara Högt återvunnen råvara
Mycket mindre än idag Blandmaterial
Olika metoder utvecklas samtidigt
Friare än idag
Råvarubrist (Ex. Japan)
Köper miljöanpassat men betalar inte mer
Kons: SQ Privat Import: upp
Sorterar om belöning
Framkant Ej helhetstänkande Juridiska
Högt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Mindre än idag Ensidig utv.
teknik för rena material
Som idag
Dagens utv. med miljöstagnation
Köper inte miljöanpassat (vill ej/ okunnig)
Kons: upp Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar om tvungen
Framkant Frivillighet
Lågt nyråvara Högt återvunnen råvara
Ungefär som idag Rena material eftersträvas
Ensidig utv. teknik för blandmaterial
Restriktivare än idag
Dagens utv. med miljöpolitik
Kons: SQ Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar efter eget huvud/ Protest
EU-anpassning Lågt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Marginell utveckling
Växthuset bort från fossil förbränning BATman: Hightech lösningar
Dematerialisering Mindre ger mera
Grön marknad
Figur 7.3 .3 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Råvarubrist.
Variabel
Scenario
Inköpsbeteende
Konsumtion Konsumentbeteende sortering
Nationell miljöpolitik
Pris nyråvara vs återvunnen råvara
Teknikutveck. Materialanvändning
Teknikutveck. Återvinning
EU-regler om import och export av avfall
Vilda östern/ världskris
Köper miljöanpassat och betalar mer
Kons: upp Privat Import: upp
Allt frivilligt (ideologisk el reflexmässigt)
Framkant Helhetstänkande Juridiska/Ekonomiska
Högt nyråvara Högt återvunnen råvara
Mycket mindre än idag. Blandmaterial
Olika metoder utvecklas samtidigt
Friare än idag
Råvarubrist (Ex. Japan)
Köper miljöanpassat men betalar inte mer
Kons: SQ Privat Import: upp
Sorterar om belöning
Framkant Ej helhetstänkande Juridiska
Högt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Mindre än idag Ensidig utv.
teknik för rena material
Som idag
Dagens utv. med miljöstagnation
Köper inte miljöanpassat (vill ej/ okunnig)
Kons: upp Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar om tvungen
Framkant Frivillighet
Lågt nyråvara Högt återvunnen råvara
Ungefär som idag Rena material eftersträvas
Ensidig utv. teknik för blandmaterial
Restriktivare än idag
Dagens utv. med miljöpolitik
Kons: SQ Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar efter eget huvud/ Protest
EU-anpassning Lågt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Marginell utveckling
Växthuset bort från fossil förbränning BATman: Hightech lösningar
Dematerialisering Mindre ger mera
Grön marknad
Figur 7.3.4 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Dagens utveckling med miljöstagnation.
Variabel
Scenario
Inköpsbeteende
Konsumtion Konsumentbeteende sortering
Nationell miljöpolitik
Pris nyråvara vs återvunnen råvara
Teknikutveck. Materialanvändning
Teknikutveck. Återvinning
EU-regler om import och export av avfall
Vilda östern/ världskris
Köper miljöanpassat och betalar mer
Kons: upp Privat Import: upp
Allt frivilligt (ideologisk el reflexmässigt)
Framkant Helhetstänkande Juridiska/Ekonomiska
Högt nyråvara Högt återvunnen råvara
Mycket mindre än idag. Blandmaterial
Olika metoder utvecklas samtidigt
Friare än idag
Råvarubrist (Ex. Japan)
Köper miljöanpassat men betalar inte mer
Kons: SQ Privat Import: upp
Sorterar om belöning
Framkant Ej helhetstänkande Juridiska
Högt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Mindre än idag Ensidig utv.
teknik för rena material
Som idag
Dagens utv. med miljöstagnation
Köper inte miljöanpassat (vill ej/ okunnig)
Kons: upp Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar om tvungen
Framkant Frivillighet
Lågt nyråvara Högt återvunnen råvara
Ungefär som idag Rena material eftersträvas
Ensidig utv. teknik för blandmaterial
Restriktivare än idag
Dagens utv. med miljöpolitik
Kons: SQ Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar efter eget huvud/ Protest
EU-anpassning Lågt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Marginell utveckling
Växthuset bort från fossil förbränning BATman: Hightech lösningar
Dematerialisering Mindre ger mera
Grön marknad
Figur 7.3.5 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Dagens utveckling med miljöpolitik.
Variabel
Scenario
Inköpsbeteende
Konsumtion Konsumentbeteende sortering
Nationell miljöpolitik
Pris nyråvara vs återvunnen råvara
Teknikutveck. Materialanvändning
Teknikutveck. Återvinning
EU-regler om import och export av avfall
Vilda östern/ världskris
Köper miljöanpassat och betalar mer
Kons: upp Privat Import: upp
Allt frivilligt (ideologisk el reflexmässigt)
Framkant Helhetstänkande Juridiska/Ekonomiska
Högt nyråvara Högt återvunnen råvara
Mycket mindre än idag Blandmaterial
Olika metoder utvecklas samtidigt
Friare än idag
Råvarubrist (Ex. Japan)
Köper miljöanpassat men betalar inte mer
Kons: SQ Privat Import: upp
Sorterar om belöning
Framkant Ej helhetstänkande Juridiska
Högt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Mindre än idag Ensidig utv.
teknik för rena material
Som idag
Dagens utv. med miljöstagnation
Köper inte miljöanpassat (vill ej/ okunnig)
Kons: upp Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar om tvungen
Framkant Frivillighet
Lågt nyråvara Högt återvunnen råvara
Ungefär som idag Rena material eftersträvas
Ensidig utv. teknik för blandmaterial
Restriktivare än idag
Dagens utv. med miljöpolitik
Kons: SQ Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar efter eget huvud/ Protest
EU-anpassning Lågt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Marginell utveckling
Växthuset bort från fossil förbränning BATman: Hightech lösningar
Dematerialisering Mindre ger mera
Grön marknad
Figur 7.3.6 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Växthuset – bort från fossil förbränning.
Variabel
Scenario
Inköpsbeteende
Konsumtion Konsumentbeteende sortering
Nationell miljöpolitik
Pris nyråvara vs återvunnen råvara
Teknikutveck. Materialanvändning
Teknikutveck. Återvinning
EU-regler om import och export av avfall
Vilda östern/ världskris
Köper miljöanpassat och betalar mer
Kons: upp Privat Import: upp
Allt frivilligt (ideologisk el reflexmässigt)
Framkant Helhetstänkande Juridiska/Ekonomiska
Högt nyråvara Högt återvunnen råvara
Mycket mindre än idag Blandmaterial
Olika metoder utvecklas samtidigt
Friare än idag
Råvarubrist (Ex. Japan)
Köper miljöanpassat men betalar inte mer
Kons: SQ Privat Import: upp
Sorterar om belöning
Framkant Ej helhetstänkande Juridiska
Högt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Mindre än idag Ensidig utv.
teknik för rena material
Som idag
Dagens utv. med miljöstagnation
Köper inte miljöanpassat (vill ej/ okunnig)
Kons: upp Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar om tvungen
Framkant Frivillighet
Lågt nyråvara Högt återvunnen råvara
Ungefär som idag Rena material eftersträvas
Ensidig utv. teknik för blandmaterial
Restriktivare än idag
Dagens utv. med miljöpolitik
Kons: SQ Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar efter eget huvud/ Protest
EU-anpassning Lågt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Marginell utveckling
Växthuset bort från fossil förbränning BATman: Hightech lösningar
Dematerialisering Mindre ger mera
Grön marknad
Figur 7.3.7 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot BATman – High Tech lösningar.
Variabel
Scenario
Inköpsbeteende
Konsumtion Konsumentbeteende sortering
Nationell miljöpolitik
Pris nyråvara vs återvunnen råvara
Teknikutveck. Materialanvändning
Teknikutveck. Återvinning
EU-regler om import och export av avfall
Vilda östern/ världskris
Köper miljöanpassat och betalar mer
Kons: upp Privat Import: upp
Allt frivilligt (ideologisk el reflexmässigt)
Framkant Helhetstänkande Juridiska/Ekonomiska
Högt nyråvara Högt återvunnen råvara
Mycket mindre än idag Blandmaterial
Olika metoder utvecklas samtidigt
Friare än idag
Råvarubrist (Ex. Japan)
Köper miljöanpassat men betalar inte mer
Kons: SQ Privat Import: upp
Sorterar om belöning
Framkant Ej helhetstänkande Juridiska
Högt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Mindre än idag Ensidig utv.
teknik för rena material
Som idag
Dagens utv. med miljöstagnation
Köper inte miljöanpassat (vill ej/ okunnig)
Kons: upp Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar om tvungen
Framkant Frivillighet
Lågt nyråvara Högt återvunnen råvara
Ungefär som idag Rena material eftersträvas
Ensidig utv. teknik för blandmaterial
Restriktivare än idag
Dagens utv. med miljöpolitik
Kons: SQ Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar efter eget huvud/ Protest
EU-anpassning Lågt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Marginell utveckling
Växthuset bort från fossil förbränning BATman: Hightech lösningar
Dematerialisering Mindre ger mera
Grön marknad
Figur 7.3.8 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Dematerialisering – Mindre ger mera.
Variabel
Scenario
Inköpsbeteende
Konsumtion Konsumentbeteende sortering
Nationell miljöpolitik
Pris nyråvara vs återvunnen råvara
Teknikutveck. Materialanvändning
Teknikutveck. Återvinning
EU-regler om import och export av avfall
Vilda östern/ världskris
Köper miljöanpassat och betalar mer
Kons: upp Privat Import: upp
Allt frivilligt (ideologisk el reflexmässigt)
Framkant Helhetstänkande Juridiska/Ekonomiska
Högt nyråvara Högt återvunnen råvara
Mycket mindre än idag Blandmaterial
Olika metoder utvecklas samtidigt
Friare än idag
Råvarubrist (Ex. Japan)
Köper miljöanpassat men betalar inte mer
Kons: SQ Privat Import: upp
Sorterar om belöning
Framkant Ej helhetstänkande Juridiska
Högt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Mindre än idag Ensidig utv.
teknik för rena material
Som idag
Dagens utv. med miljöstagnation
Köper inte miljöanpassat (vill ej/ okunnig)
Kons: upp Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar om tvungen
Framkant Frivillighet
Lågt nyråvara Högt återvunnen råvara
Ungefär som idag Rena material eftersträvas
Ensidig utv. teknik för blandmaterial
Restriktivare än idag
Dagens utv. med miljöpolitik
Kons: SQ Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar efter eget huvud/ Protest
EU-anpassning Lågt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Marginell utveckling
Växthuset bort från fossil förbränning BATman: Hightech lösningar
Dematerialisering Mindre ger mera
Grön marknad
Figur 7.3.9 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Grön marknad.
Variabel
Scenario
Inköpsbeteende
Konsumtion Konsumentbeteende sortering
Nationell miljöpolitik
Pris nyråvara vs återvunnen råvara
Teknikutveck. Materialanvändning
Teknikutveck. Återvinning
EU-regler om import och export av avfall
Vilda östern/ världskris
Köper miljöanpassat och betalar mer
Kons: upp Privat Import: upp
Allt frivilligt (ideologisk el reflexmässigt)
Framkant Helhetstänkande Juridiska/Ekonomiska
Högt nyråvara Högt återvunnen råvara
Mycket mindre än idag Blandmaterial
Olika metoder utvecklas samtidigt
Friare än idag
Råvarubrist (Ex. Japan)
Köper miljöanpassat men betalar inte mer
Kons: SQ Privat Import: upp
Sorterar om belöning
Framkant Ej helhetstänkande Juridiska
Högt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Mindre än idag Ensidig utv.
teknik för rena material
Som idag
Dagens utv. med miljöstagnation
Köper inte miljöanpassat (vill ej/ okunnig)
Kons: upp Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar om tvungen
Framkant Frivillighet
Lågt nyråvara Högt återvunnen råvara
Ungefär som idag Rena material eftersträvas
Ensidig utv. teknik för blandmaterial
Restriktivare än idag
Dagens utv. med miljöpolitik
Kons: SQ Privat Import: Måttlig ökning
Sorterar efter eget huvud/ Protest
EU-anpassning Lågt nyråvara Lågt återvunnen råvara
Marginell utveckling
Växthuset bort från fossil förbränning BATman: Hightech lösningar
Dematerialisering Mindre ger mera Grön marknad
8 Konsekvensanalyser av visionerna
8.1. Tillvägagångssätt
Konsekvensanalysen lades upp så att var och en av de tre visionerna prövades mot de åtta omvärldsscenarierna. Vid en systematisk genomgång av omvärldsscenariernas variabeltillstånd förde forskare och experter resonemang kring möjligheten att förverkliga respektive vision. Känsliga egenskaper hos visionerna noterades och när analysen var klar hade gruppen fått en samlad bild av visionernas styrkor och svagheter. Detta resultat fick sedan ligga till grund för att konstruera en ny robustare vision.
8.2. Resultat – visionernas styrkor och svagheter
Här redovisas i korthet några av de viktigaste resonemangen i bedömningarna av möjligheterna att förverkliga en vision i ett visst omvärldsscenario. En översikt över alla bedömningarna redovisas i tabell 8.3.1.
Översikt över visionerna:
Vision A. Bygger på en mycket långtgående reglering av producentansvaret, rena materialflöden och recirkulation av materialen för materialåtervinning. Se figur 6.2.2.
Vision B. En framskrivning av dagens situation. Dagens producentansvar behålls och utvidgas till ytterligare någon produktgrupp. Frivilliga åtaganden förekommer därutöver. Se figur 6.2.4.
Vision C bygger på frivilliga åtaganden utöver de krav som läggs inom EU, fokusering på det som är farligast sam flexibilitet. Se figur 6.2.3.
Omvärldsscenario: Världskris – Vilda Östern
Vision A. Går inte. Konsumenternas inköpsbeteende och hantering av avfall med sortering i många fraktioner är långt från miljöanpassat vilket är en förutsättning för visionens förverkligande. En mycket svag internationell/nationell miljöpolitik rimmar dåligt med ett generellt lagstadgat producentansvar i visionen. Ett lågt pris på nyråvara jämfört med returråvara motverkar strävandena att få igång användningen av returråvara.
Vision B. Går inte. Konsumenterna struntar i att sortera vid ÅVS. Priset på nyråvara är för lågt för att stimulera till användning av returråvara.
Vision C. Går inte. Teknikutvecklingen är svag både när det gäller minskad materialanvändning i produkter genom blandmaterial och återvinningsteknik för sådana produkter.
I scenariot Vilda Östern är omvärldsförutsättningarna sådana att det inte går att föra någon egentlig miljöpolitik dvs. visionerna går inte att genomföra. Man kan säga att scenariot anger gränsen för när det över huvud taget är meningsfullt att prata om producentansvar.
Omvärldsscenario: Råvarubrist – Oljekris 2010
Vision A. Går inte. Den höga privatimporten gör att en stor mängd varor som inte är inordnade i det generella producentansvarssystemet kommer in i landet. En mycket svag nationell miljöpolitik i övrigt rimmar dåligt med att ett lagstiftat generellt producentansvar införs. Ett skäl är den svaga världsekonomin och behovet av att svenska företag ska kunna konkurrera på samma villkor som företag i andra länder med jämlika miljökrav. I övrigt finns det många drivkrafter i omvärlden som stöder visionen. Relativt låga priser på återvunnen råvara samt en världsekonomi som går på sparlåga stimulerar en teknikutveckling som inte är så dyrbar och leder till produkter av rena material som lätt kan demonteras och återvinnas. Dessutom har EU-regler för handel med avfall blivit restriktivare vilket ger ökade nationella satsningar på återvinning. Visionen kommer att delvis kunna förverkligas på grund av omvärldens drivkrafter inte på grund av den egna lagstiftningen.
Vision B. Går bra. Vision B:s lagstiftning ligger på ungefär samma nivå som EU:s. Vissa problem förekommer på grund av pri-
vatimporten. Visionen kan förverkligas om konsumenten kan få belöning för sin sortering.
Vision C. Går inte. Den tekniska utvecklingen följer en helt annan strategi än den som är basen för att vision C ska kunna förverkligas. Varken materialsnåla produkter av blandmaterial eller återvinningsteknik för att ta hand om dessa kommer fram. Dessutom har EU-reglerna för handel med avfall blivit restriktivare. Det står i motsatsställning till vision C:s behov av att kunna återvinna i storskaliga anläggningar som kan finnas i andra länder.
Omvärldsscenario: Dagens utveckling med miljöstagnation
Vision A. Går inte. Priset på nyråvara är lågt i förhållande till återvunnen råvara vilket motverkar visionen. Allt fler blandmaterial dyker upp i produkterna och systemet i vision A är inte uppbyggt för att kunna ta hand om blandmaterial. Nya konsumtionsmönster gör det svårt att få systemen med en omfattande källsortering att fungera.
Vision B. Går bra. Omvärlden liknar i många avseenden dagens situation. Vissa problem med ökad privatimport och ovilja till källsortering gör att kraven mot konsument måste skärpas för att visionen ska kunna förverkligas.
Vision C. Går inte. Den tekniska utvecklingen för att ta hand om blandmaterial har inte kommit igång.
Omvärldsscenario: Dagens utveckling med stark miljöpolitik
Vision A. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen. Omfattande källsorteringssystem kräver dock att konsumenten får belöning.
Vision B. Går bra. Som vision A. Vision C. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.
Omvärldsscenario: Växthuset – Bort från fossil förbränning
Vision A. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.
Vision B. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.
Vision C. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.
Omvärldsscenario: BATman – Miljöanpassning High Tech
Vision A. Går inte. De nya High Tech produkterna gör att reglerna för konsumenternas mycket omfattande källsortering sätts ur spel. En EU-politik baserad på frivilliga åtaganden rimmar dåligt med ett lagstadgat generellt producentansvar i Sverige. Den tekniska utvecklingen för återvinning av rena material är svag.
Vision B. Går inte. De nya High Tech produkterna gör att reglerna för konsumenternas omfattande källsortering sätts ur spel.
Vision C. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.
Omvärldsscenario: En sammansatt värld – Mindre ger mera
Vision A. Går inte. Konsumenterna lever inte upp till de långtgående kraven på källsortering. Nya produkter av blandmaterial passar inte in i vision A:s system.
Vision B. Går inte. Samma som vision A. Vision C. Går inte. Samtliga parametrar i omvärldsscenariot stämmer med visionen utom en, teknik för återvinning. Teknikutvecklingen har varit för ensidig i sin satsning på att få fram smarta, materialsnåla och miljöanpassade produkter. Däremot har teknik för återvinning av produkterna inte kommit fram. Visionen kan förverkligas om en hög grad av förbränning accepteras.
Omvärldsscenario: Grön marknad
Vision A. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.
Vision B. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.
Vision C. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.
Känslighetsanalys där vision A1 testas
Vision A ändrades så att konsumenterna sorterar efter materialslag; papper, trä, metall, plast, glas. Den något ändrade visionen kallades vision A1.
Utfallet blir i stort sett detsamma som för den ursprungliga versionen. Eftersom konsumenten ska sortera i material måste konsumenten ägna omfattande tid åt att plocka isär produkterna i sina ursprungliga delar uppdelat på material. I samtliga scenarier där produkterna blir mer komplexa eller där blandmaterial får stort genomslag får konsumenterna problem att göra rätt och det finns stor risk att de tröttnar. Visionen fungerar inte om konsumentengagemanget sviker, här ska konsumenten inte bara sortera utan också demontera produkterna.
I scenarier där automatiserad sortering och återvinningstekniker inte har utvecklats uppstår problem med förorenande metaller. Detsamma gäller plaster. Det blir svårt att få fram rena fraktioner som kan ersätta jungfrulig råvara.
Känslighetsanalys där vision C1 testas
Vision C ändrades i känslighetsanalysen så att det lagstadgade producentansvaret för returpapper slopades i enlighet med gällande förhållanden inom EU. Den något ändrade visionen kallades vision C1.
I omvärldsscenarier där priset på nyråvara är lågt i förhållande till returråvara eller där billigt returpapper (insamlingen subventionerad i exportlandet) importeras till Sverige uppstår följande effekter. Med frivilligheten följer en mycket ojämn efterfrågan på returpapper för återvinning. Efterfrågan styrs av konjunkturen och av tillgången på billigt importerat returpapper. Det ger en mycket
ojämn efterfrågan på svenskt returpapper över tiden vilket skapar en osäker situation för insamlarna. De vet inte om de kommer att få avsättning för returpapperet med ersättning från materialåtervinnare eller om de måste betala för att bli av med returpapperet vid en avfallsförbränningsanläggning, eftersom utsorterat brännbart avfall inte får deponeras. I en situation där förbränningskapaciteten för brännbart avfall är begränsad i Sverige skapar frivilligheten avseende returpapper ökade problem i en redan trång förbränningssektor.
8.3. Sammanfattning av konsekvensanalyserna
Tabell 8.3.1 Resultatet av konsekvensanalyserna som visar om de tre visionerna kan förverkligas i de olika omvärldsscenarierna.
Vision Omvärldsscenario
A
B
C
Vilda östern
-
-
-
Råvarubrister
*
1)
Ok
-
Dagens utveckling med miljöstagnation
-
Ok
-
Dagens utveckling med miljöpolitik
Ok
Ok Ok
Växthuset
Ok
Ok Ok
BAT-man High Tech lösningar
-
-
Ok
Dematerialisering – Mindre ger mera
-
-
*
2)
Grön marknad
Ok
Ok Ok
1) 2) Visionerna kan till stora delar genomföras på grund av omvärldens drivkrafter.
Tabell 8.3.1 sammanfattar hur de tre visionerna fungerar i olika omvärldsscenarier. En närmare genomgång av vilka egenskaper som gör det svårt att genomföra en viss vision gav följande resultat.
Vision A. Följande egenskaper är mest känsliga
- konsumentbeteende. Vision A bygger på att konsumenten ska efterfråga miljömärkt, undvika privatimport (av varor som inte omfattas av producentansvar) och handla miljömärkta produkter. De ska även vara delaktiga i en långtgående källsortering där mer komplicerade produkter måste plockas isär och delas upp i olika materialslag. I en omvärldsutveckling som innebär
att konsumentengagemanget försvagas, faller visionen. Den är alltför beroende av konsumentbeteendet,
- miljöpolitik inom EU. Vision A bygger på ett lagstadgat generellt producentansvar. Det är svårt att genomföra för Sverige ensamt I omvärldsutvecklingar där världen i övrigt går i en annan riktning,
- råvarupriser. Vision A bygger på att priset på nyråvara är högre än priset på återvunnen råvara. Vid motsatt förhållande blir det svårt att genomföra visionen, företagen tvingas återvinna och nyttja en råvara som är dyrare än den som konkurrenterna använder I andra länder utan producentansvar,
- teknikutveckling för varor. Vision A bygger på att varor tillverkas av rena material och är lätta att demontera då de ska återvinnas. En utveckling med blandmaterial i produkterna och komplexa produkter med högt kunskapsinnehåll innebär att man i vision A har byggt upp ett system som har svårt att ta hand om de nya uttjänta produkterna.
Vision B. Följande egenskaper är mest känsliga.
- konsumentbeteende. Vision B bygger på att konsumenten källsorterar och lämnar avfall vid ÅVS. I en omvärld där konsumenten av olika skäl förlorar sitt engagemang eller där sorteringen blir för komplicerad blir det svårt att genomföra visionen,
- råvarupriser. Vision B är beroende av att priserna på nyråvara är högre än återvunnen råvara. Dock inte lika känslig som vision A,
- teknikutveckling för återvinning. Vision B har inte i tillräckligt hög grad satsat på en utveckling där återvinningstekniken matchas mot produktutvecklingen, dvs. två olika strategier.
Vision C. Följande egenskaper är mest känsliga
- teknikutveckling produkter och återvinning. Vision C bygger på en långtgående teknisk utveckling både för produkter av blandmaterial och hur de ska återvinnas med nya metoder. I en omvärld där teknikutvecklingen är svag blir det svårt att förverkliga visionen,
- EU-regler. Vision C är beroende av storskaliga återvinningsanläggningar som inte alltid kan byggas i enskilda små länder.
EU-regler som begränsar rörligheten för avfall blir ett hinder för visionen.
Några slutsatser från konsekvensanalyserna
- med en ensidig satsning på frivilliga åtaganden kan det vara svårt att nå de politiska målen och långtgående lagstiftning ger andra problem då omvärlden går andra vägar. En mix av de båda och en lagstiftning som ligger i närområdet av EU:s ger störst robusthet,
- skapa en ny mer flexibel vision som kan möta alternativa trender i samhällsutvecklingen som olika typer av strategier för produktutveckling, både rena material, blandmaterial och produkter med högt kunskapsinnehåll. Det viktiga är att produkten i ett livscykelperspektiv är det miljömässigt fördelaktigt alternativet,
- miljöanpassad materialutveckling och produktdesign måste alltid samordnas med metoder för återvinning. Det finns en stor risk för ensidiga satsningar på produktdesign utan medföljande återvinningskoncept. Krav på en anvisning hur produkten ska tas om hand är ett första steg att få producenten att tänka till,
- att låta konsumenten stå för en långtgående demontering och sortering av varor till olika materialfraktioner har flera nackdelar. Konsumenten tvingas göra en tidsomfattande insats gratis och incitamenten för producenten att göra produkter som lätt kan tas om hand blir inte så starka. Incitamenten blir starkare om producenten själv får ta ansvaret för demontering och sortering av sina produkter i rena fraktioner efter att de t.ex. lämnats till återvinningscentralen. Demontering och sortering i materialfraktioner i konsumentledet innebär också att ett stort antal metaller och plaster blandas med risk för föroreningar och inblandningar. Det i sin tur omöjliggör en effektiv återvinning. Efterfrågan på återvunnen råvara är beroende av vilken kvalitet som kan erbjudas,
- även om produkterna blir mer komplexa och allt svårare att hantera måste miljöinformationen vara lätt att ta till sig. Enkel symbol för miljömärkning och sorteringsanvisning är ett grundkrav. Behovet av sorteringsanvisningar kommer att öka då komplexiteten hos produkterna ökar,
- det finns många skeenden som kan få konsumenten att tappa miljöengagemanget. Visionen bör därför innehålla konsument-
anpassade lösningar för källsortering som fungerar hyfsat även då engagemanget tryter. Exempel är fastighetsnära lösningar med få fraktioner,
- en del av framtidens avfall kan behöva exporteras/importeras över gränserna för att återvinningen ska bli kostnadseffektiv. Regler för import och export av avfall behöver därför anpassas med hänsyn till framtida produktdesign och behov av återvinningsmetoder.
9 Min vision
9.1. Utgångspunkterna för visionen
Min vision grundar sig främst på vad som framkommit av
- kapitel 2 där mina grundläggande värderingar och de miljöpolitiska syften som ska nås med producentansvaret har redovisats
- kapitel 3 och 4 där utvärderingen av nu gällande producentansvar har redovisats
- kapitel 7 där trender i omvärldsutvecklingen har beskrivits
- kapitel 8 där konsekvensanalyser av de tre olika visioner har redovisats
- kapitel 10 där några olika fall av utvidgat lagstadgat producentansvar har analyserats.
9.2. Min vision med några viktiga motiv
Grunden för min vision är dels de svenska miljömålen enligt prop. 2000/01:130, främst de som ingår i strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp, dels de miljöpolitiska syftena för lagstadgat producentansvar.
Målsättningen är att
- minska mängden deponerat avfall,
- minska miljöpåverkan genom hushållning med material och energi under produktens hela livscykel,
- minska användningen av farliga kemiska ämnen,
- minska nedskräpningen.
Två andra viktiga utgångspunkter för min vision är att de system som vidareutvecklas och byggs upp för att hantera framtidens flöden av produkter och avfall
- ska vara robusta, de ska ha en inbyggd förmåga och flexibilitet att möta viktiga samhällsförändringar som konjunktursvängningar, ändrade konsumentbeteenden och nya utbud av produkter som formas på en världsmarknad m.m.
- ska formas med fokus på konsumenterna dvs. hushåll, verksamheter och företag, som utnyttjar ”avfallshanteringstjänster”.
Så här fungerar producentansvaret enligt min vision.
År 2010
Producenters ansvar
Det lagstadgade producentansvaret som infördes före och strax efter år 2000 finns kvar. Vissa av förordningarna har anpassats för att stämma bättre med EG-direktiven och några nya EG-direktiv har tillkommit. I stället för en omfattande utvidgning av det lagstadgade producentansvaret har staten i dialog och samråd med olika branscher inspirerat till en mångfald av frivilliga åtaganden. Sådana fanns bara för kontorspapper och byggsektorn på 1990-talet, men har ökat kraftigt i omfattning. Exempel på några nya områden är möbler, tunga fordon, lantbruksplast, textilier och skor. En ny statlig organisation fungerar som katalysator för att få igång innovationer, skapa arenor för möten mellan aktörerna och utveckla processen med frivilliga åtaganden. Nya innovativa marknader har växt fram i samverkan mellan näringsliv, handel, forskare och myndigheter. Lärdomar av de misstag som gjordes då de första frivilliga åtagandena kom till stånd, tas till vara. Numera är målen mätbara både för vad som ska åstadkommas och när det ska vara klart. Uppföljningen som bekostas av företagen, sköts av auktoriserade miljörevisorer och SCB, sker årligen.
Styrmedel: IPP som ett policyinstrument, EU kemikaliestrategi med nya direktiv, EG-direktiv om producentansvar och motsvarande svenska förordningar, officiella dokument i form av frivilliga åtaganden från branscher och/eller stora företag, krav på att auktoriserade miljörevisorer anlitas, offentliga internationella databaser där företagens miljörevision och andra miljösatsningar redovisas, ett statligt dialog- och samrådsorgan med både stödjande och pådrivande uppgift att utveckla frivilliga åtaganden från producenterna.
Motiv
- Omvärldsanalyserna har visat att visioner som är baserade på ensidiga satsningar, blir mycket svåra att förverkliga i vissa omvärldssituationer. De blir extremt känsliga för utfallet i vissa omvärldsvariabler. Det gäller både vision A med långtgående reglering och vision C med långtgående frivillighet. En vision som kombinerar frivillighet med lagstiftning inom lämpliga områden blir mer robust dvs. mer okänslig för omvärldsutvecklingen.
- En långsam utbyggnad av ett eventuellt lagstiftat producentansvar motiveras av fallstudierna i kapitel 10. De har visat att det finns praktiska svårigheter. Det finns risk för överlappningar då lagstiftningen byggs ut till att omfatta fler produkter, vilket kan ge samordningsproblem. För produkter med lång livslängd kan det ta tid att hitta praktiska lösningar och lämpliga ekonomiska garantier för att producentansvaret ska fullföljas.
- En svensk samordning med EU:s utvidgning av producentansvaret innebär att svenska företag konkurrerar på samma villkor som andra företag inom EU. Det blir även mer kostnadseffektivt om forskning och utveckling och investeringar i t.ex. stora återvinningsanläggningar kan ske med gemensamma satsningar EU-länder emellan än om ett ensamt land ska vara föregångare.
- Utvärderingar av frivilliga åtaganden visar att det är bra att börja med frivilliga åtaganden i stället för att gå direkt på lagstiftning. De erfarenheter som byggs upp under frivilligheten är mycket värdefulla vid en eventuell övergång till en förordning. Fungerar det frivilliga arbetet väl, kan det dessutom fortsätta som ett sådant.
- Genom att satsa på frivilliga åtaganden undviks eventuella problem med monopoltendenser och andra konkurrenshämmande effekter som noterats vid utvärderingen av producentansvaret i denna utredning.
Miljöanpassning av produkter
Valet av material och produktutformningen är baserade på två helt olika strategier, men båda syftar till hushållning med material och energi. Livscykelanalyser avgör vilken strategi som är lämpligast. Den allenarådande strategin på 1990-talet med lätt demonterbara
produkter av rena material har kompletterats med en blandmaterialstrategi. Exempel på områden där blandmaterial i form av laminat och kompositer har fått stort genomslag är fordon. De har nära halverat sin vikt på grund av nya materialtillämpningar varför mycket bränsle kan sparas in. Ett annat område är förpackningar, där minskad vikt kombineras med andra goda egenskaper som t.ex. ökar hållbarheten hos livsmedel. Något som också ger goda miljövinster, eftersom livsmedelssvinn innebär att stora mängder fossila bränslen har använts utan någon nytta.
Ett annat sätt att hushålla med resurser är leasing och funktionsförsäljning där man inte behöver äga en egen produkt utan kan hyra en tjänst under en begränsad tid. Ytterligare sätt att spara på resurser är utökad livslängd hos produkterna genom t.ex. rekonditionering eller att återvunnen råvara ersätter allt mer nyråvara i produkterna.
Användningen av farliga kemiska ämnen i varor har minskat kraftigt, dels genom att vissa ämnen har förbjudits i nya lagar, dels genom kravet på att producenten måste ange vilka kemiska ämnen som en vara innehåller.
Styrmedel: Standardiserade livscykelanalyser. EU:s kemikaliestrategi med förbud att använda vissa kemikalier och krav på information om vilka kemikalier som ingår i produkten. Miljöledningssystem som EMAS och ISO 14001 omfattar produkter.
Motiv
- Det bör vara produktens miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv som avgör dess design. Det viktiga är att producenten gör livscykelanalyser och visar att produkten totalt sett innebär en miljömässigt bra alternativ jämfört med andra lösningar på marknaden.
- Omvärldsanalyserna visar att det inte går att tvinga fram en speciell strategi för produktutveckling på en internationell marknad. Det viktiga är att producenterna bygger in ett återvinningskoncept ifrån början, som visar hur produkten ska tas om hand, och påvisar miljönyttan med hjälp av livscykelanalyser.
Miljöinformation om produkter
Livscykelanalyserna innebär att producenten kan tillhandahålla en miljövarudeklaration för produkten. De köpare som önskar få information, kan med hjälp av datorn och streckkoden på produkten få fakta om energi- och materialanvändning, andel återvunnen råvara i produkten och innehållet av farliga kemiska ämnen.
Alla produkter har en tydlig märkning som anger hur de ska tas om hand när de är uttjänta. Behovet av märkning är stort. Det ökade kunskapsinnehållet i varor har gjort att t.ex. förpackningar och textilier ibland är elektroniskt avfall och ibland inte. Laminat som kan bestå av både kartong, plast och aluminiumfolie gör det svårt för konsumenten att välja sorteringsgrund om inte märkningen finns. För långlivade större produkter som tas om hand i grovavfallet finns permanent märkning. Därmed finns möjlighet att gå in i en databas då produkten är uttjänt. Man kan se vad olika delar/komponenter innehåller och därmed avgöra hur de ska tas om hand för sortering och återvinning.
Miljömärkningen som visar om en produkt är ett bra miljöval är en viktig ledstjärna för konsumenten och utbudet av miljömärkta varor har ökat kraftigt. Via Konsumentverkets databas kan konsumenterna få reda på vilka produkter som bedömts vara mindre miljöbelastande än andra inom en viss produktgrupp.
Styrmedel: Miljövarudeklarationer baserade på livscykelanalyser, miljömärkning med en enkel symbol och därutöver möjlighet att gå in i databaser med hjälp av streckkoden, märkning hur produkter ska sorteras (permanent märkning), Konsumentverkets databas om produkters miljöpåverkan och databaserade verktyg som stöd vid offentlig upphandling.
Motiv
- Vid en stor andel frivilliga åtaganden är information det viktigaste styrmedlet. Märkningen med sorteringsanvisningar för mindre produkter som sorteras i hushållsavfallet och permanent märkning för stora produkter som går med grovavfallet gör att producenterna att måste tänka i livscykelperspektiv redan vid produktdesign.
- Det ska vara lätt att välja miljöanpassat. Enkla miljömärkningssymboler är en grundinformation som alla ska kunna ta till sig.
Därutöver ska det finnas mer detaljerad information för den vetgirige konsumenten och för återvinningsbranschen som tar hand om den uttjänta varan.
Sorteringssystem och insamlingssystem
För att förenkla för konsumenten och göra det möjligt för allt fler att bidra till insamlingen av olika typer av avfall har den fastighetsnära insamlingen införts gradvis. På vissa ställen sorterar man i olikfärgade påsar som sedan kan läggas i samma insamlingskärl. På andra ställen sorterar man i olika kärl direkt. I början var det många fraktioner och nästa steg var att förenkla ytterligare för konsumenten och minska på antalet fraktioner. Numera kan fraktioner som tidigare sorterades var för sig slag läggas ihop och en automatiserad sortering sker sedan i efterhand. Förutom det avfall som omfattas av producentansvaret sorterar hushållen i brännbart och organiskt avfall samt deponirest.
Farligt avfall, elektronik och grovavfall hämtas vid speciella tillfällen eller lämnas av konsumenten själv vid återvinningscentralen. I flerbostadshus finns ofta ”återbruksrum” där begagnade varor får stå en kortare tid ifall någon vill återanvända dem.
För att säkra att det blir rena fraktioner finns en tydlig skyltning på återvinningsstationernas insamlingsbehållare om vad som ska lämnas. I den fastighetsnära insamlingen blir kostnaden högre om fraktionerna inte är rena.
De uttjänta produkter som kommer med grovavfallet till återvinningscentralerna demonteras och sorteras upp i olika materialslag genom de frivilliga åtaganden som har växt fram i producentledet. Kostnaden för omhändertagandet tas av producenten och är kopplad till hur lätt det är att ta om hand produkten. Det har gjort att producenterna i allt högre grad, redan vid produktdesign, beaktar hur produkten ska tas om hand när den är uttjänt. De olika materialfraktionerna säljs sedan på marknaden för återvinning.
Fastighetsnära system för insamling av avfall från hushållen förekommer såväl i storstad som på landsbygden. Hämtningsfrekvensen och tekniken för insamlingssystemen varierar för olika typer av bebyggelse och är anpassade till de lokala förhållandena. En del fastighetsägare upphandlar eller sköter själva insamlingen av hushållsavfall som omfattas av producentansvar. I en del kommuner har materialbolag och kommuner upphandlat en gemensam
entreprenör, både för att få ned kostnaderna och förenkla insamlingen för hushållen t.ex. system där sortering sker i olikfärgade påsar och allt läggs i samma kärl.
Återvinningsstationerna har blivit allt färre på grund av den fastighetsnära insamlingen. Antalet återvinningscentraler har i stället blivit flera.
Verksamhetsutövare skriver avtal om sin avfallshantering med insamlingsentreprenörer i fullservicekontrakt. Det innebär att en insamlingsentreprenör tar ett helhetsansvar för verksamhetsutövarens avfall och återvinning. Det är inte längre en kostnad att få det sorterade avfallet omhändertaget eftersom det har fått ett positivt ekonomiskt värde.
Styrmedel: Certifiering av näringsidkare som hanterar avfall, mindre företag kan få behörighetsbevis för hantering av vissa fraktioner. Avgift för avfallshämtning m.m. som stimulerar till både en hög utsortering i respektive fraktion samt god kvalitet dvs. det blir dyrare att göra fel eller att inte sortera. Hushållen/fastighetsägarna får respons med uppgifter om kvaliteten i utsorteringen av olika fraktioner. Statistisk uppföljning av insamlingen i varje kommun uttryckt som kg per invånare och år för varje fraktion.
Motiv
- Fastighetsnära system innebär att betydligt fler konsumenter kan delta i insamlingen. Både de som är rörelsehindrade och de som tycker att det är för obekvämt att gå till en ÅVS kan fås att delta. De utvärderingar som har gjorts av fastighetsnära insamling visar att drygt 70 procent av producentansvarsavfallet sorteras ut. Med ÅVS blir resultatet sannolikt betydligt sämre.
- De samhällsekonomiska analyserna har visat att konsumenten behöver lägga mycket tid på källsortering m.m. med dagens system. Fastighetsnära system innebär att den tid som konsumenten behöver ägna åt källsortering minskar främst tiden för transport till och från ÅVS. Minskat antal fraktioner ger också tidsvinst.
- Fastighetsnära system innebär att kvalitetssäkringen av sorteringen kan förbättras. Insamlaren vet vilket hyreshus eller vilken villaägare som lämnar fraktionen. När det brister i kvalitet kan insamlaren ge respons både med information och i för-
längningen med högre avgift. Det ger möjlighet för fastighetsägaren att påverka kostnaderna.
- Vid insamling av fraktioner i olika kärl kan avfallslämnaren få återkoppling genom att lämnat avfall vägs i samband med hämtningen.
Återvinningssystem
Återvinningsmarknaden blomstrar. Avfall har blivit en resurs där huvuddelen återvinns och används när nya varor tillverkas. Producenternas frivilliga åtaganden, i kombination med forskning och utveckling och näringslivssatsningar har lett till att Sverige ligger långt framme både när det gäller teknik för både sortering och återvinning.
Olika strategier för produktdesign har inneburit att olika återvinningsteknologier har utvecklats.
Produkter av blandmaterial återvinns genom kemisk återvinning eller förbränns med t.ex. plasmateknik. Förbränning med plasmateknik används även för komplexa delar av produkter, som säten från bilar som innehåller air bags, kablar, elektronik samt stoppning och flamskyddade textilier. Energin tas tillvara och metaller kan utvinnas ur aska och slam. Blandfraktioner av plaster och laminat som inte är praktiskt möjliga att sortera återvinns med kemisk återvinning. Genom t.ex. kemisk pyrolys kan mindre byggstenar av plasterna återvinnas i rena fraktioner.
Produkter eller komponenter av rena material återvinns ofta med mekanisk eller annan enklare återvinningsteknik. Avfallsförbränning med energiutvinning används i slutfasen för brännbara material, i ett läge då det inte längre går att få en tillräcklig kvalité vid nyproduktion därför att t.ex. cellulosafibern och plastmaterialet har förlorat sina ursprungliga egenskaper.
Styrmedel: Forskning och utveckling, gemensamma satsningar inom EU för att få fram metoder för återvinning.
Motiv
Den internationella handeln innebär att allehanda produkter kommer in på den nationella marknaden. Det är därför viktigt att utveckla olika typer av återvinningsteknik som klarar olika typer av
material och med utgångspunkt från ett miljö- och livscykeltänkande.
Marknad för avfall
Det avfall som kan sorteras i rena materialfraktioner återvinns huvudsakligen på den svenska marknaden och nya företag har växt fram t.ex. för återvinning av plaster. Blandmaterialen kräver ofta investeringsintensiva anläggningar för materialåtervinning. De byggs i vissa fall i samverkan mellan företag i olika länder. Avfall bestående av blandmaterial kan vid behov exporteras/importeras för återvinning. EU-reglerna för import och export av avfall är anpassade för att möjliggöra en långtgående, miljöanpassad och kostnadseffektiv återvinning. Subventioner som skiljer länder emellan har tagits bort för att undvika ojämlika konkurrensförhållanden länderna emellan.
Styrmedel: EU-regelverk för import och export av avfall. EUregler för materialåtervinning och energiutvinning av avfall som ger förutsättningar för ett miljöanpassat och kostnadseffektivt omhändertagande av både rena materialfraktioner och blandmaterial.
Motiv
Se under återvinningssystem.
Styrmedel för deponering, förbränning m.m.
Det har inte ingått i mitt uppdrag att ge förslag om styrmedel rörande deponering och förbränning av avfall. Sådana frågor har behandlats parallellt med denna utredning, dels i ett regeringsuppdrag till Naturvårdsverket, dels i Utredningen om vissa avfallsskattefrågor (Dir. 2001:13).
I Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om ekologiskt omhändertagande av avfall finns förslag till ett antal åtgärder som har koppling till producentansvaret och hanteringen av avfallet.
En bestämmelse införs i miljöbalkens 15 kapitel som klargör en verksamhetsutövares ansvar för sitt avfall. Den som i yrkesmässig verksamhet ger upphov till avfall ska svara för att avfallet bortskaffas eller återvinns på ett miljömässigt godtagbart sätt. Natur-
vårdsverket får meddela föreskrifter om hur denna skyldighet ska uppfyllas.
Länsstyrelsens uppgifter att sammanställa kommunal avfallsplanering förtydligas och utökas till att gälla kapacitet för avfallsbehandling i länet.
Naturvårdsverket förbättrar formerna för insamling och redovisning av avfallsstatistik samt tar fram förslag till författningsändringar som kan krävas för att ett mer heltäckande administrativt system för insamling och hantering av avfallsdata ska kunna byggas upp.
Utredningen om vissa avfallsskattefrågor konstaterar att deponiskatten har uppfyllt de syften som avsågs. Mindre mängder avfall deponeras och skatten bidrar till både ökad materialåtervinning och energiutvinning. Utredningen konstaterar vidare att en skatt på förbränning skulle kunna utgöra incitament till ökad materialåtervinning av biologiskt och annat brännbart avfall.
Min slutsats är att resultaten respektive förslagen från de två utredningarna stämmer bra med min vision och de syften som ligger till grund för producentansvaret.
IV
FÖRSLAGEN
10. Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden
Min bedömning och mina förslag
Jag väljer att göra mina överväganden om utvidgat producentansvar utifrån ett antal fallstudier av några intressanta varugrupper. De skiljer sig åt bl.a. när det gäller miljöpåverkan och i vilken fas av produktens livscykel miljöpåverkan uppstår. Urvalet av varugrupper har gjorts med utgångspunkt från en nyligen gjord kunskapssammanställning, ”Miljöpåverkan från olika varugrupper” men även utifrån önskemål från olika aktörer.
Byggsektorn. Jag konstaterar att det finns många skäl som talar för ett lagstadgat producentansvar inom byggsektorn. Några av de viktigaste är den stora mängden material och varor som årligen produceras och hanteras av branschen, samtidigt som mycket avfall produceras. Ytterligare ett skäl för att införa lagstadgat producentansvar är att få bättre kontroll över de kemikalier som byggmaterial kan innehålla. Vidare finns det en stor potential, att genom återanvändning och materialåtervinning hushålla med resurser i form av energi och material inom branschen. Den typen av hushållning har nyligen påbörjats men mycket återstår att göra. Det är också en stor och komplex sektor där det kan vara svårt att nå fram med budskapet om åtagandena till alla aktörer.
Byggsektorns Kretsloppsråd har presenterat en ny handlingsplan för utredningen. Den är betydligt bättre utformad än den första handlingsplanen som avslutades år 2000. Målen är mätbara både med avseende på när ett åtagande ska vara klart och vad som ska åstadkommas till den aktuella tidpunkten. Dessutom finns en beskrivning på vilket sätt målen ska nås och hur de ska följas upp. Jag gör bedömningen att byggsektorn bör ha goda förutsättningar att fullfölja den nya handlingsplanen.
Trots att mycket talar för ett lagstadgat producentansvar för byggsektorn är min bedömning att arbetet med frivilliga åtaganden
bör få fortsätta ytterligare några år. Motivet är att sektorn har presenterat en ny handlingsplan som ger ett trovärdigt intryck.
Tunga fordon. Jag konstaterar att redan i dag tas en mycket stor andel av uttjänta tunga fordon om hand eftersom det finns en naturlig marknad för reservdelar och materialåtervinning. Dessutom exporteras många av de begagnade fordonen för fortsatt bruk i andra länder. Nya regelverk träder i kraft den 1 januari år 2002.
Då införs förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall. Dessutom införs en ny klassificering av farligt avfall. Det kommer att öka kraven på hur uttjänta tunga fordon ska tas om hand. Jag gör därmed bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lagstadgat producentansvar.
Impregnerat virke. Impregnerat virke behöver tas om hand enligt gällande regler. Det finns möjligheter till återanvändning av t.ex. stolpar och slipers genom att skadade delar på virket kapas bort.
Ett problem är att det finns många brukare, både stora och små. Livslängden kan vara 30 år eller mer för virket, vilket ytterligare komplicerar ansvarsbilden. Jag gör bedömningen att producenterna bör ta ett ökat ansvar men att det inte är aktuellt med ett lagstadgat producentansvar.
Blybatterier. Blybatterier omfattas redan av lagstiftning i form av batteriförordningen. Omhändertagandet och återvinningen av batterier fungerar bra. Problemet med dåliga förutsättningar för att skapa långsiktighet i planeringen av verksamheten kan lösas genom ändrade avtal mellan Returbatt AB och Naturvårdsverket. Därmed gör jag bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ny lagstiftning i form av lagstadgat producentansvar.
Möbler. De materialströmmar som uppstår i samband med konsumtion av möbler är förhållandevis stora sett ur ett nationellt perspektiv. Det behövs ytterligare åtgärder när det gäller minskad användning av kemikalier. Det finns en god potential för att låta materialåtervinningen öka. På grund av att en del möbler har en livslängd på hundra år eller mer är det inte självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Min bedömning är att producenterna bör ta ett större ansvar inom möbelbranschen men att tiden ännu inte är mogen för ett lagstiftat producentansvar.
Leksaker. Den mängd material som används i leksaker och den mängd avfall som uppstår är liten i förhållande till t.ex. byggbranschen och möbelbranschen. En del av leksakerna omfattas av producentansvar för elektriskt och elektroniskt avfall. Leksaker
sparas ibland från generation till generation varför det inte är självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Sett ur resurshushållningsperspektiv finns det varugrupper som bör vara mer prioriterade vid ett utvidgat producentansvar. Jag gör därför bedömningen att inte finns skäl att föreslå ett lagstadgat producentansvar.
Det finns dock ett pedagogiskt perspektiv. Leksaker är barnens första egna ägodelar. Genom att leksaksbranschen bidrar till ett omhändertagande av kasserade leksaker så kan branschen också bidra till tidiga insikter hos barn om olika sätt att hushålla med resurser.
En stor andel leksaker importeras. När det gäller krav på minskad användning av kemikalier och produktens utformning kan det vara svårt för ett litet land att ensamt ställa krav på producenterna. Det finns därför starka skäl att kraven samordnas inom EU.
Pappersprodukter från spel. Mitt förslag är att avfall orsakat av pappersprodukter från spel ska omhändertas enligt de frivilliga åtaganden som lämnats av ATG och Svenska Spel till utredningen.
Målsättningen med åtagandet är bl.a. att öka materialåtervinningen genom en utökad källsortering samt att minska nedskräpningen.
Lantbruksplast. Mitt förslag är att avfall från lantbrukets ensilageplast ska tas om hand enligt det frivilliga åtagande som berörda branschintressenter har lämnat till utredningen. Målet är en materialåtervinning om minst 30 procent till år 2004. Jag vill därutöver poängtera vikten av att den plast som inte kan materialåtervinnas förbränns enligt gällande regler.
Sammanfattande bedömning och förslag. Jag har genomfört ett antal fallstudier av produkter för att se om det finns skäl att föreslå en utvidgning av det lagstadgade producentansvaret. Jag har kommit till slutsatsen att det finns ett klart behov av ökat ansvarstagande från producenternas sida för att minska mängden deponerat avfall, hushålla med energi och material, minska användningen av farliga kemiska ämnen och att minska nedskräpningen.
Jag har däremot inte funnit några produkter där det är finns tydliga motiv till ett lagstadgat producentansvar med omedelbar verkan.
Orsakerna är flera. En hel del av produkterna har en livslängd på flera decennier, ibland på hundra år eller mer. Då är det svårt att skapa ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande och det behövs mer tid till att hitta formerna för hur detta skulle
kunna fungera. I flera fall skulle ett utvidgat lagstadgat producentansvar innebära en överlappning med redan befintliga förordningar. Det kan skapa problem när det gäller ansvarsfrågan, något som också kräver mer tid att reda ut. Det finns också exempel på produkter där återanvändning och återvinning har kommit långt utan lagstiftning och där ny lagstiftning inom avfallsområdet kommer att fungera som en drivkraft till fortsatta åtgärder.
Som ett alternativ till utvidgat lagstadgat producentansvar vill jag i stället föreslå en omfattande satsning på att låta producenterna utveckla frivilliga åtaganden.
I några fall finns färdiga förslag till frivilliga åtaganden i denna utredning, baserade på underlag som har lämnats av berörda aktörer. Det är produkter som ligger i gränslandet till gällande förordningar, lantbrukets ensilageplast och pappersprodukter från spel. För byggsektorn finns ett förslag till ett förnyat frivilligt åtagande. Några produkter som kan vara aktuella för nya frivilliga åtaganden, förutom de som redan nämnts, är tunga fordon, textilier och skor, möbler, impregnerat virke och leksaker.
För att få tillräckligt intresse och uppslutning från näringslivet när det gäller frivilliga åtaganden, är det väsentligt att regeringen markerar vikten av arbetet och sin vilja att stötta och följa upp det. En möjlighet att snabbt få igång processen är att tillskapa ett dialog- och samrådsorgan nära regeringen.
Mitt förslag är därför att regeringen tillsätter en delegation eller kommitté som på tre till fem års sikt får i uppdrag att ha en pådrivande och stödjande roll i kontakterna med näringslivet. Jag föreslår också att en särskild beredningsgrupp med experter från olika departement får i uppgift att följa arbetet. Om dessa satsningar faller väl ut kan det finnas anledning att inrätta en permanent organisation på samma sätt som miljödepartementet i Norge har gjort.
10.1. Motiv till urval av varugrupper aktuella för ökat ansvarstagande
Vilka varugrupper är mest intressanta att gå vidare med vid en eventuell utvidgning av det lagstadgade producentansvaret? För att få svar på den frågan har en underlagsrapport tagits fram på uppdrag av denna utredning ”Miljöpåverkan från olika varugrupper”. Sammanställningen är baserad på forskningsresultat från Sverige, USA, Holland och Danmark.
I rapporten har varor delats in i tre grupper beroende på i vilken fas av livscykeln de har sin största miljöpåverkan och med hänsyn till vad som återstår av varan efter att den har använts. I. Varor som förbrukas eller sprids under användningen så att det
inte finns en uttjänt vara kvar att lämna tillbaka, t.ex. bensin, mat och hygienprodukter. II. Varor vars huvudsakliga miljöpåverkan ligger under använd-
ningsfasen men som finns kvar efter användningen, t.ex. byggnader, fordon och andra maskiner som kräver energi för drift. III. Varor vars huvudsakliga miljöpåverkan inte ligger i använd-
ningsfasen och vilka finns kvar efter användningen, t.ex. förpackningar, möbler, pappersprodukter. De varorna har sin största miljöpåverkan i samband med produktionen och då de är uttjänta och blir avfall. En del av dem innehåller kemikalier som kan spridas under användningen t.ex. batterier och impregnerat virke.
I underlagsrapporten ”Miljöpåverkan från olika varor” konstateras att om man räknar luftutsläpp, industriavfall och kemikalieanvändning så visar svenska studier att pappersprodukter och produkter från transportmedelsindustrin har en stor miljöpåverkan. Amerikanska studier lyfter fram byggnation, motorfordon, kläder, datorer och annan kontorsutrustning som de intressantaste varugrupperna med avseende på resursanvändning.
Danska studier som fokuserat på energi och resursanvändning kommer till ungefär liknande resultat. Bland produkter som ligger högt på listorna finns fordon och byggnadsmaterial som cement, betong, asfalt, profiler, plattor, rör och liknade av aluminium och stål, isolerande ledningar och kablar, järn och stålkonstruktioner. Vidare lyfts olika typer av pappersprodukter och möbler av träfiberplattor fram.
Om man fokuserar på intensiteten i miljöpåverkan i förhållande till varornas monetära värde så är, med avseende på resursanvändning, plaster och syntetiska material, textilmaterial tillsammans med olika typer av råvaruhantering som metallmalmsgruvor, stenoch lerproduktion av betydelse.
En viktig slutsats i rapporten är att de produkter som har allra störst miljöpåverkan, t.ex. fossila bränslen och livsmedel inte direkt kan påverkas av ett styrmedel som lagstadgat producentansvar, eftersom de förbrukas eller sprids under användningen. Därmed
finns det inte en uttjänt vara att lämna tillbaka. För sådana produkter behövs andra styrmedel t.ex. ekonomiska.
Indelningen i typfall har jag gjort med hänsyn tagen till miljöpåverkan och var under livscykeln miljöpåverkan uppstår samt med hänsyn till var huvuddelen av varugruppens tillverkning sker, dvs. i Sverige eller utomlands. Ju större inhemsk tillverkning desto större möjlighet för producenten att påverka varans innehåll och utformning sett i ett miljöperspektiv.
1. Varugrupper som har en stor miljöpåverkan både i samband med produktionen under användningsfasen och då varan är uttjänt. Här har jag valt att gå vidare med a. Byggnader som redan omfattas av ett frivilligt åtagande. b. Tunga fordon. För fordon finns producentansvar för bilar men inte för tunga fordon.
2. Varugrupper som har sin största miljöpåverkan i samband med produktionen och då varan är uttjänt. Här har jag valt a. Batterier och impregnerat virke som exempel på varugrupper som innehåller mycket kemikalier. b. Möbler som exempel på en varugrupp med en relativt stor inhemsk produktion. c. Leksaker som exempel på en varugrupp med stor import. d. Papper från spelprodukter och lantbruksplast som inte inkluderas i dagens producentansvar för returpapper och förpackningar.
Min bedömning
Jag väljer att göra mina överväganden om utvidgat producentansvar utifrån ett antal fallstudier av några intressanta varugrupper. Dessa skiljer sig åt bl.a. när det gäller miljöpåverkan och i vilken fas av produktens livscykel miljöpåverkan uppstår. Urvalet av varugrupper har gjorts med utgångspunkt från en nyligen gjord kunskapssammanställning, ”Miljöpåverkan från olika varugrupper” men även utifrån önskemål från olika aktörer.
10.2. Val av kriterier som utgångspunkt för mina överväganden
Mina överväganden om utvidgat lagstadgat producentansvar och/eller frivilliga åtaganden är baserade på följande kriterier.
Import/egen tillverkning. Ju större andel inhemsk tillverkning desto större möjligheter för producenten att påverka produktens innehåll och form sett i ett miljöperspektiv jämfört med då produkten importeras.
Marknad och aktörer. Ju större och komplexare marknad desto svårare att informera om vad ett frivilligt åtagande innebär till alla aktörer.
Kvantitet. Ju större kvantiteter av material som varugruppen omfattar desto större kan anledningen vara till ett miljöanpassat omhändertagande.
Materialinnehåll. Ju större miljöpåverkan vid uttag av nyråvara desto större kan anledningen till ett miljöanpassat omhändertagande med materialåtervinning vara.
Farliga kemiska ämnen. Ju större andel farliga kemiska ämnen i produkten desto större kan anledningen till ett miljöanpassat omhändertagande vara.
Livslängd på produkten. Ju längre livslängd på produkten desto svårare kan det vara rent praktiskt med ansvarsfrågan i ett lagstadgat producentansvar.
Återanvändning, återvinning, deponering. Ju mer av den uttjänta produkten som i dag tas om hand enligt EU:s avfallshierarki desto lägre kan anledningen vara att lagstifta om producentansvar.
Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret. Ju fler andra regelverk det finns som fungerar som drivkrafter mot målen för producentansvaret, desto lägre kan anledningen vara att lagstifta.
Exempel från branschens miljöarbete. Ju mer etablerat och framgångsrikt miljöarbetet är inom branschen desto lägre anledning att lagstifta.
10.3. Varor med miljöpåverkan vid produktionen, i driftsfasen och i avfallsledet
10.3.1. Byggnader
Byggsektorns frivilliga åtagande har utvärderats i avsnitt 3.6. Här beskrivs byggsektorn utifrån samma kriterier som andra varor som har analyseras i detta kapitel.
Import/tillverkning. Byggsektorn och fastighetssektorn (byggsektorn) är mycket omfattande och inkluderar såväl produktion av byggmaterial som produktion av hus och anläggningar samt deras förvaltning, drift och underhåll. Detta är en av landets största näringsgrenar som sysselsätter 90 000 personer inom byggmaterialindustrin, 230 000 personer inom byggindustrin och 120 000 personer inom projektering, finansiering, fastighetsförvaltning, installationsservice m.m. Totalt omfattas byggsektorn av cirka 440 000 personer.
Byggverksamhet, tillverkning av byggmaterial och förvaltning av byggnader är i allt väsentligt en nationell marknad. Handeln över gränserna med byggmaterial har ännu så länge en relativt liten volym. Däremot har en stor del av byggmaterialindustrin utländska ägare. Bristen på gemensamma byggregler och byggtraditioner inom EU gör det ännu så länge sällsynt med utländska konsulter och entreprenörer på svensk byggmarknad. Däremot har en handfull stora utländska förvaltningsbolag etablerat sig på den svenska marknaden.
Enligt officiell statistik i nationalräkenskaperna har byggandets omfattning i miljarder kronor från 1993 varit följande:
Tabell 10.1 Byggandets utveckling från år 1993. Mdkr i 1998 års priser.
Sektor
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Bostäder, varav 59,0 39,0 29,7 32,3 25,3 26,2 31,4
Nyproduktion
29,8 17,3 13,3 13,6 12,6 12,8 15,7
Ombyggnad
29,2 21,7 16,4 18,7 12,7 13,4 15,7
Övr hus, varav 32,4 37,5 37,0 39,2 36,6 38,2 41,0
Privat
16,4 18,8 19,2 22,2 21,3 24,3 26,5
Offentligt
16,1 18,7 17,8 17,0 14,3 13,9 14,5
Industri
4,8 5,5 10,1 10,8 8,7 8,4 7,6
Anläggningar, varav
30,6 33,8 37,6 34,2 31,1 32,6 30,3
Privat
14,2 13,6 16,5 16,2 17,4 17,1 16,9
Offentligt
16,4 20,1 21,0 18,0 13,6 15,5 13,4
Summa bygginvesteringar
124,9 115,2 114,3 116,4 100,6 105,4 110,4
Underhållsarbeten 51,2 54,0 50,3 49,5 52,0 53,0 53,0 Summa bygginvesteringar och underhåll
176,1 169,2 164,6 165,9 152,6 158,4 163,4
Källa: SCB, Byggindustrin
Ovanstående siffror speglar den professionella delen av byggmarknaden. Det finns också en omfattande gör-det-självmarknad, en privatmarknad för utbyte av vitvaror etc. som kan beräknas uppgå till i storleksordningen 15 miljarder kronor (Källa: Industrifakta och EHL). Driftkostnaderna – el, vatten, värme, administration m.m. – för bostäder och lokaler (totalt cirka 680 miljoner kvadratmeter) beräknas uppgå till i storleksordningen 200 miljarder kronor.
Marknad och aktörer. Byggsektorn består av drygt ett fyrtiotal organisationer fördelade på byggherrar och fastighetsägare, byggindustri, materialtillverkare och byggkonsulter. Det finns ett stort antal fastighetsföretag varav de flesta är små privata fastighetsägare som endast äger ett hus. Men det finns också ett drygt 1000-tal stora fastighetsföretag, i många fall offentligt ägda. Byggindustrin domineras av fyra stora byggkoncerner med vittförgrenad verksamhet. Dessutom består byggindustrin av en mängd småföretag, småhantverkare inom snickeri, målning, el, VVS m.m. Byggmaterialindustrin består av relativt stora företag, oftast med utländska
ägare eller ingående i de större byggkoncernerna. Byggkonsulterna domineras ett 10-tal stora nationella företag men även här finns ett betydande antal små företag. Till sektorn brukar man dessutom räkna bostadsrättsföreningar och landets drygt 2 miljoner småhus.
Kvantitet. Årligen omsätts inom sektorn ungefär 155 TWh energi, 75 Mton material (varav drygt 65 Mton inom anläggningsverksamhet) samt cirka 3 Mton kemiska ämnen. Sektorn ger upphov till cirka 4-6 Mton bygg- och rivningsavfall. Osäkerheten är dock stor i dessa siffror.
Materialinnehåll. Inom byggverksamheten är betong det viktigaste materialet. Betong används vid produktion av anläggningar, flerbostadshus och lokaler. Enligt en mätning som gjorts på ett modernt flerbostadshus i betong så är fördelningen mellan materialslagen följande. Betong och sten svarar för 93 procent av vikten, metallerna cirka 3 procent, trä cirka 2 procent och övriga byggmaterial cirka 2 procent. Vid produktion av småhus är trä ett viktigt byggmaterial. Trä är också den viktigaste råvaran för framställning av snickerier som t.ex. dörrar, fönster och skåpsinredningar. Inom anläggningssektorn dominerar betong och asfalt samtidigt som transportarbetet är betydande.
Farliga kemiska ämnen. Miljö- och hälsofarliga ämnen förekommer i en mängd byggvaror, t.ex. i avjämningsmassor, mur- och putsbruk, cement och betong, el-material, fogmassor och lim, tätningsmedel, golvmaterial, impregnerat trä, isoleringsmaterial, limmade skivmaterial, metaller, plast, spackel, färg och lack. När det gäller farliga ämnen som byggs in i våra hus och anläggningar är det emellertid svårt att vidta riskbegränsande åtgärder på samma sätt som inom den stationära industrin. Dessutom är bristen på kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper ett stort problem.
Mot denna bakgrund har man i dag svårigheter att identifiera alla ämnen som är hälso- eller miljöfarliga och att göra riskbedömningar.
Livslängd på produkten. Byggnader har en lång livslängd, oftast 100 år eller längre. Det årliga tillskottet är mindre än en procent av beståndet. Inom beståndet sker kontinuerliga utbyten av installationer och ytskikt samt anpassning av byggnader till nya krav och funktioner. Vanliga ombyggnadsintervaller för bostäder är vanligen 40 år, oftast beroende på rörstammarnas livslängd, medan ytskikt och vitvaror byts efter cirka 10-20 år. Ombyggnadsintervallerna för lokaler är oftast kortare beroende på tätare funktionsförändringar.
Återanvändning, återvinning, deponering. Enligt uppskattningar gjorda av Renhållningsverksföreningen, så gick 1996 cirka 15 procent av byggavfallet till återvinning, cirka 10 procent till förbränning och cirka 75 procent gick till deponi. Vissa förbättringar har uppnåtts efter 1996 och en betydande del (20-40 procent) av byggavfallet sorteras ut på deponierna .
Enligt SCB:s officiella statistik för ej farligt avfall deponerades år 1998 824 kton byggavfall och 228 kton gick till förbränning. Cirka 1 000 kton togs om hand genom materialåtervinning, mellanlagring för förbränning m.m. Den sista uppgiften är osäker och dubbelräkning kan förekomma.
Återanvändningen uppgår till någon enstaka viktsprocent av avfallet och omfattar i huvudsak snickerier, vitvaror, badkar och sanitetsporslin. Det förekommer att man i samband med byggprojekt t.ex. återanvänder begagnat tegel men omfattningen är blygsam.
Under senare år har det byggts upp ett antal anläggningar för försäljning av återvunnet byggmaterial, i några fall med byggnadsantikvarisk inriktning. Dessutom pågår en utveckling av webbbaserade marknadsplatser i syfte att skapa en professionell marknad för begagnat byggmaterial. Handeln hämmas emellertid för att det saknas system för klassifikation och garantier för begagnat byggnadsmaterial samt för att arbetskraftskostnaderna för demontering och rekonditionering gör det svårt att uppnå en lönsam hantering.
Det finns också system för handel med schaktmassor mellan olika bygg- och anläggningsprojekt i syfte att minska deponimängder och kostnader.
Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret.
Det nuvarande regelsystemet om avfall är omfattande. I svensk lagstiftning gäller numera EU:s definition av avfall. Avfall är varje föremål, ämne eller substans som anges i två särskilda förteckningar och som innehavaren gör sig av med, avser att göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med. Ekonomiskt värde, användning eller återanvändning har inte någon betydelse för definitionen. Det betyder exempelvis att rivningsmaterial som säljs på en andrahandsmarknad är att anse som avfall. Det avfall som uppkommer i yrkesmässig verksamhet är antingen farligt avfall, övrigt avfall eller avfall kopplat till producentansvar.
En relativt väldefinierad del av byggavfallet omfattas av reglerna för farligt avfall. Med det menas avfall som omfattas av förordningen (1996:971) om farligt avfall. I bilaga 2 till förordningen
finns en förteckning över avfallsslag som alltid ska betraktas som farliga. Här finns en särskild rubrik för bygg- och rivningsavfall. Under denna upptas isolermaterial som innehåller asbest, utsorterade fraktioner som innehåller kvicksilver, utsorterade fraktioner som består av PCB-haltiga fogmassor, PCB-haltiga golvmassor, isolerrutor och kondensatorer som innehåller PCB. Under andra rubriker upptas andra relevanta avfallsslag som exempelvis CFC och färg- och lackavfall. Enligt definitionen på farligt avfall räknas många komponenter som kan orsaka miljö- och hälsoproblem, t.ex. innehållande bly och bromerade flamskyddsmedel.
Den som lämnar över farligt avfall för transport är skyldig att kontrollera att transportören har tillstånd att transportera och att mottagaren har tillstånd att mottaga. En kommunen kan besluta om utvidgat renhållningsansvar för farligt avfall. För varje transport av farligt avfall ska det upprättas ett transportdokument med uppgift om avsändare, mottagare, transportör, avfallsslag och avfallsmängd. Dokumentet ska undertecknas av avsändaren och mottagaren.
I lagen om transport av farligt gods (l982:821) finns många bestämmelser som berör byggsektorn. Med farligt gods avses gods som består av eller innehåller bl.a. explosiva ämnen eller föremål (exempelvis sprängämnen), gaser (exempelvis gasol), brandfarliga vätskor, övriga farliga ämnen och föremål (exempelvis asbest och PCB). Klassificeringen av farligt gods påminner om, men är inte identisk med, den som gäller för farligt avfall. Exempelvis betraktas kasserade lysrör som farligt avfall men inte som farligt gods.
En del av byggavfallet som utriven elektrisk och elektronisk utrustning, samt avfall från förvaltningen i form av t.ex. glödlampor, omfattas numera av producentansvaret och regler om förbehandling för elektriska och elektroniska produkter.
Den 1 januari 2000 infördes den deponiskatt som innebär att det numera kostar ytterligare 250 kronor per ton att lämna avfall för deponering. Allt som förs in till en deponi ska i princip beskattas, även sådant som mellanlagras. Avdrag medges därefter för sådant som förs ut från anläggningen. Skatt tas inte ut om deponering eller förvaring sker av jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten på schaktmassetippar. Motsvarande gäller för sand. Förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall gäller från den 1 januari 2002.
För hanteringen av kemikalier gäller, utöver miljöbalkens allmänna hänsynsregler, miljöbalkens 14 kap. 8 §. Den innebär att
den som tillverkar, importerar eller överlåter en kemisk produkt ska lämna uppgifter av betydelse ur hälso- och miljöskyddsynpunkt genom märkning eller på annat sätt (produktinformation). Enligt 3 § förordningen (1998:941) om kemiska produkter ska produktinformationsskyldigheten även tillämpas på en vara som har behandlats med en kemisk produkt och på grund av sina egenskaper kan befaras medföra skada på människor eller miljö.
Enligt PBL ska en rivningsplan upprättas vid totalrivning av byggnader. Rivningsplanen ska lämnas med rivningsanmälan till byggnadsnämnden senast tre veckor innan rivningen påbörjas. Byggnadsnämnden kan besluta att rivningsplan inte krävs vid t.ex. små projekt. Från och med den 1 juli 1998 har kommunerna getts ökad möjlighet att kräva rivningsplan även vid större ombyggnader. Rivningsplanen ska innehålla en projektbeskrivning, redovisning av inventering av miljö- och hälsofarliga material och hur man avser att ta hand om det. Dessutom ska man ange beräknade mängder av olika byggnadsmaterial och hur de ska omhändertas.
Renhållningsförordningen innehåller flera olika regler om hantering av avfall för den som är verksamhetsutövare, t.ex. tillståndsoch anmälningsplikt för yrkesmässig transport av avfall samt skyldighet att lämna uppgifter om avfall och avfallshantering.
Exempel från branschens miljöarbete. Byggbranschens tidigare miljöarbete har beskrivits och utvärderats i avsnitt 3.6.
Kretsloppsrådets förslag till fortsatt arbete
Byggsektorns Kretsloppsråd arbetar hösten 2001 med att färdigställa ”Byggsektorns miljöprogram” – ett nytt femårigt projekt där sektorn avser att ”initiera, stödja och följa upp utvecklingen av en hållbar byggd miljö”. Programmet baseras på miljöutredningen för byggsektorn och de övergripande miljömål som utarbetats. Strax efter årsskiftet 2001/2002 ska programmet ligga klart. Miljöprogrammet ersätter det gamla från 1995 som nu formellt har avslutats.
Bakgrunden är sektorns erfarenheter av det tidigare handlingsprogrammet. Sektorn har formulerat målet för sitt nya miljöprogram ”att byggsektorn, genom ett frivilligt åtagande, ska uppnå ett trovärdigt, effektivt, systematiskt och samordnat miljöarbete som leder till ständiga miljöförbättringar. Åtagandet ska bygga på samverkan med myndigheterna, ha lagstiftningen som bas och
fungera enligt marknadsekonomiska principer”. Byggsektorns miljöprogram ska ses som ett miljöledningsarbete, enligt principerna i ISO 14001, för hela den samlade bygg- och fastighetssektorn. Avsikten är här att få till stånd en kedja av sammanhängande miljöledningssystem från övergripande mål på sektorsnivå till detaljmål och handlingsplaner hos branschorganisationer och hos enskilda företag.
Miljöarbetet avses bedrivas på tre olika nivåer som samordnas genom Byggsektorns Kretsloppsråd.
Nivå
Aktör Ansvar/Uppgifter
1 Hela sektorn Byggsektorns Kretsloppsråd
Genomför miljöutred-
ning.
Fastställer de över-
gripande målen.
Initierar detaljerade mål
och åtgärdsprogram.
Följer upp resultatet på
nationell nivå.
Samråder med sektorns
statliga ”motpart”
2. Delsektorer Branschorganisationer
Utarbetar detaljerade
mål och åtgärdsprogram.
Genomför handlings-
planer.
Följer upp resultaten av
åtgärdsprogrammen.
3. Företag Enskilda företag
Implementerar detaljmål
i företagens miljöledningssystem.
Genomför åtgärder
Fastställande av övergripande mål. Byggsektorns Kretsloppsråd fastställer, baserat på miljöutredningen, 4-8 övergripande miljömål.
Kretsloppsrådet ansvarar för uppföljningen av dessa mål. Under sommaren 2001 har Kretsloppsrådet utarbetat förslag till 7 övergripande mål fördelade på 4 målområden enligt nedan:
- Energi (3 mål)
- Materialhushållning
- Utfasning av farliga ämnen (2 mål)
- Innemiljö
De övergripande målen fastställs slutgiltigt när det samlade miljöprogrammet föreligger på nyåret 2002.
Åtgärder m.m. i Byggsektorns miljöprogram. Här återges i korthet sektorns pincipiella uppläggning av arbetet med de två mål, ”materialhushållning” och ”utfasning av farliga ämnen”, som berör min utrednings ansvarsområde. Eftersom byggsektorns arbete pågår under min utrednings färdigställande i november 2001, så kan siffervärden och formuleringar komma att justeras något.
Övergripande mål 2. Materialhushållning
Mängden byggavfall som går till deponi ska år 2006 ha minskat till hälften jämfört med år 2001.
Det övergripande målet syftar till att sektorn ska verka för en bättre materialhushållning. Det innebär i praktiken att byggmaterial ska cirkulera så länge som möjligt inom ”återvinningstrappan” och att så lite material som möjligt ska gå till deponi. En direkt effekt av det blir att uttaget av jungfruligt material från jordskorpan kan minska. Det ställer i sin tur krav på att användningen av byggmaterial och konstruktioner som försvårar återanvändning/återvinning ska upphöra samt att systemen för utsortering av farligt avfall fungerar. Även deponering av avfall ska kunna ske utan risk för miljön, vilket blir viktiga frågor att beakta vid utformningen av de mera detaljerade målen.
Sektorn avser här att dela in avfallet i kategorier och att i fortsättningen arbeta med följande avfallskategorier.
Kategori Avfallsslag 1 Avfall som kan återanvändas 2 Avfall som kan materialåtervinnas 3 Brännbart avfall 4 Blandat bygg- och rivningsavfall 5 Farligt avfall (utom kategori 2) 6a Ren jord och sten 6b Inert avfall där föroreningsrisken är ringa 6c Inert avfall där föroreningsrisken inte endast är ringa 7 Förorenade jordmassor, byggnad- och anläggningsdelar
För varje kategori analyseras avfallsslagets omfattning och sammansättning, förutsättningarna för återanvändning/återvinning, gällande transportregler, hur klassningen av avfallet ska gå till, eventuella myndighetskrav, volymer/mängder, deponiregler, problem i avfallshanteringen och vilka åtgärder som byggsektorn bör vidta.
I den första handlingsplanen var beräkningen av avfalls- och deponivolymerna ett problem. I sitt fortsatta arbete kommer sektorn att ägna stor uppmärksamhet åt detta problem.
Beräkning av årliga avfalls- och deponivolymer. Enligt förordningen (2001:512) om deponering av avfall ska verksamhetsutövaren enligt 29 § föra register med uppgifter om det deponerade avfallets mängd, egenskaper, ursprung och leveransdatum och avfallsproducentens identitet.
För målet att minska deponimängden med 50 procent till år 2006 bör endast det bygg- rivnings- och anläggningsavfall inräknas som deponeras på anläggning för deponi med tillstånd för verksamheten enligt SNI-koderna 90.004-1 och 90.004-5.
Svenska Åkeriförbundet har utvecklat ett fungerande registreringssystem för transporter av farligt avfall. Systemet skulle kunna utvidgas och omfatta även byggsektorns hela avfallshantering enligt uppgift från Åkeriförbundet.
Totalt sett kan Kretsloppsrådets planerade aktiviteter avseende sammanfattas i ett åtgärdsprogram enligt nedan.
Preliminärt åtgärdsprogram, materialhushållning
- Byggsektorn utvecklar hanteringen av avfallskategorierna ovan tillsammans med övriga intressenter och myndigheter.
- Byggsektorn utarbetar tillsammans med transportörer och mottagare klara riktlinjer avseende klassning och övertagande av avfall från arbetsplatser för bygg-, rivnings- och anläggningsarbeten. Här bör ingå underlag för avtal mellan parterna.
- Byggsektorn verkar för en ändamålsenlig taxesättning för avfall som styr mot en miljömässigt bättre hantering.
- Byggsektorn tar fram informationsmaterial som ska kunna användas dels vid avtalsskrivning och dels på arbetsplatserna.
- Byggsektorn inleder ett samarbete med Svenska Åkeriförbundet med syftet att samordna uppföljningen av byggsektorns avfallshantering med Åkeriförbundets befintliga register.
Övergripande mål 3. Utfasning av farliga ämnen
3a. Utfasning av farliga ämnen
Senast år 2006 har tillförseln av i dag prioriterade farliga ämnen – PB-ämnen, CMR-ämnen (kategori 1 och 2), kvicksilver, kadmium och bly
1
– upphört
2
1
/ Kemikalieutredningen, SOU 2000:53, gör en grundlig
genomgång av användningen av kvicksilver, kadmium och bly och det arbete som pågår när det gäller att begränsa användningen av dessa metaller. I det svenska miljöarbetet pågår sedan länge ett arbete när det gäller att begränsa spridningen av dessa metaller. Lagstiftningen är emellertid i huvudsak så utformad att specifika varor där metallerna inte får användas pekas ut. Generella förbud finns inte och det finns många varor som innehåller metallerna t.ex. kvicksilver i lysrör, kadmium och bly i batterier. Det krävs i regel ett omfattande internationellt samarbete för att få till stånd en avveckling av olika kemiska ämnen.
2
/ Formuleringarna i detta mål anknyter nära till Regeringens
proposition ”Giftfri miljö” (2000/01:65), avsnittet ”Utfasning av särskilt farliga ämnen”, delmål 3. Målen omfattar samma ämnen men tidplanen varierar något mot bakgrund av att Bygg-
sektorns miljöprogram endast omfattar perioden fram till år 2006. Det innebär att sektorn när det gäller kadmium och bly eftersträvar en snabbare avveckling. I propositionen uttrycks emellertid målen mera försiktigt – ”Nyproducerade varor ska så långt det är möjligt vara fria från” osv. Det kommer att vara nödvändigt att justera Kretsloppsrådets mål till en liknande formulering. Det kommer sannolikt alltid att vara nödvändigt att kunna göra undantag för varor som efter en vetenskapligt grundad riskbedömning visar sig innebära en minimal miljörisk.
Åtgärder för Utfasning av farliga ämnen. När det gäller att fasa ut de farliga ämnena enligt ovan har sektorn identifierat de prioriterade arbetsuppgifterna
- att identifiera och förteckna vilka farliga ämnena som används inom sektorn och i vilka produkttyper och anläggningar som de byggs in,
- att samordna sektorns listor över ämnen som ska avvecklas,
- att finna alternativa, mindre farliga produkttyper och/eller utveckla andra konstruktionsprinciper som minskar behovet av farliga ämnen,
- att utveckla informations- och utbildningsprogram för att sprida kunskapen om farliga ämnen och dess betydelse för olika produkttyper,
- att arbeta för en fortsatt utveckling av nationella och europeiska system för tillverkares egendeklarationer respektive certifierade miljövarudeklarationer för byggprodukter.
Identifiering av farliga ämnen. Byggsektorn har tidigare tagit fram en lista över de kemiska ämnen som är att betrakta som miljö- och hälsofarliga ("relevanta ämnen") i byggvaror. Denna lista vidareutvecklas i princip enligt idéskissen nedan
Produkttyp
Ämnen
Farlighet CMR/PB
Mängd
Lim, lack, golv Akrylatbaserade lim och lack Cyanoakrylat Epoxibaserade produkter Lim, lack, golv, tätningsmedel
PUR (polyuretan)
Tätningsmedel
Harts
Biocider Träimpregnering Plast, lim, golv Mjukgörare Lösningsmedel Oljor/petroleumprodukter
Drivmedel, brännoljor, bindemedel, asfalt, bitumen, tjära
Ytaktiva ämnen Gaser Brandsläckningsmedel Gaser Kylmedium Plast, elektronik, isolering
Flamskydd
Spackel, fogmassor Mjukgörare, flamskyddsmedel Färg, lack, PVC, ytbehandlings material
Stabilisatorer mm
Färg, lim, lack
Aminer Antiskinnmedel
Metaller Smörjmedel Stabilisator Korrosionsinhibitor
Detta arbete förutsätter en nära samverkan med myndigheterna.
Viktiga förutsättningar för detta arbete är
- samverkan med myndigheterna avseende svenska förhållanden,
- samverkan med myndigheterna samt eget arbete avseende regler på EG-nivå,
- kriteriearbete och utarbetandet av förteckningar med stöd av myndigheter, t.ex. kemikalieinspektionen, som har kompetens och tillgång till centrala register över byggvaror med innehåll av
farliga ämnen. Arbetet måste också drivas parallellt med motsvarande arbete inom EU.
Uppföljning. Resultatet kan mätas i hur mängderna av farliga ämnen utvecklas över tiden för olika produkttyper.
3b. Sektorsanpassad information
Senast år 2006 ska minst 75 procent av de relevanta byggvaror som marknadsförs i Sverige vara försedda med information som gör det möjligt att välja byggvaror och byggkonstruktioner som inte innehåller eller ger upphov till kända miljö- och hälsoskadliga effekter.
Med relevanta byggvaror avses:
- Byggvaror med hög användningsfrekvens
- Byggvaror som används i stora volymer
- Byggvaror som bedöms ha stor miljömässig betydelse, dvs. innehåller ämnen som förekommer på Kemikalieinspektionens OBS-lista, begränsningslista eller liknande
Åtgärder för sektorsanpassad information. När det gäller att fasa ut de farliga ämnena enligt ovan har sektorn identifierat de prioriterade arbetsuppgifterna
- samordnad redovisning av varuinformationsblad,
- kraftfull ökning av antalet byggvarudeklarationer,
- byggvarudeklarationerna görs lättillgängliga via en gemensam databas,
- system utvecklas för värdering av byggvarudeklarationer.
Uppföljning. Resultat kan mätas i
- antal byggvarudeklarationer i gemensam databas,
- redovisning av varuinformationsblad.
Min bedömning
Jag konstaterar att det finns många skäl som talar för ett lagstadgat producentansvar inom byggsektorn. Några av de viktigaste är mängden material och varor som årligen produceras och hanteras av branschen, samtidigt som mycket avfall produceras. Ytterligare ett skäl för att införa lagstadgat producentansvar är att få bättre
kontroll över de kemikalier som byggmaterial kan innehålla. Vidare finns det en stor potential, att genom återanvändning och materialåtervinning hushålla med resurser i form av energi och material. Den typen av hushållning har nyligen påbörjats men mycket återstår att göra. Det är också en stor och komplex sektor där det kan vara svårt att nå fram med budskapet om åtagandena till alla aktörer.
Byggsektorns Kretsloppsråd har presenterat en ny handlingsplan för utredningen. Den är betydligt bättre utformad än den första handlingsplanen som avslutades år 2000. Målen är mätbara både avseende när ett åtagande ska vara klart och vad som ska åstadkommas till den aktuella tidpunkten. Dessutom finns en beskrivning av hur målen ska nås och hur de ska följas upp. Jag gör bedömningen att byggsektorn har goda förutsättningar att fullfölja den nya handlingsplanen.
Trots att mycket talar för ett lagstadgat producentansvar för byggsektorn, är min bedömning att arbetet med frivilliga åtaganden bör få fortsätta ytterligare några år. Motivet är att sektorn har presenterat en ny handlingsplan som ger ett trovärdigt intryck.
10.3.2. Tunga fordon
Import/resp. svensk tillverkning. Med tunga fordon avses här bussar och lastbilar med totalvikt över 3,5 ton. Denna kategori delas ofta av praktiska skäl in i flera storleksklasser.
År 2000 tillverkade Volvo 82 000 lastbilar och 11 200 bussar samt Scania 51 400 lastbilar och 4 200 bussar. Därmed är båda företagen bland de fem största tillverkarna i världen. Den största andelen av tillverkningen exporteras.
Tabell 10.2 Nyregistrering av lastbilar i Sverige, totalvikt >3,5 ton år 2000
Viktsklass svensktillverkade importerade
Totalt
3,5-7 ton
0
470
470
7-10 ton
40
95
135
10-12 ton
155
197
352
12-16 ton
154
92
246
>16 ton
4 349
331
4 680
Totalt
4 698
1 185
5 883
(Bilismen i Sverige 2001)
Tabell 10.3 Nyregistrering av bussar i Sverige , totaltvikt >3,5 ton år 2000
Viktsklass
Totalt
3,5-7 ton
182
7-10 ton
24
10-12 ton
14
12-16 ton
41
>16 ton
983
Totalt
1 244
(Bilismen i Sverige 2001)
Av de nyregistrerade bussarna är cirka 55 procent svensktillverkade.
Marknad och aktörer
Tillverkare. Tillverkare av lastbilar och bussar levererar direkt till kund en del kompletta fordon för speciella transportuppdrag.
Andelen är dock låg. När det gäller påbyggnader, släpvagnar och trailers är det nästan utan undantag andra tillverkare än de som tillverkar lastbilschassier. Kunden köper sitt lastbilschassi och därefter upphandlas påbyggnad och släp. Samma gäller för bussar. Användningsområdet för påbyggnader, släp och bussar ändras ofta med tiden. Ett skåp för kyltransporter kan exempelvis senare modifieras till ett skåp för vanliga transporter. Det är inte ovanligt att fordonen klassas om under livstiden.
Skrotar. Det finns drygt 20 skrotar som tar hand om tunga fordon, varav 7-8 dominerar marknaden. För tunga fordons skrotning finns inget krav på auktorisation. Formella miljökrav finns dock, genom att anläggningarna är anmälningspliktiga eller tillståndspliktiga, beroende på det enskilda fallet. Därmed har länsstyrelsen och kommunen ett tillsynsansvar. Befintliga och tillämpliga regelverk ska följas, t.ex. omhändertagandet av köldmedia i kylanläggningar och luftkonditioneringar. Skrotarna levererar vad som är kvar av fordonen efter demontering och sortering av delar för återanvändning till fragmenteringsanläggningar och omfattas därför av deras leveranskrav. Leveranskraven innebär att vissa komponenter som innehåller farliga ämnen och riskämnen samt däck ska demonteras före leverans till fragmenteringsanläggningen.
På grund av det låga antalet skrotar är det kostnadsmässigt viktigt att planera transporterna till dem. Transportkostnaden har betydelse för verksamhetens lönsamhet.
Det finns även ej officiella skrotare, som demonterar lastbilar för att sälja begagnade delar, varvid resterna skickas till en godkänd skrot som i sin tur skickar resterna för fragmentering.
Fordonsägare. Ägarna till tunga fordon sköter i regel hanteringen av skrotning bra. Nedskräpning med övergivna tunga fordon är inte något problem, som för lätta fordon. Dels är antalet fordon som behöver skrotas litet, dels är ägarestrukturen annorlunda.
Ägaren är i allmänhet ett företag och inte en privatperson.
För bussar har i vissa fall konstaterats en ovilja hos ägaren att lämna över dem till skrotning och betala för denna, eftersom fordonet inte har något värde utan snarare en kostnad. Det är i sådana fall som privatpersoner tagit över ägandet och använt bussen som husbil eller liknande. Antalet sådana fall är dock så litet att de utgör ett mindre problem.
Kvantitet. Antalet tunga fordon som nyregistreras framgår av tabell 10.2 och 10.3 ovan.
Antal skrotade tunga fordon finns inte registrerat. En uppskattning kan dock göras. Totalt avregistrerades 3 400 tunga lastbilar, inkl. export av begagnade fordon år 2000 (Statistiska meddelanden TK 20/SM 0101). Om man antar att cirka 25 procent exporteras, skulle det innebära en skrotning i Sverige av cirka 2 550 tunga lastbilar. Om man antar 75 procent export blir antalet 850. Troligen ligger andelen export närmare 25 procent eftersom restriktioner för import av begagnade fordon med sämre avgasprestanda införts i vissa länder.
För bussar finns inte antalet avregistrerade i storleksklassen >3,5 ton att tillgå. Avregistrering inkl. export av begagnade bussar totalt anges vara 806 år 2000. Det inkluderar även begagnade lätta fordon. Uppskattningar har i olika sammanhang gjorts av antalet som exporteras. Lägsta angivna siffra är 70 procent och högsta 93 procent. Sannolikt är antalet tunga bussar som årligen går till skrotning i Sverige omkring 100 stycken.
Materialinnehåll. Ett tungt lastbilschassi från fabrik har ungefär följande materialfördelning i viktsprocent (enlig statistik från
ACEA, 1995):
- Stål, gjutjärn, stålplåt 78,3 %
- Aluminium 4,6 %
- Plaster (skärmar, inredning) 4,5 %
- Gummi 7,6 %
- Övrigt (glas, textilier m.m.) 5,0 %
Farliga kemiska ämnen. Tunga fordon innehåller i princip samma ämnen som lätta fordon, även om andelen av olika material skiljer sig.
Nya ämnen som definieras som riskämnen bevakas av biltillverkarna, så att produktutvecklarna undviker att dessa används. Biltillverkarna arbetar med listor som utvecklingsavdelningarna ska följa, dels med ämnen som helt ska undvikas, dels med ämnen vars användning ska begränsas.
EU:s kemikaliepolitik kommer också att styra tillverkarna åt detta håll.
Även utvecklingen med Integrerad produktpolitik bidrar till en minskning av riskämnen.
Livslängd på produkten. Det finns ingen statistik över livslängden för lastbilar och bussar. De har tidigare ansetts ha en betydligt längre livslängd än personbilar, för vilka medellivslängden är upp till 20 år. Tunga fordon antas i dag ha ungefär samma livslängd men det kan vara en underskattning. Osäkerheten ligger bl.a. i antagandet att det stora antal tunga begagnade fordon som exporteras från
Sverige och övriga Västeuropa till kunder i östra Europa och utvecklingsländerna används under lång tid. Påbyggnader och släpfordon har ännu längre användningstid än själva fordonet.
Återanvändning, återvinning, deponering. Hos de tunga fordon, som skrotas i Sverige, demonteras och återanvänds en stor del av komponenterna. Cirka 70 procent av lastbilens vikt demonteras och säljs vidare som begagnade delar, varav en stor del på export.
De flesta demonterade delarna, cirka 90 procent, går på export som utbytesdelar. Av demonterade delar är det främst motorer, växellådor, bakaxlar, kardanaxlar och kompletta lastbilshytter som är intressanta för kunden. Det finns även ett intresse för inredningsdetaljer som stolar, sängar och plastpaneler.
För tunga fordon har värdet hos reservdelar gjort att en omfattande marknad för begagnade komponenter har byggts upp. Värdet av reservdelar har även gjort att tillverkarna och deras återförsäljare har etablerat ett bytessystem för komponenter, vilket innebär att man fabriksrenoverar delar som insamlats via återförsäljarnas servicenät alternativt att man renoverar lokalt hos återförsäljarna.
Resterande material, dvs. de cirka 30 procent som blir kvar efter reservdelsdemonteringen, består främst av stålskrot, i form av ramar och defekta detaljer. De säljs via fragmenterare till järnverken. Nästan 100 procent av stålskrotet återanvänds. Ej återanvändbara hytter fragmenteras på liknande sätt som en personbil.
Hos lastbilsskrotar är det försäljningen av komponenter som är basen i lönsamheten. Försäljningen av stålskrot, hantering av fragmenterade ämnen etc. är inte direkt lönsamt.
Bussar exporteras i stor utsträckning. Cirka 70-80 procent säljs som begagnade bussar för användning utomlands.
Demontering av uttjänta bussar är mer komplicerad än lastbilsdemontering. Ett av problemen är att en mängd olika material finns i karossen, t.ex. aluminium, trä och stålplåt. Även funktioner som ljudisolering och komfortmaterial ger problem. Omhändertagandet av bussar ses av skrotfirmorna inte som någon lönsam verksamhet. Det gör att sista ägaren till en buss ofta får betala uppåt 10 000 kronor för att en skrotfirm ska ta hand om fordonet.
Tunga fordon fragmenteras på samma sätt som lätta fordon. Den utveckling för minskad deponering och förbättrad återvinning som sker för fragmenteringsavfallet för bilar gäller även för de tunga fordonen.
Mängderna som går till deponi från tunga fordon har uppskattats till 1 000-4 000 ton årligen (BIL Sweden). Då antas fordonets vikt vara 7-10 ton och andelen som går till deponi 15 procent av vikten. Övriga delar som påbyggnader, släpvagnar och trailers tillverkas av andra producenter än de som tillverkar fordonschassier. Mängden till deponi från tunga fordon kan jämföras med mängden från personbilar som är cirka 33 000 ton. Mängden är framräknad under antagandet att 200 000 bilar skrotas per år och att 85 procent av avfallet återvinns.
Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret.
Det finns många regelverk och kundkrav som styr mot samma miljömål som producentansvaret syftar till. Många av dem är nu också EU-harmoniserade. Därigenom får de genomslag på en stor marknad och större miljöeffekt.
Till dessa hör
- avfallslagstiftning, som leder till bättre kontroll över innehåll och flöden av farliga ämnen och av avfallshanteringen,
- kemikalielagstiftning. De nuvarande och kommande kraven innebär att kunskap utvecklas och publiceras om produkternas
innehåll av olika ämnen, framför allt riskämnen. Därav följer också en minimering av riskämnen,
- integrerad produktpolitik. Initiativet, som nu behandlas på EUnivå, har i många delar redan tillämpats av stora företag. Fordonstillverkarna har ett arbetssätt med helhetssyn i produktdesign och produkthantering, som överensstämmer bra med det synsättet,
- miljövarudeklarationer. Kundkrav finns, som visat sig effektiva då kunderna är större företag eller organisationer. Vid försäljning i Sverige och på vissa andra marknader i Europa är miljövarudeklarationer en viktig del i affären och ett medel för kund/produkttillverkare att kommunicera om miljöprestanda i relation till övriga prestanda för bussar och lastbilar,
- offentlig upphandling. Se ovan om Miljövarudeklarationer
Vad avser lagstiftningen för avfall, kommer uttjänta fordon som inte tömts på vätskor och andra farliga komponenter att klassificeras som farligt avfall från och med den 1 januari 2002. Samma datum träder också förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall i kraft.
Exempel från branschens miljöarbete. Tillverkarna av tunga fordon lägger stor vikt vid kvalitets- och miljöledningssystem, såsom ISO 9000 och ISO 14000. Bland dem som certifierat sina verksamheter finns Volvo och Scania.
I exempelvis Scanias miljömål finns åtaganden som går utöver vad lagen kräver, bl.a. information om produkternas innehåll av olika ämnen samt åtaganden om utfasning av riskämnen.
Företagen använder också livscykeltänkande i utvecklingsarbetet med nya produkter.
Tillverkare av tunga fordon har i likhet med personbilstillverkarna arbetat med att successivt anpassa materialvalen i fordonen så att de så långt möjligt ska vara återvinningsbara. För att underlätta återtagning och återvinning av komponenter märks plastkomponenterna. Denna strävan kommer att fortsätta för att produkten ska bli så miljövänlig som möjligt och för att det tunga fordonet ska vara förberett för en miljöanpassad återtagning, återvinning och skrotning.
Vidare har en del tillverkare av tunga fordon arbetat med demonteringsinformation. De kan fungera som ett stöd för alla som arbetar med demontering och återvinning av tunga fordon. Skrotningsanvisningarna innehåller bl.a.
- identifiering av återvinningsbara material, vilket presenteras med en grov skiss,
- hur miljöfarliga vätskor ska dräneras,
- säkerhetsaspekter vid demontering.
Arbetet innebär också att rutiner för omhändertagandet av miljöfarligt avfall, gummi, glas etc. utarbetas separat för skrotnings- och återvinningsbranschen.
Jämförelse med lätta fordon. Av det ovanstående framgår att de miljöpolitiska syftena enligt producentansvaret till huvuddelen nås genom den lagstiftning och de frivilliga, ofta marknadsstyrda, aktiviteter som redan införts, planeras eller pågår.
Det finns avgörande skillnader mellan tunga fordon och lätta fordon, som gör att ett särskilt utformat producentansvar inte är motiverat på samma sätt för de tunga fordonen som för de lätta. Skillnaderna är:
- Antalet fordon är väsentligt mycket mindre. Hur stor mängd det rör sig om är dock svårt att avgöra på grund av otillräckligt statistikunderlag.
- Ägarstrukturen är annorlunda. Övervägande antalet ägare är företag.
- Den internationella marknaden för tunga fordon gör att nationella särregler inte är lämpliga.
Min bedömning
Jag konstaterar att redan i dag tas en stor andel av uttjänta tunga fordon om hand eftersom det finns en naturlig marknad för reservdelar och materialåtervinning. Dessutom exporteras många av de begagnade fordonen för fortsatt bruk i andra länder. Nya regelverk träder i kraft den 1 januari år 2002, dels förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall, dels ny klassificering av farligt avfall. Det kommer att öka kraven på hur uttjänta tunga fordon ska tas om hand. Jag gör bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lagstadgat producentansvar.
10.4. Varor med miljöpåverkan vid produktionen och i avfallsledet och som innehåller kemikalier som kan spridas i samband med användningen av varan
10.4.1. Virke impregnerat med vattenlösliga medel
Bakgrund. Impregnering av virke med vattenlösliga medel har pågått i Sverige sedan 30-talet. Under andra världskriget utfördes impregnering enbart med vattenlösliga medel eftersom tillgången på stenkolstjära för framställning av kreosot för den vanligare kreosotimpregneringen var obefintlig. Efter kriget återupptogs kreosotimpregneringen parallellt med fortsatt impregnering med vattenlösliga medel. För järnvägsslipers återgick man till uteslutande kreosotimpregnering. Detta berodde på att de metallhaltiga impregneringsmedlen visade sig ge störningar på känsliga signalsystem. 1985 förbjöds impregnering med arsenikhaltiga medel för virke som skulle användas för mindre utsatta konstruktioner som t.ex. trädgårdsmöbler.
Export/tillverkning. I Sverige tillverkades 1999, vilket är den senaste tillgängliga årsstatistiken, totalt 621 900 m³ virke impregnerat med vattenlösliga medel. Därav exporterades 347 600 m³ vilket innebär att 274 300 m³ användes inom landet. Det motsvarar cirka 250 000 ton.
Marknad och aktörer. Det finns i dag 106 impregneringsverk i
Sverige. Av dessa är 55 anslutna till branschorganisationen Svenska Träskyddsföreningen. Antalet försäljningsställen är betydligt fler och spridda över hela landet. Det impregnerade virket används av såväl privatpersoner som i yrkesmässigt bruk. Den största mängden i Sverige, cirka 250 000 m³, utgörs av sågat och hyvlat virke.
Kvantitet. Följande tabell visar mängderna av virke impregnerat med olika vattenlösliga medel.
Tabell 10.4 Mängder av virke impregnerat med olika vattenlösliga medel
Totalt år
1999 (m³)
Inhemsk användning år 1999 (m³)
CCA (koppar/krom/arsenik) 346 300 108 700 CCP (koppar/krom/fosfor) 5 700 2 600 (inkl. CCB/CC) CCB/CC (koppar/krom/bor) 13 600 Se ovan C (enbart kopparhaltiga) 256 300 163 100
Förutom ovan angivna mängder bör det noteras att det sedan 30-talet har tillförts marknaden årligen cirka 50 000 ton impregnerat trä i form av telefonstolpar, kraftledningsstolpar, järnvägsslipers, material till altaner och bryggor etc. Mycket av detta material har nu tjänat ut och byts eller kasseras, vilket innebär att stora mängder uttjänt impregnerat virke återfinns i dagens avfallsströmmar.
Materialinnehåll. De aktiva beståndsdelarna av impregneringen utgörs av i första hand koppar, krom och arsenik men också av fosfor och bor samt organiska föreningar i kombination med koppar. För exempelvis CCA så binds metallerna som koppar- och kromarsenater till träet genom fixering efter impregneringen.
Det impregnerade virket indelas i fyra träskyddsklasser allt efter användningsområde. Klass M är virke som används i marin miljö och riskerar att utsättas för angrepp av t.ex. skeppsmask. Klass A är virke för användning som medför varaktig kontakt med mark och sötvatten t.ex. bryggdäck. Klass AB används i utsatta miljöer ovan mark t.ex. vindskivor. Klass B används för utvändiga mindre utsatta snickerier såsom t.ex. fönster, dörrar och trädgårdsmöbler. Klass M och klass A består uteslutande av CCA-impregnerat virke. Klass AB utgörs av virke impregnerat med mindre mängder CCA, CCP, CCB eller CC. Klass B impregneras med olika typer av enbart kopparhaltiga medel.
Farliga kemiska ämnen. Arsenik, krom och koppar är de farligaste beståndsdelarna i de vattenlösliga impregneringsmedlen.
Hälften eller mer kan, beroende på användningsområde, läcka ut till omgivningen under träets användningstid.
Livslängd på produkten. Det impregnerade träets livslängd är beroende av hur kraftigt impregneringsmedel som använts, mängden impregneringsmedel och hur utsatt träet varit. Är träet inbyggt i bottenbjälklag mot torr mark kan det vara intakt när byggnaden en gång rivs. I marin miljö med påverkan från saltvatten, väder och vind kan livslängden däremot vara betydligt kortare.
Genomsnittlig livslängd för impregnerat trä torde vara omkring 30 år. Det bör dock noteras att impregneringen aldrig fullständigt går ur träet.
Återanvändning, återvinning, deponering. Enligt den statistik som finns att tillgå återvinns i dag CCA-impregnerat virke i liten utsträckning. El- och telestolpar kan som regel återanvändas när de byts. Mot bakgrund av att dessa ofta innehåller stora mängder av
farliga ämnen är det inte alltid lämpligt att återanvända dem. Rotändan som stått i marken kapas av och stolpen kompletteras med ny impregnering. Den blir då kortare men kan sättas ut på mindre linjer. Det finns i dag bara ett företag i Sverige som har tillstånd att återvinna CCA-impregnerat virke. Det är Industrial Quality Recycling (IQR) AB (”IQR”) i Trollhättan som har tillstånd för att ta emot och bearbeta 50 000 ton/år. IQR har ett samarbete med Renova AB i Göteborg inom projektet Träåtervinning 2000. Projektet syftar till att öka och förbättra sorteringen av olika trämaterial innan materialen går till bränsleframställning. Renova AB har i sin tur tillstånd att årligen förbränna 20 000 ton CCA-impregnerat trä.
I dag bearbetar IQR 4-5 000 ton/år som efter flisning går till Renova AB för energiåtervinning. En stor del av den mängd som hanteras av IQR utgörs av gamla uttjänta järnvägsslipers samt telefon- och el-stolpar. De 4-5 000 ton/år som återvinns genom IQR´s försorg ska jämföras med de cirka 100 000 ton som årligen tillförs marknaden. Enligt Träskyddsinstitutets uppskattning blir cirka 5 procent av det virke som säljs kapspill redan vid användningen (totalt cirka 5 000 ton). Till detta kommer de mängder som utgörs av rivningsvirke (och som i dag blandas med returträt, RTvirke). Detta torde innebära att betydligt större mängd än de 4-5 000 ton som i dag återvinns bör kunna sorteras ut.
Regelverk som styr mot miljömålen för producentansvar. Utöver avfallslagstiftning i form av renhållningsförordningen och förordningen om farligt avfall, finns det dels lagar och förordningar, dels föreskrifter och råd från Kemikalieinspektionen. De anger hur producenter och säljare av impregnerat virke ska informera köparna om hur virket får användas samt hur det ska omhändertas efter att det tjänat ut.
Enligt EG-kommissionens nya lista för klassning av avfall, som träder i kraft vid årsskiftet, kommer uttjänt CCA-impregnerat virke att klassas som farligt avfall. Vidare säger förordningen om deponering att inget brännbart får deponeras efter den 1 januari 2002. Dessa bestämmelser bidrar till att virket hanteras på ett miljöriktigt sätt efter att det har tjänat ut och återförs som avfall.
Branschens miljöarbete. Branschorganisationen Träskyddsföreningen har som ett huvudmål att informera användarna av impregnerat virke att använda rätt sort på rätt plats för att inte i onödan belasta miljön. Vidare pågår ett arbete med att hitta mindre miljöbelastande ersättningsmedel.
Min bedömning
Impregnerat virke behöver tas om hand enligt gällande regler. Det finns möjligheter till återanvändning för t.ex. stolpar och slipers genom att skadade delar på virket kapas bort. Ett problem är att det finns många brukare, både stora och små. Livslängden kan vara 30 år eller mer för virket vilket ytterligare komplicerar ansvarsbilden. Jag gör bedömningen att producenterna bör ta ett ökat ansvar men att det inte är aktuellt med ett lagstadgat producentansvar.
10.4.2. Blybatterier
Batterier har utvärderats i avsnitt 3.9. Här beskrivs batterier utifrån samma kriterier som övriga varor som analyseras i detta kapitel. Med batterier avses blybatterier över tre kilo, både start- och industribatterier. Merparten är startbatterier.
Import/egen tillverkning. Samtliga startbatterier importeras till
Sverige. Tillväxttakten i konsumtionen av startbatterier är 1-2 procent per år.
Marknad och aktörer. De största importörerna är Varta Autobatteri AB, Tudor AB, Hawker AB och Global AB. Batteriimportörerna har bildat en branschförening som kallas Swebatt.
Det finns cirka 180 företag med batteriförsäljningsverksamhet, som redovisar avgift till Naturvårdsverket.
Kvantitet. Konsumtionen är cirka 1,3 miljoner startbatterier per år, vilket innebär cirka 23 500 ton.
Materialinnehåll. Av batteriets vikt utgörs cirka 65 procent av bly samt vissa andra metaller som förekommer i små mängder i blyet.
Resten är svavelsyra, separatorer av plast och ett kärl av plast.
Farliga kemiska ämnen. Huvudsyftet med batteriförordningen är att hindra utsläpp av farliga tungmetaller som bly m.fl. Bly och syra klassas som farliga ämnen. Det finns speciella lagar, förordningar och föreskrifter som reglerar insamling, hantering, lagring samt transport och återvinning av dessa kemiska ämnen. Risken för oönskade utsläpp är därför låg. Antimon, selen, kalcium och kvicksilver förekommer i låga mängder i blyet.
Livslängd på produkten. Livslängden på ett startbatteri är 4-5 år.
Återanvändning, återvinning, deponering. Det finns ett av statsmakterna fastställt insamlingsmål på 95 procent, vilket nås enligt uppgifter från Returbatt. Inga batterier deponeras.
Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret.
Den svenska lagstiftningen som berör blybatterier över tre kilo omfattar
1. Förordning (1997:645) om batterier (Batteriförordningen)
2. Förordning om producentansvar för bilar, SFS 1997:788 samt bilskrotningslagen (1975:343) och bilskrotningsförordningen (1975:348), vilka genom SFS 2000:1436 respektive 2000:1437 ändrades den 1 juli 2000.
Regelverken för batterier beskriver inte producentansvar som sådant. Det återfinns i stället i regelverken för bilar.
Exempel från branschens miljöarbete. Returbatt AB organiserar en samordnad insamling, meddelar gällande transport- och lagringsregler, medverkar till en miljöriktig återvinning av de förbrukade batterierna i Sverige samt informerar allmänheten via sin hemsida om insamlingsställen m.m.
Returbatt AB har framfört önskemål till denna utredning att överväga ett eventuellt lagstadgat producentansvar. Syftet med detta skulle bl.a. vara att Reurbatt AB skulle få en större långsiktighet i sin planering av de olika länkarna från insamling till återvinning (se avsnitt 3.9). Returbatt AB och Naturvårdsverket har senare under utredningens gång meddelat att problemen kan lösas genom att aktuella avtal mellan Naturvårdsverket och Returbatt AB ändras i sin utformning.
Min bedömning
Blybatterier omfattas redan av lagstiftning i form av batteriförordningen. Omhändertagandet och återvinningen av batterier fungerar bra. Problemet med dåliga förutsättningar för att skapa långsiktighet i planeringen av verksamheten kan lösas genom ändrade avtal mellan Returbatt AB och Naturvårdsverket. Därmed gör jag bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ny lagstiftning i form av lagstadgat producentansvar.
10.5. Varor med miljöpåverkan främst vid produktionen och i avfallsledet
10.5.1. Möbler
Import/egen tillverkning. Möbelbranschen i Sverige tillverkade år 2000 möbler för hem, kontor och offentlig miljö för nästan 20 miljarder kronor. Exporten är större än importen. Hälften av exporten går till Danmark, Norge och Tyskland.
Tabell 10.5 Tillverkade möbler i Sverige år 1996 och år 2000
År 1996
År 2000
Produktion 12 miljarder kr (350 000 ton) 19.5 miljarder kr Export 8.8 miljarder kr (250 000 ton) 11.1 miljarder kr Import 4.3 miljarder kr (170 000 ton) 8.0 miljarder kr Konsumtion 7.5 miljarder kr (270 000 ton) 16.4 miljarder kr
Källa: Sveriges Möbelindustriförbund
Produktionen fördelas huvudsakligen till tre kundområden: hemmöbelmarknad 8 Mdr, offentlig miljö 6 Mdr samt kök och diverse inredning cirka 2 Mdr.
Marknad och aktörer. Det finns cirka 200 möbeltillverkande företag med mer än 10 anställda. De flesta finns i Småland och Västergötland. Närmare 60 procent av produktionen exporteras.
Handeln med nya möbler sker på cirka 650 försäljningsställen spridda över landet. De största kedjeaktörerna i svensk hemmamöbelhandel är: IKEA, MIO AB, KF Interiör AB, Svenska Hem och Erfa Idehem AB. De står för 70 procent av möbelmarknaden.
Kvantitet. Cirka 270 000 ton möbler konsumeras årligen.
Svenska avfallsentreprenörer uppskattar att möbler utgör cirka 4 viktprocent av hushållens avfall i storstadsområdena.
Materialinnehåll. Tabellen visar genomsnittligt materialinnehåll i möbler. Stoppningen består i huvudsak av polyuretanskum (PUR) och polyester. Övrigt står för olika plaster, nozag, textilier, glas, blandmaterial m.m.
Tabell 10.6 Genomsnittligt materialinnehåll i möbler
Material i möbler Potentiell mängd i avfallet, vikt Trä 70 % 175 000 ton Metall 10 % 25 000 ton Stoppning 15 % 35 000 ton Övrigt 5 % 15 000 ton
Källa: Sveriges Möbelindustriförbund, 1996
Enligt Sveriges Möbelindustriförbund har andelen metall i möbler ökat under senare år jämfört med år 1996 och andelen trä har minskat.
Farliga kemiska ämnen. Många möbler är relativt komplexa produkter. En stoppad möbel kan t.ex. bestå av 20 olika material och tillsatser. De olika materialen kan i sin tur vara behandlade med kemiska ämnen och produkter t.ex. lösningsmedel i lim och lacker.
Textilierna kan vara behandlade med fläckskydds- och flamskyddsmedel. Därutöver kan textilierna innehålla färgämnen och bekämpningsmedelsrester. Skinnmöbler innehåller ofta krom. Konstläder och andra plaster innehåller mjukgörare som ftalater. Stoppningsmaterialet kan innehålla flamskyddande medel.
Livslängd på produkten. Livslängden för möbler kan variera kraftigt. I snitt uppskattas livslängden till mellan 10-25 år för tygklädda stoppade möbler. Men vissa stoppade möbler kan brukas avsevärt längre. Medianen för livslängden ligger i intervallet 20-25 år.
Återanvändning, återvinning, deponering. Det är svårt att uppskatta hur stor återanvändningen av möbler är. Det handlar dock om små mängder jämfört med nykonsumtion.
De flesta uttjänta möbler deponeras eller förbränns med energiutvinning. Det finns en mängd kommunala återvinningscentraler som tar emot uttjänta möbler och har möjlighet att ordna sortering för återanvändning och materialåtervinning.
Hur stor mängd möbler som förbränns med energiutvinning alternativt deponeras är inte känt. En uppskattning av avfallsentreprenörer tyder på att cirka hälften av de uttjänta möblerna förbränns medan resten deponeras. Detta kommer att förändras då förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall träder i kraft.
Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret.
En del möbler omfattas av producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter som trädde i kraft den 31 juni 2001. Dit hör
ljuskällor och armaturer för ljuskällor. Därutöver gäller avfallslagstiftningen i form av renhållningsförordningen.
Exempel från branschens miljöarbete. Möbelbranschens Kretsloppsråd (MKR) företräder företag som tillverkar och marknadsför möbler, köks- och badrumssnickerier. Även handeln ingår. MKR:s främsta uppgift är att tillvarata möbelbranschens intressen gällande producentansvarets utformning och genomförande.
År 1996 presenterade möbelbranschen ett åtagande och en handlingsplan: ”Miljöansvar för möbler inom ett kretsloppstänkande – Producentansvar”. Branschen vill enligt handlingsplanen:
- vid konstruktion av nya produkter så långt det är tekniskt och ekonomiskt möjligt använda återvunnet material,
- vid konstruktion och materialval ta hänsyn till produktens framtida återvinning,
- successivt minska miljöpåverkan från tillverkningen,
- återvinna restprodukter från möbler på ett miljöriktigt sätt,
- förbättra branschens kompetens och kunskaper i miljöfrågor,
- utforma och tillhandahålla miljödeklarationer för möbler,
- minimera möbelbranschens deponimängder.
Enligt Möbelindustriförbundet pågår ett kontinuerligt arbete enligt planen men den har inte följts upp. Därför att det inte är möjligt att göra en generell bedömning om branschen. Här följer exempel på miljöarbete från två olika företag som kommit en god bit på väg.
Kinnarps
- arbetar ständigt med att minska andelen som går till deponi. Detta är ett uttalat mål från ledningen. Andelen som går till deponi får inte överstiga vissa värden. Nyckeltalet för det är: antal kg till deponi/producerad kbm möbel.
- strävar efter att inte ha några förpackningar alls. Möblerna som monteras och justeras på plats hos kunden transporteras i filtar som sedan återanvänds gång på gång.
- har precis startat upp med ett Kinnarps Recycling AB. Här kommer företaget att ha resurser för att ta hand om uttjänta möbler på ett riktigt sätt.
- försöker kontinuerligt att minimera användningen av skadliga ämnen i produkterna. Miljöavdelningen och teknikavdelningen försöker hela tiden att ligga ett steg före lagstiftningen. Organiska lösningsmedel för lackning av produkter har tagits bort, liksom krom och PVC.
- har som krav att träråvaran ska komma från uthålligt helst miljöcertifierat skogsbruk.
- gör en miljöbedömning i utvecklingsskedet. Där ska ansvarig projektgrupp ta ställning till vad som har gjorts för att möbeln ska vara lätt separerbar.
IKEA
- minskar andelen genererat avfall i produktionen genom att spill från en produktionsprocess får bli råvara i en annan process. Butiker samlar in förpackningar och defekta varor för återvinning.
- driver återvinningsprojekt i vissa länder som Schweiz och Tyskland. Möbler kan lämnas tillbaka för återvinning.
- tillämpar det strängaste lagkravet som gäller på någon av de säljmarknader där företaget är verksamt. Det gäller produkter, material och kemikalier. IKEA har gått längre än lagkraven och i princip fasat ut PVC, bromerade flamskyddsmedel i stoppning och textilier samt azofärgämnen.
- har ett skogsbruksprogram och ställer krav på att alla leverantörerna till massivt trä ska kunna spåra virket tillbaka till avverkningsregion. Åtta jägmästare anställda inom inköpsorganisationen arbetar med att följa upp hur skogsråvaran har producerats. Målet på sikt är att träråvaran ska vara certifierad enligt ett tredjepartssystem såsom FSC (Forest Stewardship Council).
- arbetar med olika återvinningsprojekt för att lära hur en produkt bäst ska konstrueras för återvinning. Frågeställningar om att inte blanda material och underlätta isärmontering ingår.
- arbetar med en permanentmärkning av produkterna. Den innebär att det ska gå att spåra produkten och dess innehåll då man långt efter köpet behöver information för att återvinna produkten.
Min bedömning
De materialströmmar som uppstår i samband med konsumtion av möbler är förhållandevis stora sett ur ett nationellt perspektiv. Det behövs ytterligare åtgärder när det gäller minskad användning av kemikalier. Det finns en god potential för att låta materialåtervinningen öka. På grund av att en del möbler har en livslängd på
hundra år eller mer är det inte självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Min bedömning är att producenterna bör ta ett större ansvar inom möbelbranschen men att tiden ännu inte är mogen för att lagstiftat producentansvar.
10.5.2. Leksaker
Import/tillverkning. Konsumtionen i Sverige av traditionella leksaker exklusive videospel uppgår år 2000 till cirka 3 250 Miljoner kronor inkl. moms. Importen utgör mer än 95 procent av tillförseln till marknaden. Svenska leksaksbranschen svarar för 5 promille av världshandeln.
Kina svarar för hälften av världens leksaksproduktion. Andra stora tillverkarländer är USA, Japan, Tyskland, Frankrike, Spanien, Italien och Thailand. Vissa specialiteter kan utläsas – Italien är stora på babyleksaker och barncyklar, Spanien på dockor, Tyskland, Thailand och Sverige på träleksaker samt Japan på elektronik.
Marknad och aktörer. Flertalet större leverantörer är organiserade inom Leverantörsföreningen för Lek & Hobbyartiklar (LLH).
Antalet medlemmar är cirka 20 stycken. Därutöver finns ett 50-tal mindre och medelstora importörer/distributörer. Detaljisterna är organiserade i Sveriges Leksakshandlares Riksförbund (SLR) som representerar cirka 250 enskilda leksaksbutiker. Därutöver finns ett antal oorganiserade butiker vilket totalt ger cirka 350 enskilda leksaksbutiker. Vidare finns större kedjor som BR, Toys-R-Us, KF, Barnens Hus, Åhléns m.fl. Även postorderföretag, Internetföretag och supermarkets säljer leksaker.
Kvantitet. Fördelningen mellan olika varugrupper i procent av försäljningen ( i kronor) framgår av tabellen.
Tabell 10.7
Baby- och förskoleleksaker
4
Dockor
7
Bilar
5
Actionfigurer
16
Spel & pussel
18
Aktivitetsleksaker
22
Mjuka leksaker
8
Åkfordon
3
Övrigt
17
Materialinnehåll. Leksaker består av allehanda materialslag som textilier, trä eller träfiber, gummi, plaster, metall.
Farliga kemiska ämnen. Leksaker som säljs i Europa ska uppfylla gällande krav enligt såväl leksaksdirektivet som andra tillämpliga direktiv. Standarden EN 71 anger t.ex. maximala nivåer för utlösning av vissa grundämnen samt anger vilka kemiska ämnen som får användas i färger, limmer, lösningsmedel m.m.
Ett omfattande arbete pågår inom den europeiska standardiseringen CEN med titeln ”Organic chemicals in toys”. Avsikten är att klarlägga vilka kemikalier som används i leksaker samt uppställa gränsvärden för dem som tillåts.
Livslängd på produkten. Leksaker har mycket varierande livslängd. Vissa enkla leksaker används kort tid innan de kastas medan många leksaker sparas från en generation till en annan.
Återanvändning, återvinning, deponering. Återanvändning är vanligt förekommande eftersom leksaker sparas från en generation till en annan eller skänks bort. Materialåtervinning är ovanlig, medan energiutvinning och deponering är det vanligaste omhändertagandet.
Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret.
De leksaker, som är batteri- eller eldrivna, omfattas av producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter. Därutöver gäller avfallslagstiftningen i form av renhållningsförordningen.
Exempel från branschens miljöarbete. Standardiseringen av leksaker, i avsikt att tillförsäkra konsumenterna en säkerhetsnivå, påbörjades år 1970. Arbetet drevs i samarbete mellan Konsumentverket och LLH. Sedermera anslöt sig Sverige till standardiseringsarbetet inom ramen för CEN, det europeiska standardiseringsorganet. Det arbetet fortsätter kontinuerligt med syfte att få fram
leksaker där varken materialet eller produktdesignen ska utgöra någon risk för konsumenter och miljö.
LLH har som en av de första branscherna i Sverige deltagit i ett internationellt arbete i syfte att ta fram en code, ”Code of Business Practices”, som kräver att vissa kriterier ska vara uppfyllda vid tillverkning av leksaker. De innehåller bl.a. krav på att miljöförhållandena vid fabrikationen är acceptabla, att arbetstagarnas rättigheter tillgodoses, att barnarbete ej förekommer etc.
LLH informerar fortlöpande sina medlemmar om såväl miljömässiga som andra krav som uppställs av myndigheter och organisationer. LLH har t.ex. föreslagit texter för medlemmarna att användas på inköpsorder där det svenska förbudet mot kadmium och ftalater redovisas. Vad gäller textila leksaker har azofärgerna uppmärksammats.
Det finns företag bland medlemmarna som har ett definierat miljöledningssystem och som är miljöcertifierade enligt ISO 14001.
Leksaksbranschens företrädare påpekar att den svenska marknaden är liten i ett internationellt perspektiv (5 promille). Det är därför svårt att få utländska leverantörer att tillgodose svenska särkrav. De förordar därför starkt att alla krav på leksaker samordnas med dem inom EU.
Min bedömning
Den mängd material som används i leksaker och den mängd avfall som uppstår är liten i förhållande till t.ex. byggbranschen och möbelbranschen. En del av leksakerna omfattas av producentansvar för elektriskt och elektroniskt avfall. Leksaker sparas ibland från generation till generation varför det inte är självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Sett ur resurshushållningsperspektiv finns det varugrupper som bör vara mer prioriterade än leksaker vid ett utvidgat producentansvar. Jag gör därför bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lagstadgat producentansvar.
Det finns dock ett pedagogiskt perspektiv. Leksaker är barnens första egna ägodelar. Genom att leksaksbranschen bidrar till ett omhändertagande av kasserade leksaker så kan branschen också bidra till tidiga insikter hos barn om olika sätt att hushålla med resurser.
En mycket stor andel leksaker importeras. När det gäller krav på minskad användning av kemikalier och produktens utformning kan det vara svårt för ett litet land att ensamt ställa krav på producenterna. Det finns därför starka skäl att kraven samordnas inom EU.
10.5.3. Papper från spelprodukter
I förordningen om producentansvar för returpapper (1994:1205) definieras vilka produkter som är returpapper. I den definitionen ingår inte pappersprodukter från spel.
Import/egen tillverkning. Strålfors är det enda pappersbruket i
Sverige som levererar högkvalitativa pappersprodukter för användning i spelsammanhang.
Marknad och aktörer. ATG och Svenska Spel använder ett 20-tal olika pappersprodukter i sin spelverksamhet. Pappersprodukterna levereras från Svenska Spel till cirka 6 800 spelombud runt om i landet. ATG har drygt 2 000 ombud. Kunderna använder produkterna då de genomför diverse spel och vadhållningar.
Kvantitet. Svenska Spel för ut 1 260 ton pappersprodukter/år på marknaden och ATG 1 250 ton/år. Det blir cirka 50 ton per vecka som används i spelsammanhang.
Materialinnehåll. Fibern i pappersprodukterna är av hög kvalitet och kan cirkuleras upp till tio gånger i kretsloppet innan fibern blir uttjänt. Fiskeby Board har låtit testa materialprover från Svenska
Spel/ATG i laboratoriemiljö med positivt resultat. Slutsatsen blev att fibrerna passar väl in i den råvarumix Fiskeby använder.
Farliga kemiska ämnen. Pappersprodukter från spel innehåller inte några föroreningar som gör dem olämpliga för materialåtervinning.
Livslängd på produkten. Pappersprodukterna har en kort livslängd som kan räknas i dagar eller enstaka veckor.
Återanvändning, återvinning, deponering. En del av pappersprodukterna går till materialåtervinning. Det är svårt att skatta hur mycket. Vad gäller bongar och spelkvitton vid travbanor finns ett stort nedskräpningsproblem. ATG uppskattar att en tredjedel går till pappersåtervinning och två tredjedelar till energiutvinning. Förklaringen är att bongar och spelkvitton släpps ned på marken ute på publikplats och sopas upp. Denna fraktion blir då för smutsig för att kunna användas som returpapper.
Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret.
Förordningen om producentansvaret för returpapper (1994:1205) omfattar inte pappersprodukter för spelverksamhet. Därmed finns inte något regelverk som stimulerar till materialåtervinning av dessa produkter. Den 1 januari 2002 träder förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall i kraft. Det innebär att de aktuella spelprodukterna bör sorteras ut för återvinning.
Exempel på miljöarbete. Svenska Spel och ATG har i första hand arbetat förebyggande för att minska mängden papper som används till spelprodukter genom att minska volymen trycksaker och se över vilka tryckfärger som används. ATG har även genomfört projekt tillsammans med Håll Sverige Rent i syfte att minska nedskräpningen vid travbanorna.
Vissa initiativ har kommit från miljöorganisationer. Representanter för Svenska Miljöföreningen har genomfört två provomgångar med insamling av spelbongar på Romme travbana. Omkring 60 procent av spelbongarna insamlades vid dessa tillfällen. Resultatet av genomförda intervjuer och försöksverksamheten visade samstämmigt att travbanornas personal och publik till drygt 95 procent har en positiv inställning till att de beskrivna pappersprodukterna (spelkvitton, bongar mm.) insamlas och återvinns. Återvinsten inom Bingolotto, som också växte fram på initiativ av en ideell förening – senare Forum för Hållbar Utveckling – är ytterligare ett exempel på hur insamling av spelprodukter kan bedrivas. Cirka 60-70 procent av lotterna samlas in genom konceptet Återvinsten.
Insamlingsmetoden innebär att en ren fraktion erhålls. Enligt Fiskeby Board är det en fördel att samla in pappersprodukterna från spel separat och skilt från tidningspapper eftersom de bl.a. har en högre kvalitet och är svårare att lösa upp speciellt i blandning med mer lättupplöst tidningspapper.
Frivilliga åtaganden från Svenska Spel och ATG
Några viktiga mål som ATG och Svenska Spel har angivit:
Vid slutet av år 2003
- erbjuder 75 procent av travbanorna källsortering av papper vid publikplats, (ATG),
- källsorterar 50 procent av ombuden för ATG och Svenska Spel returpapper,
- har det kuponglösa spelandet ökat till 20 procent för ATG respektive 5 procent för Svenska Spel,
- Uppföljning kommer att ske i slutet av 2001 och efterföljande år för att mäta hur målen nås.
Min bedömning
Jag konstaterar att 50 ton pappersprodukter från spel går ut på den svenska marknaden varje vecka. Ett viktigt skäl till att vidta åtgärder är att minska nedskräpningen. Ett annat skäl är att få igång en ökad materialåtervinning eftersom dessa pappersprodukter är av mycket hög kvalitet och kan cirkuleras många gånger i kretsloppet.
Mitt förslag
Mitt förslag är att avfall orsakat av pappersprodukter från spel ska omhändertas enligt de frivilliga åtaganden som lämnats av ATG och Svenska Spel till utredningen. Målsättningen med åtagandet är bl.a. att öka materialåtervinningen genom utökad källsortering samt att minska nedskräpningen.
10.5.4. Lantbruksplast
Förpackningar av plast omfattas av producentansvar. Producentansvaret för förpackningar har dock inte tillämpats på lantbrukets ensilageplast.
Import/egen tillverkning. Två svenska företag (Trioplast och
Svenska Foder) tillverkar lantbruksplast. Viss mängd förs in till Sverige. Med lantbruksplast avses här både ensilageplast och storsäckar. Ensilageplasten används av lantbrukare för att förvara och ensilera hö. Storsäckar används till utsäde, gödselmedel etc.
Marknad och aktörer. Tillverkarna och importörerna sätter lantbruksplasten på marknaden. Den köps av lantmännenföreningar som LRF, Odal, Hydro Agri, maskinstationer etc. och säljs vidare till lantbruket. Lantbrukarna använder den i den egna verksamheten. Förpackningar fyllda med foder kan säljas vidare.
Kvantitet. Marknaden för lantbruksplast uppskattas till cirka 11-12 000 ton per år. 2000 ton utgörs av storsäckar, 8 000 ton ensilageplast och resten annan sträckfilm.
Materialinnehåll. Ensilageplasten består av polyeten. Storsäckarna består av polypropylen.
Farliga kemiska ämnen. Plastmaterialen innehåller inga farliga ämnen i sig. Vid förbränning av plasten bildas koldioxid och vatten. Vid okontrollerad förbränning finns dock risk för uppkomst av farliga ämnen som dioxiner.
Livslängd på produkten. Lantbruksplasten har en genomsnittlig livslängd på ett år, dvs. en odlingssäsong.
Återanvändning, återvinning, deponering. Hos vissa av lantmännenföreningarna finns ett system för insamling av kasserad lantbruksplast. Storsäckarna består av flera lager, som är svåra att ta isär. Utan detta förarbete lämpar sig inte storsäckarna för återvinning. Det krävs produktutveckling. Ensilageplasten är ofta förorenad. Lantmännenföreningarna levererar mestadels till den regionala förbränningsanläggningen där energin utnyttjas. Tidvis får de ingen avsättning för materialet utan det går till deponi eller lagras i väntan på avsättning. Vissa förbränningsanläggningar föredrar materialet i rivet skick, vilket kräver en mobil utrustning. Några enstaka levererar till plaståtervinnare. Det överskuggande problemet med lantbruksplasten är att uppskattningsvis hälften av mängden som årligen sätts på marknaden aldrig samlas in och återvinns utan förbränns på det enskilda jordbruket.
Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret. I dag omfattas inte ensilageplasten av förpackningsförordningen.
Skälet till detta är att det vid förordningens tillkomst inte definierades som en förpackning utan som en del i en industriell process. Storsäcken är dock en förpackning.
Förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall gäller från den 1januari 2002. Det innebär att lantbruksplasten inte längre kan deponeras.
Utblickar. Ensilageplasten räknas numera som en förpackning i
England och omfattas därmed av sådana regler. Holland, Irland och Norge har lagstiftat om ensilageplasten.
Exempel från Norge
Sedan 1996 ansvarar materialbolaget Plastretur AS för insamling och återvinning av norsk lantbruksplast. De har mottagningsstationer på 85 platser i landet. De tar emot källsorterad lantbruksplast utan avgift och svarar för kvalitetskontrollen. Insamlaren tar
betalt för hämtning. Det råder fri konkurrens om materialet. Producenter och importörer betalar en avgift som finansierar systemet. Totalt omsätts 6 500 ton per år. Under år 2000 samlades knappt 6 000 ton in, varav 69 procent blev till nya plastprodukter medan 6 procent gick till energiutnyttjande. Systemet fungerar bra.
Exempel från branschens miljöarbete. Lantmännenföreningarna har arbetat aktivt med insamling av lantbruksplasten och satt upp egna mål för återvinning. De har dock sällan nåtts. Insamlingen är inte heller rikstäckande. Hittills har de varit helt inriktade på förbränning och inte aktivt arbetat för materialutnyttjande. De verksamheter som ägnar sig åt återvinning av plast efterlyser mer ensilageplast, eftersom den är lätt att omhänderta.
I utredningens slutskede har branschintressenterna lämnat ett frivilligt åtagande till utredningen, vilket beskrivs här.
Frivilligt åtagande om insamling och återvinning av lantbruksplast
Samtliga större tillverkare, importörer och leverantörer av ensilageplast som är verksamma inom Sverige har överenskommit om att gemensamt upprätta ett system för insamling och återvinning av ensilageplast. Denna överenskommelse har slutits efter kontakter som parterna har haft sinsemellan och med Naturvårdsverket. Syftet med att sluta en frivillig överenskommelse är att ensilageplasten inom systemet därigenom ska kunna åsättas en så låg återvinningsavgift som möjligt.
Deltagare. Följande företag och organisationer har ingått överenskommelsen: Farmlink, AB Rani Plast Oy, IP Europé Ltd,
AB P A Carlmarks, Poly Produkter, Packex Bordex Europe AB, Trioplast AB, Svenska Foder AB, Doxa Plast AB och Svenska Lantmännen. Tillsammans utgör nämnda företag cirka 90 procent av de verksamma inom nu aktuell bransch.
Branschintressenterna har fortlöpande haft kontakt med Lantbrukarnas Riksförbund (LRF). LRF har uttryckt sitt intresse att delta i överenskommelsen.
Associationsrättslig struktur – ideell moderförening med helägt aktiebolag. Branschintressenterna avser att bilda en ideell förening, som i sin tur äger ett dotteraktiebolag i vilket den faktiska verksamheten med återvinningssystemet (operativt eller ren administrativ funktion) ska bedrivas.
Målsättningen är att föreningen ska vara transparant samt öppen för medlemskap bland samtliga som har branschintresse. Förutsättning för inträde som medlem i den ideella föreningen är dock att det finns en tydlig koppling till branschens verksamhet. Tanken är att föreningens verksamhet initialt ska finansieras genom försträckning/tillskott från medlemmarna samt på längre sikt av medlemsavgifter och eventuella överskott från dotterbolaget.
Som nämnts ovan ska själva verksamheten bedrivas av ett av föreningen helägt dotterbolag.
Tänkt struktur för insamlings- och återvinningssystem. Det insamlings- och återvinningssystem som branschintressenterna överenskommit om är ännu i planerings- och uppbyggnadsfasen, varför detaljer ännu inte är klara. Grundtanken för systemets uppbyggnad kan dock jämföras med det återvinningssystem som bedrivs av
Plastkretsen.
Det av föreningen helägda bolaget kommer att ha rollen av ett fristående materialbolag, vars uppgift är att upphandla tjänster av fristående entreprenörer. Entreprenörerna ska ha till uppgift att tillhandahålla mottagningsstationer för förbrukad ensilageplast och att behandla plasten. Entreprenörerna ska bl.a. väga in plasten, lasta den och skicka den till återvinning eller energiutvinning. Det är i dagsläget inte klarlagt om insamling och återvinning kommer att handhas av en och samma entreprenör hela vägen eller av olika i olika skeden. Då bolaget inte är tänkt att ha någon egen organisation är det dock troligt att all hantering kommer att ske i ett led. Offerter avseende entreprenörstjänster enligt ovan har hittills inkommit från Ragnsell, Sita Sverige AB, Stena Retur och IL Retur vilka är under övervägande.
Insamling av jordbruksplast har hittills arrangerats under samlade former två gånger per år. I den mån det är möjligt ska entreprenörerna samordnas så att de kan medverka vid dessa två tillfällen. Det ska dessutom löpande under året finnas möjlighet att lämna ensilageplast vid särskilda mottagningsstationer. Ansträngningar pågår att försöka samordna sådan verksamhet med övriga på marknaden förekommande mottagningsstationer.
Såvitt gäller handhavandet av administrativa funktioner såsom t.ex. indrivning av pengar från leverantörsbolaget och hantering av statistik förhandlar branschintressenterna med bl.a. REPA-registret som har hand om dessa funktioner inom Förpackningsinsamlingen.
Återvinningsmål och återvinningskapacitet. Branschintressenterna har som initial målsättning att systemet inom tre år (2004) ska ha
en materialåtervinning om minst 30 procent. Den återvinningskapacitet för jordbruksplast inom riket som branschintressenterna i dag känner till finns i Deje Bruk i Värmland och Miljösäck AB i Norrköping. Användningsområde för återvunnen ensilageplast torde främst vara tillverkning av sopsäckar.
Min bedömning
Det mål, 30 procent, som har satts för materialåtervinning av ensilageplast från lantbruket stämmer med målet för plast i förpackningförordningen. Målet verkar rimligt i jämförelse med vad som görs i Norge inom detta område. Norge har likartade förhållanden som Sverige med stor geografisk spridning för lantbruket. Norge når en materialåtervinning på 19 procent.
Planen verkar väl genomtänkt och jag gör bedömningen att det bör finnas goda förutsättningar att nå målet. Jag vill dock poängtera vikten av att den plast som inte materialåtervinns förbränns enligt gällande regler.
Mitt förslag
Mitt förslag är att lantbrukets ensilageplast ska tas om hand enligt det frivilliga åtagande som berörda branschintressenter har lämnat till utredningen. Målet är en materialåtervinning om minst 30 procent till år 2004. Jag vill därutöver poängtera vikten av att den plast som inte materialåtervinns förbränns enligt gällande regler.
10.6. Utvidgat producentansvar i ett helhetsperspektiv
Då producentansvaret byggs ut stegvis och utifrån ett produktperspektiv finns en uppenbar risk att förordningarna om producentansvar blir överlappande. I figur 10.6.1 visas hur de varugrupper som har analyserats i detta kapitel förhåller sig till varandra och befintliga producentansvar. Av figuren framgår att möbler, leksaker, bygg- och rivningsavfall samt bilar också till del är elektriska och elektroniska produkter. Däck och batterier är i sin tur delmängder av bilar och tunga fordon. Impregnerat virke är delmängder av bygg- och rivningsavfall och möbler.
Figur 10.6.1
Erfarenheterna hittills har visat att när producentansvaret sammanfaller på det sätt som visas i figur 10.6.1 kan det uppstå svårigheter för producenterna. Det kan bli problem med att skapa tydliga roller sinsemellan och med att få till stånd ekonomiska uppgörelser rörande finansieringen av insamlingen och återvinningen.
Det framgår också av figur 10.6.1 att en utvidgning av producentansvaret per definition inte alltid ger dessa överlappningsproblem. Exemplet lantbruksplast och papper från spelprodukter innebär bara en utvidgning av det befintliga ansvarsområdet.
Mina slutsatser är att då ett nytt lagstadgat producentansvar övervägs, bör det finnas god tid till att klara ut hur eventuella
Textilier och skor
Impregnerat virke
Lek- saker
Kontors- papper
Retur- papper
Pappersprodukter från spel
Förpack- ningar
Lantbruksplast
Bygg- och rivnings- avfall
Möbler Elektriska och elektroniska produkter
Batterier
Däck
Bilar
Tunga fordon
överlappande områden ska fungera ihop, både i lagtexten och i praktiken.
10.7. Frivilliga åtaganden i stället för lagstadgat producentansvar
I detta kapitel har jag gjort ett antal fallstudier för att se om det finns skäl att föreslå en utvidgning av det lagstadgade producentansvaret. Jag har kommit till slutsatsen att det finns ett tydligt behov av ökat ansvarstagande från producenternas sida. Jag har däremot inte funnit några produktgrupper där det finns tydliga motiv till ett lagstadgat producentansvar med omedelbar verkan.
Orsakerna är flera. Många av produkterna har en livslängd på flera decennier upp till hundra år eller mer. Då är det svårt att skapa ekonomiska garantier för att producentansvaret ska fullföljas och det behövs tid till att hitta formerna för hur detta skulle kunna fungera. I flera fall skulle ett utvidgat lagstadgat producentansvar innebära en överlappning med redan befintliga förordningar. Det kan skapa problem när det gäller ansvarsfrågan, något som också kräver tid att reda ut. Det finns också exempel på produkter där återanvändning och återvinning har kommit långt utan lagstiftning och där ny lagstiftning inom avfallsområdet kommer att fungera som en drivkraft för fortsatta åtgärder.
Som ett alternativ till utvidgat lagstadgat producentansvar vill jag i stället föreslå en omfattande satsning på att låta producenterna utveckla frivilliga åtaganden. Den utvärdering som jag har gjort i kapitel 4 visar att det går att vinna många fördelar med att arbeta med frivilliga åtaganden innan ett eventuellt lagstadgat producentansvar övervägs. Framför allt finns det möjlighet att lära om praktiska problem som inte alltid kan förutses i samband med en lagstiftning.
Mitt förslag stöds också av resultatet från ett seminarium som hållits inom ramen för denna utredning. Då diskuterades frivillighet kontra lagstiftning och representanter för ett antal branscher redovisade vad de skulle kunna åstadkomma inom ramen för frivilliga åtaganden.
I några fall finns färdiga förslag till frivilliga åtaganden i denna utredning, baserade på underlag som har lämnats av berörda aktörer. Det är produkter som ligger i gränslandet till gällande förordningar, lantbrukets ensilageplast och pappersprodukter från
spel. För byggsektorn finns ett förslag till förnyat frivilligt åtagande.
Några aktuella områden för frivilliga åtaganden förutom de som redan nämnts, är tunga fordon, impregnerat virke, möbler och leksaker. Textilier och skor togs upp i Kretsloppsdelegationens rapport 1997: 14, Strategi för kretsloppsanpassade material och varor. I rapporten utpekas textilier och skor som produktgrupper där ett utökat ansvar från producenterna är angeläget.
10.8. Frivilliga åtaganden behöver en nationell motor
Med en bred satsning på frivilliga åtaganden behövs ett stödjande och pådrivande organ som har nära kontakt med de berörda aktörerna.
För att få tillräckligt intresse och uppslutning från näringslivet är det väsentligt att regeringen markerar vikten av arbetet och sin vilja att stötta och följa upp åtagandena.
Jag ser i första hand tre möjliga organisatoriska lösningar för en sådan funktion.
Myndigheter i samverkan. Nya tydliga uppdrag och instruktioner ges till berörda myndigheter att i samverkan med näringslivet utveckla de frivilliga åtagandena. En nära dialog förs i dag mellan miljö-, näringslivs-, konsumentmyndigheter och näringslivet rörande utvecklingen av hållbar produktion och konsumtion under beteckningen IPP (Integrerad produktpolicy). Det samarbetet skulle kunna utvecklas och utvidgas till att på mer konkret nivå inriktas mot frivilliga åtaganden från producenterna. En viktig förutsättning för att nå resultat är tillgången till medel. Det behövs för att driva bl. a. utvecklingsarbeten och pilotverksamheter och för att möjliggöra erfarenhetsöverföring mellan olika aktörer.
IVL, Svenska Miljöinstitutet AB, ett mellan näringslivet och Miljödepartementet samfinansierat institut, bör kunna vidareutveckla sin roll som samverkansmotor och tekniskt stöd till näringslivet för att integrera miljöaspekter under en produkts hela livscykel. Under hösten 2001 har IVL tagit initiativ till att fungera som en samverkansplattform i IPP-arbetet.
En ny organisation. Ett alternativ är att lägga ansvaret i en nyskapad fristående organisation. Sådana exempel finns i andra länder.
I Norge har man inrättat ett GRIP-center – Stiftelsen för bärkraftig produktion och förbrukning. Den startades år 1995. GRIP står för Grönt Näringsliv i Praxis. Grundfinansieringen kommer från miljödepartementet. Projekten under GRIP finansieras på annat sätt. GRIP får inte konkurrera med konsultbranschen utan syftar till att vara en katalysator i olika utvecklingsprocesser. GRIP är en resurs både för privata och offentliga verksamheter som vill stärka sin konkurrensposition på en framtida miljöanpassad marknad.
I Storbritannien har ett program som kallas WRAP – Waste and Resource Action Programme – startats från departementsnivå. Organisationen har som uppgift att utveckla innovativa nya marknader för återvunnet material och att samarbeta med handel, producenter, forskare och lokala myndigheter för att identifiera nya möjligheter.
En särskild delegation eller kommitté. Ansvaret kan även läggas på en särskild delegation eller kommitté. Det finns mycket goda erfarenheter från den typen av arbete t.ex. miljövårdsberedningens långsiktiga arbete med Bygga/Bo och Framtida handel. Ett annat exempel är denna utredning som har varit mycket processinriktad med omfattande kontakter med aktörerna. De dialoger och samråd som har hållits under utredningens gång har lett fram till många goda lösningar och åtaganden från aktörerna själva.
Mitt överväganden. Den organisation som jag tänker mig, kommer att ha mycket processinriktade uppgifter, långt utöver vad som ligger i ett ordinarie myndighetsarbete. Den behöver också ha ett ansvarsområde som tangerar många olika myndighetsområden. Det är två viktiga motiv till att jag förespråkar ett organ nära regeringen, i första hand en kommitté eller delegation. En sådan lösning har även förslagits av Byggsektorns Kretsloppsråd, som pekar på att branscher som har knytning till flera myndigheter har svårt när dialogen splittras upp på flera ansvarsområden.
Mitt förslag är att regeringen tillsätter en delegation eller kommitté som på tre till fem års sikt får i uppdrag att vara pådrivande och stödjande när det gäller frivilliga åtaganden från producenterna. Om dessa satsningar faller väl ut kan det finnas anledning att inrätta en permanent organisation på samma sätt som miljödepartementet i Norge har gjort. Jag föreslår också att en särskild beredningsgrupp med experter från olika departement får i uppgift att följa arbetet.
Uppgifter. Ett intensifierat arbete med frivilliga åtaganden när det gäller producentansvar innebär ett stort förändringsarbete. Det kommer att behövas tekniska innovationer men också nya marknadslösningar och nya tänkesätt för att stimulera återvinning och återanvändning. Näringslivet har en nyckelroll i denna förändringsprocess. En nationell motor som ska stödja och driva på näringslivet måste ha förmåga att arbeta sektorsövergripande, flexibelt och innovativt. Det kan handla om att skapa arenor för aktörer som normalt inte träffas. Det behöver finnas en beredskap att pröva nya arbetsformer.
En organisation som ska fungera som en nationell motor behöver ha internationella kontaktnät för utbyte av erfarenheter och för att förstå vilka krav det internationella hållbarhetsarbetet ställer på näringslivets utveckling. Den behöver arbeta utifrån en helhetssyn för att kunna göra prioriteringar och se sambanden mellan olika producentansvarsområden. Det är också viktigt att koppla ihop förändringsarbetet med andra initiativ och förslag, både på regeringsnivå och central myndighetsnivå.
Kopplingen till annat pågående arbete. En ny miljöproposition kommer snart att beslutas av riksdagen. Den innehåller mål för vad som ska åstadkommas på cirka tio års sikt. Den innehåller också tre strategier för hur målen ska nås:
- effektivisering av transporter samt användning och omvandling av energi,
- giftfria och resurssnåla kretslopp,
- god hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö.
Mitt förslag till en nationell motor med uppgift att vara stödjande och pådrivande när det gäller producenters ansvar, innebär en satsning i enlighet med miljöpropositionens strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp. Det stämmer även med intentionerna i Grönbok om integrerad produktpolicy framlagd av EU-kommissionen och målsättningen med att skapa ett hållbart Sverige inom en generation.
Mina förslag
Jag har genomfört ett antal fallstudier av produkter för att se om det finns skäl att föreslå en utvidgning av det lagstadgade producentansvaret. Jag har kommit till slutsatsen att det finns ett klart behov av ökat ansvarstagande från producenternas sida för att minska mängden deponerat avfall, hushålla med energi och material, minska användningen av farliga kemiska ämnen och nedskräpning.
Jag har däremot inte funnit några produkter där det finns tydliga motiv till ett lagstadgat producentansvar med omedelbar verkan.
Orsakerna är flera. En hel del av produkterna har en livslängd på flera decennier, ibland på hundra år eller mer. Då är det svårt att skapa ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande och det behövs tid till att hitta formerna för hur detta skulle kunna fungera. I flera fall skulle ett utvidgat lagstadgat producentansvar innebära en överlappning med redan befintliga förordningar. Det kan skapa problem när det gäller ansvarsfrågan, något som också kräver tid att reda ut. Det finns också exempel på produkter där återanvändning och återvinning har kommit långt utan lagstiftning och där ny lagstiftning inom avfallsområdet kommer att fungera som en drivkraft till fortsatta åtgärder.
Som ett alternativ till utvidgat lagstadgat producentansvar vill jag i stället föreslå en omfattande satsning på att låta producenterna utveckla frivilliga åtaganden.
I några fall finns färdiga förslag till frivilliga åtaganden i denna utredning, baserade på underlag som har lämnats av berörda aktörer. Det är produkter som ligger i gränslandet till gällande förordningar, lantbrukets ensilageplast och pappersprodukter från spel. För byggsektorn finns ett förslag till ett förnyat frivilligt åtagande. Några produkter som kan vara aktuella för nya frivilliga åtaganden, förutom de som redan nämnts, är tunga fordon, textilier och skor, möbler, impregnerat virke och leksaker.
För att få tillräckligt intresse och uppslutning från näringslivet när det gäller frivilliga åtaganden, är det väsentligt att regeringen markerar vikten av arbetet och sin vilja att stötta och följa upp det. En möjlighet att snabbt få igång processen är att tillskapa ett dialog- och samrådsorgan nära regeringen.
Mitt förslag är därför att regeringen tillsätter en delegation eller kommitté som på tre till fem års sikt får i uppdrag att ha en pådrivande och stödjande roll i kontakterna med näringslivet. Jag före-
slår också att en särskild beredningsgrupp med experter från olika departement får i uppgift att följa arbetet. Om dessa satsningar faller väl ut kan det finnas anledning att inrätta en permanent organisation på samma sätt som miljödepartementet i Norge har gjort.
11. Hur ska visionen nås?
11.1. Förslag rörande övergripande frågor och helheten
I kapitel 5 har jag sammanfattat utvärderingen av nu gällande producentansvar och gjort en sammanställning av de problem som har med övergripande frågor och helhetssynen att göra. I detta avsnitt presenterar jag förslag till lösningar för de frågeställningar som är markerade med Vissa Problem och Problem i tabell 11.1.1. Det är förslag som berör flera förordningar om producentansvar eller varugrupper samtidigt. I avsnitt 11.2 – 11.9 finns förslag som gäller enskilda producentansvar.
Tabell 11.1.1 Sammanställning av övergripande frågor och helhetssyn från kapitel 5.
Övergripande frågor och helhetssyn
Återvinningsmålen – anpassning till EU:s regelverk och/eller regionalisering?
(P)
Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden viktiga delar av materialanvändningen?
O
Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden varor med stor miljöpåverkan?
O
Ger producentansvaret upphov till kretslopp eller förlängda värdekedjor?
(P)
Finns det ett helhetsperspektiv för konsumenternas åtaganden?
P
Underlättar materialbolagens och kommunernas system näringslivets frivilliga miljöarbete och återvinningsbranschens utveckling?
P
Finns det inneboende målkonflikter vid produktdesign?
(P)
Hur påverkar systemen för producentansvar arbetsmiljön?
(P)
Hur fungerar tillsyn och uppföljning?
P
O Fungerar bra
(P) Vissa problem P Problem
11.1.1. Förslag för att göra syftet och målen med producentansvaret tydligare
Mina förslag
Det finns enligt min mening olika skäl till att göra producenters ansvar tydligare genom vissa ändringar i miljöbalken. Med producenters ansvar avser jag här alla producenter, dvs. även de som inte omfattas av lagstadgat producentansvar. Syftet med de lagändringar jag föreslår här är att skapa ett tydligare samband mellan lagstiftningen och det policyarbete som pågår inom IPP (Integrerad produktpolicy), där lagstiftat producentansvar och frivilliga åtaganden utgör en del av policyarbetet.
Jag föreslår ett tillägg i MB 1 kap, 1 §. Förslaget innebär att miljöbalkens portalparagraf kompletteras, så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommer till tydligare uttryck som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål. Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att miljöbalken ska tillämpas så att varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln.
Vidare föreslår jag en ändring i MB 15 kap. 7 § som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet även för andra varor och produktgrupper än förpackningar.
Med hänvisning till de här föreslagna lagändringarna har jag gjort bedömningen att det inte är nödvändigt eller lämpligt att komplettera gällande förordningar om producentansvar med en beskrivning av det miljöpolitiska syftet med producentansvaret.
Jag föreslår att regeringen bör överväga att införa ett nytt delmål om hushållning med material och energi för varor och tjänster sett i ett livscykelperspektiv. Delmålet hör hemma under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Den föreslagna kompletteringen innebär att de viktigaste målsättningarna med producentansvaret och IPP inte bara återspeglas i miljökvalitetsmålen utan även i delmålen.
När det gäller frågan om att sätta mål på lokal och regional nivå för avfall som omfattas av producentansvar anser jag att det innebär en onödig detaljreglering. Jag föreslår i stället en uppföljning kommunvis av samtliga fraktioner som samlas in från hushållen och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Om inte de nationella målen nås, kommer det att finnas ett underlag för
att bedöma resultaten och behov av ytterligare åtgärder kommunvis och med hänsyn till de lokala förutsättningarna.
Jag föreslår att förpackningsförordningen ändras i samband med att EU:s reviderade förpackningsdirektiv ska implementeras i Sverige och att man då överväger om endast materialåtervinningsmål ska anges för brännbara förpackningar.
Förslag om att göra producenternas ansvar tydligare i miljöbalken
Miljöanpassade varor och tjänster är nyckeln till en hållbar utveckling såväl nationellt som globalt. Regeringen har sedan länge genomfört och stimulerat till åtgärder för att minska produkters miljöpåverkan i Sverige. En rad mjuka och hårda styrmedel har införts, däribland lagstiftning om producentansvar för utvalda varugrupper.
IPP (den integrerade produktpolicyn) innebär att ta ett samlat angreppssätt – ett angreppssätt som omfattar en produkts hela livscykel och som engagerar alla de aktörer som på något sätt har del i en produkts samlade miljöbelastning. Genom att koordinera och kombinera olika styrmedel kan synergieffekter uppnås. Producenters ansvar för produkters miljöbelastning under hela livscykeln är en viktig princip för inom IPP.
Det finns enligt min mening skäl att göra producenters ansvar tydligare genom vissa ändringar i miljöbalken. Med producenters ansvar avser jag här alla producenter, dvs. även de som inte omfattas av lagstadgat producentansvar. Syftet med de lagändringar jag föreslår är att skapa ett tydligare samband mellan lagstiftningen och det policyarbete som pågår inom IPP, där lagstiftat producentansvar och frivilliga åtaganden utgör en del av policyarbetet.
Förslaget innebär att miljöbalkens portalparagraf kompletteras så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommer till tydligare uttryck som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål.
Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att miljöbalken ska tillämpas så att varors och produkters på-
verkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln. Den nya punkten samverkar i första hand med punkt 1 rörande miljö- och hälsoskydd och punkt 5 som rör återvinning, återanvändning och andra hushållningsfrågor. Den föreslagna punkt 6 har emellertid ett bredare perspektiv i det att den samlat ser till varans miljöpåverkan under livscykeln och inte miljöpåverkan vid tillverkning respektive i avfallsledet för sig.
Enligt vad som anges i förarbetena till miljöbalken ska samtliga bestämmelser tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses (prop. 1997/98:45, del 2, s. 8). Principen om en miljöanpassad produktutveckling kommer därmed bli vägledande vid tillämpningen av miljöbalken tillsammans med övriga punkter i paragrafen.
I praktiken kan detta komma att medföra att frågan får en ökad tyngd vid utformning av nya regler på t.ex. kemikalie eller avfallsområdet. Frågan om miljöanpassade produkter kan i undantagsfall också bli föremål för prövning vid tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna i det enskilda fallet.
Det bör understrykas att frågan om varors fria rörlighet enligt EU fördraget och andra handelsavtal utgör en viktig begränsning när det gäller att omsätta den princip som föreslås komma till uttryck i miljöbalkens målparagraf till konkreta, nationella krav på varor och produkter. Detta gäller såväl vid utfärdande av generellt verkande förordningar och föreskrifter som vid tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna vid prövning och tillsyn. Alltför preciserade eller långtgående krav kan ofta komma att betraktas som otillåtna handelshinder. Utrymmet för att ställa olika former av krav kan förväntas variera med hänsyn till viken varukategori det är frågan om och kräver att förutsättningarna noggrant analyseras.
I samband med miljöbalkens införande den 1 januari 1999 utvidgades regeringens bemyndigande, i fråga om föreskrifter om producentansvar för förpackningar, till att även avse krav på förpackningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet.
Bemyndigandet ansågs nödvändigt för att Sverige skulle kunna uppfylla de krav som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall. Direktivet innehåller bl.a. krav på att endast för-
packningar som uppfyller alla de väsentliga krav som anges i direktivet och dess bilaga får släppas ut på marknaden. Direktivets krav på högsta innehåll av tungmetaller i förpackningsmaterial finns införda i 12 – 14 §§ i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering av, införsel och utförsel av kemiska produkter.
Direktivets mer allmänt hållna krav på miljöanpassning av förpackningar har införts i 1 § förpackningsförordningen (1997:185). Av bestämmelsen framgår bl.a. att förpackningar ska utformas, framställas och saluföras på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas, även materialutnyttjas, så att inverkan på miljön begränsas när förpackningsavfallet eller restprodukterna från hanteringen av förpackningsavfallet bortskaffas. Förpackningar ska vidare framställas på ett sådant sätt att utsläppen av skadliga ämnen minimeras när förpackningarna, förpackningsavfallet eller restprodukterna från hanteringen deponeras eller förbränns.
Den nu föreslagna ändringen innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet även för andra varor och produktgrupper än förpackningar. Detta kan t.ex. bli aktuellt vid genomförandet av nya EG-direktiv.
En tillämpning av bestämmelsen med krav riktade mot ett visst varuslag förutsätter dock en analys i varje enskilt fall mot bakgrund av principen om varors fria rörlighet enligt EU-fördraget (jfr. vad som sägs om det föreslagna tillägget till 1 kap. 1 § ovan).
Mitt förslag
Det finns enligt min mening olika skäl till att göra producenters ansvar tydligare genom vissa ändringar i miljöbalken. Med producenters ansvar avser jag här alla producenter, dvs. även de som inte omfattas av lagstadgat producentansvar. Syftet med de lagändringar jag föreslår här är att skapa ett tydligare samband mellan lagstiftningen och det policyarbete som pågår inom IPP( Integrerad produktpolicy), där lagstiftat producentansvar och frivilliga åtaganden utgör en del av policyarbetet.
Jag föreslår ett tillägg i MB 1 kap, 1 §. Förslaget innebär att miljöbalkens portalparagraf kompletteras, så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommer till tydligare uttryck
som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål. Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att miljöbalken ska tillämpas så att varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln.
Vidare föreslår jag en ändring i MB 15 kap. 7 § som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet även för andra varor och produktgrupper än förpackningar.
Överväganden om att lägga in det miljöpolitiska syftet i förordningarna om producentansvar
För närvarande är det bara förordningen om producentansvar för förpackningar som innehåller en beskrivning av det miljöpolitiska syftet med producentansvaret, dvs. minskade mängder till deponi, hushållning med material och energi och minskad användning av miljöskadliga ämnen.
Jag har därför övervägt om det finns skäl att komplettera andra förordningar med de miljöpolitiska målen, men kommit fram till att det inte är aktuellt. Motiven är följande.
Rent principiellt anses det att man bör vara sparsam med att införa portalparagrafer utan egentlig rättsverkan i förordningar och myndighetsföreskrifter.
Det föreslagna tillägget i MB 1 kap. 1 § samt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. bör ge ett tillräckligt stöd för myndigheterna för att ta upp dessa frågor till diskussion med producenterna. Om sådana samtal inte leder till att producenterna självmant vidtar åtgärder för att minska varornas miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv finns möjligheten att i förordningarna, och med stöd av det föreslagna tillägget i bemyndigandet i 15 kap. 7 § föreskriva om mer konkreta krav i dessa hänseenden. Sådana krav måste dock noggrant konsekvensutredas, särskilt mot EU:s inre marknadsbestämmelser. Förutom lagstiftning kan även informativa styrmedel användas för att göra syftet med producentansvaret tydligare.
Min bedömning
Med hänvisning till det föreslagna tillägget i MB 1 kap. 1 § samt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. har jag gjort bedömningen att det inte är nödvändigt eller lämpligt att komplettera gällande förordningar om producentansvar med en beskrivning av det miljöpolitiska syftet med producentansvaret.
Förslag om miljömål för att göra producentansvaret och livscykelperspektivet tydligare
De målsättningar som har varit grunden för producentansvarets införande finns också speglade i miljökvalitetsmålen och i en av åtgärdsstrategierna, strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp.
Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp har samma miljömässiga målsättningar som det arbete som har initierats inom ramen för arbetet med IPP (Integrerad produktpolicy).
Producentansvarets syfte om minskade avfallsmängder och resurshushållning genom en ökad återanvändning och återvinning återfinns i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Behovet av minskad nedskräpning finns indirekt uttryckt i God Bebyggd miljö. Producentansvarets syfte om minskad användning av farliga kemiska ämnen finns i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
När det gäller delmålen ( mål på cirka 10 års sikt som är mätbara) under respektive miljökvalitetsmål så finns det delmål för minskad användning av farliga kemiska ämnen och minskade mängder till deponi. Däremot finns inget delmål för hushållning med material och energi för varor och tjänster under God Bebyggd miljö.
Mot bakgrund av detta anser jag att regeringen bör överväga att införa ett nytt delmål om hushållning med material och energi för varor och tjänster sett i ett livscykelperspektiv.
Mitt förslag
Mitt förslag är att regeringen bör överväga att införa ett nytt delmål om hushållning med material och energi för varor och tjänster sett i ett livscykelperspektiv. Delmålet hör hemma under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Den föreslagna kompletteringen innebär att de viktigaste målsättningarna med producentansvaret och IPP inte bara återspeglas i miljökvalitetsmålen utan även i delmålen.
Överväganden om regionala och lokala mål
Riksdagens Revisorer (1999/2000:RR4) har föreslagit att denna utredning ska se över möjligheterna att sätta återvinningsmål på regional eller lokal nivå vilka anpassas till rådande förhållanden. Detta har behandlats i avsnitt 3.1.5.
För att kunna sätta mål på regional och lokal nivå behövs omfattande analyser där hänsyn tas till bebyggelsestruktur, befolkningstäthet, geografisk belägenhet med hänsyn till att avfallet ska transporteras till återvinningsanläggningar m.m. Dessa förutsättningar kan dessutom ändras över tiden, varför målen måste omprövas då och då. Enligt min mening skulle det innebära en omfattande administration och ett knepigt bedömningsarbete, där det kan vara svårt att skapa en rättvis fördelning mellan olika områden. Det skulle också innebära en ökad detaljreglering.
Jag föreslår i stället uppföljning kommunvis för hushållsavfall, både kommunens och producenternas fraktioner. Detta utvecklas närmare i avsnitt 11.1.7. Om inte de nationella målen nås så kommer det att finnas ett underlag för att bedöma om vissa kommuner, producenter och avfallslämnare borde kunna prestera mera. Ansvarig myndighet, dvs. Naturvårdsverket bör få i uppgift att ta initiativ till dialoger med berörda parter i de fall uppföljningen visar på avvikelser som inte kan förklaras med hänvisning till de lokala förutsättningarna. I avsnitt 11.1.3 föreslår jag ett centralt samarbete mellan Konsumentverket, Naturvårdsverket, materialbolagen, fastighetsägarna, Renhållningsverksföreningen och Kommunförbundet, där samråd kring mer övergripande frågor på nationell nivå kan hållas.
Mitt förslag
När det gäller frågan om att sätta mål på lokal och regional nivå för avfall som omfattas av producentansvar anser jag att det innebär en onödig detaljreglering. Jag föreslår i stället en uppföljning kommunvis av samtliga fraktioner som samlas in från hushållen och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Om inte de nationella målen nås kommer det att finnas ett underlag för att bedöma resultaten och behov av ytterligare åtgärder kommunvis med hänsyn till de lokala förutsättningarna.
Regelverk med dubbla budskap bör åtgärdas
Enligt förordningen (2001:512) om deponering av avfall gäller förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall från den 1 januari 2002. Enligt förpackningsförordningen ska 70 procent av pappersoch plastförpackningarna återvinnas dvs. materialåtervinnas eller energiutvinnas genom förbränning. Jag vill peka på att det kan bli svårt för aktörerna att tolka vad som faktiskt gäller. Man får inte deponera de brännbara förpackningarna, men samtidigt ska bara 70 procent av dem återvinnas enligt förpackningsförordningen.
Mitt förslag
Jag föreslår att förpackningsförordningen ändras i samband med att EU:s reviderade förpackningsdirektiv ska implementeras i Sverige och att man då överväger om endast materialåtervinningsmål ska anges för brännbara förpackningar.
11.1.2. Förslag rörande ökad användning av återvunnen råvara
Mitt förslag
Jag föreslår att branschföreningar, materialbolag och enskilda företag intensifierar sina insatser som syftar till att öka användningen av återvunnen råvara och att livscykelperspektivet beaktas. Det är också önskvärt att andelen återvunnen råvara i produkter redovisas.
Jag har i avsnitt 3.10.5 konstaterat att materialkretsloppen inte har utvecklats som det var tänkt. Det är önskvärt att producenterna ersätter mera av nyråvaran med återvunnen råvara.
Svensson (2001) har tagit fram och jämfört miljödata för tillverkning av jungfrulig råvara och tillverkning av återvunnen råvara för följande material: aluminium, polyeten (HDPE), koppar, polykarbonat, tidningspapper samt stål. De miljödata som tagits fram är utsläpp av CO
2
, NO
x
, SO
2
, kolväten till luft, fast avfall och använd-
ning av primärenergi. Undersökningen visar att för de studerade materialen ger själva processen för tillverkning av återvunnen råvara lägre utsläpp av de studerade parametrarna än processen för tillverkning av jungfrulig råvara. Resultaten talar för en ökad materialåtervinning.
Exempel på utvecklingsarbete som pågår är Svensk GlasÅtervinning som stöder projekt för att hitta nya användningsområden för återvunnet glas. När det gäller plast anordnas bl.a. designtävlingar för att öka intresset för den återvunna råvaran. För metallförpackningar är det svårt att öka användningen till just förpackningar eftersom det inte går att få en tillräckligt ren slutprodukt. Internationella erfarenheter tas dock till vara.
Forskningsprojekt pågår som syftar till en ökad återvinning av bilar. Det beskrivs närmare i avsnitt 11.3.3. När det gäller däck finansierar materialbolaget för däck (SDAB) forskning som syftar till att hitta nya användningsområden för återvunnen råvara från däck t.ex. i form av vägbeläggningar.
Jag bedömer att det är viktigt ur miljösynpunkt att öka användningen av återvunnen råvara. Det är en fördel om återvunnet material används i områden där det ersätter nyråvara. En strävan bör därför vara att skapa fungerande marknader för användning av material som samlats in för återvinning. Ett sätt att förbättra förutsättningarna för användning av den återvunna råvaran är att lyfta fram användningen av livscykelanalyser vid val av råvara. Jag bedömer att livscykelanalyser som jämför återvunnen råvara och nyråvara kan vara ett hjälpmedel i miljöarbetet när tillverkande företag väljer råvara. Även i samband med upphandlingar och inköp är ett större fokus på ökad användning av återvunnen råvara viktigt.
Mitt förslag
Jag föreslår att branschföreningar, materialbolag och enskilda företag intensifierar sina insatser som syftar till att öka användningen av återvunnen råvara och att livscykelperspektivet beaktas. Det är också önskvärt att andelen återvunnen råvara i produkter redovisas.
11.1.3. Förslag till förbättringar sett ur konsumentperspektiv – aktörernas roller och systemens effektivitet
Mina förslag
Jag har utvärderat alternativa huvudmannaskap när det gäller ansvar för insamling av förpackningar och returpapper från hushåll. Syftet har varit att skapa tydligare roller mellan aktörerna och effektivare system. Jag föreslår att ansvaret ska ligga kvar på producenterna
(materialbolagen) och att de ska förbättra systemen enligt de frivilliga åtaganden som de har lämnat till utredningen. Mitt förslag ligger i linje med den vision som jag har redovisat, att avfall på sikt ska bli en resurs som hanteras på fungerande marknader.
Jag rekommenderar en utökad fastighetsnära insamling för att öka servicen och tillgängligheten för konsumenterna. Denna bör utvecklas på frivillig basis och i samspel mellan materialbolag, kommuner, fastighetsägare, insamlingsentreprenörer och konsumenter. Innan fastighetsnära insamling införs bör miljöeffekter och ekonomiska effekter övervägas i det enskilda fallet. Det är också viktigt att alternativa tekniska lösningar beaktas inför valet av insamlingssystem. Det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att samordna hämtning av returpapper och förpackningar med övrigt hushållsavfall.
Jag föreslår att producenter och materialbolag i samarbete med bl.a. kommunerna intensifierar informationen till konsumenterna när det gäller omhändertagande av förpackningar och returpapper. Det behövs bl.a. information om hur tiden för insatsen i samband med källsorteringen kan minskas, om nyttan med källsorteringen och i vissa fall sorteringsanvisningar.
Jag föreslår att materialbolagen fortsätter med att försöka finna lämpliga lösningar för landsbygden och att kravet minst 500 personer i ett upptagningsområde inte nödvändigtvis bör kopplas till en helårsöppen butik för att en återvinningsstation ska erhållas. Även vid samlingspunkter som skolor, dagis och bygdegårdar eller i anslutning till andra trafikströmmar bör det vara möjligt att placera återvinningsstationer.
Det behövs ytterligare informationsinsatser till storhushåll och andra verksamheter med avfall från förpackningar och returpapper. Min rekommendation är att det informationsarbete som påbörjats i samverkan mellan materialbolagen och storhushållen bör fortsätta och att informationen om möjligt specialanpassas för andra typer av verksamheter.
Överväganden och förslag rörande alternativa huvudmannaskap för insamlingen av förpackningar och returpapper från hushåll
I avsnitt 3.1.5 och 3.4.5 har jag konstaterat att det finns problem med oklara roller bland berörda aktörer och att befintliga system inte alltid fungerar på ett effektivt sätt när det gäller producentansvar för förpackningar och returpapper. Problemen ligger i första
hand i insamlingsfasen. En möjlighet att åtgärda detta skulle kunna vara att ändra ansvaret för insamlingen. Jag har därför studerat tre alternativa sätt till framtida utformning av ansvaret för insamling av avfall från förpackningar och returpapper från hushållen.
1. Ansvaret för insamlingen ligger kvar på producenterna (materialbolagen) och systemet förbättras.
2. Ansvaret för insamlingen läggs över på kommunerna.
3. Ansvaret för insamlingen ligger kvar på producenterna (materialbolagen) och systemet förbättras samtidigt som kommunerna får en större roll.
Det tredje alternativet behandlas endast i slutet av detta avsnitt.
Hur alternativ 1 och 2 är tänkta att fungera beskrivs här mer i detalj. Därefter följer konsekvensanalyser som visar vilka förbättringar respektive försämringar som alternativ 1 och 2 ger jämfört med referensalternativet dvs. nu gällande system.
Förutsättningarna för att presentera och konkretisera de båda alternativen är olika. Alternativet där ansvaret för insamlingen ligger kvar hos producenterna (materialbolagen) bygger på preciserade åtaganden som materialbolagen har lämnat in till denna utredning. Beskrivningen av alternativet där kommunerna tar över ansvaret för insamlingen är mindre preciserad och bygger på förutsättningar som har lämnats av representanter för Renhållningsverksföreningen och Kommunförbundet. Dessa förutsättningar bygger på att konkretiseringen av åtgärder görs lokalt i varje kommun.
Alternativ 1. Ansvaret för insamlingen ligger kvar på producenterna (materialbolagen) och systemet förbättras
Materialbolagen Returwell, Plastkretsen, Svensk Kartongåtervinning och MetallKretsen (fortsättningsvis i detta avsnitt benämnda Förpackningsinsamlingen) har till utredningen lämnat ett undertecknat åtagande vars innebörd i sina huvuddrag finns beskrivet nedan.
Materialbolaget för returpapper, Pressretur, samt Svensk GlasÅtervinning är av historiska skäl organiserade på ett annat sätt än de i Förpackningsinsamlingen ingående materialbolagen. Dessa bolags insamling var ju väl etablerad långt innan producentansvarsförordningarna kom till i mitten av 90-talet.
Svensk GlasÅtervinning och Pressretur har därtill avfall som särskiljer sig när det gäller mängden avfall som samlas in från hushållen och materialets egenskaper. Mängderna är betydligt större än för andra fraktioner och glaset kan behöva hanteras för sig eftersom det har skärande egenskaper
Pressretur och Svensk GlasÅtervinning har därför redovisat sina ställningstaganden i särskilda framställningar till utredningen. De ansluter sig därför inte till alla delar av Förpackningsinsamlingens åtagande, vilket framgår av efterföljande text.
Den närmare innebörden i Förpackningsinsamlingens åtagande är följande.
Ansvar, roller och samråd
Kommunernas och producenternas ansvar är oförändrat men materialbolagens ansvar och aktörernas roller görs tydligare.
Målet är att i varje kommun uppdra åt en lokal entreprenör att ha samordningsansvar för hur insamlingsverksamheten är organiserad samt huvudansvar för hela återvinningsstationens skötsel och städning, vilken ska framgå av tydlig skyltning. Gäller även Svensk GlasÅtervinning och Pressretur.
Ett lokalt samrådsorgan skapas bestående av företrädare för kommunen, entreprenörerna, Förpackningsinsamlingen och fastighetsägarna.
Målet är att ha en överenskommelse med varje enskild kommun om antalet återvinningsstationer och placeringen av dessa vid utgången av år 2002.
Sammanfattningsvis innebär detta följande ansvars- och rollfördelning.
Producenterna har det samlade ekonomiska och fysiska ansvaret för hela insamlingen och återvinningen. Därmed skapas också full återföring till de enskilda producenterna på nettokostnaden i systemet. Via materialbolagen har producenterna möjligheter att snabbt anpassa systemet om kvalitet och kvantiteter skulle vara bristfälliga.
Fastighetsägare får ökade möjligheter att själva avgöra hur insamlingen ska organiseras och kan via marknaden dra fördel av ersättningen från materialbolagen.
Konsumenterna får ett fortsatt ansvar att finansiera återvinningen i ett bassystem som är likvärdigt för alla och därutöver
möjligheter att själva via bostadsföreningar, villasamfälligheter eller i samråd med hyresvärdar organisera lösningar som passar egna behov.
Utökad service till konsumenten
Förpackningsinsamlingens mål är att minst 25 procent av hushållen ska omfattas av fastighetsnära insamling vid utgången av år 2003. Detta kommer att åstadkommas på frivillig väg, genom att fastighetsägare samt entreprenörer i konkurrens kommer att lämna insamlat material till materialbolagen mot ersättning. Den fastighetsnära insamlingen av returpapper ligger redan i dag på cirka 35 procent varför det borde gå att samordna denna insamling med fastighetsnära förpackningsinsamling som ligger på cirka 7-10 procent. Här har Svensk GlasÅtervinning för sin del påpekat att även glasinsamlingen i vissa områden tenderar att öka genom fastighetsnära insamling.
Målet är att ha överenskommelser om servicenivån med alla kommuner före utgången av år 2002 och att alla orter med fler än 500 invånare och en helårsöppen butik ska förses med återvinningsstation. I orter med stora befolkningsvariationer provas olika lösningar i samarbete med kommunerna senast under år 2002.
Målet är att vid utgången av år 2003 ha etablerat minst 250 nya återvinningsstationer på centrala köpcentra. Svensk GlasÅtervinning framhåller att man redan har en mycket väl utbyggd service på de flesta köpcentra i landet.
Ett nytt projekt för inventering av alternativa insamlingslösningar i glesbygd genomförs under år 2002.
Ansvar och skötsel vid återvinningsstationer
Målet är att ha heltäckande städavtal avseende samtliga kommuner i landet före årsskiftet 2002/2003. Materialbolagen tar helhetsansvar för att städa, skotta snö, ingripa mot nedskräpning och forsla bort grovsopor runt stationerna. Ett villkor är samtidigt att kommunerna upprätthåller en fullgod grovsopservice, eftersom dåliga lösningar på detta område har stor del i problemen på ÅVS, och att kommunerna tar emot de från återvinningsstationerna bortforslade grovsoporna utan kostnad. Pressretur och Svensk GlasÅtervinning
pekar på att motsvarande kan gälla även för villkoren för insamlingen av vanligt hushållsavfall.
Målet är vidare att minska andelen fulla behållare från nuvarande 3 procent till 2 procent under år 2002. Andelen fulla behållare var under första kvartalet år 2001 7 procent.
Förpackningsinsamlingens åtagande innebär vidare att samtliga återvinningsstationer ska vara snygga och smälta in väl i sin miljö senast år 2006, vilket innebär att 25 000 behållare då kommer att vara åtgärdade. Behållarna ska vara tydligt märkta och vid behov enhetliga.
Målet är att iordningställa alla återstående återvinningsstationer med stora nedskräpningsproblem (vilka i dag uppskattas till 600) till utgången av år 2003. Förpackningsinsamlingen tar det fulla kostnadsansvaret för iordningställande av nya återvinningsstationer samt ombyggnad och upprustning av redan befintliga. Samtidigt förutsättes att kommunerna medverkar vid lokalisering, fysisk planering, bygglov m.m. samt ställer mark till förfogande utan markhyra m.m.
Information
Materialbolagen har successivt förstärkt sina informationsinsatser med sorteringsanvisningar och adresser till återvinningsstationer på Internet, uppskyltning av återvinningsstationer, information i landets samtliga telefonkataloger. Information går också ut till anställda i större företag.
Uppföljning
Förpackningsinsamlingen och Pressretur åtar sig att rapportera insamlingsnivåerna för samtliga materialslag såvitt gäller hushållsinsamlingen för varje enskild kommun med start insamlingsåret 2001 uttryckt bl.a. som kg per invånare och år. Svensk GlasÅtervinning tillhandahåller sedan många år tillbaka den informationen till samtliga kommuner, myndigheter etc.
Vem bär vilka kostnader?
- Kommunens kostnader Kostnader för fysisk planering och avfallsplanering. Avfallsplaneringen avser allt hushållsavfall inklusive förpackningar och returpapper. Kostnader för omhändertagande av ej utsorterade förpackningar och ej utsorterat returpapper.
- Producenternas kostnader Insamling från ÅVS inkl. samtliga investerings- och driftskostnader för dessa och materialersättning för fastighetsnära insamling hos 25 procent av hushållen och återvinning av förpackningar och returpapper.
- Fastighetsägarnas kostnader Renhållningsavgift till kommunen. Denna avgift kan differentieras beroende av vilken service som erbjuds, men den är alltid lika för samma service och fastigheter i samma kommun. Fastighetsägarna kan efter egen önskan teckna avtal om fastighetsnära hämtning av förpackningar och returpapper alternativt lämna detta material till materialbolagen mot viss ersättning per viktsenhet. Kan samordnas med hämtning av kommunens avfall ibland. Fastighetsägarna finansierar erforderliga utrymmen.
- Konsumenternas kostnader Förpackningsavgift, renhållningstaxa ev. tillägg för egeninitierad fastighetsnära insamling i förekommande fall korrigerat för ändrade (minskade) kostnader för övrigt hushållsavfall.
Behov av överenskommelser mellan kommuner och materialbolag
Liksom för närvarande krävs överenskommelser om utnyttjande av mark och samråd i stort kring förpackningsinsamlingen. Ofta blir det naturligt att träffa avtal om renhållning och snöröjning, vilket dock sker endast i den utsträckning parterna gemensamt så önskar.
Därutöver innebär materialbolagens nya åtagande att de avser att träffa överenskommelser om
- antal och placering av återvinningsstationer,
- utseende på dessa med hänsyn till den miljö de finns i,
- lokal information.
Vidare torde krävas samråd kring avfallsplaneringen i stort.
Därutöver föreslår Förpackningsinsamlingen ett centralt samarbete mellan Naturvårdsverket, Konsumentverket, materialbolagen, Renhållningsverksföreningen och Kommunförbundet under Naturvårdsverkets ledning där samråd kring mer övergripande frågor på nationell nivå kan hållas.
Alternativ 2. Ansvaret för insamlingen läggs över på kommunerna
Ansvar, roller och samråd
Kommunernas ansvar för insamling av förpackningar och returpapper likställs med det regelverk som gäller för hushållsavfall.
Kommunen ansvarar för insamling av allt hushållsavfall och kan samordna olika utförare för insamling av olika fraktioner. Samordningen sker lokalt och ingår i den lokala avfallsplaneringen.
Kommunernas ansvar att ordna med insamling av förpackningar och returpapper regleras genom ändringar i miljöbalken och förordningarna om producentansvar.
Kommunernas insamling följer de nationella återvinningsmålen och reglerna för antalet fraktioner.
Kommunerna kvalitetssäkrar insamlat material enlig producenternas önskemål.
Kommunerna utformar lokala anvisningar, renhållningsordningar som reglerar hur insamlingen organiseras.
Kommunerna kan samordna planering med omkringliggande kommuner.
Kommunerna kan med stöd av renhållningsförordningen föreskriva hur gemensamma utrymmen och insamling för förpackningar, returpapper och hushållsavfallets övriga fraktioner ska ordnas.
Producenterna
Tar emot det insamlade materialet på anvisad plats för återvinning.
Fastighetsägare (till flerbostadshus)
Informerar sina hyresgäster om kommunens anvisningar för sortering.
Skapar erforderliga utrymmen för förvaring av olika avfallsfraktioner.
Kan endast i samråd med kommunen skapa fastighetsnära insamling.
Konsumenterna.
Sorterar sitt hushållsavfall enligt anvisningar från kommunen.
Utökad service till konsumenten
Kommunerna organiserar insamlingsstruktur efter lokala förhållanden och kommunerna arbetar med återvinningsstationer, fastighetsnära insamling allt efter kommunens värdering av invånarnas behov och önskemål. Andelen fastighetsnära insamling och takten för dess införande avgörs av kommunen utifrån lokala förutsättningar och behov.
Ansvar och skötsel vid ÅVS m.m.
Kommunerna samordnar den fysiska utformningen av funktionskrav för behållare och annat för systemet som helhet.
Kommunerna avgör om olika fraktioner kan samlastas eller transporteras åtskilt.
Kommunerna kan samordna insamling, skötsel och drift av såväl den fastighetsnära insamlingen som bringsystemet med återvinningsstationer.
Kommunerna kan samordna insamlingen med andra fraktioner av hushållsavfallet.
Information
Kommunerna har ansvar för dialog med medborgarna på det lokala planet inbegripet information och återkoppling.
Kommunerna har det fulla ansvaret för att kommunicera med invånarna om insamlingsstruktur, insamlingssystemet m.m.
Fastighetsägare för flerbostadshus informerar de boende om anvisningar för sortering.
Den samlade kostnaden för den lokala avfallshanteringen i sin helhet redovisas lokalt.
Producenterna har ansvar för viss nationell övergripande information som koordineras med kommunernas information.
Uppföljning
Kommunerna presenterar insamlingsstatistik för samtliga fraktioner från hushåll räknat som kg per invånare och år.
Vem bär vilka kostnader?
- Kommunens kostnader Kostnader för fysisk planering och avfallsplanering. Avfallsplaneringen avser allt hushållsavfall inklusive förpackningar och returpapper. Kostnader för omhändertagande av ej utsorterat avfall som omfattas av producentansvar. Samtliga kostnader för insamlingsstruktur, insamlingssystem och lokal information. Det avser såväl återvinningsstationer som fastighetsnära insamling samt transport till producenternas mottagning. Kommunerna svarar för kostnader som efter egna beslut kommit att överstiga den fastställda schablonen.
- Producenternas kostnader Ersättning till kommunerna för insamling av avfall m.m. enligt överenskommen schablon. Kommunerna erhåller en fast schablonersättning per invånare för återvinningsstationer och en rörlig ersättning per ton och per fraktion insamlat material levereras till producenternas mottagning. Den fasta ersättningen omfattar också en ersättning för informationsinsatser, planering m.m. Kommunerna erhåller därutöver en schablon-
ersättning för fastighetsnära insamling, varvid ersättning för återvinningsstationer reduceras.
- Fastighetsägares kostnader Renhållningsavgift till kommunen. Denna avgift kan differentieras beroende av vilken service som erbjuds, men den är alltid lika för samma service och fastigheter i samma kommun. Erforderliga utrymmen.
- Konsumenternas kostnader Konsumenterna betalar för systemet som helhet via förpackningsavgifter, som ska täcka insamling och återvinning, renhållningsavgift för allt avfall, inklusive kostnader för hushållsavfall som inte sorteras ut samt kostnader för en fastighetsnära service/återvinningsstationer, som inte täcks via schablon.
Behov av överenskommelser mellan kommuner och materialbolag
Överenskommelser om fleråriga avtal rörande ersättning från materialbolagen till kommunerna för insamling till ÅVS, fastighetsnära insamling och transport till av materialbolagen anvisad punkt.
Överenskommelser rörande kvalitetssäkring av det insamlade avfallet.
Överenskommelser om övergångslösningar från befintliga avtal till nya avtal, där bl.a. flera kommuner är bundna av avtal kring insamling och drift av återvinningsstationer enligt hittillsvarande ansvarsfördelning.
Konsekvensanalys av alternativen
Jag presenterar här en konsekvensanalys av alternativen, som har gjorts utifrån samma kriterier som i utvärderingen av producentansvaret i kapitel 3 men med tillägg för kriteriet effekter på små och medelstora företag.
För att ge överblick presenteras här resultatet i en tabell med en efterföljande förklarande text. Se tabell 11.1.2.
Tabell 11.1.2. Utvärdering av alternativa organisationer för insamling av förpackningar och returpapper från hushåll.
Alternativ
Kriterier
Referensalternativ Kommunerna Materialbolagens nya system
Målnivåer Alla mål nås inte
B
B
Miljöeffekter
OK
B
B
Aktörernas roller/ ansvar sinsemellan
Otydliga roller spec. i relationen vid ÅVS
S Otydliga roller flyttas till ekonomiska uppgörelser om insamling
(B) Lokalt samrådsorgan
Aktörernas roller/ gentemot kund (konsument)
Otydligt ansvar mot konsument
B Kommunen ansvarig för allt hushållsavfall
(B) En huvudansvarig entreprenör
Systemens effektivitet (enklare för kunden)
Nedskräpning m.m. vid ÅVS. Avstånd till ÅVS Service
Flexibilitet för fastighetsägare
B
(B)
Kommunen bestämmer
B
B Fastighetsägare kan välja själva
Finansiella effekter -Prod./Materialbolag -Konsument
-Kommun
Ökade kostnader ” ” ” ”
Kostnader ökar FNI* S (B) S
Kostnader ökar FNI* S (B) S
Samhälls ek. effekter
OK om konsumentens tid i kr/tim räknas lågt
(B)
(B)
Friåkare Många prod. tar inte ansvar
(B)
B
Monopoleffekter
Visst insamlingsmonopol och beställarmonopol.
S Förvärrat insamlingsmonopol
B Minskade monopoleffekter
Konkurrens om avfallet
Konkurrens förbränning/materialåv.
B Ny uppföljning
B Ny uppföljning
Effekter på små och medelstora företag
Visst utrymme för underleverantörer
S i vissa kommuner B i vissa kommuner
B Utrymmet för konkurrens ökar
Tillsyn (utförare och kontroll)
Kommun tillsyn. Prod. samlar in. Olika roller.
S Kommun utövar tillsyn över egen verksamhet
B Olika roller.
* FNI= fastighetsnära insamling
B Förbättring jämfört med dagens system (B) Viss förbättring jämfört med dagens system S Försämring jämfört med dagens system
Den övergripande analys som redovisas i tabellen är till för att ge överblick vid jämförelsen. Enskilda kriterier kan naturligtvis väga olika tungt i bedömningen och ska därför inte summeras. Bedömningen med de tre symbolerna ger endast en rangordning, inte en kvantitativ skillnad. Jag har använt tabellen för att se vilka förbättringar eller eventuella försämringar som blir konsekvensen av de två handlingsalternativen jämfört med situationen i dag.
När det gäller möjligheter att nå målnivåer och positiva miljöeffekter är alternativen lika bra.
När det gäller aktörernas roller och ansvar sinsemellan innebär alternativet att kommunerna tar över ansvaret för insamlingen en försämring jämfört med i dag. I nuläget handlar förhandlingarna och tvisterna mellan materialbolag och kommuner oftast om skötseln och placeringen av ÅVS. Detta problem löses i alternativet där kommunerna tar över insamlingen. I stället uppstår ett nytt förhandlingsområde mellan kommuner och materialbolag som berör både ekonomisk ersättning, kvalitetskontroll och servicegrad till konsument. Både omfattningen av det som ska förhandlas och sannolikheterna för tvister ökar jämfört med dagens situation. Förslaget förutsätter dessutom att materialbolagen långsiktigt finns kvar som mottagare av kommunernas krav på ersättning. Det är knappast praktiskt möjligt för kommunerna att fakturera producenterna direkt. Materialbolagen måste således även fortsättningsvis administrera ett avgiftssystem som fördelar det ekonomiska ansvaret mellan olika producentkategorier. Drivkrafterna för att upprätthålla ett effektivt och fungerande avgiftssystem liksom acceptansen bland producenterna kan påverkas av att materialbolagen inte längre kontrollerar kostnaderna.
När det gäller materialbolagens förbättrade system blir kommunikationen enklare genom att endast en entreprenör, i stället för som tidigare flera, har huvudansvar för ÅVS. Därmed har kommunen en enda part att vända sig till.
Aktörernas roller gentemot konsument blir tydligast i kommunernas alternativ där det finns en aktör, kommunen, som har hand om allt avfall från konsumenten. Materialbolagens nya system
innebär förbättringar så till vida att det blir två ansvariga gentemot konsument dvs. kommunerna som tar hushållsavfallet och en entreprenör (mot tidigare flera stycken) som svarar för avfall från förpackningar och returpapper.
När det gäller systemens effektivitet ger båda alternativen förbättrad service för konsumenten genom utökad fastighetsnära insamling och fler ÅVS. Flexibiliteten blir sämre i kommunernas alternativ eftersom villaområden och fastighetsägare till flerbostadshus inte får ansvara för och upphandla insamlingen själva om de skulle vilja det för att utöka servicen. I materialbolagens nya system finns denna frihet för avfall från förpackningar och returpapper.
När det gäller finansiella effekter kan båda alternativen innebära en ökad kostnad på grund av högre service. Ökad service bör leda till att insamlingen av förpackningar och returpapper ökar. Därmed kan mängden annat hushållsavfall minskas eller i vart fall minskas ökningstakten. Indirekt kan detta bidra till att ökningstakten vad avser renhållningsavgifter begränsas.
Insamlings- och materialåtervinningsmålen för glas och returpapper ligger i dag vid omslagspunkten för vad som är samhällsekonomiskt försvarbart att samla in, givet i dag kända tekniska lösningar och logistiska system. I båda alternativen finns en viss risk för att mer än så samlas in vilket skulle kunna ge negativa samhällsekonomiska effekter.
Problemen med friåkare kan påverkas av vem som har huvudmannaskapet. I alternativet där kommunerna har ansvar för insamlingen kommer materialbolagens verksamhet till väsentlig del att bestå i att samla in medel för att bekosta insamlingen. Materialbolagen kommer inte längre att ha den direkta kontrollen över insamlingskostnaderna. Det kan leda till att problemet med friåkare i högre grad än i dag äventyrar förtroendet och acceptansen för systemet bland producenterna. När det gäller materialbolagens alternativ, föreslås en lagändring som ger möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter. I dessa preciseras producentens ansvar till att se till att dennes vara eller förpackning omfattas av ett insamlingssystem som har godkänts eller anmälts i särskild ordning. Se 11.1.7. Därmed minskar risken för friåkare och tillsynen förenklas.
Kommunernas system innebär att insamlingsmonopolet förstärks och att det är enbart kommunerna som har ansvar för insamling. I materialbolagens nya system kan den som vill (flerbostadshus,
villaområden) samla in och leverera avfall till särskilda uppsamlingspunkter.
Konkurrens om avfallet mellan förbränning respektive materialåtervinning bör minska i båda alternativen genom den nya uppföljningen där insamlad mängd per invånare och år redovisas för alla fraktioner avfall från hushållen.
När det gäller effekter på små och medelstora företag finns visst utrymme för underleverantörer i dag. Det kan både minska och öka i kommunernas system. Minskat utrymme erhålles där kommunernas har egna entreprenörsföretag. I materialbolagens nya system öppnas marknaden upp för fler entreprenörer. Den som vill kan samla in avfallet.
I dagens system är producenterna genom materialbolagen utförare och kommunen utövar tillsyn. Aktörerna har skilda roller. I kommunernas system kommer kommunen att ha dubbla roller, både utförar- och tillsynsroll. I materialbolagens nya system är rollerna skilda precis som i dagens system.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att alternativet med att kommunerna tar över ansvaret för insamlingen av förpackningar och returpapper har sin största styrka i den entydiga rollen mot konsumenten. Det finns dock risk för flera försämringar med detta alternativ. Rollerna mellan materialbolag och kommuner kommer fortfarande att vara otydliga men i andra avseenden, flexibiliteten för konsumenten minskar, ett förstärkt insamlingsmonopol erhålles och kommunen får dubbla roller, både utförar- och tillsynsroll över insamlingen.
Konsekvensanalyserna har visat att alternativet där insamlingen ligger kvar på producenterna (materialbolagen), men utvecklas enligt materialbolagens åtagande, innebär flest förbättringar.
Producenterna har enligt nu gällande lagstiftning ansvaret för insamlingen av avfallet. Om denna lagstiftning ska ändras så att annan aktör får ansvar för insamlingen, måste förslaget baseras på att den alternativa lösningen är entydigt bättre. Jag har i min utvärdering kommit fram till att så inte är fallet. Mitt förslag är därför att ansvaret ska ligga kvar på producenterna (materialbolagen) och att de ska förbättra systemen enligt det frivilliga åtagande som de har lämnat till utredningen.
Ett annat skäl är att jag vill skapa förutsättningar för min långsiktiga vision. I den ingår att en stor del av returmaterialet i framtiden inte längre betraktas som avfall, utan som en resurs med ett värde. Då handlas denna resurs på fungerande marknader, på samma sätt som sker med olika andrahandsprodukter redan i dag. För att nå dit bedömer jag att det kommer att krävas stor kreativitet, en mångfald av nya idéer, lyckade och misslyckade experiment etc. Jag är övertygad om att de drivkrafter som krävs för en sådan utveckling blir starkare och utvecklas bäst i ett system där huvudansvaret vilar på producenterna. Omvänt bedömer jag att drivkrafterna och utvecklingen blir svagare om vi ser frågan som en förlängning av den kommunala avfallshanteringen och gör den till ett offentligt åtagande om att lösa problem åt kommunens invånare.
Ytterligare alternativ till huvudmannaskap för insamlingen från hushåll
Ytterligare förslag på huvudmannaskap har lämnats till utredningen. ARG (Bostadssektorns Avfalls- och restprodukt Grupp) och Svensk GlasÅtervinning har lämnat likvärdiga förslag till utredningen. Förslagen bygger på att producenterna (materialbolagen) ska ha ansvaret för själva återvinningen av avfallet och varje fastighetsägare ska ha ett ekonomiskt ansvar för att ombesörja att avfall som omfattas av producentansvar samlas in. Återvinningen bekostas av materialbolaget och insamlingen av respektive fastighetsägare. Insamlingsentreprenören säljer källsorterings- och insamlingstjänster till fastighetsägare och materialbolagen köper insamlat material av insamlingsentreprenören. Jag gör bedömningen att tiden ännu inte riktigt är mogen för en generell lösning av detta slag. Däremot tycker jag idén är intressant och att den bör prövas av berörda aktörer på frivillig basis i form av pilotprojekt.
Ett kompromissalternativ (alternativ 3) som har diskuterats innebär att materialbolagen har ansvar för insamlingen och förbättrar systemet, samtidigt som kommunerna får en större roll. Samspelet mellan kommuner och materialbolag är tänkt att utvecklas på frivillig basis. Den utökade rollen för kommunerna slås fast genom överenskommelser mellan kommuner och materialbolag inom olika områden. Jag gör bedömningen att detta alternativ bör vara möjligt att utveckla med utgångspunkt från mitt förslag
om huvudmannaskap. Överenskommelserna kan handla om insamlingsstruktur t.ex. avvägning mellan ÅVS och fastighetsnära insamling, insamlingsteknik, lokala avvikelser från nationella mål, ansvar för etablering och drift av infrastruktur och samordnad hämtning av allt hushållsavfall. Denna typ av överenskommelser förekommer redan i dag i vissa kommuner. Exempel finns beskrivna i Naturvårdsverkets rapport nr 5145, där bl.a. Helsingborg och Kalmar omnämns. Exemplen visar enligt min mening på intressanta samarbetsformer som bör kunna utvecklas även på andra platser.
Min bedömning
Materialbolagens åtgärder utgår från ett fördjupat samarbete med kommunerna. Det är av utomordentlig betydelse att denna samverkan kommer igång på ett sådant sätt som materialbolagen har redovisat. Det gäller samarbetet centralt och lokalt. I detta ligger att finna praktiska lösningar som tar hänsyn till de lokala förutsättningarna när systemet nu ses över. Materialbolag och kommuner har en viktig uppgift att mötas i detta nya samarbete, så att erfarenheter och engagemang tas till vara på bästa sätt.
Min samlade bedömning bygger på att materialbolagens åtaganden redan inom något eller några år ska skapa sådana praktiska lösningar att samtliga berörda aktörer är nöjda.
I utredningens slutskede har det kommit fram önskemål om fortsatta diskussioner om formerna för samarbetet mellan materialbolag och kommuner inom ramen för ett oförändrat producentansvar för förpackningar och returpapper.
Jag förutsätter att sådana diskussioner kan föras i det befintliga centrala samrådsorgan som finns på Naturvårdsverket och att verket får en tydligare roll att leda samrådet.
Ambitionen bör vara att samtliga mellanhavanden mellan materialbolagen och deras entreprenörer å ena sidan och kommunerna å andra sidan kan bli föremål för heltäckande överenskommelser. Mot bakgrund av de åtaganden som materialbolagen har redovisat borde sådana överenskommelser i allt väsentligt kunna föreligga vid utgången av år 2003.
Mitt förslag
Jag har utvärderat alternativa huvudmannaskap när det gäller ansvar för insamling av förpackningar och returpapper från hushåll. Syftet har varit att skapa tydligare roller mellan aktörerna och effektivare system. Jag föreslår att ansvaret ska ligga kvar på producenterna (materialbolagen) och att de ska förbättra systemen enligt det frivilliga åtagande som de har lämnat till utredningen. Mitt förslag ligger i linje med den vision som jag har redovisat, att avfall på sikt ska bli en resurs som hanteras på fungerande marknader.
Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling
Eriksson m.fl. 2001, har på uppdrag av denna utredning studerat de samhällsekonomiska effekterna av fastighetsnära insamling jämfört med dagens system, bringsystemet. Renodlat bringsystem jämförs med ReturMerasystemet, Optibagsystemet och Gotlandssystemet. ReturMerasystemet innebär fastighetsnära hämtning av förpackningar och returpapper som sorterats i olika kärl. Optibagsystemet innebär att konsumenten sorterar i olikfärgade påsar och lägger alla påsar i samma kärl. Sortering sker sedan i en anläggning med optisk avläsning. Gotlandsmodellen är anpassad till gles bebyggelsestruktur och innebär fastighetsnära insamling där olika fraktioner hämtas vid olika tidpunkter över året. I beräkningarna jämförs renodlade alternativ med varandra dvs. renodlat bringsystem jämförs med en total övergång till något av de tre alternativa systemen. Returpapper och alla förpackningsslag utom glas har analyserats.
De fastighetsnära lösningar som har studerats har högre företagsekonomiska kostnader eller miljökostnader än bringsytemet. De ekonomiska skillnaderna är minst mellan bringsystemet och Optibagsystemet. Det senare bygger på att insamlingen och den efterföljande sorteringen omfattar både källsorterade förpackningar och returpapper och andra avfallsfraktioner från hushållen. Därför kräver ett införande av ett sådant system samordning med annan avfallshantering och kan inte lösas enbart inom ramen för producentansvaret för förpackningar och returpapper.
Resultaten bygger på att lika stora mängder samlas in med alla system för respektive material. Det finns flera exempel på att mängden insamlat avfall från förpackningar och returpapper har ökat och att mängden övrigt avfall minskat då man infört ett
fastighetsnära system som ReturMera eller liknande. Det beror troligen till stor del på de stora informationsinsatser som görs i samband med att man inför systemen. En positiv drivkraft i detta sammanhang är om konsumenten kan få en lägre renhållningsavgift därför att mängden övrigt avfall minskar då förpackningar och returpapper sorteras ut.
Fastighetsnära insamling av glas har behandlats i en speciell rapport av Eriksson m.fl. vid CIT Ekologik vid Chalmers Industriteknik. Resultatet visar att det inte är miljömässigt och samhällsekonomiskt försvarbart med fastighetsnära insamling av glas jämfört med nuvarande bringsystem.
Renhållningsentreprenören SITA har till utredningen lämnat underlag som visar att kostnaderna för konsument kan sjunka då en fastighetsnära insamling införs. Exemplet gäller ett radhusområde med 65 hushåll. De hade från början hämtning av 44 stora kärl per månad. Efter att källsorteringskärl hade införts för förpackningar och returpapper gick antalet hämtningar ned till 32 kärl per månad. Radhusägarnas kostnad för hämtning sjönk cirka 20 procent. De hade själv investerat i kärlen, varför den investeringen får avräknas från vinsten inledningsvis.
Enligt SITA brukar det gå en gräns vid ungefär 60–70 hushåll/lägenheter där fastighetsnära insamling i princip inte innebär några ökade kostnader. Är det fler hushåll än 60–70 så kan fastighetsnära källsortering innebära lägre kostnader och tvärtom, färre hushåll får betala något för den ökade servicen. SITA bedömer att det totala transportarbetet före och efter att fastighetsnära insamling hade införts var ungefär lika stort, varför den samhällsekonomiska kostnaden är relativt oförändrad.
Min bedömning
De analyser som jag har tagit del av rörande ekonomiska effekter av fastighetsnära insamling, visar att det kan innebära ökade, minskade eller relativt oförändrade finansiella och samhällsekonomiska kostnader beroende på typ av bebyggelse, befolkningstäthet, val av insamlingssystem m.m. Det går inte att ge några generella rekommendationer. Miljöeffekter och samhällsekonomiska effekter bör övervägas i det enskilda fallet och utifrån de lokala förutsättningarna.
Mitt förslag
Jag rekommenderar en utökad fastighetsnära insamling för att öka servicen och tillgängligheten för konsumenterna. Denna bör utvecklas på frivillig basis och i samspel mellan materialbolag, kommuner, fastighetsägare, insamlingsentreprenörer och konsumenter. Innan fastighetsnära insamling införs bör miljöeffekter och ekonomiska effekter övervägas i det enskilda fallet. Det är också viktigt att alternativa tekniska lösningar beaktas inför valet av insamlingssystem. Det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att samordna hämtning av returpapper och förpackningar med övrigt hushållsavfall.
Förslag om hur källsorteringen i hushållen kan underlättas utöver fastighetsnära insamling
Eriksson m.fl. 2001, har på uppdrag av denna utredning gjort en sammanställning av hur hanteringen och källsorteringen i hushållen kan underlättas. Förslagen är baserade på de erfarenheter som har gjorts i samband med samhällsekonomiska analyser av producentansvaret för förpackningar och returpapper.
Reducera tiden för konsumentens insats. Reduktion av tidsåtgång (och vattenkostnader) för rengöring av förpackningar kan ske genom olika informationsinsatser:
- Frågor som konsumenterna kan behöva få svar på är: Vilka förpackningar ska rengöras? Hur mycket ska förpackningarna rengöras? Många förpackningar behöver inte rengöras så mycket som man tror, t.ex. aluminiumformar.
Reduktion av tidsåtgång (och bränsleförbrukning) för transport till återvinningsplats kan ske genom att:
- Uppmana konsumenterna att kombinera transporten till återvinningsplats med andra ärenden, särskilt om transporten sker med bil.
Informationsinsatser. Det behövs informationsinsatser både för att öka kunskapen hos konsumenterna och för att öka motivationen.
Här följer en beskrivning av vad producenter och materialbolag kan göra.
- Använda bilder som sätts upp på insamlingskärlen för att visa vilka förpackningar som ska återvinnas.
- Sätta sorteringsanvisningar på förpackningarna.
- Tala om nyttan med insamlingen t.ex. hur många träd som sparas då returpapper från en full container återvinns.
- Delge prioriteringslista. Viktigt att sortera ut är även farligt avfall!
- Förtydliga hur förpackningsinsamlingen fungerar; förklara varför sorteringen utgår från förpackningar och inte material.
- Märka produkter som innehåller återvunnet material för att på så sätt göra konsumenterna uppmärksamma på att det som samlas in kommer till nytta.
Mitt förslag
Jag föreslår att producenter och materialbolag i samarbete med bl.a. kommunerna intensifierar informationen till konsumenterna när det gäller omhändertagande av förpackningar och returpapper. Det behövs bl.a. information om hur tiden för insatsen i samband med källsorteringen kan minskas, om nyttan med källsorteringen och i vissa fall sorteringsanvisningar.
Förslag om hur insamlingen på landsbygden kan underlättas
Materialbolagen har till utredningen uppgett att de har åtagit sig en insamling i hela landet. Denna utgår från en generell genomsnittlig servicenivå, motsvarande en återvinningsstation per cirka 1 200 invånare. I glesbygder är andelen högre. Som komplement till detta har materialbolagen åtagit sig att hålla en återvinningsstation också på orter med helårsöppen butik som har minst cirka 500 personer i upptagningsområdet. Redan dessa åtaganden medför mycket höga kostnader för insamlat material, vilket i slutänden påverkar den totalekonomiska kalkylen för insamlingen negativt. Det har dock bedömts nödvändigt att bereda relativt breda grupper möjlighet att delta i förpackningsinsamlingen. Enligt förpackningsförordningen förväntas ju förbrukarna sortera ut sina förpackningar för återvinning.
Materialbolagen framhåller dock att deras uppdrag i lika hög grad innebär en skyldighet att hushålla med resurser på ett ansvars-
fullt sätt. I denna avvägning blir det av nödvändighet så att vissa konsumentgrupper inte kan ha tillgång till en återvinningsstation på den egna orten. Genom kopplingen till helårsöppen butik – som med dagens kostnadsläge knappast kan drivas med mindre kundunderlag än 500 personer – skapas dock en tillgång till återvinningsstation på minst samma avstånd som den närmaste butiken, där den förpackade varan ursprungligen kan ha inhandlats.
Materialbolagen har varit beredda att därutöver tillhandahålla ytterligare insamlingsmöjligheter, förutsatt att kostnaderna för insamlingen skulle kunna hållas på en acceptabel nivå. Bland annat har förslag lagts fram om ”fadderstationer”, där byalag eller andra lokala resurser skulle göra egna ideella insatser. Sådana förslag har dock hittills inte kunnat realiseras. Försök har också gjorts och pågår i vissa kommuner med ambulerande återvinningsstationer. Dessa har genomgående medfört mycket höga kostnader, som hittills ingen part förklarat sig villig att bära.
Materialbolagen är trots dessa erfarenheter beredda att genomföra ytterligare projekt, för att om möjligt finna andra, hittills oprövade lösningar. Vilka dessa lösningar skulle kunna vara kan inte i dag närmare anges. En grundläggande förutsättning är dock att man kan få gynnsamma relationer mellan insamlade mängder och transportkostnader, vilket är den helt avgörande faktorn för insamlingskostnaden. Här kan man tänka sig att ytterligare granska eventuella möjliga samtransporter, kanske med andra aktörers transporter, eller andra fraktioner för insamlingen än dem som normalt tillämpas.
Ett projekt med detta syfte har inletts och avses genomföras under år 2002.
Mitt förslag
Jag föreslår att materialbolagen fortsätter med att försöka finna lämpliga lösningar för landsbygden och att kravet minst 500 personer i ett upptagningsområde inte nödvändigtvis bör kopplas till en helårsöppen butik för att en återvinningsstation ska erhållas. Även vid samlingspunkter som skolor, dagis eller bygdegårdar eller i anslutning till andra trafikströmmar bör det vara möjligt att placera återvinningsstationer.
Förslag om hur insamlingen av förpackningar och returpapper från storhushåll m.fl. kan underlättas
SAMS (Samarbetsgruppen i storhushållsfrågor) har till denna utredning framfört önskemål om att skapa förbättrade förhållanden för småföretagare som källsorterar.
Alla företag har tillgång till en rad alternativa möjligheter för kvittblivning av utsorterade förpackningar och returpapper. I normalfallet vänder sig företaget till en entreprenör, som hämtar materialet och ser till att det förs in i producenternas system. I detta ingår en gratis mottagning av källsorterade förpackningar och returpapper, vilka därmed inte belastas med behandlingsavgifter, deponiskatter m.m. Precis som för hushållen ordnar dock avlämnaren/förbrukaren själv sorteringen och transporten till mottagningspunkten. För plast och metall har detta system kompletterats genom att materialbolagen ger en i förväg fastställd ersättning för materialet för större fraktioner.
Ett alternativ för den som har så små mängder att de fasta kostnaderna för hämtning och behållare bedöms bli för stora har alltid möjligheten att kostnadsfritt avlämna materialet på minst en mottagningspunkt i varje kommun. Jämfört med tidigare betyder detta att företaget slipper de administrationsavgifter som kommunerna ofta tillämpar vid sina ÅVC. Vidare slipper företaget deponiskatt, som hade belastat materialet om det inte sorterades.
Allmän information om avfall och återvinning kommer att finnas på den planerade webbplatsen på Internet (www.sopor.nu). Mer riktad och kundanpassad information om sortering m.m. lämnas därutöver redan i dag av insamlingsentreprenörer och återvinnare direkt till olika företagskunder. Sökfunktion för gratis mottagningspunkter i varje kommun finns redan på Förpackningsinsamlingens hemsida (www.forpackningsinsamlingen.se) och kommer nu att uppdateras med aktuella uppgifter.
Att källsortering kan löna sig visar broschyren ”Det goda exemplet” från Scandic Hotels, Slussen i Stockholm. Broschyren är framtagen i samarbete mellan bl.a. SAMS och Förpackningsinsamlingen. Källsorteringen av förpackningar innebär en besparing på drygt 30 procent årligen jämfört med att lämna avfallet osorterat. År 1996 producerade hotellet 12,5 ton osorterat avfall per månad. År 2000 var den osorterade mängden 2,4 ton per månad. Den årliga avgiften för avfallshämtning m.m. har minskat med cirka 60 procent mellan åren 1996 och 2000.
Min bedömning
De informationsinsatser som här beskrivits, materialbolagens hemsidor på Internet och informationsmaterial som tas fram i samverkan mellan storhushåll och materialbolagen, ser jag som goda exempel som bör utvecklas och användas i fler sammanhang. Viktig är också den kundanpassade information som de konkurrerande insamlingsentreprenörerna lämnar. Ytterligare exempel på stöd till verksamheter i allmänhet finns i mitt förslag om sorteringsanvisningar i avsnitt 11.1.5.
Mitt förslag
Det behövs ytterligare informationsinsatser till storhushåll och andra verksamheter om hanteringen av avfall från förpackningar och returpapper. Min rekommendation är att det informationsarbete som påbörjats i samverkan mellan materialbolagen och storhushållen bör fortsätta och att informationen om möjligt specialanpassas för andra typer av verksamheter.
11.1.4. Förslag till åtgärder för att minska monopoleffekter
Mina förslag
Jag konstaterar att det pågår och planeras olika insatser från materialbolagens sida för att minska aktuella monopoltendenser. Jag gör bedömningen att det är lämpligt att låta detta arbete få fortsätta med frivilliga åtaganden när det gäller att åtgärda både insamlingsmonopol och beställarmonopol. Det är dock viktigt att dessa åtaganden följs upp.
Mitt förslag är därför att Konkurrensverket ges i uppdrag att utvärdera producentansvar och konkurrens inom ett par år för att se vad som är acceptabla konsekvenser av lagstiftningen och vilka effekter de frivilliga insatserna har haft.
Jag föreslår att nya ansvarsformer bör prövas på frivillig basis när det gäller avfall från verksamheter. Den nya ansvarsformen innebär att den som producerar avfall som omfattas av producentansvar också tar det ekonomiska och fysiska ansvaret för insamlingen av detta.
Syftet är att förstärka inslaget av marknadslösningar på återvinningsområdet och är ett led i min vision. Denna modell kan lämpligen utvecklas och prövas inom ramen för den organisation för utveckling av frivilliga åtaganden som jag har föreslagit i kapitel 10.
I kapitel 10 har jag även föreslagit ett frivilligt producentansvar för lantbruksplast. Jag gör bedömningen att detta frivilliga producentansvar skulle kunna utgöra pilotprojekt när det gäller att pröva nya ansvarsformer för den som producerar avfall.
Förslag till åtgärder mot monopoltendenser
I avsnitt 3.10.7 har jag konstaterat att förordningarna om producentansvar har givit upphov till monopoleffekter. Även kommunerna har genom lagstiftningen ett offentligt monopol när det gäller att ta om hand och bortskaffa hushållsavfall. Båda typerna av monopol kan verka hindrande för frivilligt miljöarbete och även för återvinningsbranschens utveckling. Det går också att se att monopoleffekterna var starkast i början då producentansvaret trädde i kraft och har sedan minskat över tiden.
Materialbolagen har till denna utredning redovisat vad som pågår i form av frivilliga åtaganden och vad som planeras för att minska befintliga monopoleffekter. Här följer en redovisning av detta.
Åtgärder mot insamlingsmonopol. När det gäller insamlingsmonopol har ett förändringsarbete inletts. Materialbolagen för förpackningar av plast, metall och kartong har öppnat för fria insamlingslösningar genom att erbjuda den som vill och uppfyller vissa formella krav att samla in förpackningar och leverera dessa till olika typer av mottagningspunkter, finansierade av materialbolagen. I princip innebär detta en fri insamlingsmarknad för dessa fraktioner.
Materialbolagen för plast och kartong betalar dock ut en högre ersättning för insamlat material när huvudentreprenören levererar. Endast materialbolaget för metall betalar samma pris oberoende av vem som levererar. Parallellt har också glas i ökad utsträckning börjat samlas in fastighetsnära och delvis av andra aktörer än Svensk GlasÅtervinnings huvudentreprenörer. Även materialbolaget för returpapper, Pressretur, kommer att med början år 2002 att kunna erbjuda denna typ av lösning.
En friare insamlingsmarknad utgör en viktig och långtgående förändring inom hanteringen av avfall som omfattas av producent-
ansvar. När det gäller kravet på rikstäckande återvinningsstationer måste systemet dock också i fortsättningen kunna hantera insamling i mera perifera delar av landet där avfallet på grund av demografi och geografi, är dyrare att samla in. En viss marknadsreglering är då oundviklig, om inte privata eller kommunala aktörer ska kunna göra stora övervinster på insamling i de mera befolkningstäta områdena, vinster som i så fall via förpackningsavgifterna skulle belasta de enskilda hushållen.
Åtgärder mot beställarmonopol. En friare marknad bör eftersträvas också inom återvinningen. I princip vore det önskvärt att vem som helst, från tid till annan, kunde erhålla insamlat material för upparbetning eller förbehandling, genom köp eller genom att få en upparbetningsersättning från materialbolaget, alltså på samma sätt som all annan omsättning av varor på fria marknader. Mot detta står materialbolagens speciella behov av långsiktighet på grund av de lagstiftade målkraven. De behöver trygga avsättningen och de ekonomiska villkoren över längre perioder eftersom förpackningsavgifterna inte kan varieras snabbt eller ofta. Även återvinnaren kan, beroende på materialets beskaffenhet, behöva viss långsiktighet bl.a. för att våga göra större investeringar. Därför förekommer relativt långa kontrakt med vissa återvinnare som därmed under kontraktstiden har ensamrätt till materialet.
I en utveckling mot öppnare system finns det behov av att berörda materialbolag överväger möjligheterna att släppa in fler godkända återvinnare än de kontrakterade när det gäller att upparbeta eller förbehandla avfall som omfattas av producentansvar från verksamheter. Ett exempel som belyser vikten av ovan beskrivna förändring är att insamlingsentreprenörer i dag allt oftare säljer fullservicekontrakt med miljöprofil till näringslivet. Då är det viktigt att insamlingsentreprenören tillsammans med kunden kan välja vem som ska återvinna avfallet, vilken behandlingsmetod som ska användas eller vad som ska tillverkas av avfallet.
Ökad konkurrens skulle kunna åstadkommas om producenterna går samman i flera alternativa system. Detta kan vara möjligt när det gäller avfall med tydlig identitet eller som på ett effektivt sätt kan hanteras i en egen logistik. Detta bör beaktas när nya system tillskapas. Det bör också vara en omständighet som Konkurrensverket beaktar i det uppdrag som jag föreslår att verket får för att utvärdera eventuella monopoleffekter.
Åtgärder för att minska monopoleffkter – däck
Svensk Däckåtervinning AB, (SDAB), anger till utredningen att när det gäller insamling har cirka 50 underleverantörer beretts möjlighet att leverera till huvudleverantören. När det gäller beställarmonopolet, dvs. vem som får tillgång till materialet för materialåtervinning, går det till de återvinnare som gör det billigast med uppfyllande av SDAB:s krav och förordningens krav. Nästan all återvinning utom regummering har en negativ kalkyl.
Miljöbalken och förordningarna
I sammanhanget bör det noteras att det i 15 kap. 21 § andra stycket miljöbalken ges en möjlighet för regeringen att föreskriva om att endast den producenten anlitar för ändamålet får ta befattning med transporten av sådant avfall som omfattas av producentansvar. Sådana föreskrifter finns för närvarande beträffande förpackningar och returpapper (jfr. 6 a § förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar och 6 a § förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper). Enligt 29 kap. 9 § 7 pkt. Miljöbalken är det straffbart att yrkesmässigt eller annars i större omfattning samla in och forsla bort avfall i strid mot dessa bestämmelser.
Jag finner inte skäl att för närvarande föreslå några förändringar av dessa regler.
Mitt förslag
Jag konstaterar att det pågår och planeras olika insatser från materialbolagens sida för att minska aktuella monopoltendenser. Jag gör bedömningen att det är lämpligt att låta detta arbete få fortsätta med frivilliga åtaganden både när det gäller att åtgärda insamlingsmonopol och beställarmonopol. Det är dock viktigt att dessa åtaganden följs upp.
Mitt förslag är att Konkurrensverket ges i uppdrag att utvärdera producentansvar och konkurrens inom ett par år för att se vad som är acceptabla konsekvenser av lagstiftningen och vilka effekter de frivilliga insatserna har haft.
Överväganden och förslag rörande ändrat insamlingsansvar för avfall från verksamheter
I avsnitt 3.10.7 har jag konstaterat att dagens system med monopoleffekter kan utgöra ett hinder för företagens frivilliga miljöarbete och återvinningsbranschens utveckling. En möjlighet att åtgärda detta är att flytta ansvaret för insamlingen till den som producerar avfallet. Jag beskriver här en möjlig lösning där ansvaret för insamlingen läggs över på verksamhetsutövaren dvs. den som producerar avfallet (möjligt enligt 15 kap. 4 § 2 pkt.)
Dessa resonemang ska ses som en möjlighet på sikt i enlighet med den vision som jag redovisade i kapitel 9.
Ansvaret för insamlingen läggs över på den som producerar avfallet dvs. verksamhetsutövaren
Syftet med denna förändring av det ekonomiska ansvaret för insamlingen är att skapa större konkurrens och större möjlighet att ta till vara verksamhetsutövarens affärsdrivna miljöutveckling. Insamlingsentreprenören kan då utveckla fullservicekoncept. I konceptet anges vilken behandling som avfallet ska genomgå och i förlängningen även hur den återvunna råvaran ska användas. Återvinnare kan fritt konkurrera om materialet från insamlingsentreprenören. Intresset från verksamhetsutövaren att påverka vad som händer med avfallet blir större.
Från år 2002 får utsorterat brännbart avfall inte deponeras och allt avfall från verksamheter måste därför tas om hand av någon insamlingsentreprenör.
Ansvar och roller
Verksamhetsutövaren ges en lagstadgad ekonomisk och fysisk skyldighet att se till att allt avfall från den egna verksamheten omhändertas. Verksamhetsutövaren säljer allt oftare ut sin avfallshantering till insamlingsentreprenörer i s.k. fullservicekontrakt som innebär att en insamlingsentreprenör tar ett helhetsansvar för verksamhetsutövarens avfall och återvinning.
Materialbolagen. I ett system där verksamhetsutövaren får ett större ansvar för det avfall som omfattas av producentansvar förändras rollen för materialbolaget. Materialbolaget har inte längre
det ekonomiska ansvaret för insamlingen och därmed heller inte det fysiska ansvaret. Materialbolagets roll blir att ta det ekonomiska ansvaret för behandlingen – själva återvinningen – av avfallet. För att skapa konkurrens mellan återvinnarna kan materialbolaget sätta upp specifika krav som ska gälla för en godkänd återvinnare, t.ex. ISO 14001, och därefter låta godkända återvinnare konkurrera om att behandla materialet. Återvinnaren redovisar återvunna mängder material till materialbolaget. Materialbolagets roll blir att ta ut avgifter från producenten, att kontrollera återvinnarnas redovisade mängder, betala ersättning till återvinnaren för redovisade mängder samt att redovisa statistik till tillsynsmyndigheten. Ersättningen till återvinnaren fastställs av materialbolaget utifrån en värdering av vad marknaden kräver för att återvinningen ska nå de uppställda målen.
Insamlingsentreprenörerna säljer fullservicekontrakt, dvs. verksamhetsutövaren säljer ut sin avfallshantering i konkurrens till insamlingsentreprenörerna. Fullservicekontrakt innebär att en insamlingsentreprenör tar ett helhetsansvar för verksamhetsutövarens avfall och återvinning. Därefter säljs avfall som omfattas av producentansvar till återvinnare, brännbart material till förbränningsanläggningar etc. Insamlingsentreprenören får betalt av återvinnaren för avfallet efter renhet. Insamlingsentreprenören garderar sig i sitt avtal med verksamhetsutövaren för att materialbolaget bara ersätter den andel av insamlingen som omfattas av producentansvar upp tills de har uppfyllt målen. Därefter får verksamhetsutövaren betala extra för att materialåtervinna sitt ”överskjutande” avfall.
Återvinnarna. Återvinnarna får sinsemellan konkurrera om att få del av det material som insamlingsentreprenörerna har samlat in och mot redovisning av återvunna mängder får återvinnaren en ersättning från materialbolaget. Ersättningen fastställs av materialbolaget utifrån en värdering av vad marknaden kräver för att återvinningen ska nå de uppställda målen. Äganderätten följer med materialet för att skapa konkurrens och incitament till utveckling.
Det är återvinnaren i detta system som åtar sig att avsätta den återvunna råvaran på marknaden.
Min bedömning
När det gäller avfall från verksamheter har utvecklingen generellt gått från monopol mot allt öppnare lösningar. Detta hänger samman med den allmänna strävan att konkurrensutsätta verk-
samheter som inte innebär direkt myndighetsutövning. Naturvårdsverket kommer i sitt regeringsuppdrag om ekologiskt omhändertagande av avfall, att lägga förslag om ett förtydligat ansvar för verksamhetsutövare att ombesörja bortskaffande och återvinning av sitt avfall.
Idén med att ansvaret för insamlingen läggs över på verksamhetsutövaren finner jag intressant. Ett sådant system ligger också i linje med den allmänna utvecklingen med ökat ansvar för samhällets olika aktörer att bidra till att miljömålen uppnås.
Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning att föreslå ett sådant system i detalj. Därigenom har det heller inte varit möjligt för mig att ta slutlig ställning till i vilken utsträckning det går att förverkliga i praktiken.
Mitt förslag
Jag föreslår att nya ansvarsformer bör prövas på frivillig basis när det gäller avfall från verksamheter. Den nya ansvarsformen innebär att den som producerar avfall som omfattas av producentansvar också tar det ekonomiska och fysiska ansvaret för insamlingen av detta.
Syftet är att förstärka inslaget av marknadslösningar på återvinningsområdet. Denna modell kan lämpligen utvecklas och prövas inom ramen för den organisation för utveckling av frivilliga åtaganden, som jag har föreslagit i kapitel 10.
I kapitel 10 har jag även föreslagit ett frivilligt producentansvar för lantbruksplast. Jag gör bedömningen att detta frivilliga producentansvar skulle kunna utgöra pilotprojekt när det gäller att pröva nya ansvarsformer för den som producerar avfall.
11.1.5. Förslag rörande verktyg för att bedöma och minska miljöpåverkan från produkter
Mina förslag
LCA-verktyget är bl.a. ett bra verktyg för producenter som vill visa hur de lever upp till kunskapskravet enligt miljöbalken och det ligger i linje med EU:s integrerade produktpolicy (IPP). Det fyller en viktig funktion då producenten ska kunna visa att introduktionen av nya material och ny produktdesign har gjorts utifrån ett
miljöperspektiv. Min bedömning är att tiden ännu inte är mogen för ett lagstiftat krav på producenterna att genomföra standardiserade livscykelanalyser. Mitt förslag är att LCA-verktyget utvecklas vidare bl.a. inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med IPP.
Mitt förslag är att producenterna på frivillig basis och i samråd med Konsumentverket utvidgar omfattningen av sorteringsanvisningar på förpackningar. Konsumentverket bör få i uppdrag att initiera detta arbete. Skulle inte detta fungera kan Naturvårdsverket överväga att ge ut föreskrifter om krav på sorteringsanvisningar i enlighet med 13 § förpackningsförordningen.
När det gäller större produkter som inte ska demonteras av konsumenten och som omfattas av frivilliga åtaganden eller lagstadgat producentansvar behövs någon form av permanent märkning för produkten som ger information om vad produkten innehåller. Mitt förslag är att verktyget permanent märkning utvecklas vidare bl.a. inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med IPP.
I avsnitt 3.10.8 har jag konstaterat att det kan finnas målkonflikter vid produktdesign. En produkt gjord av t.ex. blandmaterial kan vara svår att materialåtervinna men den kan ändå vara den miljömässigt bästa lösningen eftersom den ger lite miljöpåverkan under användningsfasen och därmed totalt under livscykeln. Det blir i sådana sammanhang viktigt att producenterna kan visa att nya typer av produkter har tagits fram utifrån ett miljöperspektiv och att de kan redovisa detta i ett livscykelperspektiv. Ytterligare ett sätt för producenterna att visa att livscykelperspektivet är beaktat, är att de tillhandahåller en sorteringsanvisning för produkten, som visar vilka komponenter produkten innehåller och hur de ska tas om hand.
I följande avsnitt har jag övervägt möjligheten att utvidga användningen av dessa verktyg. Jag gör här en redovisning av läget avseende LCA-verktyget. Motivet är att jag vill undersöka om verktyget är så väl utvecklat att det finns skäl att via lagstiftning kräva att producenterna använder sig av livscykelanalyser.
Överväganden rörande LCA-verktyget
Kunskapskrav enligt miljöbalken. Enligt miljöbalken 2 kap. ska alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet skaffa sig den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Man ska hushålla med råvaror och energi och utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning.
Man ska undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön om de kan ersättas med andra mindre farliga produkter. Motsvarande krav gäller i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt.
Enligt 26 kap. 19 § ska verksamhetsutövaren genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens påverkan på miljön. Det innebär enligt Naturvårdsverkets allmänna råd om egenkontroll och föreskrift NFS (2001:2) att verksamhetsutövaren bör ta reda på hur verksamhetens produkter, dvs. varor och tjänster, påverkar miljön. Detta kan ske gruppvis eller för varje produkt för sig. I verksamheter med produktutveckling bör bedömningen göras redan på utvecklingsstadiet.
Utövare av små verksamheter utan tillstånds- eller anmälningsplikt och med produkter eller en produktion som uppenbart har liten påverkan på miljön kan normalt avstå från att kvantifiera sin påverkan på miljön. Verksamhetsutövaren bör däremot skaffa sig en allmän kunskap om på vad sätt verksamheten eller dess produkter kan påverka miljön och om det kan uppstå klagomål på störningar.
Om enbart produkten, men inte själva produktionen av den, kan ha nämnvärd betydelse för miljön vid användning eller omhändertagande, kan verksamhetsutövaren begränsa sig till att ta reda på produktens miljöpåverkan.
Undersökningsplikten behöver aldrig gå så långt att den får karaktären av forskning. Verksamhetsutövaren bör inhämta kunskaperna utifrån ett helhetsperspektiv på verksamheten och dess produkter. Livscykelanalyser kan vara en metod för detta, men det bör räcka med att verksamhetsutövaren kan beskriva miljöpåverkan på enklare sätt. Verksamhetsutövaren bör så långt möjligt kunna beskriva denna påverkan i kvantitativa termer, bl.a. genom att efterfråga sådan information hos exempelvis leverantörer.
LCA-verktyget. Syftet med livscykelanalysen som metod är att skapa överblick. För detta har ett antal standardiserade procedurer, termer och begrepp utvecklats.
Det finns en översiktsstandard (ISO 14040), en standard för inventering av utsläpp och resursförbrukning (ISO 14041) samt en standard för hur man bedömer miljöpåverkan (ISO 14042). Dessutom finns en standard för utvärdering och kvalitetskontroll (ISO 14043). Samtliga standarder är procedurstandarder. De innehåller inte några data och det är inte möjligt att enbart med standardernas hjälp genomföra en LCA. Däremot gör de att LCAstudier genomförda enligt standarderna blir transparenta.
Revision och vidareutveckling. ISO 14040-standarden är snart fem år gammal och ska nu revideras. En hel del erfarenheter av standarderna har samlats och den svenska standardiseringsgruppen har börjat arbetet med att sammanställa sina synpunkter. Man har då bl.a. pekat på skillnaderna mellan hur man tänkte sig att en kritisk granskning skulle ske och den praxis som utvecklats. Ett annat behov är att se över relationerna mellan LCA-standardern och de olika användningsområden som finns för dem, såsom miljövarudeklaration (MVD), produktutveckling, miljömärkning och framtagning av indikatorer för miljöstyrning i företag. Olika användningsområden medför olika krav på hur en LCA bäst genomförs. Detta är inte beaktat tillräckligt i nuvarande standarder.
Ett önskemål är även att kunna lyfta ut viktningsmomentet från miljöpåverkanbedömningen till tolkningsstandarden, så att man tydligare håller isär producentens uppgift att redovisa ”objektiva” och entydiga data och olika intressenters behov att tolka dessa.
Förutom en vidareutveckling av standardtexten behövs en vidareutveckling av LCA-metodiken så att den blir mera lättanvänd. Om små och medelstora företag ska ha en chans att skapa miljövarudeklarationer måste databaser och verktyg göras tillgängliga för dem. Ett vanligt problem är att produkten innehåller någon kemikalie där ingen förut genomfört en LCA. Metoder för approximativ uppskattning av LCA-data bör kunna tas fram för många av dessa situationer. Tekniken för miljöinformationshantering bör också utvecklas.
Utvecklingen av tolkningsnycklar för miljövarudeklarationer är också önskvärt. Forskning visar att användare m.fl. i dag känner sig osäkra på vad resultaten från en MVD som baseras på LCA innebär.
På ett mycket övergripande plan kan man säga att ”vinsten” i att utföra en LCA för ett företag i dag oftast är begränsad i förhållande till kostnaden för företaget. Det behövs en kombination av ökade drivkrafter och minskade kostnader för företagen för att samhällsnyttan ska bli optimal.
Lärdomar från användandet av LCA. För att kunna tolka och förstå en LCA måste möda läggas på att sätta sig in i vilka systemgränser som har valts och hur studien är genomförd. Nedan listas några lärdomar som Naturvårdsverket har gjort vid utnyttjandet av livscykelanalyser:
- resultatet behöver vara uppdelat i olika påverkanskategorier som resurs, energi, klimat, farliga flöden och inte presenteras som ett enda sammanvägt resultat,
- redovisningen behöver vara transparent,
- modellerna har svårt att hantera flöden av farliga ämnen,
- värdet av resurshushållning behöver vägas in på ett tydligare sätt,
- en LCA kan inte hantera krav på nollutsläpp av t.ex. utfasningsämnen,
- LCA ger ett bra underlag att diskutera utifrån.
Mitt förslag
LCA-verktyget är bl.a. ett bra verktyg för producenter som vill visa hur de lever upp till kunskapskravet enligt miljöbalken och det ligger i linje med EU:s integrerade produktpolicy (IPP). Det fyller en viktig funktion då producenten ska kunna visa att introduktionen av nya material och ny produktdesign har gjorts utifrån ett miljöperspektiv. Min bedömning är att tiden ännu inte är mogen för ett lagstiftat krav på producenterna att genomföra standardiserade livscykelanalyser. Mitt förslag är att LCA-verktyget utvecklas vidare bl.a. inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med IPP.
Överväganden om sorteringsanvisning för varor
De framtidsutblickar som jag har gjort i kapitel 7 visar att många av varorna blir mer komplicerade i sin utformning. Högre kunskapsinnehåll och allt fler blandmaterial är typiska trender. Med denna
utveckling ökar behovet av att det finns en tydlig instruktion om hur varor och produkter ska tas om hand då de är uttjänta.
Det kommer att behövas olika typer av sorteringsanvisningar, dels för små produkter som förpackningar och returpapper som konsumenterna enligt förordningen ska sortera, dels för större produkter som tas om hand genom producenternas lagstadgade ansvar eller frivilliga åtaganden. I det senare fallet ansvarar producenten för demontering och sortering efter materialslag.
Varor som konsumenterna sorterar. När det gäller förpackningar har REPA rekommenderat alla anslutna företag att ha med sorteringsanvisningar på sina förpackningar. Sådan märkning sker i ökad utsträckning. Det är dock knappast möjligt att inom REPA:s avtal ta in någon bindande föreskrift om sorteringsanvisning. Bland annat uppstår problem vid import. Det kan även finnas andra situationer där en absolut skyldighet inte är lämplig på grund av förpackningens storlek eller andra omständigheter.
Konsumentverket har i en undersökning konstaterat att cirka 20 procent av 642 studerade förpackningar var försedda med källsorteringsinformation. (Konsumentverket, 2000). På miljömärkta varor anges oftare källsorteringsinformation på förpackningen än på konventionella varor.
För att underlätta för konsumenten att sortera och lämna förpackningsavfallet på rätt ställe har det framförts förslag om att införa krav på producenten att förse förpackningar och andra varor med en sorteringsanvisning. Sådana krav skulle särskilt riktas mot förpackningar som inte med lätthet går att hänföra till ett visst slag av förpackningsavfall, t.ex. bag-in-box-förpackningar och liknande.
Enligt 15 kap 7 § andra stycket miljöbalken får föreskrifter om producentansvar avse en skyldighet för producenterna att märka en vara eller en förpackning. Vidare får föreskrifterna avse en skyldighet att lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller förpackning innehåller samt om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden.
Med stöd av bemyndigandet i 15 kap 7 § miljöbalken föreskrivs i 4 § andra stycket förpackningsförordningen att producenten ska informera hushåll och andra om sortering, insamling och borttransport av använda förpackningar. Producenten ska vidare informera hushåll och andra om innebörden av de förpackningsmärkningar som har beslutats med stöd av artikel 8 förpackningsdirektivet. Naturvårdsverket får enligt 13 § förpackningsförordningen
meddela närmare föreskrifter om bl.a. den ovan angivna informationsskyldigheten enligt 4 §. Några sådana föreskrifter har ännu inte utfärdats av verket.
Jag föreslår i första hand att producenterna på frivillig basis förser förpackningar med sorteringsanvisningar. Om inte detta leder till ett godtagbart resultat kan det finnas skäl för Naturvårdsverket att närmare överväga behovet av att utfärda bindande föreskrifter. Här bör särskilt övervägas om kraven bör riktas mot enskilda förpackningsslag eller om informationen om sortering och insamling kan ges mer generellt. Särskilt bör förutsättningarna för krav på sorteringsanvisning genom märkning av förpackningarna undersökas i sammanhanget.
Varor som producenterna demonterar och sorterar. I kapitel 10 har jag föreslagit ett utvidgat arbete med frivilliga åtaganden inom olika branscher. En viktig del i det frivilliga åtagandet är att ge information om hur en vara ska tas om hand då den är uttjänt. Det kan innebära upplysningar om vad olika komponenter innehåller för material och kemikalier. Det kan handla om märkning av olika sorters plast, så att plastsorterna kan separeras i syfte att underlätta den efterföljande återvinningen.
Här har IKEA ett intressant utvecklingsarbete på gång med permanent märkning av möbler. Det fungerar så att man med hjälp av märkningen kan gå in i en databas och se vad möbelns olika delar innehåller för slags material och eventuella kemikalier. Utgångspunkten för märkningen är miljö, säkerhet och kvalitet. Med denna typ av märkning blir det möjligt att ta ställning till hur möbelns olika delar ska tas om hand då möbeln är uttjänt. Jag gör bedömningen att permanent märkning är ett mycket intressant alternativ som bör vidareutvecklas och prövas även för andra typer av produkter än möbler. Jag anser att kraven på permanent märkning för större produkter med lång livslängd bör drivas gemensamt inom EU inom ramen för IPP-arbetet och på sikt bli kunna bli ett lagstadgat krav.
Mina förslag
Mitt förslag är att producenterna på frivillig basis och i samråd med Konsumentverket utvidgar omfattningen av sorteringsanvisningar på förpackningar. Konsumentverket bör få i uppdrag att initiera detta arbete. Skulle inte detta fungera kan Naturvårdsverket över-
väga att ge ut föreskrifter om krav på sorteringsanvisningar i enlighet med 13 § förpackningsförordningen.
När det gäller större produkter som inte ska demonteras av konsumenten och som omfattas av frivilliga åtaganden eller lagstadgat producentansvar behövs någon form av permanent märkning för produkten som ger information om vad produkten innehåller. Mitt förslag är att verktyget permanent märkning utvecklas vidare bl.a. inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med IPP.
11.1.6. Arbetsmiljö
Mina förslag och konsekvenser för arbetsmiljön
Arbetsmiljöfrågor ingår egentligen inte i mitt uppdrag. Jag har ändå valt att i avsnitt 3.10.9 redovisa hur systemen för producentansvar påverkar arbetsmiljön eftersom jag tycker frågan är viktig. I detta avsnitt försöker jag att i korthet redovisa några konsekvenser som mina förslag och min vision har för arbetsmiljön.
I dag förekommer manuell sortering av t.ex. pappers- och plastfraktioner. Det är monotona arbetsuppgifter som enligt mina förslag bör ersättas med automatiserad sortering i så hög utsträckning som möjligt. Internationellt pågår en intressant utveckling för att ta fram tekniska lösningar som kan separera t.ex. olika typer av plast och papper.
Påverkan av kemiska ämnen är en risk vid demontering av t.ex. bilar och el-produkter. Ett viktigt syfte med producentansvaret är att minska mängden farliga kemiska ämnen i produkterna. Ny och ändrad lagstiftning t.ex. EG-direktiv om elektriska och elektroniska produkter, kommer att tydliggöra denna målsättning så att farliga kemiska ämnen i produkterna fasas ut.
11.1.7. Förslag rörande tillsyn och uppföljning
Mina förslag
Mitt förslag är att MB 15 kap. 6 § kompletteras i syfte att skapa bättre möjligheter att utöva tillsyn mot de producenter som inte uppfyller sitt ansvar. Det föreslagna bemyndigandet möjliggör införandet av krav på att varje enskild producent måste kunna visa att hans varor eller förpackningar ingår i ett insamlingssystem som
uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning alternativt att enskilda producenters egna system anmälts till en behörig myndighet. Jag föreslår att kraven stöttas av en miljösanktionsavgift riktad mot producenter som bryter mot reglerna.
Förslaget innebär dessutom att kraven på insamlingssystemen som sådana stramas upp och kan bli föremål för en effektiv tillsyn. Härigenom kommer materialbolagens verksamhet att regleras i lagstiftningen och skapa en formell bas för myndighetskrav direkt riktade mot dessa. Omständigheten att detta inte är möjligt i dag, har ansetts utgöra en brist.
Jag föreslår att samtliga fraktioner avfall som samlas in från hushållen följs upp kommunvis och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Det behövs enligt min mening en bättre återkoppling till hushållen hur deras källsortering utvecklas över tiden.
Materialbolagen för förpackningar och returpapper har lämnat ett frivilligt åtagande till uppföljning från år 2002. Naturvårdsverket föreslår i sitt regeringsuppdrag om ekologiskt omhändertagande av avfall att föreskrifter rörande kommunernas uppföljning tas fram. Därmed erhålls en samlad bild av insamlingen från hushåll.
Jag föreslår att uppföljningen av verksamheter fortsätter att ske på nationell nivå.
Förslag hur problem med friåkare ska minskas och hur tillsynen kan förenklas
I avsnitt 3.1.7 har jag konstaterat att det finns producenter som inte tar sitt ansvar och som står utanför det gemensamma återvinningssystemet, vilket ger en snedvriden konkurrens.
Materialbolagen har själva lagt ett förslag om att deras system ska ”ackrediteras/certifieras” och att producenternas skyldighet enligt förordningen ska preciseras. Producenter vars förpackningar ingår i materialbolagens godkända insamlingssystem ska därmed anses uppfylla sina skyldigheter och behöver därutöver inte vidta några särskilda åtgärder. Andra producenter kan bygga upp egna insamlingssystem men dessa måste också prövas och godkännas på något sätt samt uppfylla samma grundläggande krav på återvinning och redovisning som materialbolagens system.
Jag anser att det finns skäl att i miljöbalken införa en möjlighet för regeringen att låta en myndighet pröva och godkänna insamlingssystemen. Naturvårdsverket framstår som den myndighet som är mest lämpad att fullgöra denna uppgift. Ett alternativ hade varit att låta ackrediterade certifieringsorgan certifiera insamlingssystemen enligt det s.k. SWEDAC-systemet. I nuläget anser jag dock ett system med ett traditionellt myndighetsgodkännande som mer ändamålsenligt. På sikt när den nya ordningen fått fäste – och i synnerhet om konkurrerande system börjar agera på området – kan det dock finnas skäl att överväga att gå över till det mer öppna SWEDAC-systemet.
För enskilda producenter som avser att i egen regi uppfylla de krav som följer av producentansvaret, och som kan visa detta, bör det dock tills vidare räcka med ett enklare anmälningsförfarande.
Förslaget innebär att kravet på en enskild producent blir tydligt och lätt att följa upp. En producent, som inte kan visa att hans förpackningar eller varor omfattas av ett godkänt eller anmält insamlingssystem, enligt vad som framgår nedan, uppfyller inte producentansvaret. Dessutom sätts en standard som insamlingssystemen måste uppfylla och som fortlöpande kan kontrolleras.
Ett godkännande av formell och officiell natur förutsätter att Naturvårdsverket, eller annan organisation, prövar och bedömer kvaliteten på insamlingssystemet i relation till kraven enligt förordningen och meddelade föreskrifter. Skulle systemet upphöra att infria kraven så inträder vissa rättsverkningar. I första hand bör det bli aktuellt med förelägganden om att rätta till eventuella brister, men ytterst kan det bli fråga om ett återkallande av godkännandet. Därmed får man en aktiv tillsyn i fråga om systemens lämplighet och funktion.
Här följer en mer detaljerad beskrivning av hur ett godkännandesystem är tänkt att fungera och behov av ändringar i lagen.
Enligt MB 15 kap. 6 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Sådana föreskrifter får meddelas i fråga om avfallet av de varor eller förpackningar som producenterna tillverkar, för in till Sverige eller säljer och avfallet från sådan verksamhet som de bedriver.
Jag föreslår att ett tillägg till paragrafen görs genom ett nytt andra och tredje stycke enligt följande.
Föreskrifter enligt första stycket får även avse krav på att insamlingen av avfallet ska ske i ett insamlingssystem som godkänts av, eller anmälts till den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om prövningsförfarandet och de krav som måste vara uppfyllda för att ett insamlingssystem ska godkännas enligt andra stycket.
De nya andra och tredje styckena innebär en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om krav på myndighetsgodkännande eller föranmälan av insamlingssystem. Meddelas sådana föreskrifter preciseras producentens ansvar till att se till att dennes vara eller förpackning omfattas av ett insamlingssystem som godkänts eller anmälts i särskild ordning. Det enklare anmälningsförfarandet är främst avsett för enskilda producenter med egna insamlingssystem.
Beträffande returpapper och förpackningar finns i dag bl.a. krav på att en producent ska se till att lämpliga insamlingssystem tillhandahålls för att underlätta för hushåll och andra att sortera ut och lämna ifrån sig avfallet. Detta ansvar kan producenten uppfylla genom att vara ansluten till ett materialbolag eller genom att bygga upp egna insamlingssystem (kollektiva eller individuella).
På grund av kravens allmänt hållna karaktär har det visat sig vara förenat med problem att utöva tillsyn över de producenter som uppger sig ha egna insamlingsssystem liksom över de producenter som står helt utanför systemen, s.k friåkare. Ett annat problem gäller tillsynen över materialbolagens verksamhet. Om insamlingssystemen inte bedöms som lämpliga i något avseende har det varit svårt för myndigheterna att rikta krav mot materialbolagen med stöd av lagstiftningen.
Syftet med ovanstående förslag är å ena sidan att förbättra möjligheterna att utöva tillsyn mot de producenter som inte uppfyller sitt ansvar. Varje enskild producent måste som sagt kunna visa att hans varor eller förpackningar ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning.
Kravet på godkännande kommer å andra sidan även att gälla materialbolagens insamlingssystem. Dessa system skulle således komma att prövas mot särskilt fastställda krav. Kriterierna för godkännande av ett insamlingssystem kan inrymma en rad olika frågeställningar såsom uppfyllande av insamlingsmål, geografisk sprid-
ning, täthet mellan insamlingsbehållare, samrådsskyldighet, informationskrav, renhållning, rapportering etc.
Det framstår som lämpligt att Naturvårdsverket utfärdar föreskrifter med krav som ett insamlingssystem måste uppfylla och som prövningen av godkännande sker mot. Dessa föreskrifter kan antas få ett varierande innehåll beroende på vilken typ av avfall som insamlingssystemet avser. Vid utformningen av föreskrifterna bör eftersträvas att kraven är så tydliga att de möjliggör en effektiv uppföljning samtidigt som flexibiliteten att hitta kostnadseffektiva lösningar inom ramen för producenternas samlade ansvar bibehålls i möjligaste mån.
Tillsynen över insamlingssystemen kan komma att avse lokala frågeställningar där den kommunala tillsynsmyndigheten naturligen i första hand vänder sig mot anlitade entreprenörer. Ytterst måste det dock vara möjligt att rikta krav, avseende systemets drift lokalt, direkt mot dem som är ansvariga för insamlingssystemet, t.ex. ett materialbolag. I andra fall kan tillsynen avse frågor av nationell karaktär, där Naturvårdsverket bör ha tillsynsansvaret. Villkor för godkännande liksom bestämmelser om fördelning av tillsynsansvaret bör utarbetas med denna fråga i åtanke.
I de fall ett krav på godkännande eller anmälan av insamlingssystemen införs bör det i den aktuella förordningen om producentansvar dessutom särskilt föreskrivas att de producenter som är anslutna till ett godkänt eller anmält system härigenom ska anses fullgöra sina skyldigheter. En sådan uttrycklig bestämmelse underlättar tillsynen mot de s.k. friåkarna. Det kommer att bli betydligt enklare att konstatera vilka som inte lever upp till producentansvaret.
Den precisering av producentansvaret som åstadkoms med denna lösning öppnar också för användning av sanktioner mot producenter som bryter mot reglerna. Även om det knappast kan anses lämpligt att åter kriminalisera brott mot producentansvaret finns skäl att överväga om en miljösanktionsavgift bör föreskrivas för producenter som inte tar sitt ansvar och därigenom på ett kvalificerat sätt bryter mot föreskrifterna i förordningen och skaffar sig otillbörliga konkurrensfördelar.
Miljösanktionsavgiften är en administrativ straffavgift som tas ut från näringsidkare som bryter mot vissa särskilt angivna miljöregler. En användning av miljösanktionsavgifter förutsätter dock att det relativt enkelt går att konstatera om en överträdelse skett och vidare att den bakomliggande regeln tydligt anger vad som
krävs av det enskilda företaget. Dessa krav kan inte den nuvarande regleringen av producentansvaret anses uppfylla.
Miljösanktionsavgiften är ett effektivt tillsynsverktyg med starkt styrande verkan och används i dag främst för att reglera olika massförseelser av mindre allvarlig karaktär, t.ex. försenade miljörapporter. Avgiften tas ut enligt en i förväg fastställd tariff/böteskatalog som kan differentieras med hänsyn till överträdelsens allvar. Man skulle således kunna tänka sig en avgift som exempelvis är relaterad till mängden förpackningar eller returpapper som producenten importerar eller säljer utan att vara ansluten till ett godkänt system och som således har en styrande verkan både mot stora och små aktörer. Införs krav på godkännande eller anmälan av insamlingssystem bör samtidigt överträdelser av reglerna omfattas av miljösanktionsavgift genom en ändring i bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter.
Om själva insamlingssystemet inte uppfyller kraven eller om den som ansvarar för insamlingssystemet inte vidtar åtgärder för leva upp till kraven kan, enligt vad som angetts ovan, tillsynsmyndigheten besluta om förelägganden eller ytterst återkalla godkännandet.
Förslaget innebär en möjlighet för regeringen att antingen låta en myndighet pröva och godkänna insamlingssystemen eller kräva att enskilda producenters insamlingssystem anmäls enligt ett enklare förfarande. I ett första skede finns det skäl att låta uppgiften som prövningsmyndighet ligga på Naturvårdsverket. I egenskap av central tillsynsmyndighet och föreskrivande myndighet bör verket ha förutsättningarna för att leda uppbyggandet av systemet.
Förutom materialbolagens system och eventuellt kommande system som betjänar flera producenter, finns det företag som väljer att sköta alla åligganden enligt producentansvaret helt på egen hand. Kraven på dessa bör i grunden inte skilja sig från kraven på de godkända systemen – insamling ska underlättas för förbrukarna, återvinningsmål ska nås och rapportering ska göras till lämplig myndighet. För dessa fall saknas dock anledning att kräva godkännande i förväg. Det bör räcka med att dessa företag gör en enklare anmälan om sitt system för att därefter årligen – på samma sätt som materialbolagen redan i dag gör – rapporterar om sin verksamhet till lämplig myndighet. Det bör dessutom föreskrivas att företagets revisor ska bestyrka den ingivna rapporten.
Genom en sådan ordning undviker man att små och medelstora företag belastas med betungande rutiner för att i förväg få sina
system godkända, samtidigt som den redan existerande skyldigheten för dessa företag att ordna sitt producentansvar och leva upp till målen bibehålls.
Genom den vida definition av producentbegreppet som i dag gäller uppkommer frågan om hur producenter som inte själva har avtal med de godkända systemen kan leva upp till kraven i den förordade regleringen. Detta löses genom att föreskriften innebär att det är insamlingen av t.ex. förpackningarna och tidningarna som ska ske i ett godkänt system. För varje förpackning eller tidning etc. kan alltså en enda producent genom avtal med godkänt system eller etablerandet av eget anmält system, ha säkerställt att förordningens krav infrias. Företag i andra produktions- eller distributionsled avseende samma förpackning eller tidning kan därmed hänvisa till detta förhållande.
Mitt förslag
Mitt förslag är att MB 15 kap. 6 § kompletteras i syfte att skapa bättre möjligheter att utöva tillsyn mot de producenter som inte uppfyller sitt ansvar. Det föreslagna bemyndigandet möjliggör införandet av krav på att varje enskild producent måste kunna visa att hans varor eller förpackningar ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning, eller alternativt att enskilda producenters egna system anmälts till en behörig myndighet. Jag föreslår att kraven stöttas av en miljösanktionsavgift riktad mot producenter som bryter mot reglerna.
Förslaget innebär dessutom att kraven på insamlingssystemen som sådana stramas upp och kan bli föremål för en effektiv tillsyn. Härigenom kommer materialbolagens verksamhet att regleras i lagstiftningen och skapa en formell bas för myndighetskrav direkt riktade mot dessa. Omständigheten att detta inte är möjligt i dag, har ansetts utgöra en brist.
Förslag som rör returpapper och returdryckesförpackningar
Andra förslag på hur problemen med friåkare kan minskas och tillsynen förenklas finns i avsnitt 11.5 Returpapper och 11.8 Returdryckesförpackningar. För returpapper snävas definitionen på producent in, vilket innebär att antalet producenter sjunker kraftigt
i antal. För returdryckesförpackningar föreslås lagändringar som ska minska risken för illegal import och handel.
Förslag rörande uppföljning av avfall från hushåll och verksamheter
Det är enligt min mening viktigt att hushåll som sorterar sitt avfall får återkoppling på vilket resultat det leder till. Det behövs bättre återkoppling både för avfall som omfattas av producentansvar och det avfall som samlas in i kommunernas regi. Det senare kommer i fortsättningen att bestå av fraktionerna brännbart, organiskt och farligt avfall samt grovavfall och deponirest.
Materialbolagen för förpackningar och returpapper har till denna utredning lämnat ett frivilligt åtagande som innebär att för respektive fraktion kommer de att redovisa insamlad mängd per invånare och år i respektive kommun. Detta kommer att ske redan från och med år 2002. Svensk GlasÅtervinning redovisar redan dessa uppgifter till kommunerna m.fl.
När det gäller kommunerna får Naturvårdsverket enligt 14 § renhållningsförordningen meddela föreskrifter om skyldighet för kommunerna att underrätta Naturvårdsverket om den avfallshantering som bedrivs och om resultatet av verksamheten jämförd med avfallsplanen. Några sådana föreskrifter har ännu ej meddelats, men Naturvårdsverket kommer att föreslå i sitt regeringsuppdrag om ekologisk omhändertagande av avfall att sådana föreskrifter tas fram.
Med den förslagna uppföljningen kommer hushållen att få en återkoppling som gör källsorteringen mer meningsfull. Uppföljningen är också ett sätt att visa att det är viktigt att följa gällande förordningar. Det kommer att finnas möjlighet för kommuner med likartade förutsättningar t.ex. landsbygdskommuner och storstadskommuner att kunna jämföra sina resultat med varandra och att dela erfarenheter kring lösningar för att nå eventuella behov av förbättringar. De konkurrensproblem som kan förekomma om brännbart avfall och som redovisats i avsnitt 3.1.7 kommer sannolikt att lösas. Med den föreslagna uppföljningen blir det uppenbart om insamlingen av plast och papper till materialåtervinning avviker kraftigt från de nationella målen utan att det finns skäliga förklaringar som bebyggelsestruktur, befolkningstäthet m.m.
Jag är medveten om att vissa kommuner har en omfattande turism och att det kan påverka det sammanlagda resultatet för kommunen. Det viktiga är dock att det sker en kontinuerlig uppföljning och att förändringar över tiden tolkas och bedöms utifrån lokala förutsättningar och förhållanden.
När det gäller hushållsliknande avfall från verksamheter är mitt förslag att uppföljningen sker på nationell nivå. Motivet är att antal företag och inriktningen för verksamheterna varierar över tiden. Antal företag varierar dessutom mellan kommuner och regioner varför en jämförelse inte är intressant. Det viktiga är att insamlingen i sin helhet ökar på nationell nivå. I övrigt hänvisar jag till Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om ekologiskt omhändertagande av avfall. Där finns förslag på hur verksamheternas ansvar för avfallet ska göras tydligare.
Mitt förslag
Jag föreslår att samtliga fraktioner avfall som samlas in från hushållen följs upp kommunvis och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Det behövs enligt min mening en bättre återkoppling till hushållen hur deras källsortering utvecklas över tiden.
Materialbolagen för förpackningar och returpapper har lämnat ett frivilligt åtagande till uppföljning från år 2002. Naturvårdsverket föreslår i sitt regeringsuppdrag om ekologiskt omhändertagande av avfall att föreskrifter rörande kommunernas uppföljning tas fram. Därmed erhålls en samlad bild av insamlingen från hushåll.
Jag föreslår att uppföljningen av verksamheter fortsätter att ske på nationell nivå.
11.2. Förpackningar – förslag till förändringar
Mina förslag
Jag föreslår att materialåtervinningsmålen för förpackningar av aluminium och stål slås samman till ett gemensamt mål i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.
Jag föreslår att återvinningsnivåerna för förpackningar av metall behålls enligt nu gällande förordning.
Jag föreslår att materialbolagen arbetar vidare utifrån de åtaganden som de har lämnat till utredningen i syfte att nå de nya och höjda återvinningsmålen som gäller från den 1 juli 2001. Min bedömning är dock att Plastkretsen behöver höja sina ambitionsnivåer utöver de planer som har lämnats till utredningen om målen ska nås. Det gäller bl.a. informationsinsatser till konsumenter och verksamheter.
11.2.1. Målnivåer och miljöeffekter
Förslag rörande sammanslagning av mål för metallförpackningar
MetallKretsen har till denna utredning framfört önskemål om att målen för förpackningar av aluminium och stål förs samman till ett gemensamt materialåtervinningsmål. Förslaget innebär ett steg mot harmonisering med EG-direktivet för förpackningar. I detta skiljer man inte på olika typer av metallförpackningar. Det innebär även att uppföljningen förenklas.
Mitt förslag
Jag föreslår att materialåtervinningsmålen för förpackningar av aluminium och stål slås samman till ett gemensamt mål i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.
Överväganden om sänkta materialåtervinningsnivåer för metallförpackningar
MetallKretsen har påpekat för utredningen att målen för stål och aluminium ligger extremt högt i ett europeiskt perspektiv och i förhållande till EG-direktivet, i synnerhet i betraktande av den höga återvinning som sker inom ramen för det särskilda pantsystemet för dryckesburkar. Vid den förordade sammanslagningen av målen för stål och aluminium inom MetallKretsens verksamhetsområde bör man förutom detta också beakta att aluminium även energiutvinns vid förbränning av hushållssopor. Det är fraktioner som inte kan materialåtervinnas utan orimligt höga kostnader och informationsinsatser. Mot denna samlade bakgrund bör det vara
rimligt att fastställa ett lägre materialåtervinningsmål för en ny stål/aluminiumfraktion på 60 procent.
Eriksson m.fl. 2001, har på uppdrag av denna utredning gjort samhällsekonomiska bedömningar för de höjda återvinningsnivåer som gäller för metallförpackningar från den 1 juli 2001. Resultatet från analysen är följande.
Förpackningar av stål. När materialåtervinningen ökar från dagens nivå på 44 procent (exklusive återanvändning) till 70 procent enligt de nya återvinningsmålen ökar de företagsekonomiska kostnaderna. Ökningen beror främst på att materialåtervinning är dyrare än alternativen förbränning och deponering, men även på att hushållens företagsekonomiska kostnader ökar.
Miljökostnaderna minskar något vid 70 procents återvinning jämfört med dagens nivå till följd av att en större mängd jungfrulig produktion av stål kan ersättas. Detta gäller då miljökostnaderna värderas både med EPS- och ExternE-metoden.
Hushållens tidsåtgång är större vid 70 procents återvinning än vid dagens nivå till följd av att tiden för sköljning och transport av förpackningar är högre.
Slutsatserna för de enskilda kostnadsposterna är alltså entydiga: den högre återvinningsnivån ger högre företagsekonomiska kostnader, lägre miljökostnader och högre kostnader för hushållens tid och utrymme. Men den totala samhällsekonomiska effekten (dvs. då de företagsekonomiska kostnaderna, miljökostnaderna exklusive internaliserade miljökostnader samt hushållens kostnader för tid och utrymme summeras) beror på hur miljökostnaderna värderas. Enligt EPS-metoden blir det en lägre kostnad vid den högre återvinningsgraden, medan det med Extern E-metoden blir en lägre kostnad i dagens system.
Förpackningar av aluminium. De företagsekonomiska kostnaderna är i stort sett lika stora för dagens nivå som för både 70 procents materialåtervinning och för 70 procents återvinning (dvs. 40 procent materialåtervinning och 30 procent energiutvinning).
Det beror på att kostnaderna för att materialåtervinna och alternativen att energiutvinna eller deponera aluminium ligger nära varandra.
Miljökostnaderna är högst för dagens system och lägst för 70 procents materialåtervinning. Att kostnaderna sjunker när en större andel återvinns beror på att en större mängd jungfrulig produktion av aluminium kan ersättas. Det beror även på att då andelen materialåtervinning ökar, minskar andelen förbränning.
Detta leder till att mängden hushållsavfall som trängs ut från förbränning till deponering minskar och att emissionerna av metan från deponeringen av det undanträngda hushållsavfallet minskar.
Kostnaderna för hushållens tid ökar vid ökad återvinning till följd av att tidsåtgången för sköljning och transport av förpackningar ökar.
Slutsatserna baserat på de enskilda kostnadsposterna är liksom för stålförpackningar alltså entydiga: skillnaderna i de företagsekonomiska kostnaderna är små medan den högsta nivån av materialåtervinning ger klart lägst miljökostnader och högst kostnader för hushållens tid och utrymme. Den totala samhällsekonomiska effekten för aluminium (dvs. då de företagsekonomiska kostnaderna, miljökostnaderna exklusive internaliserade miljökostnader samt hushållens kostnader för tid och utrymme summeras) beror både på hur miljökostnaderna och konsumenternas tid värderas. Med EPS-metoden är 70 procents materialåtervinning det mest fördelaktiga alternativet oavsett hur konsumenternas tid värderas. Med Extern E-metoden är 70 procents materialåtervinning mest fördelaktigt om konsumenternas tid värderas till den av Eriksson m.fl. beräknade lägsta nivån dvs. 5 kronor per timme. Om konsumenternas tid värderas högre är dagens återvinningsnivå mest fördelaktig. Med andra ord: om konsumenternas tid värderas lågt är 70 procent materialåtervinning mest fördelaktigt.
Min bedömning
MetallKretsen har till utredningen framfört önskemål om att materialåtervinningsmålet ska sänkas för metallförpackningar, från 70 till 60 procent. Jag gör bedömningen att det inte finns tydliga skäl till en sänkning. Jag baserar min bedömning på en forskarrapport av Eriksson m.fl. 2001, som visar på samhällsekonomiska konsekvenser av olika materialåtervinningsnivåer. Ett annat skäl är att jag anser att man bör avvakta resultatet av de åtgärder som beskrivits i avsnitt 11.1 dvs. den utökade fastighetsnära insamlingen, utökade informationsinsatser till konsumenterna samt bättre förhållanden vid återvinningsstationerna. Jag gör bedömningen att åtgärderna kommer att bidra till ökade insamlingsnivåer och därmed möjlighet till ökade materialåtervinningsnivåer med reservationen att det kan dröja ett par år innan målet 70 procent nås.
Mitt förslag
Mitt förslag är att återvinningsnivåerna för förpackningar av metall behålls enligt nu gällande förordning.
Förslag på hur höjda målnivåer från den 1 juli 2001 ska nås
Plastförpackningar. För att öka insamlingen från hushåll och förenkla sorteringen för konsumenterna genomför Plastkretsen ett projekt i åtta kommuner där de tillsammans med kommunen och entreprenören går ut med budskapet att källsortering är bra för miljön och att det nu blir enklare att sortera plastförpackningar.
Nya dekaler med sorteringsinstruktioner för insamlingsbehållarna har tagits fram och har presenterats i en annonskampanj som gått ut lokalt. Resultatet av kampanjen ska utvärderas under våren 2002 och om den slår väl ut i form av ökade kvantiteter och höjd kvalitet kommer aktiviteten att fortsätta i andra kommuner runt om i landet.
För företag har Plastkretsen år 2000 introducerat ett nytt insamlingssystem som innebär att företag, som lämnar sina källsorterade plastförpackningar till Plastkretsens mottagningsstationer, får betalt för materialet. Detta ger ökad motivation för företagen att källsortera och dessutom en högre materialkvalitet. Genom att även entreprenörer, som har insamlingsservice för mindre företag, får betalt av Plastkretsen innebär systemet en ökad service för småföretag. Insamlingsmängderna ökar sakta men säkert från företagen. För att öka omfattningen på insamlingen kommer Plastkretsen att ha riktade kampanjer mot branscher, där det finns mycket förpackningar.
Förutom informationsinsatser kommer en utökad fastighetsnära insamling att innebära att insamlingen ökar och därmed möjligheterna till en ökad materialåtervinning.
Metallförpackningar. Förutom att medverka i Förpackningsinsamlingens informationsaktiviteter, arbetar MetallKretsen med många små och lokala informationsprojekt som t.ex. Kapsyljakten,
Skidskolorna, Friluftsfrämjandet, lokala butiksaktiviteter med tävlingar, samt skickar ut informationspaket till kommuner.
Kommunpaketet innebär att MetallKretsen varje år skickar ut ett informationspaket, till olika befattningshavare, i samtliga kommuner i Sverige. MetallKretsen rapporterar hur det går med insam-
lingen av metallförpackningar samt förklarar vad metallförpackningar är och att konsumenter och företag som källsorterar metallförpackningar gör en insats för miljön. MetallKretsen ger konkreta exempel på hur mycket energi som sparas genom att återvinna metallförpackningar.
MetallKretsen och Returpack arbetar tillsammans med Sveriges Professionella Skidskolor (SPS) för att lära skidskolebarnen hur och varför de ska återvinna förpackningar. Inför kommande säsong kommer återvinningsstationer (för metall, plast och kartong) att placeras ut vid större anläggningar i Sälenfjällen. Syftet är att, tillsammans med fastighetsägarna, skapa goda exempel på hur återvinning och sophantering kan utvecklas tillsammans.
Insamlingsresultatet för år 2000 visar på en samlad materialåtervinning om 55 procent (år 1999 var det 41 procent). Då har stål och aluminium lagts samman och pantsystemet är inte inräknat.
MetallKretsen anser att det går att ytterligare öka insamlingen, från företag och genom fastighetsnära insamling. Vid Metall-Kretsens senaste upphandling, för tre år sedan, ställde Metall-Kretsen krav på att deras entreprenörer skulle bygga ut en fastighetsnära insamling. I avtalen skrevs in att fastighetsägare själva (från den 1 januari 2001) kan leverera insamlade metallförpackningar på samma sätt som övriga entreprenörer och får då samma ersättning per ton som alla andra insamlingsentreprenörer. Den fastighetsnära insamlingen tar dock fart först då även andra fraktioner kan samlas in på liknande villkor.
MetallKretsen ser en möjlighet att inom ett år ligga på en samlad materialåtervinning, exklusive pantförpackningar, av metallförpackningar om cirka 60 – 65 procent.
Pappersförpackningar. Plast, metall och glas har fått sin redovisning accepterad av Naturvårdsverket. I dessa fall mäts återvinning mot den bas för vilken man har fått förpackningsavgifter, dvs. för de producenter vars uppdrag man har fått. Detta är också logiskt, eftersom en del återvinning sker i företagsegna system, där varken återvinningen eller basen således bör ingå i materialbolagens redovisning. Siffran 34 procent i Naturvårdsverkets rapport för
Svensk KartongÅtervinning uttrycker materialbolagets återvinning i relation till totalmarknaden. Det saknas skäl att tillämpa någon annan princip för Svensk KartongÅtervinning, vars återvinningsgrad har rapporterats till 41 procent. Om den senare beräkningsmetoden tillämpas innebär det att den nya nivån för materialåter-
vinning redan är nådd. Därutöver kommer en utökad fastighetsnära insamling att bidra till ökade insamlingsnivåer.
Mitt förslag
Jag föreslår att materialbolagen arbetar vidare utifrån de åtaganden som de har beskrivit för utredningen i syfte att nå de nya och höjda återvinningsmålen som gäller från den 1 juli 2001.
Min bedömning är dock att Plastkretsen behöver höja sina ambitionsnivåer utöver de planer som lämnats till utredningen om målen ska nås. Det gäller bl.a. informationsinsatser till konsumenter och verksamheter.
11.2.2. Aktörernas roller och systemens effektivitet
Överväganden och förslag rörande alternativa huvudmannaskap för insamlingen av förpackningar och returpapper från hushåll. Se avsnitt 11.1.3.
Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling. Se avsnitt 11.1.3.
Förslag om hur källsorteringen i hushållen kan underlättas utöver fastigehtsnära insamling. Se avsnitt 11.1.3.
Förslag om hur insamlingen på landsbygden kan underlättas. Se avsnitt 11.1.3.
Förslag om hur insamlingen av förpackningar och returpapper från storhushåll m.fl. kan underlättas. Se avsnitt 11.1.3.
11.2.3. Ekonomiska effekter
Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling. Se avsnitt 11.1.3.
11.2.4. Konkurrens
Förslag hur problem med friåkare ska minskas. Se avsnitt 11.1.7. Förslag till åtgärder för att minska monopoleffkter. Se avsnitt 11.1.4.
Förslag rörande övriga konkurrensfrågor. Se avsnitt 11.1.7.
11.2.5. Tillsyn och uppföljning
Se avsnitt 11.1.7.
Materialbolagen räknar med att redan vid redovisningen för insamlingen år 2001 kunna fördela hushållsinsamlingen på kommunnivå. När det gäller företagsinsamlingen kommer den att redovisas på nationell nivå.
11.3. Bilar – förslag till förändringar
Jag föreslår att regeringen tar initiativ till en utredning med syfte att skärpa bilägarnas skyldigheter och begränsa avställningsmöjligheterna i syfte att förhindra nedskräpning med skrotbilar.
Jag föreslår att möjligheterna att förvalta och använda bilskrotningsfonden mer effektivt utreds närmare. Jag föreslår att en sådan utredning även tar upp frågan om EG-direktivets krav på kostnadsfri inlämning av bilar som inte berörs av producentansvar.
Jag föreslår fortsatt forskning och utveckling med den inriktning som har påbörjats med syfte att finna kostnadseffektiva återvinningslösningar för bilar så att målen kan nås på längre sikt.
Jag föreslår att Naturvårdsverket genomför informationskampanjer för att öka kunskapen hos de mindre importörerna av bilar i syfte att de som inte är officiella märkesrepresentanter för bilar ska leva upp till sina skyldigheter som importör och producent.
Jag föreslår att certifiering av bildemonteringsanläggningar bör utredas närmare i syfte att öka miljöanpassningen och förhindra snedvriden konkurrens.
11.3.1. Målnivåer och miljöeffekter
Överväganden och förslag om hur nedskräpningen med skrotbilar ska minskas
Jag har i avsnitt 3.2 konstaterat att det finns nedskräpningsproblem med skrotbilar. Att överge en skrotbil utan att lämna in den till en auktoriserad bilskrotare är emot lagen. Flertalet bilar lämnas in på korrekt sätt, men ändå sker en inte oväsentlig dumpning av bilar.
Bilskrotningspremien höjdes den 1 juli 2001 så att den nu, för bilar som inte omfattas av ekonomiskt producentansvar, med god
marginal överstiger bilskrotarnas kostnader för miljöbehandling och återvinning. För bilar som omfattas av ekonomiskt producentansvar gäller att de kan lämnas kostnadsfritt på producentens bekostnad, förutom att de är berättigade till skrotningspremie. Det torde medföra att samtliga bilägare nu kommer att välja att lämna in bilen. Första halvåret i år lämnades cirka 50 000 bilar till skrotning, under juli–oktober lämnades cirka 180 000 bilar. Orsaken är att bildemonterare och bilägare under flera år har förutsett en höjning av premien och har väntat med att lämna in sina bilar eller utfärda skrotningsintyg.
De bilar som fortfarande finns kvar på olämpliga ställen, kan samlas in genom de pågående kampanjerna i Håll Sverige Rent samt genom de kampanjer som kommunerna har möjlighet att genomföra med hjälp av medel från bilskrotningsfonden.
Det är väsentligt att vidta åtgärder så att den tidigare situationen med nedskräpning inte inträffar igen. Jag anser att det kan ske dels genom att bilägarens skyldigheter ska betonas tydligare, dels genom att avställningsmöjligheterna begränsas i jämförelse med i dag, dels genom att även bilar som inte omfattas av ekonomiskt producentansvar blir berättigade till kostnadsfri inlämning.
Bilskrotningsbranschen har nyligen, med stöd från bilindustrin, föreslagit att bilägarens skyldigheter resp. avställningsmöjligheterna ska skärpas genom följande åtgärder:
- Vägverkets möjlighet att avregistrera fordon administrativt ska upphöra.
- Tillfällig avställning ska accepteras endast i 12 månader. Därefter måste:
a) Ett skrotintyg utfärdas.
b) Fordonet återregistreras och betala skatt och försäkring.
Undantag kan ges vid synnerligen goda skäl. Bilägaren ska intyga att fordonet förvaras på ett förnuftigt och miljövänligt sätt.
- Möjligheterna att på annat sätt avregistrera fordon tas bort eller begränsas kraftigt.
Jag bedömer att förslagen är av intresse och bör utredas närmare.
Angående kostnadsfri inlämning, se 11.3.2.
Överväganden och förslag om hur miljöbehandlingen hos bilskrotare ska förbättras
Se nedan under Konkurrens.
Mitt förslag
Jag föreslår att regeringen tar initiativ till en utredning med syfte att skärpa bilägarnas skyldigheter och begränsa avställningsmöjligheterna i syfte att förhindra nedskräpning med skrotbilar.
11.3.2. Aktörernas roller och systemens effektivitet
Konsumenternas inlämning av uttjänta bilar fungerar inte helt bra. Förslag angående detta, se 11.3.1.
Överväganden och förslag rörande det ekonomiska systemets effektivitet
Jag har i avsnitt 3.2 konstaterat att kritik mot bilskrotningsfondsystemet som det i dag är uppbyggt har framförts från flera håll under många år. En faktor som kritiserats är att den inte ger någon avkastning. Regeringen har i propositionen 2000/01:47 uttalat en avsikt att ändra detta genom att överföra fonden till Kammarkollegium att förvalta. Detta problem förväntas därför vara inaktuellt inom kort.
Ett annat problem har varit att premiesystemet har tenderat att styra mottagningsavgiften för bilarna. Det har tydligt manifesterats vid premiehöjningen den 1 juli 2001, då många bilskrotare höjde priset för skrotning, dvs. mottagningsavgiften, direkt i samband med höjningen. Regeringen uppskattade hösten 2000 i propositionen den genomsnittliga mottagningsavgiften till 800 kronor. Bilindustrin har senare, tillsammans med bilskrotningsbranschen tagit fram underlag för att bestämma skrotningskostnaden för en bil som inte har några positiva värden i form av återanvändbara begagnade reservdelar. Underlag och beräkningar har diskuterats mellan bil- och bildemonteringsbranscherna och accepterats av båda parter. Det visar att normal kostnad i dag, innan den utökade demonteringen från 2002 påbörjas, är 900–950 kronor per bil. Det
gäller den s.k. miljöbehandlingen av en uttjänt bil som fallit för åldersstrecket.
Jag bedömer att en kostnadsfri inlämning av bilar som inte omfattas av ekonomiskt producentansvar, skulle råda bot även på den ineffektiva användningen av premier till sista bilägaren som medel att ersätta bilskrotarna för skrotningskostnaden. En sådan lösning skulle innebära att producentens kompetens och kännedom om metoder och kostnader för bilens behandling kommer till nytta i förhandlingen om vilken ersättning som ska betalas till bilskrotaren. Bilägaren skulle få ut en incitamentsdel av premien ograverad, och den totala utbetalningen för varje bil skulle minimeras.
Lindhqvist (2001) har framhållit att det inte finns någon bakgrund till bilskrotningspremiens incitamentsnivå, i dag 700 kronor. Jag finner också att producenterna har ifrågasatt om premier överhuvudtaget behövs. De anser också att i det fall att premien finns kvar, måste dess storlek vara bättre underbyggd. Jag anser att regeringen bör utreda om det finns behov av en premie i den nya situation som uppstår med kostnadsfri inlämning av uttjänta fordon, och i så fall hur stor den behöver vara.
EG-direktivets krav på kostnadsfri inlämning av bilar som inte omfattas av ekonomiskt producentansvar saknar en acceptabel lösning. En möjlighet är att betalning till bildemonterarna sker direkt från bilskrotningsfonden med hjälp av en upphandlingsprocess i stället för via bilägare med en premie. Ett sätt att genomföra detta kan vara att förfina systemet med differentierade utbetalningar från bilskrotningsfonden och utnyttja kompetensen hos de producenter som är märkesrepresentanter i utarbetande av premienivåerna. Bilproducenterna anser att bilindustrin kan agera som huvudaktör och prisförhandlare. För de privatimporterade bilarna kan de specifika märkesrepresentanterna förhandla för statens räkning om priset på samma sätt som man gör för de bilar man själv satt på marknaden efter 1 januari 1998.
Producenterna anser att bilskrotningsfonden på sikt bör avvecklas, men att den bör behållas tills vidare i ett övergångsskede, och att producenterna bör ha inflytande på fondens användning, bl.a. i fondens funktion som finansiär av skrotningskostnaden för de bilar som inte omfattas av ekonomiskt producentansvar, på så sätt som beskrivits ovan. Eventuellt påfyllningsbehov till fonden anser bilindustrin ska arrangeras genom ett årligt uttag på hela bilparken i stället för genom avgifter på nya bilar. Uttaget skulle
inte behöva överstiga 50 kronor. Detta kan också ges formen av extra miljö- och säkerhetsincitament, genom att signalera till ägaren att bilen börjar bli gammal.
Jag föreslår att denna fråga utreds närmare av regeringen. Jag bedömer också att bilindustrins förslag bör bli föremål för närmare utredning. Om förslagen är genomförbara skulle det kunna lösa frågan om kostnadsfri mottagning för den äldre bilparken.
De större producenterna som har ansvar för en övervägande del av bilarna, cirka 99 procent av nybilsförsäljningen i Sverige, har tagit till sig producentansvaret dels med egna aktiviteter och avsättningar, dels genom att samverka i frågor som inte är konkurrensutsatta, inom BIL Producentansvar Sverige (BPS). Däremot finns ett stort antal små importörer som har hand om ett litet antal bilar, dessa känner förmodligen inte till producentansvarets krav. Se vidare under Konkurrens.
Inom ramen för utredningen har en fördjupad studie gjorts av försäkringslösning som alternativ till fonder och producenternas egna avsättningar. Sammantaget visar studien att försäkringslösning kan tillämpas för bilar som ett frivilligt alternativ, men att det inte är aktuellt att föreslå obligatorisk producentansvarsförsäkring. Anledningarna är flera, bl.a. är det svårt att avgöra vad som är den bästa lösningen då alla aspekter beaktas. Det finns oklarheter som behöver redas ut, dels genom större praktisk erfarenhet, dels genom ytterligare analys. Jag anser också att producenternas möjlighet att ta sig an ansvaret utan särskild reglering ska ges möjlighet att verka och bidra till erfarenheterna.
Mitt förslag
Jag föreslår att möjligheterna att förvalta och använda bilskrotningsfonden mer effektivt utreds närmare. Jag föreslår att en sådan utredning även tar upp frågan om EG-direktivets krav på kostnadsfri inlämning av bilar som inte berörs av producentansvar.
11.3.3. Ekonomiska effekter
Överväganden och förslag rörande kostnadseffektiv återvinning på sikt
Återvinningsmålet 85 procent år 2002 bedömer jag kan nås med rimlig kostnad, förutsatt att det finns tillräcklig förbränningskapacitet. Ett utvecklingsprojekt med LIFE-finansiering med bl.a. sortering av fragmenteringsavfall presenteras i dagarna, och då resultaten av detta kommer till nytta i praktiken förbättras situationen.
För att nå målen på längre sikt behöver samtliga berörda branscher satsa på FoU för att utveckla kostnadseffektiv materialåtervinningsteknik och sorteringsteknik både i Sverige och utomlands. För det ovannämnda LIFE-projektet planeras en fortsättning, inriktad på sortering. Utveckling av verktyg för glasdemontering har utarbetats i ett kompetenscentrum i Jönköping av BPS, och en demonteringsstation för glas har ställts upp i demonstrationssyfte. Ytterligare samarbeten, främst om plast, pågår. Det är väsentligt att samtliga de berörda branscherna samverkar i utvecklingen.
Bilskrotningsfonden kan vara delfinansiär för erforderlig forskning.
Mitt förslag
Jag föreslår fortsatt forskning och utveckling med den inriktning som har påbörjats med syfte att finna kostnadseffektiva återvinningslösningar så att målen kan nås på längre sikt.
11.3.4. Konkurrens
Överväganden och förslag rörande friåkare
Importörer
I avsnitt 3.2 har jag konstaterat att bland producenterna finns ett antal fristående importörer, som inte tycks känna till producentansvaret, än mindre ta det till sig.
Det har inte gjorts någon samlad informationsinsats för att upplysa de mindre aktörerna, dvs. fristående bilimportörer, om producentansvaret. Det finns flera paragrafer som är förbundna
med lagkrav och med sanktioner i form av böter om de inte uppfylls. Jag bedömer det som viktigt att alla producenterna informeras om sina skyldigheter. Inte minst gäller detta skyldigheten att ta tillbaka bilen kostnadsfritt. Revisorerna har ett ansvar att uppmärksamma sina kunder på behovet av att följa god bokföringssed och lagar och att sätta av medel för kommande kända utgifter eller risker. De kan också rekommendera producenten att teckna en försäkring, om de inte anser att denne har gjort tillräckliga avsättningar.
De fristående bilimportörerna bör tills vidare uppmärksammas på de skyldigheter som anges i producentansvarsförordningen, lämpligen genom en informationsaktivitet från Naturvårdsverket. En utvärdering bör sedan göras för att se om detta varit tillräckligt.
Bildemontering
I avsnitt 3.2 har jag konstaterat att tillsynen av bildemonteringsföretag är bristfällig och att det har uppstått en snedvriden konkurrens i bilskrotningsbranschen. De bildemonterare som har en kortsiktig framtidsvy och som håller en låg miljöprofil kan hålla ett lägre pris än övriga i branschen.
Bilskrotningsbranschen och bilindustrin har uppmärksammat utredningen, liksom även miljö- och näringsdepartementen, på att i denna situation blir bilskrotningspremien ett redskap som styr bilarna till en sämre miljöhantering.
Med marknadskrafternas inverkan lämnar bilägarna sin skrotbil till den bildemonterare som håller lägst prisnivå. Detta innebär att de stora volymerna av skrotbilar hamnar för omhändertagande hos de bildemonterare som har en dålig miljöhantering. Det har med andra ord uppstått en situation där bilskrotningspremien finansierar bildemonterare som har en tveksam miljöhantering.
En rimlig lösning på detta problem är att:
- de nya föreskrifter om bildemonteringsverksamhet, som Naturvårdsverket föreslagit, färdigställs skyndsamt samt träder ikraft snarast möjligt,
- tillsynen av auktoriserade bildemonterare förbättras avsevärt. Ur ett miljöperspektiv kan, anser bilskrotningsbranschen och bilindustrin, endast en situation i bilskrotningsbranschen accepteras, där samtliga företag är auktoriserade och uppfyller gällande miljö- och verksamhetskrav.
Vidare bör kraven för att erhålla eller förnya auktorisation enligt bilskrotningsförordningen (1975:348) § 2 stärkas när det gäller kvalitets- och miljöledningssystem. SBR och bilindustrin föreslår därför att följande krav på kvalitets- och miljöledningssystem ska ingå i kraven för auktorisation:
- Senast den 1 juli, 2002 ska auktoriserade bildemonterare vara certifierade enligt något av de branschanpassade certifieringssystemen BPS- och SBR-certifiering alt. ISO-standard för kvalitet eller ISO-standard alt. EMAS för miljöledning.
- Senast den 1 juli, 2004 ska auktoriserade bildemonterare vara certifierade enligt ISO-standard för kvalitet samt ISO-standard eller EMAS för miljöledning. Detta krav på certifiering skulle vara i linje med EG-direktivets rekommendation att medlemsstaterna ska uppmuntra certifierade miljöledningssystem (2000/53/EC art. 6.5). Danmark införde den 1 juli 2000 krav på certifiering av bilskrotare.
Branschen själv anser att de nya reglerna bör vara väl kända inom bilskrotningsbranschen, eftersom förslaget till föreskrifter har varit ute för remiss ett flertal tillfällen. Föreskrifterna innehåller dels implementering av EU:s regelverk för bilskrotningsanläggningar, dels tolkningar av andra regelverk om bilskrotning, samt anvisningar för tillsyn. Om man utgår ifrån de bildemonteringsföretag som uppfyller gällande krav, ska de nya föreskrifterna inte kräva någon längre tid för anpassning av verksamheten. Det är däremot viktigt att föreskrifterna kan träda ikraft så snabbt som möjligt med tanke på den snedvridna konkurrensen, där bildemonterare med tveksam miljöhantering gynnas gentemot övriga i branschen.
Det är sannolikt att många företag i branschen kan slås ut. Det torde komma att röra sig om företag som inte valt att göra de investeringar som krävs för att leva upp till samhällets och kundernas krav. De företag som förväntas finnas kvar kommer att erbjuda fler arbetstillfällen och arbeta med utökad återvinning och förbättrad miljöhantering. En sådan konsekvens skulle avsevärt underlätta den lösning för kostnadsfritt mottagande som skissats i avsnitt 11.3.2.
Mitt förslag
Jag föreslår att Naturvårdsverket genomför informationsaktiviteter för att öka kunskapen hos de mindre aktörerna i syfte att importörer som ej är officiella märkesrepresentanter för bilar ska leva upp till sina skyldigheter som importör och producent.
Jag föreslår att certifiering av bildemonteringsanläggningar bör utredas närmare i syfte att öka miljöanpassningen och förhindra snedvriden konkurrens.
11.4. Däck – förslag till förändringar
Mina förslag
Mitt förslag är att förordningen om producentansvar för däck ändras så att den blir samstämmig med förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Omformuleringen innebär skärpta krav på att undvika deponering.
Mitt förslag är att kraven på minskad användning av miljöskadliga ämnen i däck bör drivas i anslutning till det fortsatta arbetet med att förverkliga EU:s kemikaliepolitik. Motivet är att huvuddelen av tillverkningen av däck sker utanför Sverige.
Mitt förslag är att staten tillsammans med SDAB (Svensk Däckåtervinning AB) finansierar forskning som visar på miljömässiga och samhällsekonomiska effekter av olika sätt att ta om hand uttjänta däck, återanvändning, materialåtervinning och energiutvinning. Syftet är att få bättre kunskaper om vilket omhändertagande som bör prioriteras.
11.4.1. Målnivåer och miljöeffekter
Förslag till ändrade målnivåer för deponering
I avsnitt 3.3.1 har jag konstaterat att målet för omhändertagande av däck behöver omformuleras med hänsyn till formuleringarna i förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Där har bestämmelser införts om vilket avfall som inte får deponeras. Bland detta avfall ingår hela begagnade däck som inte är cykeldäck och som har en diameter mindre än 1 400 millimeter (8 § p. 5). Enligt nu gällande förordning om producentansvar för däck (1994:1236) ska
80 procent av de däck som årligen återlämnas tas om hand på annat sätt än deponering. Omformuleringen innebär sålunda skärpta krav på att undvika deponering.
Mitt förslag är att förordningen om producentansvar för däck ändras så att den blir samstämmig med förordningen (2001:512) om deponering av avfall.
Förslag rörande minskad användning av miljöskadliga ämnen
Enligt SDAB (Svensk Däckåtervinning AB) har minskningen av miljöfarliga ämnen fått viss prioritet hos en del leverantörer, särskilt regummerare, som har lättare att ställa om produktionen. I övrigt är det svårt att förmå de stora leverantörerna att prioritera detta, då ju Sverige är en tämligen liten marknad. Det är svårt att få information om vad däcken innehåller för kemiska ämnen, eftersom det oftast är företagshemligheter. Här behövs harmonisering inom EU när det gäller krav på information om vad däck innehåller och krav på att produkterna miljöanpassas. Frågan bör drivas i anslutning till det fortsatta arbete med att förverkliga EU:s kemikaliepolitik.
11.4.2. Aktörernas roller och systemens effektivitet
Se avsnitt 11.3.2.
11.4.3. Ekonomiska effekter
I avsnitt 3.3.6 har jag konstaterat att det saknas underlag för att bedöma vad som kan anses som ett miljömässigt godtagbart omhändertagande av däck, om man bortser från alternativet deponering. Det behövs forskning för att kunna bedöma om energiutvinning, användning av däck i mark och vatten och export för fortsatt användning kan anses som att förordningens intentioner uppfylls. Både miljömässiga och samhällsekonomiska effekter av olika handlingsalternativ behöver belysas. Vidare behöver behövs analyser om konsekvenserna av att införliva andra typer av däck i förordningen som t.ex. flygplansdäck och cykeldäck.
Mitt förslag är att staten tillsammans med SDAB finansierar forskning som syftar till att besvara dessa frågeställningar.
11.4.4. Förslag rörande konkurrensproblem
Förslag hur problem med friåkare ska minskas
Jag har i avsnitt 3.3.7 konstaterat att det finns problem med friåkare. SDAB introducerade den 1 juli 2001 nya rutiner så att bildemonterarna utan särskilda överenskommelser måste betala kontant vid leverans av däck till SDAB:s inlämningsstationer. Bildemonterarna i BPS (BIL Producentansvar Sverige) nätverk samt medlemmar erbjuds en faktureringsrutin med löpande rapportering till SDAB av inlämnade däck från skrotade bilar. SBR (Sveriges Bilskrotares Riksförbund) bedömer att flertalet skrotbilsdäck därmed kommer att omfattas av faktureringsrutinen och bära sina kostnader på ett enkelt sätt gentemot SDAB, samt att övriga skrotdäck kommer att betalas kontant. Berörda organisationer påpekar att tillsynen fortfarande är mycket viktig. Branschen är heterogen och företag som inte följer nuvarande eller kommande krav får otillbörliga konkurrensfördelar om tillsynen brister.
Jag gör bedömningen att branschens egna åtgärder ger goda förutsättningar för att situationen ska förbättras.
Förslag till åtgärder för att minska monopoleffekter
Se avsnitt 11.1.4.
Förslag rörande övriga konkurrensfrågor
Jag har i avsnitt 3.3.7 konstaterat att det finns viss konkurrens mellan regummerare och producenter. Det finns i dag inget underlag för att ställa krav på hur stor återanvändningen genom regummering bör vara. Mitt förslag är därför att staten tillsammans med SDAB finansierar forskning för att se vilken återanvändningsnivå som är miljömässigt och samhällsekonomiskt försvarbar.
11.5. Returpapper – förslag till förändringar
Mitt förslag
Jag föreslår en ändring i förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper så att definitionen på producent snävas in. Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av ansvariga producenter. Trots ändringen kommer samma mängd returpapper som tidigare att omfattas av förordningen. Syftet är att minska problemet med friåkare och förenkla tillsynen.
11.5.1. Målnivåer och miljöeffekter
I avsnitt 3.4.4 har jag konstaterat att både återvinningsmålen och de miljöpolitiska syftena med producentansvaret för returpapper nås. Några förslag till åtgärder är därför inte aktuella.
11.5.2. Aktörernas roller och systemens effektivitet
Överväganden och förslag rörande alternativa huvudmannaskap för insamlingen förpackningar och returpapper från hushåll. Se avsnitt 11.1.3.
Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling. Se avsnitt 11.1.3.
Förslag om hur källsorteringen i hushållen kan underlättas utöver fastigehtsnära insamling. Se avsnitt 11.1.3.
Förslag om hur insamlingen på landsbygden kan underlättas. Se avsnitt 11.1.3.
Förslag om hur insamlingen av förpackningar och returpapper från storhushåll m.fl. kan underlättas. Se avsnitt 11.1.3.
11.5.3. Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling
Se avsnitt 11.1.3.
11.5.4. Konkurrens
Förslag hur problem med friåkare ska minskas
I avsnitt 3.4.7 har jag konstaterat att huvuddelen av producenterna enligt förordningen om producentansvar för returpapper inte tar sitt ansvar. Pressretur representeras endast av tre stora pappersproducenter. Detta trots att antalet producenter enligt förordningens definition är mycket stort, cirka 9 000. Där ingår papperstillverkare, tidningspappersbruk, förlag och tryckerier, importörer och reklamföretag. Definitionen i den svenska förordningen är mycket vid. Se avsnitt 3.4.1. I motsvarande förordning i t.ex. Finland definieras producent som tillverkare och importör. Med den snävare definitionen skulle antalet producenter sjunka till cirka 50. En sådan minskning av antalet producenter skulle underlätta tillsynsfunktionen när det gäller friåkare.
Nackdelen med den snävare definitionen är att de som importerar trycksaker inte skulle omfattas av producentansvaret. Det kan i sin tur ge en snedvriden konkurrenssituation för svenska tryckare eftersom det inte finns ett motsvarande producentansvar inom EU. Detta kan undvikas om importörer av tidningar inkluderas i definitionen förutom de som tillverkar och importerar sådant papper som tidningar trycks på. Med tidningar jämställs enligt förordningen tidskrifter, direktreklam, telefonkataloger, postorderkataloger och liknande produkter av papper. Antalet producenter kommer med denna föreslagna definitionen att ungefär halveras till antalet jämfört med i dag. Ändå kommer samma mängd returpapper som tidigare att omfattas av förordningen.
Jag föreslår en ändring i förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper så att definitionen av producent snävas in enligt det senare alternativet. Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av ansvariga producenter. Syftet med ändringen är att få en bättre överensstämmelse mellan de ansvariga enligt förordningen och de producenter som är anslutna till Pressreturs verksamhet men också att tillsynen ska underlättas, genom att det blir färre producenter.
Mitt förslag
Jag föreslår en ändring i förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper så att definitionen på producent snävas in. Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av ansvariga producenter. Trots ändringen kommer samma mängd returpapper som tidigare att omfattas av förordningen. Syftet är att minska problemet med friåkare och förenkla tillsynen.
Förslag till åtgärder för att minska monopoleffekter. Se avsnitt 11.1.4.
Konkurrens om producentansvarsmaterial. Se avsnitt 11.2.7.
11.5.5. Tillsyn och uppföljning
Se avsnitt 11.1.7.
11.6. Kontorspapper – förslag till förändringar
Mitt förslag
Jag föreslår att Naturvårdsverket tillsammans med berörda aktörer tar fram ett nytt frivilligt åtagande som innebär höjda målnivåer för insamling av kontorspapper.
Insamlingen av kontorspapper har fungerat bra och mitt förslag är att det bör fortsätta som ett frivilligt åtagande, men med utökad omfattning. Insamlingen kommer att utökas genom frivilliga åtaganden från organisationer som sätter pappersprodukter för spel på marknaden, dvs. Svenska Spel och ATG. Dessa frivilliga åtaganden finns beskrivna i avsnitt 10.5.3.
Jag gör bedömningen att insamlingen av kontorspapper kommer att intensifieras och utökas så att fler företag och verksamheter lämnar kontorspapper till återvinning. Ökad miljömedvetenhet verkar i den riktningen, liksom förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall och höjd skatt på avfall som deponeras.
Jag gör bedömningen att det frivilliga åtagandet bör kunna ökas avsevärt. Intressenterna bakom gällande frivilliga åtagande för kon-
torspapper har diskuterat en ny målsättning med sikte på att 75 procent materialåtervinning inom fem år bör vara möjligt.
Mitt förslag är att Naturvårdsverket tillsammans med berörda aktörer tar fram ett nytt frivilligt åtagande med höjda målnivåer för insamling av kontorspapper.
11.7. Bygg- och rivningsavfall – förslag till förändringar
Mitt förslag är att byggsektorn fortsätter med ett nytt frivilligt åtagande. Det har beskrivits i avsnitt 10.3.1. Åtagandet beskrivs i form av mätbara mål, medel för att nå målen och hur målen ska följas upp.
11.8. Returdryckesförpackningar – förslag till förändringar
Mina förslag
Jag föreslår att burkar av stål ska omfattas av pantsystemet och regleras på samma sätt som burkar av aluminium enligt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. I samband med att burkar av stålplåt införlivas med lagen bör denna ändra namn till lag om återvinning av dryckesförpackningar av metall. Stålburkar och aluminiumburkar bör gemensamt definieras som metallburkar. Förslaget leder även till vissa följdändringar i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.
Jag föreslår att definitionen av vilka förpackningar som ska omfattas av lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar ändras från att bara avse PET-flaskor till att avse samtliga förpackningar för konsumtionsfärdig dryck tillverkade av polymera material.
Jordbruksverket har i en skrivelse (Dnr 00-4333/00) till Miljödepartementet begärt ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar för att åtgärda problem med illegal import och försäljning. Jag bedömer att det föreslagna införandet av gränskontroller är en alltför ingripande åtgärd för att komma tillrätta med att importörer av dryckesförpackningar överlåter dessa utan erforderligt hanteringstilltånd. Jag delar dock Jordbruksverkets mening att den nuvarande situationen är oacceptabel både från miljö- och konkurrenssynpunkt. Jag föreslår därför att en bestäm-
melse införs enligt vilken yrkesmässig överlåtelse av konsumtionsfärdig dryck på PET-flaska endast får ske om PET-flaskan ingår i ett godkänt retursystem. Det är vidare lämpligt att tillsynen över handelns efterlevnad av bestämmelsen läggs på den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden eller motsvarande.
Jag föreslår att både förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckesburkar av aluminium ändras så att illegal import och handel med PET-flaskor och returdryckesburkar stävjas.
Jag föreslår att Naturvårdsverkets tillsynsansvar enligt förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar överförs till Jordbruksverket.
Mitt förslag är att branschen genom egna åtaganden löser problemen med att återvinningsnivåerna för aluminiumburkar och Å-PET inte nås. Branschen har till utredningen redovisat planer på omfattande informationsaktiviteter som syftar till att målen ska nås. Lyckas inte detta återstår möjligheten att höja panten.
Jag föreslår att livsmedelshandeln och bryggeribranschen förbättrar servicen till konsumenterna genom att utöka antalet mottagningsställen med automater för returdryckesförpackningar. Utökningen motiveras bl.a. av att nya typer av butiker växer fram. Jag gör bedömningen att Systembolaget AB på ett påtagligt sätt bör förbättra sitt deltagande i retursystemet utöver det underlag som har redovisats till denna utredning.
I utvärderingen av returdryckesförpackningar har behovet av ekonomisk effektivisering lyfts fram. Mitt förslag är att branschen själv åtgärdar detta genom de åtaganden som presenterats för utredningen.
11.8.1. Målnivåer och miljöeffekter
Förslag på hur målnivåerna ska nås för aluminiumburkar och Å-PET
Målen för återvinning nås för glas och R-PET men för aluminiumburkar och Å-PET nås inte målen fullt ut. Detta har beskrivits närmare i avsnitt 3.7.2.
För att målnivåerna för Å-PET och aluminiumburkar ska nås kommer branschen själv att göra egna satsningar. Returpack har till utredningen meddelat att under innevarande och kommande verk-
samhetsår kommer mycket kraftiga mediaaktiviteter att genomföras. Syftet med budskapen är att motivera konsumenten till att bli bättre på att lämna tillbaka de aktuella pantförpackningarna så att målnivåerna nås.
Följande mediaaktiviteter är inplanerade:
- Kampanj i TV oktober 2001–november 2002.
- Bio januari–april 2002.
- Populär-/kvällspress december 2001–november 2002.
- Butiksaktiviteter under 2002 med informationsmaterial om återvinning.
- Internetaktivitet under 2002. Information och spel.
- Aktiviteter med organisationer och föreningar med information om pantsystemet och återvinning.
Resultatet av dessa åtgärder kommer att följas upp av Returpack AB. Om inte åtgärderna ger önskad effekt kommer det att bli aktuellt för branschen att överväga en höjning av panten.
Mitt förslag
Mitt förslag är att branschen genom egna åtaganden löser problemen med att återvinningsnivåerna för aluminiumburkar och Å-PET inte nås. Branschen har till utredningen redovisat omfattande informationsaktiviteter som syftar till att målen ska nås. Lyckas inte detta återstår möjligheten att höja panten.
11.8.2. Aktörernas roller och systemens effektivitet
Förslag på hur servicen till konsumenterna kan öka
Returpack har låtit genomföra konsumentundersökningar för år 2000. De visar att svenskarna från tidig ålder är mycket medvetna och har hög kunskap om pantsystemet. Pantsystemens framgång för att motverka nedskräpning bygger på ett invant mönster hos konsumenterna. För att detta ska kunna bestå och utvecklas krävs hög tillgänglighet av returautomater. Hittills har livsmedelshandeln investerat i 9 500 automater till ett värde av 950 miljoner kronor.
Hög tillgänglighet och servicegrad är alltså nyckelfaktorer för att pantsystemet ska fungera. Därför är det olyckligt att Systembolaget AB, en av de stora aktörerna, inte är med och förstärker tillgängligheten och därmed servicen för konsumenterna. Genom detta agerande sänder Systembolaget AB dåliga signaler till konsumenter och till andra aktörer. Systembolaget hade år 2000 en försäljning av 240 miljoner burkar, vilket svarar mot drygt 25 procent av den totala försäljningen i landet. Förutom inom systembolagsbutikerna så saknar i dag vissa delar av servicehandelssektorn automater.
Jag har övervägt två alternativa lösningar. En lösning är att lagstifta om att alla som säljer returdryckesförpackningar också enligt lagen är skyldiga att återta dessa. Det andra lösningen är frivilliga åtaganden från berörda aktörer.
Fördelarna med en lagstiftning är att konsumenterna kan lämna sina pantförpackningar överallt i handeln där drycker i returdryckesförpackningar säljs.
En nackdel med en lagstiftning är att den tvingar fram små och ineffektiva mottagningsställen utan returautomater. Då kan fusket öka och systemet får ökade kostnader. Det finns även andra nackdelar. Pantsystemet bygger på en frivillig överenskommelse mellan alla inblandade parter, dvs. tillverkare, bryggerier och handeln. Med en lagstiftning kan reaktionen bli att ”staten tar över ansvaret” och återvinningen blir en myndighetsfråga. Det kan innebära lägre engagemang från de inblandade parterna.
Alternativet med frivilliga åtaganden innebär följande. Returpack kommer under år 2002, i samarbete med detaljhandelskedjorna och automatleverantörerna, att genomföra aktiviteter för att trafikbutiker och övrig servicehandel ska kunna investera i automater. De kommer att erbjudas automater som är anpassade i storlek och prisklass för just denna typ av verksamhet. Målet är att öka antalet nya mottagningsställen med minst 600.
Systembolaget AB har i en skrivelse till utredningen meddelat att ett antal åtgärder kommer att genomföras i syfte att utöka servicen för konsumenterna. Systembolaget AB kommer att
- snarast möjligt träffa avtal om samverkan med annan handel om returmottagning av glas, PET-flaskor och burkar,
- inom kort att inleda ett nytt försök med mottagning i automat av burkar som omfattas av pantsystemet,
- förbättra informationen i prislistan och på monteretiketterna om vilka dryckesförpackningar som omfattas av pant.
Min bedömning
Jag gör bedömningen att alternativet med frivilliga åtaganden har de största fördelarna. Returpacks planerade åtgärder tillsammans med handeln och bryggeribranschen kommer att ge bättre service för konsumenterna och därmed även ökat förtroende för systemet. Jag konstaterar att Systembolaget AB visar ovilja mot att delta med fullt ansvar i retursystemet. Jag gör bedömningen att Systembolaget AB bör förbättra sitt deltagande långt utöver vad som har redovisats i en skrivelse till denna utredning.
Mitt förslag
Jag föreslår att livsmedelshandeln och bryggeribranschen bör förbättra servicen till konsumenterna genom att utöka antalet mottagningsställen med automater för returdryckesförpackningar. Utökningen motiveras bl.a. av att nya typer av butiker växer fram. Min bedömning är att Systembolaget AB på ett påtagligt sätt bör förbättra sitt deltagande i retursystemet utöver det underlag som har redovisats till denna utredning.
11.8.3. Ekonomiska effekter
Förslag till effektiviseringar av pantsystemet
För att effektivisera ekonomin i befintliga system har Returpack till utredningen meddelat att följande åtgärder kommer att genomföras.
Generella administrativa system för automater införs. Uppdatering av register för EAN-koder kommer att ske gemensamt för Svenska
Bryggareföreningen och Returpack. Samtliga artiklar, dvs. returglas, R-PET, Å-PET, fat och aluminiumburkar kommer att omfattas.
Ersättningen till handeln ses över. En översyn av ersättningen kommer att ske gemensamt med handeln.
Direktkreditering för Å-PET och burk. Direktkreditering innebär att alla burkar och Å-PET-flaskor som räknas genom returautomaterna kommer att betalas direkt från Svenska Returpack AB till butikerna. Det kommer att innebära högre effektivitet och bättre kontrollmöjligheter.
Återvinningsfabrik och central hantering. Branschens mål är att inom ett år ha en återvinningsindustri i Sverige som materialåtervinner PET- flaskor. Detta kommer att innebära att
- fraktkostnaderna minskas med 50 procent jämfört med i dag då återvinningen sker i Nederländerna,
- PET- flaskorna transporteras i lös vikt till återvinningsindustrin vilket innebär att 10 stycken balningsmaskiner kan avvecklas,
- en central sorteringsanläggning används jämfört med 10 anläggningar i nuvarande struktur.
När de färgade PET-flaskorna uppgår till cirka 4 procent krävs en utsortering av dessa, för att det ska vara möjligt att sälja det klara materialet till högsta pris.
När det gäller aluminiumburken gör Bryggarföreningen och Returpack en översyn av nuvarande hantering med det gemensamma målet att effektivisera ytterligare. Denna utredning beräknas vara klar den 1 mars 2002.
Mitt förslag
I utvärderingen av returdryckesförpackningar har behovet av ekonomisk effektivisering lyfts fram. Mitt förslag är att branschen själv åtgärdar detta genom de åtaganden som presenterats för utredningen.
11.8.4. Konkurrens
Förslag om att inkludera stålburken i pantsystemen
I avsnitt 3.7.7 Utvärdering av konkurrens har jag konstaterat det finns anledning att överväga om dryckesburkar av stål också ska omfattas av pantsystemet. Ett skäl är att det är svårt för konsumenterna att skilja på burkar av stål och aluminium. Utebliven pant då stålburken återlämnas kan ge problem med trovärdigheten för systemet. På sikt och med en ökande mängd stålburkar på marknaden kan detta urholka förtroendet för pantsystemet i sin helhet. En hel del stålburkar importeras illegalt utan betalning till Metall-Kretsen. Genom att de införlivas i pantsystemet blir det möjligt att via märkningen på burken se om den är legalt hanterad.
Mitt förslag är att burkar av stål ska omfattas av pantsystemet och regleras på samma sätt som burkar av aluminium enligt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. I samband med att burkar av stålplåt införlivas med lagen bör denna ändra namn till lag om återvinning av dryckesförpackningar av metall. Stålburkar och aluminiumburkar bör gemensamt definieras som metallburkar.
Förslaget leder även till vissa följdändringar i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.
Konsekvenser av förslaget.
Konsumenternas preferenser. Ett motiv för förslaget är resultatet av en Sifo-undersökning som gjordes i augusti 2001. Den visar att om det inte funnes pant på dryckesburkar skulle åtta av tio konsumenter lämna dem till en återvinningsstation. Ännu fler föredrar det nuvarande systemet med pant framför att lämna burkar vid en återvinningsstation. I valet mellan ett system helt utan pant eller ett med pant på alla burkar föredrar 55 procent pantsystemet och 36 procent det där burkar liksom annat lämnas till en återvinningsstation.
Konsekvenser för MetallKretsen. Metallkretsen har i dag hand om insamlingen av stålburkar. De pekar på att det finns en risk att burkar som tillhör pantsystemet ändå hamnar i MetallKretsens system. MetallKretsen får då en kostnad för omhändertagandet men inga intäkter för att finansiera detta, eftersom avgifterna går till pantsystemet. MetallKretsen anser att en överenskommelse med Returpack om viss ersättning skulle lösa problemet. De pekar också på att det finns risk för en minskad konkurrens om stålburken inkluderas i pantsystemet, vilket kan leda till att kostnaden blir något större för konsumenten.
Ekonomiska konsekvenser. Eriksson m.fl. 2001, har på uppdrag av denna utredning gjort en jämförande analys av kostnaderna för stålburk i pantystem, stålburk i MetallKretsens bringsystem alternativt fastighetsnära insamling. Syftet var att se vilket system som är fördelaktigast. Bringsystemet och pantsystemet har ungefär samma miljömässiga kostnader. Fastighetsnära insamling ger oftast högre miljökostnader, men vissa lösningar t.ex. Optibagsystemet, kan ge ungefär samma kostnader som bringsystemet och pantsystemet. Slutsatsen är att då stålburken överförs till pantsystemet
innebär det inga ökade miljökostnader, det kan även vara en vinst om alternativet är en omfattande fastighetsnära insamling för att nå en mycket hög insamlingsnivå.
Trovärdigheten för systemet. Genom förslaget undviks det problem med trovärdigheten för systemet som har redovisats tidigare, dvs. att konsumenterna får pant på vissa burkar men inte på andra.
Minskad nedskräpning. Håll Sverige Rent har pekat på att nedskräpningen med dryckesförpackningar har ökat under senare år. Genom det förslag som innebär att burkar av stål pantbeläggs bör incitamenten öka för att burkarna tas om hand och återvinns.
Förslag om att utvidga definitionen av PET
I avsnitt 3.7.7 Utvärdering av konkurrens har jag pekat på behovet av att PET-lagen ska omfatta alla förpackningar av konsumtionsfärdig dryck gjorda av polymera material. Motivet är att man inte ska kunna vinna konkurrensmässiga fördelar genom att välja andra likvärdiga polymera material jämfört med PET.
Jag föreslår därför en ändring av lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar (PET-lagen). Som lagen är utformad i dag definieras PET-flaska som en flaska tillverkad av polyetylentereftalat. Det har redan dykt upp flaskor på marknaden som inte till 100 procent består av polyetylentereftalat eller som innehåller olika barriärinlägg för att öka hållbarheten, t.ex. nylon. Naturvårdsverket gjorde under år 1999 en tolkning av lagen och kom då fram till att dryckesflaskor som består av PET till 95 procent och med ett barriärlager är en vidareutveckling av den renodlade PET-flaskan och således en sådan flaska som lagen avser att reglera. Naturvårdsverkat föreslog därför att lagen borde anpassas till den tekniska utvecklingen.
För att tydliggöra reglerna och för att undvika framtida tillämpningsproblem föreslår jag att lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar ändras till att avse samtliga förpackningar för konsumtionsfärdig dryck tillverkade av polymera material.
Förslag om åtgärder för att förhindra illegal import och försäljning
Jag har konstaterat att det förekommer ett omfattande fusk genom illegal överlåtelse av importerade dryckesförpackningar som borde ingå i pantsystemet, både PET-flaskor och dryckesburkar. Illegal import innebär att produkterna kan säljas till lägre priser eftersom importören varken betalar pant eller administrativa avgifter, varvid konkurrensen snedvrids.
Jordbruksverket har i en skrivelse (Dnr 00-4333/00) till Miljödepartementet begärt ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar för att åtgärda detta problem. Skrivelsen har efter regeringsbeslut överlämnats till denna utredning.
Jordbruksverket konstaterar i sitt förslag att många av dem som importerar eller för in PET-flaskor till Sverige inte har det särskilda hanteringstillstånd som krävs för att vidareöverlåta drycker på PET-flaska. För att komma till rätta med problemet föreslår verket att kravet på hanteringstillstånd ska gälla redan vid import eller införsel av PET-flaskor till Sverige. För att underlätta kontrollen föreslås vidare att införsel från annat EU-land eller tredje land ska föranmälas till Tullverket som också ges särskilda befogenheter till undersökningar vid gränsen.
Jag bedömer att införandet av gränskontroller är en allt för ingripande åtgärd för att komma till rätta med att importörer av dryckesförpackningar överlåter dessa utan erforderligt hanteringstillstånd. Detta gäller särskilt dryckesförpackningar som förs in från annat EU-land. EU-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor och personer innebär att den inre marknaden ska omfatta ett område utan inre gränser och med fri rörlighet för bl.a. varor. I princip är sådana kontroller som enbart grundas på att en vara passerar en gräns inte tillåtna. Vissa undantag finns, men gäller då främst varor som narkotika, vapen och liknande där samhällsintresset av kontrollen anses väga mycket tungt.
Jag delar dock Jordbruksverkets mening att den nuvarande situationen är oacceptabel både från miljö- och konkurrenssynpunkt. Jag föreslår därför att en bestämmelse införs enligt vilken yrkesmässig överlåtelse av konsumtionsfärdig dryck på PET-flaska endast får ske om PET-flaskan ingår i ett godkänt retursystem. Genom att ett överlåtelseförbud på så sätt läggs i återförsäljarledet kommer marknaden för illegala PET-flaskor kraftigt att minska. Det är vidare lämpligt att tillsynen över handelns efterlevnad av
bestämmelsen läggs på den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden eller motsvarande. Jag bedömer att förslaget bör vara att anse som en både nödvändig och proportionell åtgärd för att få retursystemet att fungera och som inte innebär att den fria rörligheten för varor inte äventyras.
Med utgångspunkt i samma skäl som har anförts för PET-flaskan finns anledning att göra motsvarande ändring i lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium.
Mitt förslag är att förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckesburkar av aluminium ändras så att illegal import och handel med PET-flaskor och returdryckesburkar stävjas.
Förslag om förändring av tillsynsansvaret
Naturvårdsverket har i en framställan till denna utredning (Dnr 104-5467-01 Rp) föreslagit att verkets tillsynsansvar enligt förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar överförs till Jordbruksverket.
De skäl som Naturvårdsverket lyfter fram är följande. Naturvårdsverkets roll på tillsynsområdet är enligt miljöbalkslagstiftningen främst att vara en tillsynsvägledande myndighet. Verket har med några få undantag inga operativa tillsynsuppgifter. Tillsynsorganisationen är därför uppbyggd för att i första hand genom generell vägledning på olika områden ge råd och stöd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Uppföljning och utvärdering av tillsynen i län och kommuner är också viktiga uppgifter för Naturvårdsverket. Detta är i överensstämmelse med verkets allmänna strävan att kraftigt begränsa sitt arbete med att vara operativt på objektsnivå.
Jordbruksverket har redan i dag en fungerande organisation för tillsynen över de företag som har hanteringstillstånd. Vid muntliga underhandskontakter har Jordbruksverket inte heller motsatt sig att Naturvårdsverkets tillsynsansvar överförs dit enligt förslaget. Slutligen kan ett färre antal tillsynsmyndigheter vara en förenkling som medför minskad administration och lägre kostnader för det enskilda företaget.
Mitt förslag är att Naturvårdsverkets tillsynsansvar enligt förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar överförs till Jordbruksverket.
Mina förslag
Jag föreslår att burkar av stål ska omfattas av pantsystemet och regleras på samma sätt som burkar av aluminium enligt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. I samband med att burkar av stålplåt införlivas med lagen bör denna ändra namn till lag om återvinning av dryckesförpackningar av metall. Stålburkar och aluminiumburkar bör gemensamt definieras som metallburkar. Förslaget leder även till vissa följdändringar i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.
Jag föreslår att definitionen av vilka förpackningar som ska omfattas av lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar ändras från att bara avse PET-flaskor till att avse samtliga förpackningar för konsumtionsfärdig dryck tillverkade av polymera material.
Jordbruksverket har i en skrivelse (Dnr 00-4333/00) till Miljödepartementet begärt ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar för att åtgärda problem med illegal import och försäljning. Jag bedömer att införandet av gränskontroller är en alltför ingripande åtgärd för att komma tillrätta med att importörer av dryckesförpackningar överlåter dessa utan erforderligt hanteringstillstånd.
Jag delar dock Jordbruksverkets mening att den nuvarande situationen är oacceptabel både från miljö- och konkurrenssynpunkt. Jag föreslår därför att en bestämmelse införs enligt vilken yrkesmässig överlåtelse av konsumtionsfärdig dryck på PET-flaska endast får ske om PET-flaskan ingår i ett godkänt retursystem. Det är vidare lämpligt att tillsynen över handelns efterlevnad av bestämmelsen läggs på den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden eller motsvarande.
Mitt förslag är att både förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckesburkar av aluminium ändras så att illegal import och handel med PET-flaskor och returdryckesburkar stävjas.
Jag föreslår att Naturvårdsverkets tillsynsansvar enligt förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar överförs till Jordbruksverket.
11.9. Elektriska och elektroniska produkter – förslag till förändringar
Mina förslag
Jag föreslår ett tillägg i form av en hänvisningsbestämmelse i förordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter för att tydliggöra vilka myndigheter som har att utöva tillsyn.
Jag föreslår ett tillägg i renhållningsförordningen (1998:902) i form av en ny paragraf, 25 a §. Paragrafen innebär att det införs krav på källsortering av avfall från elektriska och elektroniska produkter.
I avsnitt 3.8 har jag beskrivit producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter. Enligt Naturvårdsverkets rapport nr 5156, finns det behov av översyn av förordningen om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter samt renhållningsförordningen med syfte att göra tillsynsansvaret och kraven på källsortering av avfall från elektriska och elektroniska produkter tydligare.
Jag föreslår ett tillägg i form av en hänvisningsbestämmelse i förordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter.
Genom hänvisningen till förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken tydliggörs vilka myndigheter som har att utöva tillsynen enligt förordningen. Av samma skäl ändras rubriken till Uppgiftsskyldighet och tillsyn. Av tillsynsförordningen följer bl.a. att Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning och att den kommunala nämnden har ansvar för den operativa tillsynen över avfallshanteringen i kommunen.
Vidare föreslår jag ett tillägg i renhållningsförordningen (1998:902) i form av en ny paragraf, 25 a §.
Paragrafen innebär att det införs krav på källsortering av avfall från elektriska och elektroniska produkter. Liknande bestämmelser om källsortering finns i förordningarna om producentansvar för returpapper och förpackningar. Syftet med bestämmelsen är att förbättra utsorteringen inför den föreskrivna förbehandlingen och återvinningen av avfall som utgörs av elektriska eller elektroniska produkter.
Mina förslag
Jag föreslår ett tillägg i form av en hänvisningsbestämmelse i förordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter för att tydliggöra vilka myndigheter som har att utöva tillsyn.
Jag föreslår ett tillägg i renhållningsförordningen (1998:902) i form av en ny paragraf, 25 a §. Paragrafen innebär att det införs krav på källsortering av avfall från elektriska och elektroniska produkter.
12. Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande
Min bedömning
Jag har tagit del av en jämförelse mellan olika typer av ekonomiska garantier som skulle kunna vara aktuella för att garantera producentansvarets fullföljande. Alternativen är traditionell försäkringslösning, försäkring genom captive, producenten gör avsättning i egen fond eller statlig fond. Dessa alternativ har analyserats med avseende på den säkerhet systemen erbjuder när det gäller fullgörande av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på det kapital som producenten sätter av.
Utvärderingen visar att största säkerheten för att producentansvaret ska fullföljas erhålls genom en statlig fond och i andra hand genom en traditionell försäkringslösning. Alternativen försäkring genom captive och då producenten gör avsättning i egen fond innebär att säkerheten inte kan garanteras fullt ut.
Båda typerna av försäkringslösning och alternativet då producenten gör egna avsättningar i fond ger incitament för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på avsatt kapital. Fonder med samma avgift för alla, oberoende av hur produkten är utformad, ger ringa incitament till miljömässiga produktförbättringar. När det gäller statliga fonder bör medlen hållas särskilda från statens finanser för att marknadsmässig avkastning på undansatta medel ska erhållas.
Med utgångspunkt från en fördjupad analys angående möjligheterna att använda en traditionell försäkringslösning vid producentansvar konstaterar jag följande:
Den svenska försäkringsbranschen är positiv till att finna försäkringslösningar för producentansvaret.
Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg omsättningshastighet är lämpliga för försäkringslösningar. Varor som skulle kunna omfattas av en sådan lösning är exempelvis bilar, vit-
och brunvaror, samt andra motorfordon om producentansvar skulle bli aktuellt för dessa.
Genom en försäkringslösning av producentansvaret, frivillig eller obligatorisk, garanteras finansiell säkerhet vid tidpunkten då varan är uttjänt även om producenten är insolvent eller har upphört med sin verksamhet. Dessutom blir, precis som i fallet då producenten gör egna avsättningar, kostnaden för konsumenten låg genom att försäkringspremien förräntas, och incitament till miljömässiga produktförbättringar finns.
Jag konstaterar att mycket av den kunskap som försäkringsbolaget behöver för att beräkna premie och ta hand om varan måste inhämtas från produktens tillverkare.
En fördel med att producenten själv svarar för finansieringen är att det blir en närmare koppling mellan produktens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Producenten får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produkten.
Jag gör bedömningen att en traditionell försäkringslösning inte är lämplig för alla typer av produkter. Då ekonomiska garantier övervägs för en produktgrupp bör alternativa lösningar övervägas, allt från fonder och försäkringar till materialbolag. Syftet bör vara att finna en optimal lösning för det enskilda fallet. Mitt förslag är, enligt kapitel 10, att en kommitté eller delegation tillsätts för att i dialog och samråd utveckla arbetet med frivilliga åtaganden. Denna bör också få i uppgift att tillsammans med berörda branscher överväga olika typer av ekonomiska garantier.
12.1. Bakgrund
Representanter för Finansinspektionen och Sveriges Försäkringsförbund har på uppdrag av denna utredning analyserat för- och nackdelar med olika sätt att skapa ekonomiska garantier för att producentansvaret ska fullföljas. De har särskilt analyserat försäkringslösningar.
Här följer delar av arbetsgruppens resultat. I kapitlet har också vägts in andra synpunkter som inkommit till utredningen.
12.2. Jämförelse mellan olika finansieringsformer
Omhändertagande av uttjänta produkter medför i dag att återvinningsföretag kräver ersättning för de kostnader som uppkommer vid omhändertagande av produkten. Generellt kan det antas att det är producenten som åläggs ansvar för betalning.
Här följer en redogörelse för olika finansieringsformer som skulle kunna vara aktuella för att skapa garantier för producentansvarets fullföljande samt en beskrivning av för- och nackdelar med de olika alternativen. Studerade alternativ är försäkring, försäkring genom captive, producenten gör avsättning i egen respektive statlig fond samt direkt finansiering via materialbolag. De olika alternativen har analyserats med avseende på den säkerhet systemen erbjuder när det gäller fullgörande av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på det kapital som producenten sätter av.
Traditionell försäkringslösning
En försäkringslösning har från samhällets synpunkt den fördelen att verksamheten övervakas av en särskild myndighet. Försäkringsbolagens verksamhet är reglerad i lag och i föreskrifter utfärdade av Finansinspektionen. Endast sådana bolag som har tillstånd från Finansinspektionen (koncession) eller motsvarande tillstånd i annat EES-land får bedriva försäkringsrörelse i Sverige. Vid en koncessionsansökan görs en ingående prövning av huruvida bolagets verksamhet kan komma att uppfylla kraven i de författningar som styr verksamheten samt att ägare och ledning kan anses lämpliga och ha den kompetens som krävs. Inspektionen granskar även en, av bolagen lämnad, ekonomisk prognos för de tre första verksamhetsåren. Finansinspektionen har därefter en kontinuerlig tillsyn över bolaget utifrån olika väsentliga aspekter. En huvuduppgift är här att bevaka att verksamheten bedrivs med en tillfredsställande soliditet, likviditet och riskhantering i syfte att säkerställa att bolagen kan infria sina förpliktelser gentemot försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade. Bolagen lämnar löpande olika typer av ekonomiska rapporter. Bland annat kontrolleras att bolagens kapitalplacering sker på ett betryggande sätt i enlighet med de begränsningsregler som återfinns i försäkringsrörelselagen (1987:713) och
att bolagen vid varje tidpunkt har tillräckligt med kapital för att kunna infria sina förpliktelser.
De åtaganden som försäkringsbolaget kommer att göra avseende producentansvar kommer till stor del återförsäkras på världsmarknaden, vilket är en vanlig strategi för försäkringsbolagen att fördela risker och med dem följande kostnader. Återförsäkringsmarknaden kommer i sin tur att granska försäkringsupplägget och innebär därmed en extra kontroll på att åtagandena är korrekt beräknade. Arbetsgruppen anser att försäkringslösning näst statlig lösning utgör det säkraste alternativet.
Försäkringssystemet ger möjlighet att kunna förränta premier genom kapitalförvaltning, vilken övervakas och föreskrivs av Finansinspektionen. Förräntning leder till att de avsatta medlen för återvinning kan hållas låg.
Försäkringsbolagen har även en organisation som är dimensionerad för att handha omfattande ersättningsanspråk. Producentansvaret kan således säkras inom befintliga försäkringssystem.
Incitament för miljömässiga produktförbättringar föreligger vid försäkringslösning. Miljömässiga produktförbättringar som underlättar återvinningen kommer att ge lägre försäkringskostnad, vilket i sin tur leder till billigare försäljningspris på produkten.
Producenten fonderar
Det producerande företaget kan avsätta medel för varje produkt de sätter på marknaden. Medel som sätts i en särskild fond för att kunna tas i bruk när produkt inlämnas för återvinning. Dessa insatta medel kan kapitalförvaltas under tiden fram till att återvinningen ska betalas. Enligt förhandsbesked från Riksskatteverket den 16 november 1998 medges avdragsrätt för fondering av medel till framtida producentansvar avseende bilar. Avdragsrätten är beroende av producentens förhållanden i det enskilda fallet.
En fördel med att producenten själv svarar för finansieringen är att det blir en närmare koppling mellan produktens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Producenten får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produkten.
Enligt arbetsgruppens syn har denna lösning riskmoment. Om företaget fritt kan disponera över fonden finns risk att fonden vid tidpunkten för fullgörande inte har tillräckligt kapital för åtagandet. En rad situationer kan uppkomma som leder fram till att
fonden inte längre är utnyttjbar. Som exempel på sådana situationer kan nämnas.
- Vid företagets insolvens finns risk att medel i fonden utnyttjas för andra ändamål än som var tänkt.
- Kapitalförvaltning kan gå snett och medel förloras, varvid fullgörande ej kan ske.
- Risk finns att producenten inte avsätter tillräckligt kapital för fullgörandet av producentansvaret. Det kan dock i stor utsträckning motverkas genom att bolagets revisor kontrollerar och rapporterar avvikelser.
- Företag lägger ner sin verksamhet i Sverige.
Ovanstående risker gäller främst den grupp av producenter/importörer som inte är officiella märkesrepresentanter. De officiella representanterna kan dels anses vara mer stabila företag, dels har tillverkaren här, oavsett lagkrav, ett direkt intresse av att behålla ett gott renommé för märket på marknaden.
För att motverka ovanstående risker anser arbetsgruppen att det krävs en tillsyn från myndighets sida. Någon myndighet som naturligt kan åta sig denna tillsyn finns inte i dag.
Men inte ens med tillsyn kan garanteras att pengar finns kvar till att betala återvinningsåtagandet. Arbetsgruppen anser att en producents fondlösning måste säkras med någon form av garanti. Till exempel kan producenten försäkra det fall att han ej kan fullgöra sitt åtagande genom försäkring eller via en bankgaranti. Även i detta fall måste en tillsyn finnas som förvissar sig om att garantiåtagande finns.
Vidare bör påpekas att eventuell direktimport faller utanför lösningar när producenten fonderar.
Försäkring genom captive
Producerande företag har många gånger ett intresse av att behålla kapital inom koncernen i stället för att erlägga premier till fristående försäkringsbolag. Stora företag anser sig kunna bära de skador som inträffar med sitt eget kapital och väljer därför att bara försäkra sig för större skador. Ett sätt för företag att uppnå detta är att starta egna försäkringsbolag, s.k. captive. Företaget kan då genom att behålla risker i captivet se till att kapitalet stannar i koncernen. Denna möjlighet används dock ofta endast i begränsad
omfattning då captivet normalt återförsäkrar merparten av riskerna externt och bara behåller en mindre del för egen räkning.
Svenska captivebolag står under samma tillsyn som övriga svenska försäkringsbolag. Ofta etableras dock captiven i skattemässigt fördelaktiga domiciler. Om captivet har sitt säte i annat land inom EES kan det försäkra svenska risker med stöd av den etableringsfrihet, alternativt den rätt till gränsöverskridande handel, som gäller inom EES. Finansinspektionen har då visserligen inte den finansiella tillsynen över captivet men tillsynen sker efter motsvarande regler som i Sverige. Om captivet är hemmahörande i ett land utanför EES regleras dess verksamhet av de regler som gäller i detta land vilka inte är samordnade med svenska regler. Sådant captive står inte heller under Finansinspektionens tillsyn.
Vanligtvis är ett captive ett återförsäkringsbolag (normalt för den egna koncernens risker) men det förekommer även att man har koncession för direktförsäkring.
En koncerns producentansvarsrisk kan försäkras hos ett fristående direktförsäkringsbolag. Detta bolag kan välja att återförsäkra del av risken i producentens egna captive om man bedömer captivets säkerhet som tillräcklig. Direktförsäkringsbolaget svarar då primärt för producentansvaret. Captivets eventuella betalningsoförmåga vid skada drabbar i detta fall endast direktförsäkringsgivarens återkravsrätt av captivet.
Skulle ett captive uppträda som direktförsäkrare av den egna koncernens producentansvar anser arbetsgruppen att det finns en risk i bristen på armlängds avstånd mellan producent och garant. Om försäkring av den egna koncernens producentansvar är captivets enda eller huvudsakliga verksamhet finns inte något försäkringsbestånd avseende andra slags risker som kan balansera ett oväntat skadeutfall. Vidare skulle i så fall, och om producenten upphör med verksamheten, captivet endast ha ett avvecklingsbestånd, utan möjlighet att balansera ett ogynnsamt resultat med nyinkommande premier.
Incitament för miljömässiga produktförbättringar bör föreligga även vid captivelösningar. Det torde ju ligga i bolagets intresse att minska kostnaden på sin produkt.
Statlig fond
Med statlig fond menar arbetsgruppen att staten eller myndighet får i uppdrag att genom avgift samla in medel till finansiering av framtida återvinning. Ett sådant system skapar dock inga incitament för producenten att vidta miljömässiga produktförbättringar. En fördel med en statlig fondlösning är att producentansvaret garanteras.
För att uppnå de mål som eftersträvas med producentansvar måste medel separeras för varje producent så att incitament skapas till produktförbättringar. Arbetsgruppen menar att det är enklare och mer kostnadseffektivt att utnyttja redan befintliga möjligheter.
Materialbolag
Vad gäller just producenter av elektroniska produkter har dess branschorganisation ställt sig bakom bildandet av ett så kallat materialbolag som ska svara för att det finns en logistik för insamling av förbrukade produkter och för att det upprättas avtal med kommunerna som ska genomföra skrotningen.
Materialbolaget kommer att finansiera sin verksamhet genom löpande debiteringar till berörda producenter. Kostnaderna fördelas på producenterna efter deras marknadsandel i nyförsäljningen. Modellen innebär en enkel hantering av godset eftersom det inte krävs att olika fabrikat eller tillverkningsår registreras i samband med skrotningen.
Ur miljöstyrningsaspekter är det angeläget att den enskilde producentens avgifter speglar kostnaden för återvinningen av dennes produkter. I exemplet från elektronikområdet har man inte en sådan avgiftssättning. Det hindrar inte att man skulle kunna tänka sig en kollektiv lösning med ett materialbolag med differentierade avgifter.
Min bedömning
Jag har tagit del av en jämförelse mellan olika typer av ekonomiska garantier som skulle kunna vara aktuella för att garantera producentansvarets fullföljande. Alternativen är traditionell försäkringslösning, försäkring genom captive, producenten gör avsättning i egen fond eller statlig fond. Dessa alternativ har analyserats med
avseende på den säkerhet systemen erbjuder när det gäller fullgörande av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på det kapital som producenten sätter av.
Jag konstaterar att största säkerheten för att producentansvaret ska fullföljas erhålls genom en statlig fond och i andra hand genom en traditionell försäkringslösning. Alternativen försäkring genom captive och då producenten gör avsättning i egen fond innebär att säkerheten inte kan garanteras fullt ut.
Båda typerna av försäkringslösning och alternativet då producenten gör egna avsättningar i fond ger incitament för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på avsatt kapital. Fonder med samma avgift för alla, oberoende av hur produkten är utformad, ger ringa incitament till miljömässiga produktförbättringar. När det gäller statliga fonder bör medlen hållas särskilda från statens finanser, för att marknadsmässig avkastning på undansatta medel ska erhållas.
12.3. Fördjupad analys av försäkringslösning
12.3.1. Obligatorisk eller frivillig försäkringslösning
Då producenten har valfrihet att välja försäkring eller annan lösning för sitt producentansvar, finns en viss risk att producenten inte gör nödvändiga avsättningar för att kunna leva upp till det lagstadgade ansvaret. Svårigheter kan uppkomma när producenten inte längre bedriver verksamhet, försätts i konkurs, är oanträffbar eller saknar likvida medel till sin ansvarsskyldighet.
Det väsentliga är att producentansvaret kommer att kunna fullgöras vid tidpunkten för när produkten är uttjänt. Arbetsgruppen, anser att staten bör förvissa sig om att tillräcklig säkerhet finns för att producentansvarsåtagandet kan uppfyllas. Det är således staten som utifrån den säkerhetsnivå man vill sätta som får avgöra huruvida en obligatorisk försäkringslösning ska föreslås.
12.3.2. Kontroll att försäkring tecknas
Arbetsgruppen anser att det måste finnas kontroll av att producenten säkrar sin producentansvarsskyldighet. Kontroll måste ske dels av att alla som ska säkra sitt producentansvar har garantier för
detta, dels att skyddet är tillräckligt i förhållande till antalet producerade varor.
Ett särskilt problem uppkommer när produkter direktimporteras. Arbetsgruppen föreslår att den enskilde importören bör jämställas med producent, även då det är fråga om privatperson. Lösningar får här skapas utifrån vilken typ av produkt som importeras. Måhända bör möjlighet finnas att införskaffa producentansvarsförsäkring vid gränskontroll eller i vart fall få produkten registrerad.
Krav på särskild ordning avseende säkrande av producentansvaret för importerade varor kan tänkas utgöra handelshinder och förhindra den fria rörligheten av varor över gränserna inom EU. Arbetsgruppen anser att detta inte torde gälla bilar och elektroniska produkter som importeras då dessa är föremål för en EUreglering, och att det är sannolikt att det inom EU samordnade producentansvaret även sprider sig till andra varugrupper.
Föreligger registrering av de producerade produkterna anser arbetsgruppen att det är enkelt att koppla produkt till försäkring. Ett meddelande kan härvid registreras via data att produkten är producentansvarsförsäkrad och hos vilket bolag. För trafikförsäkringspliktiga fordon som kan komma att omfattas av producentansvar skulle en kontroll enkelt kunna tas fram på data avseende vilka fordon i Bilregistret som står utan producentansvarsförsäkring.
De produkter som i dag ej registreras medför problem att kontrollera. Arbetsgruppen anser att en lösning är att registrera produkterna innan de släpps ut på marknaden och som ovan kontrollera att produkten har en försäkring. En annan väg att utöva tillsyn är att kontrollera att de som tillhandahåller produkter på marknaden har införskaffat försäkringsskydd i erforderlig omfattning. Är det försäkring som tecknats för producentansvaret är det naturligt att ett samarbete mellan försäkringsbolagen och tillsynsmyndigheten upprättas, varvid försäkringsbolaget meddelar tillsynsmyndigheten vilka företag som tecknat producentansvarsförsäkring hos dem.
12.3.3. Är producentansvarsförsäkring ekonomisk garanti eller styrmedel?
Arbetsgruppen anser att en producentansvarsförsäkring får funktion som både ekonomisk garanti av fullföljande av producentansvaret och såsom ett styrmedel till miljöanpassade produkter. Arbetsgruppen menar att en försäkringslösning inte kommer att vara något större styrmedel gentemot konsumentens val av produkt, eftersom försäkringspremien kommer att ha en alltför liten inverkan på produktens totala pris, men att den kan ha betydelse för produktens utformning till följd av att små besparingar på stora serier medför stora vinster. Styrmedlet förutsätter att det finns en direkt koppling mellan producenten/ importören och tillverkaren.
Arbetsgruppen anser att god konkurrens måste råda dels mellan producenter, dels mellan försäkringsbolag för att producentansvarsförsäkring ska medföra en produktpåverkan.
Flera alternativa försäkringslösningar till olika pris och som är direkt avhängigt av återvinningskostnad måste stå till buds. I annat fall ges inte förutsättningar för produktförbättringar som leder till lägre pris och därmed förbättrat konkurrensläge för producenten. Detta innebär att en gemensam branschlösning skulle motverka förutsättningarna för miljöpåverkan. Vid försäkringslösning måste premien få sättas av bolagen utifrån reella kostnader för omhändertagande av produkter. Någon styrning av premienivåer från statens sida kan inte accepteras och torde för övrigt strida mot den princip om produktfrihet som gäller inom EU-rätten på försäkringsområdet.
Försäkringsbolagen framhåller att alla förutsättningar finns för att konkurrens ska råda mellan försäkringsbolag avseende meddelande av producentansvarsförsäkring. Ett intresse för att meddela producentansvarsförsäkringar finns i branschen.
12.3.4. Analys av vilka produktgrupper som passar för försäkringsalternativet
Arbetsgruppen anger att vissa allmänna grundförutsättningar måste uppställas för att en försäkringslösning för uttjänta produkters omhändertagande ska kunna fungera. Dit hör produktens egna inneboende förutsättningar och att produkten kan sammankopplas med viss försäkring. Dessa förutsättningar
belyses nedan. Den följande diskussionen utgår från att producentansvaret ligger på tillverkare eller importör, begreppet producent används för båda dessa aktörer.
Produktförutsättning.
En förutsättning för genomförande av försäkringslösning är, enligt arbetsgruppen, att produkterna ur ett kundperspektiv lämpar sig för omhändertagande av återvinnings- och destruktionsföretag. Vissa produkter är t.ex. på grund av sin ringa storlek lättare att samla in än andra produkter, men små produkter hamnar troligen även oftare i hushållsavfallet än större. Dessutom blir transaktionskostnaden för dessa varor alltför hög – i förhållande till varans pris – för att lämpa sig för försäkring. Varor med stor omsättningshastighet bör således hållas utanför försäkringslösning mot nämnda bakgrund. För dessa ofta omsatta varor är den källsortering som kommunerna bygger upp mycket bättre.
Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg omsättningshastighet anser arbetsgruppen däremot lämpliga för försäkringslösningar.
Identifierbarhet
För att säkerställa att så många produkter som möjligt tas omhand bör register för identifiering av försäkringsgivare övervägas, eftersom olika försäkringsgivare kan finnas för varor sålda under skilda år. Varje produkts ursprung måste således kunna härledas tillbaka till den som tecknat en producentansvarsförsäkring. Identifiering av produkten möjliggör sådan koppling mellan uttjänt produkt och avtalad försäkringsgivare. Alternativt måste produkternas försäljningsår, tillverkningsår eller försäkrad modell kunna identifieras. Dessa uppgifter måste dessutom vara tillgängliga för återvinningsoch destruktionsföretag.
Identifikation kan ske genom någon form av märkning. Vissa produkter uppfyller redan i dag kravet på identifierbarhet. I andra fall måste någon form av krav på identifikation skapas antingen på frivillig väg eller via lagstiftning. Särskilda problem uppkommer vid direktimport, vilka måste definieras för varje produktområde.
Arbetsgruppen anger två olika möjligheter att lösa identifikationen.
1. Registerhållning. En produkt kan registreras vid tillverkning/ försäljning och därigenom kan producentansvaret avläsas i tillgängligt register.
2. Varumärke. Produkter kan ofta identifieras via sitt varumärke. Det måste även kunna fastställas till vilken försäkring produkten ska kopplas, vilket kan ske via angivande av tillverkningsår på produkten. Denna lösning innebär att det är tillverkaren som bär ansvaret för varumärkesrelaterat producentansvar.
Återvinningsteknik
Arbetsgruppen anser att ytterligare en förutsättning för producentansvarsförsäkring är att det finns en befintlig återvinningsteknik att tillgå vid försäkringsavtalets ingående. Försäkringsbolagen anser att en försäkringslösning inte kan byggas upp på antagande om att viss teknik kommer att kunna finnas i framtiden när det är dags för utskrotning. De anger att de vill redan vid avtalets ingående kunna sluta avtal med återvinningsföretag om omhändertagande av produkter, och bedömning av kostnaden för återvinning är en viktig del av premieberäkningen.
Vilka varor är lämpliga
Med utgångspunkt i de allmänna förutsättningarna har arbetsgruppen kommenterat några varugrupper. Producenter av förpackningar, däck, och lätta fordon är redan skyldiga att ansvara för att produkterna tas omhand.
- Förpackningar: försäkringslösning lämpar sig inte bl.a. mot bakgrund av att de är svåridentifierade, har stor omsättningshastighet och transaktionskostnaden för försäkring blir hög.
- Däck: däck är sannolikt en för kortlivad produkt för att producentansvarsförsäkring ska vara lämplig, enligt arbetsgruppen.
- Personbilar: Förutsättningarna för att kunna försäkra produkterna är uppfyllda: De kan identifieras, de har lång omloppstid, och ett stort värde.
Andra produkter som kan komma att aktualiseras för producentansvarsförsäkring.
- Med förordning (SFS 2000:208) införs producentansvar för tillverkare av elektriska och elektroniska produkter vilken träder i kraft den 1 juli 2001 och omfattar samtliga produkter som går till skrotning efter detta datum oberoende av tillverkningsår. Beslut om ett EU-direktiv avseende producentansvar för elektriska och elektroniska produkter förväntas under året. De produkter som omfattas av direktivet är t.ex. vitvaror och brunvaror (inkl. datorer).
- För elektriska och elektroniska produkter finns det en kollektiv lösning via ett s.k. materialbolag. Emellertid bör försäkringslösningar kunna åstadkommas för elektriska och elektroniska produkter som är av viss storlek, är långlivade och är lätt identifierbara. Sådan lösning underlättas om det lagstiftade ansvaret utformas som ett individuellt ansvar för respektive producent, dvs. att varje producent måste ta ansvar för sina egna tillhandahållna varor. Kollektiva lösningar går ej att kombinera med försäkringslösningar.
- Vissa andra motorfordon är lämpliga för producentansvarsförsäkring, i första hand sådana för vilka registreringsplikt föreligger. Fordon är även långlivade och har sådant värde som möjliggör försäkringslösning.
- Närbesläktat med registreringspliktiga fordon är entreprenadmaskiner. På motsvarande sätt som fordon uppfyller entreprenadmaskiner kriterierna för att kunna producentansvarsförsäkras. Vissa entreprenadmaskiner är inte registreringspliktiga, men uppfyller i övrigt de kriterier som gör att producentansvaret kan vara lämpligt att försäkra. Lagstiftning om producentansvar för denna typ av maskin saknas.
- Byggnader är inte lämpade för producentansvarsförsäkring. Byggnader har en alltför lång livslängd för att vara försäkringsbara och en försäkringslösning stöter här på en rad olika problem. För byggnader är det snarast ägaren som bör ha ansvar för miljöpåverkan.
- För övriga produkter är det svårt att föra någon generell diskussion utan att produkten definieras. Ovanstående nämnda produktförutsättningar avseende långlivade produkter, identifikationskrav och möjlighet till återvinning gäller. Vad gäller t.ex. batterier är dessa olämpliga mot bakgrund av deras ringa storlek och att transaktionskostnaden för försäkringslösning skulle bli för hög.
Tillförd utrustning
Arbetsgruppen har diskuterat hanteringen av utrustning som inte fanns med när det producentansvarsförsäkrade objektet såldes första gången. Detta är ett problem som är särskilt aktuellt vid producentansvarsförsäkringar av motorfordon.
Många delar byts under fordonets livslängd och det kan också tillkomma olika slag av tilläggsutrustning, och den bil som kommer till skrotning är inte identisk med den bil som den förste köparen tog ut från försäljningsstället.
Hur långt sträcker sig bilproducentens ansvar och vad omfattar den försäkring som tecknats? Problemet blir än mer accentuerat om man ser på lastbilar och entreprenadmaskiner där en mängd olika utrustningsdetaljer som i regel tillkommer efter köpet av själva maskinen.
Enligt arbetsgruppen går det inte att ge ett precist svar på frågan, olika tekniker kan bli tillämpliga när det kommer till praktisk hantering. När det gäller personbilar torde en praktiskt möjlig hantering vara att försäkringen täcker vad återvinningen kostar inom ett visst i avtalet definierat intervall. Överstiger kostnaden intervallets övre gräns måste den kostnaden betalas på annat sätt. Här måste direktivets och den svenska förordningens krav på kostnadsfri inlämning beaktas.
För lastbilar och entreprenadmaskiner kan samma grundmodell tillämpas men antalet avvikelser blir naturligtvis väsentligt större.
12.3.5. Två olika typer av försäkringsskydd
Arbetsgruppen framhåller att försäkring kan meddelas enligt två olika försäkringsmetoder, den s.k. orsaksteorin och claims madeförsäkring. Orsaksteorin, vilken är den vanligaste metoden, innebär att försäkringsskyddet ska gälla för skada som har orsakats under den tid då försäkringen har varit i kraft. Vid en claims madeförsäkring tar försäkringsgivaren in premien för den under försäkringsperioden beräknade skadeutbetalningen och premie tas inte in för framtida perioder för vilka försäkringsgivaren ej heller åtar sig något ansvar, dvs. claims made-försäkring uppfyller inte det viktigaste kravet nämligen att producentens ansvar för de tillverkade produkterna är säkerställt även vid producentens obestånd. Ju närmare tidpunkten för förväntad utskrotning ju svårare och dyrare kommer det att bli att erhålla försäkringsskydd.
Någon större kapitalförräntning blir det ej heller fråga om vid claims made-försäkringar.
Den risk som kan försäkras är ansvaret för den kostnad som uppkommer för produkt som ska omhändertas för återvinning eller destruktion oberoende av när denna tidpunkt inträffar. Detta stämmer väl överens med orsaksteorin. Försäkringen måste således följa produkten från det att den sätts på marknaden intill dess att den återvinns eller att försäkringsavtalstiden upphör.
Arbetsgruppen anger att de risker som ska omfattas måste anges vid tidpunkten för försäkringsavtalets ingående. Förändringar rörande omfattning av risk kan endast ske för de avtal som sluts efter det att nya regler beslutats, dvs. villkoren kan ej förändras med retroaktiv verkan. Detta medför att eventuella nya miljöpolitiska beslut ej kommer att slå igenom på de producentansvarsförsäkringar som redan finns ute på marknaden. En retroaktiv verkan skulle medföra att kostnaden för återvinning och därmed premien inte kan beräknas med tillfredsställande säkerhet vilket i sin tur medför en risk för att försäkringsbolaget inte kan infria sina förpliktelser gentemot försäkringstagarna. Risken för detta ökar ytterligare av att en retroaktivitet även skulle försvåra bolagens möjligheter att teckna återförsäkring. Nya miljöpolitiska beslut får lösas i en annan ordning.
Försäkringen innehåller normalt ett maximalt åtagande per försäkringslösning och år. Dock kommer det maximala åtagandet att ligga på sådan avsevärd nivå att maxinivån uppnås endast under mycket exceptionella förhållanden.
Arbetsgruppen anser att ett försäkringsskydd för producentansvar är omfattande, riskmässigt svårbedömt och måste återförsäkras för fördelning av risker. Detta leder till krav från återförsäkrarna på att definiera ansvarsperioden för att därmed kunna stänga böckerna för försäkringsansvaret. Den maximala tid som ett åtagande om producentansvar kan sträcka sig till är sannolikt 30 år från avtalets ingående. Som allmän princip kan man säga att ju mer begränsade riskerna är för avvikelse från det beräknade skadeutfallet, i desto större grad accepterar återförsäkrare långa försäkringstider.
12.3.6. Försäkringsrisken för producentansvar
Arbetsgruppen bedömer att det vid producentansvarsförsäkring blir fråga om att producenten betalar in försäkringspremie i form av en engångspremie. Denna premie ska täcka ansvaret från det att produkten sätts på marknaden intill dess att den inlämnas för återvinning eller fram till att försäkringsperioden upphör.
För att fastställa en premie för en producentansvarsförsäkring krävs ett antal beräkningar och antaganden, vilket förutsätter både kunskap inom försäkringsområdet som produktkunskap och kunskap inom återvinningsområdet. Som exempel på vilka faktorer som försäkringsbolaget har att ta hänsyn till vid premiesättning kan nämnas:
- Estimerad livslängdskurva. Beräkning av hur många produkter och vid vilka tidpunkter dessa kommer att lämnas in för destruktion under produktens livslängd. Livslängdskurvan är av betydelse bl.a. för beräkning av intäkten från kapitalförvaltningen under försäkringsperioden.
- Återvinningskostnad hos materialbolag/destruktionsföretag. Beräkning av kostnaden för återvinning. Kostnaden kan variera under åren beroende på förväntad teknisk utveckling eller den mängd produkter som vid givet tillfälle lämnas in. Härifrån får även avräknas de intäkter ett materialbolag kan införskaffa sig vid försäljning av vissa metaller m.m. av det omhändertagna materialet. Vartefter erfarenhet erhålls vad gäller återvinning kommer detta att leda till att premiesättning kan fastställas med större precision.
- Ränteantagande. Beräkning av kapitalavkastning på intjänad premie.
- Inflationsantagande. Under så långa ansvarstider som det i dessa fall kan bli fråga om är det viktigt att ta hänsyn till den inflation som kan förväntas under perioden.
- Risker för ökade kostnader (t.ex. politiska- och produktrisker). Försäkringsvillkoren baseras på gällande lagstiftning vid det tillfälle försäkringen tecknas. Om lagstiftningen ändras ska det nya regelverket inte tillämpas retroaktivt. Däremot kan försäkringen omfatta sådana kostnadsändringar som beror på ändrade förutsättningar för återvinningen till följd av att exempelvis ett visst material befinns vara mer riskfyllt för miljön än vad som antogs när premien bestämdes. För sådana osäkerheter kan behövas ett särskilt risktillägg vid premieberäkningen.
- Återförsäkringskostnader. Ju mer begränsat åtagandet är desto lättare blir det att finna förmånliga återförsäkringslösningar. Ett ur kreditsynpunkt bra kreditvärderat försäkringsbolag kan erhålla återförsäkringspremier till lägre kostnad än andra för samma risk.
- Driftkostnader. Administrativa kostnader för handläggningen av försäkringen hos försäkringsbolaget.
- Vinst. Beräknad vinst för försäkringsbolaget efter att alla kostnader dragits av.
En successiv förfining av modellerna för uträkning av premien kommer sannolikt utvecklas. Inte minst blir det viktigt att kunna förutse kostnaden för återvinning. För vissa faktorer är ett inhämtande av kunskap samt information om produktens materialsammansättning från producent/ tillverkare nödvändig.
12.3.7. Subsidiär lösning
Som ovan nämnts anser arbetsgruppen att det inte är realistiskt att tro att en producentansvarsförsäkring kan vara i kraft längre tid än 30 år. För tider utöver 30 års producentansvar måste andra lösningar sökas. Även i andra hänseenden kan producentansvaret komma att brista. Detta kan t.ex. vara fallet vid direktimport. Arbetsgruppen menar att det primärt måste skapas lösningar där importören – även om denne är en privatperson – åläggs att säkra sitt producentansvar.
En lösning är att staten bidrar via sina finanser till att en subsidiär lösning finns att tillgå. En annan möjlighet är att såsom med den svenska miljöskadeförsäkringen skapa en sekundär lösning för de fall som sträcker sig längre än vad återförsäkrare medger. Sådant försäkringsskydd skulle träda in först när 30 år gått till ända och/ eller där andra brister i skyddet föreligger. I miljöskadeförsäkringen tas en avgift ut i premie av tillståndspliktiga företag. En tredje möjlighet är att inom försäkringsbranschen skapa en försäkringspool för det subsidiära producentansvaret bland de företag som meddelar producentansvarsförsäkring. Försäkringspoolen får i uppdrag att förvalta kapitalet för att kunna ta det subsidiära ansvaret för producerade varor.
12.3.8. Erfarenheter från försäkringar av producentansvar
Arbetsgruppen konstaterar att försäkring av producentansvar är en ny företeelse. Hitintills har ännu ej mycket erfarenhet av den löpande hanteringen kommit i dagen.
I Sverige har endast ett försäkringsbolag, LF Miljö AB, meddelat försäkring för producentansvar. De varugrupper som omfattats av detta försäkringsskydd är skogsmaskiner, datorutrustning och mobiltelefoner. LF Miljö anger att försäkring av producentansvar är ett komplext område där det krävs ingående kunskaper om produkters material, egenskaper, livscykel, teknik och återvinning.
Generellt om LF Miljö AB:s producentansvarsförsäkringar kan sägas att försäkringen övertar producentens ansvar att bekosta en miljöriktig återvinning. Den försäkringstekniska risken är att bedöma när produkten ska återvinnas och kostnaden för denna återvinning. Häri ligger en osäkerhet i tid och omfattning. Ansvarstiden har generellt valts till 20 år men den kan anpassas till den försäkrade produktens förväntade livslängd. Vilket också har skett i något fall. Premiebetalning sker såsom en engångspremie när produkten säljs. Återlämning sker genom att produkten lämnas till avtalat återvinningsföretag. LF Miljö AB har upphandlat tidsbegränsade avtal med återvinningsföretag om omhändertagande av uttjänta varor. Ännu har LF Miljö AB inga erfarenheter från återlämning av försäkrade produkter. De första datorerna beräknas börja återlämnas år 2002 och vad gäller entreprenadmaskiner så kommer de första tidigast någon gång efter 2005.
En särskild svårighet är de långa tider under vilken försäkring ska gälla. Långa ansvarstider ställer högre krav på stabilitet hos försäkringsbolaget, men även på återförsäkraren. Återförsäkring är en förutsättning för att producentansvaret ska kunna försäkras. I dagsläget är det ovanligt att sådana långvariga försäkringar tecknas, men LF Miljö har visat att det är möjligt att erhålla sådant långvarigt återförsäkringsskydd genom de avtal som slutits med några världsledande återförsäkrare. Arbetsgruppen anser att intresset kan förväntas öka allt eftersom det blir vanligare med långa ansvarstider på olika områden.
Under år 2001 har importören av bilmärkena Mazda och Suzuki, Olle Olsson Bolagen, tecknat ett försäkringsavtal med LF Miljö AB om att de senare ska genom försäkring garantera det lagstadgade producentansvaret.
Min bedömning
Jag har tagit del av en fördjupad analys angående möjligheterna att använda en traditionell försäkringslösning vid producentansvar och konstaterar följande:
Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg omsättningshastighet är lämpliga för försäkringslösningar. Varor som i rutan skulle kunna omfattas av en sådan lösning är exempelvis bilar, vit- och brunvaror, samt andra motorfordon om producentansvar skulle bli aktuellt för dessa.
Genom en försäkringslösning av producentansvaret, frivillig eller obligatorisk, garanteras finansiell säkerhet vid tidpunkten då varan är uttjänt även om producenten är insolvent eller har upphört med sin verksamhet. Dessutom blir, liksom i fallet då producenten gör egna avsättningar, kostnaden för konsumenten låg genom förräntning av försäkringspremie, och incitament till miljömässiga produktförbättringar finns.
Jag konstaterar att mycket av den kunskap som försäkringsbolaget behöver för att beräkna premie och ta hand om varan måste inhämtas från produktens tillverkare.
En fördel då producenten själv svarar för finansieringen, är att det blir en närmare koppling mellan produktens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Producenten får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produkten.
Jag gör bedömningen att en traditionell försäkringslösning inte är lämplig för alla typer av produkter. Då ekonomiska garantier övervägs för en produktgrupp bör alternativa lösningar övervägas, allt från fonder och försäkringar till materialbolag. Syftet bör vara att finna en optimal lösning för det enskilda fallet. Mitt förslag är, enligt kapitel 10, att en kommitté eller delegation tillsätts för att genom dialog och samråd utveckla arbetet med frivilliga åtaganden. Denna bör också få i uppgift att tillsammans med berörda branscher överväga olika typer av ekonomiska garantier.
13. Författningskommentar
13.1. Förslag till lag om ändring av miljöbalken (1998:808)
1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.
Miljöbalken skall tillämpas så att
1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,
3. den biologiska mångfalden bevaras,
4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas,
5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås,
6. varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln.
Paragrafens första stycke ger uttryck för miljöbalkens mål och syfte, att främja en hållbar utveckling. I paragrafens andra stycke anges vad som skall gälla för att miljöbalkens mål skall uppnås. Enligt förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45, del 2, s. 7) utgör inte de uppräknade punkterna en uttömmande beskrivning av hur det i första stycket angivna målet uppfylls utan exempel på sådant som är av särskild betydelse för balkens mål.
Varors och produkters miljöpåverkan i ett livscykelsperspektiv är en fråga som får allt större uppmärksamhet både nationellt och internationellt. I regeringens skrivelse 1999/2000:114, En miljöanpassad produktpolitik, s. 5, anges att miljöanpassade varor och tjänster är nyckeln till en ekologiskt hållbar utveckling såväl nationellt som globalt. Förslaget innebär att miljöbalkens portalparagraf kompletteras så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommet till tydligare uttryck som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål.
Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att miljöbalken skall tillämpas så att varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln. Den nya punkten samverkar med i första hand med punkt 1 rörande miljö- och hälsoskydd och punkt 5 som rör återvinning, återanvändning och andra hushållningsfrågor. Den föreslagna punkt 6 har emellertid ett bredare perspektiv i det att den samlat ser till varans miljöpåverkan under livscykeln och inte miljöpåverkan vid tillverknings- respektive i avfallsledet för sig.
Enligt vad som anges i förarbetena till miljöbalken skall samtliga bestämmelser tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses (prop. 1997/98:45, del 2, s. 8). Principen om en miljöanpassad produktutveckling kommer därmed att bli vägledande vid tillämpningen av miljöbalken tillsammans med övriga punkter i paragrafen.
I praktiken kan detta komma att medföra att frågan får en ökad tyngd vid utformning av nya regler på t.ex. kemikalie eller avfallsområdet. Frågan om miljöanpassade produkter kan i undantagsfall också bli föremål för prövning vid tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna i det enskilda fallet.
Det bör understrykas att frågan om varors fria rörlighet enligt EU fördraget och andra handelsavtal utgör en viktig begränsning när det gäller att omsätta den princip som föreslås komma till uttryck i miljöbalkens målparagraf till konkreta, nationella krav på varor och produkter. Detta gäller såväl vid utfärdande av generellt verkande förordningar och föreskrifter som vid tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna vid prövning och tillsyn. Alltför preciserade eller långtgående krav kan ofta komma att betraktas som otillåtna handelshinder. Utrymmet för att ställa olika former av krav kan förväntas variera med hänsyn till viken varukategori det är frågan om och kräver att de särskilda förutsättningarna i varje enskilt fall noggrant analyseras.
I vissa fall kan utrymmet vara begränsat till en uppgiftsskyldighet för tillverkaren. Ett sådant krav har redan införts i Naturvårdsverkets föreskrifter om miljörapporter för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter (NFS 2000:13). Enligt 4 § fjärde stycket skall miljörapportens textdel bl.a. innehålla uppgifter om vilka undersökningar om miljöpåverkan från verksamhetens produkter som har gjorts samt eventuella åtgärder som vidtagits för att minska denna miljöpåverkan.
6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Sådana föreskrifter får meddelas i fråga om avfallet av de varor eller förpackningar som producenterna tillverkar, för in till Sverige eller säljer och avfallet från sådan verksamhet som de bedriver.
Föreskrifter enligt första stycket får även avse krav på att insamlingen av avfallet skall ske i ett insamlingssystem som godkänts av, eller anmälts till den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om prövningsförfarandet och de krav som måste vara uppfyllda för att ett insamlingssystem skall godkännas enligt andra stycket.
Andra och tredje stycket är nya och innebär en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om krav på godkännande eller anmälan av insamlingssystem. Meddelas sådana föreskrifter åligger det producenten att se till att hans vara eller förpackning omfattas av ett insamlingssystem som godkänts eller anmälts i särskild ordning.
I dag finns, bl.a. beträffande returpapper och förpackningar, krav på att en producent skall se till att lämpliga insamlingssystem tillhandahålls för att underlätta för hushåll och andra att sortera ut och lämna ifrån sig avfallet. Detta ansvar kan producenten uppfylla genom att vara ansluten till ett materialbolag eller genom att bygga upp egna insamlingssystem.
På grund av kravens allmänt hållna karaktär har det visat sig vara förenat med problem att utöva tillsyn över de producenter som uppger sig ha egna insamlingssystem liksom de producenter som står helt utanför systemen, s.k. friåkare. Ett annat problem gäller tillsynen gentemot materialbolagens verksamhet. Om insamlingssystemen inte bedöms som lämpliga i något avseende har det varit svårt för myndigheterna att rikta krav mot materialbolagen med stöd av lagstiftningen.
Syftet med ovanstående förslag är å ena sidan att förbättra möjligheterna att utöva tillsyn mot de producenter som inte uppfyller sitt ansvar. Varje enskild producent måste kunna visa att de varor eller förpackningar som hans ansvar omfattar ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning. För enskilda producenter som fullgör sitt ansvar med helt egna system bör ett enklare anmälningsförfarande tillämpas. I sådana fall krävs inte att insamlingssystemet prövas och godkänns enligt ett särskilt beslut, utan det räcker att myndigheterna underrättas genom en anmälan.
Kravet på godkännande kommer å andra sidan även att gälla materialbolagens insamlingssystem. Dessa system skulle således komma att prövas mot särskilt fastställda krav. Kriterierna för godkännande av ett insamlingssystem kan inrymma en rad olika frågeställningar såsom uppfyllande av insamlingsmål, geografisk spridning, täthet mellan insamlingsbehållare, samrådsskyldighet, informationskrav, renhållning, rapportering etc.
Det framstår som lämpligt att Naturvårdsverket utfärdar föreskrifter med krav som ett insamlingssystem måste uppfylla och som prövningen av godkännande sker mot. Dessa föreskrifter kan antas få ett varierande innehåll beroende på vilken typ av avfall som insamlingssystemet avser. Vid utformningen av föreskrifterna bör eftersträvas att kraven blir så tydliga att de möjliggör en effektiv uppföljning samtidigt som flexibiliteten att hitta kostnadseffektiva lösningar inom ramen producenternas samlade ansvar bibehålls i möjligaste mån.
Tillsynen över insamlingssystemen kan komma att avse lokala frågeställningar där den kommunala tillsynsmyndigheten i första hand vänder sig mot anlitade entreprenörer. Ytterst måste det dock vara möjligt att rikta krav, avseende systemets drift lokalt, direkt mot dem som är ansvariga för insamlingssystemet, t.ex. ett materialbolag. I andra fall kan tillsynen avse frågor av nationell karaktär i vilka fall Naturvårdsverket bör ha tillsynsansvaret.
Om insamlingssystemet inte uppfyller kraven eller om den som ansvarar för insamlingssystemet inte vidta åtgärder för leva upp till kraven kan tillsynsmyndigheten besluta om förelägganden. Ytterst kan konsekvensen bli att den myndighet som godkänt systemet återkallar sitt godkännande.
I de fall ett krav på godkännande eller anmälan av insamlingssystemen införs bör det i den aktuella förordningen om producentansvar dessutom föreskrivas att de producenter vars varor eller förpackningar omfattas av ett godkänt system härigenom skall anses fullgöra sina skyldigheter. En sådan uttrycklig bestämmelse underlättar tillsynen mot de s.k. friåkarna. Det kommer att bli betydligt enklare att konstatera vilka som inte lever upp till producentansvaret.
I dessa fall finns det skäl att överväga om en miljösanktionsavgift bör föreskrivas för producenter som inte tar sitt ansvar. Miljösanktionsavgiften är ett effektivt tillsynsverktyg med starkt styrande verkan.
Förslaget innebär en möjlighet för regeringen att antingen låta en myndighet (Naturvårdsverket) pröva och godkänna insamlingssystemen eller att kräva att enskilda system anmäls genom ett enklare förfarande. I ett första skede finns det skäl att låta uppgiften ligga på Naturvårdsverket. I egenskap av central tillsynsmyndighet och föreskrivande myndighet bör verket ha förutsättningarna för att leda uppbyggandet av systemet.
7 § Föreskrifter enligt 6 § får även avse krav på förpackningars eller varors sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet.
Föreskrifterna får vidare avse en skyldighet för producenten att
1. märka en vara eller en förpackning,
2. lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller en förpackning innehåller samt om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden.
I samband med miljöbalkens införande den 1 januari 1999 utvidgades regeringens bemyndigande, i fråga om föreskrifter om producentansvar för förpackningar, till att även avse krav på för-
packningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet.
Bemyndigandet ansågs nödvändigt för att Sverige skulle kunna uppfylla de krav som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall. Direktivet innehåller bl.a. krav på att endast förpackningar som uppfyller alla de väsentliga krav som anges i direktivet och dess bilaga får släppas ut på marknaden. Direktivets krav på högsta innehåll av tungmetaller i förpackningsmaterial finns införda i 12-14 §§ i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering av, införsel och utförsel av kemiska produkter.
Direktivets mer allmänt hållna krav på miljöanpassning av förpackningar har införts i 1 § förpackningsförordningen (1997:185). Av bestämmelsen framgår bl.a. att förpackningar skall utformas, framställas och saluföras på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas, även materialutnyttjas, så att inverkan på miljön begränsas när förpackningsavfallet eller restprodukterna från hanteringen av förpackningsavfallet bortskaffas. Förpackningar skall vidare framställas på ett sådant sätt att utsläppen av skadliga ämnen minimeras när förpackningarna, förpackningsavfallet eller restprodukterna från hanteringen deponeras eller förbränns.
Den nu föreslagna ändringen innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet även för andra varor och produktgrupper än förpackningar. Detta kan t.ex. bli aktuellt vid genomförandet av nya EU-direktiv eller för att omsätta den ovan föreslagna bestämmelsen i 1 kap. 1 § andra stycket 6 i praktiska åtgärder.
En tillämpning av bestämmelsen med krav riktade mot ett visst varuslag förutsätter dock en analys i varje enskilt fall mot bakgrund av principen om varors fria rörlighet enligt EU-fördraget (jfr. författningskommentaren till 1 kap. 1 § ovan).
13.2. Förslag till förordning om ändring i förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper
3 § Med en producent avses i denna förordning den som yrkesmässigt för distribution inom Sverige
1. tillverkar eller importerar sådant papper som tidningar trycks på,
2. importerar tidningar.
Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av ansvariga producenter. Syftet med ändringen är att få en bättre överensstämmelse mellan de ansvariga enligt förordningen och de producenter som är anslutna till Pressretur AB:s verksamhet.
13.3. Förslag till förordning om ändring i förordning (1994:1236) om producentansvar för däck
1 § I denna förordning regleras producenters skyldighet att på ett miljömässigt godtagbart sätt ta hand om däck som har tjänat ut. Syftet är att minst 80 procent av alla däck som årligen återlämnas skall omhändertas på annat sätt än genom deponering.
Bestämmelser om att avfall som utgörs av hela begagnade däck som inte är cykeldäck och som har en diameter mindre än 1400 millimeter inte får deponeras finns i 8 § 5 förordningen ( 2001:512 ) om deponering av avfall.
Förslaget innebär att ett nytt andra stycke införs som hänvisar till det förbud mot deponering av däck som införts genom 8 § 5 i förordning (2001:512) om deponering av avfall och som gäller från den 16 juli 2001. Det införda deponeringsförbudet gäller parallellt med förordningen om producentansvar för däck och måste därmed iakttas vid uppfyllandet av målen för producentansvaret. Förbudet gäller hela begagnade däck som inte är cykeldäck och som har en diameter mindre än 1 400 millimeter.
13.4. Förslag till förordning om ändring i förordning (1997:185) om producentansvar för förpackningar
2 § Denna förordning skall med undantag för 8-10 §§ inte tillämpas på dryckesförpackningar av aluminium eller stålplåt eller förpackningar för konsumtionsfärdig dryck av polymera material (PETflaskor). För dessa förpackningsslag gäller i övrigt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av metall och lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar
Vad som sägs i 4-6 a §§ om insamling, sortering och borttransport skall inte tillämpas på förpackningar som på grund av sitt tidigare eller resterande innehåll utgör farligt avfall enligt förordningen (1996:971) om farligt avfall. Om sådant avfall finns bestämmelser i den förordningen
De föreslagna ändringarna följer av förslaget att införliva dryckesförpackningar av stålplåt i lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium samt föreslaget om att ändra definitionen av PET-flaskor i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar.
9 § Producenterna skall se till att förpackningsavfall senast den 30 juni 2001 tas om hand enligt följande:
Slag av förpackningsavfall
Förpackningar av aluminium och stålplåt, dock inte dryckesförpackningar av aluminium
Förpackningar av papp, papper och kartong
Förpackningar av wellpapp
Förpackningar av plast, dock inte flaskor för konsumtions-
Återvinning i viktprocent
70 % materialutnyttjande
70 %, dock minst 40 % materialutnyttjande
65 % materialutnyttjande
70 %, dock minst 30 % materialutnyttjande
färdig dryck av PET
Förpackningar av glas
Dryckesförpackningar av aluminium
Dryckesflaskor av PET
Förpackningar av trä
Förpackningar av övriga material
70 % materialutnyttjande
90 % materialutnyttjande
90 % materialutnyttjande
70 % återvinning, dock minst 15 % materialutnyttjande
30 % återvinning per material, dock minst 15 % materialutnyttjande per material
Förslaget innebär att kravet på 70 % materialåtervinning beräknas gemensamt för förpackningsavfall av aluminium och stålplåt. Dryckesförpackningar av stålplåt föreslås fortsättningsvis bli reglerade på samma sätt som aluminiumburkar i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. Insamlingsmålet blir därför detsamma för burkar av stålplåt och aluminium. Däremot är avsättningsmöjligheterna för insamlad stålplåt inte jämförbara med insamlad aluminium. Även dryckesförpackningar av stålplåt omfattas därför endast av ett krav på 70 % materialåtervinning.
13.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar
1 § Med PET-flaska avses i denna lag en förpackning för konsumtionsfärdig dryck som är tillverkad av polymera material.
Förslaget innebär en utvidgning av definitionen av vad som avses med en PET-flaska. På detta sätt klargörs att alla förpackningar för konsumtionsfärdig dryck av polymera material och eventuellt med olika barriärinlägg för att öka hållbarheten omfattas av lagens krav på att ingå i ett retursystem etc.
Polymerer är syntetiska eller oftast organiska ämnen som består av kedjeformiga molekyler (makromolekyler). Med polymera material menas här plaster och liknande organiska ämnen som kan användas rena, i blandning eller i flera skikt. I en förpackning av polymert material utgör det organiska ämnet en betydande andel och ger sin karaktär åt förpackningen.
2 § För yrkesmässig överlåtelse av en konsumtionsfärdig dryck på PET-flaska krävs ett särskilt hanteringstillstånd för den som tappar, från annat land inom Europeiska Unionen för in eller importerar drycken på flaska.
Frågor om hanteringstillstånd prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Begreppet import avser i många situationer endast import från tredje land. Genom ändringen görs ett förtydligande om att även införsel från annat EU-land medför krav på hanteringstillstånd för överlåtelse.
4 § En ansökan om hanteringstillstånd skall vara skriftlig. Av ansökan skall framgå hur retursystemet är avsett att vara utformat samt vilka åtgärder mot nedskräpning som avses bli vidtagna.
För att hanteringstillstånd skall kunna beviljas måste sökanden kunna visa att retursystemet har tillräckliga personella, tekniska och ekonomiska resurser för att långsiktigt uppfylla ställda krav på insamling, återvinning och övriga krav.
Andra stycket är nytt och innebär en uppstramning av Jordbruksverkets prövning av hanteringstillstånd. Kan inte sökanden på ett trovärdigt sätt visa att retursystemet har förutsättningar att fungera ändamålsenligt under en längre tid skall hanteringstillstånd inte beviljas.
9 a § PET-flaskor med konsumtionsfärdig dryck får inte yrkesmässigt överlåtas eller saluhållas om förpackningen inte ingår i ett godkänt retursystem.
Bestämmelsen är ny och innebär ett förbud för handeln att överlåta eller saluhålla PET-flaskor med konsumtionsfärdig dryck som inte ingår i ett retursystem. Denna åtgärd har ansetts nödvändig för att komma tillrätta med den s.k. svart-importen av PET-flaskor. Bestämmelsen innebär att butikerna måste förvissa sig om att leverantörernas förpackningar ingår i systemet. Tillsynen över efterlevnaden av kravet utövas lämpligen lokalt av kommunen.
15 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. i strid med 2 § överlåter dryck som är tappad på PET-flaska,
2. bryter mot 9 a §,
3. underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 11 §.
I ringa fall döms inte till ansvar. Den som överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Genom bestämmelsen görs det straffbart att sälja PET-flaskor i strid mot förbudet i 9 a §. Detta bör ha en starkt avhållande effekt på alla seriösa handlare vad gäller att sälja PET-flaskor som inte omfattas av ett retursystem.
13.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar
2 § Kommunen utövar tillsyn över efterlevnaden av förbudet i 9 a § lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar mot yrkesmässig överlåtelse och saluhållande av PET-flaskor som inte ingår i ett godkänt retursystem. I övrigt utövar Statens jordbruksverk tillsynen enligt den lagen och de villkor som har meddelats med stöd av lagen.
Enligt 10 § i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar utövar den myndighet som regeringen bestämmer tillsynen över efterlevnaden av lagen och villkor som har meddelats med stöd av lagen.
Enligt paragrafens nu gällande lydelse utövar Naturvårdsverket tillsynen över efterlevnaden av de villkor om återanvändnings- och återvinningsnivåer som uppställs i hanteringstillstånd som har meddelats med stöd av lagen. Naturvårdsverket har hemställt om att denna tillsynsuppgift bör överflyttas på Jordbruksverket som har tillsynsansvaret i övrigt. Ändringen innebär att Jordbruksverket tar över Naturvårdsverkets tillsynsansvar samtidigt som kommunen ges ansvar för att utöva tillsynen över att handeln inte säljer PETflaskor i strid mot vad som sägs i den nya 9 a § i lagen.
13.7. Förslag till lag om ändring i lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium
1 § Denna lag gäller verksamhet som avser att främja återvinning av dryckesförpackningar av aluminium eller stålplåt (metallburkar) genom ett pantsystem för sådana burkar samt yrkesmässig överlåtelse och saluhållande av konsumtionsfärdig dryck på metallburkar.
Genom förslaget utvidgas lagens tillämpningsområde till att även avse dryckesförpackningar av stålplåt. För sådana förpackningar skall samma krav gälla som för förpackningar av aluminium. Skälet till förslaget är främst att underlätta för konsumenterna så att de
kan lämna tillbaka dryckesförpackningar av aluminium och stålplåt på ett och samma ställe.
Genom att lagen nu även omfattar stålburkar införs det gemensamma begreppet metallburkar. Även lagens namn föreslås ändras till Lag om återvinning av dryckesförpackningar av metall.
1 b § Metallburkar med konsumtionsfärdig dryck får inte yrkesmässigt överlåtas eller saluhållas om metallburken inte ingår i ett sådant pantsystem som avse i 1 §.
Svart-import och försäljning av aluminiumburkar som inte ingår i något retursystem utgör ett lika stort problem som handeln med illegala PET-flaskor. Genom den nya paragrafen införs ett försäljningsförbud riktat mot handeln på samma sätt som för PETflaskor. Bestämmelsen innebär att lagens tillämpningsområde i 1 § utvidgas till att även reglera yrkesmässig överlåtelse och saluhållande av konsumtionsfärdig dryck på metallburkar.
2 a § Den som yrkesmässigt importerar eller från annat land inom
Europeiska Unionen för in metallburkar med eller utan dryck skall anmäla detta till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Ändringen innebär ett förtydligande om att anmälningsskyldigheten även gäller vid införsel av metallburkar från annat EU-land och inte endast vid import från tredje land.
3 § Regeringen får meddela föreskrifter om avgift vid import av metallburkar och de andra föreskrifter som kan behövas för att säkerställa att inhemska, till Sverige införda och importerade burkar med eller utan dryck kan konkurrera på lika villkor, när ett pantsystem har inrättats. Regeringen får överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter.
Föreslagna ändringar utgör följdändringar till tidigare redovisade förslag.
4 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet
1. bryter mot 1 b §,
2. bryter mot 2 § eller åsidosätter villkor som har meddelats med stöd av 2 §,
3. bryter mot 2 a §,
4. bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av 3 §, eller
5. lämnar oriktig uppgift om förhållanden som är av betydelse i handling som avges till ledning vid fastställande av avgift.
Förslaget innebär att det blir straffsanktionerat att bryta mot överlåtelse och saluhållandeförbudet som föreslås i den nya 1 b §.
13.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter
Uppgiftsskyldighet och tillsyn
15 § En producent skall till Naturvårdsverket lämna de uppgifter om fullgörandet av sina skyldigheter enligt denna förordning som Naturvårdsverket behöver för att kontrollera att förordningen följs.
Bestämmelser om tillsyn över efterlevnaden av denna förordning finns i förordningen ( 1998:900 ) om tillsyn enligt miljöbalken .
Genom hänvisningen till förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken tydliggörs vilka myndigheter som har att utöva tillsynen enligt förordningen. Av samma skäl ändras rubriken till Uppgiftsskyldighet och tillsyn. Av tillsynsförordningen följer bl.a. att Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning och att den kommunala nämnden har ansvar för den operativa tillsynen över avfallshanteringen i kommunen.
13.9. Förslag till ändring i renhållningsförordningen (1998:902)
25 a § Avfall som utgörs av elektriska eller elektroniska produkter skall sorteras ut från hushållsavfall och annat avfall.
Paragrafen är ny och innebär att det införs krav på källsortering av el-produktavfall. Liknande bestämmelser om källsortering finns i förordningarna om producentansvar för returpapper och förpackningar. Syftet med bestämmelsen – som även gäller el-produktavfall som inte omfattas av producentansvar – är att skapa bättre förutsättningar för den föreskrivna förbehandlingen och återvinningen av avfall som utgörs av elektriska eller elektroniska produkter.
Referenser
Alfredsson, M., Hultén, S. och Sweet, S., (2001) Industriellt Produ-
centansvar – produkt- och marknadsutveckling i nätverk. Slutrapport REFORSK rapport FoU 156. EFI, Ekonomiska
Forskningsinstitutet vid Handelshögskolan i Stockholm. Alm, P. och Edlund, S., (1997) Plaster i det miljö- och resurseffektiva
samhället, PIR PlastinformationsRådet.
Andersson, K. och Ekvall, T., (1999) Utvärdering av återvinning för
Göteborgsområdet, Chalmers Industriteknik på uppdrag av
Kretsloppsnämnden, Göteborgs stad. Anell, B. och Asplund, G., (1999) Förpackningar och miljöpåverkan.
En kritisk granskning av producentansvarets konsekvenser. Pan
European Communication AB Anell, B. och Asplund, G., (1999) Producentansvar för förpack-
ningsavfall: mål, medel och konsekvenser. Diskussion. Preliminär rapport.
Arbetarskyddsstyrelsen, (1998) Arbetsmiljöeffekter vid kretslopps-
arbeten Rapport 1998:9.
Arvidsson, E och Gunnarsson, F. (1998) Materialåtervinning eller
energiutvinning?, D-uppsats, Företagsekonomiska institutionen,
Uppsala universitet, Uppsala. Baumann, H., Ekvall, T., Eriksson, E., Kullman, M., Rydberg, T.,
Ryding, S.-O., Steen, B. och Svensson, G (1993) Miljömässiga skillnader mellan återvinning/återanvändning och förbränning/ deponering. REFORSK rapport FoU nr 79, Stiftelsen RE-FORSK, Malmö. Baumann, H., Boons, F., Bragd, A., (2000) Mapping the green pro-
duct development field: Engineering, policy and business perspectives. Final Report. AFR-report 301. AFN, Naturvårdsverket.
Berg, P. och Mattsson, C., (2001) Insamling av hushållsavfall. En
kartläggning och analys av system för hantering av hushållsavfall och förpackningar, Sverige 2000. Naturvårdsverket. Rapport 5145. Borchers, M. (1999) Kretsloppsanpassning ur ett samhällsekonomiskt
perspektiv, Långtidsutredningen, Bilaga 4, NUTEK, Näringsoch teknikutvecklingsverket, Stockholm.
Bruvoll, A (1998) ”The Costs of Alternative Policies for Paper and
Plastic Waste” Rapport 98/2, Statistisk Sentralbyrå, Norge. Bäckman, P., Andersson, K., Svensson, R. och Eriksson E.
Översiktlig samhällsekonomisk analys av producentansvaret.
REFORSK rapport FoU 157. CIT Ekologik Chalmers Industriteknik, Göteborg. Dahlroth, B. (1998a) Avfall & Energi: En kunskapssammanställning,
STOSEB, Stor-Stockholms Energi AB, Stockholm. Dahlroth, B. (1998b) Avfall & Energi: Sanningar, Åsikter, Frågor,
STOSEB, Stor-Stockholms Energi AB, Stockholm. EAL (1999) Återvinning av returpapper i Kiruna kommun och
Norrbottens län. EAL MILJÖKAPITAL AB, Stockholm.
EAL (2000) Styrmedel som påverkar producentansvaret. EAL
Miljö Ekonomi Juridik. Underlag till utredningen för översyn av producentanvaret (M 2000:01) Egerö, T., (1999) Stadsbyggnad med och utan sopsug, en jämförelse
av exploatering, ekonomi och miljö, BoDAB, Bostadsföretagens i
Stor-Stockholm Drift AB. Eriksson E., Börjesson V., Ljunggren Söderman M. och
Ringström E. (2001). Samhällsekonomisk jämförelse av bringsystem och fastighetsnära system för insamling av glas, CIT Ekologisk Chalmers Industriteknik, Göteborg. Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling, EKU-delegatio-
nen, (1999) Ställ miljökrav! vid offentlig upphandling av varor, tjänster och entreprenader. (skriften kan laddas ner från www.upphandling.hallbarasverige.gov.se) Ekvall, T. (1999) A market-based approach to allocation at open-
loop recycling, manuscript submitted to Resources, Conservation and Recycling, CIT Ekologik, Chalmers Industriteknik, Göteborg. Ekvall, T. (1996) Key issues in the assessment of wood fibre flows,
CIT Ekologik 1996:1, Chalmers Industriteknik, Göteborg.
Ekvall, T., Person, L., Ryberg, A., Widheden, J., Frees, N., Nielsen,
P.H., Weidema Pedersen, B. och Wesnæs, M (1998) Life Cycle
Assessment of Packaging Systems for Beer and Soft Drinks, Rapport No. 399, Miljøstyrelsen, Köpenhamn.
Eriksson, E. och Ölund, G. (1998) Återvinna, förbränna eller depo-
nera? Miljöanalys av producentansvaret för plastförpackningar,
CIT Ekologik, Chalmers Industriteknik, Göteborg. Eriksson, E., Börjesson, V., Ljunggren Söderman, M. och
Ringström, E. (2001a) Samhällsekonomisk jämförelse av bringsystem och fastighetsnära system för insamling av glas. På uppdrag av Svensk Glasåtervinning AB, CIT Ekologik, AB, Göteborg. Eriksson, E., Ljunggren Söderman, M. och Ringström, E. (2001b)
Komplettering och fördjupning av samhällsekonomisk analys. På uppdrag av Utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000:01), CIT Ekologik AB, Göteborg.
Erlöv, L., Löfgren, C. and Sörås, A., (2000) Packaging – a tool for
the prevention of environmental impact. Packforsk. Rapport nr 194.
Finansinspektionen och Sveriges Försäkringsförbund (2001) Rap-
port från arbetsgruppen för försäkring av producentansvar.
Underlag till utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000:01). Finnveden, G. (1998) On the possibilities of life-cycle Assessment.
Development of methodology and review of case studies. Doctoral thesis in Natural Resources Management Department of Systems Ecology, Stockholm University, Stockholm, Sweden.
Finnveden, G., Johansson, J., Moberg, Å. och Palm, V. (2001)
Miljöpåverkan från olika varor. Forskningsgruppen för Miljöstrategiska Studier (fms 167). Underlag till utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000:01). Stockholms Universitet/systemekologi och FOA.
Finnveden, G., Johansson, J., Lind, P. and Moberg, Å., (2000) Life
Cycle Assessments of Energy from solid waste. Forskningsgruppen för Miljöstrategiska Studier (fms 137
)
. Stockholms Universitet/
Systemekologi och FOA. Finnveden, G. och Ekvall, T. (1998a) Energi- eller materialåter-
vinning av pappersförpackningar?, Svensk Kartongåtervinning AB, Stockholm.
Finnveden, G. och Ekvall, T. (1998b) Life-Cycle Assessment as a
Decision-Support Tool – The Case of Recycling vs. Incineration of Papper, Resources, Conservation and Recycling, 24, 235 – 256. Finnveden, G., Steen, B. och Sundqvist, J.-O. (1994a) Kretslopp av
pappersförpackningar: materialåtervinning eller energiåtervinning? En miljöstudie baserad på fem verkliga fall, IVL Rapport B1128,
Institutet för Vatten- och Luftvårdsforskning, Stockholm. Finnveden, G., Person, L. och Steen, B. (1994b) Återvinning av
mjölkkartong, En LCA-studie av skillnader i miljöbelastning,
Bilaga 2 till Förpackningar i Kretsloppet, Rapport 4301, Naturvårdsverket, Stockholm. Flory, I. (1999) Sila mygg och svälja kameler, Svensk Handel om för-
packningar, sopor och källsortering, Svensk Handel, Stockholm (rapporten kan laddas ner från www.svenskhandel.se).
Granath, G. och Strömdahl, I. (1994) Förpackningar i kretsloppet.
Beräkningar av miljökonsekvenser av kretsloppspropositionen, Livscykelanalyser av förpackningar, Rapport 4300, Naturvårdsverket, Stockholm.
Hallin, PO., Jarlbro, G. och Nilsson Djärf, J. (2001)
Avfallshantering och miljökommunikation i ett framtidsperspektiv.
REFORK rapport nummer FoU 154. Lunds universitet. Hjern, B. och Plogner, A-C., (1999) Vems styrmedel är producent-
ansvaret? Slutrapport. AFR-rapport 247. AFN, Naturvårdsverket, Stockholm.
Hunhammar, S. (1999) Transport av insamlade förpackningar och
annat avfall – leder ökad sortering till ökande transporter och spelar det någon roll?, Kartläggning, AFR-rapport 237, Stockholm Environment Institute på uppdrag av AFN, Naturvårdsverket, Stockholm.
Ingenjörsvetenskapsakademien, IVA, (1995) Miljödriven affärsut-
veckling. Från myndighetskrav till strategiska möjligheter. En studie utförd av Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), McKinsey & Company och Världsnaturfonden (WWF).
Institutet för förpackning och distribution, PACKFORSK (1994)
90-talets förpackningsmarknad, drivkrafter, konsekvensanalys, statistik.
Institutet för förpackning och distribution, PACKFORSK och
Förpackningsinsamlingen AB (1999) Förändringar i en varukorg – förstudie. Jansson, A., (2000) Recycling and Degradation of thermoplastic Ma-
terials. Chalmers University of Technology, Göteborg, Sweden.
Kommerskollegium, Konkurrensverket och NUTEK (1998) Miljö,
handel och konkurrens – spelregler för effektiva marknader. Kommerskollegium rapport 1998:2, Konkurrensverkets rapportserie 1998:1, NUTEK, Info. 025-1998, april 1998.
Konsumentverket (2000). Sorteringsanvisningar på förpackningar.
Promemoria. Kretsloppsdelegationen, (1994) Producentansvar för däck i Sverige.
Kretsloppsdelegationens rapport 1994:1. Kretsloppsdelegationen, (1995) Green Goods. Kretsloppsdelega-
tionens rapport 1995:5. Kretsloppsdelegationen, (1995) Förslag till Producentansvar för ut-
tjänta bilar i Sverige. Kretsloppsdelegationens rapport 1995:9.
Kretsloppsdelegationen, (1996) Producentansvar i Byggsektorn.
Kretsloppsdelegationens rapport 1996:11. Kretsloppsdelegationen, (1996) Producentansvar för elektriska och
elektroniska produkter. Kretsloppsdelegationens rapport 1996:12.
Kretsloppsdelegationen, (1997) Strategi för Kretsloppsanpassade
material och varor. Kretsloppsdelegationens rapport 1997:14.
Kretsloppsdelegationen, (1997) Producentansvar för möbler.
Kretsloppsdelegationens rapport 1997:15. Kretsloppsdelegationen, (1997) Producentansvar för varor. Förslag
och idé. Kretsloppsdelegationens rapport 1997:19.
LIP-kansliet, Stockholms stad (2000) Insamling av avfall från hus-
håll i Stockholms stad. Beskrivning av dagens system för insamling av källsorterat avfall från hushåll i Stockholms stad och förslag till tekniktävlingar. Slutrapport. VVB VIAK AB Region
Stockholm. Larsson, S., Flory, I. och Olofsson, B. (2001) Utredning av
pantsystemen. Underlag till utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000:01).
Leach, M., Bauen, A. and Lucas, N. (1997) A Systems Approach to
Materials Flow in Sustainable Cities. A Case Study of Paper.
Journal of Environmental Planning and Management, 40, 705– 723.
Lindhqvist, T. (2001) Producentansvar för bilar – en anaylys av
effektivitet och samhällsekonomiska konsekvenser. Underlag till utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000:01) på uppdrag av BIL Sweden. Internationella institutet för industriell miljöekonomi. Lunds universitet.
Ljunggren Söderman, M., (2000) A systems Engineering Approach to
National Waste Management. Thesis for the degree of Doctor of
Philosophy. Chalmers University of Technology. Göteborg, Sweden. Lothigius, J., (1999) Hur utvecklar vi producentansvaret? Synpunk-
ter på hur kunskapsförsörjningen behöver utvecklas. Rapport från
Seminarium anordnat av Naturvårdsverket och Stiftelsen Reforsk. Miljödepartementet, (1998) Sammanställning av remissyttranden
över Kretsloppsdelegationens rapport 1997:19 Producentansvar för varor – Förslag och idé.
Miljøverndepartementet (2000) Avtaler om reduksjon, innsamling
og gjenvinning av emballasjeavfall. Norge.
Miljö- och Naturresursdepartementet (1993) Kretsloppet. Den nya
miljösynen. En sammanfattning av regeringens kretsloppsproposition nr 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Stockholm.
Miljö- och Naturresursdepartementet (1992) Varor som faror. DS
1992:58. Stockholm. Miljövårdsberedningen, (2000) Tänk nytt, tänk hållbart! – en daglig-
varukedja för framtiden. En rapport från Miljövårdsberedningens dialog Framtida handel. Miljödepartementet, Stockholm.
Miljövårdsberedningen, (2000) Tänk nytt, tänk hållbart! – att bygga
och förvalta för framtiden. En rapport från Miljövårdsberedningens dialog Bygga/Bo. Miljödepartementet, Stockholm.
Mont, O., (2000) Product-Service Systems. Final Report. AFR-
report 288. AFN, Naturvårdsverket. Mont, O. and Ryan C., (2000) ”Funktionsförsäljning” – Product-
Service Systems Seminar 8
th
of May, 2000 in Stockholm. Rosen-
bads Konferenscenter. AFR-report 299, AFN, Naturvårdsverket. Månsson, K., (1999) Bygg för alla. En studiematerial om tillgänglig-
het och användbarhet i byggd miljö. Svensk Byggtjänst.
Naturvårdsverket (1986) Energi ur avfall. Sammandrag av en utred-
ning. Statens energiverk, Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket (1994) Viktiga materialflöden. Förutsättningar
för aktionsplaner, rapport 4384. Naturvårdsverket (1995) Materialflöden i samhället. Redovisning
till regeringen del 2, rapport 4504. Naturvårdsverket (1997) Har producenterna nått målen?, rapport
4748.
Naturvårdsverket (1998) Producentansvar för förpackningar – för
miljöns skull?, rapport 4938.
Naturvårdsverket (1998) Seminar Extended Producer Responsibility
as a Policy Instrument - what is the knowledge in the Scientific Community? Proceedings of an International Seminar 8-9 May 1998 in Lund, Sweden. AFR-report 212.
Naturvårdsverket (1998), STGs projekt svensk avfallsterminologi
Stiftelsen REFORSK FoU 151. AFR-report 217. Naturvårdsverket (1999) Lathund för konsekvensutredningar,
rapport 4959. Naturvårdsverket (1999) Producenters ansvar för varors miljöpå-
verkan – underlag till en miljöanpassad produktpolitik, rapport 5043.
Naturvårdsverket (1999) Miljööverenskommelser – en möjlighet i
miljöarbetet?, rapport 5064.
Naturvårdsverket (2000) Har producenterna nått målen? Uppfölj-
ning av producentansvaret för 1999, rapport 5078. Naturvårdsverket (2001) Insamling av hushållsavfall. En
kartläggning och analys av system för hantering av hushållsavfall och förpackningar Sverige 2000, rapport 5145. Naturvårdsverket (2001) Har producenterna nått målen? Uppfölj-
ning av producentansvaret för 2000, rapport 5156. Nise, G., Borg, K. och Klenell Hatschek E-K., (1997) Arbetsmiljön
i kretsloppssamhället. Rapport från Yrkesmedicinska enheten.
Nordesjö, P. och Sundqvist, J-O., (1990) Konsekvenser av kom-
munal glasåtervinning. En studie av några svenska fall 1988.
Kungl. Tekniska Högskolan, Institutionen för mark- och vattenresurser; Miljövårdcentrum. Forskningsrapport. Stockholm. Nordiska Ministerrådet, (1995) Hållbara konsumtions- och produk-
tionsmönster. Tema Nord 1995:587.
Olsson, T., Vikicevic, S., Retzner, L. och Törner, T. (2001)
Plockanalyser av hushållens säck- och kärlavfall. En studie i sex svenska kommuner. REFORSK rapport FoU 155. Nordvästra
Skånes Renhållnings AB. Plas, G., Erdmenger, C., (2000) How local authorities spend their
budgets responsibly. Green purchasing Good Practice Guide. An ICLEI ”Policy & Practice Publication”. ICLEI, The International Council for Local Environmental Initiatives Plastbranschens informationsråd, PIR, (1996) Plaståtervinning – till
material eller bränsle.
Puck, A., Pilz, H., Stark, W. and Hutterer, H., (GUA); Anders-
son, K., Bäckman, P. och Eriksson, E, (CIT Ekologik), (2001) Final Report. Cost-Benefit Analysis of Recycling and Waste
Treatment of Plastic Packaging in Sweden. Plastkretsen AB;
GUA, Gesellschaft für umfassende Analysen GmbH och CIT Ekologik AB. Radetzki, M. (1999) The Political Economy of Recycling: The Case
of Sweden, Luleå Tekniska Högskola, augusti 1999.
Regeringens proposition 2000/01:65 Kemikaliestrategi för Giftfri
miljö
Ritchey, T., Sjöberg, E. och Stenström, M. (2001) Omvärldsanalys.
Underlag till utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000.01). Försvarets Forskningsinstitut. Riksdagens revisorers Förslag till riksdagen 1999/2000:RR4. Förslag
angående producentansvarets betydelse i avfallshanteringen. Rutegård, G., (1999) Konsekvensanalys i livscykelperspektiv av att
använda insamlade tidningar och tidskrifter till materialåtervinning alternativt energiutvinning. Pressretur AB.
Sandström, M. och Soutukorva, Å., (2001) Producentansvaret,
handeln och drivkrafter för teknisk utveckling. REFORSK rapport FoU 153. Beijerinstitutet.
SIS Forum AB, Miljöcertifierade svenska företag 1998. ISO 14001
EMAS. (www.environ-cert.com). SIS Miljömärkning, (1995) Miljö Märkt. Magasin nr 13. Statens Offentliga Utredningar, (1991) Miljön och förpackningarna.
SOU 1991:76. Slutbetänkande av förpackningsutredningen. Statens Offentliga Utredningar, (1991) Miljön och förpackningarna.
Livscykelanalyser för förpackningsmaterial – beräkning av miljöbelastning. Bilagedel. SOU 1991:77.
Statens Offentliga Utredningar, (1996) Konsumenterna och miljön.
SOU 1996:108, Betänkande av utredningen om konsumenterna och miljön. Statens Offentliga Utredningar, (2000) Från byggsekt till byggsektor.
Byggkostnadsdelegationens betänkande SOU 2000:44. Statens Offentliga Utredningar, (2001) Tänk nytt, tänk hållbart! –
dialog och samverkan för hållbar utveckling.SOU 2001:20.
Statistiska centralbyrån, SCB, (1998) Indikatorer för hållbar ut-
veckling – en pilotstudie. Rapport 1998:11.
Statistiska centralbyrån, SCB, (1999) Minskade koldioxidutsläpp ge-
nom förändrad materialanvändning – en förstudie. Rapport 1999:1.
Statskontoret, Bilskrotning – förslag till ändrade regler. Rap-
port 1984:14.
Stegrin, G. och Granath (1998) Miljöanalys förbränning-återvinning
Arbetsmaterial, Rapport för Svensk Kartongåtervinning AB, ÅF-IPK, Stockholm. Stjernström, O. och Svensson, I. (1994) Risker i kretsloppssamhället.
Exempel på systemkollisioner i avfallshanteringen. FOA Rapport A 40075-4.5. Umeå Universitet.
Stor Stockholms Energi AB, STOSEB (2001) Skriften 1/01 nytt
från STOSEB.
Sundberg, J. (2000) Kapacitet att ta hand om brännbart avfall och
organiskt avfall. Renhållningsverksföreningen 00:13. Sundqvist, J-O., Baky, A., Björklund, A., Carlsson, M.,
Eriksson, O., Frostell, B., Granath, J., Thyselius, L., (1999)
Systemanalys av energiutnyttjande från avfall – utvärdering av energi, miljö och ekonomi. Översiktsrapport. IVL rapport för
Statens Energimyndighets forskningsprogram Energi från Avfall. Projektnr: P10544-1. Svensson, R., (2001) Miljödata för sex olika material. Material från
virgin råvara och återvunnen råvara. CIT Ekologik, Chalmers
Industriteknik, Göteborg. Tillman, A.-M., Baumann, H., Eriksson, E. och Rydberg, T. (1991)
Packaging and the Environment. Life-cycle analyses of selected packaging materials. Quantification of environmental loadings,
CIT, Chalmers Industriteknik, Göteborg. Witalis, K., (1996) Damm, filter och gamla lysrör – kretslopps-
tänkande inom fastighetsförvaltningen. Sveriges Fastighetsägareförbund.
Zetterberg, L., (1997) Nyckeltal för bedömning av Sveriges
branschers totala miljöpåverkan – metod och tillämpning.
IVL-rapport. IVL, Institutet för vatten- och luftvårdsforskning. ÅF-IPK (1998) Telefonintervjuer för kartläggning av bränslealterna-
tiv vid kartongförbränning i fjärrvärmeanläggningar, på uppdrag av Svensk Kartongåtervinning – SKÅ, ÅF-IPK, Stockholm.
Kommittédirektiv
Översyn av producentansvaret samt förslag till garantier för producentansvarets fullföljande och funktion
Dir. 2000:28
Beslut vid regeringssammanträde den 6 april 2000.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av producentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas. Utredaren skall:
genomföra en bred översyn av såväl de miljörelaterade som de samhällsekonomiska effekterna av det införda producentansvaret inom produktområdena förpackningar, returpapper, däck och bilar, med fokus på förpackningsområdet,
undersöka konsumenternas möjlighet till och faktiska deltagande i systemet,
följa upp de frivilliga åtagandena för kontorspapper samt byggoch rivningsavfall samt bedöma effekterna av dessa åtaganden,
mot bakgrund av den breda översynen av producentansvaret undersöka om ytterligare varugrupper skulle kunna omfattas av producentansvar samt lämna förslag till varugrupper,
utvärdera retur- och pantsystemen för aluminiumburkar, PETflaskor samt returförpackningar av glas för öl och läsk.
Utredaren skall lämna förslag till hur systemen för uttjänta produkter framdeles bör utformas. Förslagen skall grundas både på slutsatserna från ovan presenterade deluppdrag och på en bedömning av alternativa lösningar för att uppnå samma mål.
Utredaren skall även utreda och lämna förslag till hur åtgärder och initiativ för att garantera producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas.
Utredaren skall därvid:
−
belysa problemet med och risken för avsaknad av ansvarstagare då producenter upphör med sin verksamhet,
−
generellt analysera förutsättningar, möjligheter och hinder för ansvarig producents framtida omhändertagande av långlivade produkter som producentansvar gäller för samt uppskatta kostnader för omhändertagandet,
−
belysa för- och nackdelar med olika former av ekonomiska garantier för framtida omhändertagande,
−
föreslå åtgärder och initiativ för att garantera fullföljande av producentansvar.
Bakgrund
Kretsloppsanpassningen av samhället
Redan år 1975 formulerades principer och mål om avfall och avfallshantering (prop. 1975:32, bet. 1975:JoU10, rskr. 1975:161). Det främsta målet var att uppnå en förbättrad avfallshantering och en ökad återvinning. Ansvaret för att det avfall som uppkommer i produktionen kan tas om hand på ett från miljö- och resurssynpunkt riktigt sätt ansågs redan då åvila producenten.
År 1982 beslutade riksdagen om lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. Detta var ett led i att uppnå en miljöriktig hantering av uttjänta dryckesförpackningar (prop. 1981/82:131). Lagstiftningen föregicks av förhandlingar mellan dåvarande jordbruksministern och näringslivets parter. Näringslivsparterna förband sig att bygga upp ett pantsystem för aluminiumburkarna med beaktande av konsument- och arbetsmiljöaspekter för att främja utvecklingen av förpackningssystem som är resurs- och energisnåla och som medför minsta möjliga olägenheter från nedskräpnings- och andra miljösynpunkter. År 1991 utvidgades det lagreglerade pant- och retursystemet för dryckesförpackningar att omfatta även PET-flaskor i samband med att riksdagen beslutade om lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. Sedan 1970-talet drevs dessutom på frivillig väg pant- och retursystem för glasflaskor för läsk och öl respektive vin och sprit av branschens parter.
I samband med att propositionen 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling beslutades, bemyndiga-
des regeringen av riksdagen att införa producentansvar för olika produkter (prop. 1992/93:180, bet. 1993/94:JoU14, rskr. 1993/94:344). Målet var att öka återvinningen och återanvändningen av samhällets resurser och att därigenom förebygga uppkomsten av avfall. Ansvaret för att utveckla miljöanpassade varor skulle åläggas producenterna eftersom det i första hand är de som har den reella möjligheten att känna till sammansättningen av olika produkter och bedöma deras miljöeffekter i avfallsledet. Producenterna fick ansvaret för insamling och hantering av de uttjänta produkterna i syfte att skapa ett incitament att minska avfallsmängderna, rena produktionen och miljöanpassa produktutvecklingen. I propositionen lades också fast att producentansvar successivt bör införas för nya produktgrupper och varuområden.
Producentansvarets införande
Sedan år 1994 finns ett författningsreglerat producentansvar för förpackningar (SFS 1997:185), returpapper (SFS 1994:1205) och däck (SFS 1994:1236). Från och med den 1 januari 1998 infördes också ett producentansvar för bilar (SFS 1997:788). Regeringen har dessutom beslutat om ett producentansvar för elektriska och elektroniska produkter som avses träda i kraft under år 2001.
Regeringen har övervägt att införa författningsreglerade producentansvar även för andra varugrupper. Ett resultat av dessa överväganden har varit att berörda branscher har åtagit sig att uppnå motsvarande mål och syften på frivillig väg. Frivilliga åtaganden om insamling och omhändertagande av uttjänta varor finns från branschorganisationerna för kontorspapper samt bygg- och rivningsavfall.
Producentansvaret syftar till att få till stånd en mer miljöanpassad produktutveckling genom att producenterna skall ta ansvar för de produkter som de sätter ut på marknaden. Syftet är dessutom att se till att de förpackningar, det returpapper och de däck som produceras tas om hand genom återanvändning, återvinning, material- eller energiutnyttjande eller på annat miljömässigt godtagbart sätt. Producentansvaret innebär att det ansvar som tidigare låg hos kommunerna flyttades till producenterna, som fått ett fysiskt och ekonomiskt ansvar. Utformningen av förordningarna om producentansvar varierar dock för de olika varugrupperna.
Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tidigare följt upp producentansvaret för förpackningar, returpapper, däck och bilar. Naturvårdsverket har dessutom i uppdrag att senast den 1 juni 2000 till regeringen redovisa de nivåer av återanvändning och återvinning som producenterna hade nått upp till den 31 december 1999 vad gäller förpackningar, däck, returpapper och bilar. Verket skall vid behov lämna förslag till nödvändiga förändringar i regelverket.
Riksdagens revisorer har granskat producentansvarets betydelse i avfallshanteringen. Revisorerna föreslår i sin skrivelse (1999/2000:RR4) att regeringen tar initiativ till en samhällsekonomisk analys av producentansvaret för förpackningar. Revisorerna anser dessutom att regeringen bör överväga att lagreglera samrådsförfarandet mellan producenterna och kommunerna samt att regeringen bör överväga möjligheten att bryta ner de nationella återvinningsmålen till regional eller lokal nivå. Revisorernas skrivelse behandlas i Miljö- och jordbruksutskottets betänkande (bet. 1999/2000:MJU7, rskr. 1999/2000:156) Producentansvarets betydelse i avfallshanteringen.
Flera andra kartläggningar och undersökningar av producentansvaret för förpackningar har gjorts, bland annat av Långtidsutredningen (Bilaga 4 till LU 99) och Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds 1999:66).
Miljöministern anförde i ett interpellationssvar den 23 november 1999 om det ekologiska samhället (interpellation 1999/2000:78) att vi nu närmar oss en tidpunkt då det är dags för en förutsättningslös översyn av hur producentansvaret har fungerat.
Regeringen bedömer det nu vara angeläget att göra en bred översyn av producentansvaret. Detta mot bakgrund av att förordningarna om producentansvar för förpackningar, returpapper och däck har varit i kraft i drygt fem år vilket gör det motiverat att utvärdera hur genomförandet har gått. Översynen är också motiverad mot bakgrund av att nya initiativ tas inom produkt- och avfallsområdet för att minska miljöpåverkan.
Kretsloppsdelegationens arbete
Kretsloppsdelegationen har i sin rapport 1997:19 Producentansvar för varor – förslag och idé – framfört att producenters ansvar för kretsloppsanpassning av varor bör gälla generellt. I ansvaret bör
enligt Kretsloppsdelegationen ingå att producenterna har kunskap om varors effekter på hälsa och miljö under varans livscykel och att konsumenterna ges information om detta.
Delegationen framhöll att det kan innebära en risk för samhället att lägga över ansvaret på producenter för varor som sedan blir avfall, eftersom om producenten upphör med sin verksamhet, så finns det ingen att utkräva ansvar av. Problemet har hittills inte varit av betydelse då särskilt förpackningar och returpapper, men även däck, är varor med relativt kort livslängd. Problemet med avsaknad av ansvarstagare kan dock komma att få större betydelse då producentansvaret omfattar mer långlivade varor såsom bilar och elektriska och elektroniska produkter.
På ett antal områden finns dock redan ett ekonomiskt ansvarstagande för framtida omhändertagande av avfallet etablerat. Det gäller t.ex. uttjänta batterier för vilka avgift erlägges till batterifonden enligt förordningen (1997:645) om batterier samt bilar för vilka avgift erlägges till bilskrotningsfonden enligt bilskrotningsförordningen (1975:348).
För att begränsa risken för att samhället i form av stat eller kommun måste ta på sig det ansvar som ålagts producenten, i de fall producenten upphört med sin verksamhet eller inte anser sig klara eventuella höga framtida kostnader, ansåg Kretsloppsdelegationen det rimligt att avkräva producenten en ekonomisk garanti för att ansvaret fullföljs. Delegationen presenterade en idé om hur detta skulle kunna lösas. Det skulle kunna ske genom krav på att varje vara som säljs skall följas av en ekonomisk garanti, i form av en försäkring, och att försäkringen administreras av privata försäkringsgivare. Försäkringen skulle vara tecknad när varan överlåts med äganderätt till en konsument. För att garantera kvaliteten i systemet föreslog Kretsloppsdelegationen också att kommunerna får ansvaret för att informera om hur hushåll och andra kan bli av med uttjänta varor. Alla återlämningssystem skall dessutom vara registrerade och informationen bekostas av registreringsavgifter.
Ett antal försäkringsbolag har redan visat intresse för Kretsloppsdelegationens idé om en återvinningsförsäkring och har tagit egna initiativ och utvecklat system för att garantera omhändertagande av varor.
Kretsloppsdelegationens rapport har remissbehandlats. Delegationens förslag och idéer behöver dock utredas ytterligare innan regeringen kan ta ställning till dem.
Miljöorienterad produktpolitik
I propositionen Svenska Miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/1998:145) bedömde regeringen att en miljöorienterad produktpolitik bör arbetas fram inom EU för att bland annat klargöra vilka miljökrav som skall gälla för produkter som släpps ut på marknaden.
Produktpolitiken kan beskrivas som ett ramverk för olika incitament som syftar till att förebygga och minska produkters miljöpåverkan under hela livscykeln. Såväl lagstiftning, ekonomiska och mjuka styrmedel, som producenternas egna initiativ ryms inom denna ram.
Regeringen uppdrog åt Naturvårdsverket att redovisa förutsättningarna för och konsekvenserna av att införa en generell princip om producenters ansvar för en produkts miljöpåverkan under hela livscykeln. Naturvårdsverket redovisade uppdraget till regeringen i december 1999. Regeringen har för avsikt att behandla rapporten i en skrivelse till riksdagen om en miljöorienterad produktpolitik under maj 2000.
Uppdraget
En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av producentansvaret, samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas.
Översyn av producentansvaret
Utredaren skall analysera såväl de miljörelaterade som de samhällsekonomiska effekterna av de införda förordningarna om producentansvar inom produktområdena förpackningar, returpapper, däck och bilar, med fokus på förpackningsområdet. I en sådan analys skall ingå att kartlägga och bedöma insamlings-, återvinningsoch hanteringssystemens effektivitet avseende bland annat tillgänglighet och funktion, kostnader och miljönytta. Utredaren skall även undersöka konsumenternas möjlighet till och faktiska deltagande i systemet, samt undersöka om hushållen har haft den information som de behöver för att kunna delta i systemet. I samband med detta bör även kostnadsutvecklingen för konsumenter, producenter, kommuner, myndigheter och övriga analyseras.
Införandet av producentansvaret innebar en förändring av ansvarsfördelningen för hushållsavfallet mellan kommunerna och producenterna. Utredaren skall redogöra för den nu aktuella ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna på avfallsområdet samt bedöma de effekter förändringen av ansvarsförhållandena medförde. I detta sammanhang skall materialbolagens rättsliga ställning behandlas.
Utredaren skall vidare undersöka effektiviteten hos producentansvaret som styrmedel för att miljöanpassa produktutvecklingen samt för att minska avfallsmängderna och öka återanvändning och återvinning. I uppdraget ingår även att överväga behovet av ytterligare åtgärder för att öka producenternas incitament att miljöanpassa produktionen.
Utredaren skall också följa upp de frivilliga åtagandena för kontorspapper samt bygg- och rivningsavfall och bedöma de aktuella och framtida effekterna av dessa åtaganden.
Mot bakgrund av den breda översynen av producentansvaret skall utredaren också undersöka om ytterligare varugrupper skulle kunna omfattas av producentansvar samt lämna förslag på hur detta i sådant fall skall utformas. Dessa förslag skall beakta miljöoch konkurrensaspekter, styrmedlets effektivitet i förhållande till andra styrmedel samt kostnadsutvecklingen för producenter, hushåll, kommuner, myndigheter och övriga. Eventuella förslag skall beakta EG:s regelverk samt utvecklingen av detsamma.
I samband med att producentansvaret för förpackningar behandlas skall utredaren utvärdera retur- och pantsystemen för aluminiumburkar, PET-flaskor samt returförpackningar av glas för öl och läsk samt regelverken kring dessa produkter.
I uppdraget ingår att utredaren skall lämna förslag på hur systemen för uttjänta produkter framdeles bör utformas. Förslagen skall grundas både på slutsatserna från ovan presenterade deluppdrag och på en bedömning av alternativa lösningar för att uppnå samma mål.
Garantier för producentansvarets fullföljande och funktion
Utredaren skall utreda och föreslå åtgärder och initiativ för att garantera producentansvarets fullföljande och funktion. I uppdraget ingår att belysa problemet med risken av avsaknad av ansvarstagare då producenter upphör med sin verksamhet. Häri ingår att belysa
de produktgrupper samt den typ av företag där dessa problem kan uppkomma.
I uppdraget ingår också att analysera förutsättningar, möjligheter och hinder för ansvarig producents framtida omhändertagande av långlivade produkter som producentansvar gäller för, samt att uppskatta kostnader för omhändertagandet.
Utredaren skall också belysa för- och nackdelar med olika former av ekonomiska garantier för framtida omhändertagande såsom obligatoriska respektive frivilliga försäkringar, privata eller statliga fonder etc. och därvid särskilt beakta Kretsloppsdelegationens idé om att varor skall åtföljas av en ekonomisk garanti från producenten i form av en obligatorisk försäkring. I uppdraget ingår att utredaren skall föreslå åtgärder och initiativ för att garantera fullföljandet av producentansvar.
Arbetets genomförande, tidsplan m.m.
Arbetet skall ske utifrån uppsatta mål och strategier i de förarbeten som ligger till grund för införandet av producentansvaret. Utredaren skall därvid beakta att producentansvaret infördes för att skapa en drivkraft för producenterna att minimera den negativa effekten på miljön från avfallet genom att utveckla mindre miljöbelastande produkter i syfte att förebygga uppkomsten av avfall, öka återvinning och återanvändning, minska mängden miljöskadliga ämnen i produkter och minska mängden avfall som deponeras. I översynen av effekten av producentansvaret skall utredaren även beakta andra åtgärder som har vidtagits inom avfallsområdet för att uppnå dessa syften. Utredaren skall i sin redovisning särskilt beakta konsumentaspekter, livscykelperspektivet samt betydelsen av regionala skillnader.
Utredaren skall under arbetets gång beakta effekter på handeln och konsekvenser för små och medelstora företag. Utredaren bör också undersöka och analysera hur utformningen av producentansvaret har påverkat konkurrenssituationen inom avfallshanteringen.
Utredaren skall i sitt arbete samråda med Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer. Utredaren bör i sitt arbete beakta relevanta rapporter som behandlar producentansvaret.
Bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) skall tilllämpas på utredaren.
Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen senast den 31 juli 2001.
(Miljödepartementet)
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000:01)
Dir. 2001:33
Beslut vid regeringssammanträde den 26 april 2001.
Förlängd tid för uppdraget
Utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000:01) skall ha slutfört sitt arbete senast den 1 december 2001.
Uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 6 april 2000 (dir. 2000:28) tillkalladechefen för Miljödepartementet en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av producentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas. Utredningen skall enligt direktiven vara slutförd senast den 31 juli 2001.
Regeringen har därefter beslutat om ett uppdrag till Naturvårdsverket om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall (dnr M2000/2694/Kn, M2000/3227/Kn, M2000/4827/Kn). Naturvårdsverkets uppdrag skall redovisas senast den 1 november 2001. Därutöver har chefen för Finansdepartementet, med stöd av regeringens bemyndigande den 15 februari 2001 (dir. 2001:13), tillkallat en särskild utredare med uppdrag att göra en utvärdering av hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar. Utredningen skall enligt direktiven vara slutförd senast den 1 december 2001.
Utredaren för översyn av producentansvaret skall genomföra uppdraget i samråd med Naturvårdsverket och Utredningen för översyn av vissa avfallsskattefrågor (Fi 2001:05).
Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 december 2001.
(Miljödepartementet)
Referensgrupp
Utredningen har inbjudit en s.k. referensgrupp till två heldagsseminarier. Av nedanstående lista framgår vilka som har deltagit.
Huvudsyftet med båda seminarierna har varit att skapa ett forum för dialog och fortsatt samarbete mellan olika intressenter som är berörda av producentansvarsfrågorna.
Vid första seminariet den 29 januari 2001 gavs deltagarna tillfälle att ge sin syn på vilka problem som finns med gällande producentansvar. De fick även ge förslag till lösningar som de ansåg att utredningen skulle ta i beaktande.
Vid det andra seminariet den 27 september 2001 presenterades utredningens preliminära förslag och deltagarna fick ge synpunkter på dessa. Dessutom fick deltagarna lämna idéer kring möjliga samarbetsformer inom ramen för det producentansvar som gäller idag.
Processledare vid båda seminarierna har varit Anders Bolin, Anders Bolin AB. Vid det andra seminariet ingick professor Ulrich Nitsch från SLU och generalsekreterare Svante Axelsson från Naturskyddsföreningen i en panel, som hade som uppgift att spegla deltagarnas åsikter.
Deltagare vid seminarier den 29 januari och 27 september 2001
Anders Asp Svensk Kartongåtervinning Anders Assarsson Borås kommun Per Baummann Kooperativa Förbundet JP Bergkvist Scandic Hotels AB Mats Bergman Konkurrensverket Gunilla Björck Renova AB Ronny Björklund Hästveda Återvinning AB Jan Bruzelius I L Recycling Malin Cronqvist WMI Sellbergs AB/ SITA Sverige AB
Hans Danielsson Grafiska Företagens Förb. (GFF) Mediaindustrins Arbetsgivareförb (MIA) Peter Domini Stena Technoworld AB Stig Edlund Plastkretsen AB Eva Eiderström Svenska Naturskyddsföreningen Nina Ericson Gröna Konsum T-Centralen Håkan Frisk Volkswagen Ulf Frölander Rörvik Timber AB Per Gunnarsson Växjö kommun Tomas Gärdström ICA handlarnas AB Thord Görling Svenska MetallKretsen AB Anders Haglund RWA, Returwell AB Stig Hedén Boverket Madeleine Hjortsberg Boverket Ampo Hoff SABO Ulla Jennische Uppsala kommun (Miljökontoret) Lisbeth Kohls ICA Karin Kvist Bilindustriföreningen/ Bil Sweden Solveig Larsen Sveriges Fastighetsägareförbund Anna Larsson HSB Riksförbund Alf Levander Svenska åkeriförbundet Dag Lewis Jonsson Nordvästra Skånes Renhållning AB Margareta Liljegren SHR (SAMS) Ulf Liljenroth Volvo Personvagnar AB Per Lilliehorn Byggsektorns Kretsloppsråd Sveriges Fastighetsägareförbund Anders Linde Rexam PLC Jan-Åke Lindroth Riksbyggen Rolf Lundquist Svenska Förpackningsinsamlingen AB Agneta Melin TetraPak Sverige AB KG Nilsson Returwell AB, RWA Göran Nilsson Pressretur AB Fredrik Nordenfeldt Konkurrensverket Göte Nylin Rexam PLC Ebbe Nyström Svensk GlasÅtervinning Inger Olofsson Lycksele kommuns Renhållningsverk Jessica Petrén Stena Technoworld AB Thomas Otto Stora Enso Jörgen Schultz El-Kretsen Krister Schultz Stockholms Renhållningsförvaltning
Maria Schyllander Plastkretsen AB Inger Soldéus Svensk Handel Inger Strömdahl Industriförbundet/ Svenskt Näringsliv Ola Ståleby Renova AB Jan Olof Swahn Sveriges Fastighetsägare Bo Swanér Saab Automobile AB Lars Tolgén Ragn-Sells AB Anna-Lena Widén Telia AB Lars Åman Svensk Däckåtervinning AB Carl-Lennart Åstedt Uppsala kommun
Även utredningens experter deltog i seminarierna.
Experter
Charlotta Andersson Miljödepartementet Mikael Ankers Förpackningsinsamlingen Michael Borchers Näringsdepartementet Annika Helker Lundström Återvinningsindustrierna Inger Klöfver Naturvårdsverket Eva Lindberg Finansinspektionen Jan Rehnberg AB Svenska Returpack Tobias Robinson Konsumentverket Gun Britt Solberg Hyresgästernas Riksförbund Peter Wenster Svenska Kommunförbundet Weine Wiqvist Renhållningsverksföreningen – RVF
Summary
The terms of reference
My terms of reference consist of several parts. I am to evaluate existing producer responsibility for packaging, tyres and waste paper, the systems for returnable beverage containers, the voluntary measures for office paper and the construction sector, and make recommendations for improvements, when required. I have also been instructed to consider whether the statutory producer responsibility should be extended to additional groups of products. In addition, I am to investigate and make proposals on financial guarantees for compliance with producer responsibility.
Starting points
The evaluation and my recommendations are based on the environmental policy objectives for producer responsibility. The aim is to - reduce the quantity of waste sent to landfills, - reduce the environmental impact by resource-efficient use of
materials and energy during the life cycle of the product, - reduce the use of hazardous chemical substances, - reduce litter.
Other important bases for the evaluation and my recommendations are the roles of the participants and the efficiency of the systems, socio-economic effects and aspects relating to competition, such as, for instance, problems with non-compliance and monopolistic tendencies.
The result of the evaluation
Recycling targets. In my assessment, the recycling targets for the statutory producer responsibility, returnable beverage containers and the voluntary measures have been achieved satisfactorily in most cases. Areas where the targets have not been attained include certain kinds of packaging and the voluntary undertakings of the construction sector.
Environmental policy objectives. The main environmental policy objectives for producer responsibility have been achieved, i.e. reduced quantities to landfill and resource-efficient use of material and energy. Life cycle analyses show that landfilling is the worst alternative from an environmental point of view. Material recovery is preferable to use as a source of energy. In certain cases, the environmental differences between material recovery and use as a source of energy are small, for instance, in the case of paper packaging. Producer responsibility has led to a reduced use of hazardous chemical substances although other legislation has also been very important here. The deposit system for beverage containers has contributed to reducing litter.
Socio-economic effects. The evaluation shows that the current levels of recycling are socio-economically defensible. However, any future changes of the level of objectives must be assessed on the basis of new socio-economic analyses.
The role of the participants and the efficiency of the systems. I note that the problems that exist in the systems are often related to lack of clarity about the role of the participants, which in turn has a negative effect on collaboration. The systems for collection from households are relatively new and need to be further developed, for instance, to make it easier for consumers. Producer responsibility has been developed in stages for different groups of products. In future, a more holistic concept is required as to how the systems are related with a stronger focus on the consumer as an important link in the chain of producer responsibility.
Competition. The statutory producer responsibility has given rise both to monopoly tendencies and problems with non-compliance, i.e. producers who do not take their responsibility. Other problems are insufficient supervision and monitoring.
To sum up, my assessment is that the existing producer responsibility is both environmentally and socio-economically justified. It should therefore continue to apply substantially in its present
form. Since the systems have not existed for such a long period, there are in my view many untried solutions to test to overcome the problems related to competition, the roles of participants and collaboration and the efficiency of the systems.
Link to other means of control. The ordinances on statutory producer responsibility are dependent on other means of control to function well. Those affected must receive information about how the systems work and why they have been introduced. These ordinances also need to be combined with financial means of control that serve as driving forces for increased recycling, e.g. a tax on waste sent to landfills.
It may be an advantage to let legislation on producer responsibility be preceded by voluntary undertakings to gain time to learn more about how the systems work as regards competition, the economy and practical issues. This may also result in voluntary undertaking working so well that legislation is not required.
My vision
In 2010, there is a flourishing recycling market. Progress has mainly been made by extensive voluntary undertakings in the business sector in a dialogue with and working together with the state. Producers think in a life-cycle perspective when products are designed. The end-of-life products are processed on functioning markets. A variety of new technical solutions for sorting and recycling of various kinds of material have been developed. The logistic systems are built up in collaboration with producers, municipalities, property owners, trade, recyclers and others concerned. The consumer is in focus as an important link in the chain of producer responsibility.
In 2010, waste is a resource and not a residue problem.
Recommendations concerning expanded statutory producer responsibility and voluntary undertakings
I have decided to base my considerations on expanded producer responsibility on a number of case studies of some interesting groups of products. These differ, for instance, with regard to environmental impact and in the phase of the products’ life cycle
when environmental impact arises. The selection of product groups has been made on the basis of a newly made compilation of expertise, ”The environmental impact of different groups of products”, but also on the basis of the wishes of different participants.
The construction sector. I note that there are many reasons that argue in favour of a statutory producer responsibility in the construction sector. Some of the most important of these are the large quantity of material and goods that are produced annually and handled by the industry, at the same as large quantities of waste are generated. Another reason for introducing producer responsibility is to obtain better control of the chemicals that building materials may contain. Furthermore, there is a great potential, to economise with resources in the form of energy and materials in the industry through recycling and material recovery. This type of economical use has recently started and a lot remains to be done. It is also a large, complex sector where it can be difficult to get through with the message about voluntary undertakings to all participants.
The construction industry’s Ecocycle Council has presented a new action plan to the commission of enquiry. It is considerably better designed than the first action plan, which was concluded in 2000. The objectives are measurable both as regards when the undertaking is to be completed by and what is to be achieved by that date. Moreover, there is a description of the way in which the objectives are to be achieved and how they are to be monitored. In my assessment, the construction sector should have good prerequisites to comply with the new action plan.
Despite there being a lot in favour of a statutory producer responsibility for the construction sector, my assessment is that the work with voluntary undertakings should continue for a few more years. The reason for this is that the sector has presented a new action plan, which makes a credible impression.
Heavy vehicles. I note that a very large proportion of end-of-life heavy vehicles are taken care of already since there is an efficient market for spare parts and material recovery. Moreover, a lot of the second-hand vehicles are exported for continued use in other countries. A new regulatory framework comes into effect on 1 January 2002, and a ban on landfilling of unsorted combustible waste will be introduced. Moreover a new classification of hazardous waste is being introduced. This will increase the demands on how end-oflife heavy vehicles are to be taken care of. In my assessment,
therefore, there are no reasons to introduce a statutory producer responsibility.
Impregnated timber. Impregnated timber needs to be taken care of according to existing rules. Opportunities exist for re-use of for instance posts and sleepers by cutting off damaged parts of the wood. One problem is the large number of users, both large and small. The lifetime can be 30 years or more, which further complicates the situation as regards responsibility. In my assessment, producers should take increased responsibility although a statutory producer responsibility is not currently under consideration.
Lead batteries. Lead batteries are already subject to legislation in the form of the Batteries Ordinance. The taking care of and recycling of batteries is working well. The problem of poor prerequisites to create a long-term approach in planning activities can be solved by changed agreements between Returbatt AB and the Environmental Protection Agency. In my assessment therefore, there is no reason to propose new legislation in the form of a statutory producer responsibility.
Furniture. The flows of material that are created in conjunction with the use of furniture are relatively large in a national perspective. Further measures are required as regards reduced use of chemicals. There is a good potential for increased material recovery. Due to some furniture having a lifetime of a hundred years or more, it is not self-evident how financial guarantees can be created for taking care of them. My assessment is that producers should assume greater responsibility in the furniture industry although the time is not ripe for statutory producer responsibility.
Toys. The quantity of materials used in toys and the quantity of waste that arises are small in relation, for instance, to the construction industry and the furniture industry. Some toys are covered by producer responsibility for electrical and electronic waste. Toys are sometimes handed down from generation to generation and it is not obvious how financial guarantees can be created to take care of them. Viewed from a resource management perspective, there are groups of products that should be given greater priority in an expanded producer responsibility. I therefore make the assessment that there are no reasons to propose a statutory producer responsibility.
However, there is an educational perspective. Toys are children’s first possessions of their own. Through the toy industry contributing to taking care of toys that are no longer wanted, the industry
can also contribute to insight among children at an early age of different ways of economising with resources.
A very large proportion of toys are imported. As regards demands for reduced use of chemicals and the design of the product, it may be difficult for a small country to make demands on producers alone. There are therefore strong reasons for co-ordinating demands within the EU.
Paper products from gambling. My recommendation is a voluntary undertaking for paper products from gambling on the basis of the material provided to the enquiry by ATG and Svenska
Spel. The aim of the undertaking is, among other things, to increase material recovery by increased sorting at source and to reduce litter.
Agricultural plastic. My recommendation is a voluntary undertaking for agriculture’s silage plastic on the basis of the material that the concerned industrial interests have provided to the enquiry. The objective is at least 30 per cent of material should be recovered by 2004. I would additionally like to underline the importance of the plastic that cannot be recovered being incinerated according to current rules.
Summary assessment and recommendations. I have carried out a number of case studies of products to see whether there are reasons for suggesting an expansion of the statutory producer responsibility. I have arrived at the conclusion that there is s a clear need for an increased taking of responsibility on the part of the producers to reduce the quantity of landfilled waste, and resourceefficient use of energy and materials, reduce use of hazardous chemical substances and litter.
However, I have not found any products where there are clear justifications for a statutory producer responsibility with immediate effect.
There are a number of reasons for this, a large part of the products have a lifetime of several decades, sometimes a hundred years or more. It is difficult then to create financial guarantees for the fulfilment of producer responsibility and time is needed to find forms that could work. In many cases, an expanded statutory producer responsibility would entail an overlapping of existing ordinances. This can create problems as regards the issue of responsibility, which also requires time to clarify. There are also examples of products where reuse and recycling have made a lot of
progress without legislation and where new legislation in the field of waste will serve as a driving force for further measures.
As an alternative to an expanded statutory producer responsibility, I would like instead to recommend extensive efforts to permit producers to develop voluntary undertakings.
In some cases, proposals exist for voluntary undertakings in this report, based on the material submitted by the affected parties. This is the case for products that are in the border zone of current ordinances, agriculture’s silage plastic and paper products from gambling. For the construction sector, there is a proposal on a renewed voluntary undertaking. Some products that can be of interest for new voluntary undertakings, besides those already mentioned are heavy vehicles, textiles and shoes, furniture, impregnated timber and toys.
In order to obtain sufficient interest and back-up from the business sector as regards voluntary undertakings, it is important that the Government underlines the importance of this work and its will to support it and monitor it. One possibility for quickly starting this process is to create a dialogue and consultation body close to the Government.
My recommendation therefore is that the Government appoint a delegation or committee, which will be instructed to assume a driving and supporting role in contacts with the business sector over a three to five year period. I also recommend that a special preparatory group with experts from different ministries be instructed to monitor this work. If these initiatives work well, there may be reason to establish a permanent organisation.
Recommendations on improvements of the current producer responsibility and systems for returnable beverage containers
Overall issues and the whole.
The intention and objectives of producer responsibility. In my view, there are different reasons to make producer responsibility clearer by certain amendments to the Environmental Code. By producer responsibility in this context, I mean all products, i.e. including those that are not subject to statutory producer responsibility. The intention of the amendments to the law, I am proposing here is to create a clearer connection between legislation and the policy work
that is taking place within IPP (Integrated Product Policy), where statutory producer responsibility and voluntary undertakings are a part of policy work.
I propose a supplement in Chapter 1, section 1, of the Environmental Code. This recommendation entails that the Environmental Code’s preamble paragraph be complemented, so that the issue of an environmentally compatible product development be more clearly expressed as an issue of special importance in order to achieve the objectives of the code. According to the proposal, a new sixth point is to be introduced in the second paragraph, which establishes that the Environmental Code is to be applied so that the impact on health and environment of goods and products is kept to a minimum with the whole life cycle in mind.
I further recommend an amendment to Chapter 15, section 7 of the Environmental Code to the effect that the Government or the agency appointed by the Government be authorised to notify regulations on the composition, reuse and recyclability of other goods and product groups besides packaging.
I recommend that the Government should consider introducing a new interim target on resource-efficient use of material and energy for goods and services viewed in a life-cycle perspective. This is an interim target of the environmental quality objective Good built environment. The proposed complement means that the most important aims of producer responsibility and IPP should not only be reflected in the environmental quality objectives but also in the interim targets.
As regards the issue of setting objectives at the local and regional level for waste that is subject to producer responsibility, I consider that this would entail an unnecessarily detailed regulation. I propose instead monitoring at municipal level of all fractions which are collected from households and that these be presented as a quantity collected per inhabitant and year. If the national objectives are not achieved, there will then be a basis for assessing the results and the need of further measures on a municipal basis taking into consideration local conditions.
I recommend that the requirements of the Ordinance on Landfilling of Waste on sorting of combustible waste be coordinated with the recycling objectives in the ordinance on producer responsibility for packaging. This should take place in conjunction with the implementation of the EU’s revised packaging directives in Sweden.
Increased use of recovered raw material. I propose that industrial associations, materials companies and individual enterprises intensify their efforts aimed at increasing use of recovered raw material and that a life-cycle perspective is taken into consideration. It is also desirable that the proportion of recovered raw material in products is reported.
Improvements from a consumer perspective. I have evaluated alternatives as regards the responsible agents for the collection of packaging and waste paper from households. One alternative is for the municipalities to take over responsibility for collection, the other alternative is that the producers (materials companies) retain responsibility and improve their systems. The intention has been to create clearer roles among the participants and more efficient systems. I propose that responsibility shall remain with the producers (the materials companies) and that they should improve the systems on the basis of the voluntary undertakings that they have submitted to the enquiry. My proposal is in line with the vision I have presented that waste shall eventually become a resource that is processed on functioning markets.
I recommend an expanded collection close to properties, to increase service and accessibility for consumers. This should be developed on a voluntary basis and in co-ordination between materials companies, municipalities, property owners, collection contractors, and consumers. Before collection in the vicinity of properties is introduced, the environmental and financial effects should be considered in each case. It is also important that alternative technical solutions be considered for the choice of collection systems. It can be financially beneficial to co-ordinate collection of waste paper and packaging with other household waste.
I recommend that producers and materials companies in consultation with municipalities, among others, intensify information to consumers as regards collection of packaging and waste paper. Information is required about how the time for work in connection with sorting at source can be reduced, on the benefit of sorting at source and in certain cases information about sorting.
I recommend that the materials companies continue to try to find suitable solutions for rural areas and that the requirement of at least 500 persons in a collection district should not necessarily be linked to an all-year-round shop for establishment of a collection point. It should also be possible to locate recycling stations in the
neighbourhood of schools, day care nurseries, and village halls or in the vicinity of other traffic flows.
Additional information efforts are required for institutional households and other activities with packaging and paper waste. My recommendation is that the work of information that has been started in collaboration between the materials companies and institutional households should continue and that information should if possible be specially adapted for other types of activities.
Reduced monopoly effects. I note that various initiatives are in process and planned on the part of the materials companies to reduce existing tendencies to monopoly. My view is that it is appropriate to allow this work to continue with voluntary undertakings as regards taking action against collection and client monopolies. However, it is important that this work is monitored.
I therefore propose that the Competition Authority be instructed to evaluate producer responsibility and competition within a couple of years to see what are acceptable consequences of legislation and the effects that the voluntary efforts have had.
I propose that new forms of responsibility should be tried out on a voluntary basis as regards waste from activities. The new form of responsibility means that those who produce waste that is subject to product responsibility also bear the financial and physical responsibility for its collection.
The intention is to strengthen the presence of market solutions in the field of recycling, which is a part of my vision. This model can appropriately be developed and tested within the framework of the organisation for development of voluntary undertakings that I have proposed. In my assessment, the voluntary undertaking for agricultural plastic could constitute a pilot project as regards testing new forms responsibility for those who produce waste.
Tools to assess and reduce environmental impact from products.
The LCA tool is a good tool for producers who want to show that they comply with the knowledge requirement according to the Environmental Code and it is well in accord with the work of the EU within IPP (Integrated product policy). It fulfils an important function when the producer has to show that the introduction of new material and new product design has been made on an environmental perspective. My assessment is that the time is not yet ripe for a legislatory demand for producers to carry out standardised life cycle analyses. My proposal is that the LCA tool be further developed, for instance, within the framework of the
Environmental Protection Agency’s work to co-ordinate and make more efficient the Integrated Product Policy (IPP).
I recommend that producers on a voluntary basis and in consultation with the Swedish Consumer Agency expand the sorting instructions on packaging. The Swedish Consumer Agency should be instructed to initiate this work. If this does not work, the Environmental Agency can consider issuing regulations with requirements for sorting instructions pursuant to section 13 of the Packaging Ordinance.
As regards larger products which are not to be taken part by the consumer and which are covered by voluntary undertakings or statutory producer responsibility, some form of permanent labelling is required on the product informing the consumer of what the different parts of the product contain. I recommend that the permanent marking tool be further developed, for instance within the framework of the work of the Environmental Protection Agency to co-ordinate and make effective the existing product policy (IPP).
Supervision. I recommend that Chapter 15, section 6, of the
Environmental Code be complemented with a view to creating better opportunities to exercise supervision of the producers that do not comply with their responsibility. Each individual producer must be able to show that his goods or packaging are included in a collection system that meets certain requirements and which is approved in a special arrangement or that the individual producers’ own systems are notified to a competent authority. I recommend that these demands by supported by an environmental sanction fee targeted at producers who breach these rules.
The proposal moreover contains demands that the collection systems as better organised and effectively supervised. In this way, the activities of the materials companies will be regulated in legislation and create a formal basis for agency requirements directly targeted on them. The fact that is not possible in the present system has been considered to be a deficiency.
Monitoring. I propose the waste of all fractions, which is collected from households, be monitored on a municipal basis and that the fractions are presented as collected quantity per inhabitant per year. In my opinion, a better link back is required as to how households’ sorting at source develops over time. The materials companies for packaging and waste paper have submitted a voluntary undertaking for monitoring from 2002. The
Environmental Protection Agency proposes in its government instruction on ecological handling of household waste that regulations concerning municipal monitoring be produced.
I recommend that monitoring of activities continue to take place at national level.
Proposals concerning individual producer responsibility.
Packaging. I propose that the material recovery targets for aluminium and steel containers be combined in a common target in the Ordinance (1997:185) on Producers’ Responsibility for
Packaging.
I recommend that recovery levels for packaging of metals be retained according to the existing ordinance.
I recommend that the materials companies continue to work on the basis of the undertakings that they submitted to the enquiry with a view to achieving the new, higher recovery targets that apply from 1 July 2001. However, my assessment is that the Plastkretsen [Plastic group] needs to increase its levels of ambitions over the plans submitted to the enquiry if the objectives are to be achieved. This applied both to increased information initiatives to municipalities and activities.
Cars. I proposed that the Government take an initiative to an enquiry with a view to making more stringent car owners obligations and limit the possibilities of temporary deregistration with a view to p1resenting dumping of scrapped cars.
I propose that the possibilities of managing and using the carscrapping fund more effectively be further examined. I recommend that this enquiry also take up the issue of the demands of the EC directive for a cost-free handing of cars that are not subject to producer responsibility.
I recommend further research and development with the approach that has been embarked upon with a view to finding costeffective recycling solutions for cars so that the objectives can be achieved in the longer term.
I recommend that the Swedish Environmental Protection Agency carry out information campaigns to increase knowledge among the smaller importers of cars with a view to those who are not official marque representatives for cars being able to comply with their obligations as importer and producer.
I recommend that certification of car breaking facilities be further investigated with a view to increasing environmental compatibility and preventing distortion of competition.
Tyres. I recommend that the Producer Responsibility Ordinance for Tyres be amended so as to be compatible with the Ordinance (2001:512) on Landfilling of Waste. The reformulation entails more stringent demands to avoid landfilling.
I recommend that requirements for reduced use of environmentally hazardous substances in tyres should be pursued in conjunction with further work to implement EU chemicals policy .The motive is that the major part of tyres are manufactured outside Sweden.
I recommend that the state together with Svensk Däckåtervinning AB finance research that shows the environmental and socio-economic benefits of various ways of taking care of end-oflife tyres, through re-use, material recovery and use as a source of energy. The intention is to obtain better knowledge about the method of handling that should be given priority.
Waste paper. I propose that the Ordinance (1994:1205) on
Producer Responsibility for Waste Paper be amended so that the definition of producer is narrowed down. This proposal means that those who print or have newspapers printed are to be exempted from the category of responsible producers. Newspapers in this context include magazines, direct advertising, telephone directories, mail order catalogues, and similar products made of paper. Despite this amendment, the same quantity of waste paper will be covered by the ordinance as before. The intention is to reduce the problem with non-compliance and simplify supervision.
Office paper. I suggest that the Swedish Environmental
Protection Agency together with the affected parties produce a new voluntary undertaking which contains increased target levels for collection of office paper.
Returnable beverage containers. I propose that steel cans should be included in the deposit system and regulated in the same way as aluminium cans according to the Act (1982:349) on Recycling of
Aluminium Beverage Containers. In conjunction with steel plate being included in the Act, its name should be changed to the Act on Recycling of Metal Beverage Containers. Steel cans and aluminium cans should be commonly defined as metal cans. The recommendation also leads to certain other consequential changes
in the Ordinance (1997:185) on Producer Responsibility for Packaging.
I propose that the definition of the packaging to be covered by the Act (1991:336) on Certain Beverage Containers be changed from solely referring to PET containers to include all containers of ready-to-drink beverages made of polymer material.
I recommend that both the Ordinance (1991:338) on Certain Beverage Containers and the Act (1982:349) on Recycling of Aluminium Beverage Containers be amended so as to check illegal import and trade with PET bottles and returnable beverage cans.
I recommend that the supervisory responsibility of the Environmental Protection Agency under the Ordinance (1991:338) on Certain Beverage Containers be transferred to the Swedish Board of Agriculture.
I propose that the industry through its own undertakings solve the problems with non-achievement of the recycling targets for aluminium cans and recyclable PET. The industry has presented plans to the enquiry for extensive information activity aimed at achieving the targets.
I recommend that the food trade and the brewing industry improve service to consumers by increasing the number of reception points with machines for accepting returnable beverage containers. This increase is motivated, among other reasons because new types of stores are developing. I consider that Systembolaget AB should improve its participation in the return system in a tangible way in addition to the material that has been presented to this enquiry.
In the evaluation of returnable beverage containers, the need for financial efficiency has been highlighted. I recommend that the industry itself should take measures by the undertakings presented to the enquiry.
Electrical and electronic products. I recommend an addition in the form of a reference in the Ordinance (2001:208) on Producer
Responsibility for Electrical and Electronic Products to clarify the authorities that should exercise supervision.
I propose that a supplement be made to the Refuse Collection Ordinance (1998:902) in the form of a new section, section 25a. This section means that a demand for sorting at source is introduced for waste from electrical and electronic products.
Financial guarantees for the completion of producer responsibility
Comparison between different kinds of financial guarantees. I have examined a comparison that has been made between different types of financial guarantees, which could be of interest in guaranteeing compliance with producer responsibility. The alternative is a traditional insurance solution, captive insurance, or the producer making a deposit in a fund of his own or a state fund. These alternatives have been analysed with respect to the security offered by the system as regards compliance with producer responsibility, incentives for the producer to make the product environmentally compatible and the possibility for a market return on the capital deposited by the producer.
The evaluation shows that the greatest security for compliance with producer responsibility is obtained by a state fund and secondly by a traditional insurance solution. Security cannot be completely guaranteed in the captive insurance alternative or by alternative of the producer making a deposit in a fund of his own.
Both types of insurance solution and the alternative where the producer makes deposits in a fund provide an incentive for the producer to make the product environmentally compatible and the opportunity for a market return on the capital invested. Funds with the same charge for all regardless of the design of the product, provide scant incentives for environmental product improvements. As regards state funds, funds should kept separate from central government finances in order to permit a market return on the funds.
In-depth analysis of the insurance solution. With the exception of an in-depth analysis of the possibilities of using a traditional insurance solution for producer responsibility, I note the following:
The Swedish insurance industry is positive to finding insurance solutions for producer responsibility.
Goods, which are relatively large in volume and have a low turnover rate, are suitable for insurance solutions. Goods that can be covered by such a solution are for instance white and brown goods and, if producer responsibility is to apply to these products, other motor vehicles.
A voluntary or compulsory insurance solution for producer responsibility, guarantees financial security is guaranteed at the end of the product’s lifetime even if the producer is insolvent or has
ceased operations. Moreover, exactly as in the case where the producer makes his own deposits, the cost for the consumer is low as the insurance premium earns interest and there is an incentive to make environmental product improvements.
I note that a lot of the knowledge that the insurance company requires to calculate premiums and deal with the product must be obtained from the manufacturer of the product.
An advantage with the producer being responsible for financing is that there is a closer connection between the design of the product and the provisions the company is forced to make. The producer receives a clear incentive to adapt the product to the ecocycle.
In conclusion, I make the assessment that a traditional insurance solution is not suitable for all types of products. Since financial guarantees are to be considered for a product group, other solutions should be taken into consideration, everything from funds and insurance solutions to materials companies. The purpose should be to find an optimal solution in the individual case. I have proposed that a committee or delegation be appointed to develop work with voluntary undertakings in a dialogue and consultation with the business sector. This should also include the task together with the affected industries so considering different types of financial guarantees.